sou 2018 14

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2018

ISBN 978-91-38-24763-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tillämpningen av bidragsbrottslagen (2007:612) och de effekter som lagen har fått samt utvärdera lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 31 augusti 2017. Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv den 6 april 2017 att förlänga utredningstiden. Uppdraget skulle i stället redovisas senast den 28 februari 2018.

Den 20 oktober 2016 förordnades lagmannen Lena Egelin att vara särskild utredare. Som experter i utredningen utsågs samma dag verksamhetsutvecklaren Karin Everbrand (Försäkringskassan), juristen och kvalificerade handläggaren Ylva Evers (Polismyndig- heten), kanslirådet Erland Koch (Justitiedepartementet), särskilde rådgivaren Clas Lind (Migrationsverket), rättssakkunniga Anna Meyrowitsch (Finansdepartementet), kontrollanalytikern Helena Rönnblom (Centrala Studiestödsnämnden), kanslirådet Maria Söderberg (Socialdepartementet), polisinspektören Anna-Lena Tapper (Polismyndigheten) och kammaråklagaren Susanne Öhbom (Söder- törns åklagarkammare). Maria Söderberg och Anna Meyrowitsch entledigades från sina uppdrag med verkan från och med den 20 september 2017 respektive den 19 oktober 2017. Förbundsjuristen Lena Dalman (Sveriges Kommuner och Landsting) och rättssak- kunniga Elisabeth Sundin (Finansdepartementet) förordnades att vara experter i utredningen från och med den 2 mars 2017 respek- tive den 19 oktober 2017.

Hovrättsassessorn Anna Uppfeldt anställdes som sekreterare från och med den 1 december 2016.

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Bidragsbrottslagen trädde i kraft den 1 augusti 2007. Det huvudsak- liga syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Lagen ska vidare skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt.

Lagen innebär att den som lämnar oriktiga uppgifter eller under- låter att anmäla ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt be- lopp från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studie- stödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kom- munerna eller arbetslöshetskassorna, ska dömas för bidragsbrott. Med ekonomisk förmån avses bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål. Bidragsbrottet kan vara ringa, av normalgraden eller grovt. Om någon saknar uppsåt, men begår den beskrivna gärningen av grov oaktsamhet, ska personen dömas för vårdslöst bidragsbrott.

Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes även lagen om underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagen om- fattar med undantag för kommunerna samma myndigheter och organisationer som bidragsbrottslagen samt Skatteverket och Krono- fogdemyndigheten. Aktörerna har en särskild underrättelseskyldig- het och ska som huvudregel, om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.

Vi har fått i uppdrag att göra en bredare utvärdering av lagen för att undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken, vilka

Sammanfattning

SOU 2018:14

konsekvenser som lagen har fått och om syftena med reformen har uppnåtts. Eftersom bidragsbrottslagen och lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är till- lämpliga på samma ekonomiska förmåner omfattar vår utvärdering även denna lagstiftning.

I vårt uppdrag har ingått att

•undersöka om syftena bakom införandet av bidragsbrottslagen har uppnåtts,

•undersöka om, och i så fall på vilket sätt, bestämmelserna i bi- dragsbrottslagen har påverkat medborgarnas tilltro till välfärds- systemen,

•göra en uppskattning av de offentligfinansiella effekterna av bi- dragsbrottslagens införande,

•undersöka vilka konsekvenser införandet av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fått för myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor och

•kartlägga bl.a. vilken kunskap som finns hos myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor om lagstiftningen, hur olika myn- digheter, kommuner och arbetslöshetskassor arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott och hur lagen om under- rättelseskyldighet tillämpas samt

•undersöka hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvali- tet anmälningarna håller och hur de utreds.

I vårt uppdrag har även ingått att utreda om det finns skäl att för- ändra bidragsbrottslagens eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemens tillämpningsområ- den. Vi har också haft att ta ställning till vissa särskilda frågor kring lagens utformning. Det har rört om bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig och om det finns behov av att ändra bestämmelsen om grovt bidragsbrott, så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I detta sammanhang har vi också haft att ta ställ- ning till ett eventuellt behov av en skärpning av straffskalan. I vårt

SOU 2018:14

Sammanfattning

uppdrag har särskilt ingått att genomföra en praxisgenomgång, bl.a. i syfte att undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i bidrags- brottslagen.

Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen har vi haft att ta ställ- ning till om bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen behöver ändras och i så fall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Vi har även haft möjlighet att föreslå andra åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar.

Vår kartläggning och de slutsatser som vi dragit av den

För att kartlägga hur arbetet mot bidragsbrott bedrivs i praktiken har vi genomfört en enkätundersökning och en rad studiebesök hos berörda myndigheter och ett urval av landets arbetslöshetskassor och kommuner. Utifrån detta kan vi konstatera att bidragsbrotts- lagen har lett till att frågor om bidragsbrott fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommu- nerna. Administrationen upplevs emellertid ha ökat, främst i arbe- tet med att upprätta polisanmälningar som en följd av anmälnings- skyldigheten. Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden 2008–2015. De eko- nomiska konsekvenserna av att lagstiftningen infördes har visat sig svåra att mäta, antingen för att myndigheterna inte beräknat dem eller för att de varit svåra att uppskatta. Något underlag för att närmare uppskatta de offentligfinansiella effekterna av lagens infö- rande har inte gått att få fram inom ramen för vårt uppdrag. Såvitt kartläggningen visar har emellertid ingen av de utbetalande myn- digheterna, Polis- eller Åklagarmyndigheterna behövt begära ökade anslag till följd av bidragsbrottslagens införande, vilket gör att det får anses ha varit statsbudgetmässigt neutralt. Kunskaperna om lag- stiftningen har inte mätts, men den uppges överlag vara god ifråga om bidragsbrottslagen medan underrättelseskyldigheten är mindre känd. Information och kontroll framhålls som viktiga verktyg för att förhindra och förebygga brottsligheten och flera aktörer arbetar för att kontrollarbetet ska bli mer effektivt. Ett effektivt kontroll- arbete och att faktiskt anmäla de misstänkta brotten framhålls av de

Sammanfattning

SOU 2018:14

flesta som sättet att nå fram till lagföring. Flera omständigheter hindrar emellertid att anmälningsskyldigheten får fullt genomslag, bl.a. resursbrist och överväganden kring om bevisningen är tillräcklig för lagföring. När det gäller andelen polisanmälningar av misstänkta brott menar vi att myndigheterna, kommunerna och a-kassorna i vart fall inte anmäler i överkant. Något som försvårar hanteringen är att det är otydligt vilka åtgärder som myndigheterna får, eller bör, vidta för att utreda misstänkta bidragsbrott före anmälan. Dessutom vållar den preliminära bedömning av uppsåt eller grov oaktsamhet som ska göras inför anmälan ofta problem. När ett ärende väl an- mälts upplevs återkopplingen från rättsväsendet som bristfällig, särskilt i fråga om varför ett ärende läggs ned. Även om anmäl- ningarnas kvalitet har blivit bättre upplevs fortfarande en stor andel leda till ett nedläggningsbeslut hos polis eller åklagare.

När det gäller lagen om underrättelseskyldighet bedöms den inte ha fått fullt genomslag. Orsaken står bl.a. att finna i en osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse bör skickas, vilken information som i så fall får, bör eller ska bifogas samt att hanteringen sker manu- ellt vilket är tidskrävande. Även om vissa åtgärder skulle kunna öka lagens genomslagskraft är vår bedömning att förväntningarna på vilka problem som lagen kan lösa måste vara rimliga.

I fråga om bidragsbrottslagen har lett till att de felaktiga utbetal- ningarna minskat får vi konstatera att eftersom storleken på de fel- aktiga utbetalningarna inte är känd kan vi inte heller säga om dessa faktiskt minskat. Vad som däremot står klart utifrån vår kartlägg- ning är att det ökade fokus på kontroll som lagen medfört på flera håll lett till positiva ekonomiska effekter. När det gäller tilltron till välfärdssystemen har vi funnit ett visst stöd för att bidragsbrotts- lagen kan ha bidragit till en skärpt syn på bidragsfusk.

Slutligen vill vi framhålla behovet av en gemensam statlig utbe- talningsfunktion och vikten av att den frågan utreds snarast.

Våra förslag till åtgärder

Bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas

Att bidragsbrottslagens tillämpningsområde är alltför begränsat har i olika sammanhang lyfts fram som ett problem. Vi föreslår därför att bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även om-

SOU 2018:14

Sammanfattning

fatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. På så sätt omfattas även de stöd som betalas ut till eller skattekrediteras företag av lagen. I dag bedöms sådana brott som bedrägeri. Det blir också tyd- ligt att assistansersättningen omfattas av lagen oavsett om den efter anvisning av den enskilde betalas ut till det företag som anordnar assistansen eller direkt till den enskilde. Vi har inte funnit skäl att låta lagen utvidgas i övrigt, t.ex. ifråga om utbetalningar av EU- medel eller lönegaranti. Inte heller menar vi att det inom ramen för vår utredning kommit fram tillräckligt underlag för att anse att bidragsbrottslagen bör omfatta samtliga statliga utbetalningar till företag eller organisationer.

Maximistraffet för grovt bidragsbrott ska skärpas till fängelse i sex år

En konsekvens av utvidgningen är att vissa brott som i dag bedöms som bedrägerier i stället ska bedömas enligt bidragsbrottslagen. Genom att skärpa straffskalan för grovt bidragsbrott till ett straff- maximum på sex år sker en anpassning till bestämmelsen om grovt bedrägeri. Det innebär också en harmonisering med straffskalan för grovt skattebrott, vilket ligger i linje med tanken om att det straff- rättsliga skyddet för statens utgiftssida bör vara lika starkt som skyddet för dess intäkter. Domstolarna får dessutom bättre förut- sättningar att kunna bestämma en lämplig påföljd för allvarliga brott som begås mot välfärdssystemen.

Bestämmelsen om grovt brott ändras

När man bedömer om ett bidragsbrott är grovt ska det särskilt be- aktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Omkring fem prisbasbelopp (232 500 kronor år 2018) används i praxis och för- arbeten som riktmärke för vad som är betydande belopp. Att så stora summor betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Med tanke på att varje utbetalning enligt praxis anses som ett brott, skulle det

Sammanfattning

SOU 2018:14

kunna innebära att ett bidragsbrott nästan aldrig kan kvalificeras som grovt endast på den grunden. Vår praxisgenomgång visar dess- utom att domstolarna i varierande utsträckning tagit hänsyn till brottsligheten som helhet när de bedömer hur brottet ska rubrice- ras. För att öka förutsebarheten och ge möjligheter till en mer enhetlig bedömning, där större hänsyn tas till betydelsen av den samlade brottsligheten, föreslår vi att bestämmelsen ändras. Vid be- dömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det – utöver vad som nu gäller – även särskilt beaktas om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. Bestämmelsen förtydligar att det är möjligt att bedöma en gärning som grovt brott om den samlade brottslig- heten avser ett betydande belopp.

Brott enligt bidragsbrottslagen ska bara anmälas till Polismyndigheten

I nuläget ska brott mot bidragsbrottslagen anmälas till polis eller åklagare. Det har emellertid visat sig att de anmälningar som kom- mer in till Åklagarmyndigheten regelmässigt lämnas över till Polis- myndigheten. Den nuvarande regleringen att anmälan ska ges in till åklagare fyller alltså ingen praktisk funktion. För att bättre åter- spegla de faktiska förhållandena föreslår vi att Polismyndigheten ska stå som ensam mottagare av anmälningar av brott enligt bidrags- brottslagen.

Den som i väsentlig mån är oaktsam ska kunna dömas för vårdslöst bidragsbrott

Frågan om vad som är grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening har varit föremål för Högsta domstolens prövning i ett fall. Den bedömning som Högsta domstolen då gjorde, och hur olika age- randen har bedömts i praxis efter detta, motiverar att bestämmelsen om vårdslöst brott ändras. Bedömningen har enligt vår mening inneburit att straffvärda förfaranden kommit att falla utanför det straffbara området. Vi föreslår därför att straffansvaret även ska omfatta den som i väsentlig mån är oaktsam. Bestämmelsen under- stryker förmånstagarens ansvar för att alla relevanta uppgifter lämnas och att de är korrekta samt vikten av att fråga ansvarig myndighet,

SOU 2018:14

Sammanfattning

kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstaga- ren inte förstår eller som ter sig oklart.

Risken för ekonomisk skada ska vara en del av bedömningen om ett vårdslöst brott är mindre allvarligt

Vi föreslår att bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott ändras även i den del som gäller straffrihet vid mindre allvarliga gärningar. För- ändringen motiveras dels av att praxis inte gett ett entydigt svar på vilka omständigheter som ska vägas in i bedömningen, dels av att det funnits oklarheter i vilka typer av efterkontroller som ansetts tillräckligt täckande för att utgöra ett skydd för förmånen så att gärningar som upptäcks i dessa kan vara straffria. Bestämmelsen bör därför förtydligas genom att det uttryckligen anges att risken för ekonomisk skada ska beaktas. På det sättet blir det tydligt att dom- stolarna ska göra en sammanvägd bedömning av beloppet, risken för ekonomisk skada för staten, kommunen eller arbetslöshets- kassan och övriga omständigheter. Vi ger också exempel på hur en efterkontroll ska vara konstruerad för att anses så heltäckande som bestämmelsen avser.

Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott ska förlängas till fem år

Det tar ofta lång tid innan ett bidragsbrott kommer till rättsväsen- dets kännedom. Först ska den anmälande myndigheten upptäcka att det rör sig om en misstänkt felaktighet, vilket i sig kan vara långt efter att brottet begåtts. Sedan undersöks ofta om det kan bli aktuellt att betala tillbaka det belopp som betalats ut felaktigt. Först efter detta polisanmäls det misstänkta brottet, som sedan ska utredas av polis och åklagare för att i vissa fall slutligen avgöras i domstol. Detta innebär att många mindre allvarliga brott preskribe- ras innan de hunnit lagföras. Vi föreslår därför att preskriptions- tiden för ringa och vårdslöst brott förlängs från två år till fem år, dvs. samma som gäller för bidragsbrott av den så kallade normalgraden. Det är också vad som gäller för motsvarande brott på skatteom- rådet. På det sättet kommer vi närmare regeringens målsättning att

Sammanfattning

SOU 2018:14

skyddet för statens intäkts- och utgiftssida i huvudsak ska vara lika starkt.

Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas

Vi föreslår att lagen om underrättelseskyldighet får ett utökat til- lämpningsområde enligt vad vi föreslagit för bidragsbrottslagens del. Lagen ska alltså även gälla sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. I konsekvens med bidragsbrottslagen ska lagen om underrättelse- skyldighet även omfatta pensioner. Dessutom föreslår vi att kom- munerna ska ingå i den krets av aktörer som är skyldiga att lämna underrättelser.

Vi har däremot inte funnit skäl att utvidga tillämpningsområdet ytterligare till att omfatta övriga utbetalningar till företag och orga- nisationer eller utbetalning av EU-medel. Inte heller bör kretsen av underrättelseskyldiga aktörer utvidgas ytterligare.

Summary

Our remit

The Benefit Crime Act came into effect on 1 August 2007. The main objective of the Act is to reduce the number of incorrect payments, and to strengthen confidence in welfare systems. Furthermore, the Act is to create effective protection of welfare systems under criminal law, so that they can be maintained in the long term.

Under the Act, a person who submits incorrect information, or who neglects to report altered circumstances that he or she is obliged to report under laws or statutes, and in so doing creates a risk of a financial benefit being paid out in error or in excess of the correct amount from the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Pensions Agency, the Swedish Board of Student Finance (CSN), the Swedish Migration Agency, the Swedish Public Employment Service, the municipalities or unemployment insurance funds, shall be con- victed of a benefit offence. “Financial benefit” refers to contribu- tions, remuneration and loans for personal purposes. The benefit offence can be minor, normal or major. If a person lacks intent, but commits the described offence out of gross negligence, the person shall be convicted of a negligent benefit offence.

As part of efforts to counteract incorrect payments from wel- fare systems, the Act on the Notification Obligation in the event of Incorrect Payments from Welfare Systems was also introduced. That Act covers, with the exception of municipalities, the same agencies and organizations as the Benefit Crime Act, as well as the Swedish Tax Agency and the Swedish Enforcement Authority. The parties have a specific duty of notification and, if there is reason to assume that a financial benefit has been decided or paid out in error or in excess of the correct amount, as a main rule they shall inform the agency or organization that made the decision.

Summary

SOU 2018:14

We have been commissioned to perform a broad evaluation of the Act in order to investigate how the provisions have worked in practice, the consequences of the Act, and whether the purposes of the reform have been fulfilled. Since the Benefit Crime Act and the Act on the Notification Obligation in the event of Incorrect Payments from Welfare Systems are applicable to the same financial benefits, our evaluation also covers that legislation.

Our remit has included

•studying whether the purposes behind the introduction of the Benefit Crime Act have been fulfilled,

•studying whether, and if so how, the provisions of the Benefit

Crime Act have affected citizens’ confidence in welfare systems,

•appraising the effects of the introduction of the Benefit Crime Act on public finances,

•studying what the consequences of the introduction of the Benefit Crime Act and the Notification Obligation in the event of Incorrect Payments from Welfare Systems have been for agencies, municipalities and unemployment insurance funds, and

•identifying the knowledge possessed by agencies, municipalities and unemployment insurance funds about the legislation, how various agencies, municipalities and unemployment insurance funds work to preclude and prevent benefit crime, and how the Notification Obligation Act is applied, and

•studying how they ensure that legal proceedings are brought against perpetrators of benefit crime, the extent to which sus- pected offences are reported to the police, as well as the level of quality of such reports and how they are investigated.

Our remit has also included investigating whether there are grounds for amending the Benefit Crime Act or the Act on the Notification Obligation in the event of Incorrect Payments from Welfare Systems. We have also had to take a stance on certain specific issues pertain- ing to the wording of the Act. This has been a matter of whether the provision regarding negligent benefit offences is fit-for-pur- pose, and whether there is a need to amend the provision regarding major benefit crime, in order to attach even greater importance to

SOU 2018:14

Summary

whether the offence has formed part of criminal activity that has been committed systematically or to a substantial extent. In this context, we have also had to take a position on a potential need to tighten the scale of penalties. A specific part of our remit has been to perform a review of practice, including studying whether there are any particular interpretation problems or other difficulties in applying the provisions of the Benefit Crime Act.

Based on the findings of the evaluation, we have had to take a stance on whether the Benefit Crime Act or the Act on the Notifica- tion Obligation in the event of Incorrect Payments from Welfare Systems need to be amended and, in that case, submit proposals for the requisite legislative amendments. We have also had the oppor- tunity to propose other measures to prevent incorrect payments.

Our analysis and the conclusions we drew from it

To determine how the work to combat benefit crime is carried out in practice, we conducted a survey and a number of study visits at the relevant agencies, and a selection of Sweden’s unemployment insur- ance funds and municipalities. Based on these activities, we conclude that the Benefit Crime Act has resulted in a greater focus on issues pertaining to benefit crime among many of the paying agencies, unemployment insurance funds and municipalities. However, work related to administration is perceived to have increased, mainly in terms of the work involved in reporting matters to the police, ensuing from the duty to report such matters. However, looking at the period 2008–2015, the number of reported benefit offences has, as a total, neither increased nor decreased. The financial conse- quences of introducing the legislation have proven difficult to measure, either because the agencies have not calculated them, or because they have been difficult to estimate. It has not been possible, within the bounds of our remit, to obtain any basis for a more thorough estimation of the effect of the Act’s introduction on public finances. However, insofar as the analysis shows, none of the paying agencies, the Swedish Police or the Swedish Prosecution Authority, have needed to request higher appropriations as a result of the introduction of the Benefit Crime Act. Therefore, the effect on the state budget can be considered neutral. Knowledge about the legisla-

Summary

SOU 2018:14

tion has not been measured, although it is generally stated to be sufficient as regards the Benefit Crime Act, whereas the duty of notification is lesser known. Information and controls are stated to be important tools for precluding and preventing criminal activity, and several of the surveyed entities are working to enhance the effectiveness of their control work. Most indicate effective control work, and actually reporting suspected criminal activity, as the most effective approach for reaching the point of bringing legal proceed- ings. However, several circumstances prevent the reporting duty from having full effect, including a lack of resources as well as con- siderations about whether the evidence suffices for prosecution. In terms of the proportion of suspected crimes that are reported to the police, we find that the agencies, municipalities and unemployment insurance funds are in any case not reporting matters excessively. A factor that complicates the process is that it is unclear which measures the agencies may, or should, take in order to investigate suspected benefit crime prior to reporting it. Also, the preliminary assessment of intent or gross negligence, which must be performed prior to reporting the matter, often causes problems. Once a matter has actually been reported, the feedback from the judicial system is considered deficient, especially in terms of why a case is dismissed. Although the quality of reporting has improved, a large proportion is still perceived to lead to a decision by the police or prosecutor to dismiss the case.

The Notification Obligation Act is not considered to have taken full effect. Reasons for this include uncertainty about the situations in which a notification should be sent, the information that – in that case – may, should or must be enclosed, and the fact that processing is done manually, which is time-consuming. Although certain measures could increase the impact of the Act, in our view expectations about which problems the Act can resolve must be reasonable.

Regarding the question of the Benefit Crime Act having led to a reduction in incorrect payments, we must ascertain that, because the size of the incorrect payments is unknown, we cannot say whether they have actually decreased either. However, one aspect that is clear from our analysis is that the increased focus on controls prompted by the Act has produced positive financial effects on many fronts. In terms of confidence in welfare systems, we have found some support

SOU 2018:14

Summary

for the Benefit Crime Act potentially having contributed to a more severe view of benefit fraud.

Finally, we wish to emphasize the need for a common state pay- out function, and the importance of that matter being investigated as soon as possible.

Our proposals for measures

Extending the scope of the Benefit Crime Act

That the scope of the Benefit Crime Act is much too narrow has been pointed out as a problem in various contexts. We therefore propose that the scope of the Benefit Crime Act be extended to include such financial support as is administered by the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Public Employment Service or the municipality, and which concerns an individual but is not paid out to that individual. That way, support paid out to companies, or which accrues to them as a tax credit, is also covered by the Act. Such offences are currently judged as fraud. It will also be clear that assistance allowance is covered by the Act, irrespective of whether it is, as instructed by the individual, paid out to the company that arranges the assistance, or directly to the individual. We have not found reason for the Act to be extended in other respects, e.g. as regards payments of EU funds or the wage guarantee. Neither do we find sufficient basis from our inquiry to consider that the Benefit Crime Act should cover all state payments to companies or organizations.

The maximum penalty for major benefit crime should be increased to six years’ incarceration

A consequence of such extension is that certain crimes that are currently judged as fraud would instead be judged under the Benefit Crime Act. By increasing the scale of penalties for major benefit crime to a maximum six-year penalty, there is an adaptation to the provision regarding major fraud. This also corresponds with the scale of penalties for major tax offences, which is in line with the idea that the protection of state expenditures provided by

Summary

SOU 2018:14

criminal law should be as strong as the protection of its revenues. In addition, the conditions improve for the courts in terms of their ability to decide on an appropriate penalty for serious crimes com- mitted against welfare systems.

The provision regarding major offences should be amended

When considering whether a benefit offence is major, particular consideration should be given to whether the offence pertained to substantial amounts, whether the person who committed the offence used falsified documents, or whether the offence formed part of criminal activity that was committed systematically or to a substantial extent. Around five price base amounts (SEK 232 500, in 2018) is used, in practice and in the preliminary works, as a benchmark for what constitutes “substantial amounts”. It is very uncommon for such large amounts to be paid out on one single occasion. Considering that each payout, according to practice, is considered to be one offence, that could imply that one single benefit offence could almost never qualify as “major” for that reason alone. Also, our review of practice shows that the courts, to varying degrees, have taken account of the criminal activity as a whole when considering how to classify the offence. In order to improve pre- dictability and enable more uniform judgement, whereby greater consideration is given to the significance of the overall criminal activity, we propose that the provision be amended. When consider- ing whether a benefit offence is major, particular consideration shall

– besides what is currently applicable – also be given to whether the overall criminal activity amounted to a significant sum. The pro- vision clarifies that it is possible to consider one single deed to be a major offence if the overall criminal activity pertains to substantial amounts.

Offences under the Benefit Crime Act should only be reported to the Swedish Police

Today, offences against the Benefit Crime Act shall be reported to the police or prosecutors. However, current practice is that the matters reported to the Swedish Prosecution Authority are, in general, trans-

SOU 2018:14

Summary

ferred to the Swedish Police. The current regulations, setting out that the matter shall be reported to a prosecutor, thus serve no practical purpose. To better reflect the actual circumstances, we propose that the Swedish Police be the sole recipient of reports of offences under the Benefit Crime Act.

It should be possible to convict significantly negligent persons of negligent benefit offences

The question of what constitutes “gross negligence” in the sense of the Benefit Crime Act has been subject to review by the Supreme Court in one case. The judgement passed at the time by the Supreme Court, and how various actions have been judged in subsequent practice, in our opinion motivate an amendment to the provision regarding negligent offences. In our opinion, the judgement has implied that punishable practices have fallen outside of the punish- able scope. We therefore propose that criminal liability should also include significantly negligent persons. The provision underscores the responsibility of the beneficiary to ensure that all relevant infor- mation is provided and is correct, and the importance of asking the responsible agency, municipality or unemployment insurance fund if there is anything that the beneficiary does not understand or which appears unclear.

The risk of financial loss should form part of the assessment of whether a negligent offence is less serious

We propose that the provision regarding negligent benefit crime be amended, also in the part pertaining to impunity for less serious offences. The amendment is motivated, in part, by the fact that practice has not provided a consistent answer as to which circum- stances should be weighed into the judgement and, in part, by the fact that there have been ambiguities in terms of which types of follow-up controls have been considered sufficiently comprehensive to constitute protection of the benefit in that offences detected therein can be exempted from punishment. The provision should therefore be clarified by means of it being explicitly set forth that consideration shall be given to the risk of financial loss. That way, it

Summary

SOU 2018:14

is made clear that the courts should perform an overall judgement of the amount, risk of financial loss for the state, municipality or unemployment insurance fund, and other circumstances. We also provide examples of how a follow-up control should be devised in order to be considered as comprehensive as the provision intends.

The limitation period for minor benefit offences and for negligent benefit offences should be extended to five years

It often takes a long time for a benefit offence to come to the attention of the judicial system. First, the reporting agency must discover that a suspected error has been committed, which could occur a long time after the offence was committed. Then, it is often investigated whether the erroneously disbursed amount can be paid back. It is only after that time that a suspected offence is reported to the police. The case is then investigated by the police and pro- secutors, and is then ultimately settled in court in some cases. This means that many less serious offences are barred by limitation before there has been sufficient time to bring legal proceedings against them. We therefore propose that the limitation period for minor and negligent offences be extended from two to five years, i.e. the same limitation period as that which applies to “normal-degree” benefit offences. This is also what applies to equivalent offences in the field of taxes. That way, we get closer to the Government’s goal of the protection of the state’s revenue and expenditure sides essentially being equally strong.

Extending the duty of notification in the event of incorrect payments from welfare systems

We propose that the Notification Obligation Act be broadened in scope in line with our proposal for the Benefit Crime Act. The Act should therefore also include such financial support as is decided by the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Public Em- ployment Service or the municipality, and which concerns an in- dividual but is not paid out to that individual. Like the Benefit Crime Act, the Notification Obligation Act should also cover

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612)

Genom detta föreskrivs dels att 1, 3, 4, och 6 §§ bidragsbrotts- lagen (2007:612) ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 § 1

Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.

Denna lag gäller också sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmed- lingen eller kommunerna och som avser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde.

3 §

Om brott som avses i 2 § är	Om brott som avses i 2 § är
grovt, döms för grovt bidrags-	grovt, döms för grovt bidrags-
brott till fängelse, lägst sex	brott till fängelse, lägst sex
månader och högst fyra år.	månader och högst sex år.

1 Senaste lydelse 2009:1525.
	31

Författningsförslag SOU 2018:14

Vid bedömningen om brottet	Vid bedömningen om brottet
är grovt skall det särskilt beaktas	är grovt ska det särskilt beaktas

1.om brottet rört betydande belopp,

2.om den som begått brottet använt falska handlingar, eller

3. om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systema- tiskt eller i större omfattning.

3. om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systema- tiskt, i större omfattning eller rört betydande belopp.

4 §

Den som av grov oaktsamhet	Den som i väsentlig mån är
begår en sådan gärning som av-	oaktsam och begår en sådan
ses i 2 §, döms för vårdslöst bi-	gärning som avses i 2 §, döms för
dragsbrott till böter eller fäng-	vårdslöst bidragsbrott till böter
else i högst ett år.	eller fängelse i högst ett år.
Om gärningen med hänsyn till	Om gärningen med hänsyn till
beloppet och övriga omständig-	beloppet, risken för ekonomisk
heter är mindre allvarlig, döms	skada och övriga omständigheter
inte till ansvar.	är mindre allvarlig, döms inte till
	ansvar.
6 §2
Myndigheter som anges i 1 §	Myndigheter som anges i 1 §
samt kommuner och arbetslös-	samt kommuner och arbetslös-
hetskassor ska göra anmälan till	hetskassor ska göra anmälan till
Polismyndigheten eller till Åkla-	Polismyndigheten om det kan
garmyndigheten om det kan miss-	misstänkas att brott enligt denna
tänkas att brott enligt denna lag	lag har begåtts.
har begåtts.

7 §

Utan hinder av 35 kap. 1 § brottsbalken får en person dömas till påföljd för ringa bidragsbrott enligt 2 § eller brott enligt 4 §, om den misstänkte häktats eller fått

2 Senaste lydelse 2014:667.

Författningsförslag

SOU 2018:14

1.2Förslag till lag om ändring i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (2008:206) om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		1 §1
Denna	lag gäller	sådana	Denna	lag gäller	sådana
bidrag, ersättningar och lån för			bidrag, ersättningar,		pensioner
personligt ändamål (ekonomiska			och lån för personligt ändamål
förmåner) som enligt lag eller			(ekonomiska förmåner) som en-
förordning beslutas av Migra-			ligt lag eller förordning beslutas
tionsverket,	Försäkringskassan,		av Migrationsverket, Försäkrings-
Pensionsmyndigheten,		Centrala	kassan,	Pensionsmyndigheten,
studiestödsnämnden, Arbetsför-			Centrala	studiestödsnämnden,
medlingen,	kommunerna eller		Arbetsförmedlingen,		kommu-
arbetslöshetskassorna.			nerna eller arbetslöshetskassorna.
			Denna lag gäller också sådant
			ekonomiskt stöd som beslutas av
			Försäkringskassan, Arbetsförmed-
			lingen eller kommunerna och som
			avser viss enskild person men inte
			betalas ut till den enskilde.
		2 §2
Underrättelseskyldighet enligt			Underrättelseskyldighet enligt
lagen gäller för Migrationsverket,			lagen gäller för Migrationsverket,
Försäkringskassan, Pensionsmyn-			Försäkringskassan, Pensionsmyn-
digheten, Skatteverket,		Krono-	digheten,	Skatteverket,	Krono-
fogdemyndigheten,		Centrala	fogdemyndigheten,		Centrala

1Senaste lydelse 2009:1015.

2Senaste lydelse 2009:1015.

2 Vårt uppdrag och arbete

2.1Bakgrund

Bidragsbrottslagen trädde i kraft den 1 augusti 2007.1 Det huvudsak- liga syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Lagen ska vidare skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt.2 Enligt lagen ska den som lämnar oriktiga uppgifter eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Arbetsför- medlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna, dömas för bi- dragsbrott. Med ekonomisk förmån avses bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål. Bidragsbrottet kan vara ringa, av normalgraden eller grovt. Om någon saknar uppsåt, men begår den beskrivna gär- ningen av grov oaktsamhet, ska personen dömas för vårdslöst bidrags- brott.

Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes även lagen om underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.3 Enligt denna lag har Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, CSN, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna en särskild underrättelseskyldighet. De ska som huvudregel, om det finns anledning att anta att en eko- nomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett

1Se prop. 2006/07:80, bet. 2006/07: SfU12, rskr. 2006/07:214.

2Se anförd prop., s. 1 och 57.

3Se prop. 2007/08:48, bet. 2007/08: SfU7, rskr. 2007/08:166.

Vårt uppdrag och arbete

SOU 2018:14

för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.

När bidragsbrottslagen infördes uttalade regeringen att den hade för avsikt att noga följa upp vilka konsekvenser det fick för rätts- väsendets myndigheter och även i övrigt följa upp reformen när den varit i kraft under en tid. Detta framhöll även socialförsäkringsut- skottet vid den riksdagsbehandling som följde.4 Att regeringen avsåg att göra en utvärdering av bidragsbrottslagen framgick också av skri- velsen med anledning av Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) där effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott granskades.

Bidragsbrottslagen har nu varit i kraft i tio år. Enligt regeringen borde det därför vara möjligt att konstatera vilka effekter lagstift- ningen fått.

2.2Utredningens uppdrag

Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att göra en bredare ut- värdering av lagen för att undersöka hur bestämmelserna har funge- rat i praktiken, vilka konsekvenser som lagen har fått och om syf- tena med reformen har uppnåtts. Eftersom bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen är tillämpliga på samma ekonomiska förmåner om- fattar vår utvärdering därför även denna lagstiftning.

I vårt uppdrag har ingått att

•undersöka om syftena bakom införandet av bidragsbrottslagen har uppnåtts,

•undersöka om, och i så fall på vilket sätt, bestämmelserna i bi- dragsbrottslagen har påverkat medborgarnas tilltro till välfärds- systemen,

•göra en uppskattning av de offentligfinansiella effekterna av bidragsbrottslagens införande,

•undersöka vilka konsekvenser införandet av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar

4 Se prop. 2006/07:80, s. 93 och bet. 2006/07: SfU12, s. 25.

SOU 2018:14

Vårt uppdrag och arbete

från välfärdssystemen fått för myndigheter, kommuner och arbets- löshetskassor samt

•kartlägga bl.a. vilken kunskap som finns hos myndigheter, kom- muner och arbetslöshetskassor om lagstiftningen.

Ett flertal myndigheter och utredningar har under åren lyft fram behovet av att utvidga lagarnas tillämpningsområden. Som vi tidigare beskrivit omfattar lagarna endast utbetalningar från vissa särskilt angivna välfärdssystem för personliga ändamål. Utbetalningar från det offentliga där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner, faller däremot utanför lik- som utbetalning av EU-medel. I vårt uppdrag har därför ingått att

•utreda om det finns skäl att förändra bidragsbrottslagens eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemens tillämpningsområden.

När det gäller frågan om bidragsbrottslagen är tillräckligt effektiv har det ingått i vårt uppdrag att

•utreda hur olika myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott och hur lagen om underrättelseskyldighet tillämpas,

•hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvalitet anmäl- ningarna håller och hur de utreds.

I vårt uppdrag har också ingått att se över hur bidragsbrottslagen är utformad. En av anledningarna är det straffansvar för grovt oakt- samma gärningar som infördes genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott. I förarbetena betonades vikten av att en förmånsta- gare anstränger sig för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart samt att den enskilde har ett ansvar för att alla efterfrågade uppgifter lämnas och att de är korrekta. Högsta domstolen har i ett mål (NJA 2013 s. 369) konstaterat att det inte var grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening när en kvinna i en ansökan om försörjningsstöd lät bli att redovisa att hon fått skatte-

Vårt uppdrag och arbete

SOU 2018:14

återbäring med drygt 10 000 kronor, trots att blanketten för an- sökan innehöll en särskild rad för uppgift om bl.a. belopp om sökan- den hade fått överskjutande skatt. Mot bakgrund av Högsta dom- stolens avgörande och utifrån de utgångspunkter som redovisats ovan har det ingått i vårt uppdrag att

•ta ställning till om utformningen av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig.

Vi har också haft att överväga om det finns behov av att ändra be- stämmelsen om grovt bidragsbrott. När det i lagen talas om bety- dande belopp som skäl att anse ett brott som grovt, används i praxis ett riktmärke på omkring fem prisbasbelopp. Att så stora summor betalas ut vid ett tillfälle är mycket ovanligt. Vi ska därför undersöka om bestämmelsen behöver ändras, så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning.

I detta sammanhang har vi också haft att ta ställning till ett eventuellt behov av en skärpning av straffskalan. Innan bidrags- brottslagen infördes prövades gärningarna mot bestämmelserna om straffansvar för bedrägeri i brottsbalken. Medan straffminimum för grovt bidragsbrott är detsamma som för grovt bedrägeri är straff- maximum lägre, fängelse i högst fyra år, jämfört med sex år för grovt bedrägeri. Skillnaden motiverades i förarbetena med att det i förhållande till andra typer av bedrägerier var svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse i sex år. Utifrån praxis har vi haft att undersöka om det antagandet stämmer överens med dagens verk- lighet. I vårt uppdrag har särskilt ingått att

•utreda behovet av en ändrad straffskala för bidragsbrott,

•genomföra en praxisgenomgång, bl.a. i syfte att undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen och

•utreda om det i övrigt finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Direktiven i sin helhet finns i bilaga 1–2.

SOU 2018:14

Vårt uppdrag och arbete

2.3Hur vi har arbetat

Arbetet inleddes i december 2016. Vi har haft nio sammanträden med utredningens experter, varav ett tvådagars-internat.

För att kartlägga hur arbetet mot bidragsbrott bedrivs i prakti- ken och hur tillämpningen av underrättelseskyldigheten ser ut har utredningen skickat en enkät till Arbetsförmedlingen, CSN, Försäk- ringskassan, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensions- myndigheten, Skatteverket, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten samt ett urval av kommuner och arbetslöshetskassor. Frågorna har sedan följts upp med studiebesök. En närmare beskrivning av hur den delen av arbetet har gått till finns i avsnitt 5.1.

Dessutom har vi, i enlighet med direktiven, genomfört en praxis- genomgång för att bl.a. undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestäm- melserna i bidragsbrottslagen. Vi har hämtat in och gått igenom ett urval av domar från samtliga hovrätter och Högsta domstolen.

Utredningen har haft kontakt med forskare på Brottsförebyg- gande rådet (Brå) och har hämtat in upplysningar från och samrått med företrädare för Ekobrottsmyndigheten och Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet).

Vi har också i enlighet med vårt uppdrag samrått med andra ut- redningar, främst Utredningen om organiserad och systematisk eko- nomisk brottslighet mot välfärden (Ju 2015:10), som redovisade sitt uppdrag den 2 maj 2017, och Delegationen för korrekta utbetal- ningar (Fi 2016:07), men även LSS-utredningen (S 2016:03).

2.4Våra källor

Utredningen har tagit del av en mängd utredningar, rapporter, och årsredovisningar som berör bidragsbrott och myndigheternas kon- trollarbete. Som vi har nämnt ovan har utredningen även fått infor- mation genom den enkätundersökning som myndigheter, a-kassor och kommuner svarat på samt intervjuer med personer som arbetar med bidragsbrott.

Vårt uppdrag och arbete

SOU 2018:14

2.5Hur betänkandet är disponerat

Vi inleder med att i kapitel 3 redovisa några utgångspunkter för vårt arbete; vad vi vet om bidragsbrottsligheten i Sverige, en kor- tare beskrivning av de uppdrag som andra närliggande utredningar har fått och en sammanfattning av tidigare utredningars förslag för att stävja fusk och felaktigheter inom välfärdssystemen. I kapitel 4 redogör vi för den utredning som låg till grund för bidragsbrotts- lagen samt för gällande rätt, dvs. bestämmelserna i bidragsbrotts- lagen och lagen om underrättelseskyldighet. Vi beskriver sedan översiktligt en rad förmåner som faller utanför lagstiftningen och där vi har fått i uppdrag att undersöka behovet av ett ökat straff- rättsligt skydd. I kapitel 5 kartlägger vi hur myndigheterna, a-kassorna och kommunerna arbetar mot bidragsbrott samt hur polis och åklagare hanterar polisanmälningarna. De slutsatser vid dragit av kart- läggningen redovisas i kapitel 6 och resultatet av vår praxisgenomgång i kapitel 7. Utredningens överväganden och förslag framgår av kapi- tel 8. Därefter följer ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapi- tel 9) och förslagens konsekvenser (kapitel 10). Betänkandet avslutas med en författningskommentar (kapitel 11).

2.6Utredningar med närliggande uppdrag

Under senare tid har regeringen tillsatt en rad utredningar med syfte att värna välfärdssystemen. Som tidigare nämnts har vi haft en skyl- dighet att samråda med några av dem, nämligen Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (Ju 2015:10), Delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07) och LSS-utredningen (S 2016:03). Nedan följer en kortare redogörelse för deras uppdrag och i förekommande fall en sammanfattning av de förslag som lämnats.

Utredningen om systematisk och organiserad ekonomisk brottslighet mot välfärden

I september 2015 (dir 2015:96) fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organi- serad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet var att identi-

SOU 2018:14

Vårt uppdrag och arbete

fiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansie- rade eller skattesubventionerade system, för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effek- tivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.

I sitt betänkande Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, (SOU 2017:37) som lämnades i maj 2017 ansåg utredningen att det i dag finns otillräckliga förutsättningar för myndigheter att bekämpa välfärdsbrottsligheten och att det förekommer felaktiga uppgifter i register som ligger till grund för utbetalningar. Utredningen kom även fram till att myndigheter inte har tillräckliga möjligheter att kontrollera om inrapporterade upp- gifter är korrekta. Mot denna bakgrund föreslog utredaren bl.a. att:

•En ny enhet för utredning av bidragsbrott inrättas hos Försäk- ringskassan och att mål om brott mot bidragsbrottslagen hand- läggs vid Ekobrottsmyndigheten.

•Regeringen bör utreda frågan om en samordnad statlig utbetal- ningsfunktion.

•Regeringen bör se över förutsättningarna att minska antalet ut- färdare av ID-handlingar och koncentrera ansvaret till en myn- dighet. Transportstyrelsen får i uppdrag att se över rutiner vid utlämnande av körkort.

•Myndigheternas möjligheter till informationsutbyte utökas.

•Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ges möjlighet att göra besök på den adress där den enskilde är eller kan antas vara bo- satt. Ett folkbokföringsbrott införs.

•Uppgiften att utbetala lönegaranti flyttas från länsstyrelserna till Skatteverket.

•Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen får utökade möjlig- heter att inhämta uppgifter från andra aktörer om juridiska per- soner.

•Straffet för grovt bidragsbrott skärps till max 6 år och bidrags- brottslagen utvidgas till att också omfatta utbetalningar till bl.a. juridiska personer.

Vårt uppdrag och arbete

SOU 2018:14

Betänkandet har gått ut på remiss och bereds för närvarande i reger- ingskansliet.

Vi återkommer i kapitel 8 till hur vi ser på utredningens förslag som rör bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet.

Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

Samma dag som vår utredning tillsattes beslutade regeringen (dir. 2016:60) att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventione- rade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska utgöra ett sam- lande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för regeringen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen komplettera andra utredningar inom området. Delegationen ska vidare bl.a.

•vara ett kunskapsforum inom området och ett stöd för både regeringen och de aktörer som har till uppgift att betala ut bi- drag, ersättningar och lån från välfärdssystemen och andra när- liggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metod- utveckling,

•aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verk- samhet när det gäller att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,

•genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella,

•redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen,

SOU 2018:14

Vårt uppdrag och arbete

•identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov lämna förslag till ny reglering för att underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar samt

•bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen tas upp i den offentliga debatten, i olika forum och i olika kommunikationskanaler.

Delegationen ska även lämna förslag till hur det fortsatta arbetet på området bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt upp- drag.

Delegationen redovisade i januari 2017 en arbetsplan för sin fort- satta verksamhet, inklusive tidpunkter för kontinuerliga avrapporter- ingar för olika delar av uppdraget (Komm2017/00151/Fi 2016:07). Senast den 1 december 2019 ska en slutlig redovisning av uppdraget lämnas till regeringen.

LSS-utredningen

Den 26 maj 2016 beslutade regeringen att ge en utredare i uppdrag att göra en översyn av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och av assistansersätt- ningen (dir. 2016:40). Syftet med uppdraget är att skapa en långsik- tigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS samt att lag- stiftningen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.

Utredningen ska göra en grundläggande översyn av incitament och förutsättningar för val av personlig assistent, nödvändiga för- ändringar i regelverket samt genom förstärkt kvalitet och träffsäker- het i övriga insatser i LSS.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2018.

3Tidigare utredningar

och myndighetsuppdrag, omfattningen av felaktiga utbetalningar och attityder till fusk

Ett av bidragsbrottslagens syften är att värna välfärdssystemen och stärka medborgarnas tilltro till dessa. Efter att lagen infördes har en rad utredningar och myndigheter fått i uppdrag att undersöka olika åtgärder för hur det arbetet kan bedrivas för att bl.a. bli mer effek- tivt. Det finns därför anledning för oss att i översiktliga drag be- skriva dessa förslag och vad de lett till. I vilken utsträckning det förekommer fusk och felaktigheter inom välfärdssystemen är en omdiskuterad fråga. I detta kapitel ger vi en kort beskrivning av tidigare försök att uppskatta de fel som begås av myndigheter och enskilda, såväl avsiktliga som oavsiktliga, och den kritik som riktats mot undersökningarna. I det sammanhanget blir det intressant att titta på vad medborgarna – som både finansierar och tar del av väl- färdssystemen – har för syn på bidragsbrott och överutnyttjande. Vi redogör därför i stora drag för den forskning som finns på om- rådet, med fokus på resultat från de senaste åren.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

3.1Tidigare arbete och förslag i syfte att värna välfärden och motverka felaktiga utbetalningar

FUT-delegationen och närliggande utredningar

Under 1990-talet visade ett flertal undersökningar att kontrollerna av socialförsäkringssystemet var eftersatta och att styrningen var bristfällig. Mot bl.a. den bakgrunden beslutade regeringen under 2005 om ett åtgärdspaket för att bekämpa fusk i skatte- och förmåns- systemen. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegatio- nen), liksom de utredningar som ledde fram till bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen var ett led i det arbetet. FUT-delegationen skulle vara ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingick även att föreslå åtgärder för att minska fusk och felaktigheter inom olika skattefinansierade försäkrings- och bidrags- system. Delegationen redovisade sina samlade slutsatser i slutbetänk- andet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen (SOU 2008:74). Där konstaterades att välfärdssystemen grundar sig på uppgifter om t.ex. inkomst, förmögenhet, arbete och boende som i många fall den som söker ersättning ska samla in. För en enklare och snabbare handläggning borde uppgifter som lämnats till en myndighet vara åtkomliga för övriga myndigheter, menade dele- gationen och föreslog t.ex. månadsvisa inkomstuppgifter som myn- digheterna kunde hämta direkt från Skatteverket.

För att arbetet med att bekämpa bidragsbrott skulle bli mer effektivt behövdes ytterligare regeländringar, ansåg delegationen, och föreslog att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen skulle utvidgas till att omfatta sådana bidrag och ersättningar till

•arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av en- skild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om samt till

•vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som Försäkringskassan beslutar om.

Man föreslog även att lagen om underrättelseskyldighet skulle ut- vidgas dels till att omfatta kommunernas socialtjänst, dels arbets- marknadspolitiska stöd. För att avlasta rättsväsendet från hantering av bidragsbrott som rör mindre belopp föreslogs dessutom att frå-

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

gan om en administrativ sanktionsavgift som alternativ till polis- anmälan borde utredas vidare.

De s.k. månadsuppgifterna införs stegvis från den 1 juli 2018 (se vidare under rubriken Riksrevisionens granskningsrapporter nedan). Övriga förslag har inte lett till lagstiftning.

Samverkansuppdraget

För att fortsätta arbetet mot felaktiga utbetalningar efter att FUT- delegationen lämnat sitt betänkande beslutade regeringen i mars 2009 om ett samverkansuppdrag.1 Elva myndigheter skulle tillsam- mans utveckla metoder för och redovisa resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.2 Ekonomistyrnings- verket (ESV) samordnade och ledde arbetet, som rapporterades genom tre årliga skrivelser till regeringen mellan 2010 och 2012.

Enligt uppdraget skulle myndigheterna samverka och genom- föra löpande systemövergripande riskanalyser och omfattningsstudier samt definiera och sammanställa systemövergripande statistik och indikatorer i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Det in- gick också att ta fram användarvänliga och enhetliga metoder för att beräkna kostnader för kontroller och samordning av informations- insatser. Myndigheterna skulle även samråda kring elektroniskt in- formationsutbyte och följa upp hur lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen hade implemen- terats. Dessutom skulle man lämna förslag på systemövergripande regeländringar och organisations- och verksamhetsförändringar som kunde bidra till att minska felaktiga utbetalningar samt föreslå for- mer för fortsatt samverkan.

Statskontoret fick i uppdrag att utvärdera projektet och bl.a. lämna förslag på fortsatta åtgärder. I promemorian Uppföljning av

1Regeringsbeslut 2009-03-05, Fi2009/2137 (delvis), Samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen.

2Se Ekonomistyrningsverkets skrivelse 2010:7 Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2009, s. 3. Myndigheterna var Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämn- den, Ekonomistyrningsverket, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyn- digheten, Skatteverket, Socialstyrelsen och Statens tjänstepensionsverk. Sveriges kommuner och landsting, företrädare för kommunala nämnder, Arbetslöshetskassornas Samorganisation och representanter för arbetslöshetskassor bjöds in och deltog i olika utsträckning.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen från 2012 bedömde Statskontoret att samverkansuppdraget snarare resulterat i problembeskrivningar än konkreta förslag om hur fel- aktiga utbetalningar kan motverkas. Arbetet hade inte lett till den samlade bild av förekomsten av felaktiga utbetalningar som efter- frågats och inte heller till några systemövergripande åtgärdsförslag. En bred samverkan mellan alla berörda myndigheter var inte ett optimalt sätt att bedriva arbetet mot felaktiga utbetalningar menade Statskontoret och skillnaderna mellan de aktuella myndigheterna och organisationerna respektive mellan olika trygghetssystem för- svårade arbetet avsevärt. Enligt Statskontoret borde arbetet fram- över bedrivas med en tydligare uppdelning mellan å ena sidan fusk och bidragsbrott och å andra sidan att utbetalningar ska vara rätt ur ett kundperspektiv – det ska vara lätt att göra rätt, men svårt att göra avsiktliga fel. Arbetet mot felaktiga utbetalningar borde enligt Statskontoret kopplas tydligare till arbetet med intern styrning och kontroll hos myndigheterna och styras via respektive myndighets instruktion och regleringsbrev.3

Riksrevisionens granskningsrapporter

I rapporten Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten (RiR 2011:20) granskade Riksrevisionen statens insatser mot bidragsbrott efter att bidragsbrottslagen införts. Granskningen visade att det överallt i den kedja av myndigheter som hanterar bidragsbrott fanns effektivi- tetsbrister. Bidragsbrottsärenden blev liggande och genomström- ningstiderna var långa. Många ärenden lades ned i olika delar av ut- redningskedjan och många bidragsbrott klarades inte upp. Enligt Riksrevisionen fanns det risk för att problemen motverkade den pre- ventiva effekt som regeringen ville uppnå med bidragsbrottslagen.4

Hur regeringen och Försäkringskassan arbetat med att mot- verka felaktiga utbetalningar sedan 2012 granskade Riksrevisionen i rapporten Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäk- ringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11). Den övergripande slut-

3Statskontorets promemoria Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2012-04-16, Dnr 2009/60-5, s. 3–7.

4Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänka bidragsbrotten (RiR 2011:20) s. 10–11.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

satsen var att arbetet varit nedprioriterat, grundat på följande iakt- tagelser.

•Regeringen eller Försäkringskassan har inte efterfrågat eller genomfört någon ny skattning av de totala kostnaderna för de felaktiga utbetalningarna. Den senaste studien från 2010 visade att de felaktiga utbetalningarna kan ha uppgått till 8 miljarder kronor för de förmåner som ingår i granskningen. Försäkrings- kassans återkrav uppgick 2014 till cirka 1 miljard kronor vilket skulle innebära att knappt 13 procent har upptäckts.

•Handläggare på Försäkringskassan upplever att snabbhet har prioriterats framför att göra rätt och de har låtit bli att utreda misstänkta fel på grund av bl.a. tidsbrist.

•Varken regeringen eller Försäkringskassan har efterfrågat eller försökt utvärdera Försäkringskassans insatser i vad mån de mins- kar de totala felaktiga utbetalningarna, om de är kostnadseffek- tiva eller hur effektiv återkravsverksamheten är.

Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen och Försäk- ringskassan att mäta de totala felaktiga utbetalningarna och arbeta för att minska osäkerheten i beräkningarna samt att Försäkrings- kassan borde mäta hur effektiva deras insatser för att minska de felaktiga utbetalningarna är.5

Regeringen gav sin syn på iakttagelserna i en skrivelse till riks- dagen. Där framgick att regeringen delade Riksrevisionens upp- fattning att Försäkringskassans arbete med att motverka felaktiga utbetalningar kunde följas upp ytterligare, men ansåg att det sak- nades belägg för att konstatera att arbetet hade prioriterats ner. Av den anledningen såg regeringen inte skäl till att vidta särskilda åt- gärder i den delen. Som exempel på vad som gjorts de senaste åren för att fortsätta att upprätthålla det viktiga arbetet att förhindra felaktiga utbetalningar nämnde regeringen vårt uppdrag att utvär- dera bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet samt beslutet att tillsätta Delegationen för korrekta utbetalningar och den omfattningsstudie som ska genomföras inom ramen för deras uppdrag. Slutligen framhöll regeringen sitt förslag om s.k. månads-

5 Riksrevisionens rapport Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11) s. 5–8.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

uppgifter, vilket innebär att uppgifter på individnivå om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag ska lämnas löpande till Skatteverket i stället för en gång årligen. Enligt regeringen kan För- säkringskassans tillgång till aktuella inkomstuppgifter i förläng- ningen innebära att myndigheten redan i samband med beslutet kan fastställa rätt belopp för t.ex. bostadsbidrag och därmed undvika vissa återkrav. Regeringen menade att detta även förbättrar kon- trollen av de utbetalningar som gjorts eftersom felaktiga inkomst- uppgifter bör bli enklare att upptäcka. Regeringen såg dessa underlag som en viktig grund i det fortsatta arbetet med att utveckla styr- ningen av Försäkringskassans och andra myndigheters arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.6

Förslaget om månadsuppgifter börjar gälla i huvudsak från den 1 juli 2018.7

Bidragsspärr (SOU 2008:100)

I december 2007 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att överväga om det var lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen kallad bidragsspärr och i så fall hur den närmare skulle se ut. I sitt betänkande Bidragsspärr (SOU 2008:100) föreslog utredningen att en sådan bidragsspärr skulle införas. Ut- redningen pekade på hur omfattande de felaktiga utbetalningarna var samt att delar av befolkningen hade en hög tolerans till vissa typer av bidragsbrott. En bidragsspärr skulle kunna vara en åtgärd för att påverka dessa attityder. Bidragsspärren skulle innebära att den som begått ett bidragsbrott inte skulle ha rätt att få det bidrag som brottet avsett under viss tid. Utredningen framhöll att en bi- dragsspärr skulle kunna verka avskräckande, värna välfärdssyste- men på lång sikt och bidra till att reglerna kring välfärdssystemen uppfattades som rimliga och värda att rätta sig efter. Bidragsspärr kunde bli aktuell vid grova bidragsbrott, men även brott som om- fattade mer än ett basbelopp eller upprepats vid minst tio tillfällen. Spärrtiden föreslogs bli mellan tre månader och två år, men i nor- malfallet ett år och skulle bara gälla det bidrag som brottet avsett.

6Regeringens skrivelse 2016/17:51, s. 1 och 7–8.

7Proposition 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen och Skatte- utskottets betänkande 2016/17:SkU21.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

Enligt förslaget skulle det vara möjligt att avstå från att besluta om bidragsspärr i vissa fall, t.ex. om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt av en sådan. Förslaget omfattade i stort sett samma förmåner som bidragsbrottslagen med undantag för ekono- miskt bistånd enligt socialtjänstlagen och arbetslöshetsersättning. Det var de förvaltningsmyndigheter som beslutar om de aktuella bidragen och förmånerna som också skulle fatta beslut om bidragsspärren. Det beslutet skulle i sin tur kunna överklagas till domstol.

Betänkandet skickades på remiss. Förslaget har inte lett till några lagstiftningsåtgärder.

Administrativa sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3)

I juni 2009 fick en särskild utredare i uppdrag att överväga om det fanns behov av och var lämpligt att införa ett administrativt sank- tionssystem för att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen konstaterade att de kontroller som görs inte fångar upp alla fel- aktigheter och att det därför är av stor betydelse att enskilda läm- nar korrekta uppgifter. Utredningen fann att det fanns behov av ett system med sanktionsavgifter. Det skulle innebära att den som läm- nar oriktiga uppgifter som leder till en felaktig utbetalning kunde bli skyldig att utöver återkravet också betala en avgift. Något krav på uppsåt eller oaktsamhet skulle inte gälla och sanktionsavgifterna skulle därför omfatta fler handlingar än bidragsbrottslagen. Om den enskildes agerande framstod som ursäktligt eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften skulle man helt eller delvis kunna befrias från avgift. Förslaget innebar att de flesta misstänkta ringa eller vårdslösa bidragsbrott inte skulle anmälas till polis eller åklagare utan i normalfallet leda till sanktionsavgift. Avgiften före- slogs bli minst 500 kronor eller 20 procent av det belopp som be- talats ut felaktigt. Dubbelbestraffning skulle inte förekomma, dvs. ett straffrättsligt förfarande och sanktionsavgift skulle inte komma ifråga för samma felaktiga utbetalning.

Betänkandet gick ut på remiss. Som fördelar lyfte remissinstan- serna fram att den enskilde troligen skulle bli mer noggrann när han eller hon lämnar uppgifter samt minskad handläggningstid och därmed en snabbare reaktion från samhället när fel begås. Bland den kritik som förslaget mötte kan nämnas att storleken på den

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

förväntade preventiva effekten kunde ifrågasättas, att systemet skulle drabba redan svaga grupper, att kostnaderna var alltför höga och att det riskerade att bli rättsosäkert med så många aktörer inblandade. Flera instanser vände sig också mot förslaget att polis och åklagare inte skulle återrapportera till den utbetalande myndigheten när en anmälan inte ledde till lagföring. Systemet riskerade därmed att upp- levas som orättvist, eftersom små fel som begåtts utan uppsåt skulle leda till sanktionsavgift, medan den som medvetet lämnat felaktiga uppgifter riskerade att helt slippa påföljd om uppsåt eller oaktsam- het inte kunde bevisas.

Betänkandet har inte lett till någon ny lagstiftning.

Vad bör straffas? (SOU 2013:38)

En del av Straffrättsanvändningsutredningens uppdrag var att analy- sera om det gick att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur detta i så fall kunde uppnås. När det gäller socialförsäkringsområdet bedömde utredningen att det borde bli föremål för fortsatta över- väganden om sanktionsväxling från straff till avgift. Utredningen gav sin syn på de farhågor som framfördes under remissbehandlingen av det tidigare betänkandet Administrativa sanktionsavgifter på trygg- hetsområdet (SOU 2011:3) och framhöll att även om en sanktions- växling inte framstod som helt invändningsfri var det ändå mycket som talade för en sådan. När det gäller den preventiva effekten konstaterades att det var vanskligt att påstå att ett sanktionssystem på trygghetssystemets område skulle få till följd att enskilda i större utsträckning avhåller sig från att begå överträdelser. Enligt utredningen kunde det dock inte bortses från att en större be- ivrandegrad kunde verka avhållande. Om de myndigheter och andra organ som i dag hanterar förmånerna i fråga gavs möjlighet att själva agera mot missbruk av systemet torde antalet överträdelser som beivras öka väsentligt, menade utredningen, som framhöll att inte minst den stora diskrepansen mellan anmälda och beivrade överträdelser talade i den riktningen. Om en förnyad översyn skulle resultera i en sanktionsväxling inom trygghetsområdet ansåg utred- ningen, till skillnad från vad som anfördes i det förra betänkandet, att de beteenden i bidragsbrottslagen som då skulle sanktioneras

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

med en avgift också borde avkriminaliseras. Det gällde ringa och vårdslöst bidragsbrott. Enligt utredningens mening fanns det möj- ligen också anledning att överväga att helt avkriminalisera bidrags- brott och i stället förlita sig på regleringen i BrB om bedrägeri och grovt bedrägeri. Vad som trots allt talade för att ha kvar en viss krimi- nalisering var enligt utredningen det förhållandet att underlåtenhet att upplysa om ändrade förhållanden inte utan vidare omfattas av bedrä- geribestämmelsen i brottsbalken (s. 577–581).

Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till någon ny lagstiftning.

Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16)

Utredningen hade fått i uppdrag att bl.a. kartlägga felaktigheter i samband med utbetalningar av ekonomiska ersättningar som läm- nas till arbetsgivare och vid behov lämna förslag på åtgärder som kan förhindra detta. Utredningen konstaterade att för de gärningar som är straffbara vid ekonomiska ersättningar som lämnas till arbets- givare och externa leverantörer av tjänster inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten gäller bedrägeribestämmelserna i brottsbalken och att Arbetsförmedlingens utbetalningar till dessa aktörer är betyd- ligt mer omfattande än de till enskilda individer. Merparten av ut- betalningarna omfattas därför inte av bidragsbrottslagen. För att minska de felaktiga utbetalningarna av arbetsmarknadspolitiskt stöd till arbetsgivare menade utredningen i likhet med FUT-delegationen och på de skäl som delegationen angav att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet borde ut- vidgas enligt delegationens förslag. Utredningen delade även delega- tionens ståndpunkt att det med den utformning av lagtexten som delegationen föreslog kunde gå att skilja de arbetsmarknadspolitiska stöden från stöd som betalas ut till arbetsgivare i andra syften. Efter- som Arbetsförmedlingen även betalar ut ersättningar till anordnare som inte är arbetsgivare tyckte utredningen att det borde övervägas om stöd till sådana anordnare skulle omfattas av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet (s. 218–219).

Förslaget har remissbehandlats men inte lett till några lagstift- ningsåtgärder.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

Regeringens styrning

Som ett led i arbetet mot felaktiga utbetalningar efter FUT-delega- tionens slutbetänkande har regeringen i sin styrning av berörda myndigheter infört krav i flertalet av myndigheternas instruktioner om att de ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Regeringen har successivt skärpt instruk- tionerna. För Försäkringskassans del har skrivningarna gått från att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar (Försäk- ringskassans instruktion för 2008) till att säkerställa att Försäkrings- kassan inte gör felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott (Försäkringskassans instruktion sedan 2010).8 Detta har komplet- terats med krav på återrapportering och särskilda uppdrag kring fel- aktiga utbetalningar i myndigheternas regleringsbrev.

Kraven har emellertid inte varit enhetliga. Det uppmärksamma- des i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, för- hindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37, s. 375 ff). Där föreslogs att förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala Studie- stödsnämnden (CSN) skulle kompletteras med ett uppdrag för myndigheten att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. I dagsläget innehåller förordningen inget uttalat uppdrag att utföra kontroller eller motverka bidragsbrott. Av CSN:s regleringsbrev för 2017 framgår att myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar från studie- stödssystemet endast sker till de som är berättigade till stöd. När det gäller hemutrustningslån som CSN också administrerar finns det i regleringsbrevet inte angivet något sådant mål. Utredningen bedömde att det inte var tillräckligt att uppgiften att kontrollera endast anges i regleringsbrev eftersom detta inte garanterar ett kon- tinuerligt fokus på kontrollfrågor över tid. Förordningen har där- efter ändrats och bland myndighetens övergripande uppgifter anges att myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att fel- aktiga utbetalningar inte görs (se 4 § förordning (2017:1114) med in- struktion för Centrala studiestödsnämnden, som trädde i kraft den 1 januari 2018).

8 2 § fjärde stycket förordningen (2007:1 235) med instruktion för Försäkringskassan och 2 § tredje stycket förordningen (2009:1 174) med instruktion för Försäkringskassan.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

3.2Tidigare försök att uppskatta fusket inom välfärdssystemen

Delegationen mot felaktiga utbetalningar

I FUT-delegationens uppdrag ingick att mäta omfattningen av fel- aktiga utbetalningar och föreslå åtgärder för att minska dessa. Re- sultatet av mätningarna presenterades i delrapporten Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Under 2007 djupstuderade delegationen 16 trygghetssystem och en översiktlig analys gjordes av ytterligare 30 system. En sammantagen bedömning visade att cirka 4 procent av utbetalningarna var fel, vilket motsvarade 18–20 miljarder kronor. Det inkluderade ett mör- kertal, det vill säga fel som i regel inte upptäcks. Av de felaktiga utbetalningarna bedömdes 50 procent bero på avsiktliga fel från de sökande, 30 procent oavsiktliga fel från de sökande och 20 procent oavsiktliga fel från myndigheter. Detta innebar att brottsligheten i form av uppsåtliga bidragsbrott kunde uppskattas till omkring 10 miljarder kronor. De fem trygghetssystem som bedömdes ha störst andelar felaktiga utbetalningar redovisas i följande tabell.9

Försäkringskassans omfattningsstudier

Försäkringskassan bedömde i sin kartläggning 2009 att de felaktiga utbetalningarna uppgick till 3,7 procent, vilket motsvarade cirka 16,4 miljarder kronor. När det gäller felens andel av de totala ut- betalningarna per förmånsslag kan nämnas sjukpenning (17,3 pro-

9 Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, Delega- tionen mot felaktiga utbetalningar, Rapport 7, s. 13–15.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

cent), assistansersättning (10,5 procent), bostadstillägg till pensio- närer (10,10 procent), sjuk- och aktivitetsersättning (7,6 procent), tillfällig föräldrapenning (5,9 procent) och föräldrapenning (3,6 pro- cent). Felutbetalningarna för sjuk- och aktivitetsersättning, sjuk- penning och assistansersättning bedömdes uppgå till 11 miljarder, vilket motsvarade två tredjedelar av de felaktiga utbetalningarna. De tre förmånerna bedömdes ha en relativt stor andel fel samtidigt som de stod för 25 procent av de totala utbetalningarna. När det gäller orsaken till felen fördelade det sig med en tredjedel vardera mellan avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheter. Inom vissa förmåner fanns dock en större spridning, enligt Försäkringskassan, som bedömde att avsiktliga fel från allmänheten utgjorde en relativt stor andel inom assistansersättning och underhållsstöd. Som exempel gavs när en assistansanordnare som ombud för kunden överdriver hjälpbehovet i ansökan för att få ut en så stor ersättning som möjligt.

Försäkringskassan genomförde även en omfattningsstudie 2008. I den bedömdes de felaktiga utbetalningar uppgå till 4,4 procent av de totala utbetalningarna, eller 19,2 miljarder kronor. Sjukpenning och sjukersättning stod för drygt 50 procent av de felaktiga ut- betalningarna, föräldrapenning och assistansersättning för knappt 20 procent. Felen fördelade sig jämnt mellan avsiktliga och oavsikt- liga fel från allmänheten samt oavsiktliga fel från myndigheter.10

Samverkansuppdragets omfattningsstudie

I studien som genomfördes 2010 bedömdes cirka 3,3 procent av utbetalningarna vara felaktiga, vilket motsvarade cirka 16,5 miljar- der kronor. Osäkerhetsintervallet var 0,9–5,8 procent, vilket inne- bar ett spann mellan 4–29 miljarder. I utbetalningarna räknades även ålderspension in. Om pensionssystemet undantas uppskattades felen till cirka 6,6 procent eller cirka 14 miljarder kronor. Inom assistans- ersättning bedömdes felen till 12,2 procent, tillfällig föräldrapenning 5,9 procent, sjuk- och aktivitetsersättning 6,8 procent, föräldrapen- ning 3,6 procent och bostadsbidrag 3,4 procent.

10 Försäkringskassan, Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen, svar på reger- ingsuppdrag 2010-02-19 Dnr 002939–2010.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

3.3Både metoder och resultat har ifrågasatts

I samtliga studier som vi redogjort för ovan användes metoden Expert Elicitation. Den innebär förenklat att ett antal experter på berörda förmåner var för sig bedömer hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är och mörkertalet. Det ger en bild av vilka fel som görs och hur mycket de kostar under ett år. Bedömningen görs utifrån en analys av befintliga kontroller, granskningar och statistik kompletterat med experternas specialistkunskap. De olika uppskatt- ningarna vägs sedan samman till en bedömning.11

Metoden har dock ifrågasatts av flera skäl. Den stora osäker- heten kring varje enskild skattning gör att det inte går att fastställa någon statistisk signifikant skillnad över tid. Metoden ger därför inget svar på om de felaktiga utbetalningarna ökar eller minskar över tiden. Brottsförebyggande rådet (Brå) menar att metoden säkerligen fungerar mycket bra för kvalitativa faktorer, som exem- pelvis brister i handläggning av vissa ärenden eller att kontrollen är eftersatt på visst sätt, men sämre när ambitionen är att ta fram regelrätta kvantitativa uppgifter, som hur omfattande fusket är. När det finns tidigare undersökningar om fuskets omfattning kan experterna enligt Brå rent kunskapsmässigt referera till och ta ut- gångspunkt i dessa, men när uppgifter helt saknas, vilket är det van- liga, menar Brå att resultatet i bästa fall blir sammanvägda rimlig- hetsbedömningar och i sämsta fall rena gissningar.12

En forskningsrapport från Lunds Universitet slog nyligen fast att det saknas evidens för att metoden är lämplig för att bedöma felaktiga utbetalningar inom personlig assistans och andra välfärds- system. Av de cirka 1 300 publikationer som ingick i det granskade materialet fann man inte något exempel på att metoden använts för att bedöma mörkertal och välfärdsrelaterade frågor. Forskarna konstaterade att det helt saknas erfarenheter och kunskap kring hur metoden kan användas för att uppskatta mörkertal i socialförsäk- ringssystemen. Forskarna menade även att de statliga utredningar som använt sig av metoden avviker så kraftigt från de vetenskapliga rekommendationerna om hur metoden bör tillämpas att dess resultat,

11Ekonomistyrningsverkets skrivelse 2011:11 Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010.

12Brå, Remissyttrande över rapporten Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetal- ningar från trygghetssystemen. Rapport 7, D1.10 590/2007.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

ur ett vetenskapligt perspektiv, inte ger någon meningsfull kunskap om felaktiga utbetalningar inom personlig assistans.13

Frågan om de felaktiga utbetalningarna minskat till följd av bidragsbrottslagen

Ett av syftena med att införa bidragsbrottslagen var att minska an- talet felaktiga utbetalningar. En del av vårt uppdrag har varit att ta reda på om det syftet har uppnåtts.

Som framgått ovan har det visat sig vara svårt att uppskatta stor- leken på de felaktiga utbetalningarna och därmed också hur omfat- tande brottsligheten mot välfärdssystemen är. På senare tid har just den svårigheten och de invändningar som riktats mot tidigare be- räkningar framhållits som ett skäl till att inte motivera olika åtgär- der med sådana uppskattningar som grund. I betänkandet Kvalifi- cerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra

(SOU 2017:37, s. 97) konstaterar utredningen att man i stället tagit fram sina förslag till förändringar utifrån de risker man uppmärk- sammat och hur allvarligt det påverkar förtroendet för välfärds- systemen. Vi instämmer i den bedömningen och menar att det är det mest rimliga synsättet i väntan på mer tillförlitliga metoder för att uppskatta hur omfattande brottsligheten mot välfärden är.

Med tanke på att storleken på de felaktiga utbetalningarna inte är känd menar vi att det heller inte är möjligt att uttala sig om de faktiskt minskat totalt sett och ännu mindre att det i så fall skulle vara en följd av att bidragsbrottslagen infördes. Det är därför inte möjligt att med säkerhet uttala sig om det syftet har uppnåtts. Vad som däremot står klart utifrån vår kartläggning är att det ökade fokus på kontroll som lagen medfört på flera håll lett till positiva ekonomiska effekter (se vidare avsnitten 5.2 och 6.1).

En förhoppning är att den modell för att mäta förekomsten av felaktiga utbetalningar som Delegationen för korrekta utbetalningar ska presentera (se vidare nedan) ska ge bättre förutsättningar för att uttala sig om omfattningen av felen och därmed göra det möjligt att utvärdera effekten av åtgärder som vidtas för att motverka dem.

13 Niklas Altermark och Hampus Nilsson: ”Det handlar om miljarder”, En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myndigheter, Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet, 2017, s. 8–9.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

Framtida omfattningsstudier

Några regelbundna omfattningsstudier har inte genomförts de senaste åren, trots att såväl FUT-delegationen som Samverkansuppdraget föreslog att så skulle göras av de välfärdssystem som visat sig ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Riksrevisionen konsta- terade (RiR 2016:11) att varken regeringen eller Försäkringskassan har genomfört eller efterfrågat någon ny omfattningsstudie efter 2010. Vi noterar dock att Försäkringskassan 2015 granskade om- fattningen av felaktiga utbetalningar inom det statliga tandvårds- stödet.14 Delegationen för korrekta utbetalningar har nu fått i uppgift att studera dels omfattningen av felen i de system där det finns väsentliga risker och där studier saknas eller är inaktuella, dels upp- skatta den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. I direktiven har regeringen särskilt lyft fram att delegationen bör pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade meto- der eller om nya metoder behövs. Delegationen ska presentera en modell som är hållbar på sikt och som kan användas till återkom- mande mätningar. Uppdraget ska redovisas slutligt till regeringen senast den 1 december 2019.15

3.4Allmänhetens attityder till bidragsfusk och tilltron till välfärdssystemen

Fusket uppfattades som omfattande i FUT-delegationens undersökning

Någon större omfattande attitydundersökning om felaktiga utbe- talningar hade inte gjorts innan FUT-delegationen tog ett helhets- grepp på området. Förutom nio djupintervjuer och samtal i fyra olika fokusgrupper tillfrågades 3 000 personer i en webbaserad en- kät och cirka 2 000 handläggare hos utbetalande myndigheter och organisationer. Undersökningarna omfattade bara avsiktliga fel från de sökande och begreppet fusk användes, eftersom det är vedertaget i vanligt tal.

14Försäkringskassan, Efterhandskontroller inom tandvården, 2015-02-27, diarienummer 008475-2014.

15Direktiv 2016:60.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

Undersökningarna visade att tre fjärdedelar av allmänheten re- spektive handläggarna tror att bidragsfusket är ganska eller mycket omfattande. Majoriteten av respondenterna visade däremot för egen del en negativ attityd och tog avstånd från bidragsfusk. Samtidigt visade den kvalitativa studien att det ansågs vara fritt fram att prata om att stanna hemma ett par dagar från jobbet när man är trött eller jobba svart och samtidigt uppbära arbetslöshetsersättning för att dryga ut hushållskassan. Detta upplevs inte som bidragsfusk, ”fast ändå fel”. Den enskilde kan också vilja kompensera sig för att han eller hon ”betalar så mycket i skatt”, exempelvis genom att ta ut en extra dag vid sjukdom för att ersätta karensdagen. Nästan hälften av de tillfrågade tyckte att det är ett större problem att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas. Handläggarna såg mer allvarligt än allmänheten på bidragsfusk i alla former.

Vad behövde göras enligt delegationen?

•Bilden av att omfattningen är stor måste ändras

•Acceptansen för bidragsfusk måste minskas

•Fusk måste uppfattas som brott

•Förtroendet för myndigheterna måste höjas.

Delegationen menade att det fanns en överhängande risk att attity- den att många fuskar utvecklas till en norm och en sanning. Hos den enskilde finns en vilja att göra rätt för sig om alla andra också gör det. Om normen i stället blir den omvända – att alla fuskar – och denna norm dessutom får stå oemotsagd finns enligt delega- tionen en risk att allt fler börjar bidragsfuska.

Den relativt höga andel av befolkningen som accepterade bidrags- fusk måste minskas, menade man, men ansåg att det faktum att acceptansen var spridd oberoende av ålder, kön, bostadsort och inkomst försvårade åtgärder. Man lyfte också fram att även om de allra flesta gör rätt, finns en tendens att många rör sig i en gråzon och använder trygghetssystemen felaktigt. Det ses inte som fusk eftersom det oftast sker i en liten omfattning och avser små sum- mor. Bortförklaringar används för att rättfärdiga beteendet. Attity-

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

den att fusk inte är något brottsligt ansåg delegationen måste bry- tas, eftersom även ett litet fuskande i stor omfattning totalt sett får stora samhällsekonomiska konsekvenser. Slutligen konstaterades att förtroendet för myndigheterna i Sverige är lågt och tenderar att bli allt lägre. Det minskar människors vilja att göra rätt, menade delega- tionen, varför det är av största vikt att förbättra förtroendet.16

Att människor inte får de bidrag de har rätt till upplevs i senare undersökningar som ett större problem än fusket

Samverkansuppdraget genomförde 2010 en attitydundersökning, som var en upprepning av den FUT-delegationen gjort tre år tidi- gare. Även denna mätning visade att de allra flesta ställer sig avvi- sande till bidragsfusk. Färre personer än 2007 hade en accepterande attityd. Det var t.ex. 19 procent som höll med om att det är okej att arbeta svart, jämfört med 28 procent tre år tidigare. Resultaten in- dikerar en upplevelse av att det blivit svårare att bidragsfuska – 34 procent höll med om att det är lätt att få ut mer bidrag och ersätt- ningar än vad man har rätt till, jämfört med 39 procent i 2007 års mätning. Färre upplevde också att det görs för lite kontroller.

De stora skillnaderna mellan de två mätningarna var att fler i den senaste mätningen tyckte att det är ett större problem att män- niskor inte får de bidrag de har rätt till än att man försöker fuska till sig pengar. I rapporten sägs det kunna bero på den starka foku- seringen på sådana frågor i de senaste årens politiska debatt och i mediebevakningen. 17

Förtroendet för välfärdstjänsterna har stärkts under 2000-talet men försvagats för socialförsäkringen

När det gäller medborgarnas tilltro till välfärdssystemen och hur den förändrats över tid är Välfärdsstatsundersökningarna en central källa till kunskap. Det är en serie enkätundersökningar där svens- karna sedan 1980-talets mitt fram till 2010 tillfrågats om sin syn på

16Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige, Delegationen mot felaktiga utbetalningar, rapport 6, s. 107–108.

17Attitydundersökning om bidragsfusk 2010, TNS Sifo, s. 3.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

välfärdspolitiken. En annan källa är SOM-institutets mätningar om förtroendet för socialförsäkringarna som sträcker sig från samma tid till 2012. Resultaten sammanfaller i stora drag för undersök- ningarna.

Varför är det viktigt att undersöka vad människor tycker om väl- färdsstaten? Enligt forskningen är det av central betydelse för systemets legitimitet, eftersom allmänheten både är välfärdspoliti- kens mottagare och finansiär. Det är i huvudsak tre dimensioner som har betydelse för medborgarnas förtroende för välfärdsstaten. Den första handlar om hur väl man anser att välfärdspolitiken kan lösa de uppgifter den inrättats för att klara, som att skydda mot försörjningsproblem. Den andra rör den kollektiva finansieringen av välfärdspolitiken, dvs. det måste finnas en betalningsvilja eller acceptans i befolkningen för höga välfärdspolitiska utgifter och de konsekvenser dessa för med sig i fråga om skatter och avgifter. Den tredje rör misstankar om att andra fuskar och snyltar på systemen, vilket minskar viljan att vara med och finansiera systemen.

Undersökningarna visar att förtroendet för välfärdstjänsterna (t.ex. vård, skola och omsorg) har stärkts under 2000-talet, medan det försvagats för socialförsäkringarna, särskilt sjukförsäkringen. Stödet för kollektiv finansiering av socialförsäkringarna har ökat under samma period, liksom den uppgivna viljan att själv betala skatt för välfärdspolitiska ändamål. Allt färre misstänker också att väl- färdspolitiken missbrukas. Minskningen är påtaglig för socialför- säkringarnas del, där det 2010 var färre än någonsin tidigare som trodde att människor sjukskriver sig utan att vara sjuka, eller upp- bär arbetslöshetsersättning fast de egentligen kunde få ett arbete.18

Den tendensen tycks hålla i sig. När Försäkringskassan 2013 studerade allmänhetens inställning till missbruk av socialförsäk- ringen och till myndighetens kontrollverksamhet kom det fram att många ser allvarligt på missbruk och fusk, men att de inte tror att det är så vanligt. Faran med att sprida bilden av att fusket är om- fattande lyftes också fram av Försäkringskassan som konstaterade att det är av stor betydelse att myndigheten inte bidrar till att sänka den allmänna tilliten i samhället genom att överdriva risken för

överutnyttjande eller ”fusk”. Ett sådant fokus kunde enligt myndig-

18 Svallfors, Stefan, Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna, Under- lagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04), s. 9–11 och 37–38.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

heten mycket väl stärka misstanken hos allmänheten att Försäkrings- kassan inte har kontroll över sina egna rutiner.19

Har bidragsbrottslagen påverkat tilltron till välfärdssystemen?

Ett av syftena med bidragsbrottslagen var att påverka attityderna mot bidragsbrott i rätt riktning. Det förutsätter emellertid att män- niskor också känner till att lagen finns. Såvitt känt finns det ingen forskning som undersökt den specifika frågeställningen om lagens eventuella påverkan på tilltron till välfärdssystemen. Enligt forskare vid Brottsförebyggande rådet som vi haft kontakt med är det sällsynt att enskilda intresserar sig för ny lagstiftning på detaljnivå. Kort sagt: man vet i allmänhet att det är förbjudet att fuska med bidrag, men känner inte till vilken lag eller straffbestämmelse som reglerar det.

Att det förhåller sig så stöds av en undersökning från CSN om studerandes attityder till bidragsbrott. Där kom det fram att de studerande kände till innebörden av bidragsbrottslagen, även om de inte kände till den vid namn, men att många uppfattade att en fel- aktig utbetalning snarare resulterade i återkrav än en anmälan om bidragsbrott. Av de personer som intervjuats framgick att kunskapen om bidragsbrottslagen var relativt låg, men att de ansåg att inne- börden var rimlig och en förutsättning för välfärdssystemet. De studerandes attityder till fusk hade förändrats i positiv riktning jämfört med en tidigare undersökning från 2010. Till exempel ökade andelen som tyckte att det var ganska eller mycket allvarligt att försöka få ut mer studiemedel än vad man har rätt till från 73 procent till 89 procent och andelen som ansåg att det var ganska eller mycket allvarligt att inte anmäla ändrade förhållanden som påverkar storleken på studiemedlet ökade från 63 procent till 82 procent. En av förklaringarna till den positiva trenden kunde enligt CSN vara att det numera finns en speciell lag att prata om när det gäller bidragsbrott och att frågan på senare tid fått större fokus i media. Undersökningen visade dessutom att personer som

19 Försäkringskassan, Förtroendet under kontroll? Socialförsäkringsrapport 2014:5, s. 5. Studien byggde på en enkätundersökning riktad till personer mellan 20 och 65 år i Sveriges befolkning under juni–juli 2013.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

har högt förtroende för CSN är mer negativt inställda till fusk än personer som har lågt förtroende för myndigheten.20

Sammanfattningsvis ger undersökningen ett visst stöd för att bidragsbrottslagen kan ha bidragit till en skärpt syn på bidragsfusk. De mätningar som gjorts sedan 2007 när lagen infördes visar att införandet sammanfaller med en nedåtgående trend i tilltron till socialförsäkringarna i allmänhet och sjukförsäkringen i synnerhet. Med tanke på att medborgarna generellt sett har låg kunskap om straffbestämmelser skulle det emellertid bära för långt att säga att det på något sätt har samband med att bidragsbrottslagen infördes. Ur ett förtroendeperspektiv är det dock glädjande att allt färre tror att välfärdssystemet missbrukas, med tanke på att bristande tillit till att andra gör rätt ökar risken för fusk. CSN:s undersökning visar också att det finns en koppling mellan förtroende för myndigheten och viljan att göra rätt.

Det är en svår balansgång för myndigheter och media att informera om brottsligheten mot välfärden – och därmed tillgodose medborgar- nas berättigade intresse att veta hur skattemedlen används – utan att det samtidigt blir en självuppfyllande profetia. Desto viktigare att framhålla goda exempel, att det ska vara ”lätt att göra rätt” och att uppskattningar om fusket storlek ska vara vetenskapligt underbyggda samt användas med omdöme och försiktighet.

3.5Kontroll och information upprätthåller förtroendet och motverkar felaktiga utbetalningar

Det finns ingen vedertagen definition av begreppen kontroll eller kontrollverksamhet som används gemensamt för de utbetalande myn- digheterna. Vad som anses vara en kontroll och vad som hör till andra delar av handläggningen av ett ärende är därför inte enkelt att avgöra. I betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt (SOU 2014:16) definiera- des begreppet kontroll som ”förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar”.

20 CSN, Attityder till bidragsbrott, december 2016. De tillfrågade var studerande med studie- medel som läser på Komvux, eftergymnasial nivå i Sverige och utlandsstuderande och under- sökningen bestod av en enkät där 1 469 personer svarade, intervjuer med 13 personer och en fokusgrupp med fyra studerande.

SOU 2018:14

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

Förutom åtgärder i själva beslutsprocessen – från information till handläggaren innan ansökan till att pengar betalats ut – rymdes även efterkontroller i definitionen. Det är också så t.ex. Försäkringskassan valde att definiera begreppet i sin kontrollpolicy.21 I de riktlinjer som numera ersatt policyn anges följande definition:

Med kontroller i handläggningen avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäkringsbeslut och ut- betalningar i Försäkringskassans processer minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen: från information till enskilda och tredje part, genom hela beslutskedjan, fram till efterkontroller som är en viktig del för att säkerställa att de genomförda kontrollerna i processen har lett till att slutresultatet blev rätt.22

Kontroll är en del i arbetet att skapa och upprätthålla förtroendet för myndigheternas verksamhet och därmed för välfärdssystemet i stort. När myndigheterna bestämmer vilka åtgärder som ska vidtas i det syftet måste man fundera över vilket problem man vill komma till rätta med, dvs. vilken typ av felaktig utbetalning som ska und- vikas. Enligt FUT-delegationen var en utbetalning felaktig om den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De delades in i tre kategorier.

•Avsiktligt fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att till- skansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott, då det senare har en direkt koppling till polis- anmälan. Ett fel kan således bedömas vara ett avsiktligt fel utan att fullständig grund för polisanmälan föreligger.

•Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag.

•Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsyste- mens utformning och som gör det svårt att definiera om en ut- betalning är riktig eller felaktig.23

21Försäkringskassan 2012e, Kontrollpolicy (dnr. 090548–2010).

22Försäkringskassans riktlinje 2016:07 om arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen

23SOU 2008:74, s. 43.

Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag ...

SOU 2018:14

Om kontroll tillämpas alltför ofta, alltför sällan eller på en felaktig nivå riskeras förtroendet i stället att undergrävas.24

Figuren nedan visar hur Försäkringskassan definierar de olika mål- grupperna för kontrollarbetet och vilka åtgärder som bör vidtas för respektive grupp.

Målgrupper i prioritetsordning

Åtgärder per målgrupp

Målgrupp 1: Nätverk av individer och/eller företag som tillsammans och med olika roller begår bidragsbrott.

Målgrupp 2: Enskilda individer som har ett systematiskt och omfattande missutnyttjande av socialförsäkringen.

Målgrupp 3: Individer som vid ett eller flera tillfällen avsiktligt nyttjar socialförsäkringen på felaktigt sätt.

Målgrupp 4: Individer som oavsiktligt lämnar felaktiga uppgifter eller inte meddelar ändrade förhållanden.

Åtgärder: Riskbaserade kontroller som kontroll- utredningsverksamheten äger och förvaltar, samverkan med andra myndigheter såsom nationella och regionala underrättelsecentrum.

Åtgärder: Riskbaserade kontroller i förmånerna och där handläggare bedömt att ett avsiktligt fel föreligger samt impulser från handläggare, myndigheter och allmänhet.

Åtgärder: Regelutfall och kontrollmoment före utbetalning i ordinarie förmånsprocess. Hjälpa individen att göra rätt genom att eliminera felkällor och ge information.

Kontrollutrednings- verksamhet

Förmåns- handläggning

Källa: Försäkringskassan

För att komma åt avsiktliga fel är kontroller det mest ändamålsen- liga verktyget, medan information till enskilda sällan får någon effekt i de fallen. Det kan det däremot ha för de oavsiktliga felen liksom för de individer som ”tänjer gränser” för vad som är tillåtet.

Att myndigheten har tillgång till information som underlag i sitt kontrollarbete är naturligtvis centralt. Som exempel kan nämnas att Skatteverkets analys av betydelsen av information som underlag till kontroll och fastställande av skatt. Där visades att Skatteverket i cirka 60 procent av de totalt fastställda skatterna hade tillgång till så

24 Försäkringskassan 2012e, Kontrollpolicy (dnr. 090548–2010), s. 1.

4Bakgrund och övergripande om gällande rätt

För att sätta lagstiftningen i ett sammanhang börjar vi med en åter- blick på hur dagens regelverk kring brott mot trygghetssystemen har vuxit fram. Vår redogörelse bygger i den delen i huvudsak på Bidragsbrottsutredningens betänkande Bidragsbrott (SOU 2006:48) samt de överväganden som regeringen gjorde när bidragsbrotts- lagen och lagen om underrättelseskyldighet skulle införas.1 Sedan följer en översiktlig redogörelse av gällande rätt. Den bygger i allt väsentligt på de tidigare nämnda propositionerna. Avslutningsvis be- skriver vi annan lagstiftning som kan användas för att angripa brott mot välfärdssystemen. Vi redogör även kortfattat för vissa förmå- ner som faller utanför bidragsbrottslagen och där vi har fått i upp- drag att undersöka behovet av ett ökat straffrättsligt skydd.

4.1Bidragsbrottsutredningen

Oegentligheter vid utbetalningar från välfärdssystemen motiverade en ny straffrättslig reglering

I maj 2005 gav regeringen en utredare i uppdrag att utreda behovet av en förändrad straffrättslig reglering i fråga om olika oegentlig- heter vid utbetalningar från trygghetssystemen.

Bakgrunden var ett antal undersökningar som gav anledning att anta att det förekom oegentligheter i samband med utbetalningar från trygghetssystemen i större omfattning än vad man tidigare trott. Med oegentligheter menades att någon lämnar oriktiga upp-

1 Regeringens propositioner Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) och Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48).

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

gifter i en ansökan om en förmån eller att uppgifter som är rele- vanta för ett beslut om utbetalning av ett bidrag eller en ersättning inte tas med. Det kunde också vara fråga om att någon inte anmäler ändrade förhållanden, t.ex. ändrad inkomst eller ändrat boende som påverkar rätten till förmånen och på det sättet ger upphov till en fel- aktig utbetalning.

I direktiven2 betonade regeringen att det är av största vikt att bidrag och ersättningar kommer just de personer till del som har rätt till sådant stöd samt att en förutsättning för att trygghetssystemens legitimitet och acceptans ska kunna upprätthållas är att oegentlig- heter upptäcks och att straffvärda gärningar också kan mötas med straff. Bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken var då den vanligaste brottsrubriceringen i de fall där någon dömdes till ansvar för att ha skaffat sig ett bidrag eller en ersättning genom brott.

I sitt betänkande Bidragsbrott (SOU 2006:48) föreslog utred- ningen en ny straffrättslig reglering i form av en särskild lag som omfattade alla de ekonomiska förmåner som hanterades inom de centrala delarna av trygghetssystemen.3

Hur skulle den nya lagen se ut?

Genom den nya lagen föreslogs det bli straffbart både att lämna orik- tiga uppgifter och att underlåta att anmäla ändrade förhållanden om det fanns en sådan anmälningsskyldighet i lag eller förordning.

Uppsåtligt brott förekom i tre svårhetsgrader: bidragsbrott, ringa brott samt grovt bidragsbrott. Dessutom föreslogs en särskild straff- bestämmelse för grovt oaktsamma fall, vårdslöst bidragsbrott, med samma objektiva brottsförutsättningar som för uppsåtligt brott. Utvidgningen av det straffbara området motiverades av att det före- kom grovt oaktsamma gärningar som inte kunde bestraffas enligt be- drägeribestämmelsen eftersom den krävde att brottet begåtts med uppsåt. Mindre allvarliga fall av grov oaktsamhet skulle dock vara straffria.

2Dir. 2005:51 Straffrättsliga åtgärder mot oegentligheter rörande ersättningar och bidrag.

3De förmåner som lagen skulle omfatta redovisades i betänkandet och hanterades av Försäkringskassan, PPM, CSN, Migrationsverket, länsarbetsnämnderna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

Brotten konstruerades med ett farerekvisit. Det innebär i kort- het att det för straffbarhet inte krävs att en felaktig utbetalning faktiskt har gjorts, utan det är tillräckligt att det har funnits en konkret fara för att en felaktig utbetalning görs eller för att en ut- betalning inte återkrävs.

Straffskalorna motsvarade i huvudsak de för bedrägeri. Utredningen föreslog att en bestämmelse om frivillig rättelse

skulle införas. Om den enskilde korrigerade sina uppgifter fram till förmånen ifråga betalats ut eller före beslut om återkrav om den felaktiga uppgiften lämnats i ett ärende om återbetalning skulle den inte dömas.

Utredningen kom slutligen fram till att det varken behövdes eller var lämpligt att införa en obligatorisk skyldighet för handläg- gande myndigheter eller arbetslöshetskassor att polisanmäla miss- tänkta brott i samband med ansökningar och utbetalningar av eko- nomiska förmåner. Enligt utredningen hade det inte framkommit något som gav anledning att tro annat än att de fall där det fanns en befogad misstanke om brott också polisanmäldes. Utredningen såg dessutom en risk att en mycket stor del av de ärenden där beslut fattats om återkrav också blev anmälningspliktiga, varav många fall där det sannolikt inte funnits vare sig uppsåt eller grov oaktsamhet. En sådan effekt menade utredningen inte var önskvärd.

4.2Bidragsbrottslagen

Propositionen Bidragsbrottslag (prop. 2006/07:80) lämnades till riks- dagen i mars 2007. I den instämde regeringen i Bidragsbrottsutred- ningens förslag att det fanns behov av en ny straffrättslig reglering till skydd för välfärdssystemen och att den skulle bilda en särskild lag. Enligt regeringen var det mycket som talade för att det före- kommer en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som leder till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Det konstaterades att det inte i någon större utsträckning hade gjorts några omfatt- ningsbedömningar av brottsligheten och att den undersökning som gjorts av Försäkringskassan och som indikerade en förhållandevis låg omfattning hade begränsat värde vid en internationell jämförelse. Regeringen uttalade att det inte fanns någon anledning att tro att de svenska välfärdssystemen skulle vara mindre utsatta för brott än

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

vad som är fallet i andra länder där det konstaterats en betydligt större omfattning än i Sverige.4

Regeringen anförde vidare att felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen har en omedelbar effekt på statens finanser. Det finns i förlängningen en risk att nuvarande ersättningsnivåer inte kan upp- rätthållas, vilket riskerar att främst drabba dem som är mest be- roende av ett väl fungerande skyddsnät. En omfattande brottslighet som inte förhindras och beivras på ett effektivt sätt medför också att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. Det är därför viktigt att välfärdssystemen har ett effektivt straffrättsligt skydd. Även om man prioriterar kontroller så kommer en grundlig kontroll endast att kunna ske i en relativt sett mycket liten andel av ärendena. Mot denna bakgrund och med beaktande av omfattningen av brottslig- heten var det enligt regeringens mening av stor betydelse att väl- färdssystemen har ett straffrättsligt skydd som är anpassat för de sär- skilda förhållanden som råder vid utbetalningar från systemen och som fungerar effektivt i de fall någon ertappas vid en kontroll.

Syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Den ska också skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt och vara en tydlig markering om att brott mot välfärdssystemen är oacceptabelt. Regeringen underströk att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet. Lagen utformades därför enligt samma modell som skattebrottslagen.5

Bidragsbrottslagen började gälla den 1 augusti 2007 och innebar i korthet följande förändringar i förhållande till vad som dittills gällt.

•brotten mot välfärdssystemen bildade en egen lag

•straffansvar för grovt oaktsamma beteenden

•ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott infördes

•brotten konstruerades med ett farerekvisit

•myndigheter, kommuner och a-kassor blev skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott.

4Se tidigare nämnd prop., s. 35–38.

5Se prop., s. 1 och 39–41.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

Straffansvar för grovt oaktsamma beteenden

Bedrägeri förutsätter att personen agerat med uppsåt. Den som inte har uppsåt men som t.ex. misstänker att han eller hon agerar på ett sådant sätt att en förmån betalas ut felaktigt kan därför inte straffas för bedrägeri. Regeringen framhöll att det för välfärdssystemens funktion förutsätts ett inte obetydligt mått av lojalitet och aktsamhet hos förmånstagare i samband med ansökningar och utbetalningar från välfärdssystemen. Om förmånstagare inte i tillräcklig utsträckning visar sådan aktsamhet ledder detta till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som mycket sällan upptäcks. Felaktiga utbetal- ningar i större omfattning kan på sikt ha en allvarlig negativ på- verkan på systemens funktion. Enligt regeringen talade detta för att kvalificerat oaktsamma beteenden i samband med utbetalningar av förmåner från välfärdssystemen är så klandervärda att de bör kunna mötas med straff.6

Flera remissinstanser avstyrkte förslaget. Kritiken gick i huvud- sak ut på att en kriminalisering inte var befogad och att betydelsen av att det straffbara området utvidgades inte hade analyserats när- mare. Åklagarmyndigheten framhöll att massärenden av detta slag var särskilt lämpade för utvecklande av administrativa sanktioner samt att man närmast fick intryck av att förslaget var motiverat av svårigheter att bevisa uppsåt och att det var principiellt tveksamt att kriminalisera av bevislättnadsskäl. Brottsförebyggande Rådet (Brå) menade att det allvarligt kunde skada tilltron till rättsväsendet att redan knappa resurser omfördelas till den mindre grova brottslig- heten och medborgare som inte begått uppsåtliga brott. Risken att polis och åklagare väljer att försöka bevisa grov oaktsamhet framför uppsåtlig brottslighet lyftes fram, liksom risken att den nya be- stämmelsen skulle komma att drabba personer som har svårt att ta till sig information och leda till ett hårt klimat bland funktions- hindrade och kroniskt sjuka som är beroende av systemen.

Lagrådet menade att det var befogat att ställa frågan om det inte kunde vara minst lika effektivt att införa någon form av sanktions- avgifter som att kriminalisera olika oaktsamma beteenden (jfr även NJA 2004 s. 510 I och II), men att den tveksamheten emellertid

6 Se prop., s. 42 och 59 f.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

inte var tillräckliga skäl för att Lagrådet skulle motsätta sig att för- slagen genomfördes.

Regeringen ansåg sammantaget att det fanns ett flertal åtgärder som kunde och skulle komma att vidtas för att bl.a. förebygga och underlätta att brott upptäcks, men att det inte var sannolikt att utrymmet för straffvärda oaktsamma beteenden skulle minska i avgörande omfattning. Regeringen delade inte heller uppfattningen att det fanns risk för nedprioritering av uppsåtliga brott eftersom den tendensen inte tycktes förekomma trots att grovt oaktsamt uppgiftslämnande inom välfärdssystemen redan var straffbart i stor utsträckning. Eftersom svårigheterna med att bevisa uppsåt i prin- cip också skulle finnas vid bedömningen av grov oaktsamhet då det i första hand var medveten oaktsamhet som skulle straffas fanns det enligt regeringen ingen grund för att skälet för utvidgning skulle vara bevislättnad. Den befintliga lagstiftningen träffade inte alla straffvärda beteenden och därför skulle en särskild reglering in- föras som bestraffades grov oaktsamhet vid ansökningar och ut- betalningar från välfärdssystemen, både aktivt uppgiftslämnande oav- sett form samt åsidosatt anmälningsskyldighet.7

Ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott

Bedrägeribestämmelsen är svår att tillämpa i de fall där en förmån- stagare inte anmält ändrade förhållanden. Den förutsätter nämligen att det finns ett psykiskt orsakssamband mellan gärningsmannens vilseledande och den disposition som denne förmår någon annan att göra. Att avgöra om en persons underlåtenhet att t.ex. anmäla ändrade förhållanden inneburit en psykisk påverkan som i sin tur lett till en disposition är svårt.

Det fanns därför behov av att göra den straffrättsliga regleringen för underlåtenhetsfall inom välfärdsområdet tydligare. Regeringens lösning var att låta straffansvaret för den som åsidosätter sin an- mälningsskyldighet komma till direkt uttryck i lagtexten genom ett så kallat äkta underlåtenhetsbrott. Med det menas brott som i stället för att förbjuda en aktiv handling uttryckligen anger att det är straff- bart att inte agera, genom att t.ex. inte anmäla ändrade uppgifter.

7 Se prop., s. 43 ff och 58 f.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

Farerekvisitet

De särskilda förutsättningar som råder när förmåner betalas ut från välfärdssystemen motiverade enligt regeringen att brottet konstrue- rades med ett farerekvisit. Den som försöker skaffa sig en ekono- misk förmån inom välfärdssystemen genom oriktiga uppgifter gör normalt inte mer än att lämna in en ansökan eller försäkran. Om en eventuell lagföring avser ett fullbordat brott eller ett försöksbrott avgörs av den mer eller mindre slumpmässiga kontroll som myndig- heter, kommuner eller arbetslöshetskassor gör. Om den oriktiga upp- giften upptäcks innan man hunnit besluta om förmånen stannar brottet på försöksstadiet, vilket kan medföra en lindrigare påföljd än om brottet upptäcks först senare och har hunnit fullbordas. Efter- som gärningsmannen i båda fallen gjort vad han eller hon kan för att brottet ska fullbordas, var det enligt regeringen tveksamt om det är någon skillnad i klandervärdhet mellan dessa fall. Genom en fare- konstruktion bedöms båda fallen som fullbordade brott.

Den fara som ska finnas måste vara konkret, vilket den i regel är om en oriktig uppgift sannolikt inte skulle upptäckas vid den nor- mala rutinmässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Regeringen konstaterade att ett förbättrat framtida kontrollsystem i praktiken kommer att minska det straffbara området. Samtidigt blev det inte nödvändigt att kriminalisera försök.8

Myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor blev skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott

I motsats till Bidragsbrottsutredningen ansåg regeringen att det fanns behov av en obligatorisk anmälningsskyldighet. Myndigheternas olik- artade riktlinjer, rutiner och värdegrund på området talade mot ut- redningens slutsats att polisanmälan alltid skedde vid misstanke om brott. En obligatorisk anmälningsskyldighet skulle därför göra om- rådet mer rättssäkert och förutsägbart.9

8Se prop., s. 63 och 78 f.

9Se prop., s. 89 f.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

Brotten mot välfärdssystemen bildade egen lag

Eftersom regeringen förespråkade en särskild straffrättslig regler- ing för grovt oaktsamma beteenden menade man att det även skulle införas en särskilt anpassad reglering för uppsåtliga brott. Straff- ansvar för gärningar som innebär underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden borde komma till direkt uttryck genom ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott och brottsförutsättningarna innehålla ett fare- rekvisit. Regeringen såg dessutom ett allmänt behov av en tydlig och lättillgänglig straffrättslig reglering för att främja en effektiv lag- föring. De utbetalande aktörerna har dessutom en långtgående serviceskyldighet som innefattar att information ska lämnas om bl.a. straffrättsliga påföljder av brott i samband med utbetalningar. Efter- som de flesta medborgare i större eller mindre utsträckning tar del av utbetalningar från välfärdssystemen fanns det ett allmänt behov av tydliga och lättillgängliga straffbestämmelser på området.

Slutsatsen blev att det lämpligaste var att införa en särlösning för brott mot välfärdssystemen för såväl uppsåtliga som grovt oakt- samma brott. Regleringen kunde då anpassas till och göras tydlig för välfärdssystemens särskilda förhållanden.10

4.3Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Innan lagen infördes fanns det inte några särskilda bestämmelser om att en myndighet är skyldig att underrätta en annan myndighet om den bedömer att myndigheten felaktigt har betalat ut en för- mån till en enskild. Detta innebar att informationen i regel inte fördes vidare till den myndighet som skulle kunna rätta till felak- tigheten. Regeringen ansåg att det var angeläget att de felaktiga ut- betalningarna från välfärdssystemen skulle minska och menade att en underrättelseskyldighet skulle kunna bidra till det. Därför föreslog regeringen att en särskild lag med bestämmelser om under- rättelseskyldighet för vissa myndigheter skulle införas. Underrättelse- skyldigheten skulle gälla när det för en myndighet fanns anledning

10 Se prop., s. 73 och s. 41–43.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

att anta att en annan myndighet felaktigt har beslutat eller betalat ut en ekonomisk förmån till en enskild (se prop. 2007/08:48).

Vilka förmåner omfattas och hos vilken myndighet?

Lagen började gälla den 1 juni 2008 och omfattar sådana bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Migrationsverket, Försäk- ringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.

När det gällde vilka utbetalningar som lagen omfattar fick bidrags- brottslagen tjäna som förebild. På det sättet kom enligt regeringen anmälningsskyldigheten att omfatta den helt övervägande delen av alla offentliga utbetalningar. Regeringen anförde att i likhet med vad som gäller enligt bidragsbrottslagen är underrättelseskyldig- heten begränsad på det sättet att den endast omfattar förmåner för personligt ändamål. Det innebär att lagen inte tillämpas på för- måner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer men som har andra ändamål, exempelvis att främja närings- eller före- ningsverksamhet. Sådana stödformer som betalas ut till andra än den som stödet avser bör enligt regeringens mening inte omfattas av lagstiftningen. Dessa stödformer är som regel verksamhetsan- knutna och betalas ut till exempelvis arbetsgivare. Till dessa för- måner hör lönebidrag som betalas ut direkt till arbetsgivare och olika former av anställningsstöd som lämnas till arbetsgivare genom kreditering på skattekonto. Brott kan självfallet förekomma även beträffande dessa stödformer. Regeringen menade att det skulle innebära stora svårigheter att avgränsa dessa förmåner från andra liknande stödformer som riktar sig till arbetsgivare eller andra. Lagen bör därför inte omfatta den typen av stöd.11

Skyldigheten att lämna ut uppgifter gäller samma myndigheter samt Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. Kommunerna (socialnämnderna) och Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet omfattas dock inte av anmälningsskyldigheten (se 1 och 2 §§ lagen om underrättelseskyldighet).

11 Se prop. 2007/08:48, s. 69.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

Att kommunernas socialnämnder undantogs berodde på farhågan att en underrättelseskyldighet skulle försämra möjligheterna att bygga upp ett förtroende mellan socialtjänsten och den enskilde. Utred- ningen hade inte heller föreslagit att kommunerna skulle omfattas. Med hänvisning till detta ansåg regeringen att kommunerna inte utan närmare utredning skulle åläggas en underrättelseskyldighet.

Vi återkommer i avsnitt 8.2.1 till frågan om kommunerna ska om- fattas av underrättelseskyldigheten.12

När det gäller Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet kon- staterade regeringen att den information som inhämtas där och under en förundersökning kan visa sig innehålla uppgifter som ger anledning att anta att en annan myndighet felaktigt har beslutat eller betalat ut en ekonomisk förmån. Det kunde inte uteslutas att en underrättelseskyldighet avseende sådana uppgifter i många fall skulle vara omöjlig att förena med de intressen som 5 kap. 1 § sekretesslagen13 var tänkt att skydda och inte heller att det skulle kunna uppstå situationer där intresset av att skydda den personliga integriteten kunde tänkas väga tyngre än de intressen som talade för en underrättelseskyldighet. Mot bakgrund av detta ansåg reger- ingen att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet borde undantas från underrättelseskyldighet.

När ska en underrättelse lämnas och vad ska den innehålla?

Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har be- slutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Om en förmån har beslutats efter överkla- gande ska underrättelse i stället lämnas till den myndighet eller organisation som i första instans beslutar om förmånen.

Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som lig- ger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån har beslutats

12Se Riksdagens tillkännagivande med anledning av Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17:SfU1.

13Sekretess enligt dåvarande 5 kap. 1 § sekretesslagen gällde bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning, eller till Skatteverkets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Den motsvaras i dag av 18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp (se 3 och 4 §§ ovan nämnda lag).

Det är dock inte meningen att den myndighet som antar en fel- aktighet ska företa någon särskild utredning och inte heller att denna myndighet ska ha särskild kännedom om de bestämmelser där förmånen regleras och exempelvis kunna avgöra om två för- måner kan utgå samtidigt. Den ytterligare utredning som blir aktu- ell får den myndighet som kan rätta till felet göra.14

För att underlätta arbetet hos den myndighet som fattat beslutet om en förmån bör de uppgifter som lämnas över avse – förutom grundläggande identifieringsuppgifter – även de omständigheter som ligger till grund för antagandet att förmånen har beslutats eller betalats ut felaktigt. Omständigheterna varierar från fall till fall och det var därför varken möjligt eller behövligt att lagstiftningen när- mare skulle reglera vilka uppgifter som ska lämnas över. Under- rättelsen har inga formkrav och den kan alltså lämnas såväl muntli- gen som skriftligen.

Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl. Det kan till exempel vara om den myndighet som har beslutat en för- mån redan känner till felet eller när det rör sig om ett enstaka fel avseende ett försumbart belopp. I de fallen bör myndigheten kunna avstå från underrättelse. Att skyldigheten kan vara resurskrävande är dock inte ett sådant särskilt skäl.

4.4Bidragsbrott

Bidragsbrottslagen (2007:612) gäller sådana bidrag, ersättningar, pen- sioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensions- myndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Ar- betsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna (se 1 §).

I det följande avsnittet beskriver vi översiktligt lagens straff- bestämmelser och den obligatoriska anmälningsskyldigheten.

14 Se prop. 2007/08:48, s. 23 f.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

4.4.1Den brottsliga handlingen

För bidragsbrott enligt 2 § döms den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp.

Straffskalan är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader.

Den brottsliga handlingen är att någon lämnar en oriktig uppgift. Med det menas både en uppgift som är osann och en som är ofull- ständig, dvs. att någon delvis döljer sanningen. Vilka uppgifter som ska lämnas och vad som är en oriktig uppgift får avgöras med led- ning av den materiella författning som reglerar varje förmån.

Det spelar ingen roll på vilket sätt – muntligen eller skriftligen – som uppgiften lämnas. Även felaktiga uppgifter som lämnas elek- troniskt över exempelvis internet eller genom servicetelefon kan medföra straffansvar.

Bestämmelsen gäller även om uppgiften inte lämnas till den myn- dighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om förmånen. Till exempel kan en felaktig uppgift avseende folkbokföringen som lämnas till Skatteverket medföra straffansvar om felet leder till fara för att en socialförsäkringsförmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. En förutsättning är att detta omfattas av gärnings- mannens uppsåt.

Bestämmelsen omfattar också fall av åsidosatt anmälningsskyl- dighet, dvs. när en förmånstagare inte anmäler ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. Anmäl- ningsskyldigheten måste framgå av lag eller förordning.

När den enskilde är skyldig att anmäla ändrade förhållanden måste det finnas ett begränsat tidsmässigt utrymme att agera innan straffansvar kan bli aktuellt och skyldigheten kan anses ha blivit åsidosatt. Generellt bör inte mer än vad som varit en nödvändig tidsåtgång för anmälan godtas. Regeringen överlämnade till rätts- tillämpningen att avgöra hur långt detta utrymme ska sträcka sig i det enskilda fallet med ledning av de bestämmelser om anmälnings- skyldighet som är aktuella.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

Särskilt om farerekvisitet

Som nämnts tidigare är brottet konstruerat med ett farerekvisit. Det innebär att brottet fullbordas redan när den oriktiga uppgiften lämnas till en myndighet eller när en anmälningsskyldighet åsido- sätts under förutsättning att det medför den fara som krävs. Här finns dock möjlighet till frivillig rättelse (se 5 § och avsnitt 4.4.6).

Faran kan avse olika situationer. Det kan vara fråga om en utbe- talning som inte alls borde ha gjorts, dvs. i situationer där det över huvud taget inte finns någon rätt till förmånen. Det kan också vara fråga om en utbetalning med ett för högt belopp, dvs. där det i och för sig finns en grundläggande rätt till förmånen men med ett mindre belopp.15

Faran måste också vara konkret. Det är den normalt sett om den oriktiga uppgiften alternativt avsaknaden av en uppgift om ändrade förhållanden sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutin- mässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshets- kassan utför. Det finns alltså i allmänhet inte någon konkret fara om felaktigheten avser en uppgift som en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa regelmässigt kontrollerar. Subjektiva omständig- heter som vad gärningsmannen trott, förväntat sig eller insett om faran har ingen betydelse för om faran varit konkret. Sådana omstän- digheter kan däremot få betydelse för bedömningen av uppsåtet.

Bestämmelsen avser i första hand när förmånstagaren själv läm- nar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmälningsskyldighet, men omfattar även när en person, exempelvis en arbetsgivare, med- vetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Om personen inte kan betraktas som gärningsman kan i stället bestämmelserna om medverkan i 23 kap. brottsbalken bli tillämpliga.

För att dömas krävs uppsåt

För straffansvar ska samtliga objektiva brottsförutsättningar täckas av uppsåt. Uppsåtet måste alltså omfatta både en oriktig uppgift alternativt en åsidosatt anmälningsskyldighet liksom faran för att

15 Se prop. 2006/07:80, s. 96.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp.

När det gäller att bevisa brottsligt uppsåt har det betydelse vilken kunskap och uppfattning förmånstagaren haft om sin skyl- dighet att lämna uppgifter eller anmäla ändrade förhållanden. I för- arbetena betonade regeringen att tydlig information ska lämnas till förmånstagarna. Av särskild betydelse är förstås de blanketter som används. De måste vara utformade på ett sådant sätt att det för för- månstagaren är tydligt vilka uppgifter som ska lämnas i fråga om exempelvis inkomster och liknande. Regeringen konstaterade att det alltså även i fortsättningen blev av utomordentligt stor bety- delse för den straffrättsliga bedömningen hur den information som lämnas är utformad.16

Som huvudregel utreds inte sådana misstänkta bidragsbrott där beloppet understiger 300 kronor.17 Värt att notera är dock att myn- digheten i princip är skyldig att polisanmäla misstänkta bidrags- brott oavsett belopp.

4.4.2Ringa bidragsbrott – 2 § andra stycket

Vad som är ett ringa brott ska avgöras med hänsyn till samtliga om- ständigheter vid brottet. Dit hör dock främst gärningar som rör små belopp och det riktvärde som brukar användas för gränsdrag- ningen mellan bedrägeri och bedrägligt beteende är till ledning för bedömningen av dessa fall. Ett bidragsbrott kan anses som ringa om beloppet understiger 1 500 kronor.18 Det kan även beaktas om förmånen avsett ersättning för inkomstförlust under en del av en dag.

16Se tidigare nämnd prop. 79 f.

17Se Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:04.

18Se tidigare nämnda RättsPM.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

4.4.3Grovt bidragsbrott – 3 §

Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fäng- else, lägst sex månader och högst fyra år.

Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas

1.om brottet rört betydande belopp,

2.om den som begått brottet använt falska handlingar, eller

3.om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller

istörre omfattning.

De särskilda kvalifikationsgrunder som anges i paragrafen är endast exemplifierande men bör enligt förarbetena ändå ha stor betydelse vid bedömningen av om ett brott är grovt. På samma sätt som vid ringa brott måste det avgöras med hänsyn till samtliga omstän- digheter vid brottet om det är att bedöma som ett grovt bidrags- brott Förekomsten av en kvalificerande omständighet ska inte med automatik leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt.

Att gärningsmannen använt falsk handling eller förfarandet in- gått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning

är omständigheter som kan leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt. Enligt praxis kan det vara fråga om grovt brott när falsk/ osann handling använts och beloppet överstiger cirka ett halvt pris- basbelopp (23 250 kronor för 2018).19

Att brottet rört betydande belopp avser storleken på den felaktigt utbetalda förmånen. Ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp an- vänds i praxis som gräns för vad som ska anses vara ett betydande belopp.20

Enligt praxis räknas varje utbetalningstillfälle som ett bidrags- brott (se rättsfallen NJA 2012 s. 886 och NJA 2007 s. 973) Att så stora summor som fem prisbasbelopp betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att övervägas om det finns behov av att ändra utformningen av be- stämmelsen så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Vi återkommer till det i avsnitt 8.1.7.

19 Rekommendationerna om beloppsgränser avser det förhöjda prisbasbeloppet vid gär- ningstillfället (se NJA 2013 s. 654 och Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:04). För 2018 är det förhöjda prisbasbeloppet 46 500 kronor, se Statistiknyhet från SCB 2017-07-13.

20 Se tidigare nämnd prop., s. 96 f och Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis m.m., 5 uppl., s. 501.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

4.4.4Vårdslöst bidragsbrott – 4 §

Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år.

Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar.

Det straffbara området täcker såväl att lämna oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter som att försumma att anmäla sådana ändrade förhållanden som man är skyldig att göra.

Vad är grovt oaktsamt?

I första hand är det sådana fall där förmånstagaren lämnat mer på- tagligt felaktiga uppgifter som är grundläggande för rätten till en förmån eller för förmånens storlek. Det kan gälla avsevärt felaktiga inkomstuppgifter eller uppenbart felaktiga uppgifter om boende, familje- och arbetsförhållanden som medför eller kan medföra fel- aktiga utbetalningar.

Det ansågs dock kunna krävas att en förmånstagare anstränger sig för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshets- kassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som finns för de utbetalande aktörerna måste enligt förarbetena utgångspunkten vara att den enskilda förmånstagaren tar ansvar för att alla efter- frågade uppgifter lämnas och att de är korrekta.

Att inte anmäla ändrade förhållanden skiljer sig från att aktivt lämna oriktiga uppgifter på så sätt att det bör ställas högre krav för att en passivitet ska anses vara grovt oaktsam i jämförelse med ett aktivt uppgiftslämnande.

Det är i första hand sådana beteenden som är ett utslag av med- veten oaktsamhet som bör straffas. När gärningsmannen insett risken för att exempelvis en uppgift varit felaktig men trots detta lämnat uppgiften, kan det finnas anledning att betrakta förfarandet som grovt oaktsamt liksom när gärningsmannen misstänkt att det före-

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

legat en anmälningsskyldighet, men även en omedveten oaktsamhet kan betecknas som grov.21

Högsta domstolen har i ett mål prövat gränsen för vad som an- ses som grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening (rättsfallet NJA 2013 s. 369). I målet hade den tilltalade underlåtit att i en an- sökan om försörjningsstöd redovisa att hon hade fått skatteåterbäring med drygt 10 000 kronor. Blanketten för ansökan om försörjnings- stöd innehöll en särskild rad för uppgift om belopp och utbetalnings- dag för det fall sökanden hade fått överskjutande skatt. Den tilltalades underlåtenhet ledde till att en kommun felaktigt beviljade henne för- sörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Kvinnan friades från brott med motiveringen att hon varit oaktsam när hon undertecknade blanketten utan att läsa igenom den ordentligt, och utan att kontrollera om skatteåterbäringen skulle redovisas, men att utrymmet för att bedöma den oaktsamheten som grov måste anses begränsat (jfr prop. 2006/07:80, s. 84). Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den tilltalades bristande erfarenhet i ekonomiska frågor, kunde hon enligt domstolen inte anses ha gjort sig skyldig till grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening.

Utifrån Högsta domstolens bedömning har vi fått i uppdrag att ta ställning till om bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ända- målsenligt utformad. Vi återkommer till frågan i avsnitt 8.1.8.

Om gärningen är mindre allvarlig ska enligt andra stycket inte dömas till ansvar. I lagtexten har särskilt markerats att framför allt den aktuella förmånens storlek ska vara av betydelse, men här lik- som i övriga fall ska det göras en helhetsbedömning med hänsyn till samtliga omständigheter vid gärningen. I förarbetena nämndes att grovt oaktsamma gärningar som rör belopp kring ett par tusen kronor eller mindre som regel inte bör leda till straffansvar eller gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten men inte helt försumbar. Ett exempel på det är utbetalningar av studiemedel som förutsätter att förmånstagaren under ersättningsperioden ut- över studiemedlen inte tjänar mer än ett visst belopp. Inkomsten kontrolleras regelmässigt i efterhand mot uppgifter hos Skatte- verket, vilket innebär att den som tjänat för mycket blir återbetal-

21 Se prop., s. 49 f.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt SOU 2018:14

ningsskyldig. Om det inte är fråga om uppsåtligt handlande bör sådana fall normalt kunna vara straffria.22

Enligt praxis bör vårdslöst bidragsbrott i normalfallet anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffrättsligt ansvar om beloppet understiger 5 000 kronor.23

4.4.5Konkurrens

Bidragsbrott har företräde framför bedrägeri enligt rättsgrundsat- sen om lex specialis. Om bidragsbrottslagen är tillämplig, ska alltså bedrägeribestämmelsen inte tillämpas.

I förhållande till andra brottsbalksbrott gäller samma principer som vid bedrägeri. Om ett bidragsbrott begåtts genom att en falsk handling använts och trots detta inte ska bedömas som grovt bi- dragsbrott, döms i konkurrens för både bidragsbrott och exempel- vis urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § brottsbalken. Om en gär- ning också innefattar osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken bör dömas endast för bidragsbrott. Om en gär- ning innefattar såväl vårdslöst bidragsbrott som vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken bör dömas endast för vårdslöst bidragsbrott. Ett bidragsbrott konsumerar också ett efterföljande olovligt förfogande enligt 10 kap. 4 § brottsbalken.24

4.4.6Frivillig rättelse – 5 §

Den som före utbetalning av en ekonomisk förmån frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas döms inte till ansvar enligt 2–4 §§. Det framgår av regeln om frivillig rättelse i 5 §. Rättelsen eller anmälan om ändrade förhål- landen måste dock göras innan förmånen betalas ut.

Det finns inget formkrav på den åtgärd som vidtas, men uppgif- terna måste i princip vara tillräckliga för att myndigheter, kommu- ner eller arbetslöshetskassor ska kunna koppla dem till rätt ärende

22Se prop., s. 97 f.

23Se Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:04.

24Se prop., s. 80.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

och, eventuellt efter en komplettering, göra en korrekt bedömning i ett kommande beslut om utbetalning.

Straffriheten förutsätter frivillighet. Normalt sett är det inte det om förmånstagaren fått veta att han eller hon kommer att bli före- mål för granskning eller om myndigheten inlett en utredning om felaktig utbetalning och förmånstagaren fått veta det.

En frivillig rättelse påverkar inte en eventuell återbetalnings- skyldighet.25

4.4.7Obligatorisk anmälningsskyldighet – 6 §

Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt denna lag har begåtts (se 6 §).

Innan myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan anmäler ett misstänkt brott ska de göra en preliminär bedömning inte bara av objektiva kriterier, som att en felaktig uppgift har lämnats, utan också av de subjektiva kriterierna, dvs. uppsåt eller grov oaktsam- het. Syftet är att sålla bort helt klara fall där brott inte har begåtts så att inte dessa ska belasta myndigheterna, polis och åklagare. En sådan bedömning inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffan- svar. Enligt förarbetena bör anmälan ske när det finns en välgrun- dad anledning anta att brott har begåtts. Någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring skall däremot inte göras av den anmälande myndigheten, kommunen eller arbetslös- hetskassan.26

4.4.8Straffskalor och påföljd

Påföljden för bidragsbrott är fängelse i högst två år, dvs. samma straffskala som gäller för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken. Avsikten när bidragsbrottslagen infördes var inte att förändra på- följdsvalet eller straffmätningen i förhållande till bedrägeri.

25Se prop., s. 84 f och 98 f.

26Se prop., s. 90 och 99.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

Straffminimum för grovt bidragsbrott är detsamma som för grovt bedrägeri, dvs. fängelse lägst sex månader. Däremot är straff- maximum lägre, fängelse i högst fyra år, jämfört med sex år för grovt bedrägeri. I förarbetena motiverades skillnaden med att det i förhållande till andra typer av bedrägerier var svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse i sex år.27 Vi ska undersöka om det anta- gandet stämmer överens med dagens verklighet och överväga om det finns skäl att se över straffskalan för bidragsbrott. Den frågan behandlas i avsnitt 8.1.6.

4.5Andra lagregler vid brott mot välfärdssystemen

När bidragsbrottslagen inte är tillämplig kan andra straffbestäm- melser vara aktuella när en förmånstagare gjort sig skyldig till brott i samband med en utbetalning av en ersättning eller ett bidrag eller vid andra brott mot välfärdssystemen. Bland dessa återfinns bedrä- geri, olovligt förfogande, urkundsförfalskning och osann eller vårds- lös försäkran. De bestämmelserna beskriver vi översiktligt i följande avsnitt.

4.5.1Bedrägeri

Straffbestämmelsen om bedrägeri finns i 9 kap. 1 § brottsbalken. Enligt bestämmelsen gör bl.a. den sig skyldig till bedrägeri som genom vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilse- ledde eller för någon i vars ställe denne är. För ansvar krävs att gär- ningen har begåtts uppsåtligen (se 1 kap. 2 § första stycket BrB).

Det finns tre grader av bedrägeribrottet, nämligen ett ringa brott (ringa bedrägeri) ett brott av mellangraden (bedrägeri), och ett grovt brott (grovt bedrägeri).

Det ringa brottet (9 kap. 2 § brottsbalken) används om ett be- drägeri med hänsyn till skadans omfattning och övriga omständig- heter vid brottet är att anse som ringa.

27 Se prop., s. 82.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

Straffskalan för bedrägeri är fängelse i högst två år.

Om bedrägeriet är grovt är dock enligt 9 kap. 3 § straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

I bedömningen av om det rör sig om ett grovt brott ska särskilt beaktas om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende eller använt sig av falsk handling eller vilseledande bokföring eller om gärningen annars har varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada.

4.5.2Olovligt förfogande

Enligt 10 kap. 4 § brottsbalken döms den som, med egendom som han har i sin besittning, men vartill ägande- eller säkerhetsrätt är förbehållen eller tillförsäkrad eller eljest tillkommer annan, vidtar åtgärd varigenom egendomen frånhänds den andre eller denne på annat sätt berövas sin rätt för olovligt förfogande. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.

Brottsförutsättningarna uppställer inget krav på hur besittningen ska ha uppkommit. Exempel på att äganderätt tillkommer annan är bl.a. felöverföringar av pengar.

Ett exempel i det här sammanhanget är att bidrag av misstag be- talas ut med ett för högt belopp och att den som tagit emot belop- pet behåller pengarna medveten om misstaget.

4.5.3Urkundsförfalskning

Den grundläggande straffbestämmelsen om urkundsförfalskning finns i 14 kap. 1 § brottsbalken. Enligt den döms den som, genom att skriva annan, verklig eller diktad, persons namn eller genom att falskeligen förskaffa sig annans underskrift eller på annat sätt, framställer falsk urkund eller falskeligen ändrar eller utfyller äkta urkund, under för- utsättning att åtgärden innebär fara i bevishänseende till fängelse i högst två år.

Som urkund anses enligt lagtexten protokoll, kontrakt, skulde- brev, intyg och annan handling, som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

En straffbestämmelse för en ringa variant av brottet, förvanskning av urkund, finns i 14 kap. 2 § brottsbalken med böter eller fängelse högst sex månader i straffskalan.

Om brott enligt 1 § är att anse som grovt, döms enligt 14 kap. 3 § brottsbalken för grov urkundsförfalskning till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. I den bedömningen ska särskilt beaktas om förfalskningen avser bl.a. en viktig handling hos en myndighet eller om gärningen på något annat sätt varit av särskilt farlig art.

Bestämmelsen omfattar alltså både att gärningsmannen framstäl- ler falska handlingar och att han eller hon gör ändringar i en redan existerande urkund. Kravet på fara i bevishänseende innebär att det måste vara något så när sannolikt att det förfalskade tas för äkta och att det ska komma till användning i en praktisk angelägenhet. Brottet är fullbordat redan genom förfalskningsåtgärden och det krävs alltså inte att det förfalskade också används. Att bruka något förfalskat är dock ett brott i sig, brukande av falsk urkund (se 14 kap. 9 § brottsbalken).

Vid bedrägerier mot trygghetssystemen är det inte ovanligt att förfalskade handlingar används som ett hjälpmedel för att lura till sig pengar, t.ex. förfalskade läkarintyg, arbetsgivarintyg och liknande. Som framgår av 9 kap. 3 § brottsbalken ska detta beaktas särskilt vid bedömningen av om ett bedrägeribrott är att anse som grovt.

4.5.4Osann eller vårdslös försäkran

Brotten regleras i 15 kap. 10 § brottsbalken. Enligt bestämmelsen döms den som på annat sätt än muntligen lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författ- ning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande för- säkran, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osann försäk- ran till böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst två år.

Den som begår en osann försäkran av grov oaktsamhet döms för vårdslös försäkran till böter eller fängelse i högst sex månader.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

4.5.5Osant intygande

Straffbestämmelsen om osant intygande finns i 15 kap. 11 § brotts- balken. Där sägs att den som i ett intyg eller en annan urkund läm- nar osann uppgift om vem han eller hon är eller om annat än egna angelägenheter eller för skens skull upprättar en urkund rörande rättshandling döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osant intygande till böter eller fängelse i högst sex månader.

Är brottet med hänsyn till att det innefattar missbruk av tjänste- ställning eller annars att anse som grovt, döms till fängelse i högst två år.

Att använda sig av en sådan osann urkund är också belagt med straff enligt paragrafens tredje stycke.

4.5.6EU-bedrägerier och andra brott riktade mot EU:s medel

Skyddet för EU:s finansiella intressen

Den största delen av EU-budgetens inkomster består av de så kal- lade egna medlen som är medlemsländernas avgifter till EU. De avgifter som medlemsländerna betalar till gemenskapen får länder- na tillbaka i form av stöd och bidrag från gemenskapens fonder.

Europeiska kommissionen ska tillsammans med medlemslän- derna bekämpa bedrägerier inom EU. Europeiska byrån för bedrä- geribekämpning (OLAF) har till uppgift att bekämpa bedrägerier, har en oberoende ställning och genomför utredningar såväl inom EU:s institutioner som i medlemsländerna.

Medlemsländerna undertecknade år 1995 en konvention, den så kallade bedrägerikonventionen, enligt vilken länderna åtar sig att straffbelägga alla typer av bedrägerier rörande EU-medel. Konven- tionen trädde i kraft år 2002. För Sveriges del innebar den att brottet subventionsmissbruk infördes i lagstiftningen.28

Ansvaret för att administrera och kontrollera majoriteten av stöden och bidragen från EU ligger på nationella myndigheter i medlems- staterna. EU:s regelverk ställer stora krav på att svenska myndig- heter hanterar EU-medlen på ett korrekt och tillförlitligt sätt. I Sverige har Ekobrottsmyndigheten det nationella ansvaret för att samordna

28 Se Holmquist, Rolf, Brotten i näringsverksamhet, 3 uppl. 2013, s. 100 f.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

åtgärder mot bl.a. bedrägerier avseende EU-relaterade medel. An- svaret för utredningen av sådana bedrägerier och lagföringen av personer misstänkta för sådana brott ligger i Sverige exklusivt på Ekobrottsmyndigheten.29 För att garantera en god samverkan mellan myndigheter som hanterar EU-medel inrättades Rådet till skydd för EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet). Rådets övergripande uppdrag är att främja en effektiv och korrekt användning av EU- relaterade medel i Sverige.30

EU-bedrägerier

Den som söker och får EU-stöd kan i samband med detta göra sig skyldig till brott av olika slag, framför allt bedrägeri, subventions- missbruk, urkundsförfalskning och osant intygande. I konkurrenshän- seende är ansvaret för subventionsmissbruk sekundärt i förhållande till bedrägeri. Har en urkundsförfalskning, osann försäkran eller ett osant intygande föregått subventionsmissbruket bör det dömas till ansvar för båda brotten (prop. 1998/99:32, s. 28).

En bidragssökande till EU ska fylla i och till behörig myndighet lämna in ansökningsblanketter och kontrakt av olika slag. Han eller hon ska också, för att få ut bidragspengarna, fylla i rekvisitioner och lämna intyg och verifikationer som styrker kostnaderna. Genom att skriftligen eller muntligen lämna oriktiga uppgifter som vilse- leder bidragsbeviljande eller utbetalande organ kan bidragssökan- den göra sig skyldig till försök till bedrägeri eller bedrägeri.

Alla de handlingar som krävs i bidragsärenden är ”urkunder” i

BrB:s mening. Om sökanden lämnar oriktiga uppgifter i handling- arna kan han eller hon därför göra sig skyldig till osann eller vårds- lös försäkran eller osant intygande. Om intyget falskeligen utfärdas i revisorns namn eller om ändring görs i ett intyg som någon annan utfärdat, kan straffansvar för urkundsförfalskning komma i fråga.31

29Se förordningen (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

30Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige 2013–2015.

31Se Holmquist, Rolf, a.a., s. 100 f.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

Subventionsmissbruk

Den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemenskapens budge- tar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har be- viljats för, döms för subventionsmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall ska inte dömas till ansvar (se 9 kap. 3b § brottsbalken).

Paragrafen är alltså en följd av EU:s bedrägerikonvention från 1995 som syftar till att effektivisera kampen mot bedrägerier mot gemenskapernas finansiella intressen.

Straffbestämmelsen omfattar inte rent nationella bidragsformer. Beträffande det nationella bidragssystemet är ändamålsstridig an- vändning av bidrag inte straffbelagt. Genom att lagtexten endast om- fattar missbruk av bidrag eller förmåner till den del de finansieras över eller på annat sätt påverkar EU:s budgetar, framgår att bestämmelsen inte omfattar nationella bidrag som används vid medfinansiering i samband med EU-finansiering, utan endast tar sikte på felaktig an- vändning av EU-medel.32

Bidraget eller förmånen måste inte avse näringsverksamhet, utan gäller även t.ex. bidrag till forskningsverksamhet.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Om det rör sig om en liten avvikelse bör administrativa åtgärder och sanktioner kunna vara tillräckliga.33

Bedrägeribestämmelsen har företräde framför subventionsmiss- bruk. Om en urkundsförfalskning eller osann försäkran eller ett osant intygande föregått subventionsmissbruket bör det dömas till ansvar för båda brotten.34

4.6Förmåner utanför bidragsbrottslagen

Bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet omfattar bara utbetalningar från vissa särskilt angivna välfärdssystem för personliga ändamål. Det förekommer även utbetalningar från det

32Prop. 1998/99:32, s. 27.

33Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen den 18 december 1995 och Berggren m.fl., Brottsbalken [10 november 2017, Zeteo] kommentaren till 9 kap 3 b § under rubriken Bakgrund.

34Se prop. 1998/99:32, s. 28.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

offentliga som inte är för personliga ändamål, men där syftet indi- rekt är att gynna enskilda, t.ex. genom lönesubventioner. Dessa ut- betalningar uppvisar motsvarande särdrag i funktion och betydelse som de som omfattas av de nämnda lagarna. Utbetalningar av detta slag hanteras också av de i lagarna angivna aktörerna. Flera utred- ningar och myndigheter har påtalat att det finns behov av att ut- vidga lagarnas tillämpningsområden.

I detta avsnitt beskriver vi översiktligt vissa förmåner som faller utanför tillämpningsområdet och där vi har fått i uppdrag att se över behovet av ett utökat straffrättsligt skydd, vilket vi återkom- mer till i avsnitten 8.1.2–8.1.5.

4.6.1Arbetsgivarstöd

Det finns flera olika former av ekonomiska stöd till arbetsgivare, vars syfte är att stimulera arbetsgivare till att anställa personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. De stödformer som finns är bland annat lönebidrag, trygghetsanställning, nystartsjobb, särskilt an- ställningsstöd för den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, särskilt anställningsstöd i form av instegsjobb, skyddat arbete och utvecklingsanställning. År 2016 var lönebidrag, nystartsjobb samt trygg- hetsanställning de absolut vanligast förekommande arbetsgivarstöden och vi har därför valt att beskriva dessa. Arbetsförmedlingen fattade under 2016 cirka 309 000 beslut om subventionerade anställningar. Utgifterna till arbetsgivare för anställningar med lönestöd uppgick 2016 till 20 375 miljoner kronor.35

Lönebidrag

Lönebidrag är en lönesubvention som introducerades redan 1980.36 Stödet ska underlätta för personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga att få en anställning där hans/ hennes kompetens och färdigheter tas tillvara. Stödets storlek beror

35Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016, s. 62.

36Villkoren för stödet regleras i förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

dels på lönekostnaden för den anställde, dels på dennes arbets- förmåga i förhållande till arbetets krav.

Det första beslutet om lönebidrag omfattar högst ett år. Stöd kan lämnas i upp till fyra år, men i vissa fall kan det vara aktuellt med längre tid. Stödet får endast förlängas utöver det fjärde året om det efter en särskild prövning bedömts motiverat med hänsyn till arbetstagarens arbetsförmåga. Lönebidraget beräknas på den totala lönekostnaden för den anställde. Det finns däremot ett tak på stödnivån då den bidragsgrundande lönen högst kan vara 18 300 kronor (2017). Det innebär att arbetsgivaren maximalt kan få bidrag för en lönekostnad på upp till detta belopp per månad.

Stödet är ett bidrag till arbetsgivarens lönekostnad för den an- ställde och kan bl.a. lämnas vid nyanställning eller när en anställd återgår till sitt arbete efter att ha haft hel tidsbegränsad sjuk- ersättning eller hel aktivitetsersättning. Det är arbetsgivaren som beslutar om individens anställning och Arbetsförmedlingen be- slutar om lönebidrag för den enskilde individen och anvisar arbets- tagaren till arbetsgivaren. Anställningen, som är en förutsättning för stödet, är en reguljär arbetsrättslig anställning som ingås mellan arbetsgivaren och arbetstagaren och den upphör inte arbetsrättsligt även om stödet skulle upphöra.

Nystartsjobb

Nystartsjobb introducerades i januari 2007.37 Syftet är att stimulera arbetsgivare att anställa personer som varit utan arbete en längre tid. Stödet kan lämnas för både tillsvidare-, prov- och tidsbegrän- sade anställningar.

Nystartsjobb innebär att en arbetsgivare som anställer en person som varit arbetslös en längre tid eller som fått sjukpenning, rehabi- literingspenning, sjuk- eller aktivitetsersättning, får ersättning för arbetsgivaravgiften (31,42 procent) eller upp till två och en halv gånger arbetsgivaravgiften. Ersättning betalas ut genom att arbets- givarens skattekonto krediteras.

Arbetsgivaren får ersättning för lönen upp till 20 000 kronor (2018) per månad vid heltid. För överstigande del ges ingen ersätt-

37 Villkoren regleras i förordning (2006:1481) om stöd för nystartsjobb.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

ning. Vid deltid minskas stödet proportionellt. Om arbetsgivaren har ett kollektivavtal ska den anställde få lön och andra anställ- ningsförmåner enligt detta. Finns inget kollektivavtal ska den an- ställde ändå ha lön och förmåner som i väsentliga delar är lika med ett sådant, vilket innebär att lönen inte får vara lägre än den angivna lönen i branschens kollektivavtal. Arbetsgivaren ska också teckna försäkringar för den anställde.

Stödtiden beror på hur länge den arbetssökande har varit frånva- rande från arbetslivet och beslut om nystartsjobb fattas alltid för ett år i taget.

Arbetsgivaren ansöker om nystartsjobb hos Arbetsförmedlingen. Nystartsjobbet behöver inte ha förmedlats av Arbetsförmedlingen, men myndigheten måste ha fattat ett beslut om att bevilja ersätt- ning innan anställningen börjar. Den som ska anställas med hjälp av stödet ska också vara anmäld arbetslös på Arbetsförmedlingen när beslutet fattas. I samband med ansökan ska den arbetssökande med underskrift och intyg styrka att denne uppfyller relevanta krav för att vara stödberättigad.38

Trygghetsanställning

Trygghetsanställning är en lönesubvention som infördes 2006 och regleras i samma förordning som lönebidrag. Skillnaden är att mål- gruppen består av personer med funktionsnedsättning vars behov inte kan tillgodoses på annat sätt samt att en trygghetsanställning saknar bortre tidsgräns. Anställningen är en reguljär anställning, men ska vara anpassad efter den arbetssökandes förutsättningar och sär- skilda behov. Arbetsförmedlingen ska åtminstone vart fjärde år pröva att stödets storlek inte överstiger den nivå som behövs för att kompensera för arbetstagarens funktionsnedsättning. Stödet för trygghetsanställningen beräknas på samma sätt som vid en anställ- ning med lönebidrag.

38 Arbetsförmedlingens faktablad till arbetsgivare – Nystartsjobb 2018–01.

SOU 2018:14

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

4.6.2Statligt stöd till företag och organisationer

Som vi tidigare nämnt har Riksdagen tillkännagivit att bidragsbrotts- lagen ska omfatta ”felaktiga utbetalningar till företag och organisa- tioner”. Vilka typer av ersättningar som avses är inte närmare spe- cificerat.39

Nedan ger vi en allmän beskrivning av EU:s regler om statligt stöd. Vi beskriver också kort de stöd som lämnas av offentliga medel i Sverige och de avgränsningsproblem detta medför när vi ska se över lagens tillämpningsområde.

EU:s regler om statligt stöd

Inom Europeiska unionen finns bestämmelser om statligt stöd. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) ansvarar EU-kommissionen för tillämpningen av unions- reglerna om statligt stöd. EU:s bestämmelser på statsstödsområdet är ett omfattande och relativt strikt regelverk. Utgångspunkten är att statligt stöd är förbjudet. Exempel på statligt stöd kan vara bidrag och skattelättnader. Syftet med reglerna är att se till att kon- kurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids. För att ett stöd ska omfattas av EU:s regler om statligt stöd ska det uppfylla följande fyra kriterier (se artikel 107.1 i EUF-fördraget):

•Det gynnar ett visst företag eller en viss produktion.

•Det finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara direkt eller indirekt.

•Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

•Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Statsstödsreglerna gäller för ”företag” som bedriver ekonomisk verk- samhet. Begreppet företag ges en vid tolkning i rättspraxis. Varje form av sammanslutning som bedriver ekonomisk verksamhet definieras som ett företag. Det innebär att även en organisation utan vinstsyfte teoretiskt kan anses som ett företag. Om statsbidragen går till icke- ekonomisk verksamhet är de inte statsstöd enligt EU:s regelverk.

39 Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17:SfU1.

Bakgrund och övergripande om gällande rätt

SOU 2018:14

EU:s regler om statligt stöd vilar på ett system med förhands- granskning. Medlemsstaterna ska anmäla till EU-kommissionen när de planerar att vidta eller ändra stödåtgärder enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna får därmed inte införa stödåtgär- der förrän kommissionen har granskat och godkänt åtgärderna.

Av EUF-fördraget framgår dock att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Tillåtna stödåtgärder kan motiveras bl.a. av att det är fråga om stöd av mindre betydelse eller av att nyttan med stödet bedöms större än skadan på konkurrensen. Huvudregeln är att ett offentligt stöd ska godkännas av EU-kommissionen, men ett stöd kan även med- ges om det omfattas av en gruppundantagsförordning eller av en förordning om stöd av mindre betydelse, s.k. de minimis-stöd med särskilda beloppsgränser. Gruppundantagsförordningarna omfattar bl.a. stöd till jordbruk och fiskeriproduktion samt landsbygden.

Stöd från offentliga medel i Sverige

Varje år betalar staten ut cirka 27 miljarder kronor i stöd till när- ingslivet. Riksrevisionen konstaterade i sin rapport Statliga stöd till innovation och företagande (RiR 2016:22) att det dock saknas en samlad och tydlig bild av stöden och dess effekter.

De enskilda förordningar som reglerar statliga bidrag till företag och organisationer är mycket omfattande till antalet. De spänner över i stort sett hela samhällslivet och så skilda områden som exempelvis tillhandahållare av grundläggande betaltjänster (2014:139), ideella organisationer inom kulturmiljöområdet (2014:108) och energikart- läggning (2009:1577) för att nämna några få.

Med andra ord är det inte möjligt att här lämna någon närmare redogörelse för de stöd från offentliga medel till närings- och före- ningslivet som kan bli föremål för felaktiga utbetalningar. Enligt direktiven är en utgångspunkt i arbetet med att se över lagarnas tillämpningsområde dessutom att avgränsningen även fortsättningsvis ska vara tydlig och lättillgänglig. Det omfattande regelverket innebär också en utmaning ur detta perspektiv.

Vi återkommer i avsnitt 8.1.5 till vår bedömning av om det finns behov av att förändra tillämpningsområdet i detta avseende.

100

5En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

En del av de utbetalande myndigheternas uppdrag är att motverka fel- aktiga utbetalningar. Myndigheterna, kommunerna och arbetslöshets- kassorna har även en skyldighet att polisanmäla misstänkta bidrags- brott. Som ett led i arbetet att uppmärksamma misstänkt brottslighet och underlätta informationsutbytet infördes lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet.

I vårt uppdrag att undersöka hur lagstiftningen fungerar i prak- tiken ingår att kartlägga hur myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna arbetar för att förhindra och förebygga bidrags- brott.1 Kapitlet inleds med en beskrivning av hur vi gått till väga för att ta reda på det. Sedan redogör vi för aktörernas syn på vilka kon- sekvenser som lagstiftningen inneburit för dem. Därefter beskriver vi vilken kunskap om lagstiftningen som finns på myndigheterna och hur den sprids internt och externt för att sedan redovisa myndighe- ternas kontrollarbete. Ett avsnitt behandlar frågan om hur myndighe- terna agerar för att misstänka brott ska lagföras, i vilken utsträckning myndigheterna polisanmäler misstänkta brott samt vilka överväg- anden som görs i samband med det. Därefter redovisar vi Polis- och Åklagarmyndigheternas syn på anmälningarnas kvalitet och hur de misstänkta brotten utreds. Slutligen beskriver vi hur lagen om under- rättelseskyldighet tillämpas och de problem som aktörerna anser vara förknippade med den.

Redogörelsen bygger i huvudsak på de svar som myndigheterna lämnat på våra frågor. Det är alltså deras bild av arbetet som lämnas

1 I det följande avses med myndigheter även kommuner och arbetslöshetskassor om inte annat anges.

101

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

här. Vilka slutsatser vi drar av det som kommit fram i kartläggningen framgår av kapitel 6.

5.1Våra källor

Enkätsvar

Utredningen har skickat en enkät till samtliga utbetalande myndig- heter, ett urval av landets kommuner och arbetslöshetskassor samt företrädare för samtliga polisregioner och Åklagarmyndigheten.

Polismyndigheten är indelad i sju regioner (polisregion Syd, polis- region Väst, polisregion Öst, polisregion Stockholm, polisregion Mitt, polisregion Bergslagen och polisregion Nord) som vardera består av mellan tre och fem polisområden. Polisområdena är i sin tur upp- delade i ett antal lokalpolisområden. Inom vissa polisregioner utreds bidragsbrotten centralt medan det i andra sker ute i polisområdena. Av det skälet har företrädare för polisregion Stockholm, polisregion Syd och polisregion Väst svarat för regionens räkning medan svaren från övriga regioner redovisas efter polisområde.2

När det gäller kommunerna skickades frågorna efter samråd med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) till de 20 kommuner som vid den tidpunkten ingick i det kommunala nätverket kring felaktiga utbetalningar. Elva kommuner svarade, vilket innebär en svars- frekvens på 55 procent.3 Att vända sig till kommuner som ingår i nätverket kan innebära en risk för att de kommit längre i sitt arbete med felaktiga utbetalningar än den genomsnittliga kommunen. Enkätsvaren visar emellertid att det bland kommunerna finns hela skalan från de som har ett sedan länge väl upparbetat och fungerande arbete till de som först på senare tid skapat rutiner kring att motverka bidragsbrott. Vår uppfattning är därför att urvalet av kommuner är representativt.

För arbetslöshetskassornas del skickades frågorna till Sveriges a-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas Samorganisation, förkor- tat SO) som dels svarade för egen räkning, dels hämtade in svar

2Följande polisområden har svarat från regionerna: polisområde Östergötland (polisregion Öst), polisområde Västmanland (polisregion Mitt), polisområde Örebro (polisregion Bergslagen), polisområde Norrbotten (polisregion Nord).

3Kommunerna i Borås, Eskilstuna, Helsingborg, Jönköping, Kristianstad, Landskrona, Solna, Stockholm, Sundsvall, Södertälje och Örebro svarade

102

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

från ett urval av a-kassor. Totalt svarade nio stycken, såväl stora som små och fördelade på olika branscher.4

Åklagarmyndigheten har svarat genom utredningens expert, verksam vid Södertörns åklagarkammare, efter samråd med en om- rådesansvarig överåklagare och representanter från Utvecklings- centrum Stockholm.

Efter att ha tagit del av problembeskrivningar och erfarenheter i svaren blev det tydligt att vi behövde ytterligare information om hur lagen om underrättelseskyldighet används på myndigheterna. Dessa kompletterande frågor gick ut till samtliga aktörer som nämnts ovan, förutom polis och åklagare, samt de a-kassor och kommuner som besvarat enkäten. Fem kommuner och sex a-kassor bevarade de kompletterande frågorna. Samtliga utbetalande myndigheter svarade. Vidare fick Skatteverket och Kronofogdemyndigheten svara på de enkätfrågor vi bedömde vara relevanta för dem i egenskap av avsän- dare av underrättelser.

Studiebesök

Vid sidan av enkäten har utredningen besökt samtliga utbetalande myndigheter, Sveriges a-kassor, Åklagarmyndigheten, Polismyn- digheten och Enheten för försörjningsstöd vid socialtjänsten i Södertälje kommun. Vid besöket på Polismyndigheten medverkade företrädare för Nationellt bedrägericentrum och samtliga polis- regioner. När det gäller Åklagarmyndigheten medverkade en om- rådesansvarig överåklagare och företrädare för Utvecklingscentrum Stockholm samt åklagarkamrarna i Norrort och Söderort.

Av tidsskäl har vissa besök skett innan enkätsvaren kommit in och då i syfte att få en allmän bild av kontrollarbetet, hur lagstift- ningen fungerar i det praktiska arbetet och vilka eventuella tolk- nings- och tillämpningsproblem som den ger upphov till. Vid de besök som skett efter att myndigheterna besvarat enkäten har fokus varit att lyfta fram särskilda erfarenheter som kan tjäna som goda exempel för andra myndigheter eller reda ut oklarheter och ofull- ständigheter i de lämnade svaren. I vissa fall har vi även begärt och fått kompletterande uppgifter via e-post.

4 A-kassorna AEA, GS, Seko, SHA, SmåA, IF Metall, ST, Vision och Unionen svarade.

103

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

Övrigt skriftligt material

Utöver enkätsvaren och det som kommit fram vid studiebesöken har utredningen tagit del av en mängd interna och externa rappor- ter, årsredovisningar, riktlinjer och handböcker. Av utrymmesskäl redogör vi inte för samtliga här. I den mån vi hämtat konkreta upp- gifter ur dessa redovisar vi källan i respektive avsnitt.

5.2Myndigheternas syn på konsekvenserna av att lagstiftningen infördes

När bidragsbrottslagen infördes uttalade regeringen att den hade för avsikt att följa upp reformen när den varit i kraft under en tid.5 En del av vårt uppdrag har därför bestått i att ta reda på vad in- förandet av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet har inneburit för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. I det följande avsnittet redovisar vi deras syn på vilka ekonomiska och övriga konsekvenser som lagstiftningen fört med sig.

5.2.1Arbetsförmedlingen

Lagarna har enligt myndigheten bidragit till ett ökat fokus på bi- dragsbrotten och ger också ett stöd i arbetet mot felaktiga utbetal- ningar inom myndigheten. Syftet med arbetet är att minska de fel- aktiga utbetalningarna, men storleken på de ekonomiska effekterna är svåra att mäta.

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna bedömer myndig- heten att lagstiftningens införande inte ledde till några direkta kost- nader. Arbetsförmedlingen startade en särskild funktion för att han- tera underrättelserna men uppdraget löstes med befintlig personal.

5 Prop. 2006/07:80, s. 93.

104

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

5.2.2Arbetslöshetskassorna

Sveriges a-kassor lyfter fram att bidragsbrottslagen har inneburit att ökade resurser läggs på frågorna och polisanmälningar jämfört med tidigare.

Enligt majoriteten av de a-kassor som svarat har administratio- nen ökat till följd av den nya lagstiftningen och lett till nya rutiner och en större arbetsmängd, vilket även fått ekonomiska konsekven- ser. Unionen uppskattar att det rör sig om kostnaden för två hel- tidstjänster. Hos SmåA har återkraven ökat och kassan lyfter även fram den omfattande administration det innebär att sammanställa handlingar för en polisanmälan där utredningen sedan ofta läggs ner. AEA menar att antalet polisanmälningar ökat och därmed också arbetstiden för de ansvariga handläggarna. Vision ser konse- kvenserna som marginella och anger att de befarade en mycket större påverkan än vad som blev fallet. ST konstaterar att lagstift- ningen å ena sidan har underlättat bedömningen av om en polisan- mälan ska göras, å andra sidan har medfört en ökad administration till följd av att fler medlemmar polisanmäls nu än tidigare.

5.2.3CSN

CSN anger att de ekonomiska konsekvenserna av bidragsbrotts- lagens införande framför allt är kostnader för de studiestödsutre- dare som handlägger ärenden om misstänkt bidragsbrott. Innan lagen kom till arbetade en person med att utreda och anmäla miss- tänkta brott mot studiestödssystemet, främst bedrägerier. När bi- dragsbrottslagen infördes skapades en särskild funktion för att ut- reda och anmäla misstänkta bidragsbrott. Den har ökats successivt från två till sju personer. Lönekostnader för bidragsbrottsfunktio- nen beräknas till 3,6 miljoner kronor år 2016. Det har inte inneburit några kostnader för att utveckla handläggningssystemet, eftersom ärenden om misstänkta bidragsbrott handläggs utanför det ordinarie systemet. De webbutbildningar kring bidragsbrottslagen som har tagits fram har kostat 61 500 kronor.

CSN lyfter även fram hur bidragsbrottslagen påverkat vad som är straffbart. För att studiemedel ska betalas ut krävs inte bara ett beslut från CSN utan även att den studerande sedan intygar sina avsikter att studera genom att lämna in en s.k. studieförsäkran.

105

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

Före det att bidragsbrottslagen infördes kunde brott som upptäck- tes innan studieförsäkran lämnas anmälas som försök till bedrägeri. I och med bidragsbrottslagens farerekvisit anses brottet inte full- bordat om studieförsäkran inte lämnats eftersom det då ännu inte funnits någon konkret fara för felaktig utbetalning. I ärenden där CSN t.ex. upptäcker ett förfalskat antagningsbevis före det att beslut om studiemedel fattas kan ärendet inte anmälas som bidrags- brott, utan som urkundsförfalskning. I de fall där någon förfalsk- ning inte har använts men där CSN har annan information som pekar på att personen inte har avsikt att påbörja studierna före be- slutet kan något brott inte anmälas. Generellt sett har dock införan- det av vårdslöst brott lett till att fler gärningar är straffbara och att fler brott därmed också sker.

När lagen om underrättelseskyldighet infördes togs rutiner fram för hur inkomna underrättelser skulle hanteras och en vägledning för CSN:s handläggare att underrätta andra myndigheter. CSN deltog i arbetet med att ta fram KRUS-utbildningen om felaktiga utbetal- ningar tillsammans med ett antal myndigheter 2011. Utbildningen bekostades av KRUS.6 Såväl inkomna som skickade underrättelser skulle samordnas och följas upp av bidragsbrottsfunktionen, vilket också skedde initialt.

CSN bedömer inte att införandet av lagen om underrättelseskyl- dighet haft några större konsekvenser för myndigheten. I efterhand har det visat sig att förhållandevis få anställda genomgick utbild- ningen. De flesta av dessa arbetade inte som handläggare, vilket var olyckligt eftersom det är i handläggningen som de flesta misstankar torde uppstå. Det är enligt CSN oklart varför utbildningen inte fick större spridning, men en anledning kan vara att det redan finns informationsutbyte med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan samt automatiska, maskinella kontroller som förhindrar dubbla ut- betalningar.

Under 2016 tog CSN emot ett 40-tal underrättelser från andra myndigheter. Endast i ett fåtal fall har CSN konstaterat att pengar har betalats ut eller har riskerat att betalas ut felaktigt. Under det senaste året har CSN inte underrättat någon annan myndighet en-

6 Kompetensrådet för utveckling i staten (KRUS) var en myndighet med uppdrag att ge stöd till kompetensförsörjningen i de statliga myndigheterna. Myndigheten avvecklades 31 december 2012 till följd av ett regeringsbeslut.

106

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

ligt den rutin som finns vid misstanke om att en annan myndighet betalar ut pengar felaktigt. Under 2016 och 2017 har CSN tagit fram nya rutiner för underrättelseskyldigheten, samt en plan för infor- mation och utbildning.

5.2.4Försäkringskassan

Myndigheten har inte beräknat de ekonomiska konsekvenserna av att lagarna infördes. Redan innan fanns en särskild kontrollutred- ningsverksamhet som arbetade med att utreda och polisanmäla miss- tänkta brott, framför allt bedrägerier. Bidragsbrottslagen har därför inte medfört några ökade administrativa kostnader. Antalet polis- anmälningar varierar mellan olika år, men detta bedömer myndig- heten bero på vilket fokus som verksamheten har och inte på in- förandet av bidragsbrottslagen.

Lagen om underrättelseskyldighet kan ha medfört något ökade administrativa kostnader men har också förhindrat felaktiga utbe- talningar.

5.2.5Kommunerna

För kommunernas del har lagstiftningen enligt svaren främst inne- burit organisatoriska förändringar genom att det inrättats särskilda tjänster för att utreda misstänkta felaktiga utbetalningar, s.k. fut- handläggare. Ibland har de bemannats med befintlig personal men många kommuner har behövt nyanställa. Eskilstuna kommun anger exempelvis att bidragsbrottslagen inte lett till några ekonomiska kon- sekvenser eftersom arbetet sker med befintlig personal. Kommunen började dock sitt fut-arbete först under 2015 med att bl.a. lägga upp arbetsmetoder.

I Borås stad handläggs och utreds ekonomiskt bistånd på För- sörjningsenheten, som sedan år 2011 har två anställda som enbart ut- reder felaktiga utbetalningar. I en del ärenden har man fått fällande domar, vilket också lett till att skadeståndsanspråket har bifallits. Kommunen uppfattar att lagen säkerligen haft viss avskräckande effekt tillsammans med kommunens granskande arbetsmetoder för att säkerställa att rätt person får rätt ersättning.

107

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott SOU 2018:14

Bidragsbrottslagen ledde till att Örebro kommun hösten 2010 anställde två fut-handläggare. Sammanlagt har 18 personer dömts för bidragsbrott och att betala skadestånd till kommunen med sam- manlagt 904 520 kronor. Flera av dem som polisanmälts har i sam- band med detta slutat att söka försörjningsstöd. Den största eko- nomiska betydelsen bedömer kommunen finns i den preventiva effekten av bidragsbrottslagen och ett aktivt arbete med att utreda och förebygga felaktiga utbetalningar. Skyldigheten att anmäla bi- dragsbrott har i praktiken även lett till en skyldighet att utreda fel- aktiga utbetalningar. Sedan fut-arbetet startades i Örebro har an- talet polisanmälda bidragsbrott per år minskat framför allt vad gäller oredovisade löner. Enligt kommunen upptäcks fler falska handlingar som hyreskontrakt, läkarintyg och kontoutdrag och genom kontroll och utredning kan många felaktiga utbetalningar förhindras. De senaste åren har det genomsnittliga antalet hushåll som får försörj- ningsstöd varje månad minskat, från 2 029 hushåll år 2014, 1 957 år 2015 till 1 843 år 2016. En av de bidragande faktorerna till detta bedöms vara ett aktivt arbete med att utreda och förebygga fel- aktiga utbetalningar.

Även Jönköpings kommun anger att lagstiftningen lett till be- sparingar i kommunen eftersom vissa klienter som misstänks för bidragsfusk oväntat har blivit självförsörjande efter att de polis- anmälts och informerats om bidragsbrottslagen.

Helsingborgs stad ser en skillnad i vad arbetet med återkrav och misstänkta bidragsbrott resulterar i. Enligt kommunen fastställs be- slutet om återkrav generellt sett av förvaltningsrätten medan poli- sen oftast lägger ner förundersökningen om bidragsbrott.

Kristianstads kommun började arbeta renodlat mot felaktiga ut- betalningar av försörjningsstöd och misstänkt bidragsbrott i novem- ber 2014 med två heltidsanställda bedrägeriutredare sedan augusti 2015. Under perioden november 2014 till december 2016 har 264 ärenden initierats, återkrav har beslutats i 73 ärenden och 51 polis- anmälningar har gjorts. Samtidigt har kommunen krävt tillbaka 2 424 047 kronor och beräknar ha sparat 3 256 991 kronor.

Landskrona kommun har tillsatt en tjänst för att utreda och hand- lägga misstänkta bidragsbrott samt göra internkontroller. Beslut om ekonomiskt bistånd har koncentrerats till en sektion. Enligt kom- munen har lagstiftningen lett till minskade utbetalningar av bistånd på felaktiga grunder, mindre summor i återbetalningar samt mång-

108

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

åriga återbetalningsplaner som visserligen kräver administration men leder till återbetalning. Ansökningsblanketten omarbetades tidigt så att felaktigheter lättare kom fram och kontroller har utökats. Fler handlingar begärs in från den enskilde vid varje ansökningstillfälle, vilket även det har lett till ökad administration.

Solna stad menar att lagen har förtydligat socialtjänstens skyl- dighet att polisanmäla misstanke om brott och att arbeta med detta. En särskild utredare arbetar med felaktiga utbetalningar av ekono- miskt bistånd.

I samband med att bidragsbrottslagen kom började Stockholms stad arbeta med felaktiga utbetalningar och tillsatte särskilda fut- utredare i varje stadsdel. Nu arbetar staden strukturerat med att utreda felaktiga utbetalningar, fatta beslut om återkrav och göra bidragsbrottsanmälningar. Innan dess beslutades knappt om några återkrav och endast någon enstaka polisanmälning gjordes. Under- rättelserna enligt lagen om underrättelseskyldighet till Stockholms stad är väldigt få, cirka fem stycken under 2016.

I Sundsvalls kommun finns sedan september 2008 två heltidsan- ställda och en enhetschef som arbetar med misstänkta bidragsbrott och internkontroller av de anställda. Erfarenhet av situationer där bidragsbrott är vanliga och internkontroller som påvisat brister i handläggning har resulterat i att handläggningsrutinerna ändrats under åren. Detta har enligt kommunen lett till positiva ekonomiska kon- sekvenser. Kommunen framhåller att det sker ett intensivt arbete med att upprätta avbetalningsplaner i de ärenden där beslut om åter- krav fattats och konstaterar att även om de flesta endast kan betala 100 kronor i månaden är det viktigt att agerandet får konsekvenser. Enligt kommunen begår väldigt få sedan ytterligare bidragsbrott.

Södertälje kommun arbetar på samma sätt som innan bidrags- brottslagen infördes. Verksamheten har såväl före som efter haft en

”nolltolerans” vid upptäckt av misstänkt bedrägeri, dvs. allt polis- anmäls. Några ekonomiska konsekvenser till följd av bidragsbrotts- lagens införande kan kommunen inte se. Sedan knappt ett år har två heltidstjänster tillsatts för att utreda felaktiga utbetalningar i syfte att förbättra kvaliteten i detta arbete.

109

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.2.6Kronofogdemyndigheten

Myndigheten anger att införandet av lagen om underrättelseskyl- dighet inte har fått några konsekvenser för myndigheten.

5.2.7Migrationsverket

Lagstiftningen har enligt myndigheten framför allt lett till admini- strativt merarbete i form av anmälningar om bidragsbrott och registreringar av felaktiga utbetalningar.

5.2.8Pensionsmyndigheten

Myndigheten konstaterar att frågan om vilka konsekvenser inför- andet av lagstiftningen fått för myndigheten är svår att svara på och att någon redovisning i kronor inte är möjlig.

Myndigheten kan inte uppskatta i vilken utsträckning de fel- aktiga utbetalningarna har minskat till följd av att man tagit emot underrättelser eftersom det inte finns någon statistik över hur många dessa är.

Även de administrativa konsekvenserna av att skicka och ta emot underrättelser är svåra att bedöma utan att veta hur många det rör sig om. En uppskattning är att arbetet motsvarar omkring en halv årsarbetskraft.

Pensionsmyndigheten har tagit fram nya riktlinjer för polisan- mälningar och arbetar med att förbättra och utveckla rutinerna rörande lagen om underrättelseskyldighet. Dessa ska sedan imple- menteras i organisationen. Detta kommer medföra en ökning av de administrativa kostnaderna enligt myndigheten, som även konsta- terar att gruppen som arbetar med bidragsbrott kommer att utökas framöver.

5.2.9Polismyndigheten

Vad gäller ekonomiska konsekvenser anställdes fem civila utredare inom polisområde Västmanland när lagen infördes och polisregion Väst anställde en utredare 2007 med uppdrag att enbart utreda bi- dragsbrott. För polisområde Norrbotten har lagstiftningen inte lett

110

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

till någon förändrad organisation eller ekonomisk satsning, varför man bedömer att den inte medfört några konsekvenser.

Polisregion Stockholm anger att det inneburit ökade personal- kostnader för utredare och förundersökningsledare. Man lyfter också fram att alldeles för lång tid får läggas på att registrera misstankar i polisens it-system Dur Två, som inte är byggt för att hantera den mängd misstankar som ofta förekommer i bidragsbrottsärenden. Som exempel nämns att det krävs omkring tolv knapptryck att lägga in en misstanke samt att ett bidragsbrott av normalgraden kan bestå av upp till fyrtio misstankar och de grova av flera hundra.

Polisområde Örebro framhåller att den största påverkan ekono- miskt är antalet anmälda ärenden, vilket i sin tur är beroende av i vilken utsträckning de olika myndigheterna satsar på sina kontrol- ler. Svårighetsgraden av det som anmäls leder sedan till kostnader i form av tid och resurser, t.ex. i ärenden som gäller assistansersätt- ning där ofta spaning krävs. Även polisområde Östergötland fram- håller att assistansärendena blivit oerhört resurskrävande och kost- samma att utreda. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, menar polisen, hade det varit bättre att lägga pengarna på förebyggande åtgärder och kontroller i stället för att stora summor försvinner i felaktiga utbetalningar som ska försöka utredas i efterhand. Man anser också att bidragsbrottslagen inneburit ett större fokus på dessa ärenden och att det faktum att fler myndigheter har inrättat kontrollfunktioner genererar fler polisanmälningar. Visserligen, kon- staterar man från polisområde Östergötland, utreddes dessa brott tidigare som bedrägerier men den spontana uppfattningen är att de inte anmäldes i lika stor utsträckning då. Även polisområde Väst- manland framhåller att lagen inneburit ett ökat ärendeinflöde.

5.2.10Skatteverket

Enligt Skatteverket har införandet av lagen om underrättelseskyl- dighet inte fått några ekonomiska konsekvenser eftersom man inte är en myndighet som betalar ut sådana ersättningar som omfattas av underrättelseskyldigheten. Den har dock medfört en tillkom- mande arbetsuppgift, att underrätta andra myndigheter när Skatte- verket misstänker att dessa betalat ut ersättning felaktigt.

111

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.2.11Åklagarmyndigheten

Antalet bidragsbrott hos myndigheten har ökat under åren, för- utom viss minskning under åren 2008, 2013 och 2014 (uppgifter för år 2006 och 2007 saknas). År 2005 kom det in cirka 2 200 ärenden från Försäkringskassan till Åklagarmyndigheten.7 Nedan framgår till- gängliga uppgifter från statistikavdelningen om brottsmisstankar av- seende bidragsbrott fördelat per år.

5.3Kunskapen om lagstiftningen och hur den sprids inom och mellan myndigheterna

Det har tidigare konstaterats att det finns brister i kunskapen om bidragsbrottslagen hos såväl handläggare på de utbetalande myn- digheterna som hos polis och åklagare samt att det saknas ett lärande i utredningskedjan. Det i sin tur har ansetts vara ett hinder för att ett ärende ska kunna utredas effektivt, eftersom det förut- sätter att dokumentation och polisanmälningar är av god kvalitet samt att de brottsutredande myndigheterna återkopplar om vilken dom som fallit eller varför ärendet lagts ned.8

När myndigheterna själva fått uppskatta vilken kunskap som finns inom organisationen framgår att den varierar, dels internt och dels mellan myndigheterna.

7Åklagarmyndighetens yttrande angående SOU 2006:48, ÅM-A 2006/1167.

8Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten (RiR 2011:20) s. 10.

112

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

Allmänt om samverkan och kunskapsutbyte

Det finns ett gemensamt nätverk kring bidragsbrottslagen som startades 2013 där representanter från rättsväsendet och de aktörer som omfattas av lagen deltar.9 Försäkringskassan är sammankal- lande för nätverksträffarna, som äger rum cirka tre gånger om året. Där diskuteras aktuella frågor som rör bidragsbrott, gemensamma problemområden och förslag till förbättringar. Syftet är att utveckla samverkan mellan myndigheterna och att informera varandra om ut- vecklingen på kontrollområdet hos respektive deltagare. Det före- kommer också erfarenhetsutbyte i enskilda frågor och studiebesök.

På Sveriges Kommuner och Landstings initiativ har det skapats ett kommunalt nätverk kring felaktiga utbetalningar som träffas två gånger per år. Våren 2017 ingick där representanter från 20 kom- muner och Socialstyrelsen.10

Det finns dessutom ett lokalt nätverk för kunskapsutbyte mel- lan handläggare som arbetar med att motverka felaktiga utbetal- ningar (fut-handläggare) inom socialtjänsten på kommuner inom Stockholms län.

5.3.1Arbetsförmedlingen

Kunskapen om lagstiftningen ryms inom myndighetens arbete mot bidragsbrott och bedrägerier, och arbetet för att upptäcka och mot- verka felaktiga utbetalningar. På intranätet finns information om lagstiftningen och interna rutiner.

5.3.2Arbetslöshetskassorna

När det gäller kunskapsutbyte och utbildning sker det kontinuerligt inom ramen för samarbetet inom Sveriges a-kassor. Under kontroll- arbetet utbyter arbetslöshetskassorna också uppgifter med CSN, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Sveriges a-kassor be-

9Nätverket består av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Arbetsförmedlingen, Skatteverket, Migrationsverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Stockholms stad, Arbetslöshetskassornas samorganisation, Kronofogdemyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum och polisens Nationella bedrägericentrum.

10https://skl.se/integrationsocialomsorg/ekonomisktbistandforsorjning/felaktigautbetalningar.

11271.html

113

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

vakar rättsutvecklingen på området och ger löpande information på möten samt skriftliga rekommendationer till a-kassorna bl.a. genom meddelanden och handläggarstöd. De juridiska och tekniska funk- tionerna samverkar för att säkerställa att a-kassornas gemensamma ärendehanteringssystem är ändamålsenligt utformade med tanke på bidragsbrottslagen.

Kunskapen om lagstiftningen beskriver de svarande a-kassorna som alltifrån ”god på relevanta tjänster” till ”förhållandevis god” och ”hög” eller att ”samtliga handläggare känner till att lagstiftningen finns” men att kunskapen är fördjupad hos t.ex. jurister som för- bereder ärendena inför polisanmälan. Majoriteten av de a-kassor som svarat har också särskild personal som bedömer om det rör sig om misstänkta bidragsbrott och att kunskapen då är koncentrerad till dessa. Som exempel på kunskapsutbyte nämner flertalet skriftlig in- formation och rutiner, Sveriges a-kassors handläggarstöd och interna utbildningsinsatser, hos vissa regelbundet och andra vid behov.

5.3.3CSN

En särskild grupp – bidragsbrottsfunktionen – är specialiserad på att anmäla, bedöma och informera om misstänkta bidragsbrott. Grup- pen är koncentrerad till ett kontor. En till två verksjurister vid rättsavdelningen bistår i rättsliga frågor. Bidragsbrottsfunktionen har tagit fram webbutbildningar med information om bidragsbrottslagen och hur misstänkta bidragsbrott ska hanteras inom olika verksam- hetsområden. Utbildningarna är obligatoriska för alla studiestöds- utredare, inklusive nyanställda. Information och påminnelser sker också till handläggarna via intranätet i samband med terminsstart när merparten av besluten att bevilja studiestöd fattas. Gruppen ger även riktad information om bidragsbrott via videolänk eller vid besök på andra kontor.

Handläggarnas kunskaper om bidragsbrottslagen har inte mätts, men uppföljningen av de ärenden som skickas till bidragsbrotts- funktionen visar enligt CSN att de allra flesta ärenden möter krite- rierna för bidragsbrott. Det tyder på att kunskapen om lagen är god bland handläggarna. Uppföljningen av utbildningsinsatsen visar att cirka 90 procent av handläggarna anser att webbutbildningen ger en bra förklaring av vad som utgör ett bidragsbrott. Samtidigt är det

114

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

bara cirka 30 procent som uppger att utbildningen har lett till att de skickar fler ärenden till bidragsbrottsfunktionen, vilket indikerar att det kan finnas svårigheter med att tillämpa lagen. Många handläggare har också efterfrågat mer lärarledd undervisning utifrån riktiga exem- pel. Uppföljningen har även visat att det finns regionala skillnader i anmälningsfrekvens mellan de olika kontoren. Bidragsbrottsfunktio- nen fortsätter därför med riktad information och besök på kontoren.

När det gäller underrättelseskyldigheten sker samordning av underrättelser som skickas från CSN och utredning av de tips som kommer in av utsedda handläggare på ett lokalkontor. Där bedöms kunskapen om lagstiftningen vara hög. Uppfattningen är dock att kunskapen kring lagen om underrättelseskyldighet inte är särskilt spridd hos handläggarna. Det faktum att CSN under 2016 inte skickade några underrättelser enligt den rutin som finns stärker den uppfattningen. Den webbutbildning som KRUS tog fram i syfte att bl.a. informera om lagen finns tillgänglig på intranätet, men förhål- landevis få handläggare har tagit del av den. Utbildningen kommer dock att bli obligatorisk. Det pågår även informationsinsatser för att öka kunskapen om underrättelseskyldigheten och de nya rutinerna.

5.3.4Försäkringskassan

Särskilda handläggare – kontrollutredare – utreder ärenden inom alla förmåner vid misstanke om att någon medvetet försökt få ersätt- ning på felaktiga grunder. Kontrollutredaren bedömer om det är ett misstänkt brott och gör i så fall en polisanmälan.

En kontrollutredning kan starta efter en anmälan från allmän- heten, anmälan eller underrättelse från andra myndigheter, interna impulser från handläggare eller resultat av riktade eller riskbaserade kontroller.

Som stöd till handläggarna finns det både en vägledning som be- skriver bl.a. bidragsbrottslagen och en handläggningsprocess som be- skriver hur man ska handlägga ärendena. Utöver de cirka 130 kon- trollutredarna finns det också omkring fem verksamhetsutvecklare, som utvecklar och stödjer kontrollutredningsverksamheten.

Om en handläggare misstänker att en enskild medvetet försökt få ersättning på felaktiga grunder lämnar han eller hon en impuls

115

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

till kontrollutredningsverksamheten. En kontrollutredare avgör då om ärendet ska utredas som en kontrollutredning.

Kontrollutredningsverksamheten har kunskap om bidragsbrotts- lagen. Inom de övriga delarna av Försäkringskassan är kunskapen sämre. Enligt myndigheten behöver de emellertid inte ha känne- dom om bidragsbrottslagen för att kunna utföra sina arbetsupp- gifter, eftersom alla misstänkta felaktigheter ska skickas vidare till kontrollutredarna.

Kunskapen om lagen om underrättelseskyldighet varierar inom myndigheten, men den beskrivs i vägledningar, handläggningspro- cesser och tas upp i utbildningar. Kontrollutredarna har troligtvis mer ingående kunskap om lagen än övriga handläggare.

5.3.5Kommunerna

Samtliga svarande kommuner anger att de har särskilda fut-utredare eller fut-handläggare med specialkunskap om lagstiftningen och hur den ska tillämpas. Utredarna samverkar med övriga handläggare, främst inom ekonomiskt bistånd. Som exempel anger Södertälje kommun att sedan fut-utredarna anställdes 2016 har kunskapen om felaktiga utbetalningar fått en mer generell spridning i verksamheten. Det fut- utredarna uppmärksammar tas upp på möten i ledningsgruppen och resulterar i nya eller reviderade rutiner för verksamheten. I vissa kommuner har fut-handläggarna ett informationsansvar gentemot övriga handläggare vid t.ex. arbetsplatsträffar eller genom att utbilda nyanställda i hur de ska agera vid misstanke om bidragsbrott.

När det gäller kunskapsutbyte eller samverkan med andra myn- digheter framgår att en kommun inte har något alls, medan flertalet nämner att så sker med Försäkringskassans kontrollgrupp. Att det kan bli svårigheter när samarbetet är beroende av lokala kontakter framgår av svaret från Kristianstads kommun, som uppger att den samverkan som funnits med Försäkringskassan kommer att upp- höra eftersom kontrollverksamheten flyttas till Helsingborg. Som exempel på ett konkret resultat av samverkan kan framhållas Örebro kommuns mall för polisanmälan om bidragsbrott som tagits fram tillsammans med polisens bedrägerirotel. Södertälje kommun har våren 2017 inlett ett samarbete med den lokala polisen för att för-

116

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

bättra möjligheterna att få polisen att utreda de misstänkta bidrags- brott som anmälts.

5.3.6Kronofogdemyndigheten

Enligt myndigheten är det ett problem att kunskapen om underrät- telseskyldigheten inte sprids ordentligt inom organisationen. Den rutin som finns angående att lämna underrättelser tillämpas inte på önskvärt sätt. För tillfället pågår ett arbete med att förnya kommu- nikationsplanen om lagstiftningen m.m.

Det finns i dagsläget inget kunskapsutbyte med andra myndig- heter. När lagen kom till samarbetade dock Kronofogden med För- säkringskassan kring vilka omständigheter som kunde tyda på ett missbruk av välfärdssystemen.

5.3.7Migrationsverket

Det är enligt myndigheten svårt att bedöma hur kunskapen ser ut med tanke på den stora ökning av antalet anställda som skett sedan hösten 2015. På grund av hög arbetsbelastning generellt har frågan inte prioriterats. Det finns ett processnätverk och expertfunktioner behjälpliga vid frågor om hur man går till väga för att anmäla bi- dragsbrott.

5.3.8Pensionsmyndigheten

Kunskapen inom myndigheten är begränsad och finns hos ett fåtal handläggare i en särskild grupp (kontrollgruppen/misstanke om brott). Att kunskapen inte är mer utbredd i organisationen beror på att bidragsbrott inte ses som en naturlig del i förmånshandlägg- ningen samt att det rör sig om ett litet antal ärenden som kräver koncentration och fokus. Myndigheten har nu genomfört en större omorganisation och tagit fram riktlinjer som ger förutsättningar att på ett bättre sätt fokusera på dessa frågor. En informationsinsats om bidragsbrottslagen och polisanmälningar gjordes internt under 2017.

117

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.3.9Polismyndigheten

Organisationen för att utreda bidragsbrott och graden av specialiser- ing varierar mellan de olika regionerna, vilket har betydelse för kun- skapsnivån. Från att alla utredare på bedrägerigruppen hos Polisregion Stockholm arbetade med bidragsbrott har man nu bildat en särskild bidragsbrottsgrupp med både poliser och civilanställda med bakgrund från bl.a. utbetalande myndigheter. Hälften av utredarna roterar efter tre månader för att alla ska få en bredare kompetens. Polisregion Väst har några utredare som är kunniga inom bidragsbrottslagen, men alla arbetar inte längre inom området. Bidragsbrottslagen ingår i den nationella utbildningen för bedrägeriutredare vilket enligt flera regio- ner leder till att det i vart fall finns en allmän kunskap om lagstift- ningen. Kunskapen om bidragsbrottslagen är relativt låg inom myn- digheten enligt polisområde Västmanland. I princip arbetar en polis med ärendena, vilket ska bero på att de anses vara komplicerade samt till viss del tråkiga. Där finns heller inget internt kunskapsutbyte. Hos Polisregion Stockholm är den interna spridningen inte så stor, efter- som det bara är en grupp som arbetar med bidragsbrott. Polisområde Örebro anger att kunskapen finns generellt hos bedrägeribrottsgrup- pen, men framhåller att många utredare upplever att bidragsbrotts- lagen är svår att förstå och tillämpa. Som exempel nämns att det alltid blir diskussioner om uppsåt i förhållande till grov oaktsamhet utifrån de prejudicerande domar som finns.

I vilken utsträckning polisen utbyter kunskap med andra myn- digheter varierar. Vissa har inget utbyte utöver det som sker i re- spektive ärende medan andra har vad som beskrivs som väl funge- rande samverkan med bl.a. Försäkringskassans kontrollutredare. Men behovet av samverkan kan också minska över tiden. Polisom- råde Östergötland konstaterar att det startades samverkansgrupper när bidragsbrottslagen kom, framför allt med Försäkringskassan och socialtjänsten. I takt med att anmälningarna nu blivit bättre och myndigheterna vet var nivån ligger för när anmälan ska göras har sam- verkan nästan upphört. Det anses inte längre finnas något behov.

118

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

5.3.10Skatteverket

Skatteverket har en intranätssida för arbete som gäller underrättelse- skyldigheten. På sidan finns en rutin, exempel samt kontaktperso- ner. Skatteverket har en arbetsgrupp som leds centralt med del- tagare från avdelningarna för beskattning och folkbokföring. Denna arbetsgrupp har en årligen återkommande informationsinsats och ger även stöd till handläggarna. Till arbetsgruppen finns ett nätverk knutet.

Arbetsgruppen har haft möte med andra myndigheter men har också kontakt när frågor uppkommer.

5.3.11Åklagarmyndigheten

Enligt myndigheten finns det mycket kunskap om lagstiftningen inom organisationen. På intranätet finns en sida om bidragsbrott där information och kunskap förmedlas. Det finns även promemo- rior, så kallade RättsPM, om bidragsbrott som uppdateras vid be- hov. Utbildning om bidragsbrottslagen ges dels under åklagarnas grundutbildning, dels på en fortsättningsutbildning om bedrägerier och närliggande brott. År 2013 tog Åklagarmyndigheten fram en strategi för bedrägeri- och bidragsbrott. Den har bl.a. lett till att bedrägerier och bidragsbrott koncentrerats till färre åklagare för att bygga upp en särskild kompetens så att utredningarna generellt sett ska handläggas snabbare och med en ökad kvalitet och en ökad lagföring. Det finns även ett nätverk inom myndigheten med be- drägeriåklagare från alla allmänna kammare i Sverige där kunskap förmedlas. Åklagare har även föreläst om bidragsbrott för myndig- heter och organisationer. I samarbete med Försäkringskassan och polisen hölls i april 2016 ett heldagsseminarium om brott mot väl- färdssystemen.

5.4Förhindra och förebygga bidragsbrott

– hur går det till?

För att förhindra och förebygga bidragsbrott måste myndigheterna ha ett effektivt kontrollsystem. Det är dessutom så, vilket reger- ingen framhöll i förarbetena, att ett förbättrat kontrollsystem i

119

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

praktiken minskar det straffbara området eftersom allt fler felaktiga utbetalningar upptäcks i rutinmässiga kontroller och alltså inte är brottsliga.11 I följande avsnitt redogör vi för hur myndigheterna an- gett att deras kontrollarbete ser ut och hur de arbetar för att före- bygga brottsligheten.

5.4.1Arbetsförmedlingen

I första hand betonar myndigheten betydelsen av kvalitet i ärende- handläggningen för att säkerställa korrekta beslut och korrekta ut- betalningar. Arbetet att förhindra och förebygga ryms inom arbetet mot bidragsbrott och bedrägerier samt arbetet för att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar (FUT). På en central plats på intranätet finns en tydligt markerad länk ”FUT – rapportera felak- tiga utbetalningar”. Där finns information om felaktiga utbetal- ningar och vart man ska vända sig för att få stöd i ärenden eller vid frågor om handläggning, regeltolkning, regelverk och lagstiftning. Där finns även ett webbformulär för att rapportera misstänkta felaktiga utbetalningar till Ekonomiavdelningen.

En kontrollutredare bedömer om det skett en felaktig utbetal- ning och beslutar om eventuella återkrav. Vid misstanke om att den felaktiga utbetalningen skett till följd av brott, däribland bidrags- brott, görs en preliminär brottsbedömning och polisanmälan.

Arbetsförmedlingen inrättade under 2016 en ny funktion, Sektio- nen Urvalsanalys, med uppdrag att göra kvalificerade analyser av beslutsinformation, utbetalningar och stödmottagare för att bidra till ett effektivare kontrollarbete.

Inom varje marknadsområde finns kontaktpersoner, som är experter på frågor som rör felaktiga utbetalningar. De fungerar också som stöd för chefer och handläggare i arbetet med att mot- verka felaktiga utbetalningar.

Alla chefer och nyanställda utbildas inom området felaktiga ut- betalningar. Det finns också en webbutbildning om beslutshanter- ing, ”Från beslut till utbetalning” som är obligatorisk för alla som arbetar med programbeslut. Arbetsförmedlingen genomför sedan 2016 en stor intern utbildningsinsats (Kompetenslyftet) där några

11 Prop. 2006/07:80, s. 78 f.

120

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

delar berör ansvaret för att hushålla med statens medel genom att motverka felaktiga utbetalningar och vikten av att värna tilliten till välfärdssystemet.

5.4.2Arbetslöshetskassorna

Sveriges a-kassor förvaltar arbetslöshetskassornas gemensamma system för dokumenthantering och beräkning av ersättning, vilket ger det tekniska stöd för kontroller som lagstiftningen medger. Sveriges a-kassor framhåller vikten av att a-kassorna lämnar information om konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter innan ersättning betalas ut.

När det gäller det förebyggande arbetet nämner även de sva- rande a-kassorna vikten av att lämna tydlig och lättförståelig in- formation till medlemmarna om regler och hur de ska deklarera kassakorten. GS menar att det i dag är lättare att få tag på sin hand- läggare för att ställa en fråga, vilket i sin tur kan förbygga bidrags- brott. ST följer regelbundet upp vilken information som lämnas till de ersättningssökande och hur den kan förbättras. Individuellt an- passad information lämnas i de brev a-kassan skickar till medlem- marna och i besluten. Inom ramen för Sveriges a-kassors arbete utvecklas nya digitala system som lättare ska fånga upp felaktig- heter och i större utsträckning göra det tydligt för sökanden hur och vilka uppgifter ska lämnas. Målet är att det ska var ”lätt att göra rätt”. Det blir då tydligare när en felaktig uppgift lämnas vilket i sin tur kan underlätta bedömningen av uppsåt/grov oaktsamhet.

När det gäller kontroller framgår att sådana görs både under handläggningen och efter att beslut har fattats för att säkerställa att rätt ersättning betalas ut. Genom kontrollerna hittar SEKO både mer allvarliga fel som kan leda till polisanmälan, men även mindre avvikelser. I så fall informeras medlemmarna om hur de ska agera framöver. Arbetslöshetskassan Vision skulle vilja kunna göra riskan- alyser och punktmarkera riskgrupper, men anser sig inte ha möjlighet till det i dagsläget. Om en sökande som tidigare fått arbetslöshets- ersättning söker ersättning på nytt kontrollerar Unionen arbetsgivar- intyg mot tidigare ersättningsperioder.

121

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.4.3CSN

CSN genomför ett stort antal kontroller, från maskinella totalkon- troller av samtliga studerande till mindre, riktade kontroller av om- råden med särskilt hög risk för bidragsbrott. Många maskinella kontroller sker före utbetalning för att förhindra att en felaktig ut- betalning sker, t.ex. säkerställa att personen har klarat tillräckligt många poäng föregående termin. Maskinella efterkontroller fångar upp fel i efterhand, men förhindrar också nya fel. Kontrollplanen revideras varje år och effekterna av kontrollerna följs upp av CSN:s team för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Ett annat sätt att säkerställa korrekta utbetalningar och därmed motverka bidrags- brott är att underlätta för studerande att göra rätt, genom att exem- pelvis förbättra information och utveckla e-tjänster.

Under 2016 genomfördes en undersökning av studerandes atti- tyder till och kunskap om bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Syftet var att använda resultatet i det förebyggande arbetet, så att det riktas mot rätt områden. Resultatet visar enligt CSN att attity- derna har förbättrats sedan 2010 men att både attityder och kun- skap skiljer sig åt mellan olika grupper. För närvarande pågår ett arbete att ta fram en kommunikationsplan kring felaktiga utbetal- ningar och bidragsbrott där insatserna är anpassade efter problem- bilden. På CSN:s externa hemsida finns nu en förbättrad och tyd- ligare information om bidragsbrott. Myndigheten diskuterar även om man i större utsträckning bör informera om kontrollerna i för- hand i förebyggande syfte.

CSN har två webbaserade och interaktiva utbildningar om bi- dragsbrott. Utbildningarna vänder sig till handläggare inom studie- medel för studier i Sverige och utomlands; syftet är att handläggarna ska lära sig vad ett bidragsbrott är och bli bättre på att identifiera misstänkta bidragsbrott under handläggning och vid kontroller, t.ex. vad som kännetecknar förfalskade intyg. Bidragsbrottsfunktionen har också tagit fram en lathund som komplement till utbildningen för att underlätta för handläggare att göra korrekta bedömningar.

122

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

5.4.4Försäkringskassan

Försäkringskassan vidtar olika åtgärder för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Exempel på sådana åtgär- der är manuella och maskinella kontroller före eller efter utbetal- ning, riskbaserade kontroller av ärenden med förhöjd risk för fel- aktiga utbetalningar, att polisanmäla misstänkta brott och att kräva tillbaka felaktiga utbetalningar.

Försäkringskassan har under de senaste åren i högre utsträck- ning börjat använda riskbaserade kontroller. Dessa bygger på data- analyser av mönster och samband i kunddata. Riskbaserade kon- troller har högre träffsäkerhet genom att de identifierar ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. De kan också användas för att sortera ut utredningskrävande ärenden. Riskbaserade kontroller har främst gjorts av ärenden efter utbetalning, så kallade efterkon- troller. Men med det nya it-stödet Ramverk för bedömning av kund- behov och risk (RaKuR) kan riskbaserade kontroller göras redan innan beslut och utbetalning. Handläggarna får då instruktioner direkt i handläggningssystemet om hur ärendet ska hanteras. De första delarna av systemet sattes i drift i maj respektive november 2016. Under 2016 har riskbaserade kontroller införts inom handlägg- ningen av bostadstillägg, tillfällig föräldrapenning, statligt tand- vårdsstöd och assistansersättning. Dessutom pågår utveckling och test för att börja använda riskbaserade kontroller inom bl.a. kon- trollutredning, intern försäkringskontroll, bostadsbidrag och arbets- skadelivränta.12

Oavsett om kontrollerna sker före eller efter utbetalning ska ärenden där det finns misstanke om att den enskilde medvetet för- sökt få ersättning på felaktiga grunder lämnas till kontrollutredning. Enligt Försäkringskassan behöver därför handläggaren inte känna till kriterierna för bidragsbrott, det är kontrollutredarens ansvar.

Särskilda insatser görs inom områden där det bedöms finnas hög risk för felaktiga utbetalningar eller bidragsbrott. De senaste åren har fokus särskilt legat på assistansersättning och tillfällig föräldra- penning.

Försäkringskassan arbetar med att förbättra kvaliteten på polis- anmälningarna och har en egen mall för hur anmälan ska se ut. An-

12 Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 156.

123

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

mälningarna kvalitetsgranskas innan de sänds till polisen. Försäk- ringskassan kommer framöver att följa upp återrapporteringen av varje polisanmälan centralt.

5.4.5Kommunerna

Beslut om ekonomiskt bistånd – den förmån som majoriteten av de misstänkta bidragsbrotten inom socialtjänsten rör – fattas för en månad i taget. Borås stad anger att handläggarna också träffar sökan- den varje månad i samband med att en skriftlig ansökan ges in. Där framgår att sökanden är skyldig att lämna riktiga uppgifter och att anmäla förändringar som kan påverka rätten till bistånd. Tillsam- mans med en rad kontroller av t.ex. läkarintyg vid sjukdom, kvitto på betalda räkningar som beviljades föregående månad och att uppgiven inkomst stämmer genom SSBTEK13 menar Borås stad att arbetssättet med täta uppföljningar ger möjlighet att fånga upp saker i tid samt att förebygga och identifiera eventuella felaktig- heter. Rutinkontroller görs också regelbundet av t.ex. folkbok- föring, civilstånd och kontoutdrag med särskilt angivna intervall. Södertälje kommun menar att det förebyggande arbetet är det vik- tigaste. Genom att klientens uppgifter verifieras med dokument, som lönespecifikation och kontoutdrag, kontroller med andra ut- betalande myndigheter, a-kassor och Skatteverket genom direkt- uppkoppling via SSBTEK minimeras risken för felaktiga utbetal- ningar. Den uppkopplingen har enligt kommunen betytt mycket mer än bidragsbrottslagen i arbetet mot felaktiga utbetalningar. I det förebyggande arbetet ingår också ett stort antal oanmälda hem- besök för att kontrollera att uppgifter om boendesituationen är korrekta. Liksom Södertälje kommun nämner flera andra att hand- läggningsrutinerna revideras kontinuerligt till följd av de brister som fut-utredarna upptäcker i sitt arbete för att undvika nya felaktiga utbetalningar.

Flera kommuner framhåller vikten av information till de en- skilda, både muntlig och skriftlig, om regler, rättigheter och skyldig- heter för ekonomiskt bistånd, att den ges på hemspråk och på det

13 Sammansatt bastjänst ekonomiskt bistånd (SSBTEK). Genom tjänsten kan handläggare inom socialtjänstens verksamhetsområde ekonomiskt bistånd få utlämnat information från a-kas- sorna, Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

124

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

sätt som klienten behöver för att förstå samt att informations- bladet, som undertecknas av den enskilde när denne har förstått innehållet, sedan sparas i akten. Vid en genomgång har Södertälje kommun funnit att blanketterna ofta saknas i akten varför klien- terna då får skriva under på nytt.

Vid sidan av information, kontrollrutiner och efterkontroller uppger vissa kommuner att de regelbundet gör riktade kontroller mot riskområden där det erfarenhetsmässigt är vanligare med bi- dragsbrott. Att informera handläggare om sådana riskområden med- för enligt Sundsvalls kommun att fut-utredarna på ett tidigare stadium än förut får information och kan förhindra felaktiga utbe- talningar. I Örebro kommun gör handläggarna varje månad stickprov i ett antal ärenden med främsta syfte att hitta eventuella brister i myndighetens system och rutiner. Där har också oriktiga handlingar som upptäckts samlats i en pärm i lärande syfte för handläggarna. Även Södertälje kommun använder sig av stickprov för att förbättra kvaliteten i arbetet mot bidragsbrott. Sedan årsskiftet 2016/2017 väljer de två fut-utredarna slumpvis ut femton ärenden varje dag för att kontrollera att rutinerna följts, t.ex. att kontroll mot SSBTEK gjorts. Om så inte är fallet återkopplas det till handläggaren. De avvikelser som hittas förs in i ett Excel-ark och visar vad som behöver tas upp på internutbildningar. Kommunen betonar vikten av att de kontrollrutiner som finns också följs och konstaterar att

”myndighetsuppdraget måste bli fyrkantigt”.14

5.4.6Migrationsverket

Myndigheten anger att de sökande får information, både skriftlig och muntlig, om vilka regler som gäller i samband med ansökningar om ersättning. Vid en ansökan om ekonomiskt bistånd lämnas skrift- lig information på faktablad och på själva ansökningshandlingen. Bidragsbrott tas även upp i den muntliga gruppinformation som genomförs med hjälp av tolk som samtliga vuxna asylsökande er- bjuds samt vid inskrivningssamtal.

14 Intervju med områdeschef och fut-utredare på Södertälje kommun 2017-05-15.

125

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.4.7Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten anger att man gör riskanalyser och efterkon- troller, inkomstkontroller mot Skatteverket samt riktade efterkon- troller mot specifika riskfaktorer. Där det finns fara för bidrags- brott föreslås förbättringar i arbetsprocessen att bevilja förmån.

5.4.8Polismyndigheten

När det gäller det brottsförebyggande arbetet konstaterar polisom- rådena Norrbotten och Östergötland att inga direkta sådana åtgärder vidtas eftersom det saknas resurser respektive att det arbetet tyvärr fått stryka på foten då man tampas med resursbrist och stora balan- ser. Som exempel på vad som ändå görs inom ramen för utred- ningen nämner Östergötland att man vid förhör med anmälaren på Försäkringskassan kan föreslå åtgärder för att stoppa fusk eller för att det ska bli lättare att kunna ställa någon till svars. Inte heller polisområde Västmanland arbetar för att förhindra eller förebygga brotten, mer än att ärendena utreds relativt omgående, i stället för att läggas i balans. Polisregion Stockholm arbetar inte alls med att förebygga eller förhindra brotten eftersom man anser att detta måste ske hos de utbetalande myndigheterna. Även Polisregion Väst menar att ansvaret ligger där, men att polisen kan påverka den misstänkte i förhörssituationer för att agerandet inte ska upprepas. I kontakten med Försäkringskassan har Polisregion Syd fört diskussioner hur alltför lättvindiga utbetalningar av ersättning kan förhindras, men konstaterar att polisens fokus på brottsförebyggande och Försäk- ringskassans fokus på service gör att det blir svårt att mötas.

5.5Hur arbetar myndigheterna för att misstänka brott ska bli lagförda?

När bidragsbrottslagen infördes blev myndigheterna, a-kassorna och kommunerna skyldiga att polisanmäla misstänkta bidragsbrott. Tanken var att området skulle bli mer rättssäkert och förutsägbart när inte längre myndigheternas olika riktlinjer, rutiner och värde-

126

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

grund skulle få styra vilka ärenden som polisanmäldes15. En anmälan är första steget mot en lagföring, dvs. åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. För att nå hela vägen fram till lagföring är kvalite- ten på det underlag som myndigheterna förser polis och åklagare med av stor betydelse. I det följande redovisar vi hur myndigheterna resonerat kring sitt arbete för att misstänkta brott lagförs.

5.5.1Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen anger att arbetet är en del av de åtgärder för att förebygga och förhindra bidragsbrott som beskrivits tidigare.

5.5.2Arbetslöshetskassorna

Samtliga a-kassor som svarat anger att det arbetet sker genom att faktiskt polisanmäla misstänkta brott. Seko anger att detta sker i samtliga fall då de tror att en fällande dom kan bli resultatet. För- utom polisanmälan framhåller IF Metall att arbetet med att lagföra sker genom att de förser polisen med nödvändiga uppgifter och handlingar. Unionen anger att kassan skriver tydliga polisanmäl- ningar enligt uppställningar efter polisens önskemål. Till dem bifogas t.ex. tabeller för utbetald ersättning och beslut om återkrav. Kassan nämner också att man i vissa fall begär omprövning av beslutet att lägga ned förundersökningen.

5.5.3CSN

Myndigheten ser till att anmäla rätt brott och att anmälan är kom- plett. Anmälningarna kvalitetsgranskas regelbundet för att säker- ställa att de håller hög kvalitet. Om det finns samband mellan flera misstänkta personer, t.ex. att de har lämnat in förfalskade antag- ningsbevis för samma utbildning vid samma tillfälle, beskrivs sam- bandet för att underlätta polisens arbete. CSN följer upp hur stor andel av anmälningarna som leder till åtal respektive läggs ner och varför, samt de domar som meddelats.

15 Se prop. 2006/07:80, s. 89–90.

127

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

I de fall som går vidare till åtal är CSN:s bild att förhör med den misstänkte ofta är den enda utredningsåtgärd som polisen vidtar. Resten utgörs av CSN:s anmälan. Det förekommer att bidragsbrotts- funktionen begär att beslutet att lägga ner förundersökningen över- prövas.

5.5.4Försäkringskassan

Inom kontrollutredningsverksamheten är det enligt Försäkrings- kassan en självklarhet att misstänkta brott ska polisanmälas.

Försäkringskassan har tagit fram en mall för polisanmälan i syfte att underlätta för kontrollutredarna och samtidigt säkerställa att anmälan innehåller nödvändig information. Försäkringskassan följer upp både antal och andel polisanmälningar samt resultatet av polis- anmälningarna. Det förekommer att kontrollutredarna kontaktar polisen för att få information om varför exempelvis en förundersök- ning har lagts ned eller att man begär överprövning.

5.5.5Kommunerna

Förutom att polisanmälan görs framhåller fler kommuner själva inne- hållet i polisanmälan som väsentligt för lagföring. Som exempel kan nämnas Landskrona kommun, som anger vikten av att utredningen görs så utförlig som möjligt, inklusive nödvändiga bilagor samt att utredaren är tillgänglig för frågor eller kompletteringar från polis och åklagare samt vittnar vid eventuell rättegång. I Örebro kommun har fut-handläggarna utbildats i förhörsteknik, deltagit i ett semina- rium om bidragsbrott anordnat av Åklagarmyndigheten samt har ett gott samarbete med polisens bedrägerirotel, vilket utvecklat och förbättrat utredningarna. För att underlätta för handläggarna, för- bättra kvaliteten i utredningarna och på så vis ge polisen ett kvali- tativt bra underlag tillsatte Södertälje kommun under 2016 två hel- tidstjänster som utreder alla misstänkta bidragsbrott. På så vis säkras att verksamheten alltid har personal som är extra kunniga på området. De ska också kontinuerligt stötta handläggarna att vara uppmärksamma på omständigheter i ärendena som skulle kunna vara tecken på misstänkt bidragsbrott. Att misstänkta bidragsbrott upptäcks är en förutsättning för lagföring. Från ledningens håll

128

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

betonas även att det är en skyldighet att polisanmäla och en arbets- uppgift bland alla andra.

Det framkommer emellertid av svaren att vissa kommuner tycks ha en pragmatisk syn på den skyldigheten. Sundsvalls kommun an- mäler t.ex. inte när de av erfarenhet vet att Polismyndigheten kom- mer att lägga ned förundersökningen pga. bristande bevisning eller att det rör sig om en relativt låg summa.

Att anmälan inte är någon garanti för lagföring framgår bl.a. av svaret från Stockholms stad, som konstaterar att de flesta av anmäl- ningarna läggs ned av polis eller åklagare. I vissa fall begär staden överprövning, men dessa leder oftast inte heller till åtal.

5.5.6Migrationsverket

Myndigheten har arbetat med att försöka förbättra dokumentatio- nen av anmälningsunderlag. Det finns handläggarstöd för bedöm- ningen om när polisanmälan ska göras.

5.5.7Pensionsmyndigheten

Hos myndigheten utreder och bedömer Kontrollgruppen Brott interna impulser från t.ex. handläggarna, anonyma anmälningar från allmänheten eller anmälningar från andra myndigheter om miss- tänkta brott och upprättar i förekommande fall en polisanmälan. Myndigheten uppger att med en ökad kunskap bland handläggarna kommer fler misstänkta bidragsbrott att polisanmälas framöver.

5.5.8Polismyndigheten

Polisområde Östergötland arbetar för lagföring genom att utreda så mycket man kan. Att resurser är ett hinder för att lagföra misstänka brott framhålls av polisområde Norrbotten som konstaterar att den personal som avsatts hittills varit något i underkant i förhållande till inflödet av ärenden. Polisregion Väst anger att andra prioriterade brott medför att dessa ärenden många gånger läggs åt sidan, men att ambitionen är att fokusera och systematiskt utreda dessa brott framöver. Polisregion Stockholm arbetar enligt vanlig procedur, dvs.

129

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

inleder förundersökning, kallar till förhör och redovisar ärendet till åklagaren som väcker åtal. Liksom polisområde Örebro betonar man vikten av information till, och tät kontakt med de utbetalande myn- digheterna för att uppnå högre kvalitet på utredningarna, som ibland skickas tillbaka för att de inte håller måttet.

5.5.9Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten samverkar regelbundet lokalt, regionalt och centralt med polis, Försäkringskassan och andra myndigheter och organisationer som betalar ut bidrag och ersättningar som faller under bidragsbrottslagen. Detta ska enligt Åklagarmyndigheten ha lett till bättre anmälningar och bättre utredningar.

5.6I vilken utsträckning polisanmäls misstänkta brott och vilket stöd ges i den preliminära bedömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet?

Som vi tidigare nämnt är myndigheterna skyldiga att anmäla miss- tänkta bidragsbrott. Det framgår av 6 § bidragsbrottslagen. Det är just om det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts som anmälningsskyldigheten träder in. Det innebär alltså att myndigheterna inte ska anmäla varje felaktig utbetalning, utan först göra en preliminär bedömning av om den enskilde agerat upp- såtligen eller av grov oaktsamhet. Syftet med den bedömningen är enligt förarbetena att bland de felaktiga utbetalningarna sålla bort

”helt klara fall där brott inte begåtts” för att inte belasta polis och

åklagare med utredningar där en stor del kunde förmodas inte vara brott. En sådan bedömning ska inkludera frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidrags- brott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas leda till straffansvar. Anmälan bör ske när det finns en välgrundad an- ledning att anta att brott har begåtts.16

Nedan redovisar vi hur myndigheterna beskrivit att de tar sig an uppgiften att polisanmäla misstänkta brott och vilket stöd de an-

16 Se prop. 2006/07:80, s. 90.

130

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

ställda får i hur de ska göra den preliminära bedömningen av uppsåt och grov oaktsamhet.

5.6.1Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är skyldig att polisanmäla misstänkta brott en- ligt bidragsbrottslagen. Som stöd för den preliminära bedömningen används bl.a. Åklagarmyndighetens beloppsgränser för olika brotts- rubriceringar. Om det rör sig om bidragsbrott med hjälp av urkunds- förfalskning görs polisanmälan oavsett belopp eller om utbetalning inte skett.

Under 2016 gjordes 22 polisanmälningar om bidragsbrott, att jämföra med 7 respektive 17 år 2015 och 2014. En enskild polisan- mälan kan avse fler än ett beslutat stöd på grund av att det endast upprättas en polisanmälan per anmäld mottagare av stöd.17

5.6.2Arbetslöshetskassorna

Sveriges a-kassor fattar inte beslut i enskilda ärenden och gör därför inga polisanmälningar, men ger däremot stöd till a-kassorna i arbetet mot felaktiga utbetalningar. I handläggarstödet ”Brott och polisan- mälan” ger organisationen sin syn på hur a-kassorna bör arbeta enligt regelverket och information om hur en polisanmälan bör se ut. Vid utbildningar och informationsträffar för handläggare har personal från Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten deltagit för att ge både en teoretisk kunskap om bidragsbrottslagen och praktisk information om hur en polisanmälan bör se ut.

Flertalet a-kassor lyfter fram att de använder sig av Sveriges a-kassors handläggarstöd i bedömningen av när en polisanmälan ska göras, men att det också finns interna riktlinjer. AEA anger att man följer praxis på området samt Åklagarmyndighetens RättsPM om bidragsbrott. När det gäller hur arbetet är organiserat har vissa kas- sor specialisthandläggare eller jurister som gör den preliminära be- dömningen och polisanmäler, medan det hos andra ankommer på styrelsen eller kassaföreståndaren att beslut om polisanmälan. En-

17 Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016, s. 123.

131

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

ligt AEA har de handläggare som gör bedömningen av uppsåt/grov oaktsamhet fått utbildning i ämnet och prövar ärendena frekvent.

När det gäller i vilken utsträckning polisanmälan sker har IF Metall, ST och AEA svarat att alla eller i princip alla misstänkta bidragsbrott anmäls och Seko att man anmäler i samtliga fall när en fällande dom kan förväntas. Hos SHA görs en polisanmälan i de flesta ärenden som leder till sanktion i form av uteslutning eller från- kännande. AEA anmäler årligen ett femtiotal medlemmar samtidigt som återkravsärendena uppgår till ett par tusen. Unionen anger att 84 polisanmälningar gjordes under 2016.

5.6.3CSN

Enligt myndigheten är utgångspunkten att alla misstänkta bidrags- brott som upptäcks också ska anmälas. CSN har inte kontrollut- redare utan beslut om återkrav fattas av samma handläggare som beviljar studiestöd. Handläggarna gör en första preliminär bedöm- ning av om brott kan misstänkas och skickar misstänkta brott till bidragsbrottsfunktionen som gör ytterligare en preliminär bedöm- ning och upprättar polisanmälan.

Uppfattningen är att resursbrist inom bidragsbrottsfunktionen har varit ett problem sedan lagen infördes och framför allt sedan 2010 då nya efterkontroller av högskolestuderande i Sverige inför- des och antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott ökade kraftigt. Sedan dess har olika gränser funnits för vilka ärenden som skulle skickas vidare för utredning om bidragsbrott, trots att betydligt fler mötte kriterierna för brott. Kombinationen av att tidigare satta gränser togs bort 2015 och att alla handläggare utbildades i att upp- täcka bidragsbrott innebar att antalet ärenden om misstänkt bidrags- brott som skickades till bidragsbrottsfunktionen ökade kraftigt under 2015 och har fortsatt öka sedan dess. I april 2017 förstärktes funk- tionen från fyra till sex utredare, vilket inte heller det bedöms vara tillräckligt för att anmäla alla misstänkta brott som upptäcks utan balanser bildas.

I dagsläget överstiger balanserna 3 000 ärenden och sannolik- heten att alla upptäckta brott kommer att anmälas är i praktiken mycket liten, främst på grund av högt inflöde av impulser, bristfäl- ligt systemstöd för att hantera ärendemängden och att tillgängliga

132

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

resurser inte räcker till för att anmäla brotten i samma utsträckning som de upptäcks. För att säkerställa att handläggningen av miss- tänkta bidragsbrott möter kraven för likabehandling och rättssäker- het väljs ärenden utifrån en fastställd prioriteringsordning där de all- varligaste brotten anmäls först.

Under 2016 anmäldes 242 av de 3 103 misstänkta bidragsbrott som upptäcktes till polisen, vilket motsvarar 8 procent.

5.6.4Försäkringskassan

Alla misstänkta bidragsbrott ska enligt myndigheten polisanmälas (med undantag för när beloppet understiger 300 kronor). Andelen polisanmälningar skiljer sig åt mellan olika delar av landet, vilket kan indikera att man gör olika bedömningar av vad som ska polis- anmälas. Detta arbetar myndigheten med att åtgärda. Under 2016 gjordes 1 890 polisanmälningar om misstänkt bidragsbrott, vilket motsvarar cirka 10 procent av de avslutade kontrollutredningarna.18

Försäkringskassan har tagit fram dokument som stöd i arbetet med att bedöma om ett ärende ska polisanmälas. För att kunna göra den preliminära bedömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet angavs tidigare i riktlinjerna att handläggaren behöver kontakta den berörda personen och ställa frågor. I promemorian beskrevs vilka frågor handläggaren kunde ställa och gavs exempel på hur samtalet med personen kunde struktureras.19 Riktlinjerna har nu ersatts (se vidare avsnitt 6.6).

5.6.5Kommunerna

Med något undantag har samtliga svarande kommuner interna eller regionala riktlinjer för när bidragsbrott ska anmälas. Som övrigt stöd nämns rutiner eller processbeskrivningar, Åklagarmyndighetens RättsPM om bidragsbrott, rättspraxis och kontakter med lokal polis.

När det gäller andelen polisanmälningar framgår att Stockholms stad under 2016 polisanmält 8 procent av de ärenden där man inlett

18Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 159–160.

19Kontrollutredning – att skriva polisanmälan hos Försäkringskassan, 2016-04-19.

133

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

utredning om felaktig utbetalning, att jämföras med andelen åter- krav som uppgår till 71 procent av inledda utredningar.

Även om alla kommuner framhåller skyldigheten att polisan- mäla alla misstänkta brott, framgår det av kartläggningen att vissa kommuner med hänsyn till polisens arbetsbelastning undviker att polisanmäla i vart fall sådana ärenden där man bedömer att bevis- läget är dåligt. Jönköpings kommun anger t.ex. att man varit restrik- tiv med polisanmälningar eftersom det enligt kommunen ”inte ger någonting”. Polisen prioriterar bort ärendena, som hamnar i utred- ningsbalansen för att sedan preskriberas. Sammanlagt har Jönköpings kommun polisanmält 20 procent av det totala antalet ärenden som utretts (92 anmälningar av 452 ärenden). Utredare på Sundsvalls kommun känner av erfarenhet till att Polismyndigheten inte kan hantera samtliga misstänkta bidragsbrott varför utredarna bedömer uppsåt/grov oaktsamhet, antalet brott, summan och möjligheten till hållbar bevisning innan anmälan görs. Örebro kommun anmäler i allmänhet inte misstankar om oriktiga uppgifter gällande boende- situation bakåt i tiden om vittnen saknas, då man bedömer att de ärendena inte kan utredas.

Hur man tar sig an den preliminära bedömningen av uppsåt och oaktsamhet skiljer sig åt. Merparten anger att en sådan görs och att de får stöd i bedömningen av t.ex. handböcker eller diskussioner med kollegor, chefer eller regionala nätverk. Södertälje kommun framhåller att dessa bedömningar inte är lätta för verksamheten att göra och kommunen ser gärna att den som vid andra brott görs av polis och åklagare. Helsingborgs stad betonar att det är polisen och inte kommunen som ska avgöra om ett brott har begåtts och huruvida brottet är att betrakta som ringa eller grovt. Landskrona kommun svarar att man varken utreder eller bedömer frågan om uppsåt/grov oaktsamhet efter att polisen informerat tidigare fut- utredare att det inte åligger kommunen att bedöma brottets rubri- cering. Kommunen polisanmäler därför de ärenden där bistånd ut- betalats på felaktiga grunder och det inte kunnat förhindras genom rutinmässiga kontroller.

När det gäller vilka kontakter som tas med klienten innan polis- anmälan framgår att i Helsingborgs stad beslutar det sociala utskot- tet om polisanmälan ska göras och vid sammanträdet har klienten möjlighet till företräde. I såväl Örebro som Södertälje kommuner ingår samtal med sökanden som en del i den preliminära bedöm-

134

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

ningen som föregår beslut om polisanmälan. Södertälje kommun skickar brev till klienten att man funnit en misstänkt felaktighet och personen kallas därefter till möte för att handläggaren ska få mer information. Företrädare för Södertälje kommun har framhållit att det upplevs som mycket svårt att veta vilka frågor de får ställa i en sådan situation. Å ena sidan får socialtjänsten inte utreda brott, å andra sidan har de från polisen fått veta att de i princip ska leve- rera en färdig utredning med polisanmälan och kunna ”bevisa upp- såt”. Jönköpings kommun tycker det är märkligt att socialtjänsten ska utreda och bedöma uppsåt eftersom det är polisens uppgifter eller, frågar man sig, borde socialtjänsten ha andra resurser?

Att det finns behov av ytterligare vägledning framhåller även Solna stad, som konstaterar att det saknas handböcker om felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd som inte kommer från annan socialtjänst med dess interna riktlinjer. Solna stad önskar att Social- styrelsen eller SKL skriver en sådan handbok, eftersom det finns begränsningar och frågetecken kring vilka åtgärder socialtjänsten får vidta för att klarlägga en felaktig utbetalning samt hur polisan- mälan ska se ut. Det finns enligt Solna stad också stora skillnader över landet i vilka krav polisen ställer på socialtjänstens utredning vid polisanmälan.

5.6.6Migrationsverket

Migrationsverket anger att misstänkta bidragsbrott anmäls i låg ut- sträckning eftersom Polismyndigheten har skrivit av många av verkets ärenden. Riktlinjer och rekommendationer finns i rutindokument och handbokstexter och där finns även stödet för bedömningen (se vidare avsnitt 5.7.6).

135

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.6.7Pensionsmyndigheten

Polisanmälan har gjorts i en begränsad omfattning under 2016 (12 stycken).20 Det motsvarar 1,7 procent av de 703 kontrollutred- ningar som avslutades under året.21 Enligt myndigheten kommer antalet polisanmälningar emellertid att öka under 2017. Tidigare har ett större fokus legat på att stoppa felaktiga utbetalningar och kräva tillbaka dessa. Myndigheten planerar att utöka personalstyr- kan som arbetar med misstänkta bidragsbrott, vilket kommer göra det möjligt att polisanmäla i högre utsträckning. Myndigheten har nyligen tagit fram en riktlinje ”Polisanmälningar i ärenden om för- måner enligt socialförsäkringsbalken” som ska gås igenom i organisa- tionen. Den redogör tydligt för anmälningsskyldigheten och den preliminära bedömning av de subjektiva rekvisiten som ska göras. Handläggarna som arbetar med polisanmälningar ska få vidareut- bildning i att bedöma uppsåt och grov oaktsamhet. Förhoppningen är att detta kommer att bidra till att antalet interna impulser om misstänkta brott ökar, vilket i sin tur kommer bidra till att hitta fler ärenden där det finns skäl att polisanmäla. Arbetet med polisanmäl- ningar ska kvalitetssäkras genom dualitet i handläggningen samt före- dragning för enhetschef som beslutar om polisanmälan.

5.7Begäran om kompletterande uppgifter efter anmälan och återkoppling

För att ett polisanmält bidragsbrott ska kunna utredas snabbt och effektivt av polis och åklagare är det, enligt förarbetena till bidrags- brottslagen, nödvändigt att polisanmälningarna från de bidragsut- betalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna är av hög kvalitet. Som Riksrevisionen konstaterade i sin tidigare nämnda granskningsrapport kräver hög kvalitet god kännedom bland för- månshandläggarna om vilken information som behövs i en polis- anmälan för att det misstänkta bidragsbrottet ska kunna klaras upp och leda till lagföring. Som ett sätt att få denna kunskap framhålls

20Att jämföra med antal polisanmälningar tidigare år 2011: 11 st, 2012: 26 st, 2013: 23 st, 2014: 4 st, 2015: 25 st.

21Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016, s. 63.

136

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

god återkoppling från polis och åklagare till anmälande myndighet. Riksrevisionen fann att det förelåg stora brister i återkopplingen.22

I följande avsnitt ger myndigheterna sin syn på hur ofta polis eller åklagare begär kompletterande uppgifter och hur situationen i fråga om återkoppling ser ut i dag.

5.7.1Arbetsförmedlingen

Det är enligt myndigheten relativt vanligt att polis eller åklagare hör av sig när de börjat utreda en inskickad polisanmälan. Ibland är syftet att få kompletterande uppgifter, men ofta för att få en för- klaring till de lämnade uppgifterna. Återkoppling sker oftast genom underrättelser om att ärendet lagts ner med olika kortfattade moti- veringar som att brottet är preskriberat, att straffvärdet är för lågt, att det inte faller inom allmänt åtal osv. Några mer detaljerade åter- kopplingar till nedläggningen brukar inte lämnas.

Arbetsförmedlingen gör i huvudsak polisanmälningar om be- drägeribrott mot juridiska personer. Bidragsbrotten är färre eftersom Arbetsförmedlingen har förhållandevis få bidrag som utbetalas till enskilda. Mellan 2012 och 2016 gjordes 54 anmälningar om bidrags- brott. 21 anmälningar har lagts ner, en har lett till underrättelse om åtal och i en har åtal väckts, men det är oklart om det lett till dom. Resterande 29 anmälningar är öppna, eller så är status i utredningen okänd för Arbetsförmedlingen.

5.7.2Arbetslöshetskassorna

När det gäller begäran om kompletterande uppgifter anger IF Metall och Vision att det sker ofta, medan det hos GS, SHA och Unionen sker sällan. Enligt SmåA begärs komplettering i omkring ett av fem ärenden och SEKO anger att det är mycket ovanligt. Vision anger att många anmälningar läggs ned utan kontakt, men att det är relativt vanligt med kontakt i de ärenden som drivs vidare med frågor för att förstå regelverket, i vilken ordning saker och ting har skett och förtydliganden kring utbetalningar. Vision lyfter också

22 Riksrevisionens rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten (RiR 2011:20) s. 50–51.

137

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

fram att man begär överprövning om det är ett ärende där för- undersökningen lagts ned och de tycker att gärningen är brottslig.

I fråga om återkoppling svarar SmåA att det alltid sker, GS att det nog sker i större delen av fallen då det begärs i anmälan och SEKO att de meddelas om utgången. Enligt IF Metall återkopplas det bara i sällsynta fall om varför utgången blev som den blev och SHA anger att kassan oftast får en skriftlig underrättelse om ären- det läggs ner men i övriga fall ges ingen återkoppling om utgång. Unionen uppskattar att polisen återkopplar i 60–70 procent av fallen medan åklagare och domstolar återkopplar mycket sällan. För att veta status bevakar Unionen ärendena manuellt genom att ringa upp polisen efter en viss tid för en lägesrapport. Har åtal väckts hänvisar polisen till Åklagarmyndigheten som i sin tur hänvisar till domstol om åtal väckts. Förfarandet är mycket tidskrävande enligt Unionen, som också lyfter fram de långa väntetiderna och svårig- heterna att få kontakt med polisen per telefon eftersom de saknar ett myndighetsnummer.

5.7.3CSN

Enligt CSN förekommer det att polis eller åklagare begär komplet- terande uppgifter, men det är ovanligt. När så sker gäller det ofta begäran om ytterligare bevisning i form av IP-nummer eller liknande för att kunna hitta samband vid organiserade bidragsbrott som rör flera ansökningar.

När det gäller återkoppling innehåller alla CSN:s polisanmäl- ningar en begäran om att ta del av vad som händer i utredningen inklusive eventuell dom.23 Polisen återkopplar i hög utsträckning när en förundersökning har lagts ned. Det sker genom en skriftlig underrättelse som skickas ut per post. Enligt uppgift från polisen sker det automatiskt i systemet när beslut i ärendet fattas. Ofta handlar det dock om standardiserade formuleringar som säger rela- tivt lite om själva anledningen till att förundersökningen lades ner, t.ex. ”brott ej styrkt”. Eftersom polisen varken anger CSN:s diarie- nummer eller den anmäldes personnummer i underrättelsen, måste CSN alltid kontakta polisen för att hitta rätt anmälan i CSN:s

23 CSN hänvisar då till 13 b § förundersökningskungörelsen.

138

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

system, vilket är tidsödande och onödigt både för polisen och för CSN. Polisregion Stockholm har dock börjat ange diarienummer i fritextfältet vilket underlättar för CSN.

Åklagarmyndigheten återkopplar inte i lika hög omfattning när åtal väcks i ett ärende.

Domstolarna återkopplar sällan till CSN när dom meddelats. Det har förklarats av att myndigheten normalt sett inte för skade- ståndstalan i anledning av brottet. Enligt Domstolsverket (DV) ska dock även en målsäganden som inte är part i målet underrättas om utgången om denne har begärt det. DV har nyligen påmint om skyldigheten att skicka domar till berörda myndigheter på domsto- larnas intranät. CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen har i februari 2017 skickat ut en gemensam skriftlig påminnelse och uppmaning till samtliga tingsrätter att skicka domar till de anmälande myndigheter som begärt det. Under utred- ningens arbete har det visat sig att detta har berott på en ändring i Polismyndighetens it-system som inneburit att domstolarna inte fått någon begäran om underrättelse trots att anmälaren önskat det (se vidare avsnitt 6.8).

5.7.4Försäkringskassan

Enligt Försäkringskassan förekommer det att polisen ber om kom- pletterande uppgifter, men det finns ingen statistik som anger i vilken utsträckning det sker.

Under 2016 fick Försäkringskassan återkoppling från polis, åklagare och domstol på cirka 900 tidigare gjorda polisanmälningar. Det är fler än förra året, vilket beror på att antalet polisanmälningar ökat de två senaste åren. Av de polisanmälningar som återrapporte- rats avskrevs 74 procent. Anmälningarna ledde till fällande dom i 131 ärenden, vilket motsvarar 15 procent av de återrapporterade be- sluten. I nio domar blev påföljden fängelsestraff, i de övriga villkor- lig dom och böter.

Andelen polisanmälningar som leder till lagföring skiljer sig åt i olika delar av landet. Det kan bero på skiftande kvalitet i polisan- mälningarna eller på att arbetsbelastning och prioriteringar varierar hos polis och åklagare.

139

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

Försäkringskassan ber i varje polisanmälan om att få återkopp- ling och följer upp antal återkopplade polisanmälningar. Differen- sen mellan antalet polisanmälningar och antalet återkopplingar visar att återkoppling inte ges på alla polisanmälningar. Det finns dock en viss osäkerhet i statistiken, eftersom återrapporteringen från polis, åklagare och domstol sker helt manuellt.24

5.7.5Kommunerna

När det gäller hur ofta polisen begär kompletterande uppgifter kon- staterar Borås stad att det förekommer, men kan inte ange i vilken utsträckning. Hos Örebro kommun sker det i de flesta fall, för att polisen vill säkerställa en så utförlig och tydlig utredning som möjligt att redovisa för åklagare. I Jönköping, Kristianstad och Landskrona kommuner är det ovanligt och sker i ett fåtal ärenden. Helsingborgs stad och Sundsvalls kommun framhåller båda sitt goda samarbete med polisen och därmed god kännedom om vilka handlingar som behövs som skäl till varför det sällan begärs komplettering. Inte heller i Stockholms stad är det vanligt att polis eller åklagare begär komplette- rande uppgifter, trots att de enligt staden skulle ha behövt få kom- pletterande uppgifter eller information vid en eventuell förhandling. Sundsvalls kommun efterlyser bättre kontakt med åklagare och kan emellanåt uppleva att dessa vid rättegång ställer frågor som kan stjälpa målet, kanske på grund av bristande kunskap i hur det fun- gerar vid ansökan om ekonomiskt bistånd. Även Landskrona kom- mun har vid rättegång emellanåt uppfattat åklagaren som dåligt insatt i både ärendet och socialtjänstlagen samt att det saknats handlingar som kunde ha kompletterats i ett tidigare skede. Södertälje kommun får mycket sällan begäran om komplettering och hör för det mesta inget alls efter anmälan. Efter mycket lång tid kommer ett besked om att anmälan avskrivits utan att leda till åtal.

I vilken utsträckning polis eller åklagare meddelar kommunerna om utgången i ett ärende eller anledningen till att förundersök- ningen läggs ned varierar. De som anger att de alltid får sådana be- sked är kommunerna i Borås, Helsingborg och Jönköping, som dock tillägger att beskedet om nedläggning kan dröja flera år. Landskrona

24 Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 161.

140

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

och Örebro kommuner anger att de meddelas i de flesta fall respek- tive ofta, medan Stockholms stad anger att det sker väldigt sällan och då oftast genom beslut om att förundersökningen har lagts ned. Det motiveras oftast inte med mer än att brottet inte kan styrkas. I Kristianstad och Eskilstuna kommuner leder polisens långa handläggningstider till att man ännu inte hunnit få besked om ut- gången. Eskilstuna kommun började arbeta aktivt med att polisan- mäla under 2016 och de har hittills inte fått någon återkoppling från polisen.

Solna stad uttrycker oro över att polisens långa handläggnings- tider kan innebära att brotten preskriberas och att möjligheterna att utreda anmälningarna försvåras när lång tid förflyter från misstänkt brottstillfälle. De två senaste åren har Solna stad polisanmält 14 per- soner för bidragsbrott. Enligt vad staden erfar har den berörda be- drägeriroteln inte hanterat någon av anmälningarna förrän i mars 2017 då två ärenden ska ha påbörjats. Någon återkoppling har inte getts under tiden.

5.7.6Migrationsverket

Det är enligt myndigheten inte många ärenden som anmäls. Antalet brottsanmälningar 2016 har sjunkit jämfört med 2015. Minskningen kan enligt myndigheten förklaras av att andra arbetsuppgifter har prioriterats, främst i början av 2016 då antalet inskrivna per hand- läggare var mycket stort. Trots att antalet registrerade misstankar är högre 2016 än 2015 har det lett till färre faktiska brottsanmälningar. Under 2016 gjorde verket 175 polisanmälningar (249 år 2015) och 14 stycken lagfördes (1 år 2015).25

I de fall verket har gjort en anmälan så har polis återkopplat om utgången.

5.7.7Pensionsmyndigheten

Begäran om komplettering sker enligt myndigheten relativt sällan och handlar då oftast om att polis eller åklagare vill ha en redogörelse över de felaktiga utbetalningarna redovisad månad för månad, trots

25 Migrationsverkets årsredovisning 2016, s. 80.

141

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

att beloppen redan redovisats på annat sätt. Detta torde mestadels ske i ärenden där man har för avsikt att väcka åtal. Myndigheten önskar att polis och åklagare hör av sig för att få bättre kunskap om och förståelse för den förmån som felaktigt betalats ut, vilket i för- längningen skulle kunna leda till fler åtal.

Ambitionen är att hålla polisanmälan kortfattad med risk för att budskapet annars inte går fram, men inte heller skriva för lite med risk för att polis eller åklagare inte förstår förmånen eller inte upp- fattar på vilket sätt t.ex. uppsåt finns.

Myndigheten upplever att det inte alltid återkopplas vad som sker i ett polisanmält ärende. Av totalt 101 anmälda bidragsbrott mellan åren 2011 och 2016 har myndigheten fått besked om ut- gången i knappt hälften av fallen genom antingen nedläggningsbe- slut hos polis/åklagare eller dom. Nedläggningsmotiveringarna är oftast standardiserade varför Pensionsmyndigheten sällan kan dra någon lärdom av varför t.ex. uppsåt inte kan styrkas.

5.7.8Polismyndigheten

Merparten av polisregionerna och polisområdena svarar att det är väldigt vanligt eller i vart fall relativt vanligt att de begär komplette- rande uppgifter av myndigheterna. Polisregion Stockholm uppskat- tar att det sker i omkring 40 procent av ärendena och att åklagarna i sin tur vill att polisen kompletterar i cirka 10 procent av de polis- ledda förundersökningarna efter att förundersökningsprotokollet är redovisat. När åklagarna är förundersökningsledare begärs fler kompletteringar och åtgärder.

Att det kan vara svårt för polisen att tillmötesgå åklagarnas be- gäran om komplettering menar polisregion Syd som svarat att kon- trollutredare/handläggare på Försäkringskassan inte gärna ställer upp på förhör när det kan ha gått flera år sedan personen hade kon- takt med den misstänkte, men gärna svarar ”off the record”.

Rutinerna för återkoppling ser olika ut. Varken polisregion Syd eller Stockholm återkopplar rutinmässigt till anmälande myndig- heter om exempelvis ett ärende läggs ned. Ett försök har påbörjats i Stockholm att skicka e-post till utredaren på socialtjänsten när polisen redovisar protokoll till åklagaren. Polisområde Östergötland

142

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

underrättar alltid anmälande myndighet om ett ärende läggs ned eller leder till åtal.

Som förslag på förbättrad återkoppling nämner polisregion Stockholm att nedläggningsgrunden kan motiveras mer utförligt än vad som framgår av de standardiserade mallar som finns i it-systemet. På det sättet skulle myndigheten bättre förstå varför ett ärende lagts ned. En vanlig nedläggningsgrund är t.ex. ”förutsättning saknas att styrka brott”, vilket inte säger så mycket. Enligt deras erfarenhet är det just på det sättet som myndigheterna tycker att återkopplingen från polis och åklagare är bristfällig.

Att Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens it-system inte kommunicerar är ett problem menar både polisregionerna Syd och Stockholm, som efterlyser automatisk återkoppling om ett ärende går till åtal eller läggs ned, skälet till detta samt besked om dom. Men inte heller polisens it-system DurTvå är anpassat för att hantera den mängd misstankar som ofta ingår i ett bidragsbrottsärende. Varje brottstillfälle, dvs. utbetalningsbeslut, måste läggas in manu- ellt vilket är mycket tidsödande för utredaren och tar resurser från själva utredningsarbetet.26

5.7.9Åklagarmyndigheten

Enligt myndigheten utreds de flesta bidragsbrott av polisen varför de utredningar som läggs ned hos Polismyndigheten inte når Åklagar- myndigheten. Det finns ingen statistik på i vilken utsträckning man begär kompletteringar under en utredning, men det är inte ovanligt. Alla beslut som fattas vid Åklagarmyndigheten ska skickas till polisen och anmälaren. Återkoppling generellt sett sker till polisen genom samverkan på lokal nivå eller genom att handläggare och åklagare pratar med varandra. Den är alltså inte automatiserad.

26 Intervju med företrädare för Polismyndighetens samtliga regioner och NBC 2017-03-15.

143

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.8Vilken kvalitet håller anmälningarna och hur utreder polis och åklagare dem?

Bland de utbetalande myndigheterna är det bara CSN som svarat på frågan om kvalitet. Enligt den återkoppling som CSN har fått från såväl polis som åklagare håller anmälningarna hög kvalitet. I sam- band med att mallar för anmälningar tas fram eller revideras har CSN stämt av med polisen hur de tycker att anmälan bör se ut och anpassat mallarna efter det.

5.8.1Polismyndigheten

Polisregionerna framhåller att Försäkringskassans och CSN:s anmäl- ningar håller hög kvalitet, medan de från a-kassorna och kommu- nerna är mer skiftande. Polisregionerna Syd och Väst ser att förklar- ingen till viss del kan ligga i att anmälningar från Försäkringskassan görs av speciella kontrollutredare, medan de från exempelvis kom- munerna skrivs av olika handläggare och inte kvalitetssäkras på samma sätt. Bland a-kassorna uppges de större ha bra anmälningar medan de mindre inte håller lika hög nivå samt att större kommu- ner generellt har bättre anmälningar än de mindre. Polisområde Västmanland konstaterar att kommunernas anmälningar kan vara bristfälliga och helt sakna underlag, vilket upplevs bero på ovana att anmäla brott. Polisområde Örebro anser att kvaliteten ökat på För- säkringskassans anmälningar, vilket man tillskriver samverkan och att polisen är tydlig med vilket material som behövs. Polisens Nationella bedrägericentrum (NBC) har tagit fram mallar för polis- anmälan som skickats till de utbetalande myndigheterna. Tillsammans med regelbundna samverkansmöten har detta enligt NBC lett till högre kvalitet. Mallarna finns på polisens intranät. NBC har även drivit ett projekt med Försäkringskassan i syfte att få bättre kvali- tet i anmälningarna och för att polisanmälningar ska kunna skickas digitalt. Polisregion Stockholm vill gå vidare med digitala anmäl- ningar gentemot andra utbetalande myndigheter, men konstaterar att myndigheternas it-system kräver olika tekniska lösningar och

144

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

att reglerna för att använda e-post skiljer sig åt ifråga om t.ex. vilka säkerhetskrav som ställs.27

När det gäller hinder för en effektiv handläggning anger polis- region Väst att ärendena många gånger hunnit bli gamla innan de kommer till polisen vilket gör att preskription ofta inträder, speci- ellt gällande vårdslöst bidragsbrott och polisområde Örebro menar att Försäkringskassan ofta reagerat sent på misstänkta brott som med dagens it-system borde ha kunnat upptäckas fortare och brot- ten som ska utredas därmed inte ha hunnit bli så omfattande.

När det gäller hur utredningsarbetet är organiserat framgår att vissa, som polisområdena Östergötland och Örebro samt polisregion Väst fördelar bidragsbrotten på alla utredare i bedrägerigruppen medan andra, som polisområde Västmanland och polisregion Stockholm, har en eller flera särskilt utpekade utredare. Inom polisregion Väst arbetar man emellertid för att den bidragsbrottsgrupp som fanns tidigare ska återinföras, eftersom ärendena kräver viss kompetens och i dag ändå hamnar på de som har intresse. I polisregion Stockholm består den gruppen för närvarande av sex utredare och två förundersök- ningsledare (fu-ledare), som både är poliser och civilanställda med bakgrund från bl.a. utbetalande myndighet. En fu-ledare arbetar bara med att skriva direktiv i utredningarna, dvs. vilka åtgärder som ska vidtas, frågor att ställa vid förhör osv. Sedan fördelas ärendet på en utredare. Hälften av utredarna jobbar i tre månader och byts sedan ut för att alla ska få en bredare kompetens. På liknande sätt arbetar polisområde Norrbotten. För att vara effektiva brukar polis- område Östergötland kalla in den misstänkte i ett tidigt skede av utredningen för att höra vilka invändningar personen har till brotts- misstanken. Det brukar då framgå ganska snabbt om förklaringarna till det inträffade är rimliga eller om invändningarna går att mot- bevisa. Därmed slipper man enligt polisen vidta onödiga utrednings- åtgärder.

Polisregion Stockholm menar att ärendenas kvalitet inte är den största utmaningen, utan polisens otillräckliga personalresurser och de alltför bristfälliga kunskaperna om bidragsbrott. Det krävs kon- tinuitet i att utreda bidragsbrott genom att se och förstå olika blan- ketter, myndigheternas olika förmånssystem och regler. Man efter-

27 Intervju med företrädare för Polismyndighetens samtliga regioner och NBC 2017-03-15.

145

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

lyser därför särskilt utpekade utredare som arbetar med bidrags- brott under en längre period, minst ett halvår.

5.8.2Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten menar att kvaliteten på anmälningarna har blivit betydligt bättre och är i de allra flesta fall bra.

Det går inte att på ett entydigt sätt säga hur ärendena utreds eftersom det är olika från fall till fall. I många fall har anmälande myndighet/organisation skickat med den skriftliga bevisning som behövs varför polisen inte behöver göra någon ytterligare utred- ning än att hålla förhör. I andra fall behövs kompletterande skriftlig bevisning såsom exempelvis kontoutdrag som myndigheter/organi- sationer inte kan hämta in, eller annan bevisning som vittnesförhör. I ärenden som rör assistansersättning krävs ofta omfattande ut- redningar med inhämtande av skriftlig bevisning, förhör, spaning och hemliga tvångsmedel.

5.9Hur ser rutinerna ut för att tillämpa lagen om underrättelseskyldighet?

Som tidigare nämnts infördes lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. De berörda myndig- heterna ska som huvudregel, om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.

I vårt uppdrag har ingått att ta reda på hur lagen om under- rättelseskyldighet tillämpas i verksamheten. I följande avsnitt redo- visar vi myndigheternas svar på våra frågor i den delen.

5.9.1Arbetsförmedlingen

Som en del av rutinerna mot felaktiga utbetalningar finns ett sär- skilt avsnitt på intranätet kallat ”Utbetalning gjord av annan myn- dighet eller organisation” med information om lagen om underrät-

146

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

telseskyldighet och instruktioner hur den ska tillämpas och hante- ras. I avsnittet finns en länk till en blankett att fylla i som heter

”Underrättelse om risk för felaktig utbetalning” och en länk med kontaktuppgifter till berörda myndigheter. I handläggarstödet be- tonas att handläggaren inte behöver ha kunskap om regelverket för alla ekonomiska förmåner som beslutas av de andra myndigheter och organisationer som omfattas av lagen. Det räcker med att det finns anledning att anta att en felaktig utbetalning har skett för att underrättelseskyldigheten ska gälla. Av rutinerna framgår att den handläggare på Arbetsförmedlingen som fattat misstanken skriver underrättelsen och föredrar ärendet för sin chef, som i sin tur skri- ver under och skickar underrättelsen.

Det förs ingen regelmässig statistik över hur många underrättel- ser som skickas respektive tas emot. Tillgängliga siffror visar att 676 underrättelser skickades under 2016 och 18 stycken togs emot. Uppgifterna kommer från flera olika kontor, eftersom misstan- karna både identifieras inom kärnverksamheten och inom den en- het som hanterar sanktionerna gällande aktivitetsstöd. Siffrorna är därför enligt myndigheten till viss del osäkra.

Det sker ingen strukturerad återkoppling kring vad underrättel- serna lett till hos Arbetsförmedlingen.

5.9.2Arbetslöshetskassorna

Sveriges a-kassor arbetar med att ta fram en gemensam blankett för anmälningar enligt lagen om underrättelseskyldighet. Majoriteten av a-kassorna nämner i sina svar att de har rutiner för när underrät- telse ska ske och en särskild blankett att skicka till den mottagande myndigheten.

När det gäller hur handläggarna avgör när en underrättelse ska skickas beskriver svaren från SHA och AEA den vanligaste situatio- nen. A-kassan får uppgifter från en utbetalande myndighet, oftast Försäkringskassan eller CSN, via den samkörning av register som sker inom kontrollrutinen att personen haft t.ex. sjuk- eller för- äldrapenning. Arbetsgivaren lämnar uppgifter om utfört arbete via intyg eller tidrapporter. Om de uppgifterna inte stämmer överens med hur förmånen från Försäkringskassan beviljats finns normalt anledning att anta att den betalats ut felaktigt.

147

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

Majoriteten av a-kassorna skickar inte med några handlingar ut- över själva underrättelsen. Där framgår uppgifter om den enskilde som namn, personnummer och adress, vilken typ av ersättning som misstänks ha betalats ut felaktigt och under vilken tid samt en redogörelse för anledningen till att a-kassan misstänker att utbetal- ningen är felaktig, t.ex. att personen arbetat och hos vilken arbets- givare. Enligt SHA får sedan den utredande myndigheten särskilt begära de eventuella handlingar de anser sig behöva och dessa läm- nas ut efter sekretessprövning. Normalt efterfrågas t.ex. intyg över utfört arbete, vilket handläggarna normalt lämnar ut. Det kan dock finnas andra uppgifter i intygen som inte lämnas ut.

SHA anger att i ärenden där kassan underrättar andra myndig- heter är det handläggaren som avgör när underrättelse ska skickas, ibland efter samråd med försäkringsansvarig eller kassaföreståndare. Det är normalt handläggaren som avgör om och vilka handlingar som kan lämnas ut efter begäran från den andra myndigheten, ibland efter samråd med försäkringsansvarig eller kassaföreståndare. I ären- den där kassan tar emot underrättelser från andra myndigheter är det handläggaren som i första hand utreder ärendet. Om ärendet leder till sanktion i form av uteslutning/frånkännande lämnas ärendet vidare till försäkringsansvarig/kassaföreståndare för att avsluta ut- redningen samt besluta om sanktion och eventuell polisanmälan.

När det gäller statistik över mottagna och skickade underrättel- ser framgår att ST och Unionen för sådan medan AEA och SmåA inte gör det. Hos SHA kan antalet skickade emellertid sökas fram eftersom det registreras som en egen ärendetyp. AEA har tidigare fört statistik men gör det inte längre. Enligt Unionen visar uppgif- terna på en relativt jämn fördelning över tid och anger att mellan 2014 och 2016 skickades omkring 40–55 årligen. Hos ST rör det sig om ett fåtal ärenden per år.

Av de lämnade svaren framgår att a-kassorna varken får eller lämnar återkoppling på vad underrättelserna lett till eller känner till i vilken utsträckning de mottagna underrättelserna leder till änd- rade beslut från a-kassans sida.

Det framgår av svaren att det upplevs som svårt att veta vilket underlag som får skickas med underrättelsen samt att sekretessen ofta hindrar a-kassorna från att få ut de handlingar som behövs för att kunna utreda den mottagna underrättelsen. Unionen efterlyser sekretessbrytande regler som förtydligar och gör det möjligt att

148

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

lämna ut handlingar samt konstaterar att man ofta får nekande svar när handlingar begärs ut från den andra myndigheten. Även SHA beskriver det som frustrerande att inte kunna få tillgång till hand- lingar från t.ex. Skatteverket för att styrka att återbetalningsskyl- dighet föreligger. Lättnader i sekretessbestämmelserna i samband med underrättelser mellan myndigheter skulle enligt SHA göra tillämpningen av lagen både enklare och mer effektiv. Kassan anser även att ett elektroniskt system för informationsutbyte mellan myn- digheterna skulle bidra till effektiviteten och statistikuppgifterna skulle bli säkra. I det elektroniska systemet skulle även en funktion för återkoppling kunna byggas in. ST efterfrågar elektronisk han- tering av underrättelser i stället för att de skickas per post.

5.9.3CSN

En ny rutin för hur handläggare ska agera vid misstanke om att andra myndigheter betalar ut pengar felaktigt togs fram under hös- ten 2016 och lanserades i februari 2017. Där framgår bl.a. att villko- ret ”anledning att anta” är lågt satt och i princip skulle kunna jäm- föras med att handläggaren har tagit emot ett tips som verkar rimligt. Blanketten för underrättelser reviderades och förtydligades. Under- rättelserna samordnas av en utsedd handläggargrupp på CSN. De fyller i adressuppgifter till mottagande myndighet, diarieför under- rättelsen och postar blanketten till myndigheten. Syftet är att sänka tröskeln för handläggarna som ska skicka tipsen

En ny rutin för utredning av de tips som kommer in till CSN via underrättelseskyldigheten samt mall för uppföljning togs fram 2016. Båda dessa rutiner ingår numera i de ordinarie handböckerna för handläggning. Information har spridits via olika kanaler och ytter- ligare informationsinsatser planeras.

Tillämpningen av lagen om underrättelseskyldighet har varit brist- fällig. Några underrättelser har inte skickats de senaste åren och den tidigare rutinen hade inte uppdaterats efter CSN:s omorganisa- tion och hänvisade till organisatoriska enheter som avvecklades redan 2013.

Statistik finns för 2016 och framåt. När lagen infördes följdes effekterna upp – det är dock oklart när CSN slutade föra statistik

149

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

och om den har sparats. Statistiken för 2016 visar att CSN inte skickade några underrättelser som diariefördes enligt rutinen.

CSN tog emot 43 underrättelser under 2016. A-kassorna stod för merparten (30), följt av Skatteverket (8), Försäkringskassan (4) och Arbetsförmedlingen (1). I tio fall hade det skett en felaktig ut- betalning, varav hälften redan hade upptäckts och utretts av CSN. I fem fall handlade det om nya ärenden. I ytterligare fyra fall hade en felaktig utbetalning skett som personen fått behålla pga. regler om god tro.

Hittills under 2017 har 22 underrättelser inkommit till CSN varav tre har visat sig vara en felaktig utbetalning om sammanlagt 514 613 kronor – samtliga tidigare okända för CSN. Fyra underrät- telser har skickats till andra myndigheter.

Inom myndigheten pågår en diskussion kring huruvida CSN bör återkoppla till myndigheten som lämnat ett tips om det har lett till en åtgärd, men hittills har någon sådan återkoppling inte getts.

När det gäller förbättringsåtgärder efterfrågar de handläggare som hanterar underrättelser mer samverkan mellan de berörda myndig- heterna för att exempelvis reda ut vilka stöd som går att kombinera så att onödiga underrättelser kan undvikas. Om det är tydligt i vilka situationer som man ska skicka en underrättelse kommer motiva- tionen att göra detta sannolikt att öka. Risken är att om man är osäker är det enklast att avstå från att skicka ett tips. CSN efter- lyser också mer erfarenhetsutbyte angående hur myndigheterna arbetar med underrättelseskyldigheten och hur deras rutiner ser ut samt att det skulle vara möjligt att skicka underrättelser till a-kas- sorna samordnat när det inte framgår vilken a-kassa som kan ha betalat ut pengar felaktigt.

5.9.4Försäkringskassan

När handläggarna bedömer om de ska skicka en underrättelse får de använda sin kunskap om vilka ersättningar personen kan få från andra myndigheter. Det finns inte något samlat stöd som säger i exakt vilka situationer en underrättelse ska lämnas. Det skulle inte heller vara görligt att ta fram ett sådant, eftersom Försäkringskassan administrerar många olika ersättningar och ett sådant stöd skulle bli oerhört omfattande. För olika förmåner kan det finnas informa-

150

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

tion i styrande och stödjande dokument om vilken ersättning från andra myndigheter som personen kan få samtidigt. Handläggarna får även använda sin kunskap för att bedöma vilka uppgifter som ska lämnas till den andra myndigheten. Det finns en särskild mall för att lämna underrättelser och de styrande och stödjande doku- ment som beskriver lagen om underrättelseskyldighet utgår från dess förarbeten.

Det finns ingen särskild stödfunktion på Försäkringskassan kring underrättelseskyldigheten. Om handläggaren behöver stöd i bedöm- ningen om de kan lämna ut vissa uppgifter eller handlingar får de vända sig till den lokala specialisten (en särskild yrkeskategori som ger stöd kring handläggning och hantering av en viss förmån) eller Rättsavdelningen.

När det gäller återkoppling sker det aldrig på individnivå till den myndighet som lämnat underrättelsen, eftersom uppgifterna om personens rätt till ersättning troligtvis skulle omfattas av socialför- säkringssekretessen. Inför varje utlämnande behöver man pröva om uppgifterna skulle kunna lämnas ut, vilket skulle bli väldigt tidskrä- vande och leda till mycket administrativt arbete. Om en myndighet skulle begära ut uppgifterna, bedömer man på sedvanligt sätt om uppgifterna kan lämnas ut. Resultatet på aggregerad nivå skulle kunna lämnas ut, exempelvis: ”Av de 100 underrättelser vi har fått, så har

50lett till det här resultatet”.

Skatteverket och Migrationsverket har nyligen frågat kontroll-

utredningsverksamheten vilka situationer hos dem som skulle kunna vara tecken på att Försäkringskassan betalar ut felaktig ersättning.

Ifråga om förbättringar av lagstiftningen anger Försäkringskas- san att det kunde vara ännu tydligare uttalat att det räcker med misstanken om att en utbetalning är felaktig. Om det skulle krävas vetskap om vilka ersättningar som andra myndigheter betalar ut och vilka ersättningar som får kombineras, blir lagen till stor del verk- ningslös.

5.9.5Kommunerna

Av svaren framgår genomgående att kommunerna upplever att de myndigheter som omfattas av underrättelseskyldigheten inte till- lämpar den fullt ut, eftersom det i så fall borde ha resulterat i fler

151

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

underrättelser till kommunerna. Enligt Borås stad är det mycket sällan, i princip aldrig, som kommunen får underrättelser och Eskilstuna kommun undrar om myndigheterna förstått att även kommunerna omfattas eftersom de hittills bara fått ta emot en enda underrättelse. Den kom från Skatteverket och ledde i och för sig efter utredning till en polisanmälan om bidragsbrott. Även Sundsvalls kommun upplever att andra myndigheter i väldigt låg utsträckning lämnar underrättelser till kommunen.

Enligt de svarande kommunerna är det i huvudsak Försäkrings- kassan som underrättar socialtjänsten, men två kommuner nämner även Skatteverket.

Av de svarande kommunerna är det bara Jönköpings kommun som anger att man för särskild statistik över antalet underrättelser. De har fått ta emot cirka fem per år, vilket de bedömer som förvå- nansvärt lite. Samtliga har kommit från Försäkringskassan.

I fråga om återkoppling anger Helsingborgs stad att socialtjäns- ten lyder under stark sekretess och inte får lämna ut uppgifter. Utredare får göra undantag om det inkommer en förfrågan från annan myndighet om en specifik person och om avsikten är att för- hindra felaktig utbetalning från det allmänna eller en felaktig taxering. För att hämta in uppgifter från andra myndigheter behövs klientens medgivande. Även Örebro kommun svarar att återkopp- ling i allmänhet inte sker utom med klientens samtycke, vilket skett i enstaka fall och då i ärenden om misstänkt sammanboende som utreds hos både socialtjänsten och Försäkringskassan.

När det gäller vad som skulle förenkla och förbättra tillämp- ningen av lagstiftningen anger Örebro, Landskrona och Jönköpings kommuner att införa sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt för myndigheterna att dela information samt att låta kom- munerna omfattas av lagen.

5.9.6Kronofogdemyndigheten

När det gäller rutinerna för att tillämpa lagen om underrättelse- skyldighet beslutade Kronofogdemyndigheten i juni 2016 att myn- digheten ska diarieföra underrättelser till utbetalande myndighet om att det finns anledning anta att utbetalning skett felaktigt eller

152

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

med för högt belopp. Underrättelsen kan skickas per e-post eller lämnas per telefon.

I beslutet konstaterades att det inte längre var vanligt att Krono- fogden lämnar underrättelser till utbetalande myndigheter, trots att det inte finns något i samhället i stort som indikerar att missbruk av välfärdssystem minskat. Det finns därför anledning att upp- märksamma underrättelseskyldigheten på nytt. Som bakgrund och skäl till beslutet angavs att underrättelseskyldigheten gäller för hela Kronofogden, även om det främst är enheten för verkställighet som kommer i kontakt med felaktiga utbetalningar när de utreder gäl- denärens tillgångar. Det framgick även att avsikten inte är att göra någon särskild utredning och inte heller att myndigheten ska ha kunskapen att avgöra om två förmåner kan betalas ut samtidigt. Det är den utbetalande myndigheten som ska göra den utredning som kan krävas. För att vid behov kunna följa upp om anmälningar sker ska den som lämnar underrättelsen diarieföra denna.28

Det finns inget specifikt stöd för bedömningen om när det finns anledning anta att en ekonomisk förmån beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Den bedömningen görs exempelvis i samband med den tillgångsutredning som görs kring varje gäldenär. Det är bl.a. i dessa fall som Kronofogden kan upptäcka indikationer på felaktiga utbetalningar. Handläggarna hos Krono- fogden meddelar sina iakttagelser till den andra myndigheten utan att göra någon värdering av uppgifterna.

När det gäller statistik framgår att underrättelserna diarieförs sedan oktober 2016. Såvitt känt för myndigheten ges ingen åter- koppling.

Myndigheten anser inte att det finns några särskilda tolknings- eller tillämpningsproblem med dagens lagstiftning.

När det gäller tillämpningsområdet bör möjligen andra utbeta- lande myndigheter som exempelvis Jordbruksverket som betalar ut EU-stöd omfattas av lagstiftningen.

28 Kronofogdemyndighetens beslut 2016-06-20, diarienummer 832 13925-16/121.

153

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.9.7Migrationsverket

Det finns ett administrativt stöd för att underrätta andra myndig- heter samt en särskild blankett som ska användas med instruktioner om vilka uppgifter som ska ingå. I handboksstödet står att rekvisitet ”anledning att anta” innebär att tröskeln för underrättelseskyldig- heten är lågt satt. För Migrationsverkets del kommer antagandet i normalfallet att grunda sig på omständigheter som myndigheten har fått tillgång till vid handläggningen av ett eget ärende. Det kan emellertid även förekomma att ett tips från allmänheten kan vara av sådan tyngd att det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån felaktigt har beslutats eller betalats ut.

I handboksstödet anges vilka uppgifter som bör finnas med i en underrättelse, som den berörda personens namn, personnummer (eller födelsetid), kön, nationalitet, adress (asylsökandes vistelseadress bör dock av sekretesskäl inte lämnas ut), det bidrag/stöd som antas utgå felaktigt, eventuellt tidsperiod och anledningen till att bidraget/ stödet möjligen utgår felaktigt samt kontaktperson hos Migrations- verket.

Migrationsverket för statistik över hur många underrättelser som skickas och tas emot årligen. Statistiken visar dock ganska låga siffror, vilket kan ha att göra med att de korrekta koderna inte an- vänds till fullo. År 2014 skickades en underrättelse och togs emot 48, år 2015 skickades ingen och togs emot 115, 2016 var siffrorna 3 respektive 28 och under 2017 fram till maj månad hade 9 skickats och 39 tagits emot.

Återkoppling registreras inte på någon egen kod och har inte följts upp centralt.

För att förenkla tillämpningen skulle samkörning av myndig- heters uppgifter om utbetalningar vara det enklaste enligt Migra- tionsverket. I annat fall skulle en annan, digital, lösning vara att före- dra framför dagens manuella hantering.

5.9.8Pensionsmyndigheten

Lagen om underrättelseskyldighet kräver viss kunskap om vilka förmåner som en myndighet beslutar om och betalar ut. De uppgif- ter som Pensionsmyndigheten skickar tillsammans med underrät- telsen är de som myndigheten bedömer att mottagaren behöver för

154

SOU 2018:14

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

att kunna ta ställning till om en ekonomisk förmån beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. De flesta av myndighetens underrättelser skickas till Försäkringskassan, delvis för att myndigheterna har liknande förmåner och kontakt med var- andra, men också för att myndigheten i vissa fall kan se vilka för- måner Försäkringskassan betalar ut till en viss person.

Hösten 2017 informerade myndigheten internt om lagen om underrättelseskyldighet och upprättade handläggningsrutiner.

Pensionsmyndigheten för ingen statistik över antalet underrät- telser som skickas eller tas emot. Inte heller återkopplar myndig- heten sitt resultat till den som har skickat en underrättelse om det inte finns en specifik begäran från myndigheten eller kommunen. Det förekommer att myndigheten som har skickat underrättelsen begär att få ta del av resultatet eftersom det kan påverka deras förmån. Så gör även Pensionsmyndigheten om den mottagande myndigheten eller kommunens resultat kan komma att påverka Pensionsmyndig- hetens förmåner. Det sker främst i förhållande till Försäkrings- kassan eftersom man anser myndigheterna har flest förmåner som påverkas av varandra, t.ex. bostadstillägg, bostadsbidrag, efterlevande- pension och underhållsstöd.

När det gäller åtgärder som kan förenkla tillämpningen fram- håller Pensionsmyndigheten att genom en gemensam utbetalande myndighet hade samtliga myndigheter kunnat se att en ersättning betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Ökad informa- tion om vilka förmåner som respektive myndighet eller kommun kan betala ut skulle också förenkla tillämpningen. Det behövs enligt myndigheten en kunskaps- och kompetenshöjning för att kunna av- göra när en underrättelse ska skickas. Problemet med lagstiftningen upplevs just vara att det är svårt att få uppgifter som kan ligga till grund för antagandet att det skett en felaktig utbetalning. Pen- sionsmyndigheten menar också att det hade varit önskvärt med en lag som i stället fokuserar på välfärdssystemet i sin helhet. Som exempel på situationer där det i dag inte finns någon laglig skyldig- het att skicka underrättelser är när Pensionsmyndigheten kan anta att en person inte har meddelat Skatteverket om sina hyresintäkter eller där myndigheten har uppgifter som skulle kunna leda till att Migrationsverket ifrågasätter ett beslut om uppehållstillstånd.

155

En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott

SOU 2018:14

5.9.9Skatteverket

Skatteverket har en intern rutin för att tillämpa lagen om underrät- telseskyldighet och en blankett som används när underrättelser skickas.

Stöd för bedömningen av vilka konkreta uppgifter som ska läm- nas tillsammans med underrättelsen finns i den interna rutinen och i de exempel som finns på intranätssidan om underrättelseskyl- digheten. I den årliga informationsinsatsen tas detta upp och disku- teras. Det finns även kontaktpersoner att diskutera med.

Skatteverket tar fram statistik årsvis över hur många underrät- telser som skickas. Den visar att sedan 2014/2015 när Skatteverket började arbeta strukturerat med området genom att ta fram rutiner och exempel, utse kontaktpersoner och informera om skyldigheten har antalet anmälningar ökat, från 317 (2014) och 504 (2015) till 1 109 (2016). Försäkringskassan, som Skatteverket anmäler mest till, har lämnat återkoppling på underrättelserna.

När det gäller tolknings- eller tillämpningsproblem med dagens lagstiftning anger Skatteverket att det finns ett önskemål om att beskattningen i likhet med folkbokföringen skulle kunna få lämna mer detaljerade uppgifter än vad som av sekretesskäl är möjligt i dag. Skatteverket skulle även vilja kunna anmäla utbetalningar som går till eller via juridiska personer.

156

6 Slutsatser av vår kartläggning

Sammanfattning

Bidragsbrottslagen har lett till att frågor om bidragsbrott fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna. Administrationen upplevs emellertid ha ökat, främst i arbetet med att upprätta polisanmälningar som en följd av anmäl- ningsskyldigheten. Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden 2008–2015. Att mäta de ekonomiska konsekvenserna har visat sig svårt, likaså att uppskatta de offentligfinansiella effekterna av att lagstiftningen infördes. Merparten av myndigheterna har inte beräknat dem eller angett att de varit svåra att uppskatta. Kunskaperna om lagstiftningen har såvitt vår kartläggning visar inte mätts, men den uppges överlag vara god ifråga om bidragsbrottslagen medan underrättelseskyldig- heten är mindre känd.

Information och kontroll är viktiga verktyg för att förhindra och förebygga brottsligheten och flera myndigheter arbetar för att kontrollarbetet ska bli mer effektivt. Ett effektivt kontrollarbete och att faktiskt anmäla de misstänkta brotten framhålls av de flesta som sättet att nå fram till lagföring. Flera omständigheter hindrar emellertid att anmälningsskyldigheten får fullt genomslag, bl.a. resurs- brist och överväganden kring om bevisningen är tillräcklig för lag- föring. När det gäller andelen polisanmälningar av misstänkta brott menar vi att myndigheterna, kommunerna och a-kassorna i vart fall inte anmäler i överkant.

Något som försvårar hanteringen är att det är otydligt vilka åt- gärder som myndigheterna får, eller bör, vidta för att utreda miss- tänkta bidragsbrott före anmälan. Dessutom vållar den preliminära bedömning av uppsåt eller grov oaktsamhet som ska göras inför an- mälan ofta problem. När ett ärende väl anmälts upplevs återkopp-

157

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

lingen från rättsväsendet som bristfällig, särskilt i fråga om varför ett ärende läggs ned. Även om anmälningarnas kvalitet har blivit bättre upplevs fortfarande en stor andel leda till ett nedläggnings- beslut hos polis eller åklagare. Lagen om underrättelseskyldighet bedöms inte ha fått fullt genomslag, bl.a. på grund av osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse bör skickas, vilken information som i så fall får, bör eller ska bifogas samt att hanteringen sker manuellt vilket blir tidskrävande. Även om vissa åtgärder skulle kunna öka lagens genomslagskraft är vår bedömning att förväntningarna på vilka problem lagen kan lösa måste vara rimliga.

6.1Konsekvenser av att lagstiftningen infördes

Det har blivit större fokus på bidragsbrotten

Utifrån svaren i kartläggningen står det klart att bidragsbrottslagen inneburit att frågor om bidragsbrott i synnerhet, men även felak- tiga utbetalningar i allmänhet, har hamnat mer i fokus. Särskilt tyd- ligt är detta för kommunernas del. Där finns flera exempel på att lagstiftningen blev startskottet för att över huvud taget arbeta med frågor om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt att polis- anmäla dessa. Den kraftiga ökning av antalet misstänkta bidrags- brott som kommit in till åklagarmyndigheten (1 065 misstankar 2008 mot 9 516 stycken 2016) kan ses som ett resultat av såväl ett ökat kontrollarbete som en större benägenhet att polisanmäla. Det kan emellertid finnas en viss eftersläpning i statistiken, eftersom gärningar som begåtts innan bidragsbrottslagen trätt i kraft anmälts som bedrägerier. Antalet anmälda bidragsbrott har totalt sett varken ökat eller minskat under perioden 2008–2015. Det är dock tydligt att det många gånger tagit tid att få en utredande funktion på plats. För flera myndigheter inleddes det arbetet först på 2010-talet och i ett fall så sent som 2015, dvs. när lagstiftningen redan varit i kraft under nära åtta år. Detta motsäger bilden av att myndigheterna tidigare anmälde alla misstänkta bidragsbedrägerier, vilket Bidrags- brottsutredningen (SOU 2006:48) framhöll som skäl mot en obligatorisk anmälningsskyldighet.

Varför det tagit så lång tid innan man började arbeta systematiskt med frågorna framgår inte av kartläggningen, men ekonomiska aspek- ter kan antas ligga nära till hands. Flera kommuner beskriver t.ex. att

158

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

den nya organisationen inneburit att man fått anställa ytterligare personal. Även synen på vad socialtjänsten ska ägna sig åt kan ha spelat en roll. När vi talat med företrädare för socialtjänsten har det kommit fram att det upplevts som att många socialsekreterare har svårt att se att frågor om kontroll och arbetet med att motverka fel- aktiga utbetalningar ingår som en självklar del i det dagliga arbetet. Det gäller i synnerhet när det kommer till att polisanmäla brottsmiss- tänkta klienter. Att göra en polisanmälan kan komma att stå i strid med bilden av yrkesrollen som stöttande och rehabiliterande.

Administrationen upplevs ha ökat

Bidragsbrottslagen innebar att kommuner, a-kassor och myndighe- ter blev skyldiga att polisanmäla misstänkta brott. Av svaren fram- går tydligt att administrationen upplevs ha ökat till följd av detta. Främst gäller det för kommunerna och a-kassorna i arbetet med att upprätta anmälan och sammanställa de handlingar som polisen efter- frågar. Många ger i det sammanhanget uttryck för en frustration över att det arbetet ofta resulterar i ett nedläggningsbeslut. Det finns också en upplevd skillnad i hur återkrav och bidragsbrott hanteras, där överklagade beslut om återkrav enligt svaren generellt fastställs av förvaltningsrätten medan polisanmälan oftast läggs ned.

Vi återkommer i avsnitt 6.10 till varför och i vilken utsträckning anmälningar om bidragsbrott läggs ned.

Att mäta de ekonomiska konsekvenserna har visat sig svårt, likaså att uppskatta de offentligfinansiella effekterna av bidragsbrottslagens införande

Flera av myndigheterna har inte kunnat ange vilka ekonomiska konsekvenser som lagstiftningen inneburit, antingen för att dessa inte beräknats eller för att de varit svåra att uppskatta. För Centrala Studiestödsnämndens (CSN) del innebar lagen att en ny bidrags- brottsfunktion inrättades och en intern webbutbildning togs fram. De har därför uttryckligen kunnat ange vilka kostnader som lagen medfört. Även andra myndigheter anger kostnaden för organisa- tionsförändringar, nyanställningar eller ökad administration som ekonomiska konsekvenser av lagstiftningen. Flera av kommunerna

159

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

har lyft fram hur bidragsbrottslagen i förlängningen lett till bespar- ingar. Det har skett genom ett systematiskt kontrollarbete, vilket hindrat felaktiga utbetalningar och att man krävt tillbaka belopp som redan betalats ut felaktigt. Att enskilda efter att ha polisanmälts inte längre ansöker om försörjningsstöd eller ”oväntat blivit själv- försörjande” som en kommun svarat är andra skäl. Vi menar att detta – om än i det lilla – får ses som ett exempel på att bidrags- brottslagen faktiskt ger ett effektivt straffrättsligt skydd för väl- färdssystemen.

Det är också ett exempel på att lagstiftningen och den ökade fokus på kontroll som den lett till inneburit positiva offentligfinan- siella effekter genom såväl minskade felaktiga utbetalningar som att antalet individer med försörjningsstöd minskat i viss utsträckning. I den delen lyfts även kontrollarbetets funktion för att minska såväl oavsiktliga som avsiktliga fel fram. Vetskapen om att de uppgifter som lämnas kontrolleras samt att utbetalaren är skyldig att anmäla misstänkta brott kan antas ha en både kvalitetshöjande och allmän- preventiv effekt. Detta leder till fler korrekta utbetalningar och positiva offentligfinansiella effekter. Något underlag för att när- mare uppskatta de offentligfinansiella effekterna av lagens infö- rande har inte gått att ta fram inom ramen för vårt uppdrag. Såvitt kartläggningen visar har emellertid ingen av de utbetalande myn- digheterna, Polis- eller Åklagarmyndigheterna behövt begära ökade anslag till följd av bidragsbrottslagens införande, vilket gör att det får anses ha varit statsbudgetmässigt neutralt.

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av lagen om underrättelseskyldighet är det främst kostnader till följd av en ökad administration som anges. Detta framgår t.ex. av Försäkringskassans svar, som dock också anger att lagen samtidigt förhindrat felaktiga utbetalningar. I vilken utsträckning det skett framgår emellertid inte. Bland de myndigheter som svarat är det bara Pensionsmyn- digheten som uppskattat kostnaderna av införandet och då till en halv årsarbetskraft. Den siffran är dock osäker eftersom myndig- heten inte för statistik över hur många underrättelser som skickas och tas emot. Man har därför inte heller kunnat ange i vilken ut- sträckning felaktiga utbetalningar minskat till följd av underrättel- serna. Lagens begränsade effekt lyfts fram av CSN, som noterar att av det fyrtiotal underrättelser som togs emot under 2016 hade pengar endast i ett fåtal fall betalats ut eller riskerat att betalas ut felaktigt.

160

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

Kartläggningen har visat att det finns brister i statistikföringen kring underrättelseskyldigheten och att skyldigheten tenderar att förbises i handläggningen. Det finns därför en risk att lagstiftningen inte får avsedd effekt eller i vart fall att effekten blir svår att be- döma. Vi återkommer till frågorna i avsnitt 6.11.

6.2Kunskaperna om lagstiftningen varierar

Såvitt kartläggningen visar har inga myndigheter mätt de anställdas kunskaper om bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyl- dighet. I sina svar har myndigheterna i stället i allmänna ordalag upp- skattat kunskapsnivån hos de relevanta yrkeskategorierna och hur kunskapen sedan sprids inom organisationen. Man har även redogjort för vilka utbildningsinsatser som har genomförts eller planeras.

Anmälda ärenden som motsvarar kriterierna för bidragsbrott är ett sätt att mäta kunskapen

Det finns dock vissa slutsatser att dra även utan att kunskaperna har mätts. Ett sådant exempel kommer från CSN, som påpekar att deras uppföljning visar att de allra flesta ärenden som skickas till bidragsbrottsfunktionen möter kriterierna för bidragsbrott, vilket skulle tyda på att kunskapen om lagstiftningen är god bland hand- läggarna. När CSN följt upp sin webbutbildning om bidragsbrott kommer det emellertid fram att trots att nära 90 procent tyckte att utbildningen förklarar vad bidragsbrott är på ett bra sätt är det bara 30 procent som angett att den lett till att man skickat fler miss- tänkta brott för utredning. CSN ser det som ett tecken på att det kan finnas svårigheter med att tillämpa lagen. Att handläggarna efter- frågar mer lärarledd utbildning utifrån riktiga exempel liksom det faktum att det finns regionala skillnader i anmälningsfrekvensen är andra sådana tecken.

Bristande kunskaper och tillämpningsproblem kan självklart vara en bidragande faktor, men vi menar att det kan finnas andra skäl till varför fler brott inte anmäls, som tidsbrist eller att andra arbetsuppgifter prioriteras. Det kan också bero på att man helt enkelt inte vill eller inte tycker att det är en uppgift som myndig- heten ska ägna sig åt.

161

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

Specialiserade utredare får hög kunskapsnivå, men det finns en risk att kompetensen inte sprids i organisationen

Flertalet utbetalande myndigheter har specialiserade funktioner som bedömer, utreder och anmäler misstänkta bidragsbrott. Det gör att kunskaperna om lagstiftningen koncentreras till ett fåtal medarbetare, som i och för sig får en hög kunskapsnivå. Risken är emellertid att den kunskapen inte når ut i organisationen. Att bidragsbrott inte ses som en naturlig del av förmånshandläggningen, som en myndighet svarat, är ett exempel på det. Försäkringskassan menar att hand- läggarna inte behöver ha kunskap om bidragsbrottslagen, eftersom de ska slussa vidare till kontrollutredarna alla misstänkta felaktiga utbetalningar där de misstänker att felet inte beror på myndigheten eller omedvetet misstag från den enskilde. Av en enkät som Riks- revisionen låtit göra framgår emellertid att handläggarna på Försäk- ringskassan medvetet har underlåtit att utreda misstänka fel på grund av tidsbrist eller brist på kunskap om hur de ska göra. Inom föräldraförsäkringen var det så många som 27 procent.1 Ett första steg för att kunna ingripa mot bidragsbrott är att de upptäcks. Där är kontrollsystemets uppbyggnad centralt, men också att handläg- garna har åtminstone grundläggande kunskaper om att det är ett brott att medvetet lämna felaktiga uppgifter i en ansökan eller att låta bli att anmäla ändrade förhållanden som man är skyldig att göra. På det sättet kan handläggarna sätta in en misstänkt felaktig utbetalning i ett sammanhang och inse vikten av att den utreds på ett korrekt sätt. Vår uppfattning är därför att det krävs kunskap om lagstiftningen även bland de handläggare som inte är specialiserade på att utreda och anmäla misstänkt brottslighet.

Kunskapen om underrättelseskyldigheten är inte tillräckligt spridd

Fokus i myndigheternas svar har varit bidragsbrottslagen. Angå- ende lagen om underrättelseskyldighet har CSN angett att kun- skapen inte är särskilt spridd hos handläggarna, vilket stöds av det faktum att inga underrättelser skickades 2016 enligt myndighetens rutin. Kronofogdemyndigheten beskriver en liknande situation när

1 Riksrevisionens rapport Felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11) s. 39 och 43.

162

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

man konstaterar att det är ett problem att kunskapen om underrät- telseskyldigheten inte sprids ordentligt inom myndigheten. Vi åter- kommer till frågan i avsnitt 6.11.

6.3Kontroll och information för att förhindra och förebygga bidragsbrott

När de utbetalande myndigheterna, a-kassorna och kommunerna redogör för arbetet med att förhindra och förebygga brottsligheten är kontroll och information i fokus. Som vi tidigare beskrivit (se avsnitt 3.5) är kontroll det mest effektiva sättet att komma till rätta med avsiktliga fel, medan information till enskilda – att det ska vara lätt att göra rätt – är ett sätt att minska de oavsiktliga felen. Intres- sant att notera är att CSN diskuterar om man i större utsträckning bör informera om kontroller i förhand för att förebygga felaktig- heter. Även information till den egna personalen tas upp som ett sätt att minska felaktiga utbetalningar och därigenom bidragsbrott eftersom de anställda då blir bättre på att upptäcka och förebygga misstänkta brott.

Arbetet för att kontrollerna ska bli mer effektiva

I tidigare kartläggningar av bidragsbrottslighet2 har det faktum att en stor del av kontrollen sker i efterhand lyfts fram som ett pro- blem. Särskilt i organisationer som lägger små resurser på kontroll tenderar den att bli reaktiv och händelsestyrd, snarare än strategisk och preventiv. I det sammanhanget har rapportskrivarna betonat vikten av att kontrollera uppgifter inför utbetalning och inte enbart i efterhand när man misstänker felaktigheter. Skadan blir större såväl för den enskilde som för myndigheten om utbetalningarna har fått pågå en längre tid. Även i de organisationer som har särskilda kontrollutredare, och därmed får anses lägga större resurser på om- rådet, sker utredningen många gånger i samband med eller efter ut- betalning när man fått en impuls från handläggningen om miss-

2 Se bl.a. Brå rapport 2015:8 Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet och ISF och Brå rap- port 2011:12 Bidragsbrott och skattebrott – Välfärdens dubbla kriminalitet.

163

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

tänkt felaktighet. Även där rör det sig alltså ofta om efterkontroll (se Brå 2016:9, s. 198–199).

I vår kartläggning har flera myndigheter beskrivit hur de arbetar för att deras kontroller ska bli mer effektiva. Som exempel kan nämnas Arbetsförmedlingen som inrättat en ny analysfunktion och CSN som anger att man följer upp vilka effekter kontrollerna haft och årligen ser över sin kontrollplan. CSN har dessutom undersökt de studerandes attityder till bl.a. bidragsbrott för att utifrån resul- tatet kunna rikta informationsarbetet och andra förebyggande in- satser mot rätt områden. Att använda sig av riktade kontroller är ett sätt att arbeta preventivt och alltså förhindra felaktiga utbetal- ningar innan de sker. Tanken är att korrekta ärenden ska få snabb service och utbetalning, medan man genom riskanalyser och erfa- renhet av ärenden med större risk för brottslighet ska fånga upp dessa. Försäkringskassan konstaterar i sin årsredovisning för 2016 att andelen ärenden med åtgärder ökade från 33 till 40 procent jäm- fört med 2015. Ökningen visar enligt myndigheten att man lyckats effektivisera kontrollutredningsarbetet. Anledningen är enligt För- säkringskassan att man har fokuserat på ärenden där bidragsbrott bedöms vara vanliga och blivit bättre på att bedöma vilka ärenden som ska utredas.3 Försäkringskassans kontrollarbete består också av att utveckla automatiska kontroller av förmåner och ärenden där riskerna för felaktiga utbetalningar bedöms vara höga. De flesta av dessa kontroller sker före utbetalning (se vidare avsnitt 5.4.4).

Som Brå tidigare konstaterat är det emellertid lättare att skapa träffsäkra urval för vissa förmåner än andra. Ju komplexare förmån desto större utmaning att hitta de indikatorer som visar på risken för brottslighet. Det gäller särskilt när uppgifterna som skulle kunna orsaka misstanke om brott finns hos en annan myndighet (Brå rapport 2016:9, s. 199).

Utvecklingen går mot specialiserade kontrollutredare

Kontrollarbetet är olika organiserat hos de utbetalande aktörerna, där vissa har specialiserade kontrollutredare medan arbetet sker inom ramen för den vanliga ärendehandläggningen hos andra. Av

3 Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 159.

164

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

svaren i vår kartläggning att döma går utvecklingen alltmer mot specialiserad kompetens. Det är särskilt tydligt för kommunernas del. I sin rapport konstaterar Brå att konsekvensen av den variation i kontrollkompetens som finns hos de olika myndigheterna och organisationerna är att samma brottsliga gärning kan generera en utbetalning hos en aktör utan att det upptäcks, hos en annan gene- rera utbetalning och upptäckas och hos en tredje stoppas redan i handläggningen innan den första utbetalningen. Det är naturligtvis inte en tillfredställande situation men enligt vår mening svår att komma till rätta med så länge de olika myndigheternas interna budget och prioriteringar styr kontrollarbetet. Svårigheten att upptäcka och utreda brottsligheten har ofta sin grund i att man behöver sekretess- belagda uppgifter från andra myndigheter (se Brå 2016:9, s. 199–200). Att få en likvärdig kontroll och underlätta informationsutbyte menar vi är ett starkt argument för att införa en gemensam utbetalnings- funktion för välfärdssystemen. Vi återkommer i avsnitt 6.11 till var- för vi tycker att frågan snarast bör utredas vidare.

Flera polisområden anger att de inte arbetar för att förebygga bidragsbrottsligheten

Av svaren från Polismyndigheten kan vi dra slutsatsen att de bedri- ver brottsförebyggande arbete mot bidragsbrott i mycket begränsad omfattning, om ens någon. Som förklaring nämns främst resursbrist, men en polisregion anger att de anser att det är de utbetalande myn- digheternas ansvar.

Till Polismyndighetens uppgifter hör emellertid att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.4 Polismyndigheten ska bedriva ett kunskapsbaserat och långsiktigt brottsförebyggande arbete. Det framgår av myndighetens regleringsbrev, där regeringen varje år anger de övergripande målen och prioriteringarna för poli- sens verksamhet.5 Det är alltså i allra högsta grad en uppgift för Polismyndigheten att arbeta förebyggande, även mot välfärdsrela- terad brottslighet som bidragsbrott. Inom ramen för regerings- uppdraget om att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har en ny inriktning beslutats. I den

4Se 2 § 1 p. polislagen (1984:387).

5Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Polismyndigheten (Ju2015/05405/PO).

165

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

nämns att möjligheterna att förebygga, förhindra samt upptäcka brott mot välfärdsystemet särskilt ska beaktas.6

Naturligtvis har de utbetalande myndigheterna det största an- svaret inom ramen för sin handläggning, men polisutredarnas kun- skap om brottsupplägg och tillvägagångssätt är viktiga verktyg i arbetet för att t.ex. få mer träffsäkra kontroller. Att polisen och de utbetalande myndigheterna har skilda fokus – brottsförebyggande mot service – nämner en polisregion som orsak till att det blir svårt att mötas. Det faktum att polisen endast ser de ärenden som inne- håller misstänkta felaktigheter och inte alla utbetalningar som är korrekta kan leda till en bild av att myndigheterna betalar ut pengar alltför lättvindigt. Den frustration som anas på grund av detta får emellertid inte leda till att Polismyndigheten gör avkall på sitt brottsförebyggande uppdrag. En annan förklaring till att det arbe- tet har fått stå tillbaka kan helt enkelt vara att man inte uppfattat sig ha ett sådant uppdrag. Enligt företrädare för Polismyndigheten som vi haft kontakt med har det aldrig kommunicerats genom in- terna instruktioner eller liknande att de ska arbeta för att förebygga bidragsbrott.

6.4Arbetet för att se till att misstänkta för bidragsbrott lagförs

Att kontrollarbetet är viktigt för att kunna lagföra misstänkta för bidragsbrott framhålls i flera svar. En kommun nämner exempelvis att handläggarna kontinuerligt får stöd i att uppmärksamma tecken på misstänkta bidragsbrott, eftersom upptäckt är en förutsättning för lagföring. Att sedan faktiskt polisanmäla är det verktyg i prin- cip samtliga myndigheter framhåller som sättet att nå fram till lag- föring. Hur polisanmälan är utformad och att den innehåller alla nödvändiga handlingar har också betydelse för prognosen att nå fram till lagföring. Från polismyndighetens sida betonas vikten av infor- mation till, och tät kontakt med, de utbetalande myndigheterna just

6 Uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myndigheter att utveckla den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, 2015-12-01, Ju2015/09350/PO och Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2017, slutredovisning av uppdraget i september 2017.

166

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

för att få en högre kvalitet på anmälningarna. Vi återkommer till frågan i avsnitt 6.9.

Av svaren framgår emellertid att det fortfarande finns vissa oklar- heter kring vilka brott som ska anmälas. I ett fall anges t.ex. att det görs i samtliga fall där fällande dom kan emotses. Det är ett långt högre ställt krav än vad lagstiftningen anger. I vilken utsträckning misstänkta brott polisanmäls redogör vi för i nästa avsnitt.

6.5Misstänkta bidragsbrott polisanmäls i låg utsträckning

Som redan framgått är myndigheterna skyldiga att anmäla miss- tänkta brott enligt bidragsbrottslagen. I princip samtliga svarande myndigheter har angett att de har rutiner eller riktlinjer som stöd när personalen ska bedöma vilka ärenden som ska polisanmälas.

För att ta reda på i vilken utsträckning som myndigheterna fak- tiskt anmäler misstänkta brott har vi utgått från hur många polis- anmälningar som gjorts i förhållande till antalet utredningar om felaktiga utbetalningar. Det finns dock skillnader i hur myndighe- terna valt att redovisa sina uppgifter, vilket gör att dessa blir svåra att jämföra. När det gäller kontrollutredningarna avser somliga uppgifter de antal utredningar som avslutas under året, medan andra räknat i förhållande till antalet inledda utredningar. Vissa myndigheter har inte redovisat det totala antalet kontrollutredningar. I de fallen har vi inte kunnat räkna fram någon andel som polisanmälts, bara redo- visa antalet (se vidare avsnitt 5.6).

Av de tillgängliga siffrorna för 2016 framgår att CSN polisanmälde 8 procent av de ärenden där myndighetens preliminära bedömning är att brott kan misstänkas, Pensionsmyndigheten 1,7 procent av de av- slutade kontrollutredningarna och att Försäkringskassan upprättade en polisanmälan i cirka 10 procent av de avslutade kontrollutred- ningarna (5 procent 2010). På kommunal nivå har Stockholm angett att 8 procent av de inledda utredningarna om misstänkta brott resul- terade i en polisanmälan 2016, att jämföra med andelen återkrav som uppgick till 71 procent av inledda utredningar, och Jönköping att man genom åren polisanmält 20 procent av det totala antalet ären- den som utretts. I den mån vi hittat underlag kan vi konstatera att bilden är relativt likartad över tid. Försäkringskassan har särskilt

167

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

påpekat att andelen polisanmälningar skiljer sig åt över landet, vilket kan indikera att man gör olika bedömningar av vad som ska polis- anmälas. Detta arbetar myndigheten med att åtgärda.

Otillräckliga resurser för handläggningen och hänsyn till polisens arbetsbelastning gör att anmälningsskyldigheten inte får fullt genomslag

Att dra några slutsatser av siffrorna över andelen polisanmälningar är vanskligt eftersom siffrorna inte redovisats på likartat sätt. Enligt vår uppfattning kan myndigheterna inte sägas anmäla i överkant. Kartläggningen visar nämligen att anmälningsskyldigheten många gånger kommer i konflikt med tillgängliga resurser för handlägg- ningen. Som exempel kan nämnas att CSN angett att deras balanser överstiger 3 000 ärenden och att sannolikheten att alla upptäckta brott kommer att anmälas i praktiken är mycket liten, främst på grund av högt inflöde av impulser, bristfälligt systemstöd för att han- tera ärendemängden och att de tillgängliga resurserna inte räcker till för att anmäla brotten i samma utsträckning som de upptäcks.

Tidigare forskning indikerar även den att de utbetalande myn- digheterna knappast polisanmäler för mycket. Anledningen har då ansetts vara att myndigheterna har egna sanktionsmöjligheter, som återkrav och arbetslöshetskassornas frånkännande av ersättning och uteslutning. Det skulle tala för att de utbetalande myndigheterna inte blir fullt så beroende av rättsväsendet som andra målsägare (se Brå rapport 2016:9, s. 202).

Många av svaren i vår kartläggning ger dessutom uttryck för en pragmatisk syn på anmälningsskyldigheten, där särskilt vissa kom- muner av hänsyn till Polismyndighetens arbetsbelastning undviker att anmäla ärenden där bevisläget bedöms vara dåligt. Just den situa- tionen berördes i förarbetena, där man konstaterade att myndig- heten, kommunen eller arbetslöshetskassan inte ska bedöma om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring när man avgör om anmälan ska ske.7

7 Se prop. 2006/07 :80, s. 99.

168

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

Det vore emellertid önskvärt om myndigheterna faktiskt an- mälde allt som möter kriterierna för bidragsbrott. Det är ju först då som anmälningsskyldigheten kan anses vara fullgjord.

6.6Den preliminära bedömningen av uppsåt och grov oaktsamhet

Av svaren framgår att samtliga aktörer har riktlinjer eller liknade dokument som rör när ett ärende ska polisanmälas och hur den preliminära bedömningen av uppsåt och oaktsamhet ska göras. Syf- tet är att bland de felaktiga utbetalningarna sålla bort helt klara fall där brott inte begåtts. Enligt förarbetena bör anmälan ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. Som vi tidigare nämnt ska någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring däremot inte göras.8 (Se även av- snitt 4.4.7 och 5.6).

Vilka frågor som får ställas innan polisanmälan och vilket ansvar den anmälande myndigheten har för utredningen upplevs som oklart

Att det upplevs som svårt att veta vilka frågor de får ställa inom ramen för ett samtal med den enskilde innan polisanmälan har före- trädare för socialtjänsten framhållit under vårt arbete. Å ena sidan får socialtjänsten inte utreda brott, å andra sidan ska polisen ha uppmanat dem att i princip leverera en färdig utredning med polis- anmälan och där ange omständigheter som bevisar uppsåt eller grov oaktsamhet. Att bedöma uppsåt och oaktsamhet – om än prelimi- närt – upplevs som främmande för verksamheten. Enligt kartlägg- ningen såg flera kommuner gärna att den uppgiften ankom på polis och åklagare ”som vid andra brott”. I våra kontakter med företrä- dare för myndigheter har vi närmast fått intrycket att man inte går vidare med anmälan med mindre än att man anser uppsåt eller grov oaktsamhet vara ”styrkt”. När den enskilde inte erkänner att den agerat felaktigt och handläggaren är osäker på i vilken utsträckning han eller hon kan bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet finns en risk

8 Se prop. 2006/07:80, s. 90 och 99.

169

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

att de avstår från att anmäla. Flera kommuner i enkätundersök- ningen har också uttryckt stor frustration kring att de av poliser uppmanas att vidta sådana utredningsåtgärder som de menar an- kommer på polismyndigheten.

Kontakterna med de enskilda innan polisanmälan riskerar att bli brottsutredande

Under arbetet med vår kartläggning har det alltså visat sig att det ofta är svårt för handläggarna att avgöra hur den preliminära be- dömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet ska göras i det enskilda fallet. Som ett stöd för sina anställda har Försäkringskassan tagit fram en detaljerad promemoria som bl.a. beskriver vilka frågor handläggaren kan ställa till den enskilde för att bedöma personens insikter och avsikter. Det framgår av dokumentet att syftet med samtalet ska vara att bedöma om en eventuell polisanmälan ska göras och pröva om myndigheten ska avstå från att kräva tillbaka den felaktiga utbetalningen. I PM:et sägs också att ”de uppgifter som kommer fram i ärendet kan senare även ha betydelse för om åkla- garen ska kunna styrka uppsåt”. I dokumentet anges bl.a. följande:

5.3 Samtal med den försäkrade i samband med kontrollutredningen:

När polisen genomför ett förhör med den misstänkte är de skyldiga att inledningsvis upplysa personen om varför de håller förhöret. Försäk- ringskassan utreder rätten till ersättningen som betalas ut, eller har be- talats ut av myndigheten. Därför behöver inte Försäkringskassan i början av samtalet upplysa om att utredningen gäller misstanke om att ersätt- ning betalas ut eller tidigare har betalats ut felaktigt.

Genom att strukturera samtalet med den försäkrade kan kontrollut- redaren visa om personen handlat medvetet. Det gör det lättare att av- göra om det finns skäl mot att bevilja eftergift och att bedöma om ärendet ska polisanmälas eller inte.

Här följer ett antal exempel där samtalet kan visa om den som fått ersättning felaktigt handlat medvetet eller inte. Det är viktigt att du som utredare dokumenterar ärendet i den ordning som samtalet förs.

Du ska dokumentera vilken information du ger, när i samtalet du gör det och vad den försäkrade svarar i respektive situation. Det är av- görande att den försäkrade förstår att (1.) samtalet kommer från För- säkringskassan och (2.) att samtalet rör den förmån som utreds. (…)

170

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

5.4 Bedöma och beskriva uppsåt utan kontakt med den försäkrade

När en person känner till att Försäkringskassan utreder om hen fått ersättning felaktigt, kan hen anpassa sina svar till det. Det gör det svå- rare att bedöma om personen handlat medvetet.

Det kan även vara svårt att avgöra om den försäkrade handlat med- vetet i ärenden där Försäkringskassan inte haft någon kontakt med personen. I de här ärendena måste Försäkringskassan visa att personen haft kunskap om förutsättningarna för förmånen, och om sina skyl- digheter. (…)9

Att Försäkringskassan kontaktar personen för att utreda rätten till ersättning och ett eventuellt återkrav är argumentet för att man – till skillnad från Polismyndigheten vid ett förhör – inte behöver informera den enskilde om anledningen till samtalet. Tvärt om fram- hålls i promemorian att vetskap om att Försäkringskassan utreder en misstänkt felaktig utbetalning kan leda till att personen anpassar sina svar, vilket gör det svårare att bedöma om han eller hon handlat medvetet.

Även om syftet med dokumentet är att vägleda och förenkla för de anställda menar vi att instruktionerna är problematiska ur flera synvinklar. Förutom att utreda rätten till ersättning och återkrav har samtalet det klart uttalade syftet att ge handläggaren underlag för att ta ställning till om personen ska anmälas för ett misstänkt brott. De exempel som ges på hur samtal under kontrollutred- ningen ska struktureras och dokumenteras har enligt vår uppfatt- ning också likheter med ett polisförhör. Det anges dessutom i pro- memorian att uppgifterna som kommer fram i ärendet senare kan ha betydelse för om åklagaren ska kunna styrka uppsåt. Tillväga- gångssättet kan ifrågasättas dels med tanke på att myndigheten inte har ett brottsutredande uppdrag, dels ur ett rättssäkerhetsperspek- tiv. I samtalet med Försäkringskassan har den enskilde inte tillgång till den rättighetskatalog som han eller hon är garanterad i samband med en förundersökning.

Försäkringskassan har från årsskiftet 2017/2018 ersatt prome- morian med nya skrivningar enligt följande.

9 Kontrollutredning – Att skriva polisanmälan hos Försäkringskassan, version 1, 2016-04-19, s. 11–13 och 19.

171

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

4.2 Ingen rätt att begära uppgifter när utredningen är avslutad

Försäkringskassan har bara rätt att begära uppgifter eller kontakta den försäkrade om det behövs för att utreda rätten till ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken (110 kap. 14 § SFB).

När det inte längre finns några frågor kvar att utreda i ett ärende saknas laglig grund för att utreda ärendet mer. En sådan situation kan uppstå när handläggaren lämnar en impuls till kontrollutredning efter att beslut om rätten till ersättning och återkrav har fattats. Det enda som återstår för kontrollutredaren är att bedöma om den försäkrade ska polisanmälas. Försäkringskassan får då inte kontakta den försäk- rade för att få en förklaring till varför han eller hon lämnade de felak- tiga uppgifterna eller inte anmälde ändrade förhållanden. Försäkrings- kassan får inte heller begära in ytterligare uppgifter eller handlingar från någon annan, även om kontrollutredaren skulle vilja ha ytterligare underlag för att bedöma om det handlar om ett misstänkt brott.

Inom kontrollutredning statligt tandvårdsstöd kan det i vissa fall vara annorlunda. Där kan det t.ex. hända att man fortsätter att utreda patienter efter att en tandläkare är polisanmäld.10

I avsnitt 6.9 beskriver vi de otydligheter som finns i fråga om vilka åtgärder myndigheterna får eller bör vidta innan polisanmälan görs.

6.7Uppfattningen om i vilken utsträckning anmälningar behöver kompletteras skiljer sig åt

Det finns ingen statistik som anger i vilken utsträckning som polis eller åklagare ber myndigheterna, kommunerna och a-kassorna att lämna ytterligare uppgifter efter att de fått in en anmälan om miss- tänkt bidragsbrott. Detta framgår av vår kartläggning. I svaren har de olika aktörerna i stället uppskattat hur vanligt det är att kom- plettering begärs. Vi kan konstatera att bilden skiljer sig åt, särskilt bland kommunerna och a-kassorna. Fem av de åtta a-kassor som svarat på frågan och sju av elva svarande kommuner har angett att det är mycket ovanligt eller sker sällan medan tre a-kassor och en kommun ofta får en sådan begäran. En kommun har svarat att det förekommer men att det är oklart i vilken omfattning och en att de först under 2016 började anmäla bidragsbrott och ännu inte hunnit få återkoppling på den anmälan. Bland de utbetalande myndig- heterna har CSN och Pensionsmyndigheten angett att det är ovan-

10 Se Försäkringskassan, Kontrollutredning, vägledning (2004:1), version 10, s. 27.

172

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

ligt att komplettering begärs, Arbetsförmedlingen att det är relativt vanligt och Försäkringskassan att det förekommer, men att de inte har uppgifter om i vilken utsträckning. Från Polismyndighetens sida svarar merparten av regionerna och polisområdena att det är väldigt vanligt eller i vart fall relativt vanligt att de begär kompletterande uppgifter av myndigheterna. Åklagarmyndigheten för ingen statistik men menar att det inte är ovanligt.

Att polisen begär ytterligare uppgifter behöver dock inte vara ett mått på anmälans bristande kvalitet. En återkommande uppfatt- ning är att de ärenden där polisen inte ber om förtydliganden eller kompletteringar är de som sedan läggs ned, medan en begäran om mer information oftast sker i de fall där polisen verkar ha för avsikt att utreda anmälan vidare.

6.8Bristfällig återkoppling från rättsväsendet

Målsäganden ska så snart som möjligt tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om beslut om att förundersökning inte ska inle- das eller att en inledd förundersökning har lagts ned, beslut om att åtal inte ska väckas, tidpunkt och plats för sammanträden i rätten och dom eller slutligt beslut i målet. Så snart ett åtal har beslutats ska målsäganden underrättas om det och vilka gärningar som åtalet avser.11

Genomgående i svaren är uppfattningen att Polismyndigheten i hög grad underrättar de anmälande myndigheterna när förundersök- ningen lagts ned. Ett administrativt problem som CSN uppmärksam- mat är dock att den underrättelsen varken innehåller myndighetens diarienummer eller den anmäldes personnummer. För att hitta rätt anmälan i sitt system måste CSN kontakta polisen, vilket är tids- ödande för båda parter. Detta är delvis ett problem hos Försäk- ringskassan. Där innehåller dock de flesta underrättelserna diarie- nummer eller personnummer eftersom myndigheten begärt det i sin anmälan. I de fall där det inte anges försöker administratören identifiera ärendet manuellt utifrån andra uppgifter på underrättel- sen, som datum eller belopp. I andra hand måste man kontakta polisen. Om detta är ett problem även hos andra myndigheter har inte

11 Se 13 b och d §§ förundersökningskungörelsen (1947:948).

173

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

framgått. Enligt flera svar gör polisens handläggningstider emellertid att ett besked om nedläggning ofta dröjer. För att få veta status i sina ärenden beskriver en a-kassa hur de bevakar varje ärende manuellt genom att ringa Polismyndigheten efter en viss tid för en läges- rapport. Om åtal har väckts måste de slussas vidare i rättskedjan för att få besked, vilket blir mycket tidskrävande.

Enligt Åklagarmyndigheten ska alla beslut som fattas där skickas till polisen och anmälaren, men kartläggningen visar att de anmä- lande myndigheterna upplever att de inte får besked från åklagar- väsendet i lika hög utsträckning som från polisen.

När det gäller återkopplingen från rättskedjan som helhet kon- staterar Försäkringskassan att deras uppföljning visar att de inte får återkoppling på alla polisanmälningar. Man noterar samtidigt att det finns en viss osäkerhet i statistiken eftersom återkopplingen från polis, åklagare och domstol sker helt manuellt.

Kartläggningen visar också att domstolarna inte skickar domar till anmälande myndigheterna i den utsträckning som de ska göra. Om myndigheten har begärt att få veta hur det gick i målet ska de få del av domen. Det gäller oavsett om myndigheten har begärt skadestånd, och därmed räknas som part i målet, eller inte. För att råda bot på problemet har CSN tillsammans med Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, och Arbetsförmedlingen skickat en gemensam skrivelse till tingsrätterna. Domstolsverket har också påmint om skyldigheten via domstolarnas intranät. Under vårt arbete har det visat sig att problemet kan bero på en ändring som gjordes tidigare i Polismyndighetens it-system. Det var under en period inte möjligt att markera den kryssruta som anger om man vill ta del av domen om det rörde sig om en juridisk målsägare, vilket var ett alternativ för fysiska målsägare. Detta innebär att domstolen inte fått någon begäran om underrättelse trots att anmä- laren önskat det. Ett problem som kvarstår är dock att denna infor- mation inte förs vidare strukturerat i rättskedjan.

Det största problemet i fråga om återkoppling är enligt kart- läggningen att besluten om att lägga ned förundersökningen är brist- fälligt motiverade. Det handlar om standardiserade formuleringar från Polismyndighetens it-system av typen ”förutsättning saknas att styrka brott”. De säger inget om själva anledningen till varför ut- redningen lades ned, t.ex. varför uppsåt inte kunde styrkas i det en- skilda fallet. Att det då blir svårt för den anmälande myndigheten

174

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

att dra lärdom för framtiden och förbättra sina anmälningar konsta- terade redan Riksrevisionen i den tidigare nämnda gransknings- rapporten (RiR 2011:20). Vi måste konstatera att situationen tyvärr inte har förbättrats. Försäkringskassan har startat ett utvecklings- arbete där syftet är att färre polisanmälningar ska skrivas av. En del i detta arbete är att förbättra återkopplingen från polisen om varför anmälningar skrivs av.12

6.9Om anmälningarnas kvalitet och utredningsåtgärder innan polisanmälan

Försäkringskassans och CSN:s anmälningar håller generellt sett hög kvalitet, menar de svarande polisområdena och -regionerna, medan a-kassornas och kommunernas är mer skiftande. Förklaringen ses till viss del vara att anmälningar från Försäkringskassan görs av speciella kontrollutredare, medan de från exempelvis kommunerna skrivs av olika handläggare och inte kvalitetssäkras på samma sätt. Att Försäkringskassans anmälningar förbättrats är enligt ett polis- område resultatet av samverkan och att polisen är tydlig med vilket material som behövs. När anmälningarna är bristfälliga och t.ex. helt saknar underlag upplevs det bero på en ovana att anmäla brott. Åklagarmyndigheten menar att kvaliteten på anmälningarna har blivit betydligt bättre och i de allra flesta fall är bra.

Mallar för polisanmälan har gett bättre anmälningar enligt NBC

Hög kvalitet på anmälningarna kräver god kännedom bland förmåns- handläggarna om vilken information som behövs i en polisanmälan för att det misstänkta brottet ska klaras upp. Det konstaterade Riks- revisionen i sin granskningsrapport 2011 och framhöll att återkopp- ling från polis och åklagare är ett sätt att få den kunskapen.

En form av återkoppling med syftet att höja kvaliteten är de mallar för anmälan som polismyndighetens Nationella bedrägeri- centrum (NBC) tagit fram. I nuläget finns det specifika mallar för Försäkringskassan, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Det

12 Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsupp- drag 2016-02-19, Dnr 005742–2015, s. 11.

175

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

finns tillgängliga på polismyndighetens intranät och har skickats till de utbetalande aktörerna. Mallarna innehåller detaljerade instruk- tioner för hur anmälaren ska beskriva det misstänkta brottet, redo- göra för ärendet och då bl.a. ange de omständigheter som grundar anmälarens uppfattning om de subjektiva rekvisiten, hur brottet upptäcktes med hänsyn till farerekvisitet, vilken information som lämnats till den enskilde, när, hur och på vilket språk det skedde, redovisning av felaktigt utbetalda belopp i tabellform samt en redo- görelse för tillämpliga regler. NBC menar att mallarna tillsammans med regelbundna samverkansmöten med myndigheterna har fått önskad effekt. Försäkringskassan använder den mall som myndig- heten själv har tagit fram och som är tillgänglig för alla kontrollut- redare.

Det finns en risk att polisen får inflytande över vilka gärningar som anmäls

Under arbetet med vår kartläggning har vi erfarit att polisen lämnar information till de anmälande myndigheterna som kan få betydelse för vilka brott de sedan väljer att anmäla. Ett konkret exempel är det dokument riktat till socialtjänsten som en bedrägerisektion har utarbetat kallat: Att tänka på vid polisanmälan. Där återfinns exem- pel på situationer som skulle kunna utgöra bidragsbrott, beskriv- ningar av olika typer av handlingar som kan användas som bevis- ning samt den aktuella bedrägerisektionens bedömning.

Det står inte helt klart i vilket syfte som handlingen tagits fram. Till viss del skulle den kunna ses som en upplysning om hur t.ex. åklagare tidigare har bedömt olika ageranden samt förslag på vilka konkreta uppgifter som socialtjänsten bör ange när den anmäler olika misstänkta ageranden. I handlingen ges också tydliga upp- maningar till socialtjänsten att utreda. Till exempel beskrivs situatio- nen att en person fått ekonomiskt bistånd för hyran för en lägenhet som han eller hon inte bott i. Där skriver bedrägerisektionen:

Det krävs mycket för att ett ”hembesök” skall bevisa att en person har bott/inte bor på ett ställe. Folkbokföringslagen påverkar ej bidrags- brottet det är ej tillräcklig juridiskt bevis. Kalla till möte med personen och ställ frågor om boendet till hen.

176

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

Sedan beskriver sektionen vad de anser vara tillräckliga bevis för åtal i en sådan situation. I dokumentet anges även att uppgifter om en anmäld person på sociala medier, t.ex. Facebook eller CV på LinkedIn, enligt den berörda bedrägerisektionen inte är att anse som juridiskt bevis utan indicier.

Företrädare för den socialtjänst som har tagit emot dokumentet har uppfattat det som en tydlig fingervisning om vilka ärenden som polisen menar har en dålig prognos och därmed inte lönar sig att anmäla. Även enkätsvaren ger uttryck för att socialtjänsten undvi- ker att anmäla misstänkt brottslighet som rör situationer där de vet att polisen vanligtvis lägger ned anmälan.

Vi menar att det är en stor skillnad mellan att be om upplys- ningar eller beskriva hur uppgifter ska redovisas för att bli så lätt- överskådliga som möjligt och att riskera att få inflytande över vilka ärenden som myndigheterna anmäler.

Det är otydligt vilka åtgärder myndigheten får eller bör vidta för att utreda misstänkta bidragsbrott innan anmälan

Exemplen ovan väcker frågor om i vilken utsträckning den anmä- lande myndigheten får och ska vara skyldig att bistå med utred- ningen av det misstänkta brottet och i vilken grad det är en fråga för rättsväsendet. Myndigheten har kunskap om den aktuella för- månen och ärendets gång vid den egna myndigheten, men är samti- digt målsägande vid bidragsbrottet. I tidigare forskning har vissa aktörer menat att rättsväsendet oftare borde använda sig av den utredning som föregått beslutet att polisanmäla i den fortsatta ut- redningen, medan andra hävdat att det från och med anmälan är en fråga för rättsväsendet. Man har även lyft fram motsättningen mellan att behöva den kunskap som myndigheten har, samtidigt som det är svårt att involvera dem i utredningen eftersom de är målsägande och därför part i målet (se Brå rapport 2016:09, s. 201).

I vår kartläggning ger framför allt kommunerna uttryck för att såväl utredningsarbetet som ansvaret för att utredningen är full- ständig tenderar att skjutas över på de anmälande myndigheterna. Enligt vissa av svaren uppmanas de att leverera en i princip färdig utredning med anmälan, vilket många upplever stå i strid med det faktum att de inte får bedriva brottsutredande verksamhet. Som vi nämnt tidigare (avsnitt 6.6) väcker också Försäkringskassans in-

177

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

struktioner om kontakter med enskilda under kontrollutredningen frågor, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

Att det är otydligt i vilken utsträckning myndigheten får eller bör agera för att utreda misstänkta bidragsbrott innan de gör en anmälan framgår av ett beslut från Justitieombudsmannen (JO). I beslutet kritiserade JO en socialnämnd för att de genomfört ett oanmält hembesök i syfte att ”utreda misstänkt bidragsbedrägeri” (JO:s ämbetsberättelse 2014/15 s. 373). Det var efter ett anonymt tips om att en kvinna som fick ekonomiskt bistånd var samman- boende som två tjänstemän gjorde ett oanmält hembesök i kvin- nans bostad. Efter att ha redogjort för den anmälningsskyldighet som bl.a. socialnämnden har enligt bidragsbrottslagen konstaterade JO att lagens förarbeten säger att en anmälan bör göras när det finns en ”välgrundad anledning att anta att brott har begåtts”. JO fortsatte:

Det finns inga bestämmelser eller förarbetsuttalanden som behandlar frågan om nämnden får eller bör vidta några egna utredningsåtgärder – och i så fall vilka – innan nämnden gör en sådan anmälan. Om nämn- den genomför ett hembesök för att utreda om det finns anledning att anta att ett brott begåtts skulle bl.a. bestämmelserna i rättegångsbalken om husrannsakan och hur en sådan ska gå till åsidosättas. Även i övrigt skulle de regler som finns för att skapa garantier för en rättssäker ut- redning om brott riskera att bli åsidosatta. Socialnämnden ska därför inte, enligt JO, genomföra hembesök som syftar till att utreda om den enskilde kan misstänkas för brott. Mot den bakgrunden borde nämn- den inte ha gjort det aktuella hembesöket.

JO konstaterade att ärendet väckte frågor bl.a. om förhållandet mellan reglerna om bidragsbrott och de särskilda reglerna i social- tjänstlagen om återkrav, vilka egna utredningsåtgärder en social- nämnd kan vidta enligt dessa regelsystem och hur sådana åtgärder förhåller sig till Europakonventionens artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång. JO menade att det fanns anledning att överväga dessa frågor i ett större sammanhang och överlämnade därför en kopia av beslutet till Socialdepartementet och Justitiedepartementet för kännedom. Enligt besked från departementen har detta inte lett till några lagstiftnings- eller andra åtgärder.

I avsnitt 8.3.4 redogör vi för våra överväganden i fråga om bi- dragsbrottslagen bör förtydligas när det gäller vilka utredningsåtgärder myndigheterna kan vidta innan anmälan görs.

178

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

Utredningarna som rör brott gällande assistansersättningen är ofta resurskrävande

Av svaren framgår att ett bidragsbrottsärende utreds på sedvanligt sätt genom att polisen tar del av den skriftliga bevisningen som myn- digheten bifogat anmälan, kallar till förhör med misstänkt och even- tuella vittnen samt hämtar in eventuell ytterligare skriftlig bevisning som myndigheterna pga. sekretessbestämmelser inte får tillgång till, som kontoutdrag från banker. Det är främst i de mer omfattande utredningarna om misstänkt bedrägeri eller bidragsbrott gällande assistansersättningen där det kan bli tal om mer resurskrävande ut- redningsåtgärder som spaning och hemliga tvångsmedel i form av telefon- eller rumsavlyssning. De ärendena kräver dessutom ofta ekonomisk kompetens och analytiker för att granska inblandade företags räkenskaper och enskildas kontoutdrag. Sammantaget kan dessa bli mycket resurskrävande.

6.10Om andelen nedläggningsbeslut, orsaker till att förundersökningarna läggs ned och omprövning

En vanlig uppfattning bland de anmälande myndigheterna är att bidragsbrottutredningar ofta läggs ned i olika delar av utrednings- kedjan och sällan leder till åtal. Beslutet att avsluta ett ärende kan fattas i olika delar av handläggningen. Efter att myndigheten hittat och utrett en misstänkt felaktig utbetalning ska de ta ställning till om ärendet ska anmälas till polis eller åklagare. Som vi redovisat i avsnitt 6.5 ledde 2016 mellan 1,7 procent och 10 procent av de av- slutade kontrollutredningarna till polisanmälan. Av de polisanmäl- ningar som återrapporterades till Försäkringskassan under 2016 hade 74 procent avskrivits (76 procent år 2010). Motsvarande siffra för CSN år 2016 var 81 procent.

Intressant att notera är att den upplevda ökningen i kvalitet hos anmälningarna inte har resulterat i en tydligt minskad andel ned- läggningsbeslut. En del av förklaringen står möjligen att finna i det stora inflödet av anmälda bedrägeribrott till polisens bedrägeri- sektioner, vilket riskerar att ta fokus från bidragsbrotten. Under åren 2008–2015 har antalet polisanmälda brottsbalksbedrägerier näm- ligen ökat med 90 procent. Enligt en rapport från Brottsförebyg- gande rådet (Brå) innebär detta en mycket stor ökning, eftersom

179

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

det sammanlagda antalet anmälda brott mot brottsbalken bara ökat med 9 procent under samma period. Antalet anmälda bidragsbrott har emellertid totalt sett varken ökat eller minskat sett till perioden 2008–2015. I det sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att bidragsbrott, till skillnad från brottsbalksbedrägerierna, i huvudsak är s.k. spanings- och ingripandebrott. Det innebär att förändringar i antalet anmälda brott framför allt beror på hur olika myndigheters kontrollarbete och anmälningsbeteende förändras. Som Brå konstate- rat går det därför inte att dra slutsatser om den faktiska brottsligheten utifrån den polisanmälda brottsligheten (se Brå rapport 2016:9, s. 40 ff).

Kan andelen nedläggningsbeslut betecknas som hög?

Av de anmälningar som kommer in till Polismyndigheten redovisas en del vidare till åklagare, medan andra brottsmisstankar läggs ned. Det kan ske antingen genom att polisen direkt beslutar att inte inleda förundersökning, eller genom att en inledd förundersökning efter viss utredning läggs ned. När Riksrevisionen granskade han- teringen av bidragsbrott konstaterades att 61 procent av de totalt 2 800 polisanmälningar om brott mot bidragsbrottslagen som kom in till polismyndigheterna under 2010 lades ned.13

När vi velat undersöka utvecklingen över tid har det visat sig att polismyndigheten inte har statistik som visar flödet av anmäl- ningar. Det innebär att det inte går att läsa ut hur många av de an- mälningar som kom in under ett visst år som ledde till ett visst be- slut. Tillgängliga siffor redovisar i stället hur många anmälningar som kom in under året och vilka beslut som fattades. Besluten om- fattar då anmälningar som kom in under året eller tidigare.14 För att kunna uttala sig om hur stor andel av inkomna ärenden som läggs ned måste varje inkommet ärende som hunnit avslutas under året granskas manuellt. Det har inte rymts inom uppdragets tidsram.

Det finns emellertid andra parametrar som kan användas för att bedöma hanteringen av bidragsbrott. Vi har velat undersöka den uppfattning som finns om att bidragsbrott ofta läggs ned och sällan

13Riksrevisionens rapport, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten, RiR 2011:20, s. 76.

14E-post från Polismyndigheten 2017-09-04.

180

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

leder till åtal. Ett sätt är att ta reda på hur förhållandena ser ut för andra brottskategorier.

Vi kan konstatera att bidragsbrott förs vidare till åklagare i relativt hög utsträckning jämfört med övriga kategorier förutom narko- tika- och trafikbrott. Det kan emellertid ifrågasättas om inte siff- rorna borde vara ännu högre, med tanke på det utredningsunderlag som myndigheten bifogar anmälan.

Varför förundersökningarna läggs ned är svårt att läsa ut

Tidigare forskning talar för att de utbetalande myndigheterna knappast anmäler bidragsbrott i för hög utsträckning (se avsnitt 6.5). Skälet till att förundersökningar om bidragsbrott ändå läggs ned av polis och åklagare tycks oftare vara att det kommer in ny information i för- hör eller att det av andra skäl är svårt att bevisa uppsåtet eller gärningen (se Brå rapport 2016:9, s. 202).

I Riksrevisionens rapport angavs att en viktig förklaring till den höga andelen nedlagda ärenden enligt polisen var svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet, men också att kvaliteten på polisanmälningarna från de bidragsutbetalande myndigheterna, a-kas-

15Bearbetade ärenden innebär att förundersökning har inletts.

16Brottskoderna 0901, 0902, 0904–0906, 0912, 0913.

17Brottskoderna 5060–5075.

181

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

sorna och kommunerna var dålig. En vanlig uppfattning bland såväl brottsutredare som åklagare var också att många ärenden föll på frågan om uppsåt, eftersom de bidragsutbetalande myndigheternas, a-kassornas och kommunernas information till individerna varit bristfällig eller inte dokumenterad hos myndigheten. Om myndig- heten inte har dokumenterat den information den lämnat till en individ under handläggningen av ärendet blir det mycket svårt för de brottsutredande myndigheterna att bevisa att individen har fått informationen och förstått innebörden (se RiR 2011:20).

I vår kartläggning framgår att en vanlig motivering till nedlägg- ningsbeslut är att brott inte kan styrkas. För myndigheterna är det svårt att dra lärdom av så allmänt hållna motiveringar. Det säger lite om vad som hade krävts för att polisen skulle ha kunnat lämna ärendet vidare till åklagare för beslut i åtalsfrågan. Det har dessutom kommit fram att myndigheterna upplever att polisen ofta lägger ned deras anmälningar på felaktig grund. Vi har inte haft möjlighet att undersöka enskilda polisanmälningar för att se om den bilden har fog för sig. Att det är en så utbredd uppfattning bland de utbetalande myndigheterna är emellertid i sig mycket allvarligt, bl.a. eftersom det kan få konsekvenser för vilka gärningar som myndigheten väljer att anmäla i framtiden. Flera myndigheter har nämligen beskrivit att de försöker dra lärdom av tidigare beslut för att inte belasta polisen med anmälningar ”i onödan”. Om polisen lägger ned ett ärende på felaktiga grunder finns det en risk för att myndigheterna avstår från att anmäla nästa gång de stöter på ett liknande förfarande, som egent- ligen borde ha anmälts. Vi har dessutom fått indikationer på att myn- digheterna i viss utsträckning avstår från att anmäla misstänkta brott eftersom uppfattningen är att det i slutändan bara resulterar i ett nedläggningsbeslut.

De ärenden avseende brott mot bidragsbrottslagen som avslu- tades under de senaste åren hos Polismyndigheten fördelar sig en- ligt tabellen nedan.

182

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

Den övervägande majoriteten av besluten har nedläggningsgrund ”Annat” eller ”NA” (61 procent år 2016 jämfört med 71 procent år 2015 och 73 procent år 2014). Att besluten redovisas på dessa två grunder beror enligt Polismyndigheten på att uppföljningssystemet översätter till den tidigare beslutsstrukturen, vilket gör att de nya typerna av beslut inte syns. I polisens anmälnings- och utrednings- system finns numera obligatoriska fält för skäl och motivering. Det finns med ett fåtal undantag inget utrymme att välja Annat eller att skriva i fritextfält. Det innebär att nedläggningsgrunden tidigare t.ex. kan ha skrivits i fritext eller att myndighetens diarienummer har lagts till för tydlighets skull. Vilka skäl som angetts för dessa beslut kan vi alltså inte veta med mindre än att vi granskar varje enskilt beslut. Detta är enligt vår mening inte en tillfredställande ordning.

Polismyndigheten inleder förundersökning gällande bidragsbrott i hög utsträckning

En rapport från Polismyndighetens internrevision riktade nyligen skarp kritik mot bl.a. polisens hantering av bedrägeriärenden.19 Granskningen omfattade bedrägeribrott enligt 9 kap. brottsbalken

18Statistik från Polismyndigheten.

19Granskning av polisregionernas handläggning av bedrägeriärenden, Rapport från Polis- myndighetens internrevision, 2017-03-31 dnr. A244.678/2016.

183

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

där polismyndigheten var förundersökningsledare och där beslut hade fattats om att inte inleda förundersökning. Frågan som undersöktes var om det var korrekt att i de granskade ärendena fatta beslut om att inte inleda förundersökning med utgångspunkt från tillgängligt underlag vid tiden för beslutet. En av de brister som identifierades var att det saknades aktiva polisiära utredningsåtgärder, vilket ansågs vara oroväckande.

De problem som internrevisorerna fann kan betecknas som systemfel. Med hänsyn till att bidragsbrott utreds på samma enheter som bedrägeriärenden kunde det ligga nära till hands att anta att vissa av iakttagelserna också gjorde sig gällande för bidragsbrottens del. Till skillnad från i bedrägeriärendena inleds emellertid förunder- sökning i princip i alla ärenden om bidragsbrott. Av de 2 867 ären- den som bearbetades under 2016 direktavslutades endast 40 stycken, dvs. 1,4 procent.20 Enligt polisen rör dessa fall typiskt sett tips från allmänheten, som polisen vidarebefordrar till den berörda utbetal- ande aktören. Vi kan därför konstatera att det inte är ett problem för bidragsbrottens del att förundersökning inte inleds.

Vi återkommer i avsnitt 8.3.6 till vår bedömning av hur polisens hantering av bidragsbrott kan bli mer effektiv.

Det är oklart i vilken utsträckning beslut att lägga ned eller inte inleda förundersökning om bidragsbrott ändras efter prövning

Alla beslut som polis och åklagares fattar i brottmålsfrågor kan i princip överprövas. Det omfattar t.ex. beslut att inte inleda förunder- sökning eller att lägga ned en redan inledd förundersökning. Om beslutet fattats vid en polismyndighet eller annan brottsutredande myndighet kan beslutet prövas av en åklagare vid en åklagarkammare. Åklagares beslut kan i sin tur överprövas av en överåklagare eller vice överåklagare och dennes beslut kan slutligen överprövas av riksåklagaren. Utgångspunkten är att prövningen ska göras på samma sätt oavsett på vilken rättslig nivå prövningen sker. Som huvudregel gäller dock att överprövning endast sker i en instans. Om det finns nya omständigheter som motiverar att en åklagare ändrar sitt tidi-

20 Statistik från Polismyndigheten.

184

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

gare beslut kan detta ske genom omprövning. Om det finns skäl för omprövning ska ärendet inte lämnas för överprövning.21

I vilken utsträckning detta förekommer ifråga om brott mot bi- dragsbrottslagen går inte att utläsa av statistiken. Polismyndigheten registrerar inte begäran om prövning av beslut efter brottskod och kan därför inte uttala sig om hur många som avser brott mot bi- dragsbrottslagen.22 Åklagarmyndigheten för statistik på överpröv- ningar av åklagarbeslut utifrån olika brottstyper. I gruppen ”bedrä- geri/förskingring” ingår brott mot bidragsbrottslagen, men de kan inte skiljas ut från övriga brott inom gruppen. Hur många av åklagar- myndighetens prövningar av polisbeslut som avser bidragsbrott går inte heller att läsa ut, eftersom dessa inte registreras på ett sätt som gör detta möjligt.23 Det går därför inte att ta reda på i vilken ut- sträckning som beslut i fråga om bidragsbrott ändras med mindre än att granska varje enskilt beslut. Detta är enligt vår mening inte en tillfredställande ordning.

6.11Lagen om underrättelseskyldighet – tillämpningsproblem och delvis bristande rutiner

Kartläggningen visar att samtliga myndigheter och majoriteten av de a-kassor som svarat på vår enkät har rutiner som beskriver när underrättelser ska skickas och särskilda blanketter för ändamålet. CSN har utarbetat nya rutiner under 2016, både för att skicka och hantera mottagna underrättelser och Skatteverket tog fram bl.a. rutiner och exempel under 2014.

Merparten för statistik över underrättelserna, men i flera fall först relativt nyligen

Enligt kartläggningen för Migrationsverket och Försäkringskassan statistik över antalet underrättelser. Även CSN och Kronofogde- myndigheten har tillgängliga siffror, men först från och med 2016

21Se bl.a. Riksåklagarens riktlinjer Överprövning och annan prövningsverksamhet (RåR 2013:01) senast uppdaterad 2015-09-29.

22Information från Polismyndigheten.

23Information från Åklagarmyndigheten.

185

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

och Skatteverket från årsskiftet 2014/2015 och framåt. Pensions- myndigheten för ingen statistik och Arbetsförmedlingen inte någon regelmässig sådan. De siffror som Arbetsförmedlingen har tillgäng- liga kommer från flera olika kontor och är därför enligt myndig- heten till viss del osäkra. När det gäller arbetslöshetskassorna har tre av de fem som svarat angett att de för statistik eller i vart fall kan söka fram antalet underrättelser, medan två inte registrerar hur många som skickas eller tas emot. En av fem svarande kommuner registre- rar hur många underrättelser de fått ta emot.

CSN konstaterar att tillämpningen av lagen varit bristfällig. När lagen infördes följdes effekterna upp, men det är enligt CSN oklart när myndigheten sedan slutade föra statistik och om den sparats. Även Kronofogdemyndigheten har tagit ett omtag på sina rutiner och beslutade under 2016 att diarieföra antalet underrättelser sedan man uppmärksammat att det inte längre var vanligt att myndig- heten skickade sådana. Diarieföring blir då ett sätt att vid behov kunna följa upp om anmälningar sker.

Antalet underrättelser visar att lagen inte fått fullt genomslag

Det är naturligtvis inte möjligt att slå fast någon önskvärd nivå för hur många underrättelser som bör skickas eller tas emot. Klart är emellertid att antalet underrättelser säger något om vilket genom- slag lagen har fått. Bland kommunerna i vår kartläggning är det en genomgående uppfattning att de myndigheter som är skyldiga att skicka underrättelser inte tillämpar den fullt ut, eftersom det borde ha resulterat i fler underrättelser. En kommun har fått ta emot en enda underrättelse under de snart tio år som lagen varit i kraft. Men låga siffror kan också bero på att underrättelserna inte diarieförs på rätt sätt, dvs. att det skickas fler än vad som faktiskt registreras. Det menar Migrationsverket, som konstaterar att verket enligt sta- tistiken skickat mellan 0 (2015) och 9 (2017 till och med maj) men mottagit mellan 28 (2016) och 115 (2015). Att informationsinsat- ser och ett strukturerat arbete med underrättelseskyldigheten kan öka antalet anmälningar har Skatteverket sett. Där gick antalet från 317 (2014) till 1 109 (2016) efter att man 2014/2015 tagit fram ruti- ner, informerat om skyldigheten internt och utsett kontaktpersoner.

186

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

Det följs sällan upp om underrättelserna leder till någon åtgärd

Merparten av de svarande aktörerna får eller lämnar ingen åter- koppling på vad underrättelserna lett till. Pensionsmyndigheten gör det, men enbart om den anmälande myndigheten begär det och CSN diskuterar om en sådan rutin ska införas. CSN är den enda svarande myndigheten som har beskrivit vad deras mottagna under- rättelser lett till. Av de 43 som togs emot under 2016 hade en fel- aktig utbetalning skett i tio fall. Av dessa hade hälften redan upp- täckts och utretts av CSN, medan fem alltså var nya ärenden. Av de 22 underrättelser som hunnit komma in under 2017 när CSN svarade på enkäten hade tre visat sig röra felaktiga utbetalningar om drygt 500 000 kronor, tidigare okända för CSN. Den kommun som fått ta emot en underrättelse totalt har angett att den ledde till polis- anmälan om bidragsbrott.

Kartläggningen har visat att sekretessbestämmelserna inom social- försäkringen och socialtjänsten hindrar myndigheterna från att åter- koppla på individnivå. Försäkringskassan betonar att uppgifterna om en persons rätt till ersättning troligen skulle omfattas av sekre- tess samt att varje begäran om utlämnande skulle behöva prövas vilket blir tidskrävande och leder till administrativt arbete. Där- emot skulle återkoppling kunna lämnas på en aggregerad nivå, där man beskriver att av 100 underrättelser från er myndighet har X lett till detta resultat.

Den vanligaste situationen är alltså att myndigheterna inte kän- ner till i vilken utsträckning underrättelserna leder till ändrade be- slut eller andra åtgärder som t.ex. polisanmälan för bidragsbrott hos den egna eller mottagande myndigheten. Det blir därför svårt att bedöma vilken effekt lagstiftningen fått för arbetet att motverka felaktiga utbetalningar. Som vi återkommer till nedan krävs ingen kunskap om t.ex. två förmåner kan betalas ut samtidigt innan en underrättelse skickas, utan en misstanke om felaktigheter är till- räckligt. Myndigheterna riskerar därför att löpande skicka under- rättelser om fullt korrekta utbetalningar, vilket leder till merarbete hos såväl den skickade som mottagande myndigheten. Bristen på återkoppling gör då att arbetet riskerar att bli ineffektivt.

187

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

Vissa åtgärder skulle kunna öka lagens genomslagskraft

I tidigare forskning har Brå konstaterat att lagen skulle kunna an- vändas i större utsträckning. Då pekade Brå på att de utbildningsin- satser som genomfördes när lagen var ny fick antalet impulser att öka kraftigt (Brå rapporter 2016:9 och 2015:8). Enligt Brå fanns det återigen ett behov av sådana insatser, t.ex. att det behöver bli tyd- ligt för handläggarna vilka möjligheter som finns att lämna impul- ser om misstänkta fel. Liknande resonemang finns hos flera av de myndigheter i vår kartläggning som nyligen tagit ett omtag på sina rutiner, eller avser att göra större informationsinsatser. Brå konsta- terade att utmaningen är att beskriva exempel som är relevanta och uppkommer i deras arbete och vilken information de i så fall får lämna vidare. Behovet av information med konkreta exempel till de anställda återkommer i flera av svaren från myndigheterna i vår enkät.

Vi instämmer i det behov som såväl myndigheterna som Brå sett, men konstaterar att mer utbildning bara skulle kunna lösa delar av problemet att underrättelseskyldigheten används i för låg utsträckning. Det handlar då om att öka kunskapen om att lagstift- ningen finns och hur man går till väga för att skicka underrättelser. Behovet av konkreta exempel är svårare att lösa. Lagstiftaren är tydlig med att den som skickar en underrättelse inte behöver ha särskild kännedom om bestämmelserna för att t.ex. kunna avgöra om två förmåner kan betalas ut samtidigt.24 Ett återkommande problem som lyfts i vår kartläggning är emellertid hur handläggaren ska kunna misstänka att det rör sig om en felaktig utbetalning utan sådan kunskap. CSN tror att motivationen skulle öka om det genom att ge handläggarna olika exempel blev tydligt när de ska skicka en underrättelse. Man efterlyser mer samverkan mellan berörda myn- digheter för att reda ut vilka stöd som kan kombineras för att på så vis undvika onödiga underrättelser. Försäkringskassan betonar i stället att det räcker med en misstanke om felaktigheter och att om lagen skulle ställa krav på vetskap om vilka ersättningar som kan kombineras skulle lagen i stort sett bli verkningslös.

I nuläget blir resultatet att den mottagande myndigheten får lägga tid och resurser på att utreda impulser som visar sig röra helt

24 Se prop. 2007/08:48, s. 23.

188

SOU 2018:14

Slutsatser av vår kartläggning

korrekta utbetalningar. Det beror ofta på okunskap om vilka er- sättningar och bidrag som går att kombinera. Enligt vad vi erfarit har det tidigare gjorts försök att konstruera scheman över vilka förmåner hos de olika myndigheterna som kan kombineras. Försö- ken har emellertid havererat på grund av att mängden förmåner gjort det svåröverskådligt. Samtidigt som lagstiftningen alltså säger att det inte ska krävas kunskap om vilka förmåner som kan kombi- neras, visar kartläggningen att det är just sådan information som efterfrågas av de som ska hantera underrättelserna i praktiken.

Ett annat problem som lyfts i kartläggningen är att underrättel- serna i nuläget skickas manuellt vilket blir tidskrävande och in- effektivt för såväl den mottagande som skickande myndigheten. Det saknas alltså ett gemensamt it-stöd för uppgiftslämnandet.

Förväntningarna på vilka problem lagen kan lösa måste vara rimliga

Det finns enligt vår mening en grundläggande utmaning med under- rättelseskyldigheten som inte kan åtgärdas med utbildningsinsatser eller ändrad lagstiftning. Lagen bygger på att en handläggare på en myndighet först ska upptäcka en misstänkt felaktighet som en annan myndighet eventuellt har begått och sedan underrätta den andra myndigheten om misstanken. I många fall förutsätter det, enligt vad som beskrivits i kartläggningen, att den anställde tar fram under- lag, fyller i blanketter, föredrar ärendet för sin närmaste chef som i sin tur fattar beslut. Som vi tidigare nämnt skickas underrättelserna manu- ellt och därefter ska underrättelsen hos vissa myndigheter även diarieföras. Det är enligt vår mening inte obetydliga krav att ställa i en tid när många anställda upplever en pressad arbetssituation med höga krav på produktivitet. Att det dessutom finns en stor osäker- het bland många handläggare i vilka situationer man faktiskt är skyldig att skicka ett tips medför att det kan upplevas som enklast att avstå. Det finns heller ingen tydlig fördel för den enskilde hand- läggaren att rapportera en misstänkt felaktighet. Incitamentet för att skicka underrättelser blir då omsorg om välfärdssystemet i sin helhet.

Samtidigt som underrättelseskyldigheten alltså är förknippad med stora utmaningar finns det på sina håll höga förväntningar på att lagstiftningen ska bidra till att identifiera felaktiga utbetalningar hos den egna myndigheten. Under vårt arbete har vissa myndig-

189

Slutsatser av vår kartläggning

SOU 2018:14

heter gett uttryck för förhoppningen att om samtliga förmåner som myndigheten beslutar om skulle omfattas av anmälningsskyl- digheten skulle de få ta emot ett ökat antal underrättelser, som i sin tur skulle leda till att myndigheten upptäckte felaktiga utbetal- ningar i långt högre utsträckning än i dagsläget.

Helt klart bidrar lagen till att myndigheter får vetskap om tidi- gare okända felaktigheter. Vi menar dock att de utmaningar som beskrivits i tidigare avsnitt gör att myndigheterna i första hand måste säkerställa att det egna kontrollsystemet är så effektivt och träffsäkert som möjligt. Myndigheterna måste sammantaget ha rim- liga förväntningar på i vilken utsträckning anmälningsskyldigheten kan leda till att upptäcka felaktiga utbetalningar och i förläng- ningen motverka bidragsbrott inom den egna organisationen.

Vi anser att de strukturella problem som är förknippade med anmälningsskyldigheten visar på behovet av att samköra myndig- heternas beslut om utbetalning. Den synpunkten har även framförts i kartläggningen. Vi instämmer därför i den bedömning som senast gjordes i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, för- hindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) att en samordnad statlig utbetalningsfunktion bör inrättas efter att ha utretts i särskild ordning.

I väntan på en sådan funktion finns det åtgärder som kan bidra till att tillämpningen av lagen om underrättelseskyldighet blir mer effektiv. Vår bedömning i den delen framgår av avsnitt 8.2.2.

190

7 En genomgång av rättspraxis

Som ett led i vårt uppdrag att utvärdera lagstiftningen ska vi genom- föra en praxisgenomgång, alltså ta reda på hur domstolarna har be- dömt mål om brott mot bidragsbrottslagen. Genomgången har flera syften. Ett är att undersöka om det finns skäl att se över straffskalan för grovt bidragsbrott, ett annat om det finns några särskilda tolk- ningsproblem eller andra svårigheter när bestämmelserna i lagen ska tillämpas. Vi har också velat se om det i övrigt finns behov av att ändra hur lagstiftningen är utformad. I den delen har vi särskilt undersökt det vårdslösa brottet och hur kravet på grov oaktsamhet har bedömts i tiden efter ett avgörande från Högsta domstolen samt vad som beaktas när domstolen avgör om brottet är mindre all- varligt och därmed straffritt. Ett avsnitt belyser hur domstolarna behandlat farerekvisitet. Eftersom en vanlig uppfattning är att ut- redningar och mål om bidragsbrott läggs ned respektive ogillas i olika delar av rättskedjan, ofta på grund av att uppsåt eller grov oaktsam- het inte kan bevisas, har vi samlat ett antal avgöranden där detta varit skälet till en frikännande dom. Ett avsnitt behandlar hur domstolarna har hanterat invändningar som kan ha betydelse för den bedöm- ningen, som språkförbistring eller missuppfattning av vilka regler som gällt. Vi ger även exempel på fall där brister i utredningen lett till fri- kännande domar. Vår tanke är att detta kan vara ett stöd i arbetet hos såväl de anmälande som utredande myndigheterna.

Hur har vi gått till väga?

De avgöranden som finns med i sammanställningen är framför allt sådana rättsfall som vi har sökt fram i Bisnode InfoTorgs rättsdata- bas Rättsbanken, men också rättsfall som på annat sätt kommit till vår kännedom. Sökningarna har med något undantag avsett av- göranden från hovrätterna och även ett fall från Högsta domstolen

191

En genomgång av rättspraxis SOU 2018:14

(HD) huvudsakligen under perioden den 1 augusti 2007 till den 30 november 2017.

Sammanställningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Vissa relevanta fall kan t.ex. ha filtrerats bort genom de sökord vi har valt. Andra fall kan ha utelämnats på grund av att vi av olika skäl har bedömt dem som mindre intressanta att redovisa. Det kan i sin tur bero på att det inte har varit möjligt att dra några säkra slutsatser av de bedömningar som gjorts i målet. Upplysningar om att en dom har fastställts eller ändrats i ett visst avseende, vilken part som har överklagat osv. tar sikte på det eller de brott som vi behandlar i referatet (om ett åtal har avsett flera olika brott). Domarna i samman- ställningen har vunnit laga kraft, dvs. kan inte längre överklagas, om inget annat särskilt anges.

Vi har delat in framställningen under följande rubriker.

•Hur bedöms kravet på grov oaktsamhet efter HD:s dom?

•Är gärningen mindre allvarlig?

•Konkret fara?

•Grovt bidragsbrott? Särskilt om straffvärde samt kravet på syste- matik och större omfattning

•Bristande uppsåt – en genomgång av frikännande domar

•Brister i utredningen som skäl till frikännande domar

•Invändningar om språkförbistring, missuppfattning av regler och liknande

Under varje rubrik finns en närmare redogörelse för vilken typ av fall som refereras och i förekommande fall hur sökningen gjorts.

7.1Hur bedöms kravet på grov oaktsamhet efter HD:s dom?

HD har i ett avgörande prövat gränsen för vad som anses som grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening (se rättsfallet NJA 2013 s. 369 som redovisas nedan). Mot bakgrund av HD:s ställningstagande ifrågasättes i våra direktiv om utformningen av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig i förhållande till bl.a. den

192

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

enskilda förmånstagarens ansvar för att alla efterfrågade uppgifter lämnas och att de är korrekta. Vi har därför fått i uppdrag att se över bestämmelsens utformning. Ett naturligt led i det arbetet har varit att undersöka hur frågan om den tilltalade har varit grovt oaktsam har bedömts i tiden efter HD:s avgörande.

Vid sökningen har orden ”vårdslöst bidragsbrott grov* oakt- sam*” använts och den har omfattat avgöranden från och med den

24 maj 20131 till och med september 2017.

NJA 2013 s. 369

IS åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott med påstående om att hon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnat oriktiga uppgifter till en kommun genom att vid ansökan om för- sörjningsstöd undanhålla inkomstuppgifter i form av skatteåter- bäring. IS hade därigenom oriktigt fått utbetalt 6 029 kronor i för- sörjningsstöd, vilket hon inte har varit berättigad till.

I ansökan om försörjningsstöd redovisade inte IS att hon fått skatteåterbäring med drygt 10 000 kronor. Blanketten innehöll en särskild rad för uppgift om belopp och utbetalningsdag för det fall sökanden hade fått överskjutande skatt. Underlåtenheten ledde till att kommunen felaktigt beviljade henne försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Frågan var om underlåtenheten att redovisa fullständiga uppgifter skulle bedömas som grov oaktsam- het i bidragsbrottslagens mening.

Tingsrätten dömde IS för vårdslöst bidragsbrott.

IS överklagade domen, men hovrätten beslutade att inte med- dela prövningstillstånd. Efter att HD meddelat tillstånd till målets prövning i hovrätten fastställde hovrätten tingsrättens dom.

Efter att domen överklagats friade HD IS från brottet. Efter att ha redogjort för förarbetenas syn på de krav man bör kunna ställa på förmånstagaren i samband med ansökan eller utbetalning (p. 5 i domen och prop. 2006/07:80, s. 49 f.) gick HD in på frågan vilka gärningar som enligt förarbetena i första hand kan anses som grovt oaktsamma, nämligen sådana där förmånstagaren har lämnat mer påtagligt felaktiga uppgifter som är grundläggande för rätten till en

1 HD:s dom i NJA 2013 s. 369 meddelades detta datum.

193

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

förmån eller för förmånens storlek. Det kan gälla avsevärt felaktiga inkomstuppgifter eller uppenbart felaktiga uppgifter om boende-, familje- och arbetsförhållanden som medför eller kan medföra fel- aktiga utbetalningar. Straffansvar för grovt oaktsamma gärningar bör i första hand förbehållas sådana beteenden som är ett utslag av medveten oaktsamhet, men det är inte uteslutet att beteckna även en omedveten oaktsamhet som grov (se a. prop., s. 97 och punk- terna 6–7 i domen). HD konstaterade att det i förarbetena angavs beträffande fall då förmånstagaren har underlåtit att anmäla ändrade förhållanden, att utrymmet för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov är begränsat. Om en förmånstagare inte har misstänkt att det uppkommit en anmälningsskyldighet bör han eller hon i regel inte anses ha varit grovt oaktsam (se a. prop., s. 84). HD övergick sedan till bedömningen i det aktuella fallet.

I.S. hade en kort tid innan hon ansökte om försörjningsstöd fått till- baka drygt 10 000 kronor på skatten och var väl medveten om detta. Hon hade tidigare ansökt om försörjningsstöd hos Mariestads kom- mun. Blanketten för ansökan om försörjningsstöd innehöll en särskild rad för uppgift om belopp och utbetalningsdag för det fall sökanden hade fått överskjutande skatt.

I.S. har berättat följande. Hon och hennes pojkvän ansökte om för- sörjningsstöd. Det var pojkvännen som fyllde i blanketten. Hon tit- tade inte så noga på blanketten innan hon skrev under. Hon visste inte att man skulle redovisa överskjutande skatt. Hon kan inte minnas att hon såg en ruta på blanketten för redovisning av överskjutande skatt och kan inte heller minnas att någon sagt till henne att en sådan åter- betalning skulle redovisas. Den informationen fick hon först när hon hade flyttat till Töreboda kommun. Hon tog då med sig slutskattsedeln och utbetalningsavin när hon ansökte om försörjningsstöd. – Det finns inte någon anledning att ifrågasätta det som I.S. har berättat.

Av utredningen i målet framgår inte att I.S. kände till att hon var skyldig att redovisa den överskjutande skatten. Det är därmed inte heller visat att hon insåg risken för att de uppgifter hon lämnade var oriktiga. Det var alltså inte fråga om någon medveten oaktsamhet.

I.S. var emellertid oaktsam när hon undertecknade blanketten utan att läsa igenom den ordentligt och utan att kontrollera om skatte- återbäringen skulle redovisas. Utrymmet för att bedöma den oaktsam- heten som grov måste dock anses begränsat (jfr a. prop., s. 84). Mot den bakgrunden och med hänsyn till IS:s bristande erfarenhet i ekono- miska frågor kan hon inte anses ha gjort sig skyldig till grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening när hon underlät att lämna uppgift om skatte- återbäringen. Åtalet och skadeståndstalan ska därför ogillas.

194

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Svea hovrätt, dom den 31 maj 2013 i mål B 9910-12

HD åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, för att han två gånger under två månaders tid lämnade oriktiga uppgif- ter till en a-kassa genom att uppge att han varit arbetslös trots att han fått föräldrapenning och på så sätt orsakat att en ekonomisk förmån felaktigt betalats ut med ett belopp om 12 920 kronor, alter- nativt orsakat fara för detta.

HD medgav att han ansökt om och fått bidrag enligt vad som påståtts och att det var grovt oaktsamt, men förnekade att han agerat med uppsåt.

Tingsrätten ansåg att gärningen var mindre allvarlig och ogillade åtalet. Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och dömde HD för vårdslöst bidragsbrott.2

Hovrätten ansåg att HD varit grovt oaktsam av följande skäl. Av utredningen framgick att det klart och tydligt följde av de s.k. kassakorten att även uppgift om sjuk- och föräldrapenning skulle fyllas i. HD hade inte fyllt i att han var föräldraledig och inte heller tagit reda på om hans uppgift om att han varit arbetslös stämde. Han hade också före signeringen fått upplysning bl.a. om att han genom denna försäkrade att lämnade uppgifter var sanna och inga förutsättningar ändrats, att han varit arbetslös och velat och kunnat arbeta den tid han inte markerat annat samt att han inte hade fått någon annan form av ersättning. När han inte fyllde i uppgiften om föräldraledigheten eller tog reda på om han ändå hade rätt till er- sättning från a-kassan var HD medvetet oaktsam. Denna oaktsam- het skulle bedömas som grov.

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 12 juni 2013 i mål B 1017-13

CQ åtalades för vårdslöst bidragsbrott med påstående om att han vid ansökningar om försörjningsstöd lämnat felaktiga uppgifter genom att han inte uppgett att han fått utbetalt 22 696 kronor från ett försäkringsbolag och på så sätt orsakat att han bl.a. fått utbetalt för mycket i försörjningsstöd.

2 Efter att åklagaren justerat gärningsbeskrivningen omfattade åtalet i hovrätten bara vårds- löst bidragsbrott.

195

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Av utredningen framgick att CQ, som varit föremål för olika in- satser från försörjningsenheten sida under nästan tio år innan hän- delsen, inte redovisat den utbetalda ersättningen till försörjnings- enheten samt att han på direkta frågor från socialsekreteraren först förnekade att han fått försäkringsersättning och också vägrade låta henne kontrollera om en eventuell utbetalning skett. Följande månad redovisade CQ ersättningen. Hans förklaring var att han inte upp- fattat den som inkomst i detta sammanhang.

Tingsrätten dömde CQ för vårdslöst bidragsbrott. Efter över- klagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och ogillade åtalet. Hovrätten tog bl.a. fasta på att försäkringsersättningen utbetalades eftersom försörjningsenheten tidigare beviljat honom bistånd för att teckna en tilläggsförsäkring, som gav rätt till den aktuella ersätt- ningen. Därför var det inte självklart att CQ misstänkte att det skulle redovisas som inkomst. Sammantaget menade hovrätten att CQ varit oaktsam, men att det inte var fråga om medveten oakt- samhet. Med beaktande av det begränsade utrymmet för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov och den utbetalade försäkrings- ersättningens speciella karaktär ansåg hovrätten att han inte varit grovt oaktsam i bidragsbrottslagens mening när han underlät att lämna uppgifter om försäkringsersättningen. Hovrätten hänvisade till NJA 2013 s. 369.

Göta hovrätt, dom den 5 september 2013 i mål B 1456-13

PKA åtalades för vårdslöst bidragsbrott med påstående om att hon lämnat oriktiga uppgifter till en arbetslöshetskassa genom att påstå att hon var arbetssökande trots att hon arbetat vid en kommun och på så sätt orsakat att arbetslöshetsersättning felaktigt har betalats ut till henne med sammanlagt 10 317 kronor.

Av utredningen framgick att PKA lämnat oriktiga uppgifter och orsakat felaktiga utbetalningar på det sätt som påståtts. PKA för- klarade detta med att hon hade arbetat oregelbundet, var ”jätte- slarvig” och trodde sig ha rätt till a-kassa samt att hon säkert fått men inte läst informationsfoldern om hur arbetslöshet på kassakort skulle redovisas.

Tingsrätten dömde PKA för vårdslöst bidragsbrott. Efter över- klagande ogillade hovrätten åtalet. Enligt hovrätten hade PKA agerat

196

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

grovt oaktsamt, men förekomsten av ett kontrollsystem hos den aktuella arbetslöshetskassan medförde att faran för slutlig skada fick anses vara begränsad. Gärningen var därför mindre allvarlig och alltså fri från straff.

Målet är även refererat under rubriken Är gärningen mindre all- varlig?

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 28 mars 2014 i mål B 1089-14

LA åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, för att ha lämnat oriktig uppgift till en a-kassa när han på arbetslöshetskort hade deklarerat sig arbetslös trots att han haft heltidsarbete och där- igenom fått felaktigt utbetalat 17 000 kronor.

Av utredningen framgick att LA fyllt i och skickat in kassakort via internet vid tre separata tillfällen. Varje tillfälle hade avsett er- sättning för tvåveckorsperioder. Vid det första tillfället hade en av veckorna på kassakortet infallit under tid då LA var arbetslös och den andra när han arbetat. De övriga tillfällena hade bara avsett veckor när han arbetat. Under resterande tid av den två månader långa tidsbegränsade anställningen begärde LA ingen ersättning från a-kassan.

LA menade att han varken agerat uppsåtligen eller av oaktsam- het, att han varit stressad och av misstag fyllt i korten på samma sätt som han gjort tidigare.

Tingsrätten dömde LA för bidragsbrott. Efter överklagande änd- rade hovrätten tingsrättens dom och dömde honom för vårdslöst bidragsbrott. Det var inte styrkt att LA uppsåtligen lämnat fel- aktiga uppgifter, men att han vid ett antal tillfällen inte bemödat sig om att kontrollera om han begärt ersättning under rätt tidsperiod var emellertid grovt oaktsamt.

Svea hovrätt, dom den 20 april 2015 i mål B 8956-14

MS åtalades för vårdslöst bidragsbrott med påstående om att han låtit bli att anmäla ändrade förhållanden som han varit skyldig att anmäla enligt lag, att han arbetat samtidigt som han fått sjukersättning, och på så sätt orsakat en felaktig utbetalning om 44 590 kronor.

197

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Av utredningen framgick att MS vid tiden för händelsen genom- gick en 12-stegsbehandling för sina långvariga missbruksproblem. Samtidigt började han en provanställning och fick hjälp av personal på behandlingshemmet att fylla i ansökan om fortsatt sjukersätt- ning. MS fick sedan sjukersättning månadsvis under fem månaders tid trots att han arbetade under samma period. Han gav inte in någon ansökan om s.k. steglös avräkning med anledning av sin änd- rade inkomst. Enligt MS visste han att han kunde få både bidrag och lön under en tid, men inte hur länge det var tillåtet. MS ansåg att hans underlåtenhet inte skulle bedömas som grovt oaktsam.

Tingsrätten dömde MS för vårdslöst bidragsbrott. Efter över- klagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och frikände MS. Hovrätten konstaterade att MS hade uppfattat att han skulle lämna in en ny ansökan efter ett år, vilket hovrätten menade stöddes av den omständigheten att anställningsavtalet kom in till Försäkrings- kassan när ungefär ett år hade passerat sedan ansökan. MS hade såväl i ansökan som i Försäkringskassans beslut upplysts om att han var skyldig att anmäla ändrade ekonomiska förhållanden till För- säkringskassan. Att ta emot ersättning från Försäkringskassan trots att han samtidigt fick lön var oaktsamt, men enligt hovrätten måste utrymmet för att bedöma oaktsamheten som grov dock anses begränsad (se prop. 2006/07:80, s. 84). Mot bakgrund av de uppgifter som MS lämnat, som vann visst stöd i utredningen, och med hän- syn till hans speciella livssituation, var det inte visat att MS faktiskt misstänkte att det uppkommit en anmälningsskyldighet för honom. Han hade därför inte varit medvetet oaktsam. Omständigheterna var inte heller i övrigt sådana att hans omedvetna oaktsamhet borde bedömas som grov.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 15 juni 2015 i mål B 3098-14

TG åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att han under två års tid underlåtit att anmäla änd- rade förhållanden som han varit skyldig att anmäla och på så sätt fått felaktigt utbetalat 154 465 kronor i sjukersättning. Påståendet om ansvar för vårdslöst bidragsbrott omfattade en något kortare tidsperiod, som var satt utifrån reglerna om preskription, och ett belopp om cirka 54 000 kronor.

198

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Av utredningen framgick att TG var beviljad hel sjukersättning och samtidigt hade arbetat i viss utsträckning. Enligt då gällande regler var det tillåtet för personer med sjukersättning att arbeta, men med skyldighet att anmäla till Försäkringskassan att man arbe- tade, i vilken utsträckning och vilka inkomster det gav. Frågan var om TG uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hade underlåtit att an- mäla sina ändrade förhållanden till Försäkringskassan. TG förnekade detta.

Tingsrätten ogillade åtalet.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Liksom tingsrätten ansåg inte hovrätten att TG gjort sig skyldig till uppsåtligt brott. Ifråga om TG agerat grovt oaktsamt konstaterade hovrätten att det normalt borde krävas att en förmånstagare misstänkt att det har uppkommit en anmälningsskyldighet och därefter underlåtit att upp- fylla denna (se prop. 2006/07:80, s. 50 och NJA 2013 s. 369.). Enligt hovrätten var TG oaktsam när han utgick från att hans arbete och omfattningen av detta kommit till Försäkringskassans kännedom genom de tidrapporter som hans arbetsgivare skickat in till myn- digheten. Eftersom utredningen i målet inte visade att TG kände till att uppgifterna om arbete skulle anmälas i en särskild ordning var det inte heller visat att han insåg risken för eller misstänkte att inskickandet av tidrapporterna inte var tillräckligt för att han skulle ha fullgjort sin anmälningsskyldighet. Någon medveten oaktsamhet var det således inte fråga om. Eftersom utrymmet för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov var begränsat kunde TG:s under- låtenhet inte bedömas som grovt oaktsam.

Svea hovrätts dom den 3 mars 2016 i mål B 4767-15

ED åtalades för vårdslöst bidragsbrott med påstående om att hon lämnat oriktiga uppgifter till en arbetslöshetskassa genom att inte redovisa alla arbetade timmar och sjukdagar, genom att redovisa arbetade timmar på fel dagar och veckor samt även redovisa sig helt arbetslös på nio av 41 arbetade veckor. Detta hade orsakat att fel- aktig ersättning betalats ut med sammanlagt 34 188 kronor. Åtalet omfattade en tidsperiod om elva månader.

ED medgav de faktiska omständigheterna men menade att hon inte varit grovt oaktsam.

199

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Tingsrätten ogillade åtalet.

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och dömde ED för vårdslöst bidragsbrott. Hovrätten konstaterade att den s.k. deltidsregeln aktualiserades i målet. Regeln gäller för den som både arbetar och får ersättning från a-kassan under samma vecka och innebär att de dagar som den enskilde får ersättning för i en sådan vecka dras från en pott med 75 deltidsdagar. När de för- brukats kan den enskilde bara få ersättning för veckor som han eller hon inte arbetar alls. Av utredningen i målet framgick att ED via e-post fick information om den s.k. deltidsregeln och att 56 av hennes 75 deltidsdagar var förbrukade. Efter den tidpunkt som del- tidsdagarna hade förbrukats förändrades ED:s beteende, menade hovrätten, på så sätt att hon felaktigt angav att hon inte arbetat alls under nio veckor. Beteendeförändringen och skillnaden mot hur hon faktiskt hade arbetat under perioden var så påtaglig att ED måste ha insett risken för att de uppgifter hon lämnade var oriktiga. I den delen hade hon agerat medvetet oaktsamt, vilket var att be- döma som grov oaktsamhet menade hovrätten och hänvisade till rättsfallet NJA 2013 s. 369. Att inte på något kassakort markera de sju sjukperioder hon haft, trots att det av kassakorten på ett tydligt sätt framgick att sjukperioder skulle anges, var även dessa sådana påtagliga avvikelser att hon måste ha insett risken för att de uppgif- ter hon lämnade var oriktiga. Även i detta avseende hade ED varit grovt oaktsam.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 22 juni 2016 i mål B 250-16

MK åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att hon lämnat oriktiga uppgifter i tre kassakort in- sända elektroniskt till en a-kassa fyllt i eller låtit annan för hennes räkning fylla i att hon varit arbetslös trots att hon då hade en an- ställning för vilken hon uppbar inkomst samt att hon på så sätt or- sakat fara för att ersättning felaktigt utbetalats till henne med sam- manlagt 7 140 kronor.

Av utredningen framgick att MK hade haft en tidsbegränsad an- ställning under den aktuella perioden. Enligt MK var det hennes man som fyllt i och skickat in kassakorten utan hennes vetskap.

200

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Tingsrätten dömde MK för vårdslöst bidragsbrott. MK var an- svarig för de uppgifter som lämnats även om det var hennes man som rent tekniskt skickat in kassakorten, menade tingsrätten, efter- som han inte kunde ha gjort det utan att få uppgifter från henne. MK hade fått lön under den tid som åtalet avsåg och om hon var av uppfattningen att lön inte skulle betalas ut borde hon ha tagit reda på om så var fallet. Genom att inte göra det hade hon varit grovt oaktsam när hon låtit skicka in kassakorten till a-kassan.

Efter överklagande gjorde hovrätten ingen annan bedömning i fråga om skuld och rubricering än den tingsrätten gjort.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 3 mars 2017 i mål B 2661-16

MO åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att han på kassakort vid två tillfällen lämnat oriktiga uppgifter, att han var arbetslös när han fick föräldra- penning, och på så sätt orsakat fara för att arbetslöshetsersättning felaktigt betalats ut eller betalats ut med ett för högt belopp om 12 240 kronor.

Av utredningen framgick att MO under en månads tid vid två tillfällen fått utbetalning från a-kassan samtidigt som han fått för- äldrapenning. MO menade att han av misstag råkat markera fel när han fyllde i underlaget för arbetslöshetsersättning, att det var första gången han var arbetslös samt att han glömt bort att kryssa för de dagar då han fick ersättning från Försäkringskassan.

Tingsrätten dömde MO för vårdslöst bidragsbrott. I frågan om uppsåt konstaterade tingsrätten att hans uppgifter framstod som rim- liga varför man utgick från att MO inte avsiktligt lämnat oriktiga uppgifter. Mot bakgrund av den information som lämnats i samband med att uppgifter lämnades till a-kassan bedömde tingsrätten att han varit medvetet oaktsam och alltså gjort sig skyldig till brottet av grov oaktsamhet.

Efter överklagande till hovrätten fastställde hovrätten domen i skuldfrågan.

201

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

7.2Är gärningen mindre allvarlig?

I avsnittet redovisar vi avgöranden som tar upp frågan om vårdslösa bidragsbrott varit gärningar som anses vara mindre allvarliga och därmed inte straffbara (se 4 § andra stycket bidragsbrottslagen och prop. 2006/07:80, s. 97–98).

Vid sökningen har orden ”’vårdslöst bidragsbrott’ mindre all- varlig” använts.

Göta hovrätt, dom den 5 september 2013 i mål B 1456-13

PKA åtalades för vårdslöst bidragsbrott med påstående om att hon lämnat oriktiga uppgifter till en arbetslöshetskassa genom att påstå att hon var arbetssökande trots att hon arbetat vid en kommun. På så sätt skulle hon ha orsakat att arbetslöshetsersättning felaktigt har betalats ut till henne med sammanlagt 10 317 kronor.

Av utredningen framgick att PKA lämnat oriktiga uppgifter och orsakat felaktiga utbetalningar på det sätt som påståtts. PKA för- klarade detta med att hon hade arbetat oregelbundet, var ”jätteslar- vig” och trodde sig ha rätt till a-kassa samt att hon säkert fått men inte läst informationsfoldern om hur arbetslöshet skulle redovisas på kassakort.

Tingsrätten dömde PKA för vårdslöst bidragsbrott. Efter över- klagande ogillade hovrätten åtalet. Enligt hovrätten hade PKA agerat grovt oaktsamt. När det gällde om gärningen kunde anses mindre allvarlig konstaterade hovrätten att den aktuella arbetslöshetskassan hade en rutin där man var sjätte månad begärde in arbetsgivarintyg från den sökande. Systemet fick till följd att den som gav in ett arbetsgivarintyg som inte korresponderade med tidigare lämnade uppgifter blev föremål för utredning och sedan eventuella återkrav. Faran för slutlig skada fick därmed anses begränsad. Hovrätten fann därför att PKA:s gärning skulle anses vara mindre allvarlig och där- med inte straffbar.

202

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Svea hovrätt, dom den 31 maj 2013, mål B 9910-12

HD åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, för att han två gånger under två månaders tid lämnat oriktiga uppgifter till en a-kassa genom att uppge att han varit arbetslös trots att han fått föräldrapenning. På så sätt skulle han ha orsakat, alternativt orsakat fara för, att en ekonomisk förmån felaktigt betalats ut med 12 920 kronor.

HD medgav att han ansökt och fått bidrag på det sätt som på- ståtts och att det var grovt oaktsamt. Han förnekade att han hand- lat uppsåtligen.

Tingsrätten ogillade åtalet med hänvisning till att gärningen var mindre allvarlig.

Efter överklagande dömde hovrätten HD för vårdslöst bidrags- brott. Hovrätten konstaterade att enligt förarbetena kan gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten anses som mindre allvarliga (se prop. 2006/07:80, s. 98). Här hade ett felaktigt belopp betalats ut men betalats tillbaka genom att avdrag gjorts på HD:s senare ersättning från arbetslöshetskassan. Om HD hade begärt sitt utträde ur kassan och återbetalning därmed inte kunnat göras på det sätt som skett, eller om han av andra skäl inte velat eller kunnat betala tillbaka, hade den ekonomiska skadan kunnat bli slutlig. Risken för slutlig skada när gärningen begicks kunde därför inte sägas ha varit liten. Framför allt var det enligt hovrätten storleken på det fel- aktigt utbetalade beloppet som var avgörande för om gärningen skulle anses som mindre allvarlig och därmed fri från straff såvida det inte varit fråga om ett uppsåtligt handlande. Enligt förarbetena (prop. 2006/07:80, s. 97) bör belopp som rör ett par tusen kronor eller mindre som regel inte leda till straffansvar. Även med hänsyn till prisförändringarna efter lagens tillkomst ansåg hovrätten att de drygt 12 000 kronor som målet rörde var ett för högt belopp för att gärningen skulle kunna anses som mindre allvarlig.

Göta hovrätt, dom den 19 februari 2010 i mål B 1994-09

RI åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att han lämnat oriktiga uppgifter på två kassakort genom att han underlåtit att deklarera att han uppbar föräldrapenning och på det sättet fått a-kassa felaktigt utbetalat med 4 488 kronor.

203

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

RI medgav att han inte kryssat i rutorna för föräldrapenning men ansåg att han varken agerat uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

Tingsrätten dömde RI för vårdslöst bidragsbrott. Efter över- klagande ogillade hovrätten åtalet. Hovrätten redogjorde för för- arbetsuttalandena (prop. 2006/07:80, s. 98) om att gärningar, där faran för slutlig ekonomisk skada är liten men inte helt försumbar, bör kunna anses vara mindre allvarliga. Om det inom ramen for admini- strationen av en förmån finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav, bör gär- ningarna regelmässigt anses vara mindre allvarliga. De skulle således vara straffria såvida de inte sker uppsåtligen. Hovrätten pekade även på de allmänna uttalanden om gärningars klandervärdhet som finns tidigare i propositionen (s. 42). Även om det skulle vara så som tingsrätten funnit, att RI varit grovt oaktsam, fanns det ett kontroll- system som innebär att arbetslöshetskassan i efterhand regelmässigt kontrollerar med Försäkringskassan så att inte andra förmåner upp- bärs samtidigt. Faran för slutlig ekonomisk skada får då anses begrän- sad. Det kan måhända ifrågasättas, menade hovrätten, om existensen av kontrollfunktioner bör påverka bedömningen av en gärningsmans agerande. Med hänsyn till de otvetydiga förarbetsuttalandena ansåg emellertid hovrätten att gärningen skulle anses vara mindre allvarlig och därmed inte straffbar.

7.3Konkret fara?

I avsnittet redovisar vi avgöranden där frågan varit om det funnits en konkret fara för felaktig utbetalning. Ett bidragsbrott fullbordas ju redan när den oriktiga uppgiften lämnas, under förutsättning att det därigenom uppkommer en konkret fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut. Konkret fara anses normalt föreligga om den oriktiga uppgiften sannolikt inte skulle upptäckas vid en normal rutinmässig kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslös- hetskassan gör.3

Vid sökningen har orden ”bidragsbrott konkret fara” använts.

3 Se prop. 2006/07:80, s. 95 f.

204

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Svea hovrätt, dom den 22 maj 2013 i mål B 10456-12

JT åtalades för grovt bidragsbrott. Sammanfattningsvis påstods att han lämnat oriktiga uppgifter till en arbetslöshetskassa dels genom att felaktigt uppge att han inte fått avgångsvederlag, dels genom att vid två tillfällen skicka in förfalskade avtal. På det sättet skulle han ha orsakat fara för en felaktig utbetalning om 132 600 kronor. Åkla- garen menade att brottet var grovt då JT använt sig av förfalskade handlingar i syfte att dölja att han fått avgångsvederlag i samband med att hans anställning avslutades.

JT medgav att händelseförloppet stämde överens med vad åkla- garen påstått.

Utredningen visade att YE, som var anställd vid den aktuella a-kas- san, hade upptäckt att JT inte hade rätt till arbetslöshetsersättning eftersom han hade fått avgångsvederlag av sin arbetsgivare. Någon ersättning från a-kassan betalades därför inte ut. YE berättade att uppgifterna om avgångsvederlag betalats ut eller inte skiljde sig åt i underlaget. Hon ringde upp arbetsgivaren för att kontrollera saken och efter att ha motläst avtalet med denne kom hon fram till att det fanns avvikelser mellan avtalet och den överenskommelse som JT gett in.

Tingsrätten dömde JT för grovt bidragsbrott.

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och ogillade åtalet. (I hovrätten gjorde åklagaren bara gällande att ersätt- ningen avsett den tidsperiod samt det belopp som tingsrätten kommit fram till, dvs. drygt 26 000 kronor under åtta veckors tid, vår anmärk- ning.) Avgörande för om det funnits en konkret fara för felaktig utbetalning var frågan om YE:s kontrollåtgärder låg inom ramen för en normal och rutinmässig kontroll eller om dessa sträckte sig längre än en sådan. Hovrätten tyckte inte att det med tillräcklig tydlighet framgick om det i den normala rutinmässiga kontrollen i ärenden av nu aktuellt slag endast ingick att begära in en komplet- tering från arbetstagaren, eller om en sådan kontroll också inne- fattade att man tog kontakt med arbetsgivaren per telefon och lät denna läsa ur originalhandlingar. Det kunde alltså inte uteslutas att YE i ärendet hade gjort kontrollåtgärder som sträckte sig längre än vad som kunde anses ingå i en normal och rutinmässig kontroll. Därför var det inte visat att JT:s oriktiga uppgifter orsakat en kon-

205

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

kret fara för att arbetslöshetsersättning felaktigt skulle betalas ut till honom.

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 29 april 2010 i mål B 4483-09

MO åtalades för bidragsbrott med påstående om att han ansökt om ekonomiskt bistånd vid två tillfällen utan att ange att han samtidigt fått ersättning från CSN samt att han vid ytterligare fem tillfällen hävdat nöd samt fått en rekvisition för tandvård utan att ange er- sättningen från CSN. Detta skulle ha lett till fara för felaktiga utbe- talningar eller utbetalningar med för höga belopp.

Utredningen visade att MO haft studiemedel för studier samtidigt som han vid två tillfällen ansökte om ekonomiskt bistånd utifrån riks- normen där han inte angav studiemedlet. Ansökningarna avslogs. Han fick däremot bistånd vid fem tillfällen enligt livsmedelsnorm för att undvika nöd samt en rekvisition för tandvård som betalades ut.

Tingsrätten dömde MO för ringa bidragsbrott beträffande de två ansökningarna om ekonomiskt bistånd men ogillade åtalet i övrigt eftersom det inte bevisats att han lämnat oriktiga uppgifter.

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och ogillade åtalet helt. Hovrätten fann liksom tingsrätten att MO med uppsåt lämnat oriktiga uppgifter när han ansökt om ekonomiskt bistånd utan att ange studiemedlet. Frågan var om han genom upp- gifterna orsakat fara för en felaktig utbetalning. Hovrätten fäste vikt vid att den anställda vid socialförvaltningen i sitt vittnesmål för- klarat att MO inte kunde få bidrag enligt riksnorm om han, som var fallet, uteblev från planerade möten. Enligt vittnet kände MO till detta krav. Det framgick också av beslutet att anledningen till att ansökan avslogs var MO inte bidragit till att en utredning om hans biståndsrätt kunnat göras. Ansökningarna saknade uppgift inte bara om inkomster utan också om MO:s utgifter. Detta motiverade slutsatsen att det inte har funnits någon konkret fara för utbetal- ning av bistånd enligt ansökningarna.

206

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 12 oktober 2009 i mål B 5097-08

BL åtalades för grovt bidragsbrott med påstående att han genom att underlåta att meddela Försäkringskassan om sin förändrade arbets- förmåga orsakat fara för att sjukersättning om totalt 477 104 kro- nor felaktigt skulle ha betalats ut till honom. Åtalet i den delen omfattade en tidsperiod om fyra år från och med november 2007.4 Samtidigt som BL fått sjukersättning hade han arbetat heltid som lastbilschaufför och inte underrättat Försäkringskassan om detta.

Utredningen visade att BL den 19 november 2007 erkände att han arbetat heltid sedan hösten 2004 utan att underrätta Försäkrings- kassan om sin ändrade arbetsförmåga. Tre dagar senare fattades ett provisoriskt beslut att dra in sjukersättningen från och med decem- ber 2007 som senare ersattes med ett definitivt av samma innebörd.

Tingsrätten ogillade åtalet för grovt bidragsbrott under tiden december 2007–2011 men dömde BL enligt åtalet i övrigt.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Hov- rätten konstaterade att det krävdes dels en underlåtenhet att uppge ändrad arbetsförmåga, dels en konkret fara för att underlåtenheten skulle medföra felaktig utbetalning av sjukersättning. Visserligen talade BL:s fleråriga underlåtenhet för att han, oavsett om han arbe- tade, skulle ha fortsatt att lyfta sjukersättningen fram till sin ålderspension. Detta var dock snarast en spekulation. Enligt hov- rätten visade den tidigare underlåtenheten inte att det vid upptäck- ten funnits en konkret risk för felaktiga utbetalningar för mer än innevarande månad. Även om han inte blivit upptäckt hade BL haft fortsatt möjlighet att när som helst hindra vidare utbetalningar genom att informera kassan. Hovrätten tyckte inte att det med den till- räckliga grad av säkerhet som krävs i ett straffrättsligt sammanhang gick att bedöma en framtida underlåtenhet. I vart fall hade den kon- kreta risken för fortsatt felaktiga utbetalningar i tiden efter december 2007 undanröjts genom beslutet att dra in ersättningen.

4 Åtalet omfattade även ett påstående om grovt bidragsbrott den 1 augusti 2007 – november 2007 och grovt bedrägeri för tiden 1 januari 2005 – juli 2007 bestående i samma agerande.

207

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

7.4Grovt bidragsbrott? Särskilt om straffvärde och kravet på systematik och större omfattning

Straffminimum för grovt bidragsbrott är detsamma som för grovt bedrägeri, dvs. fängelse i lägst sex månader. Däremot är straffmaxi- mum lägre, fängelse i högst fyra år, jämfört med sex år för grovt be- drägeri. I förarbetena till bidragsbrottslagen motiverades skillnaden med att det i förhållande till andra typer av bedrägerier var svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse i sex år (se prop. 2006/07:80, s. 82). En del av vårt uppdrag är att utifrån praxis undersöka om detta antagande stämmer överens med dagens verklighet.

Vid bedömningen av om ett bidragsbrott ska anses vara grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större om- fattning (se 3 § bidragsbrottslagen). De särskilda kvalifikationsgrunder som anges i paragrafen är bara exempel men bör enligt förarbetena ändå ha stor betydelse vid bedömningen av om ett brott är grovt. I bedömningen ska samtliga omständigheter vid brottet beaktas. I förarbetena betonades att förekomsten av en kvalificerande om- ständighet inte med automatik ska leda till att ett bidragsbrott be- döms som grovt (se prop. 2006/07:80, s. 96–97).

I praxis används ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp som gräns för vad som ska anses vara ett betydande belopp. Att så stora belopp betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Mot den bakgrunden har vi fått i uppdrag att överväga om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Vi har därför undersökt hur domstolarna beaktar brottslighetens systematik och omfattning när de enskilda beloppen inte varit så höga att brotts- ligheten kan anses vara grov endast på den grunden.

I sökningen har begreppen ”’grovt bidragsbrott’ systematiskt större omfattning” använts.

208

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Göta hovrätt, dom den 19 december 2017 i mål B 1101-17

Målet rörde grovt bidragsbrott med påstående om att RB vid 68 tillfällen lämnat oriktiga uppgifter till Försäkringskassan när han ansökt om föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning, vilket orsakat fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalats ut eller betalats ut med ett för högt belopp. Försäkringskassan hade sam- manlagt betalat ut 388 291 kronor för mycket till RB under en period om knappt tre år. Som skäl att bedöma brotten som grova anförde angav åklagaren att det sammantaget rört ett betydande belopp samt då varje brott ingått i en brottslighet som utövats sys- tematiskt.

RB erkände gärningarna men ansåg att de skulle bedömas som bidragsbrott av normalgraden.

Tingsrätten fann att åtalet var styrkt men att gärningarna skulle rubriceras som brott av normalgraden. Ett tillfälle var därför pre- skriberat. RB dömdes alltså för bidragsbrott i 67 fall.

Efter överklagande dömde hovrätten RB för grovt bidragsbrott vid 56 tillfällen och bidragsbrott vid elva tillfällen. Hovrätten konstaterade inledningsvis att vid bidragsbrott är det fråga om en gärning vid varje utbetalningstillfälle (se NJA 2012 s. 886), alltså i förevarande fall 68 gärningar. Frågan var hur gärningarna skulle rubriceras. Hovrätten fann att gärningarna rört betydande belopp (388 291 kronor), men att ingen av de enskilda gärningarna hade föranlett högre felaktig utbetalning än 12 291 kronor. De enskilda gärningarna hade där- med inte avsett betydande belopp. När det sedan gällde frågan om att bedöma brott som grova med hänvisning till att de har skett systematiskt, menade hovrätten att det i praxis framträder en tydlig återhållsamhet (se rättsfallen NJA 2007 s. 973, NJA 2012 s. 886 och NJA 2016 s. 1 143). Hovrätten konstaterade att RB (under knappt ett års tid i den senare delen av tidsperioden, vår anmärkning) vid 56 tillfällen oriktigt ansökt om och erhållit tillfällig föräldrapenning för vård av sina två barn, att ansökningarna avsett 56 av sammanlagt 60 veckor under perioden och alltså skett med en betydande fre- kvens. Utbetalningarna hade sammantaget avsett stora belopp (306 418 kronor). Enligt RB hade han ansökt om tillfällig föräldra- penning eftersom han förlorat sin förvärvsinkomst och ville kunna ha kvar sin tidigare levnadsstandard. Hovrättens slutsats blev att hans avsikt och plan redan från början varit att oriktigt tillskansa

209

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

sig tillfällig föräldrapenning för att täcka en förlorad förvärvs- inkomst. Hovrätten fäste även vikt vid att RB ansökt om ersättning en vecka i taget och växlat varannan vecka mellan barnen. Det kunde hållas för visst att skälet till detta varit en medvetenhet om att det krävs läkarintyg från och med den åttonde kalenderdagen i barnets vårdperiod för att få fortsatt ersättning. Genom att begära tillfällig föräldrapenning växelvis varannan vecka för barnen hade RB kunnat få tillfällig föräldrapenning varje vecka utan att behöva lämna intyg till Försäkringskassan. Gärningarna hade därmed ingått i en brotts- lighet som utövats systematiskt och skulle därför bedömas som grovt bidragsbrott.

De övriga tolv ansökningarna hade inte ägt rum med någon tätare frekvens utan i de flesta fall med långa tidsintervall och var därför bidragsbrott av s.k. normalgrad. Den första gärningen var då pre- skriberad.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 14 september 2017 i mål B 432-17

Åtalet rörde grovt bidragsbrott med påstående om att EE i 40 an- sökningar om ekonomiskt bistånd lämnat oriktiga uppgifter (att hon varit ensamstående trots att hon varit sammanboende och att hon hyrt en bostad och betalat hyra för den trots att så inte varit fallet, vår anmärkning). På så sätt skulle hon ha orsakat fara för att ekonomiskt bistånd felaktigt betalats ut till henne med sammanlagt 279 416 kronor. Som skäl för att bedöma brottet som grovt angavs att det sammanlagt rört betydande belopp, skett systematiskt under flera års tid samt att EE använt sig av falska handlingar och för- falskat annans namnteckning.

Tingsrätten dömde EE för grovt bidragsbrott. Efter överkla- gande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Hovrätten konstate- rade att varje ansökan utgjorde ett brott. Vid rubriceringen vägde hovrätten in att det högsta belopp som betalats ut uppgått till cirka 11 000 kronor, men också att EE under cirka tre och ett halvt års tid använt sig av systemet för försörjningsstöd på ett otillåtet sätt, använt falska handlingar och att det sammanlagda belopp som beta- lats ut till henne uppgick till drygt 279 000 kronor. Varje gärning bedömdes därför som grovt brott.

210

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 16 december 2016 i mål B 1353-16

BL åtalades för grovt bidragsbrott med påstående om att han under- låtit att anmäla till Försäkringskassan att han arbetat heltid och i ansökningar om bostadstillägg lämnat felaktiga uppgifter om sina inkomster och då orsakat fara för att sjukersättning och bostads- tillägg felaktigt skulle betalas ut till honom. De felaktiga utbetal- ningarna uppgick till totalt 237 011 kronor och hade ägt rum vid 31 tillfällen under knappt två och ett halvt års tid. Åklagaren menade att brotten skulle anses som grova eftersom den felaktiga ersättningen tillsammans rört ett betydande belopp.

Tingsrätten dömde BL för grovt bidragsbrott enligt åtalet. Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och bedömde gärningarna som brott av normalgraden. Hovrätten fann att det totalt sett rört sig om ett betydande belopp. Varje utbetalning borde dock, i enlighet med vad Högsta domstolen uttalat i NJA 2012 s. 886, be- dömas som ett bidragsbrott. Eftersom ingen av utbetalningarna ensam uppgick till ett betydande belopp, och då det inte heller i övrigt fanns skäl att bedöma gärningarna som grova skulle de be- dömas som bidragsbrott av normalgraden.

Göta hovrätt, dom den 16 december 2016 i mål B 672-16

Åtalet rörde grovt bidragsbrott under knappt ett års tid gällande felaktigt utbetalad assistansersättning. RH påstods ha agerat tillsam- mans och i samförstånd med andra personer, som tidigare dömts i samma mål. Som skäl att bedöma gärningarna som grova brott an- gavs att de avsett betydande belopp och utövats systematiskt under längre tid.

Tingsrätten dömde RH för grovt bidragsbrott.

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och dömde RH för medhjälp till bidragsbrott. I fråga om antalet gär- ningar och hur de skulle rubriceras anförde hovrätten följande. Enligt hovrätten bör utgångspunkten vid den typ av bidragsbrott som här är fråga om vara att varje utbetalning som kopplas till en assistans- räkning med tillhörande tidrapporter utgör en gärning (jfr rätts- fallen NJA 2007 s. 973 och NJA 2012 s. 886). Varken betraktade vart och ett för sig eller sammanlagt avser de felaktigt utbetalade beloppen

211

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

(620 000 kronor, vår anmärkning) så betydande värden att brotts- ligheten redan därigenom bör hänföras till grovt bidragsbrott. Även om brottsligheten har utövats systematiskt och präglats av viss förslagenhet finner hovrätten sammantaget omständigheterna inte så försvårande att brotten ska bedömas som grova. De är inte heller ringa utan ska i stället bedömas som bidragsbrott av den så kallade normalgraden.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 21 september 2016 i mål B 1944-16

Åtalet beträffande SA rörde grovt bidragsbrott som bestått i att han tillsammans med fem assistenter lämnat oriktiga uppgifter till Försäkringskassan genom att SA i samband med utredningen om hans behov av assistansersättning lämnat felaktiga uppgifter om sitt hälsotillstånd, kraftigt överdrivit sitt hjälpbehov och spelat sjuk. Han och assistenterna hade i räkningar och tidrapporter redovisat att de utfört arbete åt SA när arbetet aldrig ägt rum eller vart fall inte varit av sån art att det berättigat till ersättning. Sammanlagt skulle 4 397 390 kronor betalats ut felaktigt under drygt fem års tid. Som skäl för att bedöma brottsligheten som grov angavs att den rört betydande belopp och ingått i en verksamhet som utövats syste- matiskt och i större omfattning.

Tingsrätten dömde SA för bl.a. grovt bidragsbrott till fängelse tre år. (Domen omfattade också ett ringa vapenbrott. Det framgick inte att detta hade någon betydelse för straffets längd, vår anmärkning).

I fråga om brottets rubricering konstaterade tingsrätten att huvudregeln är att varje månadsvis utbetalning som kopplas till en assistansräkning utgör ett brott i sig. Eftersom månadsutbetal- ningen till beloppet ofta inte är alltför hög kan beloppet i sig inte kvalificera vart och ett av brotten som grova. Det fanns dock en rad försvårande omständigheter, som att gärningen pågått under fem år, sammantaget avsåg ett mycket högt belopp, att SA lurat sina läkare genom att bl.a. inta tabletter för att bli slö inför läkarbesök och simulerat svår smärta. Efter en viss närmare angiven tidpunkt bedömde tingsrätten att det funnits en uppgjord brottsplan och att gärningarna därför skulle ses som delar av ett systematiskt brotts- ligt förfarande. Den samlade brottsligheten bedömdes som grovt bidragsbrott.

212

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Efter överklagande fastställde hovrätten domen i fråga om skuld och påföljd. Ifråga om bl.a. rubricering anslöt sig hovrätten till tings- rättens bedömning. Straffvärdet var visserligen något högre, menade hovrätten, än de tre års fängelse som tingsrätten kommit fram till. Hovrätten gjorde dock en annan bedömning av vilken betydelse den tid som gått sedan brotten begicks skulle tillmätas. Brottslig- heten sträckte sig från 2007 fram till september 2012. (Hovrättens dom meddelades alltså fyra år efter brottslighetens slut, vår anmärk- ning.) Mot bakgrund av två rättsfall från Högsta domstolen5 och med hänsyn till den aktuella brottslighetens art menade hovrätten att den tid som förflutit sedan brottsligheten begicks skulle beaktas i viss mån vid straffmätningen. Straffvärdet var dock så högt, ansåg hovrätten, att påföljden inte kunde bestämmas till mindre än tre års fängelse. (Eftersom bara den tilltalade överklagat domen kunde hov- rätten av processuella skäl inte döma till ett strängare straff, vår an- märkning).

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 28 april 2016 i mål B 5320-15

Fem personer åtalades för grovt bidragsbrott som avsåg felaktigt utbetalad assistansersättning om närmare sju miljoner kronor under fyra års tid. Som skäl att bedöma brottsligheten som grov angavs att den rört betydande belopp samt ingått i en verksamhet som utövats systematiskt och i större omfattning.

Tingsrätten dömde de tilltalade för grovt bidragsbrott enligt åta- let. Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och skärpte straffet för fyra av de tilltalade från tre år till tre år och sex månader.6 I fråga om rubricering fann hovrätten att bidragsbrottet var grovt eftersom det rört betydande belopp samt ingått i en verk- samhet som utövats systematiskt och i större omfattning. När det gällde straffvärdet vägde hovrätten in att det felaktigt utbetalda beloppet var närmare sju miljoner kronor. Att brottsligheten skett systematiskt och i större omfattning skulle enligt hovrätten, utöver att bidragsbrottet rubriceras som grovt, även påverka straffvärdet i höjande riktning. Brottsligheten, som pågått under flera år, hade

5NJA 2015 s. 417 och NJA 2012 s. 826.

6För en av de tilltalade som dömts till icke frihetsberövande straff fastställdes domen.

213

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

varit svårupptäckt. Det fanns enligt hovrätten skäl att se mycket all- varligt på en brottslighet som förutom att den tar i anspråk allmänna medel och därmed minskar utrymmet för de personer som verkligen har behov av assistansersättning också skadar förtroendet för välfärds- systemet. Även dessa omständigheter höjde straffvärdet.

Göta hovrätt, dom den 4 mars 2016 i mål B 1885-15

Målet rörde CA och KA som varit anställda i ett assistansbolag. De åtalades för bl.a. grovt bidragsbrott med påstående i huvudsak om att de gemensamt och i samråd/samförstånd vid tolv tillfällen genom andra personer lämnat oriktiga uppgifter i tidsredovisningar till För- säkringskassan om att CA utfört assistans/hur många timmar denne utfört och på så sätt orsakat fara för att assistansersättning felaktigt betalats ut, eller betalats ut med för högt belopp om sammanlagt 550 095 kronor. Som skäl att bedöma brottet som grovt angavs att gärningarna ingått som ett led i en brottslighet som skett syste- matiskt och i större omfattning, att osanna handlingar använts samt att gärningarna sammantaget avsett betydande belopp.

CA och KA förnekade brott.

Tingsrätten dömde CA och KA för bl.a. grovt bidragsbrott. När det gällde rubriceringen tog tingsrätten fasta på att det samman- lagda oriktigt undandragna beloppet översteg fem basbelopp, att osanna handlingar använts vid varje tillfälle och att förfarandet varit systematiskt. Det kunde därför finnas skäl att anse vart och ett av de tio tillfällena som ett grovt bidragsbrott. Eftersom stämningsan- sökan endast omfattade talan om ansvar för ett brott godtog tings- rätten den uppfattningen.

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och dömde CA och KA för bidragsbrott. I fråga om deras förfarande skulle bedömas som ett eller flera brott fann hovrätten att var och en av de felaktiga utbetalningarna skulle bedömas som ett brott (jfr rättsfallet NJA 2007 s. 973). Även om brottsligheten utövats syste- matiskt och haft en viss förslagenhet, var omständigheterna inte så försvårande att brotten skulle bedömas som grova.

214

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Svea hovrätt, dom den 23 juli 2015 i mål B 5912-14

Avgörandet rörde ett omfattande missbruk av assistansersättningen, det s.k. Södertälje-målet eller Assistans-målet. Hovrätten bedömde gärningarna som bedrägerier mot Försäkringskassan i de delar de av- sett assistansersättningen och bidragsbrott avseende egna ansökningar om socialförsäkringsförmåner. Vad gällde bidragsbrotten var det fråga om en gärning vid varje utbetalningstillfälle. I rubriceringsfrågan redo- gjorde hovrätten för de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om bedrägerier respektive bidragsbrott ska bedömas som grovt och konstaterade sedan:

Uppräkningarna är inte uttömmande utan även andra omständigheter kan medföra att brottet rubriceras som grovt. En helhetsbedömning av förhållandena vid brotten ska alltid göras (se NJA 2007 s. 973).

Inte vid något tillfälle har de enskilda belopp som utbetalats enligt åtalspunkterna 3–47 från Försäkringskassan varit av så betydande värde att varje enskild gärning redan på den grunden är att bedöma som grovt brott. I flera åtalspunkter har emellertid det sammanlagda utbetalade beloppet från Försäkringskassan avsett betydande värden vilket hov- rätten anser ska beaktas vid gradindelningen av brotten (jfr NJA 1985 s. 444 och Martin Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis med mera, 5 uppl. 2013 s. 501). Gärningarna utgör även en serie av likartade brott där osanna intyg genomgående använts vid genomförandet av brotten. Redan inledningsvis har det, som hovrätten tidigare anfört, funnits en brottsplan att tillskansa sig ersättningar i form av assistans- ersättning. Detsamma gäller andra ekonomiska förmåner som man inte har varit berättigad till. Förfarandet har upprepats och pågått fram till tillslaget mot [företaget] i november 2012. Brottsligheten har därmed ingått i en planerad och organiserad brottslighet som skett systema- tiskt och i större omfattning. [...]Med beaktande av ovanstående anser hovrätten att samtliga gärningar, med undantag för de bedömningar som hovrätten gjort under åtalspunkterna 28, 34, 39 och 40, ska bedömas som grova bedrägerier respektive grova bidragsbrott (domen, s. 124).7

7 Dessa gärningar som gällde bidragsbrott bedömdes som brott av normalgraden för de enskilda, men grova bidragsbrott för huvudmännens delaktighet i de åtal som avsåg ansök- ningar om och utbetalningar av personliga socialförsäkringsförmåner.

215

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Hovrätten Västra Sverige, dom den 10 januari 2013 i mål B 2701-12

JA åtalades för bl.a. grovt bidragsbrott med påstående om att han, delvis i samförstånd med en annan person, genom att lämna orik- tiga uppgifter eller underlåta att anmäla ändrade förhållanden till Försäkringskassan orsakat fara för att assistansersättning felaktigt betalats ut eller betalats ut med ett för högt belopp om sammanlagt 5 828 804 kronor. Det som lades JA till last var i huvudsak att han hade överdrivit sitt behov av assistans och inte anmält till Försäk- ringskassan att han inte har haft behov av assistans för de grund- läggande behoven. Åklagaren menade att gärningarna skulle bedömas som grova eftersom de utövats systematiskt och avsett sammantaget betydande belopp. Åtalet omfattade en tidsperiod om drygt fyra år.

Tingsrätten dömde JA för bl.a. grovt bidragsbrott till fängelse tre år och uttalade särskilt att det inte fanns skäl att skärpa påföljden ytterligare med hänsyn till den övriga brottslighet som JA dömdes för (olaga hot och övergrepp i rättssak i vardera ett fall, vår anmärkning). Domen överklagades till hovrätten som fastställde tingsrättens dom. När det gällde rubriceringsfrågan konstaterade hovrätten att de brottsliga gärningarna, i linje med Högsta domstolens avgöranden, inte utgjorde ett utan flera bidragsbrott. På de skäl som åklagarna anfört var det fråga om grova brott.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 12 mars 2012 i mål B 34-12

RK åtalades för grovt bedrägeri och grovt bidragsbrott med påstå- ende om att han lämnat oriktiga uppgifter om en anhörigs hälsotill- stånd och sjukdom och på så sätt orsakat felaktig utbetalning av assistansersättning, bilstöd och vårdbidrag om drygt två miljoner kronor under knappt sju års tid. Som skäl för att brotten skulle bedömas som grova angavs att RK vid vilseledandet begagnat sig av en anhörigs beroendeställning till honom, att brottsligheten ut- övats systematiskt och avsett betydande värde/belopp.

Tingsrätten dömde RK enligt åtalet och bedömde gärningarna som bedrägeri i tiden före det att bidragsbrottslagen trädde i kraft och som bidragsbrott för tiden därefter. I fråga om rubricering fann tingsrätten att brottsligheten varit synnerligen förslagen och inne-

216

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

fattat ett vilseledande av såväl myndigheter som sjukvårdspersonal. Den hade utövats systematiskt under många år och avsett stora belopp. Tingsrätten vägde också in att brottsligheten innefattat ett utnyttjande av RK:s dotter. Eftersom brottsligheten inte riktat sig mot dottern fick den omständigheten större genomslag vid straff- mätningen än vid brottens rubricering. Alldeles oavsett detta, menade tingsrätten, var brottsligheten att bedöma som grov.

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom på så sätt att brottsligheten i sin helhet bedömdes som grovt bidrags- brott. På de skäl som tingsrätten anfört skulle bidragsbrotten be- dömas som grova. Hovrätten sänkte straffet från fyra års fängelse till tre. När det gällde straffvärdet vägde hovrätten in följande om- ständigheter.

Den brottslighet som RK nu döms för har pågått under lång tid och avser stora belopp. Den har också inneburit ett mycket förslaget ut- nyttjande av offentliga bidragssystem och vilseledande av myndigheter och sjukvårdspersonal. Det är vidare synnerligen försvårande att RK utnyttjat sin dotter som ett led i brottsligheten, vilket inneburit att hon under större delen av sin barndom fått leva ett ytterst begränsat liv. Mot bakgrund av detta har brottsligheten ett högt straffvärde, dock lägre än det tingsrätten kommit fram till. Enligt hovrättens mening motsvarar straffvärdet fängelse tre år. Med hänsyn till straffvärdet kan någon annan påföljd än fängelse inte komma ifråga. Skäl att vid straff- mätningen avvika från straffvärdet har inte framkommit. Påföljden ska alltså bestämmas till fängelse tre år.

7.5Bristande uppsåt – en genomgång av frikännande domar

I avsnittet redovisar vi avgöranden där den tilltalades agerande objek- tivt sett har utgjort ett bidragsbrott, men där åtalet har ogillats efter- som det inte bevisats att han eller hon haft uppsåt, dvs. varit med- veten om att ha lämnat oriktiga uppgifter eller sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Utöver detta har vi redovisat ett fall där domstolen har uttalat sig om den tilltalades uppsåt trots att det objek- tivt sett inte har ansetts vara fråga om ett bidragsbrott.

Vid sökningen har orden ”bidragsbrott ogilla* uppsåt” använts.

217

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 16 juni 2016 i mål B 1510-17

FA åtalades för bidragsbrott med påstående om att han lämnat oriktiga uppgifter och underlåtit att anmäla förändrade förhållan- den avseende sin ekonomiska situation till Migrationsverket och på det sättet orsakat felaktiga utbetalningar vid sex tillfällen om totalt 11 407 kronor.

Av utredningen framgick att FA arbetat och haft inkomst sam- tidigt som han fick dagersättning från Migrationsverket. Det inne- bar att han när han ansökte om dagersättningen inte hade noll kro- nor i inkomst som han skriftligen uppgett i ansökan. FA var enligt lag eller förordning skyldig att anmäla ändrade förhållanden och hade skriftligen intygat att han måste meddela Migrationsverket om ändrade förhållanden.

Tingsrättens majoritet ogillade åtalet. Rent objektivt sett ut- gjorde FA:s agerande bidragsbrott. Det var däremot inte bevisat att han agerat uppsåtligen. Enligt FA skrev han noll kronor i inkomst eftersom han ännu inte fått lön från sitt arbete. Tingsrätten ansåg inte att åklagaren lyckats motbevisa invändningen om att lönen inte hade betalats ut när ansökan gjordes. Enligt tingsrätten var det inte uteslutet att FA uppfattat det som att med inkomst menas den lön som han faktiskt fått. Eftersom han inte erhållit någon lön vid tiden för ansökan var det inte bevisat att FA uppsåtligen lämnade orik- tiga uppgifter. FA hade också hävdat att Migrationsverket sagt till honom att alla handlingar skulle skickas in genom hans offentliga biträde och att han gett en kopia på sitt anställningsavtal till biträ- det. Åklagaren ansågs inte heller ha motbevisat detta påstående och FA:s berättelse var inte heller så osannolik att den kunde lämnas utan avseende. Det var därmed inte bevisat att FA haft uppsåt att underlåta att anmäla förändrade förhållanden avseende sin ekono- miska situation.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom.

Göta hovrätt, dom den 30 september 2013 i mål B 522-13

EK åtalades för bidragsbrott med påstående om att han vid tre till- fällen i kassakort till en viss arbetslöshetskassa underlåtit att redo- visa att han varit föräldraledig och fått föräldrapenning från Försäk-

218

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

ringskassan. På det sättet skulle han ha orsakat fara för att arbets- löshetsersättning betalats ut med ett 13 600 kronor för högt belopp.

Enligt EK ansökte han om föräldraledighet hos Försäkringskassan eftersom han och familjen skulle resa till hans hemland för att när- vara vid en begravning. Resan blev inställd pga. att hustrun blev sjuk och han fick ta hand om allting i hemmet, däribland de tre små barnen. Han tänkte inte på att han lämnade in tre deklarationer där han begärde arbetslöshetsersättning trots ansökan om föräldrapen- ning. EK menade att han varit han stressad, dels av familjesituationen, dels av att hans barndomsvän hittats omkommen i hemlandet.

Utredningen visade att det tydligt angavs på båda blanketterna att det skulle anges om arbetslöshets- respektive försäkringskasse- ersättning utgick.

Tingsrätten ogillade åtalet. I fråga om uppsåtet menade tingsrätten att EK gjort ett uppriktigt intryck. Samtidigt var främst blanket- ternas utseende och innehåll graverande för honom. Kravet för att det ska anses vara ställt utom rimligt tvivel att en person begått en brottslig handling innebär att alla andra möjliga alternativ i princip ska vara uteslutna. Mot bakgrund av vad EK berättat om sin livs- situation vid den aktuella tiden ansåg tingsrätten att det inte helt kunde uteslutas att han saknat uppsåt att begå brott.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom.

Svea hovrätt, dom den 3 juni 2013 i mål B 8980-12

AS åtalades för bidragsbrott med påstående om att hon underlåtit att till Försäkringskassan anmäla ändrade förhållanden genom att inte ansöka om steglös avräkning. Detta skulle ha lett till att hon oriktigt fått sjukersättning med 106 184 kronor, trots att hon arbetat heltid och haft full lön. Åtalet omfattade en tidsperiod om två år.

Av utredningen framgick bl.a. följande. AS hade arbetat heltid sedan oktober 2007 och då fått besked från Försäkringskassan att hennes sjukersättning var vilande till januari 2009. Då underrättades Försäkringskassan om att AS fortfarande arbetade heltid. I beslut samma månad meddelade Försäkringskassan att hennes preliminära sjukersättning minskades till noll kronor för resterande del av året på grund av inkomsten. Under perioden hade AS genomgått en besvärlig skilsmässa som bl.a. gjort att hon känt sig tvingad att

219

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

arbeta heltid för att hålla sig borta från den gemensamma bostaden och att be banken att inte skicka kontoutdrag eftersom exmaken sökte igenom hennes bankaffärer och undanhöll hennes post.

Tingsrätten dömde AS för bidragsbrott. Efter överklagande ogillade hovrätten åtalet.

Hovrätten konstaterade att det måste finnas stöd i lag eller för- ordning för att straffansvar ska inträda för en underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Försäkringskassan hade beslutat att minska inkomsten till noll pga. heltidsarbete. Eftersom AS fortsatte att arbeta heltid ifrågasatte hovrätten vilka ändrade förhållanden som hon enligt lag varit skyldig att anmäla. Att det av Försäkrings- kassans informationsblad framgick att en ansökan om steglös av- räkning skulle lämnas in för varje kalenderår kunde enligt hovrätten inte anses medföra att underlåtenheten att lämna in en sådan an- sökan för den aktuella perioden skulle vara straffbar. Hovrätten hade ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna om AS:s personliga om- ständigheter och levnadsförhållanden under de aktuella åren. Under alla förhållanden fanns det mot dessa uppgifter varken någonting i utredningen som visade att AS medvetet eller med någon form av uppsåt under någon tid som omfattades av åtalet underlät att an- mäla ändrade förhållanden till Försäkringskassan.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 7 november 2011 i mål B 441-11

FS åtalades bl.a. för bidragsbrott med påstående om att han vid fem tillfällen uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter i en ansökan om arbets- löshetsersättning och på så sätt orsakat att ekonomisk ersättning om sammanlagt 26 832 kronor felaktigt betalats ut till honom. Han skulle då ha uppgett sig vara helt arbetslös trots att han samtidigt fått föräldrapenning.

De faktiska uppgifterna var parterna överens om. Frågan var om FS agerat uppsåtligen eller grovt oaktsamt. FS menade att han inte läste ansökningshandlingarna ordentligt och uppfattade därför inte att han inte skulle markera att han var arbetslös när han hade för- äldrapenning. Han kryssade i att han var arbetslös eftersom han fortfarande sökte arbete. Enligt FS skötte hans f.d. hustru alla kon- takter med myndigheter och talade om för honom hur han skulle fylla i ansökningarna. Han förstod att något var fel först när han

220

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

upptäckte att han fått dubbla utbetalningar till sitt konto. Enligt FS tog han då omedelbart kontakt med a-kassan och påtalade detta.

Tingsrätten dömde FS för vårdslöst bidragsbrott. Efter över- klagande – där åklagaren yrkade att FS skulle dömas för bidrags- brott och ogilla åtalet för vårdslöst brott eftersom det var preskri- berat – ändrade hovrätten tingsrättens dom och ogillade åtalet. Hovrätten konstaterade att även om det fanns mycket som talade för att FS insåg att han lämnade oriktiga uppgifter till a-kassan var hans uppgifter inte så osannolika att de kunde lämnas utan avse- ende. Hovrätten pekade också på att utbetalningen av föräldrapen- ning för juli månad under den aktuella perioden skedde först i sep- tember. Detta gav i viss mån stöd åt FS:s uppgifter och förklarade varför det dröjde en tid innan han reagerade på att han fick dubbla ersättningar. Vid en samlad bedömning fann hovrätten, i likhet med tingsrätten, att det inte var visat att FS lämnat de oriktiga uppgif- terna med uppsåt att felaktigt få ut ersättning från a-kassan.

Svea hovrätt, dom den 2 februari 2010 i mål B 7464-09

PSM åtalades för bidragsbrott med påstående om att han lämnat oriktiga uppgifter till socialförvaltningen genom att i ansökningar om ekonomiskt bistånd vid tre tillfällen under samma år underlåtit att uppge att han haft inkomster och därigenom orsakat fara för att socialbidrag betalats ut med för högt belopp. Sammanlagt skulle 7 049 kronor ha betalats ut felaktigt.

Av utredningen framgick att PSM inte informerat socialtjänsten om att han haft inkomster från pokerspel på Internet samt att han fått socialbidrag utbetalt med för höga belopp enligt vad som på- ståtts. PSM berättade att han läst igenom pappren som han skrev under och att han förstod att inkomster skulle redovisas i ansökan. Däremot insåg han inte att vinster från pokerspel var en sådan in- komst och förnekade därför att han haft uppsåt till bidragsbrott.

Tingsrätten ogillade åtalet. I fråga om uppsåtet konstaterade tings- rätten att det avgörande var vilken kunskap och uppfattning PSM haft om sin skyldighet att lämna uppgifter. När den enskildes in- sikter ska bedömas är det av särskild betydelse att de blanketter som används måste vara utformade på ett sådant sätt att det för förmånstagaren är tydligt vilka uppgifter som ska lämnas i fråga om

221

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

exempelvis inkomster och liknande (se prop. 2006/07:80, s. 80). Av den sanningsförbindelse som PSM undertecknat framgick att i be- greppet inkomster ingick alla former av inkomster och tillgångar. Mer än 25 olika former av ersättning räknades upp i dokumentet. Det förhållande att spel- eller lotterivinster över huvud taget inte nämndes talade enligt tingsrätten i viss mån för att PSM inte för- stått att pokervinster skulle redovisas som inkomst. Till detta kom att PSM självmant berättat för socialtjänsten om sitt pokerspel, vilket han knappast skulle ha gjort om han haft för avsikt att lura social- tjänsten att betala ut för höga belopp till honom. Vid en samlad bedömning fann tingsrätten att PSM saknat uppsåt i förhållande till att vinsterna skulle redovisas som inkomst.

Sedan domen överklagats instämde hovrätten i tingsrättens be- dömning och fastställde domen.

Svea hovrätt, dom den 20 april 2010 i mål B 7404-09

MD åtalades för bidragsbrott med påstående om att han vid sex tillfällen underlåtit att anmäla förändrade förhållanden, som han varit skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, då han inte upp- lyst socialtjänsten om att hans inkomster ökat. Detta skulle ha lett till att socialbidrag betalats ut till honom med ett för högt belopp om 6 146 kronor.

Av utredningen framgick att MD i samband med att han an- sökte om socialbidrag undertecknade en s.k. sanningsförsäkran. Där fanns information om sökandens skyldighet att informera om sina inkomst- och arbetsförhållanden samt ändringar i dessa. MD hade sedan månadsvis ansökt om och fått socialbidrag. Ansöknings- handlingarna hade upprättats av handläggare vid socialtjänsten och undertecknats av MD. Vid tidpunkten för den första ansökan hade MD uppdrag av kommunen som kontaktperson för en person med ett arvode om 588 kronor netto. Han kom därefter att få flera så- dana uppdrag, vilket innebar att hans månadsinkomst ökade. I ansök- ningarna för den tid som omfattades av åtalet angavs dock månads- inkomsten fortfarande till 588 kronor netto. Det ledde till utbetalat socialbidrag med det för höga belopp som påståtts.

MD berättade att han upplevde att kommunen kände till mer om hans förhållanden än han själv gjorde och menade att han inte

222

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

agerat uppsåtligen. Om han misstänkt att han fått ett alltför högt socialbidrag skulle han genast ha underrättat kommunen om detta.

Tingsrättens majoritet ogillade åtalet. Två ledamöter var dock skiljaktiga och ville döma MD för bidragsbrott. I fråga om uppsåtet konstaterade tingsrätten att det belopp som utbetalats för mycket varje månad varit förhållandevis blygsamt. Beloppen i sig var så- ledes inte så pass stora att MD redan på den grunden måste ha för- stått att bidraget varit för högt. Samtliga ansökningshandlingar har upprättats av handläggare inom socialtjänsten och MD hade inte haft någon annan uppdragsgivare än kommunen. Mot den bakgrun- den framstod hans påstående om att han utgått från att handläg- garna kände till hans nya inkomst och självmant ändrade inkomst- uppgiften som rimlig. Visserligen hade handläggaren gått igenom blanketten med MD vid varje ansökningstillfälle. Rätten ifrågasatte dock inte MD:s uppgifter om sitt hälsotillstånd under den aktuella perioden (att han led av en djup depression, försökte undvika allt pappers- arbete och skrev på blanketterna utan att fundera närmare på innehållet, vår anmärkning) och att det lett till att han inte uppmärksammat att inkomstuppgiften i blanketten inte längre var korrekt. Tingsrätten fanns att det inte var tillförlitligen utrett att underlåtenheten varit uppsåtlig.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom.

Svea hovrätt, dom den 22 april 2010 i mål B 7617-09

JM åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott med påstående om i huvudsak att han vid åtta tillfällen lämnat oriktiga uppgifter till företrädare för en kommun och på så sätt orsakat fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalats ut med 43 476 kronor. De oriktiga uppgifterna skulle ha bestått i att han förtigit att han fått en skadeståndsutbetalning om 152 500 kronor. Åtalet omfat- tade även ett påstående om bedrägeri avseende tre tillfällen innan bidragsbrottslagen trätt i kraft.

Utredningen visade att JM ansökt om och fått försörjningsstöd enligt vad som påståtts, att han fått en försäkringsersättning om 152 500 kronor och att han inte tagit upp den i ansökningarna trots att det av blanketterna framgått att ”ALL annan inkomst/skade- stånd, arv, livränta etc.” skulle anges. Att JM inte redovisat ersätt-

223

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

ningen förklarade han med att han inte såg det som inkomst utan en ideell ersättning för förlusten av ett öga.

Tingsrättens majoritet dömde JM enligt åtalet. Ordföranden var dock skiljaktig och ville ogilla åtalet.

Efter överklagade ogillade hovrätten åtalet. Hovrätten ansåg att uppgifterna om hur JM sett på ersättningen fick stöd framför allt av omständigheterna i samband med att den kom till kommunens kännedom. Det var nämligen JM själv som tog kontakt med social- förvaltningen i samband med att hans far skulle köpa en bostadsrätt till honom. JM visade då upp ett skattebesked av vilket det fram- gick att han hade ekonomiska tillgångar och ränteinkomster. Att JM självmant skulle ha lämnat denna information till socialförvalt- ningen om han dessförinnan medvetet undanhållit att han fått en försäkringsersättning föreföll enligt hovrätten osannolikt. Samman- taget var det inte visat att JM haft uppsåt att lämna oriktiga uppgifter. Han hade heller inte agerat grovt oaktsamt.

7.6Brister i utredningen som skäl till frikännande domar

I avsnittet redovisar vi avgöranden där domstolen funnit att utred- ningen inte varit tillräcklig för att kunna meddela en fällande dom. Målen har kommit till vår kännedom i samband med de övriga sök- ningar vi gjort under arbetet med praxisgenomgången.

Svea hovrätt, dom den 24 maj 2017 i mål B 10578-16

ET åtalades för bidragsbrott med påstående om att han i ansökan om ekonomiskt bistånd vid tolv tillfällen lämnat oriktiga uppgifter till en kommun genom att utelämna uppgift om inkomst från för- säkringsbolag, vilket innebar att sammanlagt 107 435 kronor betala- des ut felaktigt till honom.

Av utredningen framgick att ET ansökt om och fått utbetalat de belopp som påståtts, att han fått ersättning från sitt försäkringsbolag under den aktuella perioden med sammanlagt drygt 400 000 kronor vid två tillfällen samt erhållit livränta med 2 083 kronor varje månad därefter. ET hade inte redovisat några tillgångar i ansökningarna om bistånd och inte heller inkomsterna från försäkringsbolaget, trots att

224

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

han informerats om att försäkringsutbetalningar var sådana inkoms- ter som skulle uppges vid ansökan.

Tingsrätten dömde ET för bidragsbrott. Efter överklagande änd- rade hovrätten tingsrättens dom och dömde ET för bidragsbrott vid endast tre tillfällen. När det gällde de tre första ansökningarna menade hovrätten att ET med hänsyn till blanketternas utformning måste ha insett att han var skyldig att uppge åtminstone en av de utbetalningar som skett från försäkringsbolaget. Det var därför be- visat att ET uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter vid dessa ansök- ningar, vilket lett till att bidrag felaktigt utbetalats till honom. Vid de senare ansökningarna var det däremot inte bevisat att ET förstått att inkomsterna från utbetalningarna fortfarande skulle redovisas och han hade därför inte uppsåtligen lämnat felaktiga uppgifter i den delen. När det gällde utbetalningen av livräntan fann hovrätten att ET visser- ligen insett att han var skyldig att redovisa den, men det var inte utrett i vilken grad livräntan i sig skulle ha påverkat hans rätt till bidrag. Vid hovrättens huvudförhandling yrkade åklagaren därför att ET inte skulle dömas för bidragsbrott om hovrätten skulle finna att det bara var utlämnandet av livräntan som kunde läggas honom till last. Hovrätten ogillade därför åtalet när det gällde de nio senare an- sökningstillfällena som avsåg livräntan.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 8 september 2016 i mål B 247-16

JJ åtalades för bidragsbrott vid elva tillfällen med påstående om att han lämnat oriktiga uppgifter om sin arbetslöshet och på så sätt orsakat att ersättning felaktigt har utbetalats med sammanlagt 28 840 kronor avseende 98 ersättningsdagar. De oriktiga uppgifterna skulle ha bestått i att JJ på elektroniska kassakort lämnat felaktiga uppgifter om att han varit arbetslös när han under perioden utan avbrott haft heltidsanställning som oppositionsråd i en kommun med en månadslön om cirka 20 000 kronor.

JJ förnekade brott.

Tingsrätten dömde JJ enligt åtalet, med undantag för ett tillfälle där gärningen var preskriberad.

Efter överklagande ogillade hovrätten åtalet i sin helhet. Uppdraget var en sådan sysselsättning som JJ borde ha informerat arbetslös- hetskassan om i samband med att han anmälde arbetslöshet efter att

225

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

hans anställning som lärare upphörde och hade inneburit att JJ inte varit helt arbetslös. När han ändå markerade att han var arbetslös på de kassakort som han gav in till arbetslöshetskassan hade han lämnat oriktiga uppgifter. Frågan var om han genom sina oriktiga uppgifter orsakat att ersättning felaktigt har betalats ut till honom med de belopp som åklagaren har gjort gällande. Hovrätten menade att utred- ningen inte tillät någon säker slutsats om vilken följd det hade fått för hans rätt till arbetslöshetsersättning om a-kassan hade fått känne- dom om hans politiska uppdrag innan kassan beslutade att betala ut ersättning till honom. Det kunde därför inte uteslutas att JJ kunde ha haft rätt till viss ersättning även om a-kassan hade beaktat hans politiska uppdrag. Varje felaktig utbetalning av ersättning, som ska betraktas som ett brott, hade i sådant fall kunnat uppgå till ett så begränsat belopp att gärningarna – trots systematiken – skulle kunna vara att bedöma som ringa brott. Brotten skulle då vara preskribe- rade. Under dessa förhållanden fann hovrätten att åtalet i sin helhet skulle ogillas.

Hovrätten för Övre Norrland, dom den 18 februari 2016 i mål B 799-15

I-L S åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott. Det som lades henne till last var sammanfattningsvis att hon vid tre till- fällen lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden genom att hon inte tagit upp samtliga sina förtroende- uppdrag och inte informerat om en halvtidstjänst som ombudsman. På så sätt hade 16 320 kronor felaktigt kommit att utbetalas till henne i arbetslöshetsersättning från en viss arbetslöshetskassa. Det vårdslösa brottet avsåg, med beaktande av preskriptionsreglerna, en av de tre aktuella utbetalningarna med 3 400 kronor. Åklagaren lade ned åta- let beträffande ytterligare fyra efterföljande betalningar, då det inte längre förelåg tillräckliga skäl för åtalet och gärningarna inte om- fattades av uppsåt.

I-L S förnekade gärningarna och begärde frikännande dom i de nedlagda delarna.

Av utredningen framgick att I-L S under den period som åtalet avsåg ansökte om arbetslöshetsersättning från den aktuella arbets- löshetskassan. Ansökan ledde till ett flertal utbetalningar av arbets- löshetsersättning. I samband med ansökan anmälde hon skriftligen

226

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

att hon hade ett politiskt uppdrag som gruppledare. I-L S hade vidare flera andra politiska uppdrag samt från en viss angiven tidpunkt en halvtidsanställning som ombudsman för ett politiskt parti.

Tingsrätten meddelade frikännande dom i de nedlagda delarna och dömde I-L S för bidragsbrott enligt åtalet.

Efter överklagande ogillade hovrätten åtalet. Hovrätten konsta- terade att på de blanketter som I-L S lämnat till arbetslöshetskassan hade ett flertal av hennes politiska uppdrag och hennes halvtidsan- ställning inte antecknats. Det var uppgifter som hon enligt 47 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring varit skyldig att lämna. Enligt I-L S hade hon dock i telefonsamtal med vissa namngivna personer vid a-kassan informerat om samtliga sina förtroendeupp- drag och sin halvtidstjänst. Hovrätten framhöll att det av förarbe- tena till bidragsbrottslagen framgår att det inte finns något formkrav för lämnande av uppgifter och att dessa således kan lämnas såväl skriftligen som muntligen (se prop. 2006/07:80, s. 95). I-L S:s upp- gifter, som framför allt vann stöd av att hon på kassakort redovisat all den tid hon lagt ned på arbete och förtroendeuppdrag, var inte av det slaget att de kunde lämnas utan avseende. Enligt MR (an- ställd vid a-kassan som hörts som vittne på åklagarens begäran, vår anmärkning) som inte varit i kontakt med I-L S under ansöknings- processen, var arbetslöshetskassans handläggare väl insatta i regel- verket. De skulle därför inte ha gett I-L S de anvisningar som hon påstod sig ha fått och skulle ha antecknat hennes uppgifter i tjänste- anteckningar. Hovrätten konstaterade att inga av de handläggare som varit inblandade i ärendet hörts i målet, trots att ett flertal fanns namngivna i utredningen. Vittnets allmänna uttalanden om hand- läggarnas rutiner och kunskaper var inte tillräckliga för att motbevisa I-L S:s uppgifter om att hon informerat arbetslöshetskassan om samtliga sina förtroendeuppdrag och sin halvtidstjänst. Eftersom det inte var bevisat att hon lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden ogillades åtalet.

Svea hovrätt, dom den 3 maj 2013 i mål B 9919-12

LL åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående i huvudsak om att hon underlåtit att underrätta För- säkringskassan om ändrade förhållanden i och med att hon börjat

227

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

arbeta och att därmed haft förbättrad arbetsförmåga. Detta skulle ha orsakat att sjukersättning och bostadstillägg utbetalats på fel- aktiga grunder med ett belopp om sammanlagt 103 195 kronor.

Av utredningen framgick LL under ett knappt års tid fått sjuk- ersättning och bostadstillägg med det påstådda beloppet och att hon inte haft rätt till detta. LL menade att hon inte uppsåtligen låtit bli att anmäla till Försäkringskassan att hennes arbetsförmåga för- bättrats och att inkomsten ökat. Enligt LL hade hon under den aktuella perioden haft tre olika handläggare hos Försäkringskassan, med vilka hon pratat om sin arbetsförmåga och sjukdom samt det erbjudande om heltidsanställning som hon fått.

Tingsrättens majoritet ogillade åtalet. Efter överklagande – där åklagaren justerade åtalet till att bara omfatta bidragsbrott – fast- ställde hovrätten tingsrättens dom. Enligt hovrätten fanns ingen utredning som sade emot vad LL berättat, t.ex. hade inte de tjänste- män som handlagt hennes ärende hörts. Uppgifterna var inte av det slaget att de kunde lämnas utan avseende. Att det saknades journal- anteckningar hos Försäkringskassan om det möte som LL uppgett att hon haft med handläggaren Monika vid en viss angiven tidpunkt uteslöt inte, menade hovrätten, att ett möte faktiskt kunde ha ägt rum. Det var därför inte bevisat att LL:s uppsåt omfattade att hon varit skyldigt att göra en anmälan till Försäkringskassan om sina ändrade förhållanden.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 9 maj 2012 i mål B 3296-11

DS och hans hustru SS åtalades för bidragsbrott med påstående om att de lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållan- den genom att de, som fått ekonomiskt bistånd, inte underrättat kommunen om att DS var näringsidkare och hade ett företag med intäkter samt att en son inte levt i hushållet utan varit placerad på ett ungdomshem. Åtalet omfattade elva månader och ett felaktigt utbetalat belopp om 153 273 kronor.

Av utredningen framkom att DS och SS ansökt om och beviljats de aktuella ersättningarna, att DS under perioden var enskild när- ingsidkare och drev en pizzeria samt att företaget gick med förlust. Det framkom också att en av DS:s hemmavarande söner under

228

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

perioden blev placerad på ungdomshem, men därefter fortfarande var folkbokförd på faderns adress.

Tingsrätten dömde DS för bidragsbrott och ogillade åtalet mot SS. Efter att DS överklagat domen fastställde hovrätten tingsrät- tens domslut i ansvarsdelen. Hovrätten kom fram till att när DS i ansökningarna varken uppgav att han var näringsidkare och hade ett företag eller att sonen inte bodde i hushållet hade det inneburit att han lämnat oriktiga uppgifter och orsakat felaktig utbetalning med det påstådda beloppet. När det gällde uppgiften om företaget kom hovrätten fram till att det var fråga om ett uppsåtligt bidrags- brott. I fråga om sonens bosättning konstaterade hovrätten att det i den blankett om information om försörjningsstöd som DS under- tecknat angavs att sökanden i ansökan ska uppge de personer som

är boende ”och/eller folkbokförda” på sökandens adress. Eftersom sonen efter omhändertagandet var fortsatt folkbokförd på DS adress var det enligt hovrätten inte styrkt att DS uppsåtligen lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden i den delen.

Svea hovrätt, dom den 17 oktober 2011 i mål B 4322-11

CNG åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att han underlåtit att anmäla ändrade förhållan- den till CSN, att han inte under vårterminen ett visst år längre stu- derade heltid och därmed inte hade rätt till studiemedel i den om- fattningen. På så sätt skulle han ha orsakat att studiemedel felaktigt utbetalats med sammanlagt 13 685 kronor till honom.

Av utredningen framgick att CNG, när han uppbar studiemedel i april och maj aktuellt år, inte hade tagit tillräckligt med poäng för att kunna läsa den kurs som han sökt studiemedel för under vår- terminen. CNG menade att han inte av grov oaktsamhet underlåtit att anmäla att han inte längre studerade heltid.

Tingsrättens majoritet ogillade åtalet. Efter överklagande – där åklagaren justerat åtalet till att omfatta vårdslöst bidragsbrott – fast- ställde hovrättens majoritet tingsrättens dom.

Hovrätten menade att varken åklagaren eller CNG närmare ut- vecklat vad de menade med att ”studera”. Enligt hovrätten tycktes

åklagaren mena att CNG inte har studerat eftersom han inte har registrerats på eller följt någon pågående kurs under vårterminen

229

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

och därför skulle ha anmält till CSN att han inte följde kurserna på det sätt som förutsattes när han beviljades studiemedel för denna period. Enligt CNG hade han visst studerat på heltid under vår- terminen genom självstudier och inte trott att han därigenom gjort något som behövde anmälas till CSN.

Hovrätten kunde inte hitta någon bestämmelse i lag eller för- ordning som klart och tydligt angav att CNG under den avsedda tiden skulle anses ha minskat sin studieomfattning och som med- fört att han inte hade rätt till de studiemedel som betalades ut. Det saknades skäl att ifrågasätta att han ansåg sig studera heltid. Genom CSN:s beslut beviljades CNG studiemedel för studier under två terminer på aktuell utbildningslinje. I den information som tagits in i beslutet informerades CNG bl.a. om att han, för att kunna få studiemedel igen (hovrättens kursivering) behövde klara av 1,125 poäng per vecka, vilket på 40 veckor motsvarar 45 poäng. Informationen gav enligt hovrätten intrycket av att prövningen om erforderliga studieresultat uppnåtts görs i efterhand när den studerande på nytt söker studiemedel. Att han trott sig med bibehållet studiemedel kunna läsa ikapp det han missat under hösten föregående år och tidigare samma termin tedde sig mot bakgrund av detta som i viss mån förståeligt. Hovrätten vägde in detta, att det var fråga om en otydlig och svårtillgänglig reglering och fann att underlåtenheten att anmäla eventuellt ändrade förhållanden i fråga om studier på heltid inte kunde anses som så grovt oaktsamt att det var fråga om ett vårdslöst bidragsbrott.

Ett hovrättsråd var skiljaktig ifråga om motiveringen och menade att det såvitt har framkommit, inte fanns någon bestämmelse i lag eller förordning som föreskriver att CNG under de förhållanden som var aktuella i målet varit skyldig att göra en anmälan till CSN. Vid sådan bedömning brast det i en grundläggande förutsättning för straffansvar och åtalet skulle ogillas redan på denna grund.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 18 juni 2010 i mål B 384-10

KA åtalades för bidragsbrott med påstående om att han vid fyra tillfällen lämnat oriktiga uppgifter i ansökan om sjukpenning från Försäkringskassan genom att intyga att han på grund av sjukdom inte kunnat stå till arbetsmarknadens förfogande eller arbeta alls

230

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

under perioden trots att han arbetat deltid vid en kommun och fått lön. På så sätt skulle han ha orsakat fara för att sjukpenning betalats ut med sammanlagt 8 308 kronor mer än vad han haft rätt till. Be- loppet hade också betalats ut. Åtalet omfattade även ett påstående om bedrägeri för tiden före det att bidragsbrottslagen trätt ikraft.

Av utredningen framgick att KA lämnat felaktiga uppgifter till Försäkringskassan och att han till följd av detta fått ut sjukersätt- ning som han inte har varit berättigad till. Han förnekade att det skett uppsåtligen. KA hade arbetat bl.a. som tolk åt en kommun men varit sjukskriven på heltid på grund av hjärtproblem. När han skulle fylla i blanketterna, åkte han till Försäkringskassans kontor, där någon instruerade hur han skulle göra. Han förstod inte att han gjorde fel och trodde att det arbete han utförde ”inte räknades”.

Tingsrätten ogillade åtalet. Efter överklagande fastställde hov- rätten tingsrättens dom. Hovrätten konstaterade att KA bott i Sverige sedan år 1992 och behärskade det svenska språket väl. Under den aktuella tiden hade han fått inte helt obetydliga förvärvsinkomster och borde enligt hovrätten ha insett att detta inte gick att förena med full sjukpenning. Hovrätten framhöll emellertid att det kräv- des uppsåt för att dömas för bidragsbrott och menade att detta var vanskligt att bedöma på grundval av den utredning som åklagaren hade åberopat. Hovrätten tog fasta på att de dokument där de fel- aktiga uppgifterna lämnades inte hade visats upp i målet. Det var därför svårt, ansåg hovrätten, att bedöma vilket utrymme för miss- förstånd som fanns. Det var därför inte styrkt mot KAs förnek- ande att han har haft uppsåt att lämna felaktiga uppgifter.

7.7Invändningar om språkförbistring, missuppfattning av regler och liknande

Under vårt arbete har det framförts att invändningar om språkför- bistring, missuppfattning av regler eller dåligt mående ofta åter- kommer i mål om bidragsbrott som förklaring till varför personen menar att han eller hon inte agerat med uppsåt eller av grov oakt- samhet. Vi har därför samlat ett antal avgöranden där domstolarna behandlat just sådana frågor.

231

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Svea hovrätt, dom den 18 september 2017 i mål B 6127-17

HK åtalades för bidragsbrott med påstående om att han vid ansö- kan om arbetslöshetsersättning angett oriktiga uppgifter om sin arbetssituation, att han varit arbetslös vid tidpunkter han i själva verket arbetat. Detta skulle ha inneburit att arbetslöshetskassan fel- aktigt utbetalat ersättning med 9 600 kronor. Det hände vid sex tillfällen under en tvåmånadersperiod.

HK erkände de faktiska omständigheterna, men motsatte sig att dömas för brott med hänvisning till att han inte haft uppsåt.

Av utredningen framgick att HK lämnat felaktiga uppgifter vilket lett till de utbetalningar som påståtts. Frågan var om han agerat med uppsåt. Enligt HK, som sade sig tala dålig svenska, kunde han inte få hjälp med ansökningarna av sin svenskspråkiga fru eftersom att de vid tillfället var osams. I stället gick han till a-kassan där perso- nalen visade honom hur han skulle fylla i kassakorten. Sedan fyllde han även i kassakort hemma. När han frågade personalen vad som skulle hända om det uppstod något fel sa de att inget skulle hända, utan att han bara skulle få betala tillbaka det han fått.

Tingsrätten dömde HK för bidragsbrott enligt åtalet. Efter över- klagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Hovrätten gjorde inte någon annan bedömning än tingsrätten i frågan om HK begått gärningarna med uppsåt. Uppgiften om att han fått besked från arbetslöshetskassan att ”inget skulle hända” om ”något blev fel” med kassakorten kunde enligt hovrätten inte leda till frihet från ansvar på grund av straffrättsvillfarelse.

Hovrätten för Skåne och Blekinge, dom den 27 oktober 2016 i mål B 685-16

MS åtalades för bidragsbrott. Det som lades henne till last var att hon i ansökan om tillfällig föräldrapenning hos Försäkringskassan vid elva tillfällen lämnat oriktiga uppgifter genom att begära tillfäl- lig föräldrapenning för vård av sjukt barn, trots att hon själv varit sjuk, inte skulle ha arbetat, arbetat men barnet har inte varit frånva- rande från skolan samt att hon från och med en viss angiven tid- punkt inte haft någon anställning. På så sätt skulle hon ha orsakat att drygt 39 000 kronor betalats ut felaktigt till henne. Åtalet om- fattade en tidsperiod om cirka fem månader.

232

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

MS förnekade gärningarna. Hon berättade sammanfattningsvis att hennes ena barn avled i början av perioden, vilket påverkade henne kraftigt och att hon hade oklara minnesbilder från den tiden. Utredningen visade att MS lämnat oriktiga uppgifter i ansökningar på det sätt som påståtts, vilket lett till utbetalningar med det an- givna beloppet.

Tingsrätten dömde MS för bidragsbrott enligt åtalet. Tings- rätten konstaterade att MS fyllt i ansökan om tillfällig föräldrapen- ning elektroniskt och därvid gjort en aktiv handling. Hon hade då bl.a. angett orsaken till ansökan såsom sjukt barn och även fyllt i sjukdomsorsaken. Vidare hade hon fyllt i vilka dagar hon begärt ersättning för och undertecknat ansökan elektroniskt. Enligt tings- rätten visade ansökningarna att MS på ett aktivt och medvetet sätt begärt ersättning vid de olika tillfällena. Det måste också ha stått klart för henne, även i den tunga period som hon befann sig i, att ersättning från Försäkringskassan gällande tillfällig föräldrapenning inte skulle utgå när hon själv var sjuk, inte skulle arbeta eller när barnet inte var sjukt. Förhållandena var sammantaget sådana att MS skulle dömas för bidragsbrott på det sätt som åklagaren påstått.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom.

Svea hovrätt, dom den 26 juni 2016 i mål B 3982-15

ID åtalades för bidragsbrott. Åklagaren påstod att följande hade hänt. ID hade ansökt om ersättning från en viss arbetslöshetskassa och därvid lämnat oriktiga uppgifter genom att på i vart fall 30 kassa- kort intyga att han arbetat 603 timmar och därutöver varit arbetslös trots att han rätteligen arbetat 1 681 timmar. ID hade underlåtit att deklarera 1 078 timmar. Uppgiften hade medfört fara för att arbets- löshetsersättning felaktigt skulle betalas ut, vilket också har skett med 54 716 kronor. Åtalet omfattade en tidsperiod om drygt ett och ett halvt år.

ID erkände att han agerat enligt det påstådda händelseförloppet men motsatte sig ansvar dels för att brotten skulle rubriceras som ringa och därför var preskriberade, dels för att han saknade uppsåt. Enligt ID arbetade han som timvikarie och fyllde i kassakorten löpande och utefter vad han hade arbetat. ID berättade att han an- vände sin almanacka, där han hade skrivit upp de timmar han arbe-

233

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

tade, som underlag och att han trodde att han fyllde i på rätt sätt. Vid ett fåtal tillfällen hjälpte hans fru honom att fylla i kassakorten och då utifrån de timmar han antecknat i almanackan.

Tingsrätten dömde ID för bidragsbrott enligt åtalet. Efter att ha konstaterat att det i objektiv mening var bevisat att han begått gär- ningen fann tingsrätten att han också agerat uppsåtligen. Det grun- dades på systematiken i hans agerande, den information ID fått när han skulle fylla i kassakorten samt att han tidigare återkrävts på betalning av arbetslöshetsersättning och tidigare dömts för samma slags brottslighet. Sammantaget innebar detta att han måste insett att han lämnade oriktiga uppgifter på det sätt som påståtts. Han an- sågs därför även ha uppsåt till att uppgifterna medfört fara för att arbetslöshetsersättning felaktigt skulle betalas ut, vilket också skett med 54 716 kronor. Samma bedömning gjordes beträffande de kassa- kort som ID låtit sin fru fylla i på uppdrag av honom. Tingsrätten fann att varje ifyllt kassakort och den efterföljande betalningen motsvarade ett brott. Det var därför fråga om 30 brott. Trots att 15 av de 30 kassakorten rörde belopp som understeg 1 500 kronor och därmed vid en rent beloppsmässig bedömning kunde anses som ringa, medförde brottslighetens systematik att även dessa brott an- sågs vara av den s.k. normalgraden.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 2 maj 2016 i mål B 703-16

A-C C åtalades för bidragsbrott med påstående om att hon vid fem tillfällen under tre månaders tid genom att lämna oriktiga uppgifter i ansökan till en a-kassa orsakat att arbetslöshetsersättning med sammanlagt 25 840 kronor felaktigt betalats ut till henne. De orik- tiga uppgifterna skulle ha bestått i att hon fyllt i att hon varit arbets- lös och inte redovisat att hon arbetat.

A-C C medgav det faktiska händelseförloppet men förnekade brott med hänvisning till bristande uppsåt. Enligt A-C C skickade hon inte in kassakorten för att hon var arbetslös, utan för att hon saknade inkomst. Hon tänkte inte efter ordentligt eftersom hon befann sig mitt i en separation där hon var hotad till livet av sin ex- sambo och mer eller mindre fått fly med sin dotter. Hon hade gått på a-kassa tidigare, så hon visste hur man fyller i kassakorten. Hon

234

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

fick inte dubbel ersättning eftersom det tog två månader innan hon fick sin första lön och tänkte att det blev någon slags karens eller att hon kanske kunde betala tillbaka senare.

Tingsrätten dömde A-C C för bidragsbrott enligt åtalet. Enligt tingsrätten var det utrett att hon lämnat oriktiga uppgifter i ansö- kan vilket lett till att ersättning felaktigt har betalats ut till henne. De objektiva förutsättningarna för ansvar var alltså uppfyllda. I fråga om A-C C begått gärningarna uppsåtligen vägde tingsrätten in att hon tidigare fått a-kassa och det rörde sig om flera ansöknings- tillfällen fördelade över en tidsperiod om cirka tre månader. Även om hennes första lön betalades ut först efter två månaders arbete så måste hon enligt tingsrätten ha varit medveten om att hon skulle få lön för samma period som hon fick a-kassa. Av såväl kassakorten som informationsbladet framgick vidare tydligt att ersättning inte betalas ut för tid då man är anställd. Där angavs inte heller något om ”karens” eller liknande. Vid dessa förhållanden menade tings- rätten att A-C C, som inte heller påstått att hon gjort några när- mare efterforskningar om hur det närmare förhöll sig, måste ha in- sett att det fanns en avsevärd risk att hon felaktigt skulle få a-kassa under samma period som hon skulle få lön. När hon trots detta ansökt om ersättning hade hon haft uppsåt till gärningen. Åtalet var därmed styrkt.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom i skuld- frågan.

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 21 april 2016 i mål B 5386-15

GB åtalades för bidragsbrott. Det som lades honom till last var att han under ett halvårs tid lämnat oriktiga uppgifter till en a-kassa genom att uppge att han var arbetslös trots att han var anställd och/eller fick lön från sin arbetsgivare. På så vis orsakade han att sammanlagt 88 110 kronor betalades ut felaktigt till honom.

GB förnekade brott och menade att han under de första tre må- naderna som åtalet gällde hade haft en obetald praktikplats. För tiden därefter hade han fått ersättning både från sin arbetsgivare och från a-kassan men inte haft uppsåt till att uppgifterna han läm- nat skulle vara felaktiga. Enligt GB hade a-kassan informerat honom

235

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

om att han kunde fortsätta ”stämpla” även sedan han börjat få lön från sin arbetsgivare.

Tingsrätten fann att det inte var visat att GB fått ersättning från sin praktikplats under de tre första månaderna som omfattades av åtalet och ogillade därför dessa delar, liksom åtalet för en utbetal- ning som skett efter den tid som omfattades av gärningsbeskriv- ningen. GB dömdes för bidragsbrott vid två tillfällen om totalt 27 240 kronor.

Efter överklagande fastställde hovrätten domen i skuldfrågan. Hovrätten instämde i tingsrättens bedömning att de uppgifter som GB lämnat om att han muntligen informerat a-kassan om sina änd- rade inkomst- och arbetsförhållanden var så opreciserade och svä- vande att hans berättelse inte kunde läggas till grund för domsto- lens bedömning. Han hade överhuvudtaget inte kunnat redogöra för vilken information han lämnat till a-kassan vid vilken tidpunkt. Av den av skriftliga utredningen som åklagaren åberopat framkom att GB varit i kontakt med a-kassan per telefon vid tre tillfällen under det aktuella året och att ingen av dessa kontakter rört änd- rade inkomst- eller arbetsförhållanden. Det kunde enligt hovrätten förvisso inte helt uteslutas att GB haft fler kontakter med a-kassan än vad som framgår av anteckningarna. Påståendet om att han skulle ha fått ett godkännande från a-kassan att uppbära full arbets- löshetsersättning samtidigt som han förvärvsarbetade på heltid föll emellertid enligt hovrätten på sin egen orimlighet. Genom att i oförändrad omfattning begära och uppbära arbetslöshetsersättning och utan att meddela ändrade förhållanden till a-kassan, under förevändningen att han trodde sig ha rätt att ”stämpla upp” till en ”full” lön, hade GB enligt hovrättens bedömning avsiktligen orsakat att en ekonomisk förmån felaktigt betalats ut till honom. Gärningen var sålunda bevisad.

Hovrätten prövade sedan frågan om s.k. straffrättsvillfarelse. Det innebär att även om en gärning begåtts uppsåtligen kan gär- ningsmannen (under vissa begränsade förutsättningar som närmare anges i 24 kap.9 § brottsbalken) gå fri från ansvar på grund av att han var okunnig om att gärningen var förbjuden. Endast om gär- ningsmannen saknat möjlighet att förstå att gärningen var otillåten eller om hans bristande kännedom härom av annan orsak måste bedömas som uppenbart ursäktlig, ska ansvarsfrihet inträda (se prop. 1993/94:130, s. 74). När det gäller av gärningsmannen själv

236

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

gjorda efterforskningar måste dessa kunna redovisas detaljerat. Blir inte uppgifterna på detta sätt preciserade har åklagaren ingen möjlig- het att motbevisa dem, vilket, om de ändå skulle godtas, i praktiken många gånger skulle innebära att även obefogade invändningar om straffrättsvillfarelse skulle leda till ansvarsfrihet (se tidigare nämnda prop., s. 60). Hovrätten fann att omständigheterna i detta fall inte var sådana att regeln om straffrättsvillfarelse ledde till ansvarsfrihet för GB.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 7 mars 2016 i mål B 46-16

SN åtalades för bidragsbrott. Det gjordes gällande att han under- låtit att anmäla ändrade förhållanden till Försäkringskassan att han fått inkomst från arbete samtidigt som han beviljats utbetald sjuk- penning på grund sjukskrivning på heltid. På så sätt skulle han ha orsakat fara för att sjukpenning till ett sammanlagt belopp om 12 006 kronor felaktigt utbetalats till honom. Åtalet omfattade fem tillfällen under knappt tre månader.

SN medgav de faktiska omständigheterna, men förnekade brott. Han invände att sjukpenningen varit så låg att han befunnit sig i nöd och därmed varit tvungen att arbeta.

Utredningen visade att SN arbetat trots att han varit sjukskri- ven, att han varit skyldig att anmäla detta till Försäkringskassan som betalat ut sjukpenning som SN inte har haft rätt till.

Tingsrätten fann åtalet styrkt och dömde SN för bidragsbrott vid fem tillfällen, varav två bedömdes som ringa brott.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Som skäl för det angavs följande.

SN har under aktuell tidsperiod ansökt om sjukpenning hos Försäk- ringskassan. I ansökan har han intygat att han är sjukskriven på heltid och att han inte har arbetat alls. Han har i ansökan även informerats om att det är straffbart att lämna felaktiga uppgifter och att inte med- dela Försäkringskassan när uppgifterna förändras. SN har sedan åter- gått i arbete och underlåtit att meddela försäkringskassan om detta. Han har alltså agerat uppsåtligt för att tillskansa sig en ekonomisk förmån.

SN har uppgett att han återgått i arbete trots att han varit sjuk på grund av att Försäkringskassan felaktigt beslutat om för låg sjukpen- ninggrundande inkomst vilket inneburit att han fått för låg sjukpen-

237

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

ning och att han därmed inte klarat sig ekonomiskt utan varit tvingad att återgå till arbete och att han därmed befunnit sig i en nödsituation.

Med nöd avses att fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse (24 kap.4 § brottsbalken). Det förutsätts att situationen är akut eller på så sätt omedelbart över- hängande att den som ingriper har mycket kort tid att överväga situa- tionen och sina handlingsalternativ. Ett agerande som utförs i nöd kan var en aktiv handling såväl som ett passivt handlande, men måste i situationen anses vara försvarlig för att vara straffri.

Det finns ingen anledning att ifrågasätta SN:s uppgifter om anled- ningen till sitt handlande. Det har ändock inte förelegat en sådan akut faresituation att hans agerande är berättigat. Hovrätten konstaterar också att det är ett myndighetsansvar att fatta beslut om sjukpenning- grundande inkomst. Försäkringskassan har också i samband med SN:s ansökan om sjukpenning fattat ett sådant beslut den 22 april 2014, vilket efter SN begäran omprövades den 3 juni 2014. Även om den en- skilde anser att ett myndighetsbeslut är felaktigt ger detta inte denne rätt att med åberopande av nödregeln ta sig rätten att agera för att motverka beslutet. Någon nödsituation har inte förelegat.

Svea hovrätt, dom den 26 januari 2016 i mål B 9901-15

FS åtalades – såvitt är intressant nu – för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott. Det som lades FS till last var att han i ansö- kan om föräldrapenning uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter om att han vårdat sin son vid vissa närmare angivna tillfällen trots att han arbetat samtliga dessa dagar förutom en dag när han haft semester och inte heller varit berättigad till föräldrapenning. FS på- stods vidare ha ansökt om föräldrapenning med helt belopp med fem dagar per vecka under en närmare angiven period och därefter uppsåtligen underlåtit att anmäla ändrade förhållanden till Försäk- ringskassan innebärande att han arbetat samt själv varit sjuk.

På det sättet skulle han ha orsakat att föräldrapenning felaktigt be- talats ut med sammanlagt 68 351 kronor. Åtalet omfattade en tids- period om åtta månader. Påståendet om vårdslöst brott gällde en något kortare tid och ett lägre belopp.

FS vidgick de faktiska omständigheterna men förnekade brott med hänvisning till att han har blivit uppmanad till sitt agerande av en handläggare hos Försäkringskassan.

Av utredningen framgick att han dels lämnat oriktiga uppgifter beträffande vård av barn, dels underlåtit att anmäla att han inte skulle vårda barn (det vill säga inte vara föräldraledig) enligt tidigare

238

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

ansökan och på så sätt orsakat fara för att föräldrapenning felaktigt betalas ut, vilket i realiteten också har skett. I målet hördes MC, anställd på Försäkringskassan. Hon kände inte till begreppet att

”låsa dagar” och inte heller att någon handläggare på Försäkrings- kassan skulle ha lämnat en upplysning med den innebörd som FS redogjort för. Hon kunde emellertid inte uttala sig om det enskilda fallet.

Tingsrätten dömde FS för bidragsbrott enligt åtalet.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Hov- rätten konstaterade liksom tingsrätten att FS vidgått de faktiska omständigheterna och att de objektiva förutsättningarna för ansvar därmed var uppfyllda. FS uppgift om att en handläggare på Försäk- ringskassan skulle ha uppmanat honom att helt i strid med gällande regelverk ansöka om föräldradagar vid tillfällen då han inte haft rätt att ta ut sådana var – i ljuset av MC:s vittnesmål och innehållet i den ansökan om föräldrapenning som FS dessutom skickat in till För- säkringskassan retroaktivt – så osannolik att den kunde lämnas helt utan avseende. FS hade således begått gärningarna uppsåtligen och inte varit i villfarelse om vilka regler som gällt.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 9 december 2015 i mål B 505-15

AK åtalades – såvitt är intressant nu – för bidragsbrott. Det som lades AK till last var att han till Arbetsförmedlingen i en månads- redovisning för etableringsersättning lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändringar han varit skyldig att anmäla. Det oriktiga skulle ha bestått i att AK inte antecknat frånvaro på någon av dagarna trots att han varit frånvarande från verksamhet enligt etableringsplanen under hela månaden. På det sättet skulle han ha orsakat en felaktig utbetalning med 6 468 kronor.

AK förnekade bidragsbrott men vidgick att han, av oaktsamhet, lämnat oriktiga uppgifter.

Tingsrätten ogillade åtalet med hänvisning till att det inte var styrkt att AK agerat med uppsåt.

Efter överklagande ändrade hovrätten domen och dömde AK för bidragsbrott enligt åtalet. I hovrätten justerades det till att AK begått gärningen uppsåtligen eller i vart fall av grov oaktsamhet. I skuldfrågan anförde hovrätten följande.

239

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

AK har uppgett att han inte var närvarande mer än en vecka under sep- tember månad 2013 och att han inte fyllde i någon frånvaro på blanketten som avsåg denna månad. Orsaken till detta var att han hade familje- problem och var deprimerad. Han har inte medvetet försökt vilseleda arbetsförmedlingen att utbetala för hög ersättning för september månad 2013. Han har varit oaktsam eftersom han på något sätt blandat ihop blanketten för september månad 2013 med blanketten för augusti månad samma år.

Redan av AK:s egna uppgifter framgår att han medvetet underlåtit att redovisa frånvaro för september månad 2013. Vid nu angivna förhål- landen finner hovrätten det ställt utom rimligt tvivel att AK uppsåtligen underlåtit att anteckna frånvaro för någon av dagarna för september 2013, trots att han varit frånvarande under större delen av månaden. Här- igenom har han orsakat fara för att etableringsersättning skulle betalas ut med ett för högt belopp. Han ska således dömas för uppsåtligt bidrags- brott i enlighet med det anförda. Den gärning AK gjort sig skyldig till är inte att bedöma som ringa brott (se prop. 2006/07:80, s 96).

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 17 november 2015 i mål B 474-15

BP åtalades för bidragsbrott med påstående om att han inte anmält till Försäkringskassan att hans arbetsförmåga förbättrats på så sätt att han arbetat heltid och uppburit inkomster och därigenom ha orsakat att sjukersättning felaktigt utbetalats till honom vid 29 till- fällen med sammanlagt 293 123 kronor.

Av utredningen framgick att BP varit medveten om att han inte hade rätt till sjukersättning under den period som han arbetade och att han även kände till att han var skyldig att upplysa Försäkrings- kassan om sin arbetsförmåga. I samband med de första löneutbetal- ningarna hade han vid några tillfällen försökt uppsöka Försäkrings- kassans lokalkontor – som dock var stängt – och försökt få sin bank att återföra sjukersättningen till kassan vilket av tekniska skäl inte var möjligt.

BP gjorde gällande att han till följd av sina sjukdomsbesvär inte klarat av att underrätta Försäkringskassan under tiden därefter.

Tingsrätten dömde BP för bidragsbrott.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Ifråga om BP:s möjligheter att anmäla sin förbättrade arbetsförmåga till Försäkringskassan konstaterade hovrätten att han under närmare två års tid därefter kunnat sköta ett arbete som taxichaufför. Det talade mot att hans besvär medfört sådana hinder mot kontakter

240

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

med andra människor och myndigheter som han gjort gällande. Hovrätten tyckte även att det var rimligt att begära att BP skulle ha bett exempelvis någon anhörig eller arbetsgivaren om hjälp med att upplysa Försäkringskassan om de ändrade förhållandena. Det var där- för klarlagt att BP uppsåtligen underlåtit att underrätta Försäkrings- kassan om att hans arbetsförmåga förbättrats samt om att han arbetat och uppburit inkomster.

Svea hovrätt, dom den 28 september 2015 i mål B 6349-15

SS åtalades för bidragsbrott med påstående om att han lämnat fel- aktiga uppgifter på fem kassakort och orsakat felaktiga utbetal- ningar om drygt 26 000 kronor.

SS medgav att han agerat på det sätt som åklagaren påstått men godtog inte att dömas för brott eftersom han inte uppsåtligen lämnat felaktiga uppgifter. Samtidigt som SS begärt arbetslöshetsersättning hade han fått utbetalat föräldrapenning. SS berättade att vid den tiden hade hans andra barn just fötts och han blev arbetslös. Eftersom hans fru var relativt nyanländ till Sverige och inte var integrerad i samhället ankom det på honom att sköta allt det praktiska och hålla många bollar i luften. Enligt SS var han väldigt stressad och läste en- dast igenom papperna slarvigt. Han reflekterade inte över kolumnen benämnd sjuk/föräldrapenning på kassakortet och inte heller över att det kom in dubbla ersättningar på kontot. Först när han fick återbetalningskravet förstod han att det hade blivit fel.

Tingsrätten ogillade åtalet med hänvisning till bristande uppsåt. Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och dömde

SS för fem fall av bidragsbrott. I frågan om SS begått gärningarna uppsåtligen gjorde hovrätten följande överväganden.

På samma sätt som tingsrätten anser hovrätten att utformningen av och innehållen i kassakorten samt den tillhörande instruktionen utgör graverande omständigheter för SS. Exempelvis finns på kassakorten en tydlig rubrik av vilken det kan utläsas att uppgifter om eventuell för- äldrapenning ska lämnas. Till detta kommer att SS lämnat in kassakort vid flera tillfällen och ansökt om ny ersättning efter att de första an- sökningarna lett till utbetalning. Då SS lämnat uppgifter om att han skötte det praktiska arbetet i familjen anser hovrätten att han haft för- utsättningar att överblicka vilka förmåner som sökts, detta oavsett vid vilken tidpunkt han ansökte om föräldrapenning. Även med utgångs- punkt i SS uppgifter om sin familjesituation och att han varit stressad

241

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

finner hovrätten att SS måste insett att det fanns en mycket hög risk för att han, genom att inte lämna uppgift om föräldrapenning på kassa- korten, lämnat oriktiga uppgifter och därmed orsakat felaktiga utbe- talningar. På grund av detta har SS också förhållit sig likgiltig inför att det varit fråga om oriktiga uppgifter med felaktiga utbetalningar som följd. Hovrätten anser därför att han begått gärningarna i åtalet med s.k. likgiltighetsuppsåt. Gärningarna ska rubriceras som fem fall av bi- dragsbrott.

Göta hovrätt, dom den 29 april 2013 i mål B 3411-12

MK (modern) och ASH (fadern) åtalades för bidragsbrott avseende felaktigt utbetalad föräldrapenning, barnbidrag och flerbarnstillägg samt bostadsbidrag genom att de underlåtit att anmäla ändrade för- hållanden som de varit skyldiga att anmäla när de för Försäkrings- kassan förtigit att hon och barnen under aktuell tid befunnit sig i Irak.

Av utredningen framgick att MK och ASH åsidosatt anmäl- ningsskyldigheten, men de förnekade att det skett uppsåtligen. De ifrågasatte inte att Försäkringskassan haft information på arabiska på Internet, men däremot om det inkluderade information om an- mälningsplikt för en person som avser att vara utomlands längre tid än sex månader. MK och ASH menade att de inte vetat om reglerna och att de inte heller haft anledning att eftersöka information.

Tingsrätten ogillade åtalet. Efter överklagade fastställde hovrätten tingsrättens dom. Hovrätten konstaterade att varken MK eller ASH visste när MK, som avsett stanna två månader vilket kom att för- längas pga. sjukdom, skulle bli så frisk att hon kunde återvända med barnen till Sverige. Ingen av dem behärskade svenska språket och i vart fall ASH hade en särskilt anlitad tolk vid ett tillfälle men i övrigt hjälp med viss tolkning av vänner. De utdrag som åklagaren hade pre- senterat från Försäkringskassans hemsida visade enligt hovrätten inte att det där på arabiska redogjordes för anmälningsskyldigheten. Inte heller visade vittnesförhören med personal från Försäkringskassan att de blivit hänvisade till att ta del av sådan information eller att de på annat sätt fått information så att de förstod att det förelåg en anmälningsskyldighet. Åklagaren hade därmed inte visat att MK och ASH uppsåtligen underlåtit att fullgöra anmälningsskyldigheten.

242

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Svea hovrätt, dom den 7 februari 2013 i mål B 13791-12

WK åtalades för bidragsbrott, alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att hon i tre olika begäran om föräldrapenning lämnat oriktiga uppgifter om att hon p.g.a. föräldraledighet inte skulle arbeta, när hon i själva verket förvärvsarbetat och fått lön. Åtalet omfattade en tidsperiod om sex månader och ett felaktigt utbetalat belopp om 36 700 kronor.

Av utredningen framgick att WK arbetat som sjukvårdsbiträde under de aktuella perioderna utan att anmäla det vilket lett till den felaktiga utbetalning som påståtts. WK förnekade att hon haft upp- såt att begå brott eller att hon har agerat med oaktsamhet. Enligt WK trodde hon att reglerna för föräldrapenning såg olika ut beträf- fande arbete på dagtid respektive på kvällstid och att hon gjort efter- forskningar kring detta på internetfora och bland andra mammor.

Tingsrätten dömde WK för bidragsbrott. Tingsrätten framhöll att ansökningarna skett på enkelt utformade blanketter där utrym- met för feltolkning av texten måste betraktas som mycket litet och att WK vid två tillfällen kryssat i en ruta som följs av texten att hon inte avsåg att arbeta, samt vid ett tillfälle utelämnat att fylla i den angivna rutan. Vidare menade tingsrätten att WK, som under de aktuella perioderna arbetat som vårdbiträde vid 83 tillfällen med arbetspass som vanligtvis motsvarat 6,5 timmar, flera gånger arbetat i nära anslutning till att hon begärt föräldrapenning. Enligt WK hade hon slängt den information som hon fått från Försäkrings- kassan, utan att först läsa den. Tingsrätten fann därför att WK måste ha insett att det har förelegat sådana förhållanden – att hon förvärvsarbetade och att hon hade fler arbetsgivare än de hon an- gett i ansökningarna – som hon varit skyldig att anmäla till Försäk- ringskassan. Att hon ofta blev inringd av sina arbetsgivare med kort varsel samt att hon arbetat som vikarie och inte hos den ordinarie arbetsgivaren förändrade inte bedömningen. Vidare måste WK ha in- sett att hennes underlåtenhet att anmäla dessa förhållanden orsakat fara för att en ekonomisk förmån felaktigt har betalats ut. WK hade därmed handlat med uppsåt.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom i skuld- frågan med motiveringen att hovrätten inte gjorde någon annan bedömning än den tingsrätten gjort.

243

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

Svea hovrätt, dom den 19 juni 2012 i mål B 335-12

FM åtalades för bidragsbrott med påstående om att han, samman- fattningsvis, ansökt om och beviljats studiemedel för heltidsstudier i en termin motsvarande 30 poäng, men med avsikt att endast läsa en kurs om 7,5 poäng, vilket inneburit att han vid ansökan uppsåt- ligen eller av grov oaktsamhet lämnat oriktig uppgift och heller inte därefter anmält ändrade förhållanden som han varit skyldig att göra.

Av utredningen framgick att FM under terminen avslutat sina studier på grund av psykisk ohälsa, vilket han inte anmält till CSN.

Tingsrätten ogillade åtalet. Efter överklagande ändrade hovrät- ten tingsrättens dom och dömde FM för bidragsbrott bestående i att han underlåtit att anmäla ändrade förhållanden. Hovrätten in- stämde i tingsrättens bedömning att FM inte uppsåtligen hade lämnat felaktiga uppgifter till CSN och att oaktsamhetsbrottet vad gäller lämnande av uppgift var preskriberat. Mot bakgrund av att FM tidi- gare terminer ansökt om och beviljats studiemedel samt att han i samband med att han fick del av beslutet om att han beviljats studie- medel fick tydlig information om att han var skyldig att anmäla ändrade förhållanden till CSN fann hovrätten att FM varit med- veten om att han var skyldig att till CSN anmäla att hans studier inte kom att omfatta det antal poäng som angavs i ansökan. Hans underlåtenhet att göra så har skett uppsåtligen och lett till att studie- medel betalats ut med ett för högt belopp.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 24 april 2013 i mål B 3361-12

DJ åtalades för bidragsbrott med påstående om att han vid fem till- fällen angett i kassakort till en a-kassa att han varit helt arbetslös, trots att han arbetat helt eller delvis. De oriktiga uppgifterna som han lämnat hade medfört att arbetslöshetsersättning avseende en angiven vecka ett visst år och fyra skilda veckor påföljande år beta- lats ut felaktigt med sammanlagt 6 120 kronor. Åtalet omfattade nio månaders tid.

DJ medgav de faktiska omständigheterna men förnekade att han haft uppsåt att begå brott.

Tingsrätten ogillade åtalet.

244

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

Efter överklagande ändrade hovrätten tingsrättens dom och dömde DJ för bidragsbrott. Hovrätten fann att DJ agerat uppsåt- ligen. I fråga om hur gärningarna skulle rubriceras konstaterade hovrätten att DJ vid fem olika tillfällen ansökt om ersättning från arbetslöshetskassan och därvid uppgett oriktiga uppgifter vilket för- anlett att ersättning felaktigt betalats ut. Varje tillfälle framstod enligt hovrätten som en avgränsad händelse och tidsintervallet mellan gär- ningarna varierade. Även om förfarandet med tiden hade upprepats föreföll det knappast naturligt att anse att det inneburit en sådan systematik att brottsligheten skulle bedömas som ett enda brott, utan varje gärningstillfälle skulle bedömas för sig. De tre första utbetalningarna, som understigit 800 kronor, skulle enligt etablerad praxis bedömas som ringa brott medan de två sista utbetalningarna, som överstigit det nämnda beloppet, som brott av normalgraden.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 30 maj 2012 i mål B 2931-11

AE åtalades för bidragsbrott alternativt vårdslöst bidragsbrott, med påstående om att han vid tre tillfällen uppsåtligen, eller i vart fall av grov oaktsamhet, lämnat oriktiga uppgifter till en a-kassa genom att deklarera att han varit helt arbetslös trots att han haft deltidsarbete med lön i Danmark. Åtalet omfattade en tidsperiod om tre månader och ett felaktigt utbetalat belopp om sammanlagt 20 400 kronor.

Av utredningen framgick att AE lämnat oriktiga uppgifter vilket lett till felaktiga utbetalningar enligt åtalet. AE menade att han inte förstod att arbetet i Danmark påverkade hans rätt till svensk arbets- löshetskassa, att han inte visste vad som gällde och att det var svårt att få information från arbetslöshetskassan.

Tingsrätten dömde AE för bidragsbrott. Efter överklagande fast- ställde hovrätten tingsrättens dom. Ifråga om uppsåtet menade hov- rätten att AE, som vänt sig till arbetslöshetskassan efter att ha för- lorat sitt arbete, inte kunde ha varit omedveten om att ersättning från kassan utgår till följd av just bristen på arbete. För att han förstod att uppgifter om arbetet i Danmark var relevanta för hans rätt till ersättning från a-kassan talade dessutom att han i kassakort avseende veckan efter den sista som avsågs med åtalet lämnade in- formation om att han arbetat i Danmark. Hovrätten tvekade därför inte att slå fast att AE insåg att uppgifterna han lämnade till kassan

245

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

var oriktiga och att han genom att lämna dessa framkallade en risk för de felaktiga utbetalningarna.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 27 september 2011 i mål B 507-11

P-O S åtalades för bl.a. grovt bidragsbrott med påstående om att han genom att inte anmäla ändrade förhållanden, nämligen att han var fullt arbetsför och förvärvsarbetade, orsakat en felaktig utbetal- ning om 455 000 kronor. Åtalet omfattade även påståenden om grovt bedrägeri för tiden innan bidragsbrottslagen trätt i kraft samt för- sök till grovt bedrägeri genom att han försökt lura ett försäkrings- bolag att betala ut trafikskadeersättning om 1,4 miljoner kronor för inkomst och pensionsförluster pga. arbetsoförmåga samtidigt som han var fullt arbetsför och förvärvsarbetade.

Av utredningen framgick att P-O S diagnostiserats med en hjärn- skada efter en trafikolycka, vilket lett till att Försäkringskassan be- viljat honom förtidspension och sedermera sjukersättning, handi- kappersättning och livränta som betalats ut under en rad år. P-O S hade under två års tid arbetat i Norge på en oljeplattform och fått lön för detta, något som han inte anmält till Försäkringskassan.

Tingsrätten dömde P-O S för brott enligt åtalet. Efter överkla- gande fastställde hovrätten tingsrättens dom. När det gällde frågan om P-O S agerat med uppsåt inledde hovrätten med följande.

Den grundläggande förutsättningen för att uppsåt över huvud taget ska kunna föreligga brukar formuleras som ett krav på att gärnings- mannen ska ha varit i tillräcklig grad medveten om vad han har gjort. Kravet på medvetenhet innefattar emellertid inte något krav på att handlandet ska ha föregåtts vare sig av några överväganden eller av nå- got beslut att handla (eller att avstå från att handla). Som exempel på fall där uppsåt inte anses ha förelegat, vid sidan av fall där det rört sig om rena reflexrörelser, har i praxis och doktrin nämnts sådana där det har varit fråga om handlande i sömntillstånd eller där gärningsmannen av någon annan anledning befunnit sig i ett tillstånd av sänkt medveten- het. Att frågan om i vilka fall en person rent rättsligt ska anses ha hand- lat utan uppsåt ska bedömas förhållandevis strängt framgår av det s.k. Rödebymålet (RH 2008:90) där det, trots att rättspsykiatriskt sakkun- niga uttalade att den tilltalade vid gärningstillfället saknat förmåga till rationellt tänkande och saknat medvetenhet om vad han gjorde, ändå ansågs att gärningsmannen hade haft uppsåt. Det stränga kravet hänger samman med att endast den som handlat rent reflexmässigt eller som

246

SOU 2018:14

En genomgång av rättspraxis

annars inte har varit medveten om sitt handlande och därmed inte heller har haft någon reell möjlighet att avstå från att begå gärningen bör kunna undgå straffrättsligt ansvar.

Hovrätten fortsatte med att bemöta vittnesmålet från en överläkare som konstaterat att det var minst lika troligt att P-O S handlande styrts av hans hjärnskada som att han begått gärningarna med ont uppsåt samt angett att det fanns tre tänkbara förklaringar till gär- ningarna. Hovrätten fann att förklaringen att P-O S skulle ha blivit missförstådd eller trott sig ha lämnat uppgifter som han inte lämnat inte vann något stöd av den övriga utredningen i målet. När det gällde åtalet för grovt bedrägeri och bidragsbrott framgick det en- ligt hovrätten av P-O S:s egna uppgifter att han inte varit i kontakt med Försäkringskassan, eftersom han själv påpekat att sambon på- mint honom flera gånger om att han måste anmäla sina ändrade förhållanden till kassan. Det kunde således inte heller här ha varit fråga om ett missförstånd eller om att han trott att han lämnat upp- gifter som han inte lämnat. Att P-O S planerat att genomföra en viss sak men inte kommit till skott kunde visserligen vara en förklaring till att han dröjt med att meddela Försäkringskassan, men det inne- bar inte att han inte gjort det medvetet. Till detta kom andra om- ständigheter som talade för att P-O S handlat medvetet, som att han själv uppgett att han förstod att han skulle kunna bli av med ersätt- ningen om han anmälde till Försäkringskassan att han arbetade och att han kontaktat kassan för att fråga om en planerad flytt till Spanien skulle påverka hans rätt till ersättning. Sammantaget fann hovrätten att P-O S begått gärningarna uppsåtligen.

Göta hovrätt, dom den 11 oktober 2011 i mål B 2319-11

SG åtalades för bidragsbrott med påstående om att han till en kom- mun uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter och därigenom orsakat fara för att ekonomiskt bistånd skulle betalats ut med för högt belopp, genom att han i ansökan underlåtit att uppge att han haft tillgångar. Detta hade lett till att ekonomiskt bistånd beviljats och betalats ut till honom med 7 457 kronor.

Av utredningen framgick att SG kryssat ”nej” i rutorna om han har tillgångar på bank eller övriga tillgångar och att försörjnings- stöd efter det betalats ut till honom. SG medgav att han hade

247

En genomgång av rättspraxis

SOU 2018:14

60 000 kronor hemma som han inte satt in på banken eftersom han visste att man då inte får bidrag, men ifrågasatte systemet för för- sörjningsstöd och varför han inte skulle ha kunnat hushålla med sina pengar och därmed sparat en del. SG menade att han inte haft uppsåt att lura kommunen och i varje fall var i villfarelse om reglerna.

Tingsrätten dömde SG för bidragsbrott. Tingsrätten lyfte fram att SG haft försörjningsstöd sedan tretton år tillbaka och att han då fick information om att alla inkomster skulle uppges samt att SG kände till att man får försörjningsstöd för att man inte kan försörja sig själv. Enligt tingsrätten hade SG varit väl medveten om att man inte får ha pengar på banken för att vara berättigad till försörjnings- stöd och att pengar på banken är detsamma som pengar hemma i dvd-fodral. Att då ha en så stor summa som 60 000 kronor hemma utan att lämna uppgift om det till socialnämnden vid en ansökan om ekonomiskt bistånd innebar enligt tingsrätten att han uppsåt- ligen lämnat en oriktig uppgift som gjort att han har beviljats eko- nomiskt bistånd. Enligt tingsrätten hade han inte heller varit i vill- farelse om reglerna.

Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom.

248

8 Överväganden och förslag

8.1Vissa förmåner behöver ett starkare straffrättsligt skydd

Ett av bidragsbrottslagens syften är att skapa ett effektivt straff- rättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt och vara en tydlig markering om att brott mot välfärds- systemen är oacceptabla. I propositionen underströk regeringen att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet (prop. 2006/07:80, s. 39–41).

I våra direktiv betonar regeringen att det finns väsentliga särdrag i välfärdssystemens funktion och betydelse som gör att det finns anledning att betrakta angrepp mot dessa som särskilt allvarliga. Utbetalningarna från systemen är i många fall av stor betydelse, eller avgörande, för enskildas försörjning. Det finns därför krav på en effektiv och snabb hantering av utbetalningarna. Inom systemen hanteras vidare en mycket stor mängd ärenden och utbetalningar, samtidigt som det finns vissa begränsningar i möjligheterna till kon- troll. Även om kontrollsystemen har effektiviserats, och åtgärder kan vidtas för att åstadkomma ytterligare effektiviseringar, kommer syste- men även framöver att vara beroende av uppgifter från förmånstagare och andra som t.ex. utfärdar intyg eller liknande. Det krävs att dessa lämnar nödvändiga uppgifter samt visar lojalitet mot välfärdssyste- men och aktsamhet vid uppgiftslämnandet. Bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen syftar till att säkerställa detta.

Flera utredningar och myndigheter har påtalat att det finns behov av att utvidga lagarnas tillämpningsområden (se vidare avsnitt 8.1.1.). En del av vårt uppdrag är därför att utreda om det finns skäl att i något avseende förändra tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar

249

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

från välfärdssystemen. En viktig utgångspunkt för detta arbete bör en- ligt direktiven vara att avgränsningen av lagarnas tillämpningsom- råde även i fortsättningen ska vara tydlig och lättillgänglig.

8.1.1Kritik mot att bidragsbrottslagens tillämpningsområde är för begränsat

Lagarna omfattar som vi tidigare nämnt endast utbetalningar från vissa särskilt angivna välfärdssystem för personliga ändamål. Det förekommer även utbetalningar från det offentliga som inte är för personliga ändamål, men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner. Dessa utbetal- ningar uppvisar motsvarade särdrag avseende funktion och betydelse som de som omfattas av de nämnda lagarna. Utbetalningar av detta slag hanteras också av de i lagarna angivna aktörerna. Flera utred- ningar och myndigheter har kritiserat hur bidragsbrottslagen är utfor- mad genom att ange att tillämpningsområdet är för begränsat.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar lade i sitt betänkande Rätt och riktigt (SOU 2008:74) fram förslag om att bidragsbrottslagen också borde omfatta sådana bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om, samt bidrag och ersättningar till vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som Försäkringskassan beslutar. Delegationen konstaterade att bidrags- brottslagens utformning innebar att sådana ersättningar som ges till arbetsgivare och vårdgivare som ersättning eller som skattekrediter- ing, men vars syfte är att ge stöd till enskilda personer utesluts från lagens tillämpningsområde. När det gäller stöd till arbetsgivare hand- lar det enligt delegationen om en subvention av anställningen av en enskild person och när det gäller vårdgivare handlar det om en sub- vention av tandvårdskostnaden. Delegationen menade att det fanns anledning att överväga om dessa avgränsningar var ändamålsenliga.

När det gällde tandvårdsstödet menade man att det fanns en risk att ersättning betalades ut trots att patienten inte hade rätt till det, t.ex. på grund av utlandsboende. Det fanns vidare en risk för att tandläkare utförde vård som inte är nödvändig, dvs. en överkon- sumtion av ersättning, samt att tandläkaren debiterar för vård som inte är utförd.

250

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

För de arbetsmarknadspolitiska stöden konstaterade delegatio- nen att det förekom såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. Enligt delegationen var en konsekvens av att stöd till arbetsgivare och tand- vårdsstöd inte omfattades av bidragsbrottslagen att brott mot dessa stöd även i framtiden skulle bedömas enligt bedrägeribestämmelsen. De problem vid hantering av bidragsbedrägerier som regeringen pekar på i propositionen, menade delegationen, fanns även i fråga om dessa bidragsformer, t.ex. att grov oaktsamhet inte var straff- bar. Delegationen menade att denna avgränsning vidare innebar att den omfattande samverkan mellan berörda myndigheter och organi- sationer som sker kring bidragsbrottslagen och dess tillämpning i praktiken inte berör Arbetsförmedlingen samt att intentionerna om att myndigheter skulle arbeta med ett och samma straffrättsliga regelverk inte till fullo uppnåtts.

Delegationen påpekade också att Arbetsmarknadsstyrelsen i sitt remissvar över Bidragsbrottsutredningen (SOU 2006:48) anfört att det borde övervägas om det fanns skäl att införa en motsvarande lag- stiftning rörande bidrag som betalas ut till företag för att subven- tionera kostnaderna för anställning av enskilda personer, exempelvis lönebidrag. Delegationen menade att de problem som regeringen anfört om att det skulle vara svårt att skilja de arbetsmarknadspolitiska stöden från de näringspolitiska, jordbrukspolitiska eller regional- politiska stöden kunde lösas. Inget av dessa senare stöd är kon- struerade som välfärdssystem och de betalas inte ut av vare sig Arbets- förmedlingen eller någon annan av de myndigheter och organisationer som omfattas av bidragsbrottslagen. Delegationen konstaterade av- slutningsvis att arbetsgivare och vårdgivare kan vara både fysiska och juridiska personer och att en ställföreträdare för en juridisk person under vissa förhållanden kan ställas till ansvar för brott som har begåtts i näringsverksamhet. Detta torde enligt delegationen inte hindra att bidragsbrottslagen tillämpas även på stöd till arbets- givare och vårdgivare (s. 192–197).

I likhet med Delegationen mot felaktiga utbetalningar och på de skäl som delegationen angav, framfördes i betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt (SOU 2014:16) att det finns anledning att utvidga tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen på sätt som hade före- slagits av delegationen för att minska de felaktiga utbetalningarna av arbetsmarknadspolitiskt stöd till arbetsgivare. Utredningen fram- höll att Arbetsförmedlingen även utger bidrag och ekonomiskt stöd

251

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

till anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser som inte alltid är arbetsgivare. Det borde därför övervägas om även stöd till sådana anordnare bör omfattas av bidragsbrottslagen (s. 218–219).

Riksrevisionen har i sin rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) bl.a. berört Arbetsförmedlingens ut- betalningar. När det gäller utbetalningar av ekonomiska förmåner till enskilda individer är dessa relativt små medan den större delen av Arbetsförmedlingens utbetalningar går till företag. Riksrevisio- nen konstaterar att bidragsbrottslagen inte är tillämplig på utbetal- ningar till företag och att bedrägeribestämmelsen i stället aktuali- seras. Vidare konstateras att det finns en diskrepans mellan dessa straffstadganden när det gäller underlåtenhet och grov oaktsamhet och att bedrägeribestämmelsen är svår att tillämpa på gärningar som handlar om att företag underlåtit att anmäla ändrade förhål- landen, eftersom det krävs att underlåtenheten anses ha varit ett aktivt vilseledande. Enligt bedrägeribestämmelsen är det inte heller straffbart att vara grovt oaktsam när uppgifter lämnas. Riksrevi- sionen gjorde bedömningen att i de fall företag skulle uppge felak- tiga uppgifter till Arbetsförmedlingen torde risken vara större för felaktiga utbetalningar med höga belopp än den är för någon av de mindre förmåner som utbetalas till enskilda individer. Trots detta finns inte motsvarande anmälningsskyldighet för myndigheterna att polisanmäla juridiska personer som agerat på ett sätt som lett till fara för felaktiga utbetalningar till företag. Riksrevisionen kon- staterade dock att personer som driver företag kan dömas för bi- dragsbrott genom att medverka till att lämna oriktiga uppgifter och man gav som exempel att en VD för ett assistansföretag dömts för bidragsbrott genom att ha medverkat till att oriktiga uppgifter lämnats till Försäkringskassan vilket hade lett till att ersättning för person- lig assistans betalats ut felaktigt (se rapporten, s. 75).

Brottsförebyggande rådet (Brå) har konstaterat att det har fram- förts kritik mot att bidragsbrottslagen inte omfattar Arbetsförmed- lingens företagarstöd (2015:8, s. 128). Det konstateras att gärnings- personerna växlar mellan olika bidrag och begår samma handlingar. Därför, menar Brå, bör regeringen överväga om det inte skulle för- enkla situationen, särskilt för Arbetsförmedlingen, med en likartad straffrättslig reglering av samtliga välfärdsbrott.

252

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Vidare har riksdagen gjort ett tillkännagivande till regeringen om att bidragsbrottslagen bör omfatta felaktiga utbetalningar till före- tag och organisationer (bet. 2016/17: SfU1).

8.1.2Bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas

Förslag: Bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som av- ser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde.

Skälen för vårt förslag

Bidragsbrottslagens nuvarande tillämpningsområde

Som vi redogjort för i avsnitt 4.4. gäller bidragsbrottslagen sådana bidrag, ersättning, pensioner och lån för personligt ändamål (eko- nomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.

I fråga om lagens tillämpningsområde anförde regeringen i pro- positionen att det i en allmän mening torde vara någorlunda klart vilka ersättningar, bidrag och andra förmåner som omfattas av väl- färdssystemen, men att det inte kan dras någon skarp gräns för vad som utgör välfärdssystemen. I propositionen räknade regeringen upp ett antal förmåner som ansågs vara centrala (bl.a. socialförsäk- ringsförmåner, arbetslöshetsersättning, studiestöd, ekonomisk bi- stånd enligt socialtjänstlagen, bidrag och ersättningar från Migra- tionsverket samt arbetsmarknadspolitiska bidrag och ersättningar), men konstaterade att det finns ett flertal ekonomiska förmåner som i vid mening kan sägas ha till syfte att värna den sociala trygg- heten och som i vart fall till viss del uppvisar de särdrag som är typiska för välfärdssystemen. Eftersom det enligt regeringen inte var möjligt att göra en principiell avgränsning av välfärdsförmåner, blev det i stället nödvändigt att anlägga ett praktiskt angreppssätt. Med en sådan utgångspunkt ansåg regeringen att lagstiftningen bör omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av väl- färdssystemen med utgångspunkt i att det här är särskilt viktigt att

253

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

det finns ett förtroende för systemen och är av störst betydelse att brott förhindras (prop. 2006/07:80, s. 11–15 och 67–69).

När det gäller förmåner som betalas ut till annan än den som stödet avser, ansåg regeringen att sådana inte borde omfattas av lagen. Dessa stödformer är som regel verksamhetsanknutna och betalas ut till exempelvis arbetsgivare. Till sådana förmåner hör löne- bidrag som betalas ut direkt till arbetsgivare och olika former av anställningsstöd som lämnas till arbetsgivare genom kreditering på skattekonto. Regeringen konstaterade att brott självfallet kunde förekomma även beträffande sådana stödformer, men att det skulle innebära stora svårigheter att avgränsa dessa förmåner från andra liknande stödformer som riktar sig till arbetsgivare och andra. Lagen borde därför inte omfatta denna typ av stöd. Regeringen menade att det utanför lagens tillämpningsområde även borde lämnas sådana för- måner som till viss del syftar till social trygghet men som i vart fall hanteras utanför de centrala delarna av välfärdssystemen och som är mindre betydelsefulla, exempelvis lönegarantiersättning (se tidi- gare nämnd prop., s. 68–69).

Ett utvidgat tillämpningsområde leder till en mer sammanhållen och likartad straffrättslig reglering

Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (i det följande kallad Utredningen om välfärdsbrotts- lighet) föreslog i sitt betänkande Kvalificerad välfärdsbrottslighet – före- bygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37, s. 444–449) att bidragsbrottslagen även skulle omfatta bl.a. sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde. Vi delar den uppfattningen och instämmer i den motiver- ing som utredningen lade fram till grund för sitt förslag. Utred- ningen framförde i huvudsak följande.

Av propositionen till bidragsbrottslagen framgår att lagens övergrip- ande syften är att minska antalet felaktiga utbetalningar, att stärka till- tron till välfärdssystemen och skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt. För att uppnå dessa syften menar vi att det är angeläget att de fullt ut får genomslag i lagstiftningen. Det är av stor vikt att välfärdssystemen skyddas av en effektiv lagstiftning av de skäl som lyfts fram i proposi- tionen. Detta beror såväl på de särdrag som föreligger då beslut fattas

254

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

och ersättning utbetalas som på att förtroendet för systemen måste upprätthållas. Vidare måste en markering göras mot den brottslighet som direkt riktas mot statens finanser. Enligt utredningens mening behövs därför ett förstärkt straffrättslig skydd som går utöver det skydd som bedrägeribestämmelsen erbjuder. Med hänsyn till detta instämmer utredningen i den kritik mot lagens tillämpningsområde som redo- gjorts för ovan.

Utöver den kritik som tidigare riktats mot tillämpningsområdet har företagen fått en allt större roll inom välfärdssystemen. Av utredningens kartläggning framkom att förekomsten av företagsformen blivit allt van- ligare i den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Arbetsförmedlingen gör stora utbetalningar till företag som i dag inte omfattas av bidragsbrotts- lagens förstärkta skydd. Likaså betalar Försäkringskassan ut stora summor i tandvårdsstöd. Dessa ersättningar har det gemensamt att de avser en- skilda personer men betalas ut till arbetsgivare och vårdgivare. De om- fattas därmed inte av bidragsbrottslagens regler.

För att åstadkomma den tydliga, sammanhållna och effektiva straff- rättsliga reglering till skydd för välfärdssystemen som var reger- ingens ambition när lagen infördes bör lagens tillämpningsområde utvidgas till att gälla fler stöd som utgår från välfärdssystemen. Vi instämmer i den bedömning som Utredningen om välfärdsbrotts- lighet gjorde att en tydligare och mer ändamålsenlig ordning är att låta flera ersättningar som utbetalas av Försäkringskassan och Arbets- förmedlingen omfattas av lagens tillämpningsområde. Bidragsbrotts- lagens tillämpningsområde bör därför utvidgas till att även gälla sådana stöd som avser en enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. Det innebär att stöd som betalas ut till eller skatte- krediteras enskilda näringsidkare eller juridiska personer (oavsett om dessa bedriver näringsverksamhet eller inte) kommer att omfattas.

Under vårt arbete har frågan lyfts om kommunerna borde om- fattas, med hänvisning till att assistansersättningen enligt lagen en- ligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade (LSS) kan betalas ut till tredje part efter anvisning av den enskilde. Ansvaret för ersättningen är delad mellan Försäkringskassan och kommunerna (se vidare nedan). I konsekvensens namn bedömer vi därför att det finns skäl att även låta kommunerna omfattas av utvidgningen. För att inte bryta lagstiftningens systematik sker dock ingen hänvisning till en specifik lag. Vi har saknat underlag för att inventera alla stöd som kan komma att träffas av en sådan formu- lering. Såvitt vi erfarit är det ersättningsbeslut med stöd av LSS och socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) som betalas ut till tredje man.

255

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Om det även förekommer av utbetalningar med stöd av annan lag- stiftning än LSS och SoL som avser viss enskild person men som betalas ut till annan än den enskilde är det enligt vår mening rimligt att även dessa omfattas av lagen. Utvidgningen avgränsas alltså till att gälla för sådana stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbets- förmedlingen eller kommunerna.

Assistansersättning bör omfattas av bidragsbrottslagen oavsett om den betalas ut till enskild eller anordnaren

Frågan om brottslighet riktad mot assistansersättningen ska omfat- tas av bidragsbrottslagen eller bedömas som bedrägeri har varit uppe till diskussion i praxis. I förarbetena framhölls att i konkur- renshänseende, dvs. vilken straffrättslig reglering som ska gälla, har bidragsbrottslagen, som är en specialstraffrättslig lagstiftning, före- träde framför bedrägeribestämmelsen. Det innebär att om bidrags- brottslagen är tillämplig ska inte bedrägeribestämmelsen tillämpas (prop. 2006/07:80, s. 80).

I Svea hovrätts dom den 23 juli 2015 i mål nr B 5912-14 (det s.k. Södertälje-målet) hade domstolen att ta ställning till hur ett förfa- rande som kunde falla in under såväl bedrägeribestämmelsen som bidragsbrottslagen skulle rubriceras. Målet gällde felaktigt utbeta- lad assistansersättning. I målet var det inte de enskilda personerna som lämnat falska eller felaktiga uppgifter till Försäkringskassan och inte heller upprättat osanna handlingar. Personerna var i stället enligt hovrätten redskap i ett välorganiserat bedrägeri mot Försäk- ringskassan. Tingsrätten hade i rubriceringsfrågan bedömt de gär- ningar som avsåg felaktigt utbetald assistansersättning som grova bedrägerier såvitt avsåg tiden före bidragsbrottslagens ikraftträ- dande och som grova bidragsbrott för tiden därefter. Hovrätten gjorde dock en annan bedömning. Med hänsyn till vad som kan ut- läsas ur propositionen om de bakomliggande motiven till bidrags- brottslagen och syftet med lagstiftningen, kom hovrätten fram till att de gärningar som var föremål för åtalet skulle bedömas enligt be- drägeribestämmelserna i 9 kap. BrB och inte enligt bestämmelserna i bidragsbrottslagen även om de hade begåtts efter den 1 augusti 2007 då bidragsbrottslagen trädde i kraft (se vidare avsnitt 8.1.3).

Ytterligare en aspekt att ta hänsyn till är att formerna för hur assistansersättningen betalas ut kan ge upphov till frågetecken om

256

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

vilken lag som ska tillämpas. Det är nämligen vanligt att den en- skilde anvisar att ersättningen som han eller hon beviljats ska beta- las ut till anordnaren av assistansen i stället för till dem personligen. På det sättet liknar assistansersättningen de företagarstöd som syf- tar till att indirekt gynna enskildas personliga ändamål. Om den funktionshindrade behöver personlig assistans med mer än 20 tim- mar per vecka, betalar Försäkringskassan ut assistansersättningen för grundläggande behov för den del som överstiger 20 timmar. De 20 första timmarna betalar hemkommunen till Försäkringskassan. Härutöver betalar Försäkringskassan ut assistansersättning för ”andra personliga behov” (se 9 a § andra stycket LSS). Assistansersättningen kan alltså betalas ut direkt till den funktionshindrade eller till assistansanordnare efter anvisning av den enskilde.

Vi menar att samma straffrättsliga regler bör gälla för brottslighet riktad mot en ersättningsform oberoende av utbetalare och vilket rättssubjekt som tar emot den. Med den utvidgning av tillämpnings- området som vi föreslår skulle det bli tydligt att assistansersättningen omfattas av bidragsbrottslagen oavsett om den efter anvisning av den enskilde betalas ut till det företag som anordnar assistansen eller direkt till den enskilde.

8.1.3Konsekvenser för straffansvaret

Bedömning: Vårt förslag till ett utvidgat tillämpningsområde innebär att straffansvar enligt bidragsbrottslagen kan komma att träffa en företrädare för ett företag som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden till Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan. Vi bedömer att straffbestämmelsernas ut- formning inte behöver ändras med anledning av detta.

Skälen för vår bedömning

Allmänt om straffansvar

Enligt svensk rätt kan endast fysiska personer begå brott och en- bart den som har begått ett brott kan dömas till straff. Straffbe- stämmelserna anger ofta endast att ”den” som gör på ett visst sätt ska dömas till straff. Gärningsmannen kan då vara vem som helst.

257

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Ibland förekommer det att straffbestämmelsen anger gärningsman- nen på ett sätt som avgränsar kretsen av tänkbara gärningsmän, t.ex. arbetsgivare i 23 § arbetstidslagen (1982:673). Om gärnings- mannen måste ha en särskild egenskap eller ställning, brukar man tala om specialsubjekt. Sådana begränsningar är vanliga inom special- straffrätten där författningarna ofta reglerar ett visst avgränsat om- råde (Se Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 uppl., s. 190).

Vid sidan av det traditionella straffansvaret har det även utvecklats ett särskilt s.k. företagaransvar. Det innebär att legala och faktiska företrädare för en näringsverksamhet har ett straffrättsligt ansvar om de varit passiva när brott begåtts i den verksamhet som han eller hon leder. Ansvaret följer av att företagaren i vissa fall är skyldig att se till att det inte begås brott i hans eller hennes näringsverksamhet. Före- tagaren ansvarar som alla andra för sina gärningar och sin under- låtenhet. Om han eller hon begår brott i näringsverksamheten ska han eller hon straffas på vanligt sätt. Företagaransvaret aktualiseras bara om företagaren inte kan göras ansvarig enligt vanliga straff- rättsliga regler.

Vem döms för bidragsbrott?

Som framgått kan den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte an- mäler ändringar man är skyldig att göra dömas för bidragsbrott. När bidragsbrottslagen kom till tänkte sig lagstiftaren främst att det var den person som skulle få ersättningen som också lämnade felaktiga uppgifter. Det angavs emellertid också att bestämmelsen omfattar sådana fall där en person, exempelvis en arbetsgivare för att ”hjälpa till” medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Om den inte döms som gärningsman, dvs. för att ha utfört brottet, kunde det bli fråga om t.ex. medhjälp till brott (se tidigare nämnd proposition, s. 96).

För bidragsbrott döms alltså ”den som” och inte ett specialsub- jekt. För att kunna dömas som gärningsman måste man generellt sett ha deltagit i genomförandet av den brottsliga gärningen. Gär- ningsmannaskapet kan dock utvidgas genom att ansvar kan drabba en medverkande, fastän han eller hon i strikt mening inte själv upp- fyllt förutsättningarna för ansvar enligt ett straffbud. För det krävs att vederbörande spelat en så aktiv roll vid genomförandet av brottet

258

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

att det är naturligt att betrakta honom eller henne som gärningsman. Tolkningen hämtar stöd från 23 kap. 4 § andra stycket brottsbalken, där det talas om ”den som inte är att anse som gärningsman” (se Berggren m.fl., Brottsbalken [10 november 2017, Zeteo] kommen- taren till 23 kap. 4 § under rubriken Utvidgat gärningsmannaskap).

Det finns flera exempel från praxis där en person som inte med- verkat i själva utförandet dömts som gärningsman. I ett fall plane- rade personen gärningen och gav en annan instruktioner om hur denne skulle agera. Högsta domstolen ansåg att den som planerade hade en så aktiv och betydelsefull roll för genomförandet av smugg- lingsförsöket att han skulle anses som gärningsman, medan perso- nen som genomförde smugglingsförsöket hade en underordnad roll och var beroende av de givna instruktionerna för sitt handlande (se rättsfallet NJA 1982 s. 525).

Vilken betydelse har detta för hur bestämmelserna om straffansvar för bidragsbrott ska se ut?

Under vårt arbete har Arbetsförmedlingen beskrivit sina rutiner för utbetalning av företagarstöd. Det är en sådan ersättningsform som avser en enskild person men som betalas ut till någon annan än denne och som enligt vårt förslag ska omfattas av bidragsbrotts- lagen. Enligt Arbetsförmedlingen är den som rekvirerar stödet ofta en anställd i en administrativ funktion som agerar på uppdrag av arbetsgivaren. Det är också ”arbetsgivaren” som är skyldig att anmäla ändrade förhållanden enligt de författningar som reglerar stödfor- merna. Om administratören inte känner till eller ens misstänker att det är oriktiga uppgifter som ligger till grund för begäran om er- sättning har den personen inte haft uppsåt eller agerat grovt oakt- samt. Han eller hon kan då inte heller dömas för bidragsbrott, trots att den personen rent faktiskt är den som lämnat t.ex. de oriktiga upp- gifterna. Då uppkommer dels frågan om vem i ”arbetsgivaren” som känt till felaktigheten som ska omfattas av straffansvaret och dels frågan om bestämmelsen i 2 § behöver ändras så att det framgår?

Vid aktivt handlande får man titta på vem som instruerat att uppgifterna ska lämnas. När det rör sig om en straffbar passivitet, som när företaget inte anmält ändrade förhållanden, blir det mer problematiskt. Det finns exempel i juridisk litteratur som säger att man då får titta på brottsupplägget, dvs. vilka som planerat gärningen

259

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

genom att t.ex. upprätta osanna tidrapporter och andra falska under- lag. Finns det inget brottsupplägg får man falla tillbaka på någon sär- skild metod för att avgränsa kretsen av personer. En metod vid bristande tillsyn över ett bolags verksamhet kan vara att tillämpa principerna om företagaransvar.

Exempel från praxis om straffansvar för företrädares bidragsbrott

Från praxis finns exempel på hur den befintliga straffbestämmelsen har använts vid bidragsbrott som begåtts inom ramen för ett bolags verksamhet. I ett fall vi undersökt, det s.k. Södertäljemålet, åtalades bland flera andra företrädarna AA och DÅ för bl.a. grovt bidrags- brott. Målet finns även omnämnt i avsnitt 8.1.2.

Gärningsbeskrivningen såg i de delar som nu är relevanta ut på följande sätt.

1. I andra hand yrkas ansvar för grovt bedrägeri från och med sep- tember 2006 till och med juli 2007 och grovt bidragsbrott från och med augusti 2007 till och med november 2012, genom att AA och DÅ i egenskap av formella och faktiska företrädare för [företaget] gemen- samt och i samråd med andra, uppsåtligen har lämnat oriktiga uppgifter till Försäkringskassan såvitt avser nedan angivna personers assistans- arbete och härigenom orsakat att assistansersättning felaktigt betalats ut med 29 378 377 kronor till [företaget]. De oriktiga uppgifterna har avsett vem som utfört assistansen och hur många assistanstimmar som utförts.

Sålunda har AA och DÅ – i enlighet med den gemensamma brotts- planen – antingen själva upprättat och undertecknat, eller sett till att assistansräkningar och tidsredovisningar upprättats och undertecknats av andra personer, dels personer som oriktigt uppgetts arbeta som assistenter enligt tabellen nedan, dels personer som har haft att intyga att uppgifterna om antalet utförda assistanstimmar varit korrekta. De osanna/falska assistansräkningarna och tidsredovisningarna, som inne- burit fara i bevishänseende, har sedan brukats genom att de sänts in till Försäkringskassan och lagts till grund för utbetald månadsvis assistans- ersättning enligt tabellen

2. AA och DÅ har, såsom formella och faktiska företrädare för [före- taget], under tiden från och med augusti 2007 till och med den 6 novem- ber 2012 i Södertälje eller på annan plats gemensamt och i samråd med varandra och andra uppsåtligen lämnat oriktiga uppgifter till Försäk- ringskassan såvitt avser anställningar och inkomster från [företaget]. Härigenom har de orsakat att Försäkringskassan utbetalat felaktig sjuk- penning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, graviditetsersättning och andra ekonomiska förmåner med sammanlagt 1 982 992 kronor.

260

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Sålunda har AA och DÅ, i enlighet med den gemensamma brotts- planen, genom skenanställningar och skenlön, först skapat förutsätt- ningar för, och sedan även faktiskt utfärdat osanna anställningsavtal, arbetsgivarintyg, tjänstgöringsbetyg och löneintyg från [företaget]. De osanna handlingarna, som inneburit fara i bevishänseende, har sedan tillsammans med ansökningar om ekonomiska förmåner sänts in till Försäkringskassan och lett till att Försäkringskassan betalat ut felaktiga belopp fördelat på de i tabellen angivna tidsperioderna och personerna (utelämnat här).

Företrädarna dömdes av tingsrätten för grovt bidragsbrott i de delar som ägt rum efter att bidragsbrottslagen trätt i kraft och bedrägeri för tiden dessförinnan. De dömdes alltså som gärningsmän. I dom- skälen lyfte tingsrätten fram att de varit formella och faktiska före- trädare för bolaget, som var registrerat som arbetsgivare. AA hade varit drivande i upplägget och i egenskap av delägare i bolaget haft möjlighet att bygga upp den organisation som krävts. DÅ hade i egenskap av delägare och tidvis även VD haft det fulla ansvaret för att verksamheten bedrivits på ett lagligt sätt. Han hade också haft kännedom om oegentligheterna men låtit dessa fortgå samt tagit del av vinningen. I samråd med assistenterna hade de upprättat de falska handlingar som låg till grund för räkningarna som skickats till Försäkringskassan och lett till de felaktiga utbetalningarna. De hade dessutom varit delaktiga i assistenternas egna bidragsbrott genom att de utfärdat de falska intyg som assistenterna i sin tur använde för att söka ersättning från socialförsäkringen från Försäk- ringskassan.

Hovrätten gjorde en annan bedömning. Utbetalningarna av assi- stansersättning till bolaget ansågs vara grova bedrägerier och inte grova bidragsbrott, även i tiden efter bidragsbrottslagens ikraftträ- dande. Skälet till det var dels syftet med bidragsbrottslagen, nämli- gen att på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt kunna lagföra ett utbrett fusk med bidrag som betalas ut till enskilda individer för privat bruk, dels den lägre straffskalan. Hovrätten framhöll att det inte kan ha varit lagstiftarens mening att avhända sig möjligheten att utdöma strängare straff än fyra år vid grova, avancerade bedrägerier mot välfärdssystemet, där de tänkta förmånstagarna endast är brotts- verktyg, och upp till i princip obegränsade belopp. Hovrätten skrev:

Syftet med bidragsbrottslagen framgår enligt hovrätten mycket tydligt genom hela propositionen, nämligen att på ett enklare och mer ända- målsenligt sätt kunna lagföra ett utbrett fusk med bidrag som betalas

261

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

ut till enskilda individer för privat bruk. Beträffande vilka som främst avsågs kunna bli brottssubjekt anförs också i propositionen att det i första hand är förmånstagaren själv. Detta framgår med särskild tyd- lighet när det genomgående talas om att det är förmånstagaren som lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmälningsskyldighet, något som bl.a. ledde till att ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott infördes och att bidragsbrottet konstruerades som ett farebrott. Syftet med lagen förstärks ytterligare genom att en möjlighet till självrättelse också in- fördes, något som endast torde vara relevant för enskilda bidragstagare.

Som anförs i propositionen (s. 96) omfattar straffansvaret emellertid även sådana fall där någon annan person, exempelvis en arbetsgivare, medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Här är en rimlig tolkning att det exem- pelvis kan röra sig om en arbetsgivare som vill ”hjälpa till” genom att lämna oriktiga uppgifter om en arbetstagares inkomst.

När det gäller rubriceringen av de gärningar som avser de felaktigt utbetalda assistansersättningarna till [företaget] gör hovrätten därför följande bedömning. Som redan beskrivits, och som ytterligare kom- mer att framgå under respektive åtalspunkt, är omständigheterna i detta mål väsentligt annorlunda än vad som enligt hovrätten får förut- sättas för att en bedrägerigärning bör rubriceras som bidragsbrott, även om de objektiva rekvisiten kan sägas vara desamma. Det är således här inte förmånstagarna, brukarna, som har försökt att eller lyckats tillskansa sig oriktiga utbetalningar eller i realiteten erhållit sådana oriktiga utbetalningar. Det är heller inte dessa som har lämnat felaktiga och falska uppgifter till Försäkringskassan eller upprättat osanna hand- lingar. Förmånstagarna, brukarna, har i stället enligt hovrätten varit red- skap i ett välorganiserat bedrägeri mot Försäkringskassan, planerat och utfört av företrädare för assistansanordnarbolaget [företaget] och vissa av deras anställda och skenanställda assistenter. Allt har skett över brukar- nas huvuden och vissa av dem har lidit men. Det rör sig om ett avancerat brottsligt utnyttjande av systemet. Medlen, brottsvinsten, har gått till företrädare för [företaget]och utnyttjats för privat berikande.

Belysande är vad som sägs i propositionen (s. 82) om grovt bidrags- brott. Ett bidragsbrott kan komma att rubriceras som grovt om det av- ser betydande belopp, om falska handlingar använts eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfatt- ning. Straffskalan för ett grovt bidragsbrott är fängelse mellan sex månader och fyra år. Beträffande straffmaximum sägs i propositionen att det, till skillnad från vid andra typer av bedrägerier, är ”… svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse sex år.” Detta må möjligen vara fallet när det gäller enskilda förmånstagare. Det kan emellertid enligt hovrät- ten inte ha varit lagstiftarens mening att avhända sig möjligheten att utdöma strängare straff än fyra år vid grova, avancerade bedrägerier mot välfärdssystemet, där de tänkta förmånstagarna endast är brotts- verktyg, och upp till i princip obegränsade belopp.

262

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

I delar som avsåg att företrädarna varit delaktiga i assistenternas ansökningar om och utbetalningar av personliga socialförsäkrings- förmåner dömdes de för grova bidragsbrott. Även de brott som be- gåtts före ikraftträdandet av bidragsbrottslagen bedömdes alltså som bidragsbrott och inte som bedrägeri med hänvisning till att straffet för grovt bidragsbrott ska ses som lindrigare än det för grovt bedrägeri (se 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken).

Straffbestämmelsen behöver inte ändras

Med den ändring av tillämpningsområdet som vi föreslår kommer det uttryckligen att framgå att lagstiftningen gäller inte bara ersätt- ningar som betalas ut direkt till enskilda förmånstagare utan även sådana som avser enskilda personer men som inte betalas ut till den enskilde. Det är en konsekvens av att företagen fått en alltmer framträdande roll inom välfärdssystemet, vilket avgörandet ovan är ett exempel på. På det sättet klargör vi att syftet med lagstiftningen inte bara är att beivra enskildas missbruk med välfärdssystemen utan även det som sker inom ramen för ett företags verksamhet, oavsett om den enskilde förmånstagaren är involverad eller inte. Med den skärpning av straffskalan som vi föreslår har lagstiftaren heller inte längre ”avhänt sig möjligheterna” att utdöma strängare straff än fyra års fängelse vid sådana avancerade brottsupplägg som kan förekomma när företag är inblandade. Vid ett aktivt agerande får man falla tillbaka på vem i företaget som instruerat. När gärningen begåtts genom passivitet, dvs. där företaget brustit i sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden, får man antingen titta på brottsupp- lägget eller avgränsa kretsen genom att gå på den som varit formell och faktisk företrädare för bolaget, jfr avgörandet ovan.

Sammanfattningsvis menar vi att den befintliga straffbestämmel- sen ger utrymme för att bestraffa de bidragsbrott som en före- trädare för ett bolag kan begå. Det innebär att 2 § bidragsbrotts- lagen inte behöver ändras.

263

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

8.1.4Det finns inte behov av att utvidga tillämpnings- området till att avse utbetalningar av EU-medel

Bedömning: Bidragsbrottslagen bör inte omfatta utbetalningar av EU-medel.

Skälen för vår bedömning

Nuvarande reglering till skydd för EU-medel

I Sverige är det Ekobrottsmyndigheten (EBM) som handlägger så kallade EU-bedrägerier, dvs. ärenden som rör bedrägeri, bedrägligt beteende och grovt bedrägeri enligt 9 kap. 1–3 §§ brottsbalken om gärningen rör EU:s finansiella intressen. Vidare handläggs där subventionsmissbruk enligt 9 kap. 3 b § brottsbalken (se förord- ningen (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten). Alla EU-bedrägeriärenden utreds och lagförs samlat vid en ekobrotts- kammare i Stockholm.

För att främja en effektiv och korrekt användning av EU-rela- terade medel i Sverige har regeringen inrättat Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet). I rådet är de myndigheter som på olika sätt är involverade i förvaltningen och skyddet av EU:s medel i Sverige representerade. EBM ansvarar för rådets ord- förandeskap.

Det finns ingen lagstadgad skyldighet för de berörda myndig- heterna att anmäla misstänkta brott. Som ett led i arbetet att öka antalet anmälningar antog SEFI-rådet under 2011 en myndighets- gemensam anmälningspolicy för misstänkta EU-bedrägerier. Enligt denna bör en anmälan göras till EBM så snart det finns anledning att anta att brott enligt ovan nämnda bestämmelser föreligger. Någon beloppsgräns för anmälningar finns inte.

Sedan 2001 har antalet anmälningar varierat mellan 5 och 36 per år. Under perioden 2013–2015 tog EBM emot totalt 35 anmälningar avseende misstänkta bedrägerier med EU-medel. Det var en liten minskning jämfört med föregående rapporteringsperiod 2010–2012 när totalt 38 anmälningar kom in. Under perioden 2013–2015 med- delades tre domar och två strafförelägganden utfärdades. De flesta anmälningarna rörde strukturfondsstöd och jordbruksstöd. Anmälare är förvaltande, attesterande och revisionsmyndigheter, OLAF (den

264

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

administrativa organisation som arbetar mot oegentligheter med EU- medel) samt privatpersoner.1

Få misstänkta brott anmäls och det är svårt att bevisa att oriktiga uppgifter lämnats medvetet

Som vi nämnt tidigare har regeringen i våra direktiv lyft fram att ut- betalningar av EU-medel inte omfattas av bidragsbrottslagen samt att det av SEFI-rådets senaste rapport framgår att man vidtagit åtgärder för att göra det tydligt för berörda myndigheter när brott ska anmälas, men att antalet anmälningar trots detta alltjämt är få.

Enligt rapporten leder detta till att det också är svårt att dra några slutsatser från anmälningarna. I rapporten konstateras dock att miss- tänkt brottslighet förekommer i samtliga fondprogram och att i nästan samtliga misstänkta fall har vilseledande skett angående stöd- berättigade kostnader. Då använder sig de misstänkta personerna inte sällan av manipulerade handlingar som kvitton, fakturor eller ut- drag ur bokföringen för att styrka att redovisade kostnader betalats och att projektet genomförts. Ett genomgående problem i utred- ningarna är emellertid att det är svårt att visa att det medvetet lämnats oriktiga uppgifter. Ansökningsförfarandet är ofta snårigt och inne- fattar många uppgifter. Det är därför svårt att bevisa att felet inte uppkommit av misstag, särskilt i ärenden som rör jordbruksstöd.

Även om EBM inte kan inleda förundersökning eller väcka åtal på grundval av en anmälan från myndigheterna framhåller rappor- ten att det många gånger är problem med att visa uppsåtet som gör att EBM inte kan gå vidare i processen. I vissa fall kan myndigheten konstatera att rekvisiten för brott objektivt sett är uppfyllda. Att EBM rapporterar detta till myndigheterna är viktigt, eftersom det kan leda till administrativa åtgärder mot den som tagit emot stöd, t.ex. genom att helt eller delvis häva ett beslut om stöd och eller att kräva tillbaka ett stöd som betalats ut.2

1Ekobrottsmyndigheten, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige 2013–2015, s. 3, 7 och 34–35.

2Se tidigare nämnda rapport, s. 3 och 35.

265

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Det finns inte tillräckliga skäl att låta utbetalningar av EU-medel omfattas av bidragsbrottslagen

Bidragsbrottslagen i dess nuvarande form omfattar förmåner och ersättningar från de centrala delarna av välfärdssystemet. Det är dessa delar som lagstiftaren ansett behöva ett starkare straffrättsligt skydd. Som vi tidigare nämnt förekommer det även utbetalningar från det offentliga som inte är för personliga ändamål, men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, som t.ex. lönesubventioner. Dessa utbetalningar uppvisar emellertid motsva- rade särdrag avseende funktion och betydelse som de som omfattas av bidragsbrottslagen och hanteras av de aktörer som anges där.

När det gäller behovet av att låta utbetalningar av EU-medel omfattas av det förstärkta skydd som bidragsbrottslagen ger gör vi följande överväganden.

Vissa typer av EU-stöd har karaktären av rättighetsstöd och upp- visar därmed likheter med utbetalningarna inom välfärdssystemet. Det gäller stödformer inom jord- och skogsbruk där utbetalningarna beviljas automatiskt utifrån den aktuella arealen. Andra stöd förut- sätter att företaget eller organisationen som beviljats medel driver ett projekt och ska leverera fakturor eller annat underlag för att styrka sina kostnader. Dessa utbetalningar har inte karaktären av rättighets- stöd och syftet kan varken direkt eller indirekt sägas vara att gynna enskildas personliga ändamål. Utbetalningar av EU-medel är i huvud- sak inte heller av stor betydelse eller avgörande för enskildas dagliga försörjning. Därför finns inte samma krav på en effektiv och snabb hantering av ärendena som då är fallet. De berörda myndigheterna kan inte heller sägas hantera en mycket stor mängd ärenden och utbetalningar i förhållande till välfärdssystemen. Dessa faktorer leder för välfärdssystemens del till att systemet är beroende av de uppgifter som enskilda och intygsgivare lämnar samtidigt som det finns vissa begränsningar i vilken utsträckning dessa kan kontrolleras. Detta ställer i sin tur krav på uppgiftslämnaren att vara aktsam och lojal med systemet. Även om omfattningen har diskuterats är det numera väl känt att det förekommer en omfattande brottslighet mot välfärds- systemen. För att skydda de offentliga finanserna och för att bevara förtroendet för systemen och upprätthålla dem långsiktigt menade regeringen att det fanns anledning att se särskilt allvarligt på angrepp mot välfärdssystemen (se prop. 2006/07:80, s. 68). Tanken är, som

266

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

tidigare nämnts, att bidragsbrottslagens förstärkta straffrättsliga skydd ska säkerställa detta. Dessa faktorer gör sig inte gällande med samma styrka för utbetalningar av EU-medel. Precis som för väl- färdsförmånernas del gäller vid utbetalning av EU-medel att syste- met är beroende av de uppgifter som stödmottagare lämnar, om än inte i lika hög utsträckning. Det är då naturligtvis viktigt att dessa lämnar nödvändiga uppgifter samt att de visar aktsamhet och lojalitet mot systemet. Med tanke på att utbetalningar av EU-medel inte upp- visar motsvarande särdrag i funktion och betydelse som välfärdssyste- men och som gör att det finns anledning att betrakta angrepp mot dessa på samma sätt menar vi sammantaget att de inte bör omfattas av bidragsbrottslagen.

En annan praktisk aspekt är att EU-stöd – till skillnad från utbe- talningarna från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som avser enskild person men inte betalas ut till denna – inte heller han- teras av de aktörer som anges i bidragsbrottslagen. I och med det gör sig inte argumentet att myndigheterna bör arbeta med ett och samma straffrättsliga regelverk gällande. Även detta talar enligt vår mening mot en utvidgning av tillämpningsområdet.

Ett centralt argument för att införa bidragsbrottslagen var be- hovet av en straffrättslig reglering anpassad för välfärdssystemen och med brottsförutsättningar anpassade efter de särskilda förhållanden som råder där. Ett problem som särskilt hade uppmärksammats var att bedrägeribestämmelsen inte täckte alla straffvärda beteenden, som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden eller gärningar som begicks av grov oaktsamhet (se t.ex. anförd prop., s. 41 ff). När misstänkta EU-bedrägerier utreds är det genomgående problemet dels att bevisa vem som är ansvarig för de lämnade uppgifterna, dels att bevisa uppsåt. Det beror i sin tur till stor del på det svåröver- skådliga regelverket och snåriga ansökningsförfarandet som gör det svårt att bevisa att felen inte beror på misstag. Att det ofta är oklart vad företagen ska prestera i form av underlag är en annan anled- ning. Vi har inte hittat stöd för annat än att den nuvarande straff- rättsliga regleringen i huvudsak fungerar tillfredställande för denna typ av bedrägerier. Såvitt vi kan bedöma skulle de problem som upp- kommer när misstänkta EU-bedrägerier ska utredas inte lösas av att de i stället skulle falla under bidragsbrottslagen.

Som vi tidigare nämnt har SEFI-rådet lyft fram att antalet an- mälningar som rör misstänkta bedrägerier med EU-medel fortfa-

267

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

rande är få, trots den gemensamma anmälningspolicy som tagits fram. Ett argument för att låta utbetalningarna omfattas av bidragsbrotts- lagen är att myndigheterna då skulle vara skyldiga att anmäla miss- tänkta brott. Som vår kartläggning visar medför emellertid inte en anmälningsskyldighet per automatik att myndigheterna anmäler de misstänkta brott som upptäcks. Än mindre innebär det att fler brott anmäls, eftersom det i sin tur är beroende av att det finns ett effektivt kontrollsystem som gör det möjligt att upptäcka felaktiga utbetalningar och därmed också misstänkta brott. Det krävs också att myndigheterna sätter av resurser för arbetet att utreda och anmäla de felaktigheter som kan misstänkas vara brott, liksom att ledningen förmedlar till de anställda att detta är en lika prioriterad arbetsuppgift som att bevilja ansökningar och betala ut medel. En anmälningsskyldighet kan naturligtvis verka som en pådrivande faktor i arbetet att utveckla ett kontrollsystem, utreda felaktigheter och anmäla misstänkta brott. Den har emellertid inte ensam någon sådan effekt. För att få till stånd ett effektivare skydd för EU-medel bör enligt vår mening andra åtgärder stå i fokus, som förenklade regler och tydlig information till stödmottagare för att undvika såväl avsiktliga som oavsiktliga fel.

8.1.5Det finns inte behov av att utvidga tillämpningsområdet ytterligare

Bedömning: Bidragsbrottslagen bör inte omfatta samtliga stat- liga utbetalningar till företag och organisationer.

Det finns inte heller skäl att utvidga tillämpningsområdet i större utsträckning än vad vi föreslagit.

Skälen för vår bedömning

Frågan om samtliga utbetalningar till företag och organisationer ska omfattas

Som vi tidigare nämnt har riksdagen i ett tillkännagivande till reger- ingen anfört att bidragsbrottslagen bör omfatta felaktiga utbetalningar till företag och organisationer (bet. 2016/17: SfU1, rskr. 2016/17:122).

268

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

När bidragsbrottslagen infördes diskuterade regeringen hur till- lämpningsområdet skulle avgränsas. Regeringen lyfte fram de särdrag i funktion och betydelse som motiverade ett starkare straffrättsligt skydd för välfärdssystemen i förhållande till andra offentliga utbetal- ningar liksom för liknande utbetalningar på det privata området. Slutsatsen blev att lagstiftningen skulle omfatta de centrala delarna av välfärdssystemet. Regeringen konstaterade att det visserligen inte helt kunde uteslutas att det kunde förekomma andra offentliga ut- betalningar eller utbetalningar på det privata området där förhållan- dena uppvisade liknande särdrag som välfärdssystemen. Enligt reger- ingen var det emellertid inte möjligt att genomföra en fullständig genomgång av samtliga förekommande former av offentliga och privata utbetalningar för att bedöma om det fanns ett sådant särskilt behov av straffrättsligt skydd även på andra områden. Regeringens uppfattning var att endast utbetalningar från det mycket omfattande välfärdsområdet allmänt sett uppvisade de särdrag som tidigare redo- visats (se avsnittet ovan och tidigare anförd proposition, s. 67–68). Med den angivna utgångspunkten fanns det därför skäl att införa en särskild straffrättslig reglering på just välfärdsområdet som exklude- rade andra offentliga utbetalningar, liksom liknande utbetalningar på det privata området.

Bidragsbrottslagens nuvarande systematik, med de särskilt ut- pekade utbetalande myndigheterna, är väl inarbetad. Den innebär att det finns ett särskild skydd för utbetalningar som är av stor betydelse, eller avgörande, för enskildas försörjning och där det all- männas möjligheter till kontroll är något mer begränsad än vad gäller andra former av statliga bidrag där kravet på skyndsamhet inte är lika påfallande. Floran av statliga bidrag är synnerligen om- fattande och spänner över områden så vitt skilda som stöd till en- skilda för att investera i solceller och de stöd som utgår till gles- bygdskommuner (se även avsnitt 4.6.2). Inom ramen för vårt upp- drag har det inte funnits möjlighet att göra en heltäckande kart- läggning av de statliga utbetalningar som finns. I nuläget är det vår uppfattning att det regelverk som finns i brottsbalkens kapitel om bedrägerier väl tillgodoser behovet av straffbestämmelser när det gäller övriga statliga bidrag. Vi bedömer därför att bidragsbrotts- lagen inte bör omfatta utbetalningar till företag och organisationer i större utsträckning än vad vi föreslagit.

269

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Behovet av utvidgning i övrigt

Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog – utöver de förändringar av lagens tillämpningsområde som tidigare nämnts – att lönegarantin skulle omfattas av bidragsbrottslagen. Utredningens förslag var lagda med utgångspunkt i den kvalificerade välfärdsbrottsligheten, som stod i fokus i deras betänkande.

Som regeringen konstaterade när lagstiftningen infördes hante- ras lönegarantin utanför de centrala delarna av välfärdssystemen och är av mindre betydelse i det här sammanhanget (se tidigare nämnd proposition, s. 68–69). Lönegarantin skiljer sig dessutom från de för- måner som omfattas av lagen i flera avseenden. Den betalas inte ut löpande utan är av engångskaraktär och betalas i dagsläget ut av länsstyrelsen efter beslut av konkursförvaltare eller rekonstruktör. Det innebär att den inte hanteras av de aktörer som omfattas av bidragsbrottslagen. Den kartläggning som vi har haft i uppdrag att genomföra har inte heller gett underlag för att göra en annan be- dömning än den regeringen gjorde när bidragsbrottslagen infördes, nämligen att lönegarantin bör lämnas utanför.

8.1.6Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs

Förslag: Maxstraffet för grovt bidragsbrott ska skärpas till fäng- else i sex år.

Skälen för förslaget

I bidragsbrottslagen finns brott av fyra olika svårighetsgrader och därför fyra olika straffskalor. Påföljden för vårdslöst bidragsbrott bestäms till böter eller fängelse i högst ett år. Normalgraden av bidragsbrott har en straffskala på fängelse i högst två år och det ringa brottet böter eller fängelse i högst sex månader. För grovt bidrags- brott ska påföljden bestämmas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Grundläggande för hur straffskalorna utformas är principerna om proportionalitet och ekvivalens. Principerna innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska bestraffas lika strängt. Vidare ska olika gärningar inom en

270

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

och samma brottstyp bedömas olika strängt i det enskilda fallet, om det finns försvårande eller förmildrande omständigheter.

Utgångspunkten vid valet av straffskalor i bidragsbrottslagen var, enligt regeringen, att den påföljdspraxis som fanns på området i princip inte skulle påverkas av den nya lagstiftningen, dvs. straff- skalorna för bidragsbrott borde anpassas efter dem som gäller för bedrägeribrottet. Detta gjordes för bidragsbrott av normalgraden och ringa brott. I fråga om det grova bidragsbrottet sattes dock straffmaximum till fyra år i stället för sex år som gäller för grovt bedrägeri. Regeringens motivering var att det till skillnad från vid andra typer av bedrägerier är svårt att vid bidragsbrott se att det skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse i sex år (prop. 2006/07:80, s. 82–83). I våra direktiv har regeringen på nytt lyft frågan om straffskalornas utformning och vi har fått i uppdrag att bedöma om regeringens antagande i fråga om straffvärde stämmer överens med dagens verklighet.

Mot bakgrund av vårt tidigare resonemang kring behovet av en sammanhållen och enhetlig reglering av brott mot välfärdssystemen och förslaget att även utbetalningar som görs till andra än den en- skilda personen, t.ex. till enskilda näringsidkare och juridiska per- soner, ska omfattas av lagen, bör straffskalan för grovt bidragsbrott skärpas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Utred- ningen om välfärdsbrottslighet föreslog samma skärpning av straff- skalan (se SOU 2017:37, s. 450–451). Med den utvidgning av till- lämpningsområdet som vi föreslår kan det mycket väl förekomma gärningar med ett straffvärde som uppgår till fängelse i sex år. Redan i dag finns ett antal exempel på domar gällande grovt bidragsbrott där påföljden bestämts till tre års fängelse eller mer. Det gör att regeringens antagande i propositionen om gärningarnas straffvärde inte längre har samma bärighet (se exempelvis Hovrättens för Västra Sverige dom 28 april 2016 i mål B 5320-15 samt Hovrättens för Skåne och Blekinge domar den 21 september 2016 i mål B 1944-16, 19 februari 2014 i mål B 3068-13, den 28 juli 2014 i mål B 1555-14 och den 12 mars 2012 i mål B 34-12).

Genom att skärpa straffskalan för grovt bidragsbrott till ett straffmaximum på sex år sker en anpassning till bestämmelsen om grovt bedrägeri. Det är en logisk konsekvens av att vissa brott som i dag bedöms som bedrägeri i stället ska bedömas enligt bidrags- brottslagen. Förändringen innebär också en harmonisering med straff-

271

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

skalan för grovt skattebrott, vilket ligger i linje med tanken om att det straffrättsliga skyddet för statens utgiftssida bör vara lika starkt som skyddet för statens intäktssida. Genom den föreslagna änd- ringen av straffskalan får domstolarna bättre förutsättningar att kunna bestämma en lämplig påföljd för allvarliga brott som begås mot väl- färdssystemen.

8.1.7Bestämmelsen om grovt bidragsbrott bör ändras

Förslag: Vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det – utöver vad som nu gäller – även särskilt beaktas om den samlade brottsligheten rört betydande belopp.

Skälen för vår bedömning

Bakgrund

De särskilda kvalifikationsgrunder som anges i paragrafen är en- dast exemplifierande men bör enligt förarbetena ändå ha stor bety- delse vid bedömningen av om ett brott är grovt. Den bedömningen ska göras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet och i förarbetena betonades att förekomsten av en kvalificerande omstän- dighet inte med automatik ska leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt.

Angående vad som ska anses vara ett betydande belopp menade regeringen att den beloppsgräns som används vid motsvarande gräns- dragning hos andra förmögenhetsbrott bör kunna vara vägledande för bedömningen (se prop. 2006/07:80, s. 96–97). Som anges i våra direk- tiv används i praxis ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp (se också Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis m.m., 5 uppl., s. 501). Att så stora summor betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Mot den bakgrunden har vi i uppdrag att överväga om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidrags-

272

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

brottslagen så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.

Tillämpningsproblem knutna till frågan om vad som ska anses vara ett eller flera bidragsbrott och hur de ska rubriceras berördes av Utredningen om välfärdsbrottslighet (SOU 2017:37, s. 437–438). Ut- redningen menade att det är otillfredsställande att lagstiftningens kon- struktion leder till att personer som systematiskt har begått bidrags- brott inte kan dömas för grovt brott på den grunden att varje enskilt belopp som utbetalats felaktigt inte ansetts tillräckligt högt.

Ett eller flera brott?

Det finns inga generella regler för vad som är en brottsenhet. Be- dömningen får därför ske med utgångspunkt i den typ av brott som är aktuell. Där får ofta det rums- och tidsmässiga sambandet stor betydelse. I den juridiska litteraturen har också sådana omständig- heter som antalet målsägande och antalet brottsobjekt ansetts ha betydelse (se Jareborg, Straffrättens gärningslära, 1995, s. 204 f.).

Högsta domstolen (HD) har i flera fall tagit ställning till vad som ska bedömas som ett eller flera brott. I ett mål som rörde bedrägerier hade en person vid 25 tillfällen med ungefärliga tidsintervaller om en månad genom vilseledande orsakat att socialbidrag betalats ut oriktigt till honom. Varje gärning sågs som ett särskilt fall av be- drägeri enligt normalgraden. HD konstaterade att gärningarna visser- ligen riktat sig mot en och samma målsägande och tillvägagångs- sättet hade upprepats varje gång, men varje tillfälle framstod som en klart avgränsad händelse med en ny ansökan och samtliga brottsrekvisit för ett fullbordat bedrägeri hade varit uppfyllda vid vart och ett av tillfällena. Tidsintervallet gjorde också att det knappast tedde sig naturligt att betrakta hela brottsligheten, som spänt över en tid om mer än två och ett halvt år, som ett enda brott (se rätts- fallet NJA 2007 s. 973). När det gäller vad som ska ses som ett eller flera bidragsbrott hänvisade HD till tidigare praxis avseende bedrägeribrott och anförde att det också vid bidragsbrott bör vara fråga om en gärning vid varje utbetalningstillfälle (se rättsfallet NJA 2012 s. 886). Det är även så det har bedömts i efterföljande praxis.

273

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Något om bedömningen av om en brottslighet är grov

Om ett brott är indelat i olika grader, t.ex. ringa, grovt eller den så kallade normalgraden, innehåller straffbestämmelsen som regel en rad omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen.

Hur bedrägeribrottslighet ska rubriceras har varit föremål för Högsta domstolens prövning. I det tidigare nämnda rättsfallet NJA 2007 s. 973 var frågan om den aktuella brottsligheten skulle betecknas som grov. HD ansåg att ingen av gärningarna var för sig kunde betecknas som grov, bl.a. då det högsta belopp som betalats ut felaktigt var på drygt 6 300 kronor. Om man såg till det samman- lagda beloppet om drygt 115 000 kronor var det visserligen högt, men inte så betydande att brottsligheten redan på den grunden kunde betecknas som grov. Inte heller framstod gärningarna som särskilt förslagna, men var enligt HD ändå allvarliga. Den tilltalade hade under mer än två och ett halvt års tid använt sig av systemet för socialbidrag på ett otillåtet sätt. Gärningarna var en serie av likartade brott, men det fanns enligt HD inget stöd för slutsatsen att den tilltalade redan från början agerat enligt en brottsplan eller i övrigt någon grund för att de inledande gärningarna skulle kunna ses som delar av ett systematiskt brottsligt förfarande. Även om förfarandet kommit att upprepas, hade det inte skett i så stor ut- sträckning eller på sådant sätt att den samlade brottsligheten kunde betecknas som grovt bedrägeri. Gärningarna bedömdes därför, som framgått tidigare, som 25 fall av bedrägeri av normalgraden.

Särskilt om hur grovt bidragsbrott har bedömts i praxis

Frågan om en bidragsbrottslighet ska bedömas som grov har inte prövats av HD, men väl i en rad hovrättsavgöranden. Utifrån vår praxisgenomgång kan vi konstatera att avgörandena ger uttryck för en samsyn när det gäller att varje utbetalningstillfälle är ett brott, vilket är i linje med den praxis från HD som vi tidigare redogjort för. I fråga om hur gärningarna ska rubriceras är praxis inte fullt lika entydig. Inte i något av de fall vi studerat har det enskilda be- loppet, såvitt framgått av domen, i sig varit så högt att det kvalifice- rat vart och ett av brotten som grova. Det är som tidigare nämnts ytterst sällan fallet. I vilken utsträckning rätten tar hänsyn till brottsligheten som helhet varierar.

274

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

I ett av de avgöranden vi tagit del av har domstolen uttryckligen anfört storleken av de enskilda utbetalningarna som skäl till att brotten bedömts vara av normalgraden. Det rörde felaktiga utbe- talningar vid 31 tillfällen under knappt två och ett halvt års tid om totalt 237 011 kronor. Som skäl för att betrakta brottsligheten som grov angav åklagaren i åtalet att den felaktiga ersättningen tillsam- mans rört ett betydande belopp. Hovrätten fann visserligen att det totalt sett rört sig om ett betydande belopp, men att varje utbetal- ning skulle bedömas som ett bidragsbrott. Eftersom ingen av utbe- talningarna ensam uppgick till ett betydande belopp, och då det inte heller i övrigt fanns skäl att bedöma gärningarna som grova skulle de bedömas som bidragsbrott av normalgraden (se Hov- rätten över Skåne och Blekinges dom den 16 december 2016 i mål B 1353-16).

Bland de övriga avgöranden där bidragsbrotten inte ansetts vara grova återfinns Göta hovrätts dom den 16 december 2016 i mål B 672-16. Efter att ha konstaterat att varje utbetalning som kopp- lats till en assistansräkning med tillhörande tidrapporter utgjorde en gärning anförde hovrätten följande i fråga om rubriceringen:

Varken betraktade vart och ett för sig eller sammanlagt avser de felaktigt utbetalade beloppen (620 000 kronor, vår anmärkning) så betydande vär- den att brottsligheten redan därigenom bör hänföras till grovt bidrags- brott. Även om brottsligheten har utövats systematiskt och präglats av viss förslagenhet finner hovrätten sammantaget inte omständigheterna så försvårande att brotten ska bedömas som grova.

I ett tidigare avgörande hade samma hovrätt att pröva rubriceringen av en bidragsbrottslighet som omfattat felaktiga utbetalningar om drygt 500 000 kronor vid tio tillfällen där falska handlingar hade använts vid vart och ett av dem. Även om brottsligheten utövats systematiskt och gärningsmannen uppvisat en viss förslagenhet, menade hovrätten att omständigheterna inte var så försvårande att brotten skulle bedömas som grova (se Göta hovrätts dom den 4 mars 2016 i mål B 1885-15).

I fem av de elva avgöranden vi studerat har domstolen tagit hän- syn till brottsligheten som helhet vid rubriceringen. I ett fall fann hovrätten att 56 fall av felaktigt utbetalad tillfällig föräldrapenning för vård av barn ingått i en brottslighet som utövats systematiskt och skulle därför bedömas som grovt bidragsbrott. Hovrätten vägde in att ansökningarna sammantaget rört betydande belopp (cirka

275

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

300 000 kronor), att den tilltalade haft en plan redan från början att oriktigt tillskansa sig ersättning för att täcka utebliven förvärvs- inkomst samt att han genom att begära ersättning växelvis varannan vecka för barnen hade kunnat få tillfällig föräldrapenning varje vecka utan att behöva lämna sjukintyg till Försäkringskassan. Gär- ningarna hade präglats av en förslagenhet som fick anses gå klart utöver vad som gäller för liknande brottslighet (se Göta hovrätts dom den 19 december 2017 i mål B 1101-17).

Ett annat mål rörde en synnerligen omfattande assistanshärva med felaktigt utbetalad ersättning om närmare sju miljoner kronor under fyra års tid. Som skäl för att bedöma brottsligheten som grov angav åklagaren i åtalet att den rört betydande belopp samt ingått i en verksamhet som utövats systematiskt och i större omfattning. Hovrätten instämde i den bedömningen (se Hovrätten för Västra Sveriges dom den 28 april 2016 i mål B 5320-15). Ytterligare ett mål gällde brottslighet riktad mot assistansersättningen om fyra miljo- ner kronor under fem års tid. Som skäl för att bedöma brotts- ligheten som grov hade åklagaren anfört att den rört betydande belopp och ingått i en verksamhet som utövats systematiskt och i större omfattning. I fråga om rubricering konstaterade tingsrätten att huvudregeln är att varje månadsvis utbetalning som kopplas till en assistansräkning utgör ett brott i sig. Eftersom månadsutbetal- ningen till beloppet ofta inte är alltför hög kan beloppet i sig inte kvalificera vart och ett av brotten som grova. Tingsrätten redo- gjorde därefter för en rad försvårande omständigheter, som att det pågått under fem års tid och sammantaget avsett ett mycket högt belopp samt att huvudmannen lurat sina läkare genom att bl.a. inta tabletter för att bli slö inför läkarbesök och simulerat svår smärta. Efter en tidpunkt som närmare angavs i domen ansåg tingsrätten att det hade funnits en uppgjord brottsplan och gärningarna skulle därför ses som delar av ett systematiskt brottsligt förfarande. Den samlade brottsligheten bedömdes som grovt bidragsbrott. Efter överklagande anslöt sig hovrätten till tingsrättens bedömning i rubriceringsfrågan och fastställde domen (Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 21 september 2016 i mål B 1944-16).

I ett åtal som rörde felaktigt utbetalad assistansersättning om närmare sex miljoner kronor under drygt fyra års tid anfördes att gärningarna skulle bedömas som grova eftersom de utövats syste- matiskt och avsett sammantaget betydande belopp. Såväl tingsrätt

276

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

som hovrätt fann att brotten skulle bedömas som grova. När det gällde rubriceringsfrågan konstaterade hovrätten att de brottsliga gärningarna, i linje med Högsta domstolens avgöranden, inte ut- gjorde ett utan flera bidragsbrott, som på de skäl som åklagarna anfört var grova brott (se Hovrätten för Västra Sveriges dom den 10 januari 2013 i mål B 2701-12).

Även ett fall med betydligt mindre belopp än de som tidigare nämnts har bedömts som grovt bidragsbrott på grund av brottlig- hetens systematik. Det rörde felaktigt utbetalat ekonomiskt bistånd vid fyrtio tillfällen. Som skäl för att bedöma brottet som grovt an- gavs att det sammanlagt rört betydande belopp, skett systematiskt under flera års tid och att den tilltalade använt sig av falska handlingar och förfalskat annans namnteckning. Tingsrätten dömde för grovt bidragsbrott. Efter överklagande fastställde hovrätten tingsrättens dom. Hovrätten fann att varje ansökan utgjorde ett brott. När det gällde hur brotten skulle rubriceras konstaterade hovrätten att det högsta belopp som betalats ut uppgått till cirka 11 000 kronor, men tog också fasta på att den tilltalade under cirka tre och ett halvt år använt sig av systemet för försörjningsstöd på ett otillåtet sätt, använt falska handlingar och att det sammanlagda beloppet som utbetalats till henne uppgick till drygt 279 000 kronor. Varje gärning bedömdes därför som grovt brott (se Hovrätten för Nedre Norrlands dom den 14 september 2017 i mål B 432-17).

Sammanfattande reflektioner

Som framgått av vår redogörelse ovan har domstolarna i varierande utsträckning tagit hänsyn till brottsligheten som helhet vid bedöm- ningen av rubriceringsfrågan. Vår slutsats blir att lagstiftningens konstruktion i sig inte hindrar att domstolarna beaktar den samlade brottsligheten och bedömer brotten som grova, trots att varje en- skilt belopp som betalats ut felaktigt inte överstiger fem basbelopp. Det är däremot tydligt att domstolarna gör olika tolkningar av om det samlade beloppet kan beaktas vid bedömningen och även hur stort beloppet i så fall ska vara. Att domstolarna tillmäter de kvali- ficerande omständigheterna olika tyngd, särskilt i fråga om brottet rört betydande belopp, gör att bedömningen kan framstå som svår att förutse. Det är inte tillfredställande ur ett rättssäkerhetsper-

277

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

spektiv. Det kan därför finnas skäl att ändra hur bestämmelsen är utformad.

Vid bedömningen om brottet är grovt ska hänsyn även tas till om den samlade brottsligheten rört betydande belopp

Som vi tidigare nämnt är det sällsynt att så stora belopp som om- kring fem prisbasbelopp betalas ut vid ett tillfälle. Med tanke på att varje utbetalning enligt praxis anses som ett brott, skulle det kunna innebära att ett bidragsbrott i princip aldrig kan kvalificeras som grovt endast på den grunden att det avsett ett betydande belopp.

Detta eftersom just ”brottet” ska ha avsett betydande belopp och inte brottsligheten som helhet. Även om det är ovanligt förekom- mer emellertid vissa enskilda utbetalningar inom förmånssystemen som uppgår till betydande summor. Ett exempel är studiemedel vid utlandsstudier som – i vart fall när detta betänkande skrivs – kan betalas ut för en hel termin vid ett enda tillfälle. Det kan heller inte uteslutas att sådana utbetalningar kan förekomma även på andra områden framöver, beroende på hur välfärdssystemen då är utfor- made. Mot den bakgrunden menar vi att det finns skäl att låta den delen av bestämmelsen stå kvar.

För att öka förutsebarheten och ge möjligheter till en mer en- hetlig bedömning, där större hänsyn tas till betydelsen av den sam- lade brottsligheten, bör bestämmelsen om grovt brott ändras. Vi föreslår att vid bedömningen av om ett brott är grovt ska – utöver vad som gäller i dag – särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som rört betydande belopp. Med det avses som tidi- gare omkring fem prisbasbelopp. På så sätt förtydligas att det är möjligt att bedöma en gärning som grovt brott om den samlade brottsligheten avser ett betydande belopp.

8.1.8Den som i väsentlig mån är oaktsam kan dömas för vårdslöst bidragsbrott

Förslag: Även gärningar där den enskilde i väsentlig mån är oakt- sam ska omfattas av det straffbara området.

278

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Skälen för vår bedömning

Bakgrund

Syftet med att införa straffansvar för grovt oaktsamma gärningar genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott var främst att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärds- systemen, inte att straffa personer med begränsade möjligheter att sätta sig in i och förstå komplicerade regelverk. Det ansågs dock kunna krävas att en förmånstagare anstränger sig för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar an- svarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som finns för de utbetalande aktö- rerna måste enligt förarbetena utgångspunkten vara att den enskilda förmånstagaren tar ansvar för att alla efterfrågade uppgifter lämnas och att de är korrekta (prop. 2006/07:80, s. 49 f.).

Högsta domstolen har prövat vad som är grovt oaktsamt i bi- dragsbrottslagens mening (se NJA 2013 s. 369, även redovisat i av- snitt 7.1) Målet rörde en person (i det följande kallad IS), som när hon ansökte om försörjningsstöd inte redovisade att hon fått skatte- återbäring med drygt 10 000 kronor. Blanketten för ansökan innehöll en särskild rad för uppgift om belopp och utbetalningsdag för det fall sökanden hade fått överskjutande skatt. Hennes underlåtenhet ledde till att kommunen felaktigt beviljade henne 6 029 kronor i försörj- ningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Frågan var om underlåtenheten att redovisa fullständiga uppgifter skulle be- dömas som grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening. Efter att hon dömts av såväl tingsrätt som hovrätt för vårdslöst bidrags- brott friades hon av Högsta domstolen med motiveringen att hon varit oaktsam när hon undertecknade blanketten utan att läsa igenom den ordentligt, och utan att kontrollera om skatteåterbäringen skulle redovisas, men att utrymmet för att bedöma den oaktsamheten som grov måste anses begränsat (jfr prop. 2006/07:80, s. 84). Mot den bak- grunden, och med hänsyn till hennes bristande erfarenhet i ekono- miska frågor, kunde hon enligt domstolen inte anses ha gjort sig skyldig till grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening när hon underlät att lämna uppgift om skatteåterbäringen.

Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande ifrågasätts i våra direktiv om bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamåls-

279

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

enligt utformad i förhållande till utgångspunkterna ovan. Vi har där- för fått i uppdrag att se över bestämmelsens utformning.

Hur definierades grovt oaktsamma beteenden i förarbetena?

Regeringen ansåg att i såväl fall av aktivt uppgiftslämnande som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden bör i första hand endast medveten oaktsamhet hos förmånstagaren kunna medföra straffansvar för grov oaktsamhet. Det bör alltså normalt krävas att förmånstagaren misstänkt att den lämnade uppgiften varit felaktig eller att det förelåg en anmälningsskyldighet. I underlåtenhetsfallen bör utrymmet för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov vara begränsat. För det fall en förmånstagare inte misstänkt att det uppkommit en anmälningsskyldighet bör förmånstagaren alltså i regel inte anses ha varit grovt oaktsam. Ett exempel då det är tänk- bart att en omedveten oaktsamhet skulle kunna betecknas som grov är när en person inte har bemödat sig om att kontrollera riktig- heten av mer betydelsefulla uppgifter som lämnats, även om det funnits starka skäl att göra det. Sådana skäl kan finnas när en per- son exempelvis felaktigt uppbär utbetalningar från olika välfärds- system (prop. 2006/07:80, s. 84).

Hur har kravet på grov oaktsamhet tolkats efter HD:s avgörande?

I vår praxisgenomgång har vi redogjort för de hovrättsdomar avse- ende vårdslöst bidragsbrott som meddelats efter HD:s avgörande (se avsnitt 7.1). Det är svårt att se någon entydig linje i fråga om vilka typer av handlingar som ska anses vara grovt oaktsamma. Vi ser dock, liksom har uppmärksammats i den juridiska litteraturen, att i vilken grad förmånstagaren varit medveten om risken har varit central (se vidare nedan). Har personen insett risken eller miss- tänkt att det rört sig om felaktiga uppgifter eller att det uppstått en skyldighet för dem att anmäla ändrade förhållanden? Om svaret är ja, har de varit medvetet oaktsamma och om inte, har det varit fråga om en omedveten oaktsamhet. När det rört sig om underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden är ju, som framgått av förarbetena och HD:s avgörande, utrymmet att bedöma en omedveten oakt- samhet som grov begränsat.

280

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

I bedömningen av om det rört sig om grov oaktsamhet har domstolarna i fall med dubbla ersättningar, t.ex. när personer upp- gett sig vara arbetslösa trots att de samtidigt fått föräldrapenning, lagt vikt vid att det varit tydligt att uppgifter om denna typ av er- sättning skulle anges. I ett av fallen togs även fasta på den informa- tion som lämnats om att man genom att signera kassakorten för- säkrar att man inte fått någon annan form av ersättning. Att då varken ange den föräldrapenning som betalats ut eller ta reda på om man trots detta hade rätt till ersättning från a-kassan var en med- veten oaktsamhet som skulle bedömas som grov. Ett förändrat beteende i hur uppgifter redovisades för att ge ett mer förmånligt resultat, och en så påtaglig skillnad mot hur personen faktiskt hade arbetat, att hon måste ha insett risken för att uppgifterna var orik- tiga har också ansetts vara en medveten oaktsamhet som bedömdes som grov. På samma sätt bedömdes att inte markera någon av sju sjukperioder, trots tydlig information om att det skulle anges, som en sådan påtaglig avvikelse att den tilltalade måste ha insett risken för att uppgifterna var oriktiga (Se Svea hovrätts domar den 31 maj 2013 i mål B 9910-12 och den 3 mars 2016 i mål B 4767-15 och Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 3 mars 2017 i mål B 2661-16).

Att vid ett antal tillfällen inte bemöda sig om att kontrollera att man begärt arbetslöshetsersättning under rätt tidsperiod, dvs. när man inte arbetat, har även det bedömts som grovt oaktsamt, liksom att påstå att man var arbetssökande trots att man arbetat och inte läst informationsfoldern om hur arbetslöshet på kassakort skulle redovisas, samt att vid en tillfällig anställning inte kontrollera den uppfattning personen hade om att lön inte skulle betalas ut för den period som ansökan om arbetslöshetsersättning gällde (se Hov- rätten för Västra Sveriges dom den 28 mars 2014 i mål B 1089-14, Göta hovrätts dom den 5 september 2013 i mål B 1456-13 och Hov- rätten för Nedre Norrlands dom den 22 juni 2016 i mål B 250-16).

I de tre avgöranden i vår praxisgenomgång där personerna inte bedömts vara grovt oaktsamma har omständigheterna varit något speciella. Det första fallet rörde en man som låtit bli att redovisa en större försäkringsersättning i sin ansökan om försörjningsstöd. Av utredningen framgick att han på direkta frågor förnekade att han fått utbetalat någon försäkringsersättning och att han inte ville låta socialsekreteraren kontrollera om utbetalning hade skett. Han döm-

281

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

des i tingsrätten för att sedan frikännas av hovrätten. Hovrätten tog fasta på att försäkringsersättningen betalats ut eftersom försörj- ningsenheten tidigare beviljat honom bistånd för att teckna en tilläggsförsäkring, som gav rätt till den aktuella ersättningen. Det var därför inte var självklart att personen misstänkte att ersättningen skulle redovisas som inkomst. Sammantaget menade hovrätten att han varit oaktsam, men att det inte var fråga om medveten oakt- samhet. Med beaktande av det begränsade utrymmet för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov och den utbetalade försäk- ringsersättningens speciella karaktär ansåg hovrätten att han inte varit grovt oaktsam i bidragsbrottslagens mening och hänvisade till NJA 2013 s. 369 (Hovrätten för Västra Sveriges dom den 12 juni 2013 i mål B 1017-13). Det andra fallet rörde en man som under tiden han fick sjukersättning inte meddelat att han arbetade, i vilken utsträckning eller vilka inkomster det gav. Både tingsrätten och hovrätten ogillade åtalet. Liksom tingsrätten ansåg inte hovrät- ten att han gjort sig skyldig till uppsåtligt brott. I fråga om ageran- det var grovt oaktsamt konstaterade hovrätten att det normalt borde krävas att en förmånstagare misstänkt att det har uppkommit en anmälningsskyldighet och därefter underlåtit att uppfylla denna (se prop. 2006/07:80, s. 50 och NJA 2013 s. 369.) Det var oaktsamt att utgå från att arbetet och omfattningen av detta kommit till För- säkringskassans kännedom genom de tidrapporter som hans arbets- givare skickat in till myndigheten. Det var dock inte bevisat att den åtalade kände till att uppgifterna om arbete skulle anmälas i en sär- skild ordning och därför inte heller att han insåg risken för eller misstänkte att inskickandet av tidrapporterna inte var tillräckligt för att han skulle ha fullgjort sin anmälningsskyldighet. Någon med- veten oaktsamhet var det således inte fråga om. Även här hänvisade hovrätten till det begränsade utrymmet att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov. Underlåtenheten var därför inte grovt oakt- sam (Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 15 juni 2015 i mål B 3098-14). Det tredje fallet rörde en man som inte anmält att han arbetade samtidigt som han fick sjukersättning. Mannen genomgick en behandling för sina långvariga missbruksproblem samtidigt som han började en provanställning och då fick hjälp av personal på behandlingshemmet att fylla i ansökan om fortsatt sjukersättning. Under fem månader fick han sedan sjukersättning månadsvis trots att han arbetade. Han gav inte in någon ansökan om s.k. steglös avräk-

282

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

ning med anledning av de ändrade inkomstförhållandena. Efter att ha dömts i tingsrätten frikändes han i hovrätten. Enligt mannen hade han uppfattat att han skulle lämna in en ny ansökan efter ett år, vilket stöddes av att anställningsavtalet kom in till Försäkringskassan när ungefär ett år hade passerat sedan ansökan. I såväl ansökan som i Försäkringskassans beslut hade han upplysts om att han var skyldig att anmäla ändrade ekonomiska förhållanden till Försäkringskassan. Han hade varit oaktsam när han tog emot ersättning från Försäk- ringskassan trots att han samtidigt fick lön, men utrymmet för att bedöma oaktsamheten som grov måste enligt hovrätten dock anses begränsat (se prop. 2006/07:80, s. 84). Mot bakgrund av den tilltala- des uppgifter, som vann visst stöd i utredningen, och med hänsyn till hans speciella livssituation, var det inte visat att han faktiskt miss- tänkt att det hade uppkommit en anmälningsskyldighet. Han hade därför inte varit medvetet oaktsam. Omständigheterna var inte heller i övrigt sådana att hans omedvetna oaktsamhet borde bedömas som grov (Svea hovrätt, dom den 20 april 2015 i mål B 8956-14). Även här tog alltså hovrätten fasta på om personen misstänkt att det uppkommit en anmälningsskyldighet och det begränsade utrymmet att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov.

Högsta domstolens avgörande i NJA 2013 s. 369 har inte rönt mycket uppmärksamhet i den juridiska litteraturen. I en artikel konstaterar Andreas Anderberg3 att avgörandet är ”kortfattat och inte särskilt kontroversiellt” samt inte ”särskilt anmärkningsvärt eller förvånande”. Han anför vidare att det i vart fall inte är särskilt många fall av grovt oaktsamma brott som lett till fällande dom samt att dessa brott i flera fall hunnit preskriberas. När det gäller relaterad praxis anges att gränsen för att nå upp till grov och där- med straffbar oaktsamhet tycks vara ganska högt ställd. Anderberg ser att medvetenheten hos den tilltalade tycks har spelat en avgö- rande roll i praxis, både för fällande och friande domar, även i tiden före och omkring HD-avgörandet (Se Anderberg, Andreas, Grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening? JT 2014/15 s. 130–135).

3 Jur. dr och universitetslektor i rättsvetenskap vid institutionen för socialt arbete vid Linné- universitetet.

283

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

HD:s dom illustrerar vikten av tydlig information till enskilda

En avgörande omständighet i HD:s dom var att den åtalade inte bedömdes ha insett att hon var skyldig att redovisa den överskju- tande skatten och inte heller att hon insåg risken för att de upp- gifter hon lämnade var oriktiga. Det var alltså inte fråga om någon medveten oaktsamhet. Det gjorde att det fanns ett begränsat ut- rymme att bedöma den omedvetna oaktsamhet som det trots allt inneburit att skriva under ansökan utan att kontrollera uppgifterna i den som grov. Det är i fall av att underlåta att anmäla ändrade förhållanden som förarbetena anger att utrymmet för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov är begränsat. Den åtalade hade inte underlåtit att lämna uppgifter utan i stället, vilket också angavs i gärningsbeskrivningen, lämnat oriktiga uppgifter genom att ute- lämna skatteåterbäringen. Med tanke på att förarbetsuttalandet om omedveten oaktsamhet just tar sikte på underlåtenheten att anmäla ändrade förhållanden kan det möjligen ifrågasättas om det har samma bäring på situationen att lämna oriktiga uppgifter.

HD framhöll särskilt att den tilltalade inte synes ha misstänkt att hon var skyldig att ta med uppgiften om skatteåterbäring och hänvisade även till hennes bristande erfarenhet i ekonomiska frå- gor. Ansökningsblanketten hade i det här fallet en rad där belopp och utbetalningsdag skulle fyllas i om sökanden hade fått ”över- skjutande skatt”. Exemplet illustrerar det centrala i att blanketter och ansökningshandlingar är utformade på ett enkelt och lättför- ståeligt sätt, med begrepp som i största möjliga mån motsvarar dem som används i dagligt tal. Om det tydligt framgår vilka uppgifter som ska anges, blir det lätt för den enskilde att göra rätt. På mot- svarande sätt har tydlig information och enkelt utformade blanket- ter använts av domstolar som argument för att någon agerat upp- såtligen eller av grov oaktsamhet (se t.ex. Svea hovrätts domar den 31 maj 2013 i mål B 9910-12 och den 3 mars 2016 i mål B 4767-15 samt Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 3 mars 2017 i mål B 2661-16). Vi menar att avgörandet emellertid visar att lag- stiftarens intentioner om den enskildes ansvar för att undersöka sådant som är oklart eller som man inte förstår inte upprätthålls. För att uppnå detta och på nytt betona den enskildes ansvar ser vi att det är nödvändigt att skärpa kravet på den aktsamhet och lojali- tet som den enskilde ska visa när han eller hon lämnar uppgifter.

284

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Det krav på aktsamhet och lojalitet som bör kunna ställas på förmånstagaren behöver betonas ytterligare

Som vi tidigare nämnt framhölls i förarbetena att förmånstagaren har ett ansvar för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbets- löshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som finns för de utbetalande aktörerna måste utgångspunkten vara att den enskilda förmånstagaren tar ansvar för att alla efterfrågade upp- gifter lämnas och att de är korrekta (prop. 2006/07:80, s. 49 f.).

Anledningen till att det straffbara området kom att omfatta grovt oaktsamma beteenden låg enligt regeringen i de särdrag avse- ende funktion och betydelse hos välfärdssystemen som gjorde att i vart fall grovt oaktsamma beteenden som riktas mot välfärdssyste- men ligger så nära klandervärdheten av uppsåtliga handlingar att de är straffvärda. För att systemet ska fungera framhöll regeringen att det förutsätts ett inte obetydligt mått av lojalitet och aktsamhet hos förmånstagare i samband med ansökningar och utbetalningar från välfärdssystemen. Om sådan lojalitet och aktsamhet inte finns leder detta till felaktiga utbetalningar som mycket sällan upptäcks samt att felaktiga utbetalningar i större omfattning på sikt kan ha en allvarlig negativ påverkan på systemens funktion.

Vi menar att de argument som regeringen anförde till stöd för en kriminalisering fortfarande gör sig gällande. Vårdslöst bidrags- brott fyller en funktion i att fånga upp de handlingar som inte om- fattas av uppsåt men ändå får anses straffvärda. Högsta domstolens avgörande kan emellertid uppfattas som ett avsteg från de krav som lagstiftaren – enligt vår mening fullt befogat – velat ställa på för- månstagaren. Vår praxisgenomgång visar att rättsutvecklingen efter HD:s avgörande inte är entydig, men att mycket tyder på att det generellt ställs lägre krav på förmånstagaren än vad som förutsattes i förarbetena. För att betona kravet på aktsamhet och lojalitet vid ansökningar från välfärdssystemet anser vi därför att bestämmelsen om vårdslöst brott behöver ändras.

285

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Även sådana gärningar där den enskilde i väsentlig mån är oaktsam ska omfattas av det straffbara området

När det gäller hur kravet på aktsamhet och lojalitet från den enskil- des sida tydligare ska komma till uttryck i lagtexten gör vi följande överväganden. Enligt vår mening skulle det bära alltför långt att kriminalisera alla gärningar som begås av oaktsamhet (se vidare nedan). Det beteende som vi menar behöver beivras är där den en- skilde i väsentlig mån är oaktsam.

En jämförelse kan göras med bestämmelsen om vårdslöshet i trafik (se 1 § lag (1951:649) om straff för vissa trafikbrott). Där straff- beläggs gärningar där vägtrafikant i väsentlig mån brister i den om- sorg och varsamhet som till förekommande av trafikolycka be- tingas av omständigheterna. Det straffbara området vid vårdslöshet i trafik inskränktes genom SFS 1994:1416, som trädde i kraft den 1 januari 1995 (se prop. 1994/95:23). Tidigare var lydelsen av be- stämmelsen anknuten till de allmänna aktsamhetsreglerna i 2 kap. 1 § trafikförordningen. Så är det fortfarande, men endast den som i väsentlig mån brister i omsorg och varsamhet ska dömas för vårds- löshet i trafik i enlighet med första stycket (se Ceder m.fl., Trafik- brottslagen [2017-08-31, Zeteo] En kommentar).

Ändringen kom till efter att dittillsvarande praxis tydde på att bestämmelsen i vissa fall tillämpats på ett sätt som närmade sig vad som gäller vid strikt ansvar. Med den föreslagna inskränkningen av det straffbara området var enligt regeringen en sådan tillämpning inte längre möjlig. Genom den nya lydelsen ville regeringen uppnå att ansvar för vårdslöshet i trafik förbehålls sådana beteenden i tra- fiken som är att beteckna som vårdslösa i egentlig mening. Under trafikbrottslagens tillämpningsområde bör enligt regeringen främst hänföras sådana fall där trafikanten gjort sig skyldig till medvetet risktagande (se tidigare nämnda proposition s. 61).

I betänkandet Överväganden om en ny sexualbrottslagstiftning

(SOU 2016:60, s. 269–270) resonerar utredningen kring möjligheterna att införa ett oaktsamhetsansvar vid vissa sexualbrott. Där konstate- rades att med grov oaktsamhet avses i princip alla former av medveten oaktsamhet, medan enbart de mer allvarliga formerna av omedveten oaktsamhet omfattas. Vid en prövning av om omedveten oaktsamhet har förelegat eller inte inleder domstolen med en bedömning av vad gärningsmannen kunde ha gjort för att komma till insikt. Kunde

286

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

personen t.ex. ha tänkt efter, frågat eller kontrollerat de närmare förhållandena och då insett att en viss omständighet var vid han- den? Därefter bedömer domstolen om det som gärningsmannen kunde ha gjort också är något som personen borde ha gjort. Om svaret är jakande på båda frågorna har gärningsmannen varit omed- vetet oaktsam. De fall som omfattas av grov oaktsamhet är fall då gärningspersonen verkligen borde ha gjort det som han eller hon kunde ha gjort för att komma till insikt. Han eller hon anses alltså i sådana fall på ett tydligare sätt ha avvikit från vad som kan anses aktsamt.

Vi menar att ett möjligt alternativ för att ytterligare betona den enskildes ansvar för att lämna korrekta och fullständiga uppgifter i samband med ansökningar eller utbetalningar är att straffansvaret ska omfatta sådana situationer där personen i väsentlig mån är oaktsam. Det omfattar att personen åsidosätter sin skyldighet att ta del av information som lämnas, vidare att någon inte undersöker sådant som verkar oklart eller som personen inte förstår. Det krävs då att personen tar reda på vad som gäller genom att t.ex. fråga en handläggare på den berörda myndigheten, arbetslöshetskassan eller kommunen. Vilka handlingar som närmare ska omfattas av begrep- pet att någon i väsentlig mån är oaktsam får avgöras utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. Det blir ytterst en fråga för rätts- tillämpningen. Bedömningen av om gärningspersonen har agerat på ett straffbart sätt ska ske med utgångspunkt i vad som är bevisat om gärningen och omständigheterna runt den. För att vara straff- bar ska domstolen göra bedömningen att oaktsamheten i det en- skilda fallet verkligen är klandervärd.

Vårt förslag leder till en viss diskrepans i förhållande till skatte- brottslagens straffbestämmelser. I fråga om sådana gärningar som inte är uppsåtliga är där endast grov oaktsamhet belagd med straff. Vi menar dock att det finns skäl att ställa något högre krav på den aktsamhet som förmånstagaren ska visa på detta område. Det beror på att välfärdssystemet i större utsträckning än vad som är fallet på skatteområdet är beroende av att enskilda lämnar korrekta uppgifter eftersom informationsutbytet där inte i lika hög grad är automatiserat. Ett exempel är skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden, där ut- betalaren oftast är helt beroende av att förmånstagaren på eget initiativ upplyser om sin aktuella situation.

287

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Straffansvaret bör inte utökas så att alla vårdslösa handlingar kriminaliseras

Det kan naturligtvis inte uteslutas att det finns ytterligare gärningar inom välfärdssystemen som faller utanför ramen för de vi nämnt ovan och som möjligen är värda att belägga med straff. Om det straffbara området skulle utvidgas så att alla handlingar som begåtts av oaktsamhet skulle kriminaliseras, menar vi dock att det skulle omfatta sådana misstag som inte motsvarar vad som i det allmänna rättsmedvetandet betraktas som klandervärda.

I det sammanhanget vill vi lyfta fram att de personer som berörs av beslut som omfattas av bidragsbrottslagen ofta befinner sig i en utsatt livssituation, exempelvis på grund av sjukdom, funktions- nedsättning eller svåra ekonomiska problem. Det kan också röra sig om unga personer med begränsad livserfarenhet och kunskap i ekonomiska frågor. En utvidgning av det straffbara området till att omfatta alla gärningar som begås av oaktsamhet riskerar att slå mot de grupper som har svårt att sätta sig in i och förstå myndigheter- nas tidvis komplicerade regelverk. Det finns dessutom en risk att lagstiftningen kommer att uppfattas på det sättet av den bredare allmänheten. Detta kan i sin tur urholka värdet av bidragsbrotts- lagens straffbestämmelser och riskerar att skada allmänhetens för- troende för såväl de utbetalande myndigheterna, kommunerna och a-kassorna som för rättsväsendet.

Sammantaget anser vi alltså att straffansvaret inte bör utökas till att omfatta alla fall där gärningspersonen har varit oaktsam.

8.1.9Risken för ekonomisk skada ska beaktas

vid bedömningen av om en gärning enligt 4 § är mindre allvarlig

Förslag: Vid bedömningen av om gärningen vid vårdslöst bi- dragsbrott är mindre allvarlig ska hänsyn även tas till den risk för ekonomisk skada som agerandet har inneburit.

288

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Skälen för vårt förslag

Bakgrund

Bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott innehåller en regel om straffrihet vid mindre allvarliga gärningar. I lagtexten har särskilt mar- kerats att framför allt den aktuella förmånens storlek ska vara av betydelse vid denna bedömning. En helhetsbedömning ska dock göras med hänsyn till samtliga omständigheter vid gärningen.

I förarbetena konstaterades att grovt oaktsamma gärningar som rör belopp kring ett par tusen kronor eller mindre som regel inte bör leda till straffansvar. Om det inom ramen för administrationen av en förmån finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav bör gärningarna regelmässigt anses vara mindre allvarliga. Ett exempel på sådana fall som ges i för- arbetena är utbetalningar av studiemedel som förutsätter att förmån- stagaren under ersättningsperioden utöver studiemedlen inte uppbär inkomst som överstiger visst belopp. Här sker regelmässigt en efter- kontroll mot uppgifter från Skatteverket, vilket innebär att den som tjänat för mycket under ersättningsperioden blir återbetalningsskyl- dig. Dessa fall bör, såvida det inte är fråga om uppsåtligt handlande, normalt kunna vara straffria (se prop. 2006/07:80, s. 97–98).

Åklagarmyndighetens rekommendation är att vårdslöst bidrags- brott i normalfallet bör anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffrättsligt ansvar om beloppet understiger 5 000 kronor. Natur- ligtvis ska samtliga omständigheter i ärendet tas med vid denna be- dömning (se Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:4, s. 19). Enligt vad vi erfarit har detta ställningstagande – framför allt i fråga om beloppsgränsen – fått stort genomslag hos såväl de anmälande aktö- rerna som de brottsutredande myndigheterna.

Hur har frågan om gärningen är mindre allvarlig hanterats i rättspraxis?

Frågan om gärningen är mindre allvarlig och därmed ska vara fri från straff har varit uppe till prövning i tre avgöranden från hovrät- terna (för en närmare redogörelse av omständigheterna i målen, se avsnitt 7.2). Samtliga rörde felaktiga utbetalningar av arbetslöshets- ersättning och arbetslöshetskassornas efterkontroller.

289

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

I det första avgörandet, som rörde ett belopp om 4 488 kronor, dömdes personen i tingsrätten men friades av hovrätten (se Göta hovrätts dom den 19 februari 2010 i mål B 1994-09). Hovrätten konstaterade att det i det aktuella fallet funnits ett kontrollsystem som innebär att arbetslöshetskassan i efterhand regelmässigt kon- trollerar med Försäkringskassan så att inte andra förmåner uppbärs samtidigt. Hovrätten fann med hänsyn till detta att faran för slutlig ekonomisk skada fick anses vara begränsad.

Det andra avgörandet rörde en felaktig utbetalning om 12 920 kro- nor där den tilltalade friades i tingsrätten men dömdes i hovrätten (se Svea hovrätts dom den 31 maj 2013 i mål B 9910-12). Hov- rätten konstaterade att enligt förarbetena kan gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten anses som mindre allvarliga (se prop. 2006/07:80, s. 98). Här hade det felaktigt utbetalade beloppet betalats tillbaka genom att avdrag gjorts på den tilltalades senare ersättning från arbetslöshetskassan. Om personen hade begärt sitt utträde ur kassan och återbetalning därmed inte kunnat göras på det sätt som skett, eller om han av andra skäl inte velat eller kunnat betala tillbaka, hade den ekonomiska skadan emellertid kunnat bli slutlig. Hovrätten fann därför att risken för slutlig skada när gär- ningen begicks inte kunde sägas ha varit liten. Framför allt var det enligt hovrätten storleken på det felaktigt utbetalade beloppet som var avgörande för om gärningen skulle anses som mindre allvarlig och därmed fri från straff såvida det inte varit fråga om ett uppsåtligt handlande. Hovrätten hänvisade till förarbetsuttalandena (prop. 2006/07:80, s. 97) om att belopp som rör ett par tusen kro- nor eller mindre som regel inte bör leda till straffansvar. Även med hänsyn till prisförändringarna efter lagens tillkomst ansåg hovrätten att de drygt 12 000 kronor som målet rörde var ett för högt belopp för att gärningen skulle kunna anses som mindre allvarlig.

Det tredje fallet gällde en felaktig utbetalning om 10 317 kronor. Den åtalade dömdes i tingsrätten men frikändes i hovrätten. Hov- rätten ansåg att hon agerat grovt oaktsamt, men den rutin för efter- kontroll som den aktuella arbetslöshetskassan hade innebar att den som gav in ett arbetsgivarintyg som inte korresponderade med tidigare lämnade uppgifter blev föremål för utredning och sedan eventuella återkrav. Faran för slutlig skada fick därmed anses be- gränsad. Hovrätten fann därför att gärningen skulle anses vara

290

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

mindre allvarlig och alltså inte straffbar (se Göta hovrätts dom den 5 september 2013 i mål B 1456-13).

Är förekomsten av ett kontrollsystem tillräckligt eller ska beloppet ändå ha betydelse?

Riksåklagaren (RÅ) beslutade att inte överklaga Göta hovrätts dom den 19 februari 2010 i mål B 1994-09. I beslutet poängterade RÅ att det skulle vara värdefullt med ett vägledande avgörande av Högsta domstolen men avstod från att klaga bl.a. med hänsyn till rekom- mendationen att vårdslöst bidragsbrott i normalfallet bör anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffrättsligt ansvar när beloppet understiger 5 000 kronor (i målet uppgick beloppet, som tidigare nämnts, till 4 448 kronor). Riksåklagaren framhöll följande i sitt beslut.

Hovrätten har såvitt framgår varken ingått i någon prövning av om den tilltalade har varit grovt oaktsam eller om beloppets storlek och övriga omständigheter ska leda till att gärningen bör anses mindre allvarlig. Såvitt framgår av hovrättens skrivning är det i stället förekomsten av ett kontrollsystem i sig som gör att gärningen bör anses mindre allvarlig. Frågan kan ställas om hovrätten i och med detta menar att en gärning som begås av grov oaktsamhet bör anses som mindre allvarlig oavsett beloppets storlek, så länge det finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav. Mot bak- grund av att det i många fall torde finnas den typen av kontrollsystem när det gäller förmåner enligt socialförsäkringsförfattningarna, skulle en sådan tillämpning av 4 § andra stycket bidragsbrottslagen innebära att vårdslöst bidragsbrott i realiteten avkriminaliseras, vilket inte kan ha varit lagstiftarens avsikt. Även om det i förarbetena uttalas att förekoms- ten av ett kontrollsystem gör att gärningen regelmässigt bör anses mindre allvarlig, har i lagtexten särskilt markerats att det framför allt är den aktuella förmånens storlek som ska vara av betydelse vid bedöm- ningen. I förarbetena uttalas i anslutning härtill att det ska göras en hel- hetsbedömning av samtliga omständigheter vid gärningen (a. prop., s. 97).

Vi kan konstatera att praxis inte ger ett entydigt svar på vilka om- ständigheter som ska vägas in i bedömningen av om en gärning är mindre allvarlig. I de två domarna från Göta hovrätt diskuterades inte det utbetalade beloppets storlek, utan förekomsten av efter- kontroller och därmed faran för slutlig ekonomisk skada var det som fällde avgörandet. I avgörandet från Svea hovrätt fästes fram- för allt vikt vid det höga beloppet, men det fördes även ett resone- mang kring faran för slutlig ekonomisk skada kopplat till möjlig-

291

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

heterna att återkravet skulle komma att betalas tillbaka. Den oklar- het i rättsläget som praxis ger uttryck för gör det motiverat med ett förtydligande av bestämmelsen.

Vilka efterkontroller avses?

En första fråga som inställer sig är vilka efterkontroller som avses i förarbetena. CSN:s inkomstkontroll, som tas som exempel, är maski- nell, sker regelmässigt och bygger på automatisk informationsöver- föring. Den omfattar emellertid inte alla ärenden, vilket gör att för- arbetsuttalandena om att kontrollen innebär att den som tjänat för mycket under ersättningsperioden blir återbetalningsskyldig inte fullt ut återspeglar verkligheten. Eftersom en stor andel av de misstänkta bidragsbrotten upptäcks i andra typer av efterkontroller, som kan vara mer eller mindre heltäckande, finns det enligt CSN ett stort behov av ett klargörande för att kunna bedöma vilka gärningar som kan vara mindre allvarliga. För Försäkringskassans del stäms samtliga ärenden om bostadsbidrag av i efterhand mot uppgifter om taxerad inkomst. Det är den enda av myndighetens efterkontroller som är regelmässig.

Lagstiftaren har emellertid pekat ut att just förekomsten av ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar är av betydelse. CSN:s regelmässiga inkomstkontroll ges som exempel, men fler kontroller torde kunna inkluderas. Under utredningens arbete har emellertid framkommit att exemplifieringen av en sär- skild kontroll har skapat problem för hur myndigheterna ska be- döma andra, liknande kontroller. Utredningen menar att det i be- dömningen av huruvida en kontroll kan anses regelmässig bör beaktas om kontrollen är återkommande och i hög grad automatiserad så att tillräckligt många ärenden ska kunna granskas helt eller delvis maski- nellt. I dessa fall bör kontrollen kunna anses tillräckligt täckande för att i sig själv utgöra ett skydd för förmånen, även om kontrollen inte är heltäckande. I dessa fall kan vårdslösa gärningar anses mindre allvarliga, såvida inte beloppets storlek talar emot.

Mot den bakgrund som redovisats ovan finns det skäl att lyfta fram att risken för ekonomisk skada är en av flera delar som ska beaktas vid bedömningen av om en gärning är mindre allvarlig. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 4 § ändras genom att ”risken för

292

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

ekonomisk skada” läggs till. På det sättet blir det tydligt att dom- stolarna ska göra en sammanvägd bedömning av beloppet, risken för ekonomisk skada och övriga omständigheter. I den bedömningen ligger att risken ska vara liten för att falla utanför det straffbara området. Den som riskerar att drabbas av skada är utbetalaren, dvs. staten, kommunen eller arbetslöshetskassan.

Frågan om beloppsgränsen har lyfts under vårt arbete, dvs. vilket belopp över 5 000 kronor som tillsammans med risken för ekonomisk skada och övriga omständigheter ska utgöra gränsen för när ett vårdslöst brott kan anses mindre allvarligt. Detta har hittills inte prövats av Högsta domstolen utan endast av olika hovrätter med varierande utgång. För tydlighets skull vill vi framhålla att den anmälande myndigheten i sin preliminära bedömning innan en polis- anmälan görs inte ska ta ställning till vilket belopp över 5 000 kronor som kan medföra att en gärning anses som mindre allvarlig. Den frågan ska i slutändan avgöras i domstolens prövning av om åtalet är styrkt. Under vårt arbete har åklagare och polis däremot betonat att man är beroende av myndighetens, a-kassans och kommunens kunskap om hur kontrollsystemet är uppbyggt. Det är därför viktigt att anmälaren tydligt beskriver hur den aktuella kontrollen är kon- struerad, så att utredaren kan konstatera att den inte är regelmässig som en del av bedömningen av om gärningen är mindre allvarlig.

8.1.10Brott enligt bidragsbrottslagen ska endast anmälas till Polismyndigheten

Förslag: Polismyndigheten ska stå som ensam mottagare av an- mälningar vid misstänkta brott mot bidragsbrottslagen.

Skälen för vårt förslag

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestöds- nämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna ska anmäla till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt bidrags- brottslagen har begåtts (se 6 § bidragsbrottslagen).

293

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Under vårt arbete har det framförts att vi bör överväga att en- dast ange Polismyndigheten som mottagare av anmälningar, efter- som de anmälningar som lämnas in till Åklagarmyndigheten ändå vidarebefordras dit. Den nuvarande regleringen att anmälan ska ges in till Åklagarmyndigheten fyller därför ingen praktisk funktion. Att ange Polismyndigheten som ensam mottagare av anmälningar återspeglar alltså den ordning som tillämpas i praktiken.

8.1.11Det införs en särskild preskriptionsregel för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott

Förslag: Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott förlängs till fem år.

Skälen för vårt förslag

Nuvarande bestämmelser

Regler om åtalspreskription, eller tid inom vilken en misstänkt ska ha häktats eller åtalats för att få dömas till påföljd, finns i 35 kap. brottsbalken (BrB). Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år efter det straff som högst kan följa på brottet. Bestämmelserna i kapitlet gäller även specialstraffrättlig lagstiftning. Om det i en spe- cialstraffrättslig författning getts en bestämmelse om en annan pre- skriptionstid, är det den bestämmelsen som är tillämplig i stället för motsvarande bestämmelse i kapitlet. Detta följer av den allmänna grundsatsen att lex specialis har företräde framför lex generalis. Inom specialstraffrätten finns sådana specialbestämmelser bl.a. i skattebrottslagen (1971:69). Av bestämmelsen i 14 § 1 st. framgår att brotten i skattebrottslagen preskriberas tidigast fem år efter brottet oavsett vad som skulle följa av brottsbalkens allmänna preskriptions- regler. Om Skatteverket har beslutat om revision räknas preskrip- tionstiden från tiden för beslutet (se Berggren m.fl., Brottsbalken [10 november 2017, Zeteo] kommentaren till 35 kap. under rubriken Inledning)

Bidragsbrottslagen är en specialstraffrättslig lagstiftning, som inte innehåller några bestämmelser om preskriptionstid. Det innebär att reglerna i 35 kap. BrB är tillämpliga. Bidragsbrott av normalgraden

294

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

preskriberas därför efter fem år, det grova brottet efter tio år samt vårdslöst och ringa bidragsbrott efter två år (se 2–4 §§ bidrags- brottslagen jämfört med 35 kap. 1 § BrB).

Behovet av en längre preskriptionstid

Under vårt arbete har såväl polis och åklagare som de anmälande myndigheterna lyft fram att det är ett problem att bidragsbrott hinner preskriberas under handläggningen. Det gäller i synnerhet de ringa och vårdslösa brotten, där preskriptionstiden endast är två år. I vår praxisgenomgång har vi också noterat att ringa och vårds- lösa brott påfallande ofta ogillas i domstolen just av detta skäl, men att det även förekommer i fråga om bidragsbrott av normalgraden (se t.ex. Svea hovrätts dom den 20 juni 2017 i mål B 9426-16, Hov- rätten för Nedre Norrlands dom den 8 september 2016 i mål B 247–16 och Hovrätten för Nedre Norrlands domar den 26 feb- ruari 2014 i mål B 3350-13 och den 7 april 2016 i mål B 4919-15 samt Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 9 maj 2016 i mål B 2782-15).

På många områden fick skattebrottslagen tjäna som förebild när bidragsbrottslagen togs fram. Det framgår inte minst av regeringens övergripande mål med lagstiftningen, nämligen att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet (se prop. 2006/07:80, s. 39–41). Som framgått inne- håller bidragsbrottslagen, till skillnad från skattebrottslagen, emellertid inga särskilda bestämmelser om preskriptionstid. Frågan berördes inte heller särskilt i förarbetena. Vi menar att det finns goda skäl att överväga om de ställningstaganden som motiverade preskriptionsreg- lerna på skatteområdet gör sig gällande även för bidragsbrottens del.

Bakgrunden till preskriptionsreglerna är de särskilda utrednings- svårigheter som är vanliga vid skattebrottslighet, vilket också har sam- band med att en brottsanmälan regelmässigt har föregåtts av en mer eller mindre omfattande utredning hos Skatteverket (se Holmquist, Rolf och Lindmark, Johan, Skatt och skattebrott, [8 mars 2016, Zeteo], s. 133–134) I de ursprungliga förarbetena till preskriptions- bestämmelsen uttalade departementschefen följande.

Mitt förslag i fråga om straffskalorna medför att preskriptionstiden för de flesta brotten skulle bli fem år, räknat från den tidpunkt då gär- ningsmannen begått brottet. Det viktigaste undantaget utgör de grova

295

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

skattebrotten, som på grund av att maximistraffet överstiger två års fängelse preskriberas först efter tio år. Ringa skattebrott och upp- bördsbrott av uppsåtligt slag har å andra sidan endast böter i straffskalan och preskriptionstiden skulle därför bli begränsad till två år. Samma preskriptionstid gäller för de övriga uppbördsbrotten, för vilka straff- maximum är ett år resp. sex månader.

Utredningen har stannat vid att låta preskriptionstiden för bötes- brotten vara två år, dvs. enligt de allmänna bestämmelserna om preskrip- tion i BrB. Två remissinstanser har ansett att man genom en särskild bestämmelse bör förlänga preskriptionstiden för ringa skattebedrägeri till fem år.

För min del finner jag det vara ändamålsenligt att man i så stor ut- sträckning som möjligt har samma preskriptionstider för olika typer av skattebrott. Generellt sett kräver nämligen dessa brott – även om svår- hetsgraden skiftar väsentligt – längre utredningstider än vad som i regel gäller för motsvarande brott inom andra områden. I första hand beror detta givetvis på åtalsmaterialets stora omfattning och heterogena karak- tär. Av den anledningen anser jag det lämpligt att genom en särbestäm- melse om åtalspreskription för de föreslagna bötesbrotten samt brotten oredlighet med uppbördsuppgift och vårdslöshet med uppbördsuppgift bryta regelsystemet i BrB. Preskriptionstiderna för dessa brott bör enligt min mening vara fem år.4

Vi menar att bidragsbrotten, liksom skattebrotten, i allmänhet krä- ver längre utredningstid än motsvarande brott på andra områden. Det främsta skälet till det ligger i själva systemet för hur misstänkta bidragsbrott kommer till rättsväsendets kännedom. Först ska den anmälande myndigheten utifrån sina egna kontroller eller externa impulser upptäcka att det rör sig om en misstänkt felaktighet. I vissa fall sker det långt efter att den enskilde ansökte om ersättning eller blev skyldig att anmäla ändrade förhållanden, dvs. den tidpunkt när brottet anses ha begåtts. Redan i det skedet har preskriptionstiden alltså börjat löpa. Därefter tar myndighetens utredning vid. I vissa fall undersöker man först om det kan bli aktuellt att kräva tillbaka det felaktigt utbetalda beloppet för att därefter ta ställning till frågan om det rör ett misstänkt brott som ska polisanmälas. En återkravsutredning kan i vissa fall bli omfattande och ska dessutom kommuniceras med den enskilde. I de fall där återkrav och grun- derna för en eventuell polisanmälan inte utreds parallellt blir det alltså fråga om ytterligare dröjsmål. Först sedan myndigheternas arbete

4 Se NJA II 1971 s. 499.

296

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

resulterat i en polisanmälan kopplas polis, eller åklagare om det gäller ett grovt bidragsbrott, in och deras handläggning tar vid.

Under arbetet med vår praxisgenomgång har det även fram- kommit att åklagaren samtidigt som han eller hon åtalar för bidrags- brott påfallande ofta yrkar ansvar för vårdslöst bidragsbrott som alternativ. Det vårdslösa brottet har då omfattats av utredningen om bidragsbrott och är ett exempel på att även brott på bötesnivå kan bli utredningskrävande.

Vi menar sammantaget att det finns anledning att, precis som för skattebrotten, i så stor utsträckning som möjligt ha samma pre- skriptionstider för olika typer av bidragsbrott. Det finns därför skäl att göra avsteg från brottsbalkens regler om preskription och införa en särskild bestämmelse för bidragsbrottens del. De brott som be- höver en längre preskriptionstid är enligt vår mening de som nu- mera har en tvåårig sådan, alltså ringa och vårdslöst bidragsbrott. Vi anser att preskriptionstiden för dessa brott bör vara samma som för bidragsbrott av den så kallade normalgraden, dvs. fem år. Det är också vad som gäller för motsvarande brott på skatteområdet. På det sättet kommer vi närmare regeringens målsättning att det straff- rättsliga skyddet för statens intäkts- och utgiftssida i huvudsak ska vara lika starkt.

8.1.12Skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade m.m.

Bedömning: Det kan finnas skäl att införa en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade för att förstärka det straffrättsliga skyddet för de ekonomiska förmåner som regleras i lagarna. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att pröva behovet av en sådan uppgiftsskyldighet.

297

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Skälen för vår bedömning

För att det enligt bidragsbrottslagen ska vara straffbart att under- låta att anmäla ändrade förhållanden, krävs att en sådan skyldighet följer av lag eller förordning. För ekonomiska förmåner som regle- ras i socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) saknas sådana bestämmelser. Detta gör att en person som beviljats förmåner som regleras i SoL eller LSS inte kan dömas för bidragsbrott om denne underlåtit att anmäla ändrade förhållanden.

Enligt LSS står kommunen för den assistans en person kan be- höva för att få sina grundläggande behov tillgodosedda, om beho- vet understiger 20 timmar per vecka. Med grundläggande behov avses bl.a. hjälp med personlig hygien, måltider, på- och avklädning och att kommunicera med andra (se 9 a § första stycket LSS). Det faktiskt beslutade timantalet blir oftast högre eftersom även timmar för andra personliga behov (se 9 a § andra stycket LSS) tillkommer, som t.ex. ledsagning.

Försörjningsstöd enligt SoL beviljas vanligtvis efter ansökan som görs varje månad. Ändrade förhållanden kan dock inträda även vid tidsbegränsade beslut. Den enskilde kan ha fått ett arv, skatte- återbäring, försäkringsersättning eller liknande som gör att behovet av försörjningsstöd ändras under en beviljad ersättningsperiod.

Samma krav på att anmäla ändrade förhållanden oavsett vilken myndighet som betalar ut ersättningen skulle medföra samma straff- rättsliga skydd för de olika förmånerna. Det kan därför finnas skäl att ändra SoL och LSS i nu nämnda hänseenden. En sådan uppgifts- skyldighet bör eventuellt kompletteras med uttryckliga bestämmelser om att kommunen får ompröva beslut om assistans respektive för- sörjningsstöd vid väsentligt ändrade förhållanden. En sådan prövning ligger dock utanför vårt uppdrag. Frågorna skulle eventuellt kunna behandlas inom ramen för LSS-utredningen (S 2016:03) respektive Utredningen Framtidens socialtjänst (S 2017:39).

298

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

8.2En mer effektiv och ändamålsenlig underrättelseskyldighet

Som vi tidigare nämnt (se avsnitt 8.1) har flera utredningar påtalat att det finns behov av att utvidga tillämpningsområdet för såväl bidragsbrottslagen som lagen om underrättelseskyldighet. En del av vårt uppdrag är därför att utreda om det finns skäl att i något avse- ende förändra tillämpningsområdet. En viktig utgångspunkt för detta arbete bör enligt direktiven vara att avgränsningen av tillämpnings- området även i fortsättningen ska vara tydlig och lättillgänglig.

Vi redovisar först våra överväganden kring vilka förmåner och aktörer som bör omfattas av lagen. Därefter beskriver vi de åtgär- der som enligt vår bedömning kan bidra till att göra underrättelse- skyldigheten mer effektiv.

8.2.1Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas

Förslag: Lagen om underrättelseskyldighet utvidgas dels till att förutom bidrag, ersättningar och lån även avse pensioner, dels till att omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person, men inte betalas ut till den enskilde.

Underrättelseskyldigheten ska även gälla för kommunerna.

Bedömning: Det finns inte skäl att utvidga tillämpningsom- rådet ytterligare till att omfatta övriga utbetalningar till företag och organisationer eller utbetalning av EU-medel. Inte heller bör kretsen av underrättelseskyldiga utvidgas ytterligare.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Fler ersättningar bör omfattas av lagen om underrättelseskyldighet

Lagen om underrättelseskyldighet avser endast utbetalningar för personligt ändamål. I förarbetena till lagen motiverades detta en- dast på så sätt att underrättelseskyldigheten bör begränsas på det sätt som görs i bidragsbrottslagen, dvs. att endast omfatta förmåner

299

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

för personligt ändamål (prop. 2007/08:48, s. 20 och 27). Skälen för begränsningen utvecklades inte närmare än så.

När det gäller denna fråga anges i propositionen till bidrags- brottslagen att genom att tillämpningsområdet är begränsat till be- slut om ersättning, bidrag, pension eller lån (ekonomiska förmåner) faller sådant socialpolitiskt stöd utanför tillämpningsområdet som i och för sig medför en kostnad för det allmänna men som till- handahålls på annat sätt än genom sådana utbetalningar. Detta gäller exempelvis stöd som det allmänna tillhandahåller genom att bedriva eller subventionera viss verksamhet. Att förmånerna ska avse per- sonligt ändamål innebär att de ska betalas ut för enskilda individers privata bruk, vilket i sin tur innebär att förmåner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer men som har andra ändamål, exempelvis att främja närings- eller föreningsverksamhet, utesluts (se prop. 2006/07:80, s. 94).

I betänkandet som låg till grund för propositionen berördes inte frågan närmare än att det anfördes att skyldigheten ska avse bevil- jade förmåner eller gjorda utbetalningar, med vilket även avses fort- löpande utbetalningar, exempelvis barnbidrag (SOU 2007:45, s. 390). Där föreslogs emellertid inte att lagtexten uttryckligen skulle ange begränsningen till ekonomiska förmåner för personligt ändamål som sedan kom att läggas fram i propositionen.

Formuleringen i lagen om underrättelseskyldighet har ansetts innebära att endast utbetalningar som sker till en enskild person för dennes personliga ändamål omfattas av lagen. Det gäller även om syftet med ersättningen är att ge stöd till enskilda personer men stödet utbetalas till annan, exempelvis juridiska personer. Utanför lagens tillämpningsområde faller därmed exempelvis sådana stöd som Arbetsförmedlingen betalar ut till arbetsgivare trots att de ekono- miska stöden avser enskilda personer, t.ex. lönebidrag och anställ- ningsstöd. Lagen omfattar inte heller stöd till arbetsgivare som denne får genom skattekreditering, t.ex. nystartsjobb. Samma sak gäller tand- vårdsstödet som Försäkringskassan betalar ut till vårdgivare. Detta har i olika sammanhang lyfts fram som brister i lagen (se avsnitt 8.1.1).

Utredningen om välfärdsbrottslighet konstaterade att det genom deras kartläggning av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten fram- kom att utbetalningar till företag är vanligt förekommande. Utred- ningen framförde vidare i huvudsak följande (se SOU 2017:37, s. 391–394).

300

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Det har framförts att sådan brottslighet kan vara svår att upptäcka och att företag många gånger används som fasad. Det har dessutom blivit allt vanligare att ersättningar från välfärdssystemen betalas ut till före- tag, exempelvis olika former av anställningsstöd och ersättningar till privata vårdgivare. Det handlar då ofta om stora summor. Vidare utre- der de aktörer som i dag omfattas av lagen om underrättelseskyldighet många gånger också verksamhet i företag, vilket kan leda till indika- tioner på felaktiga beslut eller utbetalningar hos andra aktörer. På samma sätt som regeringen i propositionen till den nu gällande lagen anförde att det kan uppfattas som stötande att underrättelse om felut- betalningar inte får lämnas vidare till den aktör som fattat beslutet i fråga och har möjlighet att agera när det gäller utbetalningar för per- sonligt ändamål, anser utredningen att det är stötande att sådan under- rättelse i dag inte lämnas när det gäller samma typ av utbetalningar med den enda skillnaden att utbetalningen går till en juridisk person eller annan näringsidkare. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som framkommit ovan gällande de olika stöd som utbetalas till företag är det viktigt att underrättelseskyldigheten inte begränsas till att enbart gälla ersättningar som utbetalas direkt till den enskilde för personligt ändamål, utan att även sådana ersättningar som avser enskild person men som utbetalas till annan omfattas av lagen.

När det gäller frågan om vilka ersättningar som ska omfattas av lagen gjorde Utredningen om välfärdsbrottslighet följande över- väganden.

I betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslogs att underrättel- seskyldigheten skulle utvidgas till att omfatta bidrag och ersättningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om. Med ekonomiska stöd avsågs såväl bidrag som skattekrediteringar (s. 197–198). Det konstate- rades att lönebidrag, anställningsstöd och nystartsjobb inte omfattas av lagen om underrättelseskyldighet och att därmed t.ex. Skatteverket inte är underrättelseskyldigt till Arbetsförmedlingen när Skatteverket har an- ledning att anta att stöd lämnas på ett felaktigt sätt till arbetsgivare. Det kan exempelvis handla om fall där det rör sig om skattekrediteringar, där Skatteverket kontinuerligt har uppsikt över arbetsgivarna. Delegationen konstaterade att Skatteverket även kan ha viktig information om andra stöd då Skatteverket granskar skattedeklarationer och kontrollupp- gifter. I betänkandet diskuterades även om ersättning för utförd tand- vård borde omfattas, men utredningen kom då fram till att det inte fanns något skäl för det eftersom ingen av de aktörer som var under- rättelseskyldiga till Försäkringskassan kunde tänkas ha uppgifter om felaktiga utbetalningar av tandvårdsstödet (s. 193).

I betänkandet Ett tandvårdsstöd för alla (SOU 2015:76) föreslogs att även tandvårdsstödet borde omfattas av lagen. Enligt förslaget skulle lagen även avse ersättningar till vårdgivare som Försäkringskassan lämnar enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Som skäl an-

301

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

fördes bl.a. att en av de stora fördelarna med detta är att Skatteverket då ska meddela Försäkringskassan när det finns anledning att anta att tandvårdsstöd har utgått felaktigt. Genom underrättelsen ska de upp- gifter som ligger till grund för misstanken lämnas ut, vilket torde inne- fatta s.k. patientlistor. Detta skulle vidare resultera i att det blir lättare för Försäkringskassan att hitta de vårdgivare som medvetet utnyttjar tandvårdsstödet på ett felaktigt sätt samt leda till att efterhandskon- trollerna blir mer träffsäkra och effektiva. I utredningen anges exempel på information som Skatteverket har tillgång till och som skulle vara betydelsefull för Försäkringskassan när det gäller felaktiga utbetal- ningar. Försäkringskassan har t.ex. efterfrågat att få ta del av vissa upp- gifter om vårdgivare/behandlare och då främst det underlag som ligger till grund för beslut om eftertaxering. Anledningen till det är att det i dessa underlag bl.a. kan finnas listor på patienter som inte har betalat full patientavgift för sina besök. Både beslutet och de underlag som ligger till grund för beslutet omfattas dock i regel av s.k. absolut sekre- tess enligt 27 kap. 1 och 2 §§ OSL. Det som Försäkringskassan i dag kan få del av är omprövningsbesluten i de enskilda ärendena eftersom dessa är offentliga. Däremot omfattas de uppgifter som ligger till grund för omprövningsbesluten, och som skulle kunna användas för att åter- kräva tandvårdsstöd, av sekretess. Genom omprövningsbesluten kan För- säkringskassan alltså få en impuls om att en vårdgivare bör kontrolleras, men däremot inte uppgift om vilka patientbesök som kan ha gett upphov till felaktiga utbetalningar. I betänkandet redovisas också en kartläggning av privatpraktiserande tandläkare där Skatteverket har jämfört de inkoms- ter som tandläkarna har rapporterat till Försäkringskassan med deklare- rad omsättning i inkomstdeklarationen och kommit fram till att den van- ligaste orsaken till differens mellan dessa är oredovisade patientintäkter. Felen har i många fall bedömts som avsiktliga.

Tandläkarna har uppgett olika orsaker till differenserna, t.ex. kund- förluster eller att patienten har betalat ett lägre pris än vad som rappor- terats till Försäkringskassan på grund av rabatt. I dessa fall kan tand- vårdsersättning ha utgått felaktigt. Skatteverket har konstaterat att de inte har något lagligt stöd för att informera Försäkringskassan om eventuella bedrägerier som noteras i samband med skatteutredningar. (s. 339–340)

Brottsförebyggande rådet (Brå) har tidigare konstaterat att lagen inte träffar företagens välfärdsbrott och föreslagit att lagen ska om- fatta alla bidrag i välfärdssystemet, att man bör överväga att ha samma regler för socialtjänsten som för övriga utbetalande verksam- heter samt att det är av särskilt stor betydelse att inkludera före- tagarstöden (Brå rapport 2016:9, s. 235).

Det har alltså tidigare framförts att lagen om underrättelse- skyldighet bör utvidgas till att avse vissa av Arbetsförmedlingens stöd som utbetalas till arbetsgivare samt tandvårdsstödet. Utred-

302

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

ningen om välfärdsbrottslighet fann att de överväganden som tidi- gare framförts tillsammans med att företag har kommit att få en allt viktigare roll inom välfärdssystemen gjorde att det enligt deras mening fanns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde en- ligt ovan men också ytterligare än så. Vi instämmer i utredningens uppfattning att underrättelseskyldigheten bör avse samtliga utbe- talningar och skattekrediteringar som beslutas av Arbetsförmed- lingen och Försäkringskassan och som avser en enskild fysisk per- son oavsett till vem de betalas ut eller beviljas. Alltså ska lagen omfatta utbetalningar som sker till ett företag eller till en juridisk person som inte driver näringsverksamhet, exempelvis vissa ideella föreningar. Genom en sådan ordning skulle inte bara ekonomiska stöd som ges från Arbetsförmedlingen omfattas av lagen utan även tand- vårdsstödet. Det skulle vidare innebära att det blir tydligt att assistansersättning som efter anvisning av den enskilde betalas ut till företag omfattas. Som vi tidigare nämnt är ansvaret för assistans- ersättningen delat mellan Försäkringskassan och kommunerna. Av detta skäl bör det framgå att även ekonomiskt stöd som beslutas av kommunen och som avser viss enskild person, men inte betalas ut till den enskilde omfattas av lagen (jfr avsnitt 8.1.2).

Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog dessutom att pen- sioner skulle omfattas av lagens tillämpningsområde. Som skäl för detta angavs att lagen enligt förarbetena (prop. 2007/08:48, s. 20) bör omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen, men att någon skarp gräns för vad som utgör dessa centrala delar inte kan dras. Regeringen menade dock att den avgränsning som har gjorts i bidragsbrottslagen borde kunna ut- göra en lämplig förebild. Trots att pensioner omfattas av bidrags- brottslagen har dessa inte tagits med i lagen om underrättelseskyl- dighet. Varken vi eller Utredningen om välfärdsbrottslighet har funnit några skäl som talar för att pensionerna ska undantas. Lagen bör därför omfatta även pensioner.

Sammanfattningsvis föreslår vi således att underrättelseskyldig- heten utvidgas dels till att förutom bidrag, ersättningar och lån även avse pensioner, dels till att omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person, men som inte betalas ut till den enskilde.

303

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

En utökad underrättelseskyldighet gör det möjligt att förhindra oegentligenheter på ett tidigt stadium. Det i sin tur ökar förutsätt- ningarna för att de belopp som återkraven uppgår till inte ska bli så omfattande som de kan bli när felaktiga utbetalningar pågått under en längre tid. Det är särskilt angeläget att även utbetalningar till juridiska personer och andra näringsidkare omfattas då dessa utbe- talningar ofta uppgår till stora belopp.

Lagens tillämpningsområde eller kretsen av underrättelseskyldiga bör inte utvidgas ytterligare

När det gällde frågan om vilka förmåner som skulle omfattas av lagen framhöll regeringen i förarbetena att den avgränsning som gjorts i bidragsbrottslagen borde kunna utgöra en lämplig förebild (se prop. 2007/08:48, s. 21). Vi menar att det är inte finns någon an- ledning att frångå regeringens ställningstagande. Tillämpningsom- rådena för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet bör därför även i fortsättningen stämma överens. Med den avgräns- ning som vi gjort av bidragsbrottslagens tillämpningsområde menar vi alltså att det inte är aktuellt att utvidga underrättelseskyldigheten ytterligare till att omfatta lönegarantin, utbetalningar av EU-medel eller andra offentliga utbetalningar till företag och organisationer.

Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog att kretsen av underrättelseskyldiga aktörer skulle utvidgas ytterligare till att om- fatta konkursförvaltare, företagsrekonstruktörer och Bolagsverket. Vi har inte kunnat konstatera något behov av en sådan utvidgning utifrån vår kartläggning eller det som på annat sätt har kommit fram under vårt arbete. Vi föreslår därför inte någon ytterligare ut- vidgning i denna del.

Kommunerna ska omfattas av underrättelseskyldigheten

I dag gäller en underrättelseskyldighet för Migrationsverket, Försäk- ringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket (med undantag för den brottsbekämpande verksamheten), Kronofogdemyndigheten, CSN, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Under vårt arbete har det framförts att denna krets bör utökas med kommunerna.

304

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Utredningen om välfärdsbrottslighet föreslog att kretsen skulle om- fatta bl.a. kommunernas socialnämnder (se SOU 2017:37, s. 395–397).

När det gäller underrättelseskyldighet för kommunerna före- slogs detta redan av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Lik- som Utredningen om välfärdsbrottslighet delar vi den motivering som delegationen lade fram till grund för sitt förslag. Delegationen framförde i huvudsak följande.

När frågan aktualiserades i 2005 års Informationsutbytesutredning an- fördes två skäl till att inte ålägga kommunerna någon underrättelse- skyldighet, dels att generalklausulen i sekretesslagen inte var tillämplig på sekretessbelagda uppgifter inom socialtjänsten och att kommunerna därför var förhindrade att lämna ut sådana uppgifter, dels att utred- ningen inte såg någon anledning att för socialtjänsten föreslå en ny ordning som på ett påtagligt sätt skulle kunna ha förändrat förutsätt- ningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjningsstöd eller en- ligt socialtjänstlagen i övrigt. Delegationen menade att det faktum att generalklausulen inte var tillämplig inte utgjorde något tungt vägande skäl mot en underrättelseskyldighet. Detta särskilt med anledning av att Migrationsverket var i samma situation som kommunerna i fråga om generalklausulen och ändå hade ålagts en sådan skyldighet. Dele- gationen I fråga satte också det andra argumentet om förändrade för- utsättningar för socialtjänstens arbete. Man konstaterade att det förts fram att det är av stor betydelse att en förtroendesituation byggs upp mellan socialtjänsten och den enskilde och att möjligheterna till en sådan skulle försämras om en underrättelseskyldighet införs. Delegationen an- förde att det är svårt att se hur ett sådant förtroendeförhållande skulle vara beroende av att den enskilde ska kunna förlita sig på att socialtjänsten inte underrättar en annan myndighet eller arbetslöshetskassa för det fall bidrag eller ersättningar kan antas ha utgått felaktigt.

I sammanhanget påminde Delegationen om den anmälningsskyldig- het som finns för kommunerna i bidragsbrottslagen och anförde att en sådan skyldighet inte har ansetts oförenlig med önskan om att åstadkomma en förtroendesituation (se SOU 2008:74, s. 168–172).

Vi instämmer alltså i den bedömning som såväl Delegationen mot felaktiga betalningar som Utredningen om välfärdsbrottslighet gjort om att det inte finns någon anledning att undanta kommuner- nas socialnämnder från underrättelseskyldigheten i detta avseende. Det bör också påpekas att Brå (Brå rapport 2015:8, s. 105) framför att socialtjänsterna har ingående kunskap om enskilda personer genom sin lokala närvaro och att det i fråga om försörjningsstöd sker en allsidig bedömning eftersom stödet ska betalas ut först när

305

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

andra alternativ är uteslutna. Enligt Brå borde därför socialtjänsten ha störst förutsättningar att lämna uppgifter till andra myndigheter.

Sammanfattningsvis menar vi att det inte finns några tungt väg- ande skäl som talar mot att kommunerna ska omfattas av under- rättelseskyldighet enligt lagen. Genom att en underrättelseskyldighet införs bryts den sekretess som gäller för socialtjänsten enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En sådan utvidgning ligger dessutom i linje med riksdagens tillkännagivande att även social- tjänsten bör omfattas av underrättelseskyldigheten (se Socialförsäk- ringsutskottets betänkande 2016/17: SfU1).

Underrättelseskyldigheten bör riktas till kommunerna och inte kommunernas socialnämnder

När det gäller frågan om vilken enhet som underrättelseskyldig- heten bör omfatta gör vi följande överväganden.

För kommunernas del är det socialtjänsten som inom ramen för sina kontakter med klienter om ekonomiskt bistånd kan få känne- dom om sådana misstänkta felaktiga utbetalningar som träffas av underrättelseskyldighet enligt lagen. Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfull- mäktige bestämmer. Vad som sägs om socialnämnd i socialtjänst- lagen eller annan författning gäller i förekommande fall även den eller de nämnder som utses enligt ovan. Det följer av 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453).

Det är alltså inte givet att varje kommuns uppgifter inom social- tjänsten fullgörs av en socialnämnd, utan den kan ha andra benäm- ningar. Dessa nämnder omfattas emellertid av begreppet social- nämnd även i andra författningar än socialtjänstlagen. Det skulle innebära att en underrättelseskyldighet riktad till ”kommunernas socialnämnder” skulle omfatta även de nämnder som kommunfull- mäktige utsett att fullgöra uppgifter inom socialtjänsten. Vi menar emellertid att underrättelseskyldigheten för tydlighets skull bör riktas till kommunerna. Genom att använda samma benämning som i bidragsbrottslagen blir också terminologin konsekvent.

306

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Konsekvenser för informationsutbytet

När regeringen övervägde om en underrättelseskyldighet skulle införas konstaterades att skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot de viktiga allmänintressen som motiverar ett upp- giftslämnande. Regeringen lyfte fram att underrättelseskyldigheten skulle begränsas till förmåner som det fanns anledning att anta att en enskild tagit emot utan att har rätt till det, där orsaken kan vara misstag från myndighetens eller den enskildes sida, men även att den enskilde gjort sig skyldig till brott. Regeringen menade att det kan uppfattas som mycket stötande, såväl av den myndighetstjäns- teman som upptäcker en felutbetalning hos en annan myndighet som av medborgare i allmänhet att underrättelse om detta inte får lämnas till den myndighet som kan åtgärda felaktigheten. Till följd av detta kan en enskild fortsätta att begå omfattande bidragsbrotts- lighet riktad mot en myndighet trots att en annan myndighet kän- ner till att detta pågår. Regeringen ansåg att det var angeläget för medborgarnas tilltro till välfärdssystemen att sådana situationer förhindras. Att förhindra felaktiga utbetalningar kunde enligt reger- ingen också vara till gagn för den enskilde, eftersom underrättelse- skyldigheten kunde leda till att undvika att stora skulder och åter- krav ackumulerades. Slutligen betonade regeringen att de uppgifter som kan komma att utlämnas i regel är föremål för sekretess även hos den mottagande myndigheten. Sammantaget ansåg regeringen att skälen för en underrättelseskyldighet vägde över och även gick att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten genom att regleringen fick en utformning som tar hänsyn till dessa krav, nämligen att i lag ange vilka myn- digheter och förmåner som skulle omfattas (se prop. 2007/08:48, s. 18–19).

Utredningen om välfärdsbrottslighet bedömde att den utvidg- ning av tillämpningsområdet som de föreslog skulle komma att inne- bära endast en begränsad utökning av informationsflödet mellan aktö- rerna (se SOU 2017:37, s. 395). Utredningen angav att det handlar om att lämna en underrättelse om sådana omständigheter som ligger till grund för antagandet att det har skett felaktiga beslut eller ut- betalningar hos en annan aktör. Sådan information lär i första hand komma fram vid de olika aktörernas kontroller, varför informa- tionen som lämnas kommer att bero på vilka kontrollåtgärder som

307

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

genomförts. Det är således inte information från den dagliga hand- läggningen som primärt kommer att delas enligt lagen. När det gäller frågan om integritet instämde Utredningen om välfärdsbrotts- lighet i den bedömning som gjordes i propositionen till den nu- varande lagen och menade att de förslag utredningen lade i denna del inte föranledde någon annan bedömning även om skyldigheten nu utsträcktes till utbetalningar till andra än fysiska personer.

Vi instämmer i den bedömning som Utredningen om välfärds- brottslighet gjorde och noterar dessutom att vårt föreslagna till- lämpningsområde såväl i fråga om förmåner som kretsen av under- rättelseskyldiga är något mer begränsat än den utredningens. Enligt vår mening är intresset och nyttan av att uppgifterna utbyts av sådan betydelse att det står i rimlig proportion till de eventuella integritets- intrång som kan uppstå.

8.2.2Åtgärder för att göra underrättelseskyldigheten mer effektiv

Bedömning: Försäkringskassan bör få i uppdrag att

•ta fram myndighetsgemensamma rutiner för hur uppgifts- lämnandet kan ske med hjälp av befintliga elektroniska säker- hetslösningar,

•ansvara för att sammanställa information om i vilka situa- tioner underrättelser inte behöver skickas och

•utarbeta en modell för hur underrättelserna kan utvärderas.

Samtliga berörda aktörer bör registrera underrättelserna på ett sådant sätt att det är möjligt att följa upp vilka åtgärder de mot- tagna underrättelserna leder till.

De myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som inte informerat om underrättelseskyldigheten sedan den infördes bör genomföra sådana insatser på nytt.

308

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

Skälen för vår bedömning

Uppgiftslämnandet bör så långt som möjligt ske med hjälp av befintliga elektroniska säkerhetslösningar

Vår kartläggning visar att hanteringen av underrättelser till stor del sker manuellt genom att de skickas med vanlig post. Vi menar att det finns uppenbara vinster ur såväl tids- som säkerhetsperspektiv att i så stor utsträckning som möjligt kommunicera digitalt. Under vårt arbete har föreslagits att ett gemensamt it-stöd för uppgifts- lämnandet ska tas fram. Enligt vår mening är det mer kostnads- effektivt att i vart fall som en första åtgärd använda sig av befintliga elektroniska säkerhetslösningar. Flera av de berörda myndigheterna är anslutna till SGSI (Swedish Government Secure Intranet). Det är ett intranät, skiljt från Internet, för säker och krypterad kommuni- kation mellan myndigheter i Sverige och i Europa. I Sverige använ- der myndigheter SGSI som ett säkert nätverk för utbyte av känslig information och minskar därmed it-säkerhetsrisker som hot och sabotage från enskilda personer, organiserad brottslighet eller främ- mande makt.5 Av de myndigheter som berörs av underrättelseskyl- digheten är i dagsläget Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket och Skatteverket anslutna till SGSI. Försäkrings- kassan använder sig t.ex. av SGSI för att skicka in digitala brotts- anmälningar till Polismyndigheten. Försäkringskassan ser det som ett betydligt säkrare sätt att kommunicera och uppskattar att han- teringen går fyra-fem gånger snabbare än om den sker manuellt. Myndigheten har såvitt framförts till oss inte sett några nackdelar med att kommunicera digitalt.

Vi är medvetna om att de kostnader som är förknippade med att ansluta sig till SGSI och de höga säkerhetskrav som ställs på it- systemen gör att inte alla berörda aktörer har möjlighet att ansluta sig. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har tidigare konsta- terat att inga kommuner är anslutna till SGSI och att det är oklart om de ens får ansluta sig.6 Vad detta ställningstagande grundar sig på har inte gått att få klarhet i. Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB), som administrerar systemet i Sverige, har fått in

5www.msb.se/sv/Produkter--tjanster/SGSI---Swedish-Government-Secure-Intranet-/

6Sveriges Kommuner och Landstings rapport Säker digital meddelandehantering mellan myn- digheter, 2016-03-31, s. 9.

309

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

förfrågningar från intresserade kommuner. Vad det leder till åter- står att se. Även om det är önskvärt att samtliga inblandade aktörer på sikt ska kunna kommunicera på detta sätt, finns det redan stora vinster ur effektivitets- och säkerhetssynpunkt med att i vart fall de stora uppgiftslämnarna gör det. Enligt vår mening är det därför ange- läget att i vart fall ytterligare några myndigheter, exempelvis Arbets- förmedlingen, CSN och Pensionsmyndigheten snarast ansluter sig till SGSI.

För att en övergång till att kommunicera digitalt på området ska få största möjliga genomslag menar vi att det är angeläget att ta fram myndighetsgemensamma rutiner för hur uppgiftslämnandet kan ske med hjälp av befintliga elektroniska säkerhetslösningar. Ett sådant uppdrag ges lämpligen till Försäkringskassan.

Utbildningsinsatser och information om när underrättelser inte behöver skickas

Vår kartläggning har visat att underrättelseskyldigheten fortfarande är relativt okänd bland anställda på många myndigheter och att den därför tillämpas i för låg utsträckning. Det är tydligt att utbildning behövs för att öka kunskapen om att lagstiftningen finns och om hur man går till väga för att skicka underrättelser. Vi anser därför att de myndigheter som inte informerat om lagstiftningen sedan den infördes bör genomföra sådana utbildningsinsatser på nytt.

Under vårt arbete har det kommit fram att de handläggare som hanterar underrättelserna efterfrågar konkreta exempel på situa- tioner där en underrättelse bör skickas. Enligt förarbetena är avsik- ten med underrättelseskyldigheten inte att den myndighet som skickar en underrättelse ska ha särskild kännedom om de bestäm- melser där förmånen regleras och exempelvis kunna avgöra om två förmåner kan betalas ut samtidigt (se prop. 2007/08:48, s. 23). Ett återkommande problem som lyfts i vår kartläggning är emellertid hur handläggaren ska kunna misstänka att det rör sig om en felaktig utbetalning utan sådan kunskap. Samtidigt som lagstiftaren förut- satt att det inte ska krävas kunskap om vilka förmåner som kan kombineras, visar kartläggningen att det är just sådan information som efterfrågas av de som ska hantera underrättelserna i praktiken.

CSN anser att handläggarnas motivation att skicka underrättel- ser skulle öka om det fanns tydliga exempel på i vilka fall de ska

310

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

skicka en underrättelse. CSN efterlyser också mer samverkan mellan berörda myndigheter för att reda ut vilka stöd som kan kombineras för att på så vis undvika onödiga underrättelser. Som vi tidigare nämnt (avsnitt 6.11) får den mottagande myndigheten i nuläget lägga tid och resurser på att utreda impulser som visar sig röra helt korrekta utbetalningar. Det beror ofta på okunskap om vilka er- sättningar och bidrag som går att kombinera. Vi menar att det därför finns anledning att försöka klarlägga i vilka typfall förmåner kan kombineras. Med tanke på mängden förmåner kan det inte bli fråga om en heltäckande redogörelse. En sådan redogörelse riskerar också att bli svåröverskådlig. Vi menar dock att det bör vara görligt i vart fall för de vanligast förekommande förmånerna på respektive myndighet. En myndighet bör därför få i uppdrag att samordna in- formation om i vilka situationer underrättelser inte behöver skickas. Enligt vår mening är Försäkringskassan mest lämpad för uppdraget. Ett sådant arbete sker lämpligast inom ramen för det myndighets- gemensamma nätverket kring felaktiga utbetalningar där samtliga berörda myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt Sveriges a-kassor deltar.

Hur många underrättelser som skickas och tas emot bör registreras

Av vår kartläggning framgår att de berörda myndigheterna registre- rar skickade och mottagna underrättelser i varierande grad. Det framgår vidare att få följer upp vad inkomna underrättelser leder till i form av åtgärder för att utreda rätten till den aktuella förmånen, återkrav eller polisanmälningar om misstänkta bidragsbrott. Därför är det svårt att bedöma om lagstiftningen ger önskad effekt, nämli- gen att minska de felaktiga utbetalningarna. Vi menar att det är angeläget att samtliga berörda aktörer registrerar grundläggande uppgifter, som antalet skickade och mottagna underrättelser, så att det är möjligt att följa upp vilka åtgärder som underrättelseskyldig- heten resulterar i.

För kommunernas och arbetslöshetskassornas del är det osäkert i vilken utsträckning underrättelserna registreras. Inom ramen för kartläggningen har vi inte haft möjlighet att tillfråga samtliga lan- dets över 300 kommuner och a-kassor. Svarsfrekvensen på vår en- kät i den delen var dessutom låg. Mot den bakgrunden har SKL och

311

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Sveriges a-kassor en viktig roll att spela när det gäller att informera sina medlemmar om vikten av att registrera underrättelserna.

En modell bör utarbetas för hur en lämplig uppföljning av underrättelserna kan se ut

Vår kartläggning visar att aktörerna sällan känner till i vilken ut- sträckning underrättelserna leder till att tidigare fattade beslut om ersättning ändras eller att andra åtgärder vidtas, som t.ex. polisan- mälan för bidragsbrott. Som framgått tidigare (avsnitt 6.11) leder det till att det blir svårt att bedöma vilka effekter lagstiftningen fått för arbetet att motverka felaktiga utbetalningar. Utan återkoppling riskerar myndigheterna dessutom att löpande skicka underrättelser i situationer som rör korrekta utbetalningar. Arbetet blir då in- effektivt. Vi menar därför att det är angeläget att ta fram en modell för hur en lämplig uppföljning av underrättelserna kan se ut. Även detta uppdrag menar vi är mest ändamålsenligt att ge till Försäkrings- kassan. När modellen utformas bör myndigheten emellertid hämta in synpunkter från övriga berörda myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner. Det kan förslagsvis ske inom ramen för det myndighets- gemensamma nätverket kring felaktiga utbetalningar.

8.3Tankar kring den framtida hanteringen av misstänkta och anmälda bidragsbrott

En del av vårt uppdrag har varit att kartlägga hur de anmälande aktörerna och de brottsutredande myndigheterna hanterar ärenden om misstänkta bidragsbrott. En redogörelse för deras arbete och de slutsatser vi dragit av vår kartläggning framgår av kapitel 5 och 6. Att föreslå ändringar i det sätt som anmälningarna hanteras på eller i hur utredningsarbetet är organiserat har emellertid legat utanför vårt uppdrag. I ljuset av de genomgripande förändringar som Ut- redningen om välfärdsbrottslighet har föreslagit vill vi ändå lyfta fram de synpunkter och idéer som experterna och andra som vi kommit i kontakt med under arbetet har bidragit med.

312

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

8.3.1Nuvarande organisation för att hantera anmälda brott mot bidragsbrottslagen

Polismyndigheten

Utredningar om bidragsbrott handläggs i dag i huvudsak tillsammans med andra brottsbalksbedrägerier vid särskilda bedrägerisektioner hos Polismyndigheten. Misstankar om brott enligt bidragsbrottslagen ska anmälas till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen. Vi lämnar förslag som innebär att brotten ska anmälas endast till Polismyndigheten, vilket avspeglar den ord- ning som råder i praktiken (se avsnitt 8.1.10).

En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (se 23 kap. 1 § RB). Beslut att inleda en förundersökning fattas av bl.a. Polismyndigheten eller åklagaren. Om förundersökningen har in- letts av Polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall ta över ledningen när det är motiverat av särskilda skäl.

Brott enligt bidragsbrottslagen hör till de brott där saken ska anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i nor- malfallet ska ledas av Polismyndigheten. Förundersökningar om grovt bidragsbrott leds numera av Åklagarmyndigheten.7

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten

Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksam- heten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrotts- myndigheten (EBM) ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

Den operativa verksamheten inom Åklagarmyndigheten utövas i sju geografiska åklagarområden. Åklagarområdena består av landets 32 allmänna kammare, som har ett geografiskt arbetsfält ungefär mot- svarande ett län. Nationella åklagaravdelningen består av de fyra riks- enheter som har ett nationellt ansvar – en för bekämpning av korrup-

7 Se Polismyndighetens riktlinjer för ledning av förundersökning i brottmål, PM 2017:19 och Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (ÅFS 2005:9) om ledning av förunder- sökning i brottmål.

313

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

tion, en som handlägger miljö- och arbetsmiljömål, en som är spe- cialiserad på arbete mot den internationella och organiserade, gräns- överskridande brottsligheten och en för säkerhets- och terroristmål. Inom Åklagarmyndigheten finns även tre utvecklingscentrum. Dessa har i uppgift att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brotts- områden. Utvecklingscentrum i Stockholm ansvarar för metod- och rättsutveckling avseende bl.a. brott enligt bidragsbrottslagen. I en rapport (ÅM-A 2015/0440) framtagen av Utvecklingscentrum i Stockholm föreslogs att handläggningen av bedrägerier och bidrags- brott med assistansersättning skulle koncentreras till färre kamrar inom respektive åklagarområde och att särskilt utsedda åklagare skulle utses för att handlägga ärendena.

EBM har ansvar för de ärendetyper som myndigheten handläg- ger enligt sin instruktion, bl.a. brott enligt skattebrottslagen, aktie- bolagslagen och s.k. EU-bedrägerier (se förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten). Verksamheten omfattar hela kedjan från underrättelseverksamhet till processen i domstol. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, civila utredare och administratörer.

Den närmare fördelningen av ansvar och uppgifter mellan Åklagar- myndigheten och EBM styrs av framtagna riktlinjer (ÅMR 2013:2 och EBMR 2013:2). Där framgår att brott enligt bidragsbrottslagen och bedrägerier som huvudregel ska handläggas av Åklagarmyndigheten.

När det gäller fördelningen av bedrägerier finns det ytterli- gare förtydliganden till riktlinjerna (ÅM-A 2014/0950 och EBM- A 2014/0329). Av dessa kan man bl.a. utläsa att EBM ska handlägga bedrägerier som utgör en kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning. Som exempel på mål som är av stor omfattning som också kan ha nationell utbredning anges bl.a. assistansbedrägerier. Myndigheternas gemensamma syn på för- delningen är att målen bör handläggas av Åklagarmyndigheten då dessa bedrägerier normalt inte utgör kvalificerad ekonomisk brotts- lighet. Om det förekommer ekonomisk brottslighet i de bolag som används i den brottsliga verksamheten så bör det snarast vara fråga om en blandbrottslighet, dvs. ekonomisk brottslighet och annan brottslighet. I de fallen samverkar åklagarna vid respektive myndig- het men handlägger själva sina delar. I riktlinjerna nämns att vid en omfattande härva av assistansbedrägerier med inslag av ekonomisk

314

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

brottslighet bör målet handläggas vid Åklagarmyndigheten om tyngd- punkten ligger på bedrägeribrotten och hos EBM om tyngdpunkten är på den ekonomiska brottsligheten.

8.3.2Tidigare förslag om en ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen

Utredningen om välfärdsbrottslighet bedömde i sitt betänkande (SOU 2017:37) att den nuvarande ordningen för bekämpning av brott mot välfärdssystemen inte var effektiv och ändamålsenlig. Utred- ningen föreslog därför att en ny enhet för utredning av brott enligt bidragsbrottslagen – bidragsbrottsenheten – skulle inrättas hos För- säkringskassan enligt den modell som finns hos Skatteverket. Till skillnad från vad som gäller för skattebrottsenheterna skulle bidrags- brottsenheten emellertid ha befogenhet att inleda och leda för- undersökningar. Enheten skulle dessutom ha ett brottsförebyggande uppdrag med befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet. Vidare föreslog utredningen att mål om brott mot bidragsbrottslagen skulle handläggas av Ekobrottsmyndigheten och inte Åklagarmyndigheten.

Den nya ordningen föreslogs börja gälla från den 1 juli 2018. Sam- tidigt angavs att reformen skulle genomföras efterhand som kom- petens och organisation byggdes upp.

Synpunkter på förslaget

Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Reger- ingskansliet. Bland de remissinstanser som tillstyrkte förslaget kan nämnas Arbetsförmedlingen och Polismyndigheten medan bl.a. För- säkringskassan, CSN, Brå, Datainspektionen, EBM, Åklagarmyndig- heten och Pensionsmyndigheten avstyrkte.

Ett av de främsta argumenten som framfördes mot förslaget är att det är en polisiär uppgift att utreda brott. Försäkringskassan framhöll att det faktum att dessa brott inte utreds eller prioriteras i tillräckligt hög utsträckning av polisen inte är ett skäl att flytta verk- samheten och såg det som resursslöseri att bygga upp en ny verk- samhet i stället för att se till att den prioriteras hos polisen där den hör hemma. Försäkringskassan föreslog i stället att i högre utsträck- ning öronmärka medel inom den befintliga organisationen. En a-kassa

315

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

uttryckte det som att ”nuvarande ordning inte är tillfredställande men ser det som problematiskt att utredningen i princip gett upp hoppet om polisen och anser att en ny enhet ska upprättas för att utföra traditionellt polisiärt arbete.”

Faran för kompetensbrister framhölls av flera remissinstanser, både i fråga om kunskapen att utreda brott och när det gäller övriga utbetalande myndigheters förmåner. CSN vände sig mot att ge polisiära befogenheter till en myndighet som i sitt grunduppdrag inte är lika kontrollerande och polisiära som t.ex. Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen. Den nya enheten skulle dessutom få större befogenheter och besluta om och verkställa straffproces- suella tvångsmedel. CSN ansåg att det ställer höga krav på kunskap som av rättssäkerhetsskäl bör förbehållas polis/åklagare. Åklagar- myndigheten lyfte fram att Skatteverket, Tullverket och Kustbe- vakningen till skillnad från Försäkringskassan inte är målsäganden i sina egna ärenden, vilket ju utbetalade myndigheter är.

Oron över att förtroendet för Försäkringskassan riskerar att skadas fördes också fram. Man hade en farhåga att den brottsutre- dande och handläggande funktionen kan uppfattas som samma och att myndighetens roll då blir otydlig för enskilda. Som Åklagar- myndigheten framhöll är det viktigt att förvissa sig om att den en- skilde förstår när han eller hon är misstänkt för ett brott och i vilken egenskap Försäkringskassans anställda kontaktar dem. Det finns också frågetecken kring rättssäkerheten och då särskilt frågan om en anmälare som är målsägande samtidigt kan utreda brottet. Detta kan stå i strid med såväl Regeringsformens som Europakon- ventionens krav på opartiskhet och en rättvis rättegång.

Flera remissinstanser menade att det fanns oklarheter i hur vissa praktiska frågor skulle lösas, som hur själva organisationen och dess data- och kontrollsystem skulle byggas upp samt hur nödvän- dig kompetens från andra myndigheter skulle föras dit och saknade en närmare problemanalys kring detta.

Slutligen reste remissinstanserna frågetecken kring effektivite- ten. Med tanke på den tid det skulle ta att bygga upp verksamheten, både med hänsyn till kompetens och på grund av de personalför- flyttningar från andra delar av rättsväsendet som skulle krävas, ställ- des frågan vad som skulle hända med de befintliga ärendena under tiden. Om de ärenden som ännu inte var färdiga för beslut skulle flyttas över från Polismyndigheten till den nya enheten under

316

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

uppbyggnad framhölls risken för att ärendena hamnar mellan stolarna och preskriberas samt att ytterligare balanser skulle bli en effekt av detta. Mot bakgrund av detta ifrågasatte många remiss- instanser om de föreslagna förändringarna verkligen skulle leda till en mer effektiv hantering. Åklagarmyndigheten konstaterade att förundersökningsledarna på Försäkringskassan inte heller skulle få använda sig av reglerna om förundersökningsbegränsning eller ut- färda strafförelägganden, vilket blir aktuellt i många fall. Då måste ändå en åklagare hantera ärendet, något som ytterligare minskar effektivitetsvinsterna.

Vår syn på den föreslagna organisationen

Vi delar de farhågor ur ett rättssäkerhets- och förtroendeperspektiv som flera remissinstanser framfört, liksom de frågetecken som finns kring hur kunskapsöverföringen ska ske och om åtgärderna verkligen leder till ökad effektivitet. Innan så genomgripande för- ändringar över huvud taget övervägs menar vi att det är angeläget att undersöka om och i så fall hur den nuvarande organisationen skulle kunna effektiviseras. Det finns all anledning att värna om grundprincipen att det är en polisiär uppgift att utreda brott. Under vårt arbete har vi också sett det stora engagemang som finns inom Polismyndigheten i arbetet med att förbättra sitt arbetssätt för att komma till rätta med exempelvis långa handläggningstider och höga balanser. Ett förslag har tagits fram med tankar kring det brottsföre- byggande arbetet (se avsnitt 8.3.6). Tyvärr har vi konstaterat att vissa projekt inom digitalisering har stannat av i väntan på besked om hanteringen av bidragsbrott ska flyttas till Försäkringskassan.

Sammanfattningsvis menar vi att det inte finns anledning att för- ändra organisationen för att utreda bidragsbrotten på det sätt som föreslagits av Utredningen om välfärdsbrottslighet.

317

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

8.3.3Övergripande om förundersökning och beviskrav

i brottmål samt vad detta innebär för skyldigheten att anmäla misstänkta bidragsbrott

Kort om förundersökning i brottmål

Regler om förundersökning finns i 23 kap. rättegångsbalken (RB) och i förundersökningskungörelsen (1947:948), även kallad FUK. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Det inne- bär att det måste finnas en misstanke om ett särskilt brott. För- undersökning behöver inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda och utifrån reglerna om s.k. förundersöknings- begränsning kan åklagaren eller förundersökningsledaren under vissa förutsättningar lägga ned en påbörjad förundersökning eller besluta att förundersökning inte ska inledas (se 23 kap. 1 § andra stycket och 4 a § RB).

Syftet med förundersökningen är i första hand att ta fram ett underlag för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Under förundersök- ningen ska det utredas om brott har begåtts och vem som skäligen kan misstänkas för det. Ett annat syfte är att förbereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid en huvudför- handling i domstol (23 kap. 1–2 § RB). Det är i huvudsak Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren som kan besluta om att inleda en förundersökning (se 23:3 RB). Den som är ansvarig för förundersökningen och leder den kallas (för)undersökningsledare.

Det finns en rad bestämmelser som ska skydda den misstänktes rättssäkerhet under förundersökningen, bl.a. om rätt till insyn och till offentlig försvarare. Under förundersökningen gäller också ett krav på objektivitet för att säkerställa att den misstänktes intressen tas tillvara (23 kap. 4 § RB). Åklagare och utredare är därför skyl- diga att inte bara se till omständigheter och bevis som är till nack- del för den misstänkte, utan också att utreda sådant som talar till dennes fördel. Förundersökningen måste dessutom bedrivas skynd- samt. Om det inte längre finns anledning att slutföra förunder- sökningen ska den läggas ned. Förundersökningen och de åtgärder som vidtas under den ska dokumenteras, vilket oftast sker i ett förundersökningsprotokoll. En förundersökning avslutas antingen genom att den läggs ned eller genom att åklagaren tar ställning till om åtal ska väckas. Innan ett sådant beslut i åtalsfrågan fattas ska

318

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

den misstänkte (och försvararen) ha fått möjlighet att ta del av vad som ägt rum under förundersökningen, vanligtvis genom att man får del av förundersökningsprotokollet, eller att begära eventuell ytterligare utredning. På så sätt tillgodoses den misstänktes rätt till insyn (23 kap. 18 § RB).

Förhör

Att hålla av förhör är en viktig del av arbetet i en förundersökning och är en av de åtgärder under en utredning som är reglerad i lag. I princip får, med undantag för förhör enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket RB, förhör inte hållas i brottsutredande syfte med vittnen, misstänkta eller utpekade gärningsmän utan att en förundersökning har inletts. Tanken bakom detta är att förhören ska ske inom ramen för de bestämmelser som finns till för att garantera rätts- säkerheten för såväl den misstänkte som andra som hörs. Hur för- hör ska genomföras och dokumenteras finns reglerat i rättegångs- balken och förundersökningskungörelsen. När utredningsarbetet har kommit så långt att någon är skäligen misstänkt för brottet, ska den misstänkte, då han eller hon hörs, underrättas om misstanken.

Den så kallade misstanketrappan och skyldigheten att anmäla misstänkta brott

6. Ställt utom rimligt tvivel

5. Tillräckliga skäl

4. Sannolika skäl

3. Skäligen misstänkt

2. Kan misstänkas

1. Anledning att anta

Förundersökning ska som tidigare nämnts inledas om det finns anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Anledning anta är den lägsta grad av misstanke som förekommer i brottsutredningar. Tröskeln för att inleda förundersökning är alltså lågt satt. Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig

319

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har begåtts.

När förundersökningen kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas ska han eller hon underrättas om brottsmisstanken vid förhör. Den som är på sannolika skäl misstänkt för brott får under vissa ytterligare förutsättningar anhållas och häktas. För att en åklagare ska få väcka åtal krävs att han eller hon kan förvänta sig en fällande dom. Åklagaren ska med andra ord ha tillräckliga skäl för åtalet. En domstol ska meddela en fällande dom om det är ställt utom rimligt tvivel att den tilltalade begått den åtalade gärningen.

Vad innebär detta för skyldigheten att anmäla misstänkta bidragsbrott?

Myndigheter, a-kassor och kommuners skyldighet att anmäla upp- står när det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts. Enligt förarbetena innebär detta att det ska finnas en väl- grundad anledning anta att brott har begåtts. Anmälningsskyldig- heten träder alltså in redan på ett mycket tidigt stadium sett utifrån de olika stegen i misstanketrappan.

Med tanke på vad som kommit fram i vår kartläggning om att anmälningsskyldigheten inte fått fullt genomslag kan vi inte nog betona att myndigheten, arbetslöshetskassan eller kommunen ska upprätta en anmälan när misstanken når upp till denna förhållande- vis låga nivå. Det är en skyldighet som myndigheten har att leva upp till och man kan därför inte välja om man anmäler eller inte. Anmälaren ska överhuvudtaget inte överväga frågor som vilken styrka den då tillgängliga bevisningen har, om anmälan i slutändan kommer att leda till en fällande dom eller ta hänsyn till polisens arbetsbelastning. Vi har förstått att det på sina håll är vanligt att handläggare i samråd med rättsavdelningen eller motsvarande funk- tion gör långtgående analyser av hur ett visst agerande ska bedömas rättsligt för att avgöra om det ska anmälas. Vi vill därför framhålla att frågor om bevisningens styrka och hur ett agerande ska be- dömas rättsligt är frågor som ytterst ska avgöras av domstolen när den bedömer om det är ställt utom rimligt tvivel att den åtalade agerat som åklagaren påstått. I de fall där myndigheten anser att rättsläget är oklart finns det än större anledning att anmäla det misstänkta brottet för att på så sätt få möjligheter till ett klargör-

320

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

ande. Vi vill i det sammanhanget framhålla det arbete som pågår inom Polismyndigheten för att utreda bidragsbrottsärenden mer effektivt och insatserna för att minska balanserna (se avsnitt 8.3.6). Vår för- hoppning är att detta kommer att leda till en snabbare hantering och att färre förundersökningar läggs ned. Det i sin tur kan öka för- troendet för Polismyndigheten hos anmälarna och medföra en större benägenhet att anmäla misstänkta brott.

8.3.4Anmälaren ska inte utreda misstänkta brott

Bedömning: Av såväl rättssäkerhets- som resursskäl är det an- geläget att uppgiften att utreda brott är förbehållen de rättsvår- dande myndigheterna. Detta ankommer inte på de anmälande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.

Med de klargöranden vi gör nedan menar vi att det inte be- höver anges särskilt i bidragsbrottslagen vilka typer av utred- ningsåtgärder som anmälaren får eller bör vidta innan de anmäler misstänkta bidragsbrott.

Skälen för vår bedömning

Under vårt arbete har vi uppmärksammat att handläggare på myn- digheterna många gånger upplever det som oklart var gränserna går för de utredningsåtgärder som myndigheten får och bör vidta innan anmälan görs och då särskilt inom ramen för den preliminära be- dömningen av uppsåt och grov oaktsamhet. Det har dessutom visat sig att myndigheternas kontakter med enskilda i det skedet i vissa fall riskerar att bli brottsutredande (se avsnitt 6.6 och 6.9). Det kan ifrågasättas ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

I kartläggningen har det framförts att företrädare för Polismyn- digheten uppmanat handläggare på myndigheten att hämta in be- visning och vidta andra åtgärder som enligt vår mening klart an- kommer på Polismyndigheten. Även om en fullständig anmälan från myndigheten är ett viktigt redskap för att nå framgång i utred- ningen, är det på inget sätt myndighetens uppgift att utreda brott. Det ska Polismyndigheten och åklagare göra. Som framgått ovan (avsnitt 8.3.3) är förundersökning i allmänhet och förhör under

321

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

denna i synnerhet omgärdade av en rad bestämmelser med syfte att garantera den misstänktes rättigheter. Samma skydd har den en- skilde inte tillgång till i kontakterna med myndigheten innan han eller hon polisanmälts och en förundersökning inletts. Vi vill fram- hålla vikten av att såväl de anmälande myndigheterna som Polis- myndigheten respekterar dessa gränser.

När myndigheten upptäcker en felaktig utbetalning utreder myn- digheten som regel vad felaktigheten beror på, om den enskilde har rätt till ersättningen och om det finns skäl att kräva tillbaka någon del av det utbetalade beloppet. Det är den utredningen som sedan ska ligga till grund för ställningstagandet om brott kan misstänkas. Det innebär att när myndigheten utifrån det befintliga materialet bedömer att det finns anledning anta att ett misstänkt brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts ska myndigheten upprätta en polis- anmälan. Några särskilda utredningsåtgärder, som kontakter med förmånstagaren, ska alltså inte vidtas med anledning av det miss- tänkta brottet. Det är som tidigare nämnts en uppgift för de brotts- utredande myndigheterna. Med detta sagt menar vi att det inte finns anledning att i själva bidragsbrottslagen närmare ange vilka utred- ningsåtgärder som får eller bör vidtas innan anmälan görs.

Vi vill slutligen framhålla att det kan finnas skäl att informera berörda handläggare på myndigheterna, kommunerna och arbets- löshetskassorna om de olika misstankegraderna och den egna myn- dighetens roll i utredningskedjan.

8.3.5Åtgärder för att anmälningsskyldigheten ska få fullt genomslag

Brott mot bidragsbrottslagen anmäls i relativt låg utsträckning och det finns exempel på regionala skillnader inom myndigheter. Det framgår av kartläggningen (se avsnitt 5.6 och 6.5) Vad detta beror på är inte helt tydligt, men vilka resurser som avsätts spelar självfal- let in. En annan aspekt som framförts under vårt arbete är om det ses som en naturlig del av myndighetens uppdrag och den enskilda handläggarens yrkesroll att polisanmäla brott. Så är inte alltid fallet.

Begreppen ”vill, kan och förstå” används av flera aktörer för att illustrera vad som krävs för att kontrollverksamheten ska fungera effektivt. Det gör sig också gällande inom området att polisanmäla brott. Att ”kunna” och ”förstå” syftar i detta sammanhang på att ha

322

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

tillräckliga resurser och kunskaper för att kunna utföra sina arbets- uppgifter. Att ”vilja” är emellertid centralt för att den delen av upp- draget verkligen ska bli utfört. För detta krävs att det tydligt kom- municeras till de anställda att kontrollarbetet är en lika viktig del av verksamheten som att bevilja och betala ut ersättning. I detta ingår inte bara att besluta om återkrav utan också att i förekommande fall polisanmäla misstänkta brott. Under vårt arbete har vi sett exempel på arbetsgivare som på ett lyckosamt sätt vänt attityderna genom att förmedla att polisanmälan är en arbetsuppgift som alla andra. Detta kan tjäna som exempel för andra aktörer.

Under arbetet med kartläggningen har vi förstått att det kan vara en utmaning att dels motivera de anställda att fortsätta anmäla misstänkta bidragsbrott, dels få resurser till den delen av verksam- heten när en så förhållandevis hög andel leder till nedläggningsbeslut hos polis och åklagare. I det sammanhanget vill vi återigen framhålla att det trots allt är en skyldighet som de berörda aktörerna har. Den måste såväl ledning som de anställda förstå vikten av och rätta sig efter. Vi kan inte nog understryka de anmälande aktörernas centrala roll i att ge de brottsutredande myndigheterna möjligheter att beivra misstänkta bidragsbrott. Det gör man genom att anmäla och se till att bifoga nödvändigt underlag. Om det inte görs går en stor del av arbetet med att motverka bidragsbrott förlorad.

En befogad fråga är om myndigheterna verkligen uppfyller anmäl- ningsskyldigheten om det finns sådana balanser inom kontrollverk- samheten att misstänkta brott aldrig kommer att hinna anmälas innan de preskriberas. För att betona vikten av att anmälningsskyldigheten efterlevs kan det övervägas om myndigheterna ska återrapportera till regeringen i vilken utsträckning som misstänkta bidragsbrott anmäls. Det har emellertid legat utanför vårt uppdrag att föreslå sådana åt- gärder.

8.3.6Nytt arbetssätt kan göra hanteringen hos Polismyndigheten mer effektiv

Under vårt arbete har vi träffat företrädare för Polismyndigheten som berättat om sitt arbete för att göra hanteringen av bidragsbrott mer effektiv och attraktiv. Eftersom vår uppfattning är att bidrags- brotten även framöver bör utredas hos Polismyndigheten vill vi medverka till att lyfta fram det goda arbete som pågår på området.

323

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

För att minska ärendebalanserna, förkorta genomströmningstiderna och motverka att bidragsbrott hinner preskriberas under handlägg- ningen är det enligt vår mening av stor vikt att Polismyndigheten får konkreta mätbara mål för handläggningstiderna inom utrednings- verksamheten. Att lämna förslag på området har emellertid legat utan- för vårt uppdrag.

Följande redogörelse är ett exempel på hur arbetet skulle kunna organiseras som vi fått från anställda på Bedrägerisektionen inom polisregion Stockholm.

Det finns problem med den nuvarande hanteringen

Ett grundläggande problem är att det saknas ett tydligt ledarskap med krav på vad utredarna ska prestera och möjligheter att följa upp resultatet. Förslag om att hålla ett visst antal förhör per vecka har på sina håll mötts av kritik från de anställda men även chefer som befarar att detta leder till ett sämre arbetsklimat. Som ett sätt att råda bot på detta bör regeringen ställa upp tydliga och mätbara mål för genomströmningstiderna inom Polismyndighetens utred- ningsverksamhet, t.ex. att 75 procent av bidragsbrottsärendena ska vara utredda inom ett visst angivet antal månader. Sådana målsätt- ningar finns i dag bl.a. inom domstolsväsendet.

Att prioritera bidragsbrotten framför andra bedrägeribrott har upplevts som ett problem. Bidragsbrott handläggs som regel till- sammans med bedrägeribrott på särskilda bedrägerisektioner. Erfa- renheten säger att större bedrägeriutredningar då prioriteras fram- för bidragsbrotten. Det är oundvikligt, särskilt om ärendena har misstänkta som är frihetsberövade, men leder till att bidragsbrotten blir liggande. När ärendena blir allt äldre bidrar det till det mot- stånd som finns mot att utreda bidragsbrotten. Som framgått av vår kartläggning upplevs de många gånger som svåra och tråkiga.

Ett omständligt arbetssätt ses som ytterligare en bidragande fak- tor. Utredaren läser in ärendet och bildar sig en uppfattning om vilken förmån det rör, kronologi, utbetalningar och liknande för att sedan fundera ut lämpliga frågor och kalla till förhör. När det väl är dags för förhör behöver utredaren läsa in ärendet på nytt, hålla för- höret, dokumentera detta och fatta beslut. Ett arbetssätt där utredarna gör alla delar i processen blir tungrott och ineffektivt. Bidragsbrotten

324

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

är dessutom ofta utspridda på olika utredare inom enheterna, vilket leder till ett kunskapstapp. Till oss har lyfts fram att det skulle innebära en stor vinst att centralisera handläggningen till särskilda grupper inom enheterna så att handläggarnas kunskaper om för- månerna och erfarenhet av denna typ av utredning kan tas tillvara.

Arbetsmetoden bidrar till att hanteringen blir mer effektiv

Den föreslagna arbetsmetoden bygger på basgrupper som består av en förundersökningsledare och två handläggare. För en effektiv handläggning av ärenden kan arbetet bedrivas på följande sätt.

•När anmälan kommer in kontrollerar förundersökningsledaren att målsägaren skickat in alla bilagor och att dessa scannats, att sammanställningen över felaktigt utbetalade belopp är korrekt och innehåller en kolumn för ansökningsdagarna. Om inte skickas begäran om komplettering. Förundersökningsledaren kontrollerar om det finns anledning att besluta om förundersökningsbegräns- ning, om ärendet ska läggas ned av någon annan anledning eller samordnas till annan enhet eller region.

•Förundersökningsledaren skriver en gärningsbeskrivning, dvs. en kortare redogörelse över det påstådda brottsliga agerandet, och eventuella frågor utöver de som finns i polisens mallar för ut- redning av bidragsbrott.

•Utredaren skickar en kallelse till den misstänkte och lägger sam- tidigt in tiden för förhöret i en gemensam förhörskalender, skri- ver in vederbörande i besöksliggare och ringer eller skickar på- minnelse dagen innan.

•Om förundersökningsledaren redan innan förhöret bedömer att ärendet kommer att redovisas till åklagare registreras rätt antal brott och misstankar samt skriver av ev. anmälda brott som är preskriberade och skapar ett huvudprotokoll. Misstänkt kan där- efter slutdelges utredningen efter förhöret (om det inte är så att de subjektiva rekvisiten inte kan bevisas)

•Dagarna innan förhöret går handläggaren igenom ärendet och planerar för det.

325

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

•Handläggaren håller förhör och dokumenterar i möjligaste mån detta samtidigt.

•Förundersökningsledaren beslutar antingen att lägga ned ären- det eller redovisar detta till åklagare för prövning i åtalsfrågan.

Enligt de uppskattningar vi har fått del av bör varje handläggare kunna genomföra mellan två och tre förhör per dag, vilket innebär att varje basgrupp kan handlägga cirka 20–30 ärenden i veckan. En basgrupp kan därmed hantera inflödet av ärendet i polisregion Stockholm och liknande bör situationen se ut avseende polisregio- nerna Väst och Syd. Resterande del av de anställda (i Stockholm cirka 120 personer) hanterar de äldre bidragsbrotten och bedrägerierna.

Arbetsmetoden har flera fördelar. Samma person behöver inte läsa in ärendet två gånger. Dessutom kan utredarna koncentrera sig på att hålla förhör och blir med större erfarenhet också skickligare förhörsledare. Ett exempel är att förhörsledaren när den misstänkte nekar till brott bör ställa frågor tills det är helt klart av vilken an- ledning personen nekar. Redan i det skedet kan en erfaren förhörs- ledare ofta bedöma om invändningen kommer att kunna motbevi- sas och vilka frågor han eller hon ska lägga fokus på i det fortsatta förhöret. En målsättning är att effektivisera dokumentationen av förhöret genom att skriva i datorn under tiden och t.ex. använda sig av s.k. byggblock i ordbehandlingsprogrammet, alltså förprogram- merade ord och fraser som ofta förekommer. På det sättet kan den misstänkte läsa igenom förhöret vid dess slut och utredaren behö- ver inte lägga tid på efterarbete. Mätbara mål har också lyfts fram som ett sätt att underlätta för chefer att ställa krav på medarbetare när de behöver förhålla sig till tydliga mål.

Slutligen bör något nämnas om nedläggningsprocenten. Som vi tidigare nämnt (avsnitt 6.10) förs bidragsbrottsärenden vidare till åklagare i relativt hög utsträckning jämfört med många andra brotts- kategorier, som tillgrepps- och våldsbrott, men i väsentligt lägre grad än narkotika- och trafikbrottslighet. Till skillnad från flertalet andra brottskategorier rör det sig för bidragsbrottens del om professio- nella aktörer som anmäler brotten först efter att ha tagit ställning till om brott kan misstänkas. De har då utrett rätten till ersättning och eventuellt återkrav och bifogar den utredningen till anmälan. Gärningspersonen är som regel känd och de faktiska omständighe- terna, som typ av ersättning, när utbetalningar skett, belopp och

326

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

liknande är väl dokumenterade. Dessa omständigheter gör att det på goda grunder kan ifrågasättas om inte en betydligt större andel av bidragsbrottsärendena skulle kunna föras vidare till åklagare än vad som är fallet i dag. Under vårt arbete har erfarna utredare vid Polismyndigheten uttalat att andelen ärenden som redovisas till åklagare borde kunna vara minst hälften av de anmälda just av de skäl vi redovisat ovan.

Så blir det mer attraktivt att utreda bidragsbrott

Som vi tidigare nämnt behöver det bli mer attraktivt inom Polis- myndigheten att arbeta med bidragsbrottsutredningar. Ett sätt som framhållits är att arbeta med fredade resurser enligt modellen med basgrupper.

Bidragsbrotten som en del av den nya organiserade brottslig- heten mot välfärden bör även framhållas internt och de effekter på bl.a. polisens finansiering som det får när skattepengar inte används till det de är avsedda för.

Digitala anmälningar förenklar arbetet väsentligt och detta om- råde bör därför prioriteras. Redan i dagsläget skickar Försäkrings- kassan in sina anmälningar i den formen. Enligt vad vi erfarit har tyvärr NBC:s arbete med att inkludera fler myndigheter fått anstå i väntan på besked om den nya organisation som Utredningen om väl- färdsbrottslighet föreslog ska införas. Den bristande återkopplingen mellan Polismyndigheten och anmälarna som i flera sammanhang framhållits som ett problem borde med hänsyn till digitaliseringen kunna lösas t.ex. genom att ange i förundersökningsprotokollet vem som vill ha en kopia av domen.

Det har dessutom framkommit att Polismyndighetens it-system DurTvå inte är anpassat för att hantera den stora mängd misstankar som en anmälan om bidragsbrott kan omfatta. Detta skapar ett omfattande merarbete och bidrar inte heller till att göra ärendena attraktiva att utreda. Det är därför ytterst angeläget att Polismyn- digheten snarast ser över möjligheterna att förenkla och effektivi- sera hanteringen av brottsmisstankar.8

8 Inom ramen för RIF-samarbetet pågår ett utvecklingsarbete när det gäller ärenden som innehåller fler än 100 brottsmisstankar.

327

Överväganden och förslag

SOU 2018:14

Slutligen har vikten av samverkan och kunskapsutbyte mellan Polismyndigheten och anmälarna framhållits. Ett exempel är de träffar som hålls mellan Försäkringskassan och utredare på Bedrä- gerisektionen i Stockholm. I det sammanhanget kan utredarna lämna mer fullständiga förklaringar till nedläggningsbesluten än vad som framgår av själva beslutet. På samma sätt kan anmälarna då påpeka vilka frågor förhörsledaren borde ställt i en viss given situation. Återkoppling av detta slag vässar förhörsledarnas kunskaper och ger bättre anmälningar och utredningar.

NBC får ett övergripande ansvar för utbildning, brottsförebyggande arbete och att införa arbetsmodellen nationellt

En del av arbetsmodellen är att Nationellt bedrägericentrum ska få vissa övergripande ansvarsområden. De ska enligt det förslaget vara samordnande för kontakterna med målsägarna, dvs. de anmälande aktörerna. De ska även ansvara för det brottsförebyggande arbetet, där en viktig del är att säkerhetstesta nya bidragsformer i samråd med myndigheterna för att identifiera eventuella risker för brott. De bör även ansvara nationellt för att utbilda bidragsbrottsutredare och förundersökningsledare inklusive att hålla en årlig nationell ut- bildningsdag. Slutligen bör de ansvara för att införa arbetsmodellen med basgrupper i samtliga polisregioner.

Idéer kring det brottsförebyggande arbetet

Följande redogörelse har inhämtats från Nationellt bedrägericenter. I kartläggningen visade det sig att polisregionerna i mycket begrän- sad omfattning arbetar brottsförebyggande. I Polismyndighetens verksamhetsplan för 2017–2018 anges under den strategiska inrikt- ningen att fler brott ska utredas på lokal nivå och att det lokala brottsförebyggande arbetet behöver stärkas, bl.a. genom samverkan med andra aktörer. Polisledningen har dock inte i några interna rikt- linjer kommunicerat eller givit resurser angående just bidragsbrott.

I det följande redovisar vi några idéer kring det brottsförebyg- gande arbetet som anställda vid Polismyndigheten har lyft fram till utredningen. De är alltså inte att se som förslag från vår sida utan

328

SOU 2018:14

Överväganden och förslag

exempel på hur det fortsatta arbetet med dessa frågor skulle kunna se ut.

•Det bör gå att med bibehållen service i våra bidragssystem arbeta brottsförebyggande på ett mer effektivt sätt. Polismyndigheten bör vara drivande och leda det gemensamma arbetet. Varje ut- betalande myndighet har själv expertkunskapen och såväl anmä- larnas som Polismyndighetens erfarenheter behöver tas tillvara för att minska de felaktiga utbetalningarna.

•Polismyndigheten bör starta och leda en myndighetssamverkan för det brottsförebyggande arbetet. Detta bör ske parallellt med de samverkansformer som finns för utredningsverksamheten.

•En obligatorisk riskanalys bör göras tillsammans med Polismyn- digheten när förslag till nya ersättningsformer tas fram. Syftet är att öka förmågan att förebygga nya typer av brottsliga angrepp eller felaktiga utbetalningar.

•Utbetalande myndigheter bör upplysa om skyldigheter likväl som rättigheter på ett tydligare sätt redan i början av ansöknings- förfarandet. En jämförelse kan göras med det informationsblock som användaren av BankID måste godkänna innan tjänsten kan användas. På liknande sätt ska det inte gå att fortsätta sin ansökan eller lämna in den elektroniskt utan att ha aktivt kryssat i att man tagit del av och förstått informationen. Motsvarande för- farande bör användas för ansökningar som sker vid ett personligt sammanträffande. Förmånstagaren bör kunna välja vilket språk man vill ha informationen på eller, för den icke-läskunnige, få den uppläst på sitt språk.

•Samtliga utbetalningar bör samköras.

329

9Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

9.1Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: Ändringarna i bidragsbrottslagen och lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men ska träda i kraft den 1 juli 2019.

Bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Ikraftträdandet

Våra förslag till ändrad lagstiftning bör träda i kraft så snart som möjligt. Tidpunkten är främst beroende av den tid som krävs för remissbehandling, fortsatt beredning inom Regeringskansliet, in- hämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling. Utifrån dessa förutsättningar bedömer vi att förslagen kan träda i kraft den 1 juli 2019.

Behovet av övergångsbestämmelser

Huvudregeln är att ändrade regler om preskription inte ska gälla för brott som begåtts innan de nya reglerna trätt i kraft (se 12 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken, BrP). Enligt gäl- lande rätt är det emellertid möjligt att besluta att nya bestämmelser om preskription även ska gälla för redan begångna brott som inte hunnit preskriberas.

331

10 Förslagens konsekvenser

10.1Förslagens konsekvenser

En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. För vår del ska vi särskilt beräkna och redovisa förslagens samhällsekonomiska konsekvenser. För de förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det offent- liga ska en finansiering föreslås. För samtliga förslag som lämnas ska utredaren göra en analys av hur de samhällsekonomiska kost- naderna för statliga myndigheter, kommuner, arbetslöshetskassor och domstolar förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås. Vi ska vidare göra en analys av vilka konsekvenser som förslagen får för dem som erhåller ekonomiska förmåner från de aktuella väl- färdssystemen. Om förslagen innebär en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen, ska utredaren utforma dessa så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Även om rätten till ekonomiska förmåner är densamma för kvinnor och män kan beviljandet av förmånerna vara ojämnt fördelat mellan könen. Vi ska mot denna bakgrund analysera förslagens effekter för jämställdheten.

10.1.1Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för enskilda

Välfärdssystemen har en central roll i det svenska samhället för att värna den sociala tryggheten för enskilda. Huvuddelen av statens och en inte obetydlig del av kommunernas utgifter består av olika ersättningar, bidrag och andra förmåner som betalas ut till enskilda individer eller hushåll. Välfärdssystemen är med andra ord omfat- tande och finansieras av skattemedel. En förutsättning för att väl-

333

Förslagens konsekvenser

SOU 2018:14

färdssystemen ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa är att skatte- medlen används för det medlen är avsedda för, dvs. att rätt mot- tagare får ett korrekt beslut med rätt belopp. Brottslighet som riktar sig mot trygghetssystemen riskerar att urholka legitimiteten och orsakar dessutom ekonomiska förluster för det allmänna.

Våra förslag om en mer effektiv straffrättslig lagstiftning kom- mer i förlängningen att bidra till att förtroendet för systemen ökar. Tillsammans med en mer ändamålsenlig underrättelseskyldighet som ger större möjligheter att utbyta information om misstänkta fel- aktigheter ger vi myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor bättre verktyg att arbeta för att brottsligheten mot välfärdssyste- men ska minska. Det i sin tur leder till vissa samhällsekonomiska besparingar.

Av våra förslag är det främst ändringen av det subjektiva rekvisi- tet i det vårdslösa brottet som kommer att innebära en direkt kon- sekvens för dem som erhåller ekonomiska förmåner från välfärds- systemen. Förändringen innebär att det ställs något högre krav än i nuläget på den enskilde att förvissa sig om att han eller hon lämnar korrekta uppgifter och frågar den berörda myndigheten, arbetslös- hetskassan eller kommunen om det är något som han eller hon inte förstår eller som verkar oklart. När vi på det sättet betonar den enskildes ansvar för att lämna korrekta och fullständiga uppgifter gynnar det både den enskilde förmånstagaren, som i högre utsträck- ning får ett korrekt beslut och därmed undviker ett eventuellt åter- krav och anmälan om misstänkt bidragsbrott, men även välfärds- systemet i stort.

10.1.2Kostnader för myndigheter och kommuner

Utökad underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

Vi föreslår att även kommunerna ska bli skyldiga att lämna under- rättelser enligt lagen. Detta är en ny uppgift för kommunerna, som i dagsläget bara tar emot underrättelser. Sedan 1993 tillämpas finan- sieringsprincipen mellan staten och kommunsektorn. Principen inne- bär att kommuner och landsting ska kompenseras för statligt be- slutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamhe- ten. Principen gäller när riksdagen, regeringen eller en myndighet

334

SOU 2018:14

Förslagens konsekvenser

fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. En analys av om ett förslag påverkar kommunernas verksamhet och om det får effekt på deras ekonomi måste dock alltid göras.

I ett inledande skede kan det bli fråga om vissa kostnader för utbildning och att ta fram rutiner för hur uppgifterna ska lämnas. I den delen torde det myndighetsgemensamma nätverket mot fel- aktiga utbetalningar, där såväl en rad kommuner som Sveriges Kommuner och Landsting ingår, kunna bistå med information och exempel på hur de andra aktörerna organiserat sitt arbete. Som kartläggningen visat är uppgifterna om hur många underrättelser som skickas i dagsläget osäkra och vi kan därför inte närmare upp- skatta hur många underrättelser det kan bli fråga om för kommuner- nas del. Att tidigare erfarenheter tas tillvara liksom att underrättel- serna skickas via befintliga elektroniska säkerhetslösningar innebär att kostnaderna kan hållas nere väsentligt. Efter det inledande skedet blir underrättelserna en del av den löpande handläggningen. Vår slutsats blir därför sammantaget att detta inte kommer att medföra kostnader för kommunerna.

Vårt förslag innebär också att tillämpningsområdet för lagen om underrättelseskyldighet utökas till att omfatta sådana ekonomiska förmåner som avser en enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. Det kan därmed bli fråga om en viss ökning av antalet underrättelser. I vilken utsträckning är svårt att uppskatta med tanke på den stora osäkerhet som råder kring hur många som skickas och tas emot i dagsläget. Tillgängliga siffror visar dock att underrättelse- skyldigheten generellt används i låg utsträckning. Förslaget torde därför inte innebära annat än en försumbar kostnadsökning för att skicka och ta emot underrättelser. När lagstiftningen infördes fram- förde regeringen att de begränsade merkostnader som den i viss mån ökade arbetsbördan hos myndigheterna kunde innebära kunde täckas inom de ordinarie resurserna. Regeringen menade att mer- kostnaderna dessutom skulle kompenseras av att kontrollarbetet underlättades och att de felaktiga utbetalningarna för de utbetalande myndigheterna minskade. Vi menar att den uppfattningen fortfarande har fog för sig. I den bedömningen väger vi också in att uppgifts- lämnandet framöver kommer att bli mer effektivt genom att befint- liga elektroniska säkerhetslösningar används i större utsträckning än i dag.

335

Förslagens konsekvenser

SOU 2018:14

Utvidgat tillämpningsområde för bidragsbrottslagen och den övriga straffrättsliga regleringen

Våra förslag innebär dels att bidragsbrottslagen ska omfatta fler ekonomiska förmåner än i dag, dels en rad andra förändringar av den straffrättsliga regleringen. Det rör sig om en viss utvidgning av det straffbara området för vårdslöst bidragsbrott, en förlängd preskrip- tionstid för vårdslösa och ringa bidragsbrott samt förändringar och förtydliganden av vilka omständigheter som ska beaktas vid bedöm- ningen av om ett bidragsbrott är grovt respektive mindre allvarligt.

I fråga om det utvidgade tillämpningsområdet menar vi att det inte kommer att leda till någon ökning av kostnaderna eftersom förslaget i princip innebär att gärningar som i dag bestraffas som bedrägeri i stället kommer att bedömas enligt bidragsbrottslagen. Den utvidgning av det straffbara området som vi föreslår kan antas leda till anmälningar och lagföring av nya fall och således en viss ökning av ärenden till polis och åklagare samt måltillströmningen till domstolarna. Detta kan dock inte anses medföra annat än en marginell ökning av arbetsbelastningen för utredare, polis, åklagare och domstolar. Detsamma torde gälla för Kriminalvården.

När det gäller den förlängda preskriptionstiden har vi föreslagit att bestämmelserna inte bör få retroaktiv verkan. Ändringarna kom- mer därmed inte att leda till några ökade kostnader för de anmäl- ande aktörerna och rättsväsendet förrän när två år förflutit efter ikraftträdandet. Ändringarna kommer sannolikt att leda till att fler sådana brott utreds och lagförs. Arbetsbördan för de anmälande aktö- rerna, polis, åklagare och domstolar kommer därför att öka i viss ut- sträckning. Det torde emellertid endast vara fråga om sådana kost- nadsökningar som bör kunna finansieras inom ramen för befintliga resurser. I det sammanhanget bör också noteras att det kan komma att resultera i en ökning av intäkterna i form av betalade bötes- belopp till följd av fler lagföringar.

De förändringar vi föreslagit i övrigt torde inte innebära några kostnadsökningar.

336

SOU 2018:14

Förslagens konsekvenser

10.1.3Inskränkningar av den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen är en grundlagsfäst del av vårt demo- kratiska system. En inskränkning av den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ända- mål som har föranlett inskränkningen.

Vårt förslag att kommunerna ska omfattas av lagen om under- rättelseskyldighet fullt ut innebär att kommunerna blir skyldiga att skicka underrättelser under de förutsättningar som anges i lagen. Förslaget innebär därmed en inskränkning av den kommunala själv- styrelsen. Mot bakgrund av syftet med lagen om underrättelseskyl- dighet och att det även ligger i kommunernas intresse att förhindra felaktiga utbetalningar samt inskränkningens begränsade omfattning bedömer vi att denna är såväl proportionerlig som godtagbar.

10.1.4Konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor

Av statistik från Brottsförebyggande rådet (Brå) framgår att an- delen kvinnor som lagförts för bidragsbrott är hög jämfört med exempelvis andelen kvinnor som lagförts för brott mot brottsbalken. Könsfördelningen för lagförda bidragsbrott är 41 procent kvinnor och 59 procent män, jämfört med 24 respektive 76 procent för samt- liga brott mot brottsbalken och 30 respektive 70 procent för brotts- balksbedrägerier. När det gäller grovt bidragsbrott är skillnaden ännu större jämfört med den andra brottsligheten, 44 procent kvinnor och 56 procent män gällande grovt bidragsbrott, och 20 procent kvinnor och 80 procent män när det gäller brottsbalksbedrägerier. Även om könsfördelningen är mer jämn mellan män och kvinnor när det gäller bidragsbrott än för annan jämförd brottslighet är det totalt sett fler män än kvinnor som lagförs för bidragsbrott (se Brå rapport 2016:9, s. 49).

Utbetalningar från välfärdssystemen är en del av inkomsten för både kvinnor och män i olika skeden av livet. När bidragsbrotts- lagen infördes redovisade regeringen i sin konsekvensanalys att det är fler kvinnor än män som får del av utbetalningar från välfärds- systemen och även om ersättningsnivåerna genomsnittligt är högre för män utgör transfereringar en större andel av kvinnors inkoms- ter jämfört med mäns. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att

337

Förslagens konsekvenser

SOU 2018:14

kvinnor är mer beroende än män av väl fungerande välfärdssystem. Kvinnor skulle således drabbas hårdare av framtvingade sänkningar av ersättningsnivåer till följd av en utbredd brottslighet. I det ljuset ansåg regeringen att ett värnande av välfärdssystemen genom skärpt lagstiftning innebär att kvinnors möjligheter till ekonomisk själv- ständighet främjas (se prop. 2006/07:80, s. 93).

Enligt vår uppfattning gäller dessa uttalanden fortfarande. Våra förslag bedöms inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män negativt. Tvärtom värnas välfärdssystemen i än högre grad med ett ökat straffrättsligt skydd, effektivare lagstiftning och förlängd preskriptionstid för mindre allvarliga brott.

10.1.5Konsekvenser i övrigt

Utöver vad som redovisats bedömer vi att utredningens förslag inte får några sådana konsekvenser som enligt 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) ska anges särskilt.

338

11 Författningskommentar

11.1Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612)

1 §

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Genom paragrafens andra stycke, som är nytt, utvidgas lagens tillämpningsområde.

I paragrafens andra stycke anges att lagen också gäller sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmed- lingen eller kommunen och som avser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde. Till skillnad från ekonomiska förmåner enligt paragrafens första stycke, dvs. beslut om ersättning, bidrag, pensioner och lån för personligt ändamål avses med begreppet eko- nomiskt stöd även sådant stöd som medför en kostnad för det allmänna men inte betalas ut direkt till dem som stödet avser. Dessa stödformer är som regel knutna till viss verksamhet och betalas ut till t.ex. en arbetsgivare eller krediteras dennes skattekonto (jfr. prop. 2006/07:80 s. 64 och 94). Exempel på detta är ekonomiskt stöd för anställning av viss enskild person som Arbetsförmedlingen beslu- tar om eller Försäkringskassans beslut om tandvårdsstöd. Bestämmel- sen omfattar även Försäkringskassans och kommunens beslut om assistansersättning när utbetalning sker till annan än brukaren.

Vidare anges i andra stycket att det är ekonomiska stöd som avser viss enskild person som omfattas av tillämpningsområdet. Stödet ska följaktligen kunna knytas till en enskild person, såsom exempelvis vid en subventionerad anställning. Bestämmelsen är däremot inte tillämplig på stöd som betalas ut för att främja närings- eller för- eningsverksamhet.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

339

Författningskommentar

SOU 2018:14

3 §

Paragrafen reglerar det grova bidragsbrottet.

Första stycket ändras så att maxstraffet skärps till sex års fängelse. Vidare görs ett tillägg i andra stycket punkten 3 som innebär att

vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har ingått i en brottslighet som rört bety- dande belopp. Bestämmelsen förtydligar att det är möjligt att be- döma en gärning som grovt brott om den samlade brottsligheten avser ett betydande belopp. Med betydande belopp avses här om- kring fem prisbasbelopp, liksom vid motsvarande gränsdragningar gällande andra förmögenhetsbrott.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.1.6–8.1.7.

4 §

Paragrafen reglerar vårdslöst bidragsbrott.

Ändringen i första stycket innebär att den som i väsentlig mån är oaktsam och begår en sådan gärning som avses i 2 § döms för vårdslöst bidragsbrott. Bestämmelsen understryker förmånstagarens ansvar för att alla relevanta uppgifter lämnas och att dessa är korrekta samt vikten av att förmånstagaren frågar ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som han eller hon inte förstår eller som ter sig oklart.

Vilka handlingar som närmare ska omfattas av begreppet att någon i väsentlig mån är oaktsam får avgöras utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Det blir ytterst en fråga för rättstillämp- ningen. Ett exempel på vad som kan utgöra straffbar oaktsamhet kan vara om det finns en ruta på ansökningsblanketten där förmåns- tagaren ska fylla i om en viss omständighet föreligger eller inte och personen kryssar i rutan, eller avstår från det, utan att förstå vilken information det är som faktiskt efterfrågas. Ett annat exempel på oaktsamhet kan vara om den enskilde ansöker om eller tar emot dubbla ersättningar som har samma syfte, t.ex. sjuk- och arbets- löshetsersättning som båda ska ersätta utebliven inkomst. I regel bör en förmånstagare i dessa fall anses vara i väsentlig mån oaktsam. För att gärningen ska vara straffbar krävs att domstolen bedömer att oakt- samheten i det enskilda fallet verkligen är klandervärd. I bedömningen av vad som typiskt sett är klandervärt bör frågan ställas dels om

340

SOU 2018:14

Författningskommentar

förmånstagaren kunde ha vidtagit någon åtgärd för att försäkra sig om att de uppgifter som han eller hon lämnat är korrekta, t.ex. genom att kontakta myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan, dels om han eller hon också borde ha gjort det i den aktuella situationen. Om oaktsamheten har bedömts som grov bör det påverka straff- värdet i skärpande riktning.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.1.8.

Ändringen i andra stycket innebär ett tillägg till bestämmelsen om straffrihet vid mindre allvarliga gärningar. Bestämmelsen förtydligar att risken för ekonomisk skada är en av flera omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om en gärning enligt bestämmelsen är mindre allvarlig. Om det finns en regelmässig kontroll av utbetal- ningarna hos den utbetalande myndigheten, kommunen eller arbets- löshetskassan kan det innebära att risken för ekonomisk skada är liten. Vid bedömningen av om en kontroll kan anses regelmässig bör beaktas om kontrollen är återkommande och i hög grad auto- matiserad så att tillräckligt många ärenden ska kunna granskas helt eller delvis maskinellt. I dessa fall bör kontrollen kunna anses till- räckligt täckande för att i sig själv utgöra ett skydd för förmånen, även om kontrollen inte är heltäckande. Om en sådan kontroll ut- förs av den aktuella förmånen kan en vårdslös gärning anses mindre allvarlig, såvida inte beloppets storlek eller övriga omständigheter talar emot. Ett större belopp talar normalt sett emot att se gär- ningen som mindre allvarlig.

Genom ändringen blir det tydligt att en sammanvägd bedöm- ning av beloppet, risken för ekonomisk skada och övriga omstän- digheter ska göras. De rättssubjekt som ska riskera att drabbas av skadan är utbetalaren, dvs. staten, kommunen eller arbetslöshets- kassan. I bedömningen av risken för ekonomisk skada ligger att risken ska vara liten för att falla utanför det straffbara området.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.1.9.

341

Författningskommentar

SOU 2018:14

6 §

Paragrafen, som reglerar anmälningsskyldigheten i bidragsbrotts- lagen, ändras så att anmälan vid misstanke om bidragsbrott inte längre ska göras antingen till Åklagarmyndigheten eller Polismyn- digheten utan endast till Polismyndigheten.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.1.10.

7 §

Paragrafen, som är ny, innebär att en särskild preskriptionsbestäm- melse införs för ringa bidragsbrott och för vårdslöst bidragsbrott. Preskriptionstiden uppgår till fem år.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.1.11.

11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

1 §

I paragrafen anges de ekonomiska förmåner som omfattas av lagens tillämpningsområde.

I första stycket läggs pensioner till i uppräkningen av ekonomiska förmåner.

I andra stycket anges att lagen också gäller sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller kommunen och som avser viss enskild person men som inte betalas ut till den enskilde. Ändringarnas innebörd redovisas i kommen- taren till 1 § bidragsbrottslagen.

De närmare övervägandena finns i avsnitt 8.2.1.

2 §

Paragrafen reglerar vilka aktörer som åläggs en underrättelseskyl- dighet. Denna krets utvidgas genom att kommunerna läggs till i be- stämmelsen. Genom att en underrättelseskyldighet införs bryts den

342

Referenser

Litteratur

Altermark, Niklas och Nilsson, Hampus: ”Det handlar om miljarder”,

En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myndig- heter, Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet, 2017.

Anderberg, Andreas, Grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening?

JT 2014/15 s. 130–135.

Asp, Petter m.fl., Kriminalrättens grunder, 2 uppl. Iustus förlag, 2013.

Berggren, Nils-Olof m.fl., Brottsbalken, En kommentar, Zeteo 2017-11-10.

Borgeke, Martin m.fl., Studier rörande påföljdspraxis m.m., 5 uppl, Jure Förlag AB, Stockholm 2013.

Ceder, Maria m.fl., Trafikbrottslagen, En kommentar, Zeteo 2017-08-31.

Holmquist, Rolf, Brotten i näringsverksamhet, 3 uppl. Norstedts Juridik, Stockholm 2013.

Holmquist, Rolf och Lindmark, Johan, Skatt och skattebrott, Zeteo 2016-03-08.

Jareborg, Nils, Straffrättens gärningslära, Norstedts Juridik AB, Stockholm 1995.

345

Referenser

SOU 2018:14

Offentligt tryck

NJA II 1971 s. 499.

Proposition 1994/95:2 Ökat skydd för barn. Ytterligare åtgärder mot sexuella övergrepp m.m.

Proposition 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande. Proposition 1998/99:32 EU-bedrägerier och korruption. Proposition 2004/05:45 En ny sexualbrottslagstiftning. Proposition 2006/07:80 Bidragsbrottslag.

Proposition 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen.

Proposition 2009/10:50 Avskaffande av preskription för vissa allvar- liga brott.

Proposition 2016/17:58 Uppgifter på individnivå i arbetsgivardekla- rationen.

Utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser

Skatteutskottets betänkande 2016/17:SkU21.

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17: SkU21.

Riksdagsskrivelse 2016/17:122.

Betänkanden i SOU-serien

SOU 2006:48 Bidragsbrott.

SOU 2007:45 Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myn- digheter.

SOU 2008:74 Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

SOU 2008:100 Bidragsspärr.

SOU 2011:3 Administrativa sanktionsavgifter på trygghetsområdet. SOU 2013:38 Vad bör straffas?

SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

346

SOU 2018:14

Referenser

SOU 2015:76 Ett tandvårdsstöd för alla – Fler och starkare patienter. SOU 2016:60 Överväganden om en ny sexualbrottslagstiftning.

SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.

Kommittédirektiv

Dir. 2005:51 Straffrättsliga åtgärder mot oegentligheter rörande ersätt- ningar och bidrag.

Dir. 2015:96 Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden.

Dir. 2016:60 En delegation mot överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Dir. 2016:61 Utvärdering av bidragsbrottslagen.

Rättsfall m.m.

Domstolar

NJA 1982 s. 525. NJA 2007 s. 973. NJA 2012 s. 886. NJA 2013 s. 369.

Göta hovrätt, dom den 19 februari 2010 i mål B 1994-09. Göta hovrätt, dom den 11 oktober 2011 i mål B 2319-11. Göta hovrätt, dom den 29 april 2013 i mål B 3411-12.

Göta hovrätt, dom den 5 september 2013 i mål B 1456-13. Göta hovrätt, dom den 30 september 2013 i mål B 522-13. Göta hovrätt, dom den 4 mars 2016 i mål B 1885-15.

Göta hovrätt, dom den 16 december 2016 i mål B 672-16. Göta hovrätt, dom den 19 december 2017 i mål B 1101-17.

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 12 oktober 2009 i mål B 5097-08.

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 29 april 2010 i mål B 4483-09.

347

Referenser

SOU 2018:14

Hovrätten för Västra Sverige, dom den 7 oktober 2010 i mål B 3294-10.

Hovrätten Västra Sverige, dom den 10 januari 2013 i mål B 2701-12. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 12 juni 2013 i mål B 1017-13. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 28 mars 2014 i mål B 1089-14. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 21 april 2016 i mål B 5386-15. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 28 april 2016 i mål B 5320-15. Hovrätten för Västra Sverige, dom den 16 juni 2016 i mål B 1510-17. Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 18 juni 2010 i mål B 384-10.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 27 september 2011 i mål B 507-11.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 7 november 2011 i mål B 441-11.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 17 november 2015 i mål B 474-15.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 9 december 2015 i mål B 505-15.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 7 mars 2016 i mål B 46-16. Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 22 juni 2016 i mål B 250-16.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 8 september 2016 i mål B 247-16.

Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 14 september 2017 i mål B 432-17.

Hovrätten för Övre Norrland, dom den 18 februari 2016 i mål B 799-15.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 23 november 2011 i mål B 1314-11.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 12 mars 2012 i mål B 34-12.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 9 maj 2012 i mål B 3296-11.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 30 maj 2012 i mål B 2931-11.

348

SOU 2018:14 Referenser

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 24 april 2013 i mål B 3361-12.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 15 juni 2015 i mål B 3098-14.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 2 februari 2016 i mål B 1343-15.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 2 maj 2016 i mål B 703-16.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 21 september 2016 i mål B 1944-16.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 27 oktober 2016 i mål B 685-16.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 16 december 2016 i mål B 1353-16.

Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 3 mars 2017 i mål B 2661-16.

Svea hovrätt, dom den 2 februari 2010 i mål B 7464-09. Svea hovrätt, dom den 20 april 2010 i mål B 7404-09. Svea hovrätt, dom den 22 april 2010 i mål B 7617-09. Svea hovrätt, dom den 17 oktober 2011 i mål B 4322-11. Svea hovrätt, dom den 19 juni 2012 i mål B 335-12. Svea hovrätt, dom den 7 februari 2013 i mål B 13791-12. Svea hovrätt, dom den 3 maj 2013 i mål B 9919-12.

Svea hovrätt, dom den 22 maj 2013 i mål B 10456-12. Svea hovrätts dom den 31 maj 2013 i mål B 9910-12. Svea hovrätt, dom den 3 juni 2013 i mål B 8980-12.

Svea hovrätt, dom den 23 juli 2015 i mål nr B 5912-14. Svea hovrätt, dom den 20 april 2015 i mål B 8956-14. Svea hovrätt, dom den 23 juli 2015 i mål B 5912-14.

Svea hovrätt, dom den 28 september 2015 i mål B 6349-15. Svea hovrätt, dom den 26 januari 2016 i mål B 9901-15. Svea hovrätts dom den 3 mars 2016 i mål B 4767-15.

Svea hovrätt, dom den 26 juni 2016 i mål B 3982-15.

349

Referenser

SOU 2018:14

Svea hovrätt, dom den 24 maj 2017 i mål B 10578-16.

Svea hovrätt, dom den 18 september 2017 i mål B 6127-17.

Övriga avgöranden

JO beslut 2014-06-18, dnr 6798-2012.

Övrigt

Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016.

Arbetsförmedlingens faktablad till arbetsgivare – Nystartsjobb 2017-02.

Brå, Remissyttrande över rapporten Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Rapport 7, D1.10 590/2007.

Brå Rapport 2015:8 Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet. Brå Rapport 2016:9 Bedrägeribrottsligheten i Sverige.

Centrala Studiestödsnämnden, Attityder till bidragsbrott, december 2016.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar rapport 6, Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar rapport 7, Vad kostar felen? Omfattningen av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen.

Ekonomistyrningsverkets skrivelse 2010:7 Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2009.

Ekonomistyrningsverkets skrivelse 2011:11 Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010.

Försäkringskassan, Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäk- ringen, svar på regeringsuppdrag 2010-02-19 Dnr 002939–2010.

Försäkringskassan 2012e, Kontrollpolicy, dnr. 090548–2010.

Försäkringskassan, Förtroendet under kontroll? Socialförsäkrings- rapport 2014:5.

Försäkringskassan, Efterhandskontroller inom tandvården, 2015-02-27, diarienummer 008475–2014.

350

SOU 2018:14

Referenser

Försäkringskassans riktlinje 2016:07 om arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen.

Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsuppdrag 2016-02-19, Dnr 005742–2015.

Försäkringskassan, Kontrollutredning – att skriva polisanmälan hos Försäkringskassan, 2016-04-19.

Försäkringskassan, Kontrollutredning, vägledning (2004:1) version 10. Försäkringskassans årsredovisning 2016.

Inspektionen för socialförsäkringen och Brå Rapport 2011:12,

Bidragsbrott och skattebrott – Välfärdens dubbla kriminalitet.

Justitieombudsmannens ämbetsberättelse 2014/15.

Kronofogdemyndighetens beslut 2016-06-20, diarienummer 832 13925-16/121.

Migrationsverkets årsredovisning 2016. Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016.

Polismyndighetens internrevision, rapport 2017-03-31, Granskning av polisregionernas handläggning av bedrägeriärenden, dnr. A244.678/2016.

Polismyndighetens riktlinjer för ledning av förundersökning i brott- mål, PM 2017:19.

Regeringsbeslut 2009-03-05, Samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Fi2009/2137 (delvis).

Regeringsbeslut 2015-12-01, Uppdrag till Polismyndigheten och andra berörda myndigheter att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, Ju2015/09350/PO.

Regeringens skrivelse 2016/17:51.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Polismyndigheten (Ju2015/05405/PO).

Riksrevisionens rapport 2011:20 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?

Riksrevisionens rapport 2016:11 Felaktiga utbetalningar inom social- försäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet.

Riksrevisionens rapport 2016:22 Statliga stöd till innovation och företagande.

351

Referenser

SOU 2018:14

Riksåklagarens riktlinjer (RåR 2013:01) Överprövning och annan prövningsverksamhet, senast uppdaterad 2015-09-29.

Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige 2013–2015.

Skatteverkets rapport Skattefelet i Sverige, 2014.

Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2015/09350/PO) att ut- veckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, Myndigheter i samverkan mot den organiserade brotts- ligheten 2017, september 2017.

Statskontorets promemoria Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2012-04-16,

Dnr 2009/60–5.

Svallfors, Stefan, Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på social- försäkringarna, Underlagsrapport till den parlamentariska Social- försäkringsutredningen (S 2010:04).

Sveriges Kommuner och Landstings rapport, Säker digital meddelande- hantering mellan myndigheter, 2016-03-31.

TNS Sifo, Attitydundersökning om bidragsfusk 2010.

Åklagarmyndighetens promemoria Bidragsbrottslagen, RättsPM 2013:04.

Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (ÅFS 2005:9) om ledning av förundersökning i brottmål.

352

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2016:61

Utvärdering av bidragsbrottslagen

Beslut vid regeringssammanträde den 30 juni 2016

Sammanfattning

En särskild utredare ges i uppdrag att utvärdera tillämpningen av bidragsbrottslagen (2007:612) och de effekter som lagen har fått. Syf- tet med utvärderingen är att följa upp och undersöka hur bestämmel- serna har fungerat i praktiken och om intentionerna med reformen har uppnåtts. Utredaren ska vidare utvärdera lagen (2008:206) om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen.

Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen ska utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och i så fall lämna förslag till nödvändiga för- fattningsändringar. Utredaren får även lämna förslag till andra åt- gärder för att motverka felaktiga utbetalningar.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2017.

Bidragsbrott och underrättelseskyldighet

Bidragsbrottslagen trädde i kraft den 1 augusti 2007 (prop. 2006/07:80, bet. 2006/07:SfU12, rskr. 2006/07:214). Det huvudsakliga syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka till- tron till välfärdssystemen. Lagen ska vidare skapa ett effektivt straff- rättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätthållas på lång sikt (a. prop., s. 1 och 57).

353

Bilaga 1

SOU 2018:14

Enligt lagen ska den som lämnar oriktiga uppgifter eller under- låter att anmäla ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studie- stödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna, dömas för bidragsbrott. Med ekonomisk förmån avses bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål. Bidragsbrottet kan vara ringa, av normalgraden eller grovt. Om någon saknar uppsåt, men begår den beskrivna gärningen av grov oaktsam- het, ska han eller hon dömas för vårdslöst bidragsbrott.

Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes även lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48, bet. 2007/08:SfU7, rskr. 2007/08:166). Enligt denna lag har Migra- tionsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsför- medlingen och arbetslöshetskassorna en särskild underrättelseskyl- dighet. De ska som huvudregel, om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, underrätta den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.

Utredningsuppdraget

Bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska utvärderas

I samband med införandet av bidragsbrottslagen uttalade reger- ingen att den hade för avsikt att noga följa upp vilka konsekvenser införandet av lagen fick för rättsväsendets myndigheter och vid be- hov återkomma i frågan. Vidare anförde regeringen att den även i övrigt hade för avsikt att följa upp reformen när den varit i kraft under en tid (prop. 2006/07:80, s. 93). I samband med den efterföl- jande riksdagsbehandlingen framhöll socialförsäkringsutskottet att regeringen angett att den hade för avsikt att följa upp reformen (bet. 2006/07:SfU12, s. 25).

Riksrevisionen granskade effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott i rapporten Vad blev det av de misstänkta

354

SOU 2018:14

Bilaga 1

bidragsbrotten? (RiR 2011:20). Regeringen uttalade i sin skrivelse med anledning av rapporten bl.a. att det pågick flera projekt, både inom enskilda myndigheter och på myndighetsövergripande nivå, som syftade till att förbättra arbetet med felaktiga utbetalningar, samt att den hade för avsikt att göra en utvärdering av bidrags- brottslagen (skr. 2011/12:30).

Bidragsbrottslagen har nu snart varit i kraft i nio år och konse- kvenserna av införandet av lagen bör vara påvisbara. Det bör därför utföras en bredare utvärdering av lagen för att undersöka hur be- stämmelserna i lagen har fungerat i praktiken, vilka konsekvenser som lagen har fått och om syftena med reformen har uppnåtts. Bidrags- brottslagen har en nära koppling till lagen om underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, då de båda lagarna är tillämpliga på samma ekonomiska förmåner. En utvärder- ing av bidragsbrottslagen bör mot denna bakgrund även omfatta lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen.

En särskild utredare ges därför i uppdrag att

•undersöka om syftena bakom införandet av bidragsbrottslagen har uppnåtts,

•undersöka om, och i så fall på vilket sätt, bestämmelserna i bidrags- brottslagen har påverkat medborgarnas tilltro till välfärdssystemen,

•göra en uppskattning av de offentligfinansiella effekterna av bi- dragsbrottslagens införande,

•kartlägga vilken kunskap som finns hos myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor om bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen samt hur denna sprids inom och mellan dem.

355

Bilaga 1

SOU 2018:14

Finns det anledning att ändra lagarnas tillämpningsområden?

Det finns väsentliga särdrag i välfärdssystemens funktion och bety- delse som gör att det finns anledning att betrakta angrepp mot dessa som särskilt allvarliga. Utbetalningarna från systemen är i många fall av stor betydelse eller avgörande för enskildas försörjning. Det finns därför krav på en effektiv och snabb hantering av utbetal- ningarna. Inom systemen hanteras vidare en mycket stor mängd ärenden och utbetalningar, samtidigt som det finns vissa begräns- ningar i möjligheterna till kontroll. Även om kontrollsystemen har effektiviserats, och åtgärder kan vidtas för att åstadkomma ytter- ligare effektiviseringar, kommer systemen även framöver att vara beroende av uppgifter från förmånstagare och andra som t.ex. ut- färdar intyg eller liknande. Det krävs att dessa lämnar nödvändiga uppgifter samt visar både aktsamhet och lojalitet mot välfärdssyste- men vid uppgiftslämnandet. Bidragsbrottslagen och lagen om unde- rrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen syftar till att säkerställa detta.

Lagarna omfattar, som anförts ovan, endast utbetalningar från vissa särskilt angivna välfärdssystem för personliga ändamål. Det förekommer även utbetalningar från det offentliga som inte är för personliga ändamål, men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner. Dessa utbetal- ningar uppvisar motsvarade särdrag avseende funktion och bety- delse som de som omfattas av de nämnda lagarna. Utbetalningar av detta slag hanteras också av de i lagarna angivna aktörerna. Flera ut- redningar och myndigheter har påtalat att det finns behov av att utvidga lagarnas tillämpningsområden. Delegationen mot felaktiga utbetalningar föreslog exempelvis att bidragsbrottslagens tillämp- ningsområde skulle utvidgas till att omfatta sådana bidrag och ersätt- ningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild och som Arbetsförmedlingen beslutar om, dvs. arbetsmark- nadspolitiska stöd (SOU 2008:74). Utredningen om åtgärder mot fel- aktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedömde i sitt slutbetänkande att regeringen borde överväga att i bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felak- tiga utbetalningar inom välfärdssystemen inkludera stöden som be- talas ut till arbetsgivare och anordnare inom arbetsmarknadspolitiken (SOU 2014:16). Lagarnas begränsade tillämpningsområde lyfts även

356

SOU 2018:14

Bilaga 1

fram i Brottsförebyggande rådets rapport Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (Rapport 2015:8).

Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen, i vilket myndig- heter som förvaltar och skyddar EU-medel i Sverige är represente- rade, ska vart tredje år lämna en rapport till regeringen om skyddet av EU-medel i Sverige. I sin rapport för 2010–2012 uppgav rådet bl.a. att ansvariga myndigheter hade uppmärksammat att det fanns behov av stöd för att avgöra när brott ska anmälas. Rådet konstate- rade vidare att antalet brottsanmälningar rörande misstänkta EU- bedrägerier hade varit lågt under perioden. Av rådets rapport för 2013–2015 framgår bl.a. att åtgärder har vidtagits för att tydliggöra när brott ska anmälas, men att antalet anmälningar trots detta allt- jämt är få. Inte heller utbetalningar av EU-medel omfattas av bidrags- brottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga ut- betalningar inom välfärdssystemen.

Utredaren ska därför

•utreda om det finns skäl att i något avseende förändra bidrags- brottslagens eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemens tillämpningsområden. En vik- tig utgångspunkt för detta arbete bör vara att avgränsningen av lagarnas tillämpningsområde även fortsättningsvis ska vara tydlig och lättillgänglig.

Är bidragsbrottslagen tillräckligt effektiv?

Riksrevisionen bedömde i den ovan nämnda granskningsrapporten att det straffrättsliga systemet för bidragsbrott inte var effektivt, vilket bedömdes kunna minska den allmänpreventiva effekt som var regeringens huvudsakliga motiv till kriminaliseringen av oakt- samma beteenden. Myndigheten konstaterade bl.a. att många bidrags- brottsärenden hade blivit liggande hos de olika myndigheterna i ut- redningskedjan, vilket inneburit att det tagit lång tid från det att en misstanke uppstått till dess att beslut fattats i åtalsfrågan, samt att det fanns brister både vad gällde handläggarnas utbildning och åter- kopplingen från de brottsutredande myndigheterna. Vidare fram- höll Riksrevisionen att många bidragsbrottsärenden lades ned och att detta skedde i flera delar av utredningskedjan. Den viktigaste förklaringen till detta bedömdes vara svårigheten att bevisa uppsåt

357

Bilaga 1

SOU 2018:14

eller grov oaktsamhet. Riksrevisionen rekommenderade mot denna bakgrund regeringen att bl.a. se över vilka förutsättningar myndig- heterna hade att tillämpa bidragsbrottslagen.

Det finns mot denna bakgrund behov av att undersöka om bidragsbrottslagen i sin nuvarande utformning är tillräckligt effek- tiv för att kunna uppfylla de ovan nämnda syftena. Det finns även behov av att utreda hur olika myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott samt hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs.

Utredaren ska därför

•utreda hur olika myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott, hur de säker- ställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som miss- tänkta brott polisanmäls samt vilken kvalitet anmälningarna håller och hur de utreds, samt

•utreda hur olika myndigheter och arbetslöshetskassor tillämpar lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Bidragsbrottslagens utformning ska ses över

Syftet med att införa straffansvar för grovt oaktsamma gärningar genom bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott var främst att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till väl- färdssystemen, inte att straffa personer med begränsade möjlig- heter att sätta sig in i och förstå komplicerade regelverk. Det ansågs dock kunna krävas att en förmånstagare anstränger sig för att så långt möjligt ta del av den information som lämnas och kontaktar ansvarig myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa om det är något som förmånstagaren inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som finns för de utbetalande aktö- rerna måste enligt förarbetena utgångspunkten vara att den enskilda förmånstagaren tar ansvar för att alla efterfrågade uppgifter lämnas och att de är korrekta (prop. 2006/07:80, s. 49 f.).

Högsta domstolen har i ett mål prövat gränsen för vad som anses som grovt oaktsamt i bidragsbrottslagens mening (NJA 2013 s. 369). I målet hade den tilltalade underlåtit att i en ansökan om försörjningsstöd redovisa att hon hade fått skatteåterbäring med

358

SOU 2018:14

Bilaga 1

drygt 10 000 kronor. Blanketten för ansökan om försörjningsstöd innehöll en särskild rad för uppgift om belopp och utbetalningsdag för det fall sökanden hade fått överskjutande skatt. Den tilltalades underlåtenhet ledde till att en kommun felaktigt beviljade henne för- sörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Kvinnan friades från brott med motiveringen att hon varit oaktsam när hon undertecknade blanketten utan att läsa igenom den ordentligt, och utan att kontrollera om skatteåterbäringen skulle redovisas, men att utrymmet för att bedöma den oaktsamheten som grov måste anses begränsat (jfr prop. 2006/07:80, s. 84). Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den tilltalades bristande erfarenhet i ekonomiska frågor, kunde hon enligt domstolen inte anses ha gjort sig skyldig till grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening.

Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande kan det ifråga- sättas om utformningen av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig i förhållande till de utgångspunkter som redovisats ovan. Det finns därför skäl att se över bestämmelsens utformning.

I NJA 2012 s. 886 uttalade Högsta domstolen sig bl.a. i frågan om vad som ska ses som ett eller flera bidragsbrott. Domstolen hänvisade till tidigare praxis avseende bedrägeribrott (NJA 2007 s. 973) och an- förde att det också vid bidragsbrott bör vara fråga om en gärning vid varje utbetalningstillfälle.

Vid bedömningen av om ett bidragsbrott ska anses vara grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större om- fattning. Ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp används i praxis som gräns för vad som ska anses vara ett betydande belopp. Att så stora belopp betalas ut vid ett enda tillfälle är mycket ovanligt. Mot denna bakgrund bör det övervägas om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen så att än större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning.

Grundläggande för straffskalornas utformning är principerna om proportionalitet och ekvivalens. Principerna innebär att svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska bestraffas lika strängt. Vidare ska olika gärningar inom en och samma brottstyp bedömas olika strängt i det enskilda fallet, om det finns försvårande eller förmildrande omständigheter. Innan bi-

359

Bilaga 1

SOU 2018:14

dragsbrottslagen infördes fanns det inte någon särskild straffrättslig reglering som avsåg bidragsbrott. Gärningarna prövades i stället mot bestämmelserna om straffansvar för bedrägeri i brottsbalken. Straff- minimum för grovt bidragsbrott är detsamma som för grovt bedrä- geri, dvs. fängelse i lägst sex månader. Däremot är straffmaximum lägre, fängelse i högst fyra år, jämfört med sex år för grovt bedrägeri. I förarbetena till bidragsbrottslagen motiverades skillnaden med att det i förhållande till andra typer av bedrägerier var svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse i sex år (se prop. 2006/07:80, s. 82). En natur- lig del av en utvärdering av lagen är att undersöka om detta antagande överensstämmer med dagens verklighet. Det är således motiverat att genomföra en praxisgenomgång och utifrån resultatet överväga om det finns skäl att se över straffskalan för bidragsbrott. Vid en sådan genomgång bör det även undersökas om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestäm- melserna i bidragsbrottslagen.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om utformningen av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott är ändamålsenlig,

•utreda behovet av en ändrad straffskala för bidragsbrott,

•genomföra en praxisgenomgång, bl.a. i syfte att undersöka om det finns några särskilda tolkningsproblem eller andra svårigheter vid tillämpningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen, och

•utreda om det i övrigt finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättel- seskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Utredaren ska lämna förslag till åtgärder

Mot bakgrund av utvärderingen ska utredaren, om ett sådant behov konstateras, föreslå författningsändringar eller lämna förslag till andra åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Det står även utredaren fritt att behandla andra, närliggande frågor inom ramen för sitt uppdrag.

360

SOU 2018:14

Bilaga 1

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kom- mittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska särskilt beräkna och redovisa förslagens samhällsekonomiska konsekvenser. För de för- slag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det offentliga ska utredaren föreslå en finansiering. För samtliga förslag som lämnas ska utredaren göra en analys av hur de samhällsekono- miska kostnaderna för statliga myndigheter, kommuner, arbetslös- hetskassor och domstolar förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås.

Utredaren ska vidare göra en analys av vilka konsekvenser som förslagen får för dem som erhåller ekonomiska förmåner från de aktuella välfärdssystemen. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska utredaren utforma dessa så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål.

Även om rätten till ekonomiska förmåner är densamma för kvinnor och män kan beviljandet av förmånerna vara ojämnt fördelat mellan könen. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera för- slagens effekter för jämställdheten.

Samråd och redovisning av uppdraget

Den 24 september 2015 gav regeringen en särskild utredare i upp- drag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet (dir. 2015:96). Regeringen har vidare den 30 juni 2016 tillsatt en särskild delegation som ska motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system (dir. 2016:60). Utredaren ska noga följa och genom regelbundna samråd ta del av arbetet inom dessa utredningar samt vid framtagandet av förslag enligt dessa direktiv beakta den kart- läggning och problembeskrivning som utredningarna har gjort och de förslag till åtgärder som de överväger. Utredaren bör vidare samråda med utredningen som har i uppdrag att göra en översyn av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade och assistansersättningen (dir. 2016:40).

När det gäller metoder och former för uppdragets genomförande står det utredaren fritt att välja sådana efter vad som bedöms lämpligt.

361

Statens offentliga utredningar 2018

Kronologisk förteckning

1.Ett reklamlandskap i förändring

–konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. Fi.

2.Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. Ju.

3.En strategisk agenda

för internationalisering. U.

4.Framtidens biobanker. S.

5.Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. S.

6.Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. Ju.

7.Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Fö.

8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. M.

9.Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. U.

10.Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. Fi.

11.Vårt gemensamma ansvar

–för unga som varken arbetar eller studerar. U.

12.Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar återstår. A.

13.Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? Fi.

14.Bidragsbrott och underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Fi.

Statens offentliga utredningar 2018

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Uppdrag: Samverkan 2018.

Många utmaningar återstår. [12]

Finansdepartementet

Ett reklamlandskap i förändring

– konsumentskydd och tillsyn i en digitaliserad värld. [1]

Myndighetsgemensam indelning – sam- verkan på regional nivå. Volym 1. Myndighetsgemensam indelning – författningsändringar till följd av ny landstingsbeteckning. Volym 2. [10]

Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift? [13]

Bidragsbrott och underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. [14]

Försvarsdepartementet

Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. [7]

Justitiedepartementet

Stärkt straffrättsligt skydd

för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner. [2]

Grovt upphovsrättsbrott och grovt varumärkesbrott. [6]

Miljö- och energidepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2018. Beslut under osäkerhet. [8]

Socialdepartementet

Framtidens biobanker. [4]

Vissa processuella frågor på social- försäkringsområdet. [5]

Utbildningsdepartementet

En strategisk agenda

för internationalisering. [3]

Ökad trygghet för studerande som blir sjuka. [9]

Vårt gemensamma ansvar

– för unga som varken arbetar eller studerar. [11]

från välfärdssystemen ...........................................................		342
Referenser.......................................................................		345
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2016:61...........................................	353
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:40...........................................	363

studiestödsnämnden, Arbetsför-	studiestödsnämnden, Arbetsför-
medlingen och arbetslöshets-	medlingen, kommunerna och
kassorna. Skyldigheten gäller	arbetslöshetskassorna. Skyldig-
dock inte i Skatteverkets brotts-	heten gäller dock inte i Skatte-
bekämpande verksamhet.	verkets brottsbekämpande verk-
	samhet.

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	31

	underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar
	från välfärdssystemen .............................................................	34
2	Vårt uppdrag och arbete .............................................	37
2.1	Bakgrund .................................................................................	37
2.2	Utredningens uppdrag............................................................	38
2.3	Hur vi har arbetat....................................................................	41
2.4	Våra källor ...............................................................................	41
2.5	Hur betänkandet är disponerat ..............................................	42
2.6	Utredningar med närliggande uppdrag..................................	42
3	Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag,
	omfattningen av felaktiga utbetalningar och attityder
	till fusk ....................................................................	47

välfärdssystemen.....................................................................	57
3.3 Både metoder och resultat har ifrågasatts .............................	59

	motverkar felaktiga utbetalningar .........................................	66
4	Bakgrund och övergripande om gällande rätt ................	71
4.1	Bidragsbrottsutredningen ......................................................	71
4.2	Bidragsbrottslagen..................................................................	73

utbetalningar från välfärdssystemen......................................		78
4.4 Bidragsbrott ............................................................................		81
4.4.1	Den brottsliga handlingen ......................................	82
4.4.2	Ringa bidragsbrott – 2 § andra stycket ..................	84
4.4.3	Grovt bidragsbrott – 3 § .........................................	85
4.4.4	Vårdslöst bidragsbrott – 4 § ...................................	86
4.4.5	Konkurrens..............................................................	88
4.4.6	Frivillig rättelse – 5 §...............................................	88
4.4.7	Obligatorisk anmälningsskyldighet – 6 § ..............	89
4.4.8	Straffskalor och påföljd...........................................	89
4.5 Andra lagregler vid brott mot välfärdssystemen ..................		90
4.5.1	Bedrägeri ..................................................................	90
4.5.2	Olovligt förfogande ................................................	91
4.5.3	Urkundsförfalskning ..............................................	91
4.5.4	Osann eller vårdslös försäkran ...............................	92
4.5.5	Osant intygande ......................................................	93

	mot EU:s medel ......................................................	93
4.6 Förmåner utanför bidragsbrottslagen ...................................		95
4.6.1	Arbetsgivarstöd .......................................................	96
4.6.2	Statligt stöd till företag och organisationer ...........	99

SOU 2018:14		Innehåll
5	En kartläggning av arbetet mot bidragsbrott ...............	101
5.1	Våra källor .............................................................................	102

av att lagstiftningen infördes................................................		104
5.2.1	Arbetsförmedlingen ..............................................	104
5.2.2	Arbetslöshetskassorna...........................................	105
5.2.3	CSN........................................................................	105
5.2.4	Försäkringskassan..................................................	107
5.2.5	Kommunerna .........................................................	107
5.2.6	Kronofogdemyndigheten......................................	110
5.2.7	Migrationsverket ...................................................	110
5.2.8	Pensionsmyndigheten ...........................................	110
5.2.9	Polismyndigheten ..................................................	110
5.2.10	Skatteverket ...........................................................	111
5.2.11	Åklagarmyndigheten .............................................	112

inom och mellan myndigheterna..........................................		112
5.3.1	Arbetsförmedlingen ..............................................	113
5.3.2	Arbetslöshetskassorna...........................................	113
5.3.3	CSN........................................................................	114
5.3.4	Försäkringskassan..................................................	115
5.3.5	Kommunerna .........................................................	116
5.3.6	Kronofogdemyndigheten......................................	117
5.3.7	Migrationsverket ...................................................	117
5.3.8	Pensionsmyndigheten ...........................................	117
5.3.9	Polismyndigheten ..................................................	118
5.3.10	Skatteverket ...........................................................	119
5.3.11	Åklagarmyndigheten .............................................	119

5.4.1	Arbetsförmedlingen ..............................................	120
5.4.2	Arbetslöshetskassorna...........................................	121
5.4.3	CSN........................................................................	122
5.4.4	Försäkringskassan..................................................	123
5.4.5	Kommunerna .........................................................	124
5.4.6	Migrationsverket ...................................................	125
5.4.7	Pensionsmyndigheten ...........................................	126
5.4.8	Polismyndigheten ..................................................	126

ska bli lagförda? ....................................................................		126
5.5.1	Arbetsförmedlingen..............................................	127
5.5.2	Arbetslöshetskassorna ..........................................	127
5.5.3	CSN .......................................................................	127
5.5.4	Försäkringskassan .................................................	128
5.5.5	Kommunerna.........................................................	128
5.5.6	Migrationsverket ...................................................	129
5.5.7	Pensionsmyndigheten...........................................	129
5.5.8	Polismyndigheten .................................................	129
5.5.9	Åklagarmyndigheten.............................................	130

av uppsåt eller grov oaktsamhet?.........................................		130
5.6.1	Arbetsförmedlingen..............................................	131
5.6.2	Arbetslöshetskassorna ..........................................	131
5.6.3	CSN .......................................................................	132
5.6.4	Försäkringskassan .................................................	133
5.6.5	Kommunerna.........................................................	133
5.6.6	Migrationsverket ...................................................	135
5.6.7	Pensionsmyndigheten...........................................	136

och återkoppling...................................................................		136
5.7.1	Arbetsförmedlingen..............................................	137
5.7.2	Arbetslöshetskassorna ..........................................	137
5.7.3	CSN .......................................................................	138
5.7.4	Försäkringskassan .................................................	139
5.7.5	Kommunerna.........................................................	140
5.7.6	Migrationsverket ...................................................	141
5.7.7	Pensionsmyndigheten...........................................	141
5.7.8	Polismyndigheten .................................................	142
5.7.9	Åklagarmyndigheten.............................................	143

polis och åklagare dem?........................................................		144
5.8.1	Polismyndigheten .................................................	144
5.8.2	Åklagarmyndigheten.............................................	146

	om underrättelseskyldighet? ................................................		146
	5.9.1	Arbetsförmedlingen ..............................................	146
	5.9.2	Arbetslöshetskassorna...........................................	147
	5.9.3	CSN........................................................................	149
	5.9.4	Försäkringskassan..................................................	150
	5.9.5	Kommunerna .........................................................	151
	5.9.6	Kronofogdemyndigheten......................................	152
	5.9.7	Migrationsverket ...................................................	154
	5.9.8	Pensionsmyndigheten ...........................................	154
	5.9.9	Skatteverket ...........................................................	156
6	Slutsatser av vår kartläggning ...................................		157
6.1	Konsekvenser av att lagstiftningen infördes .......................		158
6.2	Kunskaperna om lagstiftningen varierar..............................		161

	och förebygga bidragsbrott ..................................................	163
6.4	Arbetet för att se till att misstänkta för bidragsbrott
	lagförs ....................................................................................	166
6.5	Misstänkta bidragsbrott polisanmäls i låg utsträckning .....	167

behöver kompletteras skiljer sig åt ......................................	172
6.8 Bristfällig återkoppling från rättsväsendet ..........................	173

	innan polisanmälan................................................................	175
6.10	Om andelen nedläggningsbeslut, orsaker till att
	förundersökningarna läggs ned och omprövning ...............	179
6.11	Lagen om underrättelseskyldighet –
	tillämpningsproblem och delvis bristande rutiner ..............	185

	HD:s dom? ...........................................................................	192
7.2	Är gärningen mindre allvarlig? ............................................	202
7.3	Konkret fara? ........................................................................	204

domar ....................................................................................	217
7.6 Brister i utredningen som skäl till frikännande domar.......	224

	av regler och liknande...........................................................	231
8	Överväganden och förslag .........................................	249

skydd	.....................................................................................	249
8.1.1	Kritik mot att bidragsbrottslagens
...................	tillämpningsområde är för begränsat	250

	utvidgas ..................................................................	253
8.1.3	Konsekvenser för straffansvaret...........................	257

	tillämpningsområdet ytterligare ...........................	268
8.1.6	Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs ..............	270

i socialtjänstlagen och lagen om stöd och
service till vissa funktionshindrade m.m. .............	297

	utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas......	299
8.2.2	Åtgärder för att göra
	underrättelseskyldigheten mer effektiv................	308

	för skyldigheten att anmäla misstänkta
	bidragsbrott............................................................	318
8.3.4	Anmälaren ska inte utreda misstänkta brott........	321

		få fullt genomslag ..................................................	322
	8.3.6	Nytt arbetssätt kan göra hanteringen hos
		Polismyndigheten mer effektiv.............................	323
9	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................		331
9.1	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................		331
10	Förslagens konsekvenser ..........................................		333
10.1	Förslagens konsekvenser ......................................................		333
	10.1.1	Samhällsekonomiska konsekvenser
		och konsekvenser för enskilda..............................	333

	10.1.2 Kostnader för myndigheter och kommuner .......	334
	10.1.3 Inskränkningar av den kommunala
	självstyrelsen..........................................................	337
	10.1.4 Konsekvenser för jämställdheten mellan män
	och kvinnor............................................................	337
	10.1.5 Konsekvenser i övrigt ...........................................	338
11	Författningskommentar ............................................	339
11.1	Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen
	(2007:612) .............................................................................	339