Utbildningsutskottets betänkande

2017/18:UbU23

En gymnasieutbildning för alla

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i skollagen med undantag för de föreslagna bestämmelserna om ett undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program. Därmed tillstyrker utskottet delvis propositionen och tillstyrker två motionsyrkanden. Utskottet avstyrker övriga motionsyrkanden.

De lagändringar som utskottet tillstyrker syftar till att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Förslagen innebär bl.a. att stöd ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Detta gäller alla skolformer som omfattas av bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Vid övergångar mellan skolformer, eller inom en skolform, ska sådan information lämnas som behövs för att underlätta elevens övergång. Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor som följer elevens kunskapsutveckling och studiesituation och som ska uppmärksamma om eleven behöver stöd. Rektorn ska ges ett förtydligat ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro, och kommunernas ansvar för hur ungdomar är sysselsatta (kommunernas aktivitetsansvar) ska justeras för att bli mer träffsäkert.

Lagändringarna syftar vidare till att strukturen och kvaliteten på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan ska förbättras. Utbildningsplanen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga innehåll och längd. Eleverna ska ha rätt till en garanterad minsta undervisningstid, och nyanlända elevers kunskaper ska bedömas vid mottagandet till språkintroduktion. Rätten att fullfölja utbildningen ska knytas till elevens individuella studieplan. Preparandutbildningen ska ersättas av en bredare utbildning inom programinriktat val.

Delar av lagstiftningspaketet föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 och andra delar den 1 juli 2019.

I betänkandet finns sju reservationer (S, M, SD, MP, C, V, L, KD). I en reservation (S, MP, V) föreslås att riksdagen inte ska avslå propositionens förslag om ett undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program.

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla.

Tio yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Lagförslaget i fråga om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program

En gymnasieutbildning för alla

Åtgärder för att motverka frånvaro

Rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram

Skolskjuts för gymnasieelever

Uppdraget som mentor

Reservationer

1.Lagförslaget i fråga om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program, punkt 1 (S, MP, V)

2.Lagförslaget i övrigt, punkt 2 (M, C, L, KD)

3.Lagförslaget i övrigt, punkt 2 (SD)

4.Åtgärder för att motverka frånvaro, punkt 3 (M, C, L, KD)

5.Rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram, punkt 4 (SD)

6.Skolskjuts för gymnasieelever, punkt 5 (V)

7.Uppdraget som mentor, punkt 6 (V)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Lagförslaget i fråga om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 16 kap. 32 a § och motsvarande delar i punkt 2 ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 1 och

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 3 och

avslår proposition 2017/18:183 i denna del.

Reservation 1 (S, MP, V)

2.	Lagförslaget i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) utom i de delar som omfattas av utskottets förslag ovan.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:183 i denna del och avslår motionerna

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 3 och

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1.

Reservation 2 (M, C, L, KD)

Reservation 3 (SD)

3.	Åtgärder för att motverka frånvaro

Riksdagen avslår motion

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 2.

Reservation 4 (M, C, L, KD)

4.	Rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram

Riksdagen avslår motion

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 2.

Reservation 5 (SD)

5.	Skolskjuts för gymnasieelever

Riksdagen avslår motion

2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V) yrkande 1.

Reservation 6 (V)

6.	Uppdraget som mentor

Riksdagen avslår motion

2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V) yrkandena 2–4.

Reservation 7 (V)

Stockholm den 17 maj 2018

På utbildningsutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Christer Nylander (L), Erik Bengtzboe (M), Thomas Strand (S), Betty Malmberg (M), Caroline Helmersson Olsson (S), Stefan Jakobsson (SD), Michael Svensson (M), Håkan Bergman (S), Elisabet Knutsson (MP), Maria Stockhaus (M), Gunilla Svantorp (S), Robert Stenkvist (SD), Daniel Riazat (V), Annika Eclund (KD), Roza Güclü Hedin (S) och Fredrik Christensson (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla och tre följdmotioner som väckts med anledning av propositionen.

En redovisning av regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen till riksdagsbeslut i motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återges i bilaga 2.

Regeringen beslutade den 19 mars 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning och därmed få de kunskaper som behövs såväl i arbetslivet som för fortsatta studier. Utredningen hade inom ramen för detta i uppdrag att överväga om det bör bli obligatoriskt för alla unga kvinnor och män att gå en gymnasieutbildning eller om andra åtgärder som ger ungdomar drivkrafter att påbörja och fullfölja en sådan utbildning är att föredra (dir. 2015:31). Utredningen antog namnet Gymnasieutredningen. Gymnasieutredningen överlämnade den 31 oktober 2016 betänkandet En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning (SOU 2016:77). I den nu aktuella propositionen behandlas förslagen i betänkandets avsnitt 25.1 punkterna 4 och 6, 25.3 punkten 2, 25.4 punkten 4, 25.5 punkten 1, 25.6 punkten 1, 25.8, 25.13, 25.14, 25.16 punkterna 1 och 3, 25.17 punkten 1, 25.18 punkterna 1, 2, 5 och 6 och 25.20 punkten 1.

Regeringen beslutade den 19 november 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga elevers problematiska frånvaro i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Utredaren skulle också analysera orsakerna till frånvaron och föreslå hur skolans arbete med att främja närvaro och vidta åtgärder vid frånvaro kan förbättras. Utredningen antog namnet Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro. I december 2016 överlämnade utredningen betänkandet Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera (SOU 2016:94). I den nu aktuella propositionen behandlas förslaget i utredningsbetänkandets avsnitt 13.3.4.

Vissa myndigheter och intresseorganisationer har getts tillfälle att yttra sig över hela eller delar av utkastet till lagrådsremiss som i huvudsak har överensstämt med utredningarnas förslag i sak, men som bl.a. inneburit andra författningstekniska lösningar.

Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.

I detta betänkande behandlas vidare två tillkännagivanden från riksdagen till regeringen som regeringen redovisar som slutbehandlade i proposition 2017/18:183. Det är dels ett tillkännagivande om att gymnasiestudier fortsatt ska vara frivilliga, dels ett tillkännagivande om att införa skriftliga ordningsomdömen på högstadiet och i gymnasieskolan (se detta betänkande s. 23 och 24). När det gäller riksdagens tillkännagivande om att gymnasiestudier fortsatt ska vara frivilliga (bet. 2014/15:UbU10 punkt 2, rskr. 2014/15:162) konstaterar regeringen att Gymnasieutredningen inte har lämnat något förslag om att göra gymnasieskolan obligatorisk utan har gjort bedömningen att andra åtgärder är att föredra. Regeringen lämnar inte heller något förslag om att gymnasieskolan ska vara obligatorisk i proposition 2017/18:183.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som syftar till att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning.

Förslagen innebär bl.a. att stöd ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Detta gäller alla skolformer som omfattas av bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Vid övergångar mellan skolformer, eller inom en skolform, ska sådan information lämnas som behövs för att underlätta elevens övergång. Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor som följer elevens kunskapsutveckling och studiesituation och som ska uppmärksamma om eleven behöver stöd. Rektorn ska ges ett förtydligat ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro, och kommunernas ansvar för hur ungdomar är sysselsatta (kommunernas aktivitetsansvar) ska justeras för att bli mer träffsäkert.

Strukturen och kvaliteten på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan ska förbättras. Utbildningsplanen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga innehåll och längd. Eleverna ska ha rätt till en garanterad minsta undervisningstid, och nyanlända elevers kunskaper ska bedömas vid mottagandet till språkintroduktion. Rätten att fullfölja utbildningen ska knytas till elevens individuella studieplan. Preparandutbildningen ska ersättas av en bredare utbildning inom programinriktat val, och elever som har fyllt 19 år och bedöms klara av ett nationellt högskoleförberedande program ska få möjlighet till undantag från vissa behörighetskrav för att kunna börja programmet.

Delar av lagstiftningspaketet föreslås träda i kraft den 1 juli 2018 och andra delar den 1 juli 2019.

Utskottets överväganden

Inledning

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att i det första avsnittet behandla motionsyrkanden med förslag om att riksdagen ska avslå en viss del av regeringens proposition. I det andra avsnittet behandlas dels ytterligare motionsyrkanden med förslag om att riksdagen ska avslå vissa delar av regeringens proposition, dels regeringens lagförslag i övrigt. I de följande fyra avsnitten behandlas motionsyrkanden som samtliga innehåller förslag om tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslaget.

Lagförslaget i fråga om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår de föreslagna bestämmelserna om ett undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program. Därmed bifalls två motionsyrkanden.

Jämför reservation 1 (S, MP, V).

Propositionen

Undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program

Regeringens förslag

En sökande till ett högskoleförberedande program som är elev på ett introduktionsprogram och som vid utgången av det första kalenderhalvåret det år den sökande fyller 19 år saknar godkänt betyg i ett eller två av de ämnen som krävs för behörighet, men som uppfyller övriga behörighetskrav, ska ändå anses behörig om den sökande bedöms ha förutsättningar att klara studierna på det sökta programmet. Den sökande får inte sakna godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk. Utbildningen på det högskoleförberedande programmet ska påbörjas senast det första kalenderhalvåret det år den sökande fyller 20 år.

Den nya undantagsbestämmelsen ska inte få tillämpas samtidigt som undantaget för godkänt betyg i engelska.

Skälen för regeringens förslag

Vissa elever som har passerat åldersgränsen för att påbörja ett nationellt program har behov av den utbildning som gymnasieskolan erbjuder

Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ungdomar som har avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning och som påbörjar sin gymnasieutbildning under tiden fram t.o.m. det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år eller i vissa fall 21 år (15 kap. 5 och 36 §§ skollagen). Enligt 16 kap. 29 § gäller, utöver vad som anges i 15 kap. 5 § skollagen, vissa ytterligare behörighetskrav. Hänvisningen till 15 kap. 5 § har i praxis tolkats så att en elev på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan som blir behörig till ett nationellt program senast kan påbörja ett nationellt program det första kalenderåret det år eleven fyller 20 år (eller i vissa fall 21 år).

Många elever som påbörjar sin gymnasieutbildning på ett introduktionsprogram hinner inte uppnå behörighet till ett nationellt program innan de har fyllt 20 år. Detta gäller i synnerhet nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i Sverige i gymnasieskolan. Eleverna har då i stället möjlighet att gå vidare till kommunal vuxenutbildning. Det är dock endast cirka en fjärdedel av de elever som är 19 år och går ett introduktionsprogram som sedan fortsätter att studera i kommunal vuxenutbildning eller på folkhögskola. Ungdomar som har avslutat sin utbildning i gymnasieskolan och har fyllt 20 år behöver aktivt söka till vuxenutbildning för att där fortsätta sina studier. Det innebär att många ungdomar inte fullföljer sina studier på gymnasial nivå. Regeringen bedömer därför, i likhet med utredningen, att elever på ett introduktionsprogram som vid utgången av det första kalenderhalvåret det år de fyller 19 år bedöms ha förutsättningar att klara studierna på ett nationellt program under vissa förutsättningar bör kunna anses behöriga även om de inte uppfyller alla ordinarie behörighetskrav. Om eleverna läser inom gymnasieskolan kommer de att omfattas av gymnasieskolans bestämmelser om elevhälsa och särskilt stöd (2 kap. 25, 27 och 28 §§ och 3 kap. 7–9 §§ skollagen), vilket kan förbättra förutsättningarna för eleverna att fullfölja sin utbildning.

Regeringen vill framhålla att förslaget, som syftar till att öka tillgängligheten till gymnasieskolan, ger bättre förutsättningar för skolan att arbeta med elevernas motivation. Skolinspektionens granskning av språkintroduktion (2017) visar att det finns en utbredd stress bland eleverna att de ska bli för gamla för att hinna påbörja ett nationellt gymnasieprogram. Regeringen anser att ett undantag från vissa behörighetskrav kan motivera eleverna eftersom möjligheten att påbörja ett nationellt program kan komma att uppfattas som nåbar för fler elever.

Regeringen anser att vägen till en fullföljd utbildning på gymnasial nivå eller motsvarande kan se ut på olika sätt. För vissa elever kommer kommunal vuxenutbildning eller folkhögskola att vara den lämpligaste studievägen. För andra kommer den mer sammanhållna utbildningen på program som gymnasieskolan erbjuder att vara ett bättre alternativ. Vissa elever kan också ha läst en stor del av utbildningen på introduktionsprogram integrerat med ett nationellt program och redan ha fått betyg i flera gymnasiekurser. För dessa elever kommer det sannolikt att handla om en övergång till ett nationellt program snarare än att påbörja programmet från år ett. För att säkerställa att eleverna väljer den studieväg som ger dem bäst förutsättningar att fullfölja utbildningen anser regeringen att det är viktigt att skolan informerar och vägleder elever på introduktionsprogrammen om dessa olika studievägar inför deras val av fortsatt utbildning. Regeringen anser vidare att det är angeläget att skapa flexibla vägar för att bli behörig till ett nationellt program så att fler ungdomar får möjlighet att få en gymnasieexamen.

Det ska införas en ny möjlighet att göra undantag från behörighetskraven för att antas till ett högskoleförberedande program

Regeringen anser att en viktig utgångspunkt vid tillämpningen av undantagsbestämmelsen är att eleven bedöms ha förutsättningar att nå målen för programmet, dvs. att få en gymnasieexamen. Vilka ämnen som kan undantas bör därför avgöras av det sökta programmets inriktning och innehåll. Det kan exempelvis förekomma att en elev har goda kunskaper i sådana ämnen som är av särskild vikt för den sökta utbildningen, samtidigt som eleven ännu inte har fått godkända betyg i andra ämnen som inte bedöms vara lika avgörande för att nå målen för den aktuella utbildningen. Regeringen vill dock betona att det är den enskilda elevens förutsättningar att nå målen för hela utbildningen som är centrala vid bedömningen.

Motionerna

I kommittémotion 2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 3 begärs att riksdagen avslår proposition 2017/18:183 i den del som avser förslaget om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program. Motionärerna hänvisar bl.a. till att det finns en risk att bedömningen av vilka elever som ska få rätt att påbörja en gymnasieutbildning med stöd av undantagsbestämmelsen blir ojämlik eftersom det enligt motionärerna inte framgår vem som ska vara ansvarig för bedömningen och vad bedömningen ska grunda sig på.

I motion 2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 1 begärs att riksdagen avslår proposition 2017/18:183 i den del som avser förslaget om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program. Motionärerna anser att det inte är acceptabelt att sänka behörighetskraven för att antas till ett högskoleförberedande program.

Utskottets ställningstagande

När det gäller förslaget om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program vill utskottet inledningsvis peka på den kritik mot förslaget som framförts av vissa remissinstanser. En remissinstans menar att bestämmelsen riskerar att bygga in ett väntande i systemet då eleven under sitt 19:e år genom passivt handlande blir behörig trots avsaknad av behörighet till ett eller två ämnen. Andra remissinstanser framför att det skulle behöva tydliggöras vilka ämnen som kan undantas, vem som ansvarar för bedömningen och hur elevens brist på grundläggande kunskaper inom de ämnen som undantagits ska hanteras av gymnasieskolan.

Utskottet anser att det finns risk för att bedömningen av vilka elever som får rätt att påbörja en gymnasieutbildning med stöd av den nya undantagsbestämmelsen blir ojämlik och svår att följa upp eftersom det inte framgår vem som ska vara ansvarig för bedömningen och vad bedömningen ska grunda sig på. Dessutom har regeringen inte redogjort för konsekvenserna av att gymnasieskolan får fler elever som inte når upp till de ordinarie kunskapskraven. Ett ökat antal elever som inte nått kunskapsmålen i grundskolan ökar behovet av lärare och särskilt stöd i gymnasieskolan, annars finns risk för att resurserna inte räcker till och att eleverna inte får det stöd de har rätt till.

Utskottet kan vidare konstatera att dagens introduktionsprogram inte fungerar tillfredsställande. Nyanlända elever fastnar ofta på introduktionsprogrammet språkintroduktion där de ägnar sig åt svenska och att läsa in grundskolans ämnen. En utvärdering från Skolverket (2016) visar att endast 30 procent av eleverna hade gått vidare till ett nationellt gymnasieprogram tre år efter att de började på språkintroduktion. Nästan hälften av eleverna hade slutat att gå på gymnasiet helt och hållet. Utskottet anser att sänkta behörighetskrav till gymnasieskolan inte är lösningen på att stora grupper av elever saknar tillräckliga grundskolekunskaper och att de befintliga introduktionsprogrammen inte fungerar tillfredsställande.

Utskottet föreslår mot bakgrund av det som anförs ovan att riksdagen avslår regeringens förslag i fråga om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program. Därmed tillstyrks motionerna 2017/18:4072 (L, M, C, KD) yrkande 3 och 2017/18:4029 (SD) yrkande 1.

En gymnasieutbildning för alla

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i skollagen.

Förslagen innebär bl.a. att stöd ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Detta gäller alla skolformer som omfattas av bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Vid övergångar mellan skolformer, eller inom en skolform, ska sådan information lämnas som behövs för att underlätta elevens övergång. Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor som följer elevens kunskapsutveckling och studiesituation och som ska uppmärksamma om eleven behöver stöd. Rektorn ska ges ett förtydligat ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro, och kommunernas ansvar för hur ungdomar är sysselsatta (kommunernas aktivitetsansvar) ska justeras för att bli mer träffsäkert.

   Strukturen och kvaliteten på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan ska förbättras. Utbildningsplanen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga innehåll och längd. Eleverna ska ha rätt till en garanterad minsta undervisningstid, och nyanlända elevers kunskaper ska bedömas vid mottagandet till språkintroduktion. Rätten att fullfölja utbildningen ska knytas till elevens individuella studieplan. Preparandutbildningen ska ersättas av en bredare utbildning inom programinriktat val.

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om avslag på lagförslaget i den del som avser mentorer och ett motionsyrkande om avslag på lagförslaget i den del som avser det kommunala aktivitetsansvaret.

Jämför reservation 2 (M, C, L, KD) och 3 (SD).

Propositionen

Stöd ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet

Regeringens förslag

Stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet, om det inte är uppenbart obehövligt. Detta ska gälla för alla skolformer som omfattas av bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd.

Det ska framgå av skollagen att det ska finnas kravnivåer för de ämnesområden som ingår i de individuella programmen i gymnasiesärskolan. Det ska tydliggöras att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kravnivåer som gäller ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser samt att elever som lätt når de kravnivåer som gäller ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Det ska vidare tydliggöras att stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen ska ges även när det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kravnivåer som gäller för ett ämnesområde. Det ska också tydliggöras att den anmälningsskyldighet och utredningsskyldighet som enligt skollagen gäller i fråga om särskilt stöd även gäller när det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kravnivåer som gäller för ett ämnesområde.

Skälen för regeringens förslag

Bristande stöd kan leda till studiemisslyckanden

Alla elever behöver någon form av ledning och stöd för sin kunskapsutveckling – vissa mer, andra mindre. Gymnasieutredningen (SOU 2016:77) konstaterar att bristande stöd i olika sammanhang framhålls som en av de huvudsakliga orsakerna till studieavbrott. Det finns olika förklaringar både inom och utanför skolväsendet till vad som leder till att elever avbryter sina studier och lämnar gymnasieskolan eller går kvar utan att nå utbildningens mål. Gymnasieutredningen konstaterar även att forskning visar att elever som avbrutit sin utbildning ofta efterfrågat särskilt stöd som bättre hade svarat mot just deras behov och svårigheter samt uppgett att stödet till dem kommit för sent, haft för liten omfattning eller till och med saknats.

Det finns brister i det stöd som ges i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan

De närmare bestämmelserna om barns och elevers utveckling mot målen och om olika stödåtgärder finns i 3 kap. skollagen. Enligt Gymnasieutredningen visar forskning att det särskilda stödet till elever är mer bristfälligt i gymnasieskolan än i grundskolan.

Vad ska man tänka på när det gäller stöd vid kursutformad utbildning?

Gymnasieutredningen har erfarit att gymnasieskolans kursutformning kan innebära svårigheter att ge adekvat stöd. Kraven på stödåtgärder är i huvudsak kopplade till att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås för ett godkänt betyg, dvs. minst betyget E. För gymnasieskolan gäller kunskapskraven enskilda kurser. En stor del av kursen kan dock ha genomförts innan stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd sätts in, och sedan avslutas kursen utan att stödåtgärderna följer med i den resterande utbildningen. Detta skapar brister i kontinuitet när det gäller stödet och bidrar inte till att stärka helheten i elevens utbildning. Motsvarande problematik finns även i gymnasiesärskolan eftersom den också till stora delar är kursutformad. Regeringen anser därför att bedömningen av en elevs stödbehov i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bör göras utifrån en helhetsbedömning av elevens förutsättningar att klara hela utbildningen. Det kan t.ex. innebära att stödåtgärder bör sättas in redan i inledningen av en kurs.

Det bör förtydligas i lagtexten att stöd ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet

Bestämmelserna om särskilt stöd gäller i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Det framgår av förarbetena att ett åtgärdsprogram ska omfatta elevens hela skolsituation. Det betonas i förarbetena att det är viktigt att lägga fokus på elevens hela studiemiljö (prop. 2009/10:165 s. 290 och 665).

Med hänsyn till de brister som har konstaterats när det gäller det särskilda stödet i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan anser regeringen att det finns skäl att föra in det krav på ett helhetsperspektiv vid utformningen av stödåtgärder som för närvarande enbart kommer till uttryck i förarbetsuttalandena direkt i lagtexten i 3 kap. 8 § skollagen, med en ventil för fall när det är uppenbart obehövligt. Förtydligandet bör utformas så att det träffar alla skolformer som bestämmelserna om särskilt stöd är tillämpliga på.

Skollagens bestämmelser om stöd behöver förtydligas så att det framgår att de även omfattar gymnasiesärskolan

Av propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) framgår inte att särskilt stöd i gymnasiesärskolan skulle vara begränsat till elever på nationella program. Regeringen bedömer att avsikten inte har varit att utesluta elever på individuellt program i gymnasiesärskolan från att ha rätt till särskilt stöd. Regeringen anser därför att skollagen behöver förtydligas för att främja en likvärdig tillämpning av stödbestämmelserna i gymnasiesärskolan.

Eftersom kravnivåer i dag bara regleras på förordningsnivå bör det i 18 kap. skollagen, som innehåller bestämmelser om gymnasiesärskolan, införas bestämmelser om att det för ämnesområden i gymnasiesärskolan ska finnas kravnivåer. Vidare bör bestämmelserna i 3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen justeras så att det anges att stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen ska ges respektive anmälan om särskilt stöd göras till rektorn, om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav ”eller de kravnivåer” som gäller. Slutligen bör även den inledande bestämmelsen i 3 kap. 3 § skollagen, som innehåller bestämmelser om den ledning och stimulans som ska ges alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet, justeras på motsvarande sätt. I bestämmelsen bör det anges att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav ”eller kravnivåer” som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser samt att elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ”eller de kravnivåer som gäller” ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Sammantaget innebär dessa förslag att det i skollagen infogas en reglering av kravnivåer som är förenlig med lagens systematik.

Alla elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor

Regeringens förslag

Varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor som ska följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Mentorn ska uppmärksamma om eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera berörd skolpersonal.

Skälen för regeringens förslag

En mentor kan få en helhetsbild av elevens studiesituation och vara till stöd för eleven i utvecklingen mot att bli vuxen

Gymnasieskolans kunskapsinnehåll är organiserat i ämnen. De flesta ämnen är i sin tur indelade i flera kurser för att ämnesstudiernas omfattning ska kunna variera mellan olika program och inriktningar. Att gymnasieskolan är kursutformad innebär att ett nationellt program består av ett antal ”byggstenar” i form av kurser som kombineras på olika sätt. Vissa kurser är obligatoriska för alla elever att läsa, vissa är obligatoriska för elever på ett visst eller vissa program eller inom en viss inriktning, och andra är valbara. Även elever på introduktionsprogram läser kurser i de fall de läser gymnasieämnen. På gymnasiesärskolans nationella program läser eleverna kurser, och på de individuella programmen läser de både kurser och ämnesområden. Elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan läser vanligtvis flera kurser i ett ämne, och utbildningarna innehåller också oftast fler ämnen än utbildningen i de obligatoriska skolformerna. En följd av detta är att eleverna ofta möter många lärare under sin gymnasieutbildning. Att utbildningen är kursutformad innebär vidare att eleverna får slutliga betyg i varje kurs och inte ett slutligt betyg per ämne. För att få en gymnasieexamen ska en elev ha godkända betyg motsvarande minst 2 250 poäng av 2 500 möjliga poäng samt godkända betyg i vissa angivna kurser (16 kap. 26–28 §§ skollagen).

Med anledning av kursutformningen ser regeringen ett behov av att det finns någon som har ett övergripande ansvar för att följa en elevs kunskapsutveckling och studiesituation för att få en helhetsbild av elevens utbildning. Det är viktigt att eleverna har en person de kan bygga en förtroendefull och tillitsfull relation till och som kan ha en samlad bild av deras studiesituation.

Det finns enligt Gymnasieutredningen flera goda exempel på skolor där elevernas mentorer har en nyckelroll i arbetet med att tidigt upptäcka tecken på annalkande studieavbrott och studiemisslyckanden. Mentorns roll är ofta att löpande följa elevens utveckling. Utredningen konstaterar att forskning om studieavbrott och studiemisslyckanden pekar på att ett helhetsperspektiv på eleverna i relation till skolsituationen är en viktig faktor för att förebygga studieavbrott.

Regeringen anser att ett tillitsfullt samarbete mellan vuxna och ungdomar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, inklusive mellan en mentor och en elev, kan uppmuntra ungdomar att växa in i rollen som ansvarstagande unga vuxna.

Regeringen bedömer att alla elever gynnas av att ha en mentor. Även elever som har lätt att nå kunskapskraven kan ha nytta av att ha en mentor för att ges stimulans att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. Regeringen anser således att starka skäl talar för att det för varje elev ska finnas någon som har ett utpekat ansvar för en helhetsbild av elevens studiesituation.

Mentorns ansvar i förhållande till rektorns och den övriga skolpersonalens ansvar

Eleverna har enligt skollagen rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen om det kan befaras att eleverna inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 5 a §). Om det genom uppgifter från lärare eller övrig personal i skolan, från elever eller föräldrar eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, trots att stöd har getts i form av extra anpassningar, ska det anmälas till rektorn. Rektorn ska sedan se till att elevens behov av särskilt stöd utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation (3 kap. 8 §).

Regeringen menar att det följer av gällande rätt att all skolpersonal har ett ansvar att anmäla behov av extra anpassningar och särskilt stöd. En undervisande lärare och en mentor har dock olika förutsättningar att upptäcka en elevs olika svårigheter. Den undervisande läraren ser bäst hur eleven förhåller sig till kunskapskraven i den kurs eller det ämne som läraren undervisar i. Med hänsyn till sitt helhetsperspektiv anser regeringen att en mentor, i synnerhet i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, kan ges en utpekad roll i att uppmärksamma tecken på om en elev behöver stöd, eftersom mentorn har särskilt goda förutsättningar att upptäcka om en elev uppvisar andra svårigheter än att inte nå kunskapskraven och att upptäcka generella svårigheter som har betydelse för flera kurser och ämnen. När det gäller rektorns roll följer det av skollagen att det är rektorn som är ansvarig för att utreda behov av särskilt stöd (3 kap. 8 §). Regeringen anser således att rollfördelningen mellan rektorn, undervisande lärare och den mentor som föreslås av utredningen är tydlig.

För att alla elever ska få en likvärdig utbildning anser regeringen att det bör anges i skollagen att varje elev ska ha en mentor. Det bör då också anges vad mentorn ska ha för uppgifter. För att betona det helhetsperspektiv som en mentor bör ha anser regeringen att det i stället bör anges att mentorn ska följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Av skäl som angetts ovan bör det också anges i lagtexten att mentorn särskilt ska uppmärksamma tecken på att eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera berörd skolpersonal. Mentorns skyldighet att uppmärksamma tecken på att en elev kan behöva stöd och i så fall informera berörd skolpersonal inskränker dock inte övrig skolpersonals skyldighet att agera.

Rektorn ska fortfarande organisera den egna verksamheten

Regeringen menar att det även med den föreslagna regleringen finns friutrymme kvar på huvudmannanivå i tillräcklig omfattning för lokal och individuell anpassning av verksamheten. Som regeringen återkommer till nedan föreslås t.ex. inte att det ska regleras att det ska vara en lärare som ska vara mentor. Inte heller regleras på vilket sätt personen i fråga ska skaffa sig helhetsbilden. Regeringen anser att det i slutändan alltid är rektorns ansvar att skapa en arbetsorganisation som överensstämmer med skolans och lärarnas behov. Regeringen anser vidare att det är centralt att rektorn ansvarar för skolans inre arbetssätt och att rektorn har möjlighet att utifrån elevernas behov förändra arbetssätt och resursfördelning och menar att det också är fullt möjligt med förslaget.

Rektorn bör avgöra vem som ska vara mentor

Den kompetens som krävs för att vara mentor finns redan bland skolans personal. Regeringen anser inte att en mentor nödvändigtvis behöver vara en lärare, utan det kan även vara fråga om personer med t.ex. utbildning till studie- och yrkesvägledare. För uppdraget som mentor krävs bl.a. kunskap om gymnasieskolans respektive gymnasiesärskolans struktur. Även andra erfarenheter och kunskaper kan givetvis vara relevanta för mentorsuppdraget.

Regeringen vill i sammanhanget framhålla att huvudmannen är skyldig att se till att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Denna skyldighet omfattar även de personer som utses till mentorer.

Regeringen anser att de krav som bör ställas på den som ska vara mentor är att personen bör ha relevanta kunskaper och erfarenheter för uppdraget och även i övrigt anses vara lämplig. Regeringen anser dock att detta ligger i sakens natur och att det inte behöver regleras i skollagen. Eftersom rektorn fortfarande är den som ska besluta om en skolenhets inre organisation, och har ansvaret för att fördela resurser inom enheten efter elevernas förutsättningar och behov, följer det naturligt att rektorn även beslutar om vem som bör vara mentor.

En överlämning ska göras när det behövs för att underlätta övergången för eleven

Regeringens förslag

När en elev i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan övergår från en skolform till en annan av de nämnda skolformerna ska den skolenhet som eleven lämnar till den mottagande skolenheten överlämna sådana uppgifter om eleven som kan behövas för att underlätta övergången för eleven. Detsamma gäller om en elev byter skolenhet inom en skolform. När en elev byter skolform från grundskolan eller grundsärskolan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, ska den mottagande skolenheten skyndsamt informera den överlämnande skolenheten om att skolenheten har tagit emot eleven, om det inte är obehövligt.

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering är inte tillräckligt tydlig

I läroplanerna finns det bestämmelser om övergångar och samverkan mellan skolformer. På många håll bedrivs ett aktivt utvecklingsarbete med överlämning av uppgifter vid övergångar. Det finns dock problem med försenade eller obefintliga åtgärder i samband med byten mellan skolor och årskurser. Det innebär att den reglering om övergångar som finns i läroplanerna inte har fått tillräckligt genomslag och möjligen inte uppfattas som tillräckligt tydlig. Att extra anpassningar eller särskilt stöd glöms bort eller försenas i samband med att elever byter skola eller lärare kan medföra att en elev kommer efter i skolan och kan få svårt att komma i kapp senare. Då gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är frivilliga kan eleven vidare välja att hoppa av utbildningen om skolarbetet känns övermäktigt, vilket är särskilt allvarligt eftersom en genomförd gymnasieutbildning i det närmaste är en förutsättning för att man ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Det är också viktigt att de elever som vill kunna gå vidare till eftergymnasiala studier får förutsättningar att göra det. Det är vidare allvarligt med en försenad eller utebliven överlämning till gymnasieskolan eftersom eleverna där inte får ämnesbetyg utan kursbetyg och eftersom varje kursbetyg räknas vid ansökan till exempelvis universitet och högskola. Regeringen anser således att det är viktigt av likvärdighetsskäl och för att alla elever ska få de bästa möjligheterna att efter skolan etablera sig på arbetsmarknaden eller gå vidare till eftergymnasiala studier att alla elever med behov av en överlämning ska få en sådan redan från början, oavsett vilken skolenhet de tillhör.

Det bör ske en avgränsning i fråga om vilka uppgifter skyldigheten att överlämna information ska omfatta

Regeringen anser att det är elevernas behov av en överlämning som bör styra om en överlämning ska göras. Elevernas behov bör också styra vilka uppgifter som ska överlämnas till den nya skolenheten. Det innebär att det för många elever som t.ex. övergår från grundskolan till gymnasieskolans nationella program inte behövs någon särskild överlämning. När det gäller elever som är i behov av stöd är det i princip alltid angeläget att det görs en överlämning av information så att elevens nya skolenhet kan sätta in stödåtgärder redan i början av elevens fortsatta utbildning.

Överlämningen bör avse uppgifter om stödinsatser

För att elever som har haft stöd under sin tidigare skolgång ska få en bra start på den nya skolenheten inom samma skolform eller i en ny skolform är det särskilt viktigt att uppgifter om vilka stödinsatser som erbjudits ingår i den information som överlämnas. Detta gäller både extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd. Om det finns ett åtgärdsprogram bör även det överlämnas. Ibland kan det bedömas vara relevant att överlämna den utredning som ligger till grund för åtgärdsprogrammet till den mottagande skolenheten. Det kan dock finnas uppgifter som en elev eller elevens vårdnadshavare inte vill ska överlämnas till en ny skola och som normalt omfattas av sekretess eller tystnadsplikt.

Uppgifter om elevens kunskapsutveckling och studieresultat kan behövas

I vissa fall kan uppgifter om stödinsatser som har getts till en elev behöva kompletteras med uppgifter om en elevs kunskapsutveckling, studieresultat eller studiesituation i övrigt vid överlämning till den mottagande skolan. Sådana uppgifter kan vara relevanta att lämna över även när en elev inte har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Det kan t.ex. vara fråga om att en elev byter skola under pågående läsår, utan att t.ex. betyg har satts. I ett sådant fall kan även information om tidigare undervisningsinnehåll behöva överlämnas. Elever som av olika skäl behöver särskild utmaning och stimulans i undervisningen, t.ex. särskilt begåvade elever, behöver också ofta en överlämning av kunskapsutveckling och hur huvudmannen har arbetat med olika insatser för att så långt som möjligt stärka elevens progression. Vilka uppgifter som är relevanta att överlämna är alltså i hög grad beroende av elevens studiesituation och av när under skoltiden övergången sker.

Det krävs en bedömning från den avlämnande skolans sida

Det är angeläget att den avlämnande skolan gör en noggrann bedömning av vilka uppgifter som är lämpliga att lämna över till den nya skolan. Utöver uppgifter om studieresultat, kunskapsutveckling och stödinsatser kan det även finnas andra uppgifter som rör elevens studiesituation som är relevanta att lämna över, t.ex. åtgärder som vidtagits för att motverka frånvaro för en elev med problematisk frånvaro. Enligt utredningen Att vända frånvaro till närvaro (SOU 2016:94) är en bakgrund med frånvaro i grundskolan snarare regel än undantag bland elever som gör studieavbrott i gymnasieskolan. Regeringen anser att en avlämnande skola endast ska lämna över uppgifter som är relevanta för att underlätta elevens fortsatta skolgång. Uppgifter om frånvaro som inte varit problematisk för en elev som antagits till ett nationellt program i gymnasieskolan behöver t.ex. inte överlämnas, inte heller uppgifter om extra anpassningar som en elev haft tidigare men inte längre är i behov av. Uppgifter av personlig karaktär som på något sätt kan vara negativa för eleven bör inte heller lämnas över. Många elever kan vid bytet från grundskola till gymnasieskola rentav gagnas av att få en nystart och är inte nödvändigtvis betjänta av att uppgifter om dem följer med till den nya skolan. Inför en överlämning bör därför avlämnande skola göra en bedömning av om en överlämning över huvud taget behövs. Om skolan bedömer att en överlämning behövs bör skolan göra en bedömning av vilka uppgifter som är relevanta att överlämna till den nya skolan med hänsyn till elevens fortsatta skolgång. Oftast behöver detta göras i samråd med eleven och vid behov även med vårdnadshavare. Regeringens uppfattning är att de uppgifter som överlämnas ska ta sin utgångspunkt i målen för utbildningen men däremot inte beskriva egenskaper hos individen. I fråga om elever som har klarat av sin skolgång i grundskolan eller motsvarande utan särskilda svårigheter, och som blir antagna till ett nationellt program i gymnasieskolan, bör det i praktiken sällan behövas någon särskild överlämning.

Skyldigheten att lämna över uppgifter vid övergångar bör bryta sekretessen och tystnadsplikten

Regeringen anser att starka skäl talar för att bestämmelsen om överlämnande av sådan information som behövs för att underlätta en övergång till en annan skolenhet bör utformas så att den blir en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 2 och 28 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gör det möjligt för en skola med offentlig huvudman att lämna uppgifter till en annan skola utan att inhämta samtycke. På motsvarande sätt gör en sådan uttrycklig uppgiftsskyldighet att det inte blir ett obehörigt röjande av uppgifter när en fristående skola lämnar över uppgifter om eleven. Alltså bör enligt regeringen bestämmelsen om överlämning utformas så att den bryter igenom sekretess och tystnadsplikt i OSL:s och skollagens mening. Detta innebär att ett uttryckligt samtycke från elev eller vårdnadshavare inte behöver inhämtas vid överlämnande av sekretesskyddade uppgifter.

Det är dock angeläget att det finns ett förtroendefullt samarbete mellan skolan och eleven och elevens vårdnadshavare

För barn under 18 år gäller att barnets bästa ska vara utgångspunkt i all verksamhet enligt skollagen och att barnets inställning så långt det är möjligt ska klarläggas (1 kap. 10 § skollagen). Så som anförts ovan är det bara sådana uppgifter om eleven som kan behövas för att underlätta övergången för eleven som ska lämnas över när en elev övergår från en skolenhet till en annan. Även om bestämmelsen om överlämning föreslås vara sekretessbrytande anser regeringen att eleven behöver vara delaktig i processen kring överlämning.

Det bör bedrivas ett systematiskt arbete med överlämnande av uppgifter vid övergångar hos både avlämnande och mottagande skolenheter

Som anges ovan bör en överlämning endast avse sådana uppgifter som kan behövas för att underlätta övergången för eleverna. För många elever som t.ex. övergår från grundskolan till ett nationellt program i gymnasieskolan kommer det inte att behövas en överlämning. Regeringen anser att en förutsättning för att skolorna ska lyckas med ett överlämningsarbete är att huvudmännen arbetar organiserat och systematiskt med överlämning vid övergångar.

För att underlätta för skolhuvudmännen vid överlämningar från grundskolan eller grundsärskolan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan anser regeringen att den mottagande skolenheten skyndsamt ska informera den avlämnande skolenheten om att den har tagit emot en elev.

Rektorns ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro bör förtydligas

Regeringens förslag

Vid upprepad eller längre frånvaro i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska rektorn, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt. Om förutsättningarna för en utredning om särskilt stöd är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas.

Skälen för regeringens förslag

Omfattande frånvaro är en varningssignal som kan indikera att elever inte kommer att fullgöra sin gymnasieutbildning

Under läsåret 2016/17 fick enligt Centrala studiestödsnämnden (CSN) knappt 8 procent av eleverna som beviljats studiebidrag sitt bidrag indraget på grund av ogiltig frånvaro. Andelen har ökat sedan 2014 då Skolverket kartlade närvaro och frånvaro i gymnasieskolan. Kartläggningen visar att frånvaron varierar mellan kommuner och olika grupper av elever. Män är t.ex. frånvarande i större utsträckning än kvinnor. Det förekommer att elever och vårdnadshavare anmäler frånvaro på felaktiga grunder, varför andelen elever med hög frånvaro sannolikt i själva verket är större än andelen elever som fått sitt studiebidrag indraget (Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning, Skolverket, rapport 416, 2014). Regeringen anser att det är allvarligt att frånvaron är så omfattande i gymnasieskolan. Frånvaro leder i många fall till sjunkande studieresultat och ibland även till att eleven inte når målen för utbildningen.

Rektorns ansvar att utreda frånvaro behöver tydliggöras i skollagen

Det finns bestämmelser om att elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Om en elev utan giltigt skäl uteblir ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare informeras samma dag om att eleven har varit frånvarande (15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen). Om en elev går i en skola som elevens hemkommun inte är huvudman för, ska vidare skolans huvudman snarast meddela hemkommunen om en elev som inte fyllt 20 år utan giltigt skäl är frånvarande i betydande utsträckning. Det påpekas i lagtexten att denna skyldighet inte påverkar huvudmannens ansvar att ge stöd eller särskilt stöd till eleven (15 kap. 15 §). Om det saknas underlag för bedömning av en elevs kunskaper på grund av elevens frånvaro ska betyg inte sättas (15 kap. 27 §). Om en elev har påbörjat en utbildning och därefter utan anmälan uteblir från utbildningen under mer än en månad i följd, utan att detta har berott på sjukdom eller beviljad ledighet, ska eleven anses ha avslutat utbildningen. Rektorn får dock besluta att eleven inte ska anses ha avslutat utbildningen om det finns synnerliga skäl (12 kap. 4 a § gymnasieförordningen [2010:2039]).

Regeringen bedömer att det är viktigt att arbeta förebyggande och anser att det är viktigt att utreda bakomliggande orsaker till elevers frånvaro och bristande måluppfyllelse, så att lämpliga åtgärder i god tid kan vidtas för att eleverna ska uppnå utbildningsmålen. Regeringen anser att det finns starka skäl att i skollagen tydliggöra rektorns ansvar att utreda frånvaro.

Omfattande frånvaro behöver utredas även om den är anmäld

Frånvaro som beviljats av rektorn är liksom sjukdom att betrakta som giltig frånvaro. Enligt Skolverkets nationella kartläggning av frånvaro och närvaro i gymnasieskolan finns emellertid en oklarhet om vad som ska tolkas som ogiltig eller giltig frånvaro i de fall det inte rör sig om beviljad ledighet, då många huvudmän tolkar giltig frånvaro som frånvaro som anmälts av en myndig elev eller elevs vårdnadshavare (Skolverket, rapport 416, 2014). Enligt Skolinspektionen dras ofta den felaktiga slutsatsen att anmäld frånvaro är detsamma som giltig frånvaro. Det förekommer alltså att elever eller vårdnadshavare anmäler frånvaro som är att betrakta som ogiltig, vilket ibland kan förekomma för att t.ex. undvika vissa lektionsmoment eller för att hinna till ett extraarbete.

Regeringen bedömer därför att rektorn bör ansvara för att upprepad eller längre frånvaro utreds oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro. En utredning ska dock inte behöva göras i de fall en utredning är obehövlig, som t.ex. vid redan beviljad ledighet eller om rektorn redan har kännedom om återkommande behov av vårdbesök. Detta bör framgå av bestämmelserna.

Utredningens omfattning och form bör avgöras i det enskilda fallet men det är angeläget med dokumentation och uppföljning

Regeringen anser att frågan om hur omfattande en utredning av frånvaro behöver vara måste avgöras i det enskilda fallet. Regeringen anser att det i vissa fall kan räcka med en enklare utredning, t.ex. att vid en längre anmäld sjukfrånvaro begära in sjukintyg från eleven eller elevens vårdnadshavare. I andra fall kan det behöva utredas om elevens frånvaro beror på en för eleven otillfredsställande lärandemiljö, t.ex. bristande bemötande eller behov av särskilt stöd.

Bestämmelsen föreslås inte innehålla några detaljerade krav eller formkrav på hur utredningen om frånvaro ska genomföras. Fokus bör vara på att i samråd med eleven, och i förekommande fall med vårdnadshavaren, sätta in åtgärder som gör att eleven kan bryta ett negativt frånvaromönster. På så sätt kan man stärka arbetet med att tidigt fånga upp elever som löper risk att avbryta studier eller som mår dåligt. I detta arbete är det viktigt att samråd sker med elevhälsan. Det är också viktigt att skolan dokumenterar arbetet med att åtgärda frånvaro och att det finns goda rutiner för uppföljning av frånvaron, t.ex. så att elever inte kan vara frånvarande utan att det framgår av skolans frånvarorapportering.

I vissa fall kan frånvaron utredas tillsammans med andra frågor

Regeringen anser att det är lämpligt att tydliggöra hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till gällande bestämmelser om särskilt stöd, för att förhindra eventuella konflikter vid tillämpningen. I vissa fall kan det t.ex. vid en utredning om frånvaro framgå att kriterierna för en utredning om särskilt stöd eller kränkande behandling är uppfyllda. I sådana fall ska även bestämmelserna för dessa utredningar följas. Regeringen föreslår i lagtexten en erinran som innebär att en utredning om särskilt stöd ska inledas om förutsättningarna för en sådan utredning är uppfyllda. Motsvarande erinran föreslås inte när det gäller en utredning om kränkande behandling. Detta beror på att utredningsskyldigheten gällande kränkande behandling ligger på huvudmannen och inte rektorn (se 6 kap. 10 § skollagen).

Regeringen vill dock framhålla att även om flera utredningskrav har aktualiserats finns det inget som hindrar att arbetet samordnas i den utsträckning som det bedöms lämpligt. I praktiken kan det därför räcka med en sammanhållen utredning som uppfyller kraven för de utredningar som har aktualiserats. Regeringen anser att det är mycket viktigt att inte ålägga lärare och rektorer fler och mer tidskrävande administrativa uppgifter än vad som är nödvändigt. Genom att i förekommande fall samordna arbetet utifrån de utredningskrav som har aktualiserats kan man, enligt regeringens bedömning, bedriva arbetet på ett mer effektivt sätt.

Skriftliga ordningsomdömen bör inte införas i gymnasieskolan

Riksdagen har i ett tillkännagivande anfört att regeringen ska vidta åtgärder för att skolor ska kunna ge elever på högstadiet och i gymnasieskolan ett skriftligt ordningsomdöme (bet. 2014/15:UbU11 punkten 3, rskr. 2014/15:201). I betänkandet anfördes bl.a. att en trygg skolmiljö och studiero har en stor betydelse för elevernas möjligheter till en god kunskapsinhämtning. När det gäller grundskolan får en individuell utvecklingsplan, utöver omdömen om bl.a. elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven, även innehålla omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen, om rektorn beslutar det (10 kap. 12 och 13 §§ skollagen). Enligt regeringens bedömning medger således befintligt regelverk att skriftlig dokumentation av den typ som tillkännagivandet avser upprättas inom ramen för en individuell utvecklingsplan i grundskolan. Detta har tidigare redovisats till riksdagen i Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2016 (skr. 2016/17:75). När det gäller gymnasieskolan har Gymnasieutredningen haft ett brett uppdrag att föreslå åtgärder för att fler ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Direktiven lämnade utrymme för utredningen att lämna förslag om skriftliga ordningsomdömen om utredningen ansåg att det var befogat för att uppnå de mål som utredningen syftade till. Utredningen har dock inte lämnat något sådant förslag. Regeringen delar riksdagens uppfattning att trygghet och studiero är viktigt för alla elever. Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl att anta att skriftliga ordningsomdömen skulle motivera eller stödja elever att påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. En organisation med skriftliga ordningsomdömen skulle dessutom kräva av lärarna att de ägnar tid åt att skriva och administrera omdömen också om elever vars attityder och beteenden inte på något sätt stör arbetsron. Regeringen bedömer att de förslag om bättre stöd som lämnas i denna proposition på ett bättre sätt än skriftliga ordningsomdömen kan bidra till att elevernas motivation och kunskapsinhämtning ökar och därmed till bättre studiero. Regeringen anser vidare att det är viktigt att lärarresurserna används för undervisning och stöd för eleverna. Regeringen har därför inte för avsikt att vidta åtgärder för att elever i gymnasieskolan ska kunna få ett skriftligt ordningsomdöme. Tillkännagivandet får därmed anses slutbehandlat.

Målgruppen för kommunernas aktivitetsansvar bör ändras

Regeringens förslag

Bestämmelserna om målgruppen för kommunernas aktivitetsansvar ska justeras så att det framgår att ansvaret omfattar ungdomar i kommunen som

– inte har fyllt 20 år

– har fullgjort sin skolplikt eller har blivit folkbokförda i landet vid en tidpunkt då de inte har skolplikt

– inte genomför utbildning i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning

– inte har en gymnasieexamen

– inte har ett gymnasiesärskolebevis

– inte har fullföljt utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med godkänt resultat.

Skälen för regeringens förslag

Även ungdomar som folkbokförts vid en ålder då de inte har skolplikt ska omfattas av kommunernas aktivitetsansvar om de uppfyller övriga kriterier

Enligt gällande bestämmelser omfattas ungdomar som har fullgjort sin skolplikt och som inte har fyllt 20 år av kommunernas aktivitetsansvar om de inte har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning (29 kap. 9 § skollagen). Unga som nyligen har kommit till Sverige och inte har fullgjort skolplikt här i landet tillhör de grupper av unga som löper störst risk att hamna långt från arbetsmarknaden, särskilt om de inte fullföljer en gymnasieutbildning. Utmaningarna för dessa unga att påbörja och slutföra en gymnasieutbildning kan överlag antas vara större än för andra ungdomar. Gymnasieutredningen föreslår att aktivitetsansvaret inte enbart ska gälla ungdomar som fullgjort sin skolplikt i Sverige, för att även täcka in målgruppen nyanlända ungdomar med uppehållstillstånd. Utredningen föreslår därför att även ungdomar som har blivit folkbokförda i landet vid en tidpunkt då de inte har skolplikt, men som inte har fyllt 20 år och även i övrigt uppfyller övriga kriterier, ska tillhöra målgruppen för kommunernas aktivitetsansvar. Vidare har Skolverket i sina allmänna råd tagit ställning för att nyanlända ungdomar som är folkbokförda i landet, och som således skulle ha omfattats av skolplikt om de varit i skolpliktig ålder, redan i dag omfattas av kommunernas aktivitetsansvar om de inte har fyllt 20 år och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan eller motsvarande utbildning. Regeringen delar uppfattningen att lagstiftningen bör förtydligas på denna punkt.

Uppehållsrätt avser den rätt EU-medborgare med tillhörande familj har att vistas i Sverige som arbetstagare, egen företagare, studerande eller med tillräckliga medel för försörjning. Ett uppehållskort kan ges till familjemedlemmar till en person med uppehållsrätt om dessa är medborgare i ett land utanför EU (3 a kap. utlänningslagen [2005:716]). Regeringen anser att även denna grupp bör höra till målgruppen för kommunernas aktivitetsansvar.

Kommunernas aktivitetsansvar ska inte omfatta ungdomar som går ett introduktionsprogram

Att aldrig ha påbörjat eller att ha avbrutit en gymnasieutbildning är den faktor som tydligast påverkar risken att stå utanför studier och arbete. Det är därför av stor betydelse att ungdomar som inte har börjat eller som har avbrutit en gymnasieutbildning ges möjlighet att påbörja eller återgå till utbildning.

Enligt nuvarande reglering omfattas ungdomar som går på gymnasieskolans introduktionsprogram av kommunernas aktivitetsansvar. Introduktionsprogrammen vänder sig till de elever som inte uppnått behörighet till nationella program i gymnasieskolan och syftar till förberedelse, eller introduktion, till annan gymnasial utbildning eller till arbetsmarknaden. Gymnasieutredningen anser att det inte är rimligt att ungdomar som redan går i gymnasieskolan ska omfattas av kommunernas aktivitetsansvar och föreslår därför att elever som går på gymnasieskolans introduktionsprogram inte längre ska omfattas av aktivitetsansvaret. Utredningen anför att kommunernas ansträngningar inom ramen för sitt aktivitetsansvar i stället behöver fokusera på ungdomar utanför gymnasieskolan. Av de 115 200 ungdomar som 2016 omfattades av det aktivitetsansvaret gick 37 procent på gymnasieskolans introduktionsprogram, medan 40 procent av ungdomarna inte hade någon känd sysselsättning den dag ungdomen registrerades eller den dag kommunen fick kontakt med ungdomen (Redovisning av kommunernas aktivitetsansvar 2016, Skolverket). Dessutom konstaterar bl.a. Skolverket att studier på introduktionsprogram är en av de vanligaste åtgärderna som erbjuds inom aktivitetsansvaret.

Asylsökande ungdomar som inte har fyllt 18 år har rätt till utbildning. De har även rätt att fortsätta utbildningen efter 18 års ålder om de har påbörjat den före 18 års ålder (29 kap. 3 § skollagen). Regeringen vill i sammanhanget betona att de asylsökande ungdomar som går på gymnasieskolans introduktionsprogram omfattas av samma rätt till stödstrukturer, t.ex. i form av extra anpassningar och särskilt stöd och tillgång till en förebyggande och hälsofrämjande elevhälsa, som folkbokförda elever. Vidare bedömer regeringen att förslagen i denna proposition som bl.a. innebär att alla elever ska ha en mentor och att rektorns ansvar för att utreda frånvaro ska förtydligas (se ovan) ger bättre förutsättningar för dessa elever att klara av sina studier och att förebygga studieavbrott. Regeringen anser alltså att målgruppen för kommunernas aktivitetsansvar inte bör omfatta ungdomar som går ett introduktionsprogram.

Ungdomar som har en gymnasieexamen eller ett gymnasiesärskolebevis ska inte heller omfattas av kommunernas aktivitetsansvar

En fullföljd utbildning i gymnasieskolan kan innebära att eleven har fått ett examensbevis eller ett studiebevis, medan en elev i gymnasiesärskolan endast kan få ett gymnasiesärskolebevis. Regeringen föreslår att kommunernas aktivitetsansvar inte ska gälla de som har en gymnasieexamen eller ett gymnasiesärskolebevis eller har fullföljt utbildning som motsvarar gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med godkänt resultat.

Utbildningsplanen för ett introduktionsprogram ska innehålla vissa uppgifter

Regeringens förslag

Det ska förtydligas i skollagen att utbildningsplanen för ett introduktionsprogram ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga innehåll och längd.

Det ska i skollagen upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om utbildningsplanen och den individuella studieplanen.

Skälen för regeringens förslag

Utbildningsplanens innehåll behöver förtydligas för att förbättra styrningen av introduktionsprogrammen

Styrningen av utbildningen på introduktionsprogrammen ska i huvudsak ske utifrån en plan för utbildningen som ska beslutas av huvudmannen. Skolverket har följt upp introduktionsprogrammet yrkesintroduktion och konstaterar att skolans personal ofta inte känner till att utbildningen ska planeras utifrån huvudmannens utbildningsplan och att huvudmän ibland inte har upprättat någon sådan plan eftersom de inte känner till att de är skyldiga att göra det (Skolverket, 2015). Denna bild bekräftas av Skolinspektionens granskning av introduktionsprogrammet språkintroduktion (Skolinspektionen, 2017). I de fall en plan för utbildningen finns upprättad är den sällan styrande för verksamheten och påverkar sällan utbildningens kvalitet. Skolinspektionen konstaterar att detta innebär en risk för en icke likvärdig utbildning.

Regeringen anser att myndigheternas rapporter talar för att innehållet i utbildningsplanen behöver bli tydligare för att vara ett bättre verktyg för huvudmannen vid utformning av utbildningen och på så sätt underlätta styrning, utveckling och uppföljning av utbildningen. Planen fyller en viktig funktion för att stärka elevernas rätt att utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. I planen bör huvudmannen tydliggöra målsättningen för utbildningen på de olika introduktionsprogrammen. Därigenom kan utbildningsplanen även möjliggöra en bättre samverkan mellan olika verksamheter, t.ex. mellan introduktionsprogram och nationella program eller mellan introduktionsprogram och kommunal vuxenutbildning, vilket kan underlätta för elever som går över till en ny utbildning. Det är viktigt att ungdomen och hans eller hennes vårdnadshavare har tillgång till information om möjliga innehåll i de olika introduktionsprogrammen och målsättningen med vart och ett av dessa. Det underlättar när ungdomar som inte är behöriga till ett nationellt program ska välja den utbildning som bäst svarar mot deras behov, intressen och förutsättningar. Utbildningsplanen bör därför vara ett bättre stöd i informationen om utbildningen på introduktionsprogrammen. Regeringen bedömer även att förslaget om att förtydliga utbildningsplanen innebär att huvudmännen får bättre möjligheter att stödja eleverna mot de uppsatta målen för utbildningen. Regeringen anser också att förslaget innebär förbättrade förutsättningar att planera en enskild elevs utbildning och att upprätta elevens individuella studieplan. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i skollagen ska förtydligas att utbildningsplanen för introduktionsprogrammen ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga innehåll och längd.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om utbildningsplanen

I dag finns det en upplysningsbestämmelse i skollagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om den individuella studieplanen i förordning eller i myndighetsföreskrifter. Det kan även finnas anledning att närmare reglera hur huvudmannens utbildningsplan bör utformas. Bestämmelser på sådan detaljnivå bör dock inte finnas i lag. I stället bör den befintliga upplysningsbestämmelsen som gäller den individuella studieplanen utökas till att gälla även utbildningsplanen. Det bör således framgå av skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om utbildningsplanen och den individuella studieplanen.

Eleverna på introduktionsprogrammen ska ha rätt till en minsta garanterad undervisningstid

Regeringens förslag

Eleverna på introduktionsprogrammen ska ha rätt till i genomsnitt minst 23 timmars undervisning i veckan (garanterad undervisningstid). Utbildningens omfattning ska dock få minskas för en elev som begär det om huvudmannen för utbildningen bedömer att det finns särskilda skäl.

Skälen för regeringens förslag

Det är osäkert om eleverna på introduktionsprogrammen får den undervisningstid de har rätt till

Tiden för lärande är, enligt OECD:s studie Quality Time for Students (2011), tillsammans med kvaliteten på undervisningen, en av de viktigaste faktorerna för elevers måluppfyllelse. Undervisningstiden är en högst väsentlig faktor för att lärare ska kunna erbjuda en kvalitativ undervisning som möter elevens behov och för att eleverna ska nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling.

Utbildningen på introduktionsprogram ska bedrivas i en omfattning som motsvarar heltidsstudier. Utbildningens omfattning får dock minskas, om en elev begär det och huvudmannen finner att det är förenligt med syftet med elevens utbildning (17 kap. 6 § skollagen). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att utbildningen till sin omfattning bör vara likvärdig med utbildningar på nationella program (prop. 2009/10:165 s. 455). Elever på nationella program är garanterade ett visst antal undervisningstimmar, men den garanterade undervisningstiden är olika för yrkesprogram och högskoleförberedande program. Den garanterade undervisningstiden är minst 2 430 undervisningstimmar om 60 minuter för yrkesprogrammen och 2 180 för de högskoleförberedande programmen (16 kap. 17 och 18 §§ skollagen). Enligt Skolverkets rapport Undervisningstid och heltidsstudier i gymnasieskolan (2015) är huvudmännens styrning av introduktionsprogrammen begränsad, och bara 10 procent av de tillfrågade huvudmännen uppgav att de i sin planering av utbildningen har specificerat hur många timmar heltidsstudier ska motsvara. En majoritet av rektorerna uppgav att eleverna på introduktionsprogram studerade heltid, men det framkom också att det bland rektorerna fanns olika uppfattningar om vad som utgör heltidsstudier. Av de tillfrågade rektorerna uppgav nästan en fjärdedel att eleverna inte studerade heltid. I Skolinspektionens granskning av språkintroduktion framkom att i stort sett samtliga besökta skolor uppgav att eleverna studerade heltid, men vad heltid innebar varierade mellan de besökta verksamheterna från 13 till 25 undervisningstimmar per vecka. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns starka likvärdighetsskäl som talar för att det bör införas en reglering i skollagen av den garanterade undervisningstiden för elever som läser på introduktionsprogram.

Den garanterade undervisningstiden behöver utformas så att den är anpassad efter introduktionsprogrammens karaktär

Eftersom introduktionsprogrammen har olika syften och ska utformas utifrån elevens behov och intressen kan utbildningens längd variera. Därtill kan det under utbildningstiden uppstå behov av att göra förändringar i elevens individuella studieplan när det gäller både utbildningens längd och innehåll. Gymnasieutredningen framför därför att en total minsta garanterad undervisningstid för en utbildning på tre år av naturliga skäl inte bör anges för introduktionsprogrammen. Tiden bör enligt utredningen i stället vara reglerad på ett sådant sätt att erbjudandet av undervisningstid på ett enkelt sätt kan följas upp för kortare tidsintervaller. Utredningen bedömer att det är rimligt att elever på introduktionsprogram har en minsta garanterad undervisningstid som motsvarar den på gymnasieskolans yrkesprogram. Där har eleven rätt till minst 2 430 timmar garanterad undervisningstid under utbildningens tre år, vilket motsvarar 23 timmar i veckan.

Då det framgår av Skolverkets rapport att uppfattningen om vad heltid innebär varierade mellan de besökta verksamheterna från 13 till 25 undervisningstimmar per vecka anser dock regeringen att elever på introduktionsprogram, på motsvarande sätt som eleverna på nationella program, bör ha en minsta garanterad undervisningstid. Antalet undervisningstimmar kan dock variera mellan veckorna då det kan finnas inslag i utbildningen som ligger utanför undervisning som t.ex. idrottsdagar eller skolövergripande aktiviteter. Inom introduktionsprogrammen förekommer det också att eleverna läser vissa ämnen integrerat med andra grupper, vilket kan göra att schemat varierar mellan veckorna. Regeringen anser därför att den minsta garanterade undervisningstiden på ett introduktionsprogram bör anges som i genomsnitt minst 23 timmars undervisning i veckan. Regeringen vill tydliggöra att den angivna tiden inte ska ses som ett ”tak” för undervisningstiden. Tvärtom har många elever i stället behov av fler undervisningstimmar i veckan för att uppfylla syftet med utbildningen. Regeringen vill även betona att alla elever på introduktionsprogrammen ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling.

Möjligheterna att minska utbildningens omfattning bör vara begränsade

Regeringen anser att möjligheten att göra undantag från den minsta garanterade undervisningstiden är begränsad, eftersom tiden för lärande, tillsammans med kvaliteten på undervisningen, är en av de viktigaste faktorerna för elevers måluppfyllelse. Skälen för undantagen bör vara hänförliga till elevens behov. Regeringen anser att undantag bara ska kunna göras för en elev som begär det om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara att en elev genomgår en medicinsk behandling, har en neuropsykiatrisk problematik eller funktionsnedsättning som gör att eleven har svårigheter att vistas i skolmiljön på heltid eller behöver långa raster mellan lektionerna. Regeringen anser vidare att flera andra stödåtgärder först bör ha prövats innan huvudmannen fattar beslut om minskad undervisningstid av sådana skäl. I vissa fall kan det dock vara uppenbart att undervisningstiden behöver minskas t.ex. på grund av en genomgripande medicinsk behandling. Regeringen föreslår således att regleringen ändras så att utbildningens omfattning ska få minskas för en elev som begär det om huvudmannen bedömer att det finns särskilda skäl.

En elev ska ha rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram enligt såväl utbildningsplanen som den individuella studieplanen

Regeringens förslag

En elev som har påbörjat ett introduktionsprogram ska ha rätt att fullfölja utbildningen enligt såväl huvudmannens utbildningsplan som den individuella studieplanen. Om eleven flyttar och byter huvudman ska rätten att fullfölja utbildningen utgå från såväl den nya huvudmannens utbildningsplan som en ny individuell studieplan.

Om en elev har medgett att den individuella studieplanen ändras, har eleven rätt att fullfölja utbildningen enligt den ändrade planen.

Regeringens bedömning

Det bör inte nu införas någon reglering om hur länge rätten att fullfölja utbildningen ska gälla.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Rätten att fullfölja ett introduktionsprogram bör även kopplas till den individuella studieplanen

I den nuvarande regleringen knyts rätten att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram hos huvudmannen, eller efter flytt till en annan kommun hos den nya huvudmannen, till huvudmannens eller den nya huvudmannens plan för utbildningen (17 kap. 15 §). Det är dock problematiskt att elevens rätt att fullfölja utbildningen på introduktionsprogram endast kopplas till huvudmannens utbildningsplan och inte till den individuella studieplanen, bl.a. eftersom utbildningsplanen kan innehålla flera alternativa studievägar som varierar både i längd och till innehåll. Den individuella studieplanen ska utformas utifrån huvudmannens utbildningsplan och med utgångspunkt i elevens behov, förutsättningar och intressen. Den individuella studieplanen är således en mer preciserad beskrivning av syfte, längd och innehåll när det gäller den enskilda elevens utbildning. Eftersom introduktionsprogrammen saknar nationella examensmål behöver det vara tydligt för en elev som går på ett introduktionsprogram vad utbildningen ska syfta till och hur utbildningen planerats för att eleven ska få förutsättningar att nå målen för utbildningen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns starka skäl att koppla elevens rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram även till den individuella studieplanen.

Rätten att fullfölja utbildning på introduktionsprogram avser inte endast en rätt att fullfölja ett visst introduktionsprogram hos huvudmannen utan innefattar även en rätt att därefter gå ett annat introduktionsprogram. Detta gäller såväl hos huvudmannen där eleven påbörjar sin utbildning som hos en ny hemkommun (17 kap. 15 § skollagen).

Regeringen bedömer att elevens utbildning i den nya hemkommunen bör anpassas med utgångspunkt i den nya hemkommunens utbildningsplan. Ambitionen bör dock vara att den nya huvudmannen erbjuder ett upplägg som med utgångspunkt i dennes utbildningsplan ligger så nära elevens ursprungliga studieplanering som möjligt när det gäller elevens nya individuella studieplan. Regeringen föreslår därför att en elev som flyttar till en annan kommun ska ha rätt att fullfölja utbildningen på ett påbörjat introduktionsprogram eller på ett annat introduktionsprogram hos den nya hemkommunen enligt den nya kommunala huvudmannens utbildningsplan och en ny individuell studieplan. Under vissa förutsättningar, t.ex. när huvudmannen och elevens hemkommun har kommit överens om det bidrag som kommunen ska betala för utbildningen (se 17 kap. 28–30 §§ skollagen), bör samma sak gälla elevens rätt att fullfölja utbildningen hos en huvudman för en fristående skola.

Den individuella studieplanen kan bara ändras om en elev medger det

Enligt 17 kap. 15 § skollagen i dess nuvarande lydelse har en elev, om eleven har medgett att huvudmannens utbildningsplan ändras, rätt att fullfölja utbildningen enligt den ändrade planen. Gymnasieutredningen har föreslagit att detta ska ändras och att eleven, om eleven har medgett att den individuella studieplanen ändras, har rätt att fullfölja utbildningen enligt den ändrade individuella studieplanen. Då huvudmannens utbildningsplan är riktad mot alla elever som avser att läsa eller läser det aktuella introduktionsprogrammet, delar regeringen uppfattningen att bestämmelsen bör ändras på det sätt som utredningen föreslår. På det sättet tydliggörs att huvudmannen inte kan ändra elevens individuella studieplan utan elevens medgivande.

En nyanländ elevs kunskaper ska bedömas vid mottagandet till introduktionsprogrammet språkintroduktion

Regeringens förslag

När en nyanländ elev tas emot till introduktionsprogrammet språkintroduktion ska elevens kunskaper bedömas om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig. Bedömningen ska göras skyndsamt så att en individuell studieplan kan upprättas för eleven inom två månader från mottagandet. Resultatet av bedömningen ska ligga till grund för den individuella studieplanen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om underlag för bedömningen.

Skälen för regeringens förslag

Eleverna på språkintroduktion bör snabbare komma vidare i sin utbildning

Introduktionsprogrammet språkintroduktion ska ge ungdomar som nyligen anlänt till Sverige en utbildning med tyngdpunkt på det svenska språket. Syftet är att göra det möjligt för eleverna att gå vidare i gymnasieskolan eller till annan utbildning (17 kap. 3 § skollagen). Inför mottagandet av en elev till språkintroduktion ska huvudmannen göra en bedömning av elevens språkkunskaper. Bedömningen ska göras i god tid. Huvudmannen ska också säkerställa att kunskapsutvecklingen hos en elev på språkintroduktion fortlöpande bedöms, så att eleven så snart som möjligt kan komma vidare i sin utbildning (6 kap. 7 § gymnasieförordningen).

Enligt en nyligen gjord granskning av introduktionsprogrammet språkintroduktion (Skolinspektionen, 2017) har flertalet elever som mål att komma in på ett nationellt program. Enligt Skolverkets rapport Uppföljning av språkintroduktion (Skolverket, 2017) är det i dag dock endast en dryg tredjedel av eleverna på språkintroduktion som påbörjar ett nationellt program inom tre år.

Nyanlända elever är en heterogen grupp där vissa elever har lång skolbakgrund och goda ämneskunskaper medan andra har bristande föregående utbildning eller helt saknar tidigare skolgång. Många elever har även yrkeserfarenhet och därigenom kunskaper inom ett visst yrkesområde. Till skillnad från grundskolan innehåller gymnasieskolan en stor variation av utbildningsvägar. Vid planeringen av elevens utbildning är det viktigt att huvudmannen beaktar behörighetskraven för gymnasieskolans olika utbildningsvägar men även möjligheterna till annan utbildning såsom folkhögskola eller vuxenutbildning. Den enskilda elevens utbildning på språkintroduktion behöver därför ha ett tydligt syfte och mål. För att utbildningen för en nyanländ elev ska kunna utformas ändamålsenligt behöver elevens bakgrund, skolerfarenhet, språk- och ämneskunskaper och eventuella yrkeserfarenheter vara kända. Språkintroduktionen kan då utformas så att eleverna ges förutsättningar att snabbare komma vidare i sin utbildning.

För att eleverna på språkintroduktion snabbare ska komma vidare i sin utbildning anser regeringen att starka skäl talar för att ändra regleringen så att det framgår av skollagen att elevens kunskaper ska bedömas skyndsamt vid mottagandet av en nyanländ elev till introduktionsprogrammet.

I vissa fall är elevens kunskaper redan kända. Det kan exempelvis röra sig om nyanlända elever som gått i språkintroduktion vid en annan skolenhet eller som gått i svensk grundskola och fått undervisning i flera ämnen men som ännu inte är behöriga till ett nationellt program och fortfarande behöver gå i språkintroduktion för att få en utbildning med tyngdpunkt på att utveckla sin svenska. Regeringen bedömer att förslaget om överlämning inom och mellan skolformer (se ovan) bör underlätta övergången för elever och ge den nya skolan en bättre beredskap att ta emot eleven. Därför föreslår regeringen att bedömningen av en nyanländ elevs kunskaper vid mottagandet till språkintroduktion endast ska göras om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig.

Bedömningen ska ligga till grund för den individuella studieplanen

Skolinspektionens kvalitetsgranskning av språkintroduktion visar att bedömningen av elevens språkkunskaper sällan ligger till grund för upprättandet av den individuella studieplanen. Granskningen visar även att det förekommer brister i den fortlöpande bedömningen av elevens kunskapsutveckling som därmed inte utgör en grund för planering av elevernas vidare studier. Att ta till vara informationen från den inledande kartläggningen och bedömningen av elevens kunskaper och erfarenheter och sedan utforma utbildningen efter den enskilda elevens behov bidrar till att eleverna snabbare kan komma vidare i sin utbildning. Därför föreslår regeringen att det i skollagen ska anges att bedömningen ska ligga till grund för den individuella studieplanen och göras skyndsamt så att en individuell studieplan kan upprättas för eleven inom två månader från mottagandet.

Preparandutbildningen ska ersättas av en bredare utbildning inom programinriktat val

Regeringens förslag

Introduktionsprogrammet preparandutbildning ska tas bort. Programmet ska ersättas av introduktionsprogrammet programinriktat individuellt val, som samtidigt ska byta namn till programinriktat val. Programmet syftar till att elever ska få en utbildning som är inriktad mot ett visst nationellt program och att de så snart som möjligt ska kunna antas till det programmet. Det nationella programmet som utbildningen är inriktad mot ska kunna vara såväl ett yrkesprogram som ett högskoleförberedande program.

Programinriktat val ska också få utformas för en enskild elev.

Skolverket ska kunna besluta om riksrekrytering för programinriktat val endast om det har utformats för en grupp elever.

Hemkommunen ska ansvara för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val. Erbjudandet ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal.

Ett landsting eller en enskild huvudman för en fristående gymnasieskola som anordnar ett nationellt program ska få anordna programinriktat val som är inriktat mot det nationella programmet.

Om programinriktat val utformas för en enskild elev ska de bestämmelser om mottagande till offentlig huvudman som gäller för annan utbildning på introduktionsprogram som har utformats för enskilda elever gälla. De bestämmelser om interkommunal ersättning som gäller för programinriktat val som utformats för en grupp elever ska gälla även för programinriktat val som har utformats för en enskild elev. Huvudmannen för en fristående gymnasieskola ska vara skyldig att ta emot en elev till programinriktat val som har utformats för en enskild elev bara om huvudmannen och elevens hemkommun har kommit överens om det. Bidraget från hemkommunen till den fristående skolan ska bestämmas på samma sätt som bidraget bestäms för programinriktat val som är utformat för en grupp elever.

Skälen för regeringens förslag

Preparandutbildningen har haft svårt att fylla sitt syfte

Regeringen kan konstatera att programmet har haft svårt att i tillräckligt stor utsträckning uppfylla syftet att elever ska bli behöriga till ett nationellt program. Skolverket har följt upp introduktionsprogrammen. Av uppföljningen framgår bl.a. att många rektorer har svårt att se en tydlig gränsdragning mellan preparandutbildning och introduktionsprogrammet individuellt alternativ. Vidare framgår att skälet till att en stor andel inte når behörighet till ett nationellt program inom ett år är elevernas bristande förkunskaper (Introduktionsprogram, Skolverket, 2014).

Eleverna bör ges bättre möjligheter att inrikta sig mot ett nationellt program

Till skillnad från preparandutbildningen framträder programinriktat individuellt val som ett förhållandevis väl fungerande introduktionsprogram. Skolverkets uppföljning visar att drygt två tredjedelar av de elever som 2011 påbörjade utbildning på ett programinriktat individuellt val har övergått till ett nationellt program inom loppet av fem år. Väl inne på ett nationellt program tar eleverna som kommer från programinriktat individuellt val i störst utsträckning en gymnasieexamen jämfört med elever som kommer från andra introduktionsprogram. Programinriktat individuellt val är avsett för ungdomar som saknar behörighet till ett nationellt yrkesprogram men som har dokumenterat god studieförmåga och som har för avsikt att söka sig till ett sådant program. Eleverna kan då läsa de grundskoleämnen som krävs för behörighet och samtidigt följa ett visst yrkesprogram och dess kurser.

Elevernas möjlighet att redan från början inrikta sin utbildning mot ett specifikt program är positiv ur motivationssynpunkt. Det ger möjlighet att påbörja studier i gymnasiekurser och att läsa kurser integrerat med elever på nationella program, vilket även kan vara positivt ur integrationssynpunkt. Då det programinriktade individuella valet har fungerat bättre än preparandutbildningen föreslår regeringen att preparandutbildningen avvecklas och att programinriktat individuellt val utökas så att det även ska kunna inriktas mot ett högskoleförberedande program.

Enligt nuvarande reglering får ett landsting eller en enskild huvudman för en fristående gymnasieskola som anordnar ett yrkesprogram också anordna programinriktat individuellt val som är inriktat mot det yrkesprogrammet (17 kap. 17 och 28 §§ skollagen). Som en följd av att programinriktat individuellt val även ska få inriktas mot ett högskoleförberedande program bör dessa bestämmelser ändras så att landsting och enskilda huvudmän som anordnar ett nationellt program ska få anordna programinriktat val som är inriktat mot det nationella programmet.

Behörighetsreglerna bör vara desamma som de som i dag gäller för programinriktat individuellt val

Gymnasieutredningen bedömer att de behörighetskrav som gäller i dag för att bli mottagen på programinriktat individuellt val även ska gälla när programmet inriktas mot ett högskoleförberedande program. Det krävs minst åtta godkända betyg från grundskolan för behörighet till ett yrkesprogram och tolv godkända betyg för behörighet till ett högskoleförberedande program. Detta innebär att det antal grundskoleämnen som en elev på programinriktat individuellt val som mest kommer att behöva läsa för att bli behörig till ett nationellt program kommer att bero på om utbildningen inriktas mot ett yrkesprogram eller högskoleförberedande program.

Programinriktat individuellt val föreslås byta namn till programinriktat val

De olika introduktionsprogrammen ska erbjuda tydliga utbildningsvägar för elever som inte är behöriga till de nationella programmen. För att undvika sammanblandning med andra introduktionsprogram och för att tydliggöra att utbildningen ska riktas mot ett viss nationellt program föreslår regeringen att den nya bredare utbildningen inom programinriktat individuellt val ska benämnas programinriktat val.

Hemkommunen ska ansvara för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val

Som en följd av att preparandutbildningen avskaffas föreslår regeringen att hemkommunen ska ansvara för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds programinriktat val. Erbjudandet ska avse utbildning som inriktas mot ett allsidigt urval av nationella program som kommunen anordnar själv eller erbjuder genom samverkansavtal. Urvalet bör så långt som möjligt anpassas med hänsyn till ungdomars intresse.

Det bör vara möjligt att utforma utbildningen programinriktat val även för en enskild elev

Programinriktat individuellt val ska i dag utformas för en grupp elever. Det innebär att utbildningen är sökbar och därmed inrättas i förväg med ett huvudsakligt innehåll som är fastlagt innan elever söker utbildningen. Om antalet platser är färre än antalet sökande ska ett urval göras och platserna fördelas mellan de sökande med betygen från grundskolan som grund (6 kap. 1 § och 7 kap. 2–4 §§ gymnasieförordningen).

Regeringen ser positivt på modellen med sökbara utbildningar. Utbildningsalternativen blir tydliga, och ungdomarna kan göra ett aktivt val av inriktning på sin utbildning trots att de ännu inte är behöriga till ett nationellt program. Regeringen bedömer samtidigt att möjligheten att utforma programinriktat val för en enskild elev är ett viktigt komplement till de sökbara utbildningarna. Mottagandet till programinriktat val som utformas för en enskild elev kan t.ex. ske genom intervjuer av elever och kartläggning av deras kunskaper, en process som kan startas redan under grundskolans sista år eller under tiden eleven går på ett annat introduktionsprogram. Det öppnar för att skapa individuella lösningar och kunna utforma en utbildning utifrån elevernas skilda behov, intressen och förutsättningar. Att utbildningen utformas för en grupp elever eller för en enskild elev har inget att göra med antalet elever som tas emot eller hur utbildningen organiseras.

Regeringens förslag att bredda programinriktat val till att omfatta utbildningar inriktade mot alla nationella program, inte bara yrkesprogram, innebär att programmet bör kunna utformas på ett flexibelt sätt för att möjliggöra olika lokala lösningar för att möta elevernas skilda behov och bidra till att fler elever blir behöriga till nationella program. Regeringen föreslår därför att programinriktat val även ska få utformas för en enskild elev.

Behov av ändringar till följd av att programinriktat val föreslås få utformas för en enskild elev

Enligt nuvarande bestämmelser får Statens skolverk meddela att programinriktat individuellt val ska vara riksrekryterande, dvs. att utbildningen ska stå öppen för sökande från hela landet (17 kap. 20 § skollagen). Eftersom programinriktat val föreslås få anordnas även för en enskild behöver denna bestämmelse ändras så att riksrekrytering bara får beslutas när utbildningen på programinriktat val utformas för en grupp elever.

Förslaget om att programinriktat val även ska få utformas för en enskild elev innebär vidare att det behöver införas bestämmelser om mottagande, interkommunal ersättning och bidrag till fristående skolor.

Korrigering av vissa hänvisningar

Regeringens förslag

Hänvisningar i skollagens bestämmelser om gymnasieskolans och gymnasiesärskolans nationella program till skollagens bilagor ska korrigeras.

En bestämmelse i skollagen som gäller en hänvisning till bestämmelser om erbjudande av utbildning i gymnasieskolan för vissa elever från grundsärskolan ska korrigeras så att det framgår att hänvisningen även avser elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag

Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2018 i fråga om

1. att det ska finnas kravnivåer för ämnesområden i de individuella programmen i gymnasiesärskolan
2. att stödbestämmelserna i 3 kap. även ska gälla i förhållande till de kravnivåer som finns i gymnasiesärskolan
3. att stöd i alla skolformer ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet
4. överlämning av sådana uppgifter om elever som kan underlätta elevernas övergång mellan och inom skolformer
5. rektorns skyldighet att se till att upprepad eller längre frånvaro utreds
6. justeringarna av kommunernas aktivitetsansvar
7. att elever på introduktionsprogrammen ska ha en minsta garanterad undervisningstid
8. att elever ska ha rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram utifrån såväl utbildningsplanen som den individuella studieplanen
9. den bedömning som ska göras av nyanländas kunskaper vid mottagandet till språkintroduktion
10. upphävandet av bestämmelserna om introduktionsprogrammet preparandutbildning och införandet av bestämmelser om programinriktat val
11. undantag från behörighetskraven till högskoleförberedande program för elever på introduktionsprogrammen som fyller 19 år
12. korrigeringar av några hänvisningar som gäller bestämmelser om gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Vissa av de bestämmelser som ska träda i kraft den 1 juli 2018 ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter den 30 juni 2019. Detta gäller bestämmelserna under punkterna 9 och 10. Äldre bestämmelser om introduktionsprogrammet preparandutbildning ska gälla för utbildning som påbörjats före den 1 juli 2019.

Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019 i fråga om

13. att varje elev ska ha en mentor
14. att utbildningsplanen för introduktionsprogram ska innehålla uppgifter om utbildningens syfte, huvudsakliga innehåll och längd.

Motionerna

I kommittémotion 2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1 begärs att riksdagen avslår proposition 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla i den del som avser förslaget om att alla elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor. Motionärerna hänvisar bl.a. till att flera remissinstanser är kritiska till förslaget och att mentorskap redan i dag är en väl etablerad funktion i gymnasieskolan.

I motion 2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 3 begärs att riksdagen avslår proposition 2017/18:183 i den del som avser förslaget om en justering av regleringen av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Motionärerna framhåller bl.a. att kommunernas aktivitetsansvar för ungdomarna genom förslaget blir för omfattande.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att för att varaktigt etablera sig på arbetsmarknaden eller bli behörig för vidare studier krävs i dag ofta en gymnasieutbildning. Även om de allra flesta ungdomar påbörjar en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan är det alldeles för många som inte fullföljer en sådan utbildning eller som inte når målen för sina studier. Genomströmningen i gymnasieskolan har under en tioårsperiod i det närmaste varit oförändrad trots olika insatser, bl.a. i form av en omfattande gymnasiereform 2011. Ungefär en fjärdedel av eleverna som påbörjar sina studier på ett nationellt program når inte examen inom tre år. Genomströmningen i gymnasieskolan är inte tillräckligt hög. Det behövs därför bättre stödstrukturer för att alla ungdomar, unga kvinnor såväl som män, ska fullfölja en gymnasieutbildning.

Utskottet välkomnar mot den bakgrunden det lagstiftningspaket som regeringen lägger fram i propositionen för att fler elever ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Förslagen innebär bl.a. att stöd i form av extra anpassningar ska ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Detta gäller alla skolformer som omfattas av bestämmelserna om stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Detta förslag och förslaget om överlämning av sådan information om eleverna som behövs för att underlätta övergångar mellan skolenheter och skolformer kommer bl.a. att innebära att elever inte går miste om stödåtgärder vid byte av skolenhet eller skolform och inte att stöd bara ges i enstaka kurser eller ämnen, trots att de har behov av stöd i fler ämnen. När de elever som har behov av stöd får det i alla situationer de behöver det och upplever trygga överlämningar vid byten av skolenheter och skolformer höjs deras motivation, och möjligheterna att nå målen för utbildningen ökar.

När det gäller yrkandet om att avslå propositionen i den del som gäller förslaget om mentorer anser utskottet i likhet med regeringen att det finns behov av att någon i den kursutformade gymnasieskolan har ett övergripande ansvar för att följa en elevs kunskapsutveckling och studiesituation för att få en helhetsbild av elevens utbildning. Utskottet ställer sig därför positivt till förslaget att alla elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor som ska uppmärksamma om eleven behöver stöd och i så fall skyndsamt informera berörd skolpersonal.

Utöver bristande stödinsatser är frånvaro en stor riskfaktor när det gäller studiemisslyckanden och studieavbrott. Frånvaro kan på sikt leda till att eleverna hamnar utanför arbetsmarknaden, i psykisk ohälsa eller i utanförskap. Det är därför viktigt att gymnasieskolorna uppmärksammar elever med frånvaro och följer upp frånvaron och att man hos alla huvudmän och på alla gymnasieskolor arbetar med att främja närvaro. Enligt utskottets mening är det därför positivt att rektorns ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro oavsett om frånvaron är giltig eller ogiltig tydliggörs i skollagen.

Utskottet vill också uppmärksamma att det finns ungdomar som trots olika stödinsatser inom utbildningen aldrig påbörjar eller fullföljer en utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Kommunerna har ett särskilt ansvar att följa upp och erbjuda dessa ungdomar individuella åtgärder, i första hand för att motivera dem att fortsätta sin utbildning. Det är viktigt att kommunernas s.k. aktivitetsansvar riktas mot den grupp som har störst behov av insatser. Utskottet välkomnar därför att kommunernas aktivitetsansvar genom förslaget justeras så att det blir mer träffsäkert, vilket bl.a. innebär att aktivitetsansvaret inte omfattar ungdomar som går ett introduktionsprogram.

När det gäller yrkandet om att avslå propositionen i den del som gäller förslaget om det kommunala aktivitetsansvaret hänvisar motionärerna bl.a. till att aktivitetsansvaret för ungdomarna genom förslaget blir för omfattande. Utskottet noterar i det sammanhanget att regeringen gör bedömningen att förslaget innebär att totalt sett färre ungdomar kommer att omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret (se propositionen s. 127).

I propositionen återfinns även flera förslag som syftar till att strukturen och kvaliteten på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan ska förbättras. Förslagen ska ses mot bakgrund av att knappt en femtedel av de elever som 2011 påbörjade sin gymnasieutbildning på ett introduktionsprogram hade en gymnasieexamen fem år senare, jämfört med fyra femtedelar för de elever som började på ett nationellt program. Drygt hälften av eleverna hade efter fem år inte övergått till ett nationellt program i gymnasieskolan. Vidare är det osäkert om eleverna på introduktionsprogrammen får den undervisningstid de har rätt till. Exempelvis har det framkommit att vissa elever inte har mer än 13 timmar undervisning per vecka. Förslagen i propositionen, med bl.a. en garanterad undervisningstid på minst 23 timmars undervisning i veckan (vilket motsvarar undervisningstiden på de treåriga yrkesprogrammen omvandlat till timmar per vecka), kommer enligt utskottet att leda till att fler elever blir behöriga till nationella program eller etablerar sig på arbetsmarknaden.

Även andra förslag som rör introduktionsprogrammen bidrar enligt utskottet på olika sätt till att utbildningstiden på ett introduktionsprogram kan förkortas, vilket gynnar alla. Förslaget att utbildningsplanen ska innehålla vissa uppgifter innebär att den unge ges bättre förutsättningar att inför valet till gymnasieskolan få information om de olika introduktionsprogrammen. En reglering av vad utbildningsplanen ska innehålla kan även underlätta för elever vid övergångar mellan olika utbildningar. Förslaget om att en nyanländ elevs kunskaper ska bedömas inför mottagandet till språkintroduktion innebär att elever får bättre förutsättningar att snabbt komma vidare och få en utbildning som motsvarar deras kunskapsnivå. Förslaget att preparandutbildning och programinriktat individuellt val ska ersättas av programinriktat val som kan inriktas mot såväl yrkesprogram som högskoleförberedande program skapar nya vägar för att fler ungdomar ska kunna få en gymnasieexamen.

Utskottet vill avslutningsvis nämna att det delar regeringens bedömning i propositionen att tillkännagivandet om att gymnasiestudier fortsatt ska vara frivilliga (bet. 2014/15:UbU10, rskr. 2014/15:162) respektive tillkännagivandet om att införa skriftliga ordningsomdömen på högstadiet och i gymnasieskolan (bet. 2014/15:UbU11, rskr. 2014/15:201) är slutbehandlade.

Med hänvisning till det som anförs ovan tillstyrker utskottet propositionen i berörda delar och avstyrker därmed motionerna 2017/18:4029 (SD) yrkande 3 och 2017/18:4072 (L, M, C, KD) yrkande 1.

Utskottet övergår nu till att under särskilda rubriker behandla de motionsyrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden i frågor som anknyter till lagförslagen.

Åtgärder för att motverka frånvaro

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om fler åtgärder för att motverka frånvaro.

Jämför reservation 4 (M, C, L, KD).

Motionen

I kommittémotion 2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 2 efterfrågas fler åtgärder för att motverka frånvaro i skolan. Motionärerna efterfrågar bl.a. förslag som säkerställer att alla skolor har en plan för hur frånvaro ska åtgärdas. Vidare vill motionärerna att regelverket ska skärpas så att skolan uppmärksammar, registrerar och analyserar både giltig och ogiltig frånvaro vid varje lektion. Det bör också samlas in nationell statistik om frånvaro.

Propositionen

I propositionen föreslås att rektorn vid upprepad eller längre frånvaro i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, ska se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt. Om förutsättningarna för en utredning om särskilt stöd är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas (se s. 21–23 ovan).

Bakgrund och gällande rätt

Gällande rätt

I 7 kap. skollagen (2010:800) finns det bestämmelser om skolplikt och rätt till utbildning. En elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § första stycket). Om en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obligatoriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag (7 kap. tredje stycket). En elev i en skolform som avses i 17 § får beviljas kortare ledighet för enskilda angelägenheter. Om det finns synnerliga skäl får längre ledighet beviljas. Rektorn beslutar om ledighet (7 kap. 18 §).

Enligt 7 kap. 20–22 §§ skollagen är det vidare den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn som ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. Kommunen, huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan har även till ansvar att se till att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag, ska huvudmannen snarast lämna uppgift om detta till hemkommunen. Enligt 7 kap. 23 § skollagen får hemkommunen förelägga en elevs vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske. För en elev i specialskolan eller sameskolan är det i stället huvudmannen för respektive skolform som får förelägga elevens vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter. Ett föreläggande får förenas med vite.

Även för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns bestämmelser om krav på att delta i utbildningen om det inte finns giltiga skäl att utebli. Om en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan utan giltigt skäl uteblir från den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare samma dag informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras samma dag (15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen).

Skolverket har beslutat om allmänna råd för arbetet med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan (SKOLFS 2012:34). De allmänna råden omfattar även gymnasieskolan.

Vissa kartläggningar om ogiltig frånvaro

Problemet med ogiltig frånvaro har uppmärksammats under lång tid. Skolverket har genomfört kartläggningar av den ogiltiga frånvaron i grundskolan som presenterats bl.a. i rapporten Skolfrånvaro och vägen tillbaka – Långvarig ogiltig frånvaro i grundskolan (Skolverkets rapport 2010:341). I rapporten konstateras att orsakerna till elevers frånvaro ofta är komplexa och att de kan delas upp i två kategorier: skolrelaterade orsaker och orsaker kopplade till elevens hem- och familjesituation. Den senaste nationella kartläggningen av ogiltig frånvaro i grundskolan genomfördes av Skolinspektionen och publicerades 2016 (Omfattande ogiltig frånvaro i Sveriges grundskolor, Skolinspektionen 2016). Skolinspektionen framhåller i rapporten att det hösten 2015 var nästan 1 700 elever som hade rapporterats ha ogiltig sammanhängande frånvaro i en månad eller mer. Med nästan 1 miljon skolpliktiga elever i Sverige motsvarar detta 1,7 av 1 000 elever. Detta resultat går även i linje med Skolverkets tidigare kartläggningar. Resultaten visar vidare att drygt 18 000 elever rapporterades ha ogiltig upprepad ströfrånvaro. Med upprepad ströfrånvaro avsågs ogiltig frånvaro från enstaka lektioner eller dagar som överstiger ca 5 procent av undervisningstiden och som pågått under minst två månader. Skolinspektionen konstaterar att 18 000 elever med upprepad ogiltig ströfrånvaro är ett stort problem och en indikation på att fler insatser behövs. Resultaten visar också att den ogiltiga frånvaron är mest utbredd i årskurserna 7–9, men även i årskurserna 1–6 förekommer både ogiltig sammanhängande frånvaro och ogiltig upprepad ströfrånvaro. Upprepad ströfrånvaro är något vanligare bland pojkar än flickor, och i årskurserna 7–9 är den mer vanligt förekommande i kommunala skolor än i fristående skolor. Skolinspektionen framhåller även i rapporten att två tredjedelar av rektorerna som svarade på enkäten uppger att de uppmärksammat oroande giltig frånvaro på skolan. Omfattande, men formellt giltig, frånvaro kan eventuellt dölja samma typ av problematik som ligger bakom den ogiltiga frånvaron.

I gymnasieskolan fick enligt Centrala studiestödsnämnden (CSN) under läsåret 2016/17 knappt 8 procent av eleverna som beviljats studiebidrag sitt bidrag indraget på grund av ogiltig frånvaro. Andelen har ökat sedan 2014 när Skolverket kartlade närvaro och frånvaro i gymnasieskolan. Kartläggningen visar att frånvaron varierar mellan kommuner och olika grupper av elever. Män är t.ex. frånvarande i större utsträckning än kvinnor. Det förekommer att elever och vårdnadshavare anmäler frånvaro på felaktiga grunder, varför andelen elever med hög frånvaro sannolikt i själva verket är större än andelen elever som fått sitt studiebidrag indraget (Frånvaro och närvaro i gymnasieskolan – en nationell kartläggning, Skolverket, rapport 2014:416).

Uppdrag till Skolverket

Skolverket fick i regleringsbrevet för 2016 i uppdrag av regeringen att genomföra verksamhetsnära insatser för huvudmän och gymnasieskolor för att förebygga avhopp från gymnasieskolan. Uppdraget är ett led i de åtgärder som regeringen föreslår i Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar (U2015/05478/UF). Uppdraget pågår mellan 2016 och 2018 och ska slutredovisas den 1 mars 2019.

Proposition 2017/18:182 Samling för skolan

Proposition 2017/18:182 Samling för skolan överlämnades till riksdagen den 20 mars 2018. I propositionen föreslås att rektorn vid upprepad eller längre frånvaro i de obligatoriska skolformerna, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro, ska se till att frånvaron skyndsamt utreds om det inte är obehövligt. Utredningen ska genomföras i samråd med eleven och elevens vårdnadshavare samt med elevhälsan. Om förutsättningarna för en utredning om särskilt stöd är uppfyllda ska även en sådan utredning inledas. När utredningen om en elevs frånvaro inleds ska rektorn snarast se till att frånvaron anmäls till huvudmannen. Vidare ska hemkommunen alltid informeras när en utredning om frånvaro inleds. Hemkommunen ska också vid behov samordna arbetet kring elever med upprepad eller längre frånvaro.

Utbildningsutskottet bereder detta ärende under våren 2018.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att huvudmannen enligt skollagen har ett tydligt ansvar att se till att barn och elever deltar i undervisningen och fullgör sin skolplikt. Det finns också bestämmelser i skollagen om att rektorn, eller huvudmannen i tillämpliga fall, ska informera vårdnadshavaren om en elev har varit frånvarande liksom att vårdnadshavare har ansvar för att se till att eleven fullgör sin skolplikt. Även för elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns bestämmelser om krav på att delta i utbildningen om det inte finns giltiga skäl att utebli. Utskottet kan mot bakgrund av bl.a. flera myndighetsrapporter konstatera att den ogiltiga frånvaron är alltför vanlig såväl i grundskolan som i gymnasieskolan. Utskottet har ovan välkomnat förslaget om att rektorn ska ges ett förtydligat ansvar att utreda upprepad eller längre frånvaro i gymnasieskolan. Motsvarande förslag för de obligatoriska skolformerna återfinns i proposition 2017/18:182 Samling för skolan. Utskottet kan mot bakgrund av det pågående lagstiftningsarbetet för närvarande inte se något behov av att bl.a. skärpa regelverket när det gäller att motverka frånvaro i de obligatoriska skolformerna och gymnasieskolan. Därmed avstyrker utskottet motion 2017/18:4072 (L, M, C, KD) yrkande 2.

Rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att det bör införas en tidsbegränsning av förslaget att en elev ska ha rätt att fullfölja utbildningen på introduktionsprogram enligt såväl utbildnings-planen som den individuella studieplanen.

Jämför reservation 5 (SD).

Motionen

I motion 2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 2 begärs att det införs en tidsbegränsning av förslaget att en elev ska ha rätt att fullfölja utbildningen på introduktionsprogram enligt såväl utbildningsplanen som den individuella studieplanen.

Propositionen

I propositionen föreslås att en elev som har påbörjat ett introduktionsprogram ska ha rätt att fullfölja utbildningen enligt såväl huvudmannens utbildningsplan som den individuella studieplanen. Om eleven flyttar och byter huvudman ska rätten att fullfölja utbildningen utgå från såväl den nya huvudmannens utbildningsplan som en ny individuell studieplan. Om en elev har medgett att den individuella studieplanen ändras, har eleven rätt att fullfölja utbildningen enligt den ändrade planen.

Av propositionen framgår vidare bl.a. följande (s. 95 och 98). Regeringen gör i propositionen bedömningen att det inte nu bör införas någon reglering av hur länge rätten att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram enligt såväl utbildningsplanen som den individuella studieplanen ska gälla. Som skäl för bedömningen anför regeringen följande. Gymnasieutredningen föreslår att rätten att fullfölja utbildningen ska utgå från huvudmannens utbildningsplan och elevens individuella studieplan men också gälla i tre år från det att eleven påbörjade utbildningen. Vidare föreslår utredningen att en elev ska ha rätt till utbildning t.o.m. det första kalenderhalvåret det år eleven fyller 20 år om det innebär en längre utbildningstid än tre år.

Regeringen bedömer att en sådan reglering kan medföra oklarheter om hur lagstiftningen ska tolkas. Målet för introduktionsprogrammen är att så fort som möjligt uppnå behörighet till ett nationellt program eller att förbereda för arbetsmarknaden. Utbildningens längd ska anpassas till varje elevs behov så att eleven får förutsättningar att nå målet för sin utbildning. För den enskilda eleven innebär det att utbildningen kan vara två år eller tre år eller kortare eller längre än så. Vid en lagstiftning om rätt till tre års utbildning finns risk för att huvudmännen planerar att utbildningen ska ta tre år utan att göra en individuell bedömning. Detta kan krocka med syftet med introduktionsprogrammen, och det finns en risk för att eleverna blir kvar på introduktionsprogram onödigt länge. Regeringen anser således att en reglering av hur länge en elev har rätt att läsa i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan kräver ytterligare överväganden.

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan gör regeringen i propositionen bedömningen att det inte nu bör införas någon reglering av hur länge rätten att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram enligt såväl utbildningsplanen som den individuella studieplanen ska gälla. Regeringen bedömer bl.a. att en tidsbegränsning kan medföra oklarheter om hur lagstiftningen ska tolkas. Utskottet delar regeringens bedömning och anser således inte att det nu ska införas en tidsbegränsning för hur länge rätten att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram enligt såväl utbildningsplanen som den individuella studieplanen ska gälla, vilket motionärerna föreslagit. Därmed avstyrker utskottet motion 2017/18:4029 (SD) yrkande 2.

Skolskjuts för gymnasieelever

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att utreda möjligheten att i skollagen ge gymnasieelever rätt till skolskjuts.

Jämför reservation 6 (V).

Motionen

I kommittémotion 2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V) yrkande 1 efterfrågas en utredning om möjligheten att i skollagen ge gymnasieelever rätt till skolskjuts. Motionärerna framhåller bl.a. att gymnasieskolan ska vara en rättighet i hela landet och att alla ska ha samma möjligheter att ta sig till skolan.

Gällande rätt

Rätten till kostnadsfri skolskjuts i hemkommunen gäller för elever i den kommunala grundskolan och grundsärskolan samt för elever i gymnasiesärskolan med offentlig huvudman, om eleven går i den skola kommunen placerat honom eller henne i. Rätten till kostnadsfri skolskjuts gäller från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Elevens hemkommun ska ombesörja att skolskjuts anordnas.

En elev som med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i en skola som anordnas av en annan kommun än hemkommunen (se t.ex. 10 kap. 25 § skollagen) och som på grund av skolgången måste övernatta i skolkommunen har rätt till skolskjuts mellan den tillfälliga bostaden och den plats där utbildningen bedrivs under samma förutsättningar som gäller för elever som bor i kommunen. Denna rätt gäller för elever i grundskolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan. Det är den kommun som anordnar utbildningen som ska anordna skolskjutsen. Kommunens kostnader för detta ska ersättas av elevens hemkommun (se 10 kap. 32, 33 och 40 §§, 11 kap. 31, 32 och 39 §§ och 18 kap. 30 och 31 §§ skollagen).

En kommun kan även vara skyldig att anordna skolskjuts till fristående skolor inom kommunen eller andra kommunala skolor än den som kommunen skulle ha placerat eleven i om skolskjutsen kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 501-13 är kommunen skyldig att tillhandahålla kostnadsfri skolskjuts för en elev som valt en annan skola än den kommunen anvisat om det kan ske utan merkostnader för kommunen.

Utskottets ställningstagande

När det gäller yrkandet om att låta utreda möjligheten att även gymnasieelever ska omfattas av skollagens reglering om kostnadsfri skolskjuts finner utskottet inga skäl att föreslå någon ändrad reglering. Därmed avstyrks motion 2017/18:4049 (V) yrkande 1.

Uppdraget som mentor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om att bl.a. förtydliga uppdraget som mentor.

Jämför reservation 7 (V).

Motionen

I kommittémotion 2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V) yrkande 2 efterfrågas ett förtydligande av vad uppdraget som mentor innebär och vilka relevanta kunskaper och erfarenheter som behövs. Motionärerna framhåller att mentorskapet redan i dag är en etablerad funktion i gymnasieskolan. Samtidigt upplever många mentorsrollen som svår och otydlig.

I yrkande 3 uppmärksammas vikten av att följa kostnadsutvecklingen för införandet av mentorer kontinuerligt för att säkerställa att kostnaderna för kommunerna inte ökar.

I yrkande 4 begärs att Skolinspektionen ges i uppdrag att göra en uppföljning av vad förslaget om mentorer innebär för lärarnas och den övriga skolpersonalens arbetsmiljö.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att varje elev i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ha en mentor som ska följa elevens kunskapsutveckling och studiesituation med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Mentorn ska uppmärksamma om eleven kan behöva stöd och i så fall skyndsamt informera berörd skolpersonal.

Enligt regeringen finns den kompetens som krävs för att vara mentor redan bland skolans personal. Regeringen anser inte att en mentor nödvändigtvis behöver vara en lärare, utan det kan även vara fråga om personer med t.ex. utbildning till studie- och yrkesvägledare. För uppdraget som mentor krävs bl.a. kunskap om gymnasieskolans respektive gymnasiesärskolans struktur. Även andra erfarenheter och kunskaper kan givetvis vara relevanta för mentorsuppdraget.

Regeringen framhåller vidare att huvudmannen är skyldig att se till att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Denna skyldighet omfattar även de personer som utses till mentorer.

Regeringen delar Gymnasieutredningens uppfattning om vilka krav som bör ställas på den som ska vara mentor, dvs. att personen bör ha relevanta kunskaper och erfarenheter för uppdraget och även i övrigt anses vara lämplig. Regeringen anser dock att detta ligger i sakens natur och att det inte behöver regleras i skollagen. Eftersom rektorn fortfarande är den som ska besluta om en skolenhets inre organisation, och har ansvaret för att fördela resurser inom enheten efter elevernas förutsättningar och behov, följer det naturligt att rektorn även beslutar om vem som bör vara mentor.

I propositionen (s. 121–122) sägs bl.a. följande i avsnittet om förslagens konsekvenser för kommunerna. Av skollagen framgår att det pedagogiska arbetet ska ledas och samordnas av en rektor (2 kap. 9 §). Det framgår vidare av läroplanen för gymnasieskolan att rektorn och skolan har ett ansvar för att följa elevens utveckling och för att eleven ges möjlighet att nå målen för utbildningen. Bestämmelser om stödåtgärder finns bl.a. i 3 kap. skollagen. Huvudmännen har i dag ingen skyldighet att se till att eleverna har mentorer. Regeringen bedömer att förslaget inte innebär ökade kostnader för kommunerna eftersom det redan finns ett ansvar för rektorn och skolan att följa elevens utveckling och sätta in stödinsatser så att eleven ges möjlighet att nå målen.

Bakgrund

Av förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk framgår bl.a. att myndigheten ska följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behov av åtgärder inom området. Myndigheten ska även utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Myndigheten ska vidare kontinuerligt informera regeringen om analysen och arbetet (1 §). Myndigheten ska också analysera utvecklingen av samtliga utbildningar och verksamheter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksamheternas kvalitet (2 §).

Av förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket framgår att verket bl.a. ansvarar för arbetsmiljöfrågor (1 §). Myndigheten ska verka för goda förhållanden i arbetsmiljön och på arbetsmarknaden och främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet. Myndigheten ska också arbeta för att regelverket inom dess verksamhetsområde följs (1 a §). Myndigheten har särskilt till uppgift att bl.a. ha tillsyn över att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen följs och planera tillsynen främst med utgångspunkt i analyser av arbetsmiljörisk och risk för att aktörer medvetet bryter mot regelverket (2 §).

Utskottets ställningstagande

När det gäller yrkandet om att förtydliga vad uppdraget som mentor innebär och vilka relevanta kunskaper och erfarenheter som behövs delar utskottet regeringens uppfattning att personen, som inte nödvändigtvis behöver vara en lärare, bör ha relevanta kunskaper och erfarenheter för uppdraget och även i övrigt anses lämplig samt att detta får anses ligga i sakens natur och att frågan därför inte behöver regleras i skollagen. Därmed avstyrker utskottet motion 2017/18:4049 (V) yrkande 2.

När det sedan gäller yrkandet om att följa kostnadsutvecklingen för införandet av mentorer kontinuerligt för att säkerställa att kostnaderna för kommunerna inte ökar vill utskottet anföra följande. Regeringen gör i propositionen bedömningen att förslaget inte innebär ökade kostnader för kommunerna eftersom det redan finns ett ansvar för rektorn och skolan att följa elevens utveckling och sätta in stödinsatser så att eleven ges möjlighet att nå målen. Utskottet delar regeringens bedömning och avstyrker därmed motion 2017/18:4049 (V) yrkande 3.

När det slutligen gäller yrkandet om att en lämplig myndighet bör ges i uppdrag att göra en uppföljning av vad förslaget om mentorer innebär för lärarnas och den övriga skolpersonalens arbetsmiljö kan utskottet konstatera att det inte finns något förslag i propositionen om ett sådant uppdrag. Utskottet utgår dock från att regeringen och berörda myndigheter, t.ex. Skolverket och Arbetsmiljöverket, följer frågan och vidtar nödvändiga åtgärder om behov uppstår. Därmed avstyrks motion 2017/18:4049 (V) yrkande 4.

Reservationer

1.	Lagförslaget i fråga om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program, punkt 1 (S, MP, V)

av Matilda Ernkrans (S), Thomas Strand (S), Caroline Helmersson Olsson (S), Håkan Bergman (S), Elisabet Knutsson (MP), Gunilla Svantorp (S), Daniel Riazat (V) och Roza Güclü Hedin (S).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 16 kap. 32 a § och motsvarande delar i punkt 2 ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:183 i denna del och avslår motionerna

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 1 och

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 3.

Ställningstagande

I propositionen föreslås att en sökande till ett högskoleförberedande program som är elev på ett introduktionsprogram och som vid utgången av det första kalenderhalvåret det år den sökande fyller 19 år saknar godkänt betyg i ett eller två av de ämnen som krävs för behörighet, men som uppfyller övriga behörighetskrav, ändå ska anses behörig om den sökande bedöms ha förutsättningar att klara studierna på det sökta programmet. Den sökande får inte sakna godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk. Utbildningen på det högskoleförberedande programmet ska påbörjas senast det första kalenderhalvåret det år den sökande fyller 20 år. Den nya undantagsbestämmelsen ska inte få tillämpas samtidigt som undantaget för godkänt betyg i engelska.

Förslaget ska ses mot bakgrund av att många elever som påbörjar sin gymnasieutbildning på ett introduktionsprogram inte hinner uppnå behörighet till ett nationellt program innan de har fyllt 20 år. Detta gäller i synnerhet nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i Sverige i gymnasieskolan.

Förslaget menar vi kan motivera eleverna på introduktionsprogrammen att studera flitigare då möjligheten att påbörja ett nationellt program kan komma att uppfattas som nåbar för fler elever. Förslaget innebär att endast den som bedöms ha förutsättningar att klara studierna på det sökta programmet skulle kunna undantas från vissa behörighetskrav. Den sökande kan aldrig sakna godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk. Förslaget är en viktig del bland flera förslag som syftar till att förbättra strukturen och kvaliteten på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan.

Mot bakgrund av det anförda anser vi att riksdagen ska bifalla regeringens förslag om undantag för elever på introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program.

2.	Lagförslaget i övrigt, punkt 2 (M, C, L, KD)

av Christer Nylander (L), Erik Bengtzboe (M), Betty Malmberg (M), Michael Svensson (M), Maria Stockhaus (M), Annika Eclund (KD) och Fredrik Christensson (C).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 15 kap. 19 a § och 18 kap. 19 a § samt rubriken före 15 kap. 19 a § respektive 18 kap. 19 a § och antar övriga delar av lagförslaget utom i de delar som omfattas av utskottets förslag under förslagspunkt 1.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1 och

avslår proposition 2017/18:183 i denna del och motion

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 3.

Ställningstagande

Flera remissinstanser har synpunkter på förslaget om mentorer. Statskontoret avstyrker förslaget och menar att en reglering av mentorsfunktionen är ett exempel på en statlig reglering av skolans arbetssätt som inte nödvändigtvis underlättar arbetet för att stödja alla elever samt att regleringen minskar möjligheterna till lokal och individuell anpassning. En annan remissinstans anser att förslaget minskar rektorns möjlighet att fördela resurser, utveckla arbetssätt och organisera skolan på det sätt som motsvarar elevernas behov.

Alliansen anser att det är viktigt att alla elever i gymnasieskolan får det stöd som de behöver för att planera och genomföra sina studier. Som Skolinspektionen påpekar är mentorskapet redan i dag en väl etablerad funktion i gymnasieskolan. Det är därmed viktigt att även i fortsättningen värna rektorns möjlighet att organisera mentorskapet utan onödig detaljstyrning via lag.

Vi anser därmed att riksdagen ska avslå regeringens förslag om mentorer.

3.	Lagförslaget i övrigt, punkt 2 (SD)

av Stefan Jakobsson (SD) och Robert Stenkvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 29 kap. 9 § och antar övriga delar av lagförslaget utom i de delar som omfattas av utskottets förslag under förslagspunkt 1.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 3 och

avslår proposition 2017/18:183 i denna del och motion

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1.

Ställningstagande

När det gäller det kommunala aktivitetsansvaret i 29 kap. 9 § skollagen föreslår regeringen i propositionen att kommunen ska hålla sig informerad om hur myndiga ungdomar som inte fyllt 20 år är sysselsatta och föra ett register över dessa ungdomar. Kommunen ska vidare motivera ungdomarna att påbörja alternativt slutföra en utbildning. Sverigedemokraterna yrkar avslag på detta förslag då det tar kommunens ansvar för långt. Många ungdomar behöver ett avbrott i studierna eller vill arbeta en period innan de med ny motivation tar sig an studierna. Att på detta sätt kontrollera dessa ungdomar är att gå för långt. Dessutom får kommuner det svårare att fullgöra sina kärnuppgifter ju fler uppgifter och ansvarsområden de påförs.

Vi anser därmed att riksdagen ska avslå regeringens förslag om det kommunala aktivitetsansvaret.

4.	Åtgärder för att motverka frånvaro, punkt 3 (M, C, L, KD)

av Christer Nylander (L), Erik Bengtzboe (M), Betty Malmberg (M), Michael Svensson (M), Maria Stockhaus (M), Annika Eclund (KD) och Fredrik Christensson (C).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 2.

Ställningstagande

Regeringen föreslår i propositionen att rektorn vid en elevs upprepade eller längre frånvaro i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska se till att frånvaron skyndsamt utreds, oavsett om det är fråga om giltig eller ogiltig frånvaro. Alliansen välkomnar förslaget men anser att det krävs fler åtgärder för att säkerställa att rätt åtgärder sätts in när en elev är frånvarande från skolan. I likhet med utredningen Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera (SOU 2016:94) anser vi att regeringen bör återkomma med förslag som säkerställer att alla skolor har en plan för hur frånvaro åtgärdas. Det borde vara en självklarhet att alla skolor har en tydlig åtgärdstrappa för att säkerställa att åtgärder sätts in när eleven är frånvarande, oavsett vilken typ av frånvaro det är. Återkommande frånvaro är ofta en varningssignal om att någonting är på väg att gå snett. Det kan handla om allt från kränkningar och trakasserier till psykisk ohälsa, utanförskap och brister i skolans anpassning och stöd. Då måste skolan ha en plan för vad som behövs för att eleven ska kunna komma tillbaka.

Regeringen bör också återkomma med förslag på skärpta regler så att skolan uppmärksammar, registrerar och analyserar både giltig och ogiltig frånvaro vid varje lektion. Skolan kan jämställas med en arbetsplats. Det finns ofta tydliga regler för hur en arbetsgivare ska hantera t.ex. sjukdomar och trakasserier. Regelverket i skolvärlden behöver förtydligas så att det finns tydliga krav på att skolorna följer upp elevers frånvaro redan från dag ett. Ogiltig frånvaro måste få en omedelbar reaktion och leda till åtgärder.

Regeringen bör också säkerställa att det samlas in nationell statistik om frånvaro. För arbetslivet finns det statistik på nationell nivå, exempelvis sjuktalen som mäter sjukdagar bland yrkesarbetande. Motsvarande nationell statistik saknas för skolan, vilket gör det svårare att se tendenser och hitta goda exempel. Dessutom visar en undersökning som genomförts av TNS Sifo på uppdrag av den ideella föreningen Prestationsprinsen och vänner att bara drygt 50 procent av kommunerna samlar in eller får löpande statistik från grundskolorna om elevfrånvaro (se rapporten Skolans tomma stolar, 2016). Det saknas helt enkelt jämförbara siffror. Vi menar att exempelvis Skolverket skulle kunna ansvara för en sådan statistik.

Regeringen bör vidta lämpliga åtgärder enligt vad som anförs ovan.

5.	Rätt att fullfölja utbildningen på ett introduktionsprogram, punkt 4 (SD)

av Stefan Jakobsson (SD) och Robert Stenkvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) yrkande 2.

Ställningstagande

Regeringen föreslår i propositionen att en elev som påbörjat ett introduktionsprogram ska ha rätt att fullfölja utbildningsplanen och den individuella studieplanen. Regeringen anser att det inte bör införas en reglering av hur länge den rätten ska gälla. Sverigedemokraterna vill att denna rätt tidsbegränsas. I övrigt anser vi att anpassningar måste få göras av den individuella studieplanen när eleven byter huvudman, även om eleven motsätter sig detta.

Regeringen bör vidta lämpliga åtgärder enligt vad som anförs ovan.

6.	Skolskjuts för gymnasieelever, punkt 5 (V)

av Daniel Riazat (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V) yrkande 1.

Ställningstagande

Gymnasieskolan är den enda skolformen i Sverige där de som fortfarande är att betrakta som barn inte har rätt till skolskjuts om de bor långt från sin skola. Både Gymnasieutredningen, vars förslag ligger till grund för propositionen, och regeringen har valt att inte föreslå att gymnasieskolan ska vara obligatorisk utan väljer i stället att satsa på insatser som uppmuntrar till gymnasiestudier. Vänsterpartiet delar denna syn. Det finns dock en rättighet som elever i de obligatoriska skolformerna har som även gymnasieelever bör ha, och det är rätten till skolskjuts. För att gymnasieskolan ska vara en rättighet i hela landet och inte en klassfråga ska alla ha samma möjlighet att ta sig till skolan.

Riksdagen bör därför ge regeringen i uppdrag att utreda möjligheten att i skollagen ge gymnasieelever rätt till skolskjuts.

7.	Uppdraget som mentor, punkt 6 (V)

av Daniel Riazat (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V) yrkandena 2–4.

Ställningstagande

Jag anser likt Skolinspektionen och Gymnasieutredningen att mentorskapet redan i dag är en etablerad funktion i gymnasieskolan. Skolinspektionens erfarenhet visar att mentorn har en nyckelroll på skolorna och att det finns en risk att mentorn får ta ett stort ansvar för elevernas möjligheter att få särskilt stöd. Samtidigt upplever många mentorsrollen som svår och otydlig. Jag anser därför likt Skolinspektionen att det är viktigt att det förtydligas hur mentorernas ansvar och uppgifter förhåller sig till rektorns och lärarnas ansvar.

Jag anser också att det är oklart vad mentorsrollen ska innehålla och vilken kompetens som krävs. Det bör enligt min uppfattning dessutom betonas att mentorn ska ha en tydlig koppling till elevers studiesituation, och så är förslaget till ny lagstiftning inte utformat.

Regeringen anser att en mentor inte nödvändigtvis behöver vara lärare, men att det bl.a. krävs kunskap om gymnasieskolans respektive gymnasiesärskolans struktur, och anger vidare i propositionen att lärare som undervisar i en kurs eller ett ämne ska följa upp hur eleven utvecklas i förhållande till kunskapskraven. Det ligger därmed i sakens natur att det är den undervisande läraren i en kurs eller ett ämne som har särskilt goda förutsättningar att upptäcka elevens svårigheter att nå kunskapskraven i den kursen eller i det ämnet. Samtidigt anser regeringen att det inte bör anges i skollagen vilka relevanta kunskaper och erfarenheter som krävs för uppdraget och även i övrigt för att anses vara lämplig som mentor. Tidigare reformer som varit förhastade och inte tillräckligt tydliga i sin utformning har visat sig leda till en stor belastning för skolväsendet. Därför är det viktigt att regeringen förtydligar lagförslaget. Regeringen bör även följa kostnadsutvecklingen för införandet av mentorer kontinuerligt för att säkerställa att kostnaderna för kommunerna inte ökar. Regeringen bör vidare initiera en uppföljning av vad mentorskapet innebär för lärarnas och den övriga skolpersonalens arbetsmiljö.

Regeringen bör vidta lämpliga åtgärder enligt vad som anförs ovan.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:183 En gymnasieutbildning för alla:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).

Följdmotionerna

2017/18:4029 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD):

1.Riksdagen avslår förslaget om att införa 16 kap. 32 a § så att sökande som saknar godkänt i något av de ämnen som krävs för behörighet ändå ska godkännas.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om förslaget om en individuell utbildningsplan vid byte av kommun och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen avslår förslaget om ändringar i 29 kap. 9 § gällande kommunens ansvar och registerföring av ungdomar mellan 18 och 20 år.

2017/18:4049 av Daniel Riazat m.fl. (V):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att riksdagen bör ge regeringen i uppdrag att utreda möjligheten att i skollagen ge gymnasieelever rätt till skolskjuts och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på vad det innebär att vara mentor, vad uppdraget innebär samt vilka relevanta kunskaper och erfarenheter som behövs och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör följa kostnadsutvecklingen för införandet av mentorer kontinuerligt för att säkerställa att kostnaderna för kommunerna inte ökar, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör ge Statens skolinspektion i uppdrag att göra en uppföljning om vad mentorskapet innebär för lärarnas och den övriga skolpersonalens arbetsmiljö och tillkännager detta för regeringen.

2017/18:4072 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD):

1.Riksdagen avslår proposition 2017/18:183 i den del som gäller att alla elever på gymnasiet ska ha en mentor.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om utökade åtgärder för att motverka frånvaro och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen avslår proposition 2017/18:183 i den del som gäller undantag för elever från introduktionsprogram från vissa behörighetskrav till högskoleförberedande program.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag