|
Miljö- och jordbruksutskottets betänkande
|
Miljöbedömningar
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen, med vissa ändringar i övergångsbestämmelserna och med några redaktionella ändringar, antar regeringens förslag till ändringar i miljöbalken och i ett antal s.k. sektorslagar.
Utskottet föreslår också
– att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av kravet på en specifik miljöbedömning och tillkännager detta för regeringen
– att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning inom ramen för den specifika miljöbedömningen och tillkännager detta för regeringen
– att riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att det bör göras en utvärdering av den nya lagstiftningen och tillkännager detta för regeringen.
Utskottet avstyrker tre motionsyrkanden. Dessa handlar om skyndsam utredning av hur man kan begränsa det undantag från kravet på strategisk miljöbedömning och undersökning av miljöpåverkan som gäller för totalförsvaret och räddningstjänsten, om att i miljöbalken införa bestämmelser när det gäller inom vilken tid länsstyrelsen måste fatta beslut i frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras eller inte och om miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.
I betänkandet finns fyra reservationer.
Behandlade förslag
Proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar.
Sex yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Ett nytt 6 kap. miljöbalken m.m.
Specifika miljöbedömningar m.m.
Utvärdering av den nya lagstiftningen
Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning
1.Strategiska miljöbedömningar, punkt 2 (V)
4.Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning, punkt 6 (V)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Civilutskottets yttrande 2017/18:CU2y
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Miljöbedömningar |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i miljöbalken med den ändringen att punkten 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”4. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
2. lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,
3. lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln med den ändringen att punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
4. lag om ändring i väglagen (1971:948),
5. lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering,
6. lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar med den ändringen att punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
7. lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn med de ändringarna att
a) i 1 b § ska den punkt som inleds ”en specifik miljöbedömning” vara numrerad 2,
b) i 1 b § ska den punkt som inleds ”en liten miljökonsekvens-beskrivning” vara numrerad 3,
c) punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
8. lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet med den ändringen att punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
9. lag om ändring i minerallagen (1991:45),
10. lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon med de ändringarna att
a) punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
b) i 6 § ska den punkt som inleds ”en liten miljökonsekvens-beskrivning” vara numrerad 3,
11. lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,
12. lag om ändring i ellagen (1997:857) med den ändringen att punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
13. lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning,
14. lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) med den ändringen att punkten 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska lyda ”3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om beslut att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som har meddelats före ikraftträdandet och i fråga om samråd som har skett före ikraftträdandet.”,
15. lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2016/17:200 punkterna 2, 4, 5, 9, 11, 13 och 15 samt bifaller delvis proposition 2016/17:200 punkterna 1, 3, 6–8, 10, 12 och 14.
|
2. |
Strategiska miljöbedömningar |
Riksdagen avslår motion
2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V) yrkande 1.
Reservation 1 (V)
|
3. |
Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljöbedömas m.m. |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att det svenska regelverket för vilka verksamheter och åtgärder som kan eller inte kan antas ha betydande miljöpåverkan ska anpassas till MKB-direktivets bestämmelser i direktivets lydelse enligt ändringsdirektivet och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 2 och
avslår motion
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 3.
Reservation 2 (S, MP, V)
|
4. |
Innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen inom ramen för den specifika miljöbedömningen |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning inom ramen för den specifika miljöbedömningen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 1.
Reservation 3 (S, MP, V)
|
5. |
Utvärdering av den nya lagstiftningen |
Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om utvärdering av den nya lagstiftningen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 4.
|
6. |
Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning |
Riksdagen avslår motion
2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V) yrkande 2.
Reservation 4 (V)
Stockholm den 17 oktober 2017
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Matilda Ernkrans
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Kristina Yngwe (C), Maria Malmer Stenergard (M), Isak From (S), Johan Hultberg (M), Sara Karlsson (S), Martin Kinnunen (SD), Åsa Coenraads (M), Johan Büser (S), Monica Haider (S), Runar Filper (SD), Lars Tysklind (L), Jens Holm (V), Lars-Axel Nordell (KD), Marianne Pettersson (S), Jesper Skalberg Karlsson (M) och Emma Nohrén (MP).
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar och två följdmotioner med sammanlagt sex yrkanden.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Miljö- och jordbruksutskottet beslutade vid sitt sammanträde den 21 september 2017 att ge civilutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen i de delar som berör utskottets beredningsområde. Civilutskottet yttrade sig den 10 oktober 2017. Yttrandet finns i bilaga 3.
Utskottet har dessutom gjort vissa justeringar i övergångsbestämmelserna och i redaktionellt hänseende.
Bakgrund
Ärendet och dess beredning i Regeringskansliet
Regeringskansliet (Miljö- och energidepartementet) har tagit fram promemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25) med förslag som syftar till att bl.a. genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade den 27 april 2017 att begära in Lagrådets yttrande över lagförslagen, och regeringen har i huvudsak följt Lagrådets synpunkter. Med anledning av Lagrådets synpunkter har förslaget justerats.
EU-rättsliga och internationella krav
Inom EU-rätten finns det två direktiv om miljöbedömningar. Det är dels det s.k. SMB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan), dels det s.k. MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Bestämmelser med krav som rör allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer och program finns också i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Utöver dessa direktiv finns det också krav på miljökonsekvens-beskrivningar och miljörapporter i konventionen om miljökonsekvens-beskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (den s.k. Esbokonventionen, SÖ 1992:1) samt i protokollet till konventionen (SÖ 2006:24).
SMB-direktivet
Syftet med direktivet är att integrera miljöaspekter vid utarbetande och antagande av vissa planer och program vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan. SMB-direktivet är tillämpligt på planer och program som tas fram eller antas av en myndighet eller kommun eller som antas genom ett lagstiftningsförfarande. Det ska vara fråga om planer och program som krävs enligt lag eller annan författning. Av definitionen av plan och program (artikel 2 a) framgår också att ändringar av planer och program omfattas av direktivet. En sista förutsättning för att en plan eller ett program ska omfattas av direktivet är att genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. De planer och program som omfattas av direktivets tillämpningsområde kan delas upp i två grupper. I den första gruppen finns planer och program som typiskt sett kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Denna grupp kan i sin tur delas upp i två kategorier, dels planer och program som upprättas för vissa områden som räknas upp i direktivet såsom energi, avfall och transporter och som anger förutsättningarna för tillstånd till verksamheter som omfattas av bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet, dels planer och program som kan antas påverka s.k. Natura 2000- områden. Till den andra gruppen hör planer och program som inte typiskt sett anses medföra en betydande miljöpåverkan utan där bedömningen av miljöpåverkan i stället ska göras i det enskilda fallet. Till denna grupp hör dels planer och program som omfattas av den första gruppen men som endast gäller små områden på lokal nivå, dels planer och program inom andra områden än de som omfattas av första gruppen och som anger förutsättningarna för andra verksamheter och åtgärder än de som räknas upp i bilagorna till MKB-direktivet. I sådana fall ska bedömningen av miljöpåverkan göras i det enskilda fallet och utifrån vissa kriterier som är fastställda i direktivet. Inom ramen för miljöbedömningen ska en miljörapport tas fram. I rapporten ska den betydande miljöpåverkan redovisas och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivas och bedömas. De uppgifter som en miljörapport ska innehålla listas i bilaga 1 till direktivet. I direktivet finns bestämmelser om samråd med myndigheter och allmänhet. När planen eller programmet tas fram ska hänsyn tas till miljörapporten och de synpunkter som lämnats vid samråd. När en plan eller ett program har antagits ska berörda myndigheter och allmänheten informeras. Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett genomförande av en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat. SMB-direktivets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i framför allt 6 kap. miljöbalken.
Esbokonventionen
Esbokonventionen trädde i kraft den 10 september 1997. Enligt konventionen ska en verksamhet som kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan och som närmare anges i en bilaga till konventionen föregås av en underrättelse till varje fördragspart så tidigt som möjligt och inte senare än när allmänheten i det egna landet informeras om den. Syftet med underrättelsen är att säkerställa tillräckliga och effektiva överläggningar. De projekt som omfattas av bilagan är t.ex. motor- och järnvägar, flygplatser, hamnar, oljeraffinaderier och avverkning av stora skogsområden. I konventionen anges att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas och att den ska innehålla vissa uppgifter som närmare preciseras i en bilaga till konventionen. Miljökonsekvensbeskrivningen ska överlämnas till den utsatta fördragsparten för vidare distribution till myndigheter och allmänhet i de områden som kan antas bli påverkade. Upphovsparten ska efter att miljökonsekvensbeskrivningen färdigställts inleda samråd med den utsatta parten om dels den föreslagna verksamhetens eventuella gränsöverskridande påverkan, dels åtgärder för att reducera eller eliminera denna påverkan. Konventionen ändrades 2001 i fråga om allmänhetens rätt att delta i processen. Samtidigt öppnades konventionen även för länder som inte ingick i FN:s ekonomiska kommission för Europa (FN/ECE). Ändringarna trädde i kraft den 26 augusti 2014. Ytterligare en ändring i fråga om vilka verksamheter som ska omfattas av konventionen antogs 2004. Den senaste ändringen har ännu inte trätt i kraft. I fråga om planer och program i gränsöverskridande sammanhang antogs i maj 2003 ett protokoll till Esbokonventionen – protokollet av den 21 maj 2003 om strategiska miljöbedömningar. Protokollet trädde i kraft den 11 juli 2010. I detta regleras bl.a. vilka planer och program som berörs av protokollet genom att de kan antas medföra en betydande påverkan på miljön. Av protokollet framgår också vilka uppgifter en miljörapport ska innehålla och hur samråd ska genomföras. De flesta av protokollets bestämmelser har en motsvarighet i SMB-direktivet.
MKB-direktivet
MKB-direktivet innehåller bestämmelser som ska säkerställa att det görs en systematisk bedömning av miljöpåverkan för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskrivs tillståndsplikt och krav på en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. I bilaga 1 till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och för vilka det är obligatoriskt med en miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning. I bilaga 2 till direktivet finns en lista över de projekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras. Vid prövningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga 2 till direktivet ska de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas. Denna del kallas vanligen för behovsbedömning (engelskans screening). De typer av projekt som omfattas av direktivet är sådana som i Sverige tillståndsprövas enligt miljöbalken – miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.). Direktivet omfattar också sådana projekt – t.ex. vägar och järnvägar – som huvudsakligen prövas enligt annan lagstiftning, i fortsättningen kallad sektorslagstiftning. I fråga om de projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i den sista bilagan till direktivet, bilaga 4. Vilka krav som i det enskilda fallet kan ställas på en miljökonsekvensbeskrivning avgörs från fall till fall (avgränsning, engelskans scoping). Processen innefattar även samråd, granskning och bedömning och avslutas med ett beslut om tillstånd. Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan medlemsstat. För de verksamheter och åtgärder som inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan eller som inte finns upptagna i vare sig bilaga 1 eller 2, ställer MKB-direktivet inte några krav på vare sig tillståndsplikt eller en bedömning av deras miljöpåverkan. Det ursprungliga MKB-direktivet ändrades genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Ändringen innebar bl.a. att det infördes en möjlighet för en sökande att inhämta besked från en berörd myndighet om innehållet i och omfattningen av en miljökonsekvensbeskrivning. Dessutom utökades förteckningen i direktivets bilaga 1 över de projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och bilaga 3 infördes. Direktivet har även ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Denna ändring genomfördes i syfte att anpassa direktivet till den s.k. Århuskonventionen, dvs. konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28). Eftersom MKB-direktivet hade ändrats flera gånger kodifierades det, och dess officiella namn är numera Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.
De senaste ändringarna i MKB-direktivet (ändringsdirektivet)
Sedan kodifieringen av MKB-direktivet har direktivet ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kallat ändringsdirektivet). Många av ändringarna är förtydliganden med anledning av EU-domstolens rättspraxis. Andra syftar t.ex. till att effektivisera förfarandet och öka kvaliteten på beslutsunderlaget och miljöbedömningarna. Ändringsdirektivet trädde i kraft den 15 maj 2014. Sista dag för ikraftträdande för de författningar som är nödvändiga för att följa ändringsdirektivet är den 16 maj 2017. Nedan finns en redogörelse för de centrala ändringarna.
Ändringsdirektivet har infört en ny definition av det förfarande som kallas miljökonsekvensbedömning. Enligt artikel 1.2 g definieras miljökonsekvens-bedömning som ett förfarande som består av ett antal moment. Dessa moment är verksamhetsutövarens utarbetande av en miljökonsekvensbeskrivning, genomförande av samråd, den ansvariga myndighetens granskning av informationen i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuella komplettering-ar av denna liksom all information som inhämtats under samråden, den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan och slutligen integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i tillståndsbeslutet. Ändringen återspeglar EU-domstolens rättspraxis och innebär i sak inte något nytt.
Genom ändringsdirektivet har artikel 3.1 ändrats och därigenom breddat miljökonsekvensbedömningen till att omfatta fler miljö- och hälsoaspekter. Nu ska även klimatförändringar, biologisk mångfald och risker för olyckor eller katastrofer beaktas. Alla miljö- och hälsoaspekter kommer inte att bli relevanta i varje enskild tillståndsprövning, utan det avgörs som vanligt i avgränsningsfasen.
För de projekt som redovisas i bilaga 2 till direktivet måste den ansvariga myndigheten bedöma om de ska bli föremål för en miljökonsekvens-bedömning eller inte. Denna fas kallas vanligen för screening eller behovsbedömning. Genom ändringsdirektivet införs nya krav på den information som exploatören ska lämna inför en sådan bedömning. Informationen handlar i korthet om projektets art och den betydande miljöpåverkan som det kan antas medföra. En förteckning över den information som ska lämnas finns i en ny bilaga till MKB-direktivet, bilaga 2 A. Genom ändringsdirektivet införs dessutom en ny tidsfrist som innebär att den ansvariga myndigheten ska fatta sitt beslut inom 90 dagar från den dag när exploatören har lämnat all information som krävs. Vissa undantag som t.ex. projektets komplexitet kan dock enligt bestämmelsen motivera en längre tidsfrist.
Kraven på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll har förtydligats, specificerats och kompletterats. De största ändringarna är att det införs nya krav på informationen om rimliga alternativ, referensscenario och de miljö- och hälsoaspekter som rör nya miljöproblem (t.ex. klimatförändringen, biologisk mångfald, katastrofrisker och utnyttjandet av naturresurser). En ändring har vidare gjorts i artikel 5.1 andra stycket som syftar till att undvika dubbelarbete. Det tydliggörs att exploatören ska beakta tillgängliga resultat från andra relevanta bedömningar om miljöpåverkan som gjorts till följd av annan unionslagstiftning, såsom SMB-direktivet och direktiv 2009/71/Euratom, eller nationell lagstiftning.
En annan nyhet är att det ställs vissa krav på framtagandet och kontrollen av miljökonsekvensbeskrivningar. Kraven är att exploatören ska se till att miljökonsekvensbeskrivningen utarbetas av behöriga experter och att den ansvariga myndigheten ska se till att den har, eller vid behov kan få tillgång till, tillräcklig expertis för att granska miljökonsekvensbeskrivningen (artikel 5.3).
Genom ändringsdirektivet ställs krav på att även lokala och regionala myndigheter ska delta i samråden (artikel 6.1). En annan nyhet är att allmänheten ska få den information som avses i artikel 6.2 elektroniskt via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter på lämplig förvaltningsnivå. Det införs dessutom en ny tidsram som anger att den berörda allmänheten i vart fall ska få 30 dagar på sig att komma in med synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen (artikel 6.7).
Såväl ändringarna i artikel 8 som införandet av en ny artikel 8 a syftar till att tydliggöra hur synpunkter och underlag om projektets miljöpåverkan ska beaktas vid tillståndsgivningen och integreras i ett sådant beslut. I artikel 8 a.1 ställs det krav på att ett beslut om att bevilja tillstånd ska innehålla en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, alla miljövillkor som bifogas beslutet, en beskrivning av projektets särdrag eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt kompensera betydande negativ miljöpåverkan samt i tillämpliga fall kontrollåtgärder. I ett beslut om att avslå en tillståndsansökan ska de huvudsakliga skälen till avslaget anges (artikel 8 a.2).
Enligt en ny artikel 9 a ska medlemsstaterna se till att den eller de ansvariga myndigheterna fullgör de skyldigheter som följer av direktivet på ett objektivt sätt och inte ger upphov till en situation som kan leda till intressekonflikt. Av samma bestämmelse följer att, om den ansvariga myndigheten även är exploatör, oförenliga funktioner ska skiljas åt när skyldigheterna enligt direktivet fullgörs.
Ändringsdirektivet innebär att ett rapporteringskrav införs (se ändringarna i artikel 12.2). Rapportering ska göras vart sjätte år fr.o.m. den 16 maj 2017.
Krav om samordnade eller gemensamma förfaranden införs i förhållande till det s.k. art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet.
Slutligen har det införts krav på övervakning och kontrollåtgärder. Medlemsstaterna ska se till att försiktighets- och kompensationsåtgärder vidtas och ska besluta om förfaranden i fråga om kontroll av betydande negativ miljöpåverkan för att kunna vidta lämpliga åtgärder för att begränsa denna. Enligt en ny artikel 10 a ska medlemsstaterna även fastställa regler för sanktioner vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas enligt direktivet.
Svensk rätt
Under 1960-talet ökade uppmärksamheten på miljöfrågor. Flera länder, däribland Sverige, antog lagstiftning för kontroll av föroreningar. I Sverige trädde miljöskyddslagen (1969:387) i kraft 1969. Den innehöll bestämmelser om ett administrativt kontrollsystem med tillstånds- och tillsynsrutiner. Detta system innebar ökade möjligheter att väga samman allmänna och enskilda intressen. I första hand var lagstiftningen inriktad på kontroll av stora punktkällor. Sedan miljöskyddslagen trädde i kraft har kraven på det beslutsunderlag som ska finnas vid tillståndsprövningar successivt skärpts vad gäller underlagets omfattning och kvalitet. Krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skulle innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av de störningar som verksamheten kunde medföra infördes i miljöskyddslagen 1981. Samtidigt infördes också krav på samråd med myndigheter och enskilda som kunde ha ett intresse i saken. Enligt praxis som hade utvecklats med stöd av förarbetsuttalanden till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., förkortad NRL, krävdes det enligt 4 kap. NRL att konsekvenserna för miljön skulle framgå av en ansökan som skulle prövas av regeringen. Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar infördes 1991 i ett nytt 5 kap. i NRL (prop. 1990/91:90 s. 170 f.). Samtidigt fördes liknande bestämmelser in i flera andra lagar, bl.a. miljöskyddslagen och väglagen (1971:948). Genom bestämmelser om samråd och miljökonsekvens-beskrivningar har arbetet med att ta fram underlag inför tillståndsprövningar blivit alltmer formaliserat. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar vid plan-läggning infördes först i samband med genomförandet av SMB-direktivet. Det ansågs emellertid ligga i sakens natur att även konsekvenserna för miljön borde vägas in i de lämplighetsbedömningar som gjordes vid planläggning enligt PBL (prop. 1990/91:90 s. 166).
Miljöbalkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar
Med miljöbalken förändrades de svenska bestämmelserna om miljö-konsekvensbeskrivningar påtagligt. För att genomföra MKB-direktivet och Esbokonventionen infördes i miljöbalken bestämmelser om förfarandet vid miljökonsekvensbedömningar och innehållet i miljökonsekvensbeskrivningar. Sedan miljöbalken trädde i kraft i januari 1999 finns bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i huvudsak i 6 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Sedan miljö-balkens ikraftträdande har bestämmelserna ändrats bl.a. för att genomföra SMB-direktivet.
Det finns utanför miljöbalken ett antal lagar som reglerar verksamheter och åtgärder som påverkar miljön (sektorslagar). Vissa av verksamheterna och åtgärderna är sådana projekt som omfattas av MKB-direktivet, och därför ställs det krav på att även de ska bli föremål för tillståndsprövning och en bedömning av deras påverkan på miljön. Som utgångspunkt gäller miljöbalken för dessa verksamheter samtidigt som de är reglerade i andra lagar. Miljöbalken och sektorslagarna gäller således parallellt. Den myndighet som prövar en ansökan om tillstånd eller motsvarande godkännande enligt en sektorslag ska dock vid prövningen tillämpa miljöbalken endast när det anges särskilt i sektorslagen (prop. 1997/98:90 s. 143 f.).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ett nytt 6 kap. miljöbalken och följdändringar i sektorslagstiftningen. Det nya 6 kap. miljöbalken föreslås få en ny struktur, och vissa nya ord och uttryck introduceras för att tydliggöra de processer i fråga om miljöbedömning som regleras i kapitlet. När det gäller miljöbedömning av planer och program innehåller det nya kapitlet framför allt förtydliganden av vad som redan gäller, för att kraven i det s.k. SMB-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan ska få genomslag i tillämpningen. När det gäller miljöbedömning av verksamheter och åtgärder föreslås ändringar som syftar till att genomföra de senaste ändringarna i det s.k. MKB-direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Det föreslås bl.a. nya och förtydligade krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. Vidare föreslås att bestämmels-erna om miljöbedömning av verksamheter och åtgärder endast ska tillämpas på sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I fråga om verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska verksamhetsutövaren i stället ta fram en liten miljökonsekvensbeskrivning. Syftet är att en miljöbedömning ska krävas i den utsträckning det är miljömässigt motiverat. Därutöver innehåller propositionen förslag om att bestämmelserna om samråd i 6 kap. miljöbalken ska göras tillämpliga i ärenden om bearbetningskoncession enligt mineral-lagen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.
Ett nytt 6 kap. miljöbalken m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i denna del.
Propositionen
Regeringen föreslår att det nuvarande 6 kap. miljöbalken ska upphävas och ersättas av ett nytt 6 kap. med en ny rubrik och en ny disposition. Flera av bestämmelserna ska föras in oförändrade med endast språkliga och redaktionella ändringar.
När det gäller nya och ändrade ord och uttryck anser regeringen att uttrycket strategisk miljöbedömning ska införas i 6 kap. miljöbalken. Uttrycket ska ha samma innebörd som ordet miljöbedömning i SMB-direktivet, dvs. den process som bl.a. innebär att en miljökonsekvens-beskrivning tas fram, att samråd genomförs och att hänsyn under beslutsprocessen tas till miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och det som framkommit i samråden. För verksamheter och åtgärder införs i 6 kap. miljöbalken uttrycket specifik miljöbedömning. Detta ska ha samma innebörd som ordet miljökonsekvensbedömning i MKB-direktivet, dvs. den process som bl.a. innebär att en miljökonsekvensbeskrivning tas fram, att samråd genomförs och att hänsyn tas till miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och det som framkommit i samråden när beslut fattas. Vidare anser regeringen att innebörden av ordet miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken ska ändras till att utgöra ett samlingsnamn för såväl strategiska som specifika miljöbedömningar. Regeringen föreslår vidare att uttrycket liten miljö-konsekvensbeskrivning införs i 6 kap. miljöbalken som beteckning för det prövningsunderlag som ska tas fram för verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Med miljöeffekter ska, enligt det förslag som regeringen har presenterat, i 6 kap. miljöbalken avses direkta och indirekta effekter på olika delar av miljön och människors hälsa. Effekterna kan vara positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och uppstå på kort, medellång eller lång sikt. Effekterna kan avse
– befolkning och människors hälsa
– djur- eller växtarter som är skyddade enligt 8 kap., och biologisk mångfald i övrigt
– mark, jord, vatten, luft, klimat, landskap, bebyggelse och kulturmiljö
– hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt
– annan hushållning med material, råvaror och energi
– andra delar av miljön.
Syftet med miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Regeringen föreslår därför att det införs en ny gemensam syftesbestämmelse med denna innebörd. Vidare anser regeringen att den som gör en strategisk eller specifik miljöbedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljöbalken eller med liknande arbete som görs enligt andra författningar. Dessutom bedömer regeringen att bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 6 kap. 19– 21 §§ miljöbalken ska flyttas till 3 och 5 kap. miljöbalken med vissa språkliga och redaktionella ändringar.
När det gäller allmänhetens deltagande när en renhållningsordning ändras föreslår regeringen att ett förslag till ändring i en renhållningsordning alltid ska ställas ut för granskning om ändringen gäller den del av renhållningsordningen som avser en avfallsplan.
I propositionen föreslår regeringen vidare några språkliga och redaktionella ändringar i 5 kap. 11 §, 16 kap. 7 §, 17 kap. 3 och 6 §§ och 22 kap. 1 § miljöbalken.
Utskottets ställningstagande
Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag i denna del.
Strategiska miljöbedömningar
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i denna del. Riksdagen avslår ett motionsyrkande om skyndsam utredning av hur man kan begränsa det undantag från kravet på strategisk miljöbedömning och undersökning av miljöpåverkan som gäller för totalförsvaret och räddningstjänsten.
Jämför reservation 1 (V).
Propositionen
I propositionen föreslår regeringen att en strategisk miljöbedömning ska göras för planer och program som upprättas eller ändras av en myndighet eller kommun, om genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det förtydligas att en myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning ska undersöka om genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare föreslås att regeringen ska få utfärda föreskrifter om planer och program som ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om frågan om miljöpåverkan är avgjord i sådana föreskrifter behöver det inte göras någon undersökning i den frågan. Undantag från kraven på strategisk miljöbedömning och kraven på undersökning i frågan om miljöpåverkan ska dock göras i fråga om dels finansiella eller budgetära planer och program, dels planer och program som endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten. Som skäl för förslaget anför regeringen bl.a. följande (propositionen s. 87).
När det gäller generella undantag från kravet på strategisk miljöbedömning framgår det av artikel 3.8 i SMB-direktivet att direktivet inte ska tillämpas på planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap eller finansiella planer eller budgetplaner och program. Sådana föreskrifter om undantag finns i dag i 7 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. I förordningen används dock de i Sverige redan etablerade uttrycken totalförsvar eller räddningstjänst. För att tydliggöra tillämpningsområdet för bestämmelserna om strategiska miljö-bedömningar bör undantagen finnas i lag, dvs. i 6 kap. miljöbalken. Precis som den nuvarande bestämmelsen i 7 § förordningen om miljökonsekvens-beskrivningar bör uttrycken i undantaget anpassas till de redan etablerade uttrycken totalförsvar eller räddningstjänst. För de planer och program som omfattas av de generella undantagen behöver naturligtvis inte en undersökning i frågan om betydande miljöpåverkan göras för att det ska kunna konstateras att en miljöbedömning inte krävs. Undantaget från kravet på undersökning i dessa fall bör dock uttryckligen framgå av författningstexten.
Av författningskommentaren till 6 kap. 3 § i förslaget till lag om ändring i miljöbalken framgår bl.a. att i andra stycket anges de undantag från kraven på strategiska miljöbedömningar som följer av nuvarande bemyndigande i 6 kap. 11 § tredje stycket miljöbalken tillsammans med 7 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. När det gäller de planer och program som räknas upp i första och andra punkten ska därmed kapitlets bestämmelser inte tillämpas. I första punkten anges ett undantag för planer och program som endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten. Det innebär att undantaget inte är tillämpligt för t.ex. en detaljplan som innebär att en viss del av planområdet får tas i anspråk för totalförsvaret. Skälet till detta är att planen inte har som enda syfte att tjäna totalförsvaret. När undantaget tillämpas är det således endast syftet med planen eller programmet som ska bedömas, inte dess effekter. En plan för uppförande av t.ex. en försvarsanläggning kan få som följdeffekt att det skapas flera lokala arbetstillfällen, men planen omfattas ändå av undantaget om syftet med planen endast är att tjäna totalförsvaret. En plan som fastställer vilka förebyggande åtgärder som ska vidtas för att förhindra t.ex. en naturkatastrof omfattas inte av undantaget. Däremot skulle en sådan plan som fastställer vilka åtgärder som ska vidtas om en naturkatastrof inträffar omfattas av undantaget (propositionen s. 187).
När det gäller strategiska miljöbedömningar föreslår regeringen att bestämmelser om samråd inom ramen för undersökningen förs in i 6 kap. miljöbalken. Samrådet ska handla om frågan om betydande miljöpåverkan och ska genomföras med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda. Myndigheten eller kommunen ska kunna låta bli att samråda om den kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. Regeringen ska inte längre ha ett normgivningsbemyndigande att utfärda föreskrifter om samråd i samband med undersökningen om huruvida en plan, ett program eller en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen föreslår också att ett särskilt beslut ska fattas i frågan om betydande miljöpåverkan i de fall en undersökning i den frågan har gjorts. I beslutet ska redovisas de omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan, och det ska göras tillgängligt för allmänheten. Beslutet ska inte kunna överklagas särskilt.
Regeringen anser att det ska anges uttryckligen vilka moment som ingår i en strategisk miljöbedömning. Momenten som ingår i en strategisk miljöbedömning innebär att myndigheten eller kommunen ska
– samråda i frågan om avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad
– ta fram en miljökonsekvensbeskrivning
– ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan eller program
– ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter innan planen eller programmet antas.
Regeringen föreslår också att myndigheten eller kommunen ska samråda om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet. Regeringen anser även att kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla måste förtydligas och utformas på ett sätt som bättre stämmer överens med SMB-direktivet. En miljökonsekvensbeskrivning ska även innehålla en beskrivning av planerade åtgärder för att avhjälpa de betydande negativa miljöeffekter som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra. När det gäller gränsöverskridande samråd inom ramen för den strategiska miljöbedömningen är regeringens förslag att det tydliggörs att det andra landet ska ges den information som behövs för samrådet och möjlighet att lämna synpunkter. Det gränsöverskridande samrådet ska även handla om åtgärder som planeras för att avhjälpa betydande negativa miljöeffekter som genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra. Enligt lagförslaget ska regeringen inte längre ha ett sådant normgivnings-bemyndigande som framgår av nuvarande 6 kap. 17 § miljöbalken, dvs. ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om hur samråd ska genomföras och information ska ges i fråga om miljökonsekvensbeskrivningen m.m. I stället ska det införas ett bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att utfärda ytterligare föreskrifter om gräns-överskridande samråd.
I fråga om information och yttranden över beslutsunderlag föreslår regeringen att bestämmelserna som rör information om och möjligheter att lämna synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningar och förslag till planer eller program samlas i 6 kap. miljöbalken. Det är de myndigheter och kommuner som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda som ska få möjlighet att lämna synpunkter. Det bör också klargöras att allmänheten samt de kommuner och myndigheter som kan antas bli berörda på ett tidigt stadium i plan- eller programprocessen ska ges skälig tid att lämna synpunkter. Om ett gränsöverskridande samråd har genomförts bedömer regeringen att det är den myndighet som regeringen bestämmer som ska se till att den ansvariga myndigheten i det andra landet får information om antagandet av en plan eller ett program.
Motionen
I kommittémotion 2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V) yrkande 1 anför motionärerna att regeringen bör få i uppdrag att skyndsamt utreda hur man för att minska risken för negativ miljöpåverkan kan begränsa undantag i lagstiftningen från krav på strategisk miljöbedömning och från krav på undersökning av miljöpåverkan för totalförsvar och räddningstjänst när det gäller planer och program.
Utskottets ställningstagande
Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag i denna del.
Som redovisats ovan är det undantag som framgår av 6 kap. 3 § andra stycket 1 miljöbalken enbart tillämpligt när planen eller programmet har som enda syfte att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten. Det finns således en viss begränsning av när undantaget får tillämpas. Mot den bakgrunden finner utskottet inte skäl att ta initiativ till en sådan utredning som motionärerna efterlyser. Utskottet avstyrker därför motion 2016/17:3757 (V) yrkande 1.
Specifika miljöbedömningar m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i denna del, med vissa ändringar när det gäller övergångsbestämmelserna.
Riksdagen bifaller ett motionsyrkande om att det svenska regelverket för vilka verksamheter och åtgärder som kan eller inte kan antas ha betydande miljöpåverkan ska anpassas till MKB-direktivets bestämmelser i direktivets lydelse enligt ändringsdirektivet.
Riksdagen bifaller ett motionsyrkande som rör bestämmelserna om vilka krav som ska kunna ställas på innehållet i en miljö-konsekvensbeskrivning.
Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att i miljöbalken ange den tid inom vilken länsstyrelsen ska fatta beslut i frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska eller inte ska göras.
Jämför reservation 2 (S, MP, V) och 3 (S, MP, V).
Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljöbedömas m.m.
Propositionen
Regeringen föreslår att en specifik miljöbedömning ska göras av verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och som ska tillstånds- eller tillåtlighetsprövas enligt 9, 11 eller 17 kap. miljöbalken. Kravet på en specifik miljöbedömning ska dock inte gälla mål och ärenden om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor och inte heller i mål och ärenden om förlängning av genomförandetider. Som skäl för förslaget anför regeringen följande (propositionen s. 103 f.).
Krav på miljöbeskrivningar vid tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder har funnits i svensk rätt sedan början av 1980-talet. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar infördes år 1991 i den upphävda lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Reglerna var anpassade till verksamhetens art, omfattning och lokalisering. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar har sedermera ändrats framför allt med hänsyn till MKB-direktivet. Som det svenska regelverket har utformats skiljer det sig från MKB-direktivets krav på så sätt att direktivets krav är begränsade till verksamheter och åtgärder som enligt direktivet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan medan de svenska bestämmelserna tar sin utgångspunkt i att varje tillståndsansökan, oavsett graden av miljöpåverkan, enligt huvud-regeln ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning och därmed bli föremål för det förfarande varigenom beskrivningen tas fram och bedöms. Även vid tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken krävs det en miljökonsekvensbeskrivning. Från denna skyldighet undantas tillstånds-ansökningar som avser kemiska produkter och biotekniska organismer enligt 13 och 14 kap. miljöbalken och tillstånd som anges i 2 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, t.ex. tillstånd till enskilda avlopp, värmepumpar och markavvattning samt rätt att hålla vissa djur.
Flera myndigheter, intresseorganisationer och verksamhetsutövare har i samband med tidigare lagstiftningsärenden föreslagit att kravet på miljökonsekvensbedömning ska begränsas till de verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I promemorian föreslås också just detta. Den bärande tanken är att en specifik miljöbedömning ska krävas i den utsträckning det är miljömässigt motiverat. Förslaget har tillstyrkts av en övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget och bör genomföras. En specifik miljöbedömning ska således vara ett krav endast för sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt ska det för övriga verksamheter och åtgärder vara möjligt att kräva det underlag som behövs för bedömningen av miljöeffekterna i det enskilda fallet. Underlaget som ska tas fram för verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kallas i propositionen för liten miljökonsekvens-beskrivning, se avsnitt 7.2. Vilka krav som bör ställas på innehållet i en liten miljökonsekvensbeskrivning utvecklas i avsnitt 10.6.
Flera remissinstanser som representerar näringslivet anser att det svenska regelverket bör anpassas ytterligare till MKB-direktivet på så sätt att endast sådana verksamheter som omfattas av bilaga I till direktivet ska omfattas av obligatoriskt krav på miljöbedömning och endast sådana verksamheter som omfattas av bilaga 2 ska bli föremål för en bedömning från fall till fall i fråga om en miljöbedömning krävs. De anser att en harmonisering av de svenska bestämmelserna med MKB-direktivet skulle medföra viktiga resursbesparingar för både myndigheter och verksamhets-utövare men också en välkommen fokusering på de frågor som är väsentliga för miljön.
Naturvårdsverket slutredovisade i juni 2015 ett regeringsuppdrag med rapporten Prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på bland annat upprättande av miljökonsekvensbeskrivning (Regeringskansliets dnr M2015/02675/R). Den del av uppdraget som handlade om miljö-konsekvensbeskrivningar innebar att Naturvårdsverket skulle analysera och lämna förslag på vilka verksamheter och åtgärder som, vid en tillämpning av bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken 1) alltid ska omfattas av de mera långtgående och formaliserade kraven i 6 kap. miljöbalken på bl.a. miljökonsekvensbeskrivning, 2) bör genomgå en särskild bedömning av behovet av att omfattas av dessa krav, eller 3) kan undantas från kravet på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Regerings-uppdraget bestod utöver den del som rörde krav på miljö-konsekvensbeskrivningar bl.a. även av en översyn av miljöprövnings-förordningen (2013:251) dels i syfte att förbättra systematiken och bestämmelserna i förordningen så att den blir mer logisk och enklare att tolka, dels i syfte att förbättra genomförandet av det s.k. industriutsläpps-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp [samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar]). Slutredovisningen remitterades i oktober 2015 med undantag för den del som innehöll förslag till ny kategorisering av verksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivningar (bilaga 3, Reviderad delredovisning). Anledningen till att den del av slutredo-visningen som rör miljökonsekvensbeskrivningar inte remitterades var att en fortsatt beredning av Naturvårdsverkets övriga förslag i fråga om t.ex. verksamhetsbeskrivningar, mängd- och kapacitetsintervall i miljö-prövningsförordningen sannolikt skulle innebära att förslagen åtminstone till viss del skulle komma att justeras. Sådana justeringar kunde komma att påverka de slutsatser som Naturvårdsverket kommit fram till i den del av slutredovisningen som rör krav på miljökonsekvensbeskrivning. Det konstaterades därför i promemorian att Naturvårdsverkets förslag i den delen behöver ses över när aktuella ändringar i miljöprövnings-förordningen har beslutats av regeringen. Ändringarna i miljöprövnings-förordningen beslutades av regeringen den 1 december 2016 och regeringen har nu gett Naturvårdsverket i uppdrag att se över den del av slutredovisningen som innehöll förslag till ny kategorisering av verksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning.
I propositionen föreslås också att regeringen ska få utfärda föreskrifter om att vissa slag av verksamheter och åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som skäl för det förslaget anför regeringen följande (propositionen s. 105).
Enligt nuvarande 6 kap. 4 b § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om att vissa slags verksamheter och åtgärder ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Enligt nuvarande 6 kap. 1 § andra stycket får regeringen föreskriva om undantag från skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Normgivningsbemyndigandena bör i sak finnas även i det nya 6 kap. men anpassas till den systematik som föreslås i denna proposition. Bemyndigandet bör därför omfatta en rätt för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa slag av verksamheter och åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det föreslagna bemyndigandet gör att det nuvarande bemyndigandet om föreskrifter om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning inte längre behövs.
Av författningskommentaren till lagförslagets 6 kap. 21 § miljöbalken framgår att den paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter om vilka verksamheter och åtgärder som ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Innehållet i paragrafen överensstämmer i huvudsak med 6 kap. 1 § andra stycket andra meningen och 6 kap. 4 b § miljöbalken. Konsekvensen av att en verksamhet kan eller inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir dock med den föreslagna systematiken i 6 kap. att en miljöbedömning ska göras eller inte göras.
Enligt regeringens förslag ska verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd enligt bestämmelserna om Natura 2000-områden omfattas av krav på att göra en specifik miljöbedömning. Vissa brådskande åtgärder som behövs till skydd för människors hälsa undantas dock från kravet, men genom en följdändring i 19 kap. miljöbalken klargörs det att det även för dessa åtgärder krävs att det i målet eller ärendet finns ett underlag som beskriver åtgärdens konsekvenser. När det gäller miljöbedömningar av verksamheter som är tillståndspliktiga enligt 12 kap. miljöbalken föreslår regeringen att kravet på miljökonsekvensbeskrivning för uppförande av vilthägn tas bort.
I fråga om bemyndigandet om ett utökat tillämpningsområde föreslås att regeringen ska få utfärda föreskrifter om att kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas helt eller delvis i dispensärenden eller andra ärenden enligt balken eller enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av balken. Regeringen ska inte längre ha ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar i ärenden enligt annan lag eller i särskilda ärenden inom miljöbalkens område. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få utfärda föreskrifter om att en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd eller medgivande enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Detsamma gäller det obligatoriska kravet på miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd enligt 12 kap. miljöbalken.
När det gäller undersökningar i frågan om graden av miljöpåverkan föreslås att om frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras är beroende av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska frågan om betydande miljöpåverkan avgöras efter en undersökning i den frågan. Undersökningen behöver dock inte göras om verksamhetsutövaren anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, om verksamheten eller åtgärden omfattas av regeringens föreskrifter om att den kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om en tillsynsmyndighet har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Det införs en upplysningsbestämmelse om att regeringen kan utfärda närmare föreskrifter om undersökningen.
När det gäller samråd inom ramen för undersökningen föreslår regeringen att det tydliggörs att samråd ska genomföras innan länsstyrelsen fattar beslut i frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras. Samrådet ska handla om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Det tydliggörs att samrådet inom ramen för undersökningen får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd som ska genomföras om det krävs en specifik miljöbedömning. När det gäller samrådsförfarandet föreslås också att ett samrådsunderlag ska lämnas till dem som deltar i undersökningssamrådet i så god tid att synpunkter på underlaget och i frågan om betydande miljöpåverkan kan tas till vara när länsstyrelsen prövar frågan om huruvida en specifik miljöbedömning ska göras. Enligt regeringens förslag ska dessutom verksamhetsutövaren, när undersökningssamrådet är avslutat, redogöra för hur samrådet genomförts, vilka som bjudits in och vad som framkommit vid samrådet. Samrådsredogörelsen ska lämnas till länsstyrelsen.
Regeringen föreslår att det ska anges uttryckligen vilka moment som ingår i en specifik miljöbedömning. Dessa moment ska bestå av att samråd om miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning genomförs, att en miljö-konsekvensbeskrivning tas fram av verksamhetsutövaren, att miljö-konsekvensbeskrivningen lämnas in till prövningsmyndigheten och tillfälle ges att lämna synpunkter på den samt att prövningsmyndigheten slutför miljö-bedömningen. Regeringen föreslår också att samrådet inom ramen för en specifik miljöbedömning – avgränsningssamrådet – om miljöeffekter ska behandla sådana effekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser. Samrådet ska genomföras med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden. Enligt regeringens förslag ska verksamhets-utövaren se till att de som ingår i samrådskretsen men som inte tidigare har fått ett samrådsunderlag kan ta del av ett sådant underlag. Om det inte har genomförts något undersökningssamråd ska samrådsunderlaget innehålla en uppgift om det. Avgränsningssamrådet ska påbörjas och samrådsunderlaget ska lämnas till samrådsparterna i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksamhetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan. Vidare föreslår regeringen att länsstyrelsen under avgränsningssamrådet ska verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Om verksamhetsutövaren begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Länsstyrelsens redovisning ska inte vara bindande. Regeringen föreslår också att bestämmelserna om gränsöverskridande samråd ändras så att de bättre överensstämmer med MKB-direktivet i direktivets lydelse enligt ändringsdirektivet. Enligt förslaget ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få utfärda ytterligare föreskrifter om gränsöverskridande samråd.
När tillståndsfrågan så småningom ska prövas föreslår regeringen att den som prövar frågan ska slutföra miljöbedömningen genom att identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. Hänsyn ska då tas till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som framkommit under handläggningen av målet eller ärendet. När tillståndsfrågan är avgjord ska prövningsmyndigheten, enligt regeringens förslag, snarast kungöra att målet eller ärendet har avgjorts. När det gäller allmänhetens del-tagande inom ramen för den specifika miljöbedömningen föreslår regeringen att kraven på vad en kungörelse ska innehålla ska förtydligas i lagtexten. Vidare föreslås att kungörelsen ska göras på en lämplig webbplats och i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven. Allmänheten ska ges skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen.
Motionen
I motion 2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 2 understryker motionärerna att regeringens kategorisering av verksamheter som kan eller inte kan antas ha betydande miljöpåverkan ska vara i enlighet med direktivet. I motionen anförs att det i ändringsdirektivet finns konkreta anvisningar om vilka verksamheter och åtgärder som alltid ska antas ha betydande miljöpåverkan respektive vilka som ska vara föremål för fall-till-fall-bedömning. Motionärerna framhåller att det svenska regelverket för kategorisering av verksamheter och åtgärder bör vara i linje med direktivet och att det inte bör utökas till att omfatta ytterligare verksamheter. Vidare anförs att det i miljöbalken bör anges en maximal tid för beslut i enlighet med direktivet (yrkande 3).
Kompletterande uppgifter
Artikel 4 i MKB-direktivet föreskriver följande:
1.Om inte annat följer av artikel 2.4 ska de projekt som redovisas i bilaga bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
2.Om inte annat följer av artikel 2.4 ska medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet ska bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna ska bestämma detta genom
- granskning från fall till fall, eller
- gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa båda de förfaranden som anges i leden a och b.
3.Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, ska de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.
4.Medlemsstaterna ska säkerställa att de ansvariga myndigheternas avgöranden enligt punkt 2 görs tillämpliga för allmänheten.
Enligt det s.k. ändringsdirektivet ska artikel 4 ändras på följande sätt:
a.Punkterna 3 och 4 ska ersättas med följande:
3.Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2 ska de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas. Medlemsstaterna får fastställa gränsvärden eller kriterier som avgör när projekt varken behöver omfattas av ett beslut enligt punkterna 4 och 5 eller en miljökonsekvensbedömning, och/eller gränsvärden som avgör när projekt under alla omständigheter ska genomgå en miljökonsekvensbedömning utan att omfattas av ett beslut enligt punkterna 4 och 5.
4.I fall där medlemsstaterna kräver att en behovsbedömning ska ske för de projekt som förtecknas i bilaga II, ska exploatören lämna information om projektets art och den betydande miljöpåverkan som det kan antas medföra. En detaljerad förteckning över sådan information som ska lämnas finns i bilaga II.A. […]
b.Följande punkter ska läggas till:
5.Den ansvariga myndigheten ska fatta sitt beslut baserat på den information som exploatören lämnar i enlighet med punkt 4 [...].
6.Medlemsstaterna ska se till att den ansvariga myndigheten fattar sitt beslut så snart som möjligt och inom en period på högst 90 dagar från den dag exploatören lämnar all information som krävs enligt punkt 4. I undantagsfall, t.ex. beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering eller omfattning, kan den ansvariga myndigheten förlänga tidsfristen för sitt beslut. […]
Som framgår av propositionen fick Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag som slutredovisades i juni 2015. När uppdraget redovisades anförde Naturvårdsverket sammanfattningsvis bl.a. följande (Naturvårdsverkets skrivelse 2015-06-25, NV-04449-13, Bilaga 3, Reviderad delredovisning av regeringsuppdrag om prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på bl.a. upprättande av miljökonsekvensbeskrivning, s. 5).
Naturvårdsverket har getts i uppdrag att analysera och lämna förslag på vilka verksamheter och åtgärder som, vid en tillämpning av bestämmels-erna i 6 kap. miljöbalken,
(1) alltid ska omfattas av de mera långtgående och formaliserade kraven i 6 kap. på bland annat miljökonsekvensbeskrivning (kategori 1),
(2) bör genomgå en särskild bedömning av behovet av att omfattas av dessa krav (kategori 2), eller
(3) som kan undantas från kravet på MKB (kategori 3). [...]
I förslaget till kategorisering har behovet av miljökonsekvens-bedömning och miljökonsekvensbeskrivning (MKB) bedömts ur ett nationellt perspektiv. Det enda som varit absolut givet är att verksamheter som omfattas av bilaga I, Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011, samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU, om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), ska placeras i kategori 1. Det är det faktiska behovet av miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivning utifrån miljöpåverkansynpunkt som, enligt vår bedömning, ska vara styrande för kategoriseringen av de verksamheter som omfattas av miljöprövningsförordningen (MPF). Vår slutsats är att värdet av miljönyttan överstiger verksamhetsutövarnas kostnader i de fall där vi föreslår en kategori som går utöver MKB-direktivets miniminivå. Förslaget medverkar till att de samlade resurserna både hos verksamhetsut-övare och myndigheter används på ett ändamålsenligt och effektivt sätt samtidigt som de bättre säkerställer att miljöskyddet upprätthålls än om endast de verksamheter som omfattas av MKB-direktivets miniminivå skulle omfattas av författningskrav på miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivning.
Naturvårdsverket har därefter fått i uppdrag att se över den del av slutredovisningen som innehöll förslag till ny kategorisering av verksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning. Enligt uppgift från Miljö- och energidepartementet ska Naturvårdsverket slutredovisa uppdraget senast den 15 december 2017.
När det gäller frågan om inom vilken tid länsstyrelsen ska fatta beslut enligt lagförslagets 6 kap. 26 § miljöbalken, dvs. ett beslut vars rättsverkan är att en specifik miljöbedömning ska eller inte ska göras, har regeringen i departementspromemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25) lämnat förslag till en ny miljöbedömningsförordning, genom vilken förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar föreslås upphävas. Av 15 § i den föreslagna miljöbedömningsförordningen följer att länsstyrelsen, så snart som möjligt och senast 90 dagar efter att verksamhetsutövaren tagit fram ett fullständigt samrådsunderlag och lämnat in sin samrådsredogörelse enligt 6 kap. 25 § 2 miljöbalken, ska avgöra om en praktisk miljöbedömning ska göras. Handläggningstiden får förlängas vid högst ett tillfälle, om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Länsstyrelsen ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen löpt ut, informera verksamhetsutövaren om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas. I departementspromemorian anförs bl.a. följande (s. 136 f.).
Denna promemoria innehåller författningsförslag som syftar till att genomföra ändringsdirektivet och dessutom genomföra de författnings-ändringar som i övrigt bedöms påkallade för att skapa ett tydligt och ändamålsenligt regelverk när det gäller processen för bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt samt bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, dvs. det som vi i Sverige traditionellt benämner miljökonsekvensbeskrivning, miljökonsekvens-bedömning eller miljöbedömning. [...] I de delar som svensk rätt med gällande regelverk bedöms uppfylla de ändrade kraven i MKB-direktivet finns det inte en särskild redogörelse för det i promemorian. Det är endast om det har bedömts att ändringsdirektivet föranleder ett genomförande i svensk rätt i form av en ändring i lag som det i sak redogörs för den föreslagna ändringen. I den mån ändringar i MKB-direktivet föranleder ett genomförande i svensk rätt på förordningsnivå finns det inte heller en närmare redogörelse för ändringarna i sak annat än genom de föreslagna förordningsbestämmelserna.
Enligt uppgift från Miljö- och energidepartementet pågår det arbete i Regeringskansliet med att utarbeta den planerade miljöbedömnings-förordningen. Förordningen kommer att innehålla föreskrifter bl.a. om inom vilken tid länsstyrelsen måste fatta beslut enligt lagförslagets 6 kap. 26 § miljöbalken.
Innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen inom ramen för den specifika miljöbedömningen m.m.
Propositionen
Regeringen föreslår att kraven på vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla förtydligas och utformas på ett sätt som stämmer överens med MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Ord och uttryck bör också ändras för att bättre stämma överens med ord och uttryck som används i miljöbalken i övrigt. Endast de väsentligaste kraven på innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning placeras i lag. Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en samrådsredogörelse. När det gäller åtgärder för att undvika att en verksamhet eller åtgärd bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs, föreslår regeringen att det införs ett förtydligande om att kravet på innehåll i detta avseende omfattar sådana åtgärder som är planerade i den utsträckning uppgifter om sådana åtgärder är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Som skäl för förslagen anför regeringen följande (propositionen s. 127).
MKB-direktivet ställer detaljerade krav på vad en miljökonsekvens-beskrivning ska innehålla. De aktuella artiklarna i direktivet har genomförts i 6 kap. 7 § miljöbalken som bl.a. innehåller krav på uppgifter som krävs i en miljökonsekvensbeskrivning i fråga om verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Kraven på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt MKB-direktivet har i samband med ändringsdirektivet förtydligats och kompletterats genom ändringar i artikel 5.1 och bilaga 4. En miljökonsekvensbeskrivning ska åtminstone innehålla den information som anges i artikel 5.1. Ändringarna innebär för svenskt vidkommande bl.a. ändringar i fråga om vilka miljöeffekter som ska omfattas av miljö-konsekvensbeskrivningens innehåll. Andra ändringar av betydelse för svenskt vidkommande är t.ex. att miljökonsekvensbeskrivningen ska inne-hålla uppgifter om de prognos- och mätmetoder, underlag och informationskällor som har använts. Sådana uppgifter ska ingå i den mån det är relevant med hänsyn till ett visst projekt eller ett visst projekts specifika egenskaper. Mot bakgrund av de ändringar som gjorts i direktivet när det gäller miljökonsekvensbeskrivningens innehåll bör kraven på innehåll tydliggöras och kompletteras i svensk rätt. Som framgår av avsnitt 6 bör utgångspunkten vara att väsentliga bestämmelser ska återfinnas i lag och övriga bestämmelser i förordning. Regeringen har för avsikt att meddela närmare föreskrifter i fråga om de mer detaljerade kraven på innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning.
I propositionen föreslås alltså också att regeringen ska få utfärda ytterligare föreskrifter om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla och före-skrifter om hur miljökonsekvensbeskrivningen ska tas fram. Som skäl för det föreslagna bemyndigandet anför regeringen följande (propositionen s. 132).
Enligt nuvarande regelverk finns alla bestämmelser om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla samlade i lag. Förslaget i denna proposition innebär att kraven på en miljökonsekvensbeskrivnings inne-håll tydliggörs och kompletteras mot bakgrund av kraven i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Detaljerade bestämmels-er om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll bör dock med fördel kunna placeras i förordning. Sådana bestämmelser bedöms till viss del kunna meddelas i form av föreskrifter om verkställighet av lag som kan meddelas med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen. Vissa komplett-erande bestämmelser kräver dock ett normgivningsbemyndigande och ett sådant bemyndigande bör därför införas. Enligt artikel 5.3 a i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet ska exploatören se till att miljökonsekvensbeskrivningen utarbetas av behöriga experter. Bestämmelsen genomförs lämpligen genom föreskrifter på förordningsnivå om hur miljökonsekvensbeskrivningen ska tas fram. För det ändamålet är det nödvändigt med ett bemyndigande på lagnivå.
I författningskommentaren till 6 kap. 38 § miljöbalken, dvs. den bestämmelse genom vilken bemyndigandet föreslås bli infört, anför regeringen att paragrafen innehåller normgivningsbemyndiganden som möjliggör för regeringen att utfärda föreskrifter om framtagandet av och innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder. Innehållet i paragrafen är nytt. Bemyndigandena möjliggör för regeringen att utfärda de föreskrifter som krävs för ett korrekt genomförande av MKB-direktivet i direktivets lydelse enligt ändringsdirektivet, bl.a. i fråga om verksamhetsutövarens skyldighet att se till att miljökonsekvensbeskrivningen tas fram med den sakkunskap som krävs (jämför artikel 5.3 a i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet).
När det gäller omfattningen och detaljeringsgraden i fråga om uppgifterna i miljökonsekvensbeskrivningen är regeringens förslag att de uppgifter som ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som dels är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder, dels behövs för att en samlad bedömning ska kunna göras av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.
I propositionen behandlas frågan om kontrollen av miljökonsekvens-beskrivningens kvalitet inom ramen för den specifika miljöbedömningen. I det avseendet föreslår regeringen att skyldigheten för prövningsmyndigheten att, innan kungörande sker, ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen ska komma till uttryck i 6 kap. miljöbalken.
Om en vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet som är tillståndspliktig inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska verksamhetsutövaren enligt regeringens förslag ta fram en liten miljö-konsekvensbeskrivning. Regeringen föreslår att den lilla miljökonsekvens-beskrivningen ska innehålla de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge tillsammans med den samrådsredogörelse som har tagits fram. För verksamheter eller åtgärder som kan antas påverka miljön i ett s.k. Natura 2000-område ska en liten miljökonsekvensbeskrivning innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt Natura 2000-bestämmelserna.
Motionen
I motion 2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 1 framhålls att kraven på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll endast ska avse sådant som krävs för ett korrekt genomförande av direktiv 2014/52/EU. Motionärerna anför att det, mot bakgrund av att det föreslås att regeringen ska bemyndigas att utfärda ytterligare föreskrifter om vad miljökonsekvens-beskrivningen ska innehålla och hur den ska tas fram, är omöjligt att överblicka vad detta skulle kunna innebära. Enligt motionärerna bör, i den utsträckning regeringen ska utfärda ytterligare föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll, dessa krav överensstämma med de krav som ställs i direktivet.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Propositionen
Regeringen anser att förslagen till ändringar i miljöbalken ska träda i kraft den 1 januari 2018. I fråga om miljöbalkens bestämmelser som rör planer och program ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för handläggningen och bedömningen av mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018. När det gäller verksamheter och åtgärder ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden där ansökan kommit in till den som ska pröva tillståndsfrågan före den 1 januari 2018. Om länsstyrelsen före ikraftträdandet har beslutat att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska äldre bestämmelser fortsätta att gälla för beslutet.
Kompletterande uppgifter
Miljö- och energidepartementet har uppmärksammat utskottet på behovet av att förtydliga övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i miljöbalken. De bestämmelser i 6 kap. miljöbalken som gäller för verksamheter och åtgärder bör enligt departementet förtydligas på så sätt att äldre föreskrifter ska gälla även för samråd som genomförts före ikraftträdandet. För att undvika oklarheter vid rättstillämpningen bör detta klargöras i övergångsbestämmelserna.
Utskottets ställningstagande
Verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljöbedömas m.m.
Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag i denna del.
När det gäller frågan om vilka verksamheter och åtgärder som alltid ska antas ha en betydande miljöpåverkan, och för vilka en specifik miljöbedömning därmed blir obligatorisk, befarar utskottet att tillämpningen av bemyndigandet i 6 kap. 21 § miljöbalken kan få till följd att svenskt företagande drabbas av konkurrensmässiga nackdelar. Utskottet vill därför understryka att det saknas anledning att tillämpa bemyndigandet på ett sätt som gör att det svenska regelverket går längre än vad MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet kräver. Direktivet innehåller konkreta anvisningar om vilka verksamheter och åtgärder som alltid ska antas ha en betydande miljöpåverkan. Av direktivet följer också för vilka åtgärder och verksamheter frågan om miljöpåverkan, och därmed också frågan om behovet av miljöbedömning, ska bedömas från fall till fall. Regeringen bör därför säkerställa att svenska bestämmelser om kategorisering av verksamheter och åtgärder överensstämmer med direktivet i detta avseende, men att omfattningen inte utökas till verksamheter som i dag inte omfattas. Det bör finnas möjlighet till en inledande fall-till-fall-bedömning för den grupp av verksamheter och åtgärder som enligt direktivet inte ska genomgå en obligatorisk miljöbedömning. Genom att anpassa det svenska regelverket till direktivets bestämmelser kan resurserna fokuseras på de verksamheter och åtgärder som kan komma att ha väsentlig påverkan på miljön. Detta bör tillkännages för regeringen. Därmed tillstyrker utskottet motion 2016/17:3758 (C, M, L, KD) yrkande 2.
I samma motion anförs att det i svensk lagstiftning bör införas en maxgräns, motsvarande den som anges i ändringsdirektivet, för hur lång handläggningstiden vid den ansvariga myndigheten får vara. Det motionärerna förefaller syfta på är att det bör införas en bortre gräns för när länsstyrelsen måste meddela ett sådant beslut som anges i 6 kap. 26 § miljöbalken. Som framgår av redovisningen ovan har det i departementspromemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25) föreslagits en ny miljöbedömningsförordning. I den förordningen föreslås en bestämmelse som, i linje med vad som föreskrivs i ändringsdirektivet, anger inom vilken tid länsstyrelsen måste besluta om en specifik miljöbedömning ska eller inte ska göras. Departementspromemorian har remissbehandlats, och det pågår nu arbete inom Regeringskansliet med att utarbeta den planerade förordningen. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion 2016/17:3758 (C, M, L, KD) yrkande 3.
Innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen inom ramen för den specifika miljöbedömningen m.m.
Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag i denna del.
Genom ändringsdirektivet införs nya krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. I förslaget till 6 kap. 35 § miljöbalken finns en lista över vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla. Därutöver föreslås att regeringen ska få utfärda ytterligare föreskrifter om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla och hur den ska tas fram, och det är därför omöjligt att överblicka vilka krav som kan komma att ställas på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Utskottet konstaterar att detta inte ligger helt i linje med det som anförs inledningsvis i propositionen, nämligen att syftet med förslagen till ändring i miljöbalken i detta avseende är att förtydliga vad en miljökonsekvensbeskrivning måste innehålla. Utskottet anser att i den utsträckning regeringen avser att utfärda ytterligare föreskrifter för vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla bör dessa föreskrifter överensstämma med de krav som ställs i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Eventuella ytterligare föreskrifter bör inte gälla för alla verksamheter och åtgärder generellt. Om det finns behov av att i någon del utöka kraven på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll bör dessa tydligt kopplas till olika verksamhetstypers särskilda egenskaper eller förutsättningar. Detta bör tillkännages för regeringen. Utskottet tillstyrker därmed motion 2016/17:3758 (C, M, L, KD) yrkande 1.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om ikraftträdande.
Som redovisats ovan bör övergångsbestämmelserna förtydligas för att undvika oklarheter vid rättstillämpningen. Utskottet tillstyrker därför regeringens lagförslag, med det förtydligandet att äldre föreskrifter ska gälla även för samråd som har genomförts före ikraftträdandet.
Ändringar i sektorslagar
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag i denna del, med vissa ändringar när det gäller övergångsbestämmelserna och med några ändringar av redaktionell karaktär.
Propositionen
Regeringen föreslår att bestämmelser i andra lagar om att 6 kap. miljöbalken ska tillämpas ska uppdateras med hänvisningar till det nya 6 kap. miljöbalken som föreslås. Utöver dessa följdändringar föreslår regeringen vissa andra ändringar i sektorslagstiftningen.
När det gäller väglagen, lagen om byggande av järnväg och ellagen anser regeringen att om den som avser att bygga en väg eller en järnväg begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan om miljökonsekvens-beskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Länsstyrelsens redovisning ska inte vara bindande. Vidare bedömer regeringen att om en väg- eller järnvägsplan avser ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska en identifiering, beskrivning och samlad bedömning av miljöeffekterna göras när frågan om att fastställa planen avgörs. Detta ska göras med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet. Dessutom föreslås att regeringen inte längre ska ha ett normgivningsbemyndigande i ellagen om att utfärda föreskrifter om undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan antas vara mindre betydande.
I fråga om minerallagen föreslår regeringen att bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken om specifik miljöbedömning, information och samordning ska tillämpas i ärenden om beviljande av koncession enligt minerallagen.
Enligt regeringens förslag ska plan- och bygglagen (2010:900) ändras så att de krav som ställs i planprocessen när det gäller samråd om översiktsplaner och detaljplaner även uppfyller kraven på samråd inom ramen för undersökningen enligt miljöbalken. När det gäller samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen dock i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen. Om kommunen bedömer att en sådan strategisk miljöbedömning som avses i miljöbalken inte ska göras, ska skälen för den bedömningen anges i översiktsplanen eller, när det rör sig om en detaljplan, i planbeskrivningen. Granskningstiden för ett detaljplaneförslag som avser en plan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska vara minst 30 dagar.
Om planen omfattas av krav på en strategisk miljöbedömning, ska kommunen i översiktsplanen respektive detaljplanens planbeskrivning redovisa bl.a. hur miljöaspekterna har integrerats i planen. För sådana detaljplaner där planområdet får tas i anspråk för vissa ändamål ska det i planbeskrivningen göras en identifiering, beskrivning och slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram i ärendet.
Regler om gränsöverskridande samråd om detaljplaner förs ut ur plan- och bygglagen.
När det gäller ikraftträdande- och övergångsbestämmelser anser regeringen att förslagen till ändringar i sektorslagarna ska träda i kraft den 1 januari 2018. I fråga om plan- och bygglagen ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för handläggningen och bedömningen av mål och ärenden om planer som har påbörjats före den 1 januari 2018. I fråga om väglagen eller lagen om byggande av järnväg ska ett ärende handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser, om det i ärendet ingår en miljökonsekvensbeskrivning som vid ikraftträdandet har överlämnats till länsstyrelsen för godkännande. I fråga om övrig sektorslagstiftning ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för handläggningen och prövningen av ärenden som har inletts före den 1 januari 2018. Om länsstyrelsen före ikraftträdandet har beslutat att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska äldre bestämmelser fortsätta att gälla för beslutet.
Civilutskottets yttrande
Civilutskottet har yttrat sig över den del av propositionen som behandlar ändringar i plan- och bygglagen. I yttrandet anför civilutskottet att utskottet, i likhet med regeringen, anser att det är viktigt med ett tydligt och ändamålsenligt regelverk för miljöbedömningar samt att det finns sådana brister i samhällets förmåga att integrera miljöfrågor i samhällsplaneringen som gör att en förändring är nödvändig. Civilutskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i plan- och bygglagen, men vill dock framhålla att kraven på miljöbedömningar inte får bli ett hinder mot byggande. Enligt civilutskottet är det viktigt att miljöbedömningarna begränsas till det som verkligen kan förmodas ge betydande miljöpåverkan så att plan- och byggprocessen inte förlängs eller blir omotiverat invecklad. Sammanfattningsvis anser civilutskottet att miljö- och jordbruksutskottet bör föreslå att riksdagen antar regeringens lagförslag när det gäller ändringar i plan- och bygglagen.
Kompletterande uppgifter
Miljö- och energidepartementet har uppmärksammat utskottet på behovet av att förtydliga övergångsbestämmelserna i förslaget till lag om ändring i vissa av sektorslagarna. Bestämmelserna bör enligt departementet förtydligas på så sätt att äldre föreskrifter ska gälla även för samråd som genomförts före ikraftträdandet. För att undvika oklarheter vid rättstillämpningen bör detta klargöras i övergångsbestämmelserna.
Utskottets ställningstagande
Inledningsvis vill utskottet i generella termer framhålla det som civilutskottet har anfört om byggande, nämligen att kravet på en miljöbedömning inte får verka hindrande för den utveckling som kan behövas på de områden som regleras i de aktuella sektorslagarna.
Som redovisats ovan bör vissa av sektorslagarnas övergångsbestämmelser förtydligas för att undvika oklarheter vid rättstillämpningen. Utskottet tillstyrker därför regeringens lagförslag, med det förtydligandet i vissa av sektorslagarnas övergångsbestämmelser att äldre föreskrifter ska gälla även för samråd som har genomförts före ikraftträdandet samt med vissa ändringar av redaktionell karaktär.
Utvärdering av den nya lagstiftningen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bifaller ett motionsyrkande om att utvärdera den nya lagstiftningen och dess tillämpning.
Propositionen
I propositionen anför regeringen att flera remissinstanser har framfört att förslaget i promemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25) kommer att medföra att i stort sett samma krav ställs oavsett om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Det är regeringens ambition att skillnaden i kravnivå mellan en liten och en stor miljökonsekvensbeskrivning ska ge utslag i tillämpningen på så sätt att innehållet i en liten miljökonsekvensbeskrivning generellt sett ges en mer begränsad omfattning jämfört med en stor miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen har därför för avsikt att noga följa utvecklingen av detta och vid behov utreda och föreslå ytterligare åtgärder.
Motionen
I motion 2017/18:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 4 framhåller motionärerna att en utvärdering av den nya lagstiftningen och dess tillämpning bör genomföras senast tre år efter ikraftträdandet.
Kompletterande uppgifter
Ändringsdirektivet innebär att det införs ett visst rapporteringskrav (se ändringarna i artikel 12.2). Kravet innebär att medlemsstaterna vart sjätte år fr.o.m. den 16 maj 2017 ska informera kommissionen bl.a. om antalet projekt som avses i bilagorna I och II och som varit föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med artiklarna 5–10 och om indelningen av miljökonsekvensbedömningarna i de projektkategorier som anges i bilagorna I och II.
Utskottets ställningstagande
Enligt propositionen har regeringen för avsikt att följa utvecklingen av hur den föreslagna nya lagstiftningen i vissa avseenden tillämpas och får genomslag i praktiken. Utskottet välkomnar naturligtvis denna ambition men menar samtidigt att det är angeläget att redan nu planera för att efter några år – utöver att fullgöra den rapportering till kommissionen som direktivet föreskriver – genomföra en utvärdering av den nya lagstiftningen. Det kommer visserligen sannolikt att vara så att det inte har hunnit utvecklas någon riklig praxis efter en så pass kort tidsperiod, men det kan ändå finnas ett stort värde i att så långt det är möjligt göra en tidig utvärdering. Områden som eventuellt skulle kunna omfattas av en sådan utvärdering skulle kunna vara t.ex. hur myndigheterna stöttar verksamhetsutövarna i miljöbedömningsprocessen och hur myndigheter och verksamhetsutövare uppfattar att den nya lagstiftningen fungerar i praktiken. Det kan därefter vara lämpligt att följa upp med ännu en utvärdering efter ytterligare ett antal år. Detta bör tillkännages för regeringen. Därmed tillstyrker utskottet motion 2016/17:3758 (C, M, L, KD) yrkande 4.
Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett motionsyrkande som rör miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning.
Jämför reservation 4 (V).
Motionen
I kommittémotion 2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V) yrkande 2 anförs att regeringen bör få i uppdrag att återkomma till riksdagen med förslag på lagstiftning som uppfyller de krav på tillgång till rättslig prövning för miljöorganisationer som följer av internationella och EU-rättsliga förpliktelser.
Kompletterande uppgifter
Århuskonventionen trädde i kraft i oktober 2001, och Sverige är part till konventionen sedan 2005. Konventionen vilar på princip 10 i Riodeklarationen om miljö och utveckling, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Denna princip anger att miljöfrågor hanteras bäst när alla berörda medborgare deltar på lämplig nivå. På det nationella planet ska, enligt principen, varje individ ha skälig tillgång till den miljöinformation som finns hos offentliga organ, inklusive information om farliga material och verksamheter i deras samhällen, och det ska ges möjlighet att delta i beslutsprocessen. Stater ska underlätta och uppmuntra folkligt medvetande och deltagande genom att se till att information finns lätt åtkomlig. Tillgång till effektiva juridiska och administrativa procedurer inklusive rättsmedel för upprättelse och gottgörelse ska erbjudas. I konventionen förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter. Varje människa har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att kunna hävda denna rättighet och fullgöra denna skyldighet anger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionens bestämmelser utgör en minimistandard för rättigheterna. Enligt konventionen har icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt en särskilt viktig roll, och de tillerkänns därför samma rättigheter som den berörda allmänheten i övrigt. Konventionen bygger på följande tre grundprinciper som brukar kallas konventionens tre pelare:
– allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter
– allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön
– allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.
Miljöorganisationers klagorätt regleras i 16 kap. 13 § miljöbalken. Av första stycket framgår att överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken, om upphävande av skydd för områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
- har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
- inte är vinstdrivande,
- har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
- har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Någon ändring i 16 kap. 13 § miljöbalken föreslås inte i regeringens proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar.
I departementspromemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25) föreslogs vissa ändringar i den ovannämnda bestämmelsen om klagorätt. Enligt promemorians förslag skulle en ideell organisation som har till huvudsakligt ändamål att ta till vara miljöskyddsintressen, som har verkat för sådana intressen under minst två år och som har minst 100 medlemmar i Sverige, eller på annat sätt visar att den har allmänhetens stöd, ha rätt att överklaga överklagbara domar och beslut enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av balken i fråga om tillstånd, godkännande, dispens eller tillsyn eller som innebär ett försämrat områdesskydd. Som skäl för förslaget anfördes följande (Ds 2016:25 s. 257 f.).
MKB-direktivet innehåller utöver bestämmelserna om samråd och miljökonsekvensbeskrivning även regler om tillgång till rättslig prövning. Som framgår av avsnitt 4.4 ger artikel 11 i direktivet, som är ett genom-förande av artikel 9.2 i Århuskonventionen, icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som har inrättats genom lag. Rätten att överklaga ska utformas så att den ger miljöorganisationer en omfattande rätt till rättslig prövning. Av avsnitt 4.4 framgår även att svensk rättspraxis har utvecklats i fråga om miljöorganisationers rätt att överklaga handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen med stöd av artikel 9.3 i Århuskonventionen. I samband med att genomförandet av MKB-direktivet nu ses över finns skäl att, så som tidigare har aviserats (se prop. 2009/10:184 s. 69), återkomma till frågan om miljöorganisationers klagorätt. Detta i syfte att förbättra genomförandet av såväl Århuskonventionens som MKB-direktivets bestämmelser om miljö-organisationers tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor samt för att säkerställa unionsrättens effektiva miljöskydd.
Bestämmelsen om miljöorganisationers rätt att överklaga har varit föremål för omfattande diskussioner ända sedan den infördes och har ändrats flera gånger i syfte att åstadkomma ett bra genomförande av relevanta EU-rättsakter och övriga internationella åtaganden. Den senaste ändringen av klagorättsbestämmelsen gjordes 2010 och föranleddes av att EU-domstolen hade funnit att kravet på antal medlemmar stod i strid med unionslagstiftningen (mål Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsför-ening, C‑263/08, EU:C:2009:631). I samband med den ändringen fram-förde vissa remissinstanser att ytterligare justeringar av miljöbalkens bestämmelse om miljöorganisationers klagorätt behövde göras, bl.a. i fråga om kravet på att en organisation ska ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år. Dessutom framfördes synpunkter på att ett korrekt genomförande av Århuskonventionen kräver att klagorätten omfattar fler beslutstyper, däribland tillsynsbeslut. Regeringen konstaterade i det då aktuella lagstiftningsärendet att det fanns anledning att göra ytterligare överväganden om miljöorganisationers talerätt i syfte att förbättra genom-förandet av Århuskonventionen (se prop. 2009/10:184 s. 69).
I proposition 2009/10:184 s. 69 anförde regeringen bl.a. följande.
Några remissinstanser har gjort gällande att ytterligare justeringar av miljöbalkens bestämmelse om miljöorganisationers talerätt behöver göras och att frågan bör ses över i ett större sammanhang. Exempelvis har man ansett att talerätten bör utökas till att avse fler beslutstyper, i första hand tillsynsbeslut. Även frågorna om verksamhetstid och kravet på att verksamhet ska ha bedrivits i Sverige har förts fram i detta sammanhang. Regeringen konstaterar att syftet med detta lagstiftningsärende i första hand är att göra de anpassningar av det svenska regelverket som är nödvändiga med anledning av EU-domstolens dom men att det därutöver kan finnas anledning att göra ytterligare överväganden om miljö-organisationers talerätt i syfte att förbättra genomförandet av Århus-konventionen. Det förslag till ett EU-direktiv om tillgång till rättslig prövning som presenterades 2003 har ännu inte har föranlett någon slutlig unionsrättsakt och några förhandlingar i fråga om direktivet har inte bedrivits på lång tid. Frågan om direktivet är dock inte avslutad. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på området, inte minst tillämpningen av den nu föreslagna förändringen av talerättsregeln och återkomma i frågan om miljöorganisationers talerätt.
I propositionen till miljöbalken anförde regeringen att den ansåg det lämpligt att miljöorganisationer ska få överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken. Miljöorganisationer bör dock inte ha rätt att överklaga beslut som rör försvaret eftersom sådana ärenden ofta är av så känslig natur att talerätten inte bör utvidgas utöver vad som gäller i dag (se prop. 1997/98:45 Miljöbalk – En samlad miljölagstiftning för hållbar utveckling s. 490).
I The EU Environmental Implementation Review, Country Report – Sweden, SWD (2017) 56 Final konstaterade kommissionen den 3 februari 2017 vissa brister när det gäller hur Sverige uppfyller internationella åtaganden i fråga om miljöorganisationers talerätt. Kommissionen har i rapporten också uttalat vilka åtgärder Sverige bör vidta för att komma till rätta med bristerna. Den 21 juni 2017 besvarade miljöminister Karolina Skog (MP) en skriftlig fråga (fr. 2016/17:1572) från Pål Jonson (M). Frågan rörde miljöorganisationers talerätt i specifikt jaktfrågor, och i svaret anförde ministern bl.a. följande.
Regeringen anser att det är viktigt att stärka allmänhetens tillgång till miljöinformation, rättslig prövning och medverkan i beslutsprocesser. Varje åtgärd måste dock naturligtvis föregås av en noggrann avvägning mellan olika intressen och utifrån sina respektive förutsättningar. Det finns flera exempel på frågor som bereds av regeringen som rör allmänhetens tillgång till rättslig prövning, bland annat miljöorganisationers klagorätt i miljöbalken.
Miljö- och energidepartementet har därefter bekräftat att det fortfarande pågår arbete inom Regeringskansliet för att hantera de synpunkter som kommissionen har framfört i rapporten från den 3 februari 2017.
Utskottets ställningstagande
Av det som anförts ovan framgår att frågan om miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning länge har varit föremål för diskussioner och att den svenska lagstiftningen också har ändrats vid några tillfällen. Som framgått ovan arbetar Regeringskansliet för närvarande med denna fråga, bl.a. med anledning av kommissionens synpunkter på hur Sverige uppfyller internationella åtaganden när det gäller miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning. I avvaktan på utfallet av detta arbete föreslår utskottet att motion 2016/17:3757 (V) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd.
|
1. |
av Jens Holm (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V) yrkande 1.
Ställningstagande
Regeringen föreslår i propositionen att planer och program som endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten ska undantas från krav på strategisk miljöbedömning och krav på undersökning i frågan om miljöpåverkan. Regeringen motiverar beslutet med att det framgår i SMB-direktivet att kravet inte ska tillämpas på planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap och att vi redan har undantaget i våra bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Vänsterpartiet delar Havs- och vattenmyndighetens synpunkter i myndighetens remissvar på departementspromemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25), nämligen att det saknas underlag för vad detta får för konsekvenser för miljön. Vi har full förståelse för att det kan finnas skäl att för rikets säkerhet undanta totalförsvaret och räddningstjänsten från kravet när det gäller ett antal planer och program, men anser inte att det är belagt att det inte går att begränsa undantaget för att stärka miljöhänsynen. Inte heller anser vi att det borde vara omöjligt för Sverige som medlemsstat att införa en sådan begränsning av undantaget i vår egen tillämpning av direktivet.
|
2. |
av Matilda Ernkrans (S), Isak From (S), Sara Karlsson (S), Johan Büser (S), Monica Haider (S), Jens Holm (V), Marianne Pettersson (S) och Emma Nohrén (MP).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed avslår riksdagen motion
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkandena 2 och 3.
Ställningstagande
I propositionen föreslås ett bemyndigande i 6 kap. 21 § miljöbalken som innebär att regeringen ska få utfärda föreskrifter om att vissa slag av verksamheter och åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utskottets majoritet har nu gett uttryck för en oro över hur bemyndigandet kommer att användas.
Som framgått slutredovisade Naturvårdsverket i juni 2015 ett regeringsuppdrag om prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på bl.a. upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. I likhet med Naturvårdsverket anser vi att det är det faktiska behovet av en miljökonsekvensbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning som, sett till vilken miljöpåverkan en verksamhet eller åtgärd kan antas få, ska vara styrande för kategoriseringen. Vi anser också att om värdet av miljönyttan bedöms överstiga de kostnader och eventuella andra nackdelar som verksamhetsutövarna kan komma att drabbas av kan det finnas starka skäl att, med stöd av bemyndigandet, låta det svenska regelverket gå längre än vad MKB-direktivets miniminivå kräver.
Regeringen har nu gett Naturvårdsverket i uppdrag att se över den del av slutredovisningen som innehöll förslag till kategorisering av verksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Mot bakgrund av vad vi nyss har anfört och i avvaktan på slutredovisningen av det senaste regeringsuppdraget till Naturvårdsverket bör motion 2016/17:3758 (C, M, L, MP) yrkande 2 avstyrkas.
|
3. |
av Matilda Ernkrans (S), Isak From (S), Sara Karlsson (S), Johan Büser (S), Monica Haider (S), Jens Holm (V), Marianne Pettersson (S) och Emma Nohrén (MP).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed avslår riksdagen motion
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD) yrkande 1.
Ställningstagande
När riksdagen väljer att överlåta viss normgivningskompetens till regeringen ligger det i sakens natur att det inte är möjligt att helt förutspå vilka föreskrifter regeringen kan behöva utfärda. Alternativet till att överlåta viss normgivningskompetens till regeringen är att den ytterligare detaljreglering som kan komma i fråga skulle behöva genomföras i lag, vilket ofta är både opraktiskt och tidskrävande. Vi anser att om riksdagen antar ett förslag till normgivningsbemyndigande för regeringen innebär det i sig att riksdagen utgår från att regeringen kommer att tillämpa bemyndigandet på ett lämpligt och ansvarsfullt sätt. Vi ser inte framför oss att regeringen, utom om det finns tungt vägande miljöskäl, kommer att utfärda föreskrifter som ställer fler eller högre krav än vad som följer av MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Mot denna bakgrund föreslår vi att motion 2016/17:3758 (C, M, L, KD) yrkande 1 lämnas utan vidare åtgärd.
|
4. |
Miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning, punkt 6 (V) |
av Jens Holm (V).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V) yrkande 2.
Ställningstagande
I departementspromemorian Miljöbedömningar (Ds 2016:25), som togs fram inför denna proposition, föreslås ändringar som gäller talerätten för miljöorganisationer. I promemorian föreslås att 16 kap. 13 § miljöbalken om miljöorganisationers rätt att överklaga ändras på så sätt att miljöorganisationer ges en uttrycklig rätt att överklaga fler beslutstyper. Det innebär bl.a. en utökning när det gäller tillsynsbeslut och beslut som innebär ett försämrat områdesskydd. Med förslaget ges också fler miljöorganisationer rätt att överklaga. Vänsterpartiet delar Naturskyddsföreningens uppfattning i remissvaret över promemorian att de ändringar som föreslås är angelägna för att möjliggöra ett uppfyllande av Sveriges såväl internationella som EU-rättsliga förpliktelser och att promemorians förslag i denna del bör tillstyrkas. Promemorians förslag behöver även kompletteras eller förändras i vissa delar för att bli ändamålsenliga och uppfylla de krav som följer av Århus-konventionen och EU-rätten. Vänsterpartiet delar även vissa remissinstansers bedömning att det inte är förenligt med Sveriges internationella förpliktelser att generellt undanta domar och beslut som rör t.ex. Försvarsmakten från miljöorganisationers rätt att överklaga. Detta generella undantag bör ses över.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948).
5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering.
6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar.
7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.
8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45).
10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
11.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
12.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).
13.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning.
14.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403).
15.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).
2016/17:3757 av Jens Holm m.fl. (V):
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör ges i uppdrag att skyndsamt utreda hur undantag från krav på strategisk miljöbedömning och krav på undersökning i fråga om miljöpåverkan för totalförsvar och räddningstjänst gällande planer och program kan begränsas i lagstiftningen för att minska risken för negativ miljöpåverkan och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör ges i uppdrag att återkomma till riksdagen med förslag på lagstiftning som uppfyller tillgång till rättslig prövning för miljöorganisationer i enlighet med internationella och EU-rättsliga förpliktelser och tillkännager detta för regeringen.
2016/17:3758 av Kristina Yngwe m.fl. (C, M, L, KD):
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att kraven på miljökonsekvensbeskrivningens innehåll endast ska avse sådant som krävs för ett korrekt genomförande av direktiv 2014/52/EU och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringens kategorisering av verksamheter som kan eller inte kan antas ha betydande miljöpåverkan ska vara i enlighet med direktivet och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att i miljöbalken ange en maximal tidsfrist för att fatta beslut i enlighet med direktivet och tillkännager detta för regeringen.
4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att den nya lagstiftningen och dess tillämpning bör utvärderas senast efter tre år och tillkännager detta för regeringen.
Bilaga 2
Bilaga 3
Civilutskottets yttrande 2017/18:CU2y
