sou 2018 10

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		25
1	Författningsförslag.....................................................	37

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och

landsting ..................................................................................	37
1.2 Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725).....	50

1.3 Förslag till förordning om vissa
förvaltningsmyndigheters regionala indelning......................	82

1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska
socialfonden i Sverige .............................................................	83

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:996) med instruktion för Migrationsverket................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ........

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ...............

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2009:145) med instruktion för Tillväxtverket .....................

Innehåll

SOU 2018:10

1.10	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2010:185) med instruktion för Trafikverket.......................		89
1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten............		90
1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen..............		91
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten.........		92
2	Uppdrag och arbete ...................................................		93
3	Myndighetsgemensam indelning..................................		95
3.1	Förvaltningspolitisk bakgrund ..............................................		95
	3.1.1	Mål för förvaltningspolitiken .................................	95

3.1.2Förvaltningspolitiska förändringar av särskild

	betydelse för staten på regional nivå......................	96
3.1.3	Tidigare utredningar angående staten regionalt ....	98
3.2 Den statliga regionala nivån i dag ........................................		100

3.2.1Regeringens styrning av myndigheternas

	regionala indelning................................................	100
3.2.2	Regionala indelningar i staten ..............................	102
3.2.3	Statlig samordning på regional nivå .....................	106

3.2.4Landstings, regionförbunds och länsstyrelsers uppfattning om vilka statliga myndigheter

som bör ha samordnad regional indelning...........

108

3.3Överväganden och förslag på myndighetsgemensam

indelning................................................................................		109
3.3.1	Våra utgångspunkter.............................................	112
3.3.2	Områden som involverar många myndigheter....	113
3.4 Myndigheter med gemensam indelning – förslag...............		119
3.4.1	Övriga myndigheter som har övervägts...............	121
3.4.2	Reglering av den regionala indelningen ...............	124

3.4.3Följder av samordnad indelning för

länsstyrelsens samordningsuppgift ......................

124

SOU 2018:10 Innehåll

3.5	Förslag till geografisk indelning...........................................		127
	3.5.1	Utgångspunkter.....................................................	128
3.6	Sex områden i en gemensam geografi ..................................		130
3.7	Alternativt förslag till geografisk indelning ........................		134
3.8	Ikraftträdande .......................................................................		136
4	Beteckning och utformning av namn på kommuner
	på regional nivå.......................................................		137
4.1	Beteckning för kommuner på regional nivå ........................		137
	4.1.1	Situationen i dag ....................................................	137
	4.1.2	Bakgrunden till dagens situation ..........................	139
	4.1.3	Landsting, en kort historik ...................................	140
	4.1.4	Regionbegreppet....................................................	142
	4.1.5	Ansvarskommittén ................................................	147
	4.1.6	Ändrad grundlag....................................................	148

4.1.7Lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa

		län ...........................................................................	150
	4.1.8	Vad är det som gäller i dag? ..................................	152
	4.1.9	Överväganden ........................................................	154
	4.1.10	Förslag till beteckning...........................................	158
4.2	Utformning av namn ............................................................		164
4.3	Följdändringar i författningar ..............................................		166
4.4	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ......................		171
5	Landstingens, kommunernas och befolkningens
	synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen...........		173
5.1	Regleringen i dag...................................................................		173

5.1.1Landstingens, kommunernas och

befolkningens synpunkter ....................................

174

5.1.2Sambandet mellan landstingsindelningen och

länsindelningen ......................................................

176

5.2Tidigare utredningar om ändrad indelning i län och

landsting ................................................................................

176

Innehåll

SOU 2018:10

	5.2.1	Kommundemokratikommittén............................	177
	5.2.2	Utredningen om indelningsändringar..................	180
5.3	Regeringens proposition ......................................................		183
5.4	Processen vid indelningsändringar ......................................		184
	5.4.1	Heby kommun ......................................................	186

5.4.2Inhämtande av befolkningens synpunkter i

		samband med senare års indelningsändringar .....	188
5.5	Folkinitiativ enligt kommunallagen ....................................		190
	5.5.1	2014 års Demokratiutredning ..............................	191
5.6	Konstitutionsutskottets betänkanden.................................		192

5.7Processen inför och efter Indelningskommitténs

delbetänkande .......................................................................	195
5.8 Överväganden och förslag....................................................	197

5.8.1Landstingens synpunkter vid

indelningsändringar...............................................

200

5.8.2Kommunernas synpunkter vid

indelningsändringar...............................................

203

5.8.3Befolkningens synpunkter vid

		indelningsändringar...............................................	204
	5.8.4	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ......	212
6	Landstingens samverkansmönster..............................		213
6.1	Kartläggning av befintlig samverkan ...................................		213
	6.1.1	Hälso- och sjukvård ..............................................	214
	6.1.2	Regional utveckling och tillväxt...........................	225
	6.1.3	Infrastrukturplanering ..........................................	230
	6.1.4	Kollektivtrafik .......................................................	232
	6.1.5	Kultur och utbildning ...........................................	234

6.1.6På vilket sätt ges allmänheten möjlighet att ta del av diskussioner och beslut inom de olika

samarbetsstrukturerna? ........................................

236

6.1.7Den framtida utvecklingen av samverkan

mellan landsting ....................................................	237
6.2 Hur bör staten följa denna utveckling?...............................	240

SOU 2018:10 Innehåll

7	Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala
	utvecklingsansvaret .................................................		241
7.1	Det regionala utvecklingsansvaret .......................................		241
	7.1.1	Våra utgångspunkter .............................................	241
7.2	Dagens finansieringsmodell är otydlig ................................		242
7.3	En ny finansieringslösning ...................................................		245

7.3.1Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till

		kommuner..............................................................	246
	7.3.2	Utgiftsområde 19 Regional tillväxt ......................	249
	7.3.3	Förslag till ny finansieringslösning ......................	250
8	Konsekvensanalys....................................................		253
8.1	Myndighetsgemensam indelning .........................................		253

8.1.1Allmänna konsekvenser av

	myndighetsgemensam indelning ..........................	253
8.1.2	Konsekvenser för berörda myndigheter ..............	254
8.2 Ny beteckning för kommuner på regional nivå..................		261

8.3Landstingens, kommunernas och befolkningens

	synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen	.............. 263
8.4	Landstingens samverkan.......................................................	265
8.5	Finansiering av förvaltningsutgifter.....................................	266
8.6	Övriga konsekvenser av våra förslag....................................	266
9	Författningskommentar ............................................	267

9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:411) om

ändringar i Sveriges indelning i kommuner och
landsting ................................................................................	267

9.2Förslaget till lag om ändring i kommunallagen

(2017:725)..............................................................................

268

9.3 Förslaget till förordning om vissa
förvaltningsmyndigheters regionala indelning....................	269

Innehåll

SOU 2018:10

9.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska

socialfonden i Sverige...........................................................

269

9.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(2007:996) med instruktion för Migrationsverket .............

270

9.6Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen......

270

9.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(2007:1172) med instruktion för Kriminalvården..............

271

9.8Förslaget till förordning om ändring i förordningen

(2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten .............

272

9.9Förslaget till förordning om ändring i förordningen

	(2009:145) med instruktion för Tillväxtverket...................	272
9.10	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2010:185) med instruktion för Trafikverket.....................	273
9.11	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten..........	273
9.12	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen............	274
9.13	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten.......	274
9.14	Följdändringar med anledning av ändrad
	landstingsbeteckning............................................................	275
9.15	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen...	277
9.16	Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
	(2017:30)...............................................................................	278
9.17	Förslaget till förordning om ändring i hälso- och
	sjukvårdsförordningen (2017:80)........................................	278
9.18	Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) ..............	279
9.19	Förslaget till lag om ändring i lagen om kollektivtrafik
	(2010:1065) ...........................................................................	279

Sammanfattning

SOU 2018:10

valtningsorganisationen. En myndighetsgemensam indelning på regio- nal nivå skapar en tydligare regional struktur inom vilken också upp- drag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ändamålsenlig. Möjligheter skapas att ta fram myndighetsgemensamma regionala lägesbilder i olika frågor som kan tjäna som beslutsunderlag för gemensamma strategiska åtgärder.

I dag har i princip alla statliga myndigheter olika regionala in- delningar. Vi vill understryka att detta endast är ett av flera hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheter och mellan stat och kommun. Vår bedömning är dock att en myndighetsgemensam in- delning är en viktig del på vägen och en nödvändig förutsättning för en samlad stat regionalt.

Vi anser att den regionala indelningen för de aktuella statliga myndigheterna ska regleras i en gemensam förordning.

Vilka myndigheter?

Vi har i urvalet av myndigheter som bör ha en gemensam indelning utgått från nationella statliga myndigheter som redan i dag har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet samt har en inte obetydlig samverkan med antingen andra myndig- heter eller med landsting och kommuner.

Relevanta myndigheter bör vidare ha en strategisk eller främ- jande funktion som kan ha betydelse för planeringskapacitet på regional nivå, eller ha starka kopplingar till andra sådana myndig- heter. Det innebär att vi har undantagit rena tillsynsmyndigheter. Vi har också undantagit vissa myndigheter med regional organisation som för närvarande är föremål för särskild utredning, till exempel ett antal skolmyndigheter.

Vi har därtill identifierat tre verksamhetsområden som involve- rar många myndigheter, samt landsting och kommuner och där behovet av samordnad regional indelning är särskilt stort, nämligen krisberedskap och totalförsvar, regionalt utvecklingsarbete samt mot- tagande av nyanlända.

Krisberedskapsarbetet och totalförsvaret är verksamheter som involverar en lång rad aktörer på lokal och regional nivå, såväl stat- liga myndigheter som kommunsektorn och andra samhällsaktörer. Det är av stor vikt att arbetet bedrivs samordnat och att det finns

SOU 2018:10

Sammanfattning

upparbetade strukturer för detta som snabbt kan träda in vid en krissituation. Det civila försvaret inom totalförsvaret ska så långt möj- ligt bygga på de processer och strukturer som används inom kris- beredskapen, vilket innebär att indelningen för dessa verksamhets- områden bör överensstämma. Vidare bör hanteringen av en kris så långt som möjligt ske med samma organisation och lokalisering som under normala förhållanden.

Regional utveckling är likaledes ett område där ett flertal myn- digheter är involverade och där det finns ett stort behov av att kunna möta en samordnad stat på regional nivå.

Flyktingsituationen 2015 visade tydligt på det stora behovet av utvecklad samordning, inte minst mellan de många statliga och kommunala aktörer som är involverade i mottagande av asylsökande och nyanlända. De senaste decennierna har ansvaret för att ta emot asylsökande och nyanlända varierat mellan olika aktörer. Ett tecken på behovet av samverkan är att det finns en särskild samverkans- delegation bestående av en rad myndigheter som behandlar natio- nella och strategiska frågor på området.

Vi har gjort bedömningen att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en samordnad geo- grafisk indelning:

•Arbetsförmedlingen

•Försvarsmakten

•Kriminalvården

•Migrationsverket

•Polismyndigheten

•Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfonds- program)

•Tillväxtverket (strukturfondsprogram)

•Trafikverket

•Säkerhetspolisen

•Åklagarmyndigheten.

Sammanfattning

SOU 2018:10

Inom viken geografi ska myndigheterna samverka?

Ett flertal utredningar har synliggjort svårigheterna med att statliga myndigheter har olika indelningar och vilka konsekvenser detta får för kvaliteten i verksamheterna. Senast pekade Försvarsberedningen i sin rapport från den 20 december 2017 på att en försvårande fak- tor för effektiv samordning på regional nivå är att flera viktiga totalförsvarsmyndigheter har olika regionala indelningar. Försvars- beredningen menar att det är ett problem att myndigheter som är viktiga för totalförsvaret har geografiska indelningar som vare sig stämmer överens med länens och länsstyrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner.

Vårt förslag är att de myndigheter som föreslås ska följa en gemen- sam indelning i sex geografiska områden. Det stämmer väl överens med det antal områden som de flesta förvaltningsmyndigheter med regional indelning har i dag och som är det mest resurseffektiva. Det är det antal som vi bedömer innebär minst omställning för de flesta av våra föreslagna myndigheter. Vårt förslag innebär också ett begränsat behov när det gäller förändringar av lokaliseringar av verk- samhetsorter för regionala kontor.

En statlig samordning och indelning kan inte ses isolerat från samverkan med landsting och kommuner. Även existerande sam- verkansstrukturer för det kommunala självstyret har varit en utgångs- punkt i utredningen. Vi föreslår därför en myndighetsgemensam indelning som överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna, men med den justeringen att Halland, som i dag delas mellan två sjukvårdsregioner, ingår i samma område som Västra Götaland.

Med denna justering blir vårt förslag att de myndigheter som före- slås ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som omfattar följande län:

SOU 2018:10

Sammanfattning

•Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

•Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland, Västmanland, Örebro

•Gotland, Stockholm

•Jönköping, Kalmar, Östergötland

•Halland, Västra Götaland

•Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Sjukvårdsregionerna är sedan 1960-talet inarbetade samverkans- plattformar för landstingen i hela landet. Därutöver har sjukvårds- regionernas karta mycket gemensamt rent geografiskt med flera myndigheters nuvarande indelning.

Dessutom finns det mycket som talar för att samtliga landsting från och med 1 januari 2019 har ansvaret för regional utveckling. Visserligen samverkar landstingen om regional utveckling i stor utsträckning i andra konstellationer än de som motsvarar sjukvård- sregionernas områden, men givet landstingens egna bedömningar att samverkan generellt sett kommer att öka inom alla områden så bedömer vi att den nya geografin kan få betydelse också i det sam- manhanget.

En betydande faktor för vårt val av en områdesindelning som motsvarar den som i dag finns på sjukvårdsområdet är att flera myndigheter, framför allt Försvarsmakten, har och måste ha en sam- verkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, då det inte är aktuellt för Försvarsmakten att bygga upp någon mer omfattande egen sjuk- vårdsorganisation. Försvarsberedningen berör denna fråga specifikt och menar till exempel att ansvars- och ledningsförhållanden mellan landstingen och de geografiskt samordnade militärregionerna och civilområdena som föreslås måste tydliggöras.

Således bedömer vi att det inte bara finns ett värde rent allmänt med att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi, utan att det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma indel- ning omfattar hälso- och sjukvårdens organisation.

Med detta sagt kan vi konstatera att en myndighetsgemensam indelning utifrån sjukvårdsregionerna inte är helt oproblematisk. Området i mitten av Sverige blir ett område som omfattar sju län

Sammanfattning

SOU 2018:10

och ett stort antal kommuner. Vi har därför pekat på möjliga juste- ringar av den föreslagna indelningen för detta område.

En alternativ indelning

Ett alternativ till den regionala indelning som vi förordar skulle kunna vara att de myndigheter vi föreslår indelas i en geografi som motsvarar Polismyndighetens sju regioner. En fördel med denna in- delning är att den också tillämpas av Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten. För samtliga tre gäller att de relativt nyligen organi- serats i dessa områden och att det för framför allt Polismyndigheten inneburit en genomgripande förändring. Polisregionerna är också den geografi som används inom ramen för regeringens satsning på myn- dighetsgemensam samverkan mot organiserad brottslighet.

Det som talar emot detta alternativ är att flera av de myndigheter som vi föreslår rent resursmässigt har svårt att bära fler än sex regio- ner. En sådan indelning har dessutom inte heller någon motsvarighet inom kommunsektorn, vilket är en viktig utgångspunkt i vårt huvud- förslag.

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Allt fler landsting har börjat använda sig av beteckningen region i stället för landsting i takt med att de har tagit över det regionala utvecklingsansvaret. I Skåne och Västra Götalands län har man gjort så sedan i slutet av 1900-talet. I dag får 13 av de 20 landstingen besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen med stöd av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Gotlands kommun har också fått motsvarande möjlighet. Om förslagen i departementspromemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) genomförs kommer samtliga landsting att få möjlig- het att använda beteckningarna regionfullmäktige respektive region- styrelse.

Den officiella beteckningen är dock fortfarande Skåne läns lands- ting osv. Det innebär att olika beteckningar används i olika delar av landet och att det ofta är en annan beteckning på valsedeln vid all-

SOU 2018:10

Sammanfattning

männa val än den som används i kommunikationen med medbor- garna. Samma beteckning bör användas i hela landet och i alla sam- manhang. Detta är särskilt betydelsefullt då det rör sig om en för vår demokrati viktig aktör.

När de första landstingen fick möjlighet att använda beteck- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse motiverades detta med att det för medborgare, myndigheter och näringsliv skulle markera landstingens förändrade roll i länen, i och med att övertagandet av det regionala utvecklingsansvaret. Med åren har denna förändring blivit ännu tydligare när landstingens arbete med regional utveckling ökat.

Till detta ska läggas att en viktig förändring har skett på så sätt att landstingen nu har ansvar för betydligt fler frågor som berör invånarna direkt, utöver hälso- och sjukvården. Det har, enligt vår mening, skett en sådan principiell förändring att ett namnbyte är motiverat.

Vi föreslår att beteckningen landsting ändras till region. Beteck- ningen region har använts under lång tid av landstingen i Västra Götalands län och Skåne län och allt fler landsting har valt att över- gå till att använda denna beteckning i samband med att de tagit över det regionala utvecklingsansvaret.

Beteckningen är dock inte oproblematisk, eftersom den används också i andra sammanhang. Vi har därför noga övervägt alternativet regionkommun för att få en mer distinkt beteckning. En fördel med regionkommun är att det skulle markera att det rör sig om ett kommunalt organ. Det tyngst vägande skälet mot regionkommun är dock enligt vår uppfattning att dagens problem med att olika begrepp används i olika sammanhang delvis skulle bestå. Detta efter- som det formella namnet inte skulle motsvara det som används i media och i kommunikation med medborgarna. Om beteckningen ska ändras delvis för att få en enhetlighet och större tydlighet är det en fördel att även formellt använda en beteckning som används och kommer att användas till vardags.

Trots nackdelarna är därför vår sammantagna bedömning att be- teckningen landsting ska ändras till beteckningen region. Ändringen medför bland annat att ett stort antal följdändringar i författningar måste göras. Beträffande Gotland är dock vårt förslag att kom- munen ska betecknas Gotlands kommun.

Sammanfattning

SOU 2018:10

När det gäller utformningen av namn på de enskilda regionerna är vårt förslag att de utformas så att ordet Region placeras före nam- net på respektive län och att ordet län ingår i namnet enligt följande modell: Region Norrbottens län, Region Skåne län, Region Örebro län, Region Västra Götalands län osv.

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen

De regler som gäller vid ändringar av kommunindelning respektive landstingsindelning överensstämmer i stora delar. Det finns dock vissa skillnader. Vid ändringar i kommuners indelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommu- ner som berörs av ändringen. Skulle en kommun motsätta sig en ändring kan en sådan beslutas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare ska särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om vilken inställning befolkningen har. En sådan undersök- ning kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller lik- nande.

Motsvarande bestämmelser finns inte när det gäller ändringar av landstingsindelningen. Det finns skäl att ytterligare harmonisera regleringen av kommunindelningsändringar och ändringar i lands- tingsindelningen. Det finns däremot, enligt vår uppfattning, skäl för att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommunindelningsändringar. Ett vik- tigt skäl är att landstingsindelningen är kopplat till länsindelningen och därmed också till statliga intressen av att organisera sin för- valtning.

Vi föreslår att det införs en bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från berörda landsting. Mer omfattande förändringar av landstingsindelningen innebär att många landsting berörs. Det är därmed troligt att det kan vara svårt att få till stånd en indelning som tillgodoser varje enskilt landstings respektive kommuns förstahandsval. Det är naturligtvis angeläget att en indelningsförändring har en så bred acceptans som möjligt. Samtidigt är det omöjligt att tillgodose samtliga aktörers olika in- tressen. En ny administrativ indelning blir med nödvändighet en avvägning utifrån en helhetsbedömning där vissa synpunkter och

SOU 2018:10

Sammanfattning

perspektiv kommer att behöva tillmätas större vikt än andra. I det läget är det svårt att se att man kan ge ett enskilt landsting möjlig- het att i praktiken blockera genomförandet av en väl avvägd reform. Det bör därför endast krävas särskilda skäl, inte synnerliga, för att besluta om en ändring mot ett berört landstings vilja.

På motsvarande sätt föreslår vi att särskild hänsyn tas till önske- mål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av en ändring i landstingsindelningen, men att det inte införs någon be- stämmelse om krav på särskilda skäl för att beslut om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja. Det är ofrån- komligt att enstaka kommuner kan hamna i ett större landstings geografiska periferi. Det är också ofrånkomligt att till exempel färre landsting innebär färre residensstäder. Sådana och andra nack- delar för en enskild kommun bör inte, anser vi, läggas till grund för att enskilda kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motive- rad förändring. Om det däremot handlar om önskemål från en kommun som vill ”byta landsting” bör kommunens önskemål till- mätas stor vikt

När det gäller befolkningens synpunkter är indelningsfrågornas karaktär sådana att det är rimligt att besluten föregås av informa- tion och diskussion, samt att de är väl förankrade. Det finns därför anledning att särskilt reglera att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, som till exempel berörda kommuners och landstings inställning, näringsgeografiska och eko- nomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar i sin administrativa indelning. Den typ av avvägningar det är fråga om kräver en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Vi föreslår därför att regler- ingen när det gäller ändringar i landstingsindelningen bör utformas på så sätt att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas.

Vi anser att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör ske som ett led i den representativa demokratins beredningsprocess och inte som en särskild undersökning utförd av en myndighet. På detta sätt kan synpunkterna vägas in som en del av ett allsidigt be- slutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring.

Vårt förslag är därför att berörda landsting, som ett led i bered- ningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindel-

Sammanfattning

SOU 2018:10

ning, ska inhämta synpunkter från sina medlemmar om det inte är uppenbart obehövligt. Synpunkterna ska inhämtas som ett led i den egna beredningen och som ett underlag för regeringens och riks- dagens ställningstagande i frågan.

Landstingens samverkansmönster

Vi har kartlagt landstingens samverkansmönster bland annat genom en enkät med frågor till samtliga landsting och i förekommande fall regionförbund. Av svaren framgår att det i dag sker en omfattande samverkan mellan landstingen inom framför allt områdena hälso- och sjukvård, regional utveckling, infrastrukturplanering och kollek- tivtrafik, samt utbildning och kultur.

Landstingen bedömer själva att denna utveckling kommer att öka inom samtliga verksamheter, bland annat därför att samhälls- utvecklingen är komplex och olika aktörer liksom olika verksam- hetsområden behöver samspela och samverka. Av svaren framgår att det inom hälso- och sjukvårdsområdet pågår en intensiv ut- veckling med bland annat kunskapsstyrning som kommer innebära ytterligare behov av samverkansstrukturer. Detsamma gäller ut- vecklingen av nivåstrukturering inom sjukvården. Framtida ekono- miska åtaganden och investeringsbehov behöver hanteras i samver- kan, så att resurser kan användas mer effektivt och så att olika specialiseringar kan förläggas på olika platser. Även framtida utma- ningar vad avser kompetensförsörjning leder till ökade behov av samverkan.

På många håll ställs det nya krav på tillgänglighet och utbyggd infrastruktur, bland annat för att befolkningen ökar. När infra- strukturen finns på plats behövs en god samverkan kring kollektiv- trafiken för att kunna erbjuda en god trafikering med hög tillgäng- lighet, samordnade taxor- och biljettsystem och smidiga övergångar mellan trafikslag.

För att staten på en översiktlig nivå ska kunna följa denna ut- veckling föreslår vi att Göteborgs universitet får i uppdrag att löpande följa och vart fjärde år lämna en rapport till regeringen som beskriver utvecklingen av landstingens samverkan.

Summary

SOU 2018:10

Advantages of coordinated boundaries

The objective of Swedish administration policy is innovative and cohesive state administration that is legally secure and effective, has advanced quality, service and accessibility and hence contributes to the development of Sweden and effective EU work.

A number of prior inquiries regarding administration policy have determined that a problem in terms of cohesive state admin- istration is that the regional boundaries vary between different agencies. We agree that this is not appropriate. In our view, co- ordinated regional boundaries could present

–better clarity in state administration, and improved conditions for sector-wide cooperation,

–facilitation of contacts between representatives of different operations,

–simplification of priority coordination and cohesive action,

–facilitation of contacts between county councils/municipalities and the state, and opportunities for reaching consensus between the state and municipal level, and

–facilitation of the possibilities of the Government to govern and perform follow-up from an overarching and geographical per- spective.

More effective and cohesive state administration is beneficial to individual citizens, industry and civil society alike.

At the same time, we wish to emphasise that the geographical asymmetry in state administration is only one of several obstacles to effective cooperation.

Our opinion is however that coordinating regional boundaries is an initial step towards a more cohesive state at the regional level. It improves conditions for the right functions to find each other, and for decision-making levels to match each other. Furthermore, co- ordinated geographical boundaries create a clearer regional struc- ture within which tasks that require coordination between multiple entities can be managed, when the county level is not considered appropriate. Common regional boundaries also enable preparing, as part of a coordinated geographical structure, agency-wide status

SOU 2018:10

Summary

reports in various matters, which could provide a basis for deciding on joint strategic measures.

Relevant agencies

In the selection of agencies that ought to have common boundaries, we have proceeded on the basis of national government agencies that already have operations that are fully or partially grouped into regio- nal areas, and which have not-insignificant cooperation either with other agencies or with county councils and municipalities.

Furthermore, relevant agencies should have a strategic or pro- motive function that could be meaningful to planning capacity at the regional level, or have strong connections with other such agencies. For this reason, we have exempted agencies with purely controlling tasks. Finally, we have also exempted certain authorities with a regional organisation that is currently subject to a separate inquiry, such as a number of education agencies.

In order to identify the agencies which, based on these funda- mentals, are relevant in terms of having coordinated boundaries, we have queried county councils, regional associations and county ad- ministrative boards, and also met with a great number of agencies, representatives of the municipal sector and representatives of civil society. We have identified certain operational sections where the need for coordinated regional boundaries is particularly strong; these being contingency planning and total defence, regional develop- ment work and reception of newly arrived immigrants. There are of course additional operational sections with a need for coordination, in which coordinated boundaries would facilitate the situation, for example physical planning, infrastructure, energy transition to fulfil the climate targets, work related to environmental targets, and the supply of skills.

Contingency planning and total defence are activities that in- volve a great number of entities at the local and regional level, in- cluding government agencies as well as the municipal sector and other entities in society. It is crucial that the work is conducted in a coordinated manner and that there are developed structures in place that can be implemented quickly in a crisis situation. Civil

Summary

SOU 2018:10

defence within total defence should, as far as possible, be based on the processes and structures used within contingency planning.

Likewise, regional development is an area that involves numerous agencies, and in which there is a great need for the ability to meet a coordinated state at the regional level. Regional development re- sponsibility includes a responsibility for the county’s strategic de- velopment, and covers adopting a strategy for development in the county, deciding on funds for regional growth efforts, and establish- ing county plans for transportation infrastructure. It is also in- cumbent upon those responsible for regional development to prepare regional skills platforms. In addition to these duties, all county councils are responsible for a number of other tasks linked to re- gional development such as public transport and regional cultural operations. In its proposal for an action plan, the Agenda 2030 delegation proposes that those responsible for regional develop- ment also be given responsibility for coordinating efforts at the regional level with global sustainable development targets.

The refugee situation in 2015 clearly demonstrated a great need for advanced coordination, not least between the numerous state and municipal entities involved in the reception of asylum seekers and newly arrived immigrants. In recent decades, the responsibility for receiving asylum seekers and newly arrived immigrants has varied between different entities. One sign of the need for cooperation is that there is a specific coordination delegation consisting of a number of agencies that deal with national and strategic issues in the area.

Based thereon, we have judged that the agencies we propose are of such importance to regional cooperation that they should have coordinated boundaries.

Structuring the boundaries

In our view, the proposed agencies should follow common bound- aries in six geographic areas. We consider this to be the number that entails the least adjustment for most of the proposed agencies. Our proposal also implies a limited need in terms of changes to the location of sites of operation for regional offices. It is a matter of implementing boundaries which, although not optimal for all parties

SOU 2018:10

Summary

in every respect, can nevertheless function for as many as possible, and irrespective of the operational section.

Another fundamental element consists of the conditions for well-functioning contingency planning and total defence, regional development and reception of newly arrived immigrants, since these areas affect a great number of agencies, municipalities and county councils, as well as business and industry and civil society.

State coordination and boundaries cannot be seen in isolation from the municipal sector. Existing cooperation structures of municipal government have therefore also formed a premise of the inquiry. A new structure for coordinated state boundaries could create a new level at which the municipal sector could meet a coordinated state in a common geographical structure.

In our view, boundaries that match as far as possible the geo- graphic boundaries decided for the six healthcare regions offer several advantages. First, in terms of number, they are consistent with the range that most government agencies with regional boundaries already apply and state are appropriate and resourceefficient. Also, the map of the healthcare regions has a lot in common in purely geographical terms with the existing boundaries of several agencies. It should also be added that the health and medical care of the county councils forms an important part of total defence.

However, the geography of the healthcare regions cannot be applied without further formality to the regional breakdown of the state. A fundamental premise for our proposal is that county and county-council boundaries are not broken. Halland county is split between two healthcare regions, so that boundary cannot be applied where our proposal is concerned.

With that adjustment made, our proposal is that the suggested agencies follow common boundaries in six geographic areas that include the following counties:

•Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

•Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland, Västmanland, Örebro

•Gotland, Stockholm

•Jönköping, Kalmar, Östergötland

•Halland, Västra Götaland

•Blekinge, Kronoberg, Skåne

Summary

SOU 2018:10

Alternative boundaries

An alternative to the regional boundaries we recommend could be that the proposed agencies apply geographical boundaries that correspond to the seven regions of the Swedish Police. An advan- tage of these boundaries is that they are already also applied by the Swedish Security Service and the Swedish Prosecution Authority. All three were organised into these areas relatively recently, and for the Swedish Police in particular, this involved extensive change. The police regions also form the geographical structure used as part of the Government’s initiative for agency-wide cooperation against organised crime.

A drawback in this alternative is that, purely in terms of resources, many of the agencies that we propose would have difficulty in bearing more than six regions. Also, such boundaries lack any equivalent in the municipal sector, which is an important premise in our main proposal.

Terms and wording for names of county councils

A growing number of county councils have started to use the term ‘region’ instead of ‘county council’ in line with them assuming regional development responsibility. In the counties of Skåne and Västra Götaland, this has been the case since the end of the 20th century. Today, 13 out of the 20 county councils may decide that county council assemblies and county council boards may instead be called regional assemblies and regional boards, pursuant to the Act on regional development responsibility in certain counties (2010:630). The municipality of Gotland has also obtained a similar possibility. If the proposals in the ministerial memorandum ‘Uniform regional development responsibility’ (Ref. 2017:61) are implemented, all county councils will be able to use the terms ‘regional assembly’ or ‘regional board’.

The official term is still ‘county council’ however. The current situation is not sustainable. It means that different terms are used in different parts of the country, and the term used on the ballot paper in general elections often differs from that used in com- munication with citizens. The same term should be used through- out Sweden and in all contexts.

SOU 2018:10

Summary

When the first county councils gained the possibility to use the terms ‘regional assembly’ and ‘regional board’, this was motivated by the fact that, for citizens, agencies and industry, it was to reflect the changed role of county councils in the county, in that they assumed regional development responsibility. Over the years, this change has become even clearer as the county councils’ work with regional development has increased.

A lot speaks in favour of keeping the term ‘county council’. It is an established term with an extensive cultural and linguistic his- tory, and for which there is no risk of mix-ups because it is not used in any other contexts.

At the same time, in our opinion an important change has taken place in that the county councils now bear responsibility for many more issues that affect inhabitants directly, besides health and medical care. In our view, a change has occurred that is so fundamental as to merit a change of name.

However, the term ‘region’ presents a number of issues. We have therefore carefully considered the alternative ‘regional municipality’ in order to have a more distinct term. The most important advantage in this alternative is of course that the term ‘regional municipality’ would reduce the risk of confusion and misunderstanding. It might also be an advantage to make clear that it is a matter of a municipal body. The strongest reason against ‘regional municipality’ in our view, however, is that the current problem of the use of different terms in different contexts would partly persist. This is because the formal name would not match that used in the media and in com- munication with citizens. If the term is to be changed partly to attain uniformity and greater clarity, it would be beneficial to also formally use a term that is used, and that will be used, in everyday contexts.

Despite the drawbacks, our overall assessment is therefore that the term ‘county council’ should be changed to the term ‘region’. The change entails that a great number of consequent amendments must be made to regulations.

For Gotland, however, we propose that the municipality be called ‘the municipality of Gotland’.

When devising names for the individual regions, we propose that they be worded such that the word ‘Region’ comes before the

Summary

SOU 2018:10

name of the county concerned, and that the word ‘county’ be in- cluded in the end of the name.

Viewpoints of the county councils, municipalities and population when changing county-council boundaries

The rules that apply to changes to municipal boundaries, and to county-council boundaries, respectively, are largely similar. How- ever, there are some differences. When making changes to municipal boundaries, particular consideration must be given to the wishes and viewpoints of the affected municipalities. If a municipality opposes the change, such a decision can only be made if compelling grounds exist. Furthermore, particular consideration shall be given to the wishes and viewpoints of the population. Where such grounds exist, a specific investigation shall be carried out to determine the popula- tion’s standpoint. Such an investigation can be conducted by means of a vote, survey, etc.

There are no equivalent provisions in terms of changes to county- council boundaries. In our view, great importance should be attributed to the standpoint of the county councils concerned when changing boundaries. There is therefore reason to introduce a provision setting out that particular consideration shall be given to the wishes and viewpoints of the closest affected county council. More exten- sive changes to county-council boundaries entail that many county councils are affected. It is therefore likely that it would be difficult to put boundaries in place that satisfy the first choice of each in- dividual county council or municipality. It is of course crucial that a change in boundaries is as widely accepted as possible. At the same time, it is impossible to satisfy the different interests of all entities. New administrative boundaries are, by necessity, a trade- off based on an overall assessment, in which certain viewpoints and perspectives will need to be attributed greater importance than others. In that situation, it is difficult to envisage the possibility of enabling an individual county council – and even less an individual municipality – to block the implementation of a carefully considered reform.

In light thereof, compelling grounds should not be needed – but rather only special grounds – to carry out a boundary change against the will of an individual county council.

SOU 2018:10

Summary

The municipalities work closely with the county councils and have a strong interest in how the latter work. It is therefore reason- able to give special consideration also to the viewpoints of other municipalities concerned. However, no provision should be intro- duced regarding a need for special grounds in order to circumvent such viewpoints.

In terms of the viewpoints of the population, the nature of the question of boundaries is such that it is reasonable that the decisions be preceded by information and discussions, and that they are broadly supported. There is therefore reason to specifically regulate that consideration shall be given to the wishes and viewpoints of the population. However, the population’s standpoint must be weighed against other interests and factors, such as the standpoint of the municipalities and county councils concerned, geographical aspects of business and industry, economic conditions and the need of the state to make changes to its administrative boundaries. Yet, the type of consideration in question requires an overall assessment that fundamentally rests on political positions and values. We therefore propose that the regulation, in terms of changes to county-council boundaries, should be devised such that account shall be taken of the wishes and viewpoints of the population, and not that special con- sideration shall be given to such viewpoints.

In our view, gathering the viewpoints of the population should be carried out as part of the preparatory process of regional representa- tive democracy, and not as a separate inquiry carried out by an agency. That way, the viewpoints can be weighed in as part of a compre- hensive decision-making basis, both when the assembly is to decide on the matter, and when the Government is to decide on any change. We therefore propose that the county councils concerned obtain the viewpoints of their members unless that is clearly not necessary, as part of the preparation of a statement on or application for changed county-council boundaries.

The cooperation pattern of the county councils

We have identified the cooperation pattern of the county councils e.g. by sending out a survey with questions to all county councils and, where relevant, regional associations. The responses show that there is

Summary

SOU 2018:10

currently extensive cooperation between the county councils mainly in the areas health and medical care, regional development, infrastruc- ture planning and public transport, as well as education and culture.

In the opinion of the county councils themselves, these develop- ments will intensify in all operations, one reason being that develop- ments in society are complex and that different entities, and different operational sections, need to interact and cooperate. The responses show that, in the area of health and medical care, intensive develop- ments are in progress in terms of e.g. skills governance, which will bring further needs for cooperation structures. The same applies to developments in level-structuring of healthcare. Future financial commitments and investment needs will need to be addressed in cooperation, so that resources can be used more efficiently and so that different areas of specialisation can be allocated to different locations. Future challenges too in terms of the supply of skills give rise to heightened needs for cooperation.

On many fronts, new demands are being placed on accessibility and extended infrastructure, one reason being the growing popula- tion. Once the infrastructure is in place, sound cooperation is needed regarding public transport, so as to offer sound traffic that is highly accessible, coordinated fares and ticketing systems, and smooth transition between modes of traffic.

So as to enable the state to monitor these developments at an overarching level, we propose that the University of Gothenburg be commissioned to submit a report to the Government once every four years, describing the progression of the county councils’ cooperation.

Financing of administrative expenses for regional development responsibility

Regional development responsibility will, as of 2019, rest with the county councils in all counties except Gotland county, where the municipality bears the responsibility, provided that the proposals in ‘Uniform regional development responsibility’ (Ref. 2017:61) are implemented.

Administrative expenses within regional development responsi- bility are currently financed by the county administrative boards’ administrative appropriation (5:1 County Administrative Boards, etc.) under expenditure area 1. In counties where the county coun-

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

dels att rubriken till lagen, 2 kap. 1, 4, 6–8 §§, 3 kap. 1–5, 10–12, 14, 16–18, 22, 27, 29, 30, 32, 34, 37, 39, 40 §§, 4 kap. 1 § och rubriken närmast före 2 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting

Föreslagen lydelse

Lag om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och regioner1

2 kap.

Ändring i indelningen	Ändring i indelningen
i landsting	i regioner
1 §2
Regeringen får besluta om	Regeringen får besluta om
ändring i rikets indelning i lands-	ändring i rikets indelning i region-
ting, om det inte finns hinder	er, om det inte finns hinder mot
mot en motsvarande ändring i	en motsvarande ändring i läns-

1Senaste lydelse 1991:1693.

2Senaste lydelse 2017:732.

Författningsförslag SOU 2018:10

länsindelningen. Bestämmelser	indelningen. Bestämmelser om
om sambandet mellan landstings-	sambandet	mellan regionindel-
indelningen och länsindelningen	ningen och länsindelningen finns
finns i 1 kap. 1 § kommunallagen	i 1 kap.	1 §	kommunallagen
(2017:725). En ändring i lands-	(2017:725). En ändring i region-
tingsindelningen får dock ske en-	indelningen får dock ske endast
dast om ändringen kan antas	om ändringen kan antas medföra
medföra bestående fördel för ett	bestående fördel för en region
landsting eller en del av ett lands-	eller en del av en region eller andra
ting eller andra fördelar från all-	fördelar från		allmän synpunkt.
män synpunkt. Regeringen får	Regeringen får meddela de före-
meddela de föreskrifter som be-	skrifter som behövs för ändring-
hövs för ändringens genom-	ens genomförande.
förande.

Kammarkollegiet får dock besluta om en indelningsändring som bör ske med anledning av en sådan ändring i den kommunala indel- ningen som avses i 1 kap. 3 §.

	Vid prövning av frågan om
	indelningsändring ska särskild
	hänsyn tas till önskemål och syn-
	punkter från den eller de regioner
	samt den eller de kommuner som
	närmast berörs av ändringen. Om
	en sådan region motsätter sig en
	indelningsändring, får beslut om
	ändringen meddelas endast om det
	finns särskilda skäl. Befolkningens
	önskemål och synpunkter ska be-
	aktas.
4 §3
En fråga om ändring i lands-	En fråga om ändring i region-
tingsindelningen kan väckas av	indelningen kan väckas av en
landsting eller medlem av ett	region eller medlem av en region
landsting som skulle beröras av	som skulle beröras av ändringen.
ändringen. Ansökan om en sådan	Ansökan om en sådan ändring

3 Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10 Författningsförslag

ändring ska ges in till Kammar- ska ges in till Kammarkollegiet. kollegiet.

Regeringen och Kammarkollegiet kan också ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ.

6 §4

En indelningsändring träder	En indelningsändring träder
i kraft den 1 januari det år som	i kraft den 1 januari det år som
bestäms i beslutet om ändring-	bestäms i beslutet om ändring-
en. Om ändringen är av sådan	en. Om ändringen är av sådan
omfattning att ett landsting en-	omfattning att en region enligt
ligt den nya indelningen inte bör	den nya indelningen inte bör
företrädas av de gamla lands-	företrädas av de gamla regionfull-
tingsfullmäktige, träder ändringen	mäktige, träder ändringen i kraft
i kraft den 1 januari året efter det	den 1 januari året efter det år då
år då val i hela riket av fullmäk-	val i hela riket av fullmäktige har
tige har ägt rum.	ägt rum.

Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § första stycket ska meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § andra stycket ska meddelas senast tre månader innan ändringen ska träda i kraft.

7 §5

Vid ändringar i indelningen i	Vid ändringar i indelningen i
landsting tillämpas bestämmel-	regioner tillämpas bestämmel-
serna i 1 kap. om	serna i 1 kap. om

1.ekonomisk reglering i 6–10 §§,

2.rättskapacitet i 13 §,

3.fördelning av beslutanderätt i 14–16 §§,

4.indelningsdelegerade i 17 §,

5.beredning och verkställighet i 18 §,

6.överklagande i 19 §, och

7.utredning om indelningsändring i 22, 23, 25 och 26 §§. Då ska det som där sägs om

4Senaste lydelse 2016:740.

5Senaste lydelse 2016:740.

Författningsförslag

SOU 2018:10

1. kommun	i stället	gälla	1. kommun	i stället		gälla
landsting,			region,
2. kommunfullmäktige i stället			2. kommunfullmäktige i stället
gälla landstingsfullmäktige, och			gälla regionfullmäktige, och
3. kommunstyrelse		i stället	3. kommunstyrelse		i stället
gälla landstingsstyrelse.			gälla regionstyrelse.
		7 a §
			Berörda regioner ska, om det
			inte är uppenbart obehövligt, som
			ett led i beredningen av ett yttran-
			de eller en ansökan om ändrad
			regionindelning,	inhämta		syn-
			punkter från sina medlemmar.
		8 §6
Om en indelningsändring inne-			Om en indelningsändring inne-
bär att ett nytt landsting bildas, får			bär att en ny region bildas, får
1. landstinget	lämna	bidrag	1. regionen lämna		bidrag till
till en kommun inom landstinget			en kommun inom regionen i den
i den utsträckning det behövs för			utsträckning det behövs för att
att motverka att bildandet leder			motverka att bildandet leder till
till höjd kommunalskatt, och			höjd kommunalskatt, och
2. kommunerna inom lands-			2. kommunerna inom region-
tinget lämna bidrag till varandra,			en lämna bidrag till varandra, om
om det behövs för att jämna ut			det behövs för att jämna ut eko-
ekonomiska effekter mellan kom-			nomiska effekter mellan kom-
munerna på grund av att upp-			munerna på grund av att upp-
gifter förts över från landstinget			gifter förts över från regionen
till kommunerna eller omvänt.			till kommunerna eller omvänt.

Bidrag får som längst lämnas till utgången av det femte året från det att indelningsändringen har trätt i kraft.

De närmare villkoren för bidragsgivningen ska regleras i en över- enskommelse mellan de berörda parterna.

6 Senaste lydelse 2016:740.

Detta kapitel innehåller be- stämmelser som ska tillämpas om regeringen enligt 1 kap. 17 § eller 2 kap. 7 § första stycket 4 har beslutat att en kommun eller en region ska företrädas av in- delningsdelegerade.

SOU 2018:10

Författningsförslag

3 kap.

1 §7 Detta kapitel innehåller be-

stämmelser som ska tillämpas om regeringen enligt 1 kap. 17 § eller 2 kap. 7 § första stycket 4 har beslutat att en kommun eller ett landsting ska företrädas av in- delningsdelegerade.

2 §8

De indelningsdelegerade och	De indelningsdelegerade och
ersättare för dessa utses från varje	ersättare för dessa utses från varje
kommun eller landsting vars om-	kommun eller region vars om-
råde helt eller delvis ska ingå i	råde helt eller delvis ska ingå i
kommunen eller landstinget enligt	kommunen eller regionen enligt
den nya indelningen (ändrings-	den nya indelningen (ändrings-
berörda kommuner och lands-	berörda kommuner och regioner).
ting).
3 §9
Antalet indelningsdelegerade	Antalet indelningsdelegerade
och ersättare från varje kommun	och ersättare från varje kommun
och landsting bestäms av full-	och region bestäms av full-
mäktige i ändringsberörda kom-	mäktige i ändringsberörda kom-
muner och landsting. Om kom-	muner och regioner. Om kom-
munerna eller landstingen inte är	munerna eller regionerna inte är
överens om antalet, ska regering-	överens om antalet, ska regering-
en fastställa antalet indelnings-	en fastställa antalet indelnings-
delegerade och ersättare.	delegerade och ersättare.
4 §10
De indelningsdelegerade och	De indelningsdelegerade och
deras ersättare ska väljas av full-	deras ersättare ska väljas av full-
mäktige i ändringsberörda kom-	mäktige i ändringsberörda kom-

7Senaste lydelse 2016:740.

8Senaste lydelse 2016:740.

9Senaste lydelse 2016:740.

10Senaste lydelse 2016:740.

Författningsförslag

SOU 2018:10

muner och landsting inom 30 dag- ar efter det att kommunen eller landstinget fått del av regering- ens beslut om indelningsändring, om inte regeringen bestämmer en senare tidpunkt.

muner och regioner inom 30 dag- ar efter det att kommunen eller regionen fått del av regeringens beslut om indelningsändring, om inte regeringen bestämmer en senare tidpunkt.

5 §11

De indelningsdelegerade och	De indelningsdelegerade och
deras ersättare väljs bland dem	deras ersättare väljs bland dem
som är ledamöter eller ersättare	som är ledamöter eller ersättare
i fullmäktige i ändringsberörda	i fullmäktige i ändringsberörda
kommuner och landsting.	kommuner och regioner.

Under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt ska valet vara proportionellt. Om ersättarna inte väljs proportionellt, ska det vid valet bestämmas i vilken ord- ning ersättarna ska tjänstgöra.

10 §12

11Senaste lydelse 2016:740.

12Senaste lydelse 2016:740.

13Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10 Författningsförslag

12 §14

Om inte något annat följer	Om inte något annat följer
av lag eller annan författning får	av lag eller annan författning får
ansvaret för beredning, förvalt-	ansvaret för beredning, förvalt-
ning och verkställighet inom ett	ning och verkställighet inom ett
utskotts verksamhetsområde läm-	utskotts verksamhetsområde läm-
nas över till partssammansatta	nas över till partssammansatta
organ. Detta gäller dock endast	organ. Detta gäller dock endast
ärenden som avser förhållandet	ärenden som avser förhållandet
mellan kommunen eller lands-	mellan kommunen eller regionen
tinget enligt den nya indelningen	enligt den nya indelningen som
som arbetsgivare och dess an-	arbetsgivare och dess anställda.

ställda.

Bestämmelserna i 7 kap. 20–25 §§ kommunallagen (2017:725) tillämpas i fråga om partsammansatta organ. Det som där sägs om fullmäktige och nämnd ska då i stället gälla indelningsdelegerade och utskott.

14 §15

Indelningsdelegerade ska besluta i ärenden som har väckts av

1.ett utskott,

2.en indelningsdelegerad genom motion,

3.revisorerna om ärendet avser granskning eller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget, och

4. fullmäktige eller styrelse i ändringsberörda kommuner och landsting.

4. fullmäktige eller styrelse i ändringsberörda kommuner och regioner.

16 §16

Indelningsdelegerade får be-	Indelningsdelegerade får be-
stämma att ett utskott i sin tur	stämma att ett utskott i sin tur
får uppdra åt en ledamot eller	får uppdra åt en ledamot eller
ersättare eller åt en anställd hos	ersättare eller åt en anställd hos
ändringsberörda kommuner och	ändringsberörda kommuner och
landsting att besluta på utskot-	regioner att besluta på utskottets
tets vägnar.	vägnar.

14Senaste lydelse 2017:732.

15Senaste lydelse 2016:740.

16Senaste lydelse 2017:732.

Författningsförslag

SOU 2018:10

Första stycket gäller inte sådana ärenden som anges i 6 kap. 38 § kommunallagen (2017:725).

17 §17

Indelningsdelegerade samt ledamöter i ett fullmäktige som har utsett indelningsdelegerade får ställa interpellationer och frågor till


1. ordföranden i ett utskott, och
2. ordföranden		i en	nämnd	2. ordföranden		i en	nämnd
eller beredning i ändringsberör-				eller beredning i ändringsberör-
da kommuner och landsting.				da kommuner och regioner.
Indelningsdelegerade får även				Indelningsdelegerade får även
besluta att ordföranden i en				besluta att ordföranden i en
nämnd får överlåta besvarandet				nämnd får överlåta besvarandet
av en interpellation eller fråga till				av en interpellation eller fråga till
någon som har utsetts av fullmäk-				någon som har utsetts av fullmäk-
tige för ändringsberörda kom-				tige för ändringsberörda kom-
muner och landsting och som är				muner och regioner och som är
ledamot i styrelsen för en sådan				ledamot i styrelsen för en sådan
juridisk person		som	avses i	juridisk person		som	avses i
10 kap. 2–6 §§	kommunallagen			10 kap. 2–6 §§	kommunallagen
(2017:725) eller till ordföranden				(2017:725) eller till ordföranden
i styrelsen eller annan nämnd i				i styrelsen eller annan nämnd i
ett kommunalförbund som änd-				ett kommunalförbund som änd-
ringsberörda	kommuner och			ringsberörda	kommuner och
landsting är medlemmar i.				regioner är medlemmar i.

18 §18

I fråga om indelningsdelegerades arbetsformer i övrigt tillämpas bestämmelserna i kommunallagen (2017:725) om

1.ordförande och vice ordförande i 5 kap. 11 §,

2.tillkännagivande om och kallelse till sammanträden i 5 kap. 13–15 §§,

3.ersättare i 4 kap. 22 § och 5 kap. 17–20 §§,

4.beslutsförhet i 5 kap. 45 och 46 §§,

5.jäv i 5 kap. 47 och 48 §§,

17Senaste lydelse 2017:732.

18Senaste lydelse 2017:732.

SOU 2018:10

Författningsförslag

6.rätt och skyldighet för andra än ledamöterna att medverka i 5 kap. 40 och 41 §§,

7.hur ärenden bereds i 5 kap. 26, 28, 29 och 33 §§,

8.bordläggning och återremiss i 5 kap. 50 och 51 §§,

9.offentlighet och ordning vid sammanträdena i 5 kap. 42 och 43 §§,

10.hur ärendena avgörs i 5 kap. 52–57 §§,

11.interpellationer i 5 kap. 59–62 §§,

12.frågor i 5 kap. 64 §, dock inte till den del det i 64 § hänvisas till 63 §, och

13.protokollet i 5 kap. 65–69 §§ och 8 kap. 12 §.

Då ska det som där sägs om

1.fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2.en ledamot i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad,

3.styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,

4.nämnd eller fullmäktigeberedning i stället gälla utskott, och

5. kommunens eller landsting-		5. kommunens eller regionens
ets anslagstavla i 5 kap. 13 § andra		anslagstavla	i 5 kap.	13 §	andra
stycket och	8 kap. 12 § kom-	stycket och	8 kap.	12 §	kom-
munallagen	avse anslagstavlan i	munallagen	avse anslagstavlan i
ändringsberörda kommuner och		ändringsberörda kommuner och
landsting.		regioner.

Vid tillämpningen av 5 kap. 26, 28, 41 och 61 §§ kommunallagen ska dock det som där sägs om nämnd även gälla utskott.

22 §19

Valbar som ledamot eller ersättare i utskott är den som vid tid- punkten för ett sådant val

1. är indelningsdelegerad eller ersättare för indelningsdelegerad,

eller
2. har rösträtt vid val av full-	2. har rösträtt vid val av full-
mäktige i kommunen eller lands-	mäktige i kommunen eller region-
tinget enligt den nya indelningen	en enligt den nya indelningen

I fråga om valbarhet i övrigt tillämpas bestämmelserna om valbar- hetshinder i 7 kap. 3 § och 4 kap. 5 § 1 kommunallagen (2017:725). Det som där sägs om nämnd ska då i stället gälla utskott.

19 Senaste lydelse 2017:732.

Författningsförslag SOU 2018:10

27 §20

Arbetsutskottet ska upprätta	Arbetsutskottet ska upprätta
förslag till budget för kommun-	förslag till budget för kommun-
en eller landstinget enligt den	en eller regionen enligt den nya
nya indelningen. I fråga om tids-	indelningen. I fråga om tids-
frister tillämpas 11 kap. 8 och	frister tillämpas 11 kap. 8 och
9 §§ kommunallagen (2017:725).	9 §§ kommunallagen (2017:725).

29 §21

I fråga om utskott i övrigt tillämpas bestämmelserna i kommunal- lagen (2017:725) om

1.omröstning, beslut och reservation i 4 kap. 24–27 §§,

2.ersättarnas tjänstgöring och rätt att närvara vid sammanträden

i6 kap. 17 §,

3.ordförande och vice ordförande i 6 kap. 21 och 22 §§,

4.tidpunkt för sammanträden i 6 kap. 23 §,

5.offentlighet och närvarorätt i 6 kap. 25 § första och tredje styckena och 26 §,

6.beslutsförhet i 6 kap. 27 §,

7.jäv i 6 kap. 28–32 §§,

8.hur ärendena avgörs i 6 kap. 33 §,

9.protokollet i 6 kap. 35 §,

10.delgivning i 6 kap. 36 §, och

11.personalföreträdare i 7 kap. 10–19 §§.

Då ska det som där sägs om

1.fullmäktige i stället gälla indelningsdelegerade,

2.styrelsen i stället gälla arbetsutskottet,

3.nämnd i stället gälla utskott,

4.en ledamot eller en ersättare i fullmäktige i stället gälla en indelningsdelegerad eller en ersättare,

5.förtroendevald i stället gälla ledamot i utskott, och

6. anslagstavla avse anslags- tavlan i ändringsberörda kom- muner och landsting.

6. anslagstavla avse anslags- tavlan i ändringsberörda kom- muner och regioner.

20Senaste lydelse 2017:732.

21Senaste lydelse 2017:732.

SOU 2018:10 Författningsförslag

30 §22

Ändringsberörda kommuner

och

landsting

ska

tillhandahålla

och

regioner

ska

tillhandahålla

medel för indelningsdelegerades

verksamhet.

Kostnaderna

ska

fördelas

Kostnaderna

ska

fördelas

mellan kommuner och landsting

mellan kommuner och regioner

i förhållande till de samman-

i förhållande

till

samman-

lagda beskattningsbara förvärvs-

inkomster

som

enligt

lagen

inkomster

som

enligt lagen

(1965:269) med särskilda bestäm-

melser om kommuns och annan

menighets utdebitering av skatt,

m.m. ska ligga till grund för kom-

munernas

bestämmande

munernas

bestämmande

skattesatsen för uttag av skatt

för det år då beslutet om in-

delningsändringen meddelas.

Om endast en del av en kom-

mun eller ett landsting ingår i

mun eller en region ingår i kom-

kommunen eller landstinget enligt

munen eller regionen enligt den

den nya indelningen, ska fördel-

nya indelningen, ska fördelning-

ningen ske i förhållande till de

en ske i förhållande till de sam-

sammanlagda

beskattningsbara

manlagda

beskattningsbara

för-

förvärvsinkomsterna

för

den

värvsinkomsterna för den delen

kommun- eller landstingsdelen.

av kommunen eller regionen.

32 §23

Indelningsdelegerade ska läm-

na en redovisning till fullmäktige

och

revisorerna

i kommunen

och

revisorerna

i kommunen

eller landstinget enligt den nya

eller regionen enligt den nya in-

indelningen. Redovisningen ska

delningen.

Redovisningen

ska

lämnas snarast möjligt och senast

den 15 april det år indelnings-

ändringen träder i kraft.

22Senaste lydelse 2016:740.

23Senaste lydelse 2016:740.

Ändringsberörda kommuner och regioner samt deras med- lemmar har rätt att få prövat om ett beslut av indelningsdelegera- de, ett utskott eller ett parts- sammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

Författningsförslag SOU 2018:10

34 §24

Valbar som revisor är den som	Valbar som revisor är den som
vid tidpunkten för ett sådant val	vid tidpunkten för ett sådant val
har rösträtt vid val av fullmäktige	har rösträtt vid val av fullmäktige
i kommunen eller landstinget en-	i kommunen eller regionen en-
ligt den nya indelningen.	ligt den nya indelningen.

Den som är indelningsdelegerad eller ersättare för delegerad är inte valbar som revisor. I övrigt tillämpas bestämmelserna om val- barhetshinder i 7 kap. 3 § och 4 kap. 4 § andra stycket kommunal- lagen (2017:725).

37 §25

Revisorerna ska det år indel-	Revisorerna ska det år indel-
ningsändringen träder i kraft till	ningsändringen träder i kraft till
fullmäktige i kommunen eller	fullmäktige i kommunen eller
landstinget enligt den nya indel-	regionen enligt den nya indel-
ningen lämna en berättelse med	ningen lämna en berättelse med
redogörelse för resultatet av revi-	redogörelse för resultatet av revi-
sionen av utskottens verksamhet.	sionen av utskottens verksamhet.

De sakkunnigas rapporter ska lämnas tillsammans med revi- sionsberättelsen.

I fråga om anmärkningar tillämpas 12 kap. 13 § kommunallagen (2017:725). Det som där sägs om nämnder och förtroendevalda ska då i stället gälla utskott och ledamöter och ersättare i utskott.

39 §26 Ändringsberörda kommuner

och landsting samt deras med- lemmar har rätt att få prövat om ett beslut av indelningsdelegera- de, ett utskott eller ett parts- sammansatt organ är lagligt genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

24Senaste lydelse 2017:732.

25Senaste lydelse 2017:732.

26Senaste lydelse 2016:740.

SOU 2018:10

Författningsförslag

40 §27

I fråga om överklagande gäller bestämmelserna i 13 kap. kom- munallagen (2017:725) om

1.tillämpningsområde i 3 §,

2.hur besluten överklagas i 4 §,

3.tiden för överklagande i 5 och 6 §§,

4.grunder för upphävande av besluten i 7–9 §§,

5.handläggningen i domstol i 10–13 §§,

6.när beslut får verkställas i 14 §, och

7.rättelse av verkställighet i 15 §.

Det som i 13 kap. 13 § andra		Det som i 13 kap. 13 § andra
stycket kommunallagen sägs om		stycket kommunallagen sägs om
rätten att överklaga domstolens		rätten att överklaga domstolens
beslut ska även gälla ändrings-		beslut ska även gälla ändrings-
berörda kommuner och landsting		berörda kommuner och regioner
samt deras medlemmar.		samt deras medlemmar.
	4 kap.
	1 §28
Om en ändrad landstings- eller		Om en ändrad region- eller
kommunindelning skall	träda	kommunindelning	ska	träda
i kraft den 1 januari året	efter	i kraft den 1 januari	året	efter
det år då ordinarie val hålls till		det år då ordinarie val hålls till
landstings- och kommunfullmäk-		region- och kommunfullmäktige,
tige, skall redan det valet avse		ska redan det valet avse regionen
landstinget och kommunen en-		och kommunen enligt den nya
ligt den nya indelningen.		indelningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

27Senaste lydelse 2017:732.

28Senaste lydelse 2016:740.

Kommuner och regioner sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författ- ning.

Sverige är indelat i kommu- ner och regioner. Kommuner är kommuner på lokal nivå. Region- er är kommuner på regional nivå.

Varje region omfattar ett län, om inte något annat är särskilt be- slutat.

Författningsförslag

SOU 2018:10

1.2Förslag till

lag om ändring i kommunallagen (2017:725)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (2017:725) dels att 3 kap. 14 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 14 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1–4, 6, 8 och 10 §§, 2 kap. 1–9 §§, 3 kap. 1, 4 och 6– 13 §§, 4 kap. 2, 4, 5, 18, 23, 29 och 33 §§, 5 kap. 1, 5, 13, 38, 41, 48, 61 och 63 §§, 6 kap. 1, 2, 7, 11, 12, 15, 26 och 31 §§, 7 kap. 3, 5, 6, 11, 13, 14, 20 och 23 §§, 8 kap. 1, 2, 9, 10, 13–15 och 17 §§, 9 kap. 2, 15, 19– 22, 24–35 §§, 10 kap. 1–3, 6, 8 och 9 §§, 11 kap. 1, 2, 5, 8, 14 och 22 §§, 12 kap. 3 och 12 §§, 13 kap. 1, 5, 6, 8, 10 och 13 §§ ska ha följ- ande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 1 kap. 1 och 10 §§, 3 kap. 1 § och 4 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 kap.
Kommuner och landsting	Kommuner och regioner

1 § Sverige är indelat i kommu-

ner och landsting. Varje lands- ting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt beslutat.

2 § Kommuner och landsting

sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i denna lag eller annan författ- ning.

SOU 2018:10 Författningsförslag

3 §

Bestämmelser om att kom-	Bestämmelser om att kom-
muner och landsting har rätt att	muner och regioner har rätt att
ta ut skatt för skötseln av sina	ta ut skatt för skötseln av sina
uppgifter och att meddela före-	uppgifter och att meddela före-
skrifter finns i regeringsformen.	skrifter finns i regeringsformen.
4 §
Beslutanderätten i kommu-	Beslutanderätten i kommu-
ner och landsting utövas av valda	ner och regioner utövas av valda
församlingar (fullmäktige) som	församlingar (fullmäktige) som
utses av röstberättigade med-	utses av röstberättigade med-
lemmar i allmänna val.	lemmar i allmänna val.

Beslut kan också fattas av andra kommunala organ i enlighet med vad som anges i denna lag eller annan författning.

6 §

Medlem av ett landsting är den	Medlem av en region är den
som är medlem av en kommun	som är medlem av en kommun
inom landstinget.	inom regionen.
8 §
Rösträtt vid val av ledamöter	Rösträtt vid val av ledamöter
och ersättare i landstingsfull-	och ersättare i regionfullmäktige
mäktige har den som är röst-	har den som är röstberättigad
berättigad vid val av ledamöter	vid val av ledamöter och ersätt-
och ersättare i kommunfullmäk-	are i kommunfullmäktige i en
tige i en kommun inom lands-	kommun inom regionen.
tinget.
Ändringar i Sveriges indelning	Ändringar i Sveriges indelning
i kommuner och landsting	i kommuner och regioner
10 §
Bestämmelser om indelnings-	Bestämmelser om indelnings-
ändringar finns i lagen (1979:411)	ändringar finns i lagen (1979:411)
om ändringar i Sveriges indelning	om ändringar i Sveriges indelning
i kommuner och landsting.	i kommuner och regioner.

Författningsförslag

SOU 2018:10

2kap.

1 §

Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
själva ha hand om angelägen-	själva ha hand om angelägen-
heter av allmänt intresse som	heter av allmänt intresse som
har anknytning till kommunens	har anknytning till Kommunens
eller landstingets område eller	eller regionens område eller deras
deras medlemmar.	medlemmar.
2 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
inte ha hand om sådana ange-	inte ha hand om sådana ange-
lägenheter som enbart staten, en	lägenheter som enbart staten, en
annan kommun, ett annat lands-	annan kommun, en annan region
ting eller någon annan ska ha	eller någon annan ska ha hand
hand om.	om.
3 §
Kommuner och landsting ska	Kommuner och regioner ska
behandla sina medlemmar lika,	behandla sina medlemmar lika,
om det inte finns sakliga skäl för	om det inte finns sakliga skäl för
något annat.	något annat.
4 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
inte fatta beslut med tillbaka-	inte fatta beslut med tillbaka-
verkande kraft till nackdel för	verkande kraft till nackdel för
medlemmarna. Sådana beslut får	medlemmarna. Sådana beslut får
dock fattas om det finns syn-	dock fattas om det finns syn-
nerliga skäl för det.	nerliga skäl för det.

5 §

Kommuner och landsting får Kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjänster och ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhanda- nyttigheter som de tillhanda- håller. För tjänster eller nyttig- håller. För tjänster eller nyttig- heter som de är skyldiga att heter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter tillhandahålla får dock avgifter

Bestämmelser om kommun- ernas och regionernas angelägen- heter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter och i annan lag eller annan författning.

SOU 2018:10

Författningsförslag

endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.

6 §

Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
inte ta ut högre avgifter än som	inte ta ut högre avgifter än som
motsvarar kostnaderna för de	motsvarar kostnaderna för de
tjänster eller nyttigheter som de	tjänster eller nyttigheter som de
tillhandahåller.	tillhandahåller.
7 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
driva näringsverksamhet, om den	driva näringsverksamhet, om den
drivs utan vinstsyfte och syftar	drivs utan vinstsyfte och syftar
till att tillhandahålla allmännyttiga	till att tillhandahålla allmännyttiga
anläggningar eller tjänster åt med-	anläggningar eller tjänster åt med-
lemmarna.	lemmarna.
8 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
genomföra åtgärder för att all-	genomföra åtgärder för att all-
mänt främja näringslivet i kom-	mänt främja näringslivet i kom-
munen eller landstinget.	munen eller regionen.

Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det.

9 § Bestämmelser om kommun-

ernas och landstingens angelägen- heter finns även i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter och i annan lag eller annan författning.

Författningsförslag

SOU 2018:10

		3 kap.
Kommunernas och			Kommunernas och
landstingens organisation			regionernas organisation
och verksamhetsformer			och verksamhetsformer
		1 §
I varje kommun och i varje			I varje kommun och i varje
landsting finns det en beslutande			region finns det en beslutande
församling, ett fullmäktige.			församling, ett fullmäktige.
		4 §
Fullmäktige		ska tillsätta de	Fullmäktige		ska tillsätta de
nämnder	som	utöver styrelsen	nämnder	som	utöver styrelsen
behövs för att fullgöra kom-			behövs för att fullgöra kom-
munens eller landstingets upp-			munens eller regionens uppgifter
gifter enligt lag eller annan för-			enligt lag eller annan författning
fattning och för övrig verksam-			och för övrig verksamhet.
het.
		6 §
Kommuner och landsting får			Kommuner och regioner får
inrätta partssammansatta organ			inrätta partssammansatta organ
som inom en nämnds verksam-			som inom en nämnds verksam-
hetsområde ska svara för bered-			hetsområde ska svara för bered-
ning, förvaltning och verkställig-			ning, förvaltning och verkställig-
het av de ärenden som fullmäk-			het av de ärenden som fullmäk-
tige har bestämt.			tige har bestämt.
		7 §
Kommuner och landsting får			Kommuner och regioner får
besluta att en nämnd får uppdra			besluta att en nämnd får uppdra
åt ett	självförvaltningsorgan		åt ett	självförvaltningsorgan
under nämnden att helt eller del-			under nämnden att helt eller del-
vis sköta driften av en viss an-			vis sköta driften av en viss an-
läggning eller en viss institution.			läggning eller en viss institution.
		8 §
Kommuner och landsting får			Kommuner och regioner får
bilda kommunalförbund och läm-			bilda kommunalförbund och läm-
na över skötseln av kommunala			na över skötseln av kommunala

Kommuner och regioner får, med de begränsningar som fram- går av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar.

SOU 2018:10 Författningsförslag

angelägenheter till sådana för-	angelägenheter till sådana för-
bund.	bund.
9 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
besluta att en nämnd ska vara	besluta att en nämnd ska vara
gemensam med en annan kom-	gemensam med en annan kom-
mun eller ett annat landsting.	mun eller en annan region.
10 §
Kommuner och landsting ska	Kommuner och regioner ska
utse revisorer för granskning av	utse revisorer för granskning av
den kommunala verksamheten.	den kommunala verksamheten.

11 § Kommuner och landsting får,

med de begränsningar som fram- går av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar.

12 §

Kommuner och landsting får,	Kommuner och regioner	får,
med de begränsningar som fram-	med de begränsningar som fram-
går av lag, överlämna skötseln av	går av lag, överlämna skötseln av
kommunala angelägenheter till	kommunala angelägenheter	till
privata utförare.	privata utförare.

13 §

Bestämmelser om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommun- erna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller

krigsfara m.m.
Bestämmelser om kommun-	Bestämmelser om kommun-
ers och landstings organisation	ers och regioners organisation
och befogenheter vid extraordi-	och befogenheter vid extraordi-
nära händelser i fredstid finns i	nära händelser i fredstid finns i
lagen (2006:544) om kommu-	lagen (2006:544) om kommu-

Författningsförslag SOU 2018:10

ners och landstings åtgärder	ners och regioners åtgärder inför
inför och vid extraordinära hän-	och vid extraordinära händelser i
delser i fredstid och höjd bered-	fredstid och höjd beredskap.
skap.
4 kap.
Kommunal- och landstingsråd	Kommunal- och regionråd
2 §
Den som inom kommunen	Den som inom kommunen
eller landstinget fullgör ett för-	eller regionen fullgör ett för-
troendeuppdrag på heltid eller	troendeuppdrag på heltid eller
betydande del av heltid ska ha	betydande del av heltid ska ha
benämningen kommunalråd, bor-	benämningen kommunalråd, bor-
garråd, landstingsråd, oppositions-	garråd, regionråd, oppositionsråd
råd eller en annan benämning som	eller en annan benämning som
fullmäktige bestämmer.	fullmäktige bestämmer.

En sådan förtroendevald får tidigast väljas av fullmäktige vid första sammanträdet efter det att val av fullmäktige har hållits i hela landet.

4 §

Den som är vald till ledamot	Den som är vald till ledamot
eller ersättare i fullmäktige är inte	eller ersättare i fullmäktige är inte
valbar som revisor inom den	valbar som revisor inom den
kommunen eller det landstinget.	kommunen eller den regionen.
Den som är redovisningsskyl-	Den som är redovisnings-
dig till kommunen eller lands-	skyldig till kommunen eller re-
tinget är inte valbar som revisor	gionen är inte valbar som revisor
för granskning av verksamhet som	för granskning av verksamhet som
omfattas av redovisningsskyldig-	omfattas av redovisningsskyldig-
heten. Detsamma gäller make,	heten. Detsamma gäller make,
sambo, förälder, barn, syskon eller	sambo, förälder, barn, syskon eller
andra närstående till den redo-	andra närstående till den redo-
visningsskyldige.	visningsskyldige.
5 §
Den som är vald till revisor	Den som är vald till revisor
är inom den kommunen eller det	är inom den kommunen eller den
landstinget inte valbar som	regionen inte valbar som

Kommuner och regioner ska verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ären- den på samma villkor som andra förtroendevalda.

SOU 2018:10

Författningsförslag

1.ledamot eller ersättare i fullmäktige, i en nämnd eller en full- mäktigeberedning, eller

2.ledamot eller ersättare i en sådan juridisk person som avses

i10 kap. 2–6 §§.

18 §

Fullmäktige får besluta att en	Fullmäktige får besluta att en
sådan förtroendevald som anges	sådan förtroendevald som anges
i 2 § första stycket för sina upp-	i 2 § första stycket för sina upp-
drag ska få ekonomiska och andra	drag ska få ekonomiska och andra
förmåner som svarar mot de	förmåner som svarar mot de
löne- och anställningsvillkor som	löne- och anställningsvillkor som
gäller för dem som är anställda	gäller för dem som är anställda
hos kommunen eller landstinget.	hos kommunen eller regionen.

Fullmäktige får bestämma hur ersättare ska utses för förtro- endevalda som beviljas ledighet till följd av bestämmelsen i första stycket.

23 §

Kommuner och landsting ska verka för att förtroendevalda med funktionsnedsättning kan delta i handläggningen av ären- den på samma villkor som andra förtroendevalda.

29 §

Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
ge ekonomiskt bidrag och annat	ge ekonomiskt bidrag och annat
stöd till politiska partier för att	stöd till politiska partier för att
stärka deras ställning i den kom-	stärka deras ställning i den kom-
munala demokratin (partistöd).	munala demokratin (partistöd).

Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige och som är juridiska personer. Ett parti är representerat om det har fått mandat i fullmäktige för vilket en vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. vallagen (2005:837).

Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara repre- senterat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att repre- sentationen upphörde.

Författningsförslag SOU 2018:10

33 §

Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
anställa politiska sekreterare för	anställa politiska sekreterare för
att biträda de förtroendevalda i	att biträda de förtroendevalda i
det politiska arbetet.	det politiska arbetet.

Politiska sekreterare får inte anställas för längre tid än till ut- gången av det år då val av fullmäktige ska hållas nästa gång i hela landet.

Bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd ska inte tillämpas för politiska sekreterare.

5 kap.

1 §

Fullmäktige beslutar i ärenden	Fullmäktige beslutar i ärenden
av principiell beskaffenhet eller	av principiell beskaffenhet eller
annars av större vikt för kom-	annars av större vikt för kom-
munen eller landstinget, främst	munen eller regionen, främst

1.mål och riktlinjer för verksamheten,

2.budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

3.nämndernas organisation och verksamhetsformer,

4.val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5.val av revisorer,

6.grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,

7.årsredovisning och ansvarsfrihet,

8. folkomröstning i kommu-	8. folkomröstning i kommu-
nen eller landstinget,	nen eller regionen, och

och 9. extra val till fullmäktige.

Fullmäktige beslutar också i andra ärenden som anges i denna lag eller i andra författningar.

5 §

Fullmäktige bestämmer hur många ledamöter som fullmäktige ska ha. Antalet ska bestämmas till ett udda tal och till minst

1. 21 i kommuner med högst 8 000 röstberättigade,

2. 31 i kommuner med över

8 000 röstberättigade och i lands- ting med högst 140 000 röst- berättigade,

2. 31 i kommuner med över

8 000 röstberättigade och i regi- oner med högst 140 000 röst- berättigade,

SOU 2018:10 Författningsförslag

3. 41 i kommuner med över 16 000 röstberättigade,

4.	51 i kommuner med över	4.	51 i kommuner med över
24 000 röstberättigade och i lands-		24 000 röstberättigade och i regi-
ting	med över 140 000 röst-	oner	med	över	140 000 röst-
berättigade,		berättigade,
5.	61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade,
6.	71 i landsting med över	6.	71 i regioner med över
200 000 röstberättigade, och		200 000 röstberättigade, och
7.	101 i kommuner med över	7.	101 i kommuner med över
600 000 röstberättigade och i		600 000 röstberättigade och i regi-
landsting med över 300 000 röst-		oner	med	över	300 000 röst-
berättigade.		berättigade.

13 §

Ordföranden ska tillkännage tid och plats för varje sammanträde med fullmäktige och uppgifter om de ärenden som ska behandlas. Fullmäktiges sammanträden ska tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen.

Fullmäktiges sammanträden	Fullmäktiges sammanträden
ska tillkännages på kommunens	ska tillkännages på kommunens
eller landstingets anslagstavla minst	eller regionens anslagstavla minst
en vecka före sammanträdes-	en vecka före sammanträdes-
dagen.	dagen.
38 §
Kommunen har rätt att få	Kommunen har rätt att få
ersättning för de kostnader som	ersättning för de kostnader som
föranleds av att ett landsting an-	föranleds av att en region anlitar
litar valnämnden.	valnämnden.
41 §
Ordföranden och vice ordför-	Ordföranden och vice ordför-
anden i en nämnd, revisorerna	anden i en nämnd, revisorerna
och de anställda i kommunen	och de anställda i kommunen
eller landstinget är skyldiga att	eller regionen är skyldiga att
lämna upplysningar vid fullmäk-	lämna upplysningar vid fullmäk-
tiges sammanträden, om full-	tiges sammanträden, om full-
mäktige begär det och om det	mäktige begär det och om det
inte finns något hinder mot det	inte finns något hinder mot det
på grund av sekretess.	på grund av sekretess.

Författningsförslag SOU 2018:10

	48 §
Den som är redovisningsskyl-		Den som är redovisningsskyl-
dig till kommunen	eller lands-	dig till kommunen eller regionen
tinget får inte delta i		får inte delta i

1.val av revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten, eller

2.handläggningen av ärenden om ansvarsfrihet för verksam- heten.

Detsamma gäller make, sambo, förälder, barn, syskon eller någon annan närstående till den redovisningsskyldige.

61 §

Interpellationer ska avse ämnen som hör till fullmäktiges, en nämnds eller en fullmäktigeberednings handläggning. De får dock inte avse ärenden som rör myndighetsutövning mot någon enskild.

Interpellationer bör ställas en-	Interpellationer bör ställas en-
dast i angelägenheter av större	dast i angelägenheter av större
intresse för kommunen eller	intresse för kommunen eller
landstinget.	regionen.

				63 §
Fullmäktige	får	besluta		att	Fullmäktige	får	besluta		att
ordföranden i en nämnd får över-					ordföranden i en nämnd får över-
låta besvarandet av en interpella-					låta besvarandet av en interpella-
tion till en av fullmäktige utsedd					tion till en av fullmäktige utsedd
ledamot i styrelsen för en sådan					ledamot i styrelsen för en sådan
juridisk person	som		avses	i	juridisk person som			avses	i
10 kap. 2–6 §§ eller		till	ordför-		10 kap. 2–6 §§	eller	till	ordför-
anden i styrelsen eller annan					anden i styrelsen eller annan
nämnd i ett kommunalförbund					nämnd i ett kommunalförbund
som kommunen eller landstinget					som kommunen eller regionen är
är medlem i.					medlem i.
				6 kap.
				1 §
Styrelsen ska leda och sam-					Styrelsen ska leda och sam-
ordna förvaltningen av kommu-					ordna förvaltningen av kommu-
nens eller landstingets angelägen-					nens eller regionens angelägen-
heter och ha uppsikt över övriga					heter och ha uppsikt över övriga

SOU 2018:10

Författningsförslag

nämnders och eventuella gemen- samma nämnders verksamhet.

Styrelsen ska också ha upp- sikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2– 6 §§ och sådana kommunalför- bund som kommunen eller lands- tinget är medlem i.

nämnders och eventuella gemen- samma nämnders verksamhet.

Styrelsen ska också ha upp- sikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana juridiska personer som avses i 10 kap. 2– 6 §§ och sådana kommunalför- bund som kommunen eller regi- onen är medlem i.

2 §

Fullmäktige ska, om inte något annat anges i lag eller annan författning, bestämma nämndernas verksamhetsområden och in- bördes förhållanden. Fullmäktige får besluta

1. att en nämnd ska ha hand	1. att en nämnd ska ha hand
om en eller flera verksamheter i	om en eller flera verksamheter i
hela kommunen eller landstinget,	hela kommunen eller regionen,
2. att en nämnd ska ha hand	2. att en nämnd ska ha hand
om en eller flera verksamheter för	om en eller flera verksamheter för
en del av kommunen eller lands-	en del av kommunen eller regi-
tinget,	onen,

3.att en nämnd ska ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och

4.att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd.

7 §

En nämnd får inte bestämma	En nämnd får inte bestämma
om rättigheter eller skyldigheter	om rättigheter eller skyldigheter
för kommunen eller landstinget i	för kommunen eller regionen i
ärenden där nämnden företräder	ärenden där nämnden företräder
kommunen eller landstinget som	kommunen eller regionen som
part.	part.

En nämnd får inte heller utöva i lag eller annan författning före- skriven tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver.

	11 §
Styrelsen ska	följa de frågor	Styrelsen ska följa de frågor
som kan inverka på kommunens		som kan inverka på kommunens
eller landstingets	utveckling och	eller regionens utveckling och

En nämnd får kalla en leda- mot eller en ersättare i fullmäk- tige, en annan nämnd eller be- redning, en revisor, en anställd hos kommunen eller regionen eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplys- ningar.

Författningsförslag SOU 2018:10

ekonomiska ställning. ekonomiska ställning.

Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs.

12 §

Styrelsen får från övriga nämn-	Styrelsen får från övriga nämn-
der, beredningar och anställda i	der, beredningar och anställda i
kommunen eller landstinget be-	kommunen eller regionen begära
gära in de yttranden och upplys-	in de yttranden och upplysning-
ningar som behövs för att styrel-	ar som behövs för att styrelsen
sen ska kunna fullgöra sina upp-	ska kunna fullgöra sina uppgifter.
gifter.
15 §
Styrelsen får själv eller ge-	Styrelsen får själv eller ge-
nom ombud företräda kommu-	nom ombud företräda kommu-
nen eller landstinget i alla mål	nen eller regionen i alla mål och
och ärenden, om inte någon	ärenden, om inte någon annan
annan ska göra det på grund av	ska göra det på grund av lag eller
lag eller annan författning eller	annan författning eller beslut av
beslut av fullmäktige.	fullmäktige.
Detta gäller också mål där	Detta gäller också mål där
någon har begärt laglighetspröv-	någon har begärt laglighetspröv-
ning av fullmäktiges beslut, om	ning av fullmäktiges beslut, om
inte fullmäktige beslutar att	inte fullmäktige beslutar att själv
själv företräda kommunen eller	företräda kommunen eller regi-
landstinget i målet.	onen i målet.

26 § En nämnd får kalla en leda-

mot eller en ersättare i fullmäk- tige, en annan nämnd eller be- redning, en revisor, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplys- ningar.

SOU 2018:10

Författningsförslag

Den som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden be- slutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten.

			31 §
Om ett ärende hos en nämnd				Om ett ärende hos en nämnd
berör ett aktiebolag där kom-				berör ett aktiebolag där kom-
munen	eller	landstinget	äger	munen eller regionen äger minst
minst hälften av aktierna eller en				hälften av aktierna eller en
stiftelse	där	kommunen	eller	stiftelse där kommunen	eller
landstinget utser minst hälften				regionen utser minst hälften av
av styrelseledamöterna, ska den				styrelseledamöterna, ska	den
som handlägger ärendet inte an-				som handlägger ärendet inte an-
ses jävig	enligt 28 § 2 eller 5			ses jävig enligt 28 § 2 eller 5
enbart på grund av att han eller				enbart på grund av att han eller
hon är ställföreträdare för bo-				hon är ställföreträdare för bo-
laget eller stiftelsen eller på något				laget eller stiftelsen eller på något
annat sätt är knuten dit. Detta				annat sätt är knuten dit. Detta
gäller inte när en nämnd hand-				gäller inte när en nämnd hand-
lägger ärenden som avser myn-				lägger ärenden som avser myn-
dighetsutövning mot enskilda.				dighetsutövning mot enskilda.

Den som handlägger ett ärende hos en nämnd ska inte heller anses jävig enligt 28 § 5 enbart på grund av att han eller hon tidigare har deltagit i handläggningen av ärendet hos en annan nämnd.

7kap.

3 §

Direktören är inte valbar till	Direktören är inte valbar till
förtroendeuppdrag i kommunen,	förtroendeuppdrag i kommunen,
landstinget eller kommunalför-	regionen eller kommunalförbund
bund som kommunen eller lands-	som kommunen eller regionen är
tinget är medlem i.	medlem i.

Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verk- samhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden.

5 §

En nämnd får uppdra åt en	En nämnd får uppdra åt en
anställd hos kommunen eller	anställd hos kommunen eller
landstinget att besluta på nämn-	regionen att besluta på nämndens
dens vägnar i ett visst ärende eller	vägnar i ett visst ärende eller en

Författningsförslag

SOU 2018:10

en viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 §.

viss grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 38 §.

6 §

Om en nämnd med stöd av	Om en nämnd med stöd av
5 § uppdrar åt en förvaltnings-	5 § uppdrar åt en förvaltnings-
chef inom nämndens verksam-	chef inom nämndens verksam-
hetsområde att fatta beslut, får	hetsområde att fatta beslut, får
nämnden överlåta åt förvalt-	nämnden överlåta åt förvalt-
ningschefen att i sin tur uppdra	ningschefen att i sin tur uppdra
åt en annan anställd inom kom-	åt en annan anställd inom kom-
munen eller landstinget att fatta	munen eller regionen att fatta
beslutet.	beslutet.
11 §
Personalföreträdarna utses av	Personalföreträdarna utses av
den eller de lokala arbetstagar-	den eller de lokala arbetstagar-
organisationer som kommunen	organisationer som kommunen
eller landstinget har kollektiv-	eller regionen har kollektivavtal
avtal med.	med.
13 §
Personalföreträdarna har rätt	Personalföreträdarna har rätt
att närvara vid en nämnds be-	att närvara vid en nämnds be-
handling av ärenden som rör	handling av ärenden som rör
förhållandet mellan kommunen	förhållandet mellan kommunen
eller landstinget som arbetsgiv-	eller regionen som arbetsgivare
are och dess anställda.	och dess anställda.

Nämnden får i enskilda fall besluta att personalföreträdarna får närvara även vid behandlingen av andra ärenden.

14 §

Personalföreträdarna har inte rätt att närvara vid handläggning av

1.ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, såvida inte ärendet rör en obestämd krets av enskilda,

2.förhandlingar med en arbetstagarorganisation,

3.uppsägningar av kollektivavtal,

4.arbetskonflikter,

SOU 2018:10 Författningsförslag

5. rättstvister mellan kommu-	5. rättstvister mellan kommu-
nen eller landstinget och en	nen eller regionen och en arbets-
arbetstagarorganisation, eller	tagarorganisation, eller

6. ärenden som avser beställning eller upphandling av varor och

tjänster.
				20 §
Fullmäktige får inrätta parts-					Fullmäktige får inrätta parts-
sammansatta		organ	för	sådana	sammansatta		organ	för	sådana
ärenden	som	rör	förhållandet		ärenden	som	rör	förhållandet
mellan kommunen eller lands-					mellan kommunen eller regionen
tinget som arbetsgivare och dess					som arbetsgivare och dess an-
anställda eller, i fråga om en					ställda eller, i fråga om en
gemensam nämnd, förhållandet					gemensam nämnd, förhållandet
mellan de samverkande kommu-					mellan de samverkande kommu-
nerna	eller	landstingen		som	nerna	eller	regionerna		som
arbetsgivare och deras anställda.					arbetsgivare och deras anställda.
Detta gäller dock inte om något					Detta gäller dock inte om något
annat följer av lag eller annan					annat följer av lag eller annan
författning.					författning.

De partssammansatta organen ska inom en nämnds verk- samhetsområde svara för beredning, förvaltning och verkställighet av de ärenden som fullmäktige har bestämt enligt första stycket.

23 §
Ett partssammansatt organ ska	Ett partssammansatt organ ska
bestå av företrädare för dels kom-	bestå av företrädare för dels kom-
munen eller landstinget, dels de	munen eller regionen, dels de an-
anställda.	ställda.
Kommunens eller landstingets	Kommunens	eller regionens
företrädare väljs av fullmäktige	företrädare väljs	av fullmäktige
eller, om fullmäktige bestämmer	eller, om fullmäktige bestämmer
det, av en nämnd.	det, av en nämnd.
De anställdas företrädare ut-	De anställdas företrädare ut-
ses av den eller de lokala arbets-	ses av den eller de lokala arbets-
tagarorganisationer som kom-	tagarorganisationer som kom-
munen eller landstinget har slutit	munen eller regionen har slutit
kollektivavtal med om parts-	kollektivavtal med om parts-
sammansatta organ.	sammansatta organ.

Varje kommun och region ska på sin webbplats ha en an- slagstavla. Anslagstavlan ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på webb- platsen.

Författningsförslag

SOU 2018:10

8kap.

1 §

Den som är folkbokförd i	Den som är folkbokförd i
kommunen eller i en kommun	kommunen eller i en kommun
inom landstinget får, om full-	inom regionen får, om full-
mäktige har beslutat det, väcka	mäktige har beslutat det, väcka
ärenden i fullmäktige (medbor-	ärenden i fullmäktige (medbor-
garförslag). Detsamma gäller	garförslag). Detsamma gäller

unionsmedborgare som avses i			unionsmedborgare som avses i
1 kap. 5 § andra stycket.			1 kap. 5 § andra stycket.
		2 §
Ärende om att hålla folk-			Ärende om att hålla folk-
omröstning i en viss fråga får i			omröstning i en viss fråga får i
fullmäktige väckas av minst tio			fullmäktige väckas av minst tio
procent av	de	röstberättigade	procent av	de	röstberättigade
kommun- eller landstingsmedlem-			kommun- eller regionmedlemmar-
marna enligt lagen (1994:692) om			na enligt lagen (1994:692) om
kommunala	folkomröstningar		kommunala	folkomröstningar
(folkinitiativ). Initiativet ska vara			(folkinitiativ). Initiativet ska vara
skriftligt, ange den aktuella frågan			skriftligt, ange den aktuella frågan
samt innehålla		initiativtagarnas	samt innehålla		initiativtagarnas
egenhändiga		namnteckningar,	egenhändiga		namnteckningar,
uppgifter om när namnteckning-			uppgifter om när namnteckning-
arna gjorts, namnförtydliganden,			arna gjorts, namnförtydliganden,
personnummer och uppgift om			personnummer och uppgift om
deras adresser.			deras adresser.

Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet.

9 § Varje kommun och landsting

ska på sin webbplats ha en an- slagstavla. Anslagstavlan ska vara lättillgänglig och kunna särskiljas från övrigt innehåll på webb- platsen.

SOU 2018:10

Författningsförslag

Kommuner och landsting ska i sina lokaler eller på annan plats ge allmänheten möjlighet att ta del av innehållet på anslagstavlan.

Kommuner och regioner ska i sina lokaler eller på annan plats ge allmänheten möjlighet att ta del av innehållet på anslagstavlan.

10 §

Anslagstavlan ska innehålla

1.tillkännagivanden om fullmäktiges sammanträden,

2.tillkännagivanden av justerade protokoll,

3.tillkännagivanden av delegationsbeslut som inte ska anmälas till en nämnd,

4. justerade protokoll i den ut-	4. justerade protokoll i den ut-
sträckning kommunen eller lands-	sträckning kommunen eller regi-
tinget bestämmer och det inte	onen bestämmer och det inte
strider mot lag eller annan för-	strider mot lag eller annan för-
fattning, och	fattning, och

5. upplysningar om hur beslut kan överklagas enligt 13 kap. Anslagstavlan ska även innehålla kungörelser, tillkännagivanden

eller annan information som med stöd av lag eller annan författning ska meddelas på anslagstavlan.

När en handling, som anslagits med stöd av andra stycket, varit anslagen under föreskriven tid ska den som begärt åtgärden få ett bevis om det.

13 §

Kommunala föreskrifter ska	Kommunala föreskrifter ska
kungöras genom att det på kom-	kungöras genom att det på kom-
munens eller landstingets anslags-	munens eller regionens anslags-
tavla tillkännages att protokollet	tavla tillkännages att protokollet
för de beslutade föreskrifterna	för de beslutade föreskrifterna
har justerats.	har justerats.

Gällande kommunala före- skrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller landstingets webbplats. De ska där vara samlade i kommun- ens eller landstingets författnings- samling eller på något annat sätt.

Gällande kommunala före- skrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens eller regionens webbplats. De ska där vara samlade i kommunens eller regionens författningssamling eller på något annat sätt. Innehållet i

Författningsförslag

SOU 2018:10

Innehållet i samlingen ska framgå	samlingen ska framgå av ett re-
av ett register eller någon annan	gister eller någon annan förteck-
förteckning på webbplatsen.	ning på webbplatsen.

Första och andra styckena gäller inte om

1.det i lag eller annan författning anges att föreskrifterna ska kungöras eller göras tillgängliga på något annat sätt, eller

2.föreskrifterna på grund av sekretess inte får lämnas ut till var och en.

		14 §
Styrelsens förslag till budget			Styrelsens förslag till budget
ska hållas tillgängligt för allmän-			ska hållas tillgängligt för allmän-
heten på kommunens eller lands-			heten på kommunens eller regi-
tingets webbplats från och med			onens webbplats från och med
tillkännagivandet av det samman-			tillkännagivandet av det samman-
träde med fullmäktige då budge-			träde med fullmäktige då budge-
ten ska fastställas.			ten ska fastställas.
		15 §
Årsredovisningen		ska hållas	Årsredovisningen ska hållas
tillgänglig för	allmänheten på		tillgänglig för allmänheten på
kommunens	eller	landstingets	kommunens eller regionens webb-
webbplats från och med tillkän-			plats från och med tillkänna-
nagivandet av det sammanträde			givandet av det sammanträde med
med fullmäktige då årsredovis-			fullmäktige då årsredovisningen
ningen ska godkännas.			ska godkännas.
		17 §
Bestämmelser om allmänhet-			Bestämmelser om allmänhet-
ens insyn i verksamhet som			ens insyn i verksamhet som
genom avtal lämnas över från en			genom avtal lämnas över från en
kommun, ett landsting eller ett			kommun, en region eller ett hel-
helägt kommunalt bolag till en			ägt kommunalt bolag till en privat
privat utförare finns i 10 kap. 3			utförare finns i 10 kap. 3 och
och 9 §§.			9 §§.

SOU 2018:10

Författningsförslag

9kap.

2 §

Om inget annat anges eller			Om inget annat anges eller
följer av	bestämmelserna	om	följer av	bestämmelserna	om
kommuner och landsting i denna			kommuner och regioner i denna
lag, tillämpas dessa även för kom-			lag, tillämpas dessa även för kom-
munalförbund.			munalförbund.
När ett kommunalförbund har			När ett kommunalförbund har
hand om en angelägenhet som			hand om en angelägenhet som
det finns bestämmelser om i en			det finns bestämmelser om i en
särskild författning, ska den för-			särskild författning, ska den för-
fattningens	bestämmelser	om	fattningens	bestämmelser	om
kommuner eller landsting tilläm-			kommuner eller regioner tilläm-
pas för förbundet.			pas för förbundet.

Om det i någon annan författning finns särskilda bestämmelser om kommunalförbund för ett visst ändamål, ska de tillämpas i stället för bestämmelserna i denna lag.

15 §

Revisorer i ett kommunal-	Revisorer i ett kommunal-
förbund är skyldiga att på be-	förbund är skyldiga att på be-
gäran lämna upplysningar till de	gäran lämna upplysningar till de
förtroendevalda revisorerna i	förtroendevalda revisorerna i
varje kommun eller landsting som	varje kommun eller region som
är medlem i kommunalförbun-	är medlem i kommunalförbun-
det. Skyldigheten gäller upplys-	det. Skyldigheten gäller upplys-
ningar om	ningar om

1.kommunalförbundets angelägenheter, och

2.sådana juridiska personer som omfattas av 2 kap. 3 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) och till vilka kommunalför- bundet enligt 10 kap. 2–6 §§ lämnat över skötseln av en kommunal angelägenhet.

19 §

Fullmäktige får besluta att en	Fullmäktige får besluta att en
nämnd ska vara gemensam med	nämnd ska vara gemensam med
en annan kommun eller ett annat	en annan kommun eller en annan
landsting.	region.

Författningsförslag

SOU 2018:10

		20 §
En gemensam nämnd tillsätts			En gemensam nämnd tillsätts
i någon av de samverkande kom-			i någon av de samverkande kom-
munerna eller landstingen och in-			munerna eller regionerna och in-
går i denna kommuns eller detta			går i denna kommuns eller denna
landstings organisation.			regions organisation.
		21 §
Kommuner och landsting får			Kommuner och regioner				får
genom en gemensam nämnd full-			genom en gemensam nämnd full-
göra uppgifter enligt 3 kap. 4 §.			göra uppgifter enligt 3 kap. 4 §.
En gemensam	nämnd	får	En	gemensam		nämnd	får
fullgöra uppgifter för vilka det			fullgöra uppgifter för vilka det
enligt lag eller annan författning			enligt lag eller annan författning
ska finnas en eller flera nämnder			ska finnas en eller flera nämnder
i varje kommun eller landsting.			i varje kommun eller region. Upp-
Uppgifter som kommun- eller			gifter som kommun- eller region-
landstingsstyrelsen har vid		höjd	styrelsen har vid höjd beredskap
beredskap enligt lagen (2006:544)			enligt lagen (2006:544) om kom-
om kommuners och landstings			muners	och	regioners åtgärder
åtgärder inför och vid extraordi-			inför och vid extraordinära hän-
nära händelser i fredstid och			delser i fredstid och höjd bered-
höjd beredskap får dock inte full-			skap får dock inte fullgöras av en
göras av en gemensam nämnd.			gemensam nämnd.
		22 §
En gemensam nämnds upp-			En gemensam nämnds upp-
gifter ska närmare preciseras i			gifter ska närmare preciseras i
en överenskommelse mellan de			en överenskommelse mellan de
berörda kommunerna och lands-			berörda kommunerna och regi-
tingen.			onerna.
		24 §
Ledamöter och ersättare väljs			Ledamöter och ersättare väljs
av fullmäktige i de samverkande			av fullmäktige i de samverkande
kommunerna och	landstingen.		kommunerna		och	regionerna.
Var och en av de samverkande			Var och en av de samverkande
kommunerna och landstingen ska			kommunerna och regionerna ska
vara representerade	i den	ge-	vara representerade			i den	ge-

SOU 2018:10

Författningsförslag

mensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet ledamöter.

25 §

Förtroendevalda i en gemen-	Förtroendevalda i en gemen-
sam nämnd har rätt till ersätt-	sam nämnd har rätt till ersätt-
ning av den kommun eller det	ning av den kommun eller den
landsting som har valt dem.	region som har valt dem.
26 §
Budgeten upprättas av den	Budgeten upprättas av den
kommun eller det landsting som	kommun eller den region som
har tillsatt nämnden. Budgeten	har tillsatt nämnden. Budgeten
ska upprättas efter samråd med	ska upprättas efter samråd med
de övriga samverkande kommu-	de övriga samverkande kommu-
nerna och landstingen.	nerna och regionerna.
27 §
Fullmäktige i en kommun	Fullmäktige i en kommun
eller ett landsting som bildat en	eller en region som bildat en
gemensam nämnd har rätt att	gemensam nämnd har rätt att
begära upplysningar från nämn-	begära upplysningar från nämn-
den. Ordföranden och vice ord-	den. Ordföranden och vice ord-
föranden i nämnden samt de	föranden i nämnden samt de
anställda i de samverkande kom-	anställda i de samverkande kom-
munerna och landstingen är skyl-	munerna och regionerna är skyl-
diga att lämna upplysningar vid	diga att lämna upplysningar vid
fullmäktiges sammanträden, om	fullmäktiges sammanträden, om
det inte finns något hinder mot	det inte finns något hinder mot
det på grund av sekretess.	det på grund av sekretess.
28 §
Företrädare för anställda i	Företrädare för anställda i
kommuner eller landsting som	kommuner eller regioner som
samverkar i en gemensam nämnd	samverkar i en gemensam nämnd
får i den omfattning som anges i	får i den omfattning som anges i
7 kap. 13–16 §§ närvara vid sam-	7 kap. 13–16 §§ närvara vid sam-

Om en gemensam nämnd med stöd av 7 kap. 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämn- dens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller regionen eller i någon av de samverkande kom- munerna eller regionerna att fatta beslutet.

Författningsförslag

SOU 2018:10

manträden med den gemensam-			manträden med den gemensam-
ma nämnden.			ma nämnden.
		29 §
Ledamöter i	fullmäktige i		Ledamöter i	fullmäktige i
kommuner eller	landsting	som	kommuner eller	regioner	som
bildat en gemensam nämnd får			bildat en gemensam nämnd får
ställa interpellationer om nämn-			ställa interpellationer om nämn-
dens handläggning. För		att	dens handläggning. För		att
hämta in upplysningar får leda-			hämta in upplysningar får leda-
möterna ställa frågor. Interpella-			möterna ställa frågor. Interpella-
tioner och frågor ska riktas till			tioner och frågor ska riktas till
nämndens ordförande.			nämndens ordförande.
		30 §
En gemensam nämnd får, ut-			En gemensam nämnd får, ut-
över vad som anges i 7 kap. 5 §,			över vad som anges i 7 kap. 5 §,
även under samma förutsättning-			även under samma förutsättning-
ar uppdra åt en anställd i någon			ar uppdra åt en anställd i någon
av de samverkande kommunerna			av de samverkande kommunerna
eller landstingen att besluta på			eller regionerna att besluta på
nämndens vägnar.			nämndens vägnar.
		31 §

Om en gemensam nämnd med stöd av 7 kap. 5 § uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta be- slut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller landstinget eller i någon av de samverkande kom- munerna eller landstingen att fatta beslutet.

SOU 2018:10 Författningsförslag

		32 §
Justeringen av en gemensam			Justeringen av en gemensam
nämnds protokoll ska tillkänna-			nämnds protokoll ska tillkänna-
ges på var och en av de samverk-			ges på var och en av de samverk-
ande kommunernas och lands-			ande kommunernas och regioner-
tingens anslagstavlor.			nas anslagstavlor.
		33 §
Reglementet för en gemensam			Reglementet för en gemensam
nämnd ska antas av fullmäktige i			nämnd ska antas av fullmäktige i
var och en av de samverkande			var och en av de samverkande
kommunerna eller landstingen.			kommunerna eller regionerna.
		34 §
En gemensam	nämnd	ska	En gemensam	nämnd	ska
granskas av revisorerna i var och			granskas av revisorerna i var och
en av de samverkande kommu-			en av de samverkande kommu-
nerna eller landstingen.			nerna eller regionerna.
		35 §
Fråga om ansvarsfrihet		och	Fråga om ansvarsfrihet		och
om anmärkning för en gemensam			om anmärkning för en gemensam
nämnd ska prövas av fullmäktige			nämnd ska prövas av fullmäktige
i var och en av de samverkande			i var och en av de samverkande
kommunerna eller landstingen.			kommunerna eller regionerna.
		10 kap.
		1 §
Fullmäktige i kommuner eller			Fullmäktige i kommuner eller
landsting får, om det inte i lag			regioner får, om det inte i lag
eller annan författning anges att			eller annan författning anges att
angelägenheten ska	bedrivas av		angelägenheten ska	bedrivas av
en kommunal nämnd, besluta att			en kommunal nämnd, besluta att
lämna över skötseln av en kom-			lämna över skötseln av en kom-
munal angelägenhet till en juri-			munal angelägenhet till en juri-
disk person eller en enskild in-			disk person eller en enskild in-
divid.			divid.

Om skötseln av angelägenheten innefattar myndighetsutövning, får den lämnas över endast om det finns stöd för det i lag.

Författningsförslag

SOU 2018:10

		2 §
Med ett	helägt kommunalt		Med ett helägt kommunalt
bolag avses ett aktiebolag där			bolag avses ett aktiebolag där
kommunen eller landstinget direkt			kommunen eller regionen direkt
eller indirekt innehar		samtliga	eller indirekt innehar samtliga
aktier.			aktier.
Med ett	delägt kommunalt		Med ett delägt kommunalt
bolag avses ett aktiebolag eller			bolag avses ett aktiebolag eller
handelsbolag där kommunen eller			handelsbolag där kommunen eller
landstinget	bestämmer	tillsam-	regionen bestämmer tillsammans
mans med någon annan.			med någon annan.
		3 §
Om en kommun eller ett			Om en kommun eller en
landsting med stöd av 1 § lämnar			region med stöd av 1 § lämnar
över skötseln av en kommunal			över skötseln av en kommunal
angelägenhet till ett helägt kom-			angelägenhet till ett helägt kom-
munalt bolag, ska fullmäktige			munalt bolag, ska fullmäktige

1.fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,

2.se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten

anges i bolagsordningen,

3.utse samtliga styrelseledamöter,

4.se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställ- ning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffen- het eller annars av större vikt innan de fattas,

5.utse minst en lekmannarevisor, och

6.se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.

6 §

Det som anges i 3 § 1–4 och	Det som anges i 3 § 1–4 och
6 gäller också när kommunen en-	6 gäller också när kommunen en-
sam eller landstinget ensamt bild-	sam eller regionen ensam bildar
ar en stiftelse för en kommunal	en stiftelse för en kommunal
angelägenhet. Fullmäktige ska	angelägenhet. Fullmäktige ska
även utse minst en revisor i en	även utse minst en revisor i en
sådan stiftelse. Till revisor i	sådan stiftelse. Till revisor i
stiftelsen ska fullmäktige utse	stiftelsen ska fullmäktige utse

SOU 2018:10 Författningsförslag

någon av de revisorer som valts	någon av de revisorer som valts
enligt 12 kap. 4 §.	enligt 12 kap. 4 §.
Det som anges i 4 § gäller	Det som anges i 4 § gäller
också en förening där kommu-	också en förening där kommunen
nen eller landstinget bestämmer	eller regionen bestämmer tillsam-
tillsammans med någon annan	mans med någon annan och en
och en stiftelse som kommunen	stiftelse som kommunen eller
eller landstinget bildar tillsam-	regionen bildar tillsammans med
mans med någon annan för en	någon annan för en kommunal
kommunal angelägenhet.	angelägenhet.

Det som anges i 3 § om bolagsordningen ska vid tillämpningen av första och andra styckena i stället avse stadgarna i en förening och stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden i en stiftelse.

8 §

När skötseln av en kommunal	När skötseln av en kommunal
angelägenhet genom avtal har	angelägenhet genom avtal har
lämnats över till en privat utför-	lämnats över till en privat utför-
are, ska kommunen eller lands-	are, ska kommunen eller regionen
tinget kontrollera och följa upp	kontrollera och följa upp verk-
verksamheten.	samheten.
9 §
Om en kommun eller ett	Om en kommun eller en
landsting sluter avtal med en pri-	region sluter avtal med en privat
vat utförare, ska kommunen	utförare, ska kommunen eller
eller landstinget genom avtalet till-	regionen genom avtalet tillför-
försäkra sig information som gör	säkra sig information som gör
det möjligt att ge allmänheten	det möjligt att ge allmänheten
insyn i den verksamhet som läm-	insyn i den verksamhet som läm-
nas över.	nas över.

11 kap.

1 §

Kommuner och landsting ska	Kommuner och regioner ska
ha en god ekonomisk hushåll-	ha en god ekonomisk hushåll-
ning i sin verksamhet och i så-	ning i sin verksamhet och i så-
dan verksamhet som bedrivs	dan verksamhet som bedrivs
genom sådana juridiska personer	genom sådana juridiska personer

Författningsförslag SOU 2018:10

som avses i 10 kap. 2–6 §§. Full-	som avses i 10 kap. 2–6 §§. Full-
mäktige ska besluta om rikt-	mäktige ska besluta om rikt-
linjer för god ekonomisk hus-	linjer för god ekonomisk hus-
hållning för kommunen eller	hållning för kommunen eller
landstinget. Om kommunen eller	regionen. Om kommunen eller
landstinget har en sådan resultat-	regionen har en sådan resultat-
utjämningsreserv som avses i 14 §,	utjämningsreserv som avses i
ska riktlinjerna även omfatta	14 §, ska riktlinjerna även om-
hanteringen av den.	fatta hanteringen av den.
2 §
Kommuner och landsting ska	Kommuner och regioner ska
förvalta sina medel på ett sådant	förvalta sina medel på ett sådant
sätt att krav på god avkastning	sätt att krav på god avkastning
och betryggande säkerhet kan	och betryggande säkerhet kan
tillgodoses.	tillgodoses.
5 §
Kommuner och landsting ska	Kommuner och regioner ska
varje år upprätta en budget för	varje år upprätta en budget för
nästa kalenderår (budgetår).	nästa kalenderår (budgetår).

Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Undantag från andra stycket får göras

1.i den utsträckning som medel från en resultatutjämnings- reserv tas i anspråk enligt 14 §, eller

2.om det finns synnerliga skäl.

8 §

Förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Förslag till budget för revisorernas verksamhet ska upp- rättas av fullmäktiges presidium senast vid samma tidpunkt.

Om det finns särskilda skäl för det, får budgetförslaget upp- rättas i november månad. I så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå skatte- satsen för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i

SOU 2018:10 Författningsförslag

den preliminära inkomstskatten	preliminära inkomstskatten under
under det följande året.	det följande året.
Lydelse enligt lagrådsremissen	Föreslagen lydelse
En ändamålsenlig kommunal
bokföring och redovisning
14 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
till en resultatutjämningsreserv	till en resultatutjämningsreserv
reservera medel som får använ-	reservera medel som får använ-
das för att utjämna intäkter över	das för att utjämna intäkter över
en konjunkturcykel.	en konjunkturcykel.

Reservering får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets re- sultat efter balanskravsjusteringar enligt 11 kap. 10 § lagen (2018:000) om kommunal bokföring och redovisning, som överstiger

1. en procent av summan av skatteintäkter samt generella stats-

bidrag och kommunalekonomisk utjämning, eller
2. två procent av summan av		2. två procent av summan av
skatteintäkter	samt generella	skatteintäkter	samt generella
statsbidrag och kommunalekono-		statsbidrag och kommunalekono-
misk utjämning, om kommunen		misk utjämning, om kommunen
eller landstinget har ett negativt		eller regionen har ett negativt
eget kapital, inklusive ansvars-		eget kapital, inklusive ansvars-
förbindelsen	för pensionsför-	förbindelsen	för pensionsför-
pliktelser.		pliktelser.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
22 §
Kommuner och landsting får	Kommuner och regioner får
inte upplåta panträtt i sin egen-	inte upplåta panträtt i sin egen-
dom till säkerhet för en fordran.	dom till säkerhet för en fordran.

Vid förvärv av egendom får de dock överta betalningsansvaret för lån som tidigare har tagits upp mot säkerhet av panträtt i egen- domen.

Författningsförslag

SOU 2018:10

12 kap.

3 §

Revisorernas granskning omfattar inte ärenden som avser myn- dighetsutövning mot någon enskild i andra fall än

1. när handläggningen av så-	1. när handläggningen av så-
dana ärenden har vållat kommu-	dana ärenden har vållat kommu-
nen eller landstinget ekonomisk	nen eller regionen ekonomisk
förlust,	förlust,

2.när granskningen gäller hur nämnderna verkställer egna gyn- nande beslut enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453),

3.när granskningen gäller hur nämnderna verkställer avgöran- den av allmänna förvaltningsdomstolar, eller

4.när granskningen sker från allmänna synpunkter.

12 §

Revisorerna ska varje år till fullmäktige lämna en berättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret. De sakkunnigas rapporter ska bi- fogas revisionsberättelsen.

Granskningsrapport enligt 10 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) som har lämnats för ett aktiebolag som avses i 10 kap. 2 § ska också bifogas revisionsberättelsen.

13 kap.
1 §
Varje medlem av en kommun	Varje medlem av en kommun
eller ett landsting har rätt att få	eller en region har rätt att få lag-
lagligheten av kommunens eller	ligheten	av kommunens eller
landstingets beslut prövad genom	regionens	beslut prövad genom
att överklaga beslutet till för-	att överklaga beslutet till för-
valtningsrätten.	valtningsrätten.
Lagligheten av en gemensam	Lagligheten av en gemensam
nämnds beslut får överklagas på	nämnds beslut får överklagas på
samma sätt av varje medlem av	samma sätt av varje medlem av
de samverkande kommunerna	de samverkande kommunerna
och landstingen.	och regionerna.
Lagligheten av ett kommunal-	Lagligheten av ett kommunal-
förbunds beslut får överklagas	förbunds	beslut får överklagas

SOU 2018:10

Författningsförslag

på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller landsting som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna.

på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller regioner som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna.

	5 §
Överklagandet ska ha kommit		Överklagandet ska ha kommit
in till förvaltningsrätten inom		in till förvaltningsrätten inom
tre veckor från den dag då det		tre veckor från den dag då det
tillkännagavs	på kommunens,	tillkännagavs	på	kommunens,
landstingets eller kommunalför-		regionens eller		kommunalför-
bundets anslagstavla att proto-		bundets anslagstavla att proto-
kollet över	beslutet justerats.	kollet över	beslutet justerats.
Tiden för överklagande av en		Tiden för överklagande av en
gemensam nämnds beslut räk-		gemensam nämnds beslut räk-
nas från det att tillkännagivan-		nas från det att tillkännagivan-
det skett på anslagstavlorna i		det skett på anslagstavlorna i
samtliga samverkande kommuner		samtliga samverkande kommuner
och landsting.		och regioner.

Tillkännagivandet av protokollsjusteringen måste finnas på an- slagstavlan under hela överklagandetiden för att tiden ska löpa ut.

			6 §
Om överklagandet före över-				Om överklagandet före över-
klagandetidens utgång har kom-				klagandetidens utgång har kom-
mit in till kommunen, lands-				mit in till kommunen, regionen
tinget eller kommunalförbundet				eller kommunalförbundet i stället
i stället	för	till förvaltnings-		för till förvaltningsrätten, ska
rätten,	ska	överklagandet	ändå	överklagandet ändå prövas. Det-
prövas.	Detsamma gäller		när	samma gäller när överklagandet
överklagandet av en gemensam				av en gemensam nämnds beslut
nämnds beslut kommit in till				kommit in till någon av de sam-
någon av de samverkande kom-				verkande kommunerna eller regi-
munerna eller landstingen.				onerna.

Författningsförslag SOU 2018:10

8 §

Ett överklagat beslut ska upphävas, om 1. det inte har kommit till på lagligt sätt,

2. beslutet rör något som inte	2. beslutet rör något som inte
är en angelägenhet för kommu-	är en angelägenhet för kommu-
nen eller landstinget,	nen eller regionen,

3.det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller

4.beslutet annars strider mot lag eller annan författning.

Första stycket 3 och 4 gäller inte beslut enligt 11 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 12 och 13 §§ och beslut om att använda medel från en resultatutjämningsreserv enligt 14 §.

Domstolen får inte ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut.

10 §

Vid tillämpningen av förvalt-	Vid tillämpningen av förvalt-
ningsprocesslagen (1971:291) ska	ningsprocesslagen (1971:291) ska
kommunen, landstinget, den ge-	kommunen, regionen, den ge-
mensamma nämnden eller kom-	mensamma nämnden eller kom-
munalförbundet anses som part.	munalförbundet anses som part.

13 §

Om förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut har gått klag- anden emot, får endast klaganden överklaga beslutet.

Om	förvaltningsrätten	eller	Om förvaltningsrätten eller
kammarrätten har upphävt ett be-			kammarrätten har upphävt ett be-
slut eller förbjudit att det verk-			slut eller förbjudit att det verk-
ställs, får domstolens beslut över-			ställs, får domstolens beslut över-
klagas av kommunen eller lands-			klagas av kommunen eller regi-
tinget och av deras medlemmar.			onen och av deras medlemmar.
Om	förvaltningsrätten	eller	Om förvaltningsrätten eller
kammarrätten har upphävt ett			kammarrätten har upphävt ett
beslut av ett kommunalförbund			beslut av ett kommunalförbund
eller en gemensam nämnd eller			eller en gemensam nämnd eller
förbjudit att det verkställs, får			förbjudit att det verkställs, får
domstolens beslut överklagas av			domstolens beslut överklagas av
förbundet eller av nämnden, lik-			förbundet eller av nämnden, lik-
som av varje kommun och lands-			som av varje kommun och region

Författningsförslag

SOU 2018:10

1.3Förslag till

förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om myndighets- gemensam regional indelning för vissa förvaltningsmyndigheter.

2 § De förvaltningsmyndigheter under regeringen som anges i bi- lagan till denna förordning ska ha en regional indelning. Indelning- en ska omfatta följande län.

1.Jämtlands, Norrbottens, Västerbottens, och Västernorrlands län.

2.Dalarnas, Gävleborgs, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västmanlands och Örebro län.

3.Gotlands och Stockholms län.

4.Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län.

5.Hallands och Västra Götalands län.

6.Blekinge, Kronobergs och Skåne län.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

Bilaga

1.Arbetsförmedlingen

2.Försvarsmakten

3.Kriminalvården

4.Migrationsverket

5.Polismyndigheten

6.Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (för handläggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella socialfonds- programmet)

7.Säkerhetspolisen

8.Tillväxtverket (för förvaltning av de regionala strukturfonds- programmen på regional nivå)

9.Trafikverket

10.Åklagarmyndigheten

SOU 2018:10

Författningsförslag

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		7 §29
För handläggning på regional			För handläggning på regional
nivå av ärenden som avser det			nivå av ärenden som avser det
nationella	socialfondsprogram-		nationella socialfondsprogram-
met för programperioden 2014–			met ska Svenska ESF-rådet ha en
2020 ska det inom myndigheten			regional indelning som ska följa
finnas regionala enheter i Luleå,			förordningen (xxxx:xx) om vissa
Östersund,	Gävle,	Örebro,	förvaltningsmyndigheters regiona-
Jönköping,	Stockholm,	Göteborg	la indelning.
och Malmö.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

29 Senaste lydelse 2014:1442.

SOU 2018:10

Författningsförslag

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen

dels att 14 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 20 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		14 §
Arbetsförmedlingen ska sär-			Arbetsförmedlingen ska sär-
skilt samverka med Försäkrings-			skilt samverka med Försäkrings-
kassan,	Arbetsmiljöverket och		kassan,	Arbetsmiljöverket och
Socialstyrelsen i syfte att uppnå			Socialstyrelsen i syfte att uppnå
en effektivare användning av till-			en effektivare användning av till-
gängliga resurser inom rehabili-			gängliga resurser inom rehabili-
teringsområdet. Arbetsförmed-			teringsområdet. Arbetsförmed-
lingen ska i samma syfte sam-			lingen ska i samma syfte sam-
verka	med	Försäkringskassan,	verka	med Försäkringskassan,
kommun och landsting enligt			kommun och region enligt lagen
lagen (2003:1210) om finansiell			(2003:1210) om finansiell sam-
samordning		av rehabiliterings-	ordning av rehabiliteringsinsatser.
insatser.

20 a §

Arbetsförmedlingen ska ha en regional indelning som ska följa förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020 i fråga om 14 § och i övrigt den 1 januari 2021.

SOU 2018:10

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

dels att 16 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	13 a §
	Försvarsmakten ska ha en re-
	gional indelning som ska följa för-
	ordningen (xxxx:xx) om vissa för-
	valtningsmyndigheters	regionala
	indelning.
16 §
Försvarsmakten bestämmer	Försvarsmakten	bestämmer
vilka organisationsenheter som	vilka organisationsenheter som
ska samverka med länsstyrelser,	ska samverka med länsstyrelser,
kommuner, landsting och andra	kommuner, regioner	och andra
samhällsorgan för att åstadkom-	samhällsorgan för att åstadkom-
ma dels en enhetlig inriktning och	ma dels en enhetlig inriktning och
ledning av totalförsvarets olika	ledning av totalförsvarets olika
delar, dels en samordnad använd-	delar, dels en samordnad använd-
ning av militära och civila resur-	ning av militära och civila resur-
ser. Försvarsmakten bestämmer	ser. Försvarsmakten bestämmer
inom sitt ansvarsområde också	inom sitt ansvarsområde också
hur stöd och utbildning av hem-	hur stöd och utbildning av hem-
värn och frivilliga försvarsorga-	värn och frivilliga försvarsorga-
nisationer ska organiseras.	nisationer ska organiseras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020 i fråga om 16 § och i övrigt den 1 januari 2021.

Författningsförslag

SOU 2018:10

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		15 §30
För förvaltning av de regionala			För förvaltning av de regionala
strukturfondsprogrammen på re-			strukturfondsprogrammen på re-
gional nivå ska tjänstemän vara			gional nivå ska Tillväxtverket ha
stationerade i Luleå,		Östersund,	en regional indelning som ska följa
Gävle,	Örebro,	Jönköping,	förordningen (xxxx:xx) om vissa
Stockholm, Göteborg och Malmö.			förvaltningsmyndigheters regionala
Verksamheten ska organiseras i			indelning. Verksamheten		ska
enlighet med Europeiska union-			organiseras i enlighet med Euro-
ens regelverk för strukturfonder			peiska unionens	regelverk	för
och godkända programdoku-			strukturfonder	och godkända
ment.			programdokument.

I övrigt bestämmer Tillväxtverket sin egen organisation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.

30 Senaste lydelse 2014:1540.

Uppdrag och arbete

SOU 2018:10

Vårt arbetssätt

Vårt arbete fram till överlämnandet av delbetänkandet finns beskrivet under motsvarande rubrik i det betänkandet. Här beskrivs i korthet vårt arbete med anledning av tilläggsdirektiven. Vi har bedrivit arbetet i dialog med berörda myndigheter. Vi har träffat dessa vid flera tillfällen såväl i grupp som enskilt. Vi har även träffat ett antal andra myndigheter än de vi föreslår ska ha en gemensam indelning. När det gäller landstingens samverkan och frågan om beteckning på kommuner på regional nivå har samtliga landsting fått besvara en enkät. Vi har också haft ett löpande samråd med Sveriges Kom- muner och Landsting i dessa frågor. Vi har träffat representanter för samtliga landsting och berättat om vårt arbete.

Vi har skickat ett antal skriftliga frågor till samtliga länsstyrelser, besökt tre av dem och deltagit vid ett av landshövdingarnas möten.

Vidare har vi träffat företrädare för flera intresseorganisationer för att ta del av deras synpunkter gällande vårt uppdrag och arbete.

Vi har även träffat, och inhämtat synpunkter från, ett antal andra utredningar som arbetar med frågor som berör vårt uppdrag.

När det gäller uppdraget om landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid indelningsändringar har vi haft hjälp av en särskild referensgrupp. Denna har bestått av Ann-Cathrine Jungar, docent vid Södertörns högskola, Lena Marcusson, senior- professor emerita vid Uppsala Universitet, Bo Per Larsson, analy- tiker, David Karlsson, docent vid Förvaltningshögskolan i Göteborg och Daniel Lindvall, huvudsekreterare.

Kapitel 7 har utarbetats med hjälp av Mats Kryhl, senior utredare vid Länsstyrelsen i Skåne län.

Betänkandets disposition

I volym 1 har vi samlat de författningsförslag som innebär en mate- riell ändring samt samtliga texter och författningskommentar. I volym 2 finns de författningsförslag som är följdändringar med anledning av att vi föreslår en ny beteckning på landstingen.

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

3.1.2Förvaltningspolitiska förändringar av särskild betydelse för staten på regional nivå

Några förvaltningspolitiska tankar och förändringar har under senare decennier varit särskilt betydelsefulla för den statliga förvaltningen på regional nivå.

Under 1980-talets andra hälft växte idén om en samordnad läns- förvaltning fram. Den byggde på tanken att länsstyrelsen skulle vara den ledande regionalpolitiska aktören i länet och samordna planer- ingen inom olika sakområden med betydelse för den regionala utvecklingen. Reformen innebar bland annat att vissa länsnämnder avskaffades och deras respektive förvaltning inordnades i länsstyrel- serna.

I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) slog regeringen fast att principen om den samordnande länsförvaltning- en ligger fast och innebär att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall det är lämpligt och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna. I pro- positionen sägs att länsstyrelserna erbjuder en unik möjlighet till statlig samverkan och samordning på regional nivå, en möjlighet som regeringen emellertid ansåg borde utnyttjas bättre.

En central utgångspunkt i den förvaltningspolitiska proposi- tionen är att förvaltningen ska bedrivas rättssäkert och effektivt och att myndigheterna ska ha en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag. En strategi för att uppnå detta har varit den s.k. enmyndighetsreformen, som kan beskrivas som en av de större förvaltningspolitiska reformerna under de senaste decen- nierna, inte minst när det gäller statens regionala organisation.

Enmyndighetsreformen har inneburit att regeringen och riks- dagen beslutat att ombilda lokala och regionala fristående myndig- heter och den centrala myndigheten inom samma verksamhets- område till sammanhållna så kallade enmyndigheter. Sedan 1994 har 13 sådana myndigheter bildats. Exempel på myndigheter som ombildats till enmyndigheter är Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan, Skatte- verket och Polismyndigheten.

Ytterligare en viktig förändring gäller ansvaret för regional utveckling och tillväxt. Under senare hälften av 90-talet inleddes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning i Kalmar,

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

Gotlands, Skåne och Västra Götalands län. Omfattningen av för- söksverksamheten varierade något mellan länen, men gemensamt för samtliga fyra län var att ett regionalt självstyrelseorgan övertog det regionala utvecklingsansvaret från främst länsstyrelsen, ett ansvar som enligt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning omfattade:

•regional utvecklingsplanering,

•användning av regionalpolitiska och andra utvecklingsmedel,

•planering av och beslut om regional transportplan, samt

•beslut om fördelning av statsbidrag till regionala kulturinsti- tutioner (utom i Västra Götalands län, där detta ej ingick i för- söksverksamheten).

Med tiden har huvuddelen av det som ingick i försöksverksamheten permanentats och allt fler landsting och kommunala samverkans- organ har sedan dess övertagit ungefär motsvarande regionala ut- vecklingsansvar. I departementspromemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61) föreslås att lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ändras så att lagen omfattar samtliga län. Från 1 januari 2019 är det således sannolikt att det är landsting som har det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län, med undantag för Gotlands län där Gotlands kommun har mot- svarande ansvar.

Även EU-medlemskapet har påverkat formerna för det regionala tillväxtarbetet. Det gäller exempelvis den verksamhet som sker inom ramen för EU:s strukturfonder.

Ytterligare en förändring av regional betydelse är införandet av den så kallade kultursamverkansmodellen. Den inrättades 2011 för att skapa ett ökat utrymme för regionala prioriteringar och varia- tioner i kulturpolitiken.

Tidigare hade staten avgjort vilka regionala kulturinstitutioner som var berättigade till statligt stöd. Kultursamverkansmodellen innebär i stället att varje landsting får en samlad summa statliga medel att fördela till regional kulturverksamhet i respektive län. En förutsätt- ning för att få fördela sådana medel är att en regional kulturplan har upprättats av landstinget och att kulturplanen överensstämmer med förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Denna kulturplan arbetas fram i dialog

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

med kommuner, civilsamhälle och kulturskapare i länet. Landsting som ingår i modellen beslutar, i samverkan med länets kommuner och kulturlivet, hur det statliga bidraget fördelas till regional kultur- verksamhet. Sedan år 2013 är samtliga län, utom Stockholms län, med i kultursamverkansmodellen.

3.1.3Tidigare utredningar angående staten regionalt

Sedan mitten av förra seklet har länsindelningen samt ansvars- och uppgiftsfördelning mellan såväl den nationella och den regionala nivån som mellan staten och det kommunala självstyret utretts och diskuterats. I detta avsnitt sammanfattas huvuddragen i tre av dessa utredningar när det gäller frågan om staten på regional nivå, myn- digheters regionala organisation och behovet av samordning.

Ansvarskommittén

Ansvarskommittén pekade i sitt slutbetänkande Hållbar samhälls- organisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) på problem med en fragmentiserad stat, avsaknad av territoriella perspektiv för att balansera de sektoriella och framhöll behovet av att ”återsamla staten”. Myndigheternas organisationer har enligt utredningen ut- formats utifrån skilda krav och verksamhetsspecifika förutsätt- ningar. Det har inneburit en nödvändig sektorisering och effektivi- sering av statlig verksamhet, men också att statens organisation på regional nivå i viss utsträckning blivit svår att överblicka.

Ansvarskommittén föreslog ett antal kriterier som borde ligga till grund för en ny länsindelning och bedömde att dessa borde resul- tera i sex till nio län och regionkommuner. Kommittén bedömde att en mer gemensam geografi inom staten, där statliga myndigheter som princip skulle följa den nya länsindelningen, skulle innebära att den statliga verksamheten kunde fungera mer effektivt och bli mer samordnad och handlingskraftig på regional nivå. Detta fick stöd i remissvaren. De flesta av de tillfrågade statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen var positiva till förslaget om en gemen- sam geografi för staten. De statliga myndigheterna angav i sina re- missvar att förutsättningarna för samverkan och samordning skulle förbättras genom en gemensam geografi.

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

Förvaltningskommittén

På uppdrag av Förvaltningskommittén (Fi 2006:08) tog Stats- kontoret fram en promemoria om statens organisation på regional och lokal nivå (Statskontoret 2008:3). I promemorian anslöt man sig till Ansvarskommitténs resonemang om betydelsen av en mer geografiskt samordnad statlig förvaltning. Enligt rapporten borde regeringen ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått genom möjligheten att själva besluta om sin regionala organisa- toriska indelning. Myndigheternas regionala organisationer borde så långt möjligt överensstämma med varandra och de regionala för- valtningsenheterna borde bli större. Detta skulle enligt promemorian leda till ökad administrativ effektivitet och förbättrad samverkan mellan de statliga myndigheterna. I sitt slutbetänkande gjorde För- valtningskommittén bedömningen att en mer likformig indelning av olika myndigheters verksamheter skulle förbättra möjligheterna till samordning.1

Utredningen om den statliga regionala förvaltningen

Regeringen gav i juni år 2009 en särskild utredare i uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningen tog namnet Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och lämnade år 2012 över slutbetänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) till regeringen.

Utredningen pekade på att statliga myndigheters organisering skiljer sig åt och mycket sällan sammanfaller med länsindelningen, vilket försvårar för staten att agera samordnat i länen. Detta i kombination med ökad sektorisering och centralisering har lett till en svagare ställning för den samlade staten på regional nivå. För att komma tillrätta med brister i helhetssyn och samordning menade utredningen att det är nödvändigt med en strukturell reform. I syfte att åstadkomma detta föreslogs bland annat att antalet länsstyrelser ska reduceras till elva som ska kunna omfatta ett eller flera län.

Vidare presenterade utredningen ett preciserat förslag på geo- grafisk indelning i sju statliga regionala områden som följande myn-

1 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118).

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

digheter skulle följa: Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhets- polisen, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg.

Utredningen gjorde en avgränsning till myndigheter verksamma inom samhällsplanering, krisberedskap och tillsyn. Myndigheterna är också sådana där utredningen bedömde att det finns ett behov av regional samverkan inom staten och mellan staten och den kom- munala nivån.

Utöver ovanstående myndigheter ansåg utredningen att de regio- nala strukturfondsprogrammen skulle följa samma karta. Försvars- makten och Elsäkerhetsverket skulle utforma sina regionala organisa- tioner så att de föreslagna gränserna inte bröts. Arbetsförmedlingen föreslogs inom sin organisation utveckla tydliga funktioner för regional samverkan.

Utredningens slutbetänkande remitterades inte.

3.2Den statliga regionala nivån i dag

3.2.1Regeringens styrning av myndigheternas regionala indelning

Ansvaret för den enskilda myndighetens interna och eventuellt regionala organisation ligger i regel hos myndighetens ledning. Det finns dock undantag från detta. Till exempel föreskriver förord- ningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att verket ska ha en regional organisation, men att myndigheten själv får bestäm- ma antalet regioner – med förbehållet att en region ska omfatta ett eller flera län. Av förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet framgår att Lantmäteriet är inskrivningsmyndighet enligt 19 kap. 3 § jordabalken. Inskrivningsmyndigheten ska vara indelad i verksamhetsområden med ett inskrivningskontor på sju angivna orter som vart och ett ansvarar för ett antal kommuner inom en region.

Som ytterligare ett exempel föreskriver förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket att myndigheten ska ha tjänste- män placerade vid åtta angivna orter i landet och att verksamheten ska organiseras i enlighet med Europeiska unionens regelverk för strukturfonder och godkända programdokument. På ett liknande sätt räknar förordning (2007:907) med instruktion för Rådet för

100

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) upp samma åtta orter där myndigheten ska ha regionala enheter för handlägg- ning på regional nivå av ärenden som avser det nationella social- fondsprogrammet för programperioden 2014–2020.

Det finns fler exempel, men att regeringen på det här sättet reg- lerar en myndighets regionala närvaro tillhör numera undantagen. I propositionen En ny organisation för polisen sägs angående Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen att de nya myndigheternas organi- sation, ”som är brukligt numera”, endast i liten utsträckning kommer att författningsregleras (prop. 2013/14:110, s. 396). I förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten anges endast att myndigheten ska delas in i polisregioner.

I den förvaltningspolitiska propositionen konstaterades att an- svaret för den enskilda myndighetens interna organisation i regel är delegerat till myndighetens ledning, men att regeringen samtidigt har det övergripande ansvaret för att den statliga förvaltningen bedrivs rättssäkert och effektivt och att myndigheterna har en likvärdig service och tillgänglighet för alla medborgare och företag.

Som konstaterats ovan föreslog Statskontoret i en rapport att regeringen borde ta tillbaka en del av det mandat som myndighet- erna fått när det gäller möjligheten att själva besluta om sin regio- nala organisatoriska indelning. Myndigheternas regionala organi- sationer borde enligt Statskontoret så långt möjligt överensstämma med varandra och de regionala förvaltningsenheterna borde bli större. Detta skulle enligt promemorian leda till ökad administrativ effektivitet och förbättrad samverkan mellan de statliga myndig- heterna.

Regeringen ansåg emellertid i förvaltningspropositionen att läns- styrelsernas samordningsansvar visserligen behöver vidareutvecklas och förtydligas genom bland annat organisatoriska förändringar, men skrev samtidigt att en statlig samordning på länsnivå inte om- fattar myndigheters enskilda beslut över sin egen organisation.

Den senare tillsatta Utredningen om den statliga regionala för- valtningen delade dock i sitt slutbetänkande Statskontorets bedöm- ning att regeringen borde ta tillbaka en del av det till myndig- heterna delegerade mandatet att besluta om regional indelning.2

2 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2008:118).

101

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

3.2.2Regionala indelningar i staten

Vid en jämförelse mellan ett antal statliga sektorsmyndigheter med regional indelning kan konstateras att deras respektive region- indelning skiljer sig åt och att det i princip inte är någon som är den andra lik. En av få gemensamma nämnare är att samtliga statliga myndigheter, förutom länsstyrelsen, har en regional indelning som omfattar betydligt större geografiska områden än de nuvarande länen.

I flera sammanhang har det framförts att myndigheternas olik- artade regionala indelningar är en konsekvens av sektorisering och olikartade verksamhetslogiker. Emellertid har vi under utredningens arbete haft anledning att delvis revidera den uppfattningen. De flesta myndigheter har svårt att redogöra för logiken bakom den egna indelningen och menar inte sällan att den till viss del är en konsekvens av tillfälligheter och tidigare myndighetsledningars olikartade viljor som därefter har justerats.

De flesta myndigheter som har en regional indelning är indelade i mellan fyra och åtta områden. De enda statliga myndigheter som i dag är länsvis indelade är länsstyrelserna. Även detta är dock en sanning med modifikation, eftersom ett antal ärendetyper, till följd av beslut i riksdag och regering, har koncentrerats till ett begränsat antal länsstyrelser. Exempelvis är landet indelat i fem geografiska vattendistrikt med fem länsstyrelser som vattenmyndigheter. Vid tolv länsstyrelser finns miljöprövningsdelegationer och till sju ut- pekade länsstyrelser har vissa ärendegrupper koncentrerats.

Genom regleringar i författningar verkar flera myndigheter som saknar egen regional organisation genom länsstyrelserna. I någon mening kan således dessa myndigheter sägas ha en länsvis organisa- tion. Exempel på sådana myndigheter är Naturvårdsverket, Jord- bruksverket, Boverket, Riksantikvarieämbetet, Energimyndigheten, och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Definitionsmässigt är det inte helt enkelt att avgöra vad som är en myndighet med en regional organisation eller indelning. Som ett exempel kan nämnas att Rättsmedicinalverket delat in Sverige i sex regioner (motsvarande Migrationsverkets) för medicinska ålders- bedömningar i asylärenden. I någon mening är det ett exempel på en regionalt organiserad statlig verksamhet.

Utan att ha en regional indelning eller organisation kan en myn- dighet ändå finnas lokalt på flera orter och kan av olika skäl välja att

102

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

utlokalisera verksamhet från huvudkontoret. Ett bland flera exem- pel på detta är Skatteverket som, utan att ha en regional organisa- tion eller indelning, finns på många orter i landet.

Nedanstående tabell redovisar flertalet av de förvaltningsmyn- digheter som tillämpar någon form av regional indelning i hela eller delar av sin verksamhet. Länsstyrelserna är undantagna då de var för sig är självständiga myndigheter på regional nivå och inte en myndighet som tillämpar en regional indelning.

Tabell 3.1 Nationella förvaltningsmyndigheter med regional indelning

Myndighet	Regional indelning

Arbetsförmedlingen	Den operativa förmedlingsverksamheten är indelad
	i 3 geografiska regioner. Dessa är i sin tur indelade
	i 10 geografiska marknadsområden.

Arbetsmiljöverket	Verksamhetsområdet inspektion samt inspektions-
	juridik är indelat i 5 geografiska regioner.
Ekobrottsmyndigheten	Ekobrottsmyndighetens 9 kammare och polis-
	operativa enheter är placerade vid 5 orter och delar
	av myndighetens verksamhet är indelad i lika
	många regioner.
Elsäkerhetsverket	Avdelningen för anläggningar är uppdelad
	i 4 regionala tillsynskontor.
Fortifikationsverket	Fortifikationsverkets förvaltningsverksamhet är
	indelad i 6 regioner, vilka i sin tur är indelade i ett
	antal driftdistrikt.

Försvarsmakten	Indelning i 4 militärregioner. Varje region har
	en stab som bland annat ska stärka samverkan
	mellan militära och civila aktörer.
Försäkringskassan	Verksamhetsområde sjukförsäkring är indelat
	i 5 geografiska regioner.

Inspektionen för vård och omsorg	Arbetet med tillsyn bedrivs vid 6 regionala
	avdelningar, vilka motsvarar sjukvårdsregionerna.
Kriminalvården	Indelning i 6 geografiska regioner, med vardera
	ett regionkontor och regionchef.

Kronofogdemyndigheten	Verksamheten verkställighet är indelad
	i 6 geografiska områden.
Lantmäteriet	Lantmäteriet är inskrivningsmyndighet enligt
	19 kap. 3 § jordabalken. Inskrivningsmyndigheten
	ska enligt Lantmäteriets instruktion vara indelad i
	7 geografiska verksamhetsområden.

103

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

Myndighet	Regional indelning
Livsmedelsverket	4 regionala avdelningar arbetar med offentlig
	kontroll av livsmedelsföretag.
Migrationsverket	Den operativa verksamheten är organiserad
	i 6 geografiska regioner. Inom varje region finns
	enheter som tar emot asylsökande och prövar olika
	typer av ansökningar om uppehållstillstånd.
Rättsmedicinalverket	6 regioner för medicinsk åldersbedömning av
	asylsökande.
Polismyndigheten	7 polisregioner med helhetsansvar för polis-
	verksamheten inom ett angivet geografiskt område.
Skogsstyrelsen	En stor del av den operativa fältverksamheten
	bedrivs inom 24 distrikt som geografiskt är
	indelade i 3 regioner.
Skolinspektionen	5 regionala inspektionsavdelningar.
Specialpedagogiska
skolmyndigheten	5 regioner för specialpedagogiska stöd.
Svenska ESF-rådet	8 regioner för regionala strukturfondsprogram.

Säkerhetspolisen	7 regioner, samma som polisregionerna.
Tillväxtverket	8 regioner för regionala strukturfondsprogram.
Trafikverket	6 regioner med ansvar för bl.a. planering,
	underhåll, investering, trafikledning och stora
	projekt.
Tullverket	Verksamhetsområde brottsbekämpning är indelat
	i 4 geografiska kompetenscenter.
Åklagarmyndigheten	Den operativa åklagarverksamheten utövas
	i 7 geografiska åklagarområden (samma som
	polisregionerna) och en nationell åklagaravdelning.

104

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

När det sedan gäller domstolarna, som är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter, så är de indelade enligt följande:

Tabell 3.2 Domstolar på regional nivå

Domstol	Regional indelning
Tingsrätter	48 domsagor.
Hovrätter	6 domkretsar.
Förvaltningsrätter	12 domkretsar.

Kammarrätter	4 domkretsar.
Migrationsdomstolar	4 domkretsar.
(vid vissa förvaltningsrätter)
Mark- och miljödomstolar	5 domkretsar.
(vid vissa tingsrätter)
Hyres- och arrendenämnder	8 domkretsar.

Myndighetsövergripande och regionala strukturer i staten

Utöver myndigheternas egna regionala indelningar, finns det också exempel på vissa statliga frågor och uppdrag som bedrivs i regionala strukturer som omfattar hela landet. Ett exempel är regeringsupp- draget till myndigheter i samverkan mot den organiserade brotts- ligheten.

Sedan 2009 har en rad myndigheter samverkat på regeringens uppdrag, i en satsning mot den grova organiserade brottsligheten.

Regeringen beslutade den 1 december 2015 (Dnr: Ju2015/09350/PO) att ge Polismyndigheten i uppdrag att fortsätta och vidareutveckla det tidigare påbörjade arbetet.

Satsningen, som i dag omfattar tolv myndigheter, leds av ett nationellt samverkansråd, som verkar genom ett operativt råd, det nationella underrättelsecentret (NUC) samt dess styrgrupp. Regio- nalt finns sju regionala samverkansråd och sju regionala underrättelse- centra (RUC). Polismyndigheten har ett utpekat rapporteringsansvar för satsningen som följer Polismyndighetens regionala organisation och är indelad i sju regioner.

I det här sammanhanget kan också nämnas att Sverige är indelat i tre rovdjursförvaltningsområden: norra, mellersta och södra för-

105

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

valtningsområdet.3 Indelningen är ett sätt att underlätta samverkan mellan län med delade rovdjursstammar och likartade förhållanden.

Aktuella utredningar

Det finns flera pågående utredningar och utredningsförslag som på olika sätt avser regionala indelningar av statlig verksamhet.

Försvarsberedningen föreslår i sin rapport från december 2017 inrättandet av ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län i varje (se vidare i avsnitt 3.4.3 och 3.6).4

Servicekontorsutredningen presenterade i december 2017 ett del- betänkande med ett antal förslag som syftar till att utveckla de lokala servicekontor som för närvarande drivs av Försäkringskassan, Skatte- verket och Pensionsmyndigheten.5 I delbetänkandet föreslås att hela den nuvarande servicekontorsverksamheten ska gå över till Statens servicecenter den 1 januari 2019. Utredningen föreslår att service- organisationen med de lokala kontoren delas in regionalt, initialt i fyra regioner som vid behov ska kunna utökas. Utredningen skriver att förslaget kan behöva justeras till följd av Indelningskommitténs förslag.

Vi har utöver dessa haft samråd med flera pågående utredningar som överväger förslag om regionala strukturer. Det gäller bland annat Skolmyndighetsöversynsutredningen (dir. 2017:37), Mottagandeutred- ningen (dir. 2015:02), Agenda 2030-delegationen (dir. 2016:18) och 112-utredningen (dir. 2015:113).

3.2.3Statlig samordning på regional nivå

Samordning av statliga myndigheter på regional nivå sker i olika sammanhang och av olika aktörer. Som beskrivits ovan har lands- ting och kommunala samverkansorgan i nästan samtliga län tagit över det regionala utvecklingsansvaret från staten. I departements- promemorian Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar (Ds 2017:61)

3Förordningen (2009:1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn.

4Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66).

5Servicekontor i ny regim (SOU 2017:109).

106

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

föreslås att landstingen från 1 januari 2019 ska överta ansvaret i samtliga län, med undantag för Gotlands län.

I förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete anges att den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet bland annat ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, en re- gional utvecklingsstrategi. Den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska samordna insatserna för genomförandet av stra- tegin. Samordning ska ske med bland annat berörda länsstyrelser och andra berörda statliga myndigheter. Förordningen räknar upp ett 30-tal myndigheter som efter fastställande ska tillsändas den regionala utvecklingsstrategin. Bland dem finns till exempel Arbets- förmedlingen, Boverket, Försäkringskassan, Kulturrådet, Natur- vårdsverket, Tillväxtverket och Trafikverket. I den förordning som föregick den nuvarande pekades länsstyrelsen ut som ansvarig för att samordna statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.6

Länsstyrelsernas uppdrag att samordna staten

Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter som i likhet med landstingen och kommunerna har ett horisontellt uppdrag med en rad olika verksamhetsområden.

Länsstyrelsen ska enligt 2 § i länsstyrelseinstruktionen, inom ramen för sitt ansvarsområde, i länet samordna ”olika samhälls- intressen” och ”statliga myndigheters insatser”.7

Utöver det allmänt hållna uppdraget i 2 § omfattar länsstyrelse- instruktionen också ett antal mer sakområdesspecifika samord- ningsuppdrag som ibland inbegriper samordning av andra statliga myndigheter. Bland annat ska länsstyrelserna samordna arbetet på länsnivå med anpassningen till ett förändrat klimat. Länsstyrelserna ska också samordna arbetet kring miljökvalitetsmålen och har sam- ordningsuppgifter inom krisberedskap och vid höjd beredskap.

Instruktionen räknar även upp ett antal olika konstellationer som ska finnas vid samtliga eller några länsstyrelser, som i någon mening kan ses som möjliga arenor för samordning. Det gäller t.ex.

6Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete.

7Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

107

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

de delegationer som numera ryms inom länsstyrelsen, med leda- möter som företräder olika former av intressen och sakkunskap.

Länsstyrelserna har dessutom ytterligare samordningsuppdrag, utpekade i andra författningar, regleringsbrev eller särskilda reger- ingsbeslut. Det anges inte alltid, eller ens i regel, vilka som ska bli föremål för samordning, utan det får i flera fall antas gällas såväl statlig som kommunal verksamhet och kanske även andra samhälls- intressen. Det förekommer emellertid också att det i uppdrag spe- cifikt anges vilka myndigheter som ska bli föremål för samordning.

3.2.4Landstings, regionförbunds och länsstyrelsers uppfattning om vilka statliga myndigheter som bör ha samordnad regional indelning

Hösten 2015 vände vi oss till landsting, kommunala samverkans- organ (regionförbund) och länsstyrelser med en enkät där mottagarna ombads redogöra för vilka myndigheter som ur deras perspektiv skulle vara relevanta för samordnad regional indelning.

I de svar som inkommit från landsting och regionförbund är det drygt 50 myndigheter som framhålls som betydelsefulla. Ett 20-tal av dessa myndigheter anges enbart av ett enstaka regionförbund eller landsting. Det rör sig då inte sällan om myndigheter som har verk- samheter i länets centralort.

Av alla de myndigheter som tas upp i svaren är det några som förekommer mycket ofta. Detta gäller särskilt tre myndigheter: Trafikverket, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

Av svaren kan man dra slutsatsen att det rör sig om en bland- ning av myndigheter som har betydelse för arbetet med hälso- och sjukvård liksom arbetet med regional utveckling och transport- infrastruktur.

I länsstyrelsernas svar är spridningen mindre. Totalt är det 19 myn- digheter som pekas ut. Bland de 19 myndigheterna är det två som förekommer i 17 av svaren: Trafikverket och Migrationsverket. Där- efter följer Polismyndigheten, Arbetsförmedlingen, Skogsstyrelsen, Försvarsmakten, Skatteverket och Försäkringskassan.

Svaren från de två grupperna kan sammanställas för att ge en samlad bild. Det kan då konstateras att Trafikverket är den myn- dighet som bland respondenterna bedöms vara mest relevant och betydelsefull för samordnad regional indelning. Trafikverket har det

108

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

övergripande ansvaret för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Myndigheten har också i uppdrag att samverka med många aktörer, bland annat genom att bidra med underlag till planeringsansvariga myndigheter och organ i arbetet med länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Tabell 3.3 Myndigheter som av länsstyrelser, landsting och regionförbund bedöms vara särskilt relevanta när det gäller samordnad regional indelning

Antal Myndighet

34 Trafikverket

32 Arbetsförmedlingen

28 Försäkringskassan

27 Polismyndigheten

25 Migrationsverket

21 Skogsstyrelsen

17 Skatteverket

17 Tillväxtverket

3.3Överväganden och förslag

på myndighetsgemensam indelning

Förslag: Vi föreslår en myndighetsgemensam indelning, vilken regleras i en särskild förordning.

Följande myndigheter ska ingå i denna myndighetsgemen- samma indelning:

•Arbetsförmedlingen

•Försvarsmakten

•Kriminalvården

•Migrationsverket

•Polismyndigheten

•Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfonds- program)

•Säkerhetspolisen

•Tillväxtverket (strukturfondsprogram)

•Trafikverket

•Åklagarmyndigheten.

109

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

För att statliga myndigheters verksamheter ska kunna tillgodose medborgarnas olika behov krävs specialisering och arbetsfördelning. Genom att verksamheterna struktureras i politikområden och upp- gifter och ansvar fördelas på olika myndigheter skapas förutsätt- ningar, inte bara för hög kompetens och effektivitet, utan också enhetlighet och likabehandling av medborgarna varhelst i landet man bor. Flera utredningar har dock pekat på sektoriseringens avigsidor, att helhetsperspektivet inom statsförvaltningen försvåras liksom sam- verkan myndigheter emellan och samverkan med kommuner och landsting. Särskilt allvarligt är detta när det handlar om medborgare som har behov av insatser från flera sektorer samtidigt eller för frågor som måste hanteras av flera myndigheter tillsammans med kom- munsektorn.

Skarpa sektorsgränser i kombination med helt olika geografiska indelningar accentuerar problematiken. Vi delar därför Ansvars- kommitténs och flera andra utredningars bedömning av att det finns ett stort behov av att ”återsamla staten” på regional nivå, vilket skulle tillföra ett territoriellt perspektiv som balans till det sektoriella. En myndighetsgemensam indelning skulle främja samverkan och sam- ordning av staten på regional nivå, till gagn för medborgare, närings- liv och det civila samhället liksom för samverkan med kommuner och landsting. Med en gemensam geografisk struktur skulle förut- sättningar skapas för att hantera samordningsbehoven, såväl på regional som lokal nivå. Den gemensamma geografin skulle kunna fungera som en plattform för samverkan, där olika myndigheter kan analysera problem och behov av insatser. Förutsättningar för att rätt funktioner i myndigheterna finner varandra och att besluts- nivåer matchar varandra ökar. Polismyndigheten och Åklagarmyn- digheten har i dialog med oss framfört vikten av att utveckla sam- verkan på olika nivåer i organisationerna, vilket också har blivit ett resultat av att de båda myndigheterna sedan den 1 januari 2015 har samordnat sin regionala indelning. Denna geografiska samordning har i många avseenden utvecklat och underlättat den regionala sam- verkan myndigheterna emellan.

Både för medborgare och för kommuner, näringsliv och intresse- grupper är det i dagsläget svårt att orientera sig i den statliga förvaltningsorganisationen. En myndighetsgemensam indelning på regional nivå har ett stort värde sett i ett medborgarperspektiv, genom att staten blir tydligare på regional nivå. I flera samman-

110

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

hang, bl.a. i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) har det från riksdag och regering uttalats önskemål om att utveckla relationerna mellan den offentliga och den ideella sektorn. En gemensam indelning för de statliga myndigheterna skulle underlätta dessa relationer.

En myndighetsgemensam indelning skapar en tydligare regional struktur inom vilken också uppdrag som kräver samordning mellan flera aktörer kan hanteras, när länsnivån inte bedöms vara ända- målsenlig. Möjligheter skapas att ta fram myndighetsgemensamma regionala lägesbilder i olika frågor. Den typen av lägesbilder har till exempel tagits fram inom ramen för regeringens satsning på sam- verkan mot organiserad brottslighet. Syftet med dessa lägesbilder är att få ett beslutsunderlag för gemensamma strategiska åtgärder.8

Vår bedömning är sammanfattningsvis att en myndighetsgemen- sam indelning skulle kunna medföra följande fördelar:

–att överskådligheten i statsförvaltningen skulle öka och förut- sättningarna för en sektorsövergripande samverkan stärkas,

–att kontakter mellan företrädare för olika verksamheter skulle underlättas,

–att det skulle bli enklare att samordna prioriteringar och agera samlat,

–att landstingens och kommunernas kontakter och dialog med staten skulle underlättas liksom möjligheterna att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån,

–att statens kontakter och dialog med civilsamhället, näringslivet och föreningslivet skulle underlättas samt

–att regeringens möjligheter att styra och följa upp utifrån ett geografiskt perspektiv skulle underlättas.

Samtidigt vill vi understryka att det faktum att i princip alla statliga myndigheter har olika regionala indelningar, endast är ett av flera hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheter och mellan stat och kommun. Frågor om offentlighet och sekretess, styrning och prioriteringar kan också utgöra hinder. Likaså att myndig-

8 Nationella underrättelsecentret, Nuc, inom den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten: Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslig- het 2018–2019.

111

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

heternas regionala organisationer inte motsvarar varandra. Som framgår av tabellen i avsnitt 3.2.2 varierar inte bara den regionala indelningen mellan myndigheter, utan också hur stor del av verk- samheten som bedrivs regionalt. Därtill kommer stora skillnader mellan vilket mandat och vilka resurser som finns på regional nivå.

Vår bedömning är dock att en myndighetsgemensam indelning är ett första steg på vägen och en nödvändig förutsättning för en mer organisatorisk kongruens och en mer samordnad stat regionalt.

3.3.1Våra utgångspunkter

Vårt uppdrag är att, utifrån det förvaltningspolitiska målet om en samverkande och innovativ statsförvaltning, lämna förslag på en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant både för staten som helhet och för kommuner och landsting.

Våra förslag ska inte förutsätta en ändrad länsindelning och vi ska inte utreda frågor om länsstyrelsens organisation. Det innebär att länsstyrelserna inte omfattas av vårt uppdrag.

Vi har valt att utgå från nationella statliga myndigheter som i dag har en regional områdesindelning för hela eller delar av sin verksamhet (se tabell i avsnitt 3.2.2). Detta innebär bland annat att vi inte föreslår någon ändring beträffande domstolarna, som är självständiga myndigheter på regional nivå eller nationella myndig- heter utan regional indelning.

Vidare har vi utgått ifrån myndigheter som inom delar eller hela sin verksamhet har en inte obetydlig samverkan med antingen andra myndigheter eller med landstingens och kommunernas verksam- heter.

Särskilt viktig är sådan samverkan som har betydelse för plane- ringskapacitet på regional nivå. Myndigheter som därför kan komma ifråga för en myndighetsgemensam indelning bör vidare, enligt vår bedömning, inom något av sina verksamhetsområden ha en strategisk eller främjande funktion som kan ha betydelse för planeringskapacitet på regional nivå, eller ha starka kopplingar till andra sådana myn- digheter. Det innebär att vi har undantagit rena tillsynsmyndig- heter. Det innebär också att vi har undantagit myndigheter som har utlokaliserat delar av sin verksamhet till andra orter än där huvud-

112

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

kontoret är lokaliserat, men ändå inte har en regional organisation och indelning.

Slutligen har vi också undantagit vissa myndigheter med regional organisation som för närvarande är föremål för särskild översyn, vilket bland annat gäller Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten.9

För att identifiera vilka myndigheter som utifrån dessa utgångs- punkter är relevanta för samordnad indelning har vi, utöver de frågor vi ställt till landsting, regionförbund och länsstyrelser, haft dialog med ett stort antal myndigheter, företrädare för den kom- munala sektorn samt representanter för civilsamhället och intresse- organisationer samt Svenska Samernas Riksförbund.

3.3.2Områden som involverar många myndigheter

Allt fler samhällsområden kräver samverkan mellan statliga myn- digheter och mellan myndigheter och kommuner. Ett exempel på det stora behovet av utvecklad samordning, inte minst mellan många både statliga och kommunala aktörer samt företrädare för näringsliv och olika intresseorganisationer var den så kallade varsel- samordningen som skedde i samband med finanskrisen 2008.

Ytterligare exempel på verksamhetsområden med särskilt stort samverkansbehov är fysisk planering, energiomställning, klimat- arbetet, miljömålsarbetet och kompetensförsörjning. Många av de statliga myndigheter som är verksamma inom dessa områden har dock inte en regional indelning. Vi har identifierat tre områden där behovet av samordning mellan myndigheter och mellan myndig- heter och kommunsektorn är stort samtidigt som landsting och kommuner möter en rad statliga myndigheter med regional indel- ning. Det är krisberedskap och totalförsvar, regional utveckling samt mottagande av nyanlända.

9 Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.

113

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

Krisberedskap och totalförsvar

Krisberedskapsarbetet och totalförsvaret involverar en lång rad aktörer på lokal och regional nivå, såväl statliga myndigheter och kommunsektorn som andra samhällsaktörer. Det är av stor vikt att arbetet bedrivs samordnat och att det finns upparbetade strukturer som snabbt kan träda in vid en krissituation.

Krisberedskap kan beskrivas som förmågan att förebygga, mot- stå och hantera krissituationer.10 Målen för Sveriges krisberedskap är att minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet, värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer in- träffar.11

Arbetet som bedrivs för att nå målen för krisberedskapen har sin utgångspunkt i ansvars-, närhets- och likhetsprincipen. Ansvars- principen innebär att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. Närhetsprincipen innebär att en kris hanteras av de aktörer som är närmast berörda och ansvariga. Kriser ska således hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Likhetsprincipen inne- bär att hanteringen av en kris så långt som möjligt ska ske med samma organisation och lokalisering som under normala förhållan- den12.

Krisberedskapen är nationellt organiserad i tre nivåer, från lokal nivå till regional och sedan central nivå. På länsnivå har läns- styrelserna ett geografiskt områdesansvar, vilket regleras i ett antal förordningar13. De ska vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Länsstyr- elserna ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den natio-

10Prop. 2013/14:144 Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling.

11Budgetproposition för 2018 (Prop. 2017/18:1).

12SOU 2016:32 En trygg dricksvattenförsörjning.

13Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, förordning (2017:870) om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap samt förordning (2015:1052) om kris- beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

114

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

nella nivån. Länsstyrelserna ska stödja de aktörer i länet, bland annat kommuner, som är ansvariga för krisberedskapen. Det om- fattar bland annat planering, att utarbeta risk- och sårbarhets- analyser samt utbildning och övning.

Alla myndigheter som omfattas av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, den s.k. krisberedskapsförordningen, ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället. I bilaga till förord- ningen räknas en lång rad statliga myndigheter upp som har särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar inom några specificerade samverkansområden

Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).

Den civila delen av totalförsvaret är inte en enskild organisation utan bedrivs i samma strukturer som används för att hantera kriser. Planeringsarbetet för civilt försvar ska utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Processer och strukturer som används i krisberedskapen ska således så långt som möjligt an- vändas i planeringen av det civila försvaret.

Länsstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet i respek- tive län och ansvarar vid höjd beredskap bland annat för att sam- ordna de civila försvarsåtgärderna.

Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd bered- skap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Därutöver är ytterligare ett stort antal myndigheter bevak- ningsansvariga enligt krisberedskapsförordningen och har särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar inom några specificerade samverkansområden. Viktiga regionalt indelade myndigheter inom detta område är Migrationsverket, Polismyndigheten, Säkerhets- polisen och Trafikverket.

Försvarsmakten, som också omfattas av vårt förslag, är den myndighet som enligt sin instruktion ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar.14 Det är således Försvarsmakten som med stöd av andra aktörer ska lösa uppgifterna i totalförsvarets militära del. Försvarsmakten ska även samordna beredskapsplanläggningen och

14 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

115

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret.

Regional utveckling

Regional utveckling är likaledes ett område där det finns ett stort behov av att kunna möta en samordnad stat på regional nivå.

I varje län är en aktör ansvarig för regional utveckling. Från 1 januari 2019 är det sannolikt så att det är landsting som har det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län, med undantag för Gotlands län.

Det regionala utvecklingsansvaret innebär, enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, ett ansvar för länets stra- tegiska utveckling och omfattar bland annat att:

•arbeta fram och fastställa en strategi för utvecklingen i länet

•samordna insatser för att genomföra denna strategi

•besluta om hur medel för regionalt tillväxtarbete ska användas

•följa upp, utvärdera och redovisa resultaten av tillväxtarbetet till regeringen

•utföra uppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram

•upprätta och fastställa länsplaner för transportinfrastruktur.

De regionalt utvecklingsansvariga har också bland annat fått upp- gifter inom kompetensförsörjningsområdet. Vid sidan av dessa upp- gifter ansvarar de landsting som har det regionala utvecklings- ansvaret, liksom övriga landsting, för en rad andra uppgifter med anknytning till regional utveckling som kollektivtrafik och regional kulturverksamhet.

En viktig del när det gäller regional utveckling är arbetet inom EU:s strukturfonder och den verksamhet som sker inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Ett flertal myndigheter är involverade i det regionala till- växtarbetet. Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete räknar upp ett 30-tal statliga myndigheter som berörs. Många av dem har dock ingen regional organisation i dag. Bland de som vi föreslår ska ha samordnad regional indelning återfinns Arbetsför- medlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet), Tillväxtverket och Trafikverket. Enligt förordningen (2017:583)

116

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

om regionalt tillväxtarbete ska den som har ansvaret för det regio- nala tillväxtarbetet samordna insatserna för genomförandet av den regionala utvecklingsstrategin, bland annat med berörda statliga myndigheter.

Mottagande av nyanlända

Flyktingsituationen 2015 visade tydligt på behovet av utvecklad sam- ordning, inte minst mellan de många både statliga och kommunala aktörer som är involverade i mottagande av asylsökande och ny- anlända.

De senaste decennierna har ansvaret för att ta emot asylsökande och nyanlända varierat mellan olika aktörer. Även strategierna för mottagandet har växlat över tid. Migrationsverket har huvudansvar för mottagande av asylsökande. Av lagen (1994:137) om mottag- ande av asylsökande m.fl. framgår bland annat att Migrationsverket ska ordna lämpligt boende för asylsökande som inte kan ordna boendet själva.

Vid sidan om Migrationsverket har också kommuner och lands- ting uppgifter inom ramen för mottagandet av asylsökande. Kom- munerna ska bl.a. erbjuda de asylsökande barn som vistas i kom- munen förskola, skola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.

Länsstyrelserna har ansvar för att samordna och organisera in- satser för asylsökande som syftar till att stärka kunskaper i svenska och andra etableringsfrämjande åtgärder.

När det gäller bosättning av nyanlända är Migrationsverket ensam ansvarig myndighet sedan 1 januari 2017. Myndigheten har från Arbetsförmedlingen tagit över ansvaret för bosättning av ny- anlända som omfattas av etableringslagen. Regeringen beslutar om fördelning av antalet nyanlända på länsnivå som ska omfattas av anvisningar under ett år, s.k. länstal. På grundval av länstalen be- slutar länsstyrelsen om fördelning mellan kommuner i länet (kom- muntal).

Länsstyrelsen ska medverka till att det finns beredskap hos kom- munerna att ta emot nyanlända och föra dialog med kommunerna om deras årsplanering. De ska även stötta kommuner i samordning- en av kommunal verksamhet såsom utbildningen i svenska för in- vandrare (Sfi) och samhällsorientering. Länsstyrelserna ska främja

117

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

regional samverkan mellan kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända samt följa upp organisering och genomförande av insatser för nyanlända på både regional och kommunal nivå.

Sedan den 1 mars 2016 är en kommun enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning skyldig att efter anvisning ta emot en nyanländ för bosättning i kommunen. Utöver detta tar kommunerna emot nyanlända som ordnar bo- sättning på egen hand, personer som kommer som anhöriga till en person som redan bor i kommunen och ensamkommande barn. Kommunerna har också ansvar för undervisning i svenska för in- vandrare, samhällsorientering och annan vuxenutbildning samt skola, förskola, barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar.

Arbetsförmedlingen har huvudansvaret för insatser och samord- ning av etableringen för vissa nyanlända invandrare, enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen). Inom ramen för det här uppdraget samverkar Arbetsförmedlingen enligt egna uppgifter främst med Migrations- verket, kommuner, Länsstyrelsen och Försäkringskassan.

Asylsökande ensamkommande barn anvisas av Migrationsverket till en kommun som ska ordna boende, omsorg och skola m.m.

Landstingens ansvar i mottagandet av asylsökande och nyanlända handlar framförallt om att erbjuda hälso- och sjukvård samt tand- vård. Landstingen stödjer också projekt som främjar integration.

Ett uttryck för samverkansbehovet inom området är att det finns en samverkansdelegation, som behandlar frågor av nationell och strategisk karaktär som rör mottagande och etablering av ny- anlända invandrare. Samverkansdelegationen leds av Arbetsförmed- lingen och andra medverkande är Migrationsverket, länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting och Försäkringskassan.

Även Polismyndigheten har vissa uppgifter som anknyter till migration. Uppdragen när det gäller att upprätthålla ordning och säkerhet och vara tillgänglig för allmänheten gäller såväl människor på flykt som alla andra som vistas här. Polismyndigheten har också ett särskilt angivet ansvar för att utföra gränskontroller och inre utlänningskontroller.

118

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

3.4Myndigheter med gemensam indelning – förslag

Utifrån de utgångspunkter som redogjorts för i tidigare avsnitt, våra frågor till länsstyrelser, landsting och regionförbund, syn- punkter från statliga myndigheter samt de verksamhetsområden vi har identifierat som är i särskilt behov av regional samverkan är vår bedömning att följande myndigheter har en sådan betydelse för regional samverkan att de ska ha en myndighetsgemensam indel- ning:

•Arbetsförmedlingen

•Försvarsmakten

•Migrationsverket

•Polismyndigheten

•Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfonds- program)

•Tillväxtverket (strukturfondsprogram)

•Trafikverket.

Dessa myndigheter har i sin tur starka kopplingar till ytterligare några myndigheter med regional indelning. Utifrån att de före- slagna myndigheterna ska vara relevanta för staten som helhet och det förvaltningspolitiska målet om en samverkande och effektiv statsförvaltning föreslår vi därför att även följande myndigheter ska ha samordnad regional indelning:

•Kriminalvården

•Säkerhetspolisen

•Åklagarmyndigheten.

Vi har kartlagt dessa myndigheters samverkansmönster och kan konstatera att de föreslagna myndigheterna i sin verksamhet har behov av omfattande samverkan regionalt, såväl med andra statliga myndigheter som med kommunsektorn, för att kunna fullfölja sina uppdrag. Försvarsmakten har till exempel en utbredd samverkan med både statliga myndigheter och kommuner och landsting. Sär- skilt viktiga statliga samverkanspartners är länsstyrelserna, polisen och andra totalförsvarsmyndigheter som till exempel Trafikverket. Till detta ska läggas det nära samarbete som krävs med landstingens hälso- och sjukvård samt de kommunala räddningstjänsterna. Det

119

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

som nu föranleder flera myndigheter att öka samverkan med För- svarsmakten är den politiska styrningen om mer konkret återupp- tagande av totalförsvarsplanering och återuppbyggande av det civila försvaret. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta total- försvarets krav, många av dem med en regional indelning.

Polismyndigheten är ytterligare ett exempel på en myndighet som har, och måste ha, en nära samverkan med andra myndigheter regionalt och lokalt. Polisen är en central myndighet i krisbered- skapsarbetet och i totalförsvaret. Likaså har polisen uppgifter inom migrationsområdet och en mycket nära samverkan med landets kommuner. En annan myndighet som är central, både i arbetet med regional tillväxt och i mottagande och integration av nyanlända, är Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen ingår också i de regionala strukturfondspartnerskapen som ska göra prioriteringar mellan projektansökningar ur strukturfonderna, vilka vi anser också bör följa vår föreslagna indelning.

När det gäller Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige är det i dag handläggning på regional nivå av ärenden som avser det natio- nella socialfondsprogrammet för programperioden 2014–2020 som har reglerats avseende geografiska kontor. Enligt instruktionen ska det inom myndigheten finnas regionala enheter på åtta platser i landet, ett kontor i respektive programområde. Vi anser att denna del av myndighetens verksamhet i stället ska bedrivas i den myn- dighetsgemensamma regionala indelning vi föreslår. Detta förut- sätter att de geografiska programområdena anpassas till detta under nästa programperiod.

Beträffande Tillväxtverket är det för förvaltningen av de regio- nala strukturfondsprogrammen reglerat var det ska finnas tjänste- män stationerade. Även här på åtta orter, samma orter som för ESF-rådet. I övrigt bestämmer Tillväxtverket enligt instruktionen sin egen organisation. Även om strukturfondsprogrammen är en integrerad del i den regionala tillväxtpolitiken sker mycket av den verksamhet som inte bedrivs inom programmen på länsnivå. Det är de regionalt utvecklingsansvariga i respektive län som Tillväxt- verket främst samverkar med i dessa delar. Vårt förslag är därför att det bara är arbetet med strukturfondsprogrammen, vilket redan i dag bedrivs i en större geografi än länen, som ska regleras. Vi föreslår att denna del av myndighetens verksamhet ska följa vår myndig-

120

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

hetsgemensamma indelning. Även för Tillväxtverket förutsätter detta att de geografiska programområdena anpassas under nästa program- period.

I bilaga 3 redogör vi mer ingående för varje föreslagen myndig- hets uppdrag, regionala organisation samt regionala samverkan.

3.4.1Övriga myndigheter som har övervägts

Utöver de föreslagna myndigheterna har vi också haft omfattande kontakter med flera andra regionalt indelade myndigheter där det funnits anledning att överväga samordnad regional indelning.

I den enkät som vi har genomfört är Försäkringskassan en av de tre myndigheter som landsting och regionförbund bedömer är mest relevant för samordnad regional indelning. Likaså framhåller andra myndigheter Försäkringskassan som en viktig samverkansmyndighet.

En avgränsad del av Försäkringskassans verksamhet är i viss ut- sträckning regionalt organiserad. Det gäller delar av verksamheten vid avdelningen för sjukförsäkring, som bland annat hanterar sjuk- penning och rehabiliteringsersättning. Avdelningen är indelad i fem regionala verksamhetsområden. Dessa geografiskt indelade verk- samhetsområden fungerar också som en sorts regionala ingångar och företrädare för myndigheten i allmänhet, alltså även i andra frågor än bara de som rör sjukförsäkring. Försäkringskassan medverkar också i de regionala strukturfondspartnerskapen, där myndigheten agerar både som medfinansiär och projektägare.

Emellertid är dessa delvis regionalt organiserade verksamheter bara avgränsade delar av myndighetens totala verksamhet. Merparten av den samverkan som myndigheten medverkar i sker i verksam- heter som inte är regionalt organiserade, även om arbetet bedrivs på olika orter fördelade över landet. Av det skälet föreslår vi inte att myndighetens regionala organisation ska regleras. Vi utgår dock ifrån att Försäkringskassan efterhand anpassar sin regionala indelning för de verksamheter som myndigheten anser bör finnas regionalt till den indelning som vi föreslår för flera andra myndigheter. Detta gäller särskilt den samverkan som krävs i de regionala strukturfonds- partnerskapen och samverkan vad gäller mottagande av nyanlända.

Vi har också haft anledning att överväga samordnad regional indelning för Skatteverket, som framhållits som regionalt betydelse-

121

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

full i såväl vår enkät som i dialog med myndigheter och kommun- sektorn. Skatteverket har emellertid sedan 1 juni 2017 i allt väsent- ligt avvecklat sin tidigare regionala organisation. Visserligen är Skatteavdelningen ännu indelad i fem regioner, men verksamheten är med vår definition utlokaliserad, men inte i sig regionalt organi- serad och de ärenden som handläggs fördelas inte utifrån någon regional logik.

Såväl Skatteverket som Försäkringskassan ingår i den tidigare nämnda myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Skatte- brottsavdelningen vid Skatteverket är placerad på de sju orter där det finns regionala underrättelsecenter (RUC). Även Försäkrings- kassan har anpassat sin organisation för att vara närvarande på dessa orter.

I utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslogs även Lantmäteriet, Arbetsmiljöverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och Skolinspektionen få en med flera andra myn- digheter gemensam indelning. När det gäller Arbetsmiljöverket, IVO och Skolinspektionen har vi av skäl som redogjorts för ovan undantagit rena tillsynsmyndigheter som har att följa upp tillämp- ningen av ett nationellt regelverk. När det gäller Skolinspektionen tillkommer dessutom att myndigheten tillsammans med övriga myn- digheter inom skolområdet för närvarande är föremål för en samlad översyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.15

Lantmäteriet har enligt sin instruktion en regional indelning för den uppgift som gäller myndighetens funktion som inskrivnings- myndighet enligt jordabalken, en verksamhet som kräver begränsad regional samverkan. Division Fastighetsbildning inom Lantmäteriet, kräver däremot omfattande samverkan både med andra myndig- heter och med kommuner. Fastighetsbildningen är indelad i två regioner med 5–6 enheter i varje region, totalt 11 i landet. Lant- mäteriet har dock infört produktionsutjämning vilket innebär att ärenden fördelas centralt, ett ärende som rör en kommun i södra Sverige kan således handläggas av en enhet i norra Sverige. Av dessa skäl har vi valt att inte föreslå Lantmäteriet för en myndighets- gemensam indelning, även om vi också vad gäller Lantmäteriet utgår ifrån att myndigheten förhåller sig till den föreslagna områdes- indelningen.

15 Dir. 2017:37 Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet.

122

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

Utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslog vidare att Elsäkerhetsverket skulle utforma sin regionala organisa- tion så att de föreslagna gränserna inte bryts. Här kan konstateras att myndigheten för det första är förhållandevis liten (drygt 50 an- ställda) och att de få anställda vid de fyra regionkontoren ute- slutande bedriver tillsyn, även om elinspektörerna tillsammans med polis och åklagare gör utredningar vid elolycksfall och elbränder. Det kan också noteras att Elsäkerhetsverket har ett särskilt ansvar inom teknisk infrastruktur enligt krisberedskapsförordningen, varför vi anser att också Elsäkerhetsverket bör anpassa sin indelning enligt vårt förslag.16

Utredningen om statens regionala förvaltning föreslog också att Skogsstyrelsens regionala organisation skulle införlivas i länsstyrel- sen. Vi har valt att inte lägga förslag om samordnad indelning för Skogsstyrelsen, huvudsakligen därför att verksamheten på den regio- nala nivån i myndigheten är så pass begränsad i omfattning. Det är i de 26 distrikten som själva verksamheten bedrivs när det gäller hand- läggning av ärenden, tillsyn, rådgivning osv. Skogsstyrelsens sam- verkan sker framförallt med länsstyrelserna och i viss utsträckning med Trafikverket.

Myndigheter bör anpassa sig till en gemensam indelning

När det gäller övriga myndigheter som tillämpar regional indelning för hela eller delar av sin verksamhet, eller myndigheter som över- väger att införa regional organisation, utgår vi ifrån att dessa i stor utsträckning kommer att förhålla sig till och om möjligt anpassa sin indelning utifrån det förslag vi presenterar i avsnitt 3.6. Det behöver inte innebära en exakt motsvarande indelning, men gränser bör inte brytas utan att det finns starka verksamhetsmässiga skäl för detta. Särskilt viktigt är detta när det gäller myndigheter av betydelse för krisberedskap och totalförsvaret.

Den så kallade krisberedskapsförordningen räknar i bilaga upp ett stort antal myndigheter med uppgifter inom krisberedskap och vid höjd beredskap. Utöver de myndigheter som omfattas av vårt

16 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

123

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

förslag till samordnad indelning (Försvarsmakten, Migrationsverket, Polismyndigheten, Trafikverket och Säkerhetspolisen) och Elsäker- hetsverket, Försäkringskassan och Skatteverket som redan kommen- terats, återfinns också ytterligare några myndigheter som tillämpar någon form av regional indelning, t.ex. Livsmedelsverket och Tull- verket. Livsmedelsverkets regionala verksamhet består dock av ren tillsynsverksamhet. Vi bedömer att det inte är motiverat att reglera de båda myndigheternas regionala indelning, men förutsätter att de förhåller sig till och anpassar sig till den indelning som gäller för de myndigheter som omfattas av vårt förslag.

Ifråga om nationella myndigheter utan regional indelning är vår bedömning att flera av dessa behöver utveckla ett tydligare regio- nalt förhållningssätt. Det innebär att säkerställa en regional närvaro med relevanta funktioner, beslutsmandat och kunskap om det geo- grafiska området. Det här behovet har lyfts fram av såväl myndig- heter som kommunsektorn. I dagsläget upplever många att det är svårt att i nationellt organiserade myndigheter hitta rätt person och dialogpart för regionala frågor.

3.4.2Reglering av den regionala indelningen

Vi anser att den regionala indelningen för de aktuella statliga myn- digheterna ska beslutas av regeringen i en gemensam förordning. Vi föreslår även att det i respektive myndighets instruktion ska finnas en hänvisning till denna förordning. Ett alternativ vore att endast reglera indelningen i myndighetsinstruktionerna. I sådant fall finns dock inte regleringen samlad på ett överskådligt sätt. Vi ser det som en fördel om regeringens samlade bedömning kring vilka myndig- heter som bör omfattas och på vilket sätt dessa ska delas in finns i en gemensam reglering.

3.4.3Följder av samordnad indelning för länsstyrelsens samordningsuppgift

I vårt uppdrag ingår att analysera vilka följder en myndighets- gemensam regional indelning skulle få för länsstyrelsernas uppgift att länsvis samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt för behovet av samverkan mellan länsstyrelserna.

124

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

Vi har därför frågat länsstyrelserna hur en samordnad indelning i sex områden för de myndigheter som föreslås skulle påverka dels länsstyrelsens uppdrag att samordna staten i länet, dels behovet av samverkan länsstyrelserna emellan.

Samtliga länsstyrelser har svarat på frågorna. Flertalet uppger att de generellt är positiva till samordnad regional indelning i staten och att en sådan i någon mån underlättar länsstyrelsens uppdrag att samordna staten i länet. Bland annat framförs uppfattningen att det blir lättare att samla berörda aktörer när det finns en gemensam indelning att utgå ifrån, att kontaktvägarna blir tydligare och att förutsättningarna för en samordnad organisationsstruktur förbättras.

Några länsstyrelser menar att en gemensam indelning för de föreslagna myndigheterna bara i obetydlig utsträckning påverkar länsstyrelsens uppdrag att samordna staten i länet. Oavsett hur man ställer sig i frågan framhåller flera att lika viktigt eller än viktigare är att centrala myndigheter, såväl de som har en regional indelning som de utan en sådan, för varje län har företrädare med relevant mandat och regional kunskap som länsstyrelserna kan samverka med.

När det gäller samverkan mellan länsstyrelserna framhåller fler- talet länsstyrelser den långtgående samverkan mellan länsstyrelserna som redan i dag existerar på framförallt nationell nivå. Några läns- styrelser menar att samverkan skulle behöva öka i de områden som skulle bli resultatet av en samordnad indelning för andra statliga myndigheter. Någon länsstyrelse anser att det sannolikt skulle krävas att en länsstyrelse samordnar övriga länsstyrelser inom varje område.

Ytterligare några länsstyrelser anser att behovet av samverkan mellan länsstyrelserna inte påverkas och att det kan finnas en risk att den regionala samverkan som blir följden av en myndighets- gemensam indelning i sex områden blir en ny överbyggnad som tar resurser och fokus från nationell samverkan länsstyrelserna emellan och den länsvisa samordningen av myndigheter.

Vår bedömning är att de författningsreglerade samordningsupp- gifterna som länsstyrelsen har, till exempel enligt (PBL) Plan- och bygglagen (2010:900) inte kommer att påverkas i någon hög utsträck- ning, annat än att det sannolikt kommer att underlätta för länsstyrel- serna att vissa statliga myndigheter har en gemensam indelning.

125

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

Hur ska staten samordnas regionalt?

Flera tidigare utredningar har konstaterat att många frågor, om än med en regional logik, har växt ur länsstrukturen. Att inga andra myndigheter än länsstyrelserna är kvar i den är ett av flera tecken på detta. Det är inte osannolikt att en myndighetsgemensam indelning på regional nivå, där flera län ingår, gör det mer attraktivt att han- tera olika frågor i den strukturen, som då ökar i betydelse.

I sin rapport från december 2017 konstaterar Försvarsberedning- en att flera länsstyrelser i dag har begränsade resurser och bristfällig förmåga att klara sin samordningsuppgift inför och vid höjd bered- skap.17 Försvarsberedningen menar att större områden på regional nivå skulle gynna samordningen och ledningen av den civila delen av totalförsvaret och föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med cirka 3 till 6 län inom varje område. Inom respektive civilområde, där flera län ingår, ska en av lands- hövdingarna utses att, i egenskap av civilbefälhavare, hålla samman beredskapsplaneringen för civilt försvar.

I vårt uppdrag har det inte ingått att föreslå någon myndighet som samordnare inom det myndighetsgemensamma området. Vi vill dock understryka vikten av att det i samtliga frågor finns någon utpekad myndighet med ett särskilt uppdrag att samordna andra myndigheter inom det myndighetsgemensamma området. Samord- ning och samverkan uppstår inte ”av sig självt”. Flera alternativ kan övervägas. En sektorsmyndighet kan utses, som exemplet med Polis- myndighetens samordningsroll i myndighetssamverkan mot organi- serad brottslighet. Det skulle då innebära att olika frågor samord- nades av olika myndigheter.

Med tanke på hur länsstyrelsens uppdrag är formulerat är det dock naturligt att överväga länsstyrelsen som samordnare i de myn- dighetsgemensamma områdena. Det skulle dock kräva samverkan och samordning mellan länsstyrelserna inom området. I de geogra- fiska områden som vi föreslår är det vare sig realistiskt eller effek- tivt att ha från två till som mest sju länsstyrelser som samordnare. Då står således valet mellan att välja någon annan myndighet som samordnare eller att välja en av länsstyrelserna inom det geografiska

17 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66).

126

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

området. I ett sådant scenario skulle länsstyrelsens samordnings- uppdrag och behovet av samverkan länsstyrelserna emellan komma att påverkas till följd av andra myndigheters samordnade regionala indelning.

3.5Förslag till geografisk indelning

Förslag: De myndigheter som föreslås i föregående avsnitt ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som om- fattar följande län:

•Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

•Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Värmland, Uppsala, Västmanland, Örebro

•Stockholm, Gotland

•Jönköping, Kalmar, Östergötland

•Halland, Västra Götaland

•Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Länsgränser var tänkta att avgränsa den statliga förvaltningens och så småningom också landstingens verksamhet och länge var läns- indelningen naturlig för statliga myndigheter. Men i takt med att myndigheterna lämnat länsindelningen och valt sin egen geografiska indelning har den svenska förvaltningsgeografiska kartan blivit mång- facetterad.

Ett flertal utredningar har synliggjort svårigheterna med att statliga myndigheter har olika indelningar och vilka konsekvenser detta får för verksamheterna och för kvaliteten i verksamheterna. Senast pekade Försvarsberedningen i sin rapport från den 20 decem- ber 2017 på att en försvårande faktor för effektiv samordning på regional nivå är att flera viktiga totalförsvarsmyndigheter har olika regional indelning. Försvarsberedningen menar att det är ett pro- blem att myndigheter som är viktiga för totalförsvaret har geogra- fiska indelningar som vare sig stämmer överens med länens och läns- styrelsernas indelning eller med Försvarsmaktens militärregioner.18

18 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), s. 98 ff.

127

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

Vi har i det föregående redogjort för vilka fördelar en myndig- hetsgemensam indelning skulle få, enligt vår bedömning. Vi har före- slagit att Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Migrationsverket, Trafikverket, Polismyndigheten, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige och Tillväxtverket vad gäller strukturfondsprogrammen på regional nivå, Kriminalvården, Säkerhetspolisen samt Åklagarmyn- digheten ska ha en gemensam indelning av sina regionala områden. Frågan som följer är: I hur många områden och i vilken geografi ska den myndighetsgemensamma indelningen utformas?

3.5.1Utgångspunkter

En grundläggande utgångspunkt i vårt arbete har varit att inte bryta några läns- och landstingsgränser. Vidare har vi sökt lösningar som innebär minst omställning för såväl de berörda statliga myndig- heterna som för kommunsektorn. Därför har vi utgått ifrån redan existerande strukturer. En helt ny statlig indelning som inte har någon motsvarighet vare sig inom staten eller kommunsektorn skulle innebära ytterligare en struktur lagd till den redan mång- facetterade förvaltningskartan. Vårt arbete har handlat om att hitta en indelning som kan fungera för alla oavsett verksamhetsområde. Ytterligare en utgångspunkt i bedömningen av antal områden och geografi har varit att se till samverkansbehovet inom sådana verk- samhetsområden som involverar flera statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Vi har i det ovanstående pekat på några sådana områden där samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och kommunsektorn är helt avgörande för kvaliteten i verksamheten, nämligen krisberedskap och totalförsvar, regional utveckling samt mottagande av nyanlända.

En indelning relevant för staten

Det finns ingen självklar statlig utgångspunkt för ett förslag om en myndighetsgemensam indelning. Dock kan konstateras att det är vanligt förekommande att några geografiska områden överensstäm- mer i myndigheternas regionala indelning. Till exempel utgör de fyra nordligaste länen ett område för de flesta myndigheter. På motsvarande sätt utgör Stockholm tillsammans med Gotland ett

128

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

område för de flesta myndigheter. Det kan också noteras att vissa län ingår tillsammans med andra län i flera myndighetsindelningar om än i olika konstellationer. Sålunda ingår Västra Götaland och Halland tillsammans i flertalet myndighetsindelningar, liksom Skåne och Blekinge.

Även om det finns områden som överensstämmer helt eller del- vis har vi tidigt i vårt arbete kunnat konstatera att det inte finns en myndighetsindelning som skulle vara optimal för övriga. Under ut- redningens gång har vi också fått anledning att revidera vår initiala hypotes att den stora floran av indelningar är en effekt av olika verksamhetslogiker. Den förefaller snarare vara en effekt av tillfällig- heter och justeringar som gjorts under lång tid, vars ändamåls- enlighet i dag går att ifrågasätta.

De flesta statliga myndigheter är indelade i mellan fyra till sju områden, men indelningarna skiljer sig, som nämnts, från varandra. Det är endast tre myndigheter bland dem vi föreslår som har samma indelning och det är Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Åklagar- myndigheten, vilket då skulle bli den naturliga utgångspunkten i en indelning enbart utifrån ett statligt perspektiv.

En indelning relevant för kommunsektorn

Vår bedömning är att statlig samordning och indelning inte bör betraktas isolerat från kommunsektorn. Därför har existerande samverkansstrukturer för det kommunala självstyret varit en utgångs- punkt i utredningen. En statlig indelning, som har en motsvarighet i kommunsektorn, innebär att denna kan möta en samordnad stat i en gemensam geografi.

Vi redovisar i kapitel 6 en översiktlig kartläggning av lands- tingens nuvarande samverkan inom olika verksamhetsområden och hur landstingen ser på den framtida utvecklingen av samverkan. Kartläggningen visar att landstingen samverkar med varandra inom en lång rad olika verksamhetsområden, alltifrån sjukvård och regio- nal utveckling till kulturfrågor, kollektivtrafik och infrastruktur. Denna samverkan sker i olika geografier, vilket för ett landsting kan innebära att i sjukvårdssamarbetet är det en uppsättning lands- ting som ingår i samverkan medan det för en annan fråga inte sällan är andra landsting som ingår i samverkan. Som exempel kan nämnas

129

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

att Kalmar ingår i samma sjukvårdsregion som Jönköpings och Östergötlands län men att samverkan när det gäller regional ut- veckling och infrastruktur främst sker tillsammans med övriga län i Småland och i Regionsamverkan Sydsverige (se kap. 6). För lands- tinget i Östergötlands län är däremot mycket av fokus kring regional utveckling längs stråket mot Stockholm.

När det gäller Värmlands län sker samverkan i hälso- och sjukvårdsfrågor inom Uppsala-Örebro sjukvårdsregion medan man i andra frågor samverkar med Västra Götalandsregionen, som ingår i samma Trafikverksregion som Värmland.

Landstingens samverkan sker i olika former till exempel i kom- munalförbund, aktiebolag, ekonomiska föreningar och genom sam- verkansavtal. Till detta ska läggas alla de mera informella samverkans- formerna. De författningsreglerade samarbeten som täcker hela landet är samverkan i sjukvårdsregionerna samt arbetet inom program- områdena för strukturfonderna, vilket därmed utgör en naturlig ut- gångspunkt för en indelning som är relevant för kommunsektorn.

3.6Sex områden i en gemensam geografi

Vårt förslag är att de myndigheter som föreslås i föregående kapitel ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden. Det stämmer väl överens med det antal områden som de flesta förvalt- ningsmyndigheter med regional indelning har i dag och som är det mest ändamålsenliga och resurseffektiva. Det är också det antal som vi bedömer innebär minst omställning för de flesta av våra föreslag- na myndigheter. Vårt förslag innebär ett begränsat behov när det gäller förändringar av lokaliseringar av verksamhetsorter för regio- nala kontor.

Vårt uppdrag är att föreslå en indelning som är relevant för staten som helhet och för kommuner och landsting och vi har, som nämnts, utgått ifrån existerande samverkansstrukturer. Utifrån detta är vår samlade bedömning att en indelning som så långt möj- ligt överensstämmer med de sex sjukvårdsregionerna har flera för- delar. Sjukvårdsregionernas karta har även mycket gemensamt rent geografiskt med flera myndigheters nuvarande indelning.

Indelningen i regioner för hälso- och sjukvården regleras i hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). I varje sjukvårdsregion finns

130

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

en samverkansnämnd vars uppgift bland annat är att inom regionen samordna den högspecialiserade vården. I Norra och Sydöstra sjuk- vårdsregionen har de ingående landstingen valt att utveckla samver- kansnämnden och skapat en plattform med ett tydligare beslutsman- dat. I propositionen En ny beslutsprocess för den högspecialiserade vården (prop. 2017/18:40) föreslås att samtliga sjukvårdsregioner ges beslutsmandat, vilket innebär att samverkan i sex regioner stärks ytterligare. Sjukvårdsregionerna har funnits sedan 1960-talet och är en inarbetad samverkansplattform för landstingen i hela landet.

Sjukvårdsregionerna är sex till antalet, vilket överensstämmer med det som de flesta statliga myndigheter med regional indelning tillämpar i dag. Som nämnts finns ytterligare en reglerad och in- arbetad samverkansarena, programområdena för strukturfonderna. Dessa är emellertid åtta till antalet, vilket skulle innebära att de flesta myndigheter fick utöka antalet regioner, vilket i sin tur skulle innebära en stor omställning med stora kostnader som följd.

Det finns mycket som talar för att samtliga landsting från och med 1 januari 2019 har ansvaret för regional utveckling. Visserligen samverkar landstingen om regional utveckling i huvudsak i andra konstellationer än de som motsvarar sjukvårdsregionernas områden, men givet landstingens egna bedömningar att samverkan generellt sett kommer att öka inom alla områden så kan man förmoda att den nya geografin kan få betydelse i det sammanhanget.

En betydande faktor för vårt val av en områdesindelning som motsvarar den som i dag finns på sjukvårdsområdet är att flera myn- digheter, framför allt Försvarsmakten, har och måste ha en sam- verkan med landstingens hälso- och sjukvård. Landstingens hälso- och sjukvård är en viktig del av totalförsvaret, då det inte är aktuellt för Försvarsmakten att bygga upp någon mer omfattande egen sjukvårdsorganisation. Försvarsberedningen berör denna fråga spe- cifikt och menar till exempel att ansvars- och ledningsförhållanden mellan landstingen och de geografiskt samordnade militärregioner- na och civilområdena som föreslås måste tydliggöras. Därtill före- slår beredningen att landstingen inom varje civilområde bör utpeka minst ett sjukhus till beredskapssjukhus19.

19 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), s. 192 ff.

131

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

Dock anser vi att sjukvårdsregionernas geografi inte kan tillämpas fullt ut för den statliga regionala indelningen. En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är, som framhållits ovan, att läns- och landstingsgränser inte ska brytas. Hallands län är delat mellan två sjukvårdsregioner, vilket innebär att förvaltningskartan måste justeras i förhållande till de områden som i dag utgör sjukvårdsregionerna.

Med denna justering har vi landat i ett förslag som innebär att de myndigheter som föreslås i föregående kapitel ska följa en gemensam indelning i sex geografiska områden som omfattar följande län:

Tabell 3.4	Föreslagna områden

Område		Län
Nord		Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
Mitt		Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Värmland, Uppsala,
		Västmanland, Örebro
Stockholm-Gotland		Stockholm, Gotland
Öst		Jönköping, Kalmar, Östergötland
Väst		Halland, Västra Götaland
Syd		Blekinge, Kronoberg, Skåne

Ovanstående förslag skulle alltså ge sex områden där två områden, Nord och Öst, har en befolkning på cirka en miljon invånare, medan övriga fyra har cirka två miljoner invånare. Vi bedömer att det är acceptabla och delvis ofrånkomliga variationer. De flesta myn- digheter har en indelning i dag som motsvarar både områdena nord och område Stockholm-Gotland. Halland och Västra Götaland till- hör samma område i samtliga av våra föreslagna myndigheters orga- nisationer, så även i vårt förslag. Det område som vi föreslår som utgörs av Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län finner sin ungefärliga motsvarighet i Polismyndighetens, Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisens och Migrationsverkets regionala indelning, med den skillnaden att Kalmar län ersätts av Södermanlands län. När det gäller det sydligaste området i vårt förslag tillhör Blekinge och Skåne

132

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

samma indelning i nästintill samtliga föreslagna myndigheters orga- nisationer.

Område Stockholm-Gotland och område Väst omfattar två län vardera. Områdena Syd och Öst omfattar tre län, medan område Nord omfattar fyra län. Område Mitt däremot, omfattar hela sju län, vilket inte är oproblematiskt. Det kan också konstateras att ingen av de föreslagna myndigheterna i dag har ett område mot- svarande det som i vårt förslag benämns område Mitt. Utifrån vår dialog med myndigheterna är dock vår sammantagna bedömning att det är en möjlig indelning.

Alternativa justeringar av den föreslagna geografin

Det finns mycket starka skäl, som redogjorts för ovan, att staten och den kommunala sektorn delar regional geografi och det finns ett särskilt värde i att denna gemensamma geografi innefattar hälso- och sjukvården, inte minst utifrån ett krisberedskaps- och totalför- svarsperspektiv. Samtidigt är en myndighetsgemensam indelning ut- ifrån sjukvårdsregionerna inte helt oproblematisk. Område Mitt, som motsvarar Dalarnas, Gävleborgs, Uppsalas, Örebros, Västmanlands, Södermanlands och Värmlands län är inte stort till ytan jämfört med det nordligaste området som motsvarar Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Område Mitt blir emellertid det näst största till ytan, i kombination med en befolkning på cirka två miljoner och omfattar dessutom sju län och 80 kommuner. Ingen av de myndigheter som vi föreslår har heller denna indelning.

Försvarsberedningen föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med 3 till 6 län i varje område. Också mot bakgrund av att Försvarsberedningen gör bedömningen att varje civilområde bör omfatta högst sex län är det föreslagna området Mitt ett stort område. Ytterligare en invändning mot det föreslagna området Mitt är att ansvaret för Vänern delas, vilket både utifrån ett infrastruktur- och krisberedskapsperspektiv kan innebära svårig- heter.

Vår bedömning är därför att en justering av vårt huvudförslag att relativt strikt följa gränserna för sjukvårdsregionerna skulle kunna vara att Värmland, i stället för att ingå i område Mitt, skulle ingå i

133

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

område Väst. Med en sådan justering skulle område Mitt omfatta sex län och ansvaret för Vänern skulle hållas samman.

De myndigheter som påverkas mest av den föreslagna indel- ningen i område Mitt är Polismyndigheten och Kriminalvården. Polismyndigheten har två ledningscentraler i det föreslagna områ- det och bedömer att det är mycket svårt att inom överskådlig tid genomföra en ny omorganisation och att reducera antalet områden från sju till sex. Kriminalvårdens nuvarande region Mitt är i dag den största sett till antalet klientplatser och skulle med vårt förslag bli ännu större. Detta får, enligt Kriminalvården, konsekvenser för regionkontorens förmåga att styra, stödja och följa upp verksam- heten.

Vår bedömning är därför att ytterligare en möjlig justering av vårt huvudförslag är att Polismyndigheten, Kriminalvården, Åklagarmyn- digheten och Säkerhetspolisen skulle ha två områden inom det geografiska område Mitt som vi föreslår.

3.7Alternativt förslag till geografisk indelning

Ett alternativ till den regionala indelning vi förordar skulle kunna vara att föreslagna myndigheter indelar sig i en geografi som mot- svarar de sju polisregionerna. Bakgrunden till de sju polisregion- ernas indelning är ett beslut som Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten fattade i juni 2013. Indelningen bygger på tidigare samverkansområden inom polisen, alltså områden för geo- grafisk samverkan mellan tidigare länspolismyndigheter.20

En fördel med indelningen är naturligtvis att den utöver polisen också redan tillämpas av Säkerhetspolisen och Åklagarmyndig- heten. För samtliga tre gäller att de relativt nyligen organiserat sig i dessa områden och att det för framförallt Polismyndigheten var en genomgripande förändring. Polismyndigheten bedömer det, som nämnts, som mycket svårt att inom en överskådlig framtid genom- föra en ny omorganisation och att reducera antalet regioner från sju till sex. En ytterligare omorganisation skulle innebära en effek-

20 Genomförandekommittén för nya Polismyndigheten (2013), Beslut om polisregioner och huvudorter. Beslut 2013-06-25.

134

SOU 2018:10

Myndighetsgemensam indelning

tivitetsförlust för Polismyndigheten, som även är en central myn- dighet utifrån ett beredskapsperspektiv.

Som konstaterats tidigare är polisregionerna också den geografi som används inom ramen för regeringens satsning på myndighets- gemensam samverkan mot organiserad brottslighet. Denna samverkan innefattar många myndigheter och är den befintliga länsövergri- pande struktur som framför allt lyfts fram av de myndigheter vi föreslår.

Utifrån totalförsvarets behov torde sju geografiska områden kunna vara acceptabelt. Försvarsberedningen föreslår att de 21 länen bildar ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län i varje. Det innebär ungefär 4–7 områden.

En indelning som motsvarar polisregionerna har dock inte någon motsvarighet i kommunsektorn, vilket har varit en viktig utgångs- punkt i vårt huvudförslag. Med polisregionernas indelning förlorar man också den viktiga kopplingen till hälso- och sjukvården som vårt huvudalternativ innebär.

Det vi därutöver anser talar emot denna indelning är att flera av de myndigheter vi föreslår uppger att de resursmässigt har svårt att bära fler än sex regioner. Det gäller till exempel Migrationsverket.

Vårt alternativa förslag till regional indelning skulle ge följande områden, som alltså motsvarar de befintliga polisregionerna.

Tabell 3.5	Områden i alternativt förslag

Område	Län
Nord	Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
Bergslagen	Dalarna, Värmland, Örebro
Mitt	Gävleborg, Uppsala, Västmanland
Stockholm	Stockholm, Gotland
Öst	Jönköping, Södermanland, Östergötland
Väst	Halland, Västra Götaland
Syd	Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne

Detta förslag skulle ge sju områden där tre områden, Stockholm, Väst och Syd har en befolkning på cirka två miljoner invånare, medan övriga fyra har cirka en miljon invånare.

Ett första konstaterande är ett flera polisregioner har exakta motsvarigheter i de områden som utgör vårt huvudsakliga förslag.

135

Myndighetsgemensam indelning

SOU 2018:10

Det gäller polisregion Nord (Jämtlands län, Norrbottens län, Västerbottens län och Västernorrlands län), polisregion Stockholm (Stockholms län och Gotlands län) samt polisregion Väst (Hallands län och Västra Götalands län).

Det område som i vårt huvudförslag motsvarar de sju länen i sjukvårdsregionen Uppsala-Örebro, är indelat i två polisregioner, nämligen polisregion Bergslagen (Dalarnas län, Värmlands län, Örebro län) och polisregion Mitt (Gävleborgs län, Uppsala län och Västmanlands län).

Södermanlands län, som i vårt förslag ingår i det område som motsvarar Uppsala-Örebro sjukvårdsregion, tillhör i stället polis- region Öst med Jönköpings län och Östergötlands län. Det har en ungefärlig motsvarighet i det område vi föreslår med Jönköpings län, Kalmar län och Östergötlands län. De två områdena är befolk- ningsmässigt och ifråga om kommunantal tämligen likvärdiga.

Slutligen skiljer sig förslagen åt med avseende på ett enda län när det gäller det sydligaste området som i vårt huvudsakliga förslag om- fattar Blekinge län, Kronobergs län och Skåne län. Polisregion Syd har i stort sett samma indelning, men omfattar alltså även Kalmar län.

3.8Ikraftträdande

Förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Den nya regionala organisation för totalförsvaret som föreslås av Försvarsberedningen ska börja gälla 2021. Vidare löper nuvarande programperioder för strukturfonderna till och med 2020. Den nya programperioden börjar 2021. Innan dess är det svårt för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige och Tillväxtverket att ändra sin organisation för hanteringen av dessa program. Mot denna bak- grund föreslår vi att den myndighetsgemensamma indelningen ska träda i kraft den 1 januari 2021. Det ger även myndigheterna gott om tid att genomföra en ändrad regional indelning. Det är dock av stor vikt att beslutet fattas så snart som möjligt så att de myndig- heter som vill successivt kan börja anpassa sig till det kommande förslaget.

136

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

i länen och andra typer av kommunalförbund som använder be- teckningen region och regionförbund.

Utöver denna möjlighet att använda beteckningarna regionfull- mäktige och regionstyrelse som ges i lagen, använder de aktuella landstingen även egna beteckningar på själva landstinget. Exempel- vis använder Skåne läns landsting Region Skåne som egen beteck- ning och Västra Götalands läns landsting har valt Västra Götalands- regionen som beteckning. På motsvarande sätt använder Gotlands kommun Region Gotland som beteckning. Den officiella beteck- ningen är dock fortfarande Skåne läns landsting och så vidare (prop. 2001/02:7 s. 54). Det är även särskilt reglerat i 4 § tredje stycket lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län att vid genom- förande av val enligt vallagen ska beteckningen landstingsfullmäktige användas, även om landstinget har rätt att använda regionfullmäktige i andra sammanhang.

Eftersom de officiella namnen inte har ändrats är det fortfarande dessa som finns registrerade i Statistiska centralbyråns register över landsting. Flera landsting har försökt få de egna regionbeteck- ningarna införda i registret men det har inte ansetts möjligt så länge de officiella namnen inte ändras.

Regeringen konstaterade i ovan nämnda proposition (prop. 2001/02:7 s. 54) att användandet av egna beteckningar inte torde komma i konflikt med bestämmelserna i kommunallagen och de dåvarande bestämmelserna i regeringsformen, men framhöll att det kunde finnas en viss risk för att alla medborgare inte är helt på det klara med att det är landstinget och inte en annan organisation som avses. Vid denna tid användes fortfarande benämningen lands- tingskommun i regeringsformen. Det är enligt vad regeringen an- förde inte önskvärt om det skulle uppstå en situation där lands- tingen i olika delar av landet använder egna namn med helt olika konstruktioner. Vidare anfördes att det ligger ett värde i att namnet upplyser om vilken typ av organisation det är fråga om.

Dagens situation innebär att det på många håll är en annan be- teckning än den som används av landstingen själva som står i officiella register och på valsedlar. Utöver vad regeringen anförde i ovanstående proposition kan detta också ställa till administrativa problem för landstingen, till exempel när det gäller deltagande i olika europeiska och internationella sammanhang samt vid tecknande av avtal.

138

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

4.1.2Bakgrunden till dagens situation

Landstingen i Skåne och Västra Götalands län fick i samband med att det infördes en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördel- ning i slutet av 1990-talet rätt att besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället skulle betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Den ändrade regionala ansvarsfördelningen inne- bar att så kallade regionala självstyrelseorgan i några län övertog bland annat ansvaret för att utarbeta en strategi för länets långsik- tiga utveckling och ansvaret för transport och infrastrukturplanering från länsstyrelsen. Självstyrelseorganen var landsting eller samverkans- organ samt, när det gäller Gotland, en kommun. Till att börja med omfattades Gotlands, Kalmar och Skåne län av försökslagstiftningen, senare tillkom även Västra Götalands län.

Rätten att använda de nya beteckningarna på fullmäktige och styrelse motiverades i förarbetena med att namnändringen kunde markera för medborgare, myndigheter och näringsliv landstingets förändrade roll i regionen (prop. 1996/97:36, s. 36).

Försöksverksamhetens syfte var enligt regeringen att tillmötes- gå det intresse som fanns i vissa län att pröva nya metoder för att utveckla den regionala verksamheten och ge den en starkare demo- kratisk förankring. En bred förankring av det regionala utveck- lingsarbetet kunde bidra till en bättre samordning och därmed till ett effektivare utnyttjande av de resurser som fanns inom regionen. En sådan kraftsamling av resurser på regional nivå borde enligt regeringen kunna underlätta utvecklingen av konkurrenskraftiga regioner. Det framhölls också att det är angeläget att ha en tydlig politisk representation vid kontakter inom EU.

I diskussionerna i Skåne och Västra Götaland var även geografi- frågan viktig. Medborgarnas ökade rörlighet över länsgränserna och frågan om valfrihet inom sjukvården gjorde att de dåvarande gräns- erna inte uppfattades som ändamålsenliga.

Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning blev så småningom permanent och i dag är det 13 landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret. Resterande sju lands- ting har ansökt hos regeringen om att få göra detta. Det är endast i Stockholms län som det fortfarande är länsstyrelsen som har detta ansvar. I övriga län är det antingen landstinget eller ett samverkans- organ som har ansvaret. Två departementspromemorior, Regionalt

139

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

utvecklingsansvar	i Stockholms,	Kalmar	och Blekinge län
(Ds 2017:20) och	Ett enhetligt	regionalt	utvecklingsansvar

(Ds 2017:61) med förslag om att samtliga landsting från och med 2019 ska ha det regionala utvecklingsansvaret har remitterats.

4.1.3Landsting, en kort historik

För att analysera om det är lämpligt att ändra beteckningen lands- ting är beteckningens ursprung och de uppgifter landstingen har haft över tid av intresse.

Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medel- tida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller landskapen för behandling av rikets gemensamma ange- lägenheter. I början av 1400-talet gick landstingen upp i lagmans och räfstetingen, men återupplivades vid vissa tillfällen även därefter. I takt med att riksdagen fick större makt fick den gamla folkliga självstyrelsen ge vika, och landstingen försvann helt (SOU 1995:27, s. 64).

De moderna landstingen tillkom genom 1862 års kommunalför- fattningar som upphöjdes till lag 1866 i samband med att två- kammarriksdagen ersatte den gamla ståndsriksdagen. Införandet av landsting hade diskuterats sedan 1830-talet i samband med förslag till en riksdagsreform. Man ville återuppliva de gamla landskaps- tingen, som helt försvann då lagmansrätten upphörde 18491.

Landstingen, som inte hade något direkt samband med de gamla landskapstingen, fick från början uppgiften att vara regionala kom- munala självstyrelseorgan.2 Landstingen skulle vara ett forum för att uttrycka folkviljan. Det skulle vara en regional förankrad insti- tution som kunde sköta uppgifter som annars lades på staten3. Till en början stod dock landstingen under länsstyrelsernas tillsyn. Läns- styrelsen svarade för ärendenas beredning och verkställighet. Fram till 1894 utsågs i allmänhet landshövdingen till landstingets ord- förande. Landstingens beslut skulle fram till 1924-års landstingslag underställas och fastställas av länsstyrelsen4.

1SKL, 150 år av självstyrelse, s. 411.

2Gustafsson, Kommunal självstyrelse, s. 17.

3SKL, 150 år av självstyrelse, s. 411.

4SKL, 150 år av självstyrelse, s. 413 och Gustafsson, Kommunal självstyrelse, s. 82.

140

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Inledningsvis tillhörde inte de större städerna något landsting. Städer med minst 25 000 invånare ställdes utanför landstingen. Repre- sentanterna i landstingens beslutande organ utsågs från början indirekt av städer och landskommuner. Det var först i samband med röst- rättsreformerna 1910 som landstingen blev direktvalda.

Landstingen och de större städerna hade till uppgift att utse ledamöter till riksdagens första kammare, en funktion som upp- hörde 1971 då tvåkammarriksdagen avskaffades5.

Landstingens verksamheter var inledningsvis mycket blandade. Dagens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, hade en relativt undanskymd plats i landstingens tidiga historia vilken var mer närings- och utbildningsinriktad. Tre övergripande områden som i olika grad kommit att prägla landstingens verksamhet sedan den startade är 1) näringar och kommunikation, 2) hälso- och sjuk- vård samt 3) kultur och undervisning6. Under landstingens första år bestod 37 procent av de totala utgifterna av sjukvård. Cirka 10 pro- cent av lantbruk med binäringar, 16 procent gick till kommunika- tionsområdet och 20 procent lades på undervisning samt övriga frågor. Med åren kom specialiseringen att öka. Redan mot slutet av 1800-talet utgjorde sjukvården nästan 70 procent av verksamheten. 1950 gick hela 85 procent av landstingens utgifter till de obliga- toriska åtagandena rörande sjukvården (SOU 1995:27 s. 12).

1954 stiftades en ny landstingslag. Landstingets karaktär av kom- mun markerades genom införande av termen landstingskommun för att beteckna den juridiska personen och området, medan termen landsting förbehölls det beslutande organet7.

Även om hälso- och sjukvård tog en allt större del av anslag och andra resurser i anspråk innebar 1960-talet en breddning av lands- tingens verksamhet. Man kan även tala om en återvändo till sam- hällsområden som tidigare under 1800- och det tidiga 1900-talet utgjort viktiga sektorer för landstingen. Det gäller infrastruktur och kommunikation – men även till exempel kulturområdet8.

Under 1970-talet fick landstingen bland annat ansvar för gym- nasial utbildning, exempelvis vårdutbildning och naturbrukslinjer. Landstingen har även haft huvudmannaansvar för folkhögskolor,

5Gustafsson, Kommunal självstyrelse, s. 17.

6SKL, 150 år av självstyrelse, s. 416 och 420.

7Gustafsson, Kommunal självstyrelse s. 84.

8SKL, 150 år av självstyrelse, s. 447.

141

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

vilket flera landsting fortfarande har. Utöver utbildningsfrågor kom landstingen även att få ett större ansvar för kulturfrågor. Under 1970-talet fick landstingen också ett delat huvudmannaskap för de regionala utvecklingsfonder som hade till syfte att främja utveck- lingen i småföretag. Dessa fonder ersatte de tidigare företagare- föreningarnas uppgifter som det näringspolitiska instrumentet i länen. Från och med 1980-talet tillkom ansvaret för den regionala kollektivtrafiken.

1992 ändrades beteckningen landstingskommun i kommunal- lagen och ersattes med den tidigare beteckningen landsting. I reger- ingsformen användes dock landstingskommun ända fram till 2011.

Sedan slutet av 1990-talet och försöken med en ändrad regional ansvarsfördelning har allt fler landsting tagit över ansvaret för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering från läns- styrelserna, det som i dag kallas för det regionala utvecklingsansva- ret. Det innebär att dessa landsting numera ansvarar för att ta fram strategier för länets utveckling. Strategier som även andra aktörer ska beakta i sin verksamhet. I uppdraget ingår att ha nära sam- verkan med berörda aktörer t.ex. kommuner. Dessutom har lands- tingen genom kultursamverkansmodellen fått nya uppgifter inom kulturområdet.

Ansvaret för regional utveckling enligt lagen om regionalt utveck- lingsansvar i vissa län och lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen är rent verksamhetsmässigt relativt begränsat. Dock har lands- tingens arbete med regionala utvecklingsfrågor sammantaget ökat. I detta inkluderas frågor kring utbildning, kultur, trafik och infra- struktur.

4.1.4Regionbegreppet

1944 års kommitté för kommunal samverkan lanserade tidigt be- greppet ”regionkommun”. Kommittén lämnade 1947 ett betänkande med förslag till lag om regionkommuner m.m. (SOU 1947:30). I betänkandet föreslogs att det skulle inrättas en ny slags direkt- valda sekundärkommuner som skulle betecknas regionkommuner. De skulle framför allt ha till uppgift att upprätta regionplaner. Det riktades stark kritik mot förslaget från många remissinstanser och förslaget genomfördes aldrig.

142

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Under hela efterkrigstiden har den offentliga förvaltningens orga- nisation på den regionala nivån diskuterats. När det gäller ansvars- fördelningen av uppgifter och frågor om medborgarinflytande använ- des tidigare begreppet ”länsdemokrati”, vilket framför allt handlade om att ansvaret för politiskt betonade uppgifter skulle föras över från länsstyrelserna och andra myndigheter till landstingen.

I motioner till 1964 års riksdag hemställdes om en utredning av frågan om att ersätta den dåvarande landstingslagen med en lag om länsparlament och självstyrelseorganisation på länsplanet. Frågan hade tagits upp redan vid föregående års riksmöte, men då avvisats. Motionerna behandlades av konstitutionsutskottet, som ansåg att starka skäl talade för att de regionala och lokala organens ställning inom folkstyrelsen borde prövas (KU 1964:39). Utskottet framhöll samtidigt att reformer i en sådan omfattning att man kunde riskera en utveckling mot delstater var helt inaktuell för vårt lands vid- kommande. Utskottet fann att frågan om nödvändigheten att sam- ordna och förstärka den splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet var en författningspolitisk fråga av betydelse.

I december 1964 tillsattes Länsdemokratiutredningen. I sitt be- tänkande Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47) föreslog utred- ningen att sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattandet, bör delegeras till kommunala organ och att länsstyrelserna i första hand skulle syssla med administrativ rättsprövning och skatteförvaltning. I utredningens förslag skulle dock landstingens dåvarande beteckning och organisation i huvud- sak bibehållas, trots kraftigt utökat ansvar.

Den parlamentariska kommittén Länsdemokratikommittén läm- nade 1978 i delbetänkandet Regional utvecklingsplanering, länspla- nering m.m. (SOU 1978:35) förslag till en delreform rörande läns- planeringen, dvs. den regionala utvecklingsplaneringen. Som en del av Länsdemokratikommitténs underlag i det fortsatta arbetet ut- arbetades inom Statskontoret rapporten Regionkommunen – en skiss till samlad länsförvaltning (1981:8). I rapporten diskuterades en lösning med en regional förvaltning bestående av en region- kommun med ansvar för bl.a. den regionala samhällsplaneringen och en länsstyrelse med renodlade förvaltningsuppgifter. De stat- liga länsorganens uppgifter skulle i huvudsak föras över till region- kommunen.

143

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

Behandlingen av länsdemokratidebatten under 1960 och 70-talen ledde inte till någon omfördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan länsstyrelse och landsting. Vad som betonades var att sam- ordningen inom den regionala statliga förvaltningen borde för- bättras och länsstyrelsens ställning stärkas (prop. 1996/97:36 s. 24). Den länsdemokratiska linjen fick dock visst genomslag genom att länsstyrelsens högsta organ, styrelsen, genom en förändrad val- ordning år 1977 fick en politisk sammansättning som avspeglade länsopinionen.

Debatten om den regionala nivåns utveckling och organisation tog ny fart under 1990-talet, då utöver de tidigare länsdemokrati- frågorna även den regionala och lokala nivåns ökade betydelse lyftes fram (även denna diskussion var dock äldre än så). Bland förslagen om nya direktvalda organ som skulle ta över uppgifter från läns- styrelser och andra statliga myndigheter förekom olika beteckningar, exempelvis ”länsparlament” och ”länsting” (se t.ex. Konstitutions- utskottets betänkande Länsdemokratifrågor (1991/92:KU4).

I augusti 1992 tillkallades en parlamentarisk kommitté, Region- beredningen, för att utforma förslag om den offentliga verksam- hetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Regionbered- ningen ansåg i sitt slutbetänkande Regional framtid (SOU 1995:27) att staten även fortsättningsvis borde ha en regional samordnad organisation med ansvar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning. Det regionala utvecklingsansvaret borde dock flyttas från länsstyrelserna till landstingen.

Samhällsutvecklingen hade enligt Regionberedningens bedömning ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av förstärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekono- misk utveckling och välstånd skulle i framtiden bli alltmer bero- ende av de insatser som görs på regional nivå. För detta talade den ekonomiska och tekniska utvecklingen inte minst på informations- teknologins och transportsystemens områden. Den utvecklingen väntades fortgå i allt snabbare takt och leda till att näringslivet skulle bli alltmer internationaliserat och till att områden som sam- tidigt utgör funktionella och administrativa regioner skulle öka i betydelse. De framgångsrika regioner i Europa, med vilka svenska regioner i framtiden skulle vara tvungna att konkurrera, hade i regel väl utformade utvecklingsstrategier med betoning av goda utbild- nings- och forskningsmöjligheter. För att bli konkurrenskraftiga

144

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

behövde därför även de funktionella svenska regionerna utforma och förverkliga sådana strategier. Sveriges inträde i EU väntades komma att påskynda vårt lands integrering i regionernas Europa. Detta skulle sannolikt öka kraven på att den regionala samhälls- organisationen blir betydligt mindre komplicerad och mer anpassad till tidens krav.

När det gäller beteckningsfrågan använde Regionberedningen i betänkandet både det mer generella uttrycket regionala självstyr- elseorgan och benämningen landsting (landstingskommun). Efter- som den sistnämnda benämningen var grundlagsreglerad kunde någon annan beteckning inte officiellt användas förrän efter en grundlags- ändring. Det alternativ till beteckningen landsting som enligt bered- ningens mening framstod som den lämpligaste var regionkommun. Med en sådan ordning markerades att de nya landstingen skulle full- göra fler funktioner och uppgifter än de nuvarande (SOU 1995:27, s. 19–20). I debatten hade också andra namn föreslagits, bl.a. läns- ting och länsparlament. Mot det förstnämnda hade enligt beredning- en anförts att det för tanken till en institution inom den juridiska sfären häradsting, tingsrätt, och mot det sistnämnda att det lätt kan associera till en statsrepresentation eller delstatsrepresentation och därmed också till en statsbildning av federativ karaktär.

Många remissinstanser var tveksamma eller negativa till Region- beredningens förslag. Regeringen ansåg att en framgångsrik sam- verkan på regional nivå inte kunde skapas om de offentliga organen i regionen motsatte sig föreslagna former för samverkan. Reger- ingen föreslog i stället i propositionen Den regionala samhällsorga- nisationen (prop. 1996/97:36) en försöksverksamhet med ändrad ansvarsfördelning i några län (se avsnittet Bakgrunden till dagens situation ovan). I propositionen anfördes bland annat att förutsätt- ningarna för ekonomisk utveckling, välstånd och en god livsmiljö i framtiden allt mer skulle bli beroende av de insatser som görs på lokal och regional nivå. Huvuddelen av regeringens förslag kom att genomföras och det var i detta sammanhang som Skåne och Västra Götaland fick möjligheten att börja använda beteckningarna region- fullmäktige och regionstyrelse.

I maj 1997 tillkallades Den parlamentariska regionkommittén (PARK) för att dels utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun som riksdagen beslutat om, dels utforma vissa förslag om den framtida regionala

145

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

organisationen. Regionkommittén ansåg att självstyrelseorganen i Skåne, Västra Götalands och Gotlands län borde betecknas regioner i stället för landsting respektive kommun. Vidare att Gotlands kommun, på motsvarande sätt som självstyrelseorganen i Skåne län och Västra Götalands län, borde få rätt att använda beteckningen regionfullmäktige i stället för kommunfullmäktige. Kommittén moti- verade detta på följande sätt. Inför en fortsatt och utvidgad försöks- verksamhet är det också viktigt att klara ut namnfrågan, dvs. be- teckningarna på självstyrelseorganen samt fullmäktigeförsamlingar och styrelser. Namnfrågan har en stor betydelse för självstyrelse- organen och därför föreslås en ändring av försökslagen som innebar att de självstyrelseorgan som har direktvalda fullmäktige ges rätt att benämna sig regioner.

Regeringen gjorde i propositionen Regional samverkan och stat- lig länsförvaltning (prop. 2001/02:7, s. 54) en annan bedömning. Regeringen konstaterade att det angavs i kommunallagen att ”Sverige är indelat i kommuner och landsting” och i den dåvarande lydelsen av regeringsformen att det ”I riket finns primärkommuner och lands- tingskommuner”. Regeringsformens och kommunallagens bestäm- melser var ett skäl till att regeringen inte följde Regionkommitténs förslag om namnbyte för landstingen i Skåne län och Västra Götalands län.

Regeringen anförde dock, som angivits i avsnitt 4.1.1, att be- stämmelserna i kommunallagen och regeringsformen inte torde komma i konflikt med bruket av egna beteckningar som sedan länge hade använts på många håll. I alla formella sammanhang krävdes det dock enligt regeringen att det officiella namnet används, i annat fall kan beslutens giltighet ifrågasättas. Exempelvis är den officiella beteckningen ”Södermanlands läns landsting” medan den egna be- teckningen är ”Landstinget i Sörmland”. Regeringen konstaterade vidare att Skåne läns landsting använde Region Skåne som egen beteckning och att Västra Götalands läns landsting hade valt Västra Götalandsregionen. Dessa beteckningar kunde enligt regeringen ha en symbolisk funktion för att markera att en förändring hade in- träffat jämfört med den tidigare ordningen. Samtidigt finns det en viss risk för att alla medborgare inte är helt klara på att det är lands- tinget och inte en annan organisation som avses. Det var enligt regeringens mening inte önskvärt om det skulle uppstå en situation där landstingen i olika delar av landet använder egna namn med helt

146

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

olika konstruktioner. Det ligger ett värde i att namnet upplyser om vilken typ av organisation det är fråga om.

När det gällde frågan om val konstaterade regeringen att det av vallagen (1997:157) framgår att val ska ske till landstingsfullmäktige och att det på valsedlarna ska stå ”Val till landstingsfullmäktige”. Valförfarandet är enligt vad regeringen anförde ett demokratiskt fundament och valet till landsting hade en lång tradition. Reger- ingen var därför inte beredd att föreslå en ändring av vallagen på denna punkt.

4.1.5Ansvarskommittén

Ansvarskommittén föreslog i betänkandet Hållbar samhällsorga- nisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) inrättandet av nya direktvalda regionkommuner. Denna beteckning hade som sagt före- slagits även tidigare i olika sammanhang. Regionkommunerna skulle ersätta landstingen och ha ett vidgat uppdrag. I förslaget ingick att uppgifter med anknytning till utveckling och tillväxt lades samman för att underlätta ett tvärsektoriellt arbete som samtidigt skulle ges en demokratisk förankring på regional nivå. Regionkommunerna föreslogs också ha ansvar för att finansiera och tillhandahålla hälso- och sjukvård. Ett centralt tema i kommitténs analys var behovet av en enhetlig geografisk indelning på regional nivå med färre och mer jämnstora län och regioner än med dagens indelning.

När det gäller beteckningen regionkommun hade kommittén följande resonemang. Det finns flera skäl som talar för att de nya regionala organen ska ges en ny beteckning. För det första ska de ha en helt annan geografi än dagens landsting, vars namn är knutna till de nuvarande länen. För det andra ska de ha ett regionalt ut- vecklingsuppdrag vid sidan av hälso- och sjukvården, något som har föranlett landstingen i Skåne och Västra Götalands län att benämna sig Region Skåne respektive Västra Götalandsregionen. Båda dessa förhållanden gör att kommittén anser att det är lämpligt att välja en annan beteckning än landsting för att markera att det rör sig om en ny geografi och en delvis ny uppsättning uppgifter.

Ansvarskommittén ansåg att regionkommun var en lämplig beteckning, för att det å ena sidan markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som lands-

147

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

tingen, och å andra sidan införlivar begreppet region, som redan var etablerat såväl bland de regionala självstyrelseorganen i Skåne och Västra Götaland som bland samverkansorganen. Även ur författ- ningsmässig synvinkel var det enligt kommitténs mening en fördel om ordet kommun ingår i beteckningen. I det rättsområde som benämns kommunalrätt tillämpas beteckningen kommun genom- gående i bestämmelserna. De lagändringar som måste ske som en konsekvens av att regionkommuner infördes skulle bli betydligt mer omfattande om beteckningen kommun föll bort.

Vad som möjligen talade mot beteckningen regionkommun var enligt kommittén att den är lång och att förmodligen endast dess första led, region, kan förväntas användas i namnen på de enskilda regionkommunerna. Kommittén ansåg dock att begreppet region är så allmänt och redan har så många skilda innebörder, att det inte lämpar sig för författningar och andra sammanhang med krav på distinkta begrepp. Kommittén såg inte heller något oöverstigligt problem, vad gäller igenkännlighet, med att endast beteckningens första del används i benämningen av de enskilda regionkommunerna.

I regeringsformen användes då primärkommuner och lands- tingskommuner, trots att de kortare formerna kommun och lands- ting alltid använts av de enskilda kommunerna och landstingen. Bildandet av regionkommuner som skulle ersätta landstingen skulle kräva att beteckningen ändrades i regeringsformen.

En mycket stor majoritet av remissinstanserna var positiva till den föreslagna beteckningen regionkommuner. Ett stort antal av de som var huvudsakligen positiva framförde att regionkommunerna utanför mycket formella sammanhang borde benämnas ”regioner”. De som var negativa till förslaget var oftast negativa därför att de ansåg att själva den formella beteckningen borde vara ”regioner” i stället för regionkommuner.

4.1.6Ändrad grundlag

Grundlagsutredningen föreslog i betänkandet En reformerad grund- lag (SOU 2008:125) att den tidigare lydelsen ”I riket finns primär- kommuner och landstingskommuner” skulle ersättas av ”I riket finns kommuner på lokal och regional nivå”. Utredningen anförde följande. I regeringsformen används för närvarande primärkommuner

148

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

och landstingskommuner som beteckning på det som i dagligt tal benämns kommuner och landsting. I kommunallagen har dock beteckningarna kommuner och landsting fått genomslag. I samband med tillkomsten av kommunallagen förutskickades också att denna bristande terminologiska överensstämmelse mellan kommunallagen och regeringsformen skulle övervägas i något lämpligt sammanhang (prop. 1990/91:117 s. 23). Enligt regeringsformens terminologi – och även juridiskt sett – är kommunerna och landstingen två typer av kommuner. I regeringsformen kommer det till uttryck genom att ordet kommun ingår i båda enheterna. Beteckningen primär- kommuner och landstingskommuner har emellertid aldrig fått något genomslag i det allmänna språkbruket.

Utredningen anförde vidare att denna fråga hade aktualiserats i de pågående diskussionerna med anledning av Ansvarskommitténs förslag om en ny regional samhällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Bl.a. förslaget att landstingen skulle ersättas av regionkommuner.

Det saknades enligt utredningens mening anledning att i reger- ingsformen närmare reglera frågan hur de olika kommuntyperna skulle betecknas. Det centrala var i stället att markera att det finns två slags kommuner. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att primärkommuner och landstingskommuner i regeringsformen skulle ersättas med uttrycket kommuner på lokal och regional nivå. Ut- trycket skulle omfatta de nuvarande kommuntyperna. Det skulle även inbegripa den typ av regionkommuner som Ansvarskommit- tén hade föreslagit. Det ändrade uttryckssättet innebar inte någon förändring av det förhållandet att kommuner (kommuner på lokal nivå) och landsting (kommuner på regional nivå) juridiskt sett är olika kommuntyper. När orden ”kommun” och ”kommunal” an- vänds i regeringsformen skulle även fortsättningsvis båda kommun- typerna avses.

Regeringen gjorde i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80, s. 209) liksom Grundlagsutredningen bedöm- ningen att det inte är nödvändigt att i grundlag reglera hur de två typerna av kommuner ska betecknas. Det viktiga var i stället enligt regeringen att det i grundlag markeras att det i riket finns kom- muner på både lokal och regional nivå. Mot denna bakgrund in- stämde regeringen i utredningens bedömning att uttrycken ”primär-

149

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

kommuner” och ”landstingskommuner” borde utmönstras ur reger- ingsformen och att kommuntyperna i regeringsformen i stället borde omtalas som ”kommuner på lokal och regional nivå”. Det innebar inte någon förändring av det förhållandet att kommuntyperna är jämställda i den meningen att den ena inte är överordnad den andra. Regeringen anförde att det genom förslaget klargörs att olika slags kommuner kan ges olika beteckningar genom annan lagstiftning utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om kommuner i regeringsformen. När ”kommun” och ”kommunal” används i reger- ingsformen skulle även i fortsättningen båda kommuntyperna avses.

Riksdagen biföll regeringens förslag. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2011.

4.1.7Lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

I takt med att allt fler landsting har ansökt om och fått ta över det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklings- ansvar har dessa landsting också fått möjligheten att använda be- teckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I departements- promemorian Ansvaret i vissa län för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering (Ds 2009:51) föreslogs att försöks- verksamheten i bland annat Skåne och Västra Götalands län skulle permanentas. I promemorian föreslogs också att Skåne läns lands- ting och Västra Götalands läns landsting skulle få fortsätta använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse samt att även Hallands läns landsting skulle få göra detta.

Flera remissinsatser var positiva till förslagen. Men det fanns också kritiska röster som pekade på problemet med att låta olika beteckningar användas för samma slags institutioner. Bland annat ansåg en länsstyrelse att ytterligare en beteckning för ett offentligt organ skulle kunna göra det svårare för medborgare att begripa vad det är för organ som avses. En länsstyrelse pekade på problemen som kan uppstå om det finns en valfrihet att välja beteckning. Detta skulle kunna leda till att olika benämningar används i landet vilket riskerade att skapa otydlighet och leda till förvirring. En annan länsstyrelse ansåg att beteckningen landsting är att föredra efter- som det är etablerat och känt bland allmänheten. Tillväxtverket pekade på vikten av att den terminologi som skulle användas till

150

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

vardags också borde användas på valsedlarna för att så långt som möjligt minska den oklarhet som kan råda hos den enskilda med- borgaren vid valhandlingen.

I den efterföljande propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) föreslog regeringen i enlighet med pro- memorians förslag att Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting skulle få använda sig av be- teckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I fråga om val enligt vallagen (2005:837) skulle beteckningen val till landstings- fullmäktige användas även i de landsting som gavs rätten att an- vända beteckningen regionfullmäktige. I dag omfattas, som nämnts, 13 landsting av bestämmelserna i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.

Gotlands kommun

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen (2009/10:156) föreslog konstitutionsutskottet i sitt betänkande att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att skyndsamt se över vilka lagändringar som skulle behöva göras för att beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse även skulle få användas för Gotlands del och därefter återkomma till riksdagen i detta avseende. Riksdagen biföll utskottets förslag. Som en följd av detta gav regeringen tilläggs- direktiv till Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m.

Utredningens slutgiltiga bedömning var att det fanns rättsliga förutsättningar för att Gotlands kommun skulle få använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Bland annat ansåg utredningen att regeringsformen inte skulle innebära något hinder för att Gotlands kommun skulle kunna använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse, detta trots att Gotland hade en särställning i sin egenskap av landstingsfri kommun.

Regeringen instämde i utredningens bedömning att det inte finns några rättsliga hinder för att låta Gotlands kommun använda beteck- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse (prop. 2011/12:21). Eftersom beteckningarna kommun- och landstingsfullmäktige an- ges i kommunallagen krävdes det en lagändring i lagen om utveck- lingsansvar för vissa län.

151

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

Flera remissinstanser ansåg dock att det fanns en risk för miss- förstånd och otydlighet om Gotlands kommun erhöll denna möj- lighet. Den föreslagna ordningen innebar att beteckningarna region- fullmäktige och regionstyrelse skulle kunna användas för två olika typer av valda församlingar, både för landstingsfullmäktige respek- tive landstingsstyrelse i vissa landsting och för kommunfullmäktige respektive kommunstyrelse på Gotland. Regeringen instämde i att det kan komma uppstå begreppsförvirring. Det var därför enligt reger- ingen väsentligt att om kommunen valde att utnyttja möjligheten att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse tydligt informerade allmänheten om detta. I fråga om val enligt vallagen skulle emellertid beteckningen val till kommunfullmäktige i Gotlands kommun användas.

4.1.8Vad är det som gäller i dag?

Sammanfattningsvis gäller i dag följande beträffande beteckningar och namn på dagens landsting. Kommuner på regional nivå beteck- nas som landsting i kommunallagen, vallagen och annan lagstiftning. I regeringsformen används uttrycket kommuner på regional nivå.

Regeringen fastställer namn på kommuner och landsting med stöd av lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kom- muner och landsting. Beslut om själva namnet är inte reglerat i indelningslagen, däremot finns namnfrågan behandlad i förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157 s. 101). Där sägs att när en ny kom- mun bildas måste namn bestämmas för den nybildade enheten och att det ankommer på regeringen att besluta i namnfrågan, varvid berörda kommuners synpunkter ska beaktas. Frågan om befogen- het vid ändring av landstingsnamn utan samband med indelnings- ändring anses få utläsas indirekt (SOU 2004:128, s. 85–86).

Landstingens officiella namn står i överensstämmelse med respek- tive länsnamn. De officiella namnen är alltså ”Södermanlands läns landsting” och så vidare (prop. 2001/02:7, s. 54). För 13 av de 20 lands- tingen gäller dock att de får besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen (4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län), utom i samband med val. Motsvarande gäller för Gotlands kommun.

152

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Det är många landsting som har valt att använda egna beteck- ningar på själva landstinget. Bruket av egna beteckningar har inte ansetts komma i konflikt med gällande lagstiftning. I alla formella sammanhang krävs dock enligt regeringen att det officiella namnet an- vänds, i annat fall kan beslutens giltighet ifrågasättas (prop. 2001/02:7, s. 54).

Statistiska centralbyrån ska enligt förordningen (1984:692) om det allmänna företagsregistret föra ett allmänt företagsregister. Registret ska bland annat omfatta uppgifter om dem som har tilldelats orga- nisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Kommuner, landsting, kommunalförbund och andra organ för samverkan mellan kommuner tilldelas organi- sationsnummer enligt denna lag. Enligt förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret har SCB även i uppdrag att göra ett register över statliga myndigheter tillgängligt för allmänheten genom en publik webbplats. I SCB:s register är det de officiella landstingsnamnen som är registrerade.

Principer för namnsättning

När det gäller namnsättning finns det i 1 kap. 4 § kulturmiljölagen (1988:950) en så kallad hänsynsparagraf om god ortnamnssed. Ort- namn är den gemensamma termen för alla typer av geografiska namn, hit räknas exempelvis bebyggelsenamn och naturnamn, men även gatunamn och namn på administrativa enheter såsom kommuner, län och landsting. Samtliga namntyper som beslutas av någon stat- lig eller kommunal myndighet omfattas av hänsynsparagrafens be- stämmelser. Detta innebär att:

•hävdvunna ortnamn inte ändras utan starka skäl,

•ortnamn i övrigt stavas enligt vedertagna regler för språkriktig- het, om inte hävdvunna stavningsformer talar för annat,

•påverkan på hävdvunna namn beaktas vid nybildning av ort- namn, och

•namn på svenska, samiska, finska och meänkieli så långt möjligt används samtidigt på kartor samt vid skyltning och övrig utmärk- ning i flerspråkiga områden.

153

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

4.1.9Överväganden

Hävdvunna namn och beteckningar ska enligt kulturmiljölagen inte ändras utan starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara att en principiellt viktig förändring skett och att ett namn- eller beteck- ningsbyte markerar denna förändring. Det motiv som angavs när landstingen i Skåne och Västra Götalands län fick börja använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse var för att markera landstingens förändrade roll i regionen. Ansvarskommittén föreslog en ändring av beteckningen från landsting till regionkom- mun. Detta förslag knöts inte bara till att landstingen skulle få nya och förändrade uppgifter utan framför allt till tanken på en för- ändrad geografi för landstingen genom sammanslagningar.

Har det då skett en sådan principiell förändring att ett generellt byte av beteckning är motiverad? Detta går att anlägga olika per- spektiv på.

En principiell förändring har skett …

I juni 2016 lämnade Indelningskommittén delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) i vilket det bl.a. föreslogs att tre nya län skulle bildas från och med 2018 samt att tre nya lands- ting skulle bildas från och med 2019. Regeringen avser, enligt Indelningskommitténs tilläggsdirektiv, inte att fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet, vilket innebär att några förändringar av länsgränser och därmed landstingsgränser inte står på den politiska dagordningen. Däremot har en viktig förändring skett genom att 13 av de 20 landstingen samt Gotlands kommun har övertagit det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklings- ansvar och de övriga sju har ansökt hos regeringen om att få göra detta. Det betyder att till valet 2022 har med stor sannolikhet samt- liga landsting samt Gotlands kommun ansvaret för denna uppgift inom sina respektive länsgränser. Ett sådant ansvar handlar inte enbart om att fördela medel utan framför allt om att formulera visioner och övergripande strategier för länets utveckling.

Utifrån ett sådant perspektiv kan hävdas att en principiell för- ändring har skett samt att det finns ett starkt skäl för byte av beteckning på landstingen. Till detta ska läggas att samtliga 13 lands- ting samt Gotlands kommun som i dagsläget får besluta om att

154

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse har använt sig av den möjligheten. Landstingen i dessa län har också i stor utsträckning arbetat aktivt för att den nya beteckningen ska få så stort genomslag som möjligt.

Ytterligare ett skäl för att lämna beteckningen landsting är den begreppsförvirring som i dag kan uppstå på grund av att allt fler har antagit beteckningen region samtidigt som de formella namnen fortfarande är landsting. Särskilt otydligt är detta vid allmänna val då beteckningen landstingsfullmäktige måste användas även om man i alla andra sammanhang använder beteckningen regionfull- mäktige. I en skrivelse till regeringen från Skåne läns landsting (Region Skåne) skriver man att Skåne läns landsting (Region Skåne) har arbetat hårt med att medvetandegöra och hos medborgarna för- ankra begreppet regionfullmäktige. Vidare att beteckningen regionfull- mäktige genomgående används i den politiska debatten och av mass- media. För invånare som går till val i Skåne är det enligt Region Skåne av högsta vikt att det även på valsedlarna återspeglas samma beteck- ning på fullmäktigeförsamlingen som används i alla andra samman- hang.

Uppenbart är att det i dag finns en otydlighet som i förläng- ningen kan utgöra ett demokratiskt problem. Eftersom landstingen använder sig av olika beteckningar kan det för medborgarna bli otydligt vilken organisation som avses, vilket kan skapa förvirring och innebära risk för missförstånd. Detta illustrerar behovet av att på ett enhetligt sätt utforma namnen på kommuner på regional nivå och få en reglering som är enhetlig och tydlig.

En ny beteckning – för- och nackdelar med olika alternativ

Ett väsentligt kriterium vid val av en ny beteckning för kommuner på regional nivå är tydlighet, att det ska vara tydligt i lagstiftningen och för medborgarna vilken organisation som avses. En rad alter- nativ har diskuterats, bland annat Region, Regionkommun, Läns- ting, Landstingsregion och Regionting.

Beteckningen region. En fördel med beteckningen region är att det är en beteckning som faktiskt används av många landsting i dag. Ytterligare en fördel med beteckningen region är att den är inter- nationellt mer gångbar och upplysande än landsting. En betydande

155

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

nackdel med enbart beteckningen region är att den är så allmän och har så många skilda innebörder. Begreppet förekommer redan i lag- stiftning och avser då annat. Det framgår till exempel av hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80) att för hälso- och sjukvård som berör flera landsting ska landet vara indelat i regioner. I förordningen räknas sedan de län och kommuner upp som ingår av varje region. I förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten framgår det att Polismyndigheten ska delas in i polisregioner. I nationalparksförordningen (1987:938) nämns den ”Sydsvenska barr- skogsregionen”. I lagen (2000:343) om internationellt polisiärt sam- arbete används uttrycket ”Öresundsregionen”. Enligt förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bo- städer för studerande delas landet in i ett antal uppräknade regioner. Enligt förordningen (2012:520) om elektorsförsamling vid forsk- ningsråd och ämnesråd fattas beslut att utse elektorer i olika upp- räknade regioner osv. Dessutom används begreppet i den offentliga statistiken. Bland annat används lokala arbetsmarknadsregioner och funktionella analysregioner som enheter för statistikinsamling. Till detta kommer att såväl landsting som kommuner valt att kalla olika samarbeten inom sina egna verksamhetsområden, till exempel rädd- ningstjänst och gymnasieverksamhet för region kombinerat med ett geografiskt namn.

Beteckningen regionkommun. Fördelen med beteckningen region- kommun är att den markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som landstingen sam- tidigt som ordet region införlivas, som redan är etablerat sedan länge i bland annat Skåne och Västra Götaland och på senare år i allt fler landsting. Beteckningen knyter an till regional utveckling och diskussionen om den regionala nivåns ökade roll i samhället. Det som talar emot beteckningen regionkommun är att den är lång och att det i de flesta sammanhang bara är dess första led, region, som kan förväntas användas. När det gäller igenkännlighet blir dock detta ett betydligt mindre problem än att som i dagens situation förstå att landsting och region är samma sak. Ytterligare en fördel med beteckningen regionkommun är att den kan vara mer inter- nationellt gångbar och upplysande än landsting.

Beteckningen länsting skulle rent språkligt vara en bra beskriv- ning av att det är en beslutande församling i länet som avses. Att ”ting” även fortsättningsvis skulle finnas med i beteckningen och

156

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

att ordet är så nära besläktat med landsting skulle vara ytterligare en fördel. En del av historiken och traditionen skulle därmed be- varas. Beteckningen länsting är dessutom ett mer precist begrepp än region. Samtidigt skulle det bli en helt ny beteckning som inte har använts någonstans i praktiken. Ordet länsting är snarlikt läns- styrelse vilket skulle kunna tydliggöra att det är just uppgifter från länsstyrelsen man har tagit över. Samtidigt är det en risk att begrepps- förvirring kan uppstå just på grund av detta. Att hålla isär de olika aktörerna på regional nivå är redan i dag besvärligt för många.

Beteckningen landstingsregion har den fördelen att både beteck- ningarna landsting och region ingår. En nackdel är att det kan upp- fattas som en större region bestående av flera landsting, ”en region av landsting”. Den har också den nackdelen att den inte har använts någonstans tidigare. Beteckningen är även relativt lång och om- ständlig att tillämpa i praktiken när det gäller till exempel hur full- mäktige och styrelse ska benämnas.

Beteckningen regionting har fördelen att beteckningen region ingår samtidigt som ”ting” även fortsättningsvis skulle finnas med i beteckningen. Även detta är dock en ny beteckning som inte an- vänts tidigare och den markerar inte, som regionkommun, att det rör sig om ett kommunalt organ.

En principiell förändring har inte skett …

Ett annat synsätt är att det visserligen har skett en förändring av landstingens uppgifter men att denna förändring inte är tillräckligt stor eller principiell för att ett namnbyte ska vara motiverat. Det regionala utvecklingsansvaret är en begränsad del av landstingens totala verksamhet som ekonomiskt domineras och även i framtiden kommer att ekonomiskt domineras av hälso- och sjukvårdsfrågor. Landstingen har dessutom över tid haft skiftande uppgifter utan att detta har inneburit att det har varit nödvändigt att byta beteckning.

Ansvarskommitténs förslag om en ändring av beteckningen knöts, som tidigare nämnts, framför allt till tanken på en förändrad geografi för landstingen. Det skulle således kunna te sig mer natur- ligt att ändra beteckning först i samband med en förändrad geo- grafi. Region uppfattas och används ofta om ett större geografiskt område än dagens län och landsting. Ett exempel är de sjukvårds-

157

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

regioner inom vilka landstingen samverkar i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Ett annat exempel är statliga myndigheters regionala indelning där begreppet ofta används t.ex. polisregionerna, militärregionerna och Trafikverkets regioner vilka samtliga omfattar flera län.

En betydande negativ aspekt, som gäller varje ny beteckning som skulle ersätta landsting, är att landsting är en beteckning som har lång kulturell och språklig historia som då skulle försvinna för alltid. Även om begreppet region har använts länge i Skåne och Västra Götaland kan det knappast anses vara hävdvunnet på samma sätt som landsting. Beteckningen landsting har medeltida rötter och har använts i över 150 år för att beteckna de moderna lands- tingen. De flesta medborgare får antas ha en relativt god uppfatt- ning om vilka uppgifter ett landsting ansvarar för. Beteckningen landsting är vidare ett begrepp som inte riskerar att förväxlas med någonting annat eftersom det är distinkt och inte används i några andra sammanhang än att beteckna just dagens landsting. Beteck- ningen som sådan, att dess första del speglar ett geografiskt område och dess andra del anknyter till en beslutande funktion, ger dess- utom en god beskrivning av vad det rör sig om för organisation.

4.1.10Förslag till beteckning

Förslag: Beteckningen för kommuner på regional nivå ska vara region.

En definition av vad som avses med region ska införas i kommunallagen. Av definitionen ska det framgå att en region är en kommun på regional nivå. Även en definition av kommun ska införas med innebörden att en kommun är en kommun på lokal nivå.

Dagens situation, med olika beteckningar som används i olika delar av landet för kommuner på regional nivå och där det ofta är en annan beteckning på valsedeln än den som används i kommunika- tionen med medborgarna är inte hållbar. Samma beteckning bör användas i hela landet och i alla sammanhang. Detta är särskilt betydelsefullt då det rör en demokratiskt viktig aktör. För att und-

158

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

vika dagens situation är det en fördel om det finns en acceptans hos landstingen för den formella beteckningen.

Beteckningen region har använts under lång tid av landstingen i Västra Götalands län och Skåne län. I dessa län har ordet landsting inte förekommit på många år vare sig i den politiska debatten eller i kontakterna med medborgarna och företagare. Allt fler landsting har valt att övergå till att använda beteckningen region i samband med att de tagit över det regionala utvecklingsansvaret. I dag är det en majoritet av landstingen som betecknar sig själva som regioner och eftersom de återstående har ansökt om att ta över det regionala utvecklingsansvaret är det sannolikt att även dessa inom några år kommer att använda denna beteckning.

De motiv som angavs när de första landstingen fick möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse var att det för medborgare, myndigheter och näringsliv kunde markera landstingens förändrade roll i länen, i och med att de tog över det regionala utvecklingsansvaret. Med åren har denna förändring blivit ännu tydligare när landstingens arbete med regional utveckling ökat.

Redan av remissvaren till Ansvarskommitténs betänkande fram- gick att landstingen själva var positiva till att byta beteckning på de nya föreslagna regionerna. En mycket stor majoritet ville byta till regionkommun, alternativt bara ”region”. Av de som var positiva framförde ett stort antal att regionkommunerna utanför mycket formella sammanhang borde benämnas ”regioner”.

Vi har i en enkät till samtliga landsting och kommunala sam- verkansorgan bland annat ställt frågan om beteckningen landsting bör ändras till en annan gemensam beteckning och i så fall vilken. Samtliga landsting och samverkansorgan, som har haft en uppfatt- ning i frågan, har förordat antingen ”region” eller ”regionkom- mun”. Svaren fördelar sig med ungefär hälften var för dessa alter- nativ. Bland de som föredrar begreppet regionkommun har dock ett antal anfört att denna beteckning enbart ska användas i formella sammanhang medan det ska stå varje kommun på regional nivå fritt att i andra sammanhang använda det vardagliga begrepp som anses bäst ur geografisk och språklig synvinkel.

I våra överväganden har vi redogjort för både för- och nackdelar med olika beteckningar. Det finns enligt vår uppfattning mycket som talar för att behålla beteckningen landsting. Det är en hävd- vunnen beteckning som har en lång kulturell och språklig historia.

159

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

Det är ett begrepp som inte riskerar att förväxlas med någonting annat eftersom det inte används i några andra sammanhang än att beteckna just dagens landsting.

Samtidigt menar vi att en viktig förändring har skett på så sätt att landstingen nu har ansvar för betydligt fler frågor förutom hälso- och sjukvården som berör invånarna direkt i vardagen, t.ex. frågor kring utbildning, kultur, trafik och infrastruktur. Det har, enligt vår mening, skett en sådan principiell förändring att ett namn- byte är motiverat. Till detta ska läggas att beteckningen region har använts under lång tid i vissa delar av landet, och nu används av allt fler.

Att införa en helt ny beteckning som inte anknyter till ordet ”region” är enligt vår mening inte aktuellt. De alternativ vi har över- vägt är ”region” eller ”regionkommun”, vilka båda dessutom anknyter väl till regeringsformens formulering kommuner på regional nivå.

Som framgått ovan medför beteckningen region ett antal pro- blem. Vi har därför noga övervägt alternativet regionkommun för att få ett mer distinkt begrepp. Det har flera fördelar jämfört med att bara använda region. Den viktigaste är naturligtvis att det skulle minska risken för sammanblandningar och missförstånd i förhåll- ande till andra användningsområden för begreppet. Det är också mindre risk att det uppfattas som territoriet snarare än organisa- tionen. Slutligen kan det vara en fördel att det markerar att det rör sig om ett kommunalt organ med samma konstitutionella ställning som landstingen. Som Ansvarskommittén påpekade är dock beteck- ningen lång och förmodligen kommer endast dess första led att användas i de flesta sammanhang. Därmed skulle också en del av problematiken med dagens situation kvarstå, även om risken för missförstånd sannolikt skulle bli mindre. Det finns även en risk att det för tankarna alltför mycket till kommuner på lokal nivå efter- som det är om sådana som begreppet kommuner används i dag, även om också landstingen formellt sett är kommuner. Det tyngst vägande skälet mot regionkommun är enligt vår uppfattning att dagens problem med att olika begrepp används i olika sammanhang delvis skulle bestå. Detta eftersom det formella namnet inte skulle bli detsamma som det som används i media och i kommunikation med medborgarna. Om man ska byta beteckning delvis för att få en enhetlighet och större tydlighet är det enligt vår mening lika bra att

160

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

gå hela vägen och även formellt använda en beteckning som an- vänds och kommer att användas till vardags.

En del av problemen med att använda endast region kan lösas genom en definition av vad som avses i kommunallagen. Det går sedan att lägga in hänvisningar till denna definition i författnings- text där det finns risk för sammanblandning med andra använd- ningar av regionbegreppet. Det löser dock inte problemen med denna beteckning i den praktiska användningen. Det är därför viktigt att såväl regeringen som landstingen själva är tydliga i sin kommu- nikation så att det i varje situation framgår vad som avses.

Trots nackdelarna är vår sammantagna bedömning att den mest ändamålsenliga beteckningen för en kommun på regional nivå är region. Fördelarna med att det är samma begrepp som används såväl i formella som i övriga sammanhang överväger enligt vår uppfatt- ning nackdelarna.

Vår bedömning är att den nya beteckningen bör kunna hålla på sikt och klara av även större förändringar när det gäller vilket an- svar organisationen har. Det innebär att beteckningen inte behöver förändras varje gång nya uppgifter tillförs, vilket vore olyckligt. Det tar tid för en ny beteckning att bli etablerad. Tydlighet och överskådlighet är av stor vikt och försämras om organisationerna alltför ofta byter namn.

Eftersom det rör sig om ett grundläggande demokratiskt organ vill vi vidare understryka vikten av att bruket av region i andra sammanhang bör begränsas och användas med stor försiktighet.

Benämning på fullmäktige och styrelse

Förslag: Fullmäktige i kommuner på regional nivå ska i kom- munallagen, vallagen och annan lagstiftning benämnas region- fullmäktige. Styrelsen ska benämnas regionstyrelse.

Som en följd av det ska möjligheten att använda dessa beteck- ningar i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län upphöra att gälla.

Enligt 4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län får de landsting som avses i lagen besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och

161

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om landstings- fullmäktige och landstingsstyrelsen gäller i sådant fall regionfull- mäktige och regionstyrelsen.

Benämningarna landstingsfullmäktige respektive landstingsstyrelse används i exempelvis 1 kap. 1 § vallagen, 1 kap. 8 § kommunallagen och 9 kap. 21 § kommunallagen. Som en följd av att beteckningen landsting ändras till region ska även benämningarna landstingsfull- mäktige och landstingsstyrelse ändras. Vårt förslag är att benäm- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse ska användas. När dessa benämningar blir de som gäller formellt finns det ingen anled- ning att ha kvar möjligheten i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län för de uppräknade landstingen att använda dessa.

Gotlands kommun

Förslag: Möjligheten för Gotlands kommun att enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse ska upphöra att gälla.

En särskild fråga gäller Gotlands kommun. Gotlands kommun är en kommun på lokal nivå men ansvarar för uppgifter som lands- tingen utför i andra län, en s.k. landstingsfri kommun. Enligt 1 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) gäller exempelvis att: ”Vad som sägs i denna lag om landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting. Avdelning IV gäller de kommuner som inte ingår i ett landsting enbart i de fall det är särskilt föreskrivet.” Det finns i dag bara en sådan kommun som inte ingår i ett landsting och det är Gotlands kommun.

Gotlands kommun får, på motsvarande sätt som de i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län uppräknade landstingen, besluta att kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kom- munstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och regionstyrel- sen. Eftersom de har denna möjlighet enligt 4 § lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län använder sig Gotlands kommun i dag av Region Gotland som egen beteckning. När bestämmelsen in- fördes i lagen ansåg flera remissinstanser att det fanns en risk för

162

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

missförstånd och otydlighet om Gotlands kommun fick denna möj- lighet. Regeringen instämde i att det kunde komma att uppstå be- greppsförvirring (prop. 2011/12:21). Det var därför enligt regeringen väsentligt att om kommunen valde att utnyttja möjligheten att an- vända beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse tydligt informerade allmänheten om detta.

Om landstingen formellt byter beteckning till regioner enligt vårt förslag framstår det som problematiskt om Gotlands kommun även fortsättningsvis skulle använda denna beteckning. Det blir då inte längre fråga om att organisationer med olika formella namn har rätt att använda sig av samma beteckning utan att en kommun skulle använda det som är den formella beteckningen för en annan typ av organisation. Det innebär en ändring mot dagens situation och skulle motsvara att Gotland i dag hade rätt att som egen beteckning använda landsting, trots att det är en kommun. Det skulle inte bidra till den tydlighet som eftersträvas med en enhetlig beteckning, vare sig nationellt eller i internationella sammanhang.

Vi föreslår därför att Gotlands kommuns möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ska upphöra att gälla. Det innebär att kommunen betecknas Gotlands kommun och att full- mäktige och styrelse betecknas kommunfullmäktige och kommun- styrelse.

Alternativt förslag för Gotlands kommun

Trots det som anförts ovan finns det dock även skäl som talar för att Gotlands kommun ska ha möjlighet att fortsätta använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Kommunen har det regionala utvecklingsansvaret i länet, vilket är en principiell skillnad mot andra kommuner. Beteckningen används i dag och är etablerad hos befolkningen. Enligt ovan nämnda proposition hade Gotlands kommun angett att det innebär en stor förlust i status och brist när det gäller tydlighet att inte få använda sig av benäm- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. Kommunen anförde då att benämningarna för omvärlden klargör kommunens befogen- heter samt att det i det interregionala samarbetet kring Östersjön är viktigt att kunna få använda regionbegreppet.

163

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

Eftersom Gotlands kommun är den enda landstingsfria kom- munen och den enda som har det regionala utvecklingsansvaret är risken för missförstånd när det gäller vilket organ beteckningen avser begränsad. Gotland har en väl avgränsad geografi och en för- hållandevis liten befolkning. Det borde därför vara möjligt att nå ut till allmänheten med Gotlands speciella förhållanden. Det lär inte heller i framtiden bli aktuellt för någon annan kommun att ta över det regionala utvecklingsansvaret.

Om alternativet att Gotlands kommun även fortsättningsvis ska få möjlighet att använda beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse skulle övervägas, kan det inte inom ramen för denna utredning komma ifråga att ändra den formella beteckningen på kommunen. I sådant fall skulle Gotlands kommun inte längre vara en kommun på lokal nivå med landstingsuppgifter, utan en kom- mun på regional nivå (motsvarande landsting). I stället bör möjlig- heten för Gotlands kommun att besluta om att använda beteck- ningarna regionfullmäktige och regionstyrelse enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län finnas kvar. I lagen bör då även finnas kvar en bestämmelse med innebörden att det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i sådant fall gäller regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Liksom i dag bör dock vid genomförande av val enligt vallagen beteckningen kommunfullmäktige användas vid val i Gotlands kom- mun.

4.2Utformning av namn

Förslag: Namnen på de enskilda regionerna ska utformas så att ordet Region placeras före namnet på respektive län och att ordet län ingår i namnet enligt följande modell: Region Norrbottens län, Region Skåne län, Region Stockholms län, Region Västra Götalands län osv.

I dag varierar, förutom beteckningarna, även konstruktionen av namn på de enskilda landstingen.

Bland de som använder landsting använder Stockholms läns lands- ting och Västerbottens läns landsting den konstruktion som är den officiella i bland annat SCB:s register. Många landsting har dock

164

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

4.3Följdändringar i författningar

Allmänt om följdändringarna

Bedömning: Om våra förslag genomförs bör ord som region, regional osv. i framtiden undvikas i lagstiftningen i den mån de syftar på något annat än de nuvarande landstingen.

Vårt förslag om ändrad beteckning på landsting föranleder följd- ändringar i ett stort antal författningar där beteckningen förekom- mer.

Flertalet av följdändringarna är av okomplicerat slag, exempelvis att landsting ersätts av region eller landstingsfullmäktige av region- fullmäktige. I vissa fall har det emellertid krävts omformuleringar. Vi har bedömt att det för närvarande inte är lämpligt att använda adjektivformen regional som beteckning på företeelser med anknyt- ning till landstingen eftersom den förekommer i så många andra sammanhang. Ord som landstingskommunal har då i stället ersatts med en omskrivning med substantivet region, till exempel i 8 § andra stycket 9 lagen (1996:810) om registrering av riksdagsleda- möters åtaganden och ekonomiska intressen. Vi föreslår vi att ”Statligt, primärkommunalt och landstingskommunalt uppdrag” ska ersättas med ”Uppdrag hos staten, eller hos en kommun eller region”.

I vissa fall där både kommunal och landstingskommunal före- kommit i samma författning har vi bedömt att det varit möjligt att utmönstra sistnämnda beteckning. Detta mot bakgrund av att be- teckningen kommunal, enligt regeringsformens terminologi, avser både kommuner och landsting (se prop. 2009/10:80, s. 209).

I de fall beteckningen landsting i en författning hänför sig till förhållanden i förfluten tid har vi inte föreslagit någon ändring. Detta gäller exempelvis lagen (2005:1137) om skattereduktion för virke från stormfälld skog vid 2006–2008 års taxeringar samt lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220). Vi har vidare utgått från lagförslag i lagrådsremisser och propositioner, vilket bl.a. innebär att vi inte har föreslagit ändringar i författningar som föreslås bli upphävda.

Några följdändringar kräver särskilda lösningar. Våra övervägan- den i fråga om dessa redovisas under särskilda rubriker nedan.

166

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Ordet region, regional osv. förekommer i många författningar. Om våra förslag genomförs bör sådana ord i framtiden undvikas i lagstiftningen i den mån de syftar på något annat än de nuvarande landstingen. De bör också i så stor utsträckning som möjligt ut- mönstras ur befintliga författningar. Detta gäller särskilt substantiv- formen region.

Vi föreslår att begreppen region i ellagen respektive i hälso- och sjukvårdslagen samt hälso- och sjukvårdsförordningen ges nya be- teckningar (se nedan). I övriga fall har vi bedömt att beteckningen inte omedelbart behöver bytas ut, utan att detta lämpligen kan över- vägas i samband med att författningar ses över i andra sammanhang. Sådana exempel är beteckningen regional kollektivtrafikmyndighet i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik samt beteckningen region i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfra- struktur.

Begreppet region förekommer även i samband med s.k. region- planering, dvs. samhällsplanering som berör mer än en kommun. Regionplanering regleras i sjunde kapitlet plan- och bygglagen (2010:900) samt i lagen (1987:147) om regionplanering för kom- munerna i Stockholms län. På dessa ställen används beteckningen region med avseende på något annat än landsting. Vi anser att be- teckningen bör bytas ut om landstingsbeteckningen ändras. Med anledning av ett pågående lagstiftningsarbete som omfattar nämnda bestämmelser gör vi dock bedömningen att det inte är nödvändigt att lämna förslag till ändring i dessa delar.

Förtydligande hänvisningar till kommunallagen

Förslag: En hänvisning till den definition av regionbegreppet som vi föreslår i kommunallagen ska införas i lagen om kollek- tivtrafik och lagen om fördelning av vissa statsbidrag till regio- nal kulturverksamhet.

I lagen (2010:1065) om kollektivtrafik används beteckningen regio- nal kollektivtrafikmyndighet. Av 2 kap. 1 och 2 §§ följer att en så- dan kan utgöras av ett enskilt landsting, landstinget och kommun- erna genom ett gemensamt organ, eller endast kommunerna genom ett gemensamt organ. Vad som utgör landsting och vad som utgör

167

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

en regional kollektivtrafikmyndighet behöver tydligt hållas isär. Vi föreslår därför att när det gäller ordet region införs en hänvisning till den definition av regioner som vi förslår i kommunallagen, se av- snitt 4.1.10. Enligt denna utgör regioner kommuner på regional nivå.

Lagen (2010:1919) om fördelning av vissa statsbidrag till regio- nal kulturverksamhet består endast av två paragrafer. I 1 § anges att landsting får fördela vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet om en regional kulturplan har upprättats av landstinget och planen överensstämmer med de föreskrifter som regeringen meddelar. Vi bedömer att det blir oklart vad som avses i lagen om enbart be- teckningen landsting ändras till region. I förtydligande syfte bör där- för en hänvisning till definitionen i kommunallagen införas även här.

Följdändringar i ellagen

Förslag: Beteckningen region i 4 kap. 8 § ellagen ska ersättas med nätregion i samband med att beteckningen landsting byts ut mot region i 2 kap. 11 a § samma lag.

Ordet landsting förekommer i en paragraf i ellagen (1997:857). I 2 kap. 11 a § stadgas att en nätkoncessions giltighet får göras beroende av att säkerhet ställs för vissa kostnader. Landsting och vissa andra aktörer är enligt bestämmelsen undantagna från kravet på ställd säkerhet.

Beteckningen landsting i ellagen ska enligt vårt förslag ersättas med region. Detta ord används dock redan i en annan betydelse i 4 kap. 8 §. Bestämmelsen reglerar utformningen av nättariffer för regionledningar. Vid denna utformning ska vissa kostnader beaktas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.

Vad en regionledning är definieras i 1 kap. 4 a §. Det är en led- ning som omfattas av en nätkoncession för linje och vars spänning understiger 220 kilovolt. Vad som utgör en region är däremot varken uttryckligen reglerat eller tydligt utifrån det sammanhang i vilket ordet förekommer. Begreppet fyller en funktion för utjämning av kostnaderna för de s.k. uttagskunderna, samtidigt som systemet med differentierade nättariffer för södra och norra delarna av landet upprätthålls. Enligt förarbetena får frågan om vad som utgör samma

168

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

region avgöras genom nätmyndighetens praxis (se prop. 1996/97:136 s. 155 och prop. 2008/09:141 s. 98).

Eftersom det inte tydligt framgår av ellagen att ordet region betecknar något annat än landsting behöver det ersättas. I ellagen används redan ordet ”område” med en särskild betydelse (se 2 kap. 2 §). Vi föreslår därför att ordet region behålls som ett ordled men att det i 4 kap. 8 § förtydligas så att det framgår att termen avser något annat än landsting. Vi har därvid övervägt beteckningar som elregion, geografisk region, ledningsregion, linjeregion och region för linje, men har kommit fram till att det enklaste och tydligaste alternativet är beteckningen nätregion.

Följdändringar i hälso- och sjukvårdslagen samt hälso- och sjukvårdsförordningen

Förslag: De regioner som landet har delats in i för hälso- och sjukvård som berör flera landsting ska i lagstiftningen benämnas samverkansregioner.

I hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) (HSL) samt hälso- och sjuk- vårdsförordningen (2017:80) (HSF), förekommer såväl begreppet landsting som begreppet region. Regeringen får, med stöd av 6 kap. 1 § HSL, meddela föreskrifter om att landet ska delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Sådana föreskrifter har meddelats i 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförord- ningen. Enligt bestämmelsen är landet indelat i sex regioner: Stockholmsregionen, Linköpingsregionen, Lund/Malmöregionen, Göteborgsregionen, Uppsala/Örebroregionen och Umeåregionen. Dessa brukar i det allmänna språkbruket benämnas sjukvårdsregioner, även om de i den för tillfället gällande lagstiftningen alltså endast benämns regioner. I lagförslaget i propositionen En ny besluts- process för den högspecialiserade vården (prop. 2017/18:40) införs emellertid begreppet sjukvårdsregion i HSL. Vi har utgått från propositionens lagtext när vi har utformat vårt förslag.

Den nuvarande beteckningen på sjukvårdsregionerna behöver er- sättas om vårt förslag om ändrad beteckning på landstingen genom- förs. Detta eftersom regionbegreppet i HSL och HSF syftar på något annat än landsting.

169

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

SOU 2018:10

Vi har övervägt att ersätta regionbegreppet i HSL och HSF med ordet område, eventuellt i sammansättning med ett annat ord. Ordet område har dock den nackdelen att det kan leda tanken till vård- områden, såsom kirurgi, ortopedi eller psykiatri.

Ett bättre alternativ är att lägga till ett led till ordet region. En möjlighet är då att benämna sjukvårdsregionerna ”sjukvårdsregioner” även i lagstiftningen, i likhet med förslaget i ovan nämnda pro- position. Detta tror vi dock skulle innebära en risk för samman- blandning med landstingen, eftersom även dessa, efter ändringen av beteckning, kommer att vara regioner som ansvarar för hälso- och sjukvård. Vi anser i stället att samverkansregion är en lämplig ersätt- ning eftersom den knyter an till sjukvårdsregionernas syfte och samtidigt är mer distinkt i förhållande till landstingen. Namnet på de olika sjukvårdsregionerna bör då bli Samverkansregion Stockholm, Samverkansregion Linköping osv.

Även om sjukvårdsregionerna betecknas samverkansregioner hindrar inte detta att ordet sjukvårdsregion fortsättningsvis används i de sammanhang där det inte är nödvändigt att använda den juri- diska termen. I sådana fall måste det dock tydligt framgå att det inte är landstinget som avses.

Följdändringar i tryckfrihetsförordningen och riksdagsordningen

Förslag: De två bestämmelser i tryckfrihetsförordningen där be- teckningen landsting används ska anpassas till regeringsformens terminologi. I dessa bestämmelser ska därför beteckningen ”landstingsfullmäktige” ersättas med ”fullmäktige i kommunen på regional nivå” och ”landstingsstyrelsen” med ”styrelsen i kom- munen på regional nivå”. I riksdagsordningen ska däremot beteck- ningen landsting ersättas med region i den tilläggsbestämmelse där den förekommer.

Den bestämmelse i tryckfrihetsförordningen som reglerar valet av jurymän om en kommun i ett län inte tillhör ett landsting ska upphävas.

170

SOU 2018:10

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå

Landsting förekommer i två bestämmelser i tryckfrihetsförordningen. Beteckningen används även i en bestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen ersattes den med uttrycket ”kommuner på regio- nal nivå” genom en ändring 2011. Regeringen bedömde då att det inte var nödvändigt att i grundlag reglera hur de två typer av kommuner som finns ska betecknas (prop. 2009/10:80 s. 209). Denna princip bör enligt vår uppfattning nu genomföras fullt ut.

I riksdagsordningen förekommer beteckningen landsting endast i en tilläggsbestämmelse. Det finns inte anledning att använda reger- ingsformens uttryck i sådana bestämmelser eftersom de kan ändras på samma sätt som vanlig lag. I stället bör ”landsting” där ersättas med ”region”, i likhet med vad vi förslår för övriga lagar och för förordningar.

De två aktuella bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen finns i tolfte kapitlet. Enligt dessa ska landstingsfullmäktige välja jury- ledamöter för vilka landstingsstyrelsen i vissa fall får utse ersättare. Bestämmelserna bör anpassas till regeringsformens terminologi. De bör alltså ändras så att ”landstingsfullmäktige” ersätts av ”fullmäk- tige i kommunen på regional nivå” och ”landstingsstyrelsen” med ”styrelsen i kommunen på regional nivå”.

Det finns vidare en föreskrift i tryckfrihetsförordningen som generellt reglerar valet av jurymän i den situationen att en kommun i ett län inte tillhör ett landsting. Den enda kvarvarande kommun som inte tillhör något landsting är emellertid Gotlands kommun, för vilken valet av jurymän är särskilt reglerat. Det finns därför anled- ning att upphäva den generella föreskriften eftersom den inte längre fyller någon funktion.

4.4Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Ändringarna beträffande beteckning och utformning av namn för kommuner på regional nivå ska träda i kraft den 1 januari 2020.

Ändringarna i tryckfrihetsförordningen ska träda i kraft den 1 januari 2023.

171

Beteckning och utformning av namn på kommuner på regional nivå SOU 2018:10

Ändringarna ska enligt vår uppfattning träda i kraft innan val- året 2022. Det blir tydligt för medborgarna att en ny formell beteck- ning har börjat gälla eftersom denna beteckning kommer att finnas på valsedlarna. Eftersom en del av förberedelserna för valet sker under året innan valåret är det lämpligt att ändringarna träder i kraft den 1 januari 2020.

Till dess har sannolikt samtliga, eller i vart fall de allra flesta, landsting redan själva börjat använda beteckningen region i samband med att de tagit över det regionala utvecklingsansvaret. Det bör därför vara en för befolkningen bekant beteckning för kommunerna på regional nivå som används i valet.

Vårt förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen kan, med hän- syn till ordningen för grundlagsändringar, träda i kraft först efter valet 2022. Landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen kommer således behålla sin gamla beteckning i tryckfrihetsförordningen under perioden 2020–2022.

Förslaget innebär endast en ändrad beteckning på landstingen och deras organ. Det är inte fråga om att föra över befogenheter till en annan aktör eller att på något annat sätt förändra de nuvarande landstingen. Det kan därmed knappast uppstå någon tvekan om vilka organ som avses i tolfte kapitlet i tryckfrihetsförordningen. Därtill har bristande terminologisk samstämmighet mellan grund- lag och annan lag tidigare tillfälligt godtagits i fråga om kommun- begreppen (se prop. 1990/91:117 s. 23).

I förhållande till flertalet landsting blir det inte någon förändring jämfört med den rådande situationen. Detta eftersom landstings- fullmäktige och landstingsstyrelsen i en majoritet av landstingen redan betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen enligt den möjlighet som ges i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Denna bristande terminologiska samstämmighet kommer att upphöra genom vårt förslag. Det bör emellertid fram till att ändringarna trätt i kraft i TF även fortsättningsvis vara möjligt att tillämpa bestäm- melserna om val av jurymän på regionfullmäktige och regionstyrelser.

172

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

5.1.1Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter

I indelningslagen regleras förutsättningar för ändringar i indelningen samt förfarandet vid sådana ändringar. Lagens bestämmelser täcker såväl överföringar av ett geografiskt område från en kommun till en annan kommun eller av ett geografiskt område från ett landsting till ett annat landsting, sammanläggningar av flera kommuner eller flera landsting samt delning av kommun eller landsting (prop. 1978/79:157 s. 35). Ändringar i kommunindelningen regleras i lagens första kapitel och ändringar i landstingsindelningen i dess andra kapitel. Reglerna i de båda kapitlen överensstämmer till stora delar med varandra, vilket vid lagens tillkomst ansågs vara naturligt med hänsyn till att flertalet ändringar i landstingsindelningen sker i samband med att kommunindelningen ändras och till att i övrigt i stort sett enhetliga regler gäller för de båda kommuntyperna (prop. 1978/79:157 s. 119). Det finns dock även skillnader mellan de två kommuntyperna i lagen.

Vid prövning av frågan om ändring i indelningen i kommuner ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kom- mun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter (1 kap. 1 § andra stycket). När det finns skäl till det ska en särskild undersök- ning göras om befolkningens inställning. Undersökningen kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande (1 kap. 24 §).

När det gäller landstingsindelningen finns det inte några bestäm- melser om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter hos berörda landsting, kommuner eller hos befolkningen. Däremot ska vid utredningen, liksom när det gäller kommuner, samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. Det finns beträffande landstingen inte heller någon motsvarighet till 1 kap. 24 § om att det ska göras en särskild undersökning om befolkningens inställ- ning till en indelningsändring när det finns skäl till det.

I förarbetena till indelningslagen uttalades bland annat följande angående ändringar i landstingsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 87).

174

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

En ändring i den landstingskommunala indelningen påverkar knappast andra landstingskommuner än de som direkt berörs av ändringen. I allmänhet är sådana ändringar av mindre omfattning. De sker oftast som en följd av ändringar i den kommunala indelningen. Landstings- indelningen är vidare knuten till länsindelningen. Av dessa skäl anser jag det inte nödvändigt att införa en bestämmelse om att särskild hänsyn skall tas till de närmast berörda landstingskommunerna eller om att synnerliga skäl skall krävas för en indelningsändring mot en sådan lands- tingskommuns vilja.

Vad gäller befolkningens önskemål och synpunkter i frågor om ändringar i landstingsindelningen anfördes följande:

Ändringar i landstingsindelningen sker som jag nyss sagt oftast som följdändringar till ändringar i kommunindelningen. Om dessa ändringar innebär att en kommun delas eller att en del av en kommun överförs till en annan kommun skall, enligt vad jag tidigare har förordat, särskild hänsyn tas till ortsbefolkningens önskemål och synpunkter. Enligt min mening behövs ingen uttrycklig bestämmelse om att särskild hänsyn dessutom skall tas till samma ortsbefolknings synpunkter på en ändring i landstingsindelningen som sker som en följd av ändringen i kommun- indelningen. Om en hel kommun flyttas från en landstingskommun till en annan är det naturligt att kommunfullmäktige företräder ortsbefolk- ningen. Att landstingskommunernas och ortsbefolkningens intressen och synpunkter alltid skall beaktas i ärenden om ändringar i landstings- indelningen anser jag vara självklart.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen väcktes en motion om en ändring i den föreslagna utformningen av bestämmelsen om särskild hänsyn till ortsbefolkningens inställning till en ändring i kommunindelningen. Enligt regeringsförslaget skulle sådan hänsyn tas om en indelningsändring innebar att en kommun delas eller en del av en kommun överförs till en annan kommun. Motionsför- slaget, som bifölls av riksdagen, innebar att bestämmelsen om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter inte skulle begränsas till vissa typer av ändringar i kommunindel- ningen (KU 1978/79:40, rskr. 1978/79:363). Regeringens förslag om förutsättningarna för ändringar i landstingsindelningen uppmärk- sammades inte särskilt i riksdagsbehandlingen.

175

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

5.2.1Kommundemokratikommittén

Kommundemokratikommittén var en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgar- nas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demo- kratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Genom tilläggsdirektiv fick kommittén också i uppdrag att se över förutsättningarna för, och förfarandet vid, ändringar i landstings- och kommunindelningen samt förfaran- det vid ändringar i länsindelningen.

I sitt betänkande Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33) lade Kommundemokrati- kommittén i mars 2002 fram förslag om bland annat ändringar i indelningslagen. Kommitténs förslag innebar att bestämmelserna om ändringar i kommun- respektive landstingsindelningen skulle harmoniseras så långt det var möjligt. Kommittén ansåg att de skäl som låg bakom flera skillnader i indelningslagen mellan reglerna för kommuner och landsting inte längre var relevanta.

När det gäller kommunernas och landstingens inställning menade Kommundemokratikommittén att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om att hänsyn ska tas till landstings och kommuners synpunkter vid en indelningsförändring också bör införas för landstingens del. Genom att landstingstillhörighet sammanfaller med länstillhörighet blir dock frågan om ändrad landstingsindelning mer komplex än frågan om ändrad kommunindelning enligt kommittén. Att kräva synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja riskerar med hänsyn till detta att rubba den nuvarande balansen mellan kommuner och landsting. Någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja bör därför inte införas, menade kommittén.

Kommittén ansåg att det framstod som naturligt att särskild hän- syn även ska tas till berörda kommuners inställning vid en ändring i landstingsindelningen. Kommittén föreslog således att, vid pröv- ning av frågan om ändring i landstingsindelningen, särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen.

177

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

Beträffande befolkningens inställning fanns det enligt kommitténs mening inte några bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindel- ningen. Kommittén föreslog därför att de bestämmelser som i dag gäller för ändringar i kommunindelningen i detta hänseende skulle utvidgas till att gälla även vid ändringar i landstingsindelningen.

Kommundemokratikommittén anförde två skäl till varför befolk- ningens inställning bör ges särskild tyngd vid indelningsändringar för kommuner och landsting. Det första var att indelningsbeslut berör kommun- eller landstingsmedlemmarnas identitet och samhörighet. Att det finns en känsla av identitet och samhörighet kan ha stor betydelse för en kommuns och landstings legitimitet och möjlighet att genomföra sin politik inom respektive område. Om det saknas en sådan samhörighet kan slitningar mellan olika områden lätt uppstå.

Det andra skälet till varför befolkningens inställning bör ges särskild tyngd tar fasta på indelningsbeslutens långsiktiga karaktär. Att sådana beslut är av långsiktig karaktär innebär att de inte bör ändras och inte heller enkelt kan ändras i efterhand. Det är rimligt att beslut som har sådana egenskaper föregås av en omfattande diskussion och att de förankras mer än vad som normalt är fallet.

Kommundemokratikommittén ansåg att stor vikt bör fästas vid en klart uttryckt folkopinion vid beslut om indelningsändring. Befolkningens inställning måste dock i det enskilda fallet vägas mot andra intressen och faktorer, bland annat kommunens eller lands- tingets inställning samt näringsgeografiska och ekonomiska för- hållanden. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Avvägningen fordrar en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Kommittén bedömer därför att de avvägningar som utredande och beslutande myndighet har att göra täcks in av indelningslagen i dess nuvarande utformning. Den harmonisering av reglerna för kommun- och landstingsindelningen som kommittén föreslog innebär att dessa avvägningar även ska göras vid ändringar i landstingsindelningen.

Kommundemokratikommittén hade tidigare, i delbetänkandet Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting (SOU 2001:89), föreslagit ett införande av tvingande samrådsbestämmelser i kom- munallagen. De folkbokförda i kommunerna eller i en kommun inom landstinget borde enligt kommittén särskilt bjudas in att på-

178

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

verka beslut som binder såväl en framtida generation som framtida politiska majoriteter i fullmäktige. De beslut som i betänkandet avsågs bli aktuella för samråd var t.ex. stora investeringar i infra- struktur och fastigheter eller stora försäljningar av kommunala till- gångar.

Kommittén bedömde att indelningsärenden i allt väsentligt lik- nar de ärenden som avsågs bli aktuella för samråd i det ovan nämnda betänkandet. En indelningsändring är avsedd att vara permanent och medför en omfattande ekonomisk reglering som inte lätt kan återställas. Eftersom remissvaret från berörda kommuner och lands- ting ofta har stor betydelse både för utgången av ärendet och för om en utredning ska genomföras var kommitténs bedömning att samråd ska genomföras innan kommunen eller landstinget lämnar sitt svar.

Om kommunen eller landstinget själv ansöker om en indelnings- ändring föreslog kommittén att samråd skulle genomföras innan beslut om en ansökan om indelningsändring fattas. Kommittén an- förde att ett samråd kan genomföras på olika sätt beroende på vad som är lämpligt i sammanhanget, t.ex. i form av ett offentligt möte, en enkätundersökning eller ett rådslag på Internet. Om ett beslut om remissvar inte hade föregåtts av ett samrådsförfarande skulle det kunna överklagas av detta skäl.

Kommundemokratikommitténs förslag och remissbehandlingen

Sammanfattningsvis föreslog kommittén att vid prövning av frågan om ändring i landstingsindelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen i en kommun eller ett landsting som berörs av en ändring i kommun- eller lands- tingsindelningen. När det gäller utredningen om en ändring i kom- mun- eller landstingsindelningen föreslog kommittén att denna, liksom i dag, ska omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. En kommun eller ett landsting som berörs av en ändring och inte har ansökt om ändringen ska tillfrågas om sin preliminära inställ- ning så tidigt som möjligt. Innan en kommun eller ett landsting anger sin preliminära inställning, ska kommunen eller landstinget

179

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

genomföra samråd (enligt kommitténs tidigare förslag). Detsamma gäller innan en kommun eller ett landsting ansöker om en indel- ningsändring. Kommittén föreslog även att det skulle vara möjligt att tidigarelägga en indelningsändring genom att regeringen skulle kunna besluta om extra val1.

Betänkandet remissbehandlades med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstanserna. Det var dock ingen av remiss- instanserna som resonerade utifrån eventuella sammanslagningar av landsting eller större reformer av länsindelningen. De situationer som remissinstanserna främst diskuterade i sina svar är när en del av en kommun vill bilda en egen kommun eller en hel kommun vill byta landstingstillhörighet. I denna situation uppstår bland annat frågan om vilken befolkning som ska höras och vilken befolknings inställning som ska väga tyngst. Där hade remissinstanserna delvis olika uppfattningar. Ett antal kommuner hade vidare invändningar mot kommitténs förslag om att en kommun eller ett landsting som undersökt befolkningens inställning alltid ska svara för kostnaden för denna undersökning.

Kommitténs förslag ledde inte till några författningsändringar.

5.2.2Utredningen om indelningsändringar

Regeringen beslutade i mars 2004 till följd av ett tillkännagivande från riksdagen att ge en särskild utredare i uppdrag att bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till riksdagen. Utredningen lämnade sitt betänkande En lag om Sveriges indelning i län och landsting (SOU 2004:128) i december 2004.

När det gäller beaktande av landstingens och kommunernas respektive befolkningens inställning ansåg utredningen att indel- ningslagens bestämmelser om kommunindelningsändringar kunde användas som utgångspunkt. Utredningen delade Kommundemo- kratikommitténs bedömning att bestämmelserna om ändring i kom- mun- respektive landstingsindelningen på grund av den principiella

1 Denna uppfattning delades inte av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) som gjorde be- dömningen att den tidigare möjligheten för regeringen att förordna om extra val vid större indelningsändringar inte borde återinföras.

180

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

likställigheten mellan kommuner och landsting så långt möjligt bör stämma överens.

När det gäller berörda landstings och kommuners inställning resonerade utredningen som följer. När man vid prövning av en fråga om indelningsändring väger styrkan av de intressen som talar för ändringen mot styrkan av dem som talar mot denna fäster man särskilt stor vikt vid kommunernas inställning. Enligt förarbetena kan det dock inte uteslutas att det kan förekomma fall när det är befogat att låta kommunen stå tillbaka för andra intressen. Bestämmelsen om synnerliga skäl har således inte den innebörden att en kommun har vetorätt mot en indelningsändring.

Mot bakgrund av vad utredningen anfört om den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting ansåg utredningen att en bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som berörs av ändringen bör tas in i indelningslagen. Sådan hänsyn bör enligt utredningen också tas till den eller de kommuner som berörs av en landstingsindelnings- ändring. Med ett berört landsting avsågs ett landsting som delas, nybildas, slås ihop, får ett område överfört från sig eller får ett om- råde överfört till sig. Med en berörd kommun avsågs i dessa fall en kommun som genom ändringen skulle komma att ligga inom området för ett annat landsting.

När det gäller frågan om en bestämmelse om synnerliga skäl borde införas i indelningslagen beträffande landstingen gjorde ut- redningen samma bedömning som kommundemokratikommittén och menade att någon bestämmelse om att det ska krävas synner- liga skäl för att landstingsindelningen ska kunna ändras mot ett berört landstings vilja inte bör införas.

Enligt direktiven skulle utredaren överväga och lämna förslag om vilka hänsyn som ska tas till den lokala opinionen. Mot bakgrund av att Kommundemokratikommitténs betänkande hade remissbe- handlats med en i allt väsentligt positiv inställning hos remissinstan- serna fann utredningen att det i utredningsarbetet var ofrånkomligt att ta Kommundemokratikommitténs förslag som utgångspunkt.

Utredningen konstaterade emellertid att så länge sambandet mellan läns- och landstingsindelningen består blir en konsekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som ska ske till följd av ändring i läns- indelningen. Mot denna bakgrund föreslogs att det i lagtexten inte

181

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

anges att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från ovan angiven befolkning utan att det bör göras. Det kunde enligt utredningen till exempel finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstings- indelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstadkomma en mer ändamålsenlig indelning.

Utredningens förslag och remissbehandlingen

Utredningen om indelningsändringar föreslog sammanfattningsvis i här aktuella delar följande. Vid prövning av frågan om indelnings- ändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen. Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunk- ter från befolkningen i berörda kommuner. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Undersökningen får göras av kommunen eller landstinget. Om ingen av dessa har gjort någon undersökning och den som fått i uppdrag att göra utredningen finner att en under- sökning bör göras eller att en gjord undersökning är otillräcklig, ska detta anmälas till regeringen som beslutar i frågan. Om regeringen beslutar om undersökning ska den göras av den länsstyrelse som regeringen bestämmer. Den kan ske genom omröstning, opinions- undersökning eller liknande förfarande.

Ett flertal av remissinstanserna avstyrkte utredningens huvud- sakliga förslag om en lag som reglerar hela landets indelning i län och landsting. Ett stort antal remissinstanser motsatte sig också den inskränkning av initiativrätten som blev följden av utredningens för- slag. När det gäller här aktuella frågor uttalar sig de flesta av remiss- instanserna inte särskilt. Justitiekanslern anförde dock att i stället för ”Särskild hänsyn bör också tas till önskemål och synpunkter från befolkningen …” bör bestämmelsen formuleras så att ”Hänsyn skall tas till önskemål och synpunkter […] om inte särskilda skäl talar mot det”. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anförde att det kan vara önskvärt att inhämta synpunkter från angränsande kom- muner och från kommunmedlemmar som påverkas starkt. Vidare ansåg länsstyrelsen att det bör vara länsstyrelsen som anordnar folk- omröstningen och att det tydligt bör regleras hur en sådan ska gå

182

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

till. Västra Götalandsregionen ansåg att det bör krävas synnerliga skäl för att ändra landstingsindelningen om ett landsting motsätter sig denna.

5.3Regeringens proposition

Förslagen från Utredningen om indelningsändringar ledde inte till några författningsändringar. Regeringen gjorde i propositionen För- ändrad länsindelning m.m. (prop. 2005/06:24) bedömningen att beslutsformer och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i län och landsting inte borde förändras. Regeringen uttalade sig inte specifikt angående de delar av utredningen som rör landstingens, kommunernas och befolkningens inställning.

Bakgrunden till utredningen var ett tillkännagivande från riksdagen och det huvudsakliga uppdraget var att undersöka förutsättning- arna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skulle kunna föras över från regeringen till riksdagen. Utredningens lös- ning på detta uppdrag var att landstingsindelningen skulle bestäm- mas genom en generell lag utifrån i varje landsting ingående kom- muner, där de enskilda ändringarna åstadkoms i form av lagändringar. Lagrådet hade tidigare ansett att det stämmer dåligt med hierarkin mellan normerna om beslut som fattas av regeringen förutsätter att en lag ändras för att registrera regeringens beslut. En konsekvens av utredningens föreslagna ordning var enligt utredningen att den inte helt torde undgå den kritik Lagrådet tidigare framfört. Många av remissinstanserna delade utredningens bedömning av konse- kvenserna av den föreslagna ordningen. Kritiken var av sådan art att regeringen bedömde att det inte var möjligt att omarbeta förslagen och samtidigt följa intentionerna i riksdagens tillkännagivande. Regeringen ansåg således att det önskemål som tillkännagivandet avsåg inte kunde tillgodoses genom förändringar i lagstiftningen.

I propositionen togs även frågan om en ändrad länstillhörighet för Heby kommun upp (se avsnitt 5.4.1 nedan).

183

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

5.4Processen vid indelningsändringar

Indelningsändringar utreds enligt huvudregeln i indelningslagen av Kammarkollegiet. Kammarkollegiet har dock i praktiken endast utrett mindre indelningsändringar på egen hand. Alla större utred- ningar har kollegiet uppdragit åt en särskild utredare att göra. Om det är regeringen som på eget initiativ tagit upp en fråga om indel- ningsändring har det vid flera tillfällen tillsatts särskilda utred- ningar som utrett frågan.

Om det inte är kommunen eller landstinget som har ansökt om indelningsändringen, har Kammarkollegiets förfarande inletts med en preliminär remiss för att ta reda på berörda kommuners och landstings inställning till en ändring. Remissen innebär att kom- munen, landstinget och länsstyrelsen ombetts att yttra sig över ansökan. Om en berörd kommun eller ett berört landsting avstyrkt en föreslagen ändring i indelningen eller en utredning av en sådan ändring, har ofta ingen ytterligare utredning gjorts utan ansökan avslagits.

Det kan förekomma, framför allt i ärenden av mindre omfatt- ning, att det finns en tillräcklig utredning redan vid ansöknings- tillfället. I sådant fall behöver någon särskild utredning inte göras (prop. 1978/79:157 s. 115). Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner respektive landsting som ”har intresse” av frågan. Detta innebär enligt förarbetena att samråd ska ske inte bara med kom- muner respektive landsting som direkt skulle beröras av ändringen utan även med kringliggande kommuner respektive landsting i den mån en ändring skulle vara av betydelse för dessa, t.ex. genom att ett mellankommunalt samarbete påverkas (prop. 1978/79:157 s. 115 f.).

Upplysningar brukar inhämtas från statliga myndigheter, till exempel Skatteverket. Kontakter tas även bland annat med den kommun eller det landsting som är aktuellt för indelningsändring och med aktionsgrupper. Vid ändringar i kommunindelningen ska, när det finns skäl till det, en särskild undersökning göras av befolk- ningens inställning till en indelningsändring. Enligt förarbetena bör undersökningen inte genomföras förrän utredningen framskridit så långt att frågorna blivit ordentligt belysta och information kunnat spridas till dem som ska delta i undersökningen. Om befolkningens mening redan står klar, till exempel för att kommunen som ett led i sin behandling av frågan har hört befolkningen, behöver naturligtvis

184

SOU 2018:10 Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

någon särskild undersökning som regel inte ske (prop. 1978/79:157 s. 117). Om den särskilda utredaren finner skäl till en sådan under- sökning, anmäls detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan.

Undersökningen kan ske genom omröstning, opinionsundersök- ning eller liknande förfarande. Det är länsstyrelsen som bestämmer genom vilket förfarande undersökningen ska göras samt hur om- fattande den ska vara. Länsstyrelsen får anlita valnämnden i kom- munen, om inte nämndens verksamhet i övrigt hindras genom detta.

När Utredningen om indelningsändringar lämnade sitt betänk- ande i december 2004 hade det de senaste åren i genomsnitt kommit in cirka fem ansökningar om indelningsändring per år till Kammar- kollegiet. Ansökningarna gällde till ungefär hälften var kommun- delningar och gränsjusteringar. Inga ansökningar om kommun- sammanläggning hade gjorts. Genom kommundelningsbeslut efter indelningslagens ikraftträdande år 1979 hade elva nya kommuner bildats, varav fem under 1980-talet, fem under 1990-talet och en dittills under 2000-talet. De enda ändringar i landstingsindelningen, utan samband med kommunindelningsändringar, som förekommit under denna tid skedde i samband med bildandet av Skåne län och Västra Götalands län. I samband med detta undersöktes befolkning- ens inställning angående överflyttning av Mullsjö och Habo kom- muner från Skaraborgs läns landsting till Jönköpings läns landsting. I övrigt förekom inte någon undersökning av befolkningens inställ- ning när Västra Götalands läns landsting och Skåne läns landsting bildades.

Under 2008 ansökte landstingen i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län om få slås samman till ett landsting. Jämtlands läns landsting ansökte samma år om att bilda ett nytt landsting där Ånge och Sundsvalls kommuner skulle ingå. Gävleborgs, Dalarnas och Uppsala läns landsting ansökte 2008 om att de tre landstingen samt Örebro läns landsting skulle läggas samman. Regeringen be- slutade den 29 januari 2009 att överlämna samtliga ansökningar till Kammarkollegiet för utredning om en förändring av landstings- indelningen. Den 10 november 2009 avstyrkte Kammarkollegiet ansökningarna men förordade samtidigt fortsatt utredning. Kammar- kollegiet ansåg att det fanns flera faktorer som talade för en lands- tingssammanläggning i Norrland och Svealand men att det fanns oklarheter kring de geografiska gränsdragningarna.

185

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

Regeringen beslutade därför den 11 februari 2010 att till Utred- ningen om indelningsändringar lägga ett nytt uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller förutsätt- ningarna för ändrad landstingsindelning. Utredningen redovisade uppdraget i rapporten Sammanläggningar av landsting i Norrland och Svealand.

5.4.1Heby kommun

Heby kommun inkom första gången i december 1998 med en ansökan om att få byta län och landsting från Västmanlands län till Uppsala län och landsting. Regeringen avslog ansökan. Hösten 2000 väcktes motioner i bostadsutskottet i vilka förordades att regeringen skyndsamt skulle bifalla Heby kommuns ansökan om ändrad länstillhörighet. Motionerna behandlades av bostadsutskottet i betänkandet 2000/01:BoU13. Utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att en utredning skulle göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun och anförde därutöver: ”Genom ett tillkännagivande i enlighet med vad ut- skottet nu föreslår kommer riksdagen otvetydigt att ta ställning för att en fråga om indelningsändring, under angivna förutsättningar, skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till den folkliga opinionen. Utskottet utgår från att regeringen efter tillkännagivan- det kommer att avgöra indelningsfrågor i enlighet med riksdagens ställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om Heby kommun förnyar sin ansökan.” Utskottets förslag till tillkännagivande bifölls av riksdagen den 12 juni 2001.

Heby kommun inkom den 26 juni 2001 till regeringen med en ny ansökan om byte av landstings- och länstillhörighet. Regeringen beslutade den 11 oktober 2001 att avslå även denna ansökan. Sedan regeringen för andra gången avslagit Heby kommuns begäran om att kommunen skulle överföras till Uppsala län behandlade bostads- utskottet hösten 2001 två motioner om Heby kommuns länstill- hörighet. I samband härmed upprättade utskottet på eget initiativ ett förslag till en ny lag som bestämmer kommunernas läns- tillhörighet. Detta utmynnade så småningom i den ovan redovisade

186

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

Utredningen om indelningsändringar, som inte resulterade i några författningsändringar.

I februari 2005 inkom Heby kommun med en ny ansökan om att få byta län och landsting från Västmanlands län till Uppsala län. Ärendet utreddes av Kammarkollegiet som i juni 2005 yttrade sig till regeringen. Regeringen föreslog i propositionen Förändrad läns- indelning m.m. (prop. 2005/06:24) en utvidgning av Uppsala län. I propositionen anförde regeringen bland annat följande. I sam- band med de allmänna valen 1998 genomfördes en rådgivande folkomröstning i Heby kommun i syfte att undersöka kommun- medlemmarnas åsikt i fråga om vilket län kommunen borde tillhöra i framtiden. Resultatet av folkomröstningen blev att 57,7 procent av de röstande valde alternativet Uppsala län medan 39,9 procent föredrog alternativet Västmanlands län. 2,4 procent av rösterna var blanka eller ogiltiga. Valdeltagandet var 75,3 procent. Det var endast befolkningen i Heby kommun som deltog i folkomröstningen, inte övriga invånare i Västmanlands respektive Uppsala län. Som skäl för sitt avslag av Heby kommuns första ansökan 1998 anförde regeringen bland annat att Västmanlands läns landsting hade av- styrkt indelningsändringen då den riskerade att medföra att sjuk- huset i Sala skulle vara tvunget att läggas ned. En nedläggning av sjukhuset skulle enligt regeringen försämra sjukvården både i Heby kommun och för övriga invånare i Västmanland. Regeringen anförde vidare som skäl för sitt avslag att även om en majoritet i Heby kommun varit för länsbyte så var opinionen splittrad geografiskt där boende i öster ville tillhöra Uppsala län medan boende i väster ville tillhöra Västmanlands län. Vid en samlad bedömning fann reger- ingen den gången inte skäl att ändra länsindelningen.

I propositionen 2005 anförde regeringen: En överföring av Heby kommun från Västmanlands län till Uppsala län har diskuterats under lång tid. Kommunen genomförde redan 1998 en folkomröst- ning enligt vilken en majoritet av kommunmedlemmarna önskade tillhöra Uppsala län. Kommunen har i samband med sin ansökan i februari 2005 gjort bedömningen att den opinion för länsbytet som kom till uttryck i folkomröstningen finns kvar. Kammarkollegiet har låtit utreda frågan och förordar att den av Heby kommun önskade indelningsändringen genomförs. Vissa av remissinstanserna hade an- fört att resultatet av Ansvarskommittén borde avvaktas innan beslut fattades om Heby kommuns länstillhörighet. Regeringen instämde

187

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

i att Ansvarskommitténs kommande slutbetänkande var en omstän- dighet som talade mot en förändrad länstillhörighet för Heby kom- mun i det läget. På samma sätt var även det faktum att folkomröst- ningen 1998 visade att väljaropinionen i Heby kommun var splittrad på så vis att det finns en klar geografisk skiljelinje vad gällde be- folkningens uppfattning i frågan om länsbytet en omständighet som talade mot en förändrad länstillhörighet. Regeringen ansåg dock att såväl de näringsgeografiska faktorerna som kommunmedlemmar- nas önskan utgjorde starka skäl som talade för att Heby kommun borde föras över till Uppsala län. Dessa skäl övervägde enligt reger- ingens mening de omständigheter som talade mot ett länsbyte. Regeringen föreslog därför att Heby kommun från och med den 1 januari 2007 skulle ingå i Uppsala län. Västmanlands läns landsting hade då ändrat inställning och anfört att det vore lämpligast att av- vakta resultatet av Ansvarskommittén innan man fattade beslut om Heby kommuns länstillhörighet. Om detta inte bedömdes möjligt tillstyrkte dock landstinget överföringen av Heby till landstinget i Uppsala län under förutsättning att Västmanlands läns landsting erhöll kompensation för omställningskostnaderna. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.

Värt att notera är alltså att relativt stor vikt lades vid väljar- opinionen i regeringens motivering trots att det inte finns någon bestämmelse om befolkningens önskemål och synpunkter i lag- texten när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Regeringen kom dock fram till olika bedömningar i sakfrågan trots att ingen ny folkomröstning genomfördes vid det senare tillfället.

5.4.2Inhämtande av befolkningens synpunkter

i samband med senare års indelningsändringar

Några beslut om ändrad landstingsindelning har inte fattats sedan överföringen av Heby kommun till Uppsala län och landsting. I mars 2013 beslutade Trosa kommun att ansöka hos regeringen om en ändrad läns- och landstingstillhörighet från Södermanlands till Stockholms län och landsting. I maj 2013 genomfördes en folk- omröstning i kommunen. Ungefär 60 procent av de röstande röstade för att fortsätta tillhöra Södermanlands län. Strax över 62 procent av kommunens röstberättigade deltog i omröstningen. Med anled-

188

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

ning av resultatet i folkomröstningen drog kommunen tillbaka sin ansökan om indelningsändring.

När det gäller ändrad kommunindelning har det varit 3–4 något större ärenden under senare år:

–2009 beslutade regeringen (efter att Kammarkollegiet tillstyrkt ansökan från kommunerna) att gränsen mellan Vaxholms kom- mun och Lidingö kommun skulle ändras på så sätt att ögruppen Storholmen fördes över från Vaxholms till Lidingö kommun.

–Vid flera tillfällen har det kommit in ansökningar om att Torslanda (som tillhör Göteborgs kommun) ska bilda egen kommun. An- sökan avslogs av Kammarkollegiet senast 2011. Regeringen fattade beslut om Torslanda i juni 2012.

–Tullingepartiet har flera gånger ansökt om att Tullinge (som tillhör Botkyrka kommun) ska få bilda egen kommun. Kammar- kollegiet avslog ansökan senast i november 2016. Ärendet över- klagades till regeringen. Regeringen delade Kammarkollegiets bedömning och avslog överklagandet.

I övrigt har ärendena handlat om små justeringar av gränser, med någon eller några fastigheter som byter kommun.

I två av de ovan nämnda ärendena har Kammarkollegiet upp- dragit åt Länsstyrelsen att göra en undersökning om befolkningens inställning:

Det ena gällde ögruppen Storholmens överföring från Vaxholms till Lidingö kommun. I detta ärende skickade länsstyrelsen i Stockholms län ut en enkät till 377 personer, varav 97 folkbokförda och 280 fastighetsägare på Storholmen. Av de folkbokförda svarade 79 personer på enkäten. 62 av dessa svarade ja (att Storholmen borde föras över till Lidingö kommun) och 16 svarade nej. Av fastig- hetsägarna svarade 186 personer, 102 svarade ja och 70 svarade nej.

I det andra ärendet uppdrog Kammarkollegiet i januari 2011 åt länsstyrelsen i Västra Götalands län att göra en undersökning om befolkningens inställning till en indelningsändring, som skulle avse befolkningen i den del som föreslogs skiljas från Göteborgs kom- mun (Torslanda och Björlanda församlingar). Länsstyrelsen beslöt att låta genomföra en opinionsundersökning och lämnade uppdraget till Markör Marknad och Kommunikation AB. Opinionsundersök- ningen genomfördes genom telefonintervjuer med 1 003 personer. De intervjuade fick svara på dels om de var för eller emot en

189

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

delning men också om de trodde att en delning skulle innebära en förbättring eller försämring inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, kollektivtrafik, övrig kommunal service, kommunal demokrati, sam- hörighetskänsla och hur de trodde att skattetrycket skulle bli vid en delning. 47 procent av de intervjuade var för en delning medan 25 procent var emot, 24 procent var varken för eller emot och 4 pro- cent svarade vet ej eller att de inte ville svara. Göteborgs kommun anförde i ärendet att befolkningen i hela nuvarande Göteborgs kommun borde ha tillfrågats om inställningen till en kommundelning.

När det gäller frågan om Tullinge gjordes ingen särskild under- sökning eftersom det då nyligen hade genomförts en folkomröst- ning i kommunen.

5.5Folkinitiativ enligt kommunallagen

Enligt 5 kap. 36 § första stycket kommunallagen (2017:725) får fullmäktige besluta att det, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige ska handlägga, ska hämtas in synpunkter från med- lemmarna. Detta kan enligt bestämmelsens andra stycke ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande för- farande.

Enligt 8 kap. 2 § samma lag får ärende om att hålla folkomröst- ning i en viss fråga väckas i fullmäktige av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ).

Enligt 5 kap. 37 § ska, om ett sådant folkinitiativ har väckts fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, om

1.den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och

2.inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget.

I kommunallagstiftningen har det sedan 1977 funnits bestäm- melser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet i fullmäktige. Den 1 juli 1994 infördes en möjlighet för kommun- och landstingsmedlemmar att väcka ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröstning i en viss fråga, s.k. folkinitiativ. Bestämmel- serna byggde på frivillighet i den meningen att fullmäktige kunde

190

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröst- ning.

Folkinitiativet förstärktes den 1 jan 20112 på så sätt att huvud- regeln blev att en folkomröstning ska hållas om inte en kvalificerad majoritet (två tredjedelar) av fullmäktige beslutar att en folkom- röstning inte ska hållas. I samband med denna ändring höjdes också tröskeln för att väcka ett folkinitiativ från fem till tio procent av samtliga röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar.

Vid prövningen av frågan om en folkomröstning ska hållas har fullmäktige dock initialt att ta ställning till om det ärende som initiativet rör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om.

5.5.12014 års Demokratiutredning

I betänkandet Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5) resonerar 2014 års Demokratiutredning kring det förstärkta folkinitiativet i kommunallagen3. Införandet av det förstärkta folkinitiativet inne- bar utökade möjligheter för direktdeltagande i kommunernas och landstingens beslutsprocesser.

Den sammantagna erfarenheten av det förstärkta folkinitiativet vittnar dock enligt utredningen om en problemfylld process. Några av de initiativ till lokala folkomröstningar som har väckts i olika delar av landet har skapat spänningar och motsättningar i den lokala demo- kratin. Samtidigt visar det stora antalet folkinitiativ på medborgar- nas intresse och efterfrågan av en möjlighet att påkalla kommunala folkomröstningar. Opinionen för kommunala folkomröstningar är dessutom stark i Sverige och det finns enligt utredningen inget som tyder på att erfarenheterna från de kommunala folkomröstningarna som genomförts sedan 2011 har påverkat denna.

Även om det har uppstått problem i samband med folkinitia- tiven och folkomröstningarna menar utredningen att värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska besluts- processer överväger de negativa erfarenheterna från det förstärkta folkinitiativet. Vidare anser utredningen att dessa problem inte en-

2Prop. 2009/10:80.

3s. 463–464.

191

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

bart kan ses som ett resultat av det reformerade folkinitiativet som sådant. Ett beslutsfattande som inte tar hänsyn till eller bemöter starka folkopinioner som uttrycks av olika väljargrupper mellan valen är i sig ett demokratiproblem. Att dessa väljare valt att kräva en folkomröstning visar på en svaghet i den representativa demokratin. Den styrande majoriteten har varit oförmögen att fånga upp och bemöta det missnöje som olika väljargrupper gett uttryck för.

Utredningen menade också att de grundläggande principerna för folkinitiativet, dvs. att det krävs ett stöd på tio procent av de röstberättigade i kommunen eller landstinget för att väcka ett initiativ och två tredjedelar av fullmäktigeledamöterna för att avslå det, är en bra avvägning mellan det representativa beslutsfattandet och in- slaget av deltagardemokrati. Det finns inget som tyder på att tröskeln för antalet nödvändiga namnunderskrifter är för hög. Även om de flesta folkinitiativ har skett i små kommuner har även namninsam- lingar varit framgångsrika i befolkningsrika och till ytan stora kom- muner och landsting, såsom Göteborgs kommun och Västerbottens läns landsting. Möjligheten för en kvalificerad majoritet på två tredje- delar att avslå ett initiativ ger enligt utredningens mening full- mäktige en tillräcklig maktbefogenhet att avgöra vad som ska vara föremål för folkomröstning.

Utredningen föreslog bland annat att det inte ska vara nödvän- digt för initiativtagare att uppvisa egenhändiga namnteckningar utan att det ska vara möjligt att samla in underskrifter via internet.

Utredningens betänkande har remitterats och bereds i regerings- kansliet.

5.6Konstitutionsutskottets betänkanden

I konstitutionsutskottets betänkande med anledning av regerings- förslaget om en utvidgning av Uppsala län behandlade utskottet även motioner från den allmänna motionstiden 2005 med förslag om en ändrad indelningslag. Motionerna innehöll förslag om dels en ändring i indelningslagen med innebörden att beslut om lands- tingsindelningen ska fattas av riksdagen, dels en förstärkning av medborgarnas makt vad gäller ändringar i indelningen av såväl kommuner som landsting. Utskottet avstyrkte dessa motioner med hänvisning till att Utredningen om indelningsändringar i sitt be-

192

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

tänkande hade pekat på ett antal principiella och praktiska problem med den beslutsordning som utredningen enligt sina direktiv hade haft i uppdrag att utreda (se avsnitt 5.3 ovan). Till detta ställnings- tagande fogade ledamöter (M, FP, KD, C, MP) ett särskilt yttrande där det framhölls att motionärernas önskan att öka riksdagens och kommuninvånarnas inflytande över kommunindelningen fortfarande var en angelägen fråga. Hur medborgarinflytandet i framtiden ska kanaliseras fick emellertid anstå enligt det särskilda yttrandet.

Under de därpå följande riksdagsåren behandlade konstitutions- utskottet vid ett flertal tillfällen motioner som tog upp olika frågor om den regionala indelningen. Motionerna avstyrktes med hänvis- ning till det arbete som bedrevs av Ansvarskommittén respektive Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och sedermera till beredningen av de framlagda utredningsförslagen.

Våren 2014 föreslog utskottet med anledning av ett antal motioner från den allmänna motionstiden ett tillkännagivande om att reger- ingen borde återkomma till riksdagen med ett förslag om en hel- hetslösning för den regionala organisationen (bet. 2013/14:KU30). Utskottet konstaterade att den regionala nivån sett över landet kommit att få en asymmetrisk politisk organisation. Riksdagen biföll utskottets förslag om ett tillkännagivande (rskr. 2013/14:158). Även riksmötet 2014/15 behandlade konstitutionsutskottet ett antal motionsförslag om regionalisering med mera. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att civilministern hade aviserat en regionreform och uttalat en ambition om en bred politisk förank- ring kring en kommande indelning (bet. 2014/15:KU18).

I juni 2016 har riksdagen i ett tillkännagivande i samband med behandlingen av propositionen Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning (prop. 2015/16:121) anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestäm- melser av innebörden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen (bet. 2015/16:KU25 och rskr. 2015/16:291).

Utskottet (vars förslag riksdagen biföll) ansåg att förändringar i landstingsindelningen kan påverka människors vardag lika mycket som förändringar i kommunindelningen. Landstingen ansvarar för viktiga offentliga uppgifter som sjukvård och kollektivtrafik. Med- borgarperspektivet bör iakttas i lika hög grad vid ändringar i lands- tingsindelningen som vid ändringar i kommunindelningen.

193

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

Vidare ville utskottet särskilt framhålla att förändringar i lands- tingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regio- nala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda vilket landsting de tillhör. Det handlar om hur man som medborgare ska representeras och möjligheterna till politisk delaktighet. Det är därför av största betydelse att hänsyn tas till befolkningens önske- mål och synpunkter vid förändringar av landstingsindelningen. Landstingsindelningen är avhängig av länsindelningen på det sättet att enligt 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900)4 ska varje landsting omfatta ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Om staten vill ändra sin administrativa indelning är således huvudregeln att även landstingsindelningen då ska ändras. Enligt utskottet är det dock från ett demokratiskt perspektiv viktigt att även i dessa fall ta hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Statens önske- mål om att ändra den administrativa indelningen av landet bör så- ledes inte innebära att man avstår ifrån att beakta medborgarnas inställning.

Regleringen av ändringar i landstingsindelningen bör enligt ut- skottet innebära att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. En särskild undersökning av befolkningens inställning bör göras när det finns skäl till det. Hur önskemålen och synpunkt- erna ska inhämtas och beaktas bör övervägas på ett lämpligt sätt i varje enskilt fall, med beaktande av till exempel att förslag om sam- manslagningar av flera landsting kan förväntas bygga på en helhets- analys av den tilltänkta, nya enhetens behov och förutsättningar. Hänsynstagandet till befolkningens önskemål och synpunkter är en- ligt utskottet viktigt, samtidigt som det också är viktigt att bered- ningen av förslag till sammanslagningar inte onödigtvis fördröjs. Om regleringen bör vara identisk med den som i dag gäller för änd- ringar av kommunindelningar eller anpassas till de särskilda för- hållanden som kan råda när landstingssammanslagningar övervägs bör bli föremål för närmare överväganden under den fortsatta bered- ningen av frågan.

Utskottet betonade att ställningstagandet i denna del inte in- rymmer någon värdering av om landstingssammanslagningar är önsk- värda och lämpliga eller inte, utan enbart rör processen för det fall sammanslagningar övervägs. Utskottet anser sammanfattningsvis att

4 1 kap. 1 § i kommunallagen (2017:725).

194

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder av innebörden att regler införs om att beakta befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen.

5.7Processen inför och efter Indelningskommitténs delbetänkande

Enligt de ursprungliga direktiven skulle kommittén föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Det var enligt direktiven av särskild vikt att kommittén förde dialog med och kontinuerligt inhämtade synpunkter från berörda landsting, kom- muner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser, andra berörda myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Arbetet bedrevs i öppen dialog med berörda parter vilka också löpande informerades om processen. SKL bjöd in samtliga lands- ting att utse representanter till en samrådsgrupp. Gruppen bestod av ledande företrädare för kommuner, regionförbund och landsting i länen. I de flesta fall representerades såväl landstinget som kom- muner från respektive län. Representanterna i samrådsgruppen uppmanades även att ta ett särskilt ansvar för att samordna dis- kussionerna i länet. Kommittén höll såväl gemensamma möten med samrådsgruppen som medverkade vid bilaterala möten med poli- tiska företrädare för varje län för att inhämta kunskap och disku- tera arbetet.

I januari 2016 presenterades ett utkast till utgångspunkter för en indelning och i mars 2016 presenterades ett diskussionsunderlag i form av en kartbild.

Kommittén träffade också ett stort antal intresseorganisationer för att diskutera förslagen och inhämta synpunkter. Vidare deltog kommittén i ett stort antal seminarier och konferenser.

Stora delar av samrådsgruppen uttryckte tidigt i arbetet en önskan att kommittén, efter att ha haft dialog med politiska före- trädare för samtliga län, skulle presentera ett diskussionsunderlag i form av en kartbild. Detta presenterades, som nämnts, den 9 mars 2016. Efter det genomfördes gemensamma möten med politiska företrädare i respektive föreslaget nytt län. Vid mötena disku- terades bland annat hur respektive nuvarande län ställde sig till det

195

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

framlagda förslaget som helhet och i delar. Kommittén konsta- terade, efter samtalen, att det fanns ett starkt stöd för att bilda färre och större län och landsting. I flertalet län gav en politisk majoritet uttryck för en acceptans av en fortsatt process utifrån det fram- lagda förslaget. Enligt direktiven skulle kommittén om det var möj- ligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kunde träda i kraft den 1 januari 2019 genomföra den utredning som krävs enligt indelningslagen och senast den 30 juni 2016 lämna ett del- betänkande med förslag om ny indelning i dessa delar.

Kommittén föreslog i delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48) bildandet av Norrlands, Svealands och Västra Götalands län och motsvarande landsting. Kommittén bedömde att det i samtliga av de befintliga län som skulle ingå i dessa tre nya län och landsting fanns en politisk majoritet för förslagen. Detta bekräftades av remissvaren på delbetänkandet.

Kommittén hade inte i uppdrag att inhämta befolkningens synpunkter, utan förankringsprocessen skulle ske genom de poli- tiskt valda företrädarna. Under processen, särskilt efter att förslaget till kartbild presenterats, blev debatten i flera län intensiv. I andra län uppmärksammades knappast frågan alls. I Jämtlands län bildades folkinitiativet ”Rösta om Stornorrland” som samlade in namnunder- skrifter för att få till stånd en folkomröstning i frågan. Initiativet överlämnades till fullmäktige i landstinget. Även i Norrbotten läm- nade ett folkinitiativ en begäran om folkomröstning till fullmäk- tige. Folkinitiativet valde följande formulering.

Folkinitiativet föreslår att de röstberättigade medborgarna i Norrbottens län ska få folkomrösta om Norrbotten ska ingå som en del i en stor- region med andra län och landsting eller inte. Motivet är att Norrbotten är stort nog och själv klarar framtidens utmaningar inom sina ansvars- områden. Folkinitiativet föreslår vidare att landstingsfullmäktige i Norrbottens län, efter resultatet av en folkomröstning, ska besluta om att rikta en skrivelse till regering och riksdag där man kräver att folk- omröstningens resultat ett ja eller nej till storregion respekteras.

Regionfullmäktige i Norrbotten beslutade vid ett sammanträde den 15 februari 2017 att avslå begäran om folkomröstning med följande motivering:

Folkinitiativet avslås då det inte längre finns något förslag från reger- ingen att ta ställning till och allmänna opinionsyttringar ligger inte inom den kommunala kompetensen för Region Norrbotten att besluta om.

196

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

Fullmäktiges beslut överklagades. I en dom meddelad den 6 oktober 2017 av Förvaltningsrätten i Luleå (mål nr 598-17) avslogs överkla- gandet. Domen har vunnit laga kraft. Förvaltningsrätten anförde i huvudsak följande.

Förvaltningsrätten noterar inledningsvis att frågan om regional indel- ning är en fråga som i högsta grad berör medborgarna i de län som omfattas av förslaget. Ett allmänt intresse förutsätter dock inte nöd- vändigtvis att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av ett landstings engagemang. Allmänintresset får bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv, att regionfullmäktige befattar sig med angelägenheten. Att en fråga är av stort intresse för många av länets invånare medför inte att frågan också är av allmänt intresse ur ett landstings- och kommunalrättsligt perspektiv. För att så ska vara fallet måste frågan också täckas av landstingets kompetens (jfr Kammarrätten i Sundsvalls dom med mål nr 2643-06).

I målet har framkommit att Regeringen uttalat att det inte längre kommer att ingå i indelningskommitténs uppdrag att föreslå en ändrad länsindelning. Vidare har Region Norrbotten tidigare lämnat yttrande i frågan om ändrad länsindelning genom den tidigare landstingsstyrel- sen.

Av indelningslagen framgår att det ankommer på Regeringen att be- sluta om ändring i rikets indelning i landsting. Av indelningslagen framgår uttryckligen att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önske- mål och synpunkter när det gäller ändringar i kommunindelningen. Motsvarande bestämmelse i indelningslagen saknas när det gäller änd- ringar i landstingsindelningen. Region Norrbotten har således inte någon egen beslutanderätt avseende frågan om indelning i landsting.

Förvaltningsrätten finner vid en samlad bedömning att folkinitia- tivet såsom det utformats framförallt rör en statlig angelägenhet och saknar en klar avgränsning gentemot Regeringens beslutanderätt i frågan. Folkinitiativet är därför inte en sådan fråga som Region Norrbotten får besluta om. Därmed är inte heller de formella förutsättningarna för att ta upp frågan om folkomröstning uppfyllda. Det var då inte olagligt för fullmäktige att med enkel majoritet avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning. Sammantaget kan det inte anses att de klagande skulle ha visat att regionfullmäktiges beslut att avslå folkinitiativets begäran om folkomröstning skulle ha varit olagligt eller tillkommit på otillbörligt sätt. Överklagandet ska därför avslås.

5.8Överväganden och förslag

De regler som gäller vid ändringar av kommunindelningen respek- tive landstingsindelningen överensstämmer i stora delar. Det finns dock vissa skillnader. När regeringen ska pröva frågan om en änd-

197

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

ring av en eller flera kommuners indelning ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som berörs av ändringen. Skulle en av dessa kommuner motsätta sig en ändring kan beslut om en ändring bara fattas om det finns synner- liga skäl. Det anges också i indelningslagen att när det gäller änd- ring av kommunindelningen ska särskild hänsyn tas till befolk- ningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om vilken inställning befolkningen har. En sådan undersökning kan göras genom omröstning, opinions- undersökning eller liknande.

När det gäller frågor om ändring av landstingsindelningar finns det inte några bestämmelser om att särskild hänsyn ska tas till önske- mål och synpunkter hos berörda landsting. Inte heller att hänsyn ska tas till berörda kommuners synpunkter. Däremot ska i den ut- redning som föregår beslutet samråd genomföras med de landsting som har intresse av frågan. Det finns inte heller någon bestämmelse om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och syn- punkter när det gäller landstingsindelningen, eller någon motsvarig- het till regeln om att det ska göras en särskild undersökning om be- folkningens inställning till en indelningsändring.

Det är i huvudsak två skäl som har angetts för dessa skillnader. För det första såg lagstiftaren framför sig att ändringar av lands- tingsgränser i regel är ändringar av mindre omfattning som knappast påverkar andra landsting än de som är direkt berörda av ändringen. Oftast sker de som följdändringar till ändringar i den kommunala indelningen. Eftersom särskild hänsyn ska tas till befolkningens synpunkter i den processen behövdes det enligt förarbetena inte någon uttrycklig bestämmelse om detta när det gäller landstingsindel- ningen.

För det andra hänvisas det till att landstingsindelningen är knuten till länsindelningen och därmed också till den statliga administra- tionen. Det finns med andra ord inte bara ett kommun- och lands- tingsperspektiv, utan också ett statligt perspektiv i frågan om ändring av landstingsindelningen.

198

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

Olika sorters ändringar

Det finns ett antal olika typer av indelningsförändringar som be- stämmelserna i indelningslagen ska kunna hantera. Det kan t.ex. handla om att:

•En kommun delas så att en eller flera delar av den tidigare kom- munen bildar en eller flera nya kommuner. Detta är den van- ligaste indelningsförändringen bland kommuner sedan kommun- reformen avslutades 1974.

•Två eller flera kommuner läggs samman och bildar en större kommun – något som dock inte skett sedan kommunreformen avslutades, även om det diskuterats vid några tillfällen.

•Två eller flera landsting läggs samman och bildar ett större län – t.ex. vid bildandet av Skåne och Västra Götalands län i slutet av 1990-talet (vid dessa sammanläggningar ingick även s.k. lands- tingsfria kommuner med ansvar för hälso- och sjukvård).

•Ett landsting delas genom att en eller flera kommuner ”byter” län och därmed ingår i ett nytt landsting. Så skedde i samband att Västra Götalands län bildades genom att Habo och Mullsjö kommuner övergick till Jönköpings län, och i samband med att Heby kommun bytte län från Västmanlands till Uppsala län.

•En mer omfattande förändring av kommun- och landstings- indelningen genomförs som berör hela landet.

Det finns, enligt vår mening, skäl att ytterligare harmonisera regler- ingen av kommunindelningsändringar och ändringar i landstings- indelningen. En förändring av landstingsgränser kan vara en följd- ändring av en ändring i kommunindelningen, men det är långt ifrån det enda scenariot. Bildandet av Västra Götalands och Skåne län och landsting i slutet av 1990-talet är exempel på när flera landsting har lagts samman, vilket innebar att också den statliga förvaltningen förändrades.

Kammarkollegiet har behandlat ett flertal ansökningar om sam- manslagningar av två eller flera landsting under det senaste decenniet. Till detta ska läggas att ett flertal utredningar har föreslagit en kraftig reducering av antalet län och landsting. Vid överväganden om ändringar i lagen är det därför av stor vikt att lagstiftningen kan hantera även dessa typer av ändringar. Vi ser det därför som natur-

199

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

ligt att reglerna för kommunindelningsändringar och ändringar av landstingsindelningen harmoniseras.

Det finns däremot skäl för att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner. Det finns en direkt koppling mellan landstings- och länsindelning som innebär att varje län omfattar ett landsting. Som Utredningen om indelningsändringar konstaterade så blir en kon- sekvens av regleringar beträffande landstingsindelningen att dessa aktualiseras även vid sådana ändringar som sker till följd av ändring i länsindelningen. Läns- och därmed landstingsindelningen har således en tydlig koppling till statliga verksamheter och statlig administrativ förvaltning. Denna koppling har dock försvagats under de senaste decennierna. Länsgränserna är administrativa gränser tänkta att av- gränsa den statliga verksamheten regionalt. Som nämnts har det skett omfattande förändringar av statliga myndigheters regionala indelning (se kapitel 3 om statsförvaltningen). Länsbaserade sektorsmyndig- heter har ersatts av nationella en-myndigheter vilka har olika regio- nala indelningar som inte överensstämmer med länsindelningen.

Länsstyrelserna är i dag de enda statliga myndigheter vars indel- ning följer länsindelningen. Det kan ändock finnas skäl för föränd- ringar av länsstyrelsernas indelning som kan väga lika tungt som berörda landstings och kommuners intressen. Detta samband gäller landstingsindelningen och inte den kommunala indelningen. Det är ett viktigt skäl till att bestämmelserna när det gäller landstingen inte ska vara identiska med de regler som gäller för kommuner enligt vår uppfattning.

5.8.1Landstingens synpunkter vid indelningsändringar

Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel- ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting som närmast berörs av ändringen.

Det ska krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja.

Såväl Kommundemokratiutredningen som Utredningen om indel- ningsändringar menade att den principiella likställigheten mellan kommuner och landsting gör att motsvarande bestämmelser om

200

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

hänsyn till kommuners synpunkter vid en indelningsförändring också bör införas för landstingens del. Vi delar denna bedömning.

Vår uppfattning är att inställningen från berörda landsting ska tillmätas stor vikt vid den sammantagna bedömningen. Det finns skäl att införa en bestämmelse i indelningslagen som föreskriver att särskild hänsyn ska tas till önskemål och synpunkter från närmast berörda landsting. Detta gäller särskilt när det är fråga om indel- ningsändringar som bara berör ett fåtal landsting.

Erfarenheterna av de senaste årens indelningsförändringar visar att det bland såväl landsting som kommuner finns olika uppfatt- ningar dels om en ändring över huvud taget ska ske, dels om hur en eventuell ny indelning bör utformas. En del av dessa olika uppfatt- ningar handlar om hur man prioriterar mellan olika perspektiv och behov (t.ex. arbetsmarknad och tillväxt, hälso- och sjukvård, eko- nomisk bärkraft samt formerna för politisk organisation).

Mer omfattande förändringar av landstingsindelningen innebär att många, kanske samtliga landsting berörs. Det är därmed troligt att det kan vara svårt att få till stånd en indelning som tillgodoser varje enskilt landstings respektive kommuns förstahandsval. Det är naturligtvis angeläget att en indelningsförändring har en så bred acceptans som möjligt i berörda län och kommuner. Samtidigt är det omöjligt att tillgodose samtliga aktörers olika intressen. En ny administrativ indelning blir med nödvändighet en avvägning utifrån en helhetsbedömning där vissa synpunkter och perspektiv kommer att behöva tillmätas större vikt än andra. I det läget är det svårt att se att man kan ge ett enskilt landsting och än mindre en enskild kommun möjlighet att blockera genomförandet av en för hela landet väl avvägd och nödvändig reform. Att en ändrad indelning ger be- stående förbättringar för det stora flertalet landsting och kommuner inom flertalet relevanta perspektiv utesluter inte att något eller några landsting respektive kommuner kommer att motsätta sig för- ändringen utifrån i och för sig relevanta intressen.

Mot den bakgrunden bör det inte införas någon bestämmelse om att det ska krävas synnerliga skäl för att genomföra en indel- ningsförändring mot ett enskilt landstings vilja. En sådan bestäm- melse skulle, även om den inte innebär ett veto, medföra alltför stora möjligheter att blockera en lösning som tillgodoser det stora flertalets behov.

201

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

Det gäller särskilt om det tas ett nationellt helhetsgrepp på den regionala indelningen som dessutom inkluderar länsindelningen. Här kan olika landstings intressen kollidera både med varandra och med statens intressen. I sådana situationer skulle krav på synnerliga skäl kunna innebära att enstaka landsting ges möjlighet att för- hindra en väl avvägd helhetslösning som har ett brett stöd.

Samma frågeställning kan dock uppstå även när det gäller mindre indelningsändringar, som till exempel en kommun som vill lämna ett landsting för att ingå i ett annat. Det är i dessa fall inte självklart att landstingets intresse ska väga tyngre än den berörda kom- munens, utan detta måste vara en bedömning i varje enskilt fall.

Vår uppfattning är att det i stället för synnerliga skäl ska krävas särskilda skäl för att besluta om en indelningsändring mot ett be- rört landstings vilja. Sådana särskilda skäl skulle kunna anses före- ligga till exempel om det rör en ”mindre” förändring där en kom- mun på goda grunder vill ”byta län”. Det skulle också kunna handla om att det finns starka skäl för en förändring av statens regionala myndighetsindelning eller att det finns anledning att genomföra en mer omfattande indelningsförändring där många landsting är be- rörda. I sådana situationer går det inte alltid att skapa konsensus om hur indelningen ska se ut och där bör intresset av en fungerande helhetslösning ges företräde framför enskilda landstings uppfattning.

Vilka landsting kan anses vara berörda?

Vår uppfattning är att de landsting vars indelning påverkas direkt ska anses berörda – oavsett om man föreslås ingå i ett större lands- ting eller om en eller flera kommuner vill lämna eller ingå i lands- tinget. Vid en heltäckande indelningsändring bör samtliga landstings synpunkter beaktas.

Även andra landsting än de vars indelning förändras bör ges möj- lighet att framföra sina synpunkter. En ändring skulle till exempel kunna bryta upp eller försvåra befintliga regionala samarbeten. Här får göras en bedömning från fall till fall men utan att det krävs särskilda skäl för att förändra indelningen mot sådana landstings viljor.

202

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

5.8.2Kommunernas synpunkter vid indelningsändringar

Förslag: Vid prövning av frågan om ändring i landstingsindel- ningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen.

Bedömning: Det bör inte krävas särskilda skäl för att besluta om en ändring i landstingsindelningen mot en berörd kommuns vilja.

Kommunerna har ett nära samarbete med landstingen till exempel när det gäller hälso- och sjukvård, regional utveckling, kollektivtrafik och kultur och har ett starkt intresse av hur landstinget fungerar. Det är därför rimligt att särskild hänsyn tas även till berörda kom- muners synpunkter. Det bör dock inte krävas särskilda skäl för att frångå sådana synpunkter, utan dessa bör bedömas från fall till fall.

Det är ofrånkomligt att enstaka kommuner kan hamna i ett större landstings geografiska periferi. Det är också ofrånkomligt att färre landsting innebär färre residensstäder. Sådana och andra nackdelar för en enskild kommun bör inte läggas till grund för att enskilda kommuner ska kunna förhindra en i övrigt väl motiverad förändring.

När det däremot handlar om önskemål från en kommun som är belägen vid ett nytt större landstings gräns om att få ”byta lands- ting” kan det finnas anledning att tillmäta kommunens önskemål stor vikt. Kommunen lär i detta läge genom ansökan eller på annat sätt uttrycka sin vilja. I denna situation blir även de berörda (de avlämnande respektive mottagande) landstingens uppfattningar rele- vanta. Ett problem i sammanhanget kan dock vara att dessa nya, föreslagna landsting bara existerar i förslagsform och ännu inte har några valda företrädare som kan uttrycka sin uppfattning. Bland annat detta förhållande talar för att inte särskilt reglera sådana situationer.

Vilka kommuner kan anses vara berörda?

Synpunkter från samtliga kommuner inom berörda län bör in- hämtas och beaktas. Önskemål från gränskommuner som vill byta län bör dock tillmätas större tyngd och prövas särskilt i samband med beredningen av förslaget av indelningsförändringen.

203

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

5.8.3Befolkningens synpunkter vid indelningsändringar

Förslag: Befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid ändringar i landstingsindelningen.

Berörda landsting ska, om det inte är uppenbart obehövligt, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning inhämta synpunkter från sina medlem- mar.

Enligt indelningslagens regler om ändring i kommunindelningen ska, förutom till berörda kommuners synpunkter, särskild hänsyn även tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Riksdagen har alltså ansett att just när det gäller indelningsfrågor kan det finnas skäl att särskilt inhämta befolkningens synpunkter. Såväl Kommun- demokratikommittén som Utredningen om indelningsändringar ansåg att motsvarande bestämmelser skulle införas även när det gäller ändringar i landstingsindelningen. Utredningen om indelningsänd- ringar föreslog dock att det i stället för ska skulle formuleras som att det bör tas sådan särskild hänsyn till befolkningens önskemål och synpunkter. Det kan nämligen enligt utredningen finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning till en större ändring i landstingsindelningen när ändringen är betingad av statens önskemål att åstadkomma en mer ändamålsenlig indelning.

Vår uppfattning är att indelningslagens särskiljande av kommun- erna genom sina folkvalda representanter respektive befolkningen kan problematiseras. Fullmäktigeförsamlingarna är valda av och ansva- riga inför medborgarna i kommunen eller länet. Enligt den repre- sentativa demokratins principer företräder fullmäktige befolkningen och har ansvaret för att tolka den samlade folkviljan i kommunen eller länet. Det innebär att de politiska partierna och deras för- troendevalda förutsätts ha en kontinuerlig dialog med kommunens invånare. Fullmäktige förutsätts sedan kunna göra de ofta svåra och komplicerade avvägningar mellan olika intressen som kommer till uttryck. Det gäller inte minst en komplex fråga som en indelnings- förändring. De frågor som en fullmäktigeförsamling måste väga samman och ta ställning till är dessutom svåra att täcka i en fråge- formulering i till exempel en folkomröstning eller opinionsunder- sökning.

204

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

Vi delar dock Kommundemokratikommitténs uppfattning att det på grund av indelningsfrågornas karaktär är rimligt att besluten föregås av information och diskussion samt att de är väl förankrade. Kommittén hänvisade bland annat till indelningsbeslutens långsik- tiga karaktär och att såväl kommande generationer som politiska majoriteter binds upp av besluten. Konstitutionsutskottet framhöll även att förändringar i landstingsindelningen påverkar den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan få stor betydelse för enskilda personer vilket landsting de tillhör, enligt ut- skottet. Det handlar om hur man som medborgare ska represen- teras och möjligheterna till politisk delaktighet.

Av dessa skäl finns det anledning att särskilt reglera att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Befolkningens inställning måste dock vägas mot andra intressen och faktorer, bland annat berörda kommuners och landstings inställning, närings- geografiska och ekonomiska förhållanden samt statens behov av att göra förändringar i sin administrativa indelning. Eftersom dessa intressen och faktorer varierar från fall till fall är det inte möjligt att närmare ange hur en sådan avvägning bör göras. Befolkningens synpunkter kommer sannolikt att tillmätas olika tyngd beroende på vilken typ av indelningsändring det är fråga om, hur tydligt folk- opinionen kommit till uttryck och andra omständigheter.

Det förefaller rimligt att befolkningens uppfattning har mer avgörande betydelse exempelvis när en kommun överväger ett läns- byte. I detta sammanhang är det färre variabler som har betydelse vilket gör att de förtroendevalda kan få mer tydlig vägledning av medborgarnas synpunkter. Besluten bygger dock på olika avväg- ningar som kräver en helhetsbedömning som i grunden vilar på politiska ställningstaganden och värderingar. Vi föreslår därför att regleringen när det gäller ändringar i landstingsindelningen bör ut- formas på så sätt att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas, inte att särskild hänsyn ska tas till dessa synpunkter.

Vem ska inhämta synpunkterna?

Om befolkningens synpunkter ska kunna beaktas måste de på något sätt hämtas in. När det gäller kommunindelningsändringar är det länsstyrelsen som, när det finns skäl till det, ska göra en särskild

205

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

undersökning om befolkningens inställning. Undersökningen kan enligt bestämmelsen ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande. Det vanligaste i praktiken har dock varit att kommunerna har genomfört folkomröstningar, varefter det inte har ansetts finnas skäl för en särskild undersökning. I de fall läns- styrelserna har genomfört undersökningar har det rört sig om opinionsundersökningar.

Vi anser att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör ske som ett led i den regionala representativa demokratins berednings- process och inte som en särskild undersökning utförd av en myn- dighet. På detta sätt kan befolkningens synpunkter vägas in som en del av ett allsidigt beslutsunderlag såväl när fullmäktige ska ta ställ- ning i frågan, som när regeringen ska fatta beslut om en eventuell ändring. Vårt förslag är därför att berörda landsting, som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstings- indelning, ska som huvudregel inhämta synpunkter från sina med- lemmar. Ansvaret för detta genomförs ligger hos landstingsfull- mäktige.

Hur och när ska synpunkter inhämtas?

I vårt uppdrag ingår att analysera för- och nackdelar med att reglera hur och när befolkningens önskemål och synpunkter ska inhämtas. Om det inte regleras på vilket sätt synpunkterna ska inhämtas är det troligt att processerna kan komma att se olika ut i olika län. När det gäller ändringar i form av en landsomfattande reform, eller då flera landsting är berörda, finns det ett värde i en ordnad och samordnad process. Det kan annars bli svårt att värdera och analysera resul- taten. Det finns en risk att uppfattningar blir svåra att tolka och att resultaten i vissa län får orimlig tyngd i förhållande till andra, där man har haft andra processer. Av dessa skäl kan det vara en fördel att reglera när och hur synpunkterna ska inhämtas.

Att reglera hur processen ska se ut innebär dock även nackdelar. Det finns starka skäl för att kunna inhämta befolkningens önske- mål och synpunkter i olika delar av landet på olika sätt. Det kan vara stor skillnad mellan vilka frågor som är viktiga beroende på till exempel länets läge och storlek. Det kan också finnas frågor som bara är aktuella rent lokalt och som bör diskuteras i särskilda former.

206

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

Det är också troligt att olika processer lämpar sig för olika sorters indelningsändringar. Det krävs sannolikt olika metoder för inhämtan- de av befolkningens synpunkter beroende på om det är fråga om en kommun som vill byta län eller en nationell reform. Ett ytterligare skäl för att inte reglera när och hur en sådan process ska se ut är att det skulle kunna leda till överklaganden kring själva processen även om det egentligen handlar om ett missnöje med sakfrågan.

Det viktigaste enligt vår mening är att få en allsidig belysning med synpunkter som kan ligga till grund för ett gediget beslutsunderlag. Vår sammantagna bedömning är att, utöver att inhämtandet ska ske som ett led i landstingens beredning av ett yttrande eller en an- sökan, bör det inte ytterligare regleras hur och när synpunkterna ska hämtas in.

Vilket underlag bör hämtas in?

För att beslutsfattarna ska ha en möjlighet att beakta och värdera befolkningens synpunkter är det viktigt att dessa inte bara består av ett ja eller nej till en tänkt förändring. Synpunkterna bör bygga på information om såväl motiven till förslaget som konsekvenserna av att det genomförs eller inte genomförs. De inhämtade synpunkt- erna bör vara av den karaktären och omfattningen att de kan utgöra en del av ett allsidigt underlag för fullmäktiges beslut och i slut- ändan även regeringens beslut. Det kan variera vilka frågor som är mest väsentliga att få belysta, även om det handlar om en reform som berör hela landet. Dokumentationen av befolkningens synpunk- ter bör innehålla människors uppfattning kring förslagets olika delar och dess konsekvenser för till exempel hälso- och sjukvård, kollektivtrafik och förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Även sådana uppgifter som hur viktig denna fråga är för medborgarna är av intresse.

För att en sådan process ska vara möjlig att genomföra krävs det att landstingen får tillräckligt lång remisstid inför ett yttrande. De tre månader som är normal remisstid är i detta fall inte tillräckligt.

207

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

Olika metoder för inhämtande av synpunkter

Befolkningens synpunkter kan som tidigare nämnts hämtas in på olika sätt. Ett alternativ är folkomröstningar, andra är medborgar- dialoger eller opinionsundersökningar. Det är också möjligt att kombinera olika metoder.

Under senare år har begreppet medborgardialog blivit den van- ligaste benämningen på de olika former som kommuner och lands- ting använder för att bjuda in individer, intresseorganisationer eller andra aktörer att framföra synpunkter i en viss fråga. Begrepps- användningen i såväl forskning som i offentliga dokument är inte konsekvent utan medborgardialog används vanligen som en samlings- term för olika metoder för att inhämta synpunkter från allmän- heten. Vad gäller de valda formerna för dialog finns det en stor variation. De sker bland annat i form av öppna möten, dialogmöten, möten med specifik målgrupp, sociala medier, e-förslag, e-panel, diskussionsforum på nätet samt medborgarstämmor eller byamöten. De mest populära metoderna är de som innebär fysiska möten, antingen öppna möten dit alla som vill bjuds in att delta eller möten som riktar sig till specifika målgrupper5.

Medborgardialoger bör enligt 2014 års demokratiutredning i första hand vara en metod för beslutsfattare att lyssna in och fånga upp intressen och åsikter i samhället för att på så vis få ett bättre beslutsunderlag. Genom en medborgardialog kan enskilda få möjlig- heter att framföra synpunkter och påverka beslut, men det måste vara tydligt att besluten i sig fattas av de folkvalda. Det är vidare en- ligt utredningen viktigt att det demokratiska deltagandet är menings- fullt och att deltagarna genom att framföra sina synpunkter kan göra avtryck i den politiska beslutsprocessen. Deltagandet får inte heller bli en aktivitet som enbart engagerar ett fåtal individer med specifika särintressen. Ett brett och representativt deltagande är avgörande för att medborgardialogerna ska vara relevanta.

Ett strategiskt betydelsefullt beslut som att ta initiativ eller ställning till ett förslag om indelningsförändring behöver beredas genom en förankrande dialog med länets befolkning. En sådan kan ske genom olika typer av medborgardialoger. Det är viktigt att det finns ett genomarbetat underlag som beskriver motiv för och kon-

5 Låt fler forma framtiden, s. 394.

208

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

sekvenser av en indelningsförändring vid genomförandet av sådana dialoger. Sådana kan även kombineras med olika typer av enkäter eller opinionsundersökningar. I en opinionsundersökning är det möj- ligt att få relativt nyanserade svar på olika aspekter av förslaget. Det går även att ställa frågor om vilken kunskap och intresse för ämnet den som svarar har. Fördelen med en dialog är dock att den som deltar kan få en omedelbar reaktion på de egna inläggen och möjlig- het att ställa frågor.

En dialog bör vidare genomföras vid tillfällen som ger befolk- ningen i olika delar av länet en rimlig chans att delta – vilket bör innebära åtminstone ett dialogmöte i varje kommun. Sådana möten kan även med fördel kompletteras med interaktiva dialoger. Det är viktigt att medlemmarna informeras genom användandet av olika sorters kanaler, till exempel lokalpress och sociala medier. Del- tagandet bör också vara tillgängligt. De synpunkter som fram- kommer under dialogen bör dokumenteras och bifogas landstingets formella ansökan om, eller yttrande över, förslaget till indelnings- förändring.

På detta sätt kan man se till att förslag om indelningsändringar är kända av medborgarna, att de har haft möjlighet att framföra sina åsikter och att de förtroendevalda har kunnat värdera detta till- sammans med övrigt underlag när de tar ställning till förslaget.

Samtidigt utgör de synpunkter som inhämtats en del av det samlade beslutsunderlaget inför den helhetsbedömning som sker nationellt, i de fall det är fråga om en landsomfattande förändring.

Folkomröstningar

En annan metod för inhämtande av befolkningens synpunkter är folkomröstningar. Vi har tidigare kommit fram till att inhämtandet av befolkningens synpunkter bör vara ett led i landstingens bered- ning av ärendet. Folkomröstningar kan vara ett sådant led i bered- ningen, som det också uttrycks i kommunallagen. De uppfattas dock ofta som en alternativ beslutsprocess.

Grundlagsutredningen diskuterade i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) folkomröstningarnas roll inom den repre-

209

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

sentativa demokratin6. De förde bland annat följande resonemang. I regeringsformens inledningsparagraf slås fast att den svenska folk- styrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den representativa demokratin ger alla medborgare möjlighet att påverka politikens utformning samt utkräva ansvar. Dessutom skapar den förutsätt- ningar för en långsiktig och sammanhängande politik där besluten kan utformas utifrån en helhetssyn.

Detta hindrar dock inte att det inom ramen för den representa- tiva demokratin bör finnas utrymme för medborgarna att mer direkt ta ställning i vissa frågor och folkomröstningar kan enligt utred- ningens mening på många sätt bidra till att stärka demokratin. De helhetslösningar som väljarna tar ställning till vid val och som disku- teras under valrörelserna innebär många gånger att opinioner i flera viktiga sakfrågor inte alltid blir tillräckligt genomlysta och beakta- de. Under en mandatperiod inträffar dessutom alltid oförutsedda händelser. Folkomröstningar kan vidare ge en särskild legitimitet och tyngd åt vissa politiska beslut. Detta kan vara värdefullt i frågor av stor vikt och långsiktig betydelse. Dessutom kan folkomröst- ningar förväntas öka medborgarnas intresse och engagemang för politik, liksom känslan av delaktighet. Folkomröstningar har även en folkbildande effekt. Slutligen har folkomröstningar en viktig funktion att fylla i frågor där partierna internt är splittrade eller där partimotsättningarna inte följer traditionella skiljelinjer i politiken.

Även om möjligheterna att hålla folkomröstningar således är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin kan folk- omröstningar enligt Grundlagsutredningen aldrig bli annat än undan- tagsföreteelser sett i relation till denna. De representanter som väljs att i folkets ställe fatta beslut ska stå till svars för dessa beslut vid nästa val. Detta ansvarsutkrävande är en fundamental del av den demokratiska processen i ett representativt system. En av nack- delarna med folkomröstningar är enligt Grundlagsutredningen att en folkomröstning ofta är en relativt onyanserad metod för besluts- fattande, där valet i regel står mellan ett ja- och ett nejalternativ. En annan risk med folkomröstningar är att helhetsperspektivet kan gå förlorat om en fråga rycks ut ur ett större sammanhang. Det beslut som en folkomröstning leder fram till i en enskild sakfråga kanske

6 s. 231 ff.

210

SOU 2018:10

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

inte är anpassat till politikens övriga inriktning och till vad den ekonomiska situationen medger. Detta innebär inte minst att det kan uppstå svårigheter för de förtroendevalda att långsiktigt planera och ta ansvar för den förda politiken.

Grundlagsutredningen gjorde bedömningen att det inte borde göras några ändringar av reglerna om rådgivande nationella folkom- röstningar. Regeringen anslöt sig till denna bedömning.

Utredningen diskuterade även om det bör införas en möjlighet till folkinitiativ på nationell nivå och konstaterade att det i dag finns en sådan möjlighet endast på kommunal nivå. Det är också enligt utredningens mening i lokala frågor som ligger nära medborgarna som möjligheten till folkinitiativ är av störst värde. Det finns enligt utredningen inte tillräckliga skäl för att införa en möjlighet till folk- initiativ på nationell nivå. Däremot föreslog utredningen en för- stärkning av folkinitiativet i kommunallagen, vilket också genom- fördes (se avsnitt 1.5).

Vi delar Grundlagsutredningens syn på den representativa demo- kratins roll när det gäller exempelvis ansvarsutkrävande, helhets- perspektiv och hänsyn till den ekonomiska situationen. Beträffande mer omfattande ändringar av landstingsindelningen anser vi att folk- omröstningar är ett trubbigt instrument för inhämtande av befolk- ningens synpunkter. Dels finns en generell svårighet att tolka vad ett ja eller nej egentligen betyder, dels kräver en helhetslösning ett hänsynstagande till en mängd olika intressen och perspektiv. Sam- tidigt skapar folkomröstningar förväntningar om att väga tyngre än andra synpunkter.

Det är viktigt att notera att det som ska bedömas enligt indel- ningslagen är om en indelningsändring ger en bestående fördel, där avvägningar ska göras exempelvis kring näringsgeografiska och eko- nomiska förhållanden. Detta gäller särskilt om det är fråga om mer omfattande förändringar av landstingsindelningen där det med nöd- vändighet blir fråga om en avvägning utifrån en helhetsbedömning och i än högre grad om man dessutom inkluderar statliga myndig- heters regionala indelning.

Vår bedömning är därför att folkomröstningar inte är en lämplig metod för att inhämta befolkningens önskemål och synpunkter när det gäller omfattande ändringar i landstingsindelningen. När det gäller mindre förändringar i indelningen, som att en kommun vill byta län, framstår det som ett mer naturligt alternativ att hålla folk-

211

Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter …

SOU 2018:10

omröstningar. Detta har också skett i Habo, Mullsjö, Heby och Trosa kommuner. Möjlighet för fullmäktige att besluta om en sådan folkomröstning finns i dagens bestämmelser i kommunallagen.

I denna finns också bestämmelserna om folkinitiativ som gör det möjligt för 10 procent av befolkningen och en tredjedel av full- mäktige att få till stånd en folkomröstning. Det kan dock vara lämpligt att komplettera en sådan folkomröstning med mer komplexa fråge- ställningar i till exempel en opinionsundersökning.

Uppenbart obehövligt

Det finns situationer när något särskilt inhämtande av befolkningens önskemål och synpunkter inte är nödvändigt. Det gäller till exempel mindre omfattande gränsjusteringar eller om befolkningens synpunk- ter redan har inhämtats. I de flesta fall av något mer omfattande ändringar i indelningen finns det dock enligt vår mening skäl att inhämta befolkningens synpunkter på förslaget. Det bör därför anges i indelningslagen att befolkningens synpunkter ska inhämtas om det inte är uppenbart obehövligt.

5.8.4Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2020.

Enligt indelningslagen träder en indelningsändring i kraft den 1 januari året efter det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum om ändringen är av sådan omfattning att ett landsting enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla landstingsfullmäktige.

Ett beslut om en sådan indelningsändring ska meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft. Vår bedömning är att nu föreslagna ändringar ska träda i kraft i god tid före valet 2022. En lämplig tidpunkt för ikraftträdande är den första januari 2020. Detta innebär att de nya bestämmelserna tillämpas först vid en eventuell mer omfattande ändring i landstingsindelningen som ska träda i kraft den 1 januari 2023.

Det finns inget behov av några övergångsbestämmelser.

212

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

6.1.1Hälso- och sjukvård

Flera utredningar har under senare tid har berört samverkan inom hälso- och sjukvårdsområdet. Det gäller bland annat frågor om högspecialiserad vård och modeller för kunskapsstyrning.

Enligt 6 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) får reger- ingen meddela föreskrifter om att landet ska delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting. I 7 kap. 8 § samma lag anges att landstingen ska samverka i frågor som rör sådan hälso- och sjukvård. Regeringen har föreskrivit om regioner för hälso- och sjukvård i 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80), där landet har delats in i sex sjukvårdsregioner: Stockholmsregionen, Linköpingsregionen, Lund/Malmöregionen, Göteborgsregionen, Uppsala/Örebroregionen och Umeåregionen. Sjukvårdsregionerna själva använder andra benämningar än de som anges i förordningen (se nedan).

I varje sjukvårdsregion finns en samverkansnämnd vars uppgift bland annat är att inom sjukvårdsregionen samordna den högspeciali- serade vården. Sjukvårdsregionerna är administrativa enheter vars syfte är att möjliggöra samverkan kring regionsjukvård och över- gripande kunskapsstyrningsfrågor mellan de landsting som ingår i respektive sjukvårdsregion. Samverkansnämnderna består av företrä- dare från aktuella sjukvårdshuvudmän, vilka fattar rådgivande beslut. Besluten fastställs därefter formellt i vart och ett av de ingående landstingen. Samverkansnämnderna som från början var en relativt homogen funktion, ser i dag mer olika ut vad gäller utformning och ansvar.

I Norra och Sydöstra sjukvårdsregionen har exempelvis de ingå- ende landstingen valt att utveckla samverkansnämnden och skapat en plattform med ett tydligare beslutsmandat. I Norra regionen har samverkansnämnden omvandlats till Norrlandstingens regionför- bund som är ett kommunalförbund med de ingående landstingen som medlemmar. Regionförbundet sluter avtal bland annat om riks- och regionsjukvård. I Sydöstra regionen har en regionsjukvårds- nämnd inrättats med placering i Östergötlands läns landstings linje- organisation med representation från de ingående landstingen.

Särskilda avtal reglerar ansvar och uppgifter för samverkans- och regionsjukvårdsnämnder samt regionförbund.

214

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

Landsting i samverkan, en sammanhållen struktur för kunskapsstyrning inom hälso- och sjukvård

Under 2016 fattade landstingen beslut om att gemensamt och lång- siktigt delta i, stödja och finansiera en sammanhållen struktur för kunskapsstyrning. Det gemensamma beslutet ledde till att lands- ting i samverkan under våren 2017 presenterade Etableringen av en sammanhållen struktur för kunskapsstyrning – hälso- och sjukvård, Med sikte mot ett gemensamt nationellt system. I maj 2017 beslu- tade SKL:s styrelse att ställa sig bakom förslaget och att rekom- mendera landsting och sjukvårdsregioner att etablera en samman- hållen struktur för kunskapsstyrning i enlighet med detta. En del av den nya kunskapsmodellen handlar om att landsting och sjukvårds- regioner, med stöd av SKL, ska etablera en gemensam organisations- och styrmodell för en sammanhållen struktur för kunskapsstyrning. Det innefattar bl.a. att nationella programområden inrättas, med experter inom sjukdomsspecifika eller organisatoriska fält, samt att nationella samverkansgrupper tillsätts, liksom en strategisk styrgrupp för kunskapsstyrning (SKS). Strukturen bygger på en representativ modell, med representanter för landsting och regioner, med stark förankring på hemmaplan, som i samverkan utgör de olika grup- peringarna och genomför arbete på samtliga nivåer i systemet (prop. 2017/18:40 s. 22 f).

Kunskapsstödsutredningen

I juni 2017 lämnade Utredningen om ökad följsamhet till nationella kunskapsstöd i hälso- och sjukvården sitt betänkande Kunskaps- baserad och jämlik vård – Förutsättningar för en lärande hälso- och sjukvård (SOU 2017:48). Utredningens bedömning är att den statliga styrningen behöver utvecklas för att bättre stödja en kunskapsbase- rad och jämlik vård. Staten bör bli mer övergripande i styrningen samt stärka uppföljning och utkräva ansvar av landsting och kom- muner. Staten bör stödja en ökad nationell samverkan mellan lands- tingen och främja förutsättningar för professionernas deltagande på alla nivåer och ett ökat patientinflytande. Utredningen föreslår bland annat förtydliganden i hälso- och sjukvårdslagen om att landstingen ska vara skyldiga att samverka nationellt om kunskapsstyrning samt att landstingen och kommunerna som ingår i landstinget ska vara

215

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

skyldiga att samverka om kunskapsstyrning. Utredningen föreslår vidare att Socialstyrelsens instruktion ändras för att förtydliga Socialstyrelsens roll i kunskapsstödjande och kunskapsstyrande hän- seende. Utredningen konstaterar att en mindre detaljerad statlig styrning ligger i linje med den inriktning som regeringen angett i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1). Regeringen fram- håller i denna att den statliga styrningen ska utvecklas i en riktning som innebär att verksamhetsnära kunskap, erfarenhet och yrkesetik blir mer vägledande och att detaljstyrningen generellt bör minska till förmån för en mer strategisk styrning präglad av tillit och förtro- ende. Utredningens slutsats är att även om den nya landstings- gemensamma modellen för kunskapsstyrning i sig är ett stort och viktigt steg framåt, kommer en hel del arbete att krävas för att modellen och organisationen bakom ska bli den självklara aktören när det gäller landstingens arbete med kunskapsstyrning. Det hand- lar om hur huvudmännen arbetar med frågan och vilka resurser och mandat som ges de personer som ska vara involverade i arbetet, exem- pelvis representation från professioner och patientföreträdare, samt hur den kommunala hälso- och sjukvården behandlas. Det handlar också om samarbetet mellan staten och huvudmännen samt den över- gripande statliga inriktningen för och uppföljningen av vården, samt effekterna av det nya arbetssättet. Utredningen har remitterats.

Högspecialiserad vård

I propositionen En ny beslutsprocess för den högspecialiserade vården (prop. 2017/18:40) föreslår regeringen att en ny besluts- process införs. Den ersätter den nationella samordningen av riks- sjukvården och den nationella nivåstruktureringen av cancervården. Beslutsprocessen innebär att Socialstyrelsen beslutar vilken hälso- och sjukvård som ska utgöra nationell högspecialiserad vård och på hur många enheter sådan vård ska bedrivas. Dagens Rikssjukvårds- nämnd bör enligt förslaget ersättas av ett nytt särskilt beslutsorgan, Nämnden för nationell högspecialiserad vård. Nämndens uppgift bör vara att, efter ansökningar från landstingen, besluta om tillstånd och villkor för att bedriva nationell högspecialiserad vård. Reger- ingen anser att nämnden, utöver ordföranden, bör bestå av sex leda- möter. De sex ledamöterna, samt ersättarna för dessa, bör utses av

216

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

regeringen och representera respektive sjukvårdsregion. Socialstyrel- sens generaldirektör bör enligt förslaget vara ordförande i den nya nämnden.

När det gäller regional högspecialiserad vård anser regeringen att sjukvårdsregionerna själva bör besluta om koncentration av vård inom den egna sjukvårdsregionen och anför bland annat följande.

Regeringens bedömning innebär att ansvaret för att fatta beslut om vilken vård som ska koncentreras på regional nivå och om var den vår- den ska bedrivas ligger hos varje enskild sjukvårdsregion och dess landsting. För att det ska fungera måste landstingen utforma effektiva beslutsprocesser och sjukvårdsregionerna ha mandat att besluta om koncentration på regional nivå genom en regional beslutsfunktion. En sådan funktion saknas i flera regioner i dag […]. De traditionella for- merna för samarbete inom ramen för samverkansnämnden, där sjuk- vårdsregionen saknar beslutsmandat och där samtliga beslut därför be- höver godkännas i respektive landsting, har visat sig vara ett hinder för en fungerande samordning och rationell resursanvändning inom sjuk- vårdsregionerna. Den uppföljning som bedrivs av Socialstyrelsen visar också på stora skillnader i samarbets- och beslutsförmåga mellan sjuk- vårdsregionerna. Regeringens bedömning är att sjukvårdsregionerna behöver få ett tydligare beslutsmandat i frågor som avser nivåstruktu- rering av vård på regional nivå. Det kan exempelvis ske genom att den traditionella samverkansnämnden ersätts med en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund, till vilken landstingen i sjukvårdsregionen har överlåtit beslutanderätt […]. Med regeringens förslag blir förväntan högre på sjukvårdsregionerna att förstärka sin beslutsförmåga att koncentrera vård inom den egna sjukvårdsregionen. Regeringen anser att det är viktigt att följa utvecklingen av hur koncentration av vård fortskrider på regional nivå.

Förslaget bereds för närvarande i riksdagen. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Landstingens enkätsvar

Samverkan i hälso- och sjukvårdsfrågor sker enligt svaren från lands- tingen på olika nivåer och i olika former. På regional nivå är den viktigaste samverkan den som sker inom de sex sjukvårdsregion- erna (se sammanställningar nedan). Det sker dock även samverkan på nationell nivå och i andra konstellationer. Här följer några exem- pel på sådan samverkan, utöver sjukvårdsregionerna, som lands- tingen har tagit upp i sina svar:

217

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

–Etableringen av en nationellt sammanhållen kunskapsstyrning.

–Nätverk via Sveriges kommuner och landsting. Bland annat nät- verk för region/landstingsdirektörer, sjukvårdsdirektörer och ekonomidirektörer osv. Hanterar till exempel frågor om ordnat införande av nya dyra läkemedel och medicinsk utrustning.

–SKL Kommentus Inköpscentral som ägs av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt en majoritet av Sveriges kommuner.

–Samtliga landsting samverkar genom kommunalförbundet Svenskt Ambulansflyg. Ändamålet är att för medlemmarnas räkning till- handahålla ambulansflyg.

–Hälsofrämjande hälso- och sjukvård (HSF). En medlemsorgani- sation där samtliga landsting är medlemmar. Det svenska nät- verket för Hälsofrämjande hälso- och sjukvård (HFS) etablerades 1996. Nätverket är en del av det internationella nätverket Health Promoting Hospitals and health services, HPH, initierat av WHO 1993.

–Samverkan kring e-hälsa inom ramen för Inera AB. Inera ko- ordinerar landstingens gemensamma e-hälsoarbete och utvecklar digitala tjänster i samverkan med landsting och kommuner.

De landsting som har universitetssjukhus samarbetar, dels i form av olika nätverk, dels inom områden avseende rikssjukvård. Skandionkliniken för avancerad strålbehandling drivs gemensamt som ett kommunalförbund av de sju landsting som har universitetssjukhus.

–Inom IT finns ett samarbete mellan landstingen i Södermanland, Västernorrland, Västerbotten, Örebro och Blekinge (kallat SUSSA) som handlar om gemensam upphandling av vårdinfor- mationsstöd.

–Regionsamverkan Sydsverige har ett utskott och en arbetsgrupp inom Hälso- och sjukvård. Arbetet på området är pausat under 2017.

Norra sjukvårdsregionen

Norrlandstingens Regionförbund (NRF) bildades 2005 av de fyra nordligaste landstingen. Regionförbundet är ett kommunalförbund i norra sjukvårdsregionen som ska tillvarata och utveckla gemen-

218

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

samma intressen inom hälso- och sjukvård, utbildning och forsk- ning och därmed sammanhängande verksamheter. Inom specifika områden finns även nätverk och mer informella samrådsfunktioner upprättade.

I regionförbundet har norrlandstingen ett gemensamt ansvar för beställning, planering och samordning av regionsjukvård, utbild- ning och forskning utifrån ett behovs- och befolkningsperspektiv. Förbundet beslutar om avtal för högspecialiserad vård och om region- ens utvecklingsplan för cancervården. Samverkan inom regionen sker i de samverkansgrupper som inrättats inom förbundet.

Samverkan sker i hög grad inom läkemedelsområdet mellan de fyra norrlandstingens läkemedelsenheter och läkemedelskommittéer. Samverkan sker bl.a. inom upphandling av läkemedel och läke- medelsförsörjning, rådgivning, information och utbildning i läke- medelsfrågor samt styrning och stöd vid införande av nya läkemedel. Det finns ett tjugotal regionala chefssamråd inom olika områden samt ytterligare ett antal expert- och arbetsgrupper. Det finns också ett chefssamråd kring folkhälsa med en politisk referensgrupp med representation från alla fyra länen.

De fyra norrlandstingen har tillsammans med de närliggande universiteten samverkat inom utbildning via ett gemensamt kom- petensförsörjningsråd. Fortsättningsvis kommer denna samverkan att ske i det regionala FoUU-rådet som är en annan sedan länge etablerad form för samverkan i norr. De fyra norrlandstingen har sedan flera år etablerat en stark samverkan mellan de fyra huvud- männens FoUU-verksamheter tillsammans med relaterade universitet. Det för de fyra norrlandstingen gemensamma forskningsanslaget Visare Norr förutsätter samverkan mellan landstingen och region- erna. Det etablerade nätverket Forum Norr – för klinisk forskning underlättar för forskare och prövare att på ett säkert sätt få tillgång till sjukvårdens resurser i form av biobanksprov, journaluppgifter, kvalitetsregisterdata och patienter som vill medverka i studier. Mål- sättningen med Forum Norr är att producera konkurrenskraftig och användbar forskning av hög kvalitet genom att öka antalet patienter och forskningspersoner, samt att bidra till akademisering vid de fyra landsting där läkarutbildning bedrivs.

Gemensamt arbete sker också inom ramen för Regionalt cancer- centrum (RCC) med en gemensamt framtagen cancerpreventions- plan och arbetsgrupper inom tobak, alkohol, fysisk aktivitet, mat,

219

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

säkrare sex samt ett antal befolkningskampanjer med folktandvården. Det finns även en regional samverkansgrupp för kunskapsstyrning (RSK).

Uppsala-Örebro sjukvårdsregion

Samverkansnämnden för Uppsala-Örebro sjukvårdsregion är ett regionalt politiskt organ för de sju landstingen i Uppsala-Örebro sjukvårdsregion: Region Gävleborg, Region Uppsala, Region Västmanland, Region Örebro län, Landstinget Dalarna, Landstinget Sörmland och Landstinget i Värmland. Samarbetet regleras i ett samv- erkansavtal. Nuvarande avtal inom regionen löper till utgången av 2019.

Inom denna samverkan ryms bland annat reglerat samarbete av- seende remitterad vård med de två universitetssjukhusen men även exempelvis inom cancersatsningen, arbets- och miljömedicin, forsk- ning, sällsynta sjukdomar liksom inom kunskapsstyrning, upphand- lingar och utbildningsfrågor.

Samverkansnämnden är sjukvårdsregionens politiska ledning. Nämnden består av förtroendevalda från respektive landsting, som ingår i regionen. Landstings- och regiondirektörsgruppen utgörs av landstings- och regiondirektörerna i de samverkande landstingen. Gruppen har det övergripande ansvaret för beredningsgruppens arbete och behandlar de ärenden som föreläggs Samverkansnämn- den för beslut. Beredningsgruppen ansvarar för aktiviteter och åt- gärder kopplade till samverkansnämndens verksamhetsplan. Bered- ningsgruppen utgörs av tjänstemän som utsetts och har mandat av respektive region-/landstingsdirektör. Varje landsting representeras av en tjänsteman. De två universitetssjukhusen har därutöver en representant vardera.

Inom ramen för samverkansnämnden i Uppsala-Örebro sjukvårds- region finns bl.a. dessa samarbeten:

•Regionala läkemedelsrådet (RLL)

•Regionalt cancercentrum (RCC)

•Arbets- och miljömedicinska kliniken

•Regionalt Biobankscentrum

•Regional HTA-enhet

220

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

•Registercentrum

•Centrum för sällsynta diagnoser

•Regionalt Forskningsråd

•Forum Uppsala-Örebro

•24 specialitetsråd

•Flera medicinska programråd

•Regionala kunskapsstyrningsgruppen

•Utvecklingsgruppen

•Hornhinnebanken

•Regionala utbildnings- och kompetensråd (RuR)

•Vårdavtalsgruppen

•Upphandlingsgruppen.

Varuförsörjningsnämnden (VF) är en gemensam nämnd för upphand- ling av förbrukningsvaror inom sjukvård och tandvård. I denna ingår landstingen i Örebro, Västmanland, Södermanland och Uppsala.

Stockholm-Gotlands sjukvårdsregion

Stockholms läns landsting och Region Gotland samverkar i Sam- verkansnämnden Stockholm-Gotland. Samverkan är reglerad i avtal och samverkansnämndens uppdrag är att skapa förutsättningar som ger regionens invånare lika tillgång till sjukvård. Samverkan sker på politisk nivå och tjänstemannanivå. Huvuddelen av samarbetet mellan region Gotland och Stockholms läns landsting bygger dock på bilaterala överenskommelser.

Sjukvårdsregionen Stockholm-Gotland är i jämförelse med övriga sjukvårdsregioner speciell på så sätt att det handlar om landets största sjukvårdshuvudman i samverkan med landets minsta. Exem- pel på frågor som enligt samverkansnämnden måste hanteras är hur gotlänningarna får tillgång till den specialiserade sjukvård de inte själva har, hur kunskap och kompetens utvecklas och vidmakthålls samt hur samverkansformer utvecklas som gagnar båda parter.

Ö-läget och det begränsade befolkningsunderlaget gör att Gotland står inför särskilt stora utmaningar för att upprätthålla och utveckla hälso- och sjukvården med hänsyn till den medicinska och medicintekniska utvecklingen. Kostnadsutvecklingen inom hälso-

221

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

och sjukvården riskerar för Gotlands del att tränga undan det pri- märkommunala uppdraget. Region Gotland kommer på grund av ö-läget även fortsättningsvis att behöva erbjuda mer sjukvård på plats än befolkningsunderlaget medger.

I en avsiktsförklaring mellan Region Gotland och Stockholms läns landsting är samarbete inom vård och kunskap preciserade samverkansområden. Region Gotland och Stockholms läns lands- ting har samarbete avseende kunskapsstyrningsområdet och utgör tillsammans ett Regional cancercentrum (RCC). Region Gotland och Stockholms läns landsting har gemensamt journalsystem och samverkar också när det gäller upphandling.

Stockholms läns landsting har också ett mellanlänsavtal med landstinget i Uppsala län. Avtalet omfattar invånare som är folk- bokförda inom Stockholms län och Uppsala län och avser valfrihet inom högspecialiserad slutenvård efter remiss från läkare i hem- landstinget, akut- och förlossningsvård i grannlandstinget även vid insjuknande i hemlandstinget, samt akut slutenvård.

Stockholms läns landsting har även samverkansavtal med lands- tingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län avseende listning över länsgräns. Samverkansavtalet om listning över läns- gräns ger invånarna i länen rätt att lista sig vid valfri husläkarmot- tagning/vårdcentral.

Region Gotland har ett samverkansavtal med Karolinska sjuk- huset som reglerar köp av högspecialiserad vård. Region Gotland har också en överenskommelse om samverkan med Uppsala univer- sitet. Hälso- och sjukvården samarbetar med universitetet inom flera områden.

Sydöstra sjukvårdsregionen

Sydöstra sjukvårdsregionen är ett samarbete kring högspecialiserad sjukvård mellan landstinget i Kalmar, Region Jönköping och Region Östergötland. Samverkansnämnden är en gemensam nämnd med representanter från landstingen i Östergötlands, Kalmar och Jönköpings län och med placering i Region Östergötland. Nämn- den, som är underställd landstingsfullmäktige/regionfullmäktige, är en politisk nämnd med egen beslutanderätt i regionsjukvårdsfrågor.

222

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

Samverkansnämnden beslutar om vilken sjukvård inom de region- gemensamma sjukvårdsområdena som ska samordnas inom sydöstra sjukvårdsregionen. De beslutar även till vilken enhet den ska sam- ordnas. Nämnden får besluta att viss regionsjukvård ska bedrivas vid enhet utanför regionen. Nämnden har också beslutanderätt över fördelning av tilldelad budget från respektive landsting/region för regiongemensam verksamhet. Nämndens uppgifter, arbetsformer och organisation regleras i särskilt reglemente. Förutom samverkans- nämnden finns det en gemensam regionsjukvårdsledning, centrum- råd och regionala medicinska programgrupper. Dessa samarbeten har lett till att man från och med den 1 januari 2015 enats om att samarbeta även i andra frågor än sjukvård i samverkansnämnden.

Inom Forskningsrådet i Sydöstra Sverige (FORSS) sker sam- verkan på forskningsområdet mellan Landstinget i Kalmar län, Region Östergötland, Region Jönköpings län, Region Kronoberg samt Medicinska fakulteten vid Linköpings universitet, Jönköping University och Linnéuniversitetet.

Landstinget i Kalmar län har också på flera områden samverkan med Kronoberg och Blekinge på tjänstemanna- och verksamhetsnivå. I specifika frågor eller projekt sker även samverkan i andra kon- stellationer.

Västra sjukvårdsregionen

För den västra sjukvårdsregionen sker samverkan mellan Västra Götalandsregionen och de norra kommunerna (Kungsbacka, Varberg, Falkenberg) i Region Halland. Samverkansnämnden är ett politiskt samverkansorgan som har en rådgivande och rekommenderande funktion. Nämndens uppgift är att handha, utveckla och följa upp den samverkan som regleras i samverkansavtalet.

Västra Götalandsregionen och region Halland har skrivit sam- verkansavtal som reglerar att alla invånare har tillgång till hög- specialiserad vård, länssjukvård och möjlighet att välja öppenvård fritt inom området.

En verksamhet i Västra Sjukvårdsregionen är Regionalt cancer- centrum väst (RCC Väst). Frågor bereds politiskt i Västra samver- kansnämnden men beslut fattas av respektive huvudman.

223

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

Västra Götalandsregionen har även samverkansavtal med lands- tinget i Värmland inom Hälso- och sjukvårdsområdet.

Region Halland har mellanregionala samarbeten både genom Västra samverkansnämnden och Södra regionvårdsnämnden. Sam- arbete mellan kringliggande landsting och regioner sker både i sam- verkans- och utvecklingsfrågor och genom erfarenhetsutbyten av- seende patientärenden. Både Södra och Västra sjukvårdsregionerna har som syfte att uppnå högsta möjliga kvalitet, tillgänglighet och valfrihet inom hälso- och sjukvården samt specialisttandvården lik- som att sträva efter att tillvarata och utveckla gemensamma intressen och att effektivt utnyttja resurserna inom hälso- och sjukvård. Gemensamma intressen kan exempelvis vara forskning, utbildning och kompetensutveckling inom såväl det direkt patientinriktade som det administrativa området.

De båda sjukvårdsregionerna har startat ett gemensamt arbete kring nivåstrukturering. Det grundar sig i förståelsen att en del av den högspecialiserade vården enbart kan finnas på ett av de två uni- versitetssjukhusen i framtiden, och att även den mer specialiserade vården behöver koncentreras, men inte automatiskt centraliseras på ett universitetssjukhus.

Det finns även ett samarbete kring ST-läkare. Samarbetet sker via de gemensamma nämnderna. Samverkan gör det möjligt för halländska ST-läkare att tillgodogöra sig klinisk utbildning och möj- liggör för ST-läkare i Västra Götalandsregionen och Skåne att ta del av densamma på de halländska sjukhusen.

Region Halland samverkar även med landstingen i Blekinge, Kronoberg och Kalmar rörande 1177. Eftersom samarbetet regleras genom avtal sker beslut och beredning inom de ordinarie besluts- vägarna inom respektive organisation.

Södra sjukvårdsregionen

I den Södra sjukvårdsregionen samverkar landstingen i Blekinge, Kronobergs och Skåne län samt södra delen av Hallands län (kom- munerna Halmstad, Laholm och Hylte). Södra Regionvårdsnämnden är en gemensam politisk nämnd där ledamöterna utses av de fyra landstingen. Inom denna sker samarbete bland annat kring cancer- behandlingar och registercentrum.

224

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

Region Kronoberg och Landstinget Blekinge har sedan länge en nära samverkan avseende hjärtsjukvården genom samarbetsavtal. Dessa två landsting har även en gemensam nämnd kring i huvudsak mikrobiologi och viss cancer.

Region Kronoberg samverkar även inom Forskningsrådet i Syd- östra Sverige (FORSS) med Landstinget i Kalmar län, Region Östergötland, Region Jönköpings län samt Medicinska fakulteten vid Linköpings universitet, Jönköping University och Linnéuniver- sitetet.

6.1.2Regional utveckling och tillväxt

Nationella samarbeten om regional utveckling och tillväxt

Reglab är ett nationellt forum för erfarenhetsutbyte och lärande om regional utveckling. Reglab har 24 medlemmar, som äger och finan- sierar verksamheten: samtliga aktörer med regionalt utvecklings- ansvar, Tillväxtverket, Vinnova och SKL.

Ett annat exempel på samverkan som omfattar alla regionalt ut- vecklingsansvariga är den som bedrivs inom ramen för det statliga bolaget Almi Företagspartner AB (Almi). Almis uppdrag är att skapa tillväxt och förnyelse i näringslivet genom finansiering i kombina- tion med rådgivning. Almi är moderbolag i en koncern med operativ verksamhet i 16 regionala dotterbolag samt riskkapitalverksamhet i Almi Invest AB. De regionala dotterbolagen ägs till 51 procent av moderbolaget och till 49 procent av regionala ägare såsom landsting eller regionförbund. Ett exempel bland de övriga är ALMI företags- partner Mitt AB som ägs gemensamt av Landstinget Västernorrland, Region Jämtland Härjedalen och svenska staten.

Genom SKL finns nätverket Regional kontakt. Nätverket utgörs av direktörer eller chefer från självstyrelse- och samverkans- organ/landsting med ansvar för regional utveckling. Inriktningen är strategiskt och operativt regionalt tillväxtarbete liksom infrastruk- turplanering.

225

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

Samarbete inom regional utveckling med anknytning till EU

Ett exempel på reglerat samarbete inom regional utveckling är struk- turfondernas programområden. Därutöver ingår också flera regionalt utvecklingsansvariga i olika gränsöverskridande samarbeten via Interreg-program.

EU:s strukturfondsprogram inom målet för investeringar för tillväxt och sysselsättning är indelade i enlighet med de åtta så kal- lade NUTS12-områdena. I varje sådant område fördelas medel från bland annat Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Inom det geografiska området för varje regionalt strukturfondsprogram och motsvarande regional handlingsplan för det nationella socialfondsprogrammet finns det ett gemensamt strukturfondspartnerskap som beslutar om ansökningar om medel. Partnerskapen består av förtroendevalda representanter för kommuner och landsting samt företrädare för arbetsmarknadens organisationer, länsstyrelser, Arbetsförmedlingen, intresseorganisa- tioner och föreningar. I de två nordligaste regionerna ingår även representanter för Sametinget.

De åtta geografiska programområdena är:

•Övre Norrland, med Västerbottens och Norrbottens län.

•Mellersta Norrland, med Jämtlands och Västernorrlands län.

•Norra Mellansverige, med Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län.

•Östra Mellansverige, med Uppsala, Västmanlands, Södermanlands, Östergötlands och Örebro län.

•Stockholm, med Stockholms län.

•Västsverige, med Västra Götalands och Hallands län.

•Småland och Öarna med Jönköpings, Kronobergs, Kalmar och Gotlands län.

•Skåne-Blekinge, med Skåne och Blekinge län.

Utöver dessa programområden samverkar flera landsting och region- förbund inom ramen för EU:s gränsregionala Interreg-program. EU:s program för territoriellt samarbete är det instrument inom sammanhållningspolitiken som utformats för att lösa utmaningar

1 Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques.

226

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

som överskrider nationsgränser och kräver en gemensam lösning. Sverige deltar i flera Interreg-program. Ett exempel bland de övriga är Interreg Öresund-Kattegat-Skagerrak som i Sverige omfattar Skåne, Halland och Västra Götaland. I övervakningskommitté och styrkommitté för programmet sitter bland annat representanter för regionalt utvecklingsansvariga.

Ett annat exempel på EU-anknuten samverkan kring regional utveckling är de olika Bryssel-kontor kring vilka olika regionalt ut- vecklingsansvariga samverkar. Ett exempel är Mid Sweden European Office som är Jämtland Härjedalens och Västernorrlands gemen- samma representation i Bryssel. Kontoret drivs som ett samarbete mellan Region Jämtland Härjedalen, Region Västernorrland och Kommunförbundet Västernorrland. Mid Sweden European Office bygger på ett samarbetsavtal mellan parterna. Ett ytterligare exem- pel är Central Sweden, som är en ekonomisk förening som driver ett gemensamt kontor i Bryssel för Region Örebro, Region Gävleborg och Region Dalarna.

Utöver att driva Bryssel-kontor samverkar regionalt utvecklings- ansvariga också i konstellationer som utgör arenor för EU-frågor.

Europaforum Norra Sverige är de fyra nordligaste länens sam- arbete för att påverka EU. Syftet är att samordna insatserna från norra Sverige gentemot EU-nivån samt att sprida kunskap om och förankra EU-politiken hos lokala och regionala politiker. Arbetet leds av tolv rapportörer, tre från varje län. Som stöd i sitt arbete har rapportörerna en tjänstemannagrupp med representanter från lands- ting, regionförbund, kommunförbund och regionkontoren North Sweden och Mid Sweden. Samtliga rapportörer har ett politiskt mandat från respektive landsting, regionförbund och kommunför- bund. Europaforum Norra Sverige är inte ett representativt organ utan ett nätverkssamarbete som bygger på intresse och engagemang från rapportörer och andra politiker.

Ett ytterligare exempel är Stockholmsregionens Europaförening som är en intresseförening för att påverka och dra nytta av EU-medlem- skapet. Föreningen bildades 2011 av huvudmännen Stockholms stad, Stockholms läns landsting och Kommunförbundet Stockholms län. Medlemmar är även Region Uppsala, Regionförbundet Sörmland, Region Västmanland, Region Gotland och Mälardalsrådet.

227

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

Länsöverskridande samverkan om regional tillväxt och utveckling

Regionalt utvecklingsansvariga aktörer samverkar i många konstella- tioner och i många olika former om frågor som rör regional tillväxt och utveckling. Nedan följer några exempel.

I Analyssamverkan Norr ingår Region Västerbotten, Läns- styrelsen Västernorrland, Region Jämtland Härjedalen, Landstinget Norrbotten, Landstinget Västernorrland, Länsstyrelsen Västerbotten och Länsstyrelsen Norrbotten. Förvaltning sker av Region Västerbotten. Analyssamverkan Norr är ett forum för analytiker vars arbete har sin utgångspunkt på mer funktionella geografier än admi- nistrativa gränser. Syftet är att växla upp norra Sveriges analys- kapacitet.

Mälardalsrådet är en ideell och politiskt styrd samverkansorga- nisation för kommuner, landsting och regioner i Stockholm-Mälar- regionen. Mälardalsrådets fokusområden är infrastruktur och trans- porter, kunskap och kompetens, samt internationell konkurrens- kraft. Dessa fokusområden får sitt mandat av Mälardalsrådets styrelse och drivs i processform av Mälardalsrådets kansli. I Mälardalsrådet ingår bland annat Södermanlands läns landsting, Stockholms läns landsting, Region Örebro län, Region Västmanland och Region Uppsala. Bland associerade medlemmar återfinns Region Östergötland, Region Gävleborg och Region Gotland.

Med visionen Europas mest attraktiva storstadsregion samarbetar regionalt utvecklingsansvariga i sju län i östra Mellansverige. Västmanlands, Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötland, Örebros och Gävleborgs län utgör Östra Mellansverige-samarbetet (ÖMS). Samarbetet kretsar kring befolkningsutmaningen och dess koppling till bostadsplanering, arbetsmarknad, utbildning, kom- petensförsörjning och infrastruktur. Tillsammans har man också tagit fram dokumentet ÖMS 2050 – samverkan och planering i östra Mellansverige. Den politiska ÖMS-grupperingen består av ordföran- de i regionala utvecklingsnämnder, samhällsplaneringsnämnder och regionförbund eller motsvarande och möts sex gånger per år. Arbetet får stöd av ÖMS direktörsgrupp som omfattar regionala utveck- lingsdirektörer och regiondirektörer eller motsvarande.

Inom regional utveckling finns flera samarbeten mellan Västra Götaland och Värmland. Dalslandskanal är ett aktiebolag som Västra Götalands läns landsting och Region Värmland driver tillsammans

228

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

med kommuner i Västra Götaland och Värmland. Bolaget svarar bland annat för drift, underhåll och förvaltning av dess slussar, fastigheter, markområden, serviceanläggningar och broar/bryggor utmed sjösystemet. Det så kallade Vänersamarbetet är en ekono- misk förening med drygt tio kommuner som medlemmar och finan- siellt stöd från Region Värmland och Västra Götalandsregionen. Vänersamarbetet arbetar för en hållbar utveckling av Vänern inom områdena samordning, näringsliv och information.

En sydvästlig samarbetskonstellation är Treregionmötena, där Region Halland ingår tillsammans med Region Skåne och Västra Götalandsregionen. Sedan förra mandatperioden träffas region- styrelsens ordförande och vice ordförande samt regiondirektörer och de regionala utvecklingsdirektörerna från Region Skåne, Region Halland och Västra Götalandsregionen på ett så kallat Treregion- möte ett par gånger per år. Syfte med dessa möten är att skapa samsyn och samverka i gemensamma frågor som rör de allt geo- grafiskt större arbetsmarknadsregionerna i Sydvästra Sverige. Sam- verkan har till exempel handlat om att ta fram ett gemensamt posi- tionspapper som avser infrastruktur och kollektivtrafik utmed den för alla så viktiga Västkustbanan. Tregionmötena är ett samråds- organ utan egen beslutanderätt.

Regionsamverkan Sydsverige är en ideell förening med överens- kommelsen att, med medborgarnas bästa för ögonen, utveckla sam- arbetet mellan verksamheterna i Landstinget i Kalmar län, Region- förbundet i Kalmar län, Landstinget Blekinge, Region Blekinge, Region Skåne, Kommunförbundet Skåne, Region Kronoberg, Region Halland och Region Jönköpings län. Målsättningen är att skapa en grund för ökad tillväxt i Sydsverige i ekonomiskt, ekologiskt, kul- turellt och socialt hänseende. Grunden för denna ambition ska vara en strävan efter en helhetsorienterad och långsiktigt hållbar utveckling. Fokus för samarbetet i Regionsamverkan Sydsverige handlar om fram- tagande av gemensamma policyer och planer inom områdena regional utveckling, infrastruktur, kollektivtrafik, kultur samt hälso- och sjuk- vård. I samarbetet finns utskott, styrelse och representantskap.

229

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

6.1.3Infrastrukturplanering

Nedan följer ett urval av de samarbeten kring infrastrukturplaner- ing som landsting och kommunala samverkansorgan tagit upp i sina svar.

En gemensam analysplan för de fyra nordligaste länen togs fram för perioden 2010–2020. Därefter gjordes en gemensam system- analys för Norrbotten och Västerbottens transportsystem inför arbetet med länstransportplanen 2018–2029. Norrbotniabanan AB ägs tillsammans av Region Norrbotten, landstinget i Västerbotten, Region Västerbotten samt berörda kommuner längs den tänkta ban- sträckan.

De regionalt utvecklingsansvariga i de fem nordligaste länen samt Region Örebro län samverkar i ett projekt som heter Botniska korri- doren. Korridoren är en del av EU:s stomnätverk för transporter.

Projekt Mittstråket är en samverkan mellan landsting och kom- muner i Jämtlands och Västernorrlands län för att förbättra trafik- situationen längs Mittstråket (Sundsvall–Trondheim).

Partnerskap Atlantbanan är ett samarbete mellan ett antal kom- muner samt länsplaneupprättarna i Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län. Partnerskapet har som övergripande uppgift att tillsammans med anslutande samarbeten verka för utveckling av Norra Stambanan, Mittbanan och trafiken på dessa banor.

Nya Ostkustbanan AB är ett gemensamt bolag mellan Region Gävleborg, Region Västernorrland och berörda kommuner utmed kusten från Gävle till Örnsköldsvik för att bedriva påverkansarbete och ta fram underlag i form av kartläggning, analyser, utredningar etc. Syftet är att påskynda en dubbelspårsutbyggnad på Ostkust- banan mellan Gävle och Härnösand.

En Bättre Sits är ett tematiskt infrastruktursamarbete inom Mälardalsrådet. Syftet är ta fram underlag i form av kartläggning, analyser, utredningar etc. för att kunna utveckla och prioritera in- frastruktursatsningar i ett storregionalt perspektiv. I samarbetet deltar ett stort antal intressenter i de sju länen Stockholm, Uppsala, Västmanland, Örebro, Södermanland, Östergötland och Gotland. Arbetet har växt fram som en stark process mellan en stor grupp politiker från regionen med stöd av tjänstepersoner från sju län och många samverkande organisationer. På politisk nivå är samarbetet uppdelat i två grupper – den lilla och en stora politikergruppen.

230

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

Dessa grupper speglas sedan i en liknande uppdelning på tjänste- mannanivå.

Partnerskap bergslagsdiagonalen är ett samarbete mellan landsting respektive regionförbund från Östergötlands, Örebro, Dalarnas och Gävleborgs län samt ett antal kommuner. Samarbetet syftar till att lyfta fram och utveckla i första hand väg 50 från Mjölby och norrut.

Samarbete mellan Västra Götalandsregionen, Värmland och Halland då parterna ingår i en gemensam region för Trafikverket.

Samarbete inom ramen för Oslo–Stockholm 2.55 AB. Syftet är bättre förbindelser mellan Oslo och Stockholm. Samarbete sker genom ett aktiebolag som ägs av Karlstads kommun, Region Värmland, Örebro kommun och Region Örebro län.

Västsvenska paketet är ett samarbete mellan staten genom Trafik- verket, Västra Götalandsregionen, Region Halland, Göteborgs stad, Västtrafik och Göteborgsregionens kommunalförbund.

Götalandsbanan – Europakorridoren. En gemensam organisation mellan olika parter inom länen längs med Götalandsbanan. Det finns även nätverk kring t.ex. Jönköpingsbanan.

Stambanan.com. samverkar för att utveckla södra stambanan och har bland annat landstingen respektive regionförbund i Skåne, Blekinge och Småland samt ett antal kommuner som medlemmar.

E22 AB är ett samarbete mellan bland annat Region Blekinge, Region Skåne, Regionförbundet i Kalmar län och Region Östergötland som verkar för en utbyggnad av väg E22 till motor- väg/fyrfältsväg mellan Trelleborg och Norrköping.

När det gäller bredband finns det bland annat samverkan inom Bredbandskoordinatorer syd som omfattar Småland, Blekinge och Halland samt inom Regionsamverkan Sydsverige.

I södra Sverige sker samverkan kring infrastrukturfrågor fram- för allt inom Regionsamverkan Sydsverige. Uppdraget inom infra- struktur är att synkronisera infrastrukturplaneringen i Sydsverige. Verksamheten utgår både ifrån statens uppdrag till regionalt utveck- lingsansvariga att upprätta regionala transportinfrastrukturplaner och det bredare uppdraget att medverka i det nationella arbetet, företräda regionernas intressen samt att verka för att den statliga planeringen samordnas med de regionala och kommunala utveck- lingsinsatserna. I samband med åtgärdsplaneringen för nationell plan och regionala planer 2018–2029 togs dokumentet ”Sydsvenska

231

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

prioriteringar” fram som pekar ut de prioriterade insatserna under planperioden.

Det finns även samarbeten mellan de tre storstäderna och de tre storstadsregionerna.

6.1.4Kollektivtrafik

Samverkan mellan kollektivtrafikmyndigheter i angränsande län är delvis reglerad. Enligt 9 § i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM) upprätta ett regio- nalt trafikförsörjningsprogram. Detta ska ske efter samråd med motsvarande myndigheter i angränsande län.

Utöver samråd kring trafikförsörjningsprogram redovisar de flesta landsting och regionförbund att de samarbetar med flera andra regionala kollektivtrafikmyndigheter i främst angränsande län i frågor som rör både allmän och särskild kollektivtrafik, biljettsamverkan, gränsöverskridande trafik, teknikutveckling med mera. Detta reg- leras i regel genom avtal.

Svensk kollektivtrafik är en branschorganisation för regionala kollektivtrafikmyndigheter och länstrafikbolag. Svensk Kollektiv- trafik driver ett antal olika nätverk som regelbundet träffas för erfa- renhetsutbyte inom olika områden. Juridiskt är Svensk kollektiv- trafik en förening med medlemmar.

AB Transitio anskaffar, finansierar och förvaltar spårfordon åt sina ägare som utgörs av 20 landsting/regionförbund och kollektiv- trafikmyndigheter.

Nedan följer ett flertal exempel på samverkan kring regional kollektivtrafik.

•Norrtåg AB driver regional tågtrafik i de fyra nordligaste länen och ägs av numera av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna i Norrbotten och Västernorrland, Länstrafikbolaget Västerbotten och Region Jämtland Härjedalen. Landstingen i de fyra nord- ligaste länen (Västerbottens Läns Landsting, Landstinget Västernorrland, Region Jämtland Härjedalen och Norrbottens Läns Landsting) är delfinansiärer i Norrtåg.

•Tåg i Bergslagen AB (TiB) ägs till lika delar av Region Örebro, Västmanlands Läns Landsting, Region Gävleborg samt Region Dalarna.

232

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

•Stockholms läns landsting har samverkansavtal om utveckling av regionaltågstrafik i Östra Sverige med de regionala kollektiv- trafikmyndigheterna i Södermanlands, Uppsala, Västmanlands, Östergötlands och Örebro län.

•Mälardalstrafik AB (MÄLAB) är ett samarbete för utveckling och förvaltning av den regionala tågtrafiken i Stockholm-Mälar- regionen. Det gemensamma bolaget MÄLAB ägs av Stockholm läns landsting, Region Uppsala, Landstinget Sörmland, Region Västmanland, Region Örebro län och Region Östergötland.

•Region Västmanland och Region Örebro län äger 50 procent vardera av ett gemensamt bussbolag, som kommer att utföra tilldelad trafik i delar av Örebro län från hösten 2019. Bolaget har i dag all trafik i Västmanlands län tilldelad.

•Värmlandstrafik AB bedriver regional tågtrafik mellan Örebro och Värmlands län. Trafiken regleras genom ett avtal mellan Region Örebro län och Värmlandstrafik AB.

•Västra Götalandsregionen upphandlar och utför all kollektivtra- fik i Kungsbacka kommun i Hallands län. Västra Götalands- regionen har också avtal med ansvarig för regional kollektiv- trafik i Jönköpings län om Västtågen och med ansvarig för regional kollektivtrafik i Värmlands län om tågtrafik Karlstad-Göteborg.

•Landstingen i sydlänen samverkar kring övergripande kollektiv- trafik inom ramen för ovan beskrivna Regionsamverkan Syd- sverige.

•Öresundståg är ett gemensamt tågtrafiksystem i Sydsverige och Danmark Huvudman för trafiken med Öresundstågen är inom Sverige bolaget Öresundståg AB som ägs av Skånetrafiken, Blekingetrafiken, Kalmar Länstrafik, Länstrafiken Kronoberg, Hallandstrafiken och Västtrafik.

•Krösatågen är ett regionaltågsystem som sedan 1985 transporterat passagerare på vissa sträckor i Jönköpings län och Kronobergs län och in i närliggande län, på länstrafikbolagens uppdrag. Krösatågen är ett samarbete mellan länstrafikbolagen i Jönköping, Kalmar, Halland, Blekinge, Kronoberg och Skåne.

233

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

6.1.5Kultur och utbildning

Nationella samverkansorganisationer för regional kulturverksamhet

Det finns flera nationella samverkansorganisationer för regional kulturverksamhet. Nedan följer några exempel.

För parterna i kultursamverkansmodellen finns nationella nät- verk som initieras av Kulturrådet och dess samverkansråd. Samtliga landsting utom Stockholms läns landsting är med i denna modell.

Nationellt finns även till exempel Regional Musik i Sverige (RMS), som är ett samverkansorgan som arbetar för de svenska regionala musikinstitutionernas intressen och främjar samarbeten dem emellan. RMS har för närvarande 22 medlemsorganisationer, alla med ett regionalt uppdrag. Utgångspunkten för arbetet i RMS är samverkan mellan politikerna i musikinstitutionernas styrelser samt med dess ledning. Samtliga medlemsorganisationer uppbär statligt bidrag och får sina uppdrag från respektive landsting eller regionförbund. Lik- nande samverkansorganisationer finns inom områdena teater och museum.

Föreningen för regional biblioteksverksamhet (FRB) har till syfte att utifrån ett regionalt perspektiv främja biblioteksutvecklingen i landet. Medlemmar är landets läns- och regionbibliotek.

Filmregionerna är en ideell förening med uppgift att främja regionala filmverksamheter och deras intressen inom filmområdet samt arbeta med information, opinionsbildning och övriga gemen- samma frågor. Samtliga landets nitton regionala filmverksamheter är medlemmar och deltar i Filmregionernas arbete genom möten, arbetsgrupper och styrelse. Medlemmarna organiseras inom antingen regionförbund, landsting, offentligt ägt bolag eller förening.

Exempel på regional samverkan kring kulturverksamhet

De fyra nordligaste länen, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland har ett mångårigt samarbete med utgångspunkt i gemensamma utmaningar som att överbrygga avstånd, utveckla nationellt intressanta scener och verksamheter samt förmera ett kvalitativt utbud av kultur till medborgarna på jämlika villkor. Bland flera exempel på protokollförd verksamhet finns samverkan mellan

234

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

landstingens/regionernas verksamhet inom länsbiblioteksområdet, konstkonsulentområdet samt delar av scenkonstområdet.

Norrlands Nätverk för Musikteater och Dans (NMD) är ett kom- munalförbund med fullmäktige och styrelse med landstingen/region- förbund i Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Jämtland som medlemmar. Kommunalförbundet NMD:s uppgift är bland annat att medverka till att musikteater och dans blir tillgänglig för alla i norra Sverige, etablera NMD regionalt, nationellt och inter- nationellt samt svara för övergripande koordinering av de i förbundet ingående ensemblerna.

Kulturstiftelsen Dalarnas museum är tillsammans med sin mot- svarighet i Västmanland stiftare av Ekomuseum Bergslagen, tillsam- mans med några kommuner i Dalarnas och Västmanlands län.

Det saknas i övrigt en formaliserad politisk samverkan i Mälardalen på kulturområdet. Övergripande strategiska kulturfrågor, fram- för allt rörande samverkansmodellen diskuteras dock i ett femläns- nätverk mellan kulturchefer i Örebro, Västmanland, Södermanland, Stockholm och Uppsala.

Kulturtinget är ett årligen återkommande evenemang och en mötesplats för politiker och tjänstemän och fungerar som en arena för dialog och förmedling av kunskap kring aktuella frågor rörande kultur och kulturpolitik. Kulturtinget är ett samarbete mellan Region Örebro län, Region Västmanland, Landstinget Sörmland, Region Uppsala och Region Gävleborg. Detta samarbete sker på uppdrag av regionernas olika kulturnämnder.

Kulturakademien Trappan drivs som en ideell förening och syftar till kompetensutveckling för scenkonst och TV. Region Halland är medlem liksom flera verksamheter under Västra Götalands- regionen, t.ex. Film i Väst AB och Göteborgs symfoniker AB.

Tidigare nämnda ideella föreningen Regionsamverkan Sydsverige hanterar även kulturfrågor för sydlänen. Här handlar samarbetet framför allt om framtagande av gemensamma policyer och planer.

Musik i Syd är länsmusiken i Kronobergs län och Skåne län. Musik i Syd AB bildades 2003 genom en sammanslagning av verk- samheterna i stiftelserna länsmusiken i Kronobergs län och läns- musiken i Skåne län. Bolaget ägs gemensamt av stiftelserna. Musik i Syd syftar till att ge människor tillgång till skapande och levande musikupplevelser.

235

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

Exempel på regional samverkan inom utbildning

Tidigare nämnda Mälardalsrådet utgör också en plattform för sam- verkan mellan landsting och regionförbund kopplat till kompetens- försörjning i projektet En bättre matchning. Samverkan omfattar regionalt utbildningsansvariga i sju län: Stockholm, Sörmland, Örebro, Västmanland, Uppsala, Gävleborg och Östergötland.

Inom utbildningsområdet har Landstinget Sörmland politiskt förankrad samverkan med Region Östergötland för naturbruks- gymnasium.

För folkhögskolor har Region Värmland utbyte och samverkan mellan folkhögskolor i andra regioner, framför allt Västra Götaland. Samverkan har informell struktur.

6.1.6På vilket sätt ges allmänheten möjlighet att ta del av diskussioner och beslut inom de olika samarbetsstrukturerna?

Flera landsting konstaterar att frågan är svår att besvara eftersom samverkan är så mångskiftande. Allmänhetens möjlighet att ta del av diskussioner och beslut inom samarbetsstrukturerna sker dock bland annat genom sammanträdesprotokoll, årsredovisningar och verksamhetsberättelser för de gemensamma nämnderna samt års- redovisningar, verksamhetsberättelser och bolags-/förbundsord- ningar för bolagen och förbunden. Många av samarbetsforumen har även egna hemsidor där information publiceras. Inom vissa verk- samheter sker regelbundna möten med t.ex. patientföreträdare. Det ordnas även medborgardialoger och öppna seminarier i vissa frågor, för att möjliggöra inspel och synpunkter från allmänheten. Något landsting noterar dock att de flesta diskussioner i de länsöverskri- dande sammanhangen sker utan allmänhetens tydliga insyn och att media endast i begränsad omfattning följer dessa processer. Andra konstaterar att själva beslutsfattandet och diskussionerna kring detta följer organisationernas ordinarie beslutsstruktur och att all- mänheten därmed har lika stor möjlighet att ta del av diskussioner och besluten som om de helt skulle skett inom den egna organisa- tionen.

236

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

6.1.7Den framtida utvecklingen av samverkan mellan landsting

Landstingens bedömning är att det sker en utveckling mot ökad samverkan inom samtliga verksamhetsområden. Av svaren framgår att det inom hälso- och sjukvårdsområdet pågår en intensiv ut- veckling med bland annat kunskapsstyrning som kommer innebära ytterligare behov av samverkansstrukturer. Sådana strukturer krävs också för utvecklingen av nivåstrukturering inom hälso- och sjuk- vården. Framtida ekonomiska åtaganden och investeringsbehov behöver hanteras i samverkan, så att resurser kan användas mer effektivt och så att olika specialiseringar kan förläggas på olika plat- ser. Även framtida utmaningar vad avser kompetensförsörjning leder till ökade behov av samverkan. På många håll ställs det nya krav på tillgänglighet och utbyggd infrastruktur, bland annat för att befolk- ningen ökar. När infrastrukturen finns på plats behövs en god sam- verkan kring kollektivtrafiken för att kunna erbjuda trafikering med hög tillgänglighet, samordnade taxor- och biljettsystem och smidiga övergångar mellan trafikslag. Nedan följer några exempel på svar från landsting och samverkansorgan.

Region Skåne uttrycker sig på följande sätt. Bedömningen är att samverkan mellan landsting och regioner kommer att öka framöver men även samverkan mellan landstingen och kommunerna och den nationella nivån. Samhällsutvecklingen är komplex och olika aktörer liksom olika verksamhetsområden behöver samspela och samverka för att få bästa möjliga resultat. Det handlar om att utveckla pro- cesser med nytänkande kring strategisk och operativ styrning. Det handlar om att utveckla konkret verksamhet tillsammans, samarbeta kring planer och prioriteringar och föra fram en gemensam röst för att få starkare genomslagskraft men också använda varandras kom- petens, dela på resurser för att få spetskompetens och att arbeta mer effektivt.

Stockholms läns landsting anför att: Mot bakgrund av den starka befolkningsutvecklingen i storstadsregionerna, att samhällsfrågor blir alltmer komplexa och ställer krav på specialisering och sam- ordning, samt den ökande rörligheten i regionen där alltfler pendlar och rör sig över större geografisk yta, finns det anledning att utgå från att behovet av samverkan över länsgränserna kommer att kvar-

237

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

stå eller till och med öka. Detta gäller samtliga områden inom vilka Stockholms läns landsting är verksamt.

Västerbottens läns landsting respektive Regionförbundet Västerbotten anför följande. Samverkan inom hälso- och sjukvården bedöms öka. Inom hälso- och sjukvården pågår just nu en mycket intensiv ut- veckling med kunskapsstyrning som kommer innebära ytterligare samverkans-/samarbetsstrukturer inom norra sjukvårdsregionen. När det gäller nivåstrukturering ställer nyligen slutförda statliga utredningar och regeringens beslut med anledning av dessa ökade krav på samverkan mellan landstingen i norra regionen och övriga Sverige. Även framtida utmaningar vad avser kompetensförsörjning leder till ökade behov av samverkan. Då det gäller infrastruktur- planering så bedöms samverkan mellan olika regionala partners – i Sverige och även gränsregionalt- att kvarstå antingen på dagens relativt höga nivå eller till och med öka. Det är svårare att sia om utvecklingen när det gäller regional utveckling efter att frågan om storregioner fallit. Antingen fortsätter trenden med många funktio- nella samarbeten eller så kanske det ersätts av bredare politiska plattformar. Mest troligt kommer behovet att göra sin röst hörd och att kraftsamla att stärka större och bredare samarbeten, samtidigt som det kanske utvecklas än fler funktionella delregionala sam- arbetsstrukturer. Samtal förs med Norrbotten, Västernorrland och Jämtland om gemensamma aktiviteter och ökad samverkan inom det regionala utvecklingsområdet.

Region Uppsala anför bland annat: Under senare år har tre ut- redningar genomförts, som alla drar slutsatsen att krävs föränd- ringar av uppgiftsfördelning och struktur för att klara de utma- ningar som de offentliga verksamheterna i framtiden kommer att ställas inför. Det har sedan dess inte framkommit något som talar för att behovet av samverkan skulle minska i framtiden. Tvärtom. Utmaningarna för regionalt utvecklingsansvariga kommer inte att försvinna. Behovet av samverkan kring kollektivtrafik, hälso- och sjukvård, regional utveckling och inom kulturområdet är fortsatt stort. Den optimala geografin för att lösa olika uppgifter kan dock variera. För Uppsalaregionen kan det innebära att samverkan kring infrastruktur, arbetsmarknad, näringsliv, forskning och innovation i första hand behöver stärkas söderut, mot den växande Stockholmsregionen. Medan det inom hälso- och sjukvårdens fält krävs fördjupad och långsiktig samverkan med länen inom nuva-

238

SOU 2018:10

Landstingens samverkansmönster

rande sjukvårdsregion. För Region Uppsala krävs långsiktighet i avtal och överenskommelser som garanterar patientunderlag för utveckling av Akademiska sjukhuset. Framtida ekonomiska åtagan- den och investeringsbehov behöver hanteras i samverkan, så att resurser kan användas mer effektivt och att olika specialiseringar ska kunna förläggas på olika platser inom sjukvårdsregionen. En ökad befolkning kommer vidare att ställa helt nya krav på tillgänglighet och utbyggd infrastruktur. För att Mälarregionen ska kunna få del av de nödvändiga statliga investeringarna krävs det samverkan mellan länen och starka överenskommelser kring de viktigaste prioriter- ingarna.

Landstinget och Regionförbundet i Kalmar län anför: Inom regio- nal utveckling finns ett fortsatt stort behov av samverkan som inom vissa områden också behöver öka. Strukturer behöver fastställas för det arbetet. Samverkan kommer med all säkerhet att öka på hälso- och sjukvårdsområdet, både nationellt och sjukvårdsregionalt. Ett exempel är kunskapsstyrningen där alla landsting just fattat beslut om att samverka i en struktur där stor tyngd läggs sjukvårds- regionalt. Samverkan inom kollektivtrafik kommer att öka, särskilt vad gäller biljettsamverkan. I och med att Samverkansnämnden har öppnat för fler frågeområden än hälso- och sjukvård är ambitionen att utveckla samarbetet.

Region Halland anför bland annat följande. Samhället utvecklas i en sådan riktning att den förutsätter en annan form av styrning, ledning och koordinering av samhällsutmaningarna. Den organisa- tion som har bäst förutsättningar att kunna arbeta brett i ett nära samarbete med invånarna utan uppsatta organisatoriska hinder för att lösa de gemensamma problemen klarar sig bäst. Då är inte sam- verkan lösningen utan själva förutsättningen för att kunna lösa samhällsutmaningarna. Varje fråga och utmaning kräver sina lös- ningar men inte ur ett ensidigt organisatoriskt perspektiv.

239

Landstingens samverkansmönster

SOU 2018:10

6.2Hur bör staten följa denna utveckling?

Förslag: Göteborgs Universitet ska få i uppdrag att följa och vart fjärde år lämna en rapport till regeringen som beskriver utvecklingen av landstingens samverkan.

I våra direktiv konstateras att samverkan är viktig och nödvändig för att landstingen ska klara av sina uppgifter och upprätthålla en god service. Det hänvisas dock till att ett flertal utredningar och forskare har identifierat risker med en ökad samverkan, främst kopplade till ansvarsutkrävande, transparens och vissa effekter i form av ökad administration och kostnader. Indelningskommittén konstaterade i sitt delbetänkande att ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det ska vara överskådligt så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, samt att det ska vara möjlighet att påverka processen och att utkräva ansvar av de valda representanterna. Ett svårbegripligt system kan försvaga legitimiteten för den regionala demokratin.

Som framgår ovan sker i dag en omfattande samverkan lands- tingen emellan. Den bedrivs i olika geografier och former, bland annat som kommunalförbund, aktiebolag, ekonomiska föreningar, genom samverkansavtal och informella samarbeten inom projekt och nätverk. Bedömningen är att samverkan kommer att fortsätta öka inom samtliga verksamhetsområden. Detta är nödvändigt för att landstingen ska kunna lösa gemensamma utmaningar. Det finns skäl för staten att på en översiktlig nivå följa denna utveckling. Också för landstingen är det värdefullt att få underlag för att kunna följa utvecklingen.

Göteborgs universitet har stor erfarenhet av forskning kring demokratifrågor. Universitetet har också följt utvecklingen efter bildandet av Västra Götalandsregionen2. Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet bedriver forskningsverksamhet och projekt rörande den offentliga sektorns funktion och samhälleliga kontext.

Vårt förslag är att Göteborgs universitet får i uppdrag att löpande följa utvecklingen av landstingens samverkan och dess konsekven- ser för bland annat den regionala demokratin samt vart fjärde år lämna en rapport om detta till regeringen.

2 En region blir till, Lennart Nilsson (red) 2010.

240

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2018:10

7.2Dagens finansieringsmodell är otydlig

Förslag: De medel som i dag finansierar förvaltningsutgifterna för det regionala utvecklingsansvaret ska flyttas från länsstyrel- sernas förvaltningsanslag.

Bedömning: Dagens modell för finansiering av förvaltnings- utgifterna via länsstyrelsernas förvaltningsanslag innebär en om- ständlig och otydlig finansiell styrning av verksamheten. Finan- sieringen av förvaltningsutgifterna bör i stället kopplas till verk- samheten eller till de organ som har det lagreglerade ansvaret. Medlen bör tas från länsstyrelsernas förvaltningsanslag på ett sådant sätt att de finansiella konsekvenserna blir neutrala för varje enskild länsstyrelse.

Förvaltningsutgifter inom det regionala utvecklingsansvaret finan- sieras i dag genom länsstyrelsernas förvaltningsanslag, 5:1 Läns- styrelserna m.m., under utgiftsområde 1.

För varje länsstyrelse finns en anslagspost som länsstyrelsen har rätt att disponera. När landsting eller samverkansorgan har det regio- nala utvecklingsansvaret i länet regleras finansieringen av de för- valtningsuppgifter som hör till detta ansvar i en särskild villkors- bestämmelse under respektive länsstyrelses anslagspost. Enligt detta villkor, som definieras i länsstyrelsernas årliga regleringsbrev, för- binds länsstyrelsen att till det ansvariga landstinget eller samverkans- organet månadsvis betala ett visst belopp. Länsstyrelserna har således ingen möjlighet att nyttja dessa medel i den egna verksamheten.

Denna finansiering av förvaltningsutgifterna i flera led innebär en omständlig och otydlig finansiell styrning av verksamheten. Dagens modell riskerar att ge intryck av att det fortfarande är läns- styrelserna som har ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet.

Ändamålet med länsstyrelsernas förvaltningsanslag uttrycks så att anslaget får användas för de 21 länsstyrelsernas förvaltnings- utgifter samt för ersättningar till samverkansorgan och landsting för de uppgifter som dessa övertagit från länsstyrelserna i vissa län.1 Dessa ersättningar utgör således inte förvaltningsutgifter för staten

1 Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 1 Rikets styrelse, avsnitt 7 Länsstyrelserna.

242

SOU 2018:10

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

men belastar ett för statsförvaltningen avsett ramanslag (förvalt- ningsanslag) med följd att statsredovisningen i detta avseende kan uppfattas som missvisande. Otydligheten har förstärkts allt eftersom allt färre länsstyrelser har kvar det regionala utvecklingsansvaret.

Orsakerna till dagens finansieringsmodell är flera:

•Den stegvisa organisatoriska förflyttningen av ansvaret från läns- styrelserna till samverkansorgan och landsting över en relativt lång period.

•De första organisatoriska förändringarna påbörjades som försöks- verksamheter som vid flera tillfällen förlängts. Först 2010 beslu- tade regeringen om att göra ansvarsfördelningen permanent.

•Ansvarsöverföringen bygger på frivillighet genom att kommu- nala samverkansorgan eller landsting ansöker om att få överta ansvaret.

•För olika län har olika aktörer samtidigt haft ansvar för upp- gifterna.

Dessa samverkande omständigheter har sannolikt lett till oklarhet om i vilken riktning den organisatoriska förändringen slutligen skulle gå. Det har därför saknats incitament att förändra finansier- ingsmodellen.

Förslagen om att ge samtliga landsting ansvar för det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar inne- bär att förutsättningarna att omforma finansieringsmodellen under- lättas, eftersom den återstående kopplingen till länsstyrelsernas förvaltningsanslag upphör. Finansieringen av förvaltningsuppgifter kopplat till det regionala utvecklingsansvaret bör därför frigöras från länsstyrelsernas förvaltningsanslag, vars huvudsakliga ändamål är att finansiera länsstyrelsernas förvaltningsutgifter. Medlen bör enligt vår bedömning tas från länsstyrelsernas förvaltningsanslag på ett sådant sätt att de finansiella konsekvenserna blir neutrala för varje enskild länsstyrelse.

243

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2018:10

Överföring av förvaltningskostnader i samband med att ansvaret förts över

Efter att riksdagen beslutat föra över ansvaret för den regionala ut- vecklingen i ett län, från en länsstyrelse till ett kommunalt sam- verkansorgan eller ett landsting, har parterna förhandlat bilateralt. Förhandlingarna har resulterat i överenskommelser som har reglerat vilka uppgifter och resurser som ska lämnas över från länsstyrelsen.

De medel som har följt med för att finansiera arbetsuppgifterna har bestämts utifrån en enkel schablonberäkning: överenskommen resursvolym multiplicerat med ett schablonbelopp. I de tidiga över- enskommelserna utgjorde schablonbeloppet 600 000 kronor per års- arbetskraft. Det belopp som årligen betalas ut genom länsstyrelser- na justeras upp varje år med en pris- och löneomräkningskoefficient för att följa en allmän kostnadsutveckling. Under senare år har schablonbeloppet justerats till 650 000 kronor.

Parterna inom respektive län har bedömt resursbehovet och kommit överens om en finansiering. Överenskommelserna torde i tillräcklig utsträckning spegla ett verkligt behov av resurser för att upprätthålla ansvaret enligt lagen (2010:630) om regionalt utveck- lingsansvar i vissa län, såväl inom ett enskilt län som totalt för hela riket. Vår bedömning är därför att det inte finns skäl för oss att utgå från något annat resursbehov.

Anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder finansierar inte förvaltningsuppgifter kopplade till det regionala utvecklingsansvaret

Anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 får an- vändas till utgifter för statsbidrag till projektverksamhet, regionala företagsstöd, ersättning för vissa kreditförluster i stödområdet samt stöd till kommersiell service, enligt budgetpropositionen för 2018. Vidare får anslaget användas för viss administration, uppföljning och utvärdering samt viss central utvecklingsverksamhet. Fördel- ningen och villkoren för anslagets användning regleras i anslagets regleringsbrev.

Viss finansiering av administration, uppföljning och utvärdering är således möjlig, men det avser då utgifter som är direkt kopplade till att handlägga de bidrag, stöd och ersättningar som anslaget i

244

SOU 2018:10

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

första hand avser finansiera. Anslagets användning för att täcka vissa administrativa kostnader är alltså kopplat till den eller de som har ansvar för beslut inom anslagets ändamål. Det innebär således inte att aktören med nödvändighet också innehar det regionala utvecklingsansvaret, så som det definieras i lagen om regionalt ut- vecklingsansvar i vissa län. Exempelvis har länsstyrelserna tilldelats ansvar att besluta om bidrag och stöd för en del av de medel som hanteras inom ramen för anslaget utan att samtidigt inneha det i lag angivna regionala utvecklingsansvaret. Vi drar därför slutsatsen att anslaget i dag inte är avsett att finansiera förvaltningsutgifter direkt kopplat till det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen.

Såväl landsting och länsstyrelser som andra myndigheter och organ har rätt att fatta beslut om bidrag och stöd som belastas anslaget. Vi bedömer att vårt uppdrag är begränsat till att lämna förslag på hur förvaltningsutgifter för det lagreglerade regionala utvecklingsansvaret ska finansieras, och att det därför inte ingår att utreda om anslag 1:1 även framledes ska disponeras av aktörer som inte har det regionala utvecklingsansvaret.

7.3En ny finansieringslösning

Bedömning: De förvaltningsutgifter som föranleds av det regio- nala utvecklingsansvaret bör finansieras antingen genom stats- bidrag under utgiftsområde 19 Regional tillväxt eller genom ett generellt statsbidrag till kommunsektorn under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Vår analys av den nuvarande finansieringsmodellen har utmynnat i att medel bör flyttas från länsstyrelseanslaget, och att modellen bör ersättas av en lösning som tydligare knyter an till landstingen eller den berörda verksamheten. Alternativet till dagens lösning är att staten ger landstingen statsbidrag direkt.

Staten bidrar till finansieringen av kommunernas och lands- tingens verksamhet dels genom generella statsbidrag, dels via rik- tade statsbidrag (även benämnda specialdestinerade statsbidrag).

Generella statsbidrag utgör ett allmänt stöd till kommuner och landsting som främst fördelas via det kommunalekonomiska ut-

245

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2018:10

jämningssystemet vilket hanteras inom anslaget för kommunaleko- nomisk utjämning under utgiftsområde 25.

Den grundläggande principen är att generella statsbidrag ska vara utgångspunkten när staten fördelar pengar till kommuner och lands- ting, även om det finns tillfällen när riktade statsbidrag kan vara lämp- liga. Såväl riksdag som regering har ställt sig bakom principen, senast i samband med budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1, ut- giftsområde 25, s. 22, 2017/18:FiU3, s. 19 och rskr. 2017/18:118).

Med riktade statsbidrag menas i första hand statsbidrag avsedda för konsumtion från anslag under andra utgiftsområden. De är av- gränsade till vissa verksamheter och prestationer till skillnad från de generella bidragen, som disponeras fritt av kommuner och landsting. Bidrag lämnas i vissa fall per automatik enligt en schablon men kan också lämnas efter ett särskilt ansökningsförfarande. Oftast ges riktade bidrag då staten vill genomföra en särskild satsning inom något område och de är ofta tidsbegränsade.

De alternativ vi har övervägt är att förvaltningsutgifterna finan- sieras antingen genom ett generellt statsbidrag under utgiftsom- råde 25 eller genom ett riktat statsbidrag under utgiftsområde 19. I avsnitt 7.3.1 nedan redogörs översiktligt för dessa utgiftsområden samt det kommunala utjämningssystemet. Vi redovisar där även en simulering av utfallet vid en finansiering av förvaltningsutgifterna genom ett generellt statsbidrag till landstingen. Vi redovisar där- efter vår bedömning och vårt förslag i avsnitt 7.3.2.

7.3.1Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner

Ändamålet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar bland annat generella statliga bidrag till landsting. Detta utgiftsområde omfattar också det kommunala utjämningssystemet. Utgiftsområdet omfattar budgetåret 2018 fem anslag2.

2 Budgetpropositionen 2018, utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner

246

SOU 2018:10

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

Anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning

Inom ramen för anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning redo- visas flera olika bidrag och avgifter. Det kommunala utjämnings- systemet syftar till att ge kommuner och landsting förutsättningar att ge sina invånare likvärdig service oberoende av strukturella för- hållanden som kommunerna inte kan påverka. Systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införande- bidrag samt en regleringspost. Varje del består i sin tur av ett system för kommuner och ett för landsting.

Det är framför allt regleringspostens funktion som är av intresse för frågan om finansiering av förvaltningsutgifterna kopplade till det regionala utvecklingsansvaret. Posten används för att reglera att statens utgifter för utjämning hamnar på den nivå som riksdagen beslutar om. Statens utgifter för finansiering av inkomstutjämning- en styrs till stor del av utvecklingen av det kommunala skatteunder- laget. För att storleken på anslaget ska kunna bestämmas ingår en regleringspost.

Regleringsposten används också för den ekonomiska regler- ingen av tillskott eller avdrag av medel baserade på den kommunala finansieringsprincipen3, eller för minskade anslag.

Regleringsposten beräknas som skillnaden mellan å ena sidan summan av inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, struktur- bidraget och införandebidraget och å andra sidan det belopp som riksdagen beslutat tillföra kommunerna eller landstingen. Om det blir ett överskott får kommunerna och landstingen ett reglerings- bidrag, och om det blir ett underskott får de betala en reglerings- avgift. Detta innebär således att tillskott av nya medel, som höjer nivån på anslag 1:1, påverkar regleringsposten som tillsammans med en kommuns eller ett landstings utfall från utjämningssystemets övriga delar utgör det generella statsbidraget. Såväl regleringsbidraget som regleringsavgiften beräknas med ett enhetligt belopp per invånare. Alla nivåförändringar av anslaget för kommunalekonomisk utjämning, såväl tillskott av nya medel som minskade anslag, för- delas således i kronor per invånare.

3 Med den kommunala finansieringsprincipen menas att staten inte bör införa nya obligato- riska uppgifter för kommuner och landsting utan medföljande finansiering.

247

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2018:10

Simulering av utfallet vid en finansiering genom generellt statsbidrag

Vi har genom en simulering undersökt hur landstingen skulle på- verkas om de skulle tilldelas de villkorade medlen genom en höjning av anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Detta redovisas i nedanstående tabell.

Tabell 7.1

			Simulerat utfall		Villkorat belopp i
	Invånare		kronor per		lst regleringsbrev
Landsting	2017		invånare	2018			Differens

Stockholm4	2 303 417		18 510 023		2 600 000		15 910 023
Uppsala	368 020	2 957 371		2 065 000		892 371

Södermanland	290 997		2 338 422		2 065 000		273 422
Östergötland	457 020	3 672 566		2 512 000		1 160 566

Jönköping	356 640	2 865 923		2 006 000		859 923
Kronoberg	197 283	1 585 346		2 525 000		- 939 654
Kalmar	243 290		1 955 054		6 067 000		-4 111 946
Gotland	58 492	470 036		2 452 000		-1 981 964

Blekinge	159 352	1 280 536		2 065 000		- 784 464
Skåne	1 342 180	10 785 621		6 400 000		4 385 621

Halland	324 085	2 604 314		2 337 000		267 314
Västra Götaland	1 687 859	13 563 462		7 740 000		5 823 462
Värmland	280 122		2 251 032		2 424 000		- 172 968
Örebro	298 421	2 398 081		3 299 000		- 900 919
Västmanland	270 684	2 175 189		4 612 000		-2 436 811
Dalarna	285 697	2 295 832		2 756 000		- 460 168

Gävleborg	285 387		2 293 341		4 491 000		-2 197 659
Västernorrland	245 983	1 976 694		9 363 000		-7 386 306
Jämtland	129 712	1 042 352		4 995 000		-3 952 648
Västerbotten	268 278	2 155 855		3 465 000		-1 309 145
Norrbotten	251 117		2 017 951		4 956 000		-2 938 049
Summa	10 104 036			81 195 000		0
Kronor per inv.		8,04

4 För att kunna göra en simulering måste ett antagande göras för Stockholms läns del. I denna simulering antas 4 tjänster à 650 000 kronor gå över till landstinget 2019.

248

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

SOU 2018:10

7.3.3Förslag till ny finansieringslösning

Förslag: De förvaltningsutgifter som föranleds av det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras genom statsbidrag som utgår från utgiftsområde 19 Regional tillväxt.

De alternativ vi har övervägt är att de förvaltningsutgifter som för- anleds av det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras genom generella statsbidrag från utgiftsområde 25 eller genom ett nytt riktat bidrag som utgår från utgiftsområde 19.

Grundprincipen är som nämnts att statsbidrag till kommuner ska ges i form av generella statsbidrag. Det finns många skäl som talar för att följa denna princip.

Det finns generellt fördelar med att samla permanenta förvalt- ningsmedel som går till kommuner och landsting inom utgiftsom- råde 25. Detta minskar detaljstyrningen, ökar tydligheten och inne- bär en enklare hantering både för staten och den kommunala sektorn. Finansieringen möjliggör för kommuner och landsting att själva fördela medel utifrån lokala eller regionala förhållanden. Riktade bidrag kan utgöra en risk om de blir alltför många, omfattande och detaljerade. Det sker vidare löpande anpassningar av utgiftsom- råde 25, anslag 1.1 Kommunalekonomisk utjämning, för att kom- pensera för nya åligganden och andra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Inom utjämningssystemet sker en om- fördelning som syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Finansiering genom ett generellt statsbidrag under utgiftsom- råde 25 innebär visserligen att landstingen inte får en exakt ersätt- ning för sina kostnader. En eventuell omfördelning torde dock kunna hanteras av de enskilda landstingen eftersom det totala be- loppet för finansieringen av det regionala utvecklingsansvaret, cirka 80 miljoner kronor, är litet sett till landstingens samlade medel. Då undviks även att finansieringen av landstingens verksamhet blir splittrad.

Det finns emellertid skäl som i detta fall talar för att principen om finansiering genom generellt statsbidrag bör frångås. Vid en sådan finansiering uppstår en inte obetydlig omfördelning mellan landstingen. Landstingen i de befolkningsmässigt stora länen, skulle på bekostnad av landsting med mindre folkmängd få en ökad medels-

250

SOU 2018:10

Finansiering av förvaltningsutgifter för det regionala utvecklingsansvaret

tilldelning (se tabell i föregående avsnitt). Mot bakgrund av vår be- dömning att överenskommelserna mellan landsting och länsstyrelser i tillräcklig utsträckning torde spegla ett verkligt behov av resurser framstår omfördelningen, sett endast till dessa medel, inte som rimlig. Med ett riktat bidrag sker inte någon sådan omfördelning.

Ett riktat statsbidrag torde i detta fall även bli administrativt en- kelt för landstingen att hantera. Det är inte aktuellt att bygga upp ett särskilt ansökningsförfarande. Någon uppföljning eller åter- rapportering behöver inte heller införas utöver den i dag befintliga.

Vår slutsats är sammantaget att det i detta fall finns skäl att göra ett undantag från grundprincipen om generella statsbidrag till kom- muner och landsting. Åtminstone bör en sådan ordning kunna förordas temporärt. Förvaltningsutgifterna bör därför till dess att till exempel finansieringen av det regionala tillväxtarbetet eller an- vändningen av riktade statsbidrag ses över i ett större sammanhang finansieras under ett nytt eller befintligt anslag under utgiftsom- råde 19.

Oavsett om förvaltningsutgifterna finansieras under ett eget eller ett befintligt anslag kommer landstingen över tid att bli under- kompenserade för faktiska kostnader efter produktivitetsavdrag. I dagens modell kompenseras landstingen för kostnadsutvecklingen eftersom medel till landsting och samverkansorgan betalas ut från länsstyrelsernas ramanslag. De får nämligen ta del av anslagets årliga så kallade PLO-uppräkning5, något som inte finns för andra anslag. Med viss frekvens behöver frågan om kostnadskompensation därför uppmärksammas och hanteras inom den årliga budgetprocessen.

5 En byggsten i ramanslagsmodellen är den så kallade pris- och löneomräkningen (PLO) som syftar till att myndigheterna i sina anslag kompenseras för omvärldens prisförändringar samtidigt som de åläggs ett effektivitets- och produktivitetskrav. PLO-systemet omfattar således statliga myndigheter och de anslag vars ändamål är att finansiera myndighetens för- valtning.

251

Konsekvensanalys

SOU 2018:10

8.1.2Konsekvenser för berörda myndigheter

Vårt förslag är att ändringen av den regionala indelningen för be- rörda myndigheter ska träda i kraft den 1 januari 2021.

Vi kan notera att myndigheterna över lag ser fördelar med en gemensam geografi för staten. Flertalet myndigheter konstaterar också att deras nuvarande indelning i betydande utsträckning mot- svarar den vi föreslår.

Vi har begärt uppskattningar från berörda myndigheter (utom Säkerhetspolisen) om vilka ekonomiska och personella konsekvenser en samordnad regional indelning i sex områden enligt vårt huvud- förslag skulle få.

Migrationsverket har inte ansett sig kunna göra några beräkningar eftersom myndigheten befinner sig mitt i en omfattande omställ- ning till en kraftigt minskad dimensionering. Först när resultatet av den processen är klar och beslut fattats om hur verksamheten i områdena kommer att vara dimensionerad kan myndigheten bedöma hur en ändrad indelning skulle komma att påverka.

Andra myndigheter har också signalerat osäkerhet kring framtida organisation, dimensionering eller framtida uppdrag. Arbetsförmed- lingen påtalar till exempel att delar av myndighetens regionalt orga- niserade verksamhet kan komma att flyttas över till Statens service- center från och med 1 januari 2020. Dessutom kan den regionalt organiserade verksamheten komma att påverkas av förslag från Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03) som väntas lämna slut- betänkande den 31 januari 2019. Arbetsförmedlingen har också för avsikt att på eget initiativ förändra den regionalt organiserade verk- samheten inom myndigheten. Även Kriminalvården genomför för närvarande en egen översyn av sin regionala indelning. Försvarsmakt- en pekar på eventuella framtida förändringar och tycker att det är svårt att förhålla sig till förslaget så länge det inte koordineras med förslag från Försvarsberedningen avseende Försvarsmaktens framtida utveckling.

Våra bedömningar av personella och ekonomiska konsekvenser nedan bygger på myndigheternas egna uppskattningar.

254

SOU 2018:10

Konsekvensanalys

Arbetsförmedlingen

För Arbetsförmedlingens del skulle fyra till sju av myndighetens orter påverkas av den föreslagna regionala indelningen. Myndigheten har i dag två ledningsorter inom fyra av de områden vi föreslår och i tre områden överväger Arbetsförmedlingen att omlokalisera till annan ort än den nuvarande ledningsorten.

Omorganisationen skulle inte enligt Arbetsförmedlingen inne- bära någon besparing, trots att myndighetens marknadsområden i dag är tio till antalet. Risken att personalrörligheten ökar under om- ställningen bedöms som stor. Det påverkar ledningsförmågan nega- tivt på de orter som kan komma att beröras av förslaget.

När det gäller ekonomiska konsekvenser utifrån personalkost- nader görs följande uppskattning utifrån två scenarier. I ena fallet avvecklas en ledningsort med 30 medarbetare och motsvarande rekrytering sker på annan ort. I det andra scenariot avvecklas en ledningsort med 30 medarbetare, men 15 av dem väljer att pendla till den nya orten, medan andra hälften väljer att sluta. Räknat på fyra förändringar av orter blir kostnaden för de olika scenarierna 75 till 150 miljoner kronor. Beräknat på sju förändringar blir kostnaden 130 till 275 miljoner kronor.

Kostnaden för att flytta en genomsnittlig ledningsort uppgår till cirka 6 miljoner kronor. Det innebär således att flyttkostnaderna uppgår till cirka 25 miljoner kronor för fyra orter och drygt 40 mil- joner kronor för sju orter.

Arbetsförmedlingen håller för närvarande på med en översyn av sin regionala organisation. Vår bedömning är att det därför är tro- ligt att myndigheten redan kommer att ha haft dessa omställnings- kostnader vid tidpunkten för ikraftträdandet av vårt förslag.

Försvarsmakten

Försvarsmakten har i nuläget fyra militärregioner. Upprättandet av två nya regionala staber innebär ett ökat personalbehov på 70 hel- tidsanställda. Vidare bör staberna ha förmåga att växa med 56 del- tidsanställda reservofficerare. Försvarsmakten konstaterar att myn- digheten redan i dag har ett vakansläge och har att hantera stora utmaningar inom officersförsörjningen. Av det skälet menar myndig- heten angående personella konsekvenser att försörjningsbarheten

255

Konsekvensanalys

SOU 2018:10

vid inrättande av ytterligare regionala staber måste analyseras ytter- ligare. Här bedömer Försvarsmakten att lokaliseringen har stor betydelse för möjligheterna.

Baserat på Försvarsmaktens budgetunderlag för år 2018 skulle den föreslagna organisationsförändringen medföra personalkostnads- ökningar om 37–40 miljoner kronor per år undantaget personalkost- nadsökningar för verksamhets- och ledningsfunktioner. Läggs dessa till tillkommer 15–17 miljoner kronor per år.

När det gäller lokalkostnader beräknar Försvarsmakten kostnaden till 10,5 miljoner kronor per år. Tillkommer gör engångskostnader på 9–10 miljoner kronor för lokalanpassningar och sambands- och led- ningssystem. Sammantaget innebär detta 70–80 miljoner kronor varav 60–70 miljoner kronor är ökade årliga kostnader.

Migrationsverket

Migrationsverket ser fördelar med att relevanta statliga myndig- heter har en samordnad indelning. Myndigheten konstaterar också att dess nuvarande indelning i hög utsträckning motsvarar den som vi föreslår. Emellertid anser Migrationsverket att det i dagsläget är svårt att bedöma konsekvenser av vårt förslag. Myndigheten befinner sig mitt i en omfattande omställning till en kraftigt minskad dimen- sionering. Först när resultatet av den här processen är klart kan myndigheten få en tydlig bild av hur verksamheten i regionerna och de centrala funktionerna kommer att dimensioneras och påverkas av en ändrad regional indelning.

Kriminalvården

Kriminalvården har i dag sex regioner och myndigheten skulle där- med inte behöva fler kontor eller liknande vid en förändring i enlighet med förslaget. Däremot skulle det kunna krävas omfördel- ning av resurser (ekonomiska och personella). Framför allt region Nord bedöms svår att få ekonomisk bärighet i då regionen blir mycket liten vad gäller verksamhetens omfattning. Region Mitt å andra sidan, blir utifrån förslaget drygt fyra gånger större än region Nord, sett till antal klientplatser. Omfördelningar av medel och omflyttningar av personal kan behöva göras till följd av detta. Rent

256

SOU 2018:10

Konsekvensanalys

allmänt anför Kriminalvården att om myndigheten inte själv får välja sin regionala indelning kan detta innebära en dyrare verksamhet än vad som bedöms nödvändigt sett till verksamhetens behov.

Kriminalvården bedömer att föreslagen regionindelning inte stödjer myndighetens förutsättningar att bedriva en likvärdig krimi- nalvård med god ekonomisk bärighet. De huvudsakliga konsekven- serna bedöms vara att regionerna utifrån antal verksamhetsställen (anstalter, häkten och frivård) samt personal, blir mycket ojämna i storlek vilket skapar betydande svårigheter gällande ledning, styrning och stöd av verksamheten.

Kriminalvårdens verksamhet, i form av anstalter, häkten och fri- vårdskontor, är placerad med stor spridning över landet och hyres- kontrakten är ofta uppbundna på mycket långa perioder. Möjligh- eten att förändra verksamhetens placering är därmed mycket liten. Om det enbart är regionindelningen som ändras och regionkon- toren kan ligga kvar på samma ställen som tidigare bedöms det inte behövas andra lokaler för myndighetens verksamhet. Dock kan placeringen av regionkontoret i region Nord behöva övervägas då en förändrad regionindelning medför att dagens placering av region- kontoret ej blir centrerad till regionen.

Polismyndigheten

Polismyndigheten konstaterar att fyra av de nuvarande sju polis- regionerna i olika grad skulle påverkas organisatoriskt av vårt för- slag om sex områden: Bergslagen, Mitt, Syd och Öst. Myndigheten bedömer att den största påverkan blir på ledningsstrukturen för Bergslagen och Mitt.

Den främsta påverkan på personella resurser är på de regionala enheterna som finns i nuvarande regioner Bergslagen, Mitt, Syd och Öst där det skulle krävas en ombyggnad av organisationen. Verk- samheten inom de regionala enheterna består av kansli, utredning, underrättelse och operativ verksamhet såsom regionledningscentraler (RLC) och polisens kontaktcenter (PKC). Den personella resursen för ledningsstrukturen i primärt Bergslagen och Mitt berörs också.

Det är svårt att bedöma risken för kompetenstapp under om- ställning, men myndigheten uppskattar att den sammantaget bör vara liten relativt Polismyndighetens totala storlek.

257

Konsekvensanalys

SOU 2018:10

I nuläget bedömer Polismyndigheten inte att de ekonomiska konsekvenserna av personella förändringar är av större omfattning eftersom polisen redan verkar med personal över hela landet. Polis- myndigheten lämnar av detta skäl inte någon uppskattning av belopp. Myndigheten bedömer inte heller att förändringar kopplade till arbets- platser och lokaler är av större omfattning. I det fallet de regionala ledningscentralerna (RLC) slås ihop och skulle kräva större lokaler kan det dock få stora ekonomiska konsekvenser. Polismyndigheten anser sig dock i dagsläget inte kunna göra någon kostnadsuppskatt- ning för detta.

Polismyndigheten lämnar en relativt detaljerad uppskattning av tidsåtgång och kostnad för anpassning av it-stöd till ny struktur. Utvecklingskostnaden uppskattas uppgå till 26,6 miljoner kronor.

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet)

Svenska ESF-rådet konstaterar att en minskning från de i dag åtta regionerna som myndigheten verkar i till sex områden kan komma att innebära att två kontor behöver avvecklas. Emellertid konstate- rar myndigheten också att de två områden som främst berörs, det område som benämns som Mitt samt området med de fyra nord- ligaste länen, är så pass geografiskt stora att det kan finnas verk- samhetsmässiga skäl att ha två kontor i dessa.

Skulle regeringen emellertid besluta att två kontor ska avvecklas berörs mellan 10–15 medarbetare. Det kan uppstå ett visst initialt kompetenstapp. Några personalkostnader kan ESF-rådet inte upp- skatta i dagsläget. Lokalkostnader bedöms inte heller, men det rör sig vid avveckling av två kontor främst om eventuella kvardröjande hyreskostnader.

Tillväxtverket

Tillväxtverket ser inte att det finns någon anledning att ändra myndighetens organisation till följd av vårt förslag. Myndigheten har redan geografisk närvaro i samtliga områden vi föreslår. I två av de områden som vi föreslår skulle myndigheten komma att ha två lokalkontor. Eftersom Tillväxtverket inte ser behov av att ändra sin

258

SOU 2018:10

Konsekvensanalys

organisation gör myndigheten ingen beskrivning av konsekvenser av en ny geografisk indelning.

Trafikverket

Trafikverket bedömer att de ekonomiska och personella konsekven- serna av förslaget till ny geografisk indelning är relativt begränsade. Myndigheten är redan i dag indelad i sex regioner och det handlar således om att förändra indelningen av dessa och att ställa om lokal- kontor till regionkontor och vice versa, något som verket har erfaren- het av sedan tidigare. Eftersom Trafikverket redan finns represen- terade med antingen ett region- eller ett lokalkontor i varje föreslaget område (Trafikverket har i dag 27 allmänna kontor) bedöms föränd- ringen ur ett lokaliseringsperspektiv få begränsade konsekvenser när det gäller kostnader för hyror.

När det gäller personella konsekvenser konstaterar Trafikverket att myndighetens budget enligt regeringens infrastruktur- och budget- propositioner inom kort kommer att växa med cirka 20 procent. Anslagsökningen innebär ett stort rekryteringsbehov till befintliga orter. Det bidrar till att konsekvenserna ur ett personellt perspektiv vid en eventuellt förändrad områdesindelning blir mindre kännbara. Nya administrativa gränser kommer att innebära att ett antal med- arbetare får ny regional tillhörighet, men en tidig bedömning från Trafikverket är att ny indelning inte leder till betydande omlokali- sering av medarbetare. Till de begränsade ekonomiska och personella konsekvenserna bidrar att verket övergår till aktivitetsbaserade kontor i hela landet, vilket innebär en större flexibilitet för expansion eller omdisponering av ytor.

Åklagarmyndigheten

Eftersom medarbetarna främst finns inom de lokala åklagarkam- rarna bedömer Åklagarmyndigheten att en ändrad geografi endast får mindre påverkan på den regionala nivån. En minskning av antalet åklagarområden från sju till sex innebär att två personer berörs. En ändrad geografisk indelning enligt vårt förlag innebär marginella förändringar och begränsade kostnader.

259

Konsekvensanalys

SOU 2018:10

Sammanfattande bedömning

Ett genomförande av vårt förslag om geografisk indelning innebär för flera av myndigheterna inte några stora vare sig personella eller ekonomiska konsekvenser. Detta gäller Tillväxtverket, Trafikverket och Åklagarmyndigheten. Ingen av dessa myndigheter räknar med vare sig betydande besparingar eller kostnader till följd av vårt för- slag. Svenska ESF-rådet bedömer att det blir en begränsad påverkan på myndigheten, förutsatt att regeringen beslutar att myndighetens nuvarande åtta kontor kan vara kvar (men med ledning och styr- ning från sex regioner).

Det är två myndigheter, Arbetsförmedlingen och Försvarsmakten, som bedömer att förslaget skulle kunna få större ekonomiska kon- sekvenser och redovisar uppskattningar av kostnaderna. I båda fallen innehåller dock beräkningarna osäkerheter. När det gäller dessa myn- digheter kan vi konstatera följande. Arbetsförmedlingen har redan själva initierat en översyn av sin regionala organisation och en sär- skild utredning analyserar hela myndighetens organisation. Arbets- förmedlingen kommer alltså sannolikt att omorganiseras oberoende av vårt förslag. När det gäller Försvarsmakten konstaterar försvars- beredningen att den nuvarande indelningen i fyra militärregioner inte är ändamålsenlig. Även när det gäller denna myndighet är det stor sannolikhet för att förändringar kommer att genomföras oavsett våra förslag.

Ytterligare några myndigheter pekar på eventuellt kvardröjande hyreskostnader. Polismyndigheten bedömer att en sammanläggning av de regionala ledningscentralerna (RLC) för region Mitt och Bergslagen kan få stora ekonomiska konsekvenser, men kan inte göra en kostnadsuppskattning för detta. Kriminalvården beskriver att myndigheten är uppbunden i hyreskontrakt över långa perioder. Placeringen av regionkontoret i region Nord kan behöva omprövas till följd av ny indelning. Någon beräkning av vad det skulle komma att kosta presenterar emellertid inte Kriminalvården och myndig- heten beskriver även i övrigt endast att verksamheten eventuellt kan komma att bli dyrare.

Några myndigheter bedömer att förslaget får mer långtgående personella konsekvenser. Det gäller till exempel Försvarsmakten som måste öka antalet militärstaber från fyra till sex. Det gäller också Polismyndigheten och Arbetsförmedlingen som bedömer att per-

260

SOU 2018:10

Konsekvensanalys

sonalrörligheten kan komma att öka under omställningen och ser vissa risker för kompetensförluster. Polismyndigheten menar också att en känsla av organisations- och förändringströtthet kan påverka produktionen, effektiviteteten och arbetsmiljön negativt.

För att sammanfatta ovanstående är det flera myndigheter som bedömer att de inte alls skulle påverkas av förslaget. För några av de större myndigheterna skulle omställningen kunna få personella och ekonomiska konsekvenser. Framförallt de ekonomiska konsekven- serna är emellertid svåra att uppskatta. Vår bedömning utifrån de underlag vi har inhämtat är emellertid att konsekvenserna är för- hållandevis begränsade. Vi menar att de vinster vi bedömer att en samordnad regional indelning skulle kunna medföra för statsför- valtningen som helhet (se avsnitt 3.3) överväger och motiverar de personella och ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för en- skilda myndigheter.

Vårt föreslagna ikraftträdandedatum 2021 innebär goda möjlig- heter för myndigheterna att minimera sina omställningskostnader. Vi föreslår att de övergångskostnader som kan uppstå inom vissa av myndigheterna finansieras genom att berörda myndigheter får en tillfällig ökning av sitt respektive anslag under ett år.

8.2Ny beteckning för kommuner på regional nivå

Konsekvenser för landstingen

I dag får, som framgår av kapitel 4, 13 av de 20 landstingen besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska beteck- nas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Alla dessa använder sig av denna möjlighet. I promemorian Ett enhetligt regionalt utveck- lingsansvar (Ds 2017:61) föreslås att landstingen från den 1 januari 2019 ska ta över det regionala utvecklingsansvaret i samtliga län utom Gotlands. Samtliga landsting kommer då också att få möjlig- heten att besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen.

En ny beteckning och nya namn på landstingen medför natur- ligtvis kostnader under en övergångsperiod. Bland annat behöver styrdokument, andra typer av handlingar, informationsmaterial, hem- sidor och e-postadresser ses över och uppdateras med det nya namnet. I de flesta landsting har dock detta redan gjorts eftersom de själva

261

Konsekvensanalys

SOU 2018:10

har valt att byta beteckning. Som en illustration framgår exempelvis följande på Landstinget Västernorrlands hemsida:

Den 1 februari 2018 byter Landstinget Västernorrland namn till Region Västernorrland. Bakgrunden är att vi under 2017 tog över det statliga regionala utvecklingsansvaret.

Den 1 februari fullföljer vi arbetet med regionbildningen genom att byta namn till Region Västernorrland. När vi byter namn den 1 februari så kommer våra e-postadresser att sluta med @rvn.se istället för @lvn.se. För att säkerställa att du kan kontakta oss så kommer e-postmeddelan- den till våra gamla e-postadresser att vidarebefordras till @rvn.se. Den 1 februari byter vi webbadress till www.rvn.se. För att inga länkar ska brytas på interna och externa webbsidor så kommer vår gamla webb- adress att länka vidare till vår nya. Det gäller också alla delwebbplatser och slashadresser.

I samband med namnbytet kommer vi att byta ut skyltarna till våra fastigheter. Vid bytet så tar vi tillfället i akt att producera mer tydliga och enhetliga skyltar för hela verksamheten. Samtidigt kommer de nya skyltarna och belysningen att vara mer energieffektiva. Arbetet påbörjas den 1 februari och kommer att genomföras successivt.

Våra kallelser, fakturor, kuvert och annat kommunikationsmaterial ska anpassas med vår nya logotyp så det syns att det kommer från Region Västernorrland. För att uppnå en kostnadseffektiv förflyttning så kommer gammalt material att fasas ut. Det innebär att du fortfarande kan se foldrar eller annat kommunikationsmaterial med Landstinget Västernorrlands gamla logotyp under en period efter namnbytet.

Det är sannolikt att i princip alla landsting kommer att ha gjort detta före den 1 januari 2020, den tidpunkt då vi föreslår att den formella beteckningen och de enskilda namnen ska ändras. De kommer då redan att ha tagit kostnaderna för denna förändring.

I vissa län avviker det namn vi föreslår från det som landstinget själva har valt att använda. Det gäller exempelvis Västra Götalands- regionen som enligt vårt förslag ska heta Region Västra Götalands län samt Region Jämtland Härjedalen som vi föreslår ska heta Region Jämtlands län. Detsamma gäller vårt förslag om att ordet län ska ingå i samtliga namn. De flesta har i dag valt en konstruktion utan detta ord, exempelvis Region Skåne.

Dessa avvikelser innebär dock inte enligt vår bedömning en lika stor förändring som ett byte från landsting till region. Allmänna uttryck som ”regionen” behöver inte ändras alls. I övrigt bör det vara möjligt att, som Landstinget Västernorrland anger ovan, fasa ut material successivt för en kostnadseffektiv anpassning. Samman-

262

SOU 2018:10

Konsekvensanalys

taget bedömer vi därför att landstingens kostnader blir mycket be- gränsade.

För Gotlands kommun däremot innebär vårt huvudförslag att beteckningen Region Gotland inte längre ska användas. Där blir det alltså fråga om en återgång till det som gällde före 2011 då kom- munen beslutade att byta namn.

Konsekvenser i samband med valet 2022

Att beteckningen landsting ändras formellt innebär att det vid valet 2022 kommer att stå val till regionfullmäktige på valsedlarna. Om beslutet träder i kraft den 1 januari 2020 är förutsättningarna för Valmyndigheten m.fl. kända i god tid före valet. En ändrad beteck- ning torde därmed inte innebära några ökade kostnader.

8.3Landstingens, kommunernas och befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen

Ekonomiska konsekvenser för landstingen

Vårt förslag innebär att berörda landsting som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning ska inhämta synpunkter från sina medlemmar, om det inte är uppen- bart obehövligt.

Detta innebär en ny lagstadgad uppgift för landstingen. Visser- ligen ligger det redan i landstingens uppgifter att föra en dialog med medlemmarna inför olika typer av beslut, särskilt beslut av denna karaktär. Det blir dock nu fråga om en uppgift som framgår direkt i lag. Berörda landsting ska inhämta synpunkter från sina medlemmar som ett led i den egna beredningen, och som ett underlag för reger- ingens och riksdagens ställningstagande i frågan. Förfarandet kommer inte att aktualiseras särskilt ofta men när det aktualiseras kan det komma att bli fråga om särskilda kostnader.

När det gäller den nya bestämmelsen om inhämtande av syn- punkter från landstingsmedlemmarna går det inte att förutsäga hur ofta det kommer att ske. Hittills har frågor om ändrad landstings- indelning sällan aktualiserats. Kostnaderna kommer vidare att vara beroende av på vilket sätt landstingen väljer att inhämta synpunkterna

263

Konsekvensanalys

SOU 2018:10

och om de redan har uppbyggda strukturer för dialog med medbor- garna. Eftersom det inte är möjligt att förutsäga i vilken omfattning bestämmelsen kommer att tillämpas eller hur undersökningen kom- mer att gå till i praktiken är det svårt att bedöma vilka närmare ekonomiska konsekvenser förslagen kan få för landstingen.

Vår bedömning är dock att det bland annat kommer att handla om kostnader för den arbetstid som måste läggas ner. Både tjänste- män och förtroendevalda kommer att behöva frigöra tid från andra arbetsuppgifter. Tjänstemännen kommer att behöva ta fram under- lag, förbereda möten och samrådsformer, bearbeta resultat och sam- manställa redogörelser. Kostnader kan också uppkomma för skrift- ligt informationsmaterial och annan typ av kommunikation.

2014 års demokratiutredning lämnade i betänkandet Låt fler forma framtiden (SOU 2016:5) förslag på att fullmäktige i kommuner och landsting skulle verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra synpunkter inför beslut. Utredningen tar som exempel upp en medborgardialog som genomfördes i Karlskoga om bibliotekets utveckling. Denna pågick i drygt en och en halv månad. Genom seminarier och torgmöten kunde medborgarna ge förslag på hur biblioteket i Karlskoga skulle utvecklas. När de direkta kost- naderna för dialogen beräknades kostade aktiviteten drygt 74 000 kro- nor, exklusive den arbetstid som lagts ned. För en medborgardialog som ska genomföras i ett helt län torde kostnaderna bli betydligt större, för vissa län kanske mer än det tiodubbla.

Kostnaderna för att genomföra medborgarpaneler och enkät- undersökningar skiljer sig betydligt såväl mellan kommuner och landsting som mellan olika landsting. Kostnaderna för att etablera och använda en webbpanel beror på antalet frågor som ställs och an- talet individer som är med i panelen. Demokratiutredningen tar som exempel bland annat Region Skåne som har etablerat en webbpanel som kostade cirka 450 000 kronor att sätta igång. Detta gjordes genom brevutskick. Panelen består av cirka 5 000 deltagare. Kost- naderna för fyra årliga enkätomgångar, publiceringsfärdiga rapporter och uppdateringar för att kompensera för löpande bortfall är enligt utredningen sammanlagt 360 000 kronor.

De flesta landsting har redan en omfattande demokratifrämjande verksamhet och för dem skulle vårt förslag inte behöva innebära särskilt stora extra kostnader.

264

SOU 2018:10

Konsekvensanalys

Vårt förslag innebär inte några nya bestämmelser om krav på folkomröstningar. I den mån folkinitiativ aktualiseras i fråga om ändrad landstingsindelning kommer det att ske enligt de regler om folkinitiativ som redan gäller i kommunallagen. Sådana folkomröst- ningar kan alltså inte betraktas som några nya kostnader i förhål- lande till dagens situation.

Vi föreslår att de extra kostnaderna för landstingen finansieras genom en höjning av anslag 1:1 inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner med 20 miljoner kronor per år. Vår bedömning är att vårt förslag till gemensam indelning för statliga myndigheter på sikt kommer att innebära sådana effektiviseringar inom stats- förvaltningen att de kan finansiera dessa kostnader.

Vi vill också understryka att förslaget får konsekvenser för reger- ingskansliets handläggning av indelningsärenden. Om det handlar om en landsomfattande reform och landstingen har en remiss som ska besvaras måste remisstiden vara väl tilltagen så att det är realistiskt möjligt för landstingen att genomföra hörandet av befolkningen.

Konsekvenser för det kommunala självstyret

Förslaget innebär en påverkan på det kommunala självstyret efter- som landstingen blir skyldiga att som ett led i beredningen av ett yttrande eller en ansökan om ändrad landstingsindelning inhämta synpunkter från sina medlemmar, om det inte är uppenbart obehöv- ligt. Skälen för att införa denna bestämmelse finns i avsnitt 5.8.3. De skäl som anförs där anser vi är tillräckliga för att motivera in- skränkningen i det kommunala självstyret. Vi har valt att utforma bestämmelsen på så sätt att landstingen själva kan bestämma på vilket sätt synpunkterna ska inhämtas. På så sätt blir förslaget mindre ingripande än om det också hade reglerats hur inhämtandet av syn- punkter ska gå till.

8.4Landstingens samverkan

Det uppdrag som vi föreslår att regeringen ska ge till Göteborgs universitet kommer att innebära vissa kostnader.

265

SOU 2018:10

Författningskommentar

9.14Följdändringar med anledning av ändrad landstingsbeteckning

Generellt om följdändringarna

Vårt förslag om ändrad landstingsbeteckning medför att följd- ändringar har gjorts i ett stort antal författningar där beteckningen förekommer. Våra överväganden finns i avsnitt 4.1.10. Vi lämnar emellertid inte en kommentar till varje enskild ändring, utan be- skriver här generellt vilka slags ändringar det varit fråga om. I några fall där vi ansett att det funnits skäl har vi dock kommenterat en- skilda ändrade paragrafer under särskilda rubriker nedan.

I några fall har vi behövt ersätta en beteckning med en om- skrivning. Vi har valt att inte använda adjektivformen regional med hänvisning till landstingen. Där beteckningen landstingskommunal har förekommit har vi därför valt en omformulering med substan- tivformen region. I vissa fall har vi bedömt att det är möjligt att ut- mönstra beteckningen utan att göra någon omformulering. Beteck- ningen landstingskommunal förekommer i följande bestämmelser:

•rubriken närmast efter 4 b § tandvårdslagen (1985:125)

•8 § lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åta- ganden och ekonomiska intressen

•8 kap. 18 § inkomstskattelagen (1999:1229)

•rubriken närmast före 31 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400)

•21 § förordningen (1997:909) om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner

•11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister

•4 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister

•2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641).

Rubriken närmast före 31 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen har även anpassats till kommunallagens (2017:725) terminologi (jfr 3 kap. 11 § kommunallagen).

275

Författningskommentar

SOU 2018:10

I de fall namnet på ett enskilt landsting förekommer i författ- ningstext har vi föreslagit att namnet ändras i enlighet med vårt för- slag i avsnitt 4.2. I övrigt framgår de ändringar vi föreslår av följ- ande tabell. I vissa fall har en ändrad beteckning inneburit att vi behövt formulera om en mening i en bestämmelse.

Tabell 9.1	Ändrad landstingsbeteckning

Ursprunglig beteckning		Ny beteckning
landsting/landstingskommun		region
landstingsfullmäktige		regionfullmäktige
landstingsstyrelse		regionstyrelse
landstingsråd		regionråd
landstingsmedlem		regionmedlem
landstingsskatt		regionskatt
hemlandsting		hemregion
landstingsområde		regions område
landstingsdel		del av region
landstingsindelning		regionindelning
landstingsmöte		regions möte
landstingsskattemedel		regioners skattemedel
landstingsprofession		regionprofession
landstingsfinansierad		finansierad av region
landstingsägd		ägd av region
landstingsmyndighet		regions myndighet
landstingsledamot		ledamot i regionfullmäktige

Därutöver har vi föreslagit ändringar, som innebär att rena skrivfel eller obsoleta uppgifter korrigeras, i 117 kap. 6 § socialförsäkrings- balken, 2 § lagen om (1981:324) om medborgarvittnen, 11 § för- ordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande samt 7 § förordningen (2007:909) med instruktion för Nämnden för Styrelserepresentationsfrågor.

276

Bilaga 1

SOU 2018:10

jämning. I uppdraget ingår även att föreslå en ändrad enhetlig be- teckning för kommuner på regional nivå, om det visar sig lämpligt.

Kommittén ska vidare föreslå hur landstingen ska tilldelas det regionala utvecklingsansvaret och utreda vilka förvaltningsutgifter detta innebär och lämna förslag på finansiering.

I uppdraget ingår även att utreda om de verksamheter som i dag är koncentrerade till vissa länsstyrelser bör fortsätta vara det och analysera vilka eventuella organisatoriska åtgärder som kan vidtas för att höja effektiviteten i länsstyrelsernas verksamhet. Kommittén ska analysera behovet av andra verksamhetsorter än residensstaden för varje ny länsstyrelse samt behovet av en samordnad region- indelning avseende vissa statliga myndigheter.

Kommittén ska senast den 29 februari 2016 till regeringen lämna en delredovisning som innefattar en lägesbeskrivning av dialogen med berörda parter, förslag på den fortsatta processen och en redo- görelse för behovet av eventuella kompletteringar av uppdraget. Kommittén ska lämna en motsvarande delredovisning senast den 31 januari 2017. Om kommittén finner att det är möjligt att genom- föra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft den 1 januari 2019 ska kommittén lämna ett delbetänkande senast den 30 juni 2016.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2017.

Sveriges administrativa indelning

Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer: central, regional och lokal. På lokal nivå är Sverige indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i 21 län med en statlig myndighet (länsstyrelse) i varje län och 20 landsting med direktvalda full- mäktige. Varje landsting omfattar ett län med undantag för Gotlands län där kommunen ansvarar för de uppgifter som sköts av lands- tingen i andra län. Den nuvarande länsindelningen framgår indirekt av regeringens tillkännagivande om länens indelning i kommuner (SFS 2007:229). Tillkännagivandet är inte normgivande utan anger endast hur Sveriges länsindelning ser ut vid en viss tidpunkt.

Riksdagen beslutar om indelningen i län och regeringen beslutar om indelningen i kommuner och landsting.

284

SOU 2018:10

Bilaga 1

Rättsliga förutsättningar för indelning

Enligt 14 kap. 6 § regeringsformen ska föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. Indel- ningen av kommuner och landsting regleras i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, fortsätt- ningsvis kallad indelningslagen. Regeringen får besluta om ändring i rikets indelning i landsting, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Av kommunallagen (1991:900) framgår att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

En ändring i landstingsindelningen får endast ske om den kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt.

I ett ärende om indelningsändring ska det göras en utredning som omfattar alla omständigheter som inverkar på frågan. Samråd ska ske med de kommuner och landsting som har intresse av frågan. Om utredningen visar att indelningen bör ändras, ska ett förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till.

En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år som be- stäms i beslutet om ändringen. Regeringens beslut om indelnings- ändring ska som huvudregel meddelas senast ett år innan ändringen ska träda i kraft.

När det gäller länsnamn finns det inte någon rättslig reglering. Vid bildandet av ett nytt län beslutar riksdagen om det nya länets namn och vilken stad som ska vara residensstad. Även vid föränd- ringar som enbart rör ändring av länens namn behövs riksdagens ställningstagande.

Indelning enligt vallagen

För val till riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige ska det finnas geografiskt avgränsade områden för vilka det ska väljas ledamöter till den beslutande församling som valet gäller, s.k. valkretsar.

Av vallagen (2005:837) framgår det att landet, vid val till riks- dagen, är indelat i 29 valkretsar. Valkretsarna sammanfaller till stor del med länen. Stockholms, Skåne och Västra Götalands län är dock indelade i flera valkretsar.

285

Bilaga 1

SOU 2018:10

Valmyndigheten ska senast den 30 april det år då ordinarie val ska hållas besluta hur många fasta valkretsmandat som varje val- krets vid val till riksdagen ska ha. För riksdagsvalet 2018 innebär det att Valmyndigheten senast den 30 april 2018 ska besluta om valkretsmandat.

Om ett beslut om ändrad länsindelning eller ändrad kommunal indelning påverkar antalet fasta valkretsmandat vid val till riksdagen och beslutet träder i kraft den 1 januari året efter det år då ordinarie val till riksdagen har hållits, ska den ändrade indelningen beaktas vid val till riksdagen redan från och med den dagen ändringen har beslutats.

Landstingsfullmäktige kan fatta beslut om att dela in landstinget i två eller flera valkretsar. Ett sådant beslut ska fattas senast den 31 oktober året före det valår då den nya indelningen ska gälla för första gången. Det innebär att beslut om ändring av valkretsar inför 2018 års val måste fattas av landstingsfullmäktige senast den 31 oktober 2017. Regeringen får dock, om det behövs, bestämma att beslut om indelning i valkretsar får meddelas senare.

Om ett landsting är indelat i valkretsar, ska länsstyrelsen senast den 30 april det år då ordinarie val ska hållas besluta hur många fasta valkretsmandat som varje valkrets ska ha.

Förändringar i indelningen på regional nivå

Det har skett ett antal större ändringar i läns- och landstingsindel- ningen sedan de inrättades, men endast ett fåtal på senare tid. Två stora förändringar skedde i slutet på 1990-talet då Skåne och Västra Götalands län och landsting bildades.

Samtidigt som Skåne och Västra Götalands läns landsting bilda- des lades de berörda länen samman till Västra Götalands län respektive Skåne län och två kommuner flyttades över från Västra

Götalands län till Jönköpings län. Sammanläggningarna byggde i huvudsak på Regionberedningens slutbetänkande (SOU 1995:27). I april 1996 beslutade riksdagen i överensstämmelse med kommitténs förslag om ändrad länsindelning i Skåne (prop. 1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Beslutet om att bilda Skåne län trädde i kraft den 1 januari 1997. I maj 1997 beslutade riksdagen om att bilda Västra Götalands län och beslutet trädde i kraft den

286

Bilaga 1

SOU 2018:10

Utredningen om den statliga regionala förvaltningen

I juni 2009 tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att bl.a. göra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och lämna förslag på hur utformningen av denna kan göras tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig (dir. 2009:62).

I oktober 2010 lämnade utredningen delbetänkandet Sammanlägg- ningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77). Utredningen föreslog bl.a. att vid bildandet av nya landsting eller vid andra omfattande ändringar i landstingsindelningen ska reger- ingen besluta att det ny- eller ombildade landstinget ska företrädas av indelningsdelegerade (övergångsstyre), fram till dess att de ny- valda fullmäktige tillträder. Utredningen föreslog vidare en särskild reglering om ekonomiska bidrag vid förändringar i landstingsindel- ningen. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslagen. För- slagen har dock inte lett till några författningsändringar varför det i dagsläget enbart finns bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya kommuner bildas.

I sitt slutbetänkande Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) föreslog utredningen en ny indelning för att skapa robusta länsstyrelser. Antalet länsstyrelser föreslogs vara elva, och flera länsstyrelser föreslogs få ansvar för mer än ett län. Vidare föreslogs att ett antal statliga myndigheter skulle följa en ny statlig regional geografi. Utredningen föreslog även att det regionala utvecklingsansvaret som huvudregel ska vara lands- tingens uppgift. Utredningen angav att landstingen, i egenskap av direktvalda politiska organ med egen beskattningsrätt, har förut- sättningarna att kunna leda och samordna det regionala tillväxtarbetet med hög demokratisk legitimitet och effektivitet. Utredningens förslag har inte remitterats och har inte lett till några indelnings- eller författningsändringar.

Ansvar för regional utveckling

Regionalt utvecklingsansvar i vissa län

I lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län anges genom uppräkning vilka län som omfattas av lagen och att lagen gäller för landstingen i de berörda länen och Gotlands kommun.

288

SOU 2018:10

Bilaga 1

Dessa ska bl.a. utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, samordna insatser för genomförandet av strategin samt upprätta och fastställa länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Sedan lagen trädde i kraft 2011 har ytterligare landsting fått ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna. Lagen gäller nu för landstingen i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Skåne, Hallands, Västra Götalands, Örebro, Gävleborgs och Jämtlands län samt Gotlands kommun.

Kommunala samverkansorgan

Av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen framgår att kom- munala beslutande församlingar kan bilda samverkansorgan inom ett län för att ansvara för regionala utvecklingsfrågor i länet. De kom- muner och landsting som beslutar att bilda ett sådant samverkans- organ ska anmäla detta till regeringen, som beslutar från vilken tid- punkt samverkansorganet ska ha det regionala utvecklingsansvaret i länet. I flera fall har det regionala utvecklingsansvaret från ett kom- munalt samverkansorgan överförts till landstingen enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.

Kommunala samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar finns i dag i Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län.

Länsstyrelsernas arbete för regional utveckling

Länsstyrelserna i Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län har det regionala utvecklingsansvaret i respektive län och fullgör de uppgifter som åligger vissa landsting och sam- verkansorgan enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och lagen om kommunala samverkansorgan. Oavsett hur det regio- nala utvecklingsansvaret är fördelat har samtliga länsstyrelser i uppgift att på olika sätt verka inom den regionala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna ska enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelse- instruktion bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förut- sättningar. Länsstyrelserna ska arbeta sektorsövergripande och främja länets utveckling. Länsstyrelserna ska vidare bidra till att genera-

289

Bilaga 1

SOU 2018:10

tionsmålet och miljökvalitetsmålen beaktas i det regionala tillväxt- arbetet. Enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska samtliga länsstyrelser följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet, främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet och i förekommande fall löpande informera annat organ som har regio- nalt utvecklingsansvar om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet

Den 1 januari 2010 trädde ändringar i bl.a. stiftelseförordningen (1995:1280) i kraft. Ändringarna syftade till att få till stånd en mer effektiv och enhetlig tillsyn över stiftelser (prop. 2008/09:84, bet. 2008/09:CU17, rskr. 2008/09:185). Ändringarna har inneburit att länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län pekas ut som till- synsmyndigheter avseende stiftelser, en uppgift som tidigare samt- liga länsstyrelser ansvarade för.

I propositionen Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (prop. 2011/12:31, bet. 2011/12:KU2, rskr. 2011/12:135) föreslog reger- ingen att viss verksamhet skulle koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ytterligare ett syfte som angavs i propositionen var att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Genom ett större antal förord- ningsändringar som trädde i kraft den 1 juli 2012 koncentrerades vissa ärendetyper till sju länsstyrelser.

Sedan 2012 finns vid tolv länsstyrelser särskilda miljöprövnings- delegationer som har till uppgift att pröva vissa ärenden enligt miljö- balken. Prövningsområdena för respektive delegation utgör i de flesta fall flera län. Dessa prövningar gjordes tidigare av respektive länsstyrelse. Regeringen har även valt att tillföra nya uppgifter till vissa länsstyrelser.

290

SOU 2018:10

Bilaga 1

Beteckningarna landsting och region

I samband med att Skåne och Västra Götalands läns landsting fick vissa regionala utvecklingsuppgifter beslutades att de också skulle få möjlighet att beteckna landstingsfullmäktige och landstings- styrelsen som regionfullmäktige respektive regionstyrelsen. Antalet landsting som fått den möjligheten har ökat eftersom fler landsting fått ta över det regionala utvecklingsansvaret. I dagsläget är det tio landsting samt Gotlands kommun som har denna möjlighet.

Det har inte gjorts någon ändring i kommunallagen som innebär att beteckningen region kan användas i stället för landsting. Inte heller i vallagen har beteckningen på de valda församlingarna på regional nivå förändrats.

Genom en ändring i regeringsformen som trädde i kraft den 1 januari 2011 togs begreppen primärkommun och landstings- kommun bort. I regeringsformen anges nu att det finns kommuner på lokal och regional nivå. Enligt förarbetena omfattar uttrycket de båda nuvarande kommuntyperna: kommuner och landsting (prop. 2009/10:80 s. 208). Ändringen i regeringsformen innebär att det är möjligt för riksdagen att besluta om att ändra beteckningen lands- ting utan grundlagsändring.

En ändamålsenlig indelning

Behovet av en ändring av dagens indelning av län och landsting

Medborgarnas och näringslivets behov ryms alltmer sällan inom dagens administrativa gränser. Medborgarna rör sig över betydligt större geografiska områden än tidigare och de flesta samhällsfrågor berör mer än bara ett län. Detta ökar människors förväntningar på att kunna påverka och ta del av den offentliga verksamheten i allt större geografiska områden. Förändrade rörelsemönster och större geografiska bostads- och arbetsmarknader skapar också ett behov av att kunna lösa allt fler frågor på mellankommunal och regional nivå. Dessutom ökar behovet av samordning mellan olika ansvariga aktörer t.ex. när det gäller infrastruktur och kollektivtrafik.

Detta har vidare inneburit att allt fler frågor organiseras utifrån en annan indelning än län, t.ex. hälso- och sjukvårdsregionerna, koncentrationen av vattenförvaltningen och EU:s regionindelning

291

Bilaga 1

SOU 2018:10

NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) som används för strukturfondsprogrammen i Sverige. Flera statliga myn- digheter har också valt en annan regional indelning för sin verk- samhet.

Den nuvarande indelningen av län och landsting är således inte tillräckligt ändamålsenlig och effektiv. Med en annan indelning är det dessutom möjligt att skapa mer ändamålsenliga och effektiva organisationer. En ny indelning kan också möjliggöra en bättre samordning av arbetet med att vidta åtgärder för minskad klimat- påverkan, energiomställning och klimatanpassning samt att nå de nationella klimat- och miljömålen.

Hälso- och sjukvården står inför stora utmaningar bl.a. till följd av en allt äldre befolkning och en intensiv kunskaps- och teknik- utveckling. Flera landsting saknar i dagsläget tillräckligt befolknings- underlag och resurser för att kunna göra effektiva investeringar i t.ex. teknisk utrustning och it-system. Förmågan att kunna bära, utveckla och rekrytera spetskompetens och förmågan att ta emot och omsätta ny kunskap kan också kopplas till landstingets storlek. Möjligheterna att bedriva en effektiv och god vård samt forskning och innovation av hög kvalitet förutsätter ofta större patientvolymer och mer resurser än vad som är fallet med nuvarande landstings- indelning. Att landstingen dessutom är av varierande storlek bidrar till ojämlika förutsättningar när det gäller möjligheten att upprätt- hålla tillgången till en god och säker vård på lika villkor. Detta bidrar sammantaget till att dagens struktur försvårar möjligheterna att till- godose hela befolkningens tillgång till likvärdig vård av god kvalitet.

Även den statliga organisationen på regional nivå behöver ut- vecklas. Länsstyrelserna är statens främsta företrädare på regional nivå. De bedriver en mycket bred verksamhet som kräver ett visst underlag för att kunna bedrivas på ett likvärdigt, effektivt och rätts- säkert sätt. På sikt kommer flera länsstyrelser att vara för små för att klara de uppgifter de har i dag.

Behovet av en genomgripande förändring av läns- och landstings- indelningen har konstaterats vid flera tillfällen bl.a. av Ansvars- kommittén och Utredningen om den statliga och regionala förvalt- ningen. Även Kammarkollegiet konstaterade i sitt yttrande över ansökningar om landstingssammanläggningar från landsting i Norrland och Svealand att den fortsatta diskussionen om indelning av landet borde utgå från en helhetssyn som omfattar hela riket och

292

SOU 2018:10

Bilaga 1

att alternativ som inte är begränsade till dagens länsgränser borde undersökas. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) anser, enligt Inriktningsdokument för kongressperioden 2012–2016, att det ur ett nationellt tillväxtperspektiv bör genomföras en regionreform. Vidare anser SKL att en stark regional aktör med legitimitet och med ett tydligt utvecklingsuppdrag kan stärka utvecklingen och tillväxten till nytta inte bara för den egna regionen utan för hela landet.

Konstitutionsutskottet har vidare i betänkandet (bet. 2013/14:KU30 s. 23) avseende regeringens proposition Regio- nalt utvecklingsansvar i Jönköpings, Örebro och Gävleborgs län (prop. 2013/14:46) angett följande. ”Det är enligt utskottets mening uppenbart att det måste finnas principer för hur landet ska vara orga- niserat på kommunal, regional och statlig nivå. Konsekvenserna av regeringens förslag i den nu föreliggande propositionen blir att landstingens befogenheter ökar men att grundproblemet med för små landsting – både geografiska och befolkningsmässigt – finns kvar. Direktiven för Ansvarskommitténs arbete uppnås inte. Ut- skottet anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag till en helhetslösning för den regionala organisationen. I av- vaktan på detta bör det regionala utvecklingsansvaret som utskottet angett ovan överföras till den nuvarande regionala nivån i de län som kan uppvisa ett lokalt och regionalt initiativ.”

Det finns mot denna bakgrund starka skäl att se över dagens indelning i län och landsting och ta fram förslag på en framtida indelning som kan möta de framtida kraven på en ändamålsenlig indelning med effektiva organisationer. Utifrån ett medborgarper- spektiv är det väsentligt att skapa en samhällsstruktur som är tydlig och som bättre stämmer överens med medborgarnas behov och det demokratiska ansvaret.

Uppdraget

En ny indelning av län och landsting

Kommittén ska föreslå en läns- och landstingsindelning för hela landet som medför bestående fördelar. Detta innebär bl.a. en bättre anpassning till demografiska och näringsgeografiska förhållanden, stabila ekonomiska förhållanden i de nybildade landstingen, bättre överenstämmelse med medborgarnas behov av insyn och möjlighet

293

Bilaga 1

SOU 2018:10

till inflytande i lokala och regionala beslutsprocesser samt till an- svarsutkrävande. I bedömningen ska kommittén utgå från funk- tionella geografiska samband och från vilka behov medborgare och näringsliv i alla delar av landet har i olika frågor bl.a. kommuni- kation, transporter, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, utbildning, kultur och god miljö. Indelningen ska också innebära effektivare organisationer och verksamheter. Kommittén bör därför i sitt arbete utgå ifrån kommungränser och gränserna för befintliga och fram- tida s.k. arbetsmarknadsregioner eller funktionella regioner. Kom- mitténs förslag ska innebära att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting än i dag. Kommittén ska även analysera hur förslagen påverkar möjligheterna till en ändamålsenlig organisering av lokal och regional kollektivtrafik.

Utöver att göra den utredning som krävs enligt indelningslagen ska kommittén i sin bedömning analysera och beakta hur läns- styrelsernas och andra berörda myndigheters verksamhet påverkas av de lämnade förslagen samt hur länsstyrelser och andra berörda myndigheter kan samverka med de nya landstingen. Kommittén ska även i övrigt beakta andra omständigheter som kan aktualiseras inom ramen för uppdraget. I detta ingår även att beakta förutsätt- ningarna att verka för de riksdagsbundna målen som är knutna till länsstyrelsernas verksamhet.

Med undantag av förändring av ansvaret för det regionala ut- vecklingsansvaret, ingår det inte i uppdraget att föreslå någon för- ändring av uppgiftsfördelningen inom eller mellan den statliga och den kommunala nivån.

Kommitténs förslag bör vara väl förankrade hos berörda parter. Kommittén ska därför föra dialog med och inhämta synpunkter från landsting, kommuner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser och andra berörda statliga myndigheter samt SKL. Utifrån ovanstå- ende utgångspunkter ska kommittén analysera vilken indelning som är mest lämplig och effektiv.

Kommitténs förslag ska vara utformade så att de kan träda i kraft senast den 1 januari 2023. I uppdraget ingår att kommittén ska undersöka om det är möjligt och lämpligt att besluta om en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft den 1 januari 2019. I bedömningen ska kommittén särskilt beakta hur detta påverkar indelningen i övriga delar av landet. Förslagen ska vara utformade

294

SOU 2018:10

Bilaga 1

så att berörda aktörer ges goda möjligheter att förbereda de änd- ringar som förslagen om indelningsändring medför.

Kommittén ska därutöver

•föreslå namn på de nya länen,

•analysera aspekter som bör beaktas vid val av residensstad och om lämpligt föreslå residensstäder för de nya länen,

•lämna förslag på sådana författningsändringar som är nödvändiga för genomförandet av indelningsändringarna, analysera behovet av och lämna förslag på följdändringar i lagstiftning som indel- ningsändringen kan ge upphov till, samt

•i övrigt föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som kommittén utifrån sitt uppdrag anser behövs.

Ekonomiska regleringar

En ändring av läns- och landstingsindelningen kan innebära att ett befintligt landsting delas. I sådana fall ska det ske en ekonomisk reglering mellan de nya landstingen om en tillgång eller förbindelse bör föras över enligt den nya indelningen eller om det finns särskilda skäl till reglering. Regleringen fastställs av regeringen, när beslutet om indelningsändringen meddelas. Om landstingen är ense om regleringen, bör denna fastställas.

Kommittén ska därför analysera behoven av och i förekom- mande fall föreslå en ekonomisk reglering mellan landsting som berörs av indelningsändringen.

Kommunalekonomisk utjämning

Systemet för kommunalekonomisk utjämning har som syfte att på nationell nivå skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna tillhandahålla sina invånare lik- värdig service oberoende av invånarnas inkomster och andra struk- turella förhållanden. Systemet regleras i lagen (2004:773) om kom- munalekonomisk utjämning och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Vid en landstingssammanläggning påverkas det kommunala utjämningssystemet. En anpassning av

295

Bilaga 1

SOU 2018:10

systemet till de nya förhållandena måste därför ske när en indel- ningsförändring beslutas.

Utjämningskommittén.08, som senast utredde utjämningssystem- et, föreslog i sitt betänkande Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) att om en kom- mun som bildas genom sammanläggning får lägre bidrag till följd av sammanläggningen vid beräkning av den nya kommunens bidrag och avgifter, ska vissa beräkningsmodeller baseras på den indelning som gällde före sammanläggningen under fyra år fr.o.m. det år indel- ningsändringen trädde i kraft. Kommittén gjorde bedömningen att en liknande kompensation för landstingen vore rimlig men lämnade dock inga förslag i denna del. Utredningens förslag gällande kommu- nerna genomfördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2014 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:FiU3, rskr. 2013/14:69).

Kommittén ska därför

•analysera och vid behov lämna förslag på författningsändringar som innebär att landsting, på motsvarande sätt som kommuner, kan kompenseras vid sammanläggning, och

•analysera och redovisa hur systemet för kommunalekonomisk utjämning i övrigt påverkas av en ändrad landstingsindelning.

Konsekvensändringar i vallagen

Vid val till riksdagen är landet indelat i 29 valkretsar. Valkretsarnas indelning framgår av vallagen och sammanfaller till stor del med länen. Stockholms, Skåne och Västra Götalands län är dock indelade i flera valkretsar. Som en konsekvens av en ny länsindelning behöver regleringen i vallagen om valkretsarna till riksdagsvalet ändras.

Kommittén ska utifrån förslaget till den nya länsindelningen

•lämna förslag på nödvändiga ändringar i vallagen, och

•redogöra för de konsekvenser som uppkommer för de nya läns- styrelserna i fullgörandet av sina uppgifter som regional valmyn- dighet och vid behov föreslå övergångsregler.

296

SOU 2018:10

Bilaga 1

Beteckningen landsting

Eftersom landstingen använder sig av olika beteckningar kan det i vissa fall bli otydligt vilken organisation som avses, t.ex. när Gotlands kommun och de landsting som har det regionala utvecklings- ansvaret använder sig av beteckningen region. Detta kan skapa för- virring och innebära risk för missförstånd. Det finns därför behov av att analysera vilken beteckning som är mest lämplig som gemen- sam beteckning för att få en reglering som är enhetlig och tydlig. Det finns också behov av att på ett enhetligt sätt utforma namnen på kommuner på regional nivå. Som huvudregel gäller att beteck- ningen landsting läggs till efter länsnamnet, t.ex. Södermanlands läns landsting. Vid införandet av en eventuellt ny beteckning kan det vara lämpligt att utforma namnen på de nya kommunerna på regional nivå på ett annat sätt.

Kommittén ska därför

•analysera om det är lämpligt att ändra beteckningen landsting till en annan gemensam beteckning för kommuner på regional nivå,

•utifrån den gemensamma beteckningen föreslå hur namnen på de nya kommunerna på regional nivå ska utformas,

•lämna förslag på sådana författningsändringar som är nödvändiga för ändring av beteckningen, och

•analysera behovet av och lämna förslag på följdändringar i lag- stiftning som ändringen kan ge upphov till.

Ändringar i kommunallagen

Av 5 kap. 1 § kommunallagen framgår det minsta antalet ledamöter som fullmäktige måste ha. En förändring av fullmäktiges storlek måste beslutas före utgången av februari månad det år då val av full- mäktige förrättas i hela landet.

I november 2013 beslutade riksdagen (prop. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71) att minska det lägsta antalet full- mäktigeledamöter i de minsta kommunerna. Av propositionen fram- går att regeringen inte ansåg att det fanns behov av att ändra gräns- erna för landstingsfullmäktiges storlek eftersom det inte fanns samma problem när det gäller fullmäktiges storlek i landstingen jämfört med fullmäktiges storlek i de minsta kommunerna. Mot bakgrund

297

Bilaga 1

SOU 2018:10

av att kommittén nu har i uppdrag att föreslå en ny indelning av landstingen finns det skäl att analysera på vilket sätt den påverkar antalet förtroendevalda i landstingsfullmäktige och om det finns be- hov av att ändra gränserna för landstingsfullmäktiges storlek.

Kommittén ska därför analysera behovet av att förändra full- mäktiges storlek och vid behov föreslå författningsändringar.

Regionalt utvecklingsansvar

Allt fler landsting omfattas av lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Både Ansvarskommittén och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen föreslog att landstingen skulle överta det regionala utvecklingsansvaret. Genom att ge landstingen detta ansvar uppnås en tydligare och enhetlig organisation för dessa frågor. Det finns därför skäl att ta fram förslag som innebär att landstingen tilldelas ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.

Kommittén ska därför

•föreslå hur det regionala utvecklingsansvaret ska tilldelas lands- tingen och när detta bör ske,

•analysera om detta i vissa fall inte är lämpligt och då föreslå en annan ordning, samt

•utreda vilka förvaltningsutgifter detta innebär för landstingen samt lämna förslag på finansiering.

Länsstyrelsernas organisation

I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvalt- ningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har särskilda förvaltningsuppgifter. Samtliga länsstyrelser har i grunden samma uppdrag men som redogjorts för ovan har vissa verksamheter koncentrerats till färre länsstyrelser för att uppnå en effektivare, mer likvärdig och mer rättssäker hantering. Flera av länsstyrelsernas uppgifter underlättas av myndigheternas regionala närvaro. Läns- styrelsernas verksamhet finansieras genom olika anslag, varav om- kring hälften av förvaltningsanslaget. En stor del av verksamheten finansieras av inomstatliga bidrag. En förändrad länsindelning med-

298

SOU 2018:10

Bilaga 1

för behov av att även ändra länsstyrelsernas organisation. En för- ändrad länsstyrelseorganisation bör utformas utifrån medborgarnas behov och det förvaltningspolitiska målet om en innovativ och sam- verkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, med en väl utvecklad och likvärdig kvalitet, service och tillgänglighet och så att övriga berörda nationella riksdagsbundna mål kan uppnås.

Kommittén ska mot denna bakgrund

•analysera behovet för varje ny länsstyrelse av andra verksam- hetsorter än residensstaden,

•analysera eventuella åtgärder som kan vidtas för att höja läns- styrelsernas effektivitet,

•beräkna resursbehovet för den nya länsstyrelseorganisationen inom den ekonomiska ram som finns för dagens länsstyrelse- verksamhet,

•analysera om den nya indelningen motiverar en ändrad kon- centration av de verksamheter som i dag är koncentrerade till vissa länsstyrelser och om lämpligt föreslå förändringar, samt

•analysera behov av följdändringar i andra lagar och förordningar och, om ett sådant behov finns, föreslå författningsändringar.

Andra statliga myndigheters regionala indelning

För vissa nationella myndigheter är den geografiska organisationen helt eller delvis reglerad av riksdag och regering. Flertalet myndig- heter bestämmer dock själva sin regionala indelning. Utredningen om den statliga regionala förvaltningen belyste svårigheter som kan uppstå i samordningen av de statliga myndigheternas verksamhet genom olika geografiska avgränsningar. En samverkande statsför- valtning är en viktig utgångspunkt för regeringens förvaltningspolitik. Hur centrala statliga myndigheter organiserar sin lokala närvaro och service är av stor vikt för den regionala utvecklingen, medborgarnas tillgång till statlig service och tillgången till kvalificerade arbetstill- fällen i alla delar av landet. Länsstyrelsernas möjligheter att som statens regionala företrädare samordna statens agerande på regional nivå påverkas dock främst av respektive myndighets regionala struk- tur. En väl fungerande samordning inom den statliga förvaltningen underlättar arbetet med att, i samklang med andra samhällsmål, nå

299

Bilaga 1

SOU 2018:10

de nationella miljömålen. Även kommunernas samverkan med stat- liga myndigheter kan försvåras av att regionala strukturer inte är samordnade.

Kommittén ska med utgångspunkt i tidigare gjorda analyser av frågan och med beaktande av befintliga regionala indelningar vid olika myndigheter

•analysera behovet av en samordnad regionindelning avseende vissa statliga myndigheter, och

•om ett sådant behov finns, identifiera de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning kan vara relevant för både staten som helhet och för kommunsektorn.

Konsekvensbeskrivningar

Kommittén ska, utöver att redovisa förslagens konsekvenser i enlig- het med kommittéförordningen (1998:1474), särskilt beräkna och redovisa förslagens samhällsekonomiska konsekvenser. Om något förslag innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det offentliga ska kommittén föreslå en finansiering. För samtliga för- slag som kommittén lämnar ska den göra en analys av hur de sam- hällsekonomiska kostnaderna för högre krav, ökad administrativ belastning och ändrade kostnader för företag, statliga myndigheter, kommuner, landsting och domstolar förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås.

Kommittén ska belysa förslagens effekter på utvecklingen av företagandet, nyetableringen och konkurrensen. Om förslagen inne- bär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska kommittén utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål.

Kommittén ska också analysera vilka konsekvenser förslagen får för kvinnor och män samt förslagens effekter för jämställdheten.

Konsekvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I samband med konsekvensutredningen ska kommittén inhämta synpunkter från Tillväxtverket.

Kommittén ska även redovisa de personella konsekvenserna vid statliga myndigheter av sina förslag samt belysa förslagens effekter på förutsättningarna att nå de nationella klimat- och miljömålen.

300

SOU 2018:10

Bilaga 1

Uppdragets genomförande och redovisning

Uppdraget ska planeras och bedrivas så att hänsyn tas till den takt i vilken eventuella ändringar i läns- och landstingsindelningen kan komma att ske.

Om kommittén finner att det är möjligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft den 1 januari 2019, ska kommittén genomföra den utredning som krävs enligt indel- ningslagen och senast den 30 juni 2016 lämna ett delbetänkande med förslag om ny indelning i dessa delar. Betänkandet ska även omfatta förslag på eventuell ekonomisk reglering och nödvändiga författningsändringar. Kommittén ska därutöver redovisa de över- väganden i övrigt som ligger till grund för kommitténs förslag.

Det är av särskild vikt att kommittén för dialog med och kon- tinuerligt inhämtar synpunkter från berörda landsting, kommuner, kommunala samverkansorgan, länsstyrelser, andra berörda statliga myndigheter samt SKL. Kommittén ska även följa arbetet i och inhämta synpunkter från de utredningar som berör uppdraget.

Kommittén ska hålla berörda centrala arbetstagar- och arbets- givarorganisationer informerade samt ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Kommittén ska löpande informera regeringen (Finansdeparte- mentet) om uppdragets genomförande.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2017.

(Finansdepartementet)

301

Bilaga 2

SOU 2018:10

Bakgrund

De ursprungliga direktiven

Enligt de ursprungliga direktiven ska kommittén föreslå en ny läns- och landstingsindelning. I uppdraget ingår även att föreslå en ändrad beteckning för kommuner på regional nivå, om det bedöms lämpligt. Kommittén ska vidare föreslå hur landstingen ska tilldelas det regio- nala utvecklingsansvaret, utreda vilka förvaltningsutgifter detta inne- bär och lämna förslag på finansiering.

I det ursprungliga uppdraget ingår även att analysera om den nya länsindelningen motiverar en ändrad fördelning av de verksam- heter som i dag är koncentrerade till vissa länsstyrelser och, om lämp- ligt, föreslå förändringar och analysera vilka eventuella åtgärder som kan vidtas för att höja effektiviteten i länsstyrelsernas verksamhet. Kommittén ska vidare beräkna resursbehovet för den nya länsstyrelse- organisationen inom den ekonomiska ram som finns för dagens länsstyrelseverksamhet. Kommittén ska också analysera behovet av andra verksamhetsorter än residensstaden för varje ny länsstyrelse.

Kommittén ska vidare enligt de ursprungliga direktiven analysera behovet av en samordnad regionindelning avseende vissa statliga myndigheter, och, om ett sådant behov finns, identifiera de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning kan vara relevant för staten som helhet samt för kommuner och landsting.

Kommittén ska enligt de ursprungliga direktiven slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 augusti 2017.

Kommitténs delbetänkande

I juni 2016 lämnade kommittén delbetänkandet Regional indelning

– tre nya län (SOU 2016:48), i vilket det föreslogs att tre nya län skulle bildas fr.o.m. 2018 och att motsvarande landsting skulle bildas fr.o.m. 2019. Delbetänkandet har remitterats till ett stort antal remiss- instanser. Regeringen avser dock inte fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet.

304

SOU 2018:10

Bilaga 2

Andra statliga myndigheters regionala indelning

Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och sam- verkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl ut- vecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).

En samverkande statsförvaltning är en viktig utgångspunkt för regeringens förvaltningspolitik. Hur centrala statliga myndigheter organiserar sin regionala och lokala närvaro samt sin service är av stor vikt för den regionala utvecklingen, medborgarnas tillgång till statlig service och tillgången till kvalificerade arbetstillfällen i alla delar av landet. Utredningen om den statliga regionala förvaltning- en lyfte i sitt betänkande fram svårigheter i samordningen av de stat- liga myndigheternas verksamhet som kan uppstå genom olika geo- grafiska avgränsningar (SOU 2012:81).

Länsstyrelserna ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom sina ansvarsområden samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. För vissa frågor är det särskilt önskvärt med en statlig samordning på regional nivå, där länsstyrelserna har en viktig roll. Därtill kommer att länsstyrel- sernas breda verksamhet kräver en omfattande samverkan och sam- ordning med andra statliga myndigheter. Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheter som har territoriet som organisatorisk utgångs- punkt. I övrigt skiljer sig den geografiska indelningen åt mellan de statliga myndigheterna. Länsstyrelsernas verksamhet utgår till stor del från en god regional och lokal kännedom. I syfte att åstadkomma en högre effektivitet, en mer rationell resursanvändning och en ökad rättssäkerhet bedriver länsstyrelserna också en utbredd samordning sinsemellan. Närliggande länsstyrelser kan även samverka vid han- tering av ärenden.

Mot bakgrund av de krav som det förvaltningspolitiska målet ställer, och samhällsutvecklingen i stort, finns det skäl att se över statsförvaltningen på regional nivå, även utan en ändrad läns- och landstingsindelning.

305

Bilaga 2

SOU 2018:10

Landstingens samverkan

Förekomsten av samverkan mellan landstingen kommer troligen att öka framöver, företrädesvis inom ramen för befintliga samarbets- former, t.ex. mellan enskilda landsting och i de sex sjukvårds- regionerna. Landstingens samverkansbehov varierar mellan olika ansvarsområden. Behovet av samverkan inom sjukvården, kollektiv- trafiken, regional utveckling och kulturområdet skiljer sig sannolikt åt. Flera utredningar har också föreslagit en stärkt samverkan inom sjukvården (SOU 2015:98, SOU 2016:2 och SOU 2017:48). För- slagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Samverkan är viktig och nödvändig för att landstingen ska klara av sina uppgifter och upprätthålla en god service. Ett flertal utred- ningar och forskare har dock identifierat risker med en ökad sam- verkan, främst kopplade till ansvarsutkrävande, transparens och vissa effekter i form av ökad administration och kostnader (se t.ex. SOU 2012:30). I delbetänkandet Regional indelning – tre nya län anges att ett grundläggande krav på ett demokratiskt styrelseskick är att det ska vara överskådligt så att medborgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas, samt att det ska vara möjlighet att påverka processen och att utkräva ansvar av de valda representanterna. Ett svårbegripligt system kan försvaga legitimiteten för den regionala demokratin. Flera instanser har i sina remissvar, när det gäller huvud- mannaskapet för det regionala utvecklingsansvaret, anfört att demo- kratin förstärks när uppgifter läggs på ett direktvalt organ. Det finns således skäl att särskilt beakta dessa aspekter vid den fortsatta utvecklingen av samverkan mellan landstingen.

Landstingens, kommunernas och befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen

Riksdagens tillkännagivande

Riksdagen har i ett tillkännagivande i samband med behandlingen av propositionen Övergångsstyre och utjämning vid ändrad kommun- och landstingsindelning (prop. 2015/16:121) anfört att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till bestämmelser av inne- börden att befolkningens önskemål och synpunkter ska beaktas vid

306

SOU 2018:10 Bilaga 2

ändringar i landstingsindelningen (bet. 2015/16:KU25 punkt 2, rskr. 2015/16:291).

Regleringen i indelningslagen

I indelningslagen regleras förutsättningarna för ändringar i rikets indelning i kommuner och landsting. Vid prövning av en ändring i kommunindelningen ska särskild hänsyn tas till önskemål och syn- punkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändring- en. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och syn- punkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning. Undersökningen kan göras genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande.

Vid indelningslagens tillkomst förutsattes att ändringar i lands- tingsindelningen i allmänhet skulle vara av mindre omfattning och ske till följd av ändringar i kommunindelningen. Av dessa skäl, och då landstingsindelningen är knuten till länsindelningen, ansågs det inte vara nödvändigt att införa en bestämmelse om vilken hänsyn som ska tas till de närmast berörda landstingen eller om att synnerliga skäl ska krävas för en indelningsändring mot ett sådant landstings vilja. Det bedömdes vidare saknas behov av en uttrycklig bestämmelse om vilken hänsyn som ska tas till ortsbefolkningens synpunkter på en ändring i landstingsindelning som sker som en följd av ändringen i kommunindelningen. Att landstingets och ortsbefolkningens intres- sen och synpunkter alltid ska beaktas i ärenden om ändringar i lands- tingsindelningen ansågs däremot självklart (prop. 1978/79:157 s. 87).

Regeringen får enligt indelningslagen besluta om en ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en mot- svarande ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen är således avhängig länsindelningen. Bestämmelser om sambandet mellan lands- tingsindelningen och länsindelningen finns i 1 kap. 2 § kommunal- lagen (1991:900). En ändring av rikets administrativa indelning i län förutsätter som huvudregel en ändring i landstingsindelningen.

307

Bilaga 2

SOU 2018:10

Tidigare utredningar om ändrad indelning i län och landsting

Frågor om förutsättningarna för en ny läns- och landstingsindel- ning har utretts ett flertal gånger sedan indelningslagen trädde i kraft 1979.

I Kommundemokratikommitténs betänkande Ändrad indelning?

– En översyn av reglerna för indelningsändringar (SOU 2002:33) och i betänkandet En lag om Sveriges indelning i län och landsting (SOU 2004:128), som lämnades av Utredningen om indelnings- ändringar, föreslogs att särskild hänsyn skulle tas till önskemål och synpunkter från det eller de landsting samt den eller de kommuner som berörs av ändringen i landstingsindelningen. Bägge utredning- arna konstaterade att frågan om ändrad landstingsindelning genom sambandet mellan läns- och landstingsindelning var mer komplex än frågan om ändrad kommunindelning och fann att någon bestäm- melse om att det krävs synnerliga skäl för ett beslut om ändring i landstingsindelningen mot ett berört landstings vilja inte borde införas.

Enligt Kommundemokratikommitténs mening fanns det inte några bärande skäl för att låta bli att undersöka och beakta befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen. Kommittén före- slog därför att en bestämmelse skulle införas i indelningslagen om att särskild hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunk- ter. Även Utredningen om indelningsändringar ansåg att det fanns skäl för en uttrycklig reglering. En större ändring i landstingsindel- ningen ansågs dock, på grund av sambandet med länsindelningen, vara föranledd av statens önskan att ändra den administrativa indel- ningen. Det bedömdes i sådana fall finnas skäl att inte närmare utreda och beakta befolkningens inställning. Utredningen föreslog därför att det i lagtexten endast skulle anges att särskild hänsyn bör tas till synpunkter från befolkningen.

Utredningarnas förslag har remitterats, men har inte lett till några författningsändringar.

308

SOU 2018:10

Bilaga 2

Ändring av uppdraget

Uppdrag som utgår eller förändras

Uppdraget att föreslå en ny läns- och landstingsindelning utgår, liksom de tillhörande deluppdragen. Det ingår därför t.ex. inte längre i kommitténs uppdrag att, utifrån en ny länsindelning, analysera be- hovet av att förändra nuvarande koncentration av länsstyrelsernas verksamheter. Kommittén ska inte utreda frågor om länsstyrelsernas organisation.

Kommittén behåller uppdragen som rör beteckningen för kom- muner på regional nivå.

Med hänsyn till att det regionala utvecklingsansvaret den 1 januari 2017 har förts över till ytterligare fyra landsting (prop. 2015/16:176, bet. 2016/17:KU2, rskr. 2016/17:15) och att flera ansökningar har kommit in till regeringen om att landstingen ska ta över detta ansvar, bör även uppdraget att föreslå hur landstingen ska tilldelas ansvaret utgå. Kommittén ska dock alltjämt lämna förslag till hur förvalt- ningsuppgifter kopplade till det regionala utvecklingsansvaret ska finansieras.

Kommitténs uppdrag i fråga om statliga myndigheters regionala indelning förtydligas. Förslaget ska vara utformat utifrån det förvalt- ningspolitiska målet. Kommitténs förslag ska också ta sin utgångs- punkt i behovet av samordnings- och planeringskapacitet på regional nivå och ska inte förutsätta en ändrad länsindelning.

Kommittén ska mot denna bakgrund

•föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndig- heter för vilka en geografisk samordning är relevant för både staten som helhet och för kommuner och landsting,

•analysera vilka följder en samordnad regional indelning för de statliga myndigheterna skulle få för länsstyrelsernas uppgift att samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters in- satser samt för behovet av samverkan mellan länsstyrelserna, och

•lämna förslag till författningsändringar.

309

Bilaga 2

SOU 2018:10

Landstingens samverkan

I och med att landstingens behov av samverkan ökar inom de olika verksamheterna finns behov av att följa hur landstingens samverkan sinsemellan och med kommunerna utvecklas, bl.a. avseende frågor om organisering, administrativa bördor och demokratiska aspekter, som t.ex. ansvarsutkrävande och transparens. Det kan dessutom finnas skäl att överväga att t.ex. införa krav på information till med- borgarna om landstingets samverkan eller göra analyser av represen- tativitet, insyn och effektivitet i beslutsfattandet.

Kommittén ska mot denna bakgrund

•översiktligt kartlägga landstingens nuvarande samverkan inom deras olika verksamhetsområden,

•redogöra för hur landstingen ser på den framtida utvecklingen av samverkan, och

•föreslå hur staten på en översiktlig nivå skulle kunna följa utveck- lingen av landstingens samverkan.

Landstingens, kommunernas och befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen

Under de senaste åren har frågan om en ändrad läns- och landstings- indelning utretts ett flertal gånger. Större förändringar i landstings- indelningen påverkar människors vardag och det kan få stor bety- delse för dem vilket landsting de tillhör. Dessutom påverkas den regionala demokratin och den regionala representationen. Det kan därför finnas skäl att i indelningslagen införa krav på att hänsyn ska tas till befolkningens önskemål och synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen. Det finns i detta sammanhang också skäl att överväga om bestämmelser om vilken hänsyn som ska tas till de landsting och de kommuner som berörs av en ändring i landstings- indelningen samtidigt bör införas i indelningslagen.

Som ovan nämnts är landstingsindelningen kopplad till länsindel- ningen. Frågan om ändringar i landstingsindelningen är därför mer komplex och omfattande än en ändrad kommunindelning. Kom- mittén bör därför överväga om en reglering om inhämtande och be- aktande av landstingens, kommunernas och befolkningens inställning vid ändringar i landstingsindelningen bör utformas på samma sätt

310

Bilaga 3

SOU 2018:10

Den regionala stabens personal håller kontinuerlig kontakt med myndigheter som exempelvis länsstyrelserna inom regionen. Staben leder insatser vid till exempel större olyckor eller i krig. Vid nationella krissituationer är det de regionala stabernas ansvar att samordna den militära insatsen med andra myndigheters räddningsarbete. Det kan behövas när hjälpinsatser görs från flera håll samtidigt som vid bränder eller översvämningar. Då fungerar de regionala staberna som kon- taktpunkter mellan exempelvis Försvarsmakten, Polisen, Sjöfarts- verket, kommuner och landsting.

Tabell 1	Försvarsmaktens regionala indelning
Militärregion	Omfattar följande län
Nord	Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland
Mitt	Stockholm, Uppsala, Södermanland, Gotland, Västmanland, Dalarna,
	Gävleborg
Väst	Västra Götaland, Halland, Värmland, Örebro
Syd	Skåne, Blekinge, Kronobergs, Jönköpings, Kalmar
	och Östergötland

Regional samverkan

Det som nu föranleder flera myndigheter att öka samverkan med Försvarsmakten är den politiska styrningen om mer konkret åter- upptagande av totalförsvarsplanering och återuppbyggande av det civila försvaret. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta total- försvarets krav. Därutöver är ytterligare ett stort antal myndigheter bevakningsansvariga enligt förordningen (2015:1052) om krisbered- skap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd be- redskap.

Försvarsmaktens regionala staber samverkar med civila aktörer på regional nivå, däribland flera myndigheter. Särskilt viktiga är länsstyrelserna, polisen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, men även andra myndigheter som t.ex. Trafikverket har viktiga uppgifter på det här området. Landstingen och hälso- och sjukvården har viktiga uppgifter inom ramen för totalförsvaret. Detsamma gäller den kommunala räddningstjänsten.

314

SOU 2018:10

Bilaga 3

Polismyndigheten

Uppgifter och regional organisation

Polismyndigheten ska tillsammans med övriga myndigheter inom och utom rättsväsendet genom sina insatser bidra till målet för kriminal- politiken – att minska brottsligheten och öka människors trygghet.

Sedan den 1 januari 2015 är Polismyndigheten organiserad som en myndighet, indelad i sju polisregioner, åtta nationella avdelning- ar samt ett kansli. Att myndigheten ska delas in i regioner framgår av förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.

De sju polisregionerna har helhetsansvar för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Ansvaret omfattar bland annat utredningsverksamhet, brottsförebyggande verksamhet och service (t.ex. passervice och tillstånd). Arbetet i regionen leds av en region- polischef. Regionerna är i sin tur underindelade i polisområden (27 stycken) och därefter lokalpolisområden (95 stycken).

Tabell 2	Polismyndighetens regionala indelning
Region	Omfattar följande län
Nord	Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
Mitt	Gävleborg, Västmanland, Uppsala
Bergslagen	Dalarna, Värmland, Örebro
Stockholm	Stockholm, Gotland
Öst	Jönköping, Södermanland, Östergötland
Väst	Halland, Västra Götaland
Syd	Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne

Regional samverkan

I den tidigare nämnda enkäten hamnar Polismyndigheten bland de fem mest relevanta myndigheterna för samordnad regional indelning, både i svar från länsstyrelser och från landsting och kommunala samverkansorgan. Polisen har en utbredd regional samverkan, med såväl kommuner och landsting som med staten regionalt.

315

Bilaga 3

SOU 2018:10

Samverkan med länsstyrelserna sker framför allt inom ramen för krisberedskap. Polismyndigheten är en av de bevakningsansvariga myndigheter som finns uppräknade i bilaga till krisberedskapsför- ordningen1 med särskilt ansvar inom utpekade samverkansområden.

Polisen är vidare samordnare av regeringsuppdraget mot organi- serad brottslighet som omfattar totalt tolv myndigheter. Uppdraget bedrivs regionalt i en geografi som motsvarar polisens regioner.

Polismyndigheten har också vissa uppgifter kopplade till frågor om migration. Det är i regionerna som funktionsansvaret för dessa uppgifter finns.2

Utöver länsstyrelserna samverkar polisen regionalt i det dagliga arbetet framför allt med Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården.

Åklagarmyndigheten

Uppgifter och regional organisation

Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndig- heten ska bedriva.

Den operativa åklagarverksamheten utövas i sju geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. Åklagarområdena består av landets 32 allmänna kammare, som har ett geografiskt arbets- fält ungefär motsvarande ett län. I Stockholm och Malmö finns flera åklagarkammare.

Åklagarmyndigheten fick sin nuvarande regionala indelning år 2014, en följd av att polisen organiserades om. Åklagarmyndig- heten ville skapa en tydligare samverkansyta mot polisen och valde därför samma regionala indelning, även om motsvarigheten till polis- ens regioner benämns åklagarområden. Indelningen för åklagar- kammare stämmer ungefär mot polisens polisområden.

1Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

2SOU 2017:12, s. 179.

316

SOU 2018:10 Bilaga 3

Tabell 3	Åklagarmyndighetens regionala organisation
Åklagarområde	Omfattar följande län
Nord	Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
Mitt	Gävleborg, Västmanland, Uppsala
Bergslagen	Dalarna, Värmland, Örebro
Stockholm	Stockholm, Gotland
Öst	Jönköping, Södermanland, Östergötland
Väst	Halland, Västra Götaland
Syd	Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne

Regional samverkan

Åklagarmyndigheten samverkar mycket regionalt med polisen. Att myndigheterna parallellt omorganiserat sig i en kongruent indelning har enligt Åklagarmyndigheten fallit väl ut. Samverkan mellan chefer i polisregioner och Åklagarmyndighetens områdeschefer har utveck- lats. Områdescheferna i Åklagarmyndigheten sitter på ett betydande regionalt mandat och har resurser för detta, vilket även polisens regionchefer gör.

Åklagarmyndigheten ingår också i regeringens myndighetsgemen- samma uppdrag kring organiserad brottslighet, där tolv myndigheter samverkar i en geografi motsvarande polisregionerna. Lokalt sam- verkar Åklagarmyndigheten också med socialtjänsten i landets kom- muner.

Utöver Polismyndigheten har Åklagarmyndigheten viss samver- kan regionalt med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, bland annat kring bidragsbrott. I vissa enskilda ärenden arbetar Åklagar- myndigheten gemensamt med Ekobrottsmyndigheten, men regionalt är verksamheterna mer parallella än gemensamma. Frivårdsdelen inom Kriminalvården har viss, men ingen avgörande regional relevans för Åklagarmyndigheten.

317

Bilaga 3

SOU 2018:10

Trafikverket

Uppgifter och regional organisation

Trafikverkets uppdrag är att bland annat att ansvara för den lång- siktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järn- vägar.

Av förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket framgår att myndigheten ska ha en regional organisation och får ha det antal regioner som verket bestämmer. En region ska omfatta ett eller flera län. Trafikverket är indelat i sex regioner.

Trafikverket är vidare organisatoriskt indelat i sju centrala funk- tioner och i fem verksamhetsområden: planering, trafikledning, underhåll, investering och stora projekt. På regional nivå finns också beredskapsplanering och kriskoordinering.

Tabell 4	Trafikverkets regionala organisation
Region	Omfattar följande län
Nord	Norrbotten, Västerbotten
Mitt	Dalarna, Gävleborg, Jämtland, Västernorrland
Stockholm	Stockholm, Gotland
Öst	Södermanland, Uppsala, Västmanland, Örebro, Östergötland
Väst	Halland, Värmland, Västra Götaland
Syd	Blekinge, Jönköping, Kalmar, Kronoberg, Skåne

Regional samverkan

Av svaren på vår enkät framgår att Trafikverket är den myndighet som både länsstyrelser, landsting och regionförbund pekar ut som mest relevant när det gäller samverkan och samordnad statlig indel- ning.

Vid planering av statlig infrastruktur ger regeringen Trafikverk- et i uppdrag att ta fram en nationell plan för transportsystemet. De regionalt utvecklingsansvariga i länen, i de flesta fall landsting och kommunala samverkansorgan, tar fram regionala transportplaner. Trafikverket ska enligt sin instruktion ta fram underlag och bidra med kunskaper vid framtagandet av de regionala planerna. Trafikverket

318

SOU 2018:10

Bilaga 3

är också en viktig aktör i förhållande till den regionala kollektiv- trafikmyndigheten, i regel landsting eller kommunalförbund.

Trafikverket möter därutöver både kommuner och länsstyrelser inom ramen för deras uppgifter inom plan- och bygglagen samt miljöbalken, där Trafikverket ska tillhandahålla underlag.

I vardagen är Länsstyrelsen den myndighet Trafikverket sam- verkar mest med, framför allt när det gäller länsstyrelsernas uppgifter inom miljö- och naturvård, men också när det gäller kommunala översiktsplaner och detaljplaner. Vid särskilda händelser är också Polismyndigheten och Säkerhetspolisen viktiga samverkansmyndig- heter för Trafikverket. Trafikverket är också en viktig myndighet inom ramen för krisberedskap enligt krisberedskapsförordningen3 och för totalförsvaret. Av instruktionen framgår att myndigheten, för att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verk- samheten, ska samråda med Försvarsmakten, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap och övriga berörda totalförsvarsmyndig- heter, däribland länsstyrelserna.

Arbetsförmedlingen

Uppgifter och regional organisation

Arbetsförmedlingen ansvarar bland annat för den offentliga arbets- förmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet.

Av instruktionen framgår att arbetssökande och arbetsgivare ska ha tillgång till en likvärdig service i hela landet. Däremot finns det ingen direkt styrning av hur detta ska uppnås. Av instruktionen framgår att Arbetsförmedlingen själv bestämmer sin organisation.

Arbetsförmedlingens har sedan den 1 september 2014 tre regio- ner: Syd, Mitt och Nord. Regionerna rymmer tillsammans tio geo- grafiska marknadsområden (MO). I varje MO finns det sedan ett större antal lokala arbetsförmedlingskontor. Det finns i dag cirka 250 arbetsförmedlingskontor över hela landet.

3 Polismyndigheten är en av de myndigheter som finns uppräknade i bilaga till krisbered- skapsförordningen med särskilt ansvar inom utpekade samverkansområden.

319

Bilaga 3 SOU 2018:10

Tabell 5	Arbetsförmedlingens regionala indelning
Region och marknadsområde		Omfattar följande län
Region Nord
Norra Norrland		Norrbotten, Västerbotten
Södra Norrland		Jämtland, Västernorrland, Gävleborg
Region Mitt
Stockholm Gotland		Stockholm, Gotland
Norra Mälardalen		Uppland, Västmanland
Västra Svealand		Dalarna, Värmland, Örebro
Södra Mälardalen Östergötland		Södermanland, Östergötland
Region Syd
Nordvästra Götaland		Delar av Västra Götaland
Göteborg och Halland		Halland och delar av Västra Götaland
Småland Blekinge		Blekinge, Jönköping, Kronoberg
Skåne		Skåne

Regional samverkan

Arbetsförmedlingen har en utbredd samverkan med såväl flera andra statliga myndigheter som t.ex. Försäkringskassan, Kriminalvården och Migrationsverket, som den kommunala sektorn på regional och lokal nivå. Det gäller bland annat inom ramen för den arbets- marknadspolitiska verksamheten och det så kallade etablerings- uppdraget.

Vidare kan nämnas att Arbetsförmedlingen ingår i de regionala stukturfondspartnerskapen som ska göra prioriteringar mellan projektansökningar ur strukturfonderna. Myndigheten medverkar i och driver flera projekt med medel från Europeiska socialfonden. Arbetsförmedlingen är i regel också en av aktörerna som ingår i de regionala kompetensplattformar som i dag finns ute i länen, vilka har till uppgift att samla branschorganisationer, utbildningsaktörer samt offentliga och privata aktörer i kompetensförsörjningsfrågor.

Av svaren på vår enkät framgår tydligt att Arbetsförmedlingen är en av de myndigheter som anses vara mest relevant för samordnad regional indelning. Den bilden får stöd i de intervjuer vi genomfört med såväl myndigheter som kommunala företrädare.

När det gäller andra statliga regionalt organiserade myndigheter utöver länsstyrelserna, betonar Arbetsförmedlingen samverkan med

320

Bilaga 3 SOU 2018:10

Tabell 6	Kriminalvårdens regionala organisation för frivårdskontor,
	anstalter och häkten
Region	Omfattar följande län
Nord	Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Dalarna, Gävleborg
Mitt	Södermanland, Västmanland, Uppsala, Värmland, Örebro
Stockholm	Stockholm
Öst	Gotland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg, Östergötland
Väst	Halland, Västra Götaland
Syd	Blekinge, Skåne

Regional samverkan

Myndigheten samverkar regionalt med övriga myndigheter i rätts- kedjan, främst Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och dom- stolarna. Kriminalvården samverkar också regionalt med kommuner, landsting och Arbetsförmedlingen när det gäller social omsorg, vård, behandling och andra insatser. Kriminalvården ingår på regio- nal nivå även i myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet.

Migrationsverket

Uppgifter och regional organisation

Migrationsverkets huvudsakliga uppdrag är att pröva ansökningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller få svenskt medborgarskap.

Migrationsverkets organisation består sedan 1 januari 2015 av en operativ verksamhet indelad i sex regioner, en kvalitetsavdelning, ett huvudkontor samt ett antal fristående funktioner. Inom varje region finns enheter som tar emot asylsökande och prövar olika typer av ansökningar om uppehållstillstånd.

322

SOU 2018:10 Bilaga 3

Tabell 7	Migrationsverkets regionala indelning
Region	Omfattar följande län
Nord	Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland
Mitt	Dalarna Gävleborg, Västmanland, Uppsala, Värmland, Örebro
Stockholm	Stockholm, Gotland
Öst	Jönköping, Södermanland, Östergötland
Väst	Halland, Västra Götaland
Syd	Blekinge, Kalmar, Kronoberg, Skåne

Regional samverkan

Av svaren på vår enkät framgår att Migrationsverket är en av de myndigheter som nämns oftast. För landsting och regionförbund hamnar den på sjunde plats bland de som nämns flest gånger. Bland länsstyrelserna är det den myndighet som tillsammans med Trafik- verket nämns av flest.

Regional samverkan är viktig för myndigheten. Migrationsverket är en av flera myndigheter som arbetar för att människor som fått uppehållstillstånd kan etablera sig i det svenska samhället. Ansvaret delas mellan kommuner, landsting och flera olika myndigheter, främst Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Länsstyrelserna.

Det har tidigare funnits ett behov av samverkan med Arbets- förmedlingen i frågor om bosättning för nyanlända enligt Bosätt- ningslagen (2016:38), men från och med 2017 har ansvaret helt gått över till Migrationsverket.

De myndigheter som Migrationsverket själv bedömer att de huvudsakligen samverkar med regionalt är Polismyndigheten, För- säkringskassan och Skatteverket. När det gäller samverkan med landstingen handlar det främst om ersättningar och hälsoundersök- ningar, även om Migrationsverket totalt sett inte samverkar så mycket med landstingen. Däremot har myndigheten mycket samverkan med kommunerna, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och länsstyrelserna.

323

Bilaga 3

SOU 2018:10

Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet)

Uppgifter och regional organisation

Svenska ESF-rådet har bland annat till uppgift att i Sverige förvalta Europeiska socialfonden. Europeiska socialfonden är en av EU:s strukturfonder, vilka utgör en viktig del av sammanhållningspoli- tiken som syftar till att minska regionala skillnader och ekonomisk ojämlikhet mellan människor inom EU.

Enligt förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ska det inom ESF-rådet, för hand- läggning på regional nivå av ärenden som avser det nationella social- fondsprogrammet för programperioden 2014–2020, finnas regionala enheter på åtta angivna orter. Regionkontoren ansvarar för varsitt av åtta svenska geografiska strukturfondsområden. De regionala enheterna ansvarar bland annat för utlysning, beredning, beslut, genomförande och uppföljning av projekt inom Europeiska social- fonden.

De geografiska programområdena för socialfonden följer de så kallade NUTS 24-områdena.

Tabell 8	Strukturfondernas geografiska områden
Region		Omfattar följande län
Övre Norrland		Norrbotten, Västerbotten
Mellersta Norrland		Jämtland, Västernorrland
Norra Mellansverige		Dalarna, Gävleborg, Värmland
Östra Mellansverige		Södermanland, Västmanland, Uppsala, Örebro, Östergötland
Stockholm		Stockholm
Småland och Öarna		Gotland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg
Västsverige		Halland, Västra Götaland
Skåne och Blekinge		Skåne, Blekinge

4 Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques.

324

Bilaga 3 SOU 2018:10

Tabell 9	Strukturfondernas geografiska områden
Region		Omfattar följande län
Övre Norrland		Norrbotten, Västerbotten
Mellersta Norrland		Jämtland, Västernorrland
Norra Mellansverige		Dalarna, Gävleborg, Värmland
Östra Mellansverige		Södermanland, Västmanland, Uppsala, Örebro, Östergötland
Stockholm		Stockholm
Småland och Öarna		Gotland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg
Västsverige		Halland, Västra Götaland
Skåne och Blekinge		Skåne, Blekinge

Regional samverkan

För varje geografiskt område finns ett regionalt strukturfondspart- nerskap. De regionalt utvecklingsansvariga är Tillväxtverkets primära målgrupp i länen. I vissa frågor är det dock länsstyrelsen, till exem- pel gällande landsbygdsprogrammet och samhällsplanering.

Tillväxtverket ska enligt sin instruktion samverka med andra berörda nationella, regionala och lokala aktörer med uppgift att skapa förutsättningar för hållbar näringslivsutveckling, innovationer och internationalisering. Bland myndigheter sker mycket samverkan med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan inom ramen för de regionala strukturfondspartnerskapen. Beträffande fondsamordning är ESF-rådet viktiga (genom Europeiska socialfonden), men även Jordbruksverket och länsstyrelserna (landsbygdsprogrammet och havs- och fiskeriprogrammet).

Säkerhetspolisen

Uppgifter och regional organisation

Säkerhetspolisen är en svensk säkerhetstjänst med polisiära upp- gifter och en av Sveriges två operativa polismyndigheter. Från och med 1 januari 2015 är Säkerhetspolisen en egen myndighet. Säker- hetspolisens verksamhet omfattar bland annat kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd.

Myndigheten ansvarar för att skydda Sverige mot inre och yttre samhällshotande verksamhet, bland annat genom att följa upp och

326

SOU 2018:10

Bilaga 3

motverka brottsaktiva aktörer och nätverk. Säkerhetspolisen arbetar också till exempel med att stärka skyddet hos de objekt och mål som är skyddsvärda utifrån Sveriges säkerhet.

Säkerhetspolisen har ett nationellt uppdrag och bedriver verksam- het på flera geografiska platser, dels från huvudkontoret i Stockholm, dels vid sex regionalt placerade sektioner. Säkerhetspolisens regio- nala indelning motsvarar Polismyndighetens sju polisregioner, med de regionala kontoren på de orter där Polismyndigheten har sina regionala huvudkontor.

De regionala sektionerna arbetar på uppdrag av huvudkontoret med bland annat underrättelseinhämtning och hotreducerande åt- gärder. De genomför också säkerhetskyddsupplysning och rådgiv- ning. Av myndighetens cirka 1 200 medarbetare arbetar cirka tio pro- cent vid de regionala kontoren. De regionala sektionerna leds av en sektionschef med personal- och budgetansvar samt visst delegerat beslutsansvar.

Regional samverkan

De regionala sektionerna inom Säpo är i varierande grad verksam- ma inom samtliga av myndighetens ansvarsområden. De regionala sektionerna samverkar också med flera andra regionalt organiserade myndigheter. Utöver Polismyndigheten gäller det t.ex. Migrations- verket, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Försäkrings- kassan och Kriminalvården. Därutöver har Säpos regionala sektioner, inom ramen för krisberedskap och civil försvarsberedskap, täm- ligen omfattande samverkan med Försvarsmaktens regionala staber i de fyra militärregionerna. Säkerhetspolisen har en viktig roll i den återupptagna totalförsvarsplaneringen och är bevakningsansvarig myndighet enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Säkerhetspolisen ingår även i den tidigare nämnda myndighets- gemensamma samverkan mot organiserad brottslighet. Regionalt företräds myndigheten i denna samverkan av de regionala sektions- cheferna.

327

kulturverksamhet ..................................................................		280
Litteratur- och källförteckning ...........................................		281
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2015:77 ...........................................	283
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2017:72 ...........................................	303
Bilaga 3	Myndigheter som föreslås ha samordnad
	geografisk indelning......................................................	313

Indelningsdelegerade är enligt	Indelningsdelegerade är enligt
1 kap. 17 § och 2 kap. 7 § första	1 kap. 17 § och 2 kap. 7 § första
stycket 4 beslutande församling	stycket 4 beslutande församling
för kommunen eller landstinget	för kommunen eller regionen
enligt den nya indelningen.	enligt den nya indelningen.
11 §13
Indelningsdelegerade ska till-	Indelningsdelegerade ska till-
sätta ett arbetsutskott för bered-	sätta ett arbetsutskott för bered-
ning av ärenden och verkställig-	ning av ärenden och verkställig-
het av beslut. Om det behövs	het av beslut. Om det behövs
för att fullgöra sådana uppgifter,	för att fullgöra sådana uppgifter,
får indelningsdelegerade tillsätta	får indelningsdelegerade tillsätta
flera utskott eller anlita nämn-	flera utskott eller anlita nämn-
der och beredningar i ändrings-	der och beredningar i ändrings-
berörda kommuner och lands-	berörda kommuner och regioner.
ting.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Organisation
	5 a §
	Migrationsverket ska ha en
	regional indelning som ska följa
	förordningen (xxxx:xx) om vissa
	förvaltningsmyndigheters
	regionala indelning.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	36 §
Polismyndigheten	ska delas	Polismyndigheten ska ha en
in i polisregioner.		regional indelning som ska följa
		förordningen (xxxx:xx) om vissa
		förvaltningsmyndigheters regionala
		indelning

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	17 a §
	Åklagarmyndigheten ska ha en
	regional indelning som ska följa
	förordningen (xxxx:xx) om vissa
	förvaltningsmyndigheters
	regionala indelning.