Regeringens skrivelse 2016/17:36

Riksrevisionens rapport om granskningen av Skr.
skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 2016/17:36

Regeringen överlÀmnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 3 november 2016

Stefan Löfvén

Ardalan Shekarabi

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehÄll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6).

I rapporten har Riksrevisionen rekommenderat regeringen att, bl.a. med anledning av den höjning av nivÄn pÄ utgiftstaket för 2015 som riksdagen beslutat om, förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmÄlet.

Myndigheten har Àven pekat pÄ tvÄ omrÄden dÀr redovisningen i Ärsredovisningen för staten kan förbÀttras. Riksrevisionen anser att det bör finnas dels en mer utförlig redovisning av de faktorer som föranlett att det finansiella sparandet har utvecklats pÄ ett annat sÀtt Àn vad som antagits i den beslutade budgeten, dels en beskrivning av de inkomster och utgifter av engÄngskaraktÀr som inte beaktats vid berÀkningen av det strukturella sparandet.

Regeringen anser att utgiftstakets nivÄ bör understödja uppfyllandet av överskottsmÄlet. FaststÀllandet av nivÄ Àr dock ett politiskt beslut och kan inte reduceras till en berÀkning enligt en i förvÀg bestÀmd formel.

Regeringen instÀmmer i Riksrevisionens bedömning att det Àr möjligt att göra Ärsredovisningen för staten tydligare i vissa avseenden. Regeringen avser dÀrför att, inom ramen för bestÀmmelserna i budgetlagen (2011:203), fortsÀtta arbetet med att göra Ärsredovisningen tydligare och mer transparent.

I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten Àr slutbehandlad.

1

Skr. 2016/17:36

InnehĂ„llsförteckning  
1 Ärendet och dess beredning .............................................................. 3
2 UtgÄngspunkter för Riksrevisionens granskning .............................. 3
3 Utgiftstakets roll som understödjare av överskottsmÄlet .................. 4
4 Utförligare redovisning av utvecklingen av det finansiella  
  sparandet ........................................................................................... 5
5 Inkomster och utgifter av engĂ„ngskaraktĂ€r som frĂ„nrĂ€knats  
  det strukturella sparandet .................................................................. 6
6 Regeringens Ă„tgĂ€rder med anledning av Riksrevisionens  
  rekommendationer ............................................................................ 7
Bilaga Granskning av Årsredovisning för staten 2015  
    (RiR 2016:6) ............................................................................ 9
Utdrag ur protokoll vid regeringssammantrÀde den 3 november 2016 ..... 39

2

1 Ärendet och dess beredning Skr. 2016/17:36
   

Riksrevisionen har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 (skr. 2015/16:101). Myndigheten har vid sin granskning utgĂ„tt frĂ„n budgetlagens (2011:203) bestĂ€mmelser om Ă„rsredovisningen för staten. Resultatet av granskningen har överlĂ€mnats till riksdagen i form av dels en redogörelse i anslutning till revisionsberĂ€ttelsen (2015/16:RR4), dels rapporten Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6), se bilaga.

Riksdagen överlÀmnade granskningsrapporten till regeringen den 12 maj 2016. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport.

2UtgÄngspunkter för Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen framhĂ„ller i sin granskningsrapport att dess tidigare granskningar av tillĂ€mpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna Ă€r en central utgĂ„ngspunkt för myndighetens iakttagelser. Granskningen ska enligt myndigheten Ă€ven ses mot bakgrund av rĂ„dets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav pĂ„ medlemsstaternas budgetramverk, som anger att en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska mĂ„len ska genomföras. Riksrevisionens formella bedömningsgrunder utgörs dock av bestĂ€mmelserna om statens budget i 9 kap. 1–11 §§ regeringsformen, bestĂ€mmelserna om Ă„rsredovisningen för staten i 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen och regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).

Enligt Riksrevisionen Ă€r en del av Ă„rsredovisningen för staten av sĂ„dan art att den inte kan granskas inom ramen för en finansiell revision. För att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 har dĂ€rför en sĂ€rskild effektivitetsrevision genomförts, som bl.a. omfattat uppföljningen av de budgetpolitiska mĂ„len.

3

Skr. 2016/17:36 3 Utgiftstakets roll som understödjare av
 

överskottsmÄlet

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

Riksrevisionen konstaterar att regeringen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 anfört att utgiftstakets nivĂ„ bör understödja uppfyllandet av överskottsmĂ„let. Myndigheten anför att utgifterna ökade 2015, bl.a. till följd av ökade volymer i transfereringssystemen och förslag om nya reformer. Vidare noterar myndigheten att utgiftstakets nivĂ„ för 2015 höjts med 33 miljarder kronor av finanspolitiskt motiverade skĂ€l. Med anledning av det anförda menar Riksrevisionen att regeringen bör förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmĂ„let. Slutligen anser myndigheten att det kan diskuteras om det Ă€r lĂ€mpligt att regeringen, utan riksdagens godkĂ€nnande, beslutar om att flytta utgifter mellan budgetĂ„ren.

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

Regeringen anser att utgiftstaket Àr en grundlÀggande del av den ordning som tillÀmpas för besluten om statens budget, enligt vilken beslut om helheten fattas före besluten om de olika delarna. Detta innebÀr att beslut om en berÀkning av statens inkomster och om ramarna för utgiftsomrÄdena fattas före besluten om anslagen för de olika utgiftsomrÄdena. Vidare ger budgetprocessens medelfristiga perspektiv förutsÀttningar för att beslutet om utgiftstakets nivÄ dels fattas i överensstÀmmelse med ekonomins lÄngsiktiga produktionsförmÄga, dels tydliggör effekterna av politiska beslut under Ären efter det aktuella budgetÄret, dels skapar en bindande lÄngsiktighet i budgetbesluten.

Som det finanspolitiska ramverket Àr utformat saknas en direkt koppling mellan utgiftstakets nivÄ och budgetens inkomstsida, vilket innebÀr att det stöd till överskottsmÄlet som en viss nivÄ pÄ utgiftstaket i utgÄngslÀget ger urholkas över tiden om alltför mÄnga ofinansierade förslag till ny politik genomförs pÄ budgetens inkomstsida. Efter det att nivÄn pÄ utgiftstaket för 2015 föreslogs i budgetpropositionen för 2012 genomfördes flera ofinansierade skattesÀnkningar som förklarar en stor del av den budgetförsvagning som uppstod 2015. Regeringen har dock sedan den tilltrÀdde fört en stram ekonomisk politik, som medfört att det underskott som Àrvdes frÄn den förra regeringen har minskat kraftigt. Under de kommande Ären bedöms sÄvÀl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet vara nÀra balans.

Utgiftstakets nivÄ bör understödja uppfyllandet av överskottsmÄlet. Regeringen anser dock inte att beslutet om nivÄn pÄ utgiftstaket kan reduceras till en berÀkning enligt en i förvÀg bestÀmd formel. Att bestÀmma utgiftstakets nivÄ Àr ett politiskt beslut, och regeringar med olika politisk inriktning kan ha olika motiv för vilken nivÄ pÄ de

offentliga utgifterna som Àr lÀmplig. Av denna anledning har det ansetts

4

naturligt att en ny regering i samband med sitt tilltrÀde lÀmnar förslag till Skr. 2016/17:36 Àndringar i de beslutade nivÄerna pÄ utgiftstaket (jfr prop. 2009/10:5 s.

20 och 21).

Regeringens förslag till utgiftstakets nivÄ Àr ett utryck för regeringens syn pÄ hur statens och Älderspensionssystemets totala utgifter bör utvecklas och begrÀnsas i ett medelfristigt perspektiv. Att det finns ledigt utrymme under utgiftstaket betyder vidare inte i sig att det finns utrymme att öka de takbegrÀnsade utgifterna. Utgiftsökningar mÄste stÀmmas av mot överskottsmÄlet och de inkomstförstÀrkningar som kan komma att krÀvas.

För att hantera osÀkerheten i utgiftsutvecklingen, och sÀkra tillrÀckliga marginaler under utgiftstaket, vidtog regeringen ÄtgÀrder för att minska utgifterna för 2016 pÄ en rad omrÄden. Det rörde sig bÄde om tidigarelÀggningar av betalningar och om minskade utgifter genom sÀnkta ambitionsnivÄer eller senarelÀggningar av verksamheter. Regeringens möjligheter att tidigarelÀgga betalningar begrÀnsas bÄde av budgetlagens bestÀmmelser om hur redovisning ska ske och av de regelverk som oftast styr transfereringar av olika slag. Regeringen anser sig ha agerat inom den begrÀnsade flexibilitet som budgetlagen och de nÀmnda regelverken medger, och pÄ samma sÀtt som tidigare regeringar gjort.

4Utförligare redovisning av utvecklingen av det finansiella sparandet

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

Riksrevisionen konstaterar att skrivelsen Årsredovisningen för staten 2015 innehĂ„ller beskrivningar som i olika grad redogör för hur budgeten och beslut om Ă€ndringar i denna pĂ„verkat statens finanser. Myndigheten anser att detaljeringsgraden Ă€r högre i de avsnitt som beskriver statens inkomster och utgifter Ă€n i det avsnitt som behandlar uppföljningen av de offentliga finanserna. Riksrevisionen anser att en utökad redovisning av effekterna pĂ„ de offentliga finanserna skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken.

Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att i kommande Ärsredovisningar dels redovisa hur beslut om Àndringar i budgeten och förskjutningar av utgifter pÄverkat det finansiella sparandet, dels pÄ ett mer utförligt sÀtt redogöra för de bakomliggande faktorer som lett till att det finansiella sparandet utvecklats annorlunda Àn enligt den beslutade budgeten.

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

Regeringen strĂ€var efter att kontinuerligt förbĂ€ttra tydligheten och trans-  
parensen i Ärsredovisningen för staten och de ekonomiska propo- 5
 

Skr. 2016/17:36 sitionerna och instÀmmer i Riksrevisionens bedömning av behovet av att mer utförligt redovisa avvikelser frÄn den beslutade budgeten.

5Inkomster och utgifter av engÄngskaraktÀr som frÄnrÀknats det strukturella sparandet

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

Riksrevisionen framhÄller att myndigheten gÀrna hade sett nÄgon form av beskrivning av hur det strukturella sparandet har berÀknats. SkatteintÀkterna blev 2015 betydligt högre Àn vad som förutsÄgs i berÀkningen i budgeten för samma Är, inte minst tack vare skatteintÀkter av engÄngskaraktÀr, t.ex. stora skatteinbetalningar frÄn en internationell koncern. Det framgÄr inte av Ärsredovisningen om dessa intÀkter av engÄngskaraktÀr har beaktats vid berÀkningen av det strukturella sparandet. Riksrevisionen anser mot denna bakgrund att regeringen i kommande Ärsredovisningar bör beskriva vilka inkomster och utgifter av engÄngskaraktÀr som har beaktats vid berÀkningen av det strukturella sparandet.

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation

I tabell 27 i 2016 Ă„rs ekonomiska vĂ„rproposition beskrivs hur det finansiella sparandet omvandlats till det strukturella sparandet för 2011– 2020, och hur engĂ„ngseffekter har beaktats i samband med detta (prop. 2015/16:100 bilaga 1 s. 21). Tabellen beskriver justeringarna för BNP- gap, arbetsmarknadsgap, skattebasernas sammansĂ€ttning och engĂ„ngseffekter. Dessa engĂ„ngseffekter förklaras Ă€ven översiktligt i noten till tabellen. Av noten framgĂ„r vidare att engĂ„ngseffekten för 2012 respektive 2013 avser Ă„terbetalningar av försĂ€kringspremier frĂ„n AFA FörsĂ€kring om 11 miljarder kronor respektive 10 miljarder kronor. EngĂ„ngseffekterna 2014–2016 beror pĂ„ periodiseringar av Sveriges avgift till Europeiska unionen och pĂ„ Ă„terbetalningar av försĂ€kringspremier frĂ„n AFA FörsĂ€kring. År 2015 inkluderas Ă€ven en ovanligt stor skatteinbetalning frĂ„n en internationell koncern.

Regeringen bedömer att en tabell av detta slag fortsÀttningsvis Àven bör tas in i Ärsredovisningen för staten.

6

6 Regeringens ÄtgÀrder med anledning av Skr. 2016/17:36 Riksrevisionens rekommendationer

I enlighet med vad som ovan anförts instÀmmer regeringen i de bedömningar som Riksrevisionen i granskningsrapporten har gjort av behovet av en utförligare redovisning i Ärsredovisningen för staten. Regeringen avser att fortsÀtta arbetet med att, inom ramen för budgetlagens bestÀmmelser, löpande förtydliga och förbÀttra transparensen i redovisningen.

Som anfördes i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om transperensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 (skr. 2015/16:42 s. 14), kan det övervĂ€gas om inte Riksrevisionens rapportering med anledning av effektivitetsgranskningar av de budgetpolitiska mĂ„len och ramverket för finanspolitiken bör ske samlat, oavsett om granskningen avser den ekonomiska vĂ„rpropositionen, budgetpropositionen eller Ă„rsredovisningen för staten. En samlad redovisning skulle möjliggöra för regeringen att lĂ€mna ett samlat svar till riksdagen.

I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten Àr slutbehandlad.

7

Skr. 2016/17:36

Bilaga

8

Skr. 2016/17:36

Bilaga

en granskningsrapport frÄn riksrevisionen

Granskning av för
 
Årsredovisning
 
staten 2015    
rir 2016:6    

9

Skr. 2016/17:36

Bilaga

Riksrevisionen Ă€r en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. VĂ„rt uppdrag Ă€r att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvĂ€ndning och eïŹ€ektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver bĂ„de Ă„rlig revision och eïŹ€ektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eïŹ€ektivitetsrevisionen, vars uppgift Ă€r att granska hur eïŹ€ektiv den statliga verksamheten Ă€r. EïŹ€ektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-398-1 rir 2016:6

foto: riksrevisionen

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2016

10

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

RiR 2016:6

Granskning av Årsredovisning för staten 2015

11

Skr. 2016/17:36

Bilaga

12

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 5 - 0 9
  D N R : 3 . 1 . 1 - 2 0 1 6 - 0 3 3 6
  R I R 2 0 1 6 : 6

HÀrmed överlÀmnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen:

Granskning av Årsredovisning för staten 2015

Riksrevisionen har granskat Årsredovisning för staten 2015. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

FöretrÀdare för Finansdepartementet har fÄtt tillfÀlle att faktagranska och i övrigt lÀmna synpunkter pÄ ett utkast av rapporten.

Rapporten innehÄller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen.

Riksrevisor Margareta Åberg har beslutat i detta Ă€rende. Ansvarig revisor Anders Herjevik och Ă€mnessakkunnig HĂ„kan Jönsson har varit föredragande. Chefsekonom Robert Boije, enhetschef Peter Danielsson samt revisionsdirektörerna Krister Jensevik och Jesper Fagerberg har medverkat i den slutliga handlĂ€ggningen.

Margareta Åberg

HÄkan Jönsson

För kÀnnedom:

Regeringen, Finansdepartementet

Ekonomistyrningsverket

R I K S R E V I S I O N E N

N Y B R O G A T A N 5 5

1 1 4 9 0 S T O C K H O L M

0 8 - 5 1 7 1 4 0 0 0 | W W W . R I K S R E V I S I O N E N . S E

13

Skr. 2016/17:36

Bilaga

14

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

InnehÄll

Sammanfattning och slutsatser 7
1 Inledning och bakgrund 11
2 Uppföljningen av budgetmÄl och offentliga finanser 13
2.1 Regeringens uppföljning av överskottsmÄlet 13
2.2 Riksrevisionens iakttagelser om uppföljningen av överskottsmÄlet 14
2.3 Regeringens uppföljning av utgiftstaket 15
2.4 Riksrevisionens iakttagelser gÀllande uppföljningen av utgiftstaket 16
2.5 Riksrevisionens iakttagelser gÀllande tidigarelÀggningen av utgifter frÄn 2016 till 2015 17
2.6 Redovisningen av de offentliga finanserna frÄn budget till utfall 17
3 Finansiell revision: kommentar rörande revisionsberÀttelsen 21
3.1 Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande 21
3.2 Normering och tillÀmpliga ramverk för upprÀttande av Ärsredovisningen 22
Referenser 25
Tidigare utgivna rapporter frÄn Riksrevisionen 27

15

Skr. 2016/17:36

Bilaga

16

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Sammanfattning och slutsatser

Granskningens bakgrund

Riksrevisionen har granskat Årsredovisning för staten 2015. Årsredovisningen Ă€r en omfattande skrivelse som enligt budgetlagen (2011:203) ska innehĂ„lla bland annat en uppföljning av de budgetpolitiska mĂ„len, utfallen pĂ„ samtliga anslag och inkomsttitlar samt en balans- och resultatrĂ€kning.

I denna rapport pekar Riksrevisionen pĂ„ ett antal omrĂ„den dĂ€r statens Ă„rsredovisning kan förbĂ€ttras. Årsredovisningen Ă€r en viktig skrivelse frĂ„n regeringen som bidrar till att riksdagen kan utöva sin finans- och kontrollmakt sĂ„ som den beskrivs i regeringsformen. Riksrevisionen anser det dĂ€rför angelĂ€get att regeringen fortsĂ€tter att förbĂ€ttra rapporteringen till riksdagen och beaktar de iakttagelser och rekommendationer som Ă„terfinns i denna granskningsrapport.

Granskningens resultat

Utgiftstaket roll som understödjare av överskottsmÄlet har försvagats

Riksrevisionen anser att regeringen i Ärsredovisningen vÀl enkelt förklarar underskridandet av överskottsmÄlet med att hÀnvisa till konjunkturutvecklingen och den förra regeringens ekonomiska politik. En viktig orsak till att det finansiella sparandet inte nÄr upp till överskottsmÄlet Àr att de offentliga utgifterna har ökat snabbt och betydligt mer Àn vad som antogs för nÄgra Är sedan, inte minst med anledning av de volymrelaterade utgifternas utveckling.

Regeringen skriver i Ärsredovisningen att tanken Àr att utgiftstakets nivÄ ska understödja uppfyllandet av överskottsmÄlet. Med anledning av de statliga utgifternas utveckling samt beslutad höjning av utgiftstaket med 33 miljarder kronor gör Riksrevisionen iakttagelser som sammantaget leder till slutsatsen att utgiftstakets roll som stödjare av överskottsmÄlet allvarligt har försvagats. Skrivningarna i Ärsredovisningen ger inte en rÀttvisande beskrivning av kopplingen mellan de budgetpolitiska mÄlen i nulÀget.

Beslutet om tidigarelÀggning av utgifter Àr i praktiken en Àndring av utgiftstaket

Riksrevisionen anser att regeringens beslut om tidigarelÀggning av utgifter frÄn 2016 till 2015 i praktiken Àr att likstÀlla med en höjning av utgiftstaket 2016. Med tanke pÄ

R I K S R E V I S I O N E N 7

17

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

förtroendet för det finanspolitiska ramverket gÄr det att diskutera om det Àr lÀmpligt att regeringen beslutar om att flytta utgifter mellan budgetÄren utan riksdagens godkÀnnande.

Riksrevisionen vill i detta sammanhang framhÄlla de finansieringsprinciper som finns beskrivna i det finanspolitiska ramverket. Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet Àr att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar. Bristande utgiftsprioriteringar riskerar att omöjliggöra uppfyllelsen av överskottsmÄlet alternativt framtvinga ett trendmÀssigt stigande totalt skatteuttag.

FörÀndringen av det finansiella sparandet bör redovisas tydligare

BudgetÄret 2015 utmÀrkte sig pÄ olika sÀtt som speciellt. Budgetpropositionen för 2015 som den nytilltrÀdda regeringen lade fram i oktober 2014 föll i riksdagen. I stÀllet faststÀlldes budgeten senare under hösten efter tillÀgg och Àndringar i finansutskottet. En stor del av den finanspolitik som regeringen ursprungligen hade föreslagit i budgetpropositionen röstades i stÀllet igenom i riksdagen, med stöd av decemberöverenskommelsen, i vÄrÀndringsbudgeten 2015. Senare under Äret kom ocksÄ en höstÀndringsbudget samt en extra Àndringsbudget. DÀrtill beslutade regeringen i december 2015 att tidigarelÀgga utgifter frÄn 2016 till 2015.

Riksrevisionen hade gÀrna sett att beskrivningen av de offentliga finanserna hade innehÄllit en utförligare redogörelse för vad som Àgt rum mellan budget och utfall, i likhet med redovisningen av statsbudgetens inkomster och utgifter. En sÄdan redovisning skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken, vilket Àr sÀrskilt viktigt i de fall dÄ betydande delar av den diskretionÀra politiken genomförts via Àndringsbudgetar och andra typer av beslut. Riksrevisionen redovisar i rapporten en skiss pÄ hur en sÄdan redovisning skulle kunna se ut. Vidare borde det tydligare framgÄ av Ärsredovisningen vilka faktorer med vilka belopp som har medfört att det finansiella sparandet 2015 blev sÄ mycket starkare Àn budgeterat. I den utstrÀckning sÄdana faktorer har varit av engÄngskaraktÀr borde det tydliggöras om dessa har frÄnrÀknats i kalkylen av det strukturella sparandet.

Riksrevisionens rekommendationer

xRegeringen bör, med anledning av denna granskning, i sin skrivelse till riksdagen förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmÄlet med anledning av de statliga utgifternas utveckling samt höjningen av utgiftstaket med 33 miljarder kronor.

xRegeringen bör i kommande Ärsredovisningar pÄ ett mer utförligt sÀtt förklara de bakomliggande faktorerna till att det finansiella sparandet utvecklats annorlunda Àn i den beslutade budgeten.

8 R I K S R E V I S I O N E N

18

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

xRegeringen bör i kommande Ärsredovisningar beskriva vilka inkomster och utgifter av engÄngskaraktÀr som har frÄnrÀknats i kalkylen av det strukturella sparandet.

R I K S R E V I S I O N E N 9

19

Skr. 2016/17:36

Bilaga

20

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

1 Inledning och bakgrund

Riksrevisionen har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat Årsredovisning för staten 2015.1 Revisionen har utgĂ„tt frĂ„n de bestĂ€mmelser som gĂ€ller för statens Ă„rsredovisning i budgetlagen (2011:203).

En del av Ă„rsredovisningen Ă€r av sĂ„dan art att den inte kan granskas inom ramen för finansiell revision. För att Riksrevisionen ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten har effektivitetsrevision genomförts för att granska uppföljningen av exempelvis de budgetpolitiska mĂ„len.

En central utgĂ„ngspunkt för iakttagelserna Ă€r Riksrevisionens tidigare granskningar av tillĂ€mpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Granskningen ska Ă€ven ses mot bakgrund av rĂ„dets direktiv (2011/85/EU) om krav pĂ„ medlemsstaternas budgetramverk som föreskriver en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska mĂ„len iakttas.2 Regeringen hĂ€nvisar i propositionen En utvecklad budgetprocess till Riksrevisionens granskning av Årsredovisning för staten som en del av hur Sverige lever upp till EU:s krav om övervakning av de budgetpolitiska mĂ„len.3

Granskningens formella bedömningsgrunder utgörs av 9 kap. 1–11 §§ regeringsformens bestĂ€mmelser om statens budget och Ă„rsredovisning, 10 kap. 5–10 §§ budgetlagens bestĂ€mmelser om Ă„rsredovisningen för staten samt regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken.4 I granskningen av den finansiella rapporteringen i Ă„rsredovisningen följer Riksrevisionen internationella standarder enligt International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI).

Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 Ă„terges Riksrevisionens iakttagelser avseende regeringens uppföljning av de budgetpolitiska mĂ„len och beskrivning av de offentliga finanserna. I kapitel 3 Ă„terfinns Riksrevisionens kommentarer avseende den lĂ€mnade revisionsberĂ€ttelsen rörande Årsredovisning för staten 2015.

1Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015: skr.2015/16:101.

2RÄdets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav pÄ medlemsstaternas budgetramverk.

3Regeringens proposition En utvecklad budgetprocess: prop. 2013/14:173.

4Regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken: skr. 2010/11:79.

R I K S R E V I S I O N E N 11

21

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

12 R I K S R E V I S I O N E N

22

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2Uppföljningen av budgetmÄl och offentliga finanser

I detta kapitel granskas inledningsvis regeringens uppföljning av de budgetpolitiska mÄlen. DÀrefter redovisar Riksrevisionen sina iakttagelser gÀllande hur regeringen i Ärsredovisningen har beskrivit tidigarelÀggningen av utgifter. Avslutningsvis ger Riksrevisionen sin syn pÄ regeringens redogörelse för orsakerna till att utfallet avviker frÄn den beslutade budgeten för 2015.

2.1Regeringens uppföljning av överskottsmÄlet

AvstÀmningen mot överskottsmÄlet sker med ett bakÄtblickande perspektiv i Ärsredovisningen. Regeringens avstÀmning visavi överskottsmÄlet sker genom en samlad bedömning av det finansiella sparandet, ett genomsnittsvÀrde för det finansiella sparandet de senaste tio Ären samt det strukturella sparandet.

Tabell 1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för bakÄtblickande avstÀmning mot överskottsmÄlet

Procent av BNP 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Finansiellt sparande 1,8 2,2 3,3 2,0 Ä­0,7 0,0 Ä­0,1 Ä­0,9 Ä­1,4 Ä­1,6 0,0
varav staten 0,4 1,0 2,1 1,1 Ä­0,7 Ä­0,4 Ä­0,3 Ä­1,1 Ä­1,2 Ä­1,3 Ä­0,1
varav Ă„lders- 1,0 1,0 1,1 0,9 0,2 0,2 0,5 0,3 Ä­0,1 0,1 0,2
pensionssystemet                      
varav kommunala 0,4 0,1 0,1 Ä­0,1 Ä­0,2 0,2 Ä­0,3 Ä­0,1 Ä­0,1 Ä­0,4 Ä­0,1
sektorn                      
BakÄtblickande ĭ ĭ ĭ ĭ ĭ ĭ ĭ ĭ ĭ ĭ 0,3
tioĂ„rssnitt                      
Strukturellt 2,4 1,7 1,9 2,4 1,5 1,7 0,9 0,3 Ä­0,8 Ä­1,0 0,2
sparande*                      
BNP-gap** Ä­1,5 1,0 2,7 0,4 Ä­6,6 Ä­2,8 Ä­1,4 Ä­2,4 Ä­2,5 Ä­2,0 Ä­0,9

AnmÀrkning: *Procent av potentiell BNP. **Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

KĂ€lla: Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015, tabell 1.3.

Regeringen konstaterar i Ärsredovisningen att det finansiella sparandet 2015 tydligt avvikit frÄn den mÄlsatta nivÄn. Detta förklaras av regeringen med att det delvis beror pÄ den utdragna lÄgkonjunkturens effekter pÄ de offentliga finanserna, delvis pÄ

R I K S R E V I S I O N E N 13

23

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

ofinansierade ÄtgÀrder som den förra regeringen genomförde. Vidare hÀnvisar regeringen till den ekonomiska vÄrpropositionen för en bedömning av hur en ÄtergÄng till mÄlet ska ske.5

2.2Riksrevisionens iakttagelser om uppföljningen av överskottsmÄlet

Riksrevisionen kan inledningsvis konstatera att tidigare lÀmnade rekommendationer frÄn Riksrevisionen (2015) i hög utstrÀckning har beaktats.6 Till exempel finns nu en redovisning av delsektorernas bidrag till det genomsnittliga finansiella sparandet.

Riksrevisionen anser att regeringen vÀl enkelt förklarar understigandet av överskottsmÄlet med att hÀnvisa till konjunkturutvecklingen och den förra regeringens ekonomiska politik. En viktig orsak till att det finansiella sparandet inte nÄr upp till överskottsmÄlet Àr att de offentliga utgifterna har ökat betydligt mer Àn vad som antogs för nÄgra Är sedan. De högre utgifterna har tillkommit under sÄvÀl nuvarande som under föregÄende regering. Utgiftsökningarna kan inte kopplas till nÄgot konjunkturellt förlopp utan har andra förklaringsgrunder, framför allt nya reformer och volymökningar inom befintliga vÀlfÀrdssystem. Det framgÄr av regeringens egen redovisning av de takbegrÀnsade utgifternas utveckling sedan faststÀllandet av utgiftstaket avseende 2015 (se tabell 2).

Riksrevisionen konstaterar att konjunkturen har pĂ„verkat de offentliga finanserna tĂ€mligen mycket vid en betraktelse av hela perioden 2006–2015. Det finansiella sparandet uppgĂ„r i genomsnitt till 0,3 procent av BNP (bakĂ„tblickande tioĂ„rssnitt). Det genomsnittliga strukturella sparandet under samma uppgĂ„r till 0,9 procent av BNP. Det genomsnittliga sparandet pĂ„verkas i hög utstrĂ€ckning av överskotten i början av perioden. GĂ€llande berĂ€kningen av det strukturella sparandet7 hade Riksrevisionen gĂ€rna sett nĂ„gon form av beskrivning av hur det har berĂ€knats. SkatteintĂ€kterna blev betydligt högre Ă€n vad som förutsĂ„gs i budgetberĂ€kningen, inte minst tack vare skatteintĂ€kter av engĂ„ngskaraktĂ€r sĂ„ som stora skattebetalningar frĂ„n ett enskilt företag. Det framgĂ„r inte av de tabeller eller skrivningar som presenteras i Ă„rsredovisningen om dessa har frĂ„nrĂ€knats i berĂ€kningen av det strukturella sparandet.

5Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015: skr. 2015/16:101, s. 31.

6Riksrevisionen, 2015. Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9).

7Det strukturella sparandet Àr det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter och engÄngshÀndelser.

14 R I K S R E V I S I O N E N

24

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

2.3Regeringens uppföljning av utgiftstaket

Regeringen skriver följande i Ă„rsredovisningen, i det avsnitt som handlar om uppföljning av utgiftstaket: ”Utgiftstaket Ă€r en restriktion för hur mycket de statliga utgifterna som högst kan uppgĂ„ till och nivĂ„n bör faststĂ€llas sĂ„ att den stödjer mĂ„let för det finansiella sparandet och lĂ„ngsiktigt hĂ„llbara offentliga finanser. Efter att utgiftstakets nivĂ„ har faststĂ€llts av riksdagen bör det dock inte betraktas som ett mĂ„l för den faktiska utgiftsnivĂ„n eftersom denna behöver anpassas till bl.a. den makroekonomiska utvecklingen.”8 DĂ€rtill konstaterar regeringen följande: ”NivĂ„n pĂ„ utgiftstaket bör Ă€ven frĂ€mja en önskvĂ€rd lĂ„ngsiktig utveckling av de statliga utgifterna och kan bidra till att förhindra en utveckling dĂ€r skatteuttaget stegvis mĂ„ste höjas till följd av bristfĂ€llig utgiftskontroll.”9

Regeringen redovisar en marginal till utgiftstaket 2015 som uppgÄr till 23 miljarder kronor. Detta Àr betydligt mindre Àn de 57 miljarder kronor som budgeteringsmarginalen uppskattades till nÀr utgiftstaket för 2015 ursprungligen faststÀlldes i budgetpropositionen för 2012. En sammanstÀllning av vilka olika faktorer som pÄverkat budgeteringsmarginalens storlek presenteras i Ärsredovisningen (se tabell 2).

Tabell 2 FörÀndring av budgeteringsmarginalen frÄn faststÀllandet av utgiftstaket för 2015 till utfallet för 2015

  Miljarder kronor 2015
           
  Budgeteringsmarginal i budgetpropositionen för 2012     57,2  
  Reformer   Ä­43,5
       
  Reviderad pris- och löneomrĂ€kning 8,1  
       
  Övriga makroekonomiska förĂ€ndringar 6,9  
       
  VolymförĂ€ndringar   Ä­41,8
       
  Övrigt* 3,1  
     
  Finanspolitiskt motiverad höjning av utgiftstaket 33,0
       
  Total förĂ€ndring av budgeteringsmarginalen     Ä­34,1  
  Budgeteringsmarginal i utfallet för 2015     23,1  
           

AnmÀrkning: Negativt förÀndringstal innebÀr iansprÄktagande av budgeteringsmarginalen, det vill sÀga högre utgifter.

* Inklusive förÀndringar av anslagsbehÄllningar.

KĂ€lla: Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015, tabell 1.7.

8Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015: skr. 2015/16:101, s. 34.

9Ibid. s. 32.

R I K S R E V I S I O N E N 15

25

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

2.4Riksrevisionens iakttagelser gÀllande uppföljningen av utgiftstaket

Som regeringen skriver i Årsredovisning för staten 2015 Ă€r tanken att utgiftstakets nivĂ„ ska understödja uppfyllandet av överskottsmĂ„let. Med anledning av de statliga utgifternas utveckling samt beslutad höjning av utgiftstaket gör Riksrevisionen iakttagelser som sammantaget leder till slutsatsen att utgiftstakets roll som stödjare av överskottsmĂ„let allvarligt har försvagats.

2.4.1Utgiftsdrivande volymökningar har inte lett till omprioriteringar pÄ statens utgiftssida

Som framgÄr av tabell 2 Àr det inte volymrelaterade förÀndringar kopplade till konjunkturutvecklingen som har medfört högre utgifter. Konjunkturen har tvÀrtom bidragit till lÀgre utgifter. De volymer som har medfört högre utgifter Àr i stÀllet i hög utstrÀckning hÀnförliga till andra omrÄden, till exempel sjukskrivningar och migration. I viss mÄn kan en del av denna ökning antas vara tillfÀllig, men i viss mÄn Àr den ocksÄ bestÀndig. Enligt FörsÀkringskassan (2015) Àr exempelvis en stor del av sjukskrivningarna kopplade till psykiska diagnoser och till att sjukskrivningsperioderna Àr lÄnga.10 Den lÄngsiktiga prognosen för antalet sjukskrivna och förtidspensionÀrer Àr högre nu Àn vad den var för nÄgra Är sedan. PÄ motsvarande sÀtt kan den lÄngsiktiga nivÄn pÄ antalet asylsökande antas vara högre nu. 11 Om regelverket pÄ dessa omrÄden ska bibehÄllas mÄste andra utgifter minskas om samma stramhet pÄ utgiftssidan ska bibehÄllas i förhÄllande till överskottsmÄlet. Annars mÄste skatteuttaget ökas i motsvarande mÄn.

2.4.2Nya reformer pÄ utgiftssidan genomdrivs trots att sparandet understiger mÄlet

Som framgĂ„r av tabell 2 har beloppsmĂ€ssigt stora reformer genomdrivits under perioden 2012–2015. Sammantaget har det medfört ökade utgifter 2015 pĂ„ drygt

43 miljarder kronor. Behovet av kvarvarande marginal till utgiftstaket minskar förvisso i takt med att man nÀrmar sig aktuellt budgetÄr men samtidigt innebÀr utgiftsökningar utan korrelerande intÀktsökningar att avstÄndet till överskottsmÄlet vÀxer. Om det beslutas om utgiftsökningar pÄ vissa omrÄden mÄste andra utgifter minskas om samma stramhet pÄ utgiftssidan ska bibehÄllas i förhÄllande till överskottsmÄlet.

2.4.3Utgiftstaket har höjts

Utgiftstaket 2015 har höjts med 33 miljarder kronor med hÀnvisning till vad som benÀmns finanspolitiska motiv. Höjningen av utgiftstaket medför utrymme för motsvarande högre utgifter, varför det finansiella sparandet försvagas om inte skatterna

10FörsÀkringskassan, 2015. SjukfrÄnvarons utveckling (SocialförsÀkringsrapport 2015:11).

11Avser nivÄn i prognoserna frÄn Migrationsverket och FörsÀkringskassan för de bortre prognosÄren.

16 R I K S R E V I S I O N E N

26

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

höjs lika mycket som utgifterna ökar. NÄgon sÄdan höjning av skatteuttaget har inte aviserats utan höjningen av utgiftstaket mÄste ses som Ànnu ett uttryck för att regeringen inte lÀngre ser utgiftstaket som understödjare av överskottsmÄlet.

Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att det i den förda finanspolitiken inte lÀngre finns nÄgot tydligt samspel mellan storleken pÄ de takbegrÀnsade utgifterna och överskottsmÄlet. Skrivningarna i Ärsredovisningen bör dÀrför inte ge intryck av att sÄ Àr fallet.

2.5Riksrevisionens iakttagelser gÀllande tidigarelÀggningen av utgifter frÄn 2016 till 2015

Utöver de förÀndringar av budgeten som hanterats med tillÀggsbudgetar under 2015 beslutade regeringen i december att tidigarelÀgga 12 miljarder kronor av takbegrÀnsade anslagsutgifter frÄn 2016 till 2015 med avsikten att skapa tillrÀckliga marginaler under utgiftstaket 2016.

Riksrevisionen gör följande iakttagelser med anledning av detta:

Regeringens beslut om tidigarelÀggning har, till skillnad frÄn om det hade varit en hantering i tillÀggsbudget, inte passerat riksdagen. Riksrevisionen anser att regeringens beslut om tidigarelÀggning av utgifter frÄn 2016 till 2015 i praktiken Àr att likstÀlla med en höjning av utgiftstaket 2016. Med tanke pÄ förtroendet för det finanspolitiska ramverket gÄr det att diskutera om det Àr lÀmpligt att regeringen beslutar om att flytta utgifter mellan budgetÄren utan riksdagens godkÀnnande.

Riksrevisionen vill i detta sammanhang framhĂ„lla de finansieringsprinciper som finns beskrivna i det finanspolitiska ramverket: ”Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet Ă€r att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar.” 12 Som pĂ„talats tidigare i denna rapport medför bristande utgiftsprioritering att utgiftsutvecklingen riskerar att omöjliggöra uppfyllelsen av överskottsmĂ„let alternativt framtvinga ett allt högre skatteuttag.

2.6Redovisningen av de offentliga finanserna frÄn budget till utfall

I Årsredovisning för staten 2015 beskrivs, i olika avsnitt, hur budgeten och Ă€ndringsbesluten har pĂ„verkat statens finanser. Riksrevisionen konstaterar att beskrivningen sker med olika detaljeringsgrad i olika avsnitt. I beskrivningen av statsbudgetens utgiftssida finns en tĂ€mligen fullstĂ€ndig beskrivning av hur beslut och

12 Regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken: skr. 2010/11:79, s. 17.

R I K S R E V I S I O N E N 17

27

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

andra faktorer har pÄverkat utgifterna pÄ budgeten. OcksÄ pÄ statsbudgetens inkomstsida ges en ingÄende beskrivning av hÀndelseförloppet.

Enligt 10 kap. 6 § budgetlagen ska statens Ärsredovisning Àven innehÄlla en uppföljning av riksdagens beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmÄlet). I den del av Ärsredovisningen som avhandlar de offentliga finanserna Àr skildringen av förloppet frÄn budget till utfall betydligt mindre utförligt beskrivet Àn i avsnitten om statens utgifter och inkomster. Riksrevisionen hade önskat att beskrivningen av vad som Àgt rum mellan budget och utfall nÀr det gÀller det finansiella sparandet hade varit mer utförlig. En sÄdan redovisning skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken, vilket kan vara sÀrskilt viktigt i de fall dÄ betydande delar av den diskretionÀra politiken genomförts via Àndringsbudgetar och andra typer av beslut.

BudgetÄret 2015 utmÀrker sig pÄ olika sÀtt som speciellt. Budgetpropositionen för 2015 som den nytilltrÀdda regeringen lade fram i oktober 2014 föll i riksdagen. I stÀllet faststÀlldes budgeten senare under hösten efter tillÀgg och Àndringar i finansutskottet (se tabell 3).13

Tabell 3 Beslutad budget för 2015

Miljarder kronor   Budgetprop. 2015   Ändringar i utskottet   Beslutad budget
                       
Inkomster 1 990     Ä­14 1 976  
                       
Utgifter 2 036   Ä­14 2 022  
                       
  Finansiellt sparande     Ä­46     0     Ä­46  
                       

AnmÀrkning: Inkomster och utgifter enligt nationalrÀkenskapernas definition.

KÀlla: Riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2015.

En stor del av den finanspolitik som regeringen ursprungligen hade föreslagit i budgetpropositionen röstades i stÀllet igenom i riksdagen, med stöd av decemberöverenskommelsen, i vÄrÀndringsbudgeten för 2015.14 Senare under 2015 kom ocksÄ en höstÀndringsbudget15 samt en extra Àndringsbudget16. DÀrtill beslutade regeringen i december 2015 att tidigarelÀgga utgifter frÄn 2016 till 2015. Syftet med tidigarelÀggningarna var att skapa marginal till utgiftstaket 2016.17

13Riksdagens beslut med anledning av Budgetpropositionen för 2015: prop. 2014/15:1, bet. 2014/15:FiU10, rskr. 2014/15:29.

14Riksdagens beslut med anledning av propositionen VÄrÀndringsbudget för 2015: prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255.

15Riksdagens beslut med anledning av propositionen HöstÀndringsbudget för 2015: prop. 2015/16:2, bet. 2015/16:FiU11, rskr. 2015/16:22.

16Riksdagens beslut med anledning av propositionen Extra Àndringsbudget för 2015: prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94.

17Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015: skr. 2015/16:101, s. 69.

18 R I K S R E V I S I O N E N

28

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Riksrevisionen hade gĂ€rna sett att det framgick av Årsredovisning för staten 2015 vilka faktorer med vilka belopp som har medfört att det finansiella sparandet 2015 blev sĂ„ pass mycket starkare Ă€n budgeterat. Nedan presenteras hur Riksrevisionen har uppfattat hĂ€ndelseförloppet och de avvikelser som uppstĂ„tt mellan utfall och den beslutade budgeten för de offentliga finanserna.

I tabell 4 redovisas hur Àndringsbudgetarna 2015 samt tidigarelÀggningen av utgifter frÄn 2016 till 2015 har pÄverkat de offentliga finanserna. I jÀmförelse med de av regeringen redovisade effekterna pÄ utgifter och inkomster pÄ statens budget kan beloppen avvika, eftersom redovisningsprinciperna mellan nationalrÀkenskaperna och statens budget skiljer sig Ät.

Tabell 4 SammanstÀllning av Àndringsbeslut i budgeten för 2015

Miljarder kronor Beslutad VÄB HÄB EÄB Flytt av Summa
  budget       utgifter Ă€ndringar
             
Inkomster 1 976 5,4       5,4
             
Utgifter 2 022 7,1 0,1 10 2,5 19,7
             
Finansiellt sparande Ä­46 Ä­1,7 Ä­0,1 Ä­10 Ä­2,5 Ä­14,3
             

AnmÀrkning: Inkomster och utgifter enligt nationalrÀkenskapernas definition. Beloppen för Àndringsbudgetar avser nya reformer. Anslagsökningar i Àndringsbudgetarna för att hantera volymökningar i redan befintliga vÀlfÀrdsystem har exkluderats i tabellen.

KĂ€lla: Riksdagens beslut med anledning av propositionerna VĂ„rĂ€ndringsbudget för 2015 (VÄB), HöstĂ€ndringsbudget för 2015 (HÄB) samt Extra Ă€ndringsbudget för 2015 (EÄB).

Ändringsbudgetarna har frĂ€mst rört förĂ€ndringar av utgifter. VĂ€rt att notera Ă€r att tidigarelĂ€ggningen av takbegrĂ€nsade utgifter, vilka pĂ„ statsbudgeten uppgĂ„r till cirka 12 miljarder kronor, endast pĂ„verkar utgifterna i nationalrĂ€kenskaperna med

2,5 miljarder kronor. Skillnaden beror pÄ de redovisningsprinciper som styr nationalrÀkenskaperna, vilka innebÀr att utgifter och inkomster i huvudsak ska periodiseras till det Är de avser.

I tabell 5 nedan redovisas hur utfallet förhÄller sig till den beslutade budgeten samt vilka Àndringar som skett 2015. Avvikelsen mellan beslutad budget och utfall Àr mycket stor. Skattehöjningar har medfört 5 miljarder kronor i högre skatteintÀkter men andra faktorer har bidragit till en avvikelse överstigande 50 miljarder kronor. Utgifterna har ocksÄ blivit högre Àn i den beslutade budgeten. Men inklusive Àndringsbudgetar och tidigarelÀggningar blev utgifterna faktiskt lÀgre Àn den nivÄ som riksdag och regering beslutat om, frÀmst tack vare lÀgre rÀnteutgifter.

R I K S R E V I S I O N E N 19

29

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

Tabell 5 JÀmförelse mellan utfall och budget för det finansiella sparande i offentlig sektor 2015

Miljarder kronor   Beslutad   Summa   Utfall   Utfall beslutad
        budget   Ă€ndringar         budget
                             
  Inkomster     1 976     5,4     2 033     57  
Skatter och avgifter 1 740 5,2 1 792   52  
                   
Kapitalinkomster 62         60     Ä­2
                 
Övriga inkomster 173   0,2   181   8  
               
  Utgifter     2 022     19,7     2 033     11  
Konsumtion,                        
transfereringar m.m. 1 803   19,7 1 829   26  
                 
RĂ€ntor 36         26   Ä­10
               
Investeringar m.m. 183       178   Ä­5
                 
  Finansiellt sparande     Ä­46     Ä­14,3     0     46  
                             

AnmÀrkning: Inkomster och utgifter enligt nationalrÀkenskapernas definition sÄ som de redovisas i bilaga 2 i de ekonomiska propositionerna.

KĂ€lla: Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015 samt 2016 Ă„rs ekonomiska vĂ„rproposition.

Riksrevisionen anser att regeringen tydligare bör redovisa dels hur Àndringsbudgeten och förskjutningen av utgifter har pÄverkat det finansiella sparandet, dels varför utfallet för det finansiella sparandet skiljer sig frÄn den beslutade budgeten i linje med vad Riksrevisionen illustrerat i tabellerna 4 och 5.

20 R I K S R E V I S I O N E N

30

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

3Finansiell revision: kommentar rörande revisionsberÀttelsen

Riksrevisionen har granskat Årsredovisning för staten 2015, avlĂ€mnad den 13 april 2016. Syftet har varit att bedöma om Ă„rsredovisningen i allt vĂ€sentligt Ă€r upprĂ€ttad i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen (2011:203). Riksrevisionen vill, efter granskningen av Ă„rsredovisningen och i samband med avlĂ€mnandet av revisionsberĂ€ttelsen, fĂ€sta regeringens uppmĂ€rksamhet pĂ„ nedanstĂ„ende.

Regeringen har i Är, liksom föregÄende Är, bedömt (s. 23) att Ärsredovisningen i allt vÀsentligt ger en rÀttvisande bild av det ekonomiska resultatet och stÀllningen samt förvaltningen av statens tillgÄngar, med referens till budgetlagens krav. Riksrevisionen har i granskningen utgÄtt frÄn att regeringen genom bedömningen tar ansvar för att all relevant information som har bÀring pÄ rÀkenskaper har redovisats. Vidare utgÄr Riksrevisionen frÄn att regeringen Àven anser att de uppskattningar, bedömningar och berÀkningar som görs i Ärsredovisningen Àr rimliga.

Riksrevisionens bedömning Àr att Ärsredovisningen i allt vÀsentligt Àr upprÀttad enligt budgetlagen. Riksrevisionen vill dock sÀrskilt pÄpeka att Ärlig revision inte har kunnat inhÀmta revisionsbevis med hög grad av sÀkerhet för regeringens redovisning av det offentliga sparandet och för uppföljningen mot överskottsmÄlet. Detta beskrivs nÀrmare nedan under rubriken Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande.

Vidare konstaterar Riksrevisionen i likhet med föregĂ„ende Ă„r att ramverket för upprĂ€ttandet av Årsredovisning för staten, budgetlagen, ger regeringen möjlighet att bestĂ€mma innehĂ„ll och form för det som redovisas i Ă„rsredovisningen. Riksrevisionen pekar pĂ„ tvĂ„ omrĂ„den dĂ€r det finns förbĂ€ttringsmöjligheter: regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande samt normering av Ă„rsredovisningen.

3.1Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande

Regeringen ska enligt budgetlagen redovisa en uppföljning av riksdagens beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmÄlet).

Riksrevisionen ska som grund för sitt uttalande införskaffa tillrÀckligt med revisionsbevis för att sÀkerstÀlla att den information som redovisas i en Ärsredovisning kan styrkas med hög grad av sÀkerhet och att bedömningar och uppskattningar Àr fria frÄn subjektiva bedömningar.

R I K S R E V I S I O N E N 21

31

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

NÀr det gÀller regeringens redovisning av det offentliga finansiella sparandet och överskottsmÄlet Àr informationen helt naturligt behÀftad med olika grader av subjektiva bedömningar och osÀkerheter. Olika typer av bedömningar och uppskattningar Àr allmÀn praxis inom ramen för denna typ av redovisning. Bedömningar av ekonomisk utveckling och information som till stor del bygger pÄ uppskattningar och bedömningar Àr behÀftade med olika grader av osÀkerhet och inte möjliga att verifiera med tillrÀckliga och ÀndamÄlsenliga revisionsbevis.

Nedan exemplifieras de iakttagelser som ligger till grund för Riksrevisionens slutsats:

xDen norm som finns för framtagande av underlaget Àr skrivelsen (2010/11:79) Ramverk för finanspolitiken som regeringen överlÀmnat till riksdagen. Denna skrivelse beskriver processen och metoden för berÀkningarna. Metoden i sig baseras pÄ att regeringen gör ett antal antaganden och subjektiva bedömningar vid framtagandet av underlaget.

xI redovisningen anges Àven BNP-utfallet. BerÀkningar av BNP Àr komplexa och innehÄller moment av upprÀkningar och uppskattningar. BerÀkningarna och uppskattningarna utgÄr bland annat frÄn indata som erhÄlls frÄn olika parter, till exempel företag, kommuner och medborgare. Uppgifter om BNP-utfallet baseras dessutom pÄ kvartalsrÀkenskaper, vilka i högre utstrÀckning baseras pÄ uppskattningar.

xUppgifter om det offentliga finansiella sparandet baseras pÄ inrapportering frÄn stat, kommuner och landsting till Statistiska centralbyrÄn avseende de transaktioner som Àgt rum under en viss aktuell period. Redovisningen av kommunsektorn i Ärsredovisningen bygger pÄ kvartalsrÀkenskaper som i större utstrÀckning baseras pÄ prognoser och uppskattningar Àn det faktiska utfallet. Riksrevisionen ska enligt god sed bilda sig en uppfattning om kontrollmiljön och bedöma den interna kontrollen i de processer som införts för att upprÀtta redovisningen. Detta har inte varit möjligt eftersom en stor del indata erhÄlls frÄn tredje part, till exempel kommuner och landsting.

3.2Normering och tillÀmpliga ramverk för upprÀttande av Ärsredovisningen

Årsredovisning för staten normeras i budgetlagen vilken bland annat definierar Ă„rsredovisningens innehĂ„ll, övergripande redovisnings- och vĂ€rderingsprinciper, avgrĂ€nsning och uppstĂ€llningsform. Budgetlagen anger ocksĂ„ att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras pĂ„ ett sĂ€tt som stĂ€mmer överens med god redovisningssed och att redovisningen ska ge en rĂ€ttvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och stĂ€llningen samt förvaltningen av statens tillgĂ„ngar.

Riksrevisionen har, i likhet med föregÄende Är, valt att göra ett uttalande om att Ärsredovisningen Àr upprÀttad enligt budgetlagen och anvÀnder dÀrmed inte begreppet

22 R I K S R E V I S I O N E N

32

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

rĂ€ttvisande bild i uttalandet. Detta innebĂ€r inte att Riksrevisionen funnit vĂ€sentliga fel i sin granskning. För ett uttalande om rĂ€ttvisande bild krĂ€vs att Ă„rsredovisningen har upprĂ€ttats enligt ett ramverk för redovisning som har utformats i syfte att uppnĂ„ en rĂ€ttvisande bild. Till skillnad frĂ„n allmĂ€nt vedertagna ramverk i form av IFRS18, IPSAS19 eller förordningen (2000:605) om Ă„rsredovisning och budgetunderlag (FÅB) utgör budgetlagen i sig inte ett sĂ„dant ramverk. Budgetlagen ger i stĂ€llet ett utrymme för regeringen att bedöma vad som ska ingĂ„ i redovisningen jĂ€mfört med om regeringen skulle följa ett allmĂ€nt vedertaget ramverk för sin rapportering. Vidare ingĂ„r delar i Ă„rsredovisningen som inte Ă€r av finansiell karaktĂ€r till exempel redovisning av regeringens intygande av EU-medel, uppföljning mot de budgetpolitiska mĂ„len och redovisning av regeringens Ă„tgĂ€rder med anledning av Riksrevisionens effektivitetsrapporter. Även för dessa delar saknas en tydlig normering med avseende pĂ„ hur de ska redovisas i Ă„rsredovisningen.

Det Ă€r viktigt för förtroendet för de offentliga finanserna att den statliga redovisningen uppfyller högt stĂ€llda krav pĂ„ kvalitet och Ă€r i nivĂ„ med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den pĂ„gĂ„ende diskussionen inom EU om behovet av harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk accentuerar behovet. Det Ă€r Riksrevisionens bedömning att det rĂ„der osĂ€kerhet nĂ€r i tiden harmonisering av redovisningsstandarden inom EU kan slutföras. Riksrevisionen vill dĂ€rför lyfta fram, precis som tidigare Ă„r, behovet av att pĂ„börja och förtydliga normeringen för upprĂ€ttandet av Årsredovisning för staten, eftersom budgetlagen inte Ă€r ett ramverk primĂ€rt upprĂ€ttat med syfte att sĂ€kerstĂ€lla att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i Ă„rsredovisningen ger en rĂ€ttvisande bild.

18International Financial Reporting Standards Àr en vedertagen internationell standard för redovisning, antagen av International Accounting Standards Board (IASB).

19International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) Àr revisionsstandarder utgivna av IPSAS Board för upprÀttade av finansiell rapportering (Ärsredovisningar) inom den offentliga sektorn. Dessa standarder baseras pÄ International Financial Reporting Standards (IFRS).

R I K S R E V I S I O N E N 23

33

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

24 R I K S R E V I S I O N E N

34

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Referenser

Regeringsformen 9 kap. 1–11 §§

Budgetlagen (2011:203) 10 kap. 5–10 §§

Riksdagens beslut med anledning av Budgetpropositionen för 2015: prop. 2014/15:1, bet. 2014/15:FiU10, rskr. 2014/15:29.

Riksdagens beslut med anledning av propositionen VÄrÀndringsbudget för 2015: prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255.

Riksdagens beslut med anledning av propositionen HöstÀndringsbudget för 2015: prop. 2015/16:2, bet. 2015/16:FiU11, rskr. 2015/16:22.

Riksdagens beslut med anledning av propositionen Extra Àndringsbudget för 2015: prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:94.

Regeringens proposition En utvecklad budgetprocess: prop. 2013/14:173.

Regeringens proposition 2016 Ärs ekonomiska vÄrproposition: prop. 2015/16:100.

Regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken: skr. 2010/11:79.

Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015: skr. 2015/16:101.

FörsÀkringskassan, 2015. SjukfrÄnvarons utveckling (SocialförsÀkringsrapport 2015:11).

Riksrevisionen, 2015. Transparensen i Årsredovisning för staten 2014 (RiR 2015:9).

R I K S R E V I S I O N E N 25

35

Skr. 2016/17:36

Bilaga

G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5

26 R I K S R E V I S I O N E N

36

Skr. 2016/17:36

Bilaga

E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N

Tidigare utgivna rapporter frÄn

Riksrevisionen

Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgÀngliga pÄ www.riksrevisionen.se. BestÀllning: publikationsservice@riksrevisionen.se.

2015 2015:1 Omskolad till arbete? – Utbildningsstödet till varslade vid Volvo Cars
  2015:2 Kontrollen av försvarsunderrĂ€ttelseverksamheten
  2015:3 Den officiella statistiken – en rĂ€ttvisande bild av samhĂ€llsutvecklingen?
  2015:4 Återfall i brott – Hur kan samhĂ€llets samlade resurser anvĂ€ndas bĂ€ttre?
  2015:5 Digitalradio – varför och för vem?
  2015:6 Vattenfall – konkurrenskraftigt och ledande i energiomstĂ€llningen?
  2015:7 AktivitetsersĂ€ttning – en ersĂ€ttning utan aktivitet?
  2015:8 Arktiska rĂ„det – vad Sverige kan göra för att möta rĂ„dets utmaningar
  2015:9 Granskning av Årsredovisning för staten 2014
  2015:10 Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen?
  2015:11 Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för mĂ€nniskors trygghet
  2015:12 PatientsĂ€kerhet – har staten gett tillrĂ€ckliga förutsĂ€ttningar för en hög
    patientsĂ€kerhet?
  2015:13 Regeringens jĂ€mstĂ€lldhetssatsning – tillfĂ€lligheter eller lĂ„ngsiktiga
    förbĂ€ttringar?
  2015:14 ÖverskuldsĂ€ttning – hur fungerar samhĂ€llets stöd och insatser?
  2015:15 Regeringens hantering av risker i statliga bolag
  2015:16 Statens finansiella tillgĂ„ngar – nĂ„got att rĂ€kna med?
  2015:17 NyanlĂ€ndas etablering – Ă€r statens insatser effektiva?
  2015:18 LĂ€nsstyrelsernas krisberedskapsarbete – Skydd mot olyckor,
    krisberedskap och civilt försvar
  2015:19 Rehabiliteringsgarantin fungerar inte – tĂ€nk om eller lĂ€gg ner
  2015:20 Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten
  2015:21 It-relaterad brottslighet – polis och Ă„klagare kan bli effektivare
  2015:22 Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hĂ€nsyn tas till
    arbetsmarknadens behov?
2016 2016:1 Transparensen i budgetpropositionen för 2016 – TillĂ€mpningen av det
    finanspolitiska ramverket
  2016:2 Tillsyn över brottsbekĂ€mpande myndigheter – En granskning av
    SĂ€kerhets- och integritetsskyddsnĂ€mnden
  2016:3 Erfarenheter av OPS-lösningen för Arlandabanan
  2016:4 Statens kreditförluster pĂ„ studielĂ„n
  2016:5 Nationella samordnare som statligt styrmedel
R I K S R E V I S I O N E N 27

37

Skr. 2016/17:36

Bilaga

granskning av Ärsredovisning för staten 2015

Riksrevisionen har granskat Årsredovisning för staten 2015. Årsredovisningen Ă€r en viktig skrivelse frĂ„n regeringen som bidrar till att riksdagen kan utöva sin ïŹnans- och kontrollmakt sĂ„ som den beskrivs i regeringsformen. Granskningen visar att statens Ă„rsredovisning kan förbĂ€ttras pĂ„ ett antal omrĂ„den.

Med anledning av ïŹ‚era iakttagelser i granskningen ïŹnner Riksrevisionen att utgiftstakets roll som stödjare av överskottsmĂ„let har försvagats pĂ„ ett allvarligt sĂ€tt. Skrivningarna i Ă„rsredovisningen ger dĂ€rtill inte en rĂ€ttvisande beskrivning av kopplingen mellan de budgetpolitiska mĂ„len i nulĂ€get.

Riksrevisionen ger i rapporten ocksĂ„ sin syn pĂ„ regeringens beslut att tidigarelĂ€gga utgifter frĂ„n 2016 till 2015. Med tanke pĂ„ förtroendet för det ïŹnanspolitiska ramverket anser Riksrevisionen att det kan diskuteras om det Ă€r lĂ€mpligt att regeringen ïŹ‚yttar utgifter mellan budgetĂ„ren utan riksdagens godkĂ€nnande.

Granskningen visar Ă€ven att det ïŹnns omrĂ„den dĂ€r regeringens redovisning och Ă„terrapportering i Ă„rsredovisningen kan utvecklas och förbĂ€ttras. Exempelvis bör de bakomliggande faktorerna till varför de oïŹ€entliga ïŹnanserna utvecklas annorlunda Ă€n den beslutade budgeten förklaras pĂ„ ett utförligare sĂ€tt.

ISSN 1652-6597

ISBN 978-91-7086-398-1 BestÀllning: www.riksrevisionen.se

publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

38

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammantrÀde den 3 november 2016

NÀrvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsrÄden Wallström, Y Johansson, Bucht, Hultqvist, Ygeman, A Johansson, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström

Föredragande: statsrÄdet Shekarabi

Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:36 Riksrevisionens rapport om granskningen av skrivelsen Årsredovisning för staten 2015

Skr. 2016/17:36

39