Ds 2017:31
Elektroniska fakturor
vid offentlig upphandling
Finansdepartementet
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Omslag: Regeringskansliets standard
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017
ISBN
ISSN
1 Sammanfattning
I promemorian föreslås en ny lag om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling. Lagen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/55/EU av den 16 april 2014 om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Regleringen i direktivet innebär att det blir obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att acceptera elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya europeiska standard som kommer att tas fram enligt direktivet. I promemorian föreslås även att en bestämmelse införs som innebär att de fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska och överensstämma med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, om inte någon annan standard för elektronisk fakturering har avtalats. Vidare föreslås att den myndighet som regeringen bestämmer vid vite får förelägga en leverantör att de fakturor som leverantören utfärdar, och som omfattas av bestämmelserna i den föreslagna lagen, ska överensstämma med den europeiska standarden för elektronisk fakturering.
Bestämmelserna i lagen ska inte tillämpas i de fall ett användande av elektronisk faktura skulle innebära risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess eller risk för skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet.
I promemorian föreslås vidare följdändringar i mervärdesskattelagen (1994:200), förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte och förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring.
Författningsändringarna föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.
1
2 Författningsförslag
2.1Förslag till lag om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling
Härigenom föreskrivs1 följande.
1 § I denna lag finns bestämmelser om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling.
2 § Med elektroniska fakturor avses fakturor som har utfärdats, översänts och mottagits i ett strukturerat elektroniskt format som gör det möjligt att behandla dem automatiskt och elektroniskt.
3 § Bestämmelserna i denna lag ska inte tillämpas i de fall användande av elektronisk faktura skulle innebära risk för
1.röjande av uppgifter som omfattas av sekretess, eller
2.skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet.
4 § De fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska och överensstämma med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, om inte någon annan standard för elektronisk fakturering har avtalats.
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/55/EU av den 16 april 2014 om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling, i den ursprungliga lydelsen. Se även Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.
3
Författningsförslag | Ds 2017:31 |
5 § Upphandlande myndigheter och enheter är skyldiga att ta emot och behandla fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering.
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om strukturerade elektroniska format och övriga former för det elektroniska översändandet av fakturor.
7 § Den myndighet som regeringen bestämmer får, om inte något annat avtalats enligt 4 §, vid vite förelägga en leverantör att de fakturor som leverantören utfärdar och som omfattas av bestämmelserna i denna lag ska överensstämma med den europeiska standarden för elektronisk fakturering.
8 § Ett beslut att förelägga vite som har fattats enligt 7 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.
2.2Förslag till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)
Härigenom föreskrivs i fråga om mervärdesskattelagen (1994:200) att 11 kap. 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | |
11 kap. | ||
6 §2 | ||
Elektronisk faktura enligt 1 | Elektronisk faktura enligt 1 | |
kap. 17 a § får utfärdas endast | kap. 17 a § får utfärdas endast | |
om mottagaren godkänner det. | om mottagaren godkänner det. | |
I lagen | (2018:000) om | |
elektroniska fakturor vid offentlig | ||
upphandling | finns bestämmelser |
2 Senaste lydelse 2012:342.
4
Ds 2017:31 | Författningsförslag |
om krav på elektronisk faktura vid offentlig upphandling.
Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.
5
Författningsförslag | Ds 2017:31 |
2.3Förslag till förordning om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser i anslutning till lagen (2018:000) om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling.
2 § Ekonomistyrningsverket får meddela föreskifter om strukturerade elektroniska format och övriga former för det elektroniska översändandet av fakturor.
3 § Ekonomistyrningsverket får vid vite förelägga en leverantör att de fakturor som leverantören utfärdar, och som omfattas av bestämmelserna i lagen (2018:000) om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling, ska överensstämma med den europeiska standarden för elektronisk fakturering.
Denna förordning träder i kraft den XX.
6
Ds 2017:31 | Författningsförslag |
2.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
5 §
Myndigheter med fler än 50 anställda ska hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt. Kravet gäller dock inte för beställningar som
1.görs av Regeringskansliet, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut eller Säkerhetspolisen, eller
2.är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskyddsskäl.
Ekonomistyrningsverket | får | Ekonomistyrningsverket | får | ||||||||
meddela | föreskrifter | om sådan | meddela | föreskrifter | om sådan | ||||||
hantering | av beställningar | och | hantering | av beställningar | och | ||||||
om | standarder | eller | liknande | om | standarder | eller | liknande | ||||
krav som ska vara gemensamma | krav som ska vara gemensamma | ||||||||||
för | elektroniskt | informations- | för | elektroniskt | informations- | ||||||
utbyte i samband med beställ- | utbyte i samband med beställ- | ||||||||||
ning, leverans och fakturering av | ning och leverans av varor och | ||||||||||
varor och tjänster. Verket ska | tjänster. Verket ska vid ut- | ||||||||||
vid | utarbetande | av föreskrifter | arbetande av föreskrifter beakta | ||||||||
beakta nationell och inter- | nationell | och | internationell | ||||||||
nationell standard. | standard. |
Denna förordning träder i kraft den XX.
7
Författningsförslag | Ds 2017:31 |
2.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | |
21 f § | ||
En myndighet skall hantera | En myndighet ska | hantera |
inkommande och utgående | inkommande och | utgående |
fakturor elektroniskt. | fakturor elektroniskt. |
Ekonomistyrningsverket får besluta om undantag från kravet enligt första stycket om det finns särskilda skäl.
Regler om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling finns i lag 2018:000.
Denna förordning träder i kraft den XX.
8
3 Bakgrund
3.1Utvecklingen inom EU
I april 2014 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/55/EU av den 16 april 2014 om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling, nedan kallat
En papperslös offentlig förvaltning är ett viktigt mål för EU och dess medlemsstater. Elektronisk fakturering tillämpas för närvarande i alltför låg omfattning i Europa. Flera
9
Bakgrund | Ds 2017:31 |
Danmark, Finland, Sverige och Österrike, har i olika avseenden gjort elektroniska fakturor obligatoriska vid offentlig upphandling i hela eller delar av den offentliga sektorn. Dock är dessa initiativ oftast baserade på nationella standarder som inte fullt ut är kompatibla med varandra. Detta leder till ökad komplexitet och högre kostnader för företag som vill delta i gränsöverskridande upphandlingar och skapar hinder för marknadstillträde. Enligt Europeiska kommissionen kan införandet av en gemensam standard för elektronisk fakturering i den offentliga sektorn förhindra ytterligare splittring av den inre marknaden och underlätta införandet av elektroniska fakturor i de medlemsländer som ännu inte infört sådana. Enligt kommissionen kan detta vidare ge den offentliga sektorn en ledarroll på området och bereda väg för en mer utbredd användning av elektroniska fakturor i hela ekonomin.
I meddelandet Att utnyttja fördelarna med elektronisk fakturering i Europa, KOM (2010) 712 har kommissionen satt upp målet att elektronisk fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden inom EU senast 2020.
3.2Utvecklingen i Sverige
I Sverige har Ekonomistyrningsverket (ESV) under lång tid haft i uppdrag att analysera, främja och stötta arbetet med införande av e- faktura och
10
Ds 2017:31 | Bakgrund |
elektroniskt. Sedan den 1 januari 2014 ska vidare enligt förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte statliga myndigheter med fler än 50 anställda, med vissa undantag, hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt.
ESV följer löpande upp utvecklingen på området genom enkäter till de myndigheter som omfattas av de ovan nämnda kraven. Uppföljningen visar att arbetet med införande av
Regeringen strävar efter att öka digitaliseringsgraden, både hos myndigheter och i samhället i övrigt. Digitala tjänster ska, så långt det är möjligt och där det är relevant, vara förstahandsvalet för den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisationer och företag. Vidare bör företagens uppgiftslämnande till statliga myndigheter i första hand ske elektroniskt (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.5.1). En övergång till elektroniska fakturor får anses vara ett viktigt led i denna utveckling. Regeringen har genomfört en analys av den samhällsekonomiska nyttan av en övergång till elektronisk fakturering. Analysen visar att den sammantagna samhällsekonomiska effekten av en övergång till elektronisk fakturering vid offentlig upphandling uppgår till närmare 1,4 miljarder kronor fram till 2023. Den största effekten bedöms uppstå hos de offentliga fakturamottagarna. Mot bakgrund av de tidsbesparingar som elektronisk fakturering medger för leverantörerna förväntas en övergång även medföra en minskning av företagens administrativa kostnader (prop. 2016/17:1 utg.omr 22 avsnitt 4.5.1).
11
4
4.1Direktivets bestämmelser
I artikel 3 beskrivs fastställandet av en europeisk standard för den semantiska datamodellen för en elektronisk fakturas basinnehåll. Kraven på basinnehållet framgår av artikel 6. Av artikeln framgår vidare att standardiseringsorganisationen ska tillhandahålla en förteckning över ett begränsat antal syntaxer som överensstämmer med den europeiska standarden, lämpliga syntaxbindningar och riktlinjer för interoperabilitet vid överföring i syfte att underlätta användningen av standarden. Europeiska kommissionen ska enligt artikeln begära att den relevanta europeiska standardiseringsorganisationen ska utarbeta den aktuella standarden och senast den 27 maj 2017 offentliggöra hänvisningar till standarden i Europeiska unionens officiella tidning. Standarden ska bl.a. vara tekniskt neutral, kompatibel med relevanta internationella standarder för elektronisk fakturering, möjliggöra upprättande av praktiska, användarvänliga, flexibla och kostnadseffektiva system för elektronisk fakturering och vara
13
Ds 2017:31 |
lämplig att använda vid handelstransaktioner mellan företag. I artikel 4 och 5 beskrivs hur formella invändningar mot den europeiska standarden ska hanteras samt hur underhåll och vidareutveckling av standarden ska gå till.
I artikel 6 uppställs krav på en elektronisk fakturas basinnehåll. Av artikeln framgår att detta utgörs av bl.a. identitet för behandling av fakturan, faktureringsperiod, uppgifter om säljaren, köparen och betalningsmottagaren, betalningsinstruktioner och fakturans totalbelopp.
Artikel 7 är central och anger att medlemsstaterna ska säkerställa att upphandlande myndigheter och enheter tar emot och behandlar elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden. Artikel
I artikel 11 anges att medlemsstaterna, med vissa undantag, senast den 27 november 2018 ska anta, offentliggöra och tillämpa de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Artikel
4.2Närmare om fakturastandarden
Enligt artikel 3.2 i
Standardiseringskommittén för
14
Ds 2017:31 |
en arbetsgrupp där svenska intressenter deltagit. Ett förslag till basinnehåll har remitterats. I slutet av mars 2017 fattade CEN:s tekniska kommitté beslut om den elektroniska fakturans basinnehåll samt två syntaxer: UBL och CII. För svensk del innebär den nya standarden enbart marginella justering i jämförelse med de format som används i dagsläget (se vidare avsnitt 5.1).
15
5 Gällande rätt
5.1Statliga myndigheters elektroniska fakturahantering
Sedan halvårskiftet 2008 ska enligt 21 f § förordningen om myndigheters bokföring, som tidigare anförts, alla statliga myndigheter hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. ESV får besluta om undantag från kravet om det finns särskilda skäl. Införandet av bestämmelsen var det första steget i genomförandet av målet att hantera inköpsprocesserna i staten elektroniskt. Sedan den 1 januari 2014 ska vidare, i enlighet med vad som ovan anförts, enligt 3 § förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte statliga myndigheter med fler än 50 anställda, med vissa undantag, hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt.
ESV har meddelat föreskrifter till den ovan nämnda regleringen i förordningen om myndigheters bokföring. Av föreskrifterna framgår att myndigheter ska effektivisera sina
När fakturering sker mellan myndigheter ska hela hanteringen ske elektroniskt. Detta innebär att fakturautställaren ska upprätta
17
Gällande rätt | Ds 2017:31 |
en elektronisk faktura i sitt faktureringssystem och överföra denna elektroniskt till fakturamottagaren. Mottagaren ska ta emot fakturan elektroniskt samt registrera, attestera och godkänna fakturan för betalning i ett elektroniskt fakturahanteringssystem. När fakturering sker till en utomstatlig fakturamottagare ska myndigheten upprätta en elektronisk faktura i sitt faktureringssystem. Överföringen av faktura kan dock endast ske elektroniskt om mottagaren godkänner det. En myndighet som endast upprättar ett fåtal kundfakturor får använda en s.k. leverantörsportal för att skapa och överföra en elektronisk faktura. Vidare framgår av föreskrifterna att myndigheter har en skyldighet att ta emot elektroniska fakturor från utomstatliga fakturautställare som använder elektroniska fakturor enligt de standarder som beskrivs i föreskrifterna.
En myndighet ska enligt ESV:s föreskrifter vid sin hantering av elektroniska fakturor ha kapacitet att hantera fakturor enligt standarden SFTI Svefaktura 1.0, enligt specifikationen SFTI Basic Invoice version 1.0, och enligt standarden SFTI Svefaktura BIS 5A 2.0. Enligt ändringar i föreskrifterna, som beslutades i december 2015, ska myndigheterna senast den 1 november 2018 kunna använda
5.2Faktura enligt mervärdesskattelagen
Med faktura avses enligt 1 kap. 17 § ML dokument eller meddelande i pappersform eller i elektronisk form som uppfyller villkoren för fakturor i 11 kap. samma lag eller, om faktureringsreglerna i ett annat
18
Ds 2017:31 | Gällande rätt |
det landet. I 11 kap. ML finns regler om bl.a. faktureringsskyldighet och en fakturas innehåll. Kraven på visst innehåll i en faktura ska ses mot bakgrund av kravet på att ett avdrag för ingående mervärdesskatt ska kunna styrkas på ett korrekt sätt.
En faktura ska enligt 11 kap. ML innehålla bl.a. datum för utfärdandet, ett löpnummer baserat på en eller flera serier som ensamt identifierar fakturan, säljarens registreringsnummer till mervärdesskatt under vilket varorna eller tjänsterna har omsatts, kundens registreringsnummer till mervärdesskatt under vilket denne förvärvat varorna eller tjänsterna om han eller hon är skattskyldig för förvärvet av varorna eller tjänsterna eller det är fråga om en unionsintern varuförsäljning, säljarens och köparens namn och adress, de omsatta varornas mängd och art eller de omsatta tjänsternas omfattning och art samt datum då omsättningen av varorna eller tjänsterna utförts eller slutförts.
Enligt 1 kap. 17 a § ML avses med elektronisk faktura en faktura som uppfyller de generella kraven i 1 kap. 17 § samma lag som utfärdas och tas emot i ett elektroniskt format. Paragrafen motsvarar regleringen i artikel 217 i mervärdesskattedirektivet. Uttrycket elektroniskt format är inte definierat. Enligt förarbetena är det ett vitt begrepp, som i princip omfattar alla typer av elektroniska format, t.ex. en faktura i form av
Enligt 11 kap. 6 § ML får en elektronisk faktura endast utfärdas om mottagaren godkänner det. Bestämmelsen motsvarar artikel 232 i mervärdesskattedirektivet. Bestämmelsen ändrades med anledning av nya faktureringsregler i Rådets direktiv 2010/45/EU av den 13 juli 2010 om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt vad gäller regler om fakturering. Enligt reglerna om elektronisk fakturering i mervärdesskattedirektivet i dess lydelse före 2010 års direktiv fick en faktura överföras på elektronisk väg på vissa villkor. De nya
19
Gällande rätt | Ds 2017:31 |
reglerna innebär att det står parterna fritt att använda antingen pappersfakturering eller elektronisk fakturering, under förutsättning att den som utfärdar eller tar emot en faktura vid tidpunkten för utfärdandet kan säkerställa ursprungets äkthet, innehållets integritet och läsbarhet vad gäller fakturan. Samma krav gäller således för pappersfakturor och elektroniska fakturor.
5.3Övriga regler om fakturors innehåll
Regler om vad en faktura ska innehålla finns även i ett flertal andra författningar. Exempelvis ska ett aktiebolags fakturor enligt 28 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) ange bolagets firma, den ort där styrelsen har sitt säte och bolagets organisationsnummer enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Enligt 8 kap. 16 § ellagen (1997:857) och 7 kap. 15 § naturgaslagen (2005:403) ska el- och naturgasleverantörers fakturor vara tydliga och innehålla information om den uppmätta förbrukningen och de aktuella elrespektive gaspriser som fakturan grundas på. Enligt 8 § lagen (2014:271) om elektroniska vägtullsystem ska betalningsförmedlare i fakturor till väganvändare specificera vägtullarna, tidpunkt och plats för avgiftspliktens inträde samt typ av vägtull, om inte väganvändaren har godkänt att uppgifterna utelämnas.
20
6 Överväganden och förslag
6.1Krav på elektroniska fakturor
Förslag: En ny lag om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling ska införas.
De fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndighet eller enhet ska vara elektroniska och överensstämma med den europeiska standarden för sådana fakturor, om inte någon annan standard för elektronisk fakturering har avtalats.
Upphandlande myndigheter och enheter ska vara skyldiga att ta emot och behandla elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden.
Skälen för förslaget:
För att målet om en papperslös offentlig förvaltning ska uppnås räcker det inte att myndigheter kan ta emot elektroniska fakturor. Det krävs också att leverantörer faktiskt skickar sina fakturor elektroniskt. Som framgått av avsnitt 4.1 finns redan i dag krav på statliga myndigheter att hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Dessa krav har bl.a. medfört kostnader för myndigheterna för anskaffning och anpassning av
21
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
heter visar att en ökning av de upphandlande myndigheternas kapacitet att ta emot elektroniska fakturor inte i sig medför att andelen sådana fakturor ökar. Möjligheten för upphandlande myndigheter och enheter att frivilligt ställa krav på elektroniska fakturor i samband med upphandlingar har hittills inte utnyttjats i särskilt stor omfattning.
Det finns mot denna bakgrund en outnyttjad potential inom den offentliga sektorn i form av kostnadsbesparingar vid en övergång till elektronisk fakturering och anledning att utvidga kravet på elektronisk fakturering som följer av
En övergång till elektronisk fakturering bedöms även få betydande positiva effekter för leverantörerna (se vidare avsnitt 7). Regleringen kan vidare förväntas resultera i en snabbare digitalisering av näringslivet. Det bedöms som sannolikt att de företag som på grund av ett krav på elektronisk fakturering börjar skicka elektroniska fakturor till den offentliga sektorn också i högre utsträckning väljer att skicka sådana fakturor till den privata sektorn. Tillväxtverket har haft i uppdrag att analysera och lämna förslag på åtgärder för en ökad användning i företagen av elektroniska fakturor och kvitton. I sin slutrapport gör Tillväxtverket bedömningen att den mest ändamålsenliga och långsiktigt hållbara åtgärden för att stödja digitaliseringen av fakturor och kvitton i företagen är att ta tillvara på den kraftfulla stimulans som genomförandet av
Som huvudregel bör de elektroniska fakturorna överensstämma med den europeiska standarden. Det kan emellertid finnas eta-
22
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
blerade fakturaflöden mellan leverantörer och upphandlande myndigheter och enheter som inte överensstämmer med den europeiska standarden där det inte är kostnadseffektivt att byta till den europeiska standarden. Därför bör det finnas en möjlighet för parterna att avtala om annan standard för elektronisk fakturering. Samtidigt följer upphandlande myndigheter och enheters skyldighet att ta emot elektroniska fakturor som uppfyller den europeiska standarden av direktivet. Av denna anledning föreslås att en bestämmelse införs som tydliggör denna skyldighet.
Oavsett vilken standard som avtalas krävs att leverantören och den upphandlande myndigheten eller enheten överenskommer om hur fakturan ska översändas. Denna information bör framgå av avtalet mellan parterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås ges föreskriftsrätt beträffande strukturerade elektroniska format och övriga former för det elektroniska översändandet av fakturor. I förordningen om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling föreslås ESV ges rätt att meddela sådana föreskrifter.
Definitionen av upphandlande myndigheter och enheter i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU), lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS), lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) omfattar även offentligt styrda organ. Med offentligt styrda organ avses sådana juridiska personer som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och att stat, kommun eller landsting har ett visst i de nämnda lagarna närmare specificerat inflytande. Definitionen av upphandlande enheter omfattar bl.a. sådana företag som bedriver verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt.
Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Föreskrifter ska vidare enligt samma lagrum meddelas genom lag om de avser kommunernas åligganden. Såväl offentligt styrda organ som upphandlande enheter torde många gånger betraktas som enskilda vid tillämpningen av 8 kap. 2 § RF.
23
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
En reglering med krav på leverantörer att utfärda fakturor elektroniskt, och krav på offentligt styrda organ och upphandlade enheter att ta emot sådana fakturor, riktar sig mot såväl enskilda som kommuner och landsting. Bestämmelserna måste därför meddelas genom lag.
Någon befintlig lag där den nu aktuella regleringen naturligt skulle passa in finns inte. Den bör därför placeras i en ny lag.
Ytterligare en beloppsgräns finns att beakta, nämligen gränsen för direktupphandlingar. Begreppet direktupphandling definieras i 19 kap. 4 § LOU respektive 19 kap. 4 § LUF. Där anges att med direktupphandling avses ett förfarande utan krav på anbud i viss form. En upphandling vars värde beräknas understiga beloppsgränsen kan genomföras genom direktupphandling. Beloppsgränserna innebär att ett stort antal fakturor som utfärdas till upphandlande myndigheter och enheter har sin grund i avtal som har direktupphandlats. Om dessa undantogs från lagens tillämpningsområde skulle många fakturor inte träffas av regleringen. Ett undantag för fakturor som utfärdats till följd av avtal som har direktupphandlats skulle vidare kunna medföra tillämpningsproblem. Direktupphandlingar kan genomföras på många olika sätt, t.ex. med skriftligt underlag och avtal, per telefon eller direkt över disk hos en leverantör. Det är inte alltid den person som ingår avtal med den upphandlande myndigheten eller enheten känner till att inköpet sker genom direktupphandling. Av det nu anförda följer att tillämpningen skulle underlättas om kravet på elektronisk fakturering gällde oavsett upphandlingsform. Vidare kräver realiseringen av de kostnadsbesparingar som en övergång till
24
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
elektronisk fakturering kan ge upphov till (se vidare avsnitt 7) att lagen ges ett brett tillämningsområde. Mot denna bakgrund föreslås att kravet på elektronisk fakturering ska omfatta alla fakturor som en leverantör utfärdar till en upphandlande myndigheter eller enheter, oavsett hur upphandlingen har gått till.
6.2Undantag
Förslag: Bestämmelserna i denna lag ska inte tillämpas i de fall användande av elektronisk faktura skulle innebära en risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess eller en risk för skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet.
Skälen för förslaget: Den föreslagna regleringen innebär att fakturor som utfärdas till en upphandlande myndighet eller enhet som huvudregel ska vara elektroniska. Det kan dock förekomma att fakturor som utfärdas av en leverantör till en upphandlande myndighet eller enhet är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretess- eller säkerhetsskäl. Av den anledningen kan olika alternativ för att utforma undantag från regleringen övervägas.
Även
Enligt artikel 1 andra stycket i
25
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
sekretessbelagts eller inte får ske utan särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med gällande lagar och andra författningar i en medlemsstat, under förutsättning att medlemsstaten har fastställt att de väsentliga intressena i fråga inte kan garanteras genom mindre inkräktande åtgärder.
Enligt 7 kap. 12 § LUFS får en upphandlande myndighet eller enhet ställa särskilda villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras, t.ex. beträffande informationssäkerhet. Enligt 7 kap. 13 § samma lag får en upphandlande myndighet eller enhet kräva att en leverantör uppfyller vissa krav för att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, som myndigheten eller enheten överlämnar under upphandlingsförfarandet. I 7 kap. 15 § regleras vidare vilka krav som en upphandlande myndighet eller enhet får ställa på anbuden när det gäller utfästelser och information från leverantören om hur denne ska skydda information som denne har tillgång till innan, under utförandet av och efter det att kontraktet har genomförts eller upphört att gälla.
26
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
Vid utformningen av ett undantag från huvudregeln om elektronisk fakturering är även skäl 16 i
Det står, i enlighet med vad som ovan anförts, klart att det finns ett behov av undantag för vissa fakturor som är olämpliga att hantera elektroniskt. Detta gäller för det första för fakturor där användningen av elektronisk fakturering skulle innebära risk för
27
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
röjande av uppgifter som omfattas av sekretess. Även om direktivets undantagsbestämmelse enligt sin ordalydelse utgår från formerna för upphandlingen och inte faktureringen, framstår det vid utformningen av bestämmelsen som mest ändamålsenligt att låta bedömningen grundas på huruvida elektronisk fakturering är olämplig i det enskilda fallet, oavsett vad som gäller för den aktuella upphandlingen.
Det är vidare rimligt att uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller annan lag till vilken det finns en hänvisning i OSL inte behöver hanteras elektroniskt, om detta skulle innebära en risk för att uppgifterna skulle röjas. En bedömning av huruvida det finns en sådan risk måste grundas på någon konkret omständighet i det enskilda fallet, t.ex. att sättet för överföring av fakturorna inte bedöms vara tillräckligt säkert.
Det finns också behov av undantag i de fall elektronisk fakturering skulle innebära risk för skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. Bestämmelser om sådan verksamhet finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och
Det pågår för närvarande en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen med förslag om att bl.a. utvidga lagens tillämpningsområde för att uppnå ett bättre skydd för Sveriges säkerhet. I betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) föreslås
28
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
bl.a. att säkerhetsskydd ska gälla för verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Säkerhetsskyddet ska enligt förslaget inriktas mot säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet, vilket innebär att lagens tillämpningsområde utvidgas. Skyddet av
Det framstår som naturligt att innebörden av den aktuella undantagsregeln utvecklas till följd av ändrad lagstiftning och rättspraxis och införandet av en ny säkerhetsskyddslag kan således förväntas komma att påverka tillämpningsområdet för regleringen.
Säkerhetsskyddslagen gäller för alla verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. I verksamhet där lagen gäller ska det säkerhetsskydd finnas som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter. Myndigheter och andra som bestämmelserna om säkerhetsskydd gäller för ska bl.a. undersöka vilka uppgifter i verksamheten som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet. Resultatet ska dokumenteras i en säkerhetsanalys.
Det aktuella undantaget kan mot denna bakgrund bli tillämpligt när behovet av säkerhetsskydd medför att elektronisk fakturering inte är lämpligt över huvud taget. Det kan röra sig om känslig information som framgår av fakturan, men även andra förhållanden, såsom att förekomsten av ett avtalsförhållande i sig kan utgöra sådan information som behöver skyddas av säkerhetsskäl. Vissa myndigheters verksamhet kan vara av sådan beskaffenhet att undantaget kan bli tillämpligt på merparten av de fakturor som utfärdas till myndigheten.
I de flesta fall torde det redan vid upphandlingstillfället stå klart att fakturorna till följd av det aktuella kontraktet kommer att omfattas av undantaget. I vissa fall kan det emellertid vara svårt för leverantören att bedöma om undantaget är tillämpligt eller inte.
29
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
Denna osäkerhet kan undanröjas genom att den upphandlande myndigheten eller enheten i förfrågningsunderlaget och efterföljande avtal tydligt anger hur fakturering ska ske.
Det är viktigt att skyddet för känsliga uppgifter säkerställs vid elektronisk överföring. Regeringen har nyligen gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med bl.a. utkontraktering och föreslå olika förebyggande åtgärder, t.ex. tillståndsprövning. Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2018 (Ju 2017:32).
6.3Vite
Förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering att skicka elektroniska fakturor i enlighet med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, om inte annat har avtalats.
Ett beslut att förelägga vite får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.
Skälen för förslaget: För att den föreslagna regleringen verkligen ska få de positiva effekter som förutsetts krävs att den följs av leverantörerna samt de upphandlande myndigheterna och enheterna. Erfarenheter visar att flertalet upphandlande myndigheter och enheter redan nu i samband med upphandlingar ställer krav på elektroniska fakturor, men att detta krav inte alltid följs. Någon form av sanktion för leverantörer som, trots kravet i den nya lagen på elektronisk fakturering fortsätter att skicka pappersfakturor, eller skickar elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, bör därför övervägas.
I Danmark har ett krav på att elektroniska fakturor ska utfärdas till den offentliga sektorn införts tillsammans med en rätt för beställaren att innehålla betalning för det fall att pappersfaktura
30
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
skickas. En sådan sanktion bedöms vara effektiv för att säkerställa efterlevnaden, men kan uppfattas som oskälig och alltför långtgående.
Ett mindre långtgående alternativ som kan övervägas är att införa en rätt för upphandlande myndigheter och enheter att ta ut en avgift av leverantörer som skickar pappersfakturor. Många av de upphandlande myndigheter och enheter som i dag ställer krav på elektroniska fakturor i sina upphandlingar och avtal har valt att avtala om en avgift för det fall att leverantören i strid med avtalet skickar pappersfakturor. Enligt uppgifter från Nätverket för Elektroniska Affärer tillämpas straffavgifter för pappersfakturor på mellan
Kravet på att elektroniska fakturor ska användas riskerar dock att urholkas om det är möjligt att avstå från att följa lagen genom att betala en mindre avgift per faktura. En skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att ta ut en avgift för varje pappersfaktura som skickas kan vidare bli mycket kostnadskrävande. En sanktion i form av en avgift för varje pappersfaktura som skickas är till sin karaktär reaktiv. Syftet med den föreslagna regleringen är att uppnå en hög användning av elektroniska fakturor och en sanktion bör därför utformas så att den i större utsträckning påverkar leverantörens framtida agerande.
En annan sanktion som kan övervägas är vite. Det är ett tvångsmedel, som avser att förmå den enskilde att själv följa en myndighets beslut. Om en myndighet skulle ges rätt att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor, eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, till upphandlande myndigheter och enheter att skicka elektroniska fakturor i enlighet med standarden skulle det möjligen skapas större möjligheter att påverka leverantörens framtida agerande. En sådan reglering skulle likna den som finns i 30 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551), som ger Bolagsverket rätt att vid vite förelägga den verkställande direktören eller en styrelseledamot att fullgöra skyldighet enligt denna lag eller annan författning att bl.a. på bolagets fakturor ange de uppgifter som framgår av 28 kap. 5 § i samma lag.
31
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
Av 3 § lagen (1985:206) om viten framgår att vitet ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden, och till omständigheterna i övrigt, kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Vitesbeloppet kan därmed anpassas efter omständigheterna för att uppnå syftet med regleringen. Detta skapar också ökade möjligheter att komma åt upprepade förseelser.
I praktiken skulle införandet av en vitessanktion innebära att en upphandlande myndighet eller enhet måste anmäla till den ansvariga myndigheten att en leverantör skickar fakturor som inte uppfyller lagens krav för att den senare myndigheten ska få kännedom om överträdelsen och kunna pröva om det finns skäl att besluta om ett vitesföreläggande mot leverantören.
Vid en samlad bedömning framstår det som mest ändamålsenligt att införa en sanktionsmöjlighet i form av en rätt för den myndighet som regeringen bestämmer att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering att skicka elektroniska fakturor i enlighet med standarden.
Om en myndighet tar emot en faktura som inte uppfyller den europeiska standarden, och inte annan standard för elektronisk fakturering som har avtalats mellan parterna, framstår det som mest ändamålsenligt att myndigheten i första hand kontaktar leverantören och begär en ny faktura som uppfyller standarden, och först om leverantören inte tillmötesgår begäran tar kontakt med den myndighet som getts möjlighet att utfärda ett vitesföreläggande. Det bör också framhållas att den föreslagna regleringen inte är avsedd att utgöra något hinder mot att parterna avtalar om sanktioner för fakturor som inte uppfyller kraven.
Av 6 § lagen om viten följer att frågor om utdömande av viten prövas av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet.
ESV bör ges uppdrag att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering att skicka elektroniska fakturor i enlighet med standarden.
32
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
Ett beslut om vitesföreläggande bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätt.
6.4Stöd till upphandlande myndigheter och enheter samt till leverantörer
Bedömning: ESV bör ges i uppdrag att tillhandahålla stöd i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser till såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer till den offentliga sektorn när det gäller elektronisk fakturering.
Skälen för bedömningen: ESV har sedan 2006 i uppdrag av regeringen att analysera, främja och stötta arbetet med införandet av elektroniska fakturor och beställningar i staten. ESV har även fått i uppdrag att främja arbetet med
ESV har i sin rapport Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på
ESV bör mot denna bakgrund ges i uppdrag att tillhandahålla stöd i form av bl.a. informations- och utbildningsinsatser till såväl upphandlande myndigheter och enheter som leverantörer till den offentliga sektorn när det gäller elektronisk fakturering. Med
33
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
hänsyn till det pågående samarbetet inom SFTI och Upphandlingsmyndighetens närliggande uppgift att bidra till att hela inköpsprocessen kan genomföras elektroniskt, bör uppdraget utföras i samverkan med SKL och Upphandlingsmyndigheten.
Det krävs ett systematiskt arbete för att den potential som ligger i en övergång till användning av elektroniska fakturor ska kunna realiseras. Ansvaret för att realisera nyttor i form av besparingar och kvalitetshöjningar ligger ytterst hos ledningen för respektive myndighet. För att kunna disponera ekonomiska nyttor från de verksamheter där de faktiskt realiserats måste dock dessa beräknas och mätas både på myndighetsnivå och på övergripande nivå. ESV har i rapporten Uppföljning av ekonomiska nyttor från
6.5Uppgiftsskydd
Bedömning: Personuppgiftslagen och offentlighets- och sekretesslagen uppfyller
Skälen för bedömningen: Artikel 8 i
34
Ds 2017:31 | Överväganden och förslag |
Enligt artikel 13 i dataskyddsdirektivet får medlemsstaterna genom lagstiftning vidta åtgärder för att begränsa skyldigheterna och rättigheterna enligt direktivet, om det bedöms nödvändigt med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, försvaret och skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter.
Enligt artikel 8.3 i
Personuppgiftslagen (1998:204), i det följande förkortad PUL, genomför dataskyddsdirektivet. Som grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter anges i lagen bl.a. att personuppgifter bara får behandlas om det är lagligt, och att personuppgifter får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål samt att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket de samlades in (9 § PUL). Enligt skäl 36 till
OSL innehåller bl.a. begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelser om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden finns i
Genom regleringen i PUL och OSL bedöms
35
Överväganden och förslag | Ds 2017:31 |
6.6Förhållandet till befintliga bestämmelser om fakturor
Förslag: Regleringen i 11 kap. 6 § mervärdesskattelagen ska ändras så att det framgår att det finns bestämmelser om krav på elektroniska fakturor i den nya lagen om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling.
Skälen för förslaget: Som framgått av avsnitt 4.2 innehåller ML dels detaljerade bestämmelser om fakturors innehåll, dels krav på att mottagaren ska godkänna att en elektronisk faktura utfärdas. I 11 kap. 6 § anges exempelvis att en elektronisk faktura enligt 1 kap. 17 a § får utfärdas endast om mottagaren godkänner det. När det gäller fakturors innehåll anges i artikel 3 i
I skäl 37 till
Eftersom det nu införs krav på elektroniska fakturor vid offentlig upphandling i den föreslagna lagen bör 11 kap. 6 § ML ändras så att detta framgår.
36
7 Ikraftträdandebestämmelser
Förslag: De föreslagna reglerna ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.
Skälen för förslaget: Enligt artikel 11 i
Genomförandefristen kan bli beroende av när hänvisningen till den europeiska standarden för elektronisk fakturering görs i Europeiska unionens officiella tidning. Regeringen bör därför ha möjlighet att bestämma när den nya lagen om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling och tillhörande författningsändringar ska träda i kraft.
37
8 Konsekvenser
Bedömning: Det finns en stor samhällsekonomisk nytta av en övergång till elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. De sammantagna samhällsekonomiska besparingarna uppskattas till närmare 1,4 miljarder kronor fram till 2023. Den största effekten bedöms uppstå hos de offentliga fakturamottagarna. Mot bakgrund av de tidsbesparingar som elektronisk fakturering innebär för leverantörerna förväntas regleringen även medföra en minskning av företagens administrativa kostnader.
Skälen för bedömningen
Vilka som påverkas av regleringen
Regleringen påverkar samtliga upphandlande myndigheter och enheter3. Regleringen berör vidare samtliga upphandlade varu- och tjänsteleverantörer till den offentliga sektorn. Det saknas i dagsläget samlad statistik över vilka företag som levererar varor och tjänster till de upphandlande myndigheterna och enheterna. Antalet kan dock uppskattas till drygt 250 000 företag. Av dessa utgörs den absoluta majoriteten (ca 85 procent) av mikroföretag, dvs. företag med färre än 10 anställda. Utöver varu- och tjänsteleverantörer berörs även bl.a. följande typer av företag av regleringen: företag som tillhandahåller fakturahanteringstjänster,
3 Kommuner, kommunala bolag, landsting, landstingsägda bolag, statliga myndigheter, statliga koncerner och privata företag inom försörjningssektor ingår i beräkningen av regleringens konsekvenser.
39
Konsekvenser | Ds 2017:31 |
tillhandahåller
Konsekvenser för företag
De leverantörer som ännu inte har anskaffat kompetens och någon teknisk lösning för att hantera
Regleringen förväntas resultera i förkortade ledtider i faktureringsflödena genom att leverantörer snabbare får betalt av offentliga köpare av varor och tjänster. Mot bakgrund av de tidsbesparingar som
40
Ds 2017:31 | Konsekvenser |
småföretag, medelstora företag och storföretag i genomsnitt förväntas tjäna 8 000 kronor, 13 200 kronor respektive 26 300 kronor.. För det enskilda företaget utgör digitaliseringen en verklighet som det behöver förhålla sig till, oavsett regleringen. Den digitalisering av verksamheten, om än i liten skala, som regleringen ställer krav på kan även leda till ökad digitalisering av näringslivet och därmed en stärkt konkurrenskraft. Det bedöms som sannolikt att de företag som på grund av regleringen börjar skicka
Regleringen bedöms i övrigt inte ge någon betydande konkurrenspåverkande effekt för berörda företag. Det kan emellertid inte uteslutas att regleringen som sådan kommer att medföra att nya företag skapas, eller att företag som tidigare inte har haft någon verksamhet kopplad till leverantörsfakturering till den offentliga sektorn, väljer att etablera sig på denna marknad.
Sammantaget anses tillgången till en fakturaportal och de stödjande insatser som föreslås i avsnitt 6.4 vara motiverade och tillräckliga för att säkerställa att alla företag, inklusive mikroföretagen och de små företagen, ges goda förutsättningar att anpassa sig till den föreslagna regleringen.
Konsekvenser för statliga myndigheter, kommuner och landsting samt andra upphandlande myndigheter och enheter
Mot bakgrund av de tidsbesparingar som
Manuell hantering av pappersfakturor är den fakturahantering som bedöms ta mest tid i anspråk och för vilken de största potentiella tidsvinsterna vid en övergång till
41
Konsekvenser | Ds 2017:31 |
undantagsfall, exempelvis på grund av att leverantören skickat fakturan till fel adress (t.ex. direkt till kommunen istället för till det företag som ansvarar för inscanningen av kommunens fakturor) eller att fakturan innehåller känslig information. Samtliga landsting och statliga myndigheter, och uppskattningsvis 90 procent av alla kommuner, har i dagsläget fungerande rutiner för
Regleringen förväntas vidare medföra ett antal ytterligare konsekvenser för upphandlande myndigheter och enheter, bl.a. i form av ökade kostnader för omorganisering och omställning av personal. En ökad mängd
Kravet på att kommunala myndigheter ska ta emot elektroniska fakturor följer av
42
Ds 2017:31 | Konsekvenser |
elektronisk fakturering vid offentlig upphandling medför vissa investeringar som leder till effektivisering och besparingar. Kostnadsminskningen bedöms överstiga kostnaderna för investeringen.
Konsekvenser för arbetslösheten och sysselsättningen
Regleringen förväntas få en positiv effekt på produktiviteten i samhället genom ökad effektivitet i den ekonomiska administrationen och minskad postgång. Denna positiva produktivitetseffekt förväntas i ett direkt första led resultera i en negativ effekt på sysselsättning och arbetslöshet. Delar av de produktivitetsvinster och besparingar som regleringen förväntas medföra kommer dock att kunna realiseras utan en negativ sysselsättningseffekt. Dessa besparingar kan i ett nästa led förväntas bidra till fler anställningar inom såväl den privata och som den offentliga sektorn, vilket generar en indirekt positiv sysselsättningseffekt. Storleken på dessa effekter är svåruppskattad.
Vidare förväntas regleringen medföra en minskad postvolym om ca 80 miljoner brev fram till 2023, eller i genomsnitt 11 miljoner brev årligen. Denna minskning bör jämföras med den uppskattade totala mängden brev och försändelser på ca 1,8 miljarder. Det bedöms därför inte som sannolikt att minskningen kommer att påverka sysselsättningen i någon betydande grad.
Konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor
Regleringens sysselsättningseffekt bedöms kunna ge vissa begränsade konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. Sammantaget bedöms sysselsättningseffekten bli något mer negativ för kvinnor än män. Osäkerheterna i denna bedömning är dock betydande.
De tjänster som kan komma att försvinna som en följd av minskad postgång utförs sannolikt i större utsträckning av män än kvinnor. De tjänster som kan komma att försvinna som en följd av minskade externa skanningstjänster kommer tvärtom med stor sannolikhet i större utsträckning drabba kvinnor än män. De privata arbetstillfällen som kan tillkomma som en följd av att fler aktörer använder
43
Konsekvenser | Ds 2017:31 |
till anslutning, kompetensutveckling, systemutveckling etc. kan förväntas sysselsätta fler män än kvinnor.
Utöver sysselsättningseffekten bedöms regleringens mest betydande konsekvens för jämställdheten utgöras av dess påverkan på de enskilda som arbetar med ekonomisk fakturaadministration på mottagar- och leverantörssidan. Dessa individer förväntas i relativt stor utsträckning behöva byta arbetsuppgifter. Könsfördelningen bland individerna bedöms genomgående som mycket ojämn. Enligt SCB utgörs hela 87 procent av sysselsatta ekonomiassistenter kvinnor.
Det är generellt svårt att bedöma om dessa förändringar sammantaget kommer att upplevas som positiva eller negativa, eller få en positiv eller negativ effekt på jämställdheten. Det faktum att berörda individer förväntas byta arbetsuppgifter som är mer manuellt arbetsintensiva, till en något bredare portfölj av arbetsuppgifter, med ett högre förädlingsvärde och ökade inslag av digitalisering, skulle kunna indikera att regleringen över tid kan påverka dessa individer positivt.
Konsekvenser för miljö och klimat
Regleringen förväntas få en positiv miljömässig effekt genom en minskad postgång om ca 80 miljoner brev fram till 2023. Genom att konvertera de uppskattade miljömässiga konsekvenserna av minskad postgång till koldioxidekvivalenter kan förslaget uppskattas ge en minskad miljömässig effekt motsvarande ca 10 000 ton koldioxidutsläpp.
Genom måttet Social Cost of Carbon kan den sociala kostnaden, dvs. kostnaderna som bärs av hela samhället för att släppa ut koldioxid i atmosfären, översättas i pengar. Uttryckt i detta mått motsvarar de uppskattade miljömässiga besparingarna av förslaget 4 miljoner kronor fram till 2023.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Mot bakgrund av de konsekvenser som redogjorts för ovan uppskattas regleringen sammantaget skapa en positiv samhällsekonomisk effekt om närmare 1,4 miljarder kronor fram till år
44
Ds 2017:31 | Konsekvenser |
2023. De samhällsekonomiska effekterna av att enbart genomföra
En övergång till elektronisk fakturering innebär en högre grad av spårbarhet för ekonomiska transaktioner, vilket i förlängningen kan bidra till en lägre grad av ekonomisk brottslighet i form av exempelvis skatteundandragande.
45
9 Författningskommentar
Förslaget till lag om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling
1 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.1, finns en upplysningsbestämmelse som anger att lagen innehåller bestämmelser om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling.
2 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.1, finns en definition av begreppet elektroniska fakturor. Definitionen överensstämmer med definitionen i artikel 2 punkten 2 i
3 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.2, finns bestämmelser om undantag från lagens tillämpningsområde.
Bestämmelserna i lagen ska inte tillämpas i de fall ett användande av elektronisk faktura skulle innebära risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, eller annan lag till vilken det finns en hänvisning i OSL.
Bestämmelserna ska inte heller tillämpas i de fall användande av elektronisk faktura skulle innebära risk för skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. Det kan röra sig om känslig information som framgår av fakturan, men även andra för-
47
Författningskommentar | Ds 2017:31 |
hållanden. Enbart förekomsten av ett avtalsförhållande i sig kan utgöra sådan information som behöver skyddas av säkerhetsskäl.
Det är normalt den upphandlande myndigheten eller enheten som bedömer om förutsättningarna för att tillämpa undantaget är uppfyllda. För att undanröja eventuell osäkerhet bör den upphandlande myndigheten eller enheten i förfrågningsunderlaget och efterföljande avtal tydligt ange hur fakturering ska ske. En leverantör som vid fakturering är osäker på om förutsättningarna för att tillämpa undantaget är uppfyllda bör kontakta den upphandlande myndigheten eller enheten.
4 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.1, finns en bestämmelse som ålägger leverantörer att till upphandlande myndigheter eller enheter skicka elektroniska fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden, om inte någon annan standard för elektronisk fakturering har avtalats.
Med upphandlande enheter avses upphandlande enheter enligt definitionen i respektive upphandlingslag.
Uppgift om hur fakturering ska ske bör framgå av avtalet mellan parterna.
5 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.1, finns en bestämmelse som ålägger upphandlande myndigheter och enheter att ta emot och behandla fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering.
Med upphandlande enheter avses upphandlande enheter enligt definitionen i respektive upphandlingslag.
Uppgift om hur fakturorna ska översändas bör framgå av avtalet mellan parterna.
6 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.1, finns en bestämmelse som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om strukturerade elektroniska format och övriga former för det elektroniska översändandet av fakturor. Föreskrifterna kan avse exempelvis användning av viss infrastruktur för översändande av fakturor.
48
Ds 2017:31 | Författningskommentar |
7 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.3, finns en bestämmelse som möjliggör för den myndighet som regeringen bestämmer att förelägga en leverantör att de fakturor som leverantören utfärdar, och som omfattas av bestämmelserna i denna lag, ska överensstämma med den europeiska standarden för elektronisk fakturering.
Bestämmelsen ger möjlighet att vid vite förelägga en leverantör som skickar pappersfakturor eller elektroniska fakturor som inte överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering att skicka elektroniska fakturor i enlighet med standarden. Om en myndighet tar emot en faktura som inte uppfyller den europeiska standarden framstår det som mest ändamålsenligt att myndigheten i första hand kontaktar leverantören och begär en ny faktura som uppfyller standarden, och först om leverantören inte tillmötesgår begäran informerar den myndighet som getts möjlighet att utfärda ett vitesföreläggande. Regleringen utgör inget hinder mot att parterna avtalar om sanktioner för fakturor som inte uppfyller kraven.
För viten tillämpas i övrigt lagen om viten. Av 6 § i denna lag följer att frågor om utdömande av viten prövas av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet.
8 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.3, finns en bestämmelse om överklagande av beslut om vitesföreläggande enligt 7 §. Enligt bestämmelsen får överklagande ske till allmän förvaltningsdomstol. Vidare anges att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Ikraftträdandebestämmelse
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 7, anges att den nya lagen om elektroniska fakturor ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.
49
Författningskommentar | Ds 2017:31 |
Förslaget till lag om ändring i mervärdesskattelagen (1994:200)
11 kap.
6 §
I paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.6, läggs ett nytt andra stycke till. I det nya stycket anges att det finns bestämmelser om krav på elektronisk faktura vid offentlig upphandling i lagen (2018:000) om elektroniska fakturor vid offentlig upphandling.
Ikraftträdandebestämmelse
I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 7, anges att lagen om ändring i mervärdesskattelagen ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.
50
Departementsserien 2017
Kronologisk förteckning
1.Elektronisk övervakning av kontaktförbud. Ju.
2.Åldersdifferentierat underhållsstöd och höjt grundavdrag för bidragsskyldiga föräldrar. S.
3.Genomförande av
4.Sjukpenning i avvaktan på slutligt beslut. S.
5.Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. N.
6.Förslag till lag om ersättning till personer som har fått ändrad
könstillhörighet fastställd i vissa fall. S.
7.Kommunikation för vår gemensamma säkerhet. Uppdrag om en utvecklad och säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar. Ju.
8.Kultursamverkan för ett Sverige som håller ihop. Framtida inriktning och utvecklingsmöjligheter för kultursamverkansmodellen. Ku.
9.Förstärkt rehabilitering för återgång i arbete. S.
10.ILO:s konvention om anständiga arbetsvillkor för hushållsarbetare. A.
11.Ändrade regler om retroaktivitet avseende efterlevandestöd. S.
12.Om förenklat beslutsfattande och särskilda boendeformer för äldre. S.
13.Skadeståndets bestämmande vid finansiell rådgivning. Fi.
14.Vissa ändringar i läkemedelslagen. S.
15.Ökat konsulärt skydd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Genomförande av direktiv (EU) 2015/637. UD.
16.Arbetsplatsinspektioner och höjd särskild avgift. Ju.
17.En ny lag om försäkringsdistribution. Fi.
18.Karensavdrag – en mer rättvis självrisk. S.
19.Anpassningar av de fastighetsrättsliga, associationsrättsliga, transporträttsliga och immaterialrättsliga författningarna till dataskyddsförordningen. Ju.
20.Regionalt utvecklingsansvar
iStockholms, Kalmar och Blekinge län. Fi.
21.Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument. Fi.
22.Utstationering och vägtransporter. A.
23.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. Fi.
24.Skjutvapen och explosiva varor
–Skärpta straff för de grova brotten. Ju.
25.Nya ungdomspåföljder. Ju.
26.En anpassning till dataskyddsförordningen
–kreditupplysningslagen och några andra författningar. Ju.
27.Genomförande av säsongsanställningsdirektivet. Ju.
28.En anpassning till dataskyddsförordningen av dataskyddsbestämmelser inom Näringsdepartementets verksamhetsområde. N.
29.Utökade möjligheter till utbyte av läkemedel. S.
30.Ett entreprenörsansvar i bygg- och anläggningsbranschen. A.
31.Elektroniska fakturor vid offentlig upphandling. Fi.
Departementsserien 2017
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
ILO:s konvention om anständiga arbetsvillkor för hushållsarbetare. [10]
Utstationering och vägtransporter. [22]
Ett entreprenörsansvar i bygg-
och anläggningsbranschen. [30]
Finansdepartementet
Skadeståndets bestämmande vid finansiell rådgivning. [13]
En ny lag om försäkringsdistribution. [17]
Regionalt utvecklingsansvar i Stockholms, Kalmar och Blekinge län. [20]
Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument. [21]
Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. [23]
Elektroniska fakturor vid offentlig upphandling. [31]
Justitiedepartementet
Elektronisk övervakning av kontaktförbud. [1]
Genomförande av
Kommunikation för vår gemensamma säkerhet. Uppdrag om en utvecklad och säker kommunikationslösning för aktörer inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar. [7]
Arbetsplatsinspektioner och höjd särskild avgift. [16]
Anpassningar av de fastighetsrättsliga, associationsrättsliga, transporträttsliga och immaterialrättsliga författningarna till dataskyddsförordningen. [19]
Skjutvapen och explosiva varor – Skärpta straff för de grova brotten. [24]
Nya ungdomspåföljder. [25]
En anpassning till dataskyddsförordningen
– kreditupplysningslagen och några andra författningar. [26]
Genomförande av säsongsanställningsdirektivet. [27]
Kulturdepartementet
Kultursamverkan för ett Sverige
som håller ihop. Framtida inriktning och utvecklingsmöjligheter för kultursamverkansmodellen. [8]
Näringsdepartementet
Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m. [5]
En anpassning till dataskyddsförordningen av dataskyddsbestämmelser inom Näringsdepartementets verksamhetsområde. [28]
Socialdepartementet
Åldersdifferentierat underhållsstöd och höjt grundavdrag för bidragsskyldiga föräldrar. [2]
Sjukpenning i avvaktan på slutligt beslut. [4]
Förslag till lag om ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall. [6]
Förstärkt rehabilitering för återgång i arbete. [9]
Ändrade regler om retroaktivitet avseende efterlevandestöd. [11]
Om förenklat beslutsfattande och särskilda boendeformer för äldre. [12]
Vissa ändringar i läkemedelslagen. [14]
Karensavdrag – en mer rättvis självrisk. [18]
Utökade möjligheter till utbyte av läkemedel. [29]
Utrikesdepartementet
Ökat konsulärt skydd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Genomförande av direktiv (EU) 2015/637. [15]