Regeringens proposition 2017/18:243

Vattenmiljö och vattenkraft

Prop.

 

2017/18:243

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 april 2018

Stefan Löfven

Karolina Skog

(Miljö- och energidepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

En energipolitisk överenskommelse har träffats mellan Socialdemokrat- erna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokra- terna. Överenskommelsen innebär att Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft. Prövningssystemet ska utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. Reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till behovet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst. Vattenkraftens utbyggnad ska främst ske genom effekthöjning i be- fintliga verk med moderna miljötillstånd. Nya anläggningar ska ha moder- na miljötillstånd.

Detta ska ske genom omprövning på verksamhetsutövarens initiativ. I prövningen ska det finnas ett nationellt helhetsperspektiv med avväg- ningar mellan behovet av åtgärder som förbättrar vattenmiljön och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. För helhetssynen ska det finnas en nationell plan som ska vara vägledande för myndigheternas arbete med prövningarna och för vattenförvaltningen. Planen anger vilka verksamheter som bör prövas i ett sammanhang och när prövningen senast bör ha påbörjats. Som huvudregel får en verksamhet bedrivas utan att ha moderna miljövillkor till dess det är dags för prövning enligt planen.

I fråga om alla vattenverksamheter föreslås att regeringen ska få med- dela generella föreskrifter om försiktighetsmått. Den s.k. båtnadsregeln för prövning av vattenverksamheter tas bort. Om en verksamhet bedrivs med

1

Prop. 2017/18:243 stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller annan äldre s.k. särskild rättig- het, ska den rättigheten anses ha tillkommit enligt motsvarande bestäm- melser i miljöbalken.

I fråga om såväl vattenverksamheter som miljöfarliga verksamheter och verksamheter som prövas särskilt enligt sektorslagstiftning föreslås ut- tryckliga bestämmelser om att verksamheterna inte får äventyra att vatten- miljön uppnår den kvalitet som följer av EU-rätten eller försämra vatten- kvaliteten i strid med ett försämringsförbud. De möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU-rätten till förmån för samhälls- nyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut vid t.ex. meddelande av miljö- kvalitetsnormer och andra föreskrifter samt vid beslut om klassning av vat- tenförekomster.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.

2

Innehållsförteckning

Prop. 2017/18:243

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................

7

2

Lagtext

.............................................................................................

8

 

2.1 ..........................

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

8

 

2.2 ........................

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

37

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om

 

vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig

 

 

m.m..................................................................................

40

2.4

Förslag till lag om ändring lagen (1966:314) om

 

 

kontinentalsockeln...........................................................

41

2.5

Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ..........

43

2.6Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om

vissa rörledningar............................................................

44

2.7Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen

(1979:429).......................................................................

45

2.8Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän

farled och allmän hamn...................................................

46

2.9Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet...................................................

47

2.10Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om

Sveriges ekonomiska zon ................................................

49

2.11Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om

 

byggande av järnväg........................................................

50

2.12

Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) .............

51

2.13Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken.................................................

53

2.14Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken.................................................

54

2.15Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med

 

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.................

55

2.16

Förslag till lag om ändring i naturgaslagen

 

 

(2005:403).......................................................................

57

2.17Förslag till lag om ändring i luftfartslagen

(2010:500).......................................................................

58

2.18Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen

 

 

(2018:000).......................................................................

59

3

Ärendet och dess beredning...........................................................

60

4

Utgångspunkter för lagstiftningsärendet........................................

61

 

4.1

Vattnets och vattenverksamheternas betydelse ...............

61

 

4.2

Vattenkraften...................................................................

62

4.3Tillstånds- och anmälningsplikt för

 

vattenverksamheter..........................................................

64

 

4.4

Vattenförvaltningen.........................................................

65

 

4.5

Europeiska kommissionens kritik....................................

69

 

4.6

Weserdomen....................................................................

70

 

4.7

Schwarze Sulm-domen....................................................

72

 

4.8

Vattenverksamhetsutredningen .......................................

72

3

Prop. 2017/18:243

4

 

4.9

Riksdagens tillkännagivande............................................

73

 

4.10

Energiöverenskommelsen ................................................

73

5

Sammanfattning av regeringens förslag och bedömningar.............

74

6

Skyldighet att ha moderna miljövillkor...........................................

78

7

Nationell plan för moderna miljövillkor .........................................

85

8

Tillstånd och särskilda äldre rättigheter..........................................

98

9

Omprövning för moderna miljövillkor..........................................

112

9.1Omprövning för moderna miljövillkor får vänta tills

det är dags för prövning enligt den nationella planen.....116

9.2Verksamhetsutövaren ska ansvara för att

 

miljövillkoren är moderna..............................................

118

9.3

Miljöbedömning.............................................................

119

9.4

Sakkunniga om den nationella planens helhetssyn.........

121

9.5

Prövningsavgift ..............................................................

123

9.6Domstolskostnader som inte täcks av

 

 

prövningsavgiften...........................................................

125

 

9.7

Fördelningen av rättegångskostnaderna .........................

125

 

9.8

Branschens finansiering .................................................

129

10

Prövningens omfattning och ändringstillstånd..............................

131

11

Utredningsansvaret .......................................................................

136

12

Rätten till ersättning vid omprövning ...........................................

137

13

Domstolskostnader vid omprövning av särskilda s.k. äldre

 

 

rättigheter......................................................................................

140

14

Prövningssystemet och möjligheterna att uppfylla

 

 

ramdirektivets krav .......................................................................

141

14.1Rimlighetsavvägningen får inte ge ett resultat som

strider mot ramdirektivets krav ......................................

147

14.2Ramdirektivets möjligheter till undantag och lägre

ställda krav ska utnyttjas fullt ut.....................................

148

14.3Skyldighet för mark- och miljödomstolen att hämta

 

in yttrande från vattenmyndigheten................................

151

14.4

Statlig kontroll av kommunala beslut om undantag.......

157

14.5Behov av följdändringar i sektorslagstiftningen och

 

 

plan- och bygglagen .......................................................

159

15

En samlad bild av det som gäller för en verksamhet.....................

161

16

Lagligförklaring............................................................................

162

17

Båtnadsregeln................................................................................

165

18

Generella föreskrifter för vattenverksamhet .................................

168

19

Skyddet av nationalälvarna och andra älvsträckor........................

171

20

Kontrollstation och vägledning.....................................................

173

21

Konsekvensanalys.........................................................................

174

 

21.1

Moderna miljövillkor .....................................................

177

 

21.2

Den nationella planen.....................................................

179

21.3

Omprövning för moderna miljövillkor..........................

179

Prop. 2017/18:243

21.4

De särskilda s.k. äldre rättigheterna...............................

183

 

21.5Miljökvalitetsnormernas genomslag i de enskilda

prövningarna..................................................................

183

21.6Bemyndigandet att meddela generella föreskrifter

 

om försiktighetsmått......................................................

184

21.7

Nollalternativet..............................................................

185

22 Författningskommentar................................................................

187

22.1

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken....................

187

22.2

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken....................

227

22.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:627) om

 

vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig

 

 

m.m................................................................................

228

22.4

Förslaget till lag om ändring i lagen (1966:314) om

 

 

kontinentalsockeln.........................................................

229

22.5

Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)......

229

22.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:160) om

vissa rörledningar..........................................................

230

22.7Förslaget till lag om ändring i skogsvårdslagen

(1979:429).....................................................................

231

22.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän

farled och allmän hamn.................................................

231

22.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om

kärnteknisk verksamhet.................................................

232

22.10Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1140) om

Sveriges ekonomiska zon ..............................................

232

22.11Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om

byggande av järnväg......................................................

233

22.12 Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857) ........

234

22.13Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om

införande av miljöbalken...............................................

235

22.14Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med

 

särskilda bestämmelser om vattenverksamhet...............

237

22.15

Förslaget till lag om ändring i naturgaslagen

 

 

(2005:403).....................................................................

238

22.16

Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen

 

 

(2010:500).....................................................................

239

22.17Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen

 

(2018:000).....................................................................

239

Bilaga 1

Vattenverksamhetsutredningens lagförslag...................

240

Bilaga 2

Förteckning över remissinstanserna –

 

 

Vattenverksamhetsutredningens förslag........................

245

Bilaga 3

Energiöverenskommelsen..............................................

246

Bilaga 4

Promemorians lagförslag...............................................

252

Bilaga 5

Förteckning över remissinstanserna – promemorians

 

 

förslag............................................................................

287

5

Prop. 2017/18:243 Bilaga 6

Lagrådsremissens lagförslag ..........................................

289

Bilaga 7

Lagrådets yttrande..........................................................

338

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 .......

341

6

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2017/18:243

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till.

1.lag om ändring i miljöbalken,

2.lag om ändring i miljöbalken,

3.lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,

4.lag om ändring lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,

5.lag om ändring i väglagen (1971:948),

6.lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

7.lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429),

8.lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och av- lysning av allmän farled och allmän hamn,

9.lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

10.lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,

11.lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

12.lag om ändring i ellagen (1997:857),

13.lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken,

14.lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken,

15.lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,

16.lag om ändring i naturgaslagen (2005:403),

17.lag om ändring i luftfartslagen (2010:500),

18.lag om ändring i strålskyddslagen (2018:000).

7

Prop. 2017/18:243

2Lagtext

2.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken1 dels att 11 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 4–15 §§ ska betecknas 5 kap. 7–18 §§, 16 kap. 2 a § ska betecknas 16 kap. 2 e §, 16 kap. 2 b § ska betecknas 16 kap. 2 d § och 24 kap. 5 a–15 §§ ska betecknas 24 kap. 6, 7, 11 och 13–20 §§,

dels att 2 kap. 7 §, 4 kap. 6 §, nya 5 kap. 8 och 17 §§, 6 kap. 20 §, 11 kap. 9 a §, 16 kap. 2, den nya 2 c och 13 §§, 19 kap. 3 a, 3 b och 5 §§, 21 kap. 1 a §, 22 kap. 1 d, 2 a, 19 och 25 §§, 24 kap. 1, 5 och de nya 7, 11, 15 och 19 §§, 25 kap. 1–3 och 8 §§, 26 kap. 2 och 20 §§, 31 kap. 21 § och rubriken närmast före 19 kap. 3 a § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 11 kap. 9 § ska lyda ”Tillstånds- och an- mälningsplikt för vattenverksamhet”,

dels att rubrikerna närmast före 5 kap. 4, 9, 10, 13 och 15 §§ ska sättas närmast före 5 kap. 7, 12, 13, 16 respektive 18 §, rubriken närmast före 11 kap. 6 § ska sättas närmast före 11 kap. 7 § och rubrikerna närmast före 24 kap. 11–13 och 15 §§ ska sättas närmast före 24 kap. 16, 17, 18 respek- tive 20 §,

dels att det ska införas tjugo nya paragrafer, 5 kap. 4–6 §§, 11 kap. 6, 9 c, 27 och 28 §§, 16 kap. 2 a–2 c §§, 19 kap. 3 c §, 22 kap. 13, 29 och 30 §§, 24 kap. 8–10 och 12 §§ och 26 kap. 20 a och 20 b §§, och närmast före 11 kap. 27 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §2

Kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jäm-

 

1 Senaste lydelse av

 

 

5 kap. 4 § 2010:882

24 kap. 5 a § 2015:670

 

5 kap. 6 § 2010:882

24 kap. 8 § 2012:907

 

5 kap. 7 § 2003:890

24 kap. 13 § 2011:608

 

5 kap. 8 § 2003:890

24 kap. 15 § 2009:1326

 

5 kap. 9 § 2010:882

rubriken närmast före 5 kap. 9 § 2002:175

 

5 kap. 10 § 2004:224

rubriken närmast före 5 kap. 10 § 2004:224

 

5 kap. 11 § 2017:955

rubriken närmast före 5 kap. 13 § 2017:955

 

5 kap. 12 § 2017:955

rubriken närmast före 5 kap. 15 § 2017:955

 

5 kap. 13 § 2017:955

rubriken närmast före 24 kap. 15 § 2004:667.

8

5 kap. 15 § 2017:955

 

2 Senaste lydelse 2010:882.

 

fört med kostnaderna för sådana åtgärder. När det är fråga om en totalför- svarsverksamhet eller en åtgärd som behövs för totalförsvaret, ska vid av- vägningen hänsyn tas även till detta förhållande.

Trots första stycket ska de krav

Trots första stycket ska de krav

ställas som behövs för att följa en

ställas som behövs för att följa

miljökvalitetsnorm

som

avses i

5 kap. 4 och 5 §§.

5 kap. 2 § första stycket 1. Om det

 

finns ett åtgärdsprogram som har

 

fastställts för att följa normen, ska

 

det vara vägledande för bedöm-

 

ningen av behovet.

 

 

 

Vid prövning av tillåtlighet, till-

 

stånd, godkännande eller

dispens

 

för en verksamhet eller åtgärd som

 

ger en ökad förorening eller stör-

 

ning och kan antas på ett inte obe-

 

tydligt sätt bidra till att en miljö-

 

kvalitetsnorm som

avses

i 5 kap.

 

2 § första stycket 1 inte följs, får verksamheten eller åtgärden vid av- vägningen enligt första och andra styckena tillåtas om den

1.är förenlig med ett åtgärds- program som har fastställts för att följa normen,

2.förenas med villkor om att vid- ta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträckning som inte är obetydlig, eller

3.trots att den försvårar möjlig- heterna att följa miljökvalitetsnor- men på kort sikt eller i ett litet geo- grafiskt område, kan antas ge väs- entligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område.

4kap.

6 §

Vattenkraftverk samt vattenregler- ing eller vattenöverledning för kraft- ändamål får inte utföras i national- älvarna Torneälven, Kalixälven, Pi- teälven och Vindelälven med till- hörande vattenområden, källflöden och biflöden samt i följande vat- tenområden med tillhörande käll- och biflöden:

Vattenkraftverk samt vattenregler- ing eller vattenöverledning för kraft- ändamål får inte utföras i

1. nationalälvarna Torneälven, Kalixälven, Piteälven och Vindel- älven med tillhörande vattenområ- den, källflöden och biflöden,

Prop. 2017/18:243

9

Prop. 2017/18:243

I Dalälven

Västerdalälven upp-

2. Dalälven i

 

 

 

 

 

ströms Hummelfor-

a) vattenområdena

Västerdaläl-

 

sen

och

Österdal-

ven uppströms Hummelforsen och

 

älven

uppströms

Österdalälven uppströms Trängslet

 

Trängslet

 

 

med tillhörande käll- och biflöden,

 

 

 

 

 

och

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

b) älvsträckorna

Västerdalälven

 

 

 

 

 

nedströms Skiffsforsen och Daläl-

 

 

 

 

 

ven nedströms Näs bruk,

 

I Ljusnan

Voxnan

uppströms

3. Ljusnan i

 

 

 

 

 

Vallhaga

 

 

a) vattenområdena Voxnan upp-

 

 

 

 

 

ströms

Vallhaga

med

tillhörande

 

 

 

 

 

käll- och biflöden, och

 

 

 

 

 

 

 

b) älvsträckorna

mellan

Hede

 

 

 

 

 

och Svegsjön och mellan Laforsen

 

 

 

 

 

och Arbråsjöarna,

 

 

 

I Ljungan

Ljungan

uppströms

4. Ljungan i

 

 

 

 

 

Storsjön samt Gim-

a) vattenområdena Ljungan upp-

 

ån uppströms Holm-

ströms Storsjön och Gimån upp-

 

sjön

 

 

 

ströms Holmsjön med tillhörande

 

 

 

 

 

käll- och biflöden, och

 

 

 

 

 

 

 

b) älvsträckorna mellan Havern

 

 

 

 

 

och Holmsjön och nedströms Vifor-

 

 

 

 

 

sen,

 

 

 

 

 

I Indalsälven

Åreälven,

 

Ammer-

5. Indalsälven i

 

 

 

 

 

ån,

Storån–Damm-

a) vattenområdena

Åreälven,

 

ån samt Hårkan

Ammerån, Storån–Dammån

och

 

 

 

 

 

Hårkan med tillhörande käll- och

 

 

 

 

 

biflöden, och

 

 

 

 

 

 

 

 

 

b) älvsträckan Långan nedströms

 

 

 

 

 

Landösjön,

 

 

 

 

I Ångerman-

Lejarälven,

Storån

6. Ångermanälven i

 

 

älven

uppströms

Klump-

a) vattenområdena

Lejarälven,

 

vattnet, Långselån–

Storån

uppströms

Klumpvattnet,

 

Rörströmsälven,

Långselån–Rörströmsälven, Saxån,

 

Saxån,

Ransarån

Ransarån uppströms Ransarn och

 

uppströms

Ransarn

Vojmån uppströms Vojmsjön med

 

samt

Vojmån upp-

tillhörande käll- och biflöden, och

 

ströms Vojmsjön

b) älvsträckan

Faxälven mellan

 

 

 

 

 

Edsele och Helgumsjön,

 

Vapstälven

 

 

 

 

7. Vapstälven

med

tillhörande

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

 

 

Moälven

 

 

 

 

8. Moälven med tillhörande käll-

 

 

 

 

 

och biflöden,

 

 

 

 

Lögdeälven

 

 

 

 

9. Lögdeälven

med

tillhörande

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

 

 

Öreälven

 

 

 

 

10. Öreälven

med

tillhörande

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

 

 

10

I Umeälven

Tärnaån,

 

Girjesån

11. Umeälven i

Prop. 2017/18:243

 

och

Juktån

upp-

a) vattenområdena Tärnaån, Gir-

 

ströms Fjosoken

jesån och Juktån uppströms Fjos-

 

 

 

 

 

 

oken med tillhörande käll- och bi-

 

 

 

 

 

 

flöden, och

 

 

 

 

 

 

 

 

b) älvsträckan

Tärnaforsen mel-

 

 

 

 

 

 

lan Stor-Laisan och Gäuta,

Sävarån

 

 

 

 

 

12. Sävarån med tillhörande käll-

 

 

 

 

 

 

och biflöden,

 

 

I Skellefteäl-

källflödena

 

upp-

13. Skellefteälven i de delar som

ven

ströms

Sädvajaure

utgörs av källflödena

uppströms

 

respektive

Riebnes

Sädvajaure respektive Riebnes och

 

samt Malån

 

Malån med tillhörande käll- och

 

 

 

 

 

 

biflöden,

 

 

Byskeälven

 

 

 

 

 

14. Byskeälven med

tillhörande

 

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

Åbyälven

 

 

 

 

 

15. Åbyälven

med

tillhörande

I Luleälven

Stora

Luleälven

käll- och biflöden,

 

16. Luleälven

i vattenområdena

 

uppströms

Akka-

Stora Luleälven uppströms Akka-

 

jaure, Lilla Lule-

jaure, Lilla Luleälven

uppströms

 

älven

uppströms

Skalka och Tjaktjajaure och Pärl-

 

Skalka och Tjaktja-

älven med tillhörande

käll- och

 

jaure samt Pärlälven

biflöden,

 

 

Råneälven

 

 

 

 

 

17. Råneälven

med

tillhörande

 

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

Emån

 

 

 

 

 

18. Emån med tillhörande käll-

 

 

 

 

 

 

och biflöden,

 

 

Bräkneån

 

 

 

 

 

19. Bräkneån

med

tillhörande

 

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

Mörrumsån

 

 

 

 

 

20. Mörrumsån med

tillhörande

 

 

 

 

 

 

käll- och biflöden,

 

Fylleån

 

 

 

 

 

21. Fylleån med tillhörande käll-

I Enning-

Enningdalsälven

och biflöden,

 

 

22. Enningdalsälven

uppströms

dalsälven

uppströms riksgrän-

riksgränsen till Norge med tillhör-

 

sen till Norge.

 

ande käll- och biflöden, och

Vattenkraftverk

samt

vattenreg-

 

 

 

lering eller

vattenöverledning för

 

 

 

kraftändamål får inte heller utföras

 

 

 

i följande älvsträckor:

 

 

 

 

 

 

I Klarälven

sträckan

 

mellan

23. Klarälven mellan Höljes och

 

Höljes och Edebäck

Edebäck.

 

 

I Dalälven

Västerdalälven

ned-

 

 

 

 

ströms Skiffsforsen

 

 

 

 

samt Dalälven ned-

 

 

 

 

ströms Näs bruk

 

 

 

I Ljusnan

sträckan mellan He-

 

 

 

 

de

och

 

Svegsjön

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

11

Prop. 2017/18:243

samt sträckan

mel-

 

lan

Laforsen

och

 

Arbråsjöarna

 

I Ljungan

sträckan

mellan

 

Havern och Holm-

 

sjön

samt sträckan

 

nedströms Viforsen

I Indalsälven

Långan nedströms

 

Landösjön

 

 

I Ångerman-

Faxälven

mellan

älven

Edsele och Helgum-

 

sjön

 

 

 

I Umeälven

Tärnaforsen

mellan

 

Stor-Laisan

 

och

 

Gäuta.

 

 

Första och andra stycket gäller

Trots första stycket får åtgärder

inte vattenverksamhet som förorsa-

som behövs för att upprätthålla,

kar endast obetydlig miljöpåver-

underhålla eller ändra en anlägg-

kan.

ning eller verksamhet vidtas, om

 

åtgärderna inte medför någon ökad

 

negativ miljöpåverkan eller endast

 

en tillfällig sådan ökad påverkan.

5 kap.

4 §

En myndighet eller en kommun får inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmil- jön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att upp- nå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvali- tetsnorm.

Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslu- tas som behövs för att verksam- heten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.

12

5 §

Prop. 2017/18:243

I fråga om miljökvalitetsnormer som avses i 2 § första stycket 1 för annat än vatten ska myndigheter och kommuner vid prövning och tillsyn ställa de krav som behövs för att följa en sådan norm. Om det finns ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen, ska det vara vägledande för bedöm- ningen av behovet.

Vid prövning av tillåtlighet, till- stånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller stör- ning och kan antas på ett inte obe- tydligt sätt bidra till att en miljö- kvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1 för annat än vatten inte följs, får verksamheten eller åtgär- den tillåtas om den

1.är förenlig med ett åtgärds- program som har fastställts för att följa normen,

2.förenas med villkor om att vid- ta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträckning som inte är obetydlig, eller

3.trots att den försvårar möjlig- heterna att följa miljökvalitetsnor- men på kort sikt eller i ett litet geo- grafiskt område, kan antas ge väs- entligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område.

6 §

Regeringen får meddela föreskrif- ter om undantag från förbuden i 4 § första stycket. Sådana föreskrifter får endast avse undantag för att tillgodose allmänna intressen av större vikt eller som det annars finns särskilda skäl för.

13

Prop. 2017/18:243 5 §

 

8 §3

Ett åtgärdsprogram som avses i 4 §

Ett åtgärdsprogram som avses i 7 §

skall fastställas av regeringen eller

ska fastställas av regeringen eller

den myndighet eller kommun som

den myndighet eller kommun som

regeringen bestämmer. Om det be-

regeringen bestämmer. Om det be-

hövs får regeringen bestämma att

hövs får regeringen bestämma att

ett åtgärdsprogram skall fastställas

ett åtgärdsprogram ska fastställas

av flera myndigheter eller kommu-

av flera myndigheter eller kommu-

ner.

 

ner.

Ett åtgärdsprogram som

skall

Ett åtgärdsprogram som ska fast-

fastställas av en kommun

skall

ställas av en kommun ska beslutas

beslutas av kommunfullmäktige.

av kommunfullmäktige.

Åtgärdsprogrammet skall skickas

Åtgärdsprogrammet ska skickas

till de myndigheter som regeringen

till de myndigheter som regeringen

bestämmer.

 

bestämmer.

Med kommun avses i denna paragraf även kommunalförbund.

14 §

 

17 §4

Statliga myndigheter ska anmäla

Statliga myndigheter ska anmäla

till regeringen om det uppkommer

till regeringen om det uppkommer

behov av en redovisning

enligt

behov av en redovisning enligt

13 §.

 

16 §.

6 kap.

20 §5

En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas

1.för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot all- varliga olägenheter för människors hälsa, eller

2.för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som av- ses i 24 kap. 3, 5, 8 eller 9 §.

En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som av- ses i 24 kap. 3, 5, 10, 13 eller 14 §.

 

3

Senaste lydelse av tidigare 5 kap. 5 § 2003:890.

14

4

Senaste lydelse av tidigare 5 kap. 14 § 2017:955.

5

Senaste lydelse 2017:955.

11 kap.

Prop. 2017/18:243

6 §

Med vattenverksamhet för produk- tion av vattenkraftsel avses i detta kapitel en vattenverksamhet som innebär vattenreglering, vatten- bortledning, vattenöverledning el- ler annan påverkan på vattnets flöde och

1.är avsedd för produktion av el genom omvandling av energin i strömmande vatten, eller

2.när verksamheten påbörjades, var avsedd för sådan produktion.

Verksamheter enligt första stycket ska anses utgöra en och samma verksamhet om de bedrivs med vattenanläggningar som direkt eller genom andra vattenanlägg- ningar är tekniskt sammankopplade med varandra och har ett miljö- och verksamhetsmässigt samband.

9 a §6

Regeringen får meddela föreskrif-

Regeringen får meddela föreskrif-

ter om att det för vissa vattenverk-

ter om att det för vissa vattenverk-

samheter i stället för tillstånd skall

samheter i stället för tillstånd ska

krävas att verksamheterna har an-

krävas att verksamheterna har an-

mälts innan de påbörjas.

mälts.

Även om anmälningsplikt har föreskrivits får tillsynsmyndigheten, en- ligt föreskrifter som meddelas av regeringen, i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd.

9 c §

Regeringen får meddela föreskrif- ter om förbud, skyddsåtgärder, be- gränsningar och andra försiktig- hetsmått för vattenverksamheter och för vattenanläggningar som vattenverksamheter bedrivs med och som

1. behövs för att skydda männis- kors hälsa eller miljön och är mer

6 Senaste lydelse 2005:571.

15

Prop. 2017/18:243

ändamålsenliga än beslut i enskil-

 

da fall, eller

 

2. behövs till följd av Sveriges

 

medlemskap i Europeiska unionen.

 

Moderna miljövillkor

 

27 §

 

Den som bedriver en tillståndsplik-

 

tig vattenverksamhet för produk-

 

tion av vattenkraftsel ska se till att

 

verksamheten har moderna miljö-

 

villkor. Med detta avses att tillstån-

 

dets villkor eller bestämmelser till

 

skydd för människors hälsa och

 

miljön har bestämts enligt denna

 

balk genom en dom eller i ett beslut

 

som inte är äldre än fyrtio år. Om

 

det i tillståndet för verksamheten

 

har bestämts en annan tid för över-

 

syn av miljövillkoren, ska dock den

 

tiden gälla.

 

Trots första stycket får en verk-

 

samhet bedrivas till dess en pröv-

 

ning är klar, om

 

1. verksamhetsutövaren har an-

 

sökt om tillstånd eller omprövning

 

för att förse verksamheten med mo-

 

derna miljövillkor, eller

 

2. verksamheten omfattas av en

 

nationell plan för moderna miljö-

 

villkor enligt föreskrifter som re-

 

geringen meddelar och verksam-

 

hetsutövaren inte är försenad med

 

att ansöka om prövning enligt pla-

 

nen.

 

28 §

 

Det ska finnas en nationell plan för

 

de prövningar som avses i 27 §.

 

Planen ska ange en nationell hel-

 

hetssyn i fråga om att verksam-

 

heterna ska förses med moderna

 

miljövillkor på ett samordnat sätt

 

med största möjliga nytta för vat-

 

tenmiljön och för nationell effektiv

16

 

tillgång till vattenkraftsel. Planen Prop. 2017/18:243 ska beslutas av regeringen.

16 kap.

2 §7

Tillstånd, godkännande eller dis- pens enligt balken eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av balken, får ges för begrän- sad tid och får förenas med villkor.

Vid ändring av en miljöfarlig verk- samhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (änd- ringstillstånd).

I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet om- fattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med ut- släppsrätter, får det dock inte be- slutas villkor om begränsning av utsläppen eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp.

Andra stycket gäller inte villkor som i fråga om

1.koldioxid behövs för att hindra utsläpp från en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid eller verksamhet med avskiljning, kom- primering eller transport av kol- dioxid för sådan lagring, eller

2.dikväveoxid eller perfluorkol- väten behövs för att hindra betyd- ande lokala föroreningar.

Tillstånd, godkännande eller dis- pens enligt balken eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av balken, får ges för begrän- sad tid och får förenas med villkor.

2 a §

Vid ändring av en miljöfarlig verk- samhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (änd- ringstillstånd).

7 Senaste lydelse 2012:430.

17

Prop. 2017/18:243

2 a §

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegräns- ning som avses i 2 § första stycket.

2 b §

Vid ändring av en sådan vatten- verksamhet som avses i 11 kap. 6 § får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstill- stånd), om

1.verksamheten omfattas av en sådan nationell plan som avses i 11 kap. 28 § och den prövning av verksamheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats, eller

2.det annars är lämpligt.

2 c §

I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet om- fattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med ut- släppsrätter, får det med stöd av 2 § inte beslutas villkor om be- gränsning av utsläppen eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp.

Första stycket gäller inte villkor som i fråga om

1.koldioxid behövs för att hindra utsläpp från en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid eller verksamhet med avskiljning, kom- primering eller transport av kol- dioxid för sådan lagring, eller

2.dikväveoxid eller perfluorkol- väten behövs för att hindra betyd- ande lokala föroreningar.

2 e §8

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegräns- ning som avses i 2 §.

8 Senaste lydelse av tidigare 16 kap. 2 a § 2012:430.

18

13 §9

Prop. 2017/18:243

Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som

1.har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö- skyddsintressen,

2.inte är vinstdrivande,

3.har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

Rätten att överklaga enligt första

Rätten att överklaga enligt första

stycket gäller även om överklagan-

stycket gäller även om överklagan-

det enbart avser ett villkor eller en

det enbart avser ett villkor eller en

annan bestämmelse i domen eller

annan bestämmelse i domen eller

beslutet och även om domen eller

beslutet och även om domen eller

beslutet är resultatet av en prövning

beslutet är resultatet av en prövning

enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5,

enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5,

6 eller 8 § denna balk eller en

7, 10 eller 13 § denna balk eller en

prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller

prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller

16 § lagen (1998:812) med särskil-

16 § lagen (1998:812) med särskil-

da bestämmelser om vattenverk-

da bestämmelser om vattenverk-

samhet. Rätten att överklaga enligt

samhet. Rätten att överklaga enligt

första stycket gäller dock inte do-

första stycket gäller dock inte do-

mar och beslut som rör Försvars-

mar och beslut som rör Försvars-

makten, Fortifikationsverket, För-

makten, Fortifikationsverket, För-

varets materielverk eller Försvarets

varets materielverk eller Försvarets

radioanstalt.

radioanstalt.

Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.

 

19 kap.

Statlig kontroll av

Statlig kontroll av vissa

strandskyddsdispenser

kommunala beslut10

 

3 a §11

Om en kommun ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, ska kommunen sända beslutet till länsstyrelsen.

Om en kommun tillåter en verk- samhet eller åtgärd enligt en be- stämmelse om undantag som avses i 5 kap. 6 § eller ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, ska

9 Senaste lydelse 2010:882.

 

10

Senaste lydelse 2009:532.

19

11

Senaste lydelse 2009:532.

Prop. 2017/18:243

 

kommunen skicka beslutet till läns-

 

 

styrelsen.

 

 

 

Beslut enligt en bestämmelse om

 

 

undantag som avses i 5 kap. 6 § ska

 

 

skickas till den länsstyrelse som är

 

 

vattenmyndighet.

 

3 b §12

 

 

Länsstyrelsen ska pröva en kom-

Länsstyrelsen ska pröva en kom-

 

muns beslut att ge dispens från be-

muns beslut som avses i 3 a §, om

 

stämmelserna i 7 kap. 15 §, om det

det finns skäl att anta att

 

finns skäl att anta att

 

 

 

1. det inte finns förutsättningar

1. det inte finns förutsättningar

 

för dispens, eller

för tillåtandet eller dispensen, eller

 

2. en brist i ärendets handlägg-

2. en brist i ärendets handlägg-

 

ning kan ha haft betydelse för ut-

ning kan ha haft betydelse för ut-

 

gången i ärendet.

gången i frågan om tillåtande eller

 

 

dispens.

 

 

Länsstyrelsen ska inom tre veckor från den dag då kommunens beslut

 

kom in till länsstyrelsen ta ställning till om det finns något sådant pröv-

 

ningsskäl som anges i första stycket och besluta i frågan om en prövning

 

ska ske eller inte. Länsstyrelsens beslut får inte överklagas.

 

Länsstyrelsen ska upphäva dis-

Länsstyrelsen ska upphäva kom-

 

pensbeslutet, om det inte finns för-

munens beslut, om det inte finns

 

utsättningar för dispens.

förutsättningar för tillåtandet eller

 

 

dispensen.

 

 

 

3 c §

 

 

 

Länsstyrelsens

prövning enligt

 

 

3 b § i frågor

om undantag som

 

 

avses i 5 kap. 6 § ska göras av den

 

 

länsstyrelse som är vattenmyndig-

 

 

het.

 

 

5 §13

 

 

I ett ärende som prövas av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd ska

 

styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna

 

 

1. i 22 kap. 1 § första stycket och

1. i 22 kap. 1, 1 d och 1 e §§ om

 

1 c och 1 d §§ om ansökans form

ansökans form och innehåll,

 

och innehåll,

 

 

 

2. i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

 

3. i 22 kap. 2 a § om prövningar

3. i 22 kap. 2 a § om prövningar

 

som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§,

som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och

 

 

13 §§,

 

 

4. i 22 kap. 3 § om kungörelses innehåll,

 

20

12 Senaste lydelse 2009:532.

 

 

13 Senaste lydelse 2014:269.

 

 

5. i 22 kap. 6

§ om talerätt,

Prop. 2017/18:243

6. i 22 kap. 9

§ om rätt att företräda fastighet,

7. i 22 kap. 12 § om sakkunniga,

7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om sak-

 

 

kunniga och om att inhämta yttran-

 

 

de,

8.i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar om un- dersökning på platsen,

9.i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11, andra stycket sista men- ingen och tredje stycket samt 25 a–25 c, 25 f och 25 g §§ om tillstånds- doms innehåll,

10.i 22 kap. 26 § om särskild dom,

11.i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

12.i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställighetsför-

ordnande, och

 

 

 

13. i 23 kap. 3 § när

det gäller

13. i 23 kap. 3 § när

det gäller

särskild överklagan i frågor om

särskilt överklagande i frågor om

sakkunniga som avses

i 22 kap.

sakkunniga som avses

i 22 kap.

12 §.

 

12 §.

 

21 kap.

1 a §14

Ansökningsmål är mål

1.om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 §,

2.om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § som inte ska prövas av en länsstyrelse,

3.om godkännande enligt 11 kap. 16 § av ett utfört ändrings- eller lag- ningsarbete eller av åtgärder som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om arbetet eller åtgärderna inte avser en markavvattning som ska prövas av en länsstyrelse,

4.om tillstånd enligt 11 kap. till utrivning av en vattenanläggning eller tillståndsprövning enligt 11 kap. 22 §,

5.om förlängning enligt 24 kap. 2 § andra stycket av genomförande- tiden eller den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång,

6.om återkallelse eller förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 §,

7. om omprövning enligt 24 kap. 5–9 §§ som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 §,

7. om omprövning enligt 24 kap. 5–14 §§ som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 §,

14 Senaste lydelse 2012:907.

21

Prop. 2017/18:243

8. enligt7 kap.1 §lagen(1998:812)

8. enligt7 kap.1 §lagen(1998:812)

 

med särskilda bestämmelser om

med särskilda bestämmelser om

 

vattenverksamhet, och

vattenverksamhet, eller

 

9. om omprövning enligt 7 kap. 13–15 §§ lagen med särskilda bestäm-

 

melser om vattenverksamhet.

Mark- och miljödomstol får be-

 

Mark- och miljödomstol får be-

 

sluta att ett ansökningsmål som gäl-

sluta att ett ansökningsmål som gäl-

 

ler uteslutande en viss eller vissa

ler uteslutande en viss eller vissa

 

sakägare ska behandlas enligt det

sakägare ska behandlas enligt det

 

som gäller för stämningsmål enligt

som gäller för stämningsmål enligt

 

7 kap. lagen med vissa bestämmel-

7 kap. lagen med särskilda bestäm-

 

ser om vattenverksamhet, om sök-

melser om vattenverksamhet, om

 

anden medger det och målet kan

sökanden medger det och målet kan

 

avgöras med bindande verkan en-

avgöras med bindande verkan en-

 

dast mot dessa sakägare.

dast mot dessa sakägare.

22 kap.

1 d §15

En ansökan om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § ska innehålla en redogörelse för gällande tillstånd och villkor samt de uppgifter enligt 1 § första stycket 1–8 som behövs för bedömning av ändringens om- fattning och dess påverkan på män- niskors hälsa och miljön.

En ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksam- het ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd.

Om ansökan avser ett ändrings- tillstånd enligt 16 kap. 2 a §, ska ansökan också innehålla de uppgif- ter som behövs för att bedöma om ett sådant ändringstillstånd är lämpligt.

2 a §16

I fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dis- pens eller godkännande vid pröv- ning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhanda- hålla den utredning om verksamhe- ten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning

Den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som be- hövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning

22

15

Paragrafen fick sin nuvarande beteckning genom 2017:955.

16

Senaste lydelse 2010:923.

som behövs. Föreläggandet får för- enas med vite.

som behövs. Föreläggandet får för- Prop. 2017/18:243 enas med vite.

13 §17

I mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska mark- och miljödomstolen hämta in ett yttrande från den läns- styrelse som är berörd vatten- myndighet, om

1.utredningen i målet ger an- ledning att anta att

a) något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och

b) den bristande överensstäm- melsen har betydelse för möjlighe- ten att bestämma rimliga och än- damålsenliga miljövillkor, eller

2.prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åt- gärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.

I en begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska domstolen redo- göra för den bristande överens- stämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnorm- erna så att bristen avhjälps.

19 §18

Yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av utlåtande om verks- amheten enligt 12 § ska framställas skriftligen eller muntligen senast vid huvudförhandlingen. Mark- och miljödomstolen får avvisa se- nare framställda yrkanden och syn- punkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid syn eller av

Yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt

12 § eller i anledning av ett ytt- rande enligt 13 § ska framställas skriftligen eller muntligen senast vid huvudförhandlingen. Mark- och miljödomstolen får avvisa senare framställda yrkanden och synpunkter, om de inte har

17

Tidigare 22 kap. 13 § upphävd genom 2010:923.

23

18

Senaste lydelse 2011:1100.

Prop. 2017/18:243 andra omständigheter som har före- kommit under huvudförhand- lingen.

föranletts av iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit under huvudför- handlingen.

25 §19

En dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska i förekom- mande fall innehålla bestämmelser om

1.den tid som tillståndet ska gälla,

2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska ut- formning i övrigt,

3.tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4.skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åt- gärder samt hur betalningen ska ske,

5.skyldighet att betala avgifter,

6.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik

som

a) behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om för- siktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrift- erna medger eller förutsätter en sådan anpassning, eller

b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,

7.de villkor som behövs avseende hantering av kemiska produkter i verksamheten, om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8.de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återan- vändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan med- föra olägenheter för den yttre miljön,

9.de villkor som behövs för att verksamheten inte ska medföra någon sådan försämring eller något sådant äventyr som avses i 5 kap. 4 § första stycket,

9. de villkor som behövs med av-

10. de villkor som behövs med av-

seende på hushållningen med mark,

seende på hushållningen med mark,

vatten och andra naturresurser,

vatten och andra naturresurser,

10. de villkor som behövs med

11. de villkor som behövs med

avseende på avhjälpande av miljö-

avseende på avhjälpande av miljö-

skada och ställande av säkerhet,

skada och ställande av säkerhet,

11. de villkor som behövs för att

12. de villkor som behövs för att

förebygga allvarliga kemikalie-

förebygga allvarliga kemikalie-

olyckor och begränsa följderna av

olyckor och begränsa följderna av

dem för människors hälsa och mil-

dem för människors hälsa och mil-

jön,

jön,

24

19 Senaste lydelse 2012:907.

12. de övriga villkor som behövs

13. de villkor som i övrigt behövs Prop. 2017/18:243

för att förhindra skada på eller olä-

för att skydda värdefulla natur- och

genhet för omgivningen,

kulturmiljöer eller för att förhindra

 

annan skada på eller olägenhet för

 

omgivningen,

13. den tid inom vilken anspråk i

14. den tid inom vilken anspråk i

anledning av oförutsedda skador

anledning av oförutsedda skador

får framställas,

får framställas,

14. den förlust av vatten eller an-

15. den förlust av vatten eller an-

nat som en tillståndshavare enligt

nat som en tillståndshavare enligt

31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att

31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att

underkasta sig utan ersättning, och

underkasta sig utan ersättning, och

15. rättegångskostnader.

16. rättegångskostnader.

Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vil- ken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång.

Mark- och miljödomstolen får överlåta åt en tillsynsmyndighet att be- sluta villkor av mindre betydelse.

Ytterligare bestämmelser om vad en dom i ett mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar ska innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

29 §

En dom som omfattar tillstånd att bedriva en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska ange när tillståndets villkor och andra bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön senast ska ses över för att hållas moderna.

Tiden ska bestämmas så att över- synen av miljövillkoren blir ända- målsenlig med hänsyn till den för- väntade utvecklingen och behovet av att verksamheten

1.inte medför en sådan försäm- ring eller ett sådant äventyr för vattenmiljön som avses i 5 kap. 4 §, och

2.ges rimlig förutsebarhet i frå- ga om möjligheterna att nyttiggöra gjorda och kommande invester- ingar.

25

Prop. 2017/18:243

26

30 §

En omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en sam- lad redovisning av de tillståndsbe- stämmelser som gäller för verk- samheten enligt

1.domen, och

2.tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem.

24 kap.

1 §20

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål en- ligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det- samma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvatt- ning som har meddelats av länssty- relse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med sär- skilda bestämmelser om vattenverk- samhet, kan dock ett tillstånd begrän- sas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fort- satt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål en- ligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det- samma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till mark- avvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om till- ståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av

7 kap.

20 eller 22 §,

9 kap.

5 §,

10 kap.

17 §, 11 kap.

9 c §

eller

12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda be- stämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt

20 Senaste lydelse 2012:907.

förelägganden eller förbud enligt

verksamhet förbjudas. Ett sådant in- Prop. 2017/18:243

10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde

gripande kan också ske genom före-

stycket.

lägganden eller förbud enligt 10 kap.

 

14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

5 §21

I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillstånds- myndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana

1.när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

2.om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljö- kvalitetsnorm inte följs,

3.om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,

4.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

5.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon be- tydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

6.om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7.om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan upp- nås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,

8.om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsätt- ningar för att kontrollera verksamheten,

9.om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett om- råde där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,

10.för att förbättra en anläggnings säkerhet,

11.om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som

har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet är mindre ändamålsenliga, eller

12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §,

15 kap. 35 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad

som behövs.

 

Ändringstillstånd som

avses i

16 kap. 2 § får förenas

med be-

stämmelser om ändringar i villkor

21 Senaste lydelse 2016:782.

27

Prop. 2017/18:243 som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidi- gare villkoren har ett samband med ändringen.

Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får trots bestämmelser- na i första stycket omprövas i sam- band med att ett tillstånd som om- fattar hela verksamheten omprövas.

I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf med- dela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksam- heten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

6 §

Har villkor fastställts för två eller flera miljöfarliga verksamheter en- ligt 16 kap. 8 § och återkallas till- ståndet eller omprövas villkoren för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna om- prövas.

28

7 §

Om det har fastställts villkor för två eller flera miljöfarliga verksamhe- ter enligt 16 kap. 8 § och tillståndet återkallas eller villkoren omprövas för en av verksamheterna, får vill- koren för de övriga verksamheterna omprövas.

8 §

Ett ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 a eller 2 b § får

1.förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksam- heten som inte omfattas av änd- ringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen, och

2.omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verk- samheten omprövas.

9 §

Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av 5 eller 8 § meddela så in- gripande villkor eller andra be- stämmelser att verksamheten inte

7 §

Ansökan om prövning som avses i 3–6 §§ får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kam- markollegiet, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap och läns- styrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en dom- stol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställ- ning. Frågor om omprövning enligt

5 § andra och tredje styckena får tas upp utan särskild ansökan.

längre kan bedrivas eller att den Prop. 2017/18:243 avsevärt försvåras.

10 §

Efter en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för sådana miljövillkor som avses i 11 kap. 27 § ska tillståndsmyndigheten upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser och villkor i den ut- sträckning som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön.

Bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras får dock beslutas endast om det behövs för att följa en miljö- kvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Trots första och andra styckena ska tillståndsmyndigheten återkalla tillståndet och bestämma om åtgär- der som avses i 4 §, om

1.en återkallelse är nödvändig för att tillgodose ett sådant behov som avses i andra stycket, eller

2.verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas.

11 §22

En ansökan om prövning som avses i 3, 4, 5, 6, 7, 8 eller 9 § får göras hos mark- och miljödomstol av Na- turvårdsverket, Havs- och vat- tenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. Frå- gor om omprövning enligt 8 § får tas upp utan särskild ansökan.

22 Senaste lydelse av tidigare 24 kap. 7 § 2015:232.

29

Prop. 2017/18:243 En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträck- ning kommunen har övertagit till- synen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Har tillståndet med- delats av länsstyrelsen, görs ansö- kan hos länsstyrelsen.

10 §

Om regeringen i samband med prövningen av en verksamhet har föreskrivit att ett visst villkor skall gälla för ett tillstånd, får tillstånds- myndigheten vid omprövningen inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.

En ansökan om sådan prövning som avses i första stycket får även göras av en kommun i den utsträck- ning kommunen har övertagit till- synen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.

I fråga om verksamheter som får bedrivas med stöd av 11 kap. 27 § andra stycket, får en ansökan om prövning som avses i 3 eller 5 § grundas på en omständighet som anges i de paragraferna endast om

1.omständigheten är så allvarlig att den inte tål att vänta på att pröv- ningen för moderna miljövillkor blir klar, och

2.den olägenhet som omständig- heten innebär inte kan avhjälpas genom ett föreläggande om försik- tighetsmått eller förbud i väntan på att prövningen blir klar.

12 §

En ansökan om prövning som avses i 10 § får göras av

1.tillståndshavaren, eller

2.Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrel- sen, om tillståndshavaren inte har gjort det som krävs enligt 11 kap. 27 § och inte följt ett föreläggande att ansöka om en sådan prövning.

15 §

Om regeringen i samband med prövningen av en verksamhet har beslutat att ett visst villkor ska gälla för ett tillstånd, får tillstånds- myndigheten vid omprövningen inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgett det.

30

14 §

19 §23

Prop. 2017/18:243

Framställan som avses i 13 § ska vara skriftlig och ges in till mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Ett exemplar ska delges tillstånds- havaren.

Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. Beträffande förfaran- det gäller vad som stadgas om för- farandet i stämningsmål i 7 kap. 8– 12 §§ lagen (1998:812) med sär- skilda bestämmelser om vatten- verksamhet. Dessutom tillämpas 22 kap. 23 § samt 28 § andra och tredje styckena.

En framställan som avses i 18 § ska vara skriftlig och ges in till mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Ett exemplar ska delges tillstånds- havaren.

Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. För förfarandet gäller det som sägs om förfarandet i stäm- ningsmål i 7 kap. 8–12 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet. Dess- utom tillämpas 22 kap. 23 § samt 28 § andra och tredje styckena.

25 kap.

1 §

I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet gäller inte rättegångs- balken i fråga om rättegångskost- nader.

I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet och i ansökningsmål enligt 24 kap. 10 § gäller inte rätte- gångsbalken i fråga om rättegångs- kostnader.

2 §24

I ansökningsmål om vattenverk- samhet, utom sådana som anges i andra stycket, och i mål som avses i 21 kap. 1 a § andra stycket, ska sökanden svara för sina egna och motparternas kostnader vid mark- och miljödomstolen. I mål som in- nefattar bildande av samfällighet för markavvattning, bevattning eller vattenreglering svarar sökanden inte för kostnader i länsstyrelsen eller mark- och miljödomstolen som uppkommit för deltagare i samfäl- ligheten. En organisation som avses i 16 kap. 13 § har inte rätt att få ersättning för eller skyldighet att betala rättegångskostnader.

I andra ansökningsmål om vatten- verksamhet än sådana som om- fattas av 1 §, och i mål som avses i 21 kap. 1 a § andra stycket, ska sökanden svara för sina egna och motparternas kostnader vid mark- och miljödomstolen. Dock ska

1. sökanden inte svara för kost- nader i länsstyrelsen eller mark- och miljödomstolen som uppkommit för deltagare i en samfällighet för markavvattning, bevattning eller vattenreglering, om målet inne- fattar bildande av samfälligheten, och

23

Senaste lydelse av tidigare 24 kap. 14 § 2011:734.

31

24

Senaste lydelse 2010:923.

Prop. 2017/18:243

I sådana överklagade mål som avses i första stycket första men- ingen ska sökanden svara för sina egna kostnader i högre rätt och för de kostnader som där har uppkom- mit för motparterna genom att sö- kanden har klagat.

2. en organisation som avses i 16 kap. 13 § inte ha rätt att få ersätt- ning för eller skyldighet att betala rättegångskostnader.

Efter ett överklagande ska sökan- den i fråga om kostnader i högre rätt, i stället för det som sägs i första stycket, svara för sina egna kostnader och de kostnader som uppkommit för motparterna genom att sökanden har klagat.

3 §25

I mål som gäller återkallelse, för- bud mot fortsatt verksamhet eller omprövning enligt 24 kap. 3–6 §§ eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndig- heten, Kammarkollegiet, Myndig- heten för samhällsskydd och bered- skap, länsstyrelsen och tillstånds- havaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen. I mål enligt 24 kap. 5 § som avser omprövning för att tillgodose all- männa intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dess- utom svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som upp- kommer för andra motparter än till- ståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11. Om ett mål enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 gäller omprövning för att förbättra en anläggnings säkerhet, ska dock till- ståndshavaren svara för senast nämnda kostnader i stället för Na- turvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen.

32

25 Senaste lydelse 2015:232.

I mål som gäller återkallelse, för- bud mot fortsatt verksamhet eller omprövning enligt någon av be- stämmelserna i 24 kap. 3–9 §§ eller 7 kap. 15 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen.

I mål enligt 24 kap. 5 § som avser omprövning för att tillgodose all- männa intressen ska den myndighet

som ansökte om omprövning dess- Prop. 2017/18:243 utom svara för kostnader vid mark-

och miljödomstolen som uppkom- mer för andra motparter än till- ståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11.

Trots andra stycket första men- ingen ska tillståndshavaren i stället för den myndighet som ansökte om omprövningen svara för de andra motparternas kostnader, om målet gäller

1.omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 för att förbättra en anläggnings säkerhet, eller

2.omprövning enligt 24 kap. 5 § av en sådan särskild rättighet att

förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523).

8 §26

I ansökningsmål är sökanden skyl- dig att ersätta mark- och miljödom- stolens kostnader för

1.kungörelser,

2.aktförvarare,

3.sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och

4.lokaler för sammanträden.

Första stycket tillämpas även i stämningsmål som avses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksam- het. Vad som i första stycket sägs om sökanden gäller därvid käran- den.

I fråga om domstolens kostnader för kungörelser, aktförvarare, sak- kunniga som har tillkallats av dom- stolen och lokaler för sammanträ- den ska

1.mark- och miljödomstolens kostnader i

a) ansökningsmål ersättas av sö- kanden, och

b) sådana stämningsmål som av- ses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ersättas av kär- anden, och

2.högre rätts kostnader ersättas av den som fullföljt talan.

26 Senaste lydelse 2010:923.

33

Prop. 2017/18:243 I högre rätt gäller vad som i första och andra stycket sägs om sökande eller kärande den som fullföljt talan.

På begäran av domstolen skall förskott på ersättningen betalas.

Trots första stycket ska tillstånds- havaren ersätta kostnaderna i mål om sådan prövning som avses i 24 kap. 10 §.

På begäran av domstolen ska för- skott på ersättningen betalas.

26 kap.

2 §27

Tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyn- digheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.

Om tillsynsmyndigheten finner

Om tillsynsmyndigheten

finner

att villkoren i ett tillstånd till miljö-

att villkoren i ett tillstånd till en mil-

farlig verksamhet eller vattenverk-

jöfarlig verksamhet eller vatten-

samhet inte är tillräckliga och det

verksamhet inte är tillräckliga och

finns förutsättningar enligt 24 kap.

det finns förutsättningar

enligt

5 eller 6 §, ska myndigheten ansöka

24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §, ska myn-

om prövning eller ta upp frågan om

digheten ansöka om prövning eller

att ändra eller upphäva villkor utan

ta upp frågan om att ändra eller

någon särskild framställning om

upphäva villkor utan någon särskild

detta enligt vad som sägs i 24 kap.

framställning om detta enligt det

7 §.

som sägs i 24 kap. 11 §.

 

20 §28

Om en miljöfarlig verksamhet om- fattas av tillståndsplikt enligt vad som föreskrivs med stöd av 9 kap.

6 § ska den som utövar verksam- heten varje år lämna en miljörap- port till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamhe- ten. Detta gäller också den som förelagts att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a §. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder.

Om en miljöfarlig verksamhet om- fattas av tillståndsplikt enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § eller enligt ett föreläg- gande som har beslutats enligt 9 kap. 6 a §, ska verksamhetsutöva- ren varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamhe- ten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna.

34

27

Senaste lydelse 2014:713.

28

Senaste lydelse 2013:758.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får fö- reskriva att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verk- samhetens miljöpåverkan även i annat avseende än vad som omfat- tas av villkoren i ett tillståndsbe- slut. Även redovisning av andra uppgifter som är relaterade till bal- kens tillämpningsområde och mål får föreskrivas.

Även om en verksamhet inte är tillståndspliktig, får en föreskrift om skyldighet att lämna en miljö- rapport meddelas.

Prop. 2017/18:243

20 a §

Regeringen får meddela föreskrif- ter om att miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig ska om- fattas av kraven på miljörapporter- ing enligt 20 §.

20 b §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att en mil- jörapport ska innehålla

1.en redovisning av verksamhe- tens miljöpåverkan även i andra avseenden än de som omfattas av tillståndsvillkoren, och

2.andra uppgifter som är relate- rade till balkens tillämpningsom- råde och mål.

31 kap.

21 §

Ersättning enligt 20 § första stycket betalas av den som har begärt om- prövningen eller, om omprövning enligt 7 kap. 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet omfattar tillstånden till konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren.

Ersättning enligt 20 § andra stycket betalas,

1. om omprövningen sker enligt

1. om omprövningen sker enligt

24 kap. 5 eller 8 §, av tillståndsha-

24 kap. 5 eller 13 §, av tillståndsha-

varen,

varen,

 

35

Prop. 2017/18:243 2. om omprövning enligt 7 kap. 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet omfattar tillstånden till konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren,

3. vid annan omprövning, av den som har begärt omprövningen. Ersättning för minskning av andelskraft från vattenkraftverk som om-

fattas av omprövningen betalas av den som har tillstånd till kraftverket.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för handläggning och pröv- ningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

36

Prop. 2017/18:243

2.2Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken dels att 31 kap. 21–23 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 31 kap. 22 § ska utgå,

dels att 22 kap. 25 § och 31 kap. 20 § ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt förslag 2.1

Föreslagen lydelse

22 kap.

25 §

En dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska i förekom- mande fall innehålla bestämmelser om

1.den tid som tillståndet ska gälla,

2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska ut- formning i övrigt,

3.tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4.skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åt- gärder samt hur betalningen ska ske,

5.skyldighet att betala avgifter,

6.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik

som

a) behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om för- siktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrift- erna medger eller förutsätter en sådan anpassning, eller

b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,

7.de villkor som behövs avseende hantering av kemiska produkter i verksamheten, om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8.de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återan- vändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan med- föra olägenheter för den yttre miljön,

9.de villkor som behövs för att verksamheten inte ska äventyra möj- ligheterna att följa en miljökvalitetsnorm som avser vattenmiljön eller för- sämra vattenmiljön i strid med ett försämringsförbud i en sådan norm,

10.de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,

11.de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,

12.de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,

13.de villkor som i övrigt behövs för att skydda värdefulla natur- och kulturmiljöer eller för att förhindra annan skada på eller olägenhet för omgivningen,

37

Prop. 2017/18:243

38

14. den tid inom vilken anspråk i

14. den tid inom vilken anspråk i

anledning av oförutsedda skador

anledning av oförutsedda skador

får framställas,

får framställas, och

15. den förlust av vatten eller an-

 

nat som en tillståndshavare enligt

 

31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att

 

underkasta sig utan ersättning, och

 

16. rättegångskostnader.

15. rättegångskostnader.

Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vil- ken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång.

Mark- och miljödomstolen får överlåta åt en tillsynsmyndighet att be- sluta villkor av mindre betydelse.

Ytterligare bestämmelser om vad en dom i ett mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar ska innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 kap.

20 §1

Ersättning för en förlust eller en in- skränkning lämnas, om ompröv- ning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 eller 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränk- ning i rätten att reglera vattnets avrinning för den som har tillstånd till den vattenverksamhet som avses med omprövningen och om annat inte följer av 22 §. Ersättning läm- nas inte till den del förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring av en vattenanlägg- nings säkerhet.

Ersättning lämnas om omprövning av vattenverksamhet enligt denna balk eller enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet medför skada för någon annan än tillståndshavaren som om- fattas av omprövningen. För mottagare av andelskraft gäller dock viss be- gränsning enligt 8 kap. 4 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

1 Ändringen innebär bl.a. att första stycket tas bort.

På ersättning enligt första eller

Bestämmelserna i 16–18 §§ ska Prop. 2017/18:243

andra stycket skall 16–18 §§

tillämpas på ersättningen.

tillämpas.

 

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2029.

39

Prop. 2017/18:243

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.

Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m. samt 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Lag om vissa åtgärder för

Lag om utnyttjande av

utnyttjande av vattenkraft vid

vattenkraft vid krig

krig m.m.

 

 

12 §1

Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förut- setts av mark- och miljödomstolen skall, för att få tas upp till prövning, anmälas till mark- och miljödom- stolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som mark- och miljödomstolen kan ha föreskrivit, räknat från det tiden för tillståndet eller, om nytt tillstånd meddelats, tiden därför gått till ända. Efter- följes vattenverksamhet enligt denna lag av vattenverksamhet, vartill tillstånd meddelas enligt miljöbalken, får anspråk med an- ledning av den förra verksamheten framställas inom den tid, som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 13 § tredje eller fjärde stycket miljöbalken. Anmälan om ersättningsanspråk skall vara skrift- lig och den skall ges in till mark- och miljödomstolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen skall i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.

Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förut- setts av mark- och miljödomstolen ska, för att få tas upp till prövning, anmälas till mark- och miljödom- stolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som mark- och miljödomstolen kan ha föreskrivit, räknat från det tiden för tillståndet eller, om nytt tillstånd meddelats, tiden därför gått till ända. Om en vattenverksamhet enligt denna lag efterföljs av en vattenverksamhet som fått tillstånd enligt miljöbal- ken, får anspråk med anledning av den förra verksamheten framställas inom den tid som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket mil- jöbalken. Anmälan om ersättnings- anspråk ska vara skriftlig och den ska ges in till mark- och miljödom- stolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen ska i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

40

1 Senaste lydelse 2010:925.

Prop. 2017/18:243

2.4Förslag till lag om ändring lagen (1966:314) om kontinentalsockeln

Härigenom föreskrivs att 3 a § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

3 a §1

Vid prövning av tillstånd att utfors- ka kontinentalsockeln eller att ut- vinna naturtillgångar från den tilläm- pas 2 kap. och 5 kap. 3 § miljö- balken.

Vid prövning av tillstånd att utfors- ka kontinentalsockeln eller att ut- vinna naturtillgångar från den tilläm- pas 2 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljö- balken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken. Bestäm- melser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljö- balken.

Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ miljöbalken.

Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinental- sockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljöbalken.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna

naturtillgångar från den ska

 

1. bestämmelserna om planer och

1. bestämmelserna om planer och

annat underlag i 3 kap. 11 och

annat underlag i 3 kap. 11 och

12 §§ och 5 kap. 15 § miljöbalken

12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken

tillämpas,

tillämpas,

2.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

3.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

4.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § mil- jöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

1 Senaste lydelse 2017:957.

41

Prop. 2017/18:243 Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

42

Prop. 2017/18:243

2.5Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs att 3 a och 13 a §§ väglagen (1971:948)1 ska ha följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

3 a §2

Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap. 3 § miljöbalken. Fastställan- de av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken. Fast- ställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med medde- lande av tillstånd enligt miljöbal- ken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken.

13 a §3

Planläggning och annan prövning enligt denna lag som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med den planläggningen och prövningen,

om det lämpligen kan ske.

 

 

Bestämmelser om

planer och

Bestämmelser om

planer och

annat underlag finns i

3 kap. 11 och

annat underlag finns i

3 kap. 11 och

12 §§ och 5 kap. 15 § miljöbalken.

12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1

Lagen omtryckt 1987:459.

 

2

Senaste lydelse 2012:439.

43

3

Senaste lydelse 2017:958.

Prop. 2017/18:243

2.6Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1978:160) om vissa rörledningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.

Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock

mindre avvikelser göras.

 

 

Vid koncessionsprövning

ska

Vid koncessionsprövning ska

2–4 kap. och 5 kap. 3 och

15 §§

2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§

miljöbalken tillämpas.

 

miljöbalken tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljö- balken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

44

1 Senaste lydelse 2017:1032.

Prop. 2017/18:243

2.7Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs att 17 § skogsvårdslagen (1979:429)1 ska ha följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 §2

Tillstånd till avverkning får inte

Tillstånd till avverkning får inte

ges, om avverkningen medverkar

ges, om avverkningen medverkar

till att en miljökvalitetsnorm som

till att en miljökvalitetsnorm som

avses i 5 kap. 2 § första stycket 1

avses i 5 kap. 2 § första stycket 1

miljöbalken inte följs. Avverkning-

miljöbalken inte följs. Avverkning-

en får dock tillåtas, om den förenas

en får dock tillåtas, om den förenas

med de krav som behövs för att

med de krav som behövs för att

följa normen eller om det finns en

följa normen eller om det finns en

sådan förutsättning för tillstånd

sådan förutsättning för tillstånd

som anges i 2 kap. 7 § tredje stycket

som anges i 5 kap. 5 § andra

miljöbalken.

stycket miljöbalken.

Tillstånd till avverkning får inte heller ges för att bygga en skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den, eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1

Lagen omtryckt 1953:553.

45

2

Senaste lydelse 2010:930.

Prop. 2017/18:243

2.8Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

Härigenom föreskrivs att 1 a § lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 a §1

Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 och 15 §§ miljöbalken tillämpas.

Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tilläm- pas. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

46

1 Senaste lydelse 2017:959.

Prop. 2017/18:243

2.9Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs att 5 b och 5 c §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2017/18:94

Föreslagen lydelse

 

 

5 b §

 

 

Vid prövning av ärenden enligt

Vid prövning av ärenden enligt

denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3 §

denna lag ska 2 kap. och 5 kap. 3–

miljöbalken tillämpas. Vid pröv-

5 §§ miljöbalken

tillämpas.

Vid

ning av tillstånd att uppföra, inneha

prövning av tillstånd att uppföra,

och driva en ny kärnkraftsreaktor

inneha och driva en ny kärnkrafts-

ska även 17 kap. 6 a § miljöbalken

reaktor ska även

17 kap.

6 a §

tillämpas.

miljöbalken tillämpas.

 

Ett tillstånd enligt denna lag får inte avse transporter av använt kärn- bränsle eller kärnavfall till platser eller länder som anges i 6 kap. 14 § strålskyddslagen (2018:000).

Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 1 får ges endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras. Ett tillstånd enligt 5 a § första stycket 2 får ges endast om det mellan Sverige och det andra landet finns ett avtal om slutförvaring och fördelarna med slutförvaring i det andra landet från kärnsäkerhetssynpunkt tydligt överväger fördelarna med slutförvaring i Sverige.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 c §1

För en kärnteknisk anläggning som ska prövas för ett tillstånd att uppföra, inneha eller driva en sådan anläggning ska

1. bestämmelserna om planer och

1. bestämmelserna om planer och

planeringsunderlag i 3 kap. 11 och

planeringsunderlag i 3 kap. 11 och

12 §§ och 5 kap. 15 § miljöbalken

12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken

tillämpas,

tillämpas,

2.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

3.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

1 Senaste lydelse 2017:960.

47

Prop. 2017/18:243 4. en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljö- balken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

48

Prop. 2017/18:243

2.10Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §1

Vid prövning av tillstånd ska 2–

Vid prövning av tillstånd ska 2–

4 kap. och 5 kap. 3 och 15 §§ mil-

4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§

jöbalken tillämpas.

miljöbalken tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige,

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § mil- jöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

Det som sägs om länsstyrelsen i 6 kap. miljöbalken ska gälla läns- styrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Senaste lydelse 2017:962.

49

Prop. 2017/18:243

2.11Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §1

Vid planläggning av järnväg och

Vid planläggning av järnväg och

vid prövning av ärenden om bygg-

vid prövning av ärenden om bygg-

ande av järnväg ska 2–4 kap. och

ande av järnväg ska 2–4 kap. och

5 kap. 3 § miljöbalken tillämpas.

5 kap. 3–5 §§ miljöbalken tilläm-

Fastställande av järnvägsplan enligt

pas. Fastställande av järnvägsplan

denna lag ska då jämställas med

enligt denna lag ska då jämställas

meddelande av tillstånd enligt mil-

med meddelande av tillstånd enligt

jöbalken.

miljöbalken. Prövningsmyndighe-

 

ten ska tillämpa det som sägs om

 

mark- och miljödomstolens hand-

 

läggning i 22 kap. 13 § miljöbal-

 

ken.

Vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska eftersträvas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

50

1 Senaste lydelse 2010:892.

Prop. 2017/18:243

2.12Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 a och 15 g §§ ellagen (1997:857) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8 a §1

Vid prövning av frågor om med-

Vid prövning av frågor om med-

delande av nätkoncession för linje

delande av nätkoncession för linje

ska bestämmelserna i 2–4 kap. och

ska bestämmelserna i 2–4 kap. och

5 kap. 3 och 15 §§ miljöbalken

5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken

tillämpas.

tillämpas.

För en elektrisk starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska

1.frågan om byggandet eller användandet kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljö- balken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

Trots det som sägs i första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som linjen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökonsekvensbe- skrivning i koncessionsärendet.

15 g §2

Vid en omprövning enligt 15 b §

Vid en omprövning enligt 15 b §

tillämpas 2–4 kap. och 5 kap. 3 och

tillämpas 2–4 kap. och 5 kap. 3–5

15 §§ miljöbalken.

och 18 §§ miljöbalken.

För nätkoncession för linje som ska omprövas ska

1. frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om annat inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,

1

Senaste lydelse 2017:1033.

51

2

Senaste lydelse 2017:1033.

Prop. 2017/18:243 2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

3. en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § mil- jöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

52

Prop. 2017/18:243

2.13Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:811) om införande av miljö- balken

dels att 34 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 30 § ska lyda ”Särskilda övergångsbe- stämmelser till 24 och 25 kap. miljöbalken”,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 a och 17 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

5 a §

 

En verksamhet som bedrivs i enlig-

 

het med en urminnes hävd, ett pri-

 

vilegiebrev eller en annan sådan

 

särskild rättighet att förfoga över

 

vatten som avses i 2 kap. 41 § vat-

 

tenlagen (1918:523) ska anses be-

 

drivas med stöd av en rättighet som

 

har tillkommit enligt motsvarande

 

bestämmelser i miljöbalken eller i

 

föreskrifter som har meddelats med

 

stöd av miljöbalken, om det inte

 

följer något annat av denna lag

 

eller av föreskrifterna.

 

17 a §

 

Trots 17 § får en anläggning som

 

används för en sådan verksamhet

 

som avses i 11 kap. 6 § miljöbalken

 

inte lagligförklaras.

34 §

Omprövning enligt miljöbalken kan göras av en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523).

Vid omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken av en sådan rättig- het ska rättighetshavaren ersätta sådana kostnader som avses i 25 kap. 8 § första stycket miljöbal- ken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

53

 

Prop. 2017/18:243

2.14Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 39 och 41 §§ lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ska upphöra att gälla vid utgången av 2028.

54

Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 13 § miljö- balken eller enligt 13 eller 14 § det- ta kapitel.

Prop. 2017/18:243

2.15Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7, 15 och 17 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

7 §1

Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vattenanlägg- ning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas inte lämpligen uppskattas på förhand, får mark- och miljödomstolen skjuta upp

frågan om ersättning.

 

Anspråk på grund av skada som

Anspråk på grund av skada som

avses i första stycket prövas på det

avses i första stycket prövas på det

sätt som föreskrivs i 24 kap. 13 §

sätt som föreskrivs i 24 kap. 18 §

miljöbalken.

miljöbalken.

15 §2

På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får mark- och miljö- domstolen föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiske- avgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vatten- verksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksam- heten i den avsedda omfattningen.

Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§ miljö- balken samt 13 och 14 §§ detta kapitel.

17 §3

Om en dom eller ett beslut enligt 24 kap. 5 eller 8 § miljöbalken eller 13–16 §§ inverkar på frågan om en samfällighets fortsatta bestånd, kretsen av deltagare eller kostnads- fördelningen mellan dem, får

Om en dom eller ett beslut enligt 24 kap. 5 eller 13 § miljöbalken el- ler någon av 13–16 §§ detta kapitel inverkar på frågan om en samfäl- lighets fortsatta bestånd, kretsen av

1

Senaste lydelse 2010:937.

 

2

Senaste lydelse 2010:937.

55

3

Senaste lydelse 2010:937.

Prop. 2017/18:243 meddelas de ändrade bestämmelser

deltagare eller kostnadsfördel-

som behövs.

ningen mellan dem, får meddelas

 

de ändrade bestämmelser som

 

behövs.

Inträder, sedan en samfällighet har bildats enligt denna lag, i andra fall än som avses i första stycket ändrade förhållanden som inte i ringa mån inverkar på frågan om sättet för verksamhetens bedrivande, kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen mellan dem, får frågan på ansökan av en deltagare omprövas av mark- och miljödomstolen. Även utan att sådana förhållanden har inträtt, får en omprövning äga rum, om någon vill ansluta sig som deltagare eller i det tidigare avgörandet har föreskrivits att frågan får omprövas efter en viss tid och denna tid har gått ut.

Vid omprövningen gäller bestämmelserna om vattenverksamhet i

tillämpliga delar.

 

 

Den som inträder som deltagare i

Den som inträder som deltagare i

en bestående samfällighet

skall

en bestående samfällighet ska

åläggas att i skälig utsträckning er-

åläggas att i skälig utsträckning er-

sätta de övriga deltagarna deras

sätta de övriga deltagarna deras

kostnader som nedlagts i gemen-

kostnader som nedlagts i gemen-

samma anläggningar. Vad

som

samma anläggningar. Det som

sagts nu gäller också när andelstalet

sagts nu gäller också när andelstalet

höjs för en deltagare som ingår i en

höjs för en deltagare som ingår i en

samfällighet.

 

samfällighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

56

Prop. 2017/18:243

2.16Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § naturgaslagen (2005:403) ska ha följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §1

Vid prövning av frågor om medde- Vid prövning av frågor om medde- lande av koncession ska 2–4 kap. lande av koncession ska 2–4 kap.

och 5 kap. 3 och 15 §§ miljöbalken

och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbal-

tillämpas.

ken tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

3.en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Senaste lydelse 2017:1034.

57

Prop. 2017/18:243

2.17Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 6 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

6 §1

Ett tillstånd enligt 5 § får meddelas endast om flygplatsen är lämplig från allmän synpunkt. Vid prövningen ska hänsyn särskilt tas till flygsäker- heten, relationen till övrig luftfart och andra transportslag, totalförsvaret

samt särskilda störningar.

Vid tillståndsprövningen

ska 3

Vid tillståndsprövningen ska 3

och 4 kap. samt 5 kap. 3 § miljö-

och 4 kap. samt 5 kap. 3–5 §§ mil-

balken tillämpas. Ett tillstånd som

jöbalken tillämpas. Ett tillstånd

medverkar till att en miljökvalitets-

som medverkar till att en miljökva-

norm som avses i 5 kap. 2 § första

litetsnorm för annat än vatten som

stycket 1 miljöbalken inte följs får

avses i 5 kap. 2 § första stycket 1

meddelas endast om tillståndet

miljöbalken inte följs får meddelas

förenas med de krav som behövs

endast om tillståndet förenas med

för att följa normen eller om det

de krav som behövs för att följa

finns en sådan förutsättning för

normen eller om det finns en sådan

tillstånd som anges i 2 kap. 7 §

förutsättning

för

tillstånd

som

tredje stycket miljöbalken.

anges i 5 kap. 5 §

andra stycket

 

miljöbalken.

Vid

tillståndspröv-

 

ningen ska prövningsmyndigheten

 

tillämpa det som sägs om mark-

 

och miljödomstolens handläggning

 

i 22 kap. 13 § miljöbalken.

 

Ett tillstånd får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motver- kas, får dock mindre avvikelser göras.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

58

1 Senaste lydelse 2010:896.

Prop. 2017/18:243

2.18Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (2018:000)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 10 § strålskyddslagen (2018:000) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2017/18:94

Föreslagen lydelse

6 kap.

10 §

Om det finns risk för att verksam- heten medför att en miljökvalitets- norm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs, får tillstånd ges endast om det förenas med de villkor som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 2 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken.

Om det finns risk för att verksam- heten medför att en miljökvalitets- norm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs, får tillstånd ges endast om det förenas med de villkor som behövs för att följa normen eller om det finns en förutsättning för tillstånd enligt

5 kap. 4 eller 5 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

59

Prop. 2017/18:243

3Ärendet och dess beredning

Europeiska kommissionen driver sedan 2007 ett överträdelseärende mot Sverige om genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten, dvs. Europa- parlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens om- råde (överträdelseärende nummer 2007/2239). Regeringen mottog den 30 september 2016 en kompletterande formell underrättelse. Underrättel- sen var den tredje kompletterande underrättelsen i ärendet och besvarades den 30 november 2016 (dnr M2016/02347/R). Regeringen mottog den 25 januari 2018 ett motiverat yttrande (dnr UD2018/01748/RS).

Regeringen beslutade den 4 april 2012 att ge en särskild utredare i upp- drag att se över reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Utred- ningen antog namnet Vattenverksamhetsutredningen (M 2012:01). Utred- ningen överlämnade den 10 januari 2013 delbetänkandet ”4 kap. 6 § mil- jöbalken” (SOU 2012:89), den 1 oktober 2013 delbetänkandet ”Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2013:69) och slutligen den 4 juni 2014 slutbetänkandet ”I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2014:35). Betänkandena har remiss- behandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och energidepartemen- tet (dnr M2013/2436/Nm). Vattenverksamhetsutredningen lämnade i betän- kandet SOU 2013:69 ett förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. Det förslaget behandlas i denna proposition och återges i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna för det betänkandet finns i bilaga 2.

Under våren 2016 tillkännagav riksdagen som sin mening att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ett regelverk om tillstånds- processer för vattenverksamheter som är flexibelt och anpassat till små- skaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191).

Den 10 juni 2016 träffades en energipolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokraterna (energiöverenskommelsen). Överenskommelsen finns i bilaga 3. Förslagen behandlas närmare i Energikommissionens betänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2).

Regeringskansliet (Miljö- och energidepartementet) tog under första delen av 2017 fram en promemoria med förslag till författningsändringar för att – med hänsyn till riksdagens tillkännagivande – genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen och tydliggöra genomförandet av ramdirektivet för vatten så att reglerna om det svenska prövningssystemet återspeglar EU-rättens krav att verksamheter och åt- gärder inte får tillåtas försämra vattenkvaliteten eller äventyra att beslutade miljökvalitetsnormer kan nås. Promemorians lagförslag återges i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 5. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och energi- departementet (dnr M2017/01639/R).

60

Lagrådet

Prop. 2017/18:243

Regeringen beslutade den 9 mars 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom några språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

4Utgångspunkter för lagstiftningsärendet

I detta avsnitt redovisas de huvudsakliga utgångspunkterna för detta lag- stiftningsärende.

4.1Vattnets och vattenverksamheternas betydelse

Naturliga rinnande vatten och våtmarker utgör några av Sveriges artrikaste

 

naturtyper. Vattenlandskapet kan sägas vara ett naturligt, dynamiskt och

 

föränderligt system, där t.ex. höga flöden, isgång, stormfällen, erosion och

 

bäverdammar är processer som påverkar såväl strukturer som arters före-

 

komst. Stränderna formas av både vattenflöden, översvämningar och is-

 

gång som ger erosion och materialavlagring, vilket gör att de t.ex. inte

 

växer igen. Återkommande översvämningar skapar dynamik och variation

 

i strandzonens växtsamhällen och ger förutsättningar för hög biologisk

 

mångfald. Det centrala begreppet i vattenlandskapet är avrinningsområdet.

 

Avrinningen är viktig för tillförsel av bl.a. närsalter till vattenmiljön, vilket

 

i hög grad påverkar arters förekomst och den kemiska miljön. Ett rent

 

vatten med goda livsvillkor för djur- och växtliv samt ett fungerande eko-

 

system bidrar till nödvändiga ekosystemtjänster som exempelvis rent

 

dricksvatten.

 

Den biologiska mångfalden i sjöar och vattendrag har under lång tid

 

påverkats negativt på flera olika sätt. Upp till en fjärdedel av Sveriges ur-

 

sprungliga våtmarksareal har försvunnit genom dränering, sjösänkningar

 

och rätade diken. Sötvattensmiljöer och våtmarker har minskat, fragmen-

 

terats och isolerats som ett resultat av bl.a. anläggande av dammar och

 

kraftverk samt anspråkstagande av arealer för jord- och skogsbruk.

 

Fragmentering av vattendrag, bl.a. genom anläggande av kraftverks- och

 

regleringsdammar, och utraderande av landbiotoper genom överdämning

 

samt torrläggning av forsar och strömfåror har stor påverkan på landskaps-

 

bilden, den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande

 

vatten inom avrinningsområdet. Även enstaka hinder i ett system kan för-

 

ändra systemets struktur och funktion med risk för att vissa arter helt slås ut.

 

Samtidigt måste också beaktas att vissa av dessa anläggningar är mycket

 

gamla och att den omgivande naturen har anpassats efter hur vattnet har

 

runnit vilket gett förutsättningar för andra arter och dagens biologiska

 

mångfald. De befintliga kulturmiljöerna utgör vittnesbörd om Sveriges

 

historiska utveckling och bidrar såväl till att förklara dagens samhälle som

 

att erbjuda attraktiva livsmiljöer och besöksmål. Enligt kulturmiljölagen

 

(1988:950) är det en nationell angelägenhet att skydda och vårda kultur-

 

miljön. Det ansvaret delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter ska

61

Prop. 2017/18:243 visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador på kulturmiljön undviks eller begränsas. Vissa anläggningar i vatten är byggnadsminnen eller fornminnen och har särskilt skydd i kulturmiljölagen. Miljöbalken omfattar miljön i stort, vilket inbegriper kulturmiljön. Enligt 1 kap. 1 § miljöbalken ska balken tillämpas så att värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas. Hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken gäller även i förhållande till kultur- miljön och av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. följer att fysisk miljö som har betydelse från allmän synpunkt på grund av sina kulturvärden så långt som möjligt ska skyddas från åtgärder som påtagligt kan skada kul- turmiljön. Områden som är av riksintresse för kulturmiljövården ska skyddas. I 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser om kulturreservat.

Fysisk påverkan har av vattenmyndigheterna identifierats som en av de största anledningarna till att man i dag inte uppfyller de grundläggande kvalitetskrav om god ekologisk status och god ekologisk potential som gäller enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Fysisk påverkan på vattenmiljön är t.ex. vattenkraftverk, dammar, strandskoningar, dikning och uträtning av vattendrag.

I kontrast till den negativa fysiska påverkan från markavvattning bör i sammanhanget lyftas fram att markavvattning har skapat högproduktiv odlingsmark över nästan hela landet. Anläggningarna har avgörande be- tydelse för landets livsmedelsförsörjning och skogstillväxt. Dränerad mark har högre produktivitet, högre odlingssäkerhet, mindre problem med packningsskador, samt medför mindre problem med inre och yttre erosion än odränerad mark med motsvarande jordartsförhållanden. Tillgång till produktiv odlingsmark har stor betydelse för att kunna förverkliga rege- ringens livsmedelsstrategi (prop. 2016/17:104). Även dammar kan ha en nytta genom att bl.a. minska risken för erosion, övergödning och över- svämningar. Vattenspeglar som skapats som en följd av dämning kan ha värden för rekreationsintresse och utgöra attraktiva boendemiljöer. I en- skilda fall kan en damm även fylla en nyttig funktion för att hindra sprid- ning av invasiva arter i vattendragen.

Vattnets status påverkas inte enbart av förändringar i dess djup och läge utan även ökad näringsbelastning till exempel som en följd av markan- vändning såsom jord- och skogsbruk, internbelastning, utsläpp av avlopp samt dagvatten från städer. Utsläpp av förorenande ämnen från olika verk- samheter har i många fall också en stor påverkan på vattenkvaliteten.

4.2Vattenkraften

Vatten har i flera tusen år utnyttjats för att ersätta tungt muskelarbete och driva kvarnar, stampar, hyttor, smedjor, sågverk, pappersbruk m.m. Sedan slutet av 1800-talet har vattnets kraft även använts för produktion av el. Vattenkraften har en nyckelroll i det svenska elsystemet. Vattenkraftens lokalisering har varit utgångspunkten för uppbyggnaden av stamnätet i Sverige. Vattenkraften har påverkat förutsättningarna för introduktionen och utformningen av annan elproduktion och därmed också utvecklingen av elmarknaden och balansmarknaden. Trots detta är inte vattenkraften

homogen. Det finns stora skillnader mellan olika kraftverk. Kraftverken

62

byggdes mycket tidigt i elsystemets utveckling. Lokala vattenkraftverk har i många städer funnits betydligt längre än elektriciteten och i takt med att el blev en efterfrågad energibärare utrustades de med generatorer. Dessa tidiga vattenkraftverk saknar i regel vattenmagasin och är ofta byggda i närheten av stadsmiljöer.

Merparten av dagens vattenkraftskapacitet byggdes ut på 1950- och 1960-talet. Det finns för närvarande inte en aktiv nyproduktionsmarknad för vattenkraft i Sverige, primärt p.g.a. skyddade älvsträckor och bristande lönsamhet i nyinvesteringar. Vattenkraftens ägare har fokus på reinvester- ingar, underhåll och vidmakthållande åtgärder i befintliga anläggningar.

Ett vattenkraftverk utnyttjar vattnets lägesenergi för elproduktion. Vatt- net passerar genom en eller flera vattenturbiner, mekanisk energi genereras av en roterande turbinaxel som sedan konverteras i en generator till elekt- risk energi. Vattenkraftverk med dammar möjliggör att vattnet kan lagras i magasin och användas för att reglera energiuttaget. Mängden el som kan produceras beror på fallhöjden, flödet genom turbinen och turbinens verk- ningsgrad. Vattenkraftverk kan ha olika utformning i fråga om t.ex. damm- konstruktion, turbiner och vattenvägar, men principen för kraftutvinning är densamma i alla kraftverk.

Vattenkraften producerar under ett normalår 67 terawattimmar, vilket motsvarar 45 procent av elproduktionen. Produktionen är starkt beroende av vattentillgången och har varierat mellan strax över 50 terawattimmar ett torrt år till närmare 80 terawattimmar ett våtår. Skillnaden är så stor som 27 terawattimmar mellan lägsta och högsta årsproduktion. Stora delar av vattenkraftsproduktionen bidrar med balansering av elnätet. Dess flexi- bilitet används främst för dygnsreglering, dvs. för att anpassa produktio- nen efter förbrukningens normala variation under dygnet. Balansregler- ingen inom Sverige utförs i dag nästan uteslutande med den reglerbara vattenkraften. Detta gäller för samtliga tidsperspektiv – från den momen- tana frekvensregleringen till den långsiktiga säsongsregleringen. Vatten- kraften och dess dammar är därför en oerhört viktig resurs för elsystemet, för det förnybara energisystemet och för möjligheten att utöva systeman- svaret för el.

I ett energisystem med en betydligt högre andel elproduktion som inte går att planera, såsom vind- och solenergi, kommer elsystemets egen- skaper att förändras. Det skapar utmaningar vid driften av elsystemet och för upprätthållandet av dess driftsäkerhet. Inte minst behovet av att upp- rätthålla en tillräcklig tillgång på el när väderförhållandena är ogynn- samma – dvs. att upprätthålla effektbalansen. Vattenkraften utgör i detta perspektiv en mycket viktig resurs för framtidens elsystem.

Vattenkraften har även stor betydelse ur ett klimatperspektiv. Den sven- ska produktionen av förnybar el från vattenkraft bidrar till minskade växt- husgasutsläpp genom att den ersätter elproduktion i länder med kol- och gaskraft och därmed minskar utsläppen i ett EU-perspektiv. All produktion av vattenkraftsel, såväl storskalig som småskalig, bidrar därmed till mins- kade utsläpp av växthusgaser. Den vattenkraft som bidrar med balansering av elnätet har i dubbel bemärkelse en klimatnytta genom att möjliggöra en utökad elproduktion från vind- och solkraft. Vattenkraftens betydelse för möjligheterna att producera el på ett klimatvänligt sätt är en viktig aspekt vid omprövningen och de avvägningar som görs mot miljöbalkens portal- bestämmelse om hållbar utveckling.

Prop. 2017/18:243

63

Prop. 2017/18:243 Vattenkraften har även en avgörande betydelse för elberedskapen i Sve- rige och därmed för samhällets funktionalitet. Vattenkraften fyller i per- spektivet elberedskap flera olika roller och behovet av vattenkraft vid stora påfrestningar till följd av en störning i elförsörjningen är stort. Bland annat är vattenkraften en bärande del i strategin för att återuppta elförsörjning i händelse av ett totalt bortfall av el på nationell nivå. För att värdera en anläggnings betydelse för elberedskapen finns en sedan länge etablerad klassificeringsprincip som anger avgörande nationell betydelse och där- efter i fallande ordning.

Även i ett regionalt och lokalt perspektiv spelar vattenkraften en viktig roll för elförsörjningen. I synnerhet den småskaliga vattenkraften i södra Sverige är, genom sitt geografiska läge, en viktig produktionsresurs. Det finns även generellt sett tekniska förutsättningar för att ytterligare öka effekten i den småskaliga vattenkraften. EU finansierar även projekt för småskalig vattenkraft via exempelvis Restor Hydro-projektet. Utöver dess bidrag genom tillgänglig effekt kan den småskaliga vattenkraften även ge andra energisystemnyttor i ett lokalt eller regionalt perspektiv, såsom att bidra med svängmassa i ett lokalt nät. Decentraliserad elproduktion såsom småskalig vattenkraft har även betydelse för att minska sårbarheten vad gäller elförsörjningen på lång sikt, vilket också uppmärksammas i För- svarsberedningens rapport Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66).

För Sveriges energiförsörjning är vattenkraften således en mycket viktig förnybar energikälla där utsläppen av förorenande ämnen och växthus- gaser är små jämfört med annan elproduktion. Vattenkraftens påverkan på den fysiska miljön och på berörda ekosystem i sjöar och rinnande vatten kan dock vara mycket stor. Vattenkraft påverkar vattendragens karaktär bl.a. genom sina dammar, torrlagda vattendragssträckor och förlust av lek- och uppväxtområden för fisk. Omfattande ekologiska konsekvenser av vattenkraftproduktion kommer också av den fragmentering av älvfåran och de förändrade vattenflöden som följer av produktionen. Dammar och kraftverk i sig utgör – om inte fungerande vandringsvägar har anlagts – hinder för såväl uppströms som nedströms vandrande djur. Merparten av vattenkraftverk och regleringsdammar har endast prövats enligt äldre be- stämmelser, det stora flertalet enligt 1918 års vattenlag. Dessa äldre tillstånd innehåller sällan villkor om hänsyn till naturmiljön. Av totalt 3 656 pröv- ningar som skett enligt äldre lagstiftning än miljöbalken har endast 78 senare omprövats enligt miljöbalken och då vanligen endast i förhållande till enskilda villkor för verksamheten.

4.3 Tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter

 

Med vattenverksamhet avses i miljöbalken bl.a. uppförande, ändring, lag-

 

ning och utrivning av vattenkraftverk, dammar och andra anläggningar i

 

vattenområden samt åtgärder som utförs för att avvattna mark (11 kap. 3 §

 

miljöbalken). En anläggning som har kommit till genom en vattenverk-

 

samhet är en vattenanläggning (11 kap. 4 § miljöbalken). Enkelt kan sägas

64

att den som ägnar sig åt att ändra eller påverka ett vattens flöde eller läge

 

ägnar sig åt en vattenverksamhet och att de diken, dammar, turbiner och Prop. 2017/18:243 andra anläggningar som används för denna påverkan på vattnet är verktyg

för att bedriva vattenverksamheten. Anläggningarna blir på så sätt oskilj- bara från den vattenverksamhet som bedrivs med hjälp av anläggningarna.

Av 11 kap. 9 § miljöbalken följer att det som huvudregel krävs tillstånd för en vattenverksamhet. Tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken hos mark- och miljödomstolen. Med vissa angivna undantag söks dock tillstånd till markavvattning hos länsstyrelsen. Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd ska krävas att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas (11 kap. 9 a § miljöbalken). I 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. finns en uppräkning av verksamheter som på detta sätt har gjorts anmäl- ningspliktiga i stället för tillståndspliktiga.

En ansökan om tillstånd till en vattenverksamhet handläggs av mark- och miljödomstolen i första instans som ett s.k. ansökningsmål (21 kap. 1 a § miljöbalken). Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt miljöbalken mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet.

Många av dagens vattenverksamheter och vattenanläggningar är upp- förda eller drivs med tillstånd som har meddelats med stöd av äldre lag- stiftning. Vissa anläggningar är så gamla att de uppfördes innan tillstånds- plikt för anläggande och drift infördes.

Vid införandet av 24 kap. 1 § miljöbalken infördes även övergångsbe- stämmelser i 2 och 5 §§ lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. Av dessa bestämmelser följer att tillstånd och rättigheter som meddelats enligt viss angiven äldre lagstiftning, t.ex. vattenlagen (1983:291) och äldre vattenlagen (1918:523), ska anses meddelade med stöd av motsvar- ande bestämmelser i miljöbalken. Detta innebär att sådana tillstånds och särskilda rättigheters rättskraft ska bedömas utifrån 24 kap. 1 § miljöbal- ken och att ställning måste tas till vilka frågor som kan anses rättskraftigt avgjorda genom det äldre beslutet.

4.4Vattenförvaltningen

I december 2000 antogs det s.k. ramdirektivet för vatten, dvs. Europapar- lamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Direktivets syfte är att bevara och förbättra vattenmiljön i grundvatten och ytvatten. Genom direktivet ställs krav på medlemsstaterna att utforma en förvaltning av sina vatten. Ramdirektivet kompletteras av Europaparla- mentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring, Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljö- kvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av

direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på

65

Prop. 2017/18:243 vattenpolitikens område. Genom olika hänvisningar till en mängd andra EU-direktiv medför också ramdirektivet ett krav på samordning och ett samlat genomförande av de flesta direktiv med betydelse på vattenområdet.

Av artikel 1 i ramdirektivet framgår att syftet är att upprätta en ram för skyddet av inlandsvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grund- vatten, för att

a)hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem,

b)främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser, och

c)eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön bland annat genom särskilda åtgärder för en gradvis minskning av utsläpp och spill av prioriterade ämnen samt genom att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller stegvis elimineras,

d)säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och förhindra ytterligare förorening, och

e)bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka och däri- genom bidra till

– tillräcklig tillgång på ytvatten och grundvatten av god kvalitet som behövs för en hållbar, balanserad och rättvis vattenanvändning,

– en betydande minskning av förorening av grundvattnet,

– skydd för territoriella och marina vatten,

– uppfyllande av målen för relevanta internationella överenskommelser inbegripet sådana som syftar till att förebygga och eliminera förorening av den marina miljön, genom gemenskapsåtgärder för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen upphör eller gradvis elimineras, med det slut- giltiga målet att uppnå koncentrationer i den marina miljön som ligger nära bakgrundsnivåerna för naturligt förekommande ämnen och nära noll för av människan framställda syntetiska ämnen.

För att uppnå dessa syften föreskrivs i ramdirektivet ett systematiskt arbetssätt, med miljömål som anger vilken vattenkvalitet som ska uppnås i medlemsstaterna vid en viss tidpunkt, ett system för övervakning, kart- läggning och analys av vattenkvaliteten för att bedöma behovet av åtgärder för att nå miljömålen, samt krav på att medlemsstaterna upprättar förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram som anger vilka åtgärder som behövs för att nå miljömålen.

Sverige genomför ramdirektivet för vatten och övriga direktiv med direkt relevans för vattenförvaltningen i huvudsak med bestämmelser i 5 kap. miljöbalken, förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön samt föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning (SGU). Därutöver har de länsstyrelser som är vattenmyndigheter bemyndigats att meddela föreskrifter om miljö- kvalitetsnormer samt beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner.

Ramdirektivets miljömål framgår av artikel 4.1 som anger att medlems- staterna vid genomförande av åtgärdsprogram bl.a. ska

genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en för- sämring av statusen i alla yt- och grundvattenförekomster,

66

skydda, förbättra och återställa alla yt- och grundvattenförekomster i syfte att uppnå god yt- och grundvattenstatus senast år 2015,

skydda och förbättra alla konstgjorda och kraftigt modifierade vatten- förekomster i syfte att uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus senast år 2015,

genomföra alla nödvändiga åtgärder för att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och på sikt se till att utsläpp av farliga priori- terade ämnen upphör, samt förebygga eller begränsa förorening av grundvatten, och

se till att normer och mål för vissa slag av skyddade områden nås senast år 2015.

Gränsvärden för vissa ämnen som ingår i den kemiska ytvattenstatusen och som tillkommit eller vars gränsvärden ändrats genom direktiv 2013/39/EU behöver inte uppnås förrän vid ett senare tillfälle, jfr 4 kap. 4 § första stycket 2 och 3 i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Att uppnå god vattenstatus och förebygga en försämring i medlemsstat- ernas vattenförekomster utgör således direktivets grundläggande miljömål och är huvudregeln för de krav som riktas mot en medlemsstat att säker- ställa att dess vattenförekomster når rätt vattenstatus i rätt tid. Direktivet innehåller dock möjligheter för medlemsstaterna att under särskilt angivna förutsättningar tillämpa undantag, såsom att ange längre tid för att nå målen, att nå mindre stränga mål eller att medge att vissa verksamheter kommer till stånd trots att de medför att målen för en viss vattenförekomst inte kan nås. Som framgår av de angivna punkterna kan medlemsstaterna också för vissa vattenförekomster föreskriva modifierade miljömål för ekologiska förhållanden, genom tillämpning av särskilda regler om konst- gjorda vattenförekomster (KV) eller kraftigt modifierade vattenförekoms- ter (KMV). Medlemsstaternas arbete med att uppnå miljömålen ska bedri- vas i en viss ordning, i förvaltningscykler om sex år. Den nuvarande för- valtningscykeln sträcker sig fram till och med 2021.

Vattenförvaltningsarbetet i en förvaltningscykel inleds genom att med- lemsstaterna genomför en kartläggning och analys av alla vattenförekom- ster, för att kartlägga dem och bedöma deras status, identifiera betydande påverkanskällor, genomföra en ekonomisk analys av vattenanvändningen och göra en riskbedömning.

Därefter inrättas ett system som övervakar tillståndet i vattnet. Utifrån resultatet av kartläggnings- och analysarbetet bedöms förutsättningarna för att nå god status för alla vattenförekomster och behovet att besluta om eventuella undantag och modifierade miljömål.

För att nå de miljömål som fastställts ska medlemsstaterna upprätta åt- gärdsprogram och genomföra dem. Genomförandet av åtgärdsprogram- men ska utvärderas och övervakas. Utifrån dessa resultat ska sedan för- ändringar övervägas och genomföras inför nästa förvaltningscykel, vilket kan avse bl.a. ändrade mål eller nya eller mer anpassade åtgärder för vissa vattenförekomster.

De fastställda målen och beslutade åtgärdsprogrammen utgör en del av den förvaltningsplan som ska upprättas för varje vattendistrikt.

Prop. 2017/18:243

67

Prop. 2017/18:243 Genomförandet av ramdirektivet förutsätter en adaptiv förvaltning där såväl miljömål som åtgärdsprogram och förvaltningsplaner löpande ses över, analyseras och föranleder beslut om ändringar.

Särskilt om grund för förklarande av KMV

Utgångspunkt för att en vattenförekomst ska kunna förklaras som ett kraf- tigt modifierat vatten (KMV) är att vattenförekomsten ska ha en väsentligt förändrad karaktär avseende hydromorfologiska förhållanden och att detta ska ha orsakats av mänskliga verksamheter (en hydromorfologisk kvali- tetsfaktor beskriver fysiska förändringar som kan leda till ändrade livsbe- tingelser för såväl vattenlevande som landlevande organismer i eller i när- heten av en vattenförekomst). Förutsättningen är också att god ekologisk status inte kan nås utan en betydande negativ påverkan på en samhälls- nyttig verksamhet och att nyttan med denna verksamhet inte kan nås på annat sätt som är betydligt bättre för miljön.

I bedömningsförfarandet av KMV kopplat till vattenkraft har de läns- styrelser som är vattenmyndigheter utgått från att de hydromorfologiska förhållandena har en väsentligt förändrad karaktär när klassificeringen av hydromorfologisk status är bedömd som ”otillfredsställande” eller ”dålig” avseende hydrologisk regim eller morfologiskt tillstånd i enlighet med bedömningsgrunderna för hydromorfologiska kvalitetsfaktorer (HVMFS 2013:19, bilaga 3). Detta tillvägagångssätt framgår också av Havs- och vattenmyndighetens vägledning för KMV med avseende på vattenkraft (s. 20). Vattenförekomster som har bedömts ha bättre status än ”otill- fredsställande” för dessa kvalitetsfaktorer har alltså inte förklarats som KMV, även om de är påverkade av vattenkraftverksamheter.

Nästa steg i processen vid bedömning av om en vattenförekomst kan förklaras som KMV är att bedöma om åtgärder för att nå god ekologisk status i vattenförekomsten skulle medföra en betydande negativ påverkan på den aktuella samhällsnyttiga verksamheten. Med ”verksamheten” avses i detta sammanhang inte den specifika enskilda anläggningen som påver- kar vattenförekomstens status, utan bedömningen görs i stället i förhåll- ande till den samlade samhällsnytta som anläggningen bidrar till, t.ex. energiförsörjning, sjöfart, hamnar, kulturmiljö, rekreationsintressen, be- vattning, markdränering och översvämningsskydd.

Det ska också bedömas om nödvändiga åtgärder för att uppnå god eko- logisk status skulle leda till en betydande negativ påverkan på miljön i stort. I så fall kan vattenförekomsten också förklaras som KMV, även om åtgärderna inte bedöms leda till en betydande negativ påverkan på energi- systemet. Med ”miljön i stort” avses såväl naturmiljön i sig som kultur- miljöer, rekreationsvärden och sociala värden. Med andra ord ska även åtgärdernas påverkan på naturmiljöer, kulturmiljöer och värden för det rörliga friluftslivet vägas in. Det kan t.ex. röra sig om att väga åtgärder för att nå god ekologisk status mot de negativa effekter som sådana åtgärder kan få i fråga om t.ex. att ta bort ett översvämningsskydd eller att en viktig kulturmiljö försvinner.

Ett utpekande av KMV på denna grund är motiverat först om det rör sig om betydande ingrepp i sådana värden av större betydelse – det behöver alltså röra sig om både omfattande påverkan på intressena och intressen

68

som bedöms ha stort värde för samhället i stort, t.ex. i form av utpekade Prop. 2017/18:243 riksintressen, nationellt eller regionalt värdefulla miljöer och områden.

Europeiska kommissionens miljödirektorat har som en informations- punkt under ett möte med unionens vattendirektörer i juni 2016 särskilt adresserat frågan om utpekande av KMV för kulturmiljöer (DOC WD/2016-1/8) och då uppgett följande:

”… Article 4(3) to be applicable is that the changes to the hydromor- phological characteristics of the water body concerned which would be necessary for achieving good ecological status would have significant effects on the wider environment … the relevant CIS guidance document refers to the notion of the wider environment as covering heritage. Therefore Article 4(3) provides the mechanism for Member States to ensure that an appropriate balance between water protection and heritage can be found.”

Många värdefulla kulturmiljöer med höga kulturvärden är inte särskilt utpekade genom formellt skydd men utgör grunden för attraktiva livsmil- jöer, rekreationsområden och populära besöksmål. För att kunna ta ställ- ning till om en planerad åtgärd innebär ett betydande ingrepp i värden av större betydelse kan det, när det gäller kulturmiljöer, behöva finnas med en antikvarisk bedömning i beslutsunderlaget.

Ytterligare en faktor som det ska tas hänsyn till vid bedömningen av om en vattenförekomst kan förklaras som KMV är förhållandet till annan EU- rättslig miljölagstiftning.

4.5Europeiska kommissionens kritik

Europeiska kommissionen har i delar ifrågasatt Sveriges genomförande av de krav som följer av ramdirektivet för vatten och driver ett överträdelse- ärende mot Sverige, överträdelsenummer 2007/2239.

I ärendet har den svenska regeringen fått fyra formella underrättelser om bristande genomförande av ramdirektivet för vatten. Sverige besvarade den senaste underrättelsen den 30 november 2016 (dnr M2016/02347/R). Sverige mottog den 25 januari 2018 ett motiverat yttrande (dnr UD2018/01748/RS). Yttrandet ska besvaras inom två månader från mot- tagandet. Kommissionen anser att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt ett antal angivna artiklar i direktivet, däribland artikel 4.1 och 4.7.

I fråga om tillståndsförfarandet för verksamheter som påverkar en vattenförekomsts status anser kommissionen att så länge den svenska lagen inte innebär en sådan bindande verkan av miljömålen som krävs en- ligt artikel 4.1 kan lagstiftningen inte utgöra ett korrekt genomförande av EU-lagstiftningen. Enligt kommissionens uppfattning utesluter den sven- ska lagstiftningen all kontroll av uppfyllelse av miljöskyldigheterna i artikel 4.1 i samband med ett tillståndsförfarande avseende verksamhet som kan påverka vattenkvaliteten. Kommissionen anser att som en följd av hur den svenska lagstiftningen är utformad förefaller det inte heller vara möjligt att ta hänsyn till målen i artikel 4.1 i samband med uppdatering och omprövning av tillstånd och projektet kan tillåtas trots att det kan

69

Prop. 2017/18:243 äventyra möjligheten att uppnå miljömålen i artikel. 4.1. Enligt kommis- sionen säkerställer inte den svenska lagstiftningen under alla omständig- heter att försämringar förhindras och att god status (eller potential) kom- mer att uppnås, eller åtminstone inte äventyras. Kommissionen anser detta vara särskilt oroväckande i och med att det verkar finnas många vatten- kraftsanläggningar för vilka tillstånd har utfärdats tidigare, men som inte tar hänsyn till den nya situation som skapas genom direktivet, exempelvis bindande miljömål som har trätt i kraft efter det att tillståndet beviljades för vattenkraftverken. I yttrandet välkomnar kommissionen promemorians förslag till ändrade bestämmelser och anser att förslaget är ett steg i rätt riktning. Då lagstiftningen ännu inte antagits drar kommissionen slutsatsen att en överträdelse kvarstår både vad gäller anläggningar för vattenkraft och andra anläggningar och verksamheter som kan påverka uppnåendet av de bindande miljömålen i artikel 4. I frågan om genomförande av undan- taget i artikel 4.7 anser kommissionen att undantagsmöjligheterna och godkännandet av ett projekt som påverkar en vattenförekomst inte kan prövas helt separat från varandra.

Europeiska kommissionen har i enlighet med artikel 18 i ramdirektivet för vatten granskat samtliga medlemsstaters förvaltningsplaner avseende den senaste förvaltningscykeln, dvs. 2009–2015. Resultatet av gransk- ningen finns dokumenterat i en rapport daterad den 14 november 2012 – ”Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genom- förandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten”, COM(2012)670. Som bilaga till rapporten finns landspecifika analyser. Analysen av de svenska förvaltningsplanerna framgår av dokumentet ”A European Overview – Commission Staff Working Document accompanying the report: SWD(2012)379 Volume 1 and SWD(2012)379 Volume 2”.

Som ett led i granskningen har kommissionen hållit bilaterala möten med medlemsstaterna. Kommissionen har inom ramen för det svenska överträdelseärendet hänvisat till kommissionens mötesanteckningar från ett sådant bilateralt möte. Av anteckningarna framgår bl.a. att kommissio- nen är av följande uppfattning:

”No specific hydromorphological measures are identified in the program of measures despite the large number of water bodies being affected by hydromorphology pressure […] There is a need for a clear commitment to review permits. Prioritation is needed and COM welcomes the planned master plan. But SE needs to ensure that this prioritation is put in place in a way that will allow to ensure that the priority pressures are addressed and environmental objectives achieved.”

4.6Weserdomen

Den s.k. Weserdomen, dvs. EU-domstolens avgörande i mål C-461/13, föranleddes av en begäran om förhandsavgörande som framställts av en tysk domstol i ett mål mellan en miljö- och naturskyddsförening och För- bundsrepubliken Tyskland. Målet rörde överprövning av den tyska vatten- och sjöfartsförvaltningens planfastställelsebeslut från den 15 juli 2011

avseende fördjupning av delar av floden Weser i norra Tyskland, för att

70

större containerfartyg ska kunna nå hamnarna Bremerhaven, Brake och Bremen.

Projekten innebar fördjupning av segelrännor genom muddring av flod- bädden. Projekten avsåg även efterföljande underhållsmuddring samt dumpning av muddermassor på platser som sedan tidigare använts för dumpning. De väntade effekterna av projekten beskrivs i domen (punkt 21) på följande sätt:

”Förutom de omedelbara konsekvenserna av muddringen och dump- ningen av muddringsmassor får projektet i fråga, enligt den hänskjut- ande domstolen, ytterligare hydrologiska och morfologiska följder får de berörda delarna av floden. Sålunda kommer till exempel strömnings- hastigheterna att öka både vid ebb och vid flod, tidvattennivåerna vid högvatten att bli högre, tidvattennivåerna vid lågvatten att bli lägre, salt- halten i delar av nedre Weser att öka och gränsen för bräckt vatten i nedre Weser förskjutas uppströms. Slutligen kommer igenslamningen av flodbädden att öka utanför segelrännan.”

Den tyska domstolen begäran om förhandsavgörande avsåg fyra frågor.

1.Ska ramdirektivets artikel 4.1 a tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att avslå en ansökan om tillstånd till ett projekt, om projektet kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst eller utgör denna bestämmelse enbart ett mål för förvaltningsplaneringen?

2.Ska begreppet ”försämring av statusen” i direktivets artikel 4.1. a i tolkas så att det bara omfattar sådana negativa förändringar som leder till klassificering i en lägre klass enligt direktivets bilaga V?

3.För det fall fråga 2 besvaras nekande: Under vilka förutsättningar föreligger en ”försämring av statusen” i den mening som avses i direk- tivets artikel 4.1 a i?

4.Ska direktivets artikel 4.1 a ii och iii tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att avslå en ansökan om tillstånd till ett projekt, om projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk poten- tial och en god kemisk ytvattenstatus vid den tidpunkt som anges i direktivet, eller utgör bestämmelsen enbart ett mål för förvaltnings- planeringen.

Vid sin prövning av frågorna valde EU-domstolen att pröva den första och den fjärde frågan i ett sammanhang och den andra och tredje i ett sam- manhang varefter domstolen beslutade följande:

”1) Artikel 4.1 a i–iii i [ramdirektivet för vatten] ska tolkas så, att med- lemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas – är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försäm- ring av en ytvattenförekomsts status eller när projektet äventyrar upp- nåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst vid den tidpunkt som anges i direktivet.

2) begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, vilket återfinns i artikel 4.1 a i [ramdirektivet för vatten] ska tolkas så, att det

Prop. 2017/18:243

71

Prop. 2017/18:243

föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfak-

 

torerna enligt bilaga V i direktivet blir försämrad med en klass, även om

 

denna försämring av kvalitetsfaktorn inte leder till en försämring av

 

klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella

 

kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den

 

lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses inne-

 

bära en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, i den mening

 

som avses i artikel 4.1 a i i [ramdirektivet för vatten].

4.7Schwarze Sulm-domen

EU-domstolen har i mål C-346/14 prövat frågan om Österrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 och 4.7 i ramdirektivet för vatten genom att ge tillstånd till byggnation av ett vattenkraftverk i floden Schwarze Sulm. I målet ansåg kommissionen att Österrike brustit i efter- levnaden av sina EU-rättsliga åtaganden genom att godkänna projektet trots att det innebär en försämring av statusen hos ytvattenförekomsten i Schwarze Sulm från ”hög status” till ”god status”. Domstolen konstaterade att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det resultat som föreskrivs i direktivet. Därefter redovisade domstolen sina tidigare ställningstaganden i mål C- 461/13, den s.k. Weserdomen, och konstaterade att projektet med vatten- kraftverket i Schwarze Sulmkan medföra en försämring av ytvattenstatusen.

Domstolen gick sedan in på frågan om undantagsmöjligheten i direkti- vets artikel 4.7 kunnat tillämpas på projektet på så sätt att det projektet kunde tillåtas. Domstolen konstaterade att Österrike ansåg att det hade gjorts en individuell bedömning av projektet och att det uppfyllde kraven i artikel 4.7, medan kommissionen motsatte sig att så var fallet. Efter att ha konstaterat att byggnation av ett vattenkraftverk kan omfatta ett allmän- intresse av större vikt fann domstolen att det hade gjorts en individuell bedömning av om förutsättningarna för undantag enligt artikel 4.7 var upp- fyllda. Domstolen konstaterade att kommissionen inte hade gjort några specifika anmärkningar som visar på vilket sätt beslutsunderlaget inför tillåtandet av projektet skulle vara ofullständigt eller felaktigt till följd av en otillräcklig analys. Domstolen konstaterade också att kommissionen inte anfört något som kunde läggas till grund för en bedömning om huru- vida den planerade vattenkraftproduktionen var för liten i relation till pro- jektets storlek. Därför ogillade domstolen kommissionens talan.

Den slutsats som kan dras av domen är att även små vattenkraftsanlägg- ningar kan ha en sådan samhällsnyttig betydelse att det finns förutsätt- ningar för undantag enligt ramdirektivets artikel 4.7.

 

4.8

Vattenverksamhetsutredningen

 

Vattenverksamhetsutredningen (M 2012:01) hade regeringens uppdrag att

 

föreslå de ändringar som behövs för att miljörättens grundläggande prin-

 

ciper ska få genomslag även i den vattenrättsliga regleringen och att sär-

 

reglering av vattenanläggningar och vattenverksamheter jämfört med mil-

72

jöfarliga verksamheter ska undvikas. Förslagen skulle också innehålla en

bedömning av möjligheten att använda generella föreskrifter om försik- Prop. 2017/18:243 tighetsmått för vattenverksamheter i stället för villkor i de enskilda till-

stånden (dir. 2012:29 och dir. 2013:37).

Utredningen har lämnat förslag i delbetänkandet ”4 kap. 6 § miljöbal- ken” (SOU 2012:89), delbetänkandet ”Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2013:69) och slutbetänkandet ”I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2014:35).

Av betydelse för det här lagstiftningsärendet är Vattenverksamhetsutred- ningens förslag om den rättsliga statusen för verksamheter som bedrivs med stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller andra särskilda s.k. äldre rättig- heter.

4.9Riksdagens tillkännagivande

På initiativ av Civilutskottet beslutade riksdagen under våren 2016 om ett tillkännagivande. Av Civilutskottets ställningstagande framgår följande:

”En rimlig målsättning är att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter ska ha tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljö- balken. För att detta mål ska kunna uppnås på ett bra och effektivt sätt är det en förutsättning att tillståndsprocesserna är flexibla och kan anpassas så att inte utövare av småskalig vattenkraft får orimliga kost- nader vid nya tillståndsprövningar”

Riksdagen tillkännagav som sin mening att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vatten- verksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191).

4.10Energiöverenskommelsen

Den 10 juni 2016 träffades en energipolitisk överenskommelse mellan So- cialdemokraterna, Moderaterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Kristdemokraterna (energiöverenskommelsen). Överenskommelsen inne- bär följande:

Fastighetsskatten på vattenkraft ska sänkas till 0,5 procent under en fyraårsperiod med start 2017.

Sverige ska leva upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksam- heter.

Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men där pröv- ningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan.

Reglerna för omprövning av vattenverksamheter som vattenkraftverk och dammar bör förenklas så långt det är möjligt med hänsyn till beho- vet av att säkerställa en hållbar utveckling där våra vattenresurser inte kan betraktas som vilken resurs som helst.

73

Prop. 2017/18:243 Vattenkraftens utbyggnad ska främst ske genom effekthöjning i befint- liga verk med moderna miljötillstånd. Nya anläggningar ska ha moder- na miljötillstånd.

Nationalälvarna, och övriga i lagen angivna älvsträckor, ska fortsatt skyddas från utbyggnad.

Vattenkraftsbranschen ska fullt ut finansiera de kostnader, för till exempel omprövning av verksamheter, som gör att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet ska utgå ifrån den partsdiskuterade fondlösningen som Energimyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten har haft.

Förslagen behandlas närmare i Energikommissionens betänkande Kraft- samling för framtidens energi (SOU 2017:2).

Regeringen har som en del av genomförandet av energiöverenskom- melsen överlämnat en proposition till riksdagen om att fastighetsskatte- satsen för vattenkraftverk stegvis ska sänkas till 0,5 procent av taxerings- värdet under en fyraårsperiod med start 2017. Riksdagen har behandlat propositionen och bifallit regeringens förslag (prop. 2016/17:142, bet. 2016/17:SkU31).

5Sammanfattning av regeringens förslag och bedömningar

Förslagen i detta lagstiftningsärende kan sägas ha tre utgångspunkter som kopplar till varandra. Förslagen har tagits fram i syfte att (1) genomföra de vattenkraftsrelaterade delarna av energiöverenskommelsen, (2) tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten i fråga om prövning och omprövning av verksamheter och åtgärder som kan påverka vattnets status på ett icke acceptabelt sätt eller äventyra att beslutade miljökvalitets- normer följs, och (3) genomföra de ändringar som behövs med anledning av riksdagens tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vatten- kraft. Den huvudsakliga innebörden av förslagen och de bedömningar som ansluter till förslagen kan sammanfattas enligt följande.

Moderna miljövillkor för produktion av vattenkraftsel

Alla vattenverksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor. Moderna miljövillkor är villkor eller andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön som har beslutats efter en prövning enligt miljöbalken och finns i ett till- stånd som inte är äldre än fyrtio år eller den tid som bestämts i tillstån- det.

Verksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel ska förses med moderna miljövillkor genom omprövning enligt en särskild om- prövningsbestämmelse.

Verksamhetsutövaren ansvarar för att omprövning sker och för kost- naderna förknippade med sådan omprövning.

74

I fråga om avvägningar mellan behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel och behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder ska prövningen ske utifrån ett nationellt helhetsperspektiv som kommer till uttryck i en nationell plan som också anger vilka verksamheter som omfattas av planen, vilka verksamheter som bör prövas i ett samman- hang och när prövningen senast bör ha påbörjats. I den enskilda pröv- ningen görs en bredare prövning där hänsyn tas till en anläggnings be- tydelse för det regionala och lokala energisystemet, andra verksam- heter, andra berörda och andra miljönyttor.

Arbetet med tidplanen för prövningarna ska bedrivas så att det med ett nationellt perspektiv ges förutsättningar för att i prövningarna ta hän- syn till verksamheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmil- jön.

Som huvudregel får en verksamhet bedrivas utan att ha moderna mil- jövillkor till dess det är dags för prövning enligt den nationella planen.

En verksamhet som får vänta med att skaffa moderna miljövillkor kan få ändringstillstånd som sedan ska omprövas i samband med att hela verksamheten omprövas för moderna miljövillkor.

När en verksamhet prövas för att få moderna miljövillkor ansvarar verksamhetsutövaren för att ta fram det prövningsunderlag som be- hövs, inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.

Vid omprövning för moderna miljövillkor behöver sökanden inte er- sätta motpartens rättegångskostnader.

Den nationella planen och dess avvägningar i kombination med de ut- redningar som tas fram i de enskilda prövningarna möjliggör att verk- samheter som påverkar ett och samma vatten kan prövas samordnat och processekonomiskt.

Det bör finnas en kontrollstation i vilken det ingår uppföljning av utfal- let i de enskilda prövningarna som omfattas av den nationella planen. Kontrollstationen ska innebära att berörda myndigheter får i uppdrag att göra en uppföljning som samordnas med den kontrollstation som föreslås i kommande proposition om energipolitikens inriktning.

Berörda myndigheter ska få i uppdrag att ta fram vägledning för hur en miljöanpassning av vattenkraften kan ske på ett kostnadseffektivt sätt i förhållande till eftersträvad miljönytta, i syfte att säkra en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera kostnaderna för arbetet med att säkerställa att verksamheter och anläggningar åtgärdas så att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter och att sådan finansiering ska utgå från en fondlös- ning. Inom branschen pågår arbete med att inrätta en sådan branschgemen- sam finansiering.

Tillförlitliga klassificeringar och väl avvägda miljökvalitetsnormer ska vara beslutade när miljövillkoren för den enskilda verksamheten bestäms

Den nationella planen för moderna miljövillkor blir vägledande för vattenförvaltningen i frågor som rör vilken översyn av klassificeringar

och miljökvalitetsnormer som behövs för att tillgodose planens syfte

Prop. 2017/18:243

75

Prop. 2017/18:243

76

att i ett nationellt perspektiv åstadkomma största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel.

De myndigheter som ansvarar för förvaltningen av kvaliteteten på vat- tenmiljön kommer att bli skyldiga att utnyttja de möjligheter till undan- tag och lägre ställda krav som ramdirektivet för vatten möjliggör.

Om utredningen i den enskilda prövningen ger anledning anta att det finns förutsättningar för att i fråga om det vatten som påverkas av verk- samheten ändra en statusklassificering eller miljökvalitetsnormer så att det blir möjligt att ställa rimliga miljövillkor, ska domstolen hämta in ett yttrande från vattenmyndigheten som i sin tur ska fatta de beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer som utredningen föranleder. När domstolen begär in yttrandet ska domstolen redogöra för de skäl som talar för en ändring. Om vattenmyndigheten finner att någon änd- ring inte bör göras, kommer vattenmyndigheten att ha en skyldighet att lyfta frågan till regeringen för avgörande. Regeringen kan ändra miljö- kvalitetsnormerna.

Ändringar av klassificeringar och miljökvalitetsnormer kommer att ha betydelse för alla verksamheter som påverkar den vattenförekomst som ändringarna avser.

Berörda myndigheter ska – i ljuset av förslaget om att ramdirektivet för vattens undantagsmöjligheter ska tillämpas fullt ut – få i uppdrag att utveckla sitt vägledande material, som ska vara vägledande för bl.a. vattenmyndigheterna, vad gäller bedömningsgrunder, vad som kan an- ses vara en samhällsnyttig verksamhet, statusklassning och kraftigt modifierade vatten samt se över föreskrifter om klassificering och mil- jökvalitetsnormer avseende ytvatten. I uppdraget ska även ingå en utveckling av det vägledande materialet vad gäller frågan om vilka typer av verksamheter som kan anses utgöra samhällsnyttiga verksam- heter.

Rätt kvalitet på vattenmiljön ska uppnås

Myndigheter och kommuner som prövar frågor om verksamheter som påverkar vattenmiljön ska se till att prövningen inte ger ett resultat som innebär att verksamheten försämrar kvaliteten på vattenmiljön i strid med EU-rättens försämringsförbud eller att verksamheten äventyrar att rätt kvalitet kan uppnås. Att det blir svårare att uppnå rätt kvalitet be- höver inte betraktas som ett äventyrande. För att ”äventyra” att rätt kvalitet kan uppnås bör det handla om att man lämnar möjligheten att uppnå rätt kvalitet åt slumpen eller på annat sätt utsätter möjligheten för en oacceptabel risk. Att tillåta en verksamhet i strid med EU-rättens innebörd av ”äventyra” såsom den utvecklas i EU-lagstiftningen eller EU-rättens praxis bör också anses som ett otillåtet äventyrande.

De möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU- rätten till förmån för samhällsnyttiga verksamheter ska utnyttjas fullt ut. För detta införs såväl i arbetet med den nationella planen som i de enskilda prövningarna en ordning som innebär att vattenförvaltningen och ytterst regeringen ges möjlighet att göra de avvägningar och fatta de beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer som behövs.

Regeringen avser att följa upp utfallet av den föreslagna skyldigheten

att besluta om undantag och lägre ställda krav genom att ge berörda

myndigheter i uppdrag att redovisa för vilka vattenförekomster undan- Prop. 2017/18:243 tag använts eller lägre ställda krav beslutats.

Endast nödvändiga miljöprövningar ska ske och så enkelt som möjligt

Vattenverksamheter som bedrivs enligt urminnes hävd, privilegiebrev eller någon annan särskild s.k. äldre rättighet ska anses bedrivas med stöd av en rättighet som tillkommit enligt motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Miljöprövning av sådana verksamheter kan då koncentre- ras till de fall då miljöprövning behövs och då ske genom omprövning. Vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel kommer att om- prövas enligt den nya omprövningsbestämmelsen för moderna miljö- villkor. För andra vattenverksamheter kommer nödvändiga miljöpröv- ningar att behöva göras genom omprövning på statens initiativ. Reg- lerna om utrednings- och kostnadsansvar ändras så att de miljöpröv- ningar som behöver göras kan genomföras på ett sätt som blir kostnads- neutralt jämfört med om de s.k. äldre rättigheterna inte skulle anses vara rättigheter med stöd av miljöbalken.

Den särskilda ersättningsrätten för produktionsbortfall vid omprövning på statens initiativ avskaffas med en övergångstid på 10 år.

En omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbe- stämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem.

Regeringen ska få meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter. Sådana föreskrifter bryter igenom tillståndens rättskraft. Bemyndigandet kommer att användas endast när det är lämpligare än att initiera en omprövningsprocess för varje verksamhet som ska omfattas av kravet på det aktuella försiktighetsmåttet. Sådana föreskrifter ska användas endast när både verksamhetsutövare och det offentliga vinner på det, dvs. när det är lämpligare att åstadkomma rättsligt bindande krav med lagstiftning i stället för domstolsbeslut i enskilda fall. På så sätt kan man undvika onödiga omprövningar och omprövningskostnader.

Den s.k. båtnadsregeln för vattenverksamheter tas bort. Den intresse- avvägning som ska göras enligt miljöbalkens allmänna hänsynregler är tillräcklig.

Nationalälvarna

Bestämmelsen om skyddet för nationalälvarna och andra skyddade älvsträckor ändras så att det blir tydligt att ingen ytterligare negativ påverkan får tillåtas samt att befintliga anläggningar får underhållas bl.a. med hänsyn till dammsäkerhet.

77

Prop. 2017/18:243

 

6

Skyldighet att ha moderna miljövillkor

 

 

 

Regeringens förslag: Alla vattenverksamheter som har eller har till-

 

kommit för att ha en funktion för att producera vattenkraftsel ska ha

 

moderna miljövillkor. Verksamhetsutövaren ansvarar för att ansöka om

 

sådan omprövning. Moderna miljövillkor är sådana villkor och andra

 

bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön som gäller för

 

verksamheten och har beslutats efter miljöbalkens ikraftträdande i en

 

tillståndsdom eller tillståndsbeslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det

 

i tillståndet finns en bestämmelse som anger en längre eller kortare tid

 

för när miljövillkoren ska uppdateras nästa gång för att hållas moderna,

 

gäller den tiden i stället för fyrtio år. Tidsfristen bör bestämmas lika för

 

alla miljövillkoren. Om det är ändamålsenligt, kan dock olika tider be-

 

stämmas.

 

 

Trots kravet på moderna miljövillkor får en verksamhet som har

 

påbörjats på ett lagligt sätt bedrivas till dess en prövning blivit klar, om

 

en ansökan om prövning har lämnats in eller verksamheten omfattas av

 

en nationell plan för moderna miljövillkor och det ännu inte har blivit

 

dags för prövning enligt planen.

 

 

Promemorians förslag skiljer sig från regeringens endast på så sätt att

 

huvudregeln för moderna miljövillkor enligt promemorians förslag är att

 

de inte får vara äldre än tjugo år.

 

 

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker att det

 

införs en skyldighet för en utövare av vattenverksamheter med koppling

 

till produktion av vattenkraftsel att se till att verksamheten förses med och

 

upprätthåller moderna miljövillkor och att med moderna miljövillkor av-

 

ses, om inget annat bestämts, villkor som inte är äldre än tjugo år.

 

 

Mark- och miljööverdomstolen anser att det inte är lämpligt att i lagtext

 

ange att villkoren ska vara moderna om det som avses endast är att villko-

 

ren ska uppdateras med ett visst tidsintervall. I stället är det enligt dom-

 

stolen tillräckligt att i lagtexten ange att verksamhetsutövaren är skyldig

 

att se till att tillståndets villkor inte är äldre än viss tid. I annat fall bör det

 

enligt domstolen tydliggöras vad som avses med att villkoren ska vara mo-

 

derna och, om moderna miljövillkor är villkor till skydd för människors

 

hälsa och miljön bör det anges i lagtexten. Om det är andra typer av villkor

 

som avses och som exempelvis innebär en begränsning bör det tydliggö-

 

ras, anser domstolen, som också pekar på att det i förslaget i 11 kap. 27 §

 

miljöbalken talas om villkor medan det i förslaget till 24 kap. 10 § miljö-

 

balken även talas om bestämmelser.

 

 

Svenska Kraftnät understryker att införandet av moderna miljövillkor

 

inte får äventyra förutsättningarna för att bibehålla och vid behov förbättra

 

dammsäkerheten vid dammsäkerhetsklassade dammar.

 

 

Havs- och vattenmyndigheten anser att möjligheten att besluta en längre

 

tid än tjugo år för omprövning för moderna miljövillkor bör tillämpas

 

restriktivt, samt att en längre tid än tjugo år inte är förenligt med en adaptiv

78

vattenförvaltning. Länsstyrelserna i Jönköpings, Västra Götalands och

 

 

Örebro län anser att moderna miljövillkor bör kunna avse en kortare tid än tjugo år.

Länsstyrelsen i Hallands län pekar på att eftersom ny kunskap och ny teknik kontinuerligt utvecklas, finns det en stor risk för att miljövillkor, som beslutas vid prövningstillfället, inte kommer att vara ändamålsenliga hela den tid som enligt förslaget i vissa fall kan vara 40–50 år. Umeå tings- rätt ifrågasätter lämpligheten av att införa en bestämmelse om att en till- ståndsdom ska innehålla den tid inom vilken tillståndets villkor ska uppda- teras för att hållas moderna och anser att den förslagna tiden för en inves- teringstung verksamhet, 40–50 år, framstår som för lång. Även länsstyr- elserna i Norrbottens, Västerbottens och Östergötlands län anser att 50 år kan vara för lång tid. Länsstyrelsen i Uppsala län bedömer att det inte är miljömässigt lämpligt eller processekonomiskt fördelaktigt att dela upp prövningen på det sätt som sker om indelning av när prövning ska ske görs efter ålder på villkoret. Tid för uppdatering bör styras av behovet och ända- målsenlighet av villkoret snarare än hur investeringstung en verksamhet kan anses vara. Tiden för uppdatering bör inte bestämmas till längre än maximalt tjugo år. Länsstyrelsen i Västmanlands län uppmärksammar att det förekommer domar som är yngre än 20 år och som inte innehåller mo- derna miljövillkor.

Fortum Sverige AB, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv och Vattenfall AB anser att bestämmelsen bör upphöra att gälla efter den inledande tjugoårsperioden och att vattenkraft för elproduktion då bör omfattas av samma omprövningsbestämmelser som annan vatten- verksamhet. Energiföretagen Sverige, Jämtkraft AB och Statkraft AB anser att det bör göras en prövning av om nya villkor är nödvändiga efter den första omprövningen skett.

Uniper, Skellefteå Kraft AB, Vattenfall AB och Statkraft AB betonar vikten av att det efter den första prövningen sätts villkor som är gällande för en tid som är anpassad efter de stora investeringar som behövs och avskrivningstiden för dessa och anser att 40–50 år är en rimlig tid. Även Luleå tekniska universitet anser att en omprövning med tjugoårsintervall är för kort tid med hänsyn framförallt till investeringscykler och behovet av förutsebarhet för verksamhetsutövaren.

Svensk Vattenkraftförening avstyrker förslaget och anser att vattenkraft bör ges tillstånd utan tidsbegränsning.

Havs- och vattenmyndigheten anser att det bör tydliggöras i den före- slagna 11 kap. 27 § att det är verksamhetsutövaren som ska ansöka om prövning.

Ett antal remissinstanser, däribland Vänersborgs tingsrätt och Länsstyr- elsen i Västerbottens län, anser att förslaget bör avse all vattenverksamhet och inte enbart sådan som är avsedd för elproduktion.

Skälen för regeringens förslag

Det svenska systemet för prövning av verksamheter och åtgärder som på- verkar vattenmiljön behöver vara ordnat så att verksamheterna och åtgär- derna – när det behövs – blir prövade enligt miljöbalkens krav. På det sättet säkerställs att verksamheterna och åtgärderna förenas med de villkor som behövs för att uppfylla miljöbalkens krav och därigenom de krav som följer av EU:s ramdirektiv för vatten. När väl en prövning har skett enligt

Prop. 2017/18:243

79

Prop. 2017/18:243 miljöbalken behöver prövningar därefter ske i den utsträckning som be- hövs med hänsyn till utvecklingen och behovet att fortlöpande säkerställa att verksamheterna inte hindrar att ramdirektivets krav uppfylls.

För att åstadkomma detta föreslås i det här lagstiftningsärendet särskilda prövningsregler för vattenverksamheter som har eller har haft en funktion för produktion av vattenkraftsel. Denna avgränsning hänger samman med energiöverenskommelsen och det arbete som har bedrivits inför och med anledning av den.

Vattenkraften har en nyckelroll

Vattenkraften har en nyckelroll i det svenska elsystemet där stora delar av vattenkraftsproduktionen bidrar med balansering på alla tidshorisonter – från sekund och minut till årsreglering. Vattenkraften är en oerhört viktig resurs för elsystemet, för det förnybara energisystemet och för möjligheten att utöva systemansvaret för el. Samtidigt innebär drift av vattenkraftverk och tillhörande dammar och årsregleringar en stor påverkan på miljön i form av fysisk påverkan på vattendragen. Det är därför angeläget att verk- samheterna löpande miljöanpassas.

Energiöverenskommelsen

I energiöverenskommelsen anges att Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft som gör att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter. De vattenverksamheter som avses i energi- överenskommelsen är sådana som syftar till att ta vara på den kraft som finns i vattnet för att producera vattenkraftsel, dvs. vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Energiöverenskommelsen innebär att verk- samheterna ska ha moderna miljövillkor. Det bör därför införas en skyldig- het för sådana verksamheter att ha moderna miljövillkor. Detta bör gälla även verksamheter som i dag inte används för produktion av vattenkraftsel men som när de påbörjades syftade till sådan produktion. Enligt energi- överenskommelsen ska prövningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan.

Endast ett mycket litet antal av dagens verksamheter har prövats i närtid och försetts med villkor om försiktighetsmått som lever upp till de krav som skulle följa av en prövning mot miljöbalkens bestämmelser. Om ener- giöverenskommelsen ska uppfyllas i denna del behöver verksamheterna – inklusive de anläggningar som används för att påverka vattnets flöde och driften av de anläggningarna – ses över och de ändringar i bestämmelser och miljövillkor göras som säkerställer att verksamheterna inte äventyrar möjligheterna att leva upp till miljöbalkens krav inbegripet de som EU gemensamt har beslutat är nödvändiga för en hållbar utveckling där vattnet inte kan betraktas som vilken resurs som helst.

Vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel

Med vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel avses i detta lag- stiftningsärende en vattenverksamhet som innebär vattenreglering, vatten- bortledning, vattenöverledning eller annan påverkan på vattnets flöde och

80

är avsedd för produktion av el genom omvandling av energin i ström- mande vatten, eller när verksamheten påbörjades, var avsedd för sådan produktion. En sådan definition bör tas in i 11 kap. 6 § miljöbalken.

Verksamheten ska alltså ha detta syfte, dvs. bedrivas som ett led i en produktion av vattenkraftsel, t.ex. genom att dämma upp vatten i syfte att samla vattnet så att det kan ledas till en anläggning som tar vara på kraften i det strömmande vattnet.

Vattenverksamheten ska även anses vara en vattenverksamhet för pro- duktion av vattenkraftsel om verksamheten, när den påbörjades, var av- sedd att utgöra ett led i en produktion av vattenkraftsel, t.ex. genom att dämma upp vatten i syfte att samla vattnet så att det kan ledas till en an- läggning som tar vara på kraften i det strömmande vattnet. Detta innebär att även verksamheter som inte längre är avsedda att vara ett led i produk- tion av vattenkraftsel under vissa förutsättningar kan omfattas av kraven på moderna miljövillkor. Avgörande i dessa fall är om vattenverksamheten när den påbörjades var avsedd för produktion av vattenkraftsel. Ett exem- pel: Det pågår dämning av vatten med en dammanläggning. Den pågående verksamheten (dämningen) är inte avsedd för produktion av vattenkraftsel. Om dämningen när den påbörjades (när dammen byggdes) var avsedd för sådan elproduktion, ska dämningen anses vara en vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Om dämningen när den påbörjades (när dam- men byggdes) inte var avsedd för sådan elproduktion, ska den nu pågående dämningen inte anses vara en vattenverksamhet för produktion av vatten- kraftsel. Detta gäller även om dämningen (dammen) vid någon tidpunkt efter dess tillkomst har haft – men inte längre har – en sådan funktion. Det avgörande är alltså syftet med att påbörja verksamheten (syftet med att bygga den anläggning som den nu pågående verksamheten bedrivs med).

Moderna miljövillkor

För att åstadkomma en ordning där alla berörda verksamheter blir prövade enligt miljöbalkens krav och därefter blir försedda med de uppdateringar av miljövillkoren som med hänsyn till utvecklingen behövs för att det ska vara möjligt att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön, bör det införas en skyldighet för varje berörd verksamhetsutövare att se till att verksamheten har moderna miljövillkor.

Det är angeläget att få igång de prövningar som behöver göras för att förse verksamheterna med moderna miljövillkor. Med hänsyn till att de flesta berörda verksamheterna aldrig har prövats mot miljöbalkens krav är det lämpligt att låta uttrycket moderna miljövillkor avse villkor som be- stämts enligt miljöbalken, dvs. i ett tillstånd eller beslut där miljöpröv- ningen har gjorts enligt balkens regler. Det blir därför nödvändigt att så gott som omgående vidta åtgärder för att åstadkomma en miljöbalkspröv- ning. När verksamheten har miljöprövats enligt balkens bestämmelser, bör skyldigheten att ha moderna miljövillkor utformas som en skyldighet att se till att tillståndets villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts i en dom eller ett beslut som inte är äldre än fyrtio år eller den kortare eller längre tid som är lämplig med hänsyn till verksamheten och behovet av att miljövillkoren fortlöpande ska vara ändamålsenliga för miljöskyddet.

Prop. 2017/18:243

81

Prop. 2017/18:243

Någon omedelbar omprövning av alla verksamheter kommer dock inte

 

att ske. Det beror på behovet av att kunna genomföra prövningarna i ett

 

sammanhang. Därför innehåller detta lagstiftningsärende förslag om en

 

nationell prövningsplan samt om möjlighet att anmäla sig till att omfattas

 

av planen och att efter en sådan anmälan få vänta med att omprövas till

 

dess det enligt planen är dags för omprövning.

 

Vid den första prövningen för moderna miljövillkor bör det vara möjligt

 

att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bestämma den

 

tid inom vilken nästa uppdatering av miljövillkoren ska ske för att miljö-

 

villkoren ska hållas moderna. Som flera remissinstanser påpekar är det

 

viktigt att ge utrymme för att kunna anpassa prövningstakten till de behov

 

som finns i det enskilda fallet och med hänsyn till verksamhetsutövarens

 

intresse av förutsebarhet och långsiktighet, särskilt i fall där verksamheten

 

bedrivs med en investeringstung anläggning eller förutsätter en invester-

 

ingstung miljöanpassningsåtgärd. När den första uppdateringen till mo-

 

derna miljövillkor görs (dvs. i den första prövningen enligt miljöbalkens

 

bestämmelser) bör det vara möjligt att bestämma den tid inom vilken nästa

 

uppdatering av miljövillkoren ska ske för att miljövillkoren ska hållas

 

moderna. Tiden bör bestämmas med hänsyn till verksamhetens miljöpå-

 

verkan, hur miljövillkoren är bestämda och kommande moderniserings-

 

behov så att verksamheten inte på grund av utebliven uppdatering kommer

 

att äventyra möjligheterna att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön samt med

 

hänsyn till verksamhetsutövarens behov av långsiktig förutsebarhet i fråga

 

om gjorda och planerade investeringar. För en mycket investeringstung

 

verksamhet bör den första uppdateringen kunna resultera i att nästa upp-

 

datering inte behövs förrän efter fyrtio eller femtio år. Det förutsätter att

 

miljövillkoren utformas så att de under den tiden kan antas komma att

 

förbli ändamålsenliga för miljöskyddet och för behovet att uppnå rätt kva-

 

litet på vattenmiljön. Om det inte är möjligt att utforma miljövillkoren på

 

det sättet, kan det bli nödvändigt att bestämma en kortare tid. Om det är

 

ändamålsenligt bör det också vara möjligt att bestämma olika tider för

 

olika villkor. Så kan t.ex. vara fallet om något miljövillkor är förenat med

 

en osäkerhet som gör att en uppdatering av det villkoret bör göras tidigare

 

utan att andra villkor ska behöva en lika tidig uppdatering. Förslaget ska-

 

par på så sätt en flexibilitet med möjlighet att ta hänsyn till omständighet-

 

erna i det enskilda fallet för att ge rimlig framförhållning och förutsebarhet

 

utan att riskera en upprepning av dagens situation där icke tidsbegränsade

 

tillstånd hindrar utvecklingen mot rätt kvalitet på vattenmiljön. Det avgör-

 

ande måste vara att hålla miljövillkoren tillräckligt moderna för att verk-

 

samheten ska kunna anses vara delaktig i en hållbar utveckling. Ompröv-

 

ning av en redan modern anläggning som lever upp till de krav som kan

 

ställas på miljöanpassning kommer inte resultera i nya krav. En ompröv-

 

ning behöver således inte resultera i krav på verksamhetsutövaren att ändra

 

sin anläggning eller drift. Omprövningar för att säkerställa att verksam-

 

heterna är moderna kan då göras snabbt och enkelt.

 

Enligt promemorians förslag ska lagtexten ge uttryck för en huvudregel

 

att miljövillkoren för att anses moderna inte ska vara äldre än tjugo år

 

samtidigt som det av promemorians motivering framgår att tiden för upp-

 

datering för de allra flesta vattenverksamheter som omfattas av kravet på

 

moderna miljövillkor i praktiken kommer att bli bestämd till fyrtio eller

82

femtio år. Därför är det lämpligt att utforma kravet så att med moderna

miljövillkor avses att miljövillkoren ska vara bestämda enligt miljöbalkens Prop. 2017/18:243 bestämmelser, dvs. i en dom eller beslut som meddelats efter balkens

ikraftträdande den 1 januari 1999, och att miljövillkoren därefter som hu- vudregel inte får vara äldre än fyrtio år.

Kravet att ha moderna miljövillkor bör alltså innebära att verksamhets- utövaren ska se till att det för verksamheten finns ett tillstånd vars villkor eller bestämmelser till skydd för miljön har bestämts enligt miljöbalken i en dom eller ett beslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det i tillståndet har bestämts en annan tid för uppdatering av miljövillkoren, ska dock den tiden gälla.

Det är verksamhetsutövarens ansvar att ta fram det prövningsunderlag som behövs inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens betydelse för olika enskilda och allmänna intres- sen. Delar av det underlag som kan behövas vid en prövning, såsom bl.a. uppgifter som klassning av vattenförekomster och underliggande bedöm- ningar av vattnets kvalitet finns framtaget och tillgängligt hos länsstyrel- serna. Det är viktigt att länsstyrelserna är verksamhetsutövarna behjälpliga med att tillhandahålla sådana offentliga uppgifter. Även uppgifter om inventeringar och kunskapsunderlag med tidigare genomförda antikvari- ska bedömningar som finns tillgängliga hos länsstyrelsen ska på förfrågan tillhandahållas. Detta i syfte att underlätta för verksamhetsutövarna att få fullständiga prövningsunderlag. Myndigheterna ska även vid behov hjälpa verksamhetsutövarna med information om vad som krävs för ett fullstän- digt prövningsunderlag. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet. Om en verksamhetsutövare vänder sig till myndigheten för att få hjälp med frågor om processen och prövningsunderlag, ska myndigheten bistå inom ramen för serviceskyldigheten. Prövningsmyndigheten har som ett led i sin officialprövning en skyldighet att se till att nödvändigt underlag tas in. Ett exempel på det är bestämmelsen i 22 kap. 12 § miljöbalken om att för- ordna om en sakkunnig för att genomföra en utredning eller värdering och avge utlåtande i målet.

Skyldigheten att ha moderna miljövillkor medför att omprövningar initieras

I det här lagstiftningsärendet föreslås att det införs en särskild ompröv- ningsbestämmelse för moderna miljövillkor. Syftet med det är att ompröv- ningar för att uppdatera miljövillkoren ska initieras och nya och ändrade miljövillkor kunna beslutas enligt den bestämmelsen. Den föreslagna skyl- digheten att ha moderna miljövillkor syftar till att de omprövningar som behövs ska bli initierade och att det är verksamhetsutövaren som ska ta initiativen till omprövning. Om ett tillstånd blir för gammalt, bryter verk- samhetsutövaren mot skyldigheten och kan då komma att bli förelagd av tillsynsmyndigheten att ansöka om omprövning. Ytterst kan tillsynsmyn- digheten komma att ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens bekostnad.

83

Prop. 2017/18:243

84

Första uppdateringen till moderna miljövillkor behöver inte ske omedelbart

När den föreslagna skyldigheten att ha moderna miljövillkor börjar gälla kommer flertalet av de berörda verksamhetsutövarna inte att uppfylla kra- vet. Den som har ansökt om en omprövning för moderna miljövillkor bör få fortsätta att bedriva verksamheten i avvaktan på att prövningen blir klar.

I det här lagstiftningsärendet föreslås att det ska finnas en nationell hel- hetssyn i fråga om att de berörda verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt för att främja en god avvägning mellan vattenmiljönytta och nytta i fråga om tillgång till produktion av vatten- kraftsel. Det ska finnas en nationell plan för att denna helhetssyn ska få genomslag i omprövningarna. Det ska vara möjligt att bedriva arbetet med planen så att den nationella helhetssynen blir tillräckligt klar olika snabbt i olika delar av landet. Med ”tillräckligt klar” avses här att planen för t.ex. ett visst avrinningsområde eller vattendrag ger den vägledning i fråga om den nationella helhetssynen som är relevant för området eller vattendraget så att omprövningarna av de verksamheter som påverkar området eller vat- tendraget kan ske i ett sammanhang. Det bör vara möjligt för en verksam- hetsutövare att få vänta med att initiera en omprövning för moderna miljö- villkor till dess den nationella helhetssynen är klar för det område eller vattendrag som påverkas av verksamheten. Den föreslagna nationella planen ska ange en tidpunkt för när det finns förutsättningar för att i ett sammanhang ompröva verksamheter som påverkar ett och samma vatten. Om planen anger en sådan tidpunkt, bör verksamhetsutövaren inte anses bryta mot skyldigheten att ha moderna miljövillkor förrän efter det att den tidpunkten har passerat.

Även om den nationella helhetssynen behöver vara tillräckligt klar när det gäller den vattenförekomst som är berörd vid en omprövning, är det inte nödvändigt att översynen av miljökvalitetsnormer och klassning har genomförts innan en prövning påbörjas. Den bör dock finnas tillräcklig information om vattnets kvalitet för att verksamhetsutövaren inte ska be- höva utföra egna undersökningar i syfte att fastställa vattnets kvalitet före det att omprövning för moderna miljövillkor inleds. Det ankommer på vattenmyndigheten att fastställa vattnets status och att den status som be- slutas motsvarar vattnets faktiska status vid beslutstillfället.

Utredningarna i de enskilda prövningarna kan ge information som inte hanteras i nationella planen (t.ex. en anläggnings samhällsnytta i andra avseenden än nationell effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel). Även sådan information kan ha betydelse för klassificering och normgiv- ning. Regelverket bör därför ge utrymme för att eventuella ytterligare jus- teringar kan genomföras innan prövningsmyndigheten bestämmer vilka miljövillkor som ska gälla för den enskilda verksamheten.

För tydlighet i fråga om vilka verksamheter som kan få vänta med att ansöka om omprövning bör den möjligheten endast gälla till förmån för de verksamheter som har anmälts för att omfattas av den nationella planen.

Några remissinstanser anser att kraven på moderna miljövillkor bör gälla omedelbart och att möjligheten att genom en anmälan till den nationella planen senarelägga omprövningen inte bör genomföras. För energiöver- enskommelsens mål är det viktigt att uppdateringen till moderna miljövill- kor kan ske på att samordnat sätt så att en nationell avvägning mellan

vattenmiljöförbättrande åtgärder och tillgång till vattenkraftsel kan få Prop. 2017/18:243 genomslag i de enskilda prövningarna. Uppdateringen uppskattas generera

totalt drygt 7 400 mål hos mark- och miljödomstolarna. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det är synnerligen angeläget att miljö- anpassningen av de berörda verksamheterna kan genomföras så snart möj- ligt. Mot bakgrund av samordningsbehovet och i ljuset av antalet pröv- ningar bör dock uppdateringen till moderna miljövillkor kunna vänta till den tidpunkt då det enligt den föreslagna nationella planen finns förutsätt- ningar för en samordnad syn i fråga om verksamheter som påverkar ett och samma vattendrag eller avrinningsområde.

Om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att behovet av mil- jöskydd i något avseende inte tål att vänta på en omprövning för moderna miljövillkor, kommer det att vara möjligt för tillsynsmyndigheten att före- lägga om försiktighetsmått eller initiera omprövning eller återkallelse en- ligt andra bestämmelser. Detta ska användas mycket restriktivt. Möjlighe- ten ska inte användas så att planens syfte med sammanhängande ompröv- ningar förfelas.

7Nationell plan för moderna miljövillkor

Regeringens förslag: Regeringen ska se till att det finns en nationell plan för de prövningar och omprövningar som behöver göras för att be- fintliga verksamheter för produktion av vattenkraftsel ska förses med moderna miljövillkor. Planen ska ange en nationell helhetssyn i fråga om att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett sam- ordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Regeringens bedömning: Ett förslag till planen tas fram av Havs- och vattenmyndigheten, Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät i samverkan med berörda myndigheter såsom bl.a. länsstyrelserna (inklusive vattenmyndigheterna), Kammarkollegiet och Naturvårdsverket. Regeringen beslutar om att anta planen. Inom ramen för det adaptiva planarbetet kommer ändringar i planen att behöva gö- ras. Sådana ändringar ska också föreslås av myndigheterna och antas av regeringen. Regeringen kan delegera konkretiserings- och ändringsbe- slut till myndigheterna i frågor som inte behöver avgöras av regeringen.

Planen ersätter inte den individuella prövningen där de konkreta för- utsättningarna för driften av den enskilda verksamheten bestäms.

Riksantikvarieämbetet ska bevaka att det nationella kulturmiljöin- tresset beaktas vad gäller när i tiden en prövning senast ska ha inletts. Arbetet med planen bör bedrivas så att omprövningarna kan genom- föras snabbt och resurseffektivt. Planen ska, genom att bl.a. ha god stor- leksmässig spridning på prövningarna, ge förutsättningar att redan tidigt och sedan fortlöpande kunna följa upp hur väl resultatet av ompröv- ningarna kan förväntas uppfylla planens syfte att ge största möjliga nytta för vattenmiljön och för att säkra nationell effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel.

85

Prop. 2017/18:243 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens med den

skillnaden att det i promemorian inte anges att Riksantikvarieämbetet i planarbetet ska bevaka att det nationella kulturmiljöintresset beaktas vad gäller när i tiden en prövning senast ska ha inletts. Enligt promemorian ska planen antas av Havs- och vattenmyndigheten och frågor som myndighet- erna inte kommer överens om kunna avgöras av regeringen. I promemo- rian sägs inget uttryckligt om att planen ska ge förutsättningar att redan tidigt och sedan fortlöpande kunna följa upp hur väl resultatet av ompröv- ningarna kan förväntas uppfylla planens syfte.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser tillstyrker eller ut- trycker sig positivt om att införa en nationell plan, däribland alla länsstyr- elser, Fortum Sverige AB, Vattenfall AB, Energiföretagen Sverige, Kam- markollegiet, Statens energimyndighet, Havs- och vattenmyndigheten, Naturskyddsföreningen, Naturvårdsverket, Sveriges Kommuner och Landsting och Riksantikvarieämbetet. Ett flertal av dessa remissinstanser har dock synpunkter på förslagets utformning.

Naturvårdsverket anser att planen bör grundas på största möjliga miljö- nytta och inte största möjliga nytta för vattenmiljön. Havs- och vatten- myndigheten och Energimyndigheten anser att bestämmelsen bör ändras för att tydliggöra att syftet är att åstadkomma största möjliga nytta både för vattenmiljö och för en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Flera energibolag, däribland Skellefteå Kraft AB, Tekniska Verken i Linkö- ping AB och Uniper betonar vikten av att planen tar hänsyn till planer- ingsmålet om 1,5 terawattimmar. Affärsverket svenska kraftnät anser att den nationella planen även bör ta hänsyn till att största möjliga elberedskap i elproduktionen ska uppnås med hänsyn till vattenkraftens roll för elberedskap. Luleå tekniska universitet stödjer förslaget och anser att det bör göras tydligare att planen ska följa den prioriteringsordning som Havs- och Vattenmyndigheten tagit fram tillsammans med Energimyndigheten och börja med de vattendrag som bedöms vara viktigast från miljösyn- punkt och minst viktiga från energisystemsynpunkt. Advokatsamfundet anser att det är positivt att den avvägning som ska ske mellan elproduktion och miljöhänsyn tydliggörs men att särregleringen kan innebära negativa konsekvenser för övriga verksamhetsutövare. Sveriges Kommuner och Landsting anser att det är viktigt att det finns utrymme att beakta även regionala och lokala aspekter i planen och att kopplingen till kommunernas ansvar att verka för en säker och tillräcklig energitillförsel behöver klar- läggas.

Världsnaturfonden WWF och Älvräddarnas Samorganisation är gene- rellt positiva till införandet av en nationell plan förutsatt att den inte blir så detaljerad att den avsevärt försenar arbetet med prövningar och att den kontinuerligt uppdateras. Föreningarna anser därutöver att det finns en risk för brist på resurser vid framtagande av den nationella planen och pekar därför på behovet av att nödvändig bredd och omfattning på kompetens och resurser tillgodoses i den processen. Föreningarna anser även att det kan ifrågasättas om det finns ett behov av ökad reglerförmåga i ett framtida elsystem då antalet tillfällen när reglerförmåga och effekttillgång har varit otillräcklig är extremt få.

86

Länsstyrelsen i Norrbottens län framhåller vikten av att länsstyrelsen ges möjlighet att delta i arbetet med att ta fram och utforma planen. Kam- markollegiet anser att vattenmyndigheterna bör ingå bland de myndigheter som ska ta fram planen.

Sollefteå kommun anser att den kommunala nivån bör finnas represen- terad i arbetet med framtagandet av planen eftersom vattenmiljön och dess status i hög grad har lokal betydelse särskilt i de kommuner där vattenkraf- ten byggts ut.

Flera länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i Gotlands, Hallands, Kalmar, Kronobergs, Västerbottens, Västmanlands och Örebro län anser att läns- styrelsen och Riksantikvarieämbetet bör få starkare roller i att ta fram planen. Riksantikvarieämbetet anser att kulturmiljöintresset måste säker- ställas i planen genom att myndigheten ges i uppdrag att medverka i arbetet. Länsstyrelsen i Kalmar län anser även att planen ska ta hänsyn till inverkan på värdefull miljö- och kulturmiljö. Även länsstyrelserna i Blekinge, Hallands, Jönköpings och Värmlands län, Sveriges Hembygds- förbund, Svenska Industriminnesföreningen, Regionmuseet i Kristianstad och Kulturmiljöfrämjandet för fram behovet av ett kulturmiljöperspektiv och att Riksantikvarieämbetet får en större roll. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att det är av stor betydelse att det tydligt framgår av riktlinjer till den nationella planen hur avvägningar gällande kulturmiljövärden ska göras i förhållande till målet för miljökvalitetsnormerna. Statens jord- bruksverk anser att planen även bör ta om hand frågor om anläggningens betydelse för kulturhistoria, översvämningsrisker och grundvattenbild- ning. Energimyndigheten anser att kulturmiljöfrågor inte bör hanteras i planen då alla resurser i denna fråga bör användas i den enskilda pröv- ningen.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att förslaget behöver förtydligas i frågan om hur andra dammar än de som är kopplade till vattenkraftsel ska hanteras. Länsstyrelsen i Skåne län anser att det är otydligt vilka verksam- hetsutövare och anläggningar som kommer att omfattas av den nationella planen. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att enbart vattenkraftverk som redan har tillstånd och som överstiger en viss minimieffekt ska kunna ansöka om att få ingå i den nationella prövningsplanen då majoriteten av vattenkraftsproduktionen sker i de större älvarna med följd att det redan i dag går att bedöma vilka kraftverk som är viktiga för den nationella elför- sörjningen och inte.

Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att det bör förtydligas när planen ska vara klar eller när planens olika etapper ska vara uppnådda. Natur- skyddsföreningen anser att det är viktigt att planen inte blir så detaljerad att den försenar prövningarna.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att det är mycket viktigt att ambitions- nivån på planen inte blir för låg utan är tillräckligt detaljerad om den ska kunna fungera som vägledande under prövningsförfarandet. Länsstyrelsen i Västernorrlands län tillstyrker planen under förutsättning att planen utar- betas och beslutas enligt vattenförvaltningens regler och systematik och att anslutning till planen är tvingande. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att planen inte ska vara styrande för vattenmyndigheternas arbete med klassificering och beslut av miljökvalitetsnormer. Vidare anser läns- styrelsen att Natura 2000 måste vara prioriteringsgrundande i arbetet med

Prop. 2017/18:243

87

Prop. 2017/18:243 planen. Energiföretagen Sverige och Vattenfall AB anser att det vid upp- rättandet av planen är viktigt att uppmärksamma eventuella målkonflikter mellan bevarandemål i Natura 2000-områden och vattenreglering för elproduktion som fanns redan vid beslutet om områdesskydd och vid be- hov verka för att bevarandeplaner får tydligare utformning. Även Fortum Sverige AB uppmärksammar den frågan.

Svea hovrätt anser att det inte framgår vilka möjligheter regeringen har att agera i de fall de medverkande myndigheterna inte är överens. Dom- stolen anser även att det saknas en analys av i vilken mån planen är bin- dande för vattenmyndigheterna och domstolarna vid de individuella pröv- ningarna och om det går att överklaga beslutet att anta planen. Kammar- kollegiet anser att det bör utredas om planen utgör ett överklagbart beslut.

Energiföretagen Sverige, Vattenfall AB, Energimyndigheten, Affärsverket svenska kraftnät, Stödföreningen för småskalig vattenkraft, Tekniska Ver- ken i Linköping AB, Jämtkraft AB, Skellefteå Kraft AB och Uniper anser att planen bör beslutas av regeringen då det inte framgår tydligt vad reger- ingen kan göra om myndigheterna som deltar i planarbetet inte är överens trots att planen är ett energipolitiskt ställningstagande. Bl.a. Jämtkraft AB och Energiföretagen Sverige anser att det behövs en återkommande kont- rollstation för att säkerställa att syftet med planen uppnås.

Nacka tingsrätt har i huvudsak ingen invändning mot förslaget men efterfrågar ett förtydligande av hur prövningarna ska fördelas över landet med hänsyn till utrymmet för en samordning av resurserna mellan mark- och miljödomstolarna samt ett närmare resonemang om hur en samordnad prövning av verksamheter i ett och samma vattendrag bör genomföras i praktiken. Växjö tingsrätt anser att det behöver tydliggöras om det finns några tidsfrister för när prövningarna enligt planen senast ska eller bör vara genomförda. Domstolen anser också att det krävs författningsstöd för att i en enskild prövning prioritera en verksamhet utifrån planen. Umeå tings- rätt anser bl.a. att det bör tydliggöras vad som händer om verksamhets- utövaren inte gör någon anmälan till planen. Domstolen påtalar även vik- ten av att planen tar hänsyn till prövningsmyndigheternas doms- och pröv- ningsområden och att planen samordnas med det pågående arbetet inom vattenförvaltningen. Vänersborgs tingsrätt anser att det är oklart vilken roll planen ska ha och att de myndigheter som för talan eller yttrar sig i enskilda prövningar måste vara fria att företräda det allmänna intresse som de är satta att bevaka oaktat vad som står i planen. Östersunds tingsrätt anser att det inte framgår hur bindande planen, och planens uttolkning av vad som är gällande EU-rätt, är för domstolarna i den efterföljande pröv- ningen och ställer sig ytterligt tveksam till att använda en plan för att säker- ställa att EU-rätten får genomslag i svensk rätt. Vidare anser domstolen att förslaget innefattar principiella frågeställningar kring domstolens själv- ständighet i förhållande till regeringen och också den gällande principen om att domstolen känner rätten, jura novit curia.

Ett antal remissinstanser avstyrker eller är negativa till förslaget. Små- lands vattenkraftförening avstyrker förslaget. Västsvensk Vattenkraftför- ening anser att förslaget favoriserar och skyddar stora kraftverk på be- kostnad av små kraftverk. Svensk Vattenkraftsförening anser att planen omintetgör en individuell prövning av varje enskilt kraftverk med dess be- tydelse för olika samhällsintressen och föreslår att det ska tas fram lokala

88

eller regionala avvägningsplaner i samråd med berörda verksamhetsutö- Prop. 2017/18:243 vare. Värmland Dalslands Vattenkraftsförening välkomnar att det skapas

en ordning för när prövningar ska genomföras och att det görs en nationell överblick av frågan. Föreningen anser dock bl.a. att förslaget missgynnar småskalig vattenkraft, att det är oklart vilken ställning planen ska ha i den enskilda prövningen och att planen bör kunna överklagas av verksamhets- utövaren. Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademin anser att den rapport om relativt reglerbidrag som beskrivs i promemorian inte bör ligga till grund för nationella planen då den är bristfällig och bygger på en modell som ägare av huvudsakligen stora vattenkraftverk tagit fram. Akademin anser vidare att större hänsyn bör tas till småskalig vattenkraft som en viktig produktionsresurs i elområde 4. Även Jokkmokks kommun riktar kritik mot rapporten om relativt reglerbidrag.

Lantbrukarnas Riksförbund anser att förslaget inte överensstämmer med ramdirektivets utgångspunkter för utpekande av kraftigt modifierade vat- tenförekomster som säger att varje verksamhet ska bedömas i det enskilda fallet och med beaktande av de nyttor som verksamheten har i ett lokalt perspektiv.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Det är viktigt att arbetet med att förse de berörda vattenverksamheterna (vattenkraftverk och dammar som är eller har varit avsedda för produktion av vattenkraftsel) med moderna miljövillkor bedrivs på ett systematiskt sätt och i en sådan ordning som säkerställer att prövningarna genomsyras av en nationell helhetssyn avseende avvägningar mellan vattenmiljövär- den och de olika verksamheternas betydelse för en nationell effektiv till- gång till vattenkraftsel. För att detta ska kunna uppnås behöver det finnas en plan för planerade prövningar. Denna plan bör vara nationell och tas fram av de myndigheter som företräder berörda statliga intressen som t.ex. en säker energiförsörjning och skydd av djur- och växtliv.

Det är verksamhetsutövaren som ska ansvara för att miljövillkoren är

 

moderna. Den nationella planen är verktyget för att en helhetssyn i fråga

 

om avvägningar mellan behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och

 

behovet av nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel ska få genomslag i

 

den enskilda prövningen.

 

Det är angeläget att arbetet med planen kommer igång och att de en-

 

skilda verksamheternas uppdatering till moderna miljövillkor kan starta

 

parallellt med att arbetet med planen fortskrider. Planen bör inledningsvis

 

ange tidsmässiga prioriteringar för prövningar av verksamheter som –

 

även om de inte prövas samtidigt – bör prövas i ett sådant sammanhang att

 

prövningarna blir ändamålsenliga för planens syften. När den första tid-

 

planen är på plats kan planarbetet fortsätta med utgångspunkt i tidplanen

 

och med olika detaljeringsgrad för olika vattendrag eller avrinnings-

 

områden, beroende på vad som behövs med hänsyn till planens syften.

 

Största möjliga nytta för vattenmiljön

 

Helhetssynen ska innebära en samordning som ger största möjliga nytta

 

för vattenmiljön. För att detta ska uppnås behöver de prövningar som ska

 

genomföras ske på ett samordnat sätt och planen löpande hållas aktuell

 

med hänsyn till hur arbetet fortskrider.

89

Prop. 2017/18:243 Det är viktigt att ny kunskap om såväl vattenmiljöförhållanden som en viss eller vissa anläggningars betydelse för en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel löpande förs in i arbetet och att planen vid behov kan ändras för att säkerställa att största möjliga nytta för vattenmiljön kan upp- nås. Med största möjliga nytta för vattenmiljön avses att resultatet av pröv- ningarna ska innebära att miljövillkor ställs på de verksamheter och i de avseenden som ger det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vatten- miljön och utan att någon enskild verksamhet tillåts bedrivas i strid med miljöbalkens krav och de bakomliggande EU-kraven och utan att Sverige ska riskera att inte kunna uppnå eller upprätthålla den kvalitet på vatten- miljön som krävs. Säkerställande av största möjliga nytta för vattenmiljön innebär att den nationella planen ger uttryck för hur största möjliga miljö- nytta kan uppnås i perspektivet per vattenförekomst, vattendrag eller av- rinningsområde. Det uttrycket ger vägledning för vilka miljövillkor som bör ställas på vilka verksamheter men ersätter inte den individuella miljö- prövningen. Den individuella prövningen kommer att ha fler aspekter att ta hänsyn till än de som planen fokuserar på och det är först i den indivi- duella prövningen som alla relevanta fakta kan förväntas bli utredda.

Största möjliga nytta för vattenmiljön och nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel

Vattenkraftens produktion av förnybar el är i sig en viktig del av det svenska energisystemet och för Sveriges uppfyllelse av målen om klimat och andel förnybar energi i energisystemet. Samtidigt kommer en miljö- anpassning att behöva innebära en viss produktionsförlust på nationell nivå i befintlig vattenkraft. I en jämförelse med andra energislag är det vattenkraftens förmåga att bidra med balansering på alla tidshorisonter som utgör det viktigaste bidraget för energisystemet. Denna nytta kommer att bli än viktigare i ett framtida energisystem med 100 procent förnybar elproduktion. Därför är det inte enbart produktionen av förnybar el uttryckt i energimängd som bör definiera vad som utgör nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel utan i stället vattenkraftens reglerbidrag och tillgängliga effekt samt dess potential att leverera ytterligare på dessa områden. Planen ska därmed utformas så att negativ påverkan på produktionen av förnybar el i befintliga kraftverk blir så liten som möjligt. Vad gäller tillgänglig effekt och reglerförmåga ska planen utformas så att den blir så hög som möjligt. För att genomföra energiöverenskommelsen ska planen dessutom utformas så att den bidrar till att vattenkraften ska kunna byggas ut, främst genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Som Affärsverket svenska kraftnät påpekar har vattenkraften en avgörande roll för elberedskapen i Sverige och därmed för elsystemets funktion. Även denna nytta bör kunna vara en del av bedömningen av vad som utgör en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Statens energimyndighet, Affärsverket svenska kraftnät och Havs- och vattenmyndigheten har gemensamt tagit fram rapporten ”Vattenkraftens reglerbidrag och värde för elsystemet” (ER 2016:11). Rapporten inne- håller beräkningar av det relativa reglerbidraget från vattenkraften och en klassificering av svenska vattenkraftverk för att bedöma dess samhälls- nytta i ett energiperspektiv. Rapporten kommer att vara ett viktigt underlag

för arbetet med att värdera vilka kraftverk som har en nationell betydelse

90

som reglerresurs och därmed särskilt betydelsefulla för planens mål om nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Rapporten kommer även att vara ett viktigt underlag för att ange en prioriteringsordning för genomför- andet av prövningar.

Det relativa reglerbidraget är ett mått som beskriver hur elproduktionen i ett specifikt vattenkraftverk följer nettoanvändningen (residuallasten). I rapporten definieras residuallasten som differensen mellan elanvändning och elproduktion från vind- och solkraft. Rapporten har haft till syfte att vara ett stöd vid bedömningen av om åtgärderna för att uppnå god eko- logisk status leder till en betydande påverkan på vattenkraften och energi- systemet i sin helhet samt vid en bedömning av om den nytta som verk- samheten medför kan uppnås på annat sätt som är bättre för miljön. Rap- porten delar utifrån detta syfte in kraftverk i olika klasser.

Klass ett innehåller cirka 255 kraftverk med högst bidrag till regler- kraften. Bedömningen i rapporten är att en reducering av reglerförmågan vid dessa anläggningar bör undvikas för att behålla den samhällsnytta som den reglerförmågan innebär, men att det kan finnas fall där miljökrav i annan lagstiftning, t.ex. till följd av art- och habitatdirektivet, kan medföra att åtgärder med påverkan på reglerbidraget ändå måste vidtas även vid dessa anläggningar. I klass två ingår cirka 78 kraftverk. Även här råder viss presumtion för att åtgärder som leder till försämrad reglerförmåga innebär betydande påverkan på den samhällsnyttiga verksamhet som reg- lering och balansering är. Det kan vara så att den samhällsnytta som ett kraftverk bidrar med kan nås på ett för miljön bättre sätt. Därför kan det bli aktuellt att mer utförligt undersöka hur stor miljönytta olika åtgärder skulle leda till och hur stor påverkan dessa kan antas ha på reglerbidraget. I klass tre finns cirka 1 700 anläggningar med ett så litet reglerbidrag att de i ett nationellt perspektiv inte behöver föranleda att de påverkade vatt- nen klassificeras som kraftigt modifierade eller föranleda mindre stränga krav. Dessa anläggningar kan dock i det enskilda fallet anses ha betydelse i ett nationellt perspektiv om de av annan anledning är viktiga för elsys- temet, t.ex. om de bidrar eller har potential att bidra med tillgänglig effekt eller har betydelse för elberedskapen i Sverige. De kan även ha sådan betydelse eller potential för energiförsörjningen ur ett lokalt eller regionalt perspektiv att de påverkade vattnen ska – om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda – klassificeras som kraftigt modifierade eller föranleda mindre stränga krav, t.ex. om kraftverket på ett betydande sätt bidrar med sväng- massa i ett lokalt nät eller har betydelse för elberedskapen på regional eller lokal nivå. En vattenförekomst som påverkas av vattenkraft för elproduk- tion kan även med hänsyn till andra samhällsintressen än energi, t.ex. kulturmiljöintresset, industri, bostäder och jordbruk, klassificeras som kraftigt modifierat eller föranleda mindre stränga krav.

Enligt energiöverenskommelsen ska Sverige ha ett mål om 100 procent förnybar elproduktion till 2040. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Av energiöverenskommelsen följer även att 18 tera- wattimmar förnybar el ska byggas ut inom elcertifikatssystemet till 2030, varav en stor del förväntas vara vindkraft. Vattenkraften kommer att spela en ännu viktigare roll i framtidens energisystem. För en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel bör det alltså totalt sett inte ske någon negativ påverkan på varken reglerförmågan eller tillgänglig effekt. Det kommer i

Prop. 2017/18:243

91

Prop. 2017/18:243 stället finnas behov av att vattenkraften ger ett ökat reglerbidrag och ökad tillgänglig effekt jämfört med i dag. Det kan t.ex. innebära att kraftverk effektiviseras för att kunna ta mer vatten per sekund genom turbinerna. Enligt energiöverenskommelsen ska vattenkraftens utbyggnad främst ske genom effekthöjning i befintliga verk med moderna miljötillstånd. Rap- porten om relativt reglerbidrag har inte tagit hänsyn till framtida föränd- ringar i efterfrågan på balansering och reglering – bland annat för att det kräver ytterligare arbete för att modellera. Analysen har också utgått ifrån historiska data som kan ändras efterhand. Det är därför viktigt att den nationella planen är adaptiv och regelbundet uppdateras utifrån vilken be- tydelse som vattenkraften har för energisystemet och de behov som upp- står. Planen behöver också uppmärksamma risken för konflikt mellan be- varandemål i Natura 2000-områden och vattenreglering till förmån för elproduktion. Av övergångsbestämmelserna till miljöbalkens regler om Natura 2000-områden framgår att för verksamheter som påbörjats före den 1 juli 2001 krävs inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, s.k. Natura 2000-tillstånd. Detta innebär att vid denna tidpunkt ansågs som huvud- regel att befintlig elproduktion var förenlig med de EU-rättsliga kraven på skyddet av Natura 2000-områden. En myndighet har dock möjlighet att ingripa om en pågående verksamhet i undantagsfall skulle kunna leda till att skyddet inte tillgodoses. Det är viktigt att sådant arbete i förekommande fall samordnas med planarbetet. Då planen även ska ta hänsyn till förut- sättningar för framtida elproduktion är följande uttalande hämtat från sid 14 i EU-kommissionens vägledning om tillämpning av ramdirektivet för vattens undantag vid nya modifieringar i vattendrag det s.k. 4.7-undantaget (Guidance Document No. 35 – Exemptions to the Environmental Objecti- ves according to Article 4(7) New modifications to the physical character- istics of surface water bodies, alterations to the level of groundwater, or new sustainable human development activities):

“The key requirements for the protection and management of Natura 2000 sites are set out in Article 6 of the Habitats Directive. In particular, any plan or project likely to damage a Natura 2000 sites has to be subject to an appropriate assessment within the meaning of Article 6(3) of the Habitats Directive and can only be authorised if it does not affect the integrity of the site, or if it fulfils the conditions for derogations under Article 6(4) of the Habitats Directive. A proposed project affecting a water body might therefore not only require assessments related to Article 4(7) of WFD; it might also lead to the need for assessments in relation to a Natura 2000 site hosting such a water body under Article 6(3) and 6(4) of the Habitats Directive. Thus, both, the WFD and the Habitats Directive allow for the use of exemptions under certain condi- tions, although there are some differences in the procedures and condi- tions. In both cases authorities need to carry out the relevant procedures and tests under each Directive. However, there are also potentials for synergies and streamlining of the related data collection and assess- ments, which are outlined in more detail in the subsequent chapters of the Guidance.”

Vattenkraftens betydelse för möjligheterna att producera el på ett klimat- vänligt sätt är en viktig aspekt som inte bara omfattas av intresset att främja

92

sådan elproduktion utan också vid de enskilda omprövningarna och de av- vägningar som där görs mot miljöbalkens portalbestämmelse om hållbar utveckling. Vattenkraften är avgörande i omställningen till ett helt förny- bart energisystem och därmed även för att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan ska kunna nås.

Sammanfattningsvis ska planen se till att reglerförmågan och tillgänglig effekt blir så hög som möjligt och ge möjlighet att öka effekten i utbyggda vattendrag. Negativ påverkan på den nationella produktionen av förnybar el i befintliga kraftverk ska vara så liten som möjligt. Planen ska även ta hänsyn till vattenkraftens betydelse för elberedskapen på nationell nivå. En anläggnings betydelse för elberedskapen på lokal eller regional nivå kan också ha relevans i det nationella perspektivet.

Planen behöver alltså ge vägledning för var produktion av vattenkraftsel har en så samhällsnyttig betydelse att det bör inverka på de miljökrav som ställs på berörda vatten och de verksamheter som påverkar vattnen så att resultatet av de individuella prövningarna sammantaget i ett nationellt perspektiv ger största möjliga nytta för tillgången till produktion av vattenkraftsel. Inte heller i det här avseendet kan planen ersätta den indi- viduella prövningen. Den individuella prövningen kommer att ha fler aspekter att ta hänsyn till än de som planen fokuserar på – t.ex. vattenkraf- tens klimatnytta, påverkan eller värde för kulturmiljön, landskapsbilden och inverkan i övrigt på omgivningen – och det är först i den individuella prövningen som alla relevanta fakta kan förväntas bli utredda. Men planen blir ett viktigt verktyg för att hitta en optimal balans mellan behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och behovet av nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Planen ger vägledning för berörda myndigheter

Den nationella planen syftar till en helhetssyn i avvägningarna och att den helhetssynen ska få verkan i de enskilda prövningarna. Det betyder bland annat att när verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor behöver prövningarna genomföras på ett sätt som ger förutsättningar för att ta hän- syn till planens avvägningar. Verksamheter som påverkar en och samma vattenförekomst, vattendrag eller avrinningsområde behöver alltså prövas i ett sammanhang som korresponderar med planens helhetssyn och takten i arbetet med att konkretisera planen för vattenförekomsten, vattendraget eller avrinningsområdet. Sammanhanget i prövningarna handlar alltså om att det för en vattenförekomst, ett vattendrag eller ett avrinningsområde finns en helhetssyn utifrån det nationella perspektivet innan omprövning- arna av de verksamheter som påverkar ett och samma vatten genomförs. Konkretionen kan vara olika för olika vattenförekomster, vattendrag och avrinningsområden, beroende på vilken konkretion som behövs i det natio- nella perspektivet.

Planen kommer alltså att bli ”tillräckligt klar” vid olika tidpunkter för olika delar av landet. Planen blir därför en tidtabell för uppdateringarna till moderna miljövillkor. Planen ger på så sätt vägledning för de myndigheter som har till uppgift att bevaka att verksamhetsutövarna uppfyller kravet att ha moderna miljövillkor.

Planen ska ge vägledning för de myndigheter som bevakar att pröv- ningar påbörjas inom den tid som framgår av planen. Med detta avses dels

Prop. 2017/18:243

93

Prop. 2017/18:243 att berörda myndigheter ska bevaka att verksamhetsutövaren i tid ger in sin ansökan men även att myndigheten ska analysera vilka övriga verk- samheter som kan påverka det vatten som kommande prövningar avser och vidta de åtgärder som den analysen föranleder. Det kan till exempel röra sig om andra typer av verksamheter i samma vattenförekomst där till- synsåtgärder eller omprövningar kan behöva initieras parallellt med kom- mande prövning enligt plan.

Planen kommer att ge den nationella helhetssynen avseende avväg- ningar mellan vattenmiljöskyddsintresset och elproduktionsintresset i ett nationellt perspektiv. Planen och dess avvägningar kommer att vara väg- ledande för de myndigheter som för talan eller yttrar sig i dessa pröv- ningar. Det är dessa myndigheters uppgift att se till att planens helhetssyn får genomslag i prövningarna, dvs. att se till att helhetssynen finns med i prövningsunderlaget när en vattenverksamhet som omfattas av planen omprövas för att uppfylla kravet på moderna miljövillkor. Planens hel- hetssyn är dock bara en av alla aspekter som prövningen behöver ta hänsyn till. Planen har heller ingen bindande funktion för prövningsmyndigheten. Det är de myndigheter som för statens talan som ska ge prövningsmyndig- heten värdefull information inför ställningstaganden om vilka åtgärder för förbättringar av vattenmiljön som bör vidtas så att miljöbalkens mål om hållbar utveckling tillgodoses på bästa sätt.

Planen får inte resultera i ställningstaganden som är oförenliga med Sve- riges EU-rättsliga åtaganden. I arbetet med planen blir det därför viktigt att säkerställa att den vägledning som planen ger i fråga om hur vatten- förekomster bör klassificeras är förenlig med ramdirektivet för vatten. I avsnitt 14.2 behandlas förslag om att den möjlighet till lägre ställda krav som EU-rätten ger ska utnyttjas. Det är viktigt att vattenmyndigheterna deltar i arbetet med planen så att planens vägledning och vattenmyndig- heternas beslut om klassificering och miljökvalitetsnormer inte blir mot- stridiga. Den tidplan för prövningar som planen anger kan innebära att vissa prövningar behöver avvakta till dess mer kunskap om en viss vatten- förekomsts faktiska kvalitet eller andra faktorer av betydelse för klassifi- ceringen och normsättningen hunnit inhämtas. Andra prövningar kan behöva ges prioritet med anledning av den kunskap som redan finns om vattnet och de påverkande verksamheterna.

Arbetet med planen kan leda till att det kommer fram ny kunskap som i sin tur innebär att det står klart att det finns förutsättningar för att använda någon av de möjligheter som regelverket ger till undantag från det gene- rella kravet att en vattenförekomst ska uppnå god ekologisk status. I så- dana fall bör planen och dess tidplan för prövningar ge utrymme för vatten- myndigheterna att ompröva sitt beslut om miljökvalitetsnormer för den berörda vattenförekomsten innan prövningen av den eller de verksamheter som påverkar vattenförekomsten påbörjas. Vattenmyndigheterna, som behöver ges en aktiv roll i planarbetet, kommer att vara en garant för att arbetet med klassificering och kvalitetskrav bedrivs i den utsträckning och den prioritetsordning som behövs för att genomföra planen.

94

Verksamheterna indelas i prövningsgrupper

Det är viktigt att uppdateringen till moderna miljövillkor bedrivs på ett systematiskt sätt och i en ordning som säkerställer att den nationella hel- hetssynen får genomslag i de enskilda prövningarna.

Den tidsmässiga samordningen av prövningarna är således en viktig del för att planen ska vara ändamålsenlig för sina syften. Prioriteringsord- ningen bör dels ge utrymme för eventuella beslut om nya klassificeringar eller reviderade miljökvalitetsnormer för berörda vattenförekomster innan de påverkande enskilda verksamheternas uppdatering till moderna miljö- villkor påbörjas, dels möjliggöra ett samordnat synsätt i prövningar av verksamheter som miljömässigt hänger samman. Verksamheter i ett och samma vattendrag eller avrinningsområde kan ha ett sådant miljömässigt samband att de bör prövas på ett samordnat sätt med hänsyn till att de begränsningar och andra försiktighetsmått som behöver tas in i miljövill- koren kan vara beroende av varandra. Exempel på detta är dämnings- och sänkningsgränser som behöver regleras på ett sådant sätt att den säkerhets- mässiga eller ekologiska funktion som eftersträvas kan uppnås för vattnet i sin helhet. Om syftet är att tillgängliggöra lekplatser på en viss plats upp- ströms, kan detta enbart uppnås om samtliga permanenta vandringshinder nedströms åtgärdas. På samma sätt är det från dammsäkerhetssynpunkt viktigt att man vid fastställande av tappningsbestämmelser uppströms har möjlighet att ta hänsyn till hur motsvarande bestämmelser ser ut för verksamheter nedströms så att de sistnämnda kan ges möjlighet att bedri- vas på ett sätt som kan hantera ändrade flöden.

Arbetet med planen bör bedrivas så att omprövningarna för moderna miljövillkor kan genomföras i så snabb takt som möjligt med hänsyn till att prövningsresurserna hos domstolarna och andra berörda myndigheter ska kunna användas ändamålsenligt och effektivt. Arbetet bör därför be- drivas så att den eftersträvade nationella helhetssynen konkretiseras för de olika avrinningsområdena, vattendragen eller vattenförekomsterna i en sådan ordning att prövningsresurserna kan tas i anspråk med en tidsmässig och geografisk ändamålsenlig fördelning. Ett syfte ska också vara att pröv- ningarna genomförs så att det så tidigt som möjligt går att bedöma hur resultatet av omprövningarna kan förväntas uppfylla planens syfte att ge största möjliga nytta för vattenmiljön och för att säkra nationell effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel. Det säkras genom att bl.a. ha god storleksmässig spridning på prövningarna.

Förutsättningar för att ta hänsyn till verksamheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmiljön

Ett antal remissinstanser har lyft vikten av ett kulturmiljöperspektiv i ar- betet med den nationella planen och att Riksantikvarieämbetet behöver ha en tydligare roll i framtagandet av planen. Regeringen anser att i de av- vägningar som planen ska göra mellan nytta för vattenmiljön och för vattenkraftsel behöver arbetet med prövningsordningen i planen beakta förutsättningarna för att i de enskilda prövningarna ta hänsyn till verk- samheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmiljön. Arbetet med tidplanen för prövningarna ska därför bedrivas så att det med ett nationellt perspektiv ges förutsättningar för att i prövningarna ta hänsyn till verk- samheternas och anläggningarnas betydelse för kulturmiljön.

Prop. 2017/18:243

95

Prop. 2017/18:243

96

Det finns i dag en brist av såväl inventeringar av kulturmiljöer vid vatten som kunskapsunderlag med antikvariska bedömningar vilket riskerar att medföra att prövningsprocesser stannar upp i avvaktan på att sådana tas fram för de vattenverksamheter som berörs av prövning. Kulturmiljöer är mer eller mindre unika och utformningen av vattenkraftverk och dammar och deras regionala förekomst skiljer sig åt, vilket i sig berättar om den historiska utvecklingen. Genom att uppmärksamma de förutsättningarna som finns för hänsyn till kulturmiljön, t.ex. i vilken mån det finns inven- teringar och antikvariska kunskapsunderlag för respektive område, erbjuds bättre förutsättningar för ett mer processekonomiskt genomförande av prövningsprocessen. Länsstyrelserna har kunskap om de regionala kultur- miljöerna och regeringen bedömer att de bör medverka till att frågor om skydd och vård av kulturmiljöer inarbetas i den nationella planens pröv- ningsordning. För att ett nationellt kulturmiljöperspektiv ska kunna inarbe- tas i planen bör också Riksantikvarieämbetet medverka i arbetet.

Myndigheterna ska samverka

Som beskrivits kommer planen att ange en nationell helhetssyn avseende avvägningar mellan vattenmiljöskyddsintresset och elproduktionsintres- set. Planen har ett nationellt perspektiv. Planen och dess avvägningar kommer att vara vägledande för de myndigheter som för talan eller yttrar sig i de enskilda prövningarna. Planen kommer också att ha betydelse för vattenförvaltningen, främst i fråga om att hantera behov av att revidera miljökvalitetsnormerna för berörda vattenförekomster. För att säkerställa att planen blir ändamålsenlig för dess syften är det viktigt att berörda myn- digheter medverkar aktivt i arbetet med planen.

Huvudansvaret för den nationella planen bör ligga på Havs- och vatten- myndigheten, Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät. Havs- och vattenmyndigheten bör ha uppgiften att samordna arbetet och i den rollen även verka för att berörda bransch- och intresseorganisationer, verksamhetsutövare och företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att på lämpligt sätt medverka i arbetet med planen. Kammarkol- legiet, Naturvårdsverket och länsstyrelserna (inkl. vattenmyndigheterna) bör medverka i arbetet med planen så att den ges förutsättningar att bli väl förankrad. Även Riksantikvarieämbetet kommer att behöva medverka i arbetet med planen för att säkerställa att man vid tidsplanering tar nöd- vändig hänsyn till en viss anläggnings kulturmiljövärde ur ett nationellt perspektiv. Domstolarna bör ges förutsättningar för en ändamålsenlig planering. Domstolsverket bör därför hållas underrättat om tidsplanen och ges möjlighet att lämna synpunkter på den.

Som framhållits är det särskilt viktigt att de länsstyrelser som är vatten- myndigheter ges möjlighet att bidra i arbetet med planen, eftersom vatten- myndigheternas underlag och avvägningar avseende statusklassificeringar och miljökvalitetsnormer för vattenförekomster utgör utgångspunkten för den nytta för vattenmiljön som ska vägas in i planen. Vattenmyndighet- ernas ställningstaganden och beslut avseende vattenmiljön utgör en stor och väsentlig del av de EU-rättsliga krav som planen ska tillgodose.

De myndigheter som har rätt att föra talan i de enskilda prövningsmålen

– bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Naturvårdsver- ket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna –

bör ha en skyldighet att samverka med varandra och fördela åtgärder mellan sig så att genomförandet av planen blir effektivt och att dubbel- arbete undviks. Detta innebär att myndigheterna ska enas om vem som ska föra statens talan i de enskilda målen. Länsstyrelsen bedöms vara den myndighet som behöver engagera sig i störst antal prövningar. Naturvårds- verkets deltagande som part i denna typ av mål bör kunna fokuseras till prövningar som berör Sveriges åtaganden enligt art- och habitatdirektivet samt frågor av övergripande generell natur av relevans för miljöbalkens prövningssystem i stort.

Regeringen avser att genom förordning meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen styra myndigheterna genom en skyldighet att fördela åt- gärder mellan sig så att planen genomförs på ett effektivt sätt och dubbel- arbete undviks.

Planen ska antas av regeringen

Planens syften och den vägledning som planen ska ge berörda myndigheter bör framgå av miljöbalken och förordningen (1998:1388) om vattenverk- samheter. Arbetet med planen bör kunna bedrivas på ett sådant sätt att de berörda myndigheterna kan enas om planens utformning. Om myndighet- erna inte kan komma överens, bör Havs- och vattenmyndigheten ha en skyldighet att redovisa vad oenigheten består i och redovisa myndighet- ernas olika uppfattningar i de frågor där enighet inte kunnat nås. När myn- digheterna har tagit fram ett förslag till plan, ska förslaget överlämnas till regeringen som beslutar att anta planen och samtidigt avgör de frågor som myndigheterna är oeniga i. Med hänsyn till att planarbetet behöver be- drivas adaptivt över en längre tid kommer planen att behöva ändras. Även ändringarna bör föreslås av myndigheterna och antas av regeringen. Rege- ringen kan delegera till myndigheterna att göra preciseringar och ändringar inom ramen för regeringens beslut.

Enkel anmälan för att omfattas av planen

För att omfattas av planen bör endast krävas att verksamhetsutövaren an- mäler till länsstyrelsen att verksamheten ska omfattas av planen. Reger- ingen avser att i god tid innan kraven på moderna miljövillkor träder i kraft besluta en förordning, meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, som reglerar formerna för anmälan. En anmälan bör vara skriftlig och innehålla uppgift om vem som är verksamhetsutövare, en kortfattad beskrivning av verksamheten eller anläggningen, var den bedrivs eller finns och en kopia av det dokument som visar att verksamheten har till- stånd, om tillstånd finns, eller det dokument som verksamheten bedrivs med stöd av. Om verksamheten saknar tillstånd, ska anmälan i stället inne- hålla uppgift om att tillstånd saknas.

Hänsyn till regional och lokal nytta

I prövningen av en enskild verksamhet bestäms de villkor som ska gälla för verksamheten utifrån hur den påverkar sin omgivning. Det är i den prövningen som alla slutliga avvägningar görs, inklusive avvägningar i förhållande till påverkan på riksintressen och frågor som rör intresset av att lokalt skydda den omgivande natur- och kulturmiljön, samt avvägning-

Prop. 2017/18:243

97

Prop. 2017/18:243 ar som rör andra enskilda som kan påverkas av verksamheten. Den natio- nella helhetssynen i avvägningar mellan intresset av åtgärder för vat- tenmiljön och intresset av effektiv tillgång till produktion av vattenkraftsel är bara en av många aspekter i de enskilda prövningarna.

Flera remissinstanser anser att den nationella planen måste ta hänsyn till mer än bara storskalig vattenkraft och önskar att planens syften ska ut- vidgas till att omfatta fler intressen än behovet av vattenmiljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.

Det förhållandet att planen begränsas till att ge en helhetssyn i avväg- ningar mellan vattenmiljöintresset och elproduktionsintresset ur ett natio- nellt perspektiv innebär inte att hänsyn endast tas till storskalig vattenkraft. I arbetet med planen kommer varje anläggning att granskas i förhållande till dess betydelse för en fortsatt nationell effektiv tillgång till vattenkrafts- el. Det är därför missvisande att påstå att planen begränsas till hänsyn till den storskaliga vattenkraftsproduktionen. Det är vidare så att planen enbart syftar till avvägning mellan de två nämnda intressena.

Andra frågor av intresse för den enskilda prövningen, såsom regional eller lokal energiförsörjning, påverkan på kulturmiljöer eller ett försiktig- hetsmåtts påverkan på produktionen i förhållande till nyttan för den en- skilde ska finnas med som centrala delar i alla prövningar, såväl ompröv- ningar som prövningar för tillstånd.

 

8

Tillstånd och särskilda äldre rättigheter

 

 

 

Regeringens förslag: Om en vattenverksamhet bedrivs i enlighet med

 

en urminnes hävd, ett privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättig-

 

het

att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen

 

(1918:523), ska den rättigheten anses ha tillkommit med stöd av mot-

 

svarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har med-

 

delats med stöd av miljöbalken. En bestämmelse om detta tas in i mil-

 

jöbalkens promulgationslag. Som följdändring upphävs i samma lag en

 

särskild bestämmelse om omprövning av sådana äldre rättigheter.

 

Vattenverksamhetsutredningens förslag överensstämmer med reger-

 

ingens men har en annan lagteknisk utformning.

 

Promemorians förslag innehåller ingen bestämmelse om att särskilda

 

s.k. äldre rättigheter ska anses bedrivas med stöd av motsvarande bestäm-

 

melser i miljöbalken. I stället innebär promemorians förslag att miljöbal-

 

kens bestämmelse om ett tillstånds rättskraft ska – när rättskraftsfrågan

 

avser ett sådant äldre tillstånd eller sådan äldre rättighet som ska anses

 

meddelat med stöd av miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser

 

– gälla endast frågor som enligt det som uttryckligen framgår av beslutet

 

har prövats. Vid prövning av en lagligt påbörjad verksamhet enligt en

 

sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 §

 

vattenlagen (1918:523) ska miljökonsekvensbeskrivningen i stället för att

 

beskriva förhållandena innan verksamheten påbörjades beskriva förhållan-

 

dena vid ansökans ingivande och hur de förhållandena väntas utveckla sig

98

om tillstånd inte ges.

 

 

Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som företräder småskalig vattenkraftsproduktion anser att det jämfört med promemorians förslag är lämpligare att slå fast i lagen att s.k. äldre verksamheter, dvs. verksamheter som bedrivs i enlighet med urminnes hävd, ett privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523) ska anses ha tillstånd enligt miljöbal- ken eller motsvarande äldre bestämmelser. Det har även inkommit ett stort antal s.k. spontansvar från ägare till dammar och småskalig kraftproduk- tion som även de innehållit önskemål om att vattenverksamhetsutred- ningens förslag bör genomföras.

Östersunds tingsrätt, länsstyrelserna i Dalarnas, Hallands och Väst- manlands län, Trafikverket, Sjöfartsverket, Sveriges kommuner och lands- ting, Lantbrukarnas Riksförbund, Alrutz’ Advokatbyrå AB, Bergvik Skog AB, Sveriges Fiskevattenägareförbund, Hallands Vattenkraftförening och

Sydvatten AB tillstyrker Vattenverksamhetsutredningens förslag. Nacka tingsrätt konstaterar att frågan om hur miljöbalkens promulgationslag ska tolkas är omtvistad och ger upphov till rättstillämpningsproblem och väl- komnar därför förslaget.

Vänersborgs tingsrätt menar att det i förslaget till ändring av 5 § pro- mulgationslagen anges att rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken en- dast är tillämplig beträffande frågor som prövats i beslutet. Domstolen anser att det i paragrafen bör klarläggas vad rättskraften omfattar i fallen av urminnes hävd eller att det i utredningen noggrannare anges vad som åsyftas. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det är positivt att det ut- tryckligen anges vilka äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § promulgationslagen och som därmed omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken samt att det är positivt att det tydliggörs att rättskraften enbart gäller de frågor som behandlats i tillståndet eller rättigheten. Läns- styrelsen anser dock att det vore värdefullt om det i samband med lagstift- ningsarbetet lämnas en vägledning i fråga om hur rättskraftens omfattning ska tolkas för privilegiebrev och urminnes hävd. Länsstyrelsen i Väst- manlands län anser att utredningens förslag kan tillstyrkas trots de prak- tiska problem förslaget medför gällande hävdvunna rättigheter och privi- legiebrev. Länsstyrelsen kan också se att dessa praktiska problem kommer att minska i betydelse om utredningens förslag om ny prövning genomförs, varför det är av största vikt att så sker. Sydvatten AB instämmer till fullo med utredningens slutsats att rättskraftfrågan är fortsatt osäker och tillsty- rker utredningens förslag till tillägg i syfte att klargöra. Sydvatten anser dock att tillägget om att rättskraften för sådana äldre tillstånd gäller de frågor som prövats i beslutet måste preciseras ytterligare då analysen av rättskraftens räckvidd inte är fullständig.

Skogsindustrierna anser förslaget är motiverat men är tveksamma på grund av att mycket gamla rättigheter ger betydande tolkningssvårigheter.

De som avstyrker är Mark- och miljööverdomstolen, Växjö tingsrätt, Kammarkollegiet, länsstyrelserna i Blekinge, Gotlands, Gävleborgs, Jön- köpings, Kalmar, Uppsala, Västerbottens, Västernorrlands, Örebro och Östergötlands län, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Na- turskyddsföreningen, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, Världs- naturfonden WWF, Älvräddarnas Samorganisation och Fiskevattenägar- na Dalarna-Gävleborg. Mark- och miljööverdomstolen ifrågasätter att civilrättsliga rättigheter grundade på bl.a. urminnes hävd, som inte på

Prop. 2017/18:243

99

Prop. 2017/18:243 något sätt kan anses sanktionerade av myndigheterna, ska jämställas med tillstånd som meddelats genom beslut. Domstolen ifrågasätter också att det finns skäl att i bestämmelsen ange exempel på vilka rättigheter att förfoga över vattnet som avses, eftersom ställning till innebörden av rättigheten ändå måste tas i det enskilda fallet när någon påstår sig ha en sådan särskild rättighet. Enligt Växjö tingsrätt bör vid en tillståndsprövning urminnes hävd, privilegiebrev och överenskommelser framför allt tillmätas bety- delse ur civilrättslig synpunkt. Kammarkollegiet anser att den aktuella bestämmelsen i promulgationslagen behöver förtydligas så att det klart framgår att bestämmelsen inte omfattar sådana äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag. Länsstyrelsen i Uppsala län avstyrker förslaget eftersom det inte bidrar till ett klarare regelverk. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det är positivt att det uttryckligen anges vilka äldre rättigheter och tillstånd som omfattas av 5 § promulgationslagen och som därmed omfattas av rättskraft enligt 24 kap 1 § miljöbalken. Läns- styrelsen anser dock inte att äldre rättigheter som privilegiebrev och ur- minnes hävd ska ges rättskraft på detta sätt, då dessa oftast enbart omfattar civilrättsliga överenskommelser och det sällan finns några handlingar angående de frågor som man kommit överens om. Länsstyrelsen i Väster- bottens län har liknande synpunkter.

Länsstyrelsen i Jönköpings län önskar en formulering som tydligare an- ger vilka rättigheter som avses. Länsstyrelsen delar inte utredningens upp- fattning att äldre rättigheter såsom urminnes hävd är en sådan rättighet som kan anses meddelad enligt motsvarande bestämmelse i miljöbalken.

Länsstyrelsen i Kronobergs län välkomnar en mer utförlig och omfat- tande definition av vad rättskraften omfattar men tycker att det oklart vad utredningen anser omfattas av rättskraft för äldre anläggningar. Länsstyr- elsen anser att rättskraft kan finnas enligt privilegiebrev eller annan sär- skild rättighet som finns dokumenterad, dock endast för vad som finns dokumenterat och då baserat på att man följer den gällande lagstiftning som fanns vid tiden för rättighetens uppkomst om inte annat anges i rättig- heten. Länsstyrelsen i Kalmar län är tveksam till att urminnes hävd och privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter ska omfattas men med tanke på utredningens förslag om att ny prövning av äldre rättigheter kan ske anser länsstyrelsen att denna fråga inte är av avgörande betydelse. Länsstyrelsen i Gotlands län är tveksam till att urminnes hävd ska omfattas och menar att urminnes hävd bör få en legaldefinition eller i vart fall en tydlig definition så att det inte blir en tvekan om vad urminnes hävd är. Länsstyrelsen i Skåne län delar inte uppfattningen att äldre rättigheter såsom urminnes hävd är en sådan rättighet som kan anses meddelad enligt motsvarande bestämmelse i miljöbalken. Eftersom man med utredningens förslag kan kräva nyprövning av verksamheter som drivs på gammal hävd eller motsvarande, kan förslaget enligt länsstyrelsen ändå accepteras. Länsstyrelsen i Hallands län har vid en helhetsbedömning av utredningens förslag inget att erinra mot utredningens tolkning av rättskraften av de sär- skilda rättigheterna. Detta mot bakgrund av de övriga ändringar i promul- gationslagen som utredningen föreslagit. Länsstyrelsen i Västra Götalands län är tveksam till att urminnes hävd ska omfattas men med förslaget om att ny prövning av dessa äldre rättigheter kan ske torde det sammantaget inte ha avgörande betydelse att de äldre rättigheterna anses ha viss rätts-

100 kraft.

Länsstyrelsen i Värmlands län menar att om utredningens förslag verk- Prop. 2017/18:243 ligen vore ett förtydligande av gällande rätt skulle länsstyrelsen mycket

väl kunna tillstyrka detta. Att förstärka rättigheter som grundas på t.ex. privilegiebrev eller urminnes hävd synes dock inte motiverat av miljöhän- syn, enligt länsstyrelsen, som anser att en förstärkning av de äldre rättig- heterna leder till en opåkallad kostnadsökning för det allmänna. Länssty- relsen i Örebro län anser att om urminnes hävd och privilegiebrev ges rättskraft, måste det övervägas om det ska införas någon form av generella föreskrifter för verksamheter som drivs med stöd av dessa rättigheter, fram till dess att de nyprövas. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att förslaget ger en otydlighet om vad en urminnes hävd egentligen omfattar och att det i stället bör införas en övergångsbestämmelse med en sista tidpunkt då en tillståndsansökan måste ha lämnats in.

Uppsala universitet anser att det ligger mycket i utredningens analys, åtminstone med avseende på privilegiebrevens rättsliga status, men att det ligger en fara i att stadfästa den rättsliga statusen för dessa äldre rättigheter genom lagstiftning, särskilt som det är närmast obegripligt vad som är ”prövat genom beslutet” i dessa sammanhang. Den här frågan kan och bör därför enligt universitetet med fördel överlämnas till rättstillämpningen.

Sametinget ser lite oroande på förslaget att urminneshävd och privile- giebrev ska jämställas med tillstånd i miljöbalken, eftersom det ger många flottningsdammar ett omfattande skydd.

Naturvårdsverket anser att det är bra att rättskraftens räckvidd i fråga om äldre tillstånd och rättigheter klarläggs men anser dock inte att rättig- heter (privilegiebrev, urminnes hävd och övriga rättigheter) som uppkom- mit genom civilrättsliga avtal eller motsvarande regleringar bör ges offent- ligrättslig status. Enligt verket bör den rättsliga statusen i stället jämställas med sådana anläggningar och verksamheter som är lagliga men som inte omfattas av rättskraft. Naturskyddsföreningen anser att ändringen avse- ende rättskraft inte bör genomföras då den kan minska möjligheten att upp- fylla gällande miljökrav. Fiskevattenägarna Dalarna-Gävleborg menar att privilegiebrev, urminnes hävd och andra rättigheter som uppkommit genom civilrättsliga avtal eller motsvarande regleringar inte bör ges offentligrättslig status eftersom detta bygger på rättigheter som tillkommit utan prövning.

Skälen för regeringens förslag

I 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, även kallad miljö- balkens promulgationslag, regleras vilka tillstånd och rättigheter som ska anses ”meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken”. Dessa tillstånd och rättigheter har dock inte genomgått en prövning som liknar den enligt miljöbalken och präglas inte heller av de miljöhänsyn som återfinns i miljöbalken. Dessa äldre tillstånd och rättigheters giltighet och därmed rättskraft kan följas via övergångsbestämmelser till de olika tidigare vattenlagstiftningarna. I detta lagstiftningsärende föreslås att en omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksam- het ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser (inklusive villkor) som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd (se avsnitt 15).

101

Prop. 2017/18:243

102

Ett tillstånd som har getts före miljöbalkens ikraftträdande innebär inte att det har gjorts någon sådan samlad miljöprövning av verksamheten som förutsätts i miljöbalken. Om en sådan verksamhet har eller har tillkommit för att ha en funktion för produktion av vattenkraftsel, kommer den att omfattas av det föreslagna kravet på moderna miljövillkor. Den eftersträ- vade samlade miljöprövningen kommer då att ske och verksamheten för- ses med de miljövillkor som behövs. För andra verksamheter som enligt miljöbalkens promulgationslag anses ha ett miljöbalkstillstånd kommer en samlad miljöprövning att ske bara om verksamhetsutövaren själv tar initiativ till det, t.ex. i samband med en ansökan om tillstånd att ändra verksamheten, eller om en myndighet tar initiativ till omprövning med stöd av den nuvarande omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbal- ken.

För verksamheter som bedrivs enligt s.k. urminnes hävd, privilegiebrev eller annan särskild rättighet att förfoga över vatten från tiden före de lagar som räknas upp i miljöbalkens promulgationslag och deras motsvarande äldre lagstiftning innebär promemorians förslag ingen ändring i tillstånds- frågan. Enligt promemorians förslag ska en sådan verksamhet (eller an- läggning som en sådan verksamhet bedrivs med) anses ha tillkommit på lagligt sätt. Promemorians förslag utgår dock från att de s.k. äldre rättig- heterna att förfoga över vatten inte anses vara miljöbalkstillstånd, att verk- samhetsutövarna därför behöver ansöka om tillstånd enligt miljöbalken och att det är genom en sådan tillståndsprövning som en samlad miljö- prövning ska åstadkommas. En verksamhet som enligt förslaget omfattas av kravet på moderna miljövillkor ska enligt promemorian få vänta med tillståndsprövningen tills det är dags för prövning enligt den nationella planen.

Vattenverksamhetsutredningen

Frågan om dessa s.k. äldre rättigheter att förfoga över vatten behandlas i Vattenverksamhetsutredningens betänkande SOU 2013:69. Förutom ur- minnes hävd och privilegiebrev nämns som exempel på sådana äldre rättigheter att nyttja vatten enligt 20 kap. byggningabalken, 1734 års lag, dikning eller avvattning enligt lagen (1879:29) om dikning och annan afledning af vatten eller annan äldre lagstiftning om avvattning, rätt att förfoga över vatten enligt 1880 års vattenrättsförordning och rätt enligt 1918 års vattenlag (den s.k. äldre vattenlagen).

Jordägares rätt att utnyttja vatten enligt 1734 års lag

Enligt 20 kap. byggningabalken, 1734 års lag, fick jordägaren utnyttja vattnet över sin mark så länge som denne inte skadade andra intressen. Någon förprövning krävdes inte utan verksamhetsutövaren fick själv be- döma hur långt rättigheterna och skyldigheterna sträckte sig. Konflikter fick lösas i de vanliga domstolarna.

Urminnes hävd

Den rättsliga grunden för att bedriva en vattenverksamhet med stöd av urminnes hävd är att verksamheten har bedrivits på platsen under så lång tid att det inte längre går att skönja dess uppkomst och att verksamheten därför omfattas av urminnes hävd. Förutsättningen för urminnes hävd var

enligt 15 kap. 1 § 1734 års jordabalk att man ”någon fast egendom eller rättighet i så lång tid oqvald och obehindrad besuttit, nyttjadt och brukadt hafver, att ingen minnes, eller af sanna sago vet, huru hans förfäder, eller fångesmän först thertil komne äro”.

Urminnes hävd upphävdes vid införandet av jordabalken och kan inte uppkomma efter det att den trädde i kraft den 1 januari 1972. I 6 § lagen (1970:995) om införande av nya jordabalken föreskrivs dock att någon inskränkning inte görs i den rätt som före jordabalkens ikraftträdande till- kommit någon på grund av urminnes hävd. En sådan rätt gäller alltså fortfarande.

I doktrinen har uttalats att även om något visst tidsmått inte är angivet, brukar man uppställa den regeln att två mansåldrar ska ha passerat, utgör- ande tillsammans ungefär 90 år, för att det ska kunna bli fråga om ur- minnes hävd (Undén, Svensk sakrätt II fast egendom, 1960, s. 141, och NJA 2011 s. 109, stycke 12 i Högsta domstolens domskäl). Detta innebär att urminnes hävd kan omfatta anläggningar och verksamheter som till- kommit före 1882, dvs. 90 år före jordabalkens ikraftträdande.

Privilegiebrev

Privilegiebrev utfärdades i Sverige av kungen och riksföreståndaren och gällde i regel inkomstbringande rättigheter som gruvdrift och bergshanter- ing, stadsväsen och handel, fiske, kolonisation och myntning. Vid varje regimskifte bekräftade den nytillträdande regenten tidigare givna privile- gier. Det är ofta oklart enligt vilken lagstiftning privilegiebrev är utfärdade och de kan ge innehavaren vitt skilda rättigheter såsom rätt att bedriva mindre industrier, kvarnar eller tilldela en verksamhet smidesrätt. Privile- giebreven är ofta inriktade på de näringsrättsliga aspekterna och innehåller sällan någon egentlig beskrivning av anläggningens utformning eller den verksamhet som ska bedrivas där.

Rätt enligt 1880 års vattenrättsförordning

Enligt 1880 års vattenrättsförordning, dvs. Kongl. Maj:ts nådiga förord- ning (1880:57) om jordegares rätt öfver vattnet å hans grund, kunde en jordägare som ville tillgodogöra sig en vattenresurs genom nybyggnad eller ombyggnad av något vattenverk få domstols prövning av om företa- get fick komma till stånd och i så fall på vilka villkor. Detta framgick av 10 § som hade följande lydelse.

Vill någon för vattenverk göra ny eller förändra äldre dam, göre anmälan derom hos domaren med uppgift å vattendraget och den fastighet, å hvars grund byggnaden skall göras, samt socken och härad, hvartill fas- tigheten hörer. Domaren begäre hos Konungens Befallningshafvande förordnande för lämplig person att i afseende å företaget bevaka talan, till betryggande af det allmännas rätt, och förfare i öfrigt på sätt i 19 och 20 §§ stadgas angående utsättande af syn på stället, kungörelse om tiden för häradsrättens sammanträde samt tillkallande af sakkunnig man för afvägning eller annan undersökning af vattendrag med dess af- och tillopp, ofvan eller nedan.

Efter det frågan sålunda vunnit nödig utredning med alla tillhörande omständigheter, bestämme rätten, om och under hvilka villkor byggna- den må inrättas, så att annan i sin rätt deraf ej må förnärmas, huruvida

Prop. 2017/18:243

103

Prop. 2017/18:243

104

och till hvad storlek damlucka bör anbringas, vid hvilka tider den skall hållas öppen, och huru vattenmärke till utvisande af lofliga vattenhöjden bör på vattenverksegarens bekostnad inhuggas i berg, jordfast sten eller annat fast föremål, med hvad öfrigt må finnas nödigt föreskrifva.

Anmälningsplikten omfattade således ny damm eller ändring av gammal damm för vattenverk. Enligt 13 § jämställdes med vattenverk annan med dylikt verk jämförlig inrättning till vattnets nyttjande under förutsättning att det krävdes byggnad i vattnet. Enligt 17 § omfattade anmälningsplikten vidare vattens bortledande eller annan åtgärd som förändrade vattendra- gets djup eller läge, liksom återställande av vattendrag som hade ändrat sitt lopp. Enligt 24 § omfattades även fiskebyggnad. Prövningen ägde rum vid en syneförrättning hos den lokala allmänna domstolen, som ofta bi- träddes av någon tekniskt sakkunnig, vanligen en lantmätare eller väg- och vattenbyggnadsofficer.

Kriterierna för tillåtlighet var att verksamheten inte fick medföra skada för annan, dock att dämningsskador kunde tillåtas om skadan var ringa mot den nytta som dämningen medförde. Skadan skulle i så fall ersättas.

Lagligheten av de vattenverksamheter som inte gjort en anmälan disku- terades i förarbetena till 1918 års vattenlag enligt följande.

En anmärkning, som med rätta gjorts mot vattenrättsförordningens före- skrifter i fråga om förundersökning, är att de ej visat sig fullt effektiva. Påbudet om en dylik undersökning är visserligen för de fall, som därmed avses, ovillkorligt, men uraktlåtenheten att iakttaga detsamma är icke – frånsett de tillfällen, då det är fråga om ett förfarande i strid mot någon betämmelse i allmänna strafflagen – belagd med någon påföljd av kri- minell natur. Ej heller medför en sådan uraktlåtenhet, att byggnaden under alla förhållanden betraktas som olaglig. Väl utsätter sig den, som bygger utan föregående prövning enligt 10 §, för risken att på yrkande av någon, vilken genom byggnaden tillskyndas skada, nödgas ändra eller utriva byggnaden. Men om byggnaden sker så, att annans rätt eller all- männa intressen ej förnärmas, upphör denna risk och byggnaden måste, oaktat föreskriften om förundersökning ej blivit iakttagen, anses vara av laga beskaffenhet. Det är således beroende av den byggande själv, om han vill utsätta sig för den nämnda risken eller genom att påkalla offent- lig förundersökning förskaffa sig trygghet.

Det fanns således en möjlighet att bygga på egen risk. Så länge byggnaden inte kränkte annans rätt eller allmänna intressen ansågs byggnaden vara laglig trots att prövning enligt 10 § inte skett (Se t.ex. Högsta domstolens bedömningar i rättsfallen NJA 1892 s. 148, NJA 1892 s. 409, NJA 1894 s. 289 och NJA 1900 s. 478).

Markavvattning enligt 1879 års dikningslag

Genom 1879 års dikningslag bröts det som i dag kan beskrivas som mark- avvattningsbestämmelser ut ur 1734 års byggningabalk. I dikningslagen stadgades att om någon ville göra en dikning eller avvattning som berörde flera fastigheter och man inte var överens om hur diket skulle utformas eller placeras eller om hur underhållet skulle fördelas, skulle dikningsföre- taget prövas genom en syneförrättning. Konungens befallningshavande (länsstyrelsen) skulle efter ansökan förordna en förrättningsman, normalt

statens lantbruksingenjör, lantmätare eller någon annan behörig tjänste- Prop. 2017/18:243 man med biträde av två goda män. Förrättningsmannen upprättade tillsam-

mans med två synemän ett förslag till hur markavvattningen skulle genom- föras och hur kostnaderna för arbetet och underhållet skulle fördelas. Om deltagarna enades om förrättningsmannens förslag fick det rättslig kraft genom att det avslutande protokollet tillsammans med övriga handlingar skickades till länets lantmäterikontor. Om förslaget överklagades till häradsrätten, fick det rättslig kraft först efter det att rätten avgjort ärendet och skickat handlingarna till lantmäteriet. Prövning krävdes dock inte om deltagarna var överens.

Markavvattning enligt 1918 års vattenlag

Också enligt 1918 års vattenlag skulle en syneförrättning hållas när någon ville utföra en markavvattning som berörde andra fastigheter än den egna och de inblandade fastighetsägarna inte kunde komma överens. En nyhet var dock att det blev möjligt att frivilligt pröva en markavvattningsåtgärd för att få en tryggare situation inför framtiden. Länsstyrelsen skulle efter ansökan utse statens lantbruksingenjör eller någon annan behörig tjänste- man till att handlägga syneförrättningen. Sedan alla frågor blivit utredda upprättade förrättningsmannen ett utlåtande med bl.a. uppgifter om hur och var de ingående dikena skulle anläggas, hur broar och trummor skulle anläggas eller byggas om, vilka som skulle anses som delägare i mark- avvattningsföretaget och hur kostnaderna för utförandet och underhållet skulle fördelas. Förrättningsmannens utlåtande kungjordes, och efter en besvärstid om 30 dagar fick förrättningen rättslig kraft om ingen framfört synpunkter på förslaget.

Markavvattning enligt undantagsbestämmelser i 1983 års vattenlag

I 1983 års vattenlag infördes en generell tillståndsplikt som även omfattade markavvattningsföretag. Vissa undantag föreskrevs dock. Exempelvis be- hövde tillstånd inte sökas om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållan- dena. Tillstånd till detaljdränering genom täckdikning krävdes endast om det förelåg sannolika skäl att allmänna eller enskilda intressen skadades genom företaget.

Skyddsdikning i skogen med stöd av undantag från tillståndsplikten i naturvårdslagen

År 1986 infördes i naturvårdslagen (1964:822) en ny bestämmelse som innebar att markavvattningsåtgärder inte fick utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Definitionen av markavvattning överfördes från 1983 års vatten- lag. Tillståndskravet gällde all typ av markavvattning, viss täckdikning och när frågan om markavvattning prövades inom ramen för lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.

Skyddsdikning i skogen undantogs, eftersom sådan dikning inte ansetts omfattas av vattenlagens definition av markavvattning.

105

Prop. 2017/18:243

106

Annan markavvattning enligt undantag från 1983 års vattenlag efter att tillståndsplikt enligt naturvårdslagen infördes

Den införda tillståndsplikten enligt naturvårdslagen innebar att markav- vattningsföretag i vissa fall prövades både enligt 1983 års vattenlag och naturvårdslagen. Prövningen enligt naturvårdslagen förutsattes ske före prövningen enligt vattenlagen. I förarbetena konstaterades dock att ett meddelat tillstånd enligt naturvårdslagen ofta kunde leda till att pröv- ningen enligt vattenlagen kunde undvikas eller förenklas. Detta då ett till- stånd enligt naturvårdslagen i regel torde kunna tolkas som att det var uppenbart, åtminstone såvitt gäller naturmiljön, att allmänna intressen inte skulle skadas. En sådan bedömning skulle således innebära att undantaget från tillståndsplikt enligt vattenlagen aktualiserades. Tillstånd enligt vat- tenlagen skulle då inte behöva sökas annat än om det behövdes en särskild tvångsrätt eller när två eller flera skulle delta i företaget och någon över- enskommelse inte träffats om delaktigheten eller om enskilda intressen på annat sätt berördes (se prop. 1985/86:159 s. 12 f. och s. 42).

År 1991 infördes ett bemyndigande för regeringen att förbjuda mark- avvattning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarker bevaras. Följaktligen föreskrevs i naturvårdsförordningen (1976:484) inom vilka områden markavvattning skulle vara förbjuden. Förbudet trädde i kraft år 1994. Ett okänt antal dikningsföretag har därefter prövats som dispens- ärenden hos länsstyrelserna utan att frågan om tillstånd enligt naturvårds- lagen samtidigt tagits upp.

De äldre rättigheternas hantering i 1918 och 1983 års vattenlagar

1918 års vattenlag kom till mot bakgrund av den ökande vattenkraftsut- byggnaden och var således exploateringsinriktad. Syftet var till stor del att skapa en prövningsordning som kunde handskas med stora och komplexa kraftutbyggnader. Tillståndsprövningen inriktades mycket på den sam- hällsekonomiska tillåtligheten, alltså prövningen av om nyttan med före- taget tillräckligt mycket översteg värdet av kostnaderna, den skada och det intrång som det förde med sig. Det fanns också flera olika skyddsbestäm- melser för motstående intressen vad gällde boende, näringsliv, naturför- hållandena och allmänna intressen i övrigt. En nyhet var att vissa större företag kunde nyprövas, första gången efter 55 år och sedan var 40:e år. Nyprövningen skulle innebära att den avvägning mellan tillståndshavaren och motstående allmänna intressen som gjordes vid tillståndsprövningen utfördes på nytt, med hänsyn till inträffade förändringar i lagstiftningen.

Som framgått blev reglerna och prövningsordningen för markavvattning- ens del i stort sett oförändrade i förhållande till tidigare bestämmelser.

Enligt 1918 års vattenlag var vissa specificerade vattenföretag skyldiga att söka förhandstillstånd. När det gällde byggande i vatten gällde följande.

Ej må i älv, ström, å eller större bäck arbete för uppförande eller för- ändrande av damm påbörjas, förrän efter ansökan i den ordning, som i 11 kap. sägs, vattendomstolen meddelat besked, huru och under vilka villkor arbetet må göras. Om genom annat byggande i älv, ström, å eller större bäck märkbar inverkan kan ske på vattenståndet eller vattnets lopp, gälle ock därom vad nu sagts, såframt det ej är uppenbart, att var- ken allmän eller enskild rätt genom byggnaden förnärmas.

Äro i andra fall än ovan nämnts sannolika skäl, att genom byggande i vatten allmän eller enskild rätt förnärmas, erfordras jämväl domstolens prövning. Dock äge vad nu sagts icke tillämpning i fråga om fiskebygg- nad i allmänt vatten; ej heller beträffande sådan byggnad i enskilt vatten, såframt det icke kan antagas, att byggnaden förnärmar allmän rätt eller inverkar på vattenståndet eller vattnets lopp.

Liknande krav på förhandstillstånd fanns även för vissa andra särskilt an- givna vattenföretag. Exempelvis var i vissa fall utrivning av anläggning i vatten respektive anläggande eller nyttjande av grundvattentäkt för annat än viss fastighets husbehovsförbrukning underkastade förprövningsskyl- dighet.

I 1918 år vattenlag fanns en särskild bestämmelse med fokus på s.k. äldre rättigheter. Den fanns i 2 kap. 41 § och hade följande lydelse.

Genom vad i detta kap. finnes föreskrivet göres ej rubbning i den rätt och frihet, som är förunnad bergverk, kvarnar och fiskeverk, ej heller i annan rättighet att stänga eller uppdämma vattendrag eller i övrigt för- foga över vattnet; dock vare den, som njuter sådan rättighet till godo, icke fri från skyldighet att, efter ty förut är i detta kap. stadgat, tåla för- lust, skada eller intrång till förmån för den, som äger eller vill verkställa byggnad i vatten, eller till fiskets befrämjande.

Bestämmelserna i 1918 års vattenlag skapade osäkerhet om tillståndsplik- tens omfattning. Gränsdragningsproblemen fick till följd att vattenföretag med icke obetydlig omgivningspåverkan inte alltid tillståndsprövades. Mot denna bakgrund infördes i 1983 års vattenlag en generell tillstånds- plikt, dock med vissa angivna undantag (4 kap. 1 a–4 §§). Exempelvis krävdes inte tillstånd omdetvar uppenbartatt varken allmännaeller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållandena.

Med 1983 års vattenlag ändrades tillåtlighetsreglerna. De många olika bestämmelserna i 1918 års vattenlag om förutsättningar för tillstånd fördes ihop till fyra paragrafer som föreskrev att företaget inte fick strida mot allmänna planeringssynpunkter (från 1987 i stort sett naturresurslagen) eller mot detaljplan, inte fick ha en oacceptabel inverkan på allmänna intressen och måste vara samhällsekonomiskt lönsamt. En annan nyhet var att alla tillstånd skulle kunna omprövas efter viss tid med hänsyn till för- ändringar i omgivningen som inträffat efter tillståndet.

Rättigheter som enligt miljöbalkens promulgationslag anses vara tillstånd enligt miljöbalken

Enligt 5 § lagen (1998:811) om miljöbalkens införande (miljöbalkens pro- mulgationslag) ska bl.a. beslut om tillstånd, godkännanden, lagligförklar- ingar, undantag, dispenser och medgivanden fortsätta att gälla om de har meddelats enligt någon av de lagar som räknas upp i 2 § samma lag, enligt motsvarande bestämmelser i en äldre lag eller enligt föreskrifter som med- delats med stöd av någon sådan lag. Besluten ska anses meddelade med stöd av miljöbalken, om inte något annat följer av promulgationslagen eller föreskrifterna. En rättighet som framgår av ett sådant beslut har alltså rättskraft på det sätt som framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken, dvs. beslutet

Prop. 2017/18:243

107

Prop. 2017/18:243 ska anses vara ett tillstånd enligt miljöbalken och gäller mot alla. Rätts- kraften gäller bara frågor som har prövats i beslutet.

Om en äldre rättighet stöds på ett beslut som inte omfattas av 5 § miljö- balkens promulgationslag, saknar rättigheten rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.

Det är oklart vilka rättigheter som enligt miljöbalkens promulgationslag anses vara tillstånd eller en annan särskild rättighet enligt miljöbalken

Vattenverksamhetsutredningen har gjort en genomgång av äldre lagstift- ning och av den rättspraxis och doktrin som finns i frågan om en viss äldre rättighet ska anses vara tillstånd enligt miljöbalken (SOU 2013:69 s. 187– 197).

Av genomgången av äldre lagstiftning framgår att tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller äldre vattenrättslig lagstiftning, t.ex. 1880 års vatten- rättsförordning, ansågs ha samma rättskraft som ett tillstånd enligt 1983 års vattenlag. Detta gällde även äldre vattenreglerings- och markavvatt- ningsföretag och sådana särskilda rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag, dvs. ”den rätt och frihet, som är förunnad bergverk, kvarnar och fiskeverk” och ”annan rättighet att stänga eller uppdämma vattendrag eller i övrigt förfoga över vattnet” (SOU 2013:69 s. 189). Av genom- gången kan också dras den slutsatsen att riksdagen i samband med inför- andet av 1983 års vattenlag ville förtydliga att urminnes hävd var en sådan rättighet (SOU 2013:69 s. 190). Av genomgången av rättspraxis och dokt- rin kan det också antas att såväl urminnes hävd som privilegiebrev och andra servitutsliknande handlingar är sådana äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag och därför kan anses ha samma rättskraft som ett tillstånd enligt 1983 års vattenlag (SOU 2013:69 s. 191). Med hänsyn till detta fann Vattenverksamhetsutredningen att det finns fog för att anse att sådana nu nämnda äldre rättigheter omfattas av 5 § i miljöbal- kens promulgationslag och därför kan anses vara rättigheter som tillkom- mit enligt motsvarande bestämmelser i miljöbalken.

Vattenverksamhetsutredningen konstaterade dock att frågan inte har något klart svar. Det finns nämligen bestämmelser i miljöbalkens promul- gationslag som tyder på motsatsen. I en bestämmelse (34 §) anges att om- prövning enligt miljöbalken kan göras av en sådan rättighet att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag och i en annan bestämmelse (40 §) anges att särskilda övergångsbestämmelser i ett visst avseende ska tillämpas vid omprövning av en sådan rättighet. Enligt Vat- tenverksamhetsutredningen hade dessa bestämmelser inte behövts om de äldre rättigheterna ansågs vara tillstånd enligt miljöbalken. Även Lagrå- dets synpunkter på förslaget till miljöbalk kan, enligt Vattenverksamhets- utredningen, tolkas som att de nu ifrågavarande äldre rättigheterna inte skulle anses vara tillstånd enligt miljöbalken. Lagrådets synpunkt gällde en bestämmelse om återkallelse av tillstånd och Lagrådet konstaterade att återkallelse bara kan bli aktuell i fall då tillstånd har getts.

Rättspraxis från Mark- och miljööverdomstolen och doktrinen kring denna praxis tyder på att rätt enligt urminnes hävd och rätt enligt ett privi- legiebrev utgör sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag men att sådana rättigheter inte

omfattas av 5 § i miljöbalkens promulgationslag och därför inte anses vara

108

tillstånd enligt miljöbalken. Däremot anses tillstånd enligt 1880 års vatten- rättsförordning, 1918 års vattenlag eller 1983 års vattenlag vara tillstånd enligt miljöbalken. I ett avgörande från Högsta domstolen har ett privi- legiebrev ansetts ha tillkommit i samma ordning som en författning och därför kunnat betraktas som ett tillstånd enligt sådana motsvarande äldre bestämmelser och därför omfattas av 5 § i miljöbalkens promulgationslag.

Av sin genomgång av praxis och doktrin kom Vattenverksamhetsutred- ningen fram till den slutsatsen att tillstånd enligt 1880 års vattenrättsför- ordning, 1918 års vattenlag eller 1983 års vattenlag är sådana beslut som omfattas av 5 § i miljöbalkens promulgationslag och därför anses vara tillstånd enligt miljöbalken och ha rättskraft i de frågor som har prövats i beslutet. I fråga om andra äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag kom utredningen fram till att de också ska anses vara tillstånd enligt miljöbalken, eftersom de – genom en bestämmelse i promulgations- lagen till 1983 års vattenlag – anses ha stöd i en sådan äldre bestämmelse som avses i 5 § i miljöbalkens promulgationslag (SOU 2013:69 s. 196).

Enligt Vattenverksamhetsutredningen bör det göras tydligt i lagtexten att 5 § i miljöbalkens promulgationslag omfattar urminnes hävd, privile- giebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag.

Även verksamheter som bedrivs med stöd av s.k. äldre rättigheter kan behöva bli prövade enligt miljöbalkens krav

Det svenska prövningssystemet måste innebära att verksamheter och åt- gärder blir prövade enligt miljöbalkens krav när en sådan prövning behövs med hänsyn till skyddet för miljön. Detta gäller även verksamheter som i dag bedrivs med stöd av s.k. äldre rättigheter (t.ex. enligt privilegiebrev eller urminnes hävd) och alldeles oavsett om verksamheterna i formell mening anses ha ett tillstånd enligt miljöbalken eller inte.

Den remitterade promemorians förslag utgår från att det inte ska göras någon ändring av de bestämmelser som rör frågan om huruvida de s.k. äldre rättigheterna ska anses ha tillstånd enligt miljöbalken. Den utgångs- punkten möts av kraftig kritik från flertalet av remissinstanserna.

Av remissvaren och de dialoger som i beredningen av detta lagstift- ningsärende har hållits med de berörda intresseorganisationerna framgår att Vattenverksamhetsutredningens förslag i denna del bör genomföras så att det klargörs att en verksamhet som bedrivs med stöd av en s.k. äldre rättighet ska anses ha tillstånd enligt miljöbalken. Syftet med ett sådant klargörande är att verksamheterna inte ska behöva tillståndsprövas som om verksamheterna ännu inte hade påbörjats. I beredningen har intresse- organisationerna förklarat att de är införstådda med att många av verksam- heterna inte har genomgått någon sådan miljöprövning som sker när en verksamhet prövas enligt miljöbalken men att en sådan prövning kan, om den behövs, åstadkommas genom omprövning. Det viktiga för remissin- stanserna är att hitta en lösning som gör det möjligt att koncentrera pröv- ningarna till det som behövs från miljösynpunkt och att inte behöva pröva andra frågor som redan är avgjorda.

Det problem som måste lösas handlar alltså om huruvida det behöver ställas miljökrav på verksamheterna, vilka miljökrav som i så fall ska ställas och hur det ska gå till. Verksamheter som bedrivs med stöd av s.k.

Prop. 2017/18:243

109

Prop. 2017/18:243 äldre rättigheter bör därför på ett enkelt sätt komma in i ett system där denna äldre rättighet synliggörs och erkänns och där det sedan ges tid för såväl verksamhetsutövarna som myndigheterna att koncentrera sig på de frågor som rör behovet av miljöanpassning och miljöprövning. Vatten- verksamhetsutredningens förslag bör kunna genomföras, om det kombine- ras med ändringar som underlättar för de omprövningar som kan behövas för att säkerställa att verksamheterna bedrivs på ett sätt som går att förena med miljöbalkens och den bakomliggande EU-rättens miljökrav.

Vad som omfattas av en s.k. äldre rättighet?

Den som påstår sig ha ett tillstånd eller påstår sig ha stöd för sin verk- samhet i en s.k. äldre rättighet har naturligtvis bevisbördan för tillståndets eller rättighetens existens och dess innehåll. I de flesta fall bör man kunna kräva skriftlig dokumentation. När det gäller urminnes hävd kan det vara så att det inte finns någon skriftlig dokumentation. Då får bevisningen fullgöras t.ex. genom en utredning som visar på vilket sätt verksamheten har bedrivits sedan lång tid tillbaka utan invändning från motstående intressen. Den som inte kan styrka sin rätt, är inte skyddad mot tillsyns- myndighetens krav på att tillstånd ska sökas eller krav på att vidta skydds- åtgärder eller andra försiktighetsmått. Ett beslut eller en äldre rättighet som anses vara ett tillstånd enligt miljöbalken har rättskraft endast beträffande de frågor som har prövats eller, i fråga om urminnes hävd, kan visas vara tillåtna i förhållande till hur anläggningen är konstruerad och verksam- heten bedrivits.

Det önskade förtydligandet i lagtexten

Mot bakgrund av det som nu har sagts, bör det tydliggöras i lagtexten att även de äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag ska anses vara tillstånd enligt miljöbalken. Det görs lämpligen i miljöbalkens promulgationslag och i anslutning till den befintliga bestämmelsen i 5 §. Den bestämmelsen är utformad med en uppräkning av olika slags beslut som alla ska fortsätta att gälla ”om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 §” eller motsvarande.

Vattenverksamhetsutredningen föreslog ett nytt stycke i 5 § med lydel- sen ”Första stycket gäller även för urminnes hävd, privilegiebrev och andra sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523)”. Den lagtekniska konstruktionen är mindre lyckad med hänsyn till svårigheten att betrakta urminnes hävd som ett beslut och att det kan vara oklart vad som ligger i formuleringen ”Första stycket gäller även…”. Det har visat sig oklart vad som omfattas av ”mot- svarande bestämmelser i äldre lag”. Första stycket avser dessutom även andra slags beslut än sådana som kan liknas vid tillståndsbeslut.

Därför är det lämpligare att införa en särskild bestämmelse som utfor- mas på ett sätt som är anpassat till att en verksamhet bedrivs med stöd av en s.k. äldre rättighet, oavsett om rättigheten har uppkommit genom ett beslut eller genom urminnes hävd.

På grund av att det är oklart vad som i 5 § avses med ”motsvarande bestämmelser i äldre lag”, kan den nu valda lagtekniska lösningen medföra att en och samma äldre rättighet anses vara ett tillstånd enligt miljöbalken

110

enligt såväl 5 § som den nya bestämmelsen om äldre rättigheter. Det Prop. 2017/18:243 eventuella dubbla stödet för att anses ha tillstånd är dock inte ett problem.

Om ett beslut eller en äldre rättighet anses vara ett tillstånd enligt miljö- balken och omfattas av rättskraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § miljöbalken, framgår det redan av den bestämmelsen att rättskraften gäller frågor som har prövats i tillståndet. Vattenverksamhetsutredningens tillägg i 5 § i miljöbalkens promulgationslag om att ”24 kap. 1 § miljöbalken är endast tillämplig beträffande de frågor som prövats i beslutet” behövs därför inte.

Genom att det nu görs tydligt att sådana särskilda rättigheter att förfoga över vattnet som avses i 2 kap. 41 § i 1918 år vattenlag ska anses vara tillstånd enligt miljöbalken blir den särskilda bestämmelsen om ompröv- ning enligt miljöbalken av sådana rättigheter överflödig. Vattenverksam- hetsutredningens förslag att upphäva 34 § i miljöbalkens promulgationslag bör därför genomföras.

Förslaget ska vara kostnadsneutralt

Som framgår av det föregående behöver förslaget om att s.k. äldre rättig- heter ska anses vara tillstånd enligt miljöbalken kombineras med ändringar som underlättar för de omprövningar som kan behövas för att säkerställa att verksamheterna bedrivs på ett sätt som går att förena med miljöbalkens och den bakomliggande EU-rättens miljökrav. Det huvudsakliga syftet med förslaget om de s.k. äldre rättigheterna är att en verksamhet som bedrivs med stöd av en sådan äldre rättighet inte ska behöva prövas i frågor som redan kan anses prövade i samband med att rättigheten tillkom. Verk- samheten ska alltså enligt förslaget anses ha tillstånd trots att den i de flesta fall inte har blivit föremål för en sådan miljöprövning som sker när en verksamhet prövas enligt miljöbalkens bestämmelser.

Enligt den nuvarande lagstiftningen blir verksamheterna miljöprövade som en följd av att verksamhetsutövarna måste söka tillstånd. Med dagens regler blir alltså en miljöprövning gjord utan att skattebetalarna behöver finansiera prövningen eller verksamhetens miljöanpassning. Om förslaget genomförs, måste ett eventuellt behov av miljöprövning tillgodoses genom omprövning. Om en verksamhet som bedrivs med stöd av en äldre rättighet omfattas av den föreslagna skyldigheten att ha moderna miljövillkor, kom- mer en omprövning att ske enligt den särskilda bestämmelsen om ompröv- ning för moderna miljövillkor. I fråga om andra verksamheter sker om- prövning endast i den omfattning som följer av tillämpningen av de nuvar- ande omprövningsbestämmelserna i miljöbalken.

För att förslaget inte ska innebära att kostnaderna för miljöprövning läggs på skattebetalarna, behöver ändringar göras i bestämmelser som av- ser kostnader till följd av omprövning (se avsnitt 9.2, 9.5, 9.6. 9.7 och 9.8 i fråga om kostnader vid omprövning enligt 24 kap. 10 § för moderna miljövillkor och avsnitt 11–13 i fråga om kostnader vid omprövning enligt 24 kap. 5 § av verksamheter som bedrivs med stöd av särskilda s.k. äldre rättigheter).

111

Prop. 2017/18:243

 

9

Omprövning för moderna miljövillkor

 

 

 

Regeringens förslag: En ny omprövningsbestämmelse införs som

 

innebär att tillståndsmyndigheten efter en ansökan om omprövning för

 

moderna miljövillkor ska upphäva, ändra och besluta nya bestämmelser

 

och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för

 

människors hälsa och miljön. Bestämmelser som innebär att verksam-

 

heten avsevärt försvåras får dock beslutas endast om det behövs för att

 

följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer

 

av EU-rätten. Tillståndsmyndigheten får återkalla tillståndet och be-

 

stämma om utrivning, om en återkallelse är nödvändig för att följa en

 

miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av EU-

 

rätten eller om verksamhetsutövaren medger att tillståndet återkallas.

 

Tillståndsmyndigheten ska fortsätta ha möjlighet att i vissa fall, i stället

 

för att lämna tillstånd till att riva ut, förordna att bl.a. skyldigheten att

 

underhålla en anläggning ska övergå på fastighetsägaren eller det all-

 

männa ska tillämpas.

 

 

 

 

 

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med den

 

skillnaden att promemorians förslag inte tydliggör att moderna miljövill-

 

kor avser såväl tillståndsvillkor som andra bestämmelser i tillståndet till

 

skydd för människors hälsa eller miljön och att andra åtgärder än utrivning

 

kan bli aktuella när det förordnas att skyldigheten att underhålla en anlägg-

 

ning ska övergå på annan.

 

 

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över

 

förslaget tillstyrker. Svea Hovrätt påpekar att det i förslaget i 11 kap. 27 §

 

miljöbalken talas om villkor medan det i förslaget till 24 kap. 10 § miljö-

 

balken även talas om bestämmelser och att det alltså finns en otydlighet i

 

fråga om vilka bestämmelser som ska omprövas vid en omprövning för

 

moderna miljövillkor och vad som är en bestämmelse om verksamhetens

 

omfattning respektive ett villkor för hur verksamheten får bedrivas. Dom-

 

stolen har vidare påtalat att det bör tydliggöras hur förslaget kopplar till

 

11 kap. 20 § miljöbalken och möjligheten att, t.ex. med hänsyn till värde-

 

fulla kulturmiljöer, förordna att annan ska överta underhållsskyldigheten.

 

Växjö tingsrätt anser att då det i dag är osäkert om en verksamhetsutövare

 

kan yrka att ett tillstånd till vattenverksamhet ska återkallas bör föreslagna

 

24 kap. 10 § miljöbalken kompletteras med ordet yrkar så att ordalydelsen

 

blir ”verksamhetsutövaren yrkar eller medger att tillståndet återkallas”.

 

Juridiska Fakulteten vid Uppsala Universitet anser att bestämmelsen i

 

24 kap. 10 § bör göras allmänt tillämplig för all slags omprövning under

 

24 kap. miljöbalken. Fakulteten anser vidare att det bör klargöras att ett

 

återkallande respektive beslut om utrivning kan ställas i en och samma

 

process som omprövningsmålet om det skulle visa sig nödvändigt för att

 

undvika onödiga kostnader för alla inblandade.

 

 

Kammarkollegiet anser följande. När det gäller omprövning på initiativ

 

av verksamhetsutövaren finns det en risk för att verksamhetsutövarens

112

yrkanden om ändrade bestämmelser och nya villkor kommer att sätta

 

 

ramen för mark- och miljödomstolens prövning. Om så skulle bli fallet kan detta innebära att nödvändiga åtgärder för att nå en miljökvalitetsnorm inte kan beslutas när sådana åtgärder går längre än verksamhetsutövarens yrkanden. För att undvika denna risk är det viktigt att förutsättningarna för att ställa krav på miljöförbättrande åtgärder inom ramen för en ompröv- ningsansökan på verksamhetsutövarens initiativ analyseras och vid behov regleras i lagstiftningen. En möjlig lösning för att minska och eventuellt undvika denna risk skulle kunna vara att 24 kap. 1 § miljöbalken ändras så att det tydligt framgår att rättskraften av äldre tillstånd inte gäller vid så- dana omprövningar.

Vattenfall AB motsätter sig inte förslaget men anser att det innebär en inskränkning i äganderätten. Bolaget anser vidare att förslaget gör det extra viktigt att ramvattendirektivets undantag tillämpas fullt ut för att inte skapa rättsosäkerheter för verksamhetsutövaren om vilka krav som kom- mer att ställas. Även bl.a. Mälarenergi AB har uppmärksammat behovet av undantag enligt ramvattendirektivet. Fortum Sverige AB anser att 24 kap. 10 § andra och tredje stycket ska upphöra att gälla efter den inledande 20-årsperioden då det saknas möjlighet till ekonomisk kompensation för framtida inskränkningar i verksamheten efter denna period.

Sveriges Kommuner och Landsting ställer sig i grunden bakom förslaget men noterar att det redan i dag finns en möjlighet för kommuner att efter förordnande överta underhållsskyldighet och övriga skyldigheter från an- läggningsägare enligt 11 kap. 20 § miljöbalken och att denna skyldighet inte får innebära att kostnader för anpassningar görs till en kommunal angelägenhet till följd av förslaget. Sveriges Kommuner och Landsting anser att det bör finnas ett tydligt fokus på miljönyttan vid krav på åter- ställning och utrivning.

Länsstyrelsen i Blekinge län anser att samma regler bör gälla för alla verksamhetsutövare som bedriver tillståndspliktig vattenverksamhet.

Länsstyrelsen i Uppsala län tillstyrker i huvudsak förslaget men anser att både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att initiera en prövning av moderna miljövillkor tidigare än vad planen anger om det finns ett behov. Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker förslaget och tillägger att det är viktigt att tidplanen i den nationella planen sätts så att miljökvalitetsnormerna kan uppnås, även i de fall då verksam- hetsutövaren väljer att inte självmant anmäla eller ansöka om omprövning. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser inte att det är en lämplig hantering att länsstyrelsen ska ansöka om omprövning på verksamhetsutövarens be- kostnad utan anser i stället att verksamheten i så fall inte får bedrivas och ska rivas ut. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det kan upp- komma problem med tillräckliga personella resurser på myndigheterna och ett i övrigt tillräckligt bra underlag för en prövning om myndigheterna måste driva omprövningar. Enligt länsstyrelsen gäller detta även om verk- samheten ska stå för kostnaderna om dessa inte samarbetar, inte vill betala eller inte har de tillgångar som behövs för att täcka kostnaderna. Det finns enligt länsstyrelsen få lagliga möjligheter för länsstyrelserna att förbjuda verksamheten och en risk att en aktör i en vattenförekomst där man plan- lägger för en samordnad prövning av alla förekommande vattenkraftverk försvårar och förhalar för de övriga genom att inte samarbeta.

Länsstyrelserna i Kronobergs och Norrbottens län samt Umeå tingsrätt anser att det bör utredas vidare om en verksamhet alls ska anses vara

Prop. 2017/18:243

113

Prop. 2017/18:243 tillåtlig i väntan på tillsynsmyndighetens omprövning om verksamhetsut- övaren inte på eget initiativ har ansökt om omprövning enligt den natio- nella planen.

Länsstyrelsen i Skåne län anser att tillståndsmyndigheten även vid en prövning enligt 24 kap. 5 § måste kunna ställa de villkor och krav som behövs för kunna följa miljökvalitetsnormerna trots att det kan komma att avsevärt försvåra verksamheten eller att verksamheten inte kommer kunna drivas vidare.

Svensk Vattenkraftförening och Smålands Vattenkraftförening avstyrker förslaget. Västsvensk vattenkraftförening är starkt kritiska till förslaget uti- från bl.a. hänsyn till äganderätten. Föreningen anser att förslaget kommer att leda till utrivning av 50 till 80 procent av kraftverken och att fullt ska- destånd ska utgå till verksamhetsutövaren om något kraftverk måste rivas. Alrutz’ Advokatbyrå AB anser att det är tveksamt om förslaget om att om- prövningen får leda till krav som avsevärt försvårar verksamheten eller innebär krav på utrivning överensstämmer med det grundlagsreglerade egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och att frågan behöver utredas innan förslaget genomförs. Värmland Dalslands Vattenkraftfören- ing anser att det bör övervägas om det verkligen ska vara verksamhetsutö- varen som har ansvaret för att driva och bekosta omprövningen med hän- syn till att verksamheterna under all tid varit godkända och inte ifrågasatts av staten förrän nu.

Skälen för regeringens förslag: Ett tillstånd till en vattenverksamhet eller vattenanläggning har enligt 24 kap. 1 § miljöbalken rättskraft avse- ende de frågor som har prövats. För att ändra förutsättningarna för anlägg- ningarnas utformning och verksamhetens drift krävs antingen att ett nytt tillstånd söks som ersätter tidigare tillstånd eller att tillståndet omprövas. Av energiöverenskommelsen följer att Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft och att prövningssystemet ska utformas så att det inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den enskil- de i förhållande till den eftersträvade miljönyttan. Vattenverksamhetsut- redningen föreslog krav på nyprövning som ett verktyg för att miljöan- passa verksamheterna. Det förslaget mötte kritik från främst berörda verk- samhetsutövare som i stället förordade ett utvidgat omprövningsinstitut. I promemorian delas bedömningen att det är genom omprövning som tidi- gare givna tillstånd till vattenkraftverk och tillhörande dammar ska förses med moderna miljövillkor.

Det bör krävas att det vid en omprövning ska beslutas de begränsningar och ställas de krav som behövs för att miljöanpassa verksamheten. Be- stämmelsen bör innebära ett krav på prövningsmyndigheten att ställa de villkor som behövs för att åstadkomma ett tillräckligt skydd för männis- kors hälsa och miljön. Om tillståndshavarens yrkanden i målet inte innebär ett tillräckligt skydd, blir det alltså prövningsmyndighetens uppgift att leda processen så att det underlag kommer fram som behövs för att kunna be- stämma sådana villkor. Detta innebär att en omprövning kan resultera exempelvis i krav på att en fiskvandringsväg ska ordnas även om verksam- hetsutövaren inte har yrkat det.

Krav som innebär att verksamheten avsevärt försvåras bör få ställas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i EU och möjligheterna att ändra relevanta

114

miljökvalitetsnormer har uttömts. Att en omprövning under dessa förhåll- anden får resultera i villkor som avsevärt försvårar verksamheten ger möjlighet att fortsätta driften av verksamheten så länge de ingripande kra- ven följs. Den verksamhetsutövare som inte vill att prövningen ska resul- tera i denna typ av villkor utan då hellre ser att tillståndet återkallas och anläggningen rivs ut bör ha rätt att få tillståndet återkallat. Vidare bör gälla att tillståndet ska återkallas om det inte är tillräckligt att förena verksam- heten med villkor för att en miljökvalitetsnorm eller annan bestämmelse som följer av EU-medlemskapet ska kunna följas.

Några remissinstanser, däribland Vattenfall AB, anser att den föreslagna omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 10 § miljöbalken innebär en in- skränkning i äganderätten.

Bestämmelserna i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen ger utryck för att utgångspunkten är att den enskilde är fri att råda över sin egendom på önskat sätt. En rådighetsinskränkning i grundlagens mening är därför när det allmänna, utan att ta egendomen i anspråk, hindrar en viss använd- ning av egendomen, t.ex. genom förbud och förelägganden eller genom att uppställa krav på tillstånd för viss verksamhet. Det kan också vara en rådighetsinskränkning att återkalla ett tillstånd eller förena det med villkor som hindrar en viss användning.

Inskränkningar får dock ske om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Angelägna allmänna intressen definierades i propo- sitionen 1993/94:117 som i första hand sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom intresset att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. I propo- sitionen påpekades också att uttrycket angeläget allmänt intresse knyter an till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet i Europakonventionen. Europadomstolen har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att Europadomstolen har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att an- vända egendom har domstolen gett staterna ett betydande utrymme att be- döma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Vidare är det klart att det vid fastställande av vad som i det enskilda fallet är ett god- tagbart allmänt intresse alltid är fråga om en proportionalitetsbedömning.

Enligt proportionalitetsprincipen förutsätter ett ianspråktagande av egendom eller en inskränkning av den enskildes rätt att använda sin egen- dom från det allmännas sida att det finns en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av förfarandet. Exem- pel på en typ av inskränkning i den enskildes rätt att använda sin egendom som påkallas av ett allmänt intresse av större vikt är reglering av viss verk- samhets miljöpåverkan genom krav på förprövning samt statens möjlighet att under vissa förutsättningar ändra kraven på en tidigare tillståndsgiven verksamhet genom omprövning. Exempel på detta i svensk rätt är miljö- balkens reglering av tillståndsplikt för vattenverksamheter i 11 kap. miljö- balken, samt bestämmelser om omprövning och återkallelse i 24 kap. miljöbalken. Det är alltså bestämmelser som har godtagits som förenliga med regeringsformens krav.

Prop. 2017/18:243

115

Prop. 2017/18:243 Den nu föreslagna bestämmelsen om omprövning för moderna miljö- villkor i 24 kap. 10 § miljöbalken innebär således inte någon utökning av de möjligheter som redan finns i fråga om att kunna ändra tillståndsvill- koren eller återkalla ett tillstånd. Förslaget innebär däremot att gränsen för när en återkallelse mot verksamhetsutövarens vilja kan aktualiseras flyttas så att en återkallelse endast blir aktuell om det inte går att förena tillståndet med krav som möjliggör efterlevnad av EU-rätten. Detta är en ändring till fördel för verksamhetsutövaren, eftersom en tillståndsåterkallelse enligt nuvarande regler aktualiseras redan om verksamheten skulle avsevärt för- svåras av de villkor som behöver ställas. Förslaget innebär alltså att verk- samhetsutövaren får ett större utrymme för att själv avgöra om verksam- heten ska fortsätta att bedrivas. Det är av stor vikt att denna hänsyn till äganderätten ger det skydd som ägarna till den småskaliga vattenkraften förväntar sig av lagstiftningen även om det också i fortsättningen kan innebära kostnader.

Det förhållandet att en verksamhetsutövare medger att tillståndet åter- kallas och att anläggningen rivs ut behöver inte innebära att en utrivning måste ske. Det finns redan i nu gällande lagstiftning en möjlighet för någon annan, t.ex. staten, att ta över ansvaret för anläggningen. Någon ändring i det avseendet föreslås inte. Den i 11 kap. 20 § och 24 kap. 4 § miljöbalken reglerade möjligheten för annan att ta över underhållsskyldigheten ska allt- så tillämpas även vid prövning enligt den föreslagna bestämmelsen i 24 kap. 10 § miljöbalken. Ett övertagande av underhållsansvar kan t.ex. aktualiseras i de fall en anläggning har så höga kulturmiljövärden att staten eller en kommun bedömer att det finns skäl att ta över ansvaret i syfte att säkerställa att anläggningen bevaras eller då en utrivning skulle innebära att en vägsträckning berörs på ett sådant sätt att anläggningen bör vara kvar.

9.1Omprövning för moderna miljövillkor får vänta tills det är dags för prövning enligt den nationella planen

Regeringens förslag: Prövning av de verksamheter som omfattas av kraven på moderna miljövillkor får efter en anmälan till den nationella planen avvakta tills det är dags för prövning enligt den tidsplan som framgår av planen. En myndighet ska få initiera omprövning tidigare endast om en omprövning inte tål att vänta på prövning enligt planen.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. Energiföretagen Sve-

rige, Uniper och länsstyrelserna i Hallands och Jönköpings län. Läns- styrelserna i Kronobergs, Norrbottens, Södermanlands, Uppsala, Väst- manlands och Örebro län tillstyrker förslaget men påpekar vikten av att planens prövningsordning ska kunna frångås om det finns särskilda skäl. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att förslaget kan leda till problem för länsstyrelsen att agera för att undanröja brådskande problem vid en an- läggning.

116

Länsstyrelserna i Kalmar och Uppsala län ifrågasätter om ramdirektivet

Prop. 2017/18:243

för vatten kan uppfyllas då den nationella planen sträcker sig längre än

 

direktivets målår 2027. Kammarkollegiet anser att planen måste beakta de

 

tidsfrister för uppfyllandet av miljökvalitetskraven som följer av ramvat-

 

tendirektivet. Energimyndigheten anser att det är sannolikt att planen kom-

 

mer att strida mot EU-rätten då en meningsfull planering behöver sträcka

 

sig bortom 2027.

 

Skälen för regeringens förslag

 

När verksamheterna prövas för moderna miljövillkor ska det ske med ett

 

nationellt helhetsperspektiv i avvägningarna mellan behovet av vatten-

 

miljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till

 

vattenkraftsel. Detta förutsätter en samordning i arbetet med att moderni-

 

sera miljövillkoren. Uppdateringen till moderna miljövillkor behöver

 

påbörjas snarast, men det kommer att ta tid innan den nationella helhets-

 

synen blir klar för alla vattendrag eller avrinningsområden. Det ska därför

 

finnas en plan för den nationella helhetssynen. Planen ska ange en priorite-

 

ringsordning och en tidplan som möjliggör att prövningarna genomförs

 

samordnat i takt med att helhetssynen hinner bli ändamålsenligt konkre-

 

tiserad för de olika vattendragen eller avrinningsområdena. Planen ska

 

därför ange vilka verksamheter som omfattas av planen, vilka verksam-

 

heter som bör prövas i ett sammanhang och när prövningen senast bör ha

 

påbörjats. Frågor om den nationella planen behandlas närmare i avsnitt 7.

 

Grundregeln att miljövillkoren ska vara bestämda genom en prövning

 

enligt miljöbalken (dvs. en miljöprövning som är gjord efter miljöbalkens

 

ikraftträdande) innebär – när de nya reglerna träder i kraft – att så gott som

 

alla verksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel måste

 

uppdatera sina villkor. Det ska dock vara möjligt att vänta med uppdater-

 

ingen till dess det finns förutsättningar för den nationella helhetssynen att

 

få genomslag i den enskilda prövningen. Prövningen för moderna miljö-

 

villkor ska alltså som huvudregel få avvakta tills det blir dags för prövning

 

enligt den tidsplanering som anges i den nationella planen.

 

En myndighet bör få initiera omprövning tidigare endast om en ompröv-

 

ning inte tål att vänta på prövning enligt planen. En sådan situation kan

 

uppkomma om det i avvaktan på prövning för moderna miljövillkor visar

 

sig att åtgärder behöver vidtas tidigare, t.ex. för att åstadkomma ett till-

 

räckligt skydd för ett Natura 2000-område eller av dammsäkerhetsskäl.

 

Möjligheten bör användas mycket restriktivt. En förutsättning för att en

 

myndighet ska få initiera prövning tidigare bör dock vara att behovet av

 

miljöprövning är så stort att prövningen inte tål att vänta och det som be-

 

höver åstadkommas i fråga om miljöskydd inte kan avhjälpas på ett mindre

 

ingripande sätt.

 

Tar omprövningarna för lång tid?

 

Bland remissinstanserna finns det en oro för att omprövningarna för

 

moderna miljövillkor kommer att ta för lång tid med de nackdelar för mil-

 

jön som det innebär. Det är ett stort antal anläggningar och verksamheter

 

som genom prövning kommer att behöva förses med moderna miljövill-

 

kor. Det kommer att ta många år innan alla berörda verksamheter hunnit

 

få moderna miljövillkor. En uppskattning är att det kan ta upp till 20 år.

117

Prop. 2017/18:243 Flera remissinstanser ifrågasätter om den omprövningstakten är tillräckligt snabb och om förslaget därför är förenligt med ramdirektivet för vatten.

Förslagen ska syfta till att ge förutsättningar för att genomföra de en- skilda prövningarna i ett sammanhang. Det ger förutsättningar för process- ekonomi och ändamålsenliga åtgärder. Även om åtgärdstakten innebär problem med att i tid nå rätt vattenstatus i alla vattenförekomster är det viktigt att prövningarna planeras på så sätt att det – när prövningarna sker

– finns en helhetssyn i fråga om krav på miljöförbättrande åtgärder och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Fördelarna med att genomföra prövningarna enligt en nationell plan överväger nackdel- arna. Den nationella planen behöver inte vara klar i alla sina detaljer för hela Sverige för att omprövningarna ska kunna börja. Arbetet med planen behöver komma i gång och sedan kunna löpa parallellt med prövningarna genom att planen fördjupas i en prioriteringsordning som gör det möjligt att i ett sammanhang pröva verksamheter som påverkar ett och samma vatten eller samma avrinningsområde.

Fördelarna med samordning överväger nackdelarna

Förutom processekonomiska fördelar som prövningar i ett sammanhang innebär, kan den föreslagna ordningen antas ge högre kvalitet i valet av miljöförbättrande åtgärder och därigenom antas innebära ett bättre genom- förande av ramdirektivet för vatten än om den föreslagna ordningen inte väljs.

9.2Verksamhetsutövaren ska ansvara för att miljövillkoren är moderna

Regeringens förslag: Den som bedriver en vattenverksamhet som är eller, när den påbörjades, var avsedd för produktion av vattenkraftsel är skyldig att ansöka om den omprövning som krävs för att verksamheten ska förses med moderna miljövillkor.

Om en verksamhetsutövare inte fullgör sin skyldighet att ansöka om omprövning, får en myndighet göra det på verksamhetsutövarens be- kostnad.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västerbottens län, Energiföretagen Sverige, Uniper och Naturvårdsverket tillstyrker förslaget. Mark- och mil- jödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt anser att vattenkraft för elproduk- tion inte bör särregleras från annan vattenverksamhet. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att initiera en prövning av moderna miljövillkor tidigare än vad planen anger om det finns ett behov med hänsyn till t.ex. damm- säkerhet.

Skälen för regeringens förslag: Av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följer bl.a. en skyldighet för verksamhetsutövaren att skaffa sig kunskaper om hur verksamheten bedrivs från miljö- och hälso- skyddssynpunkt. Verksamhetsutövaren ska ha nödvändiga kunskaper om

118

hur miljöbalkens krav följs och hur förutsättningarna (tekniska, organisa- Prop. 2017/18:243 toriska, administrativa) för att följa kraven upprätthålls. Verksamhets-

utövaren ska även ha såväl allmänna som specifika kunskaper om hur verksamheten i olika avseenden påverkar miljön. Detta kan verksamhets- utövaren uppfylla med egen personal och egna åtgärder eller genom att köpa in en viss kunskap när det behövs. Verksamhetsutövaren bör fortlöp- ande undersöka och bedöma sådan påverkan på miljön och människors hälsa som verksamheten medför och som var okända eller inte uppmärk- sammades när verksamheten kom till stånd eller när förändringar av den gjordes. Kan verksamhetens påverkan på miljön eller på människors hälsa bli stor, bör verksamhetsutövaren dokumentera vilka risker som upptäckts, vilken bedömning som gjorts av riskerna samt vilken värdering som gjorts av vad som behöver åtgärdas.

I linje med de skyldigheter som följer av 2 kap. miljöbalken är det rimligt att det som huvudregel är verksamhetsutövaren som ska ansvara för att verksamheten har moderna miljövillkor, dvs. ansvara för att initiera den omprövning av tidigare tillstånd som behövs för att säkerställa att verk- samheten drivs på ett sätt som är förenligt med kravet att använda bästa möjliga teknik och att nödvändiga försiktighetsmått vidtas. I enlighet med den för miljörätten grundläggande principen om att förorenaren betalar (polluter pays principle) och för att genomföra energiöverenskommelsen bör verksamhetsutövaren stå för samtliga kostnader för sådan omprövning och efterföljande miljöanpassning.

För att säkerställa att samtliga verksamheter som omfattas av planen omprövas i rätt tid bör en myndighet ha möjlighet att på verksamhetsutö- varens bekostnad ansöka om omprövning när verksamhetsutövaren, trots uppmaning att göra så, inte i rätt tid ansökt om omprövning för moderna miljövillkor.

Inget hindrar att tillståndshavaren ansöker om omprövning vid en tidi- gare tidpunkt än vad som följer av planen.

Tillståndshavaren ska enligt förslagen i detta lagstiftningsärende ha ansvar för att ta fram den utredning som behövs för prövningen (se avsnitt 11).

9.3

Miljöbedömning

 

 

 

Regeringens förslag: En ansökan om omprövning för moderna miljö-

 

villkor behöver inte innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

 

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig tillstyrks för-

 

slaget av bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Energiföretagen Sverige

 

och Uniper. Länsstyrelsen i Värmlands län kan instämma i förslaget om

 

det tydliggörs vilka utredningar och underlag som ska biläggas en om-

 

prövningsansökan och att en lägstanivå för underlaget anges.

 

Umeå tingsrätt anser att förslaget kommer att medföra stora komplet-

 

teringsbehov och leda till tidsutdräkt, bl.a. för att allmänheten inte kommer

 

kunna påverka ansökan i förväg om samråd sker först vid handläggningen

 

vid prövningsmyndigheten. Vänersborgs tingsrätt anser att risken för

 

bristfälligt underlag ökar avsevärt om ansvariga myndigheters inflytande i

 

processen ska minska och att det, utan de aspekter som kommer fram i och

119

Prop. 2017/18:243 med samrådet, blir en mycket tung uppgift för domstolen och inte minst

 

för sökanden, att säkerställa att det finns ett fullgott underlag. Vidare anser

 

domstolen att det inte är utrett vilka de processekonomiska konsekvens-

 

erna blir för sökanden då en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning är

 

grund för avvisning vilket innebär att en ansökan med bristfällig utredning

 

kan avvisas i ett tidigare skede i stället för att avslås först i samband med

 

prövning i sak.

 

Länsstyrelserna i Dalarnas, Gotlands, Hallands, Kalmar, Stockholms,

 

Uppsala, Västerbottens, Västernorrlands, Västra Götalands och Östergöt-

 

lands län avstyrker förslaget, huvudsakligen med hänsyn till att det riske-

 

rar att ge sämre beslutsunderlag för prövningen, sämre möjligheter för be-

 

rörda att komma till tals tidigt i processen och en risk för utdragna till-

 

ståndsprocesser. Flera av länsstyrelserna anger särskilt att en omprövning

 

i många fall liknar en ren tillståndsprövning eftersom länsstyrelsens kun-

 

skap om äldre vattenanläggningar kan vara mycket begränsad.

 

Skälen för promemorians förslag: På samma sätt som är fallet för an-

 

sökningar om omprövning och återkallelse enligt andra grunder i 24 kap.

 

miljöbalken bör det vid en omprövning för moderna miljövillkor inte gälla

 

något obligatoriskt krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap.

 

miljöbalken. De närmare skälen för att prövning enligt nuvarande ompröv-

 

nings- och återkallelsebestämmelser inte omfattas av ett obligatoriskt krav

 

på miljöbedömning framgår av prop. 2016/17:200 s. 102.

 

Det förhållandet att en ansökan inte omfattas av obligatoriskt krav på en

 

miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken innebär att frågor

 

som inte är av relevans för bedömning av en ansökan om omprövning för

 

moderna miljövillkor inte behöver framgå av underlaget samt att det inte

 

finns något obligatoriskt krav på samråd, något som innebär en förenklad

 

prövning i förhållande till vad som varit fallet om det, på sätt är fallet vid

 

övriga prövningar som sker på initiativ av verksamhetsutövaren, ställts

 

krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Det för-

 

hållande att sådant krav ställs påverkar dock på inget sätt de krav på utred-

 

ning som prövningsmyndigheten ska ställa enligt 22 kap. 2 a § miljöbal-

 

ken avseende tillhandahållande av den utredning om verksamheten och

 

övriga förhållanden som behövs för återkallelsen eller omprövningen. När

 

det gäller utredning om konsekvenser för kulturmiljö bör dessa utgå från

 

inventeringar och antikvariska bedömningar. I avsaknad av krav på samråd

 

med andra berörda enskilda och myndigheter är det viktigt att prövnings-

 

myndigheten tidigt under beredningen säkerställer att det underlag finns

 

tillgängligt i målet som behövs för att prövningen ska resultera i att verk-

 

samheten förenas med nödvändiga restriktioner och försiktighetsmått.

 

Detta bör tillgodose den oro som vissa remissinstanser fört fram över att

 

förslaget kommer leda till sämre processekonomi och risk för att allmänna

 

intressen kommer in sent i processen. I de fall en prövning enligt 24 kap.

 

10 § miljöbalken resulterar i att en verksamhet inte längre kan bedrivas

 

och därför ska rivas ut ska underlaget i målet täcka även de uppgifter som

 

behövs för att kunna bedöma de krav som behöver ställas för att förebygga

 

eller minska de skador som kan uppkomma i och med utrivningen. Genom

 

det föreslagna kravet i 22 kap. 30 § miljöbalken om att en omprövnings-

 

dom ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser

 

som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de

120

delar som inte ändras eller upphävs behöver underlaget i målet även

innehålla en fullständig redovisning av tidigare givna tillstånd och före- Prop. 2017/18:243 komst av andra rättigheter som har betydelse för att kunna förse verksam-

heten och berörda anläggningar med moderna miljövillkor. Ansökan bör även behandla frågan om eventuellt behov av och möjlighet att erhålla tvångsrätt för att kunna uppfylla de nya villkoren samt sådan redogörelse för kostnader som är nödvändig för en bedömning enligt avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken.

9.4Sakkunniga om den nationella planens helhetssyn

Regeringens bedömning: Den nationella planens helhetssyn ska få genomslag i de enskilda målen om prövning för moderna miljövillkor. Därför ska de myndigheter som i ett sådant mål har rätt att företräda staten samordna sin talan, t.ex. genom att utse en sakkunnig att i målet föra in de aspekter som föranleds av planen eller på annat sätt ge myn- digheterna stöd i det arbetet.

Promemorians förslag skiljer sig från regeringens bedömning på så sätt att enligt promemorians förslag ska domstolen förordna en sakkunnig i alla omprövningsmål för moderna miljövillkor.

Remissinstanserna: Energiföretagen Sverige, Vattenfall AB och Uni- per tillstyrker förslaget och anser att den sakkunnige inte bör ge förslag på tillståndsvillkor. Tekniska verken i Linköping AB anser att förslaget säker- ställer att planen ges stor tyngd i vattenförvaltningen. Sveriges fiskevatten- ägarförbund tillstyrker förslaget och anser att kompetensprofilen för den sakkunnige måste utvecklas till att även inkludera perspektiv på övriga landsbygdsnäringar. Länsstyrelsen i Hallands län tillstyrker under förut- sättning att länsstyrelsernas kunskap och kännedom om de lokala förhål- landena tas väl till vara. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att dom- stolen ska kunna förordna en sakkunnig från någon av de länsstyrelser med instruktion att göra utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.

Länsstyrelsen i Kalmar län tillstyrker men anser att det behövs kunskap om kulturmiljöfrågor.

Länsstyrelserna i Gotlands, Västernorrlands och Östergötlands län an- ser att det bör finnas två sakkunniga i målen för att representera både miljöfrågor och energifrågor. Älvräddarnas Samorganisation anser att det vore en fördel om det i stället för enbart en person i varje ärende fanns att tillgå en större sakkunniggrupp med olika expertis och flera discipliner representerade då frågorna är komplicerade med krav på både samhälls- respektive naturvetenskaplig kunskap. Länsstyrelsen i Jönköpings län av- styrker och anser att det i stället bör finnas en grupp av sakkunniga med kompetens inom t.ex. energisystem, kulturmiljöer och naturmiljö.

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att det är svårt för en enskild per- son att besitta de kompetenserna som krävs för uppdraget och att den sakkunniges opartiskhet kan komma att ifrågasättas då personen kan kom- ma från en myndighet som företräder ett visst intresse eller från vatten-

kraftsindustrin. Länsstyrelserna i Västmanlands och Örebro län anser att

121

Prop. 2017/18:243 det är svårt för en enskild att ha all kunskap som krävs och att uppgiften bör utföras av länsstyrelsen.

Länsstyrelserna i Gävleborgs, Södermanlands och Uppsala län anser att det är bättre att de myndigheter som utvecklar planen yttrar sig. Läns- styrelsen i Kronobergs län anser att det primärt är parterna i ett vattenmål som ska föra talan och att den nationella planens innehåll borde kunna hanteras och tolkas av dessa samt av domstolen i dess egenskap av utred- ande och dömande myndighet. Länsstyrelsen i Värmlands län anser att det är lämpligare att domstolarna ges ansvaret för att säkerställa att intentio- nerna i den nationella planen ges genomslag i rättstillämpningen. Läns- styrelsen i Skåne län och Östersunds tingsrätt avstyrker förslaget. Väners- borgs tingsrätt avstyrker förslaget med hänsyn till att planen i sig inte kan vara ett sådant allmänt intresse som särskilt behöver företrädas och att de allmänna intressen som är tänkta att komma till uttryck i planen i alla relevanta sammanhang företräds av ett antal myndigheter. Umeå tingsrätt anser att förslaget strider mot reglerna i 40 kap. rättegångsbalken på krav på opartiskhet och anser att det inte finns några bärande skäl till varför en sakkunnig ska förordnas utan att det bör ankomma på de myndigheter som för talan i ett mål om prövning för moderna miljövillkor att lyfta fram och företräda den nationella planen. Nacka tingsrätt avstyrker förslaget då det kommer att fördröja målets handläggning avsevärt och riskerar att orsaka onödiga kostnader för såväl domstolen som verksamhetsutövaren. Dom- stolen ifrågasätter vidare att den nationella planen skulle behöva en före- trädare då domstolen redan i dag genom sin sammansättning har särskild kompetens för att göra de avvägningar som krävs och ser en risk att den sakkunnige får en särskild ställning och kan uppfattas som en styrning av domstolens verksamhet. Svea hovrätt anser att det är svårt att förstå vad den sakkunnige ska tillföra processen som de utpekade myndigheterna som ska ta fram planen inte kan då domstolen har förutsättningar att göra tekniska bedömningar genom sin sammansättning. Domstolen ifrågasätter även lämpligheten att en sakkunnig deltagit i utarbetandet av planen i egenskap av anställd vid någon av myndigheterna då en domstolssak- kunnig ska vara opartisk. Växjö tingsrätt anser att det är tillräckligt att domstolen med den redan befintliga tekniska kompetensen i form av tek- niska råd och särskilda ledamöter samt genom yttranden från remissmyn- digheterna kan döma i de kommande omprövningsmålen. Nacka, Växjö och Umeå tingsrätter och Svea hovrätt pekar vidare på att det redan i dag finns bestämmelser i 22 kap. 12 § miljöbalken om att domstolen kan utse en sakkunnig om det behövs.

Skälen för regeringens bedömning: För att säkerställa den nationella planens genomslag i mål om prövning för moderna miljövillkor är det vik- tigt att staten, genom de myndigheter som för statens talan i prövnings- målen, ser till att den nationella planens helhetssyn förs in som prövnings- underlag i målen.Detkan skegenomattnågonsomär sakkunnig idefrågorna utses för att i ett mål där en verksamhet prövas för moderna miljövillkor föra in de aspekter som föranleds av den nationella planen och som är re- levanta för målet. Det kan också ske genom att den sakkunnige avger ett skriftligt utlåtande som den myndighet som företräder staten i målet ger in.

Remissutfallet visar att promemorians förslag om att domstolen ska för- ordna en sakkunnig i varje mål väcker frågor om innebörden av den sär-

122

skilda ställning som ett sådant förordnande innebär, om behovet av en så- Prop. 2017/18:243 dan särskild ställning och om en sådan sakkunnig bör ha ytterligare upp-

gifter. I beredningen av ärendet har det kommit fram att de främsta skälen för en särskild sakkunnig är dels att säkerställa att planens helhetssyn förs in i de enskilda prövningarna, dels att staten i de frågor som rör planens helhetssyn inte ska behöva processa genom flera i myndigheter i ett och samma mål. Dessa syften kan tillgodoses utan att ålägga domstolen en skyldighet att förordna en sakkunnig. Om de myndigheter som företräder staten ges i uppgift att samordna sig och se till att det för en sådan sam- ordning finns personer som är sakkunniga i de frågor som rör den natio- nella planens helhetssyn, kan syftena tillgodoses på ett enklare och mindre kostsamt sätt.

Den sakkunnige kan mycket väl vara någon som är tjänstemän hos någon av de myndigheter som har rätt att företräda staten i det aktuella målet. Den sakkunnige bör ha goda kunskaper om såväl verksamheters påverkan på vattenmiljön som vattenkraftsteknik och vad som utgör bästa tillgängliga teknik inom området. Den sakkunnige bör vidare ha en över- gripande systemförståelse av det svenska energisystemet. Den sakkunnige kan med fördel ha erfarenhet av att ha tagit del av arbetet med framtagande av den nationella planen.

Regeringen avser att i arbetet med de bestämmelser på förordningsnivå som följer av detta lagstiftningsärende överväga på vilket sätt och i vilken omfattning det behövs föreskrifter om de berörda myndigheternas samord- ning och sakkunskap.

9.5Prövningsavgift

Regeringens bedömning: Den som ansöker om omprövning för mo- derna miljövillkor ska betala en avgift. Om en myndighet ansöker om omprövning på grund av att tillståndshavaren inte gjort det, ska till- ståndshavaren ersätta myndigheten för avgiften.

Avgiften ska bestå av en grundavgift och en tilläggsavgift. Den ska beräknas på samma sätt som om ansökan avsett prövning av tillstånd till verksamheten. Om prövningen leder till återkallelse och utrivning, ska avgiften beräknas på samma sätt som om ansökan avsett utrivning.

Avgiftens storlek kommer att behöva ses över så att den täcker kost- naderna för prövningen.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget, däribland Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt, Läns- styrelsen i Norrbottens län och Energiföretagen Sverige, har tillstyrkt för- slaget. Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt anser att det kan vara svårt att räkna ut kostnaderna i förväg och att det är bättre med en fast grundavgift eller att systemet ändras för att efterlikna miljöfarlig verksam- het. Domstolsverket har angett att verket förutsätter att Sveriges domstolar tillförs nödvändiga medel för att hantera den kostnadsökning som försla-

gen ger enligt promemorians konsekvensanalys.

123

Prop. 2017/18:243

Skälen för regeringens bedömning: Av 27 kap. 1 § miljöbalken följer

 

att regeringen får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kost-

 

nader för prövning enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med

 

stöd av balken. Enligt 27 kap. 2 § miljöbalken får regeringen även meddela

 

föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader.

 

Skyldigheten att betala avgift för prövning av vattenverksamhet regleras

 

i 3 kap. 2 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn

 

enligt miljöbalken. Avgift ska betalas av den som ansöker om tillstånd till

 

en verksamhet (3 kap. 2 § 1) eller tillstånd till utrivning (3 kap. 2 § 5).

 

Avgift ska också betalas av den tillståndshavare som ansöker om ompröv-

 

ning på eget initiativ (3 kap. 2 § 7). Förordningen innehåller ingen bestäm-

 

melse om uttag av prövningsavgift när en myndighet ansöker om ompröv-

 

ning eller återkallelse med stöd av 24 kap. 3 eller 5 §§ miljöbalken, vilket

 

innebär att en prövningsavgift inte tas ut vid sådan prövning.

 

Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska

 

stå för de kostnader som följer av en prövning för moderna miljövillkor.

 

Avgiften för prövning bör därför vid omprövning för moderna miljövillkor

 

enligt den föreslagna nya omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 10 § miljö-

 

balken bestämmas så att den motsvarar full kostnadstäckning för pröv-

 

ningskostnaderna. Avgiften bör bestämmas på samma sätt som när en

 

verksamhetsutövare ansöker om tillstånd. En omprövning av tidigare

 

givna tillstånd resulterar dock i normalfallet inte i utökad produktion och

 

de kostnader för företaget som uppkommer är främst de som kopplas till

 

vidtagande av eventuella skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som

 

följer av omprövningen. Kostnaderna för prövningsmyndigheten är dock i

 

huvudsak avhängig verksamhetens totala omfattning och inte kostnaderna

 

för genomförande av de ålägganden som följer av omprövningen och

 

omprövningens effekt på produktionen. Om prövningsmyndighetens kost-

 

nader för omprövningen ska täckas av prövningsavgiften behöver det

 

därför regleras hur grund- och tilläggsavgift ska beräknas. I fråga om

 

grundavgiften bör det som ska anses utgöra kostnader för det som pröv-

 

ningen avser bestämmas som vid tillståndsprövning, men genom beräk-

 

ning av de kostnader som följer av omprövningen i stället för kostnaderna

 

för att uppföra en helt ny anläggning. Tilläggsavgiften bör dock beräknas

 

på det totalt tillåtna uttaget av vattenkraft efter omprövningen så att av-

 

giften står i proportion till prövningens omfattning som avser hela verk-

 

samheten. För de fall en prövning för moderna miljövillkor enligt 24 kap.

 

10 § miljöbalken resulterar i en återkallelse och reglering av utrivning ska

 

avgiften för den del av prövningskostnaderna som avser frågan om utriv-

 

ning bestämmas på motsvarande sätt som är fallet vid prövning av en ansö-

 

kan om utrivning enligt 11 kap. 19 § miljöbalken.

 

Tillståndshavaren bör vara skyldig att ersätta myndighetens kostnader i

 

de fall en myndighet ansökt om omprövning för moderna miljövillkor

 

enligt 24 kap. 10 § miljöbalken till följd av att tillståndshavaren inte själv

 

har ansökt om sådan prövning i rätt tid.

 

Syftet med prövningsavgiften är att den ska täcka prövningskostnaderna

 

så att inte skattemedel behöver användas. Det är tveksamt om den nuvar-

 

ande avgiften täcker kostnaden. Avgiften behöver därför ses över så att

 

den – när prövningarna för moderna miljövillkor ska genomföras – är till-

 

räcklig för att täcka kostnaderna för prövningarna. Regeringen har för

124

avsikt att snarast påbörja ett sådant arbete.

Prop. 2017/18:243

9.6Domstolskostnader som inte täcks av prövningsavgiften

Regeringens förslag: Vid en omprövning för moderna miljövillkor ska tillståndshavaren ersätta domstolens kostnader för kungörelser, för akt- förvarare och för sakkunniga som har tillkallats av domstolen samt för lokaler för sammanträden.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig över förslaget,

däribland Vänersborgs tingsrätt, Länsstyrelsen i Norrbottens län och Energiföretagen Sverige, tillstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I ansökningsmål ska sökanden i enlig- het med 25 kap. 8 § miljöbalken ersätta mark- och miljödomstolens kost- nader för kungörelser, aktförvarare, sakkunniga som har tillkallats av dom- stolen, samt för lokaler för sammanträden.

En ansökan om omprövning för moderna miljövillkor är ett ansöknings- mål och det är som huvudregel tillståndshavaren som ansvarar för att se till att sådan omprövning sker inom den tid som följer av den nationella planen. I de fall en tillståndshavare inte följer denna skyldighet finns dock möjlighet för myndigheten att ansöka om omprövningen. En verksamhets- utövare som inte följer sina skyldigheter ska inte ekonomiskt gynnas av detta och 25 kap. 8 § miljöbalken bör därför ändras på så sätt att det är tillståndshavaren som ska ersätta domstolens kostnader även i de fall en myndighet initierar omprövningen för moderna miljövillkor.

9.7Fördelningen av rättegångskostnaderna

Regeringens förslag: Den som ansöker om omprövning för moderna miljövillkor ska inte svara för motparternas rättegångskostnader vid mark- och miljödomstolen.

När en verksamhet som bedrivs med stöd av en särskild s.k. äldre rättighet omprövas för att bli föremål för en miljöprövning enligt mil- jöbalkens bestämmelser, ska verksamhetsutövaren svara för rättegångs- kostnaderna på samma sätt som om verksamhetsutövaren ansökt om omprövningen.

Promemorians förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att prome- morians förslag gäller alla ansökningsmål som avser vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel. Promemorian innehåller inget förslag om att särskilda s.k. äldre rättigheter ska anses bedrivas med stöd av motsvar- ande bestämmelser i miljöbalken och därför inte heller något förslag om rättegångskostnaderna när en sådan verksamhet behöver omprövas för att den ska bli föremål för en miljöprövning enligt balkens bestämmelser.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget tillstyrks det av bl.a. Energiföretagen Sverige, Svenskt Näringsliv och

125

Prop. 2017/18:243 länsstyrelserna i Gotlands och Västerbottens län. Havs- och vattenmyn-

 

digheten och länsstyrelserna i Gotlands, Hallands, Jönköpings, Uppsala

 

och Östergötlands län anser att ersättningsrätten bör tas bort för alla vat-

 

tenverksamheter.

 

Länsstyrelsen i Värmlands län tillstyrker att sökanden inte längre ska stå

 

för motparternas rättegångskostnader, men avstyrker förslaget att den part

 

som överklagar ska stå för kostnader i högre rätt.

 

Svenskt näringsliv anser att det är otydligt vad som kommer att gälla vid

 

utrivning där skadereglering aktualiseras.

 

Vänersborgs tingsrätt tillstyrker att förslaget tas bort för myndigheter

 

men anser att ersättningsrätten bör finnas kvar för enskilda vars rättigheter

 

påverkas då det finns en väsentlig skillnad mellan miljöfarlig verksamhet

 

och vattenverksamhet genom att det vid vattenverksamhet inte, på samma

 

sätt som vid miljöfarlig verksamhet, kan förutsättas att de allmänna och

 

enskilda intressen som står mot sökandens intresse sammanfaller med

 

varandra.

 

Nacka tingsrätt anser att förslaget riskerar att medföra en mer resurs-

 

krävande prövning för domstolarna och fördröja målets handläggning då

 

sakägare sannolikt kommer föra talan utan ombud. Domstolen anför vidare

 

att det kan uppkomma problem i mål där skadereglering förekommer då

 

domstolarna kommer att behöva utöva betydligt mer omfattande process-

 

ledning och att förslaget får orimliga konsekvenser för enskilda. Svea hov-

 

rätt delar inte promemorians bedömning utan anser att det finns skillnader

 

mellan vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet som motiverar

 

skillnader då den enskildes egendom kan påverkas både vid ansökan om

 

tillstånd och vid omprövning. Domstolen anför vidare att förordnanden om

 

nödvändiga tvångsrätter kan ge upphov till ett ersättningsförfarande och

 

att bestämmelserna för enskilda bör vara kvar om inte ett helhetsgrepp tas

 

om vattenrättens samlade prövning av tillstånd och civilrättsliga frågor.

 

Växjö tingsrätt anser att förslaget innebär en risk för att enskilda inte kom-

 

mer till tals i omprövningsmålen och att skadeutredning och oförutsedda

 

kostnader inte blir tillräckligt utredda vilket medför att domstolens utred-

 

ningsansvar eventuellt blir mer omfattande med ökade kostnader. Vidare

 

anser domstolen att det kan ifrågasättas om även de fastighetsägare på vars

 

mark särskild tvångsrätt får utföras enligt 28 kap. 10 § miljöbalken ska

 

fråntas möjligheten att få sina rättegångskostnader ersatta i miljömålet.

 

Älvräddarnas Samorganisation anser att förslaget är problematiskt då det

 

skulle medföra att många enskilda, vilka saknar de ekonomiska medel som

 

krävs för att försvara sina rättigheter, skulle dra sig för att bli part i målet.

 

Länsstyrelserna i Skåne och Västernorrlands län avstyrker förslaget då

 

det kan minska länsstyrelsernas möjlighet att bevaka allmänna intressen i

 

domstol vid vattenkraftsprövningar samt minska möjligheterna att an-

 

vända experter. Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget med hänsyn

 

till att frågan inte är tillräckligt utredd och att det skulle kräva att civil-

 

rättsliga frågor inte ingår i prövningen. Sveriges Fiskevattenägareförbund

 

avstyrker förslaget då vattenverksamhet leder till intrång i enskild mark-

 

och fiskerätt betydligt mer påtagligt än vad som är fallet vid annan miljö-

 

farlig verksamhet. Lantbrukarnas riksförbund avstyrker förslaget och

 

anser att markägare och andra sakägare som drabbas av tvångsförfoganden

 

och rådighetsinskränkningar även i fortsättningen måste ha rätt till ersätt-

126

ning för sina rättegångskostnader. Förbundet anför vidare att det förefaller

som om bestämmelsen kommer att träffa alla ansökningsmål som avser Prop. 2017/18:243 sådana åtgärder som görs för produktion av vattenkraftsel. Enligt förbun-

det får en sådan ordning omfattande konsekvenser för sakägarnas möjlig- heter att tillvarata sina intressen genom hela processens gång eftersom det omfattar en stor mängd olika åtgärder såsom förändrad korttids- och års- reglering och ökad avledning för effekthöjning i ett vattenkraftverk. Sport- fiskarna avstyrker förslaget och anser att sökanden ska stå även för sak- ägares kostnader, då de annars riskerar att inte ha råd att föra sin talan.

Skälen för regeringens förslag

Skyldigheten att ersätta motpartens rättegångskostnader vid prövning av vattenverksamhet är en skyldighet som saknar motsvarighet vad gäller andra prövningar enligt miljöbalken. Det finns således ingen skyldighet för sökanden att ersätta motpartens rättegångskostnader vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Detta får till följd att sakägare i ett och samma mål har olika rätt till ersättning beroende på om de kan komma att påverkas av den vattenverksamhet som utgör en del av ansökan eller om de påverkas av den miljöfarliga verksamhet som ansökan avser. Den som störs eller påverkas av t.ex. buller eller föroreningar som följd av en verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. Skillnaden förefaller vara omotiverad. I båda fallen har prövningsmyndigheten ett utredningsansvar. Utgångspunkten bör därför vara att sådan ersättning för rättegångskostna- der inte ges.

Rättegångskostnaderna vid omprövning för moderna miljövillkor

Förslaget till nya bestämmelser om prövning för moderna miljövillkor innebär att statens kostnader för att föra talan minskar i de mål som avser vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel och att det är verk- samhetsutövaren som ska svara för allt underlag och för kostnaden för den sakkunnige som ska förordnas. Skyldigheten att ersätta motpartens rätte- gångskostnader kan därför tas bort i målen om moderna miljövillkor. Promemorians förslag innebär en ökad kostnad för den enskilde som väljer att låta sina intressen föras fram av ett ombud alternativt anlitar en konsult för att ta fram underlag i målet till styrkande av sin talan. Sådana kostnader kommer inte längre att ersättas. Förslaget innebär dock ingen inskränkning i rätten till ersättning för det fall den enskilde bedöms lida skada om prövningen för moderna miljövillkor leder till att en viss verksamhet eller åtgärd som tillåts påverkar den enskilde på så sätt att denne har rätt till ersättning för det intrång som en prövning kan resultera i. Som exempel kan nämnas om det i målet uppkommer frågor om ianspråktagande av annans egendom eller inlösen.

I remissvaren finns synpunkten att ett borttagande av rätten till ersätt- ning för rättegångskostnader kan resultera i att enskilda inte har möjlighet att ta tillvara sin rätt. Förslaget bör begränsas till att endast gälla om- prövning av befintliga verksamheter och enbart i de fall där det är fråga om omprövning för moderna miljövillkor. Målen handlar alltså endast om att uppdatera de villkor och andra bestämmelser i tillståndet som avser miljöskyddet. Det är alltså inte fråga om några storskaliga nyetableringar. Den officialprövning som miljöprövningsprocessen vilar på är tillräcklig

127

Prop. 2017/18:243 för att säkerställa att den enskilde kan komma till tals utan behov av att anlita ombud för att föra sin talan.

En sådan reglering motsvarar det som i dag gäller för rättegångskostna- der vid omprövning med stöd av 24 kap. 5 § första stycket 10 och 11 miljö- balken, dvs. när en omprövning görs i syfte att förbättra en anläggnings säkerhet eller för att få ändring till stånd när det visat sig att anordningar som vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga.

Rättegångskostnaderna vid omprövning av särskilda s.k. äldre rättigheter

I detta lagstiftningsärende föreslås att verksamheter som bedrivs enligt en särskild s.k. äldre rättighet ska anses bedrivas med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Förslaget tillmötesgår önskemål från verk- samhetsutövarna om att den miljöanpassning som kan behövas ska åstad- kommas genom omprövning och inte genom tillståndsprövning som om verksamheten vore ny. Knappast någon sådan verksamhet har varit före- mål för miljöprövning på det sätt som förutsätts i miljöbalken. Med dagens regler åstadkommer man en sådan miljöprövning genom att verksamhets- utövaren ansöker om tillstånd enligt miljöbalken, antingen självmant eller efter ett föreläggande från tillsynsmyndigheten. Enligt dagens regelverk är det alltså verksamhetsutövaren som svarar för miljöprövningskostnaderna. För att genomföra reformen att låta de särskilda s.k. äldre rättigheterna anses bedrivas med stöd av miljöbalken är det nödvändigt att staten inte får ansvaret att bära kostnaderna för att åstadkomma de miljöprövningar som behövs. I de fall verksamheten omfattas av krav på moderna miljö- villkor, kommer en miljöprövning att ske enligt den föreslagna nya om- prövningsbestämmelsen för moderna miljövillkor. För verksamheter som inte omfattas av kravet på moderna miljövillkor gäller i stället att en miljö- prövning kommer att komma till stånd endast om verksamhetsutövaren själv tar initiativ till det eller om tillsynsmyndigheten ansöker om om- prövning enligt nuvarande omprövningsbestämmelser. Reformen bör där- för innebära att vid omprövning för att åstadkomma att verksamheten blir miljöprövad ska verksamhetsutövaren svara för rättegångskostnaderna på samma sätt som om verksamhetsutövaren är sökande och alltså även när det är tillsynsmyndigheten som ansöker om omprövning. Det betyder också att verksamhetsutövaren inte ansvarar för andra motparters rätte- gångskostnader i omprövningsmålen.

128

Prop. 2017/18:243

9.8Branschens finansiering

Regeringens bedömning: Regeringen välkomnar den branschgemen- samma finansieringslösning som företrädare för de stora vattenkrafts- bolagen har åtagit sig att ordna.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har ingen in-

vändning mot den branschgemensamma finansieringslösningen. Ett antal remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i Gotland, Hallands och Blekinge län och Växjö tingsrätt, anser att det bör förtydligas vad som händer om fon- dens medel tar slut eller om prövningarna inte är klara efter 20 år.

Svensk Vattenkraftsförening anser att fondlösningen har oacceptabelt stora begränsningar då den dels är begränsad till en löptid på 20 år och en finansiering om 10 miljarder, dels inte ersätter alla kostnader. Svenskt Näringsliv har liknande synpunkter och anser att staten bör vara subsidiärt ersättningsskyldig för kostnader som inte ersätts genom fonden.

Riksantikvarieämbetet, Sveriges hembygdsförbund, Regionmuseet i Kristianstad, Svenska Industriminnesföreningen framhåller att självrisken kan vara för betungande för att civila samhället ska kunna medverka i fonden och att finansiella lösningar krävs för att kulturmiljövärden ska kunna beaktas.

Ett antal länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i Örebro och Skåne län anser att fonden bör stå för kostnader för skydd av kulturmiljö och de utred- ningar som kan bli nödvändiga enligt kulturmiljölagen om fornlämning berörs.

Skälen för regeringens bedömning: Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera kostnaderna för arbe- tet med att säkerställa att verksamheter och anläggningar åtgärdas så att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverksamheter. Arbetet med att inrätta en funktion för finansiering pågår för närvarande mellan företrädare för de stora vattenkraftsbolagen.

Den information som getts i samtalen innebär att branschens finansie- ringsåtagande gäller för alla verksamheter som bedrivs för produktion av vattenkraftsel, eller syftade till sådan produktion när de påbörjades och att dessa kommer att kunna ansöka om ersättning för såväl prövningskost- nader som kostnader för de miljöförbättrande åtgärder (inklusive even- tuella utrivningskostnader) och produktionsbortfallskostnader som den första uppdateringen till moderna miljövillkor enligt den nationella planen medför. Verksamhetsutövaren kommer dock själv att behöva stå för en viss del av kostnaden – en s.k. självrisk. Enligt samtalen avser de stora vattenkraftsbolagen att också finansiera kostnader som uppkommer eller har uppkommit till följd av en dom som meddelats efter utgången av 2015 men före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna.

129

Prop. 2017/18:243 De bolag som avser att finansiera fonden har sammanfattat huvuddragen i finansieringslösningen på följande sätt:

Finansiärerna har enats om att etablera Vattenfonden och tillskjuta totalt maximalt tio miljarder kronor i kostnadsläge 2018 för finansie- ring av en stegvis miljöanpassning av den svenska vattenkraften.

Vattenfonden ska ha en löptid på 20 år.

Vattenfonden har uppfyllt sitt åtagande efter 20 år eller vid den tidigare tidpunkt då 10 miljarder kronor har utbetalats.

Vattenfondens etablering baseras på att följande grundförutsättningar

är uppfyllda:

en avvägning mellan miljöintresset och energiintresset på nationell nivå införlivas i rättssystemet med målen att uppdateringen till mo- derna miljövillkor ska ge största möjliga nytta för vattenmiljön och minsta möjliga negativa inverkan i fråga om nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel där ett mål för branschen är att den totala påverkan på den svenska vattenkraftsproduktionen ska kunna begränsas till max 2,3 procent av normalårsproduktionen eller 1,5 terawattimmar,

omprövningar av anläggningar för produktion av vattenkraftsel ger rationella och effektiva villkor,

skattelagstiftningen utformas med hänsyn till att kostnaderna för branschens uppdatering till moderna miljövillkor är en kostnad för de bolag som avser att finansiera Vattenfonden och att valet att kanalisera betalningarna via fonden inte medför en dubbelbeskattning,

vattenkraftsbranschen påförs inget ytterligare finansierings- eller kost- nadsansvar för åtgärder som täcks av Vattenfonden.

Vattenfonden avses etableras som ett av Finansiärerna samägt bolag som ska ha som verksamhetsföremål att tilldela finansiering till verk- samhetsutövare av elproduktion från vattenkraft för de miljöåtgärder som krävs för att förena denna produktion med moderna miljökrav inom ramen för den avvägning mellan miljöintresset och energi- intresset på nationell nivå som införlivas i rättssystemet.

Beslut om finansiering till verksamhetsutövare ska ske utifrån objek- tiva och på förhand fastställda kriterier och förenas med vissa på för- hand fastställda villkor. Beslut om tilldelning av finansiering ska fattas via särskilt organ som inrättas inom Vattenfonden, med möjlighet till omprövning av beslut som går sökanden emot.

Finansiering ur Vattenfonden ska kunna tilldelas som ersättning för såväl produktionsbortfall som för kostnader för miljöåtgärder, inne- fattande både åtgärder vid fortsatt produktion och vid utrivning. Även kostnader för skadereglering som föranleds av miljöåtgärder vid om- prövning för moderna miljövillkor kommer som huvudregel att ersät- tas.

Finansieringen av miljöåtgärder ska som utgångspunkt motsvara den faktiska kostnaden för åtgärdens utförande. Ersättning för framtida produktionsbortfall ska som utgångspunkt utbetalas ur Vattenfonden som ett engångsbelopp.

För att uppnå god effektivitet ska verksamhetsutövarna själva svara för

 

en del av finansieringen, en s.k. självrisk. En verksamhetsutövare ska

 

därmed svara för dels 15 procent av kostnaderna för miljöåtgärder, dels

130

produktionsbortfall upp till 5 procent av normalårsproduktionen.

 

Prop. 2017/18:243

Några remissinstanser har uttryckt oro över att fondens löptid är för kort för att hinna ompröva samtliga verksamheter som bedrivs för produktion av vattenkraftsel, att finansieringen inte är tillräcklig samt att fonden inte täcker samtliga kostnader. Regeringens uppfattning är att fondens struktur som den beskrivits av finansiärerna uppfyller energiöverenskommelsens krav. Om det uppstår brist på medel i fonden förutsätts att finansiärerna kommer att tillskjuta ytterligare medel.

10Prövningens omfattning och

ändringstillstånd

Regeringens förslag: Utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring ska vara densamma för vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel som för miljöfarlig verksamhet. Vid ändring av en vatten- verksamhet för produktion av vattenkraftsel ska tillståndet som huvud- regel omfatta hela verksamheten. Tillståndet får dock begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd), om det är lämpligt eller om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövill- kor och den omprövning av verksamheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats.

Vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel ska anses utgöra en och samma vattenverksamhet om de bedrivs med vattenanläggningar som direkt eller genom andra vattenanläggningar är tekniskt samman- kopplade med varandra och har ett miljö- och verksamhetsmässigt sam- band.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens i fråga om miljöfarlig verksamhet. I fråga om vattenverksamheter avser promemo- rians förslag alla vattenverksamheter medan regeringens förslag endast avser vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. Vänersborgs tingsrätt och länsstyrelserna i Blekinge, Gotlands, Gävleborgs, Hallands, Jönköp- ings, Norrbottens och Stockholms län.

Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län avstyrker förslaget om definition av vad som ska vara samma vattenverksamhet då förslaget riskerar att dela upp vattenverksamheter som har ett tydligt verksamhets- mässigt och miljömässigt samband, men som saknar en teknisk samman- koppling, vilket inte är i linje med miljöbalkens syn på en samlad pröv- ning.

Länsstyrelserna i Uppsala och Västernorrlands län, Umeå tingsrätt samt Älvräddarnas Samorganisation avstyrker förslaget om att en verk- samhet som omfattas av den nationella planen och ännu inte prövats enligt planen ska kunna söka tillstånd till ändringar och att endast ändringen ska prövas oavsett ändringens karaktär även om detta inte är lämpligt.

131

Prop. 2017/18:243 Trafikverket tillstyrker förslaget men anser att det är oklart hur infra- strukturprojekt ska bedömas med den nya regeln om vad som utgör en och samma verksamhet.

Kammarkollegiet och Svea hovrätt anser att det saknas reglering i 24 kap. 1 § om att en samlad prövning av verksamheten kan bryta igenom rättskraften av ett tidigare ändringstillstånd trots att det anges i prome- morian att så ska vara fallet.

Umeå tingsrätt anser att det behövs tydligare vägledning när det gäller den lämplighetsbedömning som ska göras enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken i förslaget och att det bör framgå av författningskommentaren om lagstif- taren har olika syn på ”lämplig tid” när det gäller miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Även Naturvårdsverket anser att tillämpningen bör göras tydligare och att detta bör återspeglas i författningstexten.

Skellefteå Kraft AB avstyrker förslaget och anser i andra hand att änd- ringstillstånd alltid ska ges om verksamheten nyligen omprövats i dess helhet. Vattenfall AB anser i första hand att vattenverksamheter bör läggas till i befintlig bestämmelse om ändringstillstånd. Energiföretagen Sverige, Statkraft AB, Vattenfall AB och Lantbrukarnas Riksförbund anser att det oberoende av hur förslaget slutligen utformas måste framgå av förarbetena att tillståndspliktiga underhållsåtgärder och säkerhetshöjande åtgärder ska omfattas av ändringstillstånd. Energiföretagen Sverige och Statkraft AB anser även att det måste framgå av förarbetena att prövningen inom ramen för ett ändringstillstånd endast ska omfatta miljöeffekter av den sökta åt- gärden, dvs prövningen ska inte omfatta civilrättsliga frågor som redan är prövade, då prövningarna annars riskerar att bli mycket omfattade.

Svea hovrätt avstyrker förslaget och anser att frågan bör lämnas till rätts- tillämpningen. Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget då det inte är lämp- ligt att införa en huvudregel med innebörden att hela verksamheten ska prövas vid en ändring av densamma och att detta kan medföra en minskad användning av ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet och en lika- ledes begränsad användning för vattenverksamhet. Svenskt vatten, Syd- vatten och Jordbruksverket avstyrker förslaget då det kommer omfatta även annan vattenverksamhet än vattenkraft och bl.a. kan resultera i onö- digt omfattande omprövningar. Lantbrukarnas riksförbund avstyrker för- slaget då det minskar möjligheten att få ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet och får påverkan på markavvattningar.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande praxis ger inte ändamålsenliga prövningar

Praxis vid prövning av tillstånd till ändring av t.ex. ett vattenkraftverk innebär att prövningsmyndigheten accepterar att ansökan avgränsas till att enbart avse den ansökta ändringen och dess miljöeffekter. Detta får till följd att försiktighetsmått som hade varit naturliga att förena verksamheten med om det varit fråga om en miljöfarlig verksamhet inte aktualiseras vid en sådan prövning av vattenverksamheten.

Som exempel på en avgränsad prövning kan nämnas Mark- och miljö- överdomstolens dom i mål nr M2650-16 där fråga var om ansökan om tillstånd till ökad vattenavledning genom turbiner för ett vattenkraftverk som fick byggnadstillstånd 1956. Domstolen konstaterade bl.a. i fråga om

132

inrättande av fingaller att det inte var visat att nyttan av ett fingaller över- Prop. 2017/18:243 steg kostnaden för en sådan installation när det gäller påverkan från den

tillkommande verksamheten. Bedömningen av behovet av att förena de anläggningar som behövs för driften vattenkraftverket med skyddsanord- ningar bedömdes således enbart i förhållande till den ändring som tillstånd söktes för och inte verksamheten i dess helhet.

Ett liknande ställningstagande har gjorts i fråga om behovet av minimi- tappning som en följd av att mer vatten skulle avledas genom en turbin. Detta trots att grundtillståndet för verksamheten var sextio år gammalt.

Vattenverksamhetsutredningen fann att de olikheter i de regler som gäller för ändring av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet inte motiverar någon skillnad i synen på prövningens omfattning. Bestäm- melsen i 24 kap. 1 § miljöbalken, som reglerar rättskraftens omfattning, gör inte heller någon skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet. Inga uttalanden i förarbetena till miljöbalken anger att rätts- kraften ska bedömas olika för dessa två typer av verksamheter. Vidare finns det inte någon bestämmelse, varken i 16 kap. eller 22 kap. miljö- balken eller någon annan förfarandebestämmelse i miljöbalken, som anger att eventuell rättskraft ska vara avgränsande vid prövning av ändringar. Mot bakgrund av detta fann Vattenverksamhetsutredningen att det saknas skäl att behandla frågan om prövningens omfattning olika för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet. Avgörande för prövningens om- fattning vid ändring bör enligt utredningen, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, vara att prövningen blir ändamålsenlig. Till- ståndsmyndigheten bör, oavsett om prövningsplikten följer av 9 eller 11 kap. miljöbalken, bedöma om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens regler. Det är en lämplighets- fråga om prövningen ska omfatta hela verksamheten och utmynna i ett till- stånd där hela verksamhetens miljövillkor har prövats eller om prövningen ska vara mer begränsad och utmynna i ett ändringstillstånd.

Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet har ett antal andra faktorer betydelse. Sådana är exempelvis hur lång tid som förflutit sedan grundtillståndet gavs, om flera ändringstillstånd eller förelägganden har meddelats, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i den aktuella branschen, vilka förändringar som skett i verksamheten och dess omgivning samt omfatt- ningen av de miljöstörningar som förekommer.

Den avgränsning som nuvarande praxis gör i fråga om prövningens om- fattning när det gäller dämning och avledande av vatten för vattenkrafts- produktion möjliggör en uppdelad prövning som i sin tur leder till att det som i andra sammanhang normalt betraktas som en och samma verksam- het delas upp i flera delverksamheter som alla täcks av olika tillstånd. Detta skapar en otydlighet kring förutsättningarna för verksamheten i sin helhet och försvårar möjligheterna att se till att verksamheterna upprätt- håller moderna miljövillkor. Denna ordning gynnar vare sig enskilda eller myndigheter och innebär dessutom en omotiverad skillnad från hur andra verksamheter som påverkar miljön prövas.

133

Prop. 2017/18:243

134

Vad som ska anses vara en och samma vattenverksamhet

När ”hela verksamheten” ska upp till prövning avses såväl vattenanlägg- ningen som den vattenverksamhet som bedrivs med anläggningen. Vad som avses med ”hela verksamheten” är inte helt självklart och kommer att variera i det enskilda fallet. Detta är således en fråga som ytterst får av- göras av rättstillämpningen.

När det gäller vattenkraftsanläggningar varierar de mycket i utformning. Orsaken är att de byggts under olika tidsepoker och anpassats till skilda lokala förutsättningar. Vattenkraftsanläggningar ingår vanligen i en större helhet som, utöver damm och kraftverk, kan bestå av regleringsmagasin, intag, tunnlar för överledning, utloppskanaler, grund- och spegeldammar, fiskvägar, fiskspärrar m.m. I regleringsmagasinen kan vatten magasineras för flerårs-, års-, vecko- eller dygnsreglering. Vissa regleringsmagasin är direkt knutna till ett kraftverk medan andra enbart magasinerar vatten och reglerar flöden för systemet som helhet. Längs de stora reglerade älvarna är de största regleringsmagasinen oftast högt upp i vattendraget, många mil uppströms kraftverket, för att kunna fånga upp vårfloden från fjällen. Dessa ägs vanligen av vattenregleringsföretag som bildats av alla kraft- verksägarna i en älv. I regleringsföretagens arbetsuppgifter ingår bl.a. att samordna och sköta vattenhushållningen i älvarna, skadereglera, under- hålla egna och delägarnas anläggningar samt i övrigt samordna de frågor som berör vattenkraftsverksamheten. Nedströms de stora regleringsmaga- sinen ligger vattenkraftsanläggningar med mindre magasin som utnyttjar fallhöjden ner till havet. Mot bakgrund av den nu beskrivna helhetsbilden är det svårt att uttala sig generellt om vad som bör avses med ”hela verksamheten” vid en enskild vattenkraftsanläggning. Dock bör regle- ringsmagasin som styr vattenhushållningen i hela systemet inte anses vara en del av den verksamhet som är knuten till en enskild vattenkraftsan- läggning.

Utgångspunkten är att miljöprövningen av vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel bör avgränsas enligt samma principer som prövningen av miljöfarliga verksamheter

Reglerna för prövning av sådana miljöfarliga verksamheter som avses i 9 kap. miljöbalken bör utgöra utgångspunkten i fråga om prövningens om- fattning även för vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel.

Utöver bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 § första stycket miljöbalken finns det ingen bestämmelse i balken som reglerar pröv- ningens omfattning. Bestämmelsen om ändringstillstånd bör gälla även vid ändring av vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel och bör ändras så att den kodifierar den redan gällande utgångspunkten för pröv- ningens omfattning vid ändring av miljöfarlig verksamhet såsom den an- givits i förarbeten och praxis. Det gällande tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken hindrar inte att det vid en ansökan om ändring görs en samlad prövning av hela verksamheten om det krävs för att prövningen ska bli ändamålsenlig. Det tillstånd som redan gäller för verksamheten kan således ersättas med ett nytt tillstånd. Dock kan verksamhetsutövaren välja att ta det nya tillståndet i anspråk eller falla tillbaka på det tidigare rätts- kraftiga tillståndet.

Det är verksamhetsutövaren som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen men det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om av- gränsningen är lämplig. En för snävt avgränsad ändringsansökan och mil- jökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller avvisas. Om myndigheten bedömer att ytterligare delar av verksamheten bör om- fattas av prövningen kan det också bli fråga om att verksamhetsutövaren, efter föreläggande av tillståndsmyndigheten, får komplettera sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning.

Förslaget om prövningens omfattning bör avgränsas till vattenverksamheter som omfattas av kravet att ha moderna miljövillkor

Promemorians förslag bygger på att utgångspunkten för prövningens omfattning vid ändring ska vara densamma för vattenverksamheter som för miljöfarliga verksamheter. I promemorian föreslås att vid ändring av en vattenverksamhet bör tillståndet, på samma sätt som i dag är fallet för miljöfarlig verksamhet, som huvudregel omfatta hela verksamheten. Till- ståndet bör dock få begränsas till att enbart avse ändringen (ändrings- tillstånd), om det är lämpligt eller om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor och den omprövning av verk- samheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats. Bl.a. Energiföre- tagen Sverige har särskilt fört fram att tillståndspliktiga underhållsåt- gärder och säkerhetshöjande åtgärder ska omfattas av ändringstillstånd. Med hänsyn till vikten av att sådana åtgärder ska kunna komma till stånd skyndsamt bör det anses vara lämpligt att prövningen begränsas till åtgärden i dessa fall.

Remissinstanser som företräder sådan industri som främst bedriver mil- jöfarlig verksamhet har kritiserat promemorians förslag i denna del på den grund att de inte vill se någon ändring av prövningens omfattning för miljö- farlig verksamhet. Statens jordbruksverk m.fl. är oroliga för att den före- slagna regleringen kan få stora effekter på bl.a. markavvattningsföretag.

Någon ändring av det som gäller för miljöfarlig verksamhet är inte av- sedd. Förslaget innebär inte heller någon ändring för bedömning av hur en prövning avgränsas vad gäller de vattenverksamheter som inte omfattas av den föreslagna ändringen i 11 kap. 6 § miljöbalken.

En ny regel om möjlighet till ändringstillstånd bör införas för vatten- verksamheter som omfattas av kravet att ha moderna miljövillkor. För de verksamheterna bör det i lagtexten anges vad som i en prövning ska betraktas som en och samma vattenverksamhet. Vattenverksamheter som bedrivs med vattenanläggningar som direkt eller genom andra vatten- anläggningar är tekniskt sammankopplade med varandra och har ett miljö- och verksamhetsmässigt samband, bör anses vara delar av en och samma vattenverksamhet. Med tekniskt sammankopplade anläggningar avses anläggningar som byggnadstekniskt är fysiskt sammankopplade med varandra och på annat sätt än enbart genom sådan fysisk koppling som naturen själv (t.ex. berggrund, vatten eller luft) innebär. Med miljömässigt samband avses att verksamheterna från miljösynpunkt har en sådan bety- delse för varandra att de bör bedömas tillsammans så att miljövillkoren för varje verksamhetsdel blir ändamålsenliga. Förutom den tekniska samman- kopplingen och det miljömässiga sambandet ska verksamheterna ha ett verksamhetsmässigt samband. Det betyder att verksamheterna bedrivs av

Prop. 2017/18:243

135

Prop. 2017/18:243 en och samma verksamhetsutövare eller, om verksamheterna bedrivs av olika personer, att det kan antas att uppdelningen på olika verksamhets- utövare har gjorts för att undvika en samlad prövning.

11 Utredningsansvaret

Regeringens förslag: Verksamhetsutövaren ska ansvara för att ta fram det underlag som behövs i mål om omprövning eller återkallelse av ett tillstånd till en vattenverksamhet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som yttrat sig till-

styrker förslaget. Svensk Vattenkraftförening avstyrker dock förslaget. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att det finns oklarheter i hur myndig- heterna ska ta fram utredningar på verksamhetsutövarens bekostnad.

Skälen för regeringens förslag: Alla verksamheter som innebär en miljöpåverkan ska behandlas rättvist och lika. Miljörätten bygger på prin- cipen att det är verksamhetsutövarna och inte skattebetalarna som ska stå för kostnaderna för miljöanpassning av verksamheterna. Därför bör – i lik- het med det som gäller för miljöfarlig verksamhet, dvs. verksamheter som regleras i 9 kap. miljöbalken – också vattenverksamheternas verksamhets- utövare ansvara för den utredning som behövs för miljöprövningen och svara för de kostnader som en miljöanpassning av verksamheterna föran- leder.

När det gäller omprövningsmål i mark- och miljödomstolen kan det kon- stateras att miljöbalkens krav på verksamhetsutövaren att ta fram underlag för omprövning skiljer sig åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet. För miljöfarlig verksamhet är verksamhetsutövaren, enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken, uttryckligen skyldig att ta fram underlag för ompröv- ningen. Någon motsvarande skyldighet finns inte vid omprövning av vattenverksamhet.

Det kan argumenteras att nuvarande bestämmelser om placering av be- visbördan i 2 kap. 1 § miljöbalken och reglerna om inhämtande av upp- gifter och utförande av undersökningar i 26 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken bör vara tillräckligt för att säkerställa att det underlag som behövs för om- prövningen finns tillgängligt vid prövningen. En sådan ordning lägger dock ansvaret på myndigheten att agera för att nödvändigt underlag ska ges in i målet och kan inte anses förenligt med verksamhetsutövarens grundläggande ansvar att visa att verksamheten bedrivs på ett sätt som är förenligt med miljöbalkens bestämmelser.

För att åstadkomma likabehandling av vattenverksamheter och andra miljöpåverkande verksamheter bör det även vid omprövning av vatten- verksamheter vara verksamhetsutövarens ansvar att ta fram och bekosta den utredning som behövs som underlag i målet. Bestämmelsen i 22 kap. 2 a § miljöbalken bör därför ändras på så sätt att den omfattar även vatten- verksamheter.

136

Prop. 2017/18:243

12 Rätten till ersättning vid omprövning

Regeringens förslag: Tillståndshavarens rätt till ersättning för produk- tionsvärdesförlust vid omprövning som initierats av myndighet, kom- mun eller vattenförbund tas bort. Rätten till ersättning ska dock finnas kvar under en övergångstid om tio år.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med den skillnaden att promemorians förslag innebär att bestämmelserna om ska- deersättning gentemot tredje man i 31 kap. 20 § andra stycket också skulle upphävas.

Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Blekinge, Gotlands, Gävleborgs, Hallands, Jönköpings, Kalmar, Norrbottens och Stockholms län samt Sve- riges Fiskevattenägareförbund och Uniper tillstyrker förslaget. Uppsala universitet tillstyrker förslaget och anser att det är väsentligt att vatten- verksamheter i detta avseende behandlas på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Energiföretagen Sverige har ingen erinran mot förslaget.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att övergångstiden är för lång. Läns- styrelsen i Västernorrlands län anser att det, utöver rent företagsekono- miska fördelar för berörda verksamhetsutövare, saknas skäl att behålla ersättningsrätten under en övergångstid. Även Kammarkollegiet anser att ett borttagande bör ske utan övergångstid då det inte kan finnas några legitima förväntningar att få ersättning för sådana åtgärder som behövs för att verksamheten ska vara förenlig med miljöbalkens och ramdirektivets krav, särskilt inte som principen om att förorenaren betalar har gällt sedan i vart fall 1999 när miljöbalken trädde i kraft.

Svea hovrätt påtalar att förslaget innebär att även tredje mans rätt till ersättning vid omprövning upphör att gälla och ifrågasätter om det varit avsikten.

Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademin anser att det är oskäligt att ta bort rätten till ersättning för produktionsbortfall då det inte finns någon garanti för att vattenkraftsfinansieringen genom branschens fondlösning kommer räcka för ersättning för samtliga omprövade verksamheter. Även

Värmland-Dalsland Vattenkraftförening anser att ersättningsrätten ska vara kvar och pekar på att fonden inte kommer finnas för evigt och att det då måste finnas en möjlighet till ersättning från det allmänna.

Lantbrukarnas Riksförbund anser att ersättningsrätten ska vara kvar då det vare sig är relevant eller rimligt att tillämpa principen om att förore- naren betalar vid omprövning av verksamheter som pågått under lång tid och då verksamheten är bärare av stora allmännyttor för hela det omgiv- ande samhället. Enligt förbundet strider förslaget mot principen om rätt till rättslig prövning och mot egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Hela Sverige Ska Leva Skaraborg, Svensk vattenkraftförening och Väst- svensk vattenkraftförening har avstyrkt förslaget utan att närmare ange skäl för detta.

137

Prop. 2017/18:243

138

Skälen för regeringens förslag

Grundprincipen att det är verksamhetsutövarna och inte skattebetalarna som ska stå för kostnaderna för miljöanpassning av verksamheterna inbe- griper fall när miljöförbättrande åtgärder kan leda till minskade ekono- miska fördelar för verksamhetsutövaren, t.ex. minskad produktion. För vattenverksamheter såsom utvinning av vattenkraft, markavvattning eller vattenuttag finns det i dag en rätt till ersättning beräknad i förhållande till en omprövnings påverkan på förutsättningarna att bibehålla nuvarande produktion. Någon motsvarande ersättningsrätt finns inte när en ompröv- ning av ett tillstånd till industriell produktion eller utvinning av torv eller andra naturresurser leder till villkor som begränsar produktionen.

Verksamheter som påverkar miljön bör behandlas på samma sätt i frågan om rätt till ersättning för sådant produktionsbortfall som följer av att verk- samheterna miljöanpassas. Miljöanpassningen i en viss bransch eller verk- samhetstyp bör inte subventioneras av skattemedel när andra branscher och verksamhetstyper svarar för miljöanpassningen med egna medel.

Av energiöverenskommelsen följer att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera de kostnader, för till exempel omprövning av verksamheter, som gör att Sverige lever upp till EU-rätten och dess krav på vattenverk- samheter. Rätten till ersättning för produktionsförluster bör därför tas bort. Det finns inga rättsliga hinder för detta.

Utöver ersättning för produktionsbortfall för vattenkraft kan rätten till ersättning också finnas vid förlust av vatten eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning.

Den gällande ersättningsrätten

Till skillnad från miljöfarlig verksamhet gäller alltså i dag att det vid omprövning av vattenverksamhet finns en rätt till ersättning för förlust eller inskränkning för den vars verksamhet omprövas. Ersättning ska beta- las av den myndighet som söker omprövning. Rätten till ersättning är dock begränsad på så sätt att verksamhetsutövaren måste tåla en inskränkning på mellan 5 och 20 procent, se 31 kap. 20–22 §§ miljöbalken.

Bestämmelserna i 31 kap. 20 och 22 §§ miljöbalken motsvarar 9 kap. 12 och 14 §§ i 1983 års vattenlag. Ersättning vid omprövning enligt 1983 års vattenlag omfattade omprövning i förtid bl.a. för att tillgodose allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållanden, om det visar sig att vissa anordningar som har vidtagits eller villkor som har med- delats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga eller i fråga om villkor om innehållande och tappning av vatten för att tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Enligt specialmotiver- ingen i propositionen till 1983 års vattenlag kunde allmänna intressen vara det allmänna fiskeintresset, den allmänna miljövården, hälsovården eller en orts vattenförsörjning. För att kunna ompröva ett tillstånd före den tid som bestämts i tillståndet krävdes dock, enligt bestämmelsen, att det var fråga om att tillgodose sådana allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållandena. Bestämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken medger omprövning och därmed ersättningsrätt på ett större antal grunder än vad som var fallet för 1983 års vattenlag. Omprövning kan bl.a. aktua- liseras till följd av fel eller försummelse från verksamhetsutövarens sida.

Rätten till ersättning utökades således genom införandet av miljöbalken torts att det i förarbetena anges att något sådant inte var avsett.

Ersättningsrätten och regeringsformens egendomsskydd

Såväl Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar som Vatten- verksamhetsutredningen har analyserat ersättningsrätten enligt 31 kap. 20–22 §§ miljöbalken. Båda utredningarna konstaterar att möjligheten att ompröva ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § miljöbalken är knuten till bety- dande hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Mot bakgrund av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen finns det således inte någon grundlagsskyddad rätt till ersättning i dessa fall. Ur grundlagsperspektiv är lagstiftaren således fri att avgöra om ersättning ska ges och vilka för- utsättningar som då ska vara uppfyllda. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar fann att det bör övervägas om rätten till ersättning ska tas bort vid omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken men lämnade frågan vidare till Vattenverksamhetsutredningen att göra en närmare granskning av de praktiska konsekvenserna av detta. Vattenverksamhets- utredningen i sin tur fann, efter en djuplodande analys, att ersättningsrätten efter en övergångstid om fem år bör tas bort.

En övergångstid behövs

Rätten till ersättning bör inte upphävas omedelbart utan först efter en över- gångstid. En verksamhetsutövare kan nämligen ha gjort stora investeringar i sin verksamhet i förlitan på att få kompensation om en eventuell om- prövning skulle resultera i skärpta villkor av någon betydelse. Mot bak- grund av att verksamhetsutövaren således kan ha legitima förväntningar på att få ersättning om villkor skärps vid en omprövning med stöd av någon av de nuvarande omprövningsbestämmelserna bör ersättningsrätten avskaffas på ett sätt som ger verksamhetsutövarna tid att anpassa sig till det nya rättsläget. En omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken, som är den omprövningsbestämmelse som kan aktualisera en ersättningsrätt, kan inte leda till så ingripande villkor eller andra bestämmelser så att verk- samheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Denna bestämmelse utgör ett skydd för verksamhetsutövaren mot omfattande produktionsförluster.

Förslaget om äldre rättigheter gör att ersättningsrätten behöver avskaffas

I det här lagstiftningsärendet föreslås att alla särskilda s.k. äldre rättigheter ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser miljöbalken (avsnitt 8). Ett syfte med det förslaget är att en verksamhet som bedrivs med stöd av en sådan äldre rättighet inte ska behöva prövas i frågor som redan kan anses prövade i samband med att rättigheten tillkom. En sådan verksamhet ska alltså enligt förslaget anses ha tillstånd trots att verksam- heten i de flesta fall inte har blivit föremål för en sådan miljöprövning som sker när en verksamhet prövas enligt miljöbalkens bestämmelser.

Enligt den nuvarande lagstiftningen blir verksamheterna miljöprövade som en följd av att verksamhetsutövarna måste söka tillstånd. En miljö- prövning blir alltså gjord utan att skattebetalarna behöver finansiera pröv- ningen eller verksamhetens miljöanpassning. Förslaget att alla s.k. äldre

Prop. 2017/18:243

139

Prop. 2017/18:243 rättigheter ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken innebär att ett eventuellt behov av miljöprövning tillgodoses genom omprövning. Ersättningsrätten för produktionsvärdesförlust vid omprövning behöver avskaffas så att förslaget om de äldre rättigheterna inte innebär att kostnaden för miljöprövningarna läggs på skattebetalarna.

13Domstolskostnader vid omprövning av särskilda s.k. äldre rättigheter

Regeringens förslag: Vid en omprövning av en särskild s.k. äldre rät- tighet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken ska rättighetshavaren ersätta dom- stolens kostnader för kungörelser, för aktförvarare och för sakkunniga som har tillkallats av domstolen samt för lokaler för sammanträden.

Regeringens bedömning: Vid omprövning av en särskild s.k. äldre rättighet ska rättighetshavaren betala en avgift för prövning av en ansö- kan om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Avgiften beräknas på samma sätt som om ansökan avsett prövning av tillstånd till verk- samheten.

Prövningsavgiftens storlek kommer att behöva ses över så att den täcker kostnaderna för prövningen.

Promemorian innehåller inget förslag eller bedömning i denna fråga. Regeringens förslag och bedömning följer av förslaget i avsnitt 8.

Remissinstanserna: Av avsnitt 8 framgår att det i remissvaren finns ett starkt önskemål om att verksamheter som bedrivs enligt urminnes hävd, privilegiebrev eller annan sådan särskild rättighet som avses i 2 kap. 41 § vattenlagen (1918:523) ska anses ha stöd i en rättighet som har tillkommit med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 27 kap. 1 § miljö- balken följer att regeringen får meddela föreskrifter om avgift för myn- digheters kostnader för prövning enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Enligt 27 kap. 2 § miljöbalken får reger- ingen även meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader.

140

Prop. 2017/18:243

14Prövningssystemet och möjligheterna att uppfylla ramdirektivets krav

Regeringens förslag: En myndighet eller en kommun får inte tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras, om det, trots åtgärder för att minska sådan förorening eller störning från andra verksamheter, ger en ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller har så stor betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnets kvalitet ska ha.

Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr

Regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag i fråga om att tillåta nya modifieringar i en vattenförekomsts fysiska egenskaper eller en förändring hos en grundvattenförekomst, eller i fall där en förändring från hög till god status hos en ytvattenförekomst inte förebyggs och detta är en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag är formulerat som ett förbud att försämra i strid med ett försämringsförbud i en miljökvalitetsnorm för vatten och ett förbud att äventyra möjligheterna att följa en miljökvalitetsnorm för vatten.

Remissinstanserna: Promemorians förslag i denna del kritiseras av de remissinstanser som företräder olika delar av svensk industri och kom- munerna, bl.a. Svenskt näringsliv, Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges Kommuner och Landsting och Svenskt vatten. De remissinstanserna anser att förslaget riskerar att innebära alltför stora restriktioner i förhållande till tillåtlighet och krav på vidtagande av försiktighetsmått. Flera av dessa remissinstanser menar att förslaget går längre än vad EU-rätten kräver och att ändringar bör begränsas till vad som kan utläsas av EU-domstolens avgörande i den s.k. Weserdomen.

Svea hovrätt saknar en analys av hur det föreslagna genomförandet av ramdirektivet för vattens artikel 4.7 överensstämmer med artikelns krav samt att det bör tydliggöras i vilka fall det kan bli aktuellt att tillämpa detta undantag.

Skälen för regeringens förslag

Av ramdirektivet för vatten följer en skyldighet att besluta om miljömål. I svensk rätt uttrycks miljömålen i miljökvalitetsnormer, dvs. i föreskrifter om kvaliteten på vattenmiljön. De innebär krav på att vattnet ska nå viss bestämd status i fråga om kvalitet och kvantitet inom en viss tid. Enligt direktivet ska miljömålen vara bindande för myndigheterna både när det gäller planeringen av vattenförvaltningen, såsom vid framtagande av åt- gärdsprogram som vid tillståndsgivning.

141

Prop. 2017/18:243 I svensk rätt finns det inget förbud mot att tillåta en verksamhet eller åtgärd som innebär att vattenkvaliteten försämras i strid med ett förbud mot försämring av vattenkvaliteten som följer av ramdirektivet för vatten. Av 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken framgår att tillståndsmyndig- heten får ompröva en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitets- norm inte följs. Det saknas dock i lagen ett uttryckligt krav på att det vid en sådan omprövning ska beslutas de bestämmelser och villkor som be- hövs för att säkerställa att verksamheten inte äventyrar uppnåendet av rätt vattenkvalitet och inte heller riskerar att orsaka en otillåten försämring av vattnets status.

EU-kommissionens överträdelseärende om bristande genomförande

Europeiska kommissionen driver ett överträdelseärende mot Sverige bl.a. med hänvisning till att den svenska lagstiftningen inte på ett korrekt sätt genomför ramdirektivet för vatten i fråga om dels det s.k. försämringsför- budet, dels skyldigheten att se till att en verksamhet inte äventyrar att rätt kvalitet kan uppnås (kommissionens överträdelseärende nr 2007/2239). Kommissionen menar att den svenska lagstiftningen inte i alla situationer säkerställer att försämring förhindras och att god status eller potential kan uppnås eller åtminstone inte äventyras. Kommissionen ifrågasätter inte den svenska kategoriseringen av miljökvalitetsnormer som ett sätt att genomföra miljömålen i direktivets artikel 4.1, men har uppfattningen att så länge det av den nationella författningen inte framgår att de har en bindande verkan vid prövning av tillåtlighet kan Sverige inte anses korrekt ha införlivat EU-lagstiftningen.

Artikel 4 i ramdirektivet för vatten har varit föremål för ett förhandsav- görande från EU-domstolen i mål C-461/13, den s.k. Weserdomen. Frågan var bl.a. om tillståndsgivande myndigheter är skyldiga att inte ge tillstånd för verksamheter som riskerar att medföra att direktivets mål om god ytvattenstatus inte nås. I det svenska överträdelseärendet anser kommis- sionen med hänvisning till punkt 50 i EU-domstolens dom att en medlems- stat är skyldig att inte ge tillstånd till ett projekt som är ägnat att försämra den berörda vattenförekomstens status eller äventyra uppnåendet av en god status (om vattenförekomsten är en ytvattenförekomst) – såvida pro- jektet inte omfattas av ett undantag enligt artikel 4.7 i direktivet. Kommis- sionen anser vidare att lagstiftningen i en medlemsstat ska säkerställa dels att miljömålen i artikel 4 i direktivet är bindande för myndigheterna när frågor prövas om att tillåta en verksamhet som kan påverka ett vattens status, dels att undantagsmöjligheterna och godkännandet av projekt som påverkar en vattenförekomst inte kan prövas helt separat från varandra.

Frågan om kravnivå vid omprövning har särskilt lyfts fram av kommis- sionen. Av den senaste skrivelsen från kommissionen i överträdelseären- det framgår följande om kommissionens uppfattning om vilka krav som ska ställas vid en omprövning:

” detta är särskilt oroväckande i och med att det verkar finnas många vattenkraftsanläggningar för vilka tillstånd har utfärdats tidigare men som inte tar hänsyn till den nya situation som skapas genom direktivet, exempelvis bindande miljömål som har trätt i kraft efter det att konces-

142

sion beviljades för vattenkraftverken. Så länge den svenska lagstift- Prop. 2017/18:243 ningen inte möjliggör omprövning och uppdatering av dessa tillstånd

kommer möjligheterna att uppnå målen i direktivet att äventyras”

Svensk praxis har utvecklats efter Weserdomen men praxis räcker inte för att genomförandet ska anses korrekt

Sedan EU-domstolen meddelade sin dom i mål C-461/13 har de svenska prövningsmyndigheterna lagt ett större fokus på att redogöra för en verk- samhets förväntade inverkan på förutsättningarna att nå gällande miljö- kvalitetsnormer och hur ett tillstånd i sådana fall kan vara förenligt med direktivets krav att inte tillåta en försämring av vattenmiljön (kravet att inte försämra) och att inte tillåta att möjligheterna att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön äventyras (kravet att inte äventyra).

För genomförandet av EU-direktiv i nationell lagstiftning är det dock inte tillräckligt att det utvecklat sig en praxis som är förenlig med direk- tivet. Det krävs att den nationella lagstiftningen innebär ett rättsligt bin- dande krav. Det är i dag inte tydligt i den svenska lagstiftningen vilken rättsverkan som miljökvalitetsnormer för vatten ska ha när verksamheter och åtgärder miljöprövas.

Försämringsförbudet och skyldigheten att inte äventyra behöver komma till uttryck i svensk författningstext

I fråga om försämringsförbudet behöver den svenska lagstiftningen inne- hålla ett uttryckligt förbud mot att tillåta nya verksamheter och åtgärder som innebär att vattnets status försämras på ett sätt som inte är förenligt med EU-rätten.

I fråga om skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet uppnås behöver den svenska lagstiftningen innebära att nya verksamheter och åt- gärder inte tillåts som äventyrar att de krav på vattnets status som följer av EU-rätten kan uppfyllas. Detta är direkt kopplat till att direktivet ställer krav på medlemsstaterna att säkerställa att de lever upp till de åtaganden som följer av direktivet, något som ju inte blir möjligt om en medlemsstat agerar på ett sätt som innebär att direktivets krav inte kan nås.

I fråga om såväl försämringsförbudet som skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan uppnås behöver den svenska lagstiftningen också innebära ett säkerställande av att redan pågående verksamheter som påverkar vattenmiljön inte medför ett sådant äventyrande eller hinder. Om det är genom omprövning av ett tillstånd som nödvändiga ändringar ska åstadkommas, bör det alltså finnas en rättsligt bindande instruktion till prövningsmyndigheten att ställa de krav på verksamheterna som behövs för att de inte ska strida mot försämringsförbudet eller skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan nås.

Det bör alltså införas uttryckliga bestämmelser om detta. Försämrings- förbudet och skyldigheten att se till att ett äventyrande inte uppstår bör gälla oavsett om åtgärden eller den nya verksamheten eller ändringen prövas efter en ansökan om tillstånd eller efter en anmälan eller om den upp- täcks inom ramen för tillsyn. I sistnämnda fall blir det alltså fråga om att tillsynsmyndigheten måste vidta de åtgärder som upptäckten föranleder.

143

Prop. 2017/18:243

144

Invändningen att förslaget går längre än vad som följer av Weserdomen

Från flera remissinstanser har det invänts att förslaget är mer långtgående än vad som följer av EU-domstolens avgörande i den s.k. Weserdomen. Det påstås i remissvaren att försämringsförbudet bara gäller i fråga om ekologisk status. Till stöd för den uppfattningen åberopas att Weserdomen bara handlar om de delar av en vattenförekomsts kvalitet som avser eko- logisk status.

EU-domstolen svarade på de frågor som den tyska domstolen ställde i målet och som föranleddes av vilka frågor som var uppe i den tyska dom- stolens prövning. Att Weserdomen behandlar ekologisk status beror på att det målet rörde en fråga om ekologisk status.

Weserdomen innebär ett klargörande av vilken effekt ramdirektivet för vatten har i fråga om medlemsstaternas skyldighet att se till att uppnåendet av rätt kvalitet på vattenmiljön kan förverkligas. Domen bekräftar att med- lemsstaterna inte får tillåta att en vattenstatus försämras. Domen kan inte tas till intäkt för att det bara är en viss typ av kvalitet (status) som ska träffas av försämringsförbudet. Europeiska kommissionen är bestämd i sin uppfattning att försämringsförbudet gäller alla de statustyper som direkti- vet reglerar. Direktivet ger inte stöd för att försämringsförbudet bara gäller en viss typ av status.

Det kan alltså inte anses tillräckligt att enbart genomföra de författnings- ändringar som kan ses som en direkt följd av Weserdomen. Kommissio- nens kritik mot det svenska genomförandet är också bredare. Om den kriti- ken ska tas om hand, behöver föreslagna ändringar avse även frågor som inte omfattas av Weserdomen, som t.ex. förbud mot att försämra statusen även vad gäller kemisk ytvattenstatus och kvantitativ- och kvalitativ grundvattenstatus. Vidare behöver det säkerställas att det vid omprövning av tillstånd ställs de krav som behövs för att inte hindra möjligheterna att uppnå rätt status i den berörda vattenförekomsten.

En medlemsstat är skyldig att se till att de krav som följer av ett direktiv återspeglas genom rättsligt bindande bestämmelser i den nationella lag- stiftningen senast det datum som framgår av direktivet. Det förhållandet att det kan finnas en osäkerhet kring hur en viss bestämmelse kan komma att tolkas av de nationella prövningsmyndigheterna eller EU-domstolen är inte ett giltigt skäl för att vänta med ett genomförande.

Invändningen att förslaget innebär risk för alltför stora restriktioner

Från flera remissinstanser har det invänts att förslaget riskerar att innebära alltför stora restriktioner i förhållande till tillåtlighet och krav på vidtagan- de av försiktighetsmått. Under beredningen har det kommit fram att remisskritiken till stor del handlar om ordet ”äventyra” och en osäkerhet om vad ordet innebär – att det skulle kunna tolkas som att varje liten ökad risk för att försvåra arbetet med att uppnå rätt kvalitet på vattenmiljön ska läggas till grund för att neka en verksamhet eller ändring eller för att ställa orimliga krav. Det är alltså en oro för hur ordet äventyra kommer att tolkas i tillämpningen som ligger till grund för remissynpunkter om att förslaget innebär ett hot mot många samhällsnyttiga verksamheter.

En sådan tolkning är inte avsedd. Förslaget syftar till att försämrings- förbudet och skyldigheten att inte äventyra att rätt vattenkvalitet uppnås

ska komma till uttryck i rättsligt bindande författningstext. De nya bestäm- melserna är inte avsedda att medföra att tillstånd vägras i någon större utsträckning än vad som är fallet i dag. Det blir dock nödvändigt att vara mer noggrann i fråga om att bestämma de tillståndsvillkor som gör att ett äventyrande eller en otillåten försämring undviks. Inom ramen för hand- läggningen av ett anmälningsärende eller om verksamheten eller åtgärden upptäcks vid tillsyn handlar det om att förelägga om tillräckligt långtgå- ende försiktighetsmått eller att förelägga om att söka tillstånd.

Syftet med att ta in ordet äventyra i lagtexten är att återge det ord som EU-rätten använder i det här sammanhanget. Ordet äventyra används för att markera att det ska vara fråga om ett risktagande av en sådan dignitet att Sveriges möjlighet att uppfylla direktivets krav hotas så allvarligt att risken måste betraktas som oacceptabel. Detta bör på ett tydligare sätt komma till uttryck i lagtexten och författningskommentaren.

Lagtexten bör i denna del formuleras som en skyldighet att se till att den prövade verksamheten eller åtgärden inte innebär en förorening eller stör- ning som äventyrar att rätt kvalitet på vattenmiljön uppnås. Av författ- ningskommentaren bör det framgå att ordet äventyra inte avser vilket för- svårande som helst. Hanterliga risker – dvs. risker som bedöms kunna hanteras på ett sätt som gör att det inom ramen för vattenförvaltningen eller genom andra åtgärder fortfarande är möjligt och sannolikt att rätt kva- litet på vattenmiljön kan uppnås – bör alltså kunna accepteras och inte be- traktas som ett äventyrande. I fall då tydliga åtgärder finns planerade och dessa bedöms med stor säkerhet genomföras bör även dessa kunna beaktas vid bedömning av vad som avses med äventyra.

I ett prövningsärende har en part, på samma sätt som gäller andra hand- läggningsåtgärder inom ramen för en miljöprövning, möjlighet att yrka att prövningsmyndigheten ska inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för bedömningen i frågan om äventyrande, t.ex. angående planerade åtgärder i en vattenförekomst.

I äventyra ligger ett moment av hasard, högt spel, vågspel eller chans- tagande, dvs. att man medvetet tar en så stor risk att den inte kan betraktas som acceptabel när det gäller möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet eller tillåter att möjligheten att uppnå rätt vattenkvalitet lämnas åt slumpen. Att tillåta en verksamhet eller åtgärd som medför en risk i strid med EU-rätten bör även det betraktas som oacceptabelt. I den mån EU-rättens innebörd utvecklas eller förtydligas genom t.ex. ny praxis från EU-domstolen bör alltså också det kunna läggas till grund för bedömningen av vad som är ett otillåtet äventyrande. Vad som i det här sammanhanget avses med ”även- tyra” behandlas mer utförligt i författningskommentaren till föreslagna 5 kap. 4 § miljöbalken.

På detta sätt kan remisskritiken i denna del anses tillgodosedd och den svenska lagstiftningen anses motsvara ramdirektivets krav.

Undantag

I artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten regleras förutsättningarna för en medlemsstat att göra undantag från direktivets krav på uppnående av god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential eller undantag från kravet att förebygga en försämring

Prop. 2017/18:243

145

Prop. 2017/18:243 av yt- eller grundvattenförekomsts status. En medlemsstat måste inte an- vända sig av undantagsmöjligheten, men Sverige har valt att göra det. Arti- keln om undantag genomförs med 4 kap. 11 § förordningen om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön. Europeiska kommissionen har invänt mot det svenska genomförandet på den grunden att den svenska bestäm- melsen saknar tillräcklig koppling till den enskilda prövningen och att det därför finns en risk för att en ny eller ändrad verksamhet tillåts trots att förutsättningarna i artikel 4.7 inte är uppfyllda. Den svenska bestämmelsen bör därför få en tydligare koppling till den enskilda prövningen.

Undantagsmöjligheten bör genomföras på ett sådant sätt att det blir möj- ligt att besluta om undantag från de krav som ska gälla enligt 5 kap. 4 § miljöbalken. Undantagsmöjligheten föreslås, på samma sätt som är fallet för övriga av direktivets undantagsmöjligheter, genomföras på förord- ningsnivå med stöd av det i 5 kap. 6 § miljöbalken föreslagna bemyndig- andet. För att undantagsmöjligheten ska kunna tillämpas ska det vara fråga om en ny förändring och den verksamhet eller åtgärd som orsakar denna förändring ska behövas för att tillgodose ett allmänintresse av större vikt eller innebära sådana fördelar för människors hälsa och säkerhet eller för hållbar utveckling att fördelarna uppväger nackdelarna. Undantaget ska som huvudregel bara få tillämpas i fråga om ändringar av en vatten- förekomsts fysiska karaktär (djup, höjdläge, sträckning etc.). I fråga om annan påverkan på en vattenförekomst kan möjligheten till undantag bara tillämpas i fråga om sådan påverkan som innebär att en vattenförekomst som vid tillfället för prövningen har hög status men som genom den nya verksamheten eller genom ändringen riskerar att statusen sänks till lägst god status. I december 2017 beslutade EU:s medlemsstater att anta ett väg- ledande dokument avseende tolkningen av artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten – Guidance Document No. 36 Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7), New modifications to the physical characteristics of surface water bodies, alterations to the level of ground- water, or new sustainable human development activities. På samma sätt som när tidigare vägledande dokument tagits fram inom ramen för EU- arbetet kommer Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning SGU att analysera vägledningen och vid behov ta fram en kompletterande nationell vägledning avseende tillämpningen vid prövning av mål och ärenden samt hur de beslut som fattas bör påverka utform- ningen av kommande förvaltningsplaner.

146

Prop. 2017/18:243

14.1Rimlighetsavvägningen får inte ge ett resultat som strider mot ramdirektivets krav

Regeringens förslag: Rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 § miljö- balken får i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten inte resultera i lägre krav än vad som följer av 5 kap. 4 § miljöbalken. Det innebär att rimlighetsavvägningen inte får medföra att verksamheten tillåts bedri- vas så att den orsakar en otillåten försämring av ett vattens kvalitet eller äventyrar att rätt vattenkvalitet kan uppnås. De nuvarande begränsning- arna för vad rimlighetsavvägningen får leda till ska gälla i fråga om miljökvalitetsnormer för annat än vatten. Bestämmelserna om detta flyttas till 5 kap. 5 § miljöbalken.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Enligt promemorians förslag tas de nya restriktionerna i fråga om miljökvalitetsnormer för vatten in i 5 kap. miljö- balken och överensstämmer på så sätt med regeringens förslag. Enligt pro- memorians förslag behålls de nu gällande restriktionerna för rimlighets- avvägningens resultat i förhållande till miljökvalitetsnormer i 2 kap. 7 § miljöbalken och avgränsas inte till miljökvalitetsnormer för annat än vat- ten.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna, företrädesvis myndigheterna, tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. Ett antal remissinstanser, bl.a. Vänersborgs tingsrätt, har lämnat synpunkter på utformningen av bestämmelsen och var den bör placeras i miljöbalken.

Företrädare för olika delar av svensk industri och kommunerna, bl.a.

Energiföretagen Sverige, Svenskt Näringsliv och Sveriges Kommuner och Landsting, kritiserar förslaget. De remissinstanserna anser i huvudsak att förslaget innebär att allt för stora krav ställs på verksamheten i förhållande till vad som krävs enligt EU-rätten.

Skälen för regeringens förslag: Den s.k. bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken innebär att verksamhetsutövaren ska visa att verksamheten inte riskerar att leda till en försämring av någon relevant kvalitetsfaktor och att det inte finns risk för att verksamheten motverkar möjligheten att uppnå miljökvalitetsnormerna för berörd vattenförekomst. Om verksam- hetsutövaren inte kan visa att risk för försämring kan uteslutas, måste till- räckliga skyddsåtgärder vidtas enligt 2 kap. 3 § miljöbalken. Vid bedöm- ningen av vilka krav som ska ställas görs en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.

För att de nya bestämmelserna i 5 kap. 4 § ska få det genomslag som avses behöver bestämmelsen om rimlighetsavvägning i 2 kap. 7 § ändras Rimlighetsavvägningen ska inte få ge ett resultat som strider mot bestäm- melsen om att kvaliteten på vattenmiljön inte får försämras i strid med ett försämringsförbud i en miljökvalitetsnorm för vatten eller strider mot be- stämmelsen om skyldigheten att se till att inte äventyra möjligheterna att uppnå rätt vattenkvalitet.

147

Prop. 2017/18:243 Som påpekas i remissvaren innebär promemorians förslag till ändring i 2 kap. 7 § en otydlighet i fråga om hur de nya bestämmelserna om för- sämring och äventyrande förhåller sig till de restriktioner för rimlighets- avvägningen som redan gäller beträffande miljökvalitetsnormer. Den otydligheten kan undvikas. De nya restriktionsreglerna innebär en preci- sering i fråga om rimlighetsavvägningens förhållande till miljökvalitets- normer för vatten. De nuvarande restriktionsreglerna bör därför avgränsas till att avse miljökvalitetsnormer för annat än vatten. Såväl de nya (avse- ende miljökvalitetsnormer för vatten) som de redan gällande (avseende miljökvalitetsnormer för annat än vatten) bör placeras i 5 kap. Bestämmel- sen om rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § bör utformas med ett krav på att – trots det resultat som rimlighetsavvägningen kan leda till – ställa de krav som behövs för att följa restriktionsreglerna i 5 kap. Enligt reger- ingens förslag placeras de nya restriktionsbestämmelserna i 5 kap. 4 § och de avgränsade redan gällande i 5 kap. 5 §.

14.2Ramdirektivets möjligheter till undantag och lägre ställda krav ska utnyttjas fullt ut

Regeringens bedömning: Det svenska genomförandet av ramdirek- tivet för vatten måste ge utrymme för att tillåta samhällsnyttiga verk- samheter genom att undantag från den generella kravnivån ska kunna tillämpas, inklusive att förklara vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade. Berörda myndigheter ska vara skyldiga att vid klassificering av vattenförekomster och vid beslut om miljökvali- tetsnormer för dessa vatten fullt ut utnyttja det utrymme för undantag och lägre ställda krav som EU-rätten medger.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Företrädare för bl.a. industriproduktion, bostads-

byggande, avloppshantering och elproduktion samt kommuner tillstyrker förslaget och påpekar att det är avgörande vikt för respektive samhällsnytta att direktivets möjlighet att klassificera ett vatten som kraftigt modifierat eller att besluta om undantag vad gäller miljökvalitetsnormen tillämpas. Även flera myndigheter såsom Riksantikvarieämbetet och Boverket har uppmärksammat detsamma. Flera av remissinstanserna, bl.a. Svenskt När- ingsliv och Vattenfall AB, har även synpunkter på när klassificering som kraftigt modifierat vatten och direktivets undantag bör vara möjliga att använda och anför att förslaget måste kombineras med en översyn av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och vägledningar.

Länsstyrelsen i Skåne län betonar också riktlinjernas betydelse för möj- ligheten att värna kulturmiljöer i vattendrag och att vägledningar behöver tydliggöra att kulturhistoriskt värdefulla miljöer faller inom ramen för det allmänna intresset. Både länsstyrelsen och Sveriges hembygdsförbund framhåller att Riksantikvarieämbetet bör medverka i arbetet med föreskrif- ter och vägledningar. LRF ställer sig positiv men bedömer att de stora mängderna av små verksamheter inte uppnår stor samhällsnytta och riskerar att rivas ut. Sveriges Hembygdsförbund bedömer att förslaget kan

148

medföra att rätt avvägning mellan landskapets olika miljövärden i vatten- Prop. 2017/18:243 dragen nås.

Ett antal länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i Kalmar och Västernorrlands län, anser att det är tveksamt att göra det obligatoriskt att medge undantag i alla situationer då förutsättningarna är uppfyllda. Några remissinstanser bl.a. LRF och Sveriges hembygdsförbund framhåller behovet av att i KMV-processen beakta det lokala perspektivet så att lokala intressen och nytta av verksamheter tillvaratas.

Skälen för regeringens bedömning

Kraftigt modifierade eller konstgjorda vatten

Av ramdirektivet för vatten följer att en vattenförekomst som är modifie- rad på ett sådant sätt att den genom fysiska förändringar fått en väsentligt ändrad karaktär och att en förändring skulle krävas i de hydromorfologiska egenskaperna för att kunna nå god ekologisk status och att dessa föränd- ringar i sin tur skulle få en betydande negativ inverkan på en sådan verk- samhet som anges i artikel 4.3 i ramdirektivet för vatten eller på miljön i stort kan av en medlemsstat förklaras som kraftigt modifierat vatten (KMV). En vattenförekomst kan även förklaras som konstgjort vatten (KV) om den har skapats genom eller för någon sådan verksamhet som anges i artikel 4.3. Förklarandet av en vattenförekomst som KMV eller KV är enligt bestämmelserna i ramdirektivet för vatten frivillig för medlems- staterna. Detta uttrycks i svensk rätt med att vattenmyndigheterna får för- klara en vattenförekomst som kraftigt modifierad eller konstgjord (4 kap. 3 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön).

Möjlighet till undantag och lägre ställda krav

Ramdirektivet för vatten ger medlemsstaterna möjlighet att avvika och göra undantag från de miljömål som anges i direktivet. De angivna målen om god yt- och grundvattenstatus eller god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus skulle som huvudregel ha uppnåtts senast den 22 december 2015. Miljökvalitetsnormerna anger alltså dels en viss status eller potential som ska uppnås men också vid vilken tidpunkt statusen eller potentialen ska vara uppnådd.

Direktivets bestämmelser om undantag möjliggör för medlemsstaterna att dels skjuta upp tidpunkten för när miljömålen ska nås, dels sätta lägre krav, dvs. fastställa mindre stränga mål än att uppnå god vattenstatus. Di- rektivet möjliggör även för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar tillåta viss försämring av vattenkvaliteten. Bestämmelserna om undantag är dock fakultativa.

Medlemsstaterna kan avvika från den tidpunkt då god vattenstatus ska vara uppnådd. Medlemsstaterna kan också ange en lägre ambitionsnivå genom att fastställa mindre stränga miljökvalitetsnormer. Förutsättning- arna för detta regleras i ramdirektivets artikel 4.4 och 4.5 som motsvaras av 4 kap. 9 och 10 §§ förordningen om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön. Om undantagen tillämpas, ska skälen för detta redovisas i för- valtningsplanen. En förlängning av tidpunkten för att nå miljökvalitets- normen kan ske om (1) syftet är att vattenmiljön stegvis ska förbättras så

att kvalitetskraven blir uppfyllda vid den senare tidpunkten, (2) det inte är

149

Prop. 2017/18:243 möjligt av tekniska skäl eller med rimliga kostnader att åstadkomma de förbättringar av vattenmiljön som behövs för att uppfylla kvalitetskraven inom den tid som annars krävs, och (3) vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare. Tidsfristen kan förlängas till den 22 december 2021 eller 2027. I de fall där de naturliga förhållandena är sådana att det är omöj- ligt att åstadkomma förbättringarna dessförinnan kan tidsfristen förlängas ytterligare.

Beslut om mindre stränga miljökvalitetsnormer får även fattas om vattenförekomsten är så påverkad av mänsklig verksamhet eller av dess naturliga tillstånd att det är omöjligt eller skulle medföra orimliga kostna- der att uppnå kraven. En mindre sträng miljökvalitetsnorm får dock be- slutas endast om (1) de miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som verksamheten fyller inte utan orimliga kostnader kan tillgodoses på ett för miljön bättre sätt, (2) alla möjliga åtgärder vidtas för att, med beaktande av verksamhetens karaktär eller vattenförekomstens naturliga tillstånd, uppnå bästa möjliga ekologiska och kemiska status för ytvatten och bästa möjliga tillstånd för grundvatten, samt (3) vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare.

Enligt 4 kap. 11 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön, som genomför ramdirektivets artikel 4.7, får vattenmyndigheten för en viss vattenförekomst besluta om undantag, om en ny verksamhet eller åtgärd medför att god status eller potential inte uppnås eller att den nuvarande statusen eller potentialen försämras. Av paragrafen följer att ett sådant undantag endast får beslutas om (1) tekniska skäl eller orimliga kostnader utesluter att de fördelar som den nya verksamheten eller åtgär- den bedöms medföra kan uppnås på något annat sätt som skulle vara be- tydligt bättre för miljön, (2) alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens kvalitet, och

(3) skälen för den nya verksamheten eller åtgärden är ett allmänintresse av stor vikt eller de fördelar som ett uppfyllande av kvalitetskraven skulle medföra för miljön och samhället inte uppväger den nya verksamhetens eller åtgärdens fördelar för människors hälsa eller säkerhet eller för en hållbar utveckling.

Ramdirektivet för vatten tillåter även enligt artikel 4.6 en tillfällig för- sämring. Det förutsätter dock att försämringen är ett resultat av omstän- digheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är ex- ceptionella och inte hade kunnat förutses. Motsvarande bestämmelse i den svenska lagstiftningen finns i 4 kap. 12 § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Denna bestämmelse ålägger vattenmyndighet- erna ett ansvar för att fastställa och se till att det genomförs åtgärder för att förebygga ytterligare försämringar och för att återställa vattenkvaliteten (om det inte finns förutsättningar för undantag i form av mindre stränga krav).

Uppdrag att rapportera om användning av undantag

Regeringen har för avsikt att följa upp utfallet av den föreslagna skyldig- heten att besluta om undantag och lägre ställda krav genom att ge berörda myndigheter i uppdrag att redovisa för vilka vattenförekomster undantag använts eller lägre ställda krav beslutats. Uppföljningen ska även omfatta

150

en analys av i vilken utsträckning motsvarande undantag och lägre ställda Prop. 2017/18:243 krav används i övriga EU-länder.

14.3Skyldighet för mark- och miljödomstolen att hämta in yttrande från vattenmyndigheten

Regeringens förslag: Om det vid en enskild prövning finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat för- hållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, ska mark- och miljödomstolen begära in ett yttrande från vattenmyndigheten. I begäran ska domstolen redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också inhämtas innan domstolen beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet med stöd av föreskrifter om undantag för sådana verksamheter.

Regeringens bedömning: Genom skyldigheten att hämta in vatten- myndighetens yttrande ges utrymme för vattenmyndigheten att – innan domstolen avslutar sin prövning – göra de ändringar i fråga om klassi- ficering av vatten och miljökvalitetsnormer som föranleds av utred- ningen i målet. Om vattenmyndigheten finner att det inte finns utrymme eller skäl för att ändra miljökvalitetsnormerna, kan regeringen ändra miljökvalitetsnormerna. På så sätt säkerställs nödvändiga intresseav- vägningar av betydelse för normsättningen.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. En skillnad är dock att promemorians förslag inte innehåller någon bestämmelse om att domstolen i en begäran om yttrande ska redo- göra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. En annan skillnad är att det i promemorian inte sägs något om regeringens möjlighet att ändra en miljökvalitetsnorm när en avvägning mellan olika motstående intressen bör ge ett annat resultat än det resultat som vattenmyndigheten kommer fram till.

Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Gotlands, Jönköpings och Väst- manlands län tillstyrker förlaget men påpekar att detaljkunskapen om klassning och påverkan finns hos länsstyrelserna och inte hos vattenmyn- digheterna. Länsstyrelsen Kalmar län tillstyrker förslaget men ställer sig tveksam till hur ofta ett material som framtagits för en enskild prövning är så utförligt att ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvali- tetsnormer låter sig göras då t.ex. en tidsserie om 6 år helst ska användas för att få tillförlitliga bedömningar. Detta kan enligt länsstyrelsen leda till att bestämmelsen blir oanvändbar utifrån tänkt syfte, men medför extra arbete för domstol och myndigheter. Länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län tillstyrker förslaget men anser att det är tveksamt om det går att ändra normen under pågående prövning då det kan kräva ytterligare undersökningar. Länsstyrelsen i Västra Götalands län tillstyrker men

anser att hänsyn måste tas till att det tar tid att ta fram ett underlag av god

151

Prop. 2017/18:243 kvalitet, besluta om och genomföra ett samråd samt att därefter besluta om nya miljökvalitetsnormer.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att bestämmelsen bör gälla även för andra prövningsmyndigheter.

Länsstyrelsen Kalmar län och Naturvårdsverket anser att det finns sam- rådsskyldighet när en miljökvalitetsnorm ändras och att detta kommer innebära en omfattande arbetsbörda för länsstyrelserna och riskera att göra förslaget verkningslöst.

Växjö tingsrätt är positiv till förslaget men anser att frågan uppkommer om länsstyrelsen kommer att få partsställning i målet, och därmed få klagorätt i nästa instans, vid sidan av den länsstyrelsen där verksamheten är belägen, se 22 kap. 6 § miljöbalken. Umeå tingsrätt motsätter sig inte förslaget men påpekar vikten av att det inte leder till tidsutdräkt.

Länsstyrelserna i Örebro och Östergötlands län avstyrker och föreslår att domstolen i stället rådfrågar beredningssekretariatet vid respektive länsstyrelse. Länsstyrelsen i Skåne län avstyrker då det inte finns något motsvarande förslag för att miljöprövningsdelegationen ska inhämta ett yttrande. Naturvårdsverket anser att det finns en stor risk för att systemet med statusklassificering och miljökvalitetsnormer undermineras om gäl- lande beslut ständigt är föremål för ifrågasättanden och utredningar. Vä- nersborgs tingsrätt avstyrker förslaget med hänsyn till att konsekvenserna inte är tillräckligt utredda. Domstolen anser vidare att en domstol vad gäller klassificering av vatten bör kunna vara fri att pröva om ingivna ut- redningar rörande vattenkvaliteten gjorts enligt rätt metodik och om de kan läggas till grund för prövningen i målet.

Energiföretagen Sverige, Skellefteå Kraft AB och Uniper tillstyrker för- slaget men anser att det i den vidare beredningen måste övervägas en kom- plettering med en bestämmelse som ger domstolen möjlighet att vid behov kunna överpröva de ställningstaganden som ligger till grund för ett sådant yttrande från vattenmyndigheten. Sveriges Kommuner & Landsting har ingen erinran mot förslaget men anser att domstolarna så långt som möjligt ska kunna frångå normen. Svenskt Näringsliv anser att domstolarna ska kunna bortse från normen vid prövning. Lantbrukarnas riksförbund anser att tillståndsmyndigheten självständigt ska kunna pröva vilka värden som ska ligga till grund för normen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Genom förslaget till en ny 5 kap. 4 § miljöbalken införs en skyldighet för bl.a. mark- och miljödomstolen att inte tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras på ett sätt som medför en otillåten försämring av vattenkvaliteten eller som äventyrar att rätt vattenkvalitet kan uppnås. Vidare införs en skyldighet att vid prövning för ett nytt tillstånd eller vid omprövning av tillstånd besluta de bestämmelser och villkor som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr.

152

Utredningen om vattnets kvalitet har betydelse för vilka krav som bör gälla

Det är vanligen så att det är först vid prövningen av den enskilda verk- samheten – genom det utförliga underlag som tas fram i målet – som bris- ter i klassificeringen av det berörda vattnet uppdagas. Om det utförliga underlaget hade funnits när vattenmyndigheten klassificerade vattenföre- komsten och bestämde vilken kvalitet den ska uppnå, skulle klassificer- ingen och miljökvalitetsnormerna kanske ha gjorts annorlunda och inne- burit andra förutsättningar i fråga om vilka miljövillkor som behöver stäl- las på den enskilda verksamheten.

I syfte att säkerställa att beslut fattas på ett så fullödigt underlag som möjligt bör det införas en skyldighet för domstolen att, beroende på vad som kommer fram i utredningen i målet, hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är vattenmyndighet för det vatten som påverkas av den verksamhet eller åtgärd som prövas. Det bör krävas att domstolen ska in- hämta yttrande när utredningen i målet ger anledning att anta att det finns en skillnad mellan den faktiska kvaliteten och den normgrundande kvalite- ten och denna skillnad har betydelse för domstolens möjligheter att be- stämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor.

Genom skyldigheten att hämta in vattenmyndighetens yttrande ges ut- rymme för vattenmyndigheten att – innan domstolen avslutar sin prövning

– göra de ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvalitets- normer som föranleds av den utredning som kommit fram i målet. Även andra omständigheter än de som kommer fram i målet genom sökanden och den sakkunnige kan dock ha betydelse för bedömningen av vattenföre- komstens faktiska kvalitet, klassificeringen av vattenförekomstens status och bestämmandet av miljökvalitetsnormer. Det kan vara omständigheter som innebär att det inte ska göras någon annan klassificering eller att miljökvalitetsnormer inte ska ändras. Genom sitt yttrande kan vattenmyn- digheten bidra till att domstolen får ett komplett underlag för sin bedöm- ning av vilka miljövillkor som behöver ställas.

Det bör säkerställas att klassningar och normer blir väl avvägda

Flera av de remissinstanser som företräder industrin anser att förslaget om skyldighet för prövningsmyndigheten att inhämta yttrande från vatten- myndigheten inte är tillräckligt långtgående för att säkerställa att ett vatten klassas på rätt sätt och att rätt miljökvalitetsnormer beslutas. Remissin- stanserna menar att det bör införas en möjlighet för prövningsmyndigheten att bortse från beslutade normer vid sin prövning alternativt att det bör in- föras en möjlighet att överklaga normsättningen.

Miljökvalitetsnormerna är författningsbestämmelser

Av 5 kap. 1 § miljöbalken följer att regeringen för vissa geografiska områ- den får meddela föreskrifter om kvaliteten på vatten, s.k. miljökvalitets- normer. Denna befogenhet får överlåtas till en myndighet. Regeringen har använt detta bemyndigande för att meddela föreskrifter i förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Regeringen har delegerat norm- givningsmakt till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Föreskrift- erna kungörs i länsstyrelsens föreskriftssamling.

Prop. 2017/18:243

153

Prop. 2017/18:243 Uttrycket miljökvalitetsnorm infördes i svensk författning genom mil- jöbalken. I prop. 1997/98:45, del 1, s. 251 anges miljökvalitetsnormer vara föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet i fråga om mark, vatten, luft eller miljön i övrigt för ett visst geografiskt område eller för hela lan- det. I prop. 2009/10:184 s. 35 tydliggörs att miljökvalitetsnormer, till skill- nad från de flesta andra miljöreglerna, tar sikte på tillståndet i miljön och inte på hur mänsklig verksamhet ska utformas. De miljökvalitetsnormer som gäller för en viss miljö avser inte bara ett värde eller en nivå, utan är ett regelkomplex som på olika sätt ska omsättas i krav på myndigheter och kommuner som ansvarar för att normerna följs.

Miljökvalitetsnormerna för en viss vattenförekomst består av krav på vilken kvalitet eller status som vattenförekomsten ska uppnå senast vid en viss angiven tidpunkt. En sådan norm kan vara uttryckt som ett krav på att vattnet ska ha statusen ”god ekologisk status” eller ”god ekologisk poten- tial” eller någon annan sådan statusbeteckning som också återfinns i det bakomliggande ramdirektivet för vatten. En sådan miljökvalitetsnorm är rättsligt bindande för myndigheter och kommuner på så sätt att de ansvarar för att normen följs, dvs. ansvarar för att den krävda statusen uppnås senast vid den tidpunkt som normen avser. Ansvaret innebär att myndigheterna (inklusive domstolarna) och kommunerna inom ramen för sina ansvars- områden ska fatta de beslut som är nödvändiga för att det ska vara möjligt att följa normen. För att kunna bedöma om statusen är uppnådd, finns det miljökvalitetsnormer som handlar om kvalitetsfaktorer som ska användas som vägledning för bedömningen av vilken status ett vatten kan anses ha. Kvalitetsfaktorer för att bedöma ”ekologisk status” och ”ekologisk poten- tial” är biologiska kvalitetsfaktorer, fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer. Kvalitetsfaktorerna kan t.ex. handla om antal fiskarter eller förekomst av föroreningar i vattnet. Havs- och vattenmyndigheten har meddelat föreskrifter om kvalitetsfaktorerna. De föreskrifterna gäller för vattenmyndigheternas bedömning av vilken kvalitet en vattenförekomst kan anses ha.

Beslut om miljökvalitetsnormer är normgivningsbeslut och inte myndig- hetsutövning i ett enskilt fall. En sådan norm gäller generellt för den eller de vattenförekomster som anges i normen och inte inskränkt till att endast vara relevant för en viss verksamhet eller åtgärd. Inte heller de miljökvali- tetsnormer som gäller för ett vatten som har pekats ut som konstgjort eller kraftigt modifierat tar sikte på en viss verksamhet. Normerna är föreskrif- ter om de kvalitetskrav som vattnet ska ha för att det ska anses ha nått rätt status. Det förhållandet att rätt vattenkvalitet bara kan uppnås genom att använda en viss teknik gör inte meddelandet av miljökvalitetsnormen ska betraktas som ett beslut i ett enskilt fall. Det är fortfarande en föreskrift som gäller generellt mot alla och envar.

Vattnets faktiska kvalitet är utgångspunkt för försämringsförbudet och för miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet som ska uppnås

Miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet (status) som ett vatten ska uppnå beslutas med utgångspunkt i den status som vattnet har. Utgångspunkten är alltså den karakterisering av vattnet (statusklassificering) som har gjorts av de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Eftersom tillståndet i vatten-

154

miljön är föränderligt, och det också kan tillkomma ett nytt eller mer detal- jerat underlag för statusklassificeringen under pågående förvaltningscykel, är också statusklassificeringen föränderlig under förvaltningscykeln. Den status som en vattenförekomst har kan vid en enskild tillståndsprövning visa sig vara en annan än den status som vattenmyndigheten har lagt till grund för miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet vattnet ska uppnå.

I det här lagstiftningsärendet föreslås att en prövningsmyndighet inte får tillåta en verksamhet eller åtgärd som innebär att vattenkvaliteten försäm- ras i strid med ett försämringsförbud. En försämring bedöms med utgångs- punkt i den kvalitet som vattnet faktiskt har. Den utredning om vattnets kvalitet som görs i det enskilda prövningsmålet har därför stor betydelse för vad som kan tillåtas och vilka villkor som behöver ställas för att pröv- ningen inte ska resultera i ett tillstånd som innebär en otillåten försämring av vattenkvaliteten. Den klassificering av vattnet som vattenmyndigheten har gjort kommer till uttryck i beslut inom ramen för den kartläggning och analys av vattenkvaliteten som vattenmyndigheten gör enligt 3 kap. för- ordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Klassningen är inte en miljökvalitetsnorm. Prövningsmyndighetens avvägningar i fråga om försämringsförbudet görs alltså med utgångspunkt från den kvalitet som vattnet har och inte från någon meddelad miljökvalitetsnorm om krav på vattenkvaliteten. Om prövningsmyndigheten bedömer att den klassning som vattenmyndigheten har gjort inte överensstämmer med de faktiska förhållandena, bör detta komma till vattenmyndighetens kännedom så att klassningen kan justeras.

I det här lagstiftningsärendet föreslås att en prövningsmyndighet inte får tillåta att en verksamhet eller åtgärd äventyrar att rätt kvalitet på vatten- miljön kan uppnås. Det handlar här om att följa miljökvalitetsnormer om vilken kvalitet vattnet ska ha senast vid en viss angiven tidpunkt. Miljö- kvalitetsnormerna om vilken kvalitet som ska uppnås har, liksom klassifi- ceringen av vattnet, sin utgångspunkt i vattnets faktiska kvalitet. Pröv- ningsmyndigheten kan dock inte med hänvisning till en utredning om vattnets faktiska kvalitet välja att inte följa en sådan miljökvalitetsnorm. Om utredningen i målet visar att vattnet har en annan kvalitet än den som kan antas ha legat till grund för en sådan miljökvalitetsnorm, kan miljö- kvalitetsnormen innebära ett krav som är alltför strängt jämfört med vad som borde gälla.

Det har under beredningen av detta lagstiftningsärende förts fram önske- mål om att prövningsmyndigheten bör ges möjlighet att inom ramen för en enskild prövning bortse från eller ändra en miljökvalitetsnorm som visar sig vara alltför sträng. En sådan lösning skulle innebära att domstolen går utöver den ram som gäller för den prövningen. En miljökvalitetsnorm om vilken kvalitet vattnet ska uppnå är beroende av mycket mer än det som ryms i prövningen av ett enskilt tillstånd och har betydelse även för andra verksamheter än den som prövas i målet. Domstolen bör inte ha till uppgift att utöva en sådan normgivningsmakt som ett beslut att meddela en miljökvalitetsnorm innebär. Domstolen bör inte heller få bortse från en sådan miljökvalitetsnorm. Om de enskilda tillstånden och miljövillkoren i dem baseras på något annat än gällande miljökvalitetsnormer, kan det få oönskade konsekvenser i fråga om Sveriges möjligheter att uppfylla ram- direktivet för vatten och i fråga om inverkan på andra verksamheters förut- sättningar att bedrivas.

Prop. 2017/18:243

155

Prop. 2017/18:243 I ett mål där utredningen om vattnets kvalitet tyder på att gällande miljö- kvalitetsnormer innebär andra krav än vad som borde följa av den faktiska vattenkvaliteten, bör utredningen komma till vattenmyndighetens känne- dom så att miljökvalitetsnormen kan ändras. En sådan ändring blir dock bara aktuell om den gällande miljökvalitetsnormen har meddelats på ett felaktigt underlag eller med bristfällig tillämpning av gällande bestämmel- ser. Om skillnaden i vattnets kvalitet i stället beror på att det har skett en faktisk försämring sedan vattenmyndigheten gjorde sin statusklassifice- ring och meddelade miljökvalitetsnormerna, saknas det normalt sett grund för att ändra dem.

En miljökvalitetsnorm ska inte medföra strängare krav än nödvändigt

I det enskilda målet kan utredningen visa att vattnet kvalitet skiljer sig från den kvalitet som kan antas ha lagts till grund för en miljökvalitetsnorm. Skillnaden kan innebära att rimliga villkor kan ställas på verksamheten endast om miljökvalitetsnormen ändras så att den bättre svarar mot vatt- nets faktiska kvalitet eller den klassificering av vattnet som borde ha gjorts om vattenmyndigheten hade utnyttjat de möjligheter som ramdirektivet ger i fråga om undantag eller i fråga om att förklara ett vatten som kraftigt modifierat.

De bestämmelser som i det här lagstiftningsärendet föreslås i fråga om att inte äventyra att rätt vattenkvalitet kan uppnås ger, beroende på omstän- digheterna i det enskilda fallet, utrymme för att ställa rimliga villkor så länge resultatet inte innebär att möjligheterna att uppnå rätt kvalitet kan anses bli lämnade åt slumpen.

Om utredningen i den enskilda prövningen ger anledning att anta att det finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm och att en sådan ändring är nödvändig för att kunna ställa rimliga miljövillkor, bör pröv- ningsmyndigheten se till att utredningen kommer till vattenmyndighetens kännedom. Detta bör ske genom att prövningsmyndigheten begär att vat- tenmyndigeten ska yttra sig och i samband med denna begäran redogör för hur utredningen om vattnets kvalitet skiljer sig från vattenmyndighetens klassificering och redogör för de skäl som talar för att miljökvalitetsnor- men ändras. En part har, på samma sätt som gäller övriga handläggnings- åtgärder inom ramen för en miljöprövning, möjlighet att yrka att pröv- ningsmyndigheten ska inhämta sådant yttrande. Då får vattenmyndigheten möjlighet att göra de ändringar som utredningen föranleder. Som sagts i det föregående, bör detta dock bara bli aktuellt i de fall där det finns anled- ning att anta att vattenmyndigheten har grundat sitt beslut om klassifi- cering eller miljökvalitetsnormer på ett felaktigt eller bristfälligt underlag. Om skillnaderna i stället beror på att det har skett faktiska förändringar av vattenkvaliteten, får prövningsmyndigheten göra sin prövning utifrån den föreslagna nya 5 kap. 4 § miljöbalken.

Regeringen avser att ålägga de berörda myndigheterna att fullt ut utnytt- ja det utrymme som EU-rätten ger i fråga om att klassa vattenförekomster som konstgjorda eller kraftigt modifierade och i fråga om undantag från den generella kravnivån. Trots detta är många remissinstanser oroliga för att det utrymmet inte kommer att utnyttjas.

156

För att tillmötesgå remissinstanserna bör förslaget om skyldighet för Prop. 2017/18:243 prövningsmyndigheten att inhämta yttrande från vattenmyndigheten kom-

pletteras. Om den utredning om vattnets kvalitet som kommer fram i pröv- ningsmålet ger ett bättre underlag för att avgöra vilken klassificering vatt- net bör ha eller vilka miljökvalitetsnormer som bör gälla, kommer det underlaget sannolikt att föranleda vattenmyndigheten att ändra klassificer- ingen eller miljökvalitetsnormen. Regeringen avser att i föreskrifter instru- era vattenmyndigheten att – om den kommer fram till att det inte finns förutsättningar att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med det som förts fram i utredningen i målet – lyfta frågan till regeringen för bedömning. I en sådan situation kan regeringen komma att göra en annan bedömning än vattenmyndigheten och meddela föreskrifter som ändrar miljökvalitets- normen. På så sätt säkerställs att nödvändiga avvägningar mellan mot- stående intressen blir gjorda.

Regeringen har för avsikt att i föreskrifter reglera vad ett yttrande från vattenmyndigheten till prövningsmyndigheten och i förekommande fall regeringen ska innehålla.

14.4Statlig kontroll av kommunala beslut om undantag

Regeringens förslag: En kommun ska underrätta den länsstyrelse som är vattenmyndighet, om kommunen tillämpar en undantagsbestämmel- se för att tillåta

en ny verksamhet eller åtgärd som ändrar en vattenförekomsts fysiska egenskaper eller ändrar en grundvattenförekomst, eller

en samhällsnyttig verksamhet som innebär risk för att en ytvatten- förekomsts status ändras från hög till god.

Länsstyrelsen ska pröva kommunens beslut, om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för beslutet eller att en brist i ärendets handläggning haft betydelse för utgången. Länsstyrelsen ska besluta i frågan om huruvida en överprövning ska ske inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kom in till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut om förutsättningarna för undantag inte är uppfyllda.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett stort antal länsstyrelser tillstyrker förslaget,

bl.a. länsstyrelserna i Gotlands, Hallands, Norrbottens, Västerbottens och Östergötlands län. Ett antal länsstyrelser, bl.a. Länsstyrelsen i Kalmar län, tillstyrker förslaget men påpekar att det innebär en ökad arbetsbörda för länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser inte att kommuner bör ha rätt att besluta om undantag från miljökvalitetsnormer och avstyrker därför förslaget.

Sveriges Kommuner och Landsting avstyrker förslaget med hänsyn till att det utgör en överimplementering av vattendirektivet och en omotiverad inskränkning i det kommunala självstyret. Enligt föreningen är länsstyrel- sen skyldig att under vissa förutsättningar överpröva och upphäva ett kom-

munalt beslut om att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser, bland

157

Prop. 2017/18:243 annat om beslutet kan antas innebära att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs (11 kap. 10 § andra stycket 3 och 11 § första stycket plan- och bygglagen). I andra fall som kan bli aktuella kommer kommunerna närmast att fatta beslut i sin egenskap av tillsynsmyndighet enligt miljöbalken. Enligt föreningen borde en eventuell möjlighet att överpröva beslut som fattats av en tillsynsmyndighet i så fall gälla även för länsstyrelserna som normalt har tillsyn över vattenverksamheter och handlägger ärenden om anmälningspliktiga vattenverksamheter. Även Malmö stad och Trosa kommun avstyrker förslaget.

Umeå tingsrätt anser att det bör framgå av författningskommentaren om ett beslut som meddelas med stöd av 4 kap. 11 § vattenförvaltningsför- ordningen är överklagbart och vem som i så fall har klagorätt, t.ex. om enskilda personer har det eller inte.

Skälen för regeringens förslag: I detta lagstiftningsärende föreslås ett förbud i 5 kap. 4 § miljöbalken mot att tillåta att en verksamhet eller åtgärd påbörjas eller ändras på ett sätt som äventyrar att rätt kvalitet på vatten- miljön kan uppnås eller som medför en otillåten försämring av vattenmil- jön. Det kommer att vara möjligt för myndigheter och kommuner som prö- var frågor om tillåtande att göra undantag från förbudet enligt föreskrifter om undantag som får meddelas med stöd av 5 kap. 6 § miljöbalken.

Staten ansvarar för att Sverige lever upp till Sveriges EU-rättsliga åtag- anden. Det behöver därför finnas en möjlighet för staten att kontrollera kommunernas tillämpning av undantagsbestämmelserna så att tillämp- ningen inte medför en otillåten förändring av vattenmiljön. De länsstyr- elser som är vattenmyndigheter har en central roll i vattenförvaltningen med uppgift att se till att Sveriges vattenförekomster klassas på ett sätt som är förenligt med EU-rätten. Vattenmyndigheten bör ges möjlighet att över- pröva en kommuns beslut om undantag och upphäva det om det inte finns förutsättningar för undantag. Förslaget innebär ingen omotiverad in- skränkning i det kommunala självstyret.

Den statliga kontrollen bör regleras på liknande sätt som i fråga om kontrollen över kommuners beslut att ge dispens från strandskydd.

158

14.5Behov av följdändringar i sektorslagstiftningen och plan- och bygglagen

Regeringens förslag: Följdändringar görs i lagstiftning som hänvisar till de bestämmelser i miljöbalken som flyttas eller får ny beteckning. Om det i en enskild prövning enligt någon av nyssnämnda lagar finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet, ska pröv- ningsmyndigheten hämta in ett yttrande från vattenmyndigheten. Det- samma gäller om något annat förhållande av betydelse för normgiv- ningen inte stämmer överens med det som lagts till grund för en sådan norm. Ett yttrande ska dock bara begäras om den bristande överens- stämmelsen har betydelse för möjligheterna att bestämma sådana vill- kor för verksamheten att den kan förenas med miljökvalitetsnormen. I begäran ska prövningsmyndigheten redogöra för den bristande överens- stämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också inhämtas innan pröv- ningsmyndigheten beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet med stöd föreskrifter om undantag för sådana verksamhe- ter.

Regeringens bedömning: Ändringarna i 2 och 5 kap. miljöbalken medför inget behov av följdändring i plan- och bygglagen.

Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens med de skillnader som följer av att promemorians förslag inte flyttar bestämmelser från 2 kap. 7 § till 5 kap. miljöbalken och av att det enligt promemorians förslag inte införs någon möjlighet för prövnings- myndigheten att inhämta yttrande från vattenmyndigheten i frågor om klassning av vatten och beslut om miljökvalitetsnormer.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av bl.a. länsstyrelserna i Got- lands, Hallands och Norrbottens län.

Malmö stad anser att det är högst olämpligt att reglerna och tillämp- ningen av en och samma norm kommer att skilja sig åt i miljöbalken och plan- och bygglagen då dagens bestämmelser inte tar hänsyn till att det finns olika typer av miljökvalitetsnormer och inte heller ger möjlighet att tillämpa undantagen. Göteborgs stad anser att det är en brist att det inte krävs några ändringar i plan- och bygglagen, eftersom konsekvensutred- ningen inte beskriver effekterna för detaljplanering eller bostadsbyggande.

Boverket delar inte uppfattningen om att plan- och bygglagen innehåller en generell hänvisning till 5 kap. miljöbalken. Enligt Boverket är det en- dast till normerna som följer av 5 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd därav som plan- och bygglagen hänvisar till. Boverket delar således inte heller promemorians bedömning att ändringarna i 5 kap. miljöbalken per automatik ger genomslag i tillämpningen av plan- och bygglagen. Boverket anser att det finns ett behov av översyn av kopplingen mellan PBL och miljökvalitetsnormerna.

Sveriges kommuner och Landsting delar inte promemorians uppfattning att följdändringar inte behövs och har i huvudsak anfört följande. Förutom

Prop. 2017/18:243

159

Prop. 2017/18:243 detaljplaner omfattas även regionplaner, översiktsplaner och områdes-

 

bestämmelser av tillämpningsområdet för 2 kap. 10 § plan- och bygglagen.

 

Tillämpningsområdet omfattar vidare bygglov och förhandsbesked utom

 

detaljplan, startbesked avseende lovfria åtgärder och tillsynsärenden enligt

 

lagen (9 kap. 31 § 3, 33 § och 10 kap. 23 § första stycket 1 plan- och bygg-

 

lagen; se också prop. 1997/98:90 s. 162 och prop. 2009/10:170 del 1 s. 414

 

samt 417). Vad gäller rättsverkan i ärenden enligt plan- och bygglagen för

 

andra typer av miljökvalitetsnormer än gränsvärdesnormer är rättsläget

 

mer oklart. I doktrinen har uppfattningen förts fram att ett planbeslut bör

 

överprövas om det innebär att kommunen inte ens kan anses sträva efter

 

att följa normer som anger målsättningsvärden. T.ex. om planen tillåter

 

verksamhet som ökar belastningen och därmed försämrar kvaliteten i ett

 

område där normen idag inte följs. Genom utformningen av 2 kap. 10 §

 

plan- och bygglagen torde det därmed i dagsläget inte finnas någon

 

möjlighet att tillämpa ett undantag på förordningsnivå. Ett sätt att avhjälpa

 

denna brist vore att justera utformningen av hänvisningarna i respektive

 

ämneslagstiftning. Av lagtekniska skäl brukar det dock anses olämpligt att

 

i lag hänvisa till författningar av lägre konstitutionell valör – vilket skulle

 

krävas med den nuvarande utformningen av förslaget. Att skapa en möj-

 

lighet att beakta undantagsmöjligheterna i artikel 4.7 i ramdirektivet för

 

vatten även vid andra projekt än sådana som prövas enligt miljöbalken

 

torde förutsätta att det remitterade förslaget justeras så att implemente-

 

ringen sker genom lagändringar.

 

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det fattas beslut en-

 

ligt annan lagstiftning, s.k. sektorslagstiftning, som kan påverka en vatten-

 

förekomsts status. I den lagstiftningen finns, utöver vad gäller plan- och

 

bygglagen, redan i dag hänvisningar till att 2 kap. och bestämmelser i

 

5 kap. miljöbalken ska tillämpas. Följdändringar behöver göras så att hän-

 

visningarna görs till de nya bestämmelserna såsom de blir placerade i

 

miljöbalken. De föreslagna ändringarna kommer därmed att få genomslag

 

vid tillämpning av sektorslagstiftningen.

 

Om det i en enskild prövning enligt någon av nyssnämnda lagar finns

 

anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som

 

lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat

 

förhållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det

 

som lagts till grund för en sådan norm, och om denna bristande överens-

 

stämmelse har betydelse för möjligheterna att bestämma sådana villkor för

 

verksamheten att den kan förenas med miljökvalitetsnormen, bör pröv-

 

ningsmyndigheten ha en skyldighet att hämta in ett yttrande från vatten-

 

myndigheten. I en begäran om yttrande ska prövningsmyndigheten redo-

 

göra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att

 

ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps. Ett yttrande ska också

 

inhämtas innan prövningsmyndigheten beslutar att tillåta en ny eller änd-

 

rad samhällsnyttig verksamhet med stöd föreskrifter om undantag för

 

sådana verksamheter. Detta förslag motsvarar förslaget om domstolar och

 

andra prövningsmyndigheter som vid prövning av verksamheter eller åt-

 

gärder enligt miljöbalken har att tillämpa de föreslagna bestämmelserna i

 

5 kap. 4§. Det förslaget behandlas i avsnitt 14.3.

 

I 2 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900) finns en generell hänvis-

 

ning till 5 kap. miljöbalken. Det innebär att de föreslagna nya bestäm-

160

melserna i 5 kap. miljöbalken får genomslag även vid planläggning och

annan prövning enligt plan- och bygglagen. Något behov av följdändring Prop. 2017/18:243 i plan- och bygglagen finns därför inte. Det förhållandet att nuvarande

2 kap. 7 § andra och tredje styckena flyttas till 5 kap. miljöbalken tydliggör att dessa bestämmelser kan tillämpas även vid prövning enligt plan- och bygglagen. Regeringen har för avsikt att utreda hur frågor om miljökvali- tetsnormer, och då inte enbart de vattenanknutna miljökvalitetsnormerna, hanteras inom ramen för plan- och byggprocessen. För plan- och bygg- processen kan det behövas en möjlighet att begära ett yttrande från vatten- myndigheten i likhet med det som nu föreslås för prövningsmyndighet- erna. Regeringen avser att också se över den frågan.

15En samlad bild av det som gäller för en verksamhet

Regeringens förslag: En ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd.

En omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestäm- melser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har inte kom-

menterat förslaget. Svea hovrätt avstyrker förslaget och anser att det kan vara mycket betungande för prövningsmyndigheten, att syftet inte kan vara att redovisningen ska få rättsverkan och att om bestämmelserna återges fel- aktigt finns det en risk för att felet kan uppfattas som en avsiktlig ändring.

Skälen för regeringens förslag: Den som bedriver en verksamhet med stöd av ett tillstånd eller en särskild s.k. äldre rättighet förväntas veta vad som gäller för verksamheten. Det förkommer dock att det inte finns något dokument som ger en samlad bild av det som gäller. Det kan vara följden av att det finns flera olika tillstånd som historiskt har getts vid olika tidpunkter, t.ex. ett grundtillstånd som har kompletterats med ett eller flera ändringstillstånd. Även om grundtanken är att tillståndsprövningar och omprövningar ska innebära en samlad prövning av den ifrågavarande verksamheten, kommer det även i fortsättningen att ges tillstånd där prövningen inte har omfattat verksamheten i sin helhet. För alla berörda, såväl för verksamhetsutövaren som för tillsynsmyndigheter och andra in- tressenter, är det angeläget att kunna ha en samlad bild av de tillståndsvill- kor och andra tillståndsbestämmelser som gäller för en verksamhet, även om bestämmelserna har tillkommit vid olika tidpunkter.

När prövningsmyndigheten ger ett tillstånd som är resultat av en till- ståndsprövning, t.ex. ett ändringstillstånd, eller en omprövning bör pröv- ningsmyndigheten se till att avgörandet innehåller en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen

och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver

161

Prop. 2017/18:243 dem. Förutom avgörandet i de frågor som prövats bör man alltså av doku- mentet kunna utläsa vad som i övrigt gäller enligt tidigare givna tillstånd eller motsvarande så att det alltid finns ett uppdaterat samlat dokument om det som gäller för den ifrågavarande verksamheten. De tillståndsvillkor och andra tillståndsbestämmelser som prövningsmyndigheten inte har prövat omfattas inte av avgörandet i sak. I de delarna förväntas inte pröv- ningsmyndigheten göra någon egen bedömning av innehållet. Det är till- räckligt att det finns en sådan redovisning av tidigare meddelade beslut som tillsammans med prövningsmyndighetens avgörande ger en samlad bild. Det bör vara tillståndshavaren som förser prövningsmyndigheten med den information som behövs för denna samlade information och i de delar som inte prövas bör det räcka med att prövningsmyndigheten återger den information som tillståndshavaren har lämnat. Redovisningen ersätter inte tidigare gjorda avgöranden.

 

16

Lagligförklaring

 

 

 

Regeringens förslag: Möjligheten att lagligförklara anläggningar som

 

används för vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel tas

 

bort.

 

 

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller

 

har inget att erinra mot förslaget. Umeå tingsrätt tillstyrker förslaget.

 

Tingsrätten pekar på att det dock kan förekomma att vissa delar av en

 

anläggning saknar tillstånd och att förslaget i sådana fall medför att hela

 

anläggningen måste tillståndsprövas eftersom det inte längre kommer att

 

vara möjligt att lagligförklara den del som saknar tillstånd. Havs- och

 

vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelserna i Blekinge, Stock-

 

holms, Uppsala, Värmlands och Västerbottens län, Naturvårdsverket,

 

Uppsala universitet och Sportfiskarna anser att möjligheten till lagligför-

 

klaring av vattenanläggningar ska tas bort i sin helhet. Växjö tingsrätt

 

ifrågasätter att institutet lagligförklaring ska tas bort endast för vatten-

 

kraftselverksamhet och inte all vattenverksamhet i och med att båtnads-

 

regeln i 11 kap. 6 § miljöbalken tas bort. Värmland Dalsland vattenkraft-

 

förening motsätter sig inte ett avskaffande men anser att det behöver klar-

 

göras hur förslaget kan komma att påverka de anläggningar som redan har

 

lagligförklarats men som inte har tillstånd enligt miljöbalkens regler.

 

Vänersborgs tingsrätt avstyrker förslaget och anser att lagligförklaring

 

av en vattenanläggning varken kan jämställas med eller ersätta prövning

 

av vattenverksamhet. Tingsrätten menar att institutet på intet sätt hindrar

 

en samlad prövning och att det behövs för att kunna avgöra huruvida en

 

anläggning är laglig eller inte.

 

Skälen för regeringens förslag: Av 17 § lagen (1998:811) om införan-

 

de av miljöbalken (miljöbalkens promulgationslag) följer att om en vatten-

 

anläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:231)

 

eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande

162

en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser

 

 

att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark- och miljödomstolen. En förutsättning för laglighets- prövning är att vattenanläggningen tillkommit utan tillstånd. Det saknas betydelse om tillståndsskyldighet funnits eller inte när anläggningen upp- fördes eller ändrades.

Möjligheten till lagligförklaring fanns redan i vattenlagen (1983:231) men var bredare än i dagens reglering. Genom ikraftträdandet av miljöbal- ken begränsades möjligheten till lagligförklaring till att endast kunna avse vattenanläggningarna som sådana (och inte de vattenverksamheter som anläggningarna används för). Av miljöbalkens förarbeten framgår dock att avsikten var att på sikt helt utmönstra institutet ur miljöbalken och bl.a. Vattenverksamhetsutredningen har i sitt slutbetänkande ”I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler” (SOU 2014:35) föreslagit att möjligheten helt ska tas bort.

Mark- och miljööverdomstolen har prövat en fråga om lagligförklaring avseende anläggningsdelar som hörde till ett vattenkraftverk utan att sökanden samtidigt hade ansökt om tillstånd till drift av vattenkraftverket den. I en dom den 3 maj 2017 (mål nr M3924-16) konstaterade domstolen följande:

”…den förutsättning som gäller för lagligförklaring, nämligen att vat- tenanläggningen ska ha tillkommit utan tillstånd, är uppfylld. En sådan begränsad prövning är därför möjlig men frågan är om det är lämpligt med sådan begränsning av prövningen som bolaget ansökt om i ett fall som detta.

Vattenanläggningarna i fråga och vattenverksamheten som de an- vänds till har ett direkt samband med varandra. Det är därför nödvändigt att prövningen av verksamheten och anläggningarna görs på ett sådant sätt att det kan föreskrivas ändamålsenliga villkor för både vatten- verksamheten och vattenanläggningarna. Att lagligförklaring inte regle- ras i miljöbalken och att äldre bestämmelser ska tillämpas på prövningen i sak såvitt avser själva anläggningen kan inte medföra någon annan bedömning. Förarbetena till bestämmelserna om lagligförklaring mot- säger inte heller detta synsätt.

Utmönstringen av institutet lagligförklaring och begränsandet av dess tillämpningsområde talar för att syftet varit att det ska ske en ändamåls- enlig prövning i enlighet med miljöbalkens intentioner och att institutet lagligförklaring ska få ett begränsat tillämpningsområde. Det finns där- med goda skäl för att en prövning av lagligheten av en vattenanläggning inte bör försvåra prövningen av tillstånd till den vattenverksamhet som anläggningen används till och att det därför ska ske en samlad pröv- ning…

… Att med stöd av 17 § [miljöbalkens promulgationslag] förena ett beslut om lagligförklaring med villkor skulle kunna uppfattas som en möjlighet att utan en samlad prövning hantera ovanstående problematik inom ramen för en prövning om lagligförklaring. Domstolen finner dock mot bakgrund av att en lagligförklaring inte får avse en vattenverksam- het att det inte är lämpligt att i samband med ett beslut om lagligför- klaring föreskriva villkor som i första hand avser att reglera själva vattenverksamheten eftersom den rätteligen ska prövas i annan ordning och i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. För att kunna föreskriva lämpliga villkor om vattenhushållning, tappning i omlöp m.m. krävs det

Prop. 2017/18:243

163

Prop. 2017/18:243

därmed att vattenanläggningens laglighet prövas tillsammans med till-

 

ståndet till vattenverksamheten...”

 

Avgörandet tydliggör att även om det i dag är möjligt att ansöka om lag-

 

ligförklaring av en anläggning där tillstånd saknas till den verksamhet som

 

bedrivs med anläggningen kan en sådan avgränsning vara olämplig på den

 

grunden att sådant förfarande skulle äventyra möjligheten att föreskriva

 

lämpliga villkor som är av betydelse för såväl anläggningens utformning

 

som fortsatta driften av vattenverksamheten.

 

I energiöverenskommelsen sägs att samtliga vattenkraftverk och tillhör-

 

ande dammar ska förses med moderna miljövillkor, vilket innebär att de

 

behöver prövas eller omprövas i sin helhet. Eftersom prövningen för mo-

 

derna miljövillkor behöver innebära att frågor som rör bedrivandet av en

 

vattenverksamhet – inklusive utformningen av den eller de anläggningar

 

som verksamheten bedrivs med – prövas i ett sammanhang, finns det inget

 

behov av institutet lagligförklaring för de verksamheter som ska ha moder-

 

na miljövillkor. Möjligheten till lagligförklaring bör därför avskaffas för

 

anläggningar som används för verksamheter som omfattas av det föreslag-

 

na kravet att ha moderna miljövillkor.

 

Förslaget innebär att nya lagligförklaringar av sådana anläggningar inte

 

kommer att kunna ske. Förslaget påverkar inte redan gjorda lagligförklar-

 

ingar. Vid en omprövning – enligt den nya bestämmelsen om omprövning

 

för moderna miljövillkor eller enligt den redan gällande omprövningsbe-

 

stämmelsen i 24 kap. 5 § miljöbalken – av en verksamhet som bedrivs med

 

en lagligförklarad anläggning kommer anläggningen att ha samma status

 

som tidigare, dvs. den anses laglig. Det behöver inte införas något särskilt

 

förtydligande om detta i lagtexten.

 

Om det vid en omprövning för moderna miljövillkor visar sig att den

 

prövade verksamheten till någon del bedrivs med en anläggning som det

 

är oklart huruvida den har tillstånd eller är laglig, kommer det att vara

 

möjligt att i samband med omprövningen också ansöka om det tillstånd

 

som behövs för den verksamhet som bedrivs med anläggningen. Även om

 

lagligförklaringsinstitutet, som Vänersborgs tingsrätt påpekar, inte hind-

 

rar en samlad miljöprövning, fyller lagligförklaringsinstitutet ingen funk-

 

tion för anläggningar som används för verksamheter som ska ha moderna

 

miljövillkor.

 

Flera remissinstanser har ifrågasatt att lagligförklaringsinstitutet inte

 

utmönstras helt. Efter att promemorian remitterades har Mark- och miljö-

 

överdomstolen avgjort ett mål som rörde lagligförklaring av en reglerings-

 

damm (dom den 18 september 2017, mål nr 7206-16). Av domskälen

 

framgår följande:

 

”En damm är en anläggning som syftar till att förändra vattnets djup och

 

läge. Redan på denna grund kan det sägas att vattenanläggningen i detta

 

fall medför att en vattenverksamhet bedrivs. Det framgår också av an-

 

sökan att det vi högflöden är nödvändigt att öppna utskov för att dammen

 

ska kunna avbörda tillrinnande vatten. Dammen kommer därför att vara

 

föremål för en aktiv reglering. Vidare avses vattnet att ledas genom fisk-

 

vägen. Det får därmed anses stå klart att vattenanläggningen kommer att

 

nyttjas för en pågående vattenverksamhet. Det har inte framkommit att

 

denna vattenverksamhet har tillstånd. Vattenanläggningarna och de vat-

164

tenverksamheter de används för har ett direkt samband. Prövningen ska

därför göras på sådant sätt att det kan föreskrivas ändamålsenliga villkor Prop. 2017/18:243 för både verksamheten och anläggningarna.

I den överklagade domen har domstolen genom det så kallade all- männa villkoret … bl.a. fastställt HLs åtagande om att hålla en viss däm- ningsgräns samt minimitappning till fiskvägen. Laglighetsprövningen har således kommit att omfatta även villkor för vattenverksamheten vid dammen vilket rätteligen skulle ha prövats enligt miljöbalkens bestäm- melser. Även detta förhållande talar för att en laglighetsförklaring utan någon prövning av verksamheten är olämplig.

Frågan om lagligheten av vattenanläggningarna borde enligt Mark- och miljööverdomstolen ha prövats tillsammans med en ansökan om till- stånd för vattenverksamheten. Någon sådan ansökan om tillstånd till verksamheten har inte framställts i målet. Med hänsyn härtill har det enligt Mark- och miljööverdomstolen saknats förutsättningar för mark- och miljödomstolen att bifalla HLs yrkande om lagligförklaring. Be- slutet om lagligförklaring ska därför undanröjas och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning…”

Mot bakgrund av Mark- och miljööverdomstolens avgöranden och remiss- instansernas önskemål om att avskaffa möjligheten till lagligförklaring avser regeringen att analysera förutsättningarna för att helt utmönstra lag- ligförklaringsinstitutet och, om analysen föranleder det, återkomma till riksdagen i frågan.

17 Båtnadsregeln

Regeringens förslag: Den s.k. båtnadsregeln för vattenverksamheter tas bort.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna: Ett stort antal av remissinstanserna tillstyrker för-

 

slaget, samtidigt som huvuddelen av domstolarna och nära hälften av läns-

 

styrelserna avstyrker.

 

Länsstyrelserna i Hallands, Jönköpings, Värmlands, Västmanlands och

 

Östergötlands län tillstyrker att båtnadsregeln tas bort.

 

Umeå tingsrätt anser att om förslaget genomförs bör en omarbetning av

 

2–4 kap. miljöbalken göras så att den prövning som ska ske tydliggörs.

 

Detta då det enligt tingsrättens uppfattning inte sker en likvärdig tillämp-

 

ning av bestämmelserna i dag. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser

 

att förslaget behöver analyseras närmare innan beslut fattas om att ta bort

 

båtnadsregeln.

 

LRF anser följande. Båtnadsregelns krav på samhällsekonomisk tillåt-

 

lighet innebär ett viktigt skydd för enskilda intressen. Genom kravet syn-

 

liggörs en verksamhets inverkan på omgivningen och prövningen av verk-

 

samhetens inverkan kan underlättas. Bestämmelsen innebär en grundlägg-

 

ande kontroll av att verksamheten kommer att kunna bära sina kostnader

 

– något som minskar risken för att berörda sakägare hamnar i en situation

 

där de drabbas av skador och olägenheter utan möjlighet till åtgärder och

 

ersättning.

165

 

Prop. 2017/18:243 Växjö och Vänersborgs tingsrätter delar inte promemorians bild av att båtnadsregeln kan anses utgöra en dubbelreglering i förhållande till 2 kap. miljöbalken. Vänersborgs tingsrätt anser att båtnadsregeln till skillnad från bestämmelserna i 2 kap. utgör en tydlig anvisning till prövningsmyndig- heten hur avvägningen ska göras i samhällsekonomiskt hänseende. Tings- rätten menar att båtnadsregeln är nödvändig för att kunna göra samtliga relevanta bedömningar av huruvida en verksamhet kan tillåtas eller inte och att om någon förändring ska ske bör förändringen snarare innebära en utredning av möjligheten att utöka bestämmelsens tillämpningsområde än att ta bort den. Kammarkollegiet avstyrker att båtnadsregeln tas bort och anser att den i stället bör utvidgas till att även gälla miljöfarlig verksamhet.

Uppsala Universitet och Naturvårdsverket avstyrker och anser att ett bort- tagande försvagar det vattenrättsliga miljöskyddet. Länsstyrelserna i Blek- inge, Gotlands, Jämtlands, Norrbottens, Stockholms, Uppsala, Västerbot- tens och Västernorrlands län samt Sportfiskarna, Världsnaturfonden WWF och Älvräddarnas Samorganisation avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljö- balken gäller enligt 11 kap. 6 § miljöbalken en särskild förutsättning för att bedriva vattenverksamhet. Enligt den bestämmelsen får en vattenverk- samhet endast bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Syftet med bestämmelsen är att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad.

Båtnadsregeln är formulerad som att en bedömning av verksamhetens tillåtlighet – dvs. bedömningen av om verksamheten är samhällsekono- miskt motiverad – ska göras löpande och alltså kunna medföra att en verk- samhet inte får fortsätta att bedrivas så snart den inte längre är samhälls- ekonomiskt motiverad. Av förarbetena till paragrafen framgår dock att en sådan ordning inte varit avsedd. I motivtexten anges att syftet varit att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Bestämmelsen anges motsvara 3 och 4 kap. vattenlagen (1983:292). Av regleringen i dessa kapitel framgår tydligt att det är frågan om när en vattenverksamhet får komma till stånd som regleras. Bestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken får anses ha fått en olycklig utformning i förhållande till vad som synes ha varit lagstiftarens avsikt.

Promemorians förslag om att båtnadsregeln ska tas bort överensstämmer med Vattenverksamhetsutredningens förslag i SOU 2014:35. Grunden för förslaget är att ett borttagande inte kommer att innebära någon förändring i sak för regleringen av förutsättningarna för vattenverksamheter. Flera re- missinstanser har motsatt sig denna tolkning och menar att båtnadsregeln har en självständig funktion vid sidan av övriga materiella miljökrav.

Uppsala Universitetet har framfört följande:

”Den självständiga funktionen i 11 kap. 6 § miljöbalken blir tydlig vid en analys av hur den materiella prövningen enligt miljöbalken är upp- byggd. I första steget prövas vilka försiktighetsmått som är möjliga och rimliga att vidta enligt 2 kap. 2–7 §§ miljöbalken. Därefter kvarstår som regel risker för mer eller mindre miljöpåverkan från verksamheten. Där-

för prövas i ett andra steg om verksamheten i sin helhet kan tillåtas,

166

främst enligt 2 kap. 9 § miljöbalken. Denna slutavvägningsregel innebär ett hinder mot tillåtlighet bara om verksamheten kan befaras medföra olägenhet av väsentlig betydelse. Det är en hög tröskel och ytterst få verksamheter stoppas på grund av 2 kap. 9 § miljöbalken.

Platsvalsregeln i 2 kap. 6 § miljöbalken kan under vissa omständig- heter styra bort en vattenverksamhet från ett känsligt område, när det kan finnas bättre platser från miljösynpunkt. Oftast accepteras dock den valda lokaliseringen eftersom det inte anses finnas någon alternativ plats i området som är bättre från miljösynpunkt eller för att en alternativ plats skulle innebära ett orimligt krav (2 kap. 7 § miljöbalken). Det senare gäller särskilt vid bedömning av befintlig verksamhet, såsom vid ändrad vattenreglering i en damm. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken (däribland skyddet för riksintressen) kan i bland hindra att ett område får tas i anspråk för en vattenverksamhet (t.ex. vid prövning enligt 4 kap. 6 § miljöbalken), men i andra fall anses reglerna inte utgöra hinder, trots bedömningen att naturvärden kan skadas påtagligt.

Sammantaget innebär detta att vattenverksamhet i många fall inte hindras på en viss plats genom de platsvalsrelaterade reglerna i 2 kap. 6 § miljöbalken eller 3 och 4 kap. miljöbalken, inte heller genom 2 kap. 9 § miljöbalken. Samtidigt leder som sagt prövningen av försiktighets- mått enligt 2 kap. 2–7 §§ miljöbalken som regel inte till att miljöriskerna elimineras. Tvärtom kan ofta antas att betydande skador uppkommer, t.ex. på den biologiska mångfalden vid anläggandet av mikrokraftverk. Det är i det läget som 11 kap. 6 § miljöbalken fyller en kompletterande funktion. Det beror på att 11 kap. 6 § miljöbalken är en jämviktsregel; vad som ska bedömas är om fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna. Förenklat innebär 11 kap. 6 § miljöbalken att skador och olägenheter på natur- värden m.m. som inte når upp till den höga tröskeln ”olägenhet av väsentlig betydelse” i 2 kap. 9 § miljöbalken kan medföra hinder mot en vattenverksamhet med liten eller måttlig samhällsnytta. 11 kap. 6 § mil- jöbalken ger på detta sätt ett extra skydd utöver hänsynsreglerna.”

Båtnadsregeln innebär en skyldighet för prövningsmyndigheten att göra en särskild bedömning av den samhällsekonomiska tillåtligheten. Reger- ingen anser dock att ett borttagande av båtnadsregeln inte medför en lägre skyddsnivå än den skyddsnivå som ska bli resultatet av den bedömning som görs enligt 2 kap. miljöbalken. Bedömningen enligt 2 kap. innebär att prövningsmyndigheten måste ta ställning till om en verksamhet kan tillåtas med hänsyn till den miljöpåverkan som verksamheten har. Vid bedöm- ningen ska hänsyn tas till nyttan – inklusive den samhällsekonomiska nyttan – av att verksamheten får komma till stånd. En prövning enligt be- stämmelsen om val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken, och i förekommande fall hushållningsbestämmelserna 3 och 4 kap. miljöbalken, kan alltså re- sultera i att tillstånd till verksamheten inte kan ges. Till detta kommer att den nu föreslagna regleringen i 5 kap. 4 § miljöbalken innebär restriktioner mot att tillåta verksamheter som påverkar vattenmiljön på ett oacceptabelt sätt (se avsnitt 14.1).

På samma sätt som är fallet för miljöfarliga verksamheter bör även be- dömningen av vattenverksamheter kunna göras och en adekvat skyddsnivå säkerställas genom tillståndsvillkor eller genom att inte ge tillstånd med tillämpning av 2–4 kap. miljöbalken. Det saknas tillräckliga skäl för att

Prop. 2017/18:243

167

Prop. 2017/18:243 låta vattenverksamheter genomgå en prövning även mot den särskilda båt- nadsregeln.

18Generella föreskrifter för vattenverksamhet

Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela generella föreskrifter om försiktighetsmått för vattenverksamheter. Föreskrifter meddelade med stöd av bemyndigandet bryter igenom tillståndens rättskraft. Så- dana föreskrifter ska användas när både verksamhetsutövare och det offentliga vinner på det, dvs. när det är lämpligare att åstadkomma rätts- ligt bindande krav med lagstiftning i stället för domstolsbeslut i enskil- da fall.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker alter-

nativt har inget att erinra mot förslaget. Mark- och miljööverdomstolen påpekar att införande av generella föreskrifter kan leda till ersättningskrav från verksamhetsutövare. LRF understryker att det inte kan komma i fråga att meddela generella föreskrifter på ett sådant sätt att sakägarnas och andra berördas rätt till påverkan och prövning och rätt till ersättning riske- ras. Sjöfartsverket lyfter fram att konsekvenserna för sjöfartsinfrastruktur måste analyseras innan det meddelas generella föreskrifter för vattenverk- samheter. Svenskt Näringsliv efterlyser konkreta exempel på vad som skulle kunna regleras med generella föreskrifter. Vattenfall AB, Uniper och Energiföretagen Sverige avstyrker förslaget och lyfter fram att det i promemorian inte ges något konkret exempel på en situation där det är lämpligt med generella föreskrifter för vattenkraft för produktion av el. Västsvensk Vattenkraftsförening avstyrker förslaget eftersom det inte finns någon förutsebarhet kring vilka beslut som kan fattas och att det av försla- get inte framgår vilka pålagor som kan komma att beslutas. SVAF avstyr- ker förslaget.

Skälen för regeringens förslag: För miljöfarliga verksamheter finns det i dag ett bemyndigande i 9 kap. 5 § miljöbalken att meddela generella föreskrifter som behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Det rör sig om sådana försiktighetsmått som det – för att tillgodose miljöbal- kens syften – är mer ändamålsenligt utforma som generellt gällande krav jämfört med att ställa kraven i ett förvaltningsbeslut eller en dom i ett enskilt fall. Bemyndigandet avseende miljöfarlig verksamhet används i de fall de verksamheter som ska regleras är av likartat slag och påverkan på omgivningen är väl dokumenterad. Föreskrifter meddelade med stöd av detta bemyndigande kan, enligt 24 kap. 1 § miljöbalken, begränsa ett indi- viduellt tillstånd, dvs. bryta igenom den rättskraft som en tillståndsdom har. I fråga om vattenverksamheter finns det ingen motsvarande möjlighet att med generella föreskrifter om försiktighetsmått bryta igenom ett till- stånds rättskraft.

168

Ett motsvarande bemyndigande som i dag finns för miljöfarliga verk- samheter bör införas även för vattenverksamheter. Generella föreskrifter bör kunna meddelas både i frågor av mer övergripande natur och såvitt gäller skyddsåtgärder för särskilda slags verksamheter och områden. Ge- nerella föreskrifter kan omfatta anläggningar för vattenverksamheter och verksamheter oavsett vad som gäller i fråga om anmälnings- eller till- ståndsplikt.

De remissinstanser som invänder mot förslaget anser att den typ av vat- tenverksamhet vars intresse de företräder inte lämpar sig för reglering genom generella föreskrifter och kritiserar avsaknad av praktiska exempel på tänkbara föreskrifter. Även kopplingen mellan generella föreskrifter och ersättningsrätt för sakägare lyfts fram i remissvaren.

Inför beslut om generella föreskrifter behöver det noga övervägas vilka frågor som lämpar sig för reglering i denna form och om införande av en generell föreskrift behöver förenas med en ersättningsrätt eller annan möj- lighet till kompensation för de verksamhetsutövare eller sakägare som kan komma att träffas av regleringen. I detta lagstiftningsärende föreslås enbart ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Det pågår för närvarande inget arbete inom