|
|
Prövning av ärenden enligt EU:s förordning om värdepapperisering samt volatilitetsjustering för försäkringsföretag
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om en ny lag med de bestämmelser som krävs för att EU:s förordning om värdepapperisering ska kunna tillämpas i Sverige fr.o.m. den 1 januari 2019. I lagen anges att Finansinspektionen är behörig myndighet och att inspektionen får ta ut avgifter för prövning av ansökningar. Förordningen syftar till att skapa ett övergripande ramverk för värdepapperisering med kriterier för att definiera enkla, transparenta och standardiserade värdepapperiseringar, s.k. STS-värdepapperiseringar. Med värdepapperisering avses transaktioner som gör det möjligt för t.ex. ett kreditinstitut eller ett bolag att refinansiera en uppsättning lån, exponeringar eller fordringar genom att omvandla dem till överlåtbara värdepapper.
Utskottet ställer sig också bakom regeringens förslag om en ny bestämmelse i försäkringsrörelselagen som krävs för att i svensk rätt fullt ut genomföra Solvens II-direktivet. Den nya bestämmelsen innehåller en begränsning av försäkringsföretags användning av en s.k. volatilitetsjustering vid beräkning av försäkringstekniska avsättningar. Volatilitetsjustering syftar till att motverka procykliskt agerande i försäkringsföretagens investeringsprocesser.
Slutligen föreslår utskottet att riksdagen antar regeringens förslag till rättelse av en felaktig hänvisning i lagen om kommunal bokföring och redovisning.
Samtliga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.
Behandlade förslag
Regeringens proposition 2018/19:7 Prövning av ärenden enligt EU:s förordning om värdepapperisering och volatilitetsjustering för försäkringsföretag.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
En ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering
Ändrade regler för försäkringsföretags användning av volatilitetsjustering
Ändrad hänvisning i lagen om kommunal bokföring och redovisning
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
En ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:7 punkt 1.
|
2. |
Ändrade regler för försäkringsföretags användning av volatilitetsjustering |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:7 punkt 2.
|
3. |
Ändrad hänvisning i lagen om kommunal bokföring och redovisning |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2018/19:7 punkt 3.
Stockholm den 15 november 2018
På finansutskottets vägnar
Gunilla Carlsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunilla Carlsson (S), Niklas Wykman (M), Emil Källström (C), Ingela Nylund Watz (S), Ingemar Nilsson (S), Sven-Olof Sällström (SD), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Björn Wiechel (S), Eva Lindh (S), Cecilie Tenfjord Toftby (M), Ida Gabrielsson (V), Jörgen Warborn (M), Charlotte Quensel (SD), Christian Carlsson (KD), Joar Forssell (L) och Staffan Eklöf (SD).
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2018/19:7 Prövning av ärenden enligt EU:s förordning om värdepapperisering och volatilitetsjustering för försäkringsföretag. Propositionen innehåller ett förslag till en ny lag med de bestämmelser som krävs för att EU:s förordning om värdepapperisering ska kunna tillämpas i Sverige fr.o.m. den 1 januari 2019. Finansutskottet tog upp kommissionens förslag om värdepapperisering i grönboken om kapitalmarknadsunionen i ett utlåtande den 23 april 2015 (utl. 2014/15:FiU29). Vidare hade utskottet en överläggning med regeringen om EU-kommissionens förslag till förordning om värdepapperisering (KOM(2015) 472, 2015/16:FPM11) den 17 november 2015. Förslaget subsidiaritetsprövades av utskottet den 19 november 2015.
Propositionen innehåller också ett förslag till en ny bestämmelse i försäkringsrörelselagen som begränsar försäkringsföretags användning av en s.k. volatilitetsjustering vid beräkning av försäkringstekniska avsättningar. Med denna lagändring genomförs Solvens II-direktivet fullt ut i svensk rätt. Genomförandet i svensk rätt av Solvens II-direktivet (prop. 2015/16:9) behandlades av utskottet i betänkande 2015/16:FiU7 och beslutades av riksdagen den 18 november 2015 (rskr. 2015/16:38).
Slutligen innehåller propositionen en rättelse av en felaktig hänvisning i lagen om kommunal bokföring och redovisning.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet, förutom den ändrade hänvisningen i lagen om kommunal bokföring och redovisning. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter.
En ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag om en ny lag med de bestämmelser som krävs för att EU:s förordning om värdepapperisering ska kunna tillämpas i Sverige. I lagen anges att Finansinspektionen är behörig myndighet och att inspektionen får ta ut avgifter för prövning av ansökningar.
Propositionen
Bakgrund
Brister på värdepapperiseringsmarknaden, utgjorde under finanskrisen 2007 ett betydande hot mot det finansiella systemet. Exempel på sådana brister var alltför stor skuldsättningsgrad, icke-transparenta och komplexa strukturer och en automatisk tillit till externa kreditvärderingar. Utebliven eller undermåligt genomförd s.k. due diligence (legal, finansiell och affärsmässig granskning av en verksamhet) var också en av flera brister som föranledde finanskrisen och medförde att värdepapperiseringsmarknaden stannade av.
Efter finanskrisen togs flera initiativ för att stärka förtroendet för värdepapperiseringsmarknaden, bl.a. av Europeiska kommissionen, Europeiska bankmyndigheten (EBA), Baselkommittén för banktillsyn (The Basel Committee on Banking Supervision, BCBS) och Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (International Organization of Securities Commissions, IOSCO).
Värdepapperisering har varit en central del i flera av kommissionens grönböcker, exempelvis i grönboken 2015 om bildandet av en kapitalmarknadsunion. Även i kommissionens meddelande 2014 om långsiktig finansiering av den europeiska ekonomin och i meddelandet samma år om en investeringsplan för Europa anges att värdepapperisering som används på rätt sätt kan avlasta banker, förbättra den europeiska finansmarknadens effektivitet och bidra till realekonomin. I februari 2015 genomförde kommissionen en offentlig konsultation om enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering (STS-värdepapperisering).
Europeiska rådet uppmanade också kommissionen att, som en prioriterad åtgärd senast i slutet av 2015, föreslå ett ramverk för STS-värdepapperisering på grundval av de många pågående initiativen på europeisk och internationell nivå. Kommissionen presenterade i september 2015 ett förslag till en förordning om värdepapperisering, som utgick från det arbete som i huvudsak utförts av EBA, BCBS och IOSCO i dessa frågor. Förordningen antogs av Europaparlamentet och rådet i slutet av december 2017 och trädde i kraft den 17 januari 2018. Förordningen ska tillämpas i medlemsstaterna fr.o.m. den 1 januari 2019. Vid samma tidpunkt antog Europaparlamentet och rådet även en ändring i tillsynsförordningen[1] som bl.a. innebär att STS-värdepapperiseringar kan omfattas av lägre kapitalkrav än andra värdepapperiseringar.
Förordningens innehåll
Syftet med förordningen är att fastställa ett allmänt ramverk för värdepapperisering och att skapa ett särskilt ramverk för s.k. STS-värdepapperisering (en särskild kategori av enkel, standardiserad och transparent värdepapperisering).
Värdepapperisering innefattar transaktioner som gör det möjligt för en långivare eller en borgenär, oftast ett kreditinstitut eller ett bolag, att refinansiera en uppsättning lån, exponeringar eller fordringar (som t.ex. bostadslån, konsumentlån eller kundfordringar) genom att omvandla dem till överlåtbara värdepapper. Värdepapperiseringen sker genom att långivaren väljer ut en portfölj av sin utlåning, ompaketerar och sammanför lånen i olika riskkategorier (s.k. trancher) riktade till olika typer av investerare. Investerarna får därmed tillgång till placeringar i lån och andra exponeringar som de normalt inte skulle ha direkt tillgång till. Avkastningen till investerarna kommer från de kassaflöden som genereras av de underliggande lånen.
Förordningen är tillämplig på aktörer som på olika sätt deltar i värdepapperisering, och tillämpningsområdet omfattar institutionella investerare, originatorer[2], medverkande institut, ursprungliga långivare och specialföretag för värdepapperisering. I förordningen finns även bestämmelser om tredje parts kontroll av att STS-kriterierna är uppfyllda.
Förordningen innehåller vissa bestämmelser som är tillämpliga på alla värdepapperiseringar. Exempelvis finns bestämmelser om begränsningar i försäljning av värdepapperiseringar till icke-professionella kunder och regler om att specialföretag för värdepapperisering inte får vara etablerade i vissa tredjeländer. Krav ställs också på att institutionella investerare före en exponering mot en värdepapperisering ska genomföra en s.k. due diligence för att kunna bedöma kreditvärdigheten. Förordningen innehåller också bestämmelser om informationsskyldighet och krav på att originatorer, medverkande institut eller ursprungliga långivare ska behålla en del av risken kopplad till en värdepapperisering. Förordningen innehåller även villkor och förfaranden för ett värdepapperiseringsregister och förbud mot återvärdepapperisering[3].
Förordningen anger vissa krav som originatorer, medverkande institut och specialföretag för värdepapperisering ska uppfylla för att få använda beteckningen ”STS”.
Genom förordningen införs också en ordning för tillsyn över att de krav som förordningen ställer på olika aktörer är uppfyllda.
Det fortsatta arbetet inom EU
Enligt förordningen ska EBA, Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (European Securities and Markets Authority, Esma) och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (European Insurance and Occupational Pension Authority, Eiopa) utarbeta förslag till tekniska standarder för tillsyn och genomförande på ett antal områden och överlämna dessa förslag till kommissionen.
Europeiska systemrisknämnden (European Systemic Risk Board, ESRB) ska enligt förordningen inom gränserna för sitt uppdrag ansvara för makrotillsyn av unionens värdepapperiseringsmarknad. ESRB ska när nämnden anser det nödvändigt, dock senast vart tredje år, offentliggöra en rapport i samarbete med EBA om hur den finansiella stabiliteten påverkas av värdepapperiseringsmarknaden. Om väsentliga risker upptäcks ska ESRB utfärda varningar till kommissionen, de europeiska tillsynsmyndigheterna och medlemsstaterna och vid behov utfärda rekommendationer om korrigerande åtgärder med anledning av dessa risker.
Enligt förordningen ska det även inrättas en särskild värdepapperiseringskommitté inom ramen för den gemensamma kommittén för de europeiska tillsynsmyndigheterna. Inom denna kommitté ska de behöriga myndigheterna bedriva ett nära samarbete för att uppfylla sina skyldigheter. Kommittén ska senast den 1 januari 2021, och därefter vart tredje år, offentliggöra en rapport om bl.a. genomförandet av STS-kraven.
Kommissionen ska senast den 2 januari 2020 lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet om inrättande av ett särskilt ramverk för enkel, transparent och standardiserad värdepapperisering, begränsad till syntetisk värdepapperisering[4] i balansräkningen.
Vidare ska kommissionen senast den 1 januari 2022 lägga fram en rapport om hur förordningen om värdepapperisering fungerar, vid behov åtföljd av ett lagstiftningsförslag.
En ny lag för att komplettera förordningen
Regeringen föreslår att det införs en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering. I den nya lagen finns de bestämmelser som krävs för att förordningen ska kunna tillämpas i Sverige fr.o.m. den 1 januari 2019.
I lagen anges att Finansinspektionen är behörig myndighet och att inspektionen får ta ut avgifter för prövning av ansökningar.
I lagen finns även en bestämmelse om att Finansinspektionen får bestämma att vissa beslut enligt förordningen ska gälla omedelbart. Det gäller beslut om återkallelse av tillstånd för tredje part att bedöma om STS-kriterierna är uppfyllda. Lagrådet ifrågasätter behovet och lämpligheten av att ange detta i en paragraf i den nya lagen, då det anser att den aktuella paragrafen inte torde uttrycka något som inte redan följer av förvaltningslagen. Regeringen anför dock att flera lagar på finansmarknadsområdet innehåller bestämmelser om att Finansinspektionen får besluta att vissa typer av beslut ska gälla omedelbart. Det faktum att möjligheten nämns i speciallagstiftningen signalerar enligt regeringen att allmänintresset av omedelbar verkställighet kan vara mycket högt i de aktuella fallen.
Möjligheten att överklaga beslut enligt förordningen följer redan av förvaltningslagen. Därför bedömer regeringen att det inte behöver tas in någon bestämmelse om överklagande av beslut i den nya lagen.
Ikraftträdande
EU-förordningen om värdepapperisering ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2019. Regeringen föreslår därför att den nya lagen med kompletterande bestämmelser till förordningen ska träda i kraft vid samma tidpunkt, dvs. den 1 januari 2019.
Förslagets konsekvenser
Förordningen i sig medför olika konsekvenser för de aktörer som på olika sätt deltar i värdepapperisering. Eftersom konsekvenserna för dessa subjekt följer direkt av förordningen hänvisar regeringen i den delen till kommissionens konsekvensanalys.
Förordningen förutsätter att vissa ytterligare åtgärder vidtas i nationell rätt, t.ex. åligger det medlemsstaterna att införa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen. Förslag till de ytterligare lagstiftningsåtgärder som krävs i svensk rätt med anledning av förordningen och konsekvenserna av de förslagen kommer att behandlas i ett annat sammanhang.
Förordningen kan enligt regeringen förväntas bidra till ökad kontroll av marknaden för värdepapperisering och de olika aktörer som är verksamma där. Detta kan i sin tur komma att höja kvaliteten på värdepapperisering och därmed bidra till ökad finansiell stabilitet. De potentiella vinsterna för samhället av ökad finansiell stabilitet är mycket stora. I Sverige finansieras emellertid den reala ekonomin främst genom banksektorn, och bankerna har i dag god tillgång till billig finansiering genom framför allt säkerställda obligationer. Även om det finns aktörer som värdepapperiserar i finansieringssyfte, är det fortfarande en begränsad marknad i Sverige.
Förslaget kommer att innebära en ökad arbetsbörda för Finansinspektionen. De kostnader som uppstår för Finansinspektionen med anledning av förordningen ska dock inte belasta statsfinanserna. I propositionen föreslås att Finansinspektionen ska få ta ut avgifter för prövning av ansökningar enligt förordningen. Övriga merkostnader för Finansinspektionen med anledning av förordningen ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.
Även eventuella merkostnader som kan uppkomma för de allmänna förvaltningsdomstolarna med anledning av förordningen ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts någon motion med anledning av regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens här aktuella lagförslag.
Ändrade regler för försäkringsföretags användning av volatilitetsjustering
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag som innebär en begränsning av försäkringsföretags användning av en s.k. volatilitetsjustering vid beräkning av försäkringstekniska avsättningar. Med denna lagändring genomförs Solvens II-direktivet fullt ut i svensk rätt.
Propositionen
Bakgrund
Solvens II-direktivet[5] antogs hösten 2009. Tidsfristen för införlivande och tillämpning bestämdes slutligen till den 31 mars 2015 respektive den 1 januari 2016. Direktivet innebär en reformering av den grundläggande regleringen på EU-nivå för försäkringsföretag och är till stora delar ett fullharmoniseringsdirektiv. Direktivet innehåller bl.a. förändrade kapitalkrav för försäkringsföretagen, tydligare krav på företagsstyrning, ändrade regler för tillsynsprocesserna samt mer omfattande krav på försäkringsföretagens rapportering och offentliggörande av information.
I april 2014 beslutade Europaparlamentet och rådet om det s.k. Omnibus II-direktivet[6], som reviderar och kompletterar Solvens II. Omnibus II-direktivet preciserar de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter och innehåller även en delegering av befogenheter till kommissionen om att anta genomförandeåtgärder och flera ändringar i Solvens II-direktivet. En av ändringarna är att det införs regler om volatilitetsjustering i Solvens II-direktivet. Syftet med reglerna är att motverka s.k. procykliskt agerande i försäkringsföretagens investeringsprocesser. Genom volatilitetsjusteringen mildras effekterna av överdrivna eller mycket stora räntedifferenser eller s.k. spreadar för obligationer.
Solvens II-direktivet (inkl. Omnibus II) har genomförts i svensk rätt genom ändringar i bl.a. försäkringsrörelselagen. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2016 (prop. 2015/16:9, bet. 2015/16:FiU7, rskr. 2015/16:38). För försäkringsföretag infördes flera nya bestämmelser om försäkringstekniska avsättningar och hur dessa ska beräknas. Av intresse för det här ärendet är att det infördes en bestämmelse om att försäkringsföretag får använda en volatilitetsjusterad riskfri räntestruktur vid beräkningen av de försäkringstekniska avsättningarna. Finansinspektionen har utfärdat föreskrifter om hur volatilitetsjusteringen ska beräknas.
Vid genomförandet i svensk rätt av Solvens II-direktivet gjorde regeringen bedömningen att de begränsningar i användningsområdet för den volatilitetsjustering som regleras i direktivet inte krävde några lagstiftningsåtgärder. Nu görs således en annan bedömning.
Tydligare regler om volatilitetsjustering vid beräkning av försäkringstekniska avsättningar
I Solvens II-direktivet finns en begränsning av användningsområdet för den volatilitetsjustering som regleras i direktivet. Den begränsningen innebär att volatilitetsjusteringen bara får tillämpas för marknader och valutor som anges i genomförandeakter som har antagits av kommissionen. I gällande svensk rätt finns det inte någon motsvarande begränsning. För att fullt ut genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt föreslår därför regeringen att det införs en sådan begränsning i försäkringsrörelselagen. Det innebär att om kommissionen har antagit en genomförandeakt med stöd av Solvens II-direktivet och denna gäller för ett försäkringsföretag, ska företaget för volatilitetsjusteringen endast få använda de tekniska uppgifter som anges i den rättsakten.
Ikraftträdande
Regeringen föreslår att ändringen i försäkringsrörelselagen ska träda i kraft den 1 januari 2019.
Förslagets konsekvenser
Syftet med förslaget är uteslutande att fullt ut genomföra Solvens II-direktivet i svensk rätt. Finansinspektionen, som i dag har rätt att meddela föreskrifter om hur volatilitetsjusteringen ska beräknas, kan komma att behöva anpassa sina föreskrifter med anledning av förslaget. Detta arbete får dock enligt regeringen anses vara av begränsad omfattning, och eventuella merkostnader ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget antas inte medföra nämnvärda konsekvenser för försäkringsföretagen, och därmed inte heller för försäkringstagarna eller andra ersättningsberättigade till följd av försäkringsavtal. Vidare bedöms förslaget inte medföra några konsekvenser för andra myndigheter än Finansinspektionen.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts någon motion med anledning av regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens här aktuella lagförslag.
Ändrad hänvisning i lagen om kommunal bokföring och redovisning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag som innebär att det i lagen om kommunal bokföring och redovisning framgår att de kommunala koncernföretagens pensionsförmåner i de sammanställda räkenskaperna inte ska redovisas enligt de bestämmelser som gäller för kommuner och landsting.
Propositionen
Redovisningen av kommunernas och landstingens pensionsskuld sker i dag enligt den s.k. blandmodellen. Det innebär att det bara är pensionsförpliktelser intjänade efter 1998 som redovisas som avsättning i balansräkningen. Pensionsförpliktelser intjänade före 1998 redovisas i stället som en ansvarsförbindelse. I de kommunala koncernföretagen redovisas pensionsförpliktelser enligt den s.k. fullfonderingsmodellen. Det innebär att hela pensionsåtagandet redovisas som avsättning eller skuld i balansräkningen, oavsett när pensionsförmånerna har intjänats.
I propositionen En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning gjordes en felaktig hänvisning i lagen om kommunal bokföring och redovisning (prop. 2017/18:149, bet. 2017/18:FiU42, rskr. 2017/18:285). Dessa beslutade lagändringar ska träda i kraft den 1 januari 2019. Det har varit lagstiftarens avsikt att behålla den nuvarande ordningen, även om det inte kommit till uttryck i lagtexten. Om inte detta ändras kommer det enligt regeringen att innebära ett stort merarbete, dels för kommuner och landsting att kräva in uppgifterna, dels för företagen att ta fram uppgifterna. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att lagen om kommunal bokföring och redovisning ändras på så vis att de kommunala koncernföretagens pensionsförmåner i de sammanställda räkenskaperna inte ska redovisas enligt de bestämmelser som gäller för kommuner och landsting.
Ikraftträdande
Regeringen föreslår att ändringen i lagen om kommunal bokföring ska träda i kraft den 1 januari 2019.
Förslagets konsekvenser
Förslaget innebär att man behåller den i dag gällande ordningen och att lagförslaget träder i kraft samtidigt som den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning. Förslaget bedöms mot den bakgrunden inte få några konsekvenser.
Utskottets ställningstagande
Det har inte väckts någon motion med anledning av regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens här aktuella lagförslag.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2018/19:7 Prövning av ärenden enligt EU:s förordning om värdepapperisering och volatilitetsjustering för försäkringsföretag:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om värdepapperisering.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043).
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.
Bilaga 2
