Regeringens proposition 2016/17:22

Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk

Prop.

 

2016/17:22

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 19 oktober 2016

Stefan Löfven

Per Bolund

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG började tillämpas den 3 juli 2016. I förordningen finns förbud mot marknadsmissbruk (insiderhandel, marknadsmanipulation och olagligt röjande av insiderinformation) och bestämmelser som syftar till att förhindra marknadsmissbruk samt möjliggöra upptäckt av och ingripanden mot marknadsmissbruk. Förordningen kompletteras av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruks- direktiv) i vilket det föreskrivs att medlemsstaterna ska införa straff- rättsliga påföljder för marknadsmissbruk.

I propositionen föreslås en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (kompletteringslagen). Den nya lagen innehåller de bestämmelser om utredningsbefogenheter och administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen före- skriver att medlemsstaterna ska införa. Bestämmelser som föranleds av marknadsmissbruksförordningen införs även i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen (2003:389) om elektronisk kommuni- kation. Följdändringar föreslås i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument.

1

Prop. 2016/17:22 I propositionen föreslås vidare en ny lag om straff för marknads- missbruk på värdepappersmarknaden. Lagen innehåller de bestämmelser som behövs för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet. Med an- ledning av att straffskalorna för marknadsmissbruksbrott justeras föreslås även justeringar i motsvarande straffbestämmelser i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.

I propositionen föreslås också ändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) som föranleds av marknadsmissbruksförordningen och de nya befogenheter som Finansinspektionen föreslås få.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 februari 2017.

2

Innehållsförteckning

Prop. 2016/17:22

1

Förslag till riksdagsbeslut ..............................................................

10

2

Lagtext

...........................................................................................

11

 

2.1

Förslag till lag med kompletterande bestämmelser

 

 

..........................

till EU:s marknadsmissbruksförordning

11

2.2Förslag till lag om straff för marknadsmissbruk på

värdepappersmarknaden..................................................

26

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om

handel med finansiella instrument...................................

32

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om

 

värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella

 

 

instrument........................................................................

34

2.5

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087) om

 

 

anmälningsskyldighet för vissa innehav av

 

 

finansiella instrument ......................................................

36

2.6Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om

elektronisk kommunikation .............................................

38

2.7Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om

handel med utsläppsrätter ................................................

40

2.8Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om

värdepappersmarknaden..................................................

42

2.9Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400) ...............................................

47

2.10Förslag till lag om ändring i lagen (2013:385) om

 

 

ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med

 

 

 

grossistenergiprodukter ...................................................

53

3

Ärendet och dess beredning ...........................................................

54

4

Bakgrund........................................................................................

 

55

 

4.1

Historik............................................................................

 

55

 

4.2

Gällande rätt ....................................................................

56

 

4.3

Marknadsövervakning i dag ............................................

57

 

4.4

Hanteringen av marknadsmissbruksärenden ...................

58

5

Marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruks-

 

 

direktivet ........................................................................................

 

58

 

5.1

Inledning..........................................................................

 

58

 

5.2

Marknadsmissbruksförordningen ....................................

59

 

 

5.2.1

Tillämpningsområdet......................................

59

 

 

5.2.2

Förbuden mot marknadsmissbruk...................

63

 

 

5.2.3

Offentliggörande av insiderinformation .........

67

 

 

5.2.4

Regler för att förhindra och upptäcka

 

 

 

 

marknadsmissbruk..........................................

68

 

 

5.2.5

Investeringsrekommendationer.......................

70

 

 

5.2.6

Den behöriga myndigheten och dess

 

 

 

 

befogenheter ...................................................

71

 

5.3

Marknadsmissbruksdirektivet..........................................

71

 

 

5.3.1

Tillämpningsområdet......................................

71

3

Prop. 2016/17:22

5.3.2

Insiderhandel, olagligt röjande av insider-

 

 

 

information och marknadsmanipulation..........

72

 

5.3.3

Straffrättsliga påföljder....................................

73

5.4

Kommissionens genomförandeåtgärder ...........................

73

6 Rättssäkerhetsgarantier enligt Europakonventionen och

 

EU-rätten.........................................................................................

 

74

6.1

Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga ...............

74

 

6.1.1

Europakonventionen........................................

74

 

6.1.2

EU:s rättighetsstadga.......................................

75

6.2

Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i Europa-

 

 

konventionen ....................................................................

75

 

6.2.1

Inledning..........................................................

75

 

6.2.2

Anklagelse för brott.........................................

76

 

6.2.3

Tillgång till en oavhängig och opartisk

 

 

 

domstol............................................................

77

 

6.2.4

Rätten att inte belasta sig själv ........................

77

 

6.2.5

Rätt till kostnadsfritt biträde............................

78

6.3

Dubbelprövningsförbudet.................................................

79

 

6.3.1

Dubbelprövningsförbudet i Europa-

 

 

 

konventionen ...................................................

79

 

6.3.2

Dubbelprövningsförbudet i EU:s rättig-

 

 

 

hetsstadga ........................................................

84

 

6.3.3

Dubbelprövningsförbudet i svensk

 

 

 

rättspraxis ........................................................

86

 

6.3.4

Nya regler om skattebrott och skatte-

 

 

 

tillägg .............................................................

87

7 Några allmänna utgångspunkter......................................................

88

7.1

Anpassningar av svensk rätt .............................................

88

7.2

Den behöriga myndigheten ..............................................

89

7.3

Bestämmelser som kompletterar marknadsmiss-

 

 

bruksförordningen ............................................................

89

7.4

Genomförande av marknadsmissbruksdirektivet .............

90

7.5

Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten.....................

91

7.6

Straff och administrativa sanktioner.................................

94

7.7

Hänvisningar till EU-förordningar ...................................

95

8 Ett reformerat sanktionssystem avseende marknadsmissbruk ........

97

8.1

Inledning ..........................................................................

 

97

8.2

Lagstiftningen kompletteras med bestämmelser om

 

 

administrativa sanktioner .................................................

98

8.3

En straffrättslig eller en administrativ sanktion

 

 

– inte både och................................................................

102

8.4

Sanktionsväxling ............................................................

105

8.5

Särskild åtalsprövning ....................................................

107

8.6

Ett vägvalssystem med möjlighet för åklagaren att

 

 

yrka administrativ sanktion ............................................

109

8.7

Närmare om handläggningen av administrativ

 

 

sanktion på yrkande av åklagare.....................................

117

4

 

 

 

8.7.1

Prövningen och handläggningen av

Prop. 2016/17:22

 

åklagarens yrkande om administrativ

 

 

sanktion i brottmålsprocessen.......................

117

8.7.2

Åklagarens yrkande om administrativ

 

 

sanktion i stämningsansökan ........................

120

8.7.3

Möjlighet att åberopa nya omständigheter....

121

8.7.4

Offentlig försvarare och rättegångs-

 

 

kostnader ......................................................

121

8.7.5

Åklagaren ska informera den enskilde om

 

 

frågan om administrativ sanktion .................

124

8.7.6

Överklagande och krav på prövnings-

 

 

tillstånd .........................................................

124

9

Hanteringen av ärenden i ett vägvalssystem ................................

125

 

9.1

Ansvarsfördelningen på marknadsmissbruksområdet ...

125

 

9.2

Inledningsskedet av en utredning ..................................

127

 

9.3

Spärreglering .................................................................

129

 

9.4

Underrättelseregler ........................................................

135

 

9.5

Finansinspektionen ska kunna biträda åklagaren ..........

137

9.6Samarbetet i övrigt mellan Ekobrottsmyndigheten

 

och Finansinspektionen .................................................

138

10 Finansinspektionens utredningsbefogenheter...............................

140

10.1

Inledning........................................................................

140

10.2Rätt att få tillgång till dokument, data och

information ....................................................................

140

10.3Rätt att få tillgång till transaktionsrapporter och

 

direkt tillgång till handelssystem för råvaror.................

145

10.4

Rätt att utföra platsundersökningar................................

145

10.5Rätt att genomföra undersökningar på plats för att

beslagta dokument och data...........................................

147

10.6Rätt att få ut uppgifter om abonnemang från

teleoperatörer.................................................................

161

10.7Rätt att begära att tillgångar beläggs med kvarstad

eller att betalning säkras ................................................

165

10.8Rätt att avbryta handeln med berörda finansiella

instrument......................................................................

169

10.9Rätt att förbjuda vissa ageranden eller viss förvärvs-

 

verksamhet ....................................................................

170

10.10

Rätt att korrigera information till allmänheten ..............

173

10.11Samarbete med behöriga myndigheter i andra länder

 

inom EES

.......................................................................

174

 

10.11.1 Samarbete enligt marknadsmissbruks-

 

 

.................................................

förordningen

174

 

10.11.2 ...................................

Utbyte av information

175

 

10.11.3 ....................Samarbete vid särskild begäran

176

 

10.11.4 ..................

Samarbetsformer med tredjeland

178

11 Marknadsövervakning och skyldigheten att offentliggöra

 

insiderinformation........................................................................

 

179

11.1

Inledning........................................................................

 

179

5

Prop. 2016/17:22

6

11.2Övervakningssystem och rapportering av misstänkt

 

marknadsmissbruk..........................................................

180

11.3

Offentliggörande av insiderinformation .........................

184

 

11.3.1

Skyldighet att offentliggöra

 

 

 

insiderinformation .........................................

184

 

11.3.2

Tillsyn över skyldigheten att offentliggöra

 

 

 

insiderinformation .........................................

187

12 Administrativa sanktioner.............................................................

196

12.1

Inledning

........................................................................

196

12.2Regelöverträdelser som kan föranleda administrativa

 

sanktioner samt mot vem sådana kan riktas ...................

196

12.3

Återkallelse av tillstånd..................................................

204

12.4

Föreläggande att vidta rättelse........................................

206

12.5

Anmärkning....................................................................

208

12.6

Förbud mot att utöva ledningsuppdrag...........................

209

12.7

Förbud att handla för egen räkning ................................

214

12.8

Återföring av vinst eller undviken förlust ......................

215

12.9

Sanktionsavgifter............................................................

217

12.10

Omständigheter att beakta vid valet av sanktion ............

220

12.11

Hinder mot ingripande ...................................................

227

13 Beslutsordning i Finansinspektionens sanktionsärenden ..............

229

13.1

Inledning ........................................................................

229

13.2

Olika typer av förfaranden .............................................

230

13.3Åsidosättande av skyldigheter enligt marknadsmiss-

 

bruksförordningen ..........................................................

233

13.4

Överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk........

234

 

13.4.1

Det som ska prövas........................................

234

 

13.4.2

Hur sanktionerna ska beslutas .......................

238

 

13.4.3

Handläggningen i domstol.............................

244

13.5Finansinspektionens skyldighet att lämna uppgifter

 

till Esma och offentliggörandet av sanktionsbeslut........

250

13.6

Överklagande .................................................................

252

13.7

Betalning, preskription och verkställighet......................

254

14 Ny lag om straff för marknadsmissbruk........................................

257

14.1

Inledning

........................................................................

257

14.2

Behörighet ......................................................................

257

14.3

Tillämpningsområdet .....................................................

258

14.4

Undantag ...............................från tillämpningsområdet

263

14.5

Insiderbrotten .................................................................

265

 

14.5.1 ...............

Definitionen av insiderinformation

265

 

14.5.2 ..............

Förfogande över insiderinformation

267

 

14.5.3 ........................................

Utnyttjanderekvisit

269

 

14.5.4 ...................

Undantag för legitima beteenden

274

 

14.5.5 ................

Återkallelse eller ändring av order

278

 

14.5.6

Att ge råd och att följa ett råd grundat på

 

 

.........................................

insiderinformation

279

14.6

Obehörigt .......................röjande av insiderinformation

281

14.7

Marknadsmanipulation...................................................

285

14.8

Anstiftan, .................medhjälp, försök och förberedelse

290

14.9

Skärpta straff och en särskild brottsbeteckning för

Prop. 2016/17:22

 

grov marknadsmanipulation ..........................................

291

14.10

Ansvar och påföljder för juridiska personer ..................

297

14.11

Utbildning......................................................................

299

14.12En särskild forumregel för mål om marknadsmiss-

 

bruksbrott ......................................................................

300

15 Rapportering av överträdelser ......................................................

303

15.1

Inledning........................................................................

303

15.2Krav på särskilda förfaranden för hur anmälningar

ska omhändertas hos behöriga myndigheter..................

303

15.3Skydd för den som rapporterar mot att drabbas av

 

repressalier ....................................................................

308

15.4

Rätt att åsidosätta tystnadsplikt .....................................

311

15.5

Interna rapporteringssystem ..........................................

318

16 Sekretess i Finansinspektionens verksamhet................................

322

16.1Sekretess till skydd för enskilds personliga eller

 

ekonomiska förhållanden...............................................

322

16.2

Sekretess för uppgifter i en anmälan .............................

326

16.3Informationsutbyte under och efter pågående

 

utredning........................................................................

332

16.4

Sekretess till skydd för syftet med en utredning............

336

16.5Sekretess i Finansinspektionens övervakning enligt

 

andra lagar .....................................................................

338

17 Övriga frågor................................................................................

340

17.1

Inledning........................................................................

340

17.2Anmälningsskyldighet för personer i ledande

 

ställning, handelsförbud och insiderförteckningar.........

340

17.3

Investeringsrekommendationer .....................................

341

17.4

Återköp av egna aktier...................................................

342

17.5Anmälningar av finansiella instrument som handlas

 

på handelsplatser ...........................................................

344

17.6

Finansiering av Finansinspektionens övervakning........

345

18 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................

350

18.1Lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s

marknadsmissbruksförordning ......................................

350

18.2Lagen om straff för marknadsmissbruk på

 

värdepappersmarknaden................................................

351

19 Förslagens konsekvenser..............................................................

353

19.1

Förslagens syfte och alternativa lösningar.....................

353

19.2

Berörda företag och andra aktörer .................................

354

19.3

Konsekvenser för företag och enskilda .........................

354

 

19.3.1

Marknadsmissbruksförordningen och den

 

 

 

nya lagen om straff för marknadsmissbruk...

354

 

19.3.2

Finansinspektionens befogenheter................

356

19.4

Samhällsekonomiska konsekvenser ..............................

357

19.5

Konsekvenser för det allmänna .....................................

358

 

19.5.1

Allmänt.........................................................

358

 

19.5.2

Finansinspektionen .......................................

359

 

 

 

7

Prop. 2016/17:22

19.5.3

Ekobrottsmyndigheten...................................

360

 

19.5.4

Domstolarna ..................................................

361

 

19.5.5

Övriga statsfinansiella konsekvenser.............

362

19.6

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre-

 

 

byggande arbetet ............................................................

363

20 Författningskommentar.................................................................

365

20.1

Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser

 

 

till EU:s marknadsmissbruksförordning.........................

365

20.2

Förslaget till lag om straff för marknadsmissbruk på

 

 

värdepappersmarknaden.................................................

398

20.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:980) om

 

 

handel med finansiella instrument..................................

416

20.4

Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1479) om

 

 

värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella

 

 

instrument.......................................................................

417

20.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1087) om

 

 

anmälningsskyldighet för vissa innehav av

 

 

finansiella instrument .....................................................

417

20.6

Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om

 

 

elektronisk kommunikation............................................

418

20.7

Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:1199) om

 

 

handel med utsläppsrätter...............................................

418

20.8

Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om

 

 

värdepappersmarknaden.................................................

420

20.9

Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och

 

 

sekretesslagen (2009:400) ..............................................

422

20.10

Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:385) om

 

 

ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med

 

 

grossistenergiprodukter ..................................................

427

Bilaga 1

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr

 

 

596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmiss-

 

 

bruk (marknadsmissbruksförordning) och om

 

 

upphävande av Europaparlamentets och rådets

 

 

direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv

 

 

2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG................

429

Bilaga 2

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU

 

 

av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för

 

 

marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv) ..........

490

Bilaga 3

Kommissionens genomförandedirektiv (EU)

 

 

2015/2392 av den 17 december 2015 om Europa-

 

 

parlamentets och rådets förordning (EU)

 

 

nr 596/2014 vad gäller rapportering till behöriga

 

 

myndigheter av faktiska eller potentiella

 

 

överträdelser av den förordningen..................................

501

Bilaga 4

Europaparlamentets och rådets förordning (EU)

 

 

2016/1033 av den 23 juni 2016 om ändring av

 

 

förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för

 

finansiella instrument, förordning (EU) nr 596/2014

8

 

om marknadsmissbruk och förordning (EU)

 

 

nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i

 

 

Europeiska unionen och om värdepapperscentraler ......

508

Bilaga 5

Utdrag ur Europaparlamentets och rådets förordning

 

 

(EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som

 

 

används som referensvärden för finansiella

 

 

instrument och finansiella avtal eller för att mäta

 

 

investeringsfonders resultat, och om ändring av

 

 

direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och

 

 

förordning (EU) nr 596/201 ...........................................

515

Bilaga 6

Sammanfattning av betänkandet Marknadsmissbruk

 

 

II (SOU 2014:46) ...........................................................

519

Bilaga 7

Utredningens lagförslag .................................................

530

Bilaga 8

Förteckning över remissinstanserna beträffande

 

 

betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46) .......

562

Bilaga 9

Sammanfattning av promemorian Bekämpning av

 

 

marknadsmissbruk .........................................................

563

Bilaga 10

Lagförslag i promemorian Bekämpning av

 

 

marknadsmissbruk .........................................................

565

Bilaga 11

Förteckning över remissinstanserna beträffande

 

 

promemorian Bekämpning av marknadsmissbruk ........

588

Bilaga 12

Utdrag ur lagrådsremissens lagförslag ..........................

589

Bilaga 13

Lagrådets yttrande .........................................................

613

Bilaga 14

Parallelluppställning över genomförandet i svensk

 

 

rätt av Europaparlamentets och rådets direktiv

 

 

2014/57/EU (marknadsmissbruksdirektivet) och

 

 

kommissionens genomförandedirektiv (EU)

 

 

2015/2392 (genomförandedirektivet) ............................

618

Rättsdatablad

........................................................................................

620

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

 

den 19 oktober .............................................................................2016

621

Prop. 2016/17:22

9

Prop. 2016/17:22 1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning,

2.lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden,

3.lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

4.lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument,

5.lag om ändring i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument,

6.lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,

7.lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter,

8.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

9.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

10.lag om ändring i lagen (2013:385) om ingripande mot marknads- missbruk vid handel med grossistenergiprodukter.

10

2

Lagtext

Prop. 2016/17:22

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (marknadsmissbruks- förordningen).

Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i marknads- missbruksförordningen.

2 § Finansinspektionen är behörig myndighet enligt marknadsmissbruks- förordningen.

3 § För att bekosta Finansinspektionens övervakning enligt denna lag ska de företag som står under inspektionens tillsyn betala årliga avgifter. Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter.

2 kap. Vissa skyldigheter som följer av marknadsmissbruksförordningen

Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation

1 § Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation i artiklarna 14 a, 14 b och 15 i marknadsmissbruksförordningen gäller även för en fysisk person som, för en juridisk persons räkning, beslutar om genom- förandet av sådana åtgärder som är förbjudna.

Förklaring om uppskjutet offentliggörande av insiderinformation

2 § Den som har skjutit upp offentliggörandet av insiderinformation ska på begäran av Finansinspektionen lämna en förklaring till inspektionen enligt artikel 17.4 tredje stycket i marknadsmissbruksförordningen om hur villkoren för att skjuta upp offentliggörandet uppfylldes.

11

Prop. 2016/17:22

12

Anmälningar av transaktioner till insynsregistret

Finansinspektionens insynsregister

3 § Finansinspektionen ska föra eller låta föra register (insynsregister) över anmälningar som har gjorts enligt artikel 19.1–19.10 i marknads- missbruksförordningen.

Uppgifter som har lämnats av personer som inte längre omfattas av anmälningsskyldighet får tas bort ur registret.

Registret ska föras med hjälp av automatisk databehandling. Finansin- spektionen är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204) för den behandling av personuppgifter som sker i registret. Inspektionen ska på lämpligt sätt underrätta de registrerade om registret.

Registret ska vara offentligt.

4 § Finansinspektionen ska, i enlighet med artikel 19.3 första och tredje styckena i marknadsmissbruksförordningen, offentliggöra uppgifter som anmäls till insynsregistret.

Anmälningsskyldighet för närstående som är underårig

5 § Om en person i ledande ställning har en närstående som är underårig och som omfattas av anmälningsskyldighet enligt artikel 19.1 i mark- nadsmissbruksförordningen, ska den underåriges vårdnadshavare full- göra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning.

Anmälningar av finansiella instrument som handlas på handelsplatser

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om att sådana anmälningar som ska göras till Finans- inspektionen enligt artikel 4.1 i marknadsmissbruksförordningen i stället ska göras till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten.

Rapportering av misstänkta överträdelser

7 § Ett finansiellt företag ska tillhandahålla ändamålsenliga rapporte- ringssystem för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen.

Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av personupp- gifter inom ramen för sådana rapporteringssystem. Uppgifter om lagöverträdelser som avses i 21 § personuppgiftslagen får dock behandlas om uppgifterna avser brott enligt lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.

8 § Den som är eller har varit anställd hos ett finansiellt företag får inte obehörigen röja uppgifter i en anmälan eller utsaga som har gjorts till ett sådant rapporteringssystem som avses i 7 §, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet.

Den som är eller har varit anställd hos ett företag som avses i första stycket och har gjort en anmälan till ett sådant rapporteringssystem som avses där får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett.

9 § Med finansiellt företag avses i 7 och 8 §§

Prop. 2016/17:22

1. ett svenskt företag som är

 

a)AIF-förvaltare som har tillstånd enligt 3 kap. 1 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

b)börs enligt 1 kap. 5 § 3 lagen (2007:528) om värdepappersmark- naden,

c)clearingorganisation enligt 1 kap. 5 § 5 lagen om värdepappersmark- naden,

d)fondbolag enligt 1 kap. 1 § första stycket 8 lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

e)försäkringsföretag som omfattas av försäkringsrörelselagen (2010:2043),

f)kreditinstitut enligt 1 kap. 5 § 10 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse,

g)värdepappersbolag enligt 1 kap. 5 § 26 lagen om värdepappersmark- naden, eller

h)värdepapperscentral enligt 1 kap. 3 § lagen (1998:1479) om värde- papperscentraler och kontoföring av finansiella instrument, och

2. ett utländskt företag som hör hemma utanför Europeiska ekonom- iska samarbetsområdet och som, efter tillstånd från Finansinspektionen, från filial i Sverige driver motsvarande verksamhet som ett företag som avses i 1.

10 § Den som har lämnat en rapport till Finansinspektionen enligt artikel 16.1 eller 16.2 i marknadsmissbruksförordningen får inte obehörigen röja för en kund eller någon utomstående att rapporten har lämnats. Det- samma gäller styrelseledamöter och anställda i ett rapporterande företag.

Den som har lämnat en sådan rapport får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt.

11 § Den som, utan att det finns en sådan rapporteringsskyldighet som avses i 10 §, har gjort en anmälan till Finansinspektionen om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Detta gäller inte om anmälaren därigenom gör sig skyldig till brott.

3 kap. Utredningsbefogenheter och tvångsmedel

Föreläggande om att lämna uppgifter

1 § För övervakning av att bestämmelserna i marknadsmissbruksförord- ningen följs får Finansinspektionen förelägga

1.ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, och

2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer.

Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater.

13

Prop. 2016/17:22

14

Information om transaktioner på spotmarknaden

2 § För övervakningen av att bestämmelserna i marknadsmissbruks- förordningen följs får Finansinspektionen förelägga marknadsaktörer på marknadsplatser där de underliggande tillgångarna till råvaruderivat handlas (spotmarknaden) att lämna transaktionsrapporter eller annan information.

Marknadsaktörer på spotmarknaden är skyldiga att på begäran av Finansinspektionen ge inspektionen åtkomst till handlarnas system.

Föreläggande om att tillfälligt upphöra med ett visst förfarande

3 § Om det är sannolikt att någon har överträtt marknadsmissbruks- förordningen, får Finansinspektionen förelägga den personen att upphöra med ett visst förfarande eller en viss verksamhet.

Beslutet om föreläggande gäller till dess det har prövats om förfarandet strider mot marknadsmissbruksförordningen eller lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Beslutet får dock gälla i högst sex månader.

Korrigering av felaktig eller vilseledande information

4 § Finansinspektionen får korrigera sådan felaktig eller vilseledande information som kan utgöra ett led i en överträdelse av artikel 15 i marknadsmissbruksförordningen. Finansinspektionen får även förelägga den som har spridit sådan felaktig eller vilseledande information att korrigera den.

Platsundersökning

5 § När det är nödvändigt för övervakningen av att en fysisk eller juridisk person följer bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen, får Finansinspektionen genomföra en undersökning i personens verksam- hetslokaler.

Vite

6 § Ett föreläggande enligt någon av 1–4 §§ får förenas med vite.

Ett föreläggande enligt 1 § första stycket 1 får dock inte förenas med vite, om

1.det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till ingripande för en sådan överträdelse som anges i 5 kap. 1 §, och

2.föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen eller överträdelsen.

Om den som ska föreläggas är en juridisk person, gäller andra stycket även ställföreträdare för den juridiska personen.

Kvarstad

7 § För att säkerställa betalning av en sanktionsavgift eller återföring på grund av en överträdelse som anges i 5 kap. 1 § (marknadsmissbruk), får rätten på ansökan av Finansinspektionen besluta om kvarstad. I fråga om

sådan kvarstad ska bestämmelserna i 26 kap. 1, 2, 5, 6 och 8 §§ rätte- Prop. 2016/17:22 gångsbalken om kvarstad i brottmål tillämpas. Vid tillämpningen ska det

som anges där om

1.brott gälla för överträdelse,

2.böter gälla för sanktionsavgift eller återföring,

3.åklagare gälla för Finansinspektionen, och

4.åtal gälla för talan enligt 5 kap. 21 § denna lag. Ansökan om kvarstad prövas av Stockholms tingsrätt.

Betalningssäkring

8 § För att säkerställa betalning av en sanktionsavgift eller återföring när en fysisk eller juridisk person har åsidosatt sin skyldighet på ett sätt som anges i 5 kap. 2 §, får egendom som tillhör den som är betalningsskyldig tas i anspråk (betalningssäkring).

Betalningssäkring får beslutas bara om

1.det finns en påtaglig risk för att den fysiska eller juridiska personen genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala avgiften eller det belopp som ska återföras, och

2.betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp.

Om sanktionsavgift eller återföring inte har beslutats, får betalnings- säkring beslutas bara om det är sannolikt att så kommer att ske. En betal- ningssäkring får inte avse ett högre belopp än det belopp sanktions- avgiften eller återföringen sannolikt kommer att fastställas till.

Ett beslut om betalningssäkring får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse.

9 § Beslut om betalningssäkring enligt 8 § fattas av den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspektionens beslut om sanktionsavgift eller återföring. En ansökan om betalningssäkring ska göras av Finansinspektionen.

I fråga om en sådan ansökan ska 46 kap. 9–13 §§, 14 § första stycket 1 och andra stycket första meningen samt 20–22 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244) tillämpas. Vid tillämpningen ska det som anges där om Skatteverket gälla för Finansinspektionen.

10 § Vid prövning av verkställighet av ett beslut om betalningssäkring ska 69 kap. 13–18 §§ och 71 kap. 1 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244) tillämpas. Vid tillämpningen ska det som anges där om Skatteverket gälla för Finansinspektionen.

Befogenheter enligt andra lagar

11 § I 6 kap. 22 § första stycket 9 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns bestämmelser om rätt för Finansinspektionen att få ut uppgifter från den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunika- tionsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst.

15

Prop. 2016/17:22

16

12 § I 22 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden finns bestämmelser om rätt för Finansinspektionen att besluta om handels- stopp.

Anmälan om brott

13 § I 3 kap. 1 § lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden finns bestämmelser om skyldighet för Finans- inspektionen att anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt den lagen har begåtts.

Myndighetssamarbete

14 § Finansinspektionen och åklagare ska samarbeta för att underlätta utredningar om brott enligt lagen (2016:000) om straff för mark- nadsmissbruk på värdepappersmarknaden och utredningar om överträdelser som anges i 5 kap. 1 § denna lag.

Internationellt samarbete

15 § Finansinspektionen ska inom ramen för sin befogenhet, efter begäran från en utländsk myndighet som har behörighet att utöva tillsyn motsvarande den övervakning som inspektionen utövar enligt denna lag, lämna eller kontrollera information som behövs för att den utländska myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn. Detta gäller dock bara i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete som Finansinspek- tionen, med stöd av regeringens bemyndigande, har ingått med den utländska myndigheten.

Om en begäran avser rättslig hjälp i brottmål, gäller i stället lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

4 kap. Undersökningar efter beslut av domstol

Förutsättningar för beslut om undersökning

1 § Stockholms tingsrätt får på ansökan av Finansinspektionen besluta att inspektionen får genomföra en undersökning i en fysisk eller juridisk persons verksamhetslokaler för att utreda om personen har överträtt något av förbuden i artikel 14 a, 14 b eller 15 i marknadsmissbruksför- ordningen. En sådan ansökan får bifallas, om

1.det finns anledning att anta att en överträdelse har skett,

2.den som undersökningen avser inte rättar sig efter ett föreläggande enligt 3 kap. 1 § eller det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas, och

3.vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det in- trång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden.

2 § Ett beslut enligt 1 § får avse även annan fysisk eller juridisk person än den som är föremål för utredning, om

1.det som föreskrivs i 1 § 1 och 3 är uppfyllt,

2.det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos personen, och

3. personen inte rättar sig efter ett föreläggande enligt 3 kap. 1 § eller Prop. 2016/17:22 det annars finns risk för att bevis undanhålls eller förvanskas.

Beslutet om undersökning

3 § Ett beslut om undersökning enligt 1 § får meddelas utan att den som ansökan avser har fått tillfälle att yttra sig, om det kan befaras att under- sökningen annars skulle förlora i betydelse.

Beslut enligt första stycket ska skickas endast till Finansinspektionen. När undersökningen börjar ska inspektionen överlämna ett exemplar av beslutet till den som undersökningen ska genomföras hos.

4 § Ett beslut om undersökning enligt 1 § ska innehålla uppgifter om

1.föremålet för och syftet med undersökningen,

2.tidpunkten när undersökningen ska börja,

3.Finansinspektionens befogenheter enligt 5 § första stycket och 6 §,

och

4.uppgift om möjligheten enligt 9 och 10 §§ att undanta uppgifter och handlingar från undersökning.

Beslutet gäller omedelbart, om rätten inte bestämmer något annat.

Finansinspektionens befogenheter vid undersökning

5 § När Finansinspektionen genomför en undersökning enligt 1 § har inspektionen rätt att

1.granska bokföring och andra affärshandlingar,

2.ta kopior av eller göra utdrag ur bokföring och affärshandlingar,

3.begära muntliga förklaringar direkt på platsen, och

4.få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra ut- rymmen som disponeras eller kan antas disponeras i verksamheten.

I fråga om elektroniskt lagrad information får åtgärderna i första stycket 1 och 2 genomföras hos Finansinspektionen, om den som under- sökningen genomförs hos samtycker till att informationen flyttas till inspektionens lokaler. Denne har rätt att följa de åtgärder som inspek- tionen vidtar.

6 § Om åtgärderna i 5 § första stycket 2 inte är tillräckliga, får Finans- inspektionen ta hand om en handling.

När en handling tas om hand får även pärm, mapp eller liknande för- varingsmaterial tas med.

Om en upptagning som kan uppfattas bara med tekniska hjälpmedel tas om hand, ska ett exemplar lämnas kvar om det är möjligt.

Rätt att tillkalla juridiskt biträde

7 § Den som Finansinspektionen ska genomföra en undersökning hos enligt 1 § har rätt att tillkalla ett juridiskt biträde.

I avvaktan på att ett sådant biträde inställer sig får Finansinspektionen inte påbörja undersökningen. Detta gäller dock inte, om

1.undersökningen härigenom onödigt fördröjs, eller

2.undersökningen har beslutats enligt 3 § första stycket.

17

Prop. 2016/17:22

18

Handräckning av Kronofogdemyndigheten

8 § Finansinspektionen får begära handräckning av Kronofogdemyndig- heten för att genomföra de åtgärder som avses i 5 § första stycket 1, 2 och 4 eller 6 §.

Vid handräckning gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verk- ställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning. Kronofogdemyndigheten ska dock inte underrätta den som undersökningen ska genomföras hos innan verkställighet sker.

Undantag av handlingar från undersökning 9 § Åtgärder enligt 5 eller 6 § får inte avse

1.en handling som inte får tas i beslag enligt 27 kap. 2 § rättegångs- balken, eller

2.en handling som inte omfattas av beslutet i 1 §.

10 § Om Finansinspektionen anser att en viss handling bör omfattas av en undersökning och den som åtgärden avser åberopar att den ska undan- tas enligt 9 §, ska handlingen omedelbart förseglas och skyndsamt över- lämnas till Stockholms tingsrätt av Finansinspektionen.

Tingsrätten ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av Finansinspektionens undersökning.

Återlämnande av handlingar

11 § Finansinspektionen ska lämna tillbaka handlingar och annat som har tagits om hand så snart de inte längre behövs.

Om den som beslutet om en undersökning enligt 1 § gäller har försatts i konkurs när handlingarna ska lämnas tillbaka, ska Finansinspektionen

1.överlämna handlingarna till konkursförvaltaren, och

2.underrätta den som beslutet gäller om att handlingarna har över- lämnats till konkursförvaltaren.

Finansinspektionen ska på begäran av den som beslutet gäller pröva om en handling ska lämnas tillbaka.

5 kap. Ingripanden

Överträdelser

Marknadsmissbruk

1 § Finansinspektionen ska ingripa mot den som har överträtt

1.förbudet mot insiderhandel eller olagligt röjande av insiderinfor- mation i artikel 14 i marknadsmissbruksförordningen, eller

2.förbudet mot marknadsmanipulation i artikel 15 i marknadsmiss- bruksförordningen.

Andra överträdelser

2 § Finansinspektionen ska ingripa mot den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen, genom att

1. låta bli att inrätta och upprätthålla effektiva arrangemang, system och förfaranden i enlighet med det som anges i artikel 16.1 eller 16.2,

eller att rapportera till Finansinspektionen i enlighet med det som anges Prop. 2016/17:22 där,

2.låta bli att uppfylla det som anges om offentliggörande av insider- information till allmänheten i artikel 17.1, 17.2 och 17.8,

3.låta bli att informera Finansinspektionen om ett försenat offentlig- görande i enlighet med det som anges i artikel 17.4, eller, trots begäran från inspektionen, lämna en sådan skriftlig förklaring som avses i artikel 17.4 tredje stycket om att det har funnits förutsättningar för att skjuta upp offentliggörandet,

4.låta bli att upprätta, uppdatera eller bevara en insiderförteckning eller att i övrigt uppfylla de krav som ställs i artikel 18.1–18.6,

5.låta bli att till Finansinspektionen samt berörda företag eller organ som avses i artikel 19.1 och 19.10 göra en anmälan om egna transak- tioner i enlighet med det som anges i artikel 19.1, 19.2, 19.6 och 19.7, eller låta bli att uppfylla informationsplikten enligt artikel 19.5 andra stycket,

6.låta bli att uppfylla informationsplikten eller skyldigheten att föra en förteckning i enlighet med det som anges i artikel 19.5 första stycket,

7.genomföra transaktioner i strid med förbudet i artikel 19.11, eller

8.låta bli att uppfylla det som föreskrivs om investeringsrekommen- dationer eller annan information i artikel 20.1.

Sanktioner och åtgärder

Ingripande

3 § Ingripande enligt 1 eller 2 § sker genom beslut om

1.föreläggande att inom viss tid vidta en viss åtgärd eller upphöra med ett visst agerande,

2.anmärkning,

3.förbud enligt 4 § första stycket 1,

4.förbud enligt 4 § första stycket 2,

5.återföring enligt 5 §, eller

6.sanktionsavgift enligt 6, 7 eller 8 §.

Ett föreläggande enligt första stycket 1 och ett förbud enligt första stycket 4 får förenas med vite.

Förbud

4 § Den som har överträtt marknadsmissbruksförordningen på ett sätt som anges i 1 eller 2 § och som var anställd i eller arbetade för ett värde- pappersinstitut vid den tidpunkt när överträdelsen begicks, får för viss tid, dock högst tio år, förbjudas

1.att vara styrelseledamot eller verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, i ett svenskt värdepappersinstitut, eller

2.att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning.

Vid upprepade överträdelser som anges i 1 § första stycket får ett be- slut enligt första stycket 1 gälla permanent.

Den som har meddelats ett förbud enligt första stycket 2 får, efter till- stånd av Finansinspektionen, avyttra sådana finansiella instrument som omfattas av förbudet.

19

Prop. 2016/17:22

20

Återföring

5 § Den som har överträtt marknadsmissbruksförordningen på ett sätt som anges i 1 eller 2 § och därigenom har erhållit en vinst eller undvikit en kostnad, ska åläggas att betala ett belopp som motsvarar värdet av den ekonomiska fördelen, om detta kan fastställas (återföring).

Betalningsskyldighet enligt första stycket ska dock inte åläggas någon om det är uppenbart oskäligt.

Beloppet tillfaller staten.

Sanktionsavgifter

6 § För en överträdelse som anges i 1 § ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av

1. för en juridisk person:

a)ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 15 miljoner euro,

b)15 procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

c)tre gånger den vinst som den juridiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

d)tre gånger de kostnader som den juridiska personen, eller någon

annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa,

2. för en fysisk person:

a)ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 5 miljoner euro,

b)tre gånger den vinst som den fysiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

c)tre gånger de kostnader som den fysiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

7 § För en överträdelse som anges i 2 § 1–3 ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av

1. för en juridisk person:

a)ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 2,5 miljoner euro,

b)två procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

c)tre gånger den vinst som den juridiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

d)tre gånger de kostnader som den juridiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa,

2. för en fysisk person:

a) ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 1 miljon euro,

b)tre gånger den vinst som den fysiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

c)tre gånger de kostnader som den fysiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

8 § För en överträdelse som anges i 2 § 4–8 ska sanktionsavgiften som högst fastställas till det högsta av

1. för en juridisk person:

a)ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade

1miljon euro,

b)två procent av den juridiska personens eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

c)tre gånger den vinst som den juridiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

d)tre gånger de kostnader som den juridiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa,

2. för en fysisk person:

a)ett belopp som per den 2 juli 2014 i svenska kronor motsvarade 500 000 euro,

b)tre gånger den vinst som den fysiska personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

c)tre gånger de kostnader som den fysiska personen, eller någon annan, undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

9 § Om en överträdelse som anges i 6, 7 eller 8 § har skett under den juridiska personens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsätt- ningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.

Föreläggande om rättelse i vissa fall

10 § Finansinspektionen får, i andra fall än de som anges i 1 eller 2 §, förelägga den som åsidosätter sina skyldigheter enligt marknadsmiss- bruksförordningen, eller denna lag, att göra rättelse. Ett sådant före- läggande får förenas med vite.

Hinder mot ingripande

11 § Ett ingripande enligt 1 § får inte ske om överträdelsen ligger till grund för en anmälan om brott enligt 3 kap. 1 § lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden eller en av någon annan anledning inledd förundersökning avseende samma fysiska person.

Ingripande får dock ske, om åklagaren har beslutat att inte inleda för- undersökning eller att lägga ned förundersökningen eller om över-

Prop. 2016/17:22

21

Prop. 2016/17:22

22

trädelsen på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt.

12 § Ett ingripande enligt 1 § får inte ske om överträdelsen redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse.

13 § Ett ingripande enligt denna lag får inte ske om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

14 § Ett ingripande för en överträdelse som anges i 1 § får ske bara om sanktionsföreläggande har delgetts den som ingripandet riktas mot inom två år från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum.

Ett ingripande för en överträdelse som anges 2 § får ske bara om en upplysning om att frågan om ingripande har tagits upp av Finansinspek- tionen har delgetts den som ingripandet riktas mot inom två år från det att överträdelsen ägde rum.

Att bestämma sanktion

15 § Vid valet av ingripande ska Finansinspektionen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till överträdelsens konkreta och potentiella effekter på det finansiella systemet, skador som uppstått och graden av ansvar.

16 § Utöver det som anges i 15 § ska det i försvårande riktning beaktas om den som har begått överträdelsen tidigare har begått en överträdelse. Vid denna bedömning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna.

I förmildrande riktning ska det beaktas om den som har begått över- trädelsen

1.i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredningen,

2.har vidtagit åtgärder efter överträdelsen för att undvika att den upprepas, och

3.förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av över- trädelsen blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning.

17 § Finansinspektionen får avstå från ingripande, om

1.överträdelsen är ringa eller ursäktlig,

2.personen i fråga gör rättelse,

3.något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga, eller

4.det annars finns särskilda skäl.

18 § När sanktionsavgiftens storlek ska fastställas, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 15 och 16 §§ samt till den berörda personens finansiella ställning och, om det går att fastställa, den

vinst som personen, eller någon annan, erhållit till följd av regelöver- Prop. 2016/17:22 trädelsen eller de kostnader som undvikits.

Sanktionsföreläggande vid marknadsmissbruk

19 § Frågor om ingripanden för överträdelser som anges i 1 § prövas av Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande.

Ett sanktionsföreläggande innebär att den som ingripandet riktas mot föreläggs att inom en viss tid godkänna ett beslut om ingripande enligt 3 §.

När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgörande som har fått laga kraft. Ett godkännande som görs efter den tid som angetts i föreläggandet är utan verkan.

20 § Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om

1.den person som föreläggandet avser,

2.överträdelsen och de omständigheter som behövs för att känneteckna

den,

3.de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen, och

4.den sanktion som föreläggs personen.

Föreläggandet ska också innehålla en upplysning om att talan om sanktion kan komma att väckas vid domstol, om föreläggandet inte godkänns inom den tid som Finansinspektionen anger.

21 § Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom angiven tid, får Finansinspektionen väcka talan vid Stockholms tingsrätt om att sanktion ska beslutas.

Verkställighet av beslut om sanktionsavgift och återföring

22 § En sanktionsavgift ska betalas till Finansinspektionen inom 30 dagar efter det att ett beslut om den har fått laga kraft eller ett sanktionsföreläggande godkänts eller den längre tid som anges i beslutet eller föreläggandet.

23 § Finansinspektionens beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 22 §.

24 § Om sanktionsavgiften inte har betalats inom den tid som anges i 22 §, ska Finansinspektionen lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

25 § En sanktionsavgift som har beslutats faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes.

26 § Det som sägs om sanktionsavgift i 22–25 §§ gäller även för återföring enligt 5 §.

23

Prop. 2016/17:22

24

6 kap. Handläggning i domstol m.m.

1 § Beslut om sanktionsföreläggande enligt 5 kap. 19 § får inte över- klagas. Andra beslut som Finansinspektionen meddelar enligt denna lag och marknadsmissbruksförordningen får, om inte annat anges, över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Finansinspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande eller

förbud enligt denna lag ska gälla omedelbart.

2 § Finansinspektionens beslut enligt 4 kap. 11 § tredje stycket får överklagas till Stockholms tingsrätt.

3 § Om inte annat föreskrivs i denna lag, ska för talan enligt 5 kap. 21 § gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott där det inte är föreskrivet svårare straff än böter.

Offentlig försvarare får inte förordnas för en juridisk person. Offentlig försvarare får förordnas för en fysisk person, om det finns särskilda skäl.

Stämningsansökan ska innehålla de uppgifter som anges i 5 kap. 20 § första stycket samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis.

4 § Om inte annat föreskrivs i denna lag, ska ansökningar enligt 4 kap. 1 §, prövningar enligt 4 kap. 10 § och överklaganden av beslut enligt 4 kap. 11 § tredje stycket handläggas enligt lagen (1996:242) om dom- stolsärenden. I sådana ärenden ska 31 kap. rättegångsbalken tillämpas i fråga om rättegångskostnader.

5 § Talan om att döma ut vite som förelagts av allmän domstol med stöd av 5 kap. 3 § förs av Finansinspektionen vid en tingsrätt.

Stockholms tingsrätt är alltid behörig att pröva talan enligt första stycket.

6 § Ett sanktionsföreläggande som har godkänts ska efter klagan undan- röjas under de förutsättningar som anges i 59 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken. Vid tillämpningen ska det som anges om strafföre- läggande och den misstänkte i stället gälla sanktionsföreläggande respek- tive den som ingripandet riktats mot.

Den som vill klaga ska göra det skriftligen hos Stockholms tingsrätt inom ett år från det att föreläggandet godkändes. I mål om klagan på ett sanktionsföreläggande är Finansinspektionen den enskildes motpart.

Har ett sanktionsföreläggande undanröjts, får den som det riktats mot inte därefter påföras en svårare sanktion för samma överträdelse.

7 § I mål om undanröjande av godkänt sanktionsföreläggande enligt 6 § andra stycket ska 52 kap. 2, 3 och 5–12 §§ rättegångsbalken tillämpas. Vid tillämpningen ska det som anges om hovrätt i stället gälla tings- rätten.

I fråga om överklagande av tingsrättens beslut med anledning av klagan på sanktionsföreläggande gäller 49 och 52 kap. rättegångsbalken.

Hovrättens beslut får inte överklagas.

Prop. 2016/17:22

Rätten får besluta att sanktionsföreläggandet tills vidare inte får verk-

 

ställas.

 

1.Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2.Ingripande får ske endast för överträdelser som har ägt rum efter ikraftträdandet.

25

Prop. 2016/17:22 2.2

Förslag till lag om straff för marknadsmissbruk

 

på värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs1 följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1 § I denna lag finns bestämmelser om straff för insiderhandel, obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (marknads- missbruk) som begås på värdepappersmarknaden.

Finansiella instrument som omfattas av lagen 2 § Bestämmelserna i denna lag tillämpas på

1.finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en MTF-plattform eller för vilka en ansökan om upp- tagande till sådan handel har lämnats in,

2.finansiella instrument som handlas på en MTF-plattform, och

3.finansiella instrument vilkas värde är beroende av ett sådant finan- siellt instrument som avses 1 eller 2.

Undantag

3 § Bestämmelserna i denna lag gäller inte för

1.handel med egna aktier i återköpsprogram eller stabilisering av värdepapper, förutsatt att handeln utförs i enlighet med artikel 5 i mark- nadsmissbruksförordningen, och

2.transaktioner eller andra åtgärder som avses i artikel 6 i mark- nadsmissbruksförordningen.

Uttryck i lagen

4 § I denna lag betyder

finansiellt instrument: det som anges i 1 kap. 4 § första stycket 1 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

godtagen marknadspraxis: det som anges i artikel 3.1.9 i marknads- missbruksförordningen,

handel på värdepappersmarknaden: handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES), handel på en MTF-plattform eller en motsvarande plattform utanför EES, eller handel med eller genom någon som yrkes- mässigt driver sådan verksamhet som avses i 2 kap. 1 § lagen om värde- pappersmarknaden,

insiderinformation: sådan information som anges i artikel 7 i mark- nadsmissbruksförordningen,

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga sanktioner för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), i den

ursprungliga lydelsen.

26

marknadsmissbruksförordningen: Europaparlamentets och rådets för- Prop. 2016/17:22 ordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruks-

förordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG,

MTF-plattform: sådan handelsplattform som anges i 1 kap. 5 § 12 lagen om värdepappersmarknaden,

reglerad marknad: det som anges i 1 kap. 5 § 20 lagen om värdepap- persmarknaden,

referensvärde: det som anges i artikel 3.1.29 i marknadsmissbruks- förordningen, och

spotavtal avseende råvaror: det som anges i artikel 3.1.15 i marknads- missbruksförordningen.

2 kap. Straffbestämmelser

Insiderbrott

1 § För insiderbrott döms

1.den som har insiderinformation och som för egen eller någon annans räkning förvärvar eller avyttrar finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden, eller ändrar eller återkallar en order avseende sådana finansiella instrument,

2.den som har insiderinformation och som med råd eller genom upp- maning föranleder någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmark- naden, eller att ändra eller återkalla en order avseende sådana finansiella instrument, eller

3.den som följer ett sådant råd eller en sådan uppmaning som avses i 2 genom att förfara på det sätt som anges i 1, om rådet eller uppmaningen grundar sig på insiderinformation.

Straffet är fängelse i högst två år.

Om brott som avses i första stycket med hänsyn till gärningsmannens ställning, den vinning för gärningsmannen som brottet medfört eller övriga omständigheter är grovt, döms för grovt insiderbrott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om gärningen är ringa döms det inte till ansvar.

2 § Om ett förvärv eller en avyttring utgör legitimt beteende enligt artikel 9.2–9.5 i marknadsmissbruksförordningen, döms inte till ansvar enligt 1 §. Detsamma gäller

1.när ett finansiellt instrument förvärvas, eller en köporder återkallas, om det är sannolikt att priset på instrumentet skulle sänkas om insider- informationen offentliggjordes, och

2.när ett finansiellt instrument avyttras, eller en säljorder återkallas, om det är sannolikt att priset på instrumentet skulle höjas om insider- informationen offentliggjordes.

Den som i annat fall än som avses i första stycket visar att han eller hon inte har utnyttjat insiderinformation döms inte till ansvar enligt 1 §.

27

Prop. 2016/17:22

28

Obehörigt röjande av insiderinformation

3 § Den som röjer insiderinformation döms, utom i de fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligg- ande, för obehörigt röjande av insiderinformation till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som vidarebefordrar ett sådant råd eller en sådan uppmaning som avses i 1 § första stycket 2, om rådet eller uppmaningen grundar sig på insiderinformation.

Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, eller om gärningen är ringa döms det inte till ansvar.

Marknadsmanipulation

4 § För marknadsmanipulation döms

1.den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars agerar på ett sätt som ger falska eller vilseledande signaler avseende pris, till- gång eller efterfrågan på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten,

2.den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars agerar på ett sätt som låser fast priset på ett eller flera finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, på en onormal eller konstlad nivå,

3.den som genomför en transaktion, lägger en order eller annars agerar på ett sätt som påverkar priset på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, genom att utnyttja falska förespeglingar eller andra slag av vilseledande eller manipula- tioner,

4.den som sprider information som ger falska eller vilseledande signaler avseende pris, tillgång eller efterfrågan på finansiella instrument eller spotavtal avseende råvaror som relaterar till instrumenten, eller som låser fast priset på ett eller flera sådana instrument eller spotavtal på en onormal eller konstlad nivå, eller

5.den som sprider falska eller vilseledande uppgifter, tillhandahåller oriktiga eller vilseledande ingångsvärden eller på annat sätt manipulerar beräkningen av ett referensvärde.

Straffet är fängelse i högst två år.

Om brottet med hänsyn till omfattningen av manipulationen, gärnings- mannens ställning eller övriga omständigheter är grovt, döms för grov marknadsmanipulation till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om gärningen är ringa döms det inte till ansvar.

5 § En sådan gärning som anges i 4 § första stycket 1 eller 2 medför inte ansvar, om

1.agerandet stämmer överens med godtagen marknadspraxis, och

2.det finns legitima skäl för agerandet.

6 § Bestämmelserna i 4 § gäller inte för

1. genomförande av transaktioner, läggande av order eller andra ageranden som endast påverkar pris, tillgång eller efterfrågan på ett spot- avtal avseende råvaror, om agerandet inte avser ett finansiellt instrument som spotavtalet är relaterat till, och

2. genomförande av transaktioner, läggande av order eller andra Prop. 2016/17:22 ageranden som avser ett spotavtal avseende råvaror som är grossist-

energiprodukter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi.

Försök och förberedelse till brott

7 § För försök till insiderbrott och marknadsmanipulation samt för försök eller förberedelse till grovt insiderbrott och för försök till grov marknads- manipulation döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

3 kap. Handläggningen

Anmälan om brott

1 § Finansinspektionen ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt denna lag har begåtts.

Åtalsprövning

2 § Åtal ska väckas endast om det är motiverat från allmän synpunkt i fråga om

1.obehörigt röjande av insiderinformation där någon utan att det har varit befogat har fått insiderinformation och förts in på en sådan för- teckning som avses i artikel 18 i marknadsmissbruksförordningen, eller

2.marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument.

Myndighetssamarbete

3 § Åklagare som leder en förundersökning enligt 23 kap. rättegångs- balken avseende brott enligt denna lag får när undersökningen verkställs anlita biträde av Finansinspektionen.

Åklagare får anlita biträde av Finansinspektionen också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts.

4 § I 3 kap. 14 § lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning finns ytterligare bestämmelser om samarbetet mellan åklagare och Finansinspektionen avseende marknads- missbruk.

Hinder mot åtal

5 § Om Finansinspektionen har utfärdat sanktionsföreläggande enligt 5 kap. 19 § lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, får åklagaren inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den överträdelse som ligger till grund för sanktionsföre- läggandet.

29

Prop. 2016/17:22 6 § Om ett vitesföreläggande har överträtts och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet, döms det inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet.

Behörig domstol

7 § Stockholms tingsrätt är behörig domstol i mål enligt denna lag.

4 kap. Yrkande om administrativ sanktion i vissa fall

Inledande bestämmelser

1 § När åklagaren väcker åtal för brott enligt denna lag ska åklagaren, om det inte är uppenbart obehövligt, samtidigt framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift enligt 5 kap. 3 § första stycket 5 och 6 lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning för överträdelse av artikel 14 eller 15 i marknads- missbruksförordningen för den person som åtalet gäller, om de omstän- digheter som omfattas av åtalet utgör en sådan överträdelse (yrkande om administrativ sanktion).

Ett yrkande om administrativ sanktion enligt första stycket får prövas av rätten endast om åtalet ogillas eller läggs ned och målet därför avskrivs i den delen.

Förfarandet

2 § När åklagaren framställer ett yrkande om administrativ sanktion, ska åklagaren i stämningsansökan uppge

1.vilken administrativ sanktion som yrkas,

2.de bestämmelser som är tillämpliga när det gäller den administrativa sanktionen,

3.de omständigheter som åberopas till stöd för den administrativa sanktionen, och

4.de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis.

 

3 § Frågan om administrativ sanktion ska handläggas i samma rättegång

 

som åtalet enligt denna lag och avgöras genom dom. Om åklagaren

 

åberopar en ny omständighet till stöd för åtalet, får denna omständighet

 

också åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion.

 

4 § I fråga om utredningen och förfarandet beträffande frågan om admi-

 

nistrativ sanktion gäller det som är föreskrivet för det brottmål som

 

frågan om administrativ sanktion har samband med. Tvångsmedel enligt

 

24, 25, 27 och 28 kap. rättegångsbalken får dock inte användas.

 

5 § Vid underrättelse enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken

 

ska den misstänkte också underrättas om att administrativ sanktion kan

 

komma att beslutas och om grunderna för detta.

 

6 § Vid prövning av fråga om administrativ sanktion ska bestämmelserna

 

i 5 kap. 5, 6 och 14–18 §§ lagen (2016:000) med kompletterande bestäm-

30

melser till EU:s marknadsmissbruksförordning tillämpas.

Vid tillämpningen ska det som anges om sanktionsföreläggande i Prop. 2016/17:22 5 kap. 14 § första stycket samma lag gälla för åtal.

Offentlig försvarare

7 § Den som har rätt till offentlig försvarare för brott enligt denna lag har rätt till offentlig försvarare också beträffande den fråga om administrativ sanktion som har samband med brottmålet. Om endast frågan om administrativ sanktion överklagas till högre rätt kvarstår rätten till offentlig försvarare bara om det finns särskilda skäl.

Rättegångskostnader

8 § I fråga om rättegångskostnader ska 31 kap. rättegångsbalken till- lämpas.

Överklagande

9 § I fråga om överklagande ska rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande i brottmål tillämpas.

Prövningstillstånd krävs i hovrätten om endast frågan om administrativ sanktion överklagas dit.

1.Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2.Genom lagen upphävs lagen (2005:377) om straff för marknads- missbruk vid handel med finansiella instrument.

31

Finansinspektionen får vid vite förelägga någon att göra rättelse om denne inte fullgör skyldigheten att

Prop. 2016/17:22 2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (1991:980)

 

om handel med finansiella instrument

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument1

dels att 5 a kap. ska upphöra att gälla,

dels att 6 kap. 1 a och 3 §§ och 7 kap. 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 a §2

För övervakningen av att denna

För övervakningen av att denna

lag följs, liksom lagen (2000:1087)

lag följs, liksom lagen (2000:1087)

om anmälningsskyldighet för vissa

om anmälningsskyldighet för vissa

innehav av finansiella instrument,

innehav av finansiella instrument,

lagen (2005:377) om straff för

prospektförordningen och lagen

marknadsmissbruk vid handel med

(2006:451) om offentliga uppköps-

finansiella instrument, prospekt-

erbjudanden på aktiemarknaden,

förordningen, lagen (2006:451) om

får Finansinspektionen begära att

offentliga uppköpserbjudanden på

 

aktiemarknaden och marknads-

 

missbruksförordningen, i den ur-

 

sprungliga lydelsen, får Finansin-

 

spektionen begära att

 

1.ett företag eller någon annan tillhandahåller uppgifter, handlingar eller annat,

2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken inställer sig till förhör på tid och plats som inspektionen bestämmer.

Första stycket gäller inte i den utsträckning uppgiftslämnandet skulle strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater.

Vid tillämpningen av 2, 2 b och 4 kap. gäller inte första stycket 2.

Om en begäran från en utländsk myndighet enligt 6 § avser en fråga som rör reglering som motsvarar den i 2, 2 b eller 4 kap., gäller inte första stycket 2.

3 §3 Finansinspektionen får vid vite

förelägga någon att göra rättelse om han inte fullgör skyldigheten att

1 Senaste lydelse av

5 a kap. 1 § 2005:378

5 a kap. 2 § 2005:378

5 a kap. 3 § 2005:378 rubriken till 5 a kap. 2005:378. 2 Senaste lydelse 2016:714.

3 Senaste lydelse 2012:378.

32

1. göra anmälan till aktiebolaget och Finansinspektionen enligt 4 kap. Prop. 2016/17:22 3 § eller 9 § andra stycket,

2. göra anmälan till aktiebolaget och Finansinspektionen enligt 1 h §

andra stycket,

 

 

 

 

3. offentliggöra uppgifter

enligt

3. offentliggöra uppgifter

enligt

4 kap. 9 § första stycket eller 18 §,

4 kap. 9 § första stycket eller 18 §,

eller att lämna sådana uppgifter till

eller att lämna sådana uppgifter till

Finansinspektionen enligt

4 kap.

Finansinspektionen enligt

4 kap.

21 §,

 

 

 

21 §, eller

 

4. följa

bestämmelserna

i

 

 

5 a kap. 1–3 §§ eller föreskrifter

 

 

som har meddelats med stöd av

 

 

7 kap. 1 § 7, eller

 

 

 

 

5. följa en begäran enligt 1 a §.

 

4. följa en begäran enligt 1 a §.

7 kap.

1 §4

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.villkor för sådana avtal som avses i 3 kap. 1 och 3 §§,

2.på vilket språk sådan information som avses i 4 kap. 1 § tredje stycket eller 20 § ska offentliggöras,

3.vilka upplysningar marknadsgaranter som inte är värdepappers- institut och som har utnyttjat undantaget i 4 kap. 14 § första stycket ska lämna till Finansinspektionen,

4.vad som krävs för att undantag från sammanläggning av moder- och dotterföretags innehav ska få göras enligt 4 kap. 16 och 17 §§,

5.att sådana anmälningar som enligt 4 kap. 19 § ska göras till Finans- inspektionen i stället ska göras till den börs som driver den reglerade marknad där aktierna är upptagna till handel och i vilken omfattning och på vilket sätt uppgifter om förvärv eller överlåtelse av egna aktier ska offentliggöras,

6. hur

information ska

offent-

liggöras enligt 4 kap. 20 §,

 

7. information enligt

5 a kap.

1 och 2 §§, och

 

8. hur

uppgiftsskyldigheten i

6 kap. 1 a § första stycket ska full- göras.

6. hur information ska offent- liggöras enligt 4 kap. 20 §, och

7. hur uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 1 a § första stycket ska full- göras.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

4 Senaste lydelse 2016:714.

33

Prop. 2016/17:22 2.4

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479)

 

om värdepapperscentraler och kontoföring av

 

finansiella instrument

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § lagen (1998:1479) om värdepap- perscentraler och kontoföring av finansiella instrument1 ska ha följande

lydelse.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nuvarande lydelse

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 §2

 

 

 

 

 

 

 

Om Finansinspektionen behöver

Om

Finansinspektionen

finner

uppgifter för övervakningen av att

anledning att anta att en

bestämmelserna

i

lagen

bestämmelse i Europaparlamentets

(2005:377) om straff för mark-

och rådets förordning (EU) nr

nadsmissbruk

vid

handel

med

596/2014 av den 16 april 2014 om

finansiella instrument

följs

eller

marknadsmissbruk

(marknads-

åklagare finner anledning att anta

missbruksförordning) och om upp-

att brott enligt samma lag har

hävande

av

 

Europaparlamentets

begåtts

eller

Finansinspektionen

och rådets direktiv 2003/6/EG och

finner anledning att anta att en

kommissionens

direktiv

bestämmelse i Europaparlamentets

2003/124/EG,

2003/125/EG

och

och rådets förordning (EU) nr

2004/72/EG

har

överträtts

 

eller

596/2014 av den 16 april 2014 om

åklagare finner anledning att anta

marknadsmissbruk

 

(marknads-

att brott enligt lagen (2016:000)

missbruksförordning) och om upp-

om straff för marknadsmissbruk på

hävande

av

Europaparlamentets

värdepappersmarknaden

 

har

och rådets direktiv 2003/6/EG och

begåtts, ska en svensk värde-

kommissionens

 

 

direktiv

papperscentral

begäran

lämna

2003/124/EG,

2003/125/EG

och

inspektionen eller åklagaren be-

2004/72/EG, i den ursprungliga

sked

om

ett

avstämningsregisters

lydelsen, har överträtts, ska en

innehåll i den omfattning det har

svensk

värdepapperscentral

anknytning till överträdelsen. Be-

begäran

lämna

inspektionen

eller

skedet ska lämnas utan avgift.

åklagaren besked om ett avstäm-

Regeringen

eller

den myndighet

ningsregisters innehåll i den om-

som

regeringen

bestämmer

får

fattning det har anknytning till

meddela föreskrifter om hur skyl-

tillsynen eller överträdelsen. Be-

digheten att lämna sådana besked

skedet ska lämnas utan avgift.

till inspektionen ska fullgöras.

 

Regeringen

eller

den

myndighet

 

 

 

 

 

 

 

 

som regeringen

bestämmer

får

 

 

 

 

 

 

 

 

meddela föreskrifter om hur skyl-

 

 

 

 

 

 

 

 

digheten att lämna sådana besked till inspektionen ska fullgöras.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2016:51.

2 Senaste lydelse 2016:716.

34

Regeringen får föreskriva att Finansinspektionen ska ha terminal- åtkomst till avstämningsregistren för inhämtande av uppgifter som avses i första stycket och som har anknytning till ett ärende hos inspektionen.

Uppgifter som ska anmälas en-

Uppgifter som ska anmälas en-

ligt artikel 19 i Europaparlamen-

ligt artikel 19 i Europaparlamen-

tets och rådets förordning (EU) nr

tets och rådets förordning (EU) nr

596/2014 får genom automatisk

596/2014 får

genom

automatisk

databehandling lämnas ut till det

databehandling lämnas ut till det

insynsregister som förs enligt 9 §

insynsregister

som

förs enligt

lagen (2000:1087) om anmäl-

2 kap. 3 § lagen (2016:000) med

ningsskyldighet för vissa innehav

kompletterande

bestämmelser till

av finansiella instrument.

EU:s marknadsmissbruksförord-

 

ning.

 

 

1.Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2.I fråga om åklagares begäran när det finns anledning att anta att brott enligt lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument har begåtts gäller 8 kap. 3 § i den äldre lydelsen.

Prop. 2016/17:22

35

Prop. 2016/17:22 2.5

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1087)

 

om anmälningsskyldighet för vissa innehav av

 

finansiella instrument

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:1087) om anmäl- ningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument1

dels att 3, 4, 9–10 a, 15 och 20–24 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 15 och 20 §§ ska utgå, dels att 17, 18 och 25 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

17 §2

Finansinspektionen är behörig Finansinspektionen övervakar myndighet enligt marknadsmiss- att bestämmelserna i denna lag bruksförordningen. följs.

Finansinspektionen övervakar även att bestämmelserna i denna lag följs.

18 §3

I 6 kap. 1 a § lagen (1991:980)

I 6 kap. 1 a § lagen (1991:980)

om handel med finansiella instru-

om handel med finansiella instru-

ment finns bestämmelser om rätt

ment finns bestämmelser om rätt

för Finansinspektionen att få de

för Finansinspektionen att få de

uppgifter som den behöver för att

uppgifter som den behöver för att

övervaka att denna lag och mark-

övervaka att denna lag följs.

nadsmissbruksförordningen följs.

 

25 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om över- klagande hos allmän förvaltningsdomstol.

Inspektionen får i fråga om

Finansinspektionen får bestäm-

annat beslut än sådant som gäller

ma att beslut enligt denna lag ska

särskild avgift förordna att beslutet

gälla omedelbart.

skall gälla omedelbart.

 

1. Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

1

Senaste lydelse av

 

3 § 2016:717

20 § 2016:717

4 § 2016:717

21 § 2016:717

9 § 2016:717

22 § 2005:382

10 § 2016:717

23 § 2005:382

10 a § 2016:717

Rubriken närmast före 15 § 2005:382.

15 § 2016:717

 

2

Senaste lydelse 2016:717.

3

Senaste lydelse 2016:717.

36

 

 

2. Äldre bestämmelser gäller för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.

Prop. 2016/17:22

37

Prop. 2016/17:22 2.6

Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389)

 

om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 22 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

22 §1

Den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 20 § första stycket ska på begäran lämna

1.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt delgivnings- lagen (2010:1932), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och som gäller misstanke om brott till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som ska ingripa mot brottet,

3.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 och 3 samt uppgift om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det finns fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa,

4.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Kronofogde- myndigheten om myndigheten behöver uppgiften i exekutiv verksamhet och myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

5.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Skatteverket, om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481),

6.uppgift som avses i 20 § första stycket 1 till Polismyndigheten, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med underrättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten ska kunna fullgöra en uppgift som avses i 12 § polislagen (1984:387),

7. uppgift

som

avses i 20 §

första

stycket 1

till

Polismyndig-

heten

eller

en

åklagarmyndighet,

om myndigheten finner att uppgif- ten behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 33 §

7. uppgift

som

avses i 20 §

första

stycket 1

till

Polismyndig-

heten

eller

en

åklagarmyndighet,

om myndigheten finner att uppgif- ten behövs i ett särskilt fall för att myndigheten ska kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 33 §

1 Senaste lydelse 2014:734.

38

lagen (1964:167)

med

särskilda

lagen (1964:167)

med

särskilda

bestämmelser om unga lagöver-

bestämmelser om unga lagöver-

trädare, och

 

 

trädare,

 

 

 

 

 

8. uppgift som

avses

i 20 §

8. uppgift

som

avses

i

20 §

första stycket 1 och 3 till regional

första stycket 1 och 3 till regional

alarmeringscentral

som

avses i

alarmeringscentral

som

avses i

lagen (1981:1104) om verksam-

lagen (1981:1104) om verksam-

heten hos vissa regionala alarme-

heten hos vissa regionala alarme-

ringscentraler.

 

 

ringscentraler, och

 

 

 

 

 

 

9. uppgift som avses i 20 § första

 

 

 

stycket 1

till

Finansinspektionen,

 

 

 

om inspektionen finner att upp-

 

 

 

giften är av väsentlig betydelse för

 

 

 

utredningen av en misstänkt över-

 

 

 

trädelse

av

Europaparlamentets

 

 

 

och rådets förordning (EU) nr

 

 

 

596/2014 av den 16 april 2014 om

 

 

 

marknadsmissbruk

(marknads-

 

 

 

missbruksförordning) och om upp-

 

 

 

hävande

av

Europaparlamentets

 

 

 

och rådets direktiv 2003/6/EG och

 

 

 

kommissionens

 

direktiv

 

 

 

2003/124/EG, 2003/125/EG

och

 

 

 

2004/72/EG.

 

 

 

 

Ersättning för att lämna ut andra uppgifter enligt första stycket 8 än lokaliseringsuppgifter ska vara skälig med hänsyn till kostnaderna för utlämnandet.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

Prop. 2016/17:22

39

Prop. 2016/17:22 2.7

Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199)

 

om handel med utsläppsrätter

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 a, 1 c och 1 d §§ lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

1 a §1

Den som i fråga om utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt bryter mot något av förbuden mot insiderhandel och annan användning av insiderinformation i artiklarna 38, 39 b och 40 i förordning (EU) nr

1031/2010 döms till fängelse i högst två år.

 

Om brottet med hänsyn till dess

Om brottet med hänsyn till

omfattning och övriga omständig-

gärningsmannens ställning,

den

heter är grovt, döms till fängelse i

vinning för gärningsmannen

som

lägst sex månader och högst fyra

brottet medfört eller övriga om-

år.

ständigheter är grovt, döms till

 

fängelse i lägst sex månader och

 

högst sex år.

 

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

1 c §2

Den som i fråga om utsläpps-

Den som i fråga om utsläpps-

rätter i form av 2-dagars spotkon-

rätter i form av 2-dagars spotkon-

trakt bryter mot förbudet mot

trakt bryter mot förbudet mot

röjande av insiderinformation i

röjande av insiderinformation i

artikel 39 a och 40 i förordning

artikel 39 a eller 40 i förordning

(EU) nr 1031/2010 döms till böter

(EU) nr 1031/2010 döms till böter

eller fängelse i högst ett år.

eller fängelse i högst två år.

Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, döms inte till ansvar.

1 d §3

Den som i fråga om utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt bryter mot förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan i artikel 41 i förordning (EU) nr 1031/2010 döms till fängelse i högst två år.

Om brottet med hänsyn till om-

Om brottet med hänsyn till om-

fattningen av marknadspåverkan

fattningen av marknadspåverkan,

eller övriga omständigheter är att

gärningsmannens ställning eller

anse som grovt, döms till fängelse

övriga omständigheter är att anse

i lägst sex månader och högst

som grovt, döms till fängelse i

fyra år.

lägst sex månader och högst sex år.

1

Senaste lydelse 2012:344.

2

Senaste lydelse 2012:344.

3

Senaste lydelse 2012:344.

40

 

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

Prop. 2016/17:22

41

Prop. 2016/17:22

42

2.8Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden att 1 kap. 10 §, 11 kap. 6–8 §§, 15 kap. 6, 7 och 9 §§, 17 kap. 1 § samt 23 kap. 2 och 15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

1 kap.

 

 

 

10 §

 

 

 

Om Sverige är hemmedlemsstat

Om Sverige är hemmedlemsstat

för en emittent vars överlåtbara

för en emittent vars överlåtbara

värdepapper inte är upptagna till

värdepapper inte är upptagna till

handel på en reglerad marknad i

handel på en reglerad marknad i

Sverige efter ansökan av emitten-

Sverige efter ansökan av emitten-

ten, men är upptagna till handel på

ten, men är upptagna till handel på

en reglerad marknad i en annan

en reglerad marknad i en annan

stat inom EES efter en sådan ansö-

stat inom EES efter en sådan ansö-

kan, skall 15 kap. 6 § första

kan, ska

15 kap.

8 § om

för-

stycket 3 om kurspåverkande infor-

ändringar i rättigheter och om nya

mation, 15 kap. 8 § om förändring-

emissioner samt följande bestäm-

ar i rättigheter och om nya emis-

melser i

18 kap.

tillämpas

av

sioner samt följande bestämmelser

emittenten:

 

 

 

i 18 kap. tillämpas av emittenten:

 

 

 

 

1 § om skyldighet att utse ett finansiellt institut,

2–6 §§ om utgivare av skuldebrev, och

7–12 §§ om utgivare som inte har säte i en stat inom EES.

Av 16 kap. 1 § framgår att bestämmelserna i 16 kap. är tillämpliga på sådana emittenter som anges i första stycket.

 

 

11 kap.

 

 

 

 

 

6 §

 

 

En utgivare av sådana över-

En utgivare av sådana över-

låtbara värdepapper

enligt

1 kap.

låtbara värdepapper

enligt

1 kap.

4 § första stycket 2 a eller b som

4 § första stycket 2 a eller b som

efter ansökan av utgivare handlas

efter ansökan av utgivare handlas

på en handelsplattform skall

 

på en handelsplattform ska

 

1. fortlöpande informera

det

1. fortlöpande informera

det

värdepappersinstitut

som

driver

värdepappersinstitut

som

driver

handelsplattformen om sin verk-

handelsplattformen om sin verk-

samhet,

 

 

samhet, och

 

 

2. i övrigt lämna

institutet de

2. i övrigt lämna

institutet de

upplysningar som det behöver för

upplysningar som det behöver för

att kunna fullgöra sina uppgifter

att kunna fullgöra sina uppgifter

enligt denna lag och andra för-

enligt denna lag och andra för-

fattningar, samt

 

 

fattningar.

 

 

3. offentliggöra de upplysningar

 

 

 

om sin verksamhet och värde- papperen som är av betydelse för

bedömning

av

kursvärdet

 

 

 

 

 

 

Prop. 2016/17:22

värdepapperen.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7 §

 

 

 

 

 

 

Utgivaren får skjuta upp offent-

I artikel 17 i Europaparlamen-

 

liggörandet av sådan information

tets och rådets förordning (EU) nr

 

som avses i 6 § 3, om

 

 

 

596/2014

om

marknadsmissbruk

 

1. det finns godtagbara skäl,

(marknadsmissbruksförordning)

 

2. allmänheten inte riskerar att

och om upphävande av Europa-

 

vilseledas, och

 

 

 

 

parlamentets och rådets direktiv

 

3. utgivaren kan säkerställa att

2003/6/EG

och

kommissionens

 

informationen inte röjs.

 

 

direktiv

 

 

 

2003/124/EG,

 

 

 

 

 

 

 

 

2003/125/EG

och

2004/72/EG

 

 

 

 

 

 

 

 

finns bestämmelser om skyldighet

 

 

 

 

 

 

 

 

för emittenter

att

offentliggöra

 

Om utgivaren eller någon som

insiderinformation.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

handlar för utgivarens

räkning

 

 

 

 

 

 

 

lämnar ut informationen, skall den

 

 

 

 

 

 

 

omedelbart överlämnas till värde-

 

 

 

 

 

 

 

pappersinstitutet

samt

offentlig-

 

 

 

 

 

 

 

göras, om inte mottagaren av

 

 

 

 

 

 

 

informationen omfattas av tyst-

 

 

 

 

 

 

 

nadsplikt enligt lag eller avtal.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8 §

 

 

 

 

 

 

Ett

värdepappersinstitut

som

Ett

värdepappersinstitut

som

 

driver

en

handelsplattform

skall

driver

en

handelsplattform

ska

 

fortlöpande kontrollera att en ut-

fortlöpande kontrollera att en ut-

 

givare av överlåtbara värdepapper

givare av överlåtbara värdepapper

 

enligt

6 §

fullgör

sin

informa-

enligt 6 § fullgör sin informations-

 

tionsskyldighet enligt denna lag.

skyldighet enligt denna lag.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Värdepappersinstitutet ska även

 

 

 

 

 

 

 

 

kontrollera att emittenter som om-

 

 

 

 

 

 

 

 

fattas av artikel 17 i Europaparla-

 

 

 

 

 

 

 

 

mentets

och

rådets förordning

 

 

 

 

 

 

 

 

(EU) nr 596/2014 fullgör sin infor-

 

 

 

 

 

 

 

 

mationsskyldighet enligt den arti-

 

 

 

 

 

 

 

 

keln.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 §

 

 

 

 

 

 

Om

överlåtbara

värdepapper

Om

överlåtbara

värdepapper

 

enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a

enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a

 

eller b har tagits upp till handel på

eller b har tagits upp till handel på

 

en reglerad marknad efter ansökan

en reglerad marknad efter ansökan

 

av utgivaren eller om denne läm-

av utgivaren eller om denne läm-

 

nat in en ansökan om upptagande

nat in en ansökan om upptagande

 

till handel, gäller följande. Ut-

till handel, gäller följande. Ut-

 

givaren skall

 

 

 

 

givaren ska

 

 

 

 

1. fortlöpande

informera börsen

1. fortlöpande informera börsen

43

Prop. 2016/17:22

om sin verksamhet,

 

2. i övrigt lämna börsen de upp-

 

lysningar som den behöver för att

 

kunna fullgöra sina uppgifter en-

 

ligt denna lag och andra författ-

 

ningar, och

 

 

3. offentliggöra de upplysningar

 

om sin verksamhet och värde-

 

papperen som är av betydelse för

 

bedömning

av kursvärdet på

 

värdepapperen.

 

Om ett företag som har ett

 

kvalificerat innehav i en börs har

 

gett ut överlåtbara värdepapper

 

enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a

 

eller b som har tagits upp till

 

handel på en reglerad marknad

 

som drivs av börsen, skall börsen

 

omedelbart

vidarebefordra infor-

 

mation enligt första stycket till

 

Finansinspektionen.

om sin verksamhet, och

2. i övrigt lämna börsen de upp- lysningar som den behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter en- ligt denna lag och andra författ- ningar.

Om ett företag som har ett kvalificerat innehav i en börs har gett ut överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b som har tagits upp till handel på en reglerad marknad som drivs av börsen, ska börsen omedelbart vidarebefordra infor- mation enligt första stycket till Finansinspektionen.

7 §

Utgivaren får skjuta upp offent-

I artikel 17 i Europaparlamen-

liggörandet av sådan information

tets och rådets förordning (EU) nr

som avses i 6 § första stycket 3, om

596/2014 finns bestämmelser om

1. det finns godtagbara skäl,

skyldighet för emittenter att offent-

2. allmänheten inte riskerar att

liggöra insiderinformation.

vilseledas, och

 

3. utgivaren kan säkerställa att

 

informationen inte röjs.

 

Om utgivaren eller någon som

 

handlar för utgivarens räkning

 

lämnar ut informationen, skall den

 

omedelbart överlämnas till börsen

 

samt offentliggöras, om inte mot-

 

tagaren av informationen omfattas

 

av tystnadsplikt enligt lag eller

 

avtal.

 

44

 

 

 

 

 

 

 

9 §

 

 

 

 

 

Prop. 2016/17:22

En börs skall fortlöpande kont-

En börs ska fortlöpande kont-

rollera att de finansiella instrument

rollera att de finansiella instrument

som är upptagna till handel upp-

som är upptagna till handel upp-

fyller kraven i 2 § samt att emit-

fyller kraven i 2 § samt att emit-

tenter fullgör sina informations-

tenter fullgör sina informations-

skyldigheter enligt denna lag.

 

skyldigheter enligt denna lag och

 

 

 

 

 

 

 

 

artikel

17 i Europaparlamentets

 

 

 

 

 

 

 

 

och rådets förordning (EU) nr

 

 

 

 

 

 

 

 

596/2014.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

17 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 §1

 

 

 

 

 

En

emittent

av

överlåtbara

En

emittent

av

överlåtbara

värdepapper som har Sverige som

värdepapper som har Sverige som

hemmedlemsstat,

ska tillämpa

hemmedlemsstat, ska

tillämpa

bestämmelserna i detta kapitel för

bestämmelserna i detta kapitel för

sådan

 

information

 

som

ska

sådan

information

 

som

ska

offentliggöras

enligt

1 kap. 9 b §,

offentliggöras enligt

1 kap. 9 b §,

15 kap. 6 § första stycket 3 och 8 §

15 kap. 8 § och 16 kap.

 

 

samt 16 kap.

 

 

 

 

 

En

emittent

av

överlåtbara

En

emittent

av

överlåtbara

värdepapper som inte har Sverige

värdepapper som inte har Sverige

som

hemmedlemsstat

ska,

om

som

hemmedlemsstat

ska,

om

värdepapperen

är

upptagna

till

värdepapperen

är

upptagna

till

handel på en reglerad marknad i

handel på en reglerad marknad i

Sverige, tillämpa de bestämmelser

Sverige, tillämpa de bestämmelser

som har meddelats med stöd av 5 §

som har meddelats med stöd av 5 §

första stycket 2 för sådan informa-

första stycket 2 för sådan informa-

tion som ska offentliggöras enligt

tion som ska offentliggöras enligt

1 kap.

9 b §,

15 kap.

6 § första

1 kap.

9 b §,

15 kap.

8 §

och

stycket 3 och 8 § samt 16 kap. 1 §

16 kap. 1 § tredje stycket. Om en

tredje stycket. Om en sådan

sådan emittents överlåtbara värde-

emittents

överlåtbara värdepapper

papper inte är upptagna till handel

inte är upptagna till handel på en

på en reglerad marknad i emitten-

reglerad

marknad

i

emittentens

tens hemmedlemsstat, ska emit-

hemmedlemsstat,

ska

emittenten

tenten dessutom tillämpa 2 §.

 

dessutom tillämpa 2 §.

 

 

 

 

 

 

 

 

23 kap.

2 §2

Värdepappersinstitut, börser, clearingorganisationer och sådana utländ- ska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige ska lämna Finansinspektionen upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

1Senaste lydelse 2015:960.

2Senaste lydelse 2014:985.

45

1. vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finansinspektionen enligt 2 § första och andra stycke- na och när upplysningarna ska lämnas,

Prop. 2016/17:22

Företagen ska, utöver vad som anges i första stycket, lämna Fi- nansinspektionen de upplysningar som inspektionen begär.

Finansinspektionen får även begära sådana upplysningar som avses i första och andra styckena av personer som är anställda hos de företag som avses i första stycket samt av personer som är anställda i företag som avses i 6 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

Värdepappersinstitut, börser och sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige ska lämna Finansinspektionen sådana upplysningar om emittenter som har samband med kontrollen av att emittenterna fullgör sin informa- tionsskyldighet enligt artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Företagen ska, utöver det som anges i första och andra styckena, lämna Finansinspektionen de upp- lysningar som inspektionen begär.

Finansinspektionen får även begära sådana upplysningar som avses i första och tredje styckena av personer som är anställda hos de företag som avses i första stycket samt av personer som är anställda i företag som avses i 6 kap. 1 § lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag.

15 §3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medde- la föreskrifter om

1. vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finansinspektionen enligt 2 § första stycket och när upplysningarna ska lämnas,

2.hur uppgiftsskyldigheten enligt 3 § ska fullgöras,

3.vilka värdepappersbolag som ska upprätta register som avses i 3 b §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid värdepappersbolaget ska ge in registren för olika typer av avtal,

4.löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning hos börser, clearingorganisationer samt sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige, samt

5.sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och under- rättelser som avses i 12 och 13 §§.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

3 Senaste lydelse 2015:1032.

46

Bestämmelser om förbud att röja eller utnyttja vissa uppgifter som sannolikt har en väsentlig inverkan på priset på finansiella instrument finns i
1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknads- missbruksförordning) och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, och
2. lagen (2016:000) om straff för marknadsmissbruk på värdepap- persmarknaden.

2.9

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

Prop. 2016/17:22

 

sekretesslagen (2009:400)

 

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400)

 

 

 

dels att 9 kap. 1 §, 18 kap. 1 § och 30 kap. 6 och 30 §§ ska ha följande

 

lydelse,

 

 

 

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 17 kap. 3 a §, 30 kap. 6 a–

 

6 c och 8 c §§, 32 kap. 6 a § och 35 kap. 9 a §, och närmast före 17 kap.

 

3 a §, 30 kap. 8 c § och 32 kap. 6 a § nya rubriker av följande lydelse,

 

dels att det närmast före 32 kap. 6 § ska införas en ny rubrik som ska

 

lyda ”Anmälningar om innehav av finansiella instrument”.

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

9kap.

1 §

I lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument finns bes- tämmelser om förbud att röja eller utnyttja vissa uppgifter som är ägnade att väsentligt påverka kur- sen på finansiella instrument.

17 kap.

Finansinspektionens utredningar av vissa överträdelser

3 a §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Finansinspektionen av överträdel- ser av artikel 14 eller 15 i Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 596/2014, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt

att uppgiften inte röjs.

47

Prop. 2016/17:22

18 kap.

 

1 §4

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretess gäller, under motsvarande förutsättningar som anges i första

stycket, för uppgift som hänför sig till

 

 

 

1. verksamhet som rör utredning

1. verksamhet som rör utredning

i frågor om näringsförbud eller

i frågor om näringsförbud eller

förbud att lämna juridiskt eller

förbud att lämna juridiskt eller

ekonomiskt biträde,

 

ekonomiskt biträde, eller

 

2. annan

verksamhet än

sådan

2. annan

verksamhet än

sådan

som avses i 1 eller i första stycket

som avses i 1 eller i första stycket

som syftar till att förebygga, upp-

som syftar till att förebygga, upp-

daga, utreda eller beivra brott och

daga, utreda eller beivra brott och

som bedrivs av en åklagarmyn-

som bedrivs av en åklagarmyn-

dighet, Polismyndigheten,

Säker-

dighet, Polismyndigheten,

Säker-

hetspolisen,

Skatteverket,

Tull-

hetspolisen,

Skatteverket,

Tull-

verket eller Kustbevakningen, eller

verket eller Kustbevakningen.

3. Finansinspektionens verksam-

 

 

 

het som rör övervakning enligt

 

 

 

lagen (2005:377) om straff för

 

 

 

marknadsmissbruk vid handel med

 

 

 

finansiella instrument.

 

 

 

 

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

30 kap.

6 §5

Sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i övervakning eller kontroll för sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten, om övervakningen eller kontrollen sker enligt

1.lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument,

2.lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verk- samhet,

3.lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument,

4.lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

5.lagen (2005:377) om straff för

marknadsmissbruk vid handel med

 

finansiella instrument,

 

 

6. lagen (2006:451) om offent-

5. lagen (2006:451) om offent-

liga uppköpserbjudanden på aktie-

liga uppköpserbjudanden på aktie-

4

Senaste lydelse 2014:633.

 

5

Senaste lydelse 2013:289.

 

48

 

 

marknaden,

marknaden,

7. lagen (2012:735) med komp-

6. lagen (2012:735) med komp-

letterande bestämmelser till EU:s

letterande bestämmelser till EU:s

blankningsförordning, eller

blankningsförordning, eller

8. lagen (2013:287) med komp-

7. lagen (2013:287) med kom-

letterande bestämmelser till EU:s

pletterande bestämmelser till EU:s

förordning om OTC-derivat, cen-

förordning om OTC-derivat, cen-

trala motparter och transaktions-

trala motparter och transaktions-

register.

register.

Om en uppgift som avses i första

Om en uppgift som avses i första

stycket rör den uppgiftsskyldige,

stycket rör den som övervakningen

gäller sekretessen endast om denne

avser, gäller sekretessen endast om

kan antas lida skada eller men om

denne kan antas lida skada eller

uppgiften röjs och sekretessen inte

men om uppgiften röjs och sek-

motverkar syftet med uppgifts-

retessen inte motverkar syftet med

skyldigheten.

uppgiftsskyldigheten.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

6 a §

Sekretess gäller i en statlig myn- dighets verksamhet enligt lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning för uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte uppgift som lämnats på grund av anmäl- ningsskyldighet enligt artikel 19 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

6 b §

Sekretess gäller i en statlig myn- dighets verksamhet enligt lagen (2016:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning för uppgift i en anmälan eller utsaga om över- trädelse av bestämmelse som myn- digheten övervakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

Sekretessen gäller inte om anmälaren varit rapporterings- skyldig enligt artikel 16 i Europaparlamentets och rådets

Prop. 2016/17:22

49

Prop. 2016/17:22

förordning (EU) nr 596/2014.

 

 

För uppgift i en allmän handling

 

gäller sekretessen i högst femtio

 

år.

 

 

 

 

 

 

6 c §

 

 

 

 

 

 

Sekretess gäller i en statlig myn-

 

dighets

verksamhet

enligt

lagen

 

(2016:000)

med kompletterande

 

bestämmelser till EU:s marknads-

 

missbruksförordning

för

uppgift

 

om en enskilds personliga och

 

ekonomiska

förhållanden

i

en

 

anmälan eller utsaga om över-

 

trädelse

av

bestämmelser

som

 

myndigheten övervakar enligt den

 

lagen, om uppgiften

kan

avslöja

den anmäldes identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men.

Sekretessen gäller inte beslut om sanktion eller sanktionsavgift.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Överföring av sekretess

8 c §

Får en myndighet i ett ärende enligt artikel 17 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 en uppgift som är sekretessreglerad i 6 a § från en annan myndighet, blir 6 a § tilläm- plig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten.

 

30 §6

 

 

 

Den tystnadsplikt som följer av

 

Den tystnadsplikt som följer av

2

§ första stycket första meningen,

2

§ första stycket första meningen,

4

§ första stycket 2, 4 a § första

4

§ första

stycket 2, 4 a § första

stycket 2, 4 b § första stycket, 12 §

stycket 2,

4 b § första stycket,

första stycket och andra stycket 2,

6 b § första stycket, 12 § första

12 a § första stycket och andra

stycket och andra stycket 2, 12 a §

stycket 2, 12 b § första stycket 2,

första stycket och andra stycket 2,

13 §, 15 § första stycket 2, 23 §

12 b § första stycket 2, 13 §, 15 §

6

Senaste lydelse 2016:62.

50

 

första

stycket 2

och

27 §

första

första

stycket 2,

23 §

första

stycket 2

och

den tystnadsplikt

stycket 2 och 27 § första stycket 2

som följer av ett förbehåll som

och den tystnadsplikt som följer av

gjorts

med

stöd

av

9 §

andra

ett förbehåll som gjorts med stöd

meningen,

14 §

andra

meningen,

av 9 § andra meningen, 14 § andra

26 §

andra meningen

eller

29 §

meningen,

26 § andra meningen

andra

meningen

inskränker

rätten

eller 29 § andra meningen inskrän-

enligt

1 kap.

1 §

tryckfrihetsför-

ker rätten enligt 1 kap. 1 § tryck-

ordningen och 1 kap. 1 och 2 §§

frihetsförordningen

och

1 kap.

yttrandefrihetsgrundlagen att med-

1 och

2 §§

yttrandefrihetsgrund-

dela och offentliggöra uppgifter.

lagen att meddela och offentlig-

 

 

 

 

 

 

 

 

göra uppgifter.

 

 

Den tystnadsplikt som följer av 24 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än affärs- och driftförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.

Den tystnadsplikt som följer av 18 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om en enskilds personliga förhållanden vars röjande kan vålla allvarligt men.

32 kap.

Sekretessbrytande bestämmelse

6 a §

Sekretessen enligt 6 § hindrar inte att uppgift lämnas till Finans- inspektionen, om uppgiften kan antas ha betydelse för fullgörandet av inspektionens uppgifter enligt lagen (2016:000) med komp- letterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

35 kap.

9 a §

Sekretessen enligt 1 § första stycket 1 eller 2 hindrar inte att uppgift lämnas till Finansinspek- tionen, om uppgiften kan antas ha betydelse för fullgörandet av inspektionens uppgifter enligt lagen (2016:000) med komplette-

Prop. 2016/17:22

51

Prop. 2016/17:22

rande bestämmelser till EU:s

 

marknadsmissbruksförordning.

1.Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

2.Äldre bestämmelser gäller för uppgifter som har lämnats före ikraft- trädandet.

52

2.10

Förslag till lag om ändring i lagen (2013:385)

Prop. 2016/17:22

 

om ingripande mot marknadsmissbruk vid

 

 

 

handel med grossistenergiprodukter

 

 

Härigenom föreskrivs att 3, 5 och 6 §§ lagen (2013:385) om ingripande

 

mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter ska ha

 

följande lydelse.

 

 

 

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

3 §

 

 

 

Den som bryter mot något av förbuden mot insiderhandel i artikel 3.1 a

 

och c i förordning (EU) nr 1227/2011 döms till fängelse i högst två år.

 

Om brottet med hänsyn till

Om brottet med hänsyn till

 

affärens

omfattning och övriga

gärningsmannens

ställning,

den

 

omständigheter är grovt, döms till

vinning för gärningsmannen

som

 

fängelse i lägst sex månader och

brottet medfört eller övriga om-

 

högst fyra år.

ständigheter är grovt, döms till

 

 

 

fängelse i lägst sex månader och

 

 

 

högst sex år.

 

 

 

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

 

 

 

5 §

 

 

 

Den som bryter mot förbudet

Den som bryter mot förbudet

 

mot röjande av insiderinformation

mot röjande av insiderinformation

 

i artikel 3.1 b i förordning (EU) nr

i artikel 3.1 b i förordning (EU) nr

 

1227/2011 döms till böter eller

1227/2011 döms till böter eller

 

fängelse i högst ett år.

fängelse i högst två år.

 

 

Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, döms

 

inte till ansvar.

 

 

 

 

 

 

6 §

 

 

 

Den som bryter mot förbudet att bedriva, eller försöka bedriva,

 

otillbörlig marknadspåverkan i artikel 5 i förordning (EU) nr 1227/2011

 

döms till fängelse i högst två år.

 

 

 

 

Om brottet med hänsyn till

Om brottet med hänsyn till

 

omfattningen av marknadspåver-

omfattningen av

marknadspåver-

 

kan eller övriga omständigheter är

kan, gärningsmannens ställning

 

att anse som grovt, döms till

eller övriga omständigheter är att

 

fängelse i lägst sex månader och

anse som grovt, döms till fängelse

 

högst fyra år.

i lägst sex månader och högst sex

 

 

 

år.

 

 

 

Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2017.

53

Prop. 2016/17:22

54

3 Ärendet och dess beredning

Europaparlamentet och rådet antog i april 2014 förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmiss- bruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG. Förordningen (i det följande benämnd marknadsmissbruksförordningen) ska börja tillämpas den 3 juli 2016. Marknadsmissbruksförordningen finns i bilaga 1.

I samband med att marknadsmissbruksförordningen antogs, antogs även Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknads- missbruksdirektiv), i det följande benämnt marknadsmissbruksdirektivet. Marknadsmissbruksdirektivet kompletterar marknadsmissbruksförord- ningen i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av förordningens bestämmelser (skäl 23 till direktivet). Tillämpningsområdet är detsamma som för marknadsmissbruksförordningen. Marknadsmissbruksdirektivet finns i bilaga 2.

Faktapromemorior om förslagen till ny EU-rättslig reglering på marknadsmissbruksområdet överlämnades till riksdagen i november 2011 (2011/12:FPM35 och 2011/12:FPM36).

Efter det att nämnda rättsakter antagits har EU-kommissionen i enlighet med bemyndigande i marknadsmissbruksförordningen antagit ett genomförandedirektiv som kompletterar förordningen: kommis- sionens genomförandedirektiv (EU) 2015/2392 av den 17 december 2015 om Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller rapportering till behöriga myndigheter av faktiska eller potentiella överträdelser av den förordningen. Direktivet (i det följande benämnt genomförandedirektivet) finns i bilaga 3. Det har vidare gjorts ändringar i marknadsmissbruksförordningen genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1033 av den 23 juni 2016 om ändring av förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning (EU) nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler. Förordningen finns i bilaga 4. Ändringar har även gjorts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referens- värden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. Utdrag ur förord- ningen finns i bilaga 5.

Regeringen gav i oktober 2012 en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till ändringar och anpassningar av den lagstiftning som rör marknadsmissbruk i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller EU-rätts- liga krav samt att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt (dir. 2012:108). Utredningen, som tog namnet 2012 års marknadsmissbruksutredning, redovisade sitt uppdrag i juni 2014. Utredningen föreslår i betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46) omfattande ändringar i lagstiftningen på marknadsmiss- bruksområdet. Sammanfattningen av betänkandet finns i bilaga 6.

Utredningens lagförslag finns i bilaga 7. Betänkandet har remissbehand- Prop. 2016/17:22 lats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig eller haft

möjlighet att yttra sig finns i bilaga 8. En sammanställning av remiss- svaren finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2014/02432/V).

Inom Finansdepartementet har det därefter tagits fram en promemoria, Bekämpning av marknadsmissbruk. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 9. Promemorians lagförslag finns i bilaga 10. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som har yttrat sig eller haft möjlighet att yttra sig finns i bilaga 11. En samman- ställning av remissvaren finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2016/01010/V).

I bilaga 14 finns en uppställning som visar vilka bestämmelser som i svensk rätt genomför marknadsmissbruksdirektivet och genomförande- direktivet.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 1 september 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag. De förslag i lagrådsremissen som avviker från propositionens förslag finns i bilaga 12. Lagrådets yttrande finns i bilaga 13.

Regeringen har i propositionen följt Lagrådets synpunkter. I för- hållande till lagrådsremissen har det dessutom gjorts några språkliga och redaktionella ändringar i lagtexten.

Efter lagrådsföredragningen har det lagts till ett förslag till ändring i 5 § lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. Den ändringen föreslås i lagrådsremissen men den fanns av förbiseende inte med i lagrådsremissens lagförslag. Det har också tillkommit ett förslag om att rubrikerna närmast före 15 och 20 §§ i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument ska utgå, vilket medfört en ändring i den lagens ingress. De föreslagna ändringarna är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslagen.

4 Bakgrund

4.1Historik

Sverige har sedan början av 1970-talet haft en lagstiftning som syftar till att motverka insiderhandel. Lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav innebar en skyldighet för vissa personer att anmäla innehav av vissa aktier m.m. till Värdepapperscentralen VPC AB (numera Euroclear Sweden AB). Ett direkt förbud mot insiderhandel infördes år 1985 genom lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden och var begränsat till att gälla aktier i aktiemarknadsbolag och vissa andra värdepapper med anknytning till sådana aktier. Endast personer med insynsställning i ett aktiemarknadsbolag samt i dess moder- och

55

Prop. 2016/17:22

dotterbolag omfattades av bestämmelsen. Med insiderinformation avsågs

 

endast information med särskild anknytning till aktiemarknadsbolaget.

 

Lagstiftningen har därefter stegvis utvecklats. En samordning på EU-

 

nivå ägde rum genom 1989 års insiderdirektiv (rådets direktiv

 

89/592/EEG av den 13 november 1989 om samordning av föreskrifter

 

om insiderhandel). Genom insiderlagen (1990:1342) utvidgades det

 

straffbelagda förbudet mot insiderhandel i flera avseenden, exempelvis

 

genom att förbudet omfattade fler personer än tidigare. Lagen innebar

 

också en anpassning till insiderdirektivet (prop. 1990/91:42). Ändringar i

 

insiderlagen gjordes därefter vid ett par tillfällen, bl.a. år 1997 då handel

 

med i princip alla slags finansiella instrument kom att omfattas av lagen.

 

Samtidigt infördes i lagen (1991:980) om handel med finansiella inst-

 

rument ett förbud mot otillbörlig kurspåverkan, dvs. olika kursmanipula-

 

tiva åtgärder i avsikt att otillbörligen påverka priset på finansiella in-

 

strument. Insiderlagen ersattes år 2001 av insiderstrafflagen (2000:1086).

 

I den lagen fanns bl.a. bestämmelser om straffansvar vid otillåten insider-

 

handel och otillbörlig kurspåverkan. Genom insiderstrafflagen kriminali-

 

serades också obehörigt röjande av insiderinformation.

 

Den senaste större ändringen av reglerna om marknadsmissbruk gjor-

 

des år 2005 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28

 

januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (mark-

 

nadsmissbruk), nedan benämnt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv,

 

genomfördes i svensk rätt.

4.2 Gällande rätt

2003 års marknadsmissbruksdirektiv har genomförts i svensk rätt huvud- sakligen genom lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). Eftersom direktivet också innehöll en mängd regler av preventiv och utrednings- underlättande karaktär, gjordes ändringar även i annan lagstiftning, t.ex. i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finan- siella instrument och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse (som ersatts av lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Bestämmelser om Finansinspektionens utredningsbefogenheter för sin tillsyn enligt marknadsmissbrukslagen och lagen om anmälningsskyldighet för inne- hav av vissa finansiella instrument finns i lagen om handel med finan- siella instrument. Vid genomförandet av direktivet diskuterades frågan om införande av ett administrativt sanktionssystem, men med utgångs- punkten att direktivet gav frihet att välja mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner, resulterade övervägandena i att det straff- rättsliga sanktionssystemet behölls (se prop. 2004/05:142 s. 4147). I gällande lagstiftning är därför insiderbrott, otillbörlig marknadspåverkan, obehörigt röjande av insiderinformation och underlåtenhet att rapportera misstänkta transaktioner kriminaliserat. Däremot finns bestämmelser om administrativa sanktioner kopplade till bestämmelser av preventiv karak- tär, t.ex. skyldigheten för insynspersoner att anmäla sina aktieinnehav till Finansinspektionen och aktiemarknadsbolagens skyldighet att föra en

insiderförteckning (s.k. loggbok).

56

2003 års marknadsmissbruksdirektiv har ersatts av två nya EU-rätts- Prop. 2016/17:22 akter, dels marknadsmissbruksförordningen, dels marknadsmissbruks-

direktivet.

Marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig och började gälla som svensk lag den 3 juli 2016. Det var inte möjligt att göra alla de lagändringar som krävs för att anpassa den svenska lagstiftningen till marknadsmissbruksförordningen och genomföra marknadsmissbruks- direktivet till det datumet. Emellertid gjordes lagändringar för att anpassa svensk rätt till förordningen när det gäller några av Finansinspektionens tillsyns- och utredningsbefogenheter, se prop. 2015/16:120. Lagänd- ringarna som i huvudsak gjordes i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, trädde i kraft den 3 juli 2016. De syftar till att dels klargöra för berörda marknadsaktörer hur de ska agera för att fullgöra sina skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen, dels göra det möjligt för Finansinspektionen att vidta vissa åtgärder för att övervaka att förordningen följs.

4.3Marknadsövervakning i dag

Finansinspektionen har i egenskap av tillsynsmyndighet att övervaka att bestämmelserna i bl.a. marknadsmissbrukslagen följs (16 § marknads- missbrukslagen). Börser har dock en viktig roll när det gäller marknads- övervakningen. En börs har en skyldighet att övervaka handeln och kursbildningen vid en reglerad marknad som den driver, dvs. att utföra s.k. marknadsövervakning (13 kap. 7 § lagen om värdepappersmarkna- den och Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2007:17] om verksamhet på marknadsplatser, 5 och 6 kap.).

Marknadsövervakningsfunktionen vid en börs ska i strukturellt hän- seende vara oberoende i förhållande till den affärsdrivande verksamheten samt tekniskt och personellt organiserad så att handel som står i strid mot relevanta regelverk eller god sed på värdepappersmarknaden kan upp- täckas och utredas. Det innebär bl.a. att börsen ska disponera tekniska system som kontinuerligt registrerar och indikerar avvikande handels- mönster och onormala fluktuationer i kurser. Utredningsåtgärder och gjorda iakttagelser ska dokumenteras. Börser är dessutom skyldiga att på begäran av Finansinspektionen ge inspektionen åtkomst till sitt system för övervakningen av handeln och kursbildningen (13 kap. 7 § lagen om värdepappersmarknaden).

Värdepappersinstitut, som har tillstånd att driva en handelsplattform eller organiserar handel med finansiella instrument, har också en över- vakningsskyldighet. Med hänsyn till verksamhetens art och omfattning ska institutet i sin marknadsövervakning förfoga över tillräckliga personella resurser och ha tillräcklig kompetens för att upprätthålla en effektiv övervakning (6 kap. nämnda föreskrifter).

Börser och värdepappersinstitut ska snarast rapportera till Finans- inspektionen om det kan antas att en transaktion utgör eller har samband med insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan (10 § marknads- missbrukslagen).

57

Prop. 2016/17:22

Vidare är alla värdepappersinstitut skyldiga att rapportera samtliga

 

transaktioner med finansiella instrument som är upptagna till handel på

 

en reglerad marknad. Även transaktioner med OTC-derivat ska rappor-

 

teras, liksom finansiella instrument som handlas på en handelsplattform

 

(MTF-plattform). Rapporteringen sker via Finansinspektionens transak-

 

tionsrapporteringssystem (TRS). Till systemet är ett analysverktyg

 

kopplat. Genom analysverktyget kan larm genereras utifrån angivna

 

parametrar, bl.a. har larm skapats för olika marknadsmissbruksscenarier.

 

Därutöver kan data analyseras på transaktionsnivå eller aggregerad nivå.

4.4 Hanteringen av marknadsmissbruksärenden

Finansinspektionen är alltså ansvarig för den övergripande övervak- ningen av de finansiella marknaderna och aktörerna som är verksamma där. I tillsynsansvaret ingår att inleda egna tillsynsundersökningar av handeln på värdepappersmarknaden. Får Finansinspektionen kännedom om ett misstänkt agerande har inspektionen att pröva om det finns ”anledning att anta” att ett brott är begånget och, i så fall, anmäla ärendet till Ekobrottsmyndigheten (19 § marknadsmissbrukslagen), som i sin tur ska fatta beslut om förundersökning ska inledas eller inte. Av förarbetena till marknadsmissbrukslagen framgår att allt förundersökningsarbete med anledning av brottsanmälan ska skötas av Ekobrottsmyndigheten, som dock har möjlighet att begära biträde av Finansinspektionen (se prop. 2004/05:142 s. 108).

Vanligtvis uppmärksammas Finansinspektionen på misstänkt mark- nadsmissbruk genom att övervakare hos en börs eller ett värdepappers- institut rapporterar till inspektionen om egendomligheter i handeln (10 § marknadsmissbrukslagen), eller att en utländsk myndighet initierar ett ärende. I fråga om rapporter som börser eller värdepappersinstitut lämnar ska inspektionen inte göra någon egen granskning eller bedömning av om det kan antas vara fråga om brott. Finansinspektionen är skyldig att snarast överlämna uppgifterna till åklagare (10 § marknadsmissbruks- lagen). Enligt förarbetena innebär dock inte detta att Finansinspektionen är förhindrad att, i egenskap av tillsynsmyndighet, undersöka vad som hänt utifrån andra utgångspunkter (se samma prop. s. 109). Som exempel anges att en anmälan om misstänkt insiderbrott som kommer från en börs eller ett värdepappersinstitut kan ge inspektionen skäl att granska rutinerna hos det institut som genomförde en misstänkt transaktion.

5

Marknadsmissbruksförordningen och

 

marknadsmissbruksdirektivet

5.1

Inledning

 

De gällande bestämmelserna på marknadsmissbruksområdet i lagen om

 

anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och

 

lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella

58

instrument (marknadsmissbrukslagen) genomför i svensk rätt 2003 års

 

marknadsmissbruksdirektiv. I den nya EU-regleringen om marknads- Prop. 2016/17:22 missbruk ersätts 2003 års marknadsmissbruksdirektiv med en förordning, marknadsmissbruksförordningen. En EU-förordning är direkt tillämplig i

varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att inför- liva förordningens materiella bestämmelser med nationell rätt får Sverige därför inte vidta. En EU-förordning kan dock innehålla bestämmelser som förutsätter och kräver att vissa nationella åtgärder vidtas. I marknadsmissbruksförordningen anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att följa vissa bestämmelser i förordningen (artikel 39.3). Medlemsstaterna är bl.a. skyldiga att utse en behörig myndighet (artikel 22). Vidare krävs att medlemsstaterna ska se till att den behöriga myndigheten har vissa angivna befogenheter för att kunna utföra de uppgifter som myndigheten har enligt förordningen (artikel 23). Det åligger också medlemsstaterna att i nationell rätt införa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder för överträdelser av marknadsmissbruksförordningens bestämmelser.

I samband med att marknadsmissbruksförordningen antogs, antogs även ett nytt marknadsmissbruksdirektiv. Marknadsmissbruksdirektivet kompletterar marknadsmissbruksförordningen i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande av förordningens bestämmelser (skäl 23 till direktivet).

5.2Marknadsmissbruksförordningen

5.2.1

Tillämpningsområdet

 

Finansiella instrument

 

Tillämpningsområdet för marknadsmissbruksförordningen anges i

 

artikel 2 och definitioner av vissa termer och uttryck finns i artikel 3. När

 

det gäller definitionerna utgör flera av dem hänvisningar till Europaparla-

 

mentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om mark-

 

nader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG

 

och direktiv 2011/61/EU (förkortat MiFID II) eller andra relevanta rätts-

 

akter.

 

 

Marknadsmissbruksförordningen är, liksom 2003 års marknadsmiss-

 

bruksdirektiv, tillämplig på förfaranden avseende finansiella instrument.

 

Med finansiella instrument avses detsamma som i MiFID II, dvs. aktier

 

och andra överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, fond-

 

andelar och finansiella derivatinstrument (artikel 3.1.1 i förordningen och

 

artikel 4.1.15 i MiFID II). Till följd av att utsläppsrätter utgör finansiella

 

instrument enligt MiFID II (punkt 11, avsnitt C, bilaga I), kommer även

 

dessa instrument att omfattas av marknadsmissbruksförordningen.

 

Därutöver ska de finansiella instrumenten vara upptagna till handel på

 

en reglerad marknad eller på en handelsplats i form av en multilateral

 

handelsplattform (MTF-plattform), eller så ska en ansökan om upp-

 

tagande till handel på någon sådan handelsplats ha lämnats in (artikel 2.1

 

första stycket a och b i förordningen). Marknadsmissbruksförordningen

 

ska också tillämpas på finansiella instrument med vilka handel bedrivs på

 

en organiserad handelsplattform (OTF-plattform, artikel 2.1 första

59

Prop. 2016/17:22

60

stycket c). Med reglerad marknad, MTF-plattform och OTF-plattform avses detsamma som i MiFID II (artikel 3.1.6–3.1.8 och artikel 4.1.21– 4.1.23 i MiFID II). Även finansiella instrument vars värde beror på eller påverkar nämnda finansiella instrument omfattas, t.ex. derivatinstrument som inte handlas på någon handelsplats (artikel 2.1 första stycket d). Förordningen är även tillämplig på beteenden eller transaktioner, inklusive bud relaterade till auktionering vid en auktionsplattform som har godkänts som en reglerad marknad för utsläppsrätter eller andra auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter (artikel 2.1 andra stycket).

Marknadsoperatörer av reglerade marknader samt värdepappersföretag och marknadsoperatörer som driver en MTF-plattform eller en OTF- plattform är skyldiga att anmäla finansiella instrument som upptagits till handel eller handlas för första gången på handelsplatsen, eller för vilka en ansökan om upptagande till handel har gjorts (artikel 4 i marknads- missbruksförordningen). En anmälan ska också göras när ett sådant instrument inte längre handlas eller är upptaget till handel, om uppgiften inte redan är känd för den behöriga myndigheten.

Delar av förordningen, nämligen förbudet mot marknadsmanipulation (artiklarna 12 och 15), ska också tillämpas på vissa spotavtal avseende råvaror (artikel 2.2 a och b). Ett förfarande på spotmarknaden som på- verkar ett finansiellt instrument omfattas av förordningen (artikel 2.2 b). Ett förfarande på den finansiella marknaden som påverkar priset eller värdet på ett spotavtal avseende råvaror där priset eller värdet på ett sådant spotavtal beror på priset eller värdet på det finansiella instru- mentet omfattas också (artikel 2.2 a). En viss typ av förfaranden på spot- marknaden, som påverkar finansiella instrument, undantas dock från tillämpningsområdet. Det gäller förfaranden som avser råvaror som är grossistenergiprodukter (artikel 2.2 b). I definitionen av en grossist- energiprodukt hänvisas till definitionen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 av den 25 oktober 2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi. Den förordningen innehåller förbud mot marknadsmissbruk avseende vissa avtal och derivat som rör el och naturgas (artikel 3.1.22). Bestämmelserna i marknadsmissbruks- förordningen innebär alltså, beträffande marknadsmanipulation, att förordning (EU) nr 1227/2011 får företräde när ett förfarande avser ett spotavtal som är en grossistenergiprodukt, även om förfarandet påverkar ett finansiellt instrument.

Bestämmelserna om marknadsmanipulation ska också tillämpas på beteenden relaterade till s.k. referensvärden (på engelska benchmarks), t.ex. interbankräntor som STIBOR och LIBOR (se vidare skäl 44).

Deltagare på marknaden för utsläppsrätter m.fl.

Marknadsmissbruksförordningen omfattar inte bara emittenter utan även deltagare på marknaden för utsläppsrätter samt auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av den 12 november 2010 om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel

med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (i det följande benämnd auktioneringsförordningen). Riksgäldskontoret är den svenska auktionsförrättaren. Auktionsövervakaren och den auktionsplattform som bland andra Sverige använder finns för närvarande på EU-nivå. Vissa auktionsplattformar har inrättats av medlemsstater (se bilaga III till auktioneringsförordningen).

När det gäller skyldigheter som berör deltagare på marknaden för utsläppsrätter, eller personer i ledande ställning och deras närstående i sådana företag, är skyldigheterna begränsade till att avse sådana deltag- are på marknaden för utsläppsrätter som uppnår en viss tröskel av utsläpp (artikel 3.1.20 i marknadsmissbruksförordningen). Det handlar om skyl- digheten att offentliggöra insiderinformation (artikel 17.2), föra insider- förteckningar (artikel 18.8 a) och anmäla transaktioner genomförda av personer i ledande ställning och deras närstående (artikel 19.1–19.9) Tröskeln har fastställts i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/522 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller undantag för vissa tredjeländers offentliga myndigheter och centralbanker, indikatorer på marknadsmanipulation, tröskelvärden för offentliggörande, den behöriga myndigheten för anmälningar av uppskjutna offentliggöranden, tillstånd att handla under stängda perioder och typer av anmälnings- pliktiga transaktioner för personer i ledande ställning (artikel 5). Avsikten är att endast verksamheter med stora utsläpp ska omfattas, eftersom det är dessa verksamheter som kan påverka priset på utsläpps- rätter (se skäl 51 till marknadsmissbruksförordningen).

När det gäller auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktions- övervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt auktione- ringsförordningen omfattas dessa av skyldigheten att föra insiderförteck- ningar (artikel 18.8 b i marknadsmissbruksförordningen). Personer i ledande ställning och dem närstående personer hos dessa företag eller organ ska vidare anmäla transaktioner relaterade till utsläppsrätter (artikel 19.1 b och 19.10). Företagen eller organen omfattas även av skyl- digheten att skriftligen underrätta personer i ledande ställning om deras skyldigheter och att utarbeta en förteckning över dessa och deras när- stående (artikel 19.5).

Som framgår nedan ska bestämmelser som hänvisar till utsläppsrätter – vilket även omfattar deltagare på marknaden för utsläppsrätter, auktions- plattformar, auktionsövervakare och auktionsförrättare – inte börja tillämpas förrän den 3 januari 2018 (artikel 39.4 andra stycket i mark- nadsmissbruksförordningen, ändrad genom artikel 2 c i Europaparlamen- tets och rådets förordning [EU] 2016/1033 av den 23 juni 2016 om ändring av förordning [EU] nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning [EU] nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning [EU] nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler).

Territoriell avgränsning

Kraven och förbuden i marknadsmissbruksförordningen ska tillämpas på åtgärder och försummelser inom unionen och i ett tredjeland i fråga om de instrument som omfattas av artikel 2.1 och 2.2 (artikel 2.4). Av

Prop. 2016/17:22

61

Prop. 2016/17:22

förordningen framgår att den behöriga myndighet som utses i varje

 

medlemsstat ska se till att reglerna tillämpas dels på handlingar som

 

utförs på medlemsstatens territorium, dels på handlingar som utförs

 

utomlands avseende finansiella instrument som omfattas av förordningen

 

till följd av anknytning till en handelsplats i medlemsstaten (artikel 22).

 

Undantag

 

Förbuden i marknadsmissbruksförordningen mot insiderhandel, olagligt

 

röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation gäller inte för

 

ett bolags handel med egna aktier i ett offentliggjort återköpsprogram

 

som genomförs i syfte att minska aktiekapitalet, konvertera skuldinstru-

 

ment till aktier eller för att fullgöra aktiesparprogram och liknande i

 

förhållande till anställda (artikel 5). Förbuden gäller inte heller offentlig-

 

gjord stabilisering av värdepapper, dvs. s.k. kursvård i samband med t.ex.

 

spridning eller nyemission av aktier i ett bolag. Sådan handel kan vara

 

berättigad av ekonomiska skäl. Undantagen gäller förutsatt att handeln

 

äger rum med nödvändig transparens (skäl 11).

 

Därutöver är marknadsmissbruksförordningen inte tillämplig på

 

transaktioner eller ageranden från medlemsstaters eller vissa EU-institu-

 

tioners sida samt andra angivna organ eller personer som agerar för deras

 

räkning i vissa fall (artikel 6). Dessa undantag från tillämpningsområdet

 

gäller för verksamhet kopplad till penningpolitik, förvaltning av offentlig

 

skuld och unionens klimatpolitik, jordbrukspolitik eller fiskeripolitik.

 

Ikraftträdande

 

Marknadsmissbruksförordningen ska börja tillämpas den 3 juli 2016

 

(artikel 39.2). Bestämmelser som hänvisar till OTF-plattformar, utsläpps-

 

rätter och auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter samt

 

tillväxtmarknader för små- och medelstora företag (SME-marknader) ska

 

dock inte börja tillämpas förrän den 3 januari 2018 (artikel 39.4 andra

 

stycket, ändrad genom artikel 2 c i Europaparlamentets och rådets

 

förordning [EU] 2016/1033). Avsikten är att dessa bestämmelser ska

 

börja tillämpas samtidigt som de bestämmelser som medlemsstaterna ska

 

införa för att genomföra MiFID II. Det datum när MiFID II ska vara

 

genomfört har senarelagts, från den 3 januari 2017 till den 3 januari 2018

 

(se Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/1033).

 

Före den 3 januari 2018 finns det inte några handelsplatser som beteck-

 

nas OTF-plattformar och det är först vid den tidpunkten som utsläpps-

 

rätter kommer att utgöra finansiella instrument. Det innebär även att del-

 

tagare på marknaden för utsläppsrätter, auktionsplattformar, auktions-

 

förrättare och auktionsövervakare ska börja tillämpa bestämmelser som

 

riktar sig till dem först den 3 januari 2018. För dessa företag och organ

 

blir t.ex. skyldigheten att offentliggöra insiderinformation, insider-

 

förteckningar och anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning

 

och deras närstående relevanta först den 3 januari 2018.

62

5.2.2Förbuden mot marknadsmissbruk

Definitionen av insiderinformation

Definitionen av vad som avses med insiderinformation i marknadsmiss- bruksförordningen är omfattande och finns i artikel 7. Definitionen mot- svarar i stora delar den som finns i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv tillsammans med de ytterligare förklaringar av den definition som finns i kommissionens direktiv 2003/124/EG av den 22 december 2003 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG när det gäller definition och offentliggörande av insiderinformation och definition av otillbörlig marknadspåverkan samt i kommissionens direktiv 2004/72/EG av den 29 april 2004 om genomförande av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG när det gäller godtagen marknadspraxis, definition av insiderinformation rörande råvaruderivat, upprättande av förteckningar över personer som har tillgång till insider- information, anmälan av transaktioner som utförs av personer i ledande ställning och rapportering av misstänkta transaktioner. I korthet avses med insiderinformation icke offentliggjord information av specifik natur som hänför sig till en emittent eller ett finansiellt instrument och som, om den blev offentlig, sannolikt skulle ha en väsentlig inverkan på priset på instrumentet eller ett relaterat derivatinstrument. Information ska anses ha väsentlig prispåverkan om en förnuftig investerare sannolikt skulle utnyttja sådan information som en del av grunden för sitt investe- ringsbeslut (artikel 7.4 första stycket i marknadsmissbruksförordningen).

Definitionen av insiderinformation är avgörande för tillämpningen av flera av de förbud och påbud som finns i förordningen. Den som har insiderinformation får t.ex. inte utnyttja den för att handla med finan- siella instrument eller röja den för andra utan att det är berättigat, och en emittent ska offentliggöra sådan insiderinformation som rör emittenten.

Förbudet mot insiderhandel

Enligt marknadsmissbruksförordningen är insiderhandel förbjuden (ar- tikel 14). Även försök till insiderhandel är förbjudet.

Det som anses utgöra insiderhandel enligt förordningen anges i ar- tikel 8.1, nämligen att någon som förfogar över insiderinformation ut- nyttjar denna genom att för egen eller annans räkning

direkt eller indirekt förvärva eller avyttra det finansiella instrument som informationen rör,

ändra eller återkalla en handelsorder om förvärv eller avyttring av det finansiella instrument som informationen rör, förutsatt att ordern lades innan personen fick tillgång till informationen, eller

lägga, ändra eller dra tillbaka ett bud på utsläppsrätter eller andra auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter, som informationen rör, vid sådana auktioner som hålls enligt auktioneringsförordningen.

Insiderhandel innefattar också att, på grundval av insiderinformation, rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel (artikel 8.2). Även den person som använder sig av en sådan rekommen- dation eller uppmaning gör sig skyldig till insiderhandel, om personen i

Prop. 2016/17:22

63

Prop. 2016/17:22

64

fråga inser eller borde inse att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation (artikel 8.3).

Förbudet mot insiderhandel innebär alltså att det är otillåtet att utnyttja den fördel som det ger att förfoga över insiderinformationen (skäl 23). När det gäller utnyttjanderekvisitet anges i skälen att det bör underförstås att en person som förfogar över insiderinformation, och utför eller för- söker utföra en transaktion relaterad till denna information, också har utnyttjat informationen (skäl 24). Vidare anges att en order som lagts innan en person förfogar över insiderinformation inte bör antas utgöra insiderhandel. Om en person därefter har mottagit insiderinformation bör dock alla ändringar av en redan lagd handelsorder relaterad till denna information, inbegripet att ändra eller återkalla handelsordern liksom ett sådant försök, antas utgöra insiderhandel (skäl 25). Det påpekas sam- tidigt att dessa antaganden inte påverkar personens rätt till försvar och möjlighet att påvisa att någon insiderinformation inte utnyttjades vid transaktionen, orderläggningen eller orderändringen. Synsättet bygger på EU-domstolens avgörande i det s.k. Spector Photo-fallet (Mål C-45/08 Spector Photo Group NV m.fl.). Frågan om huruvida en person har över- trätt eller försökt överträda förbudet mot insiderhandel bör enligt förord- ningen bedömas mot bakgrund av syftet med förordningen, dvs. att skydda finansmarknadernas integritet och att höja investerarnas för- troende för dessa marknader. Detta förtroende bygger i sin tur på att investerarna har tillförsäkrats likabehandling och skydd mot otillbörligt utnyttjande av insiderinformation (skäl 24).

Vid tillämpningen av artiklarna 8 och 14 ska även artikel 9 om legitima beteenden beaktas. I artikeln finns en rad beskrivningar av olika situa- tioner när en person som har tillgång till insiderinformation handlar med finansiella instrument och inte ska anses utnyttja insiderinformationen. Det rör sig bl.a. om situationen där informationen finns hos en juridisk person som har effektiva arrangemang för att förhindra att de fysiska per- soner som fattar beslut om transaktioner ska få tillgång till informationen och om situationen där den som handlar gör det på grund av ett uppdrag som marknadsgarant, eller för att fullgöra order som lämnas av andra inom ramen för ett tillstånd att bedriva sådan verksamhet, eller som förberedelser för ett offentligt uppköpserbjudande. Beskrivningarna fungerar i praktiken som undantag från förbudet mot insiderhandel. Dessa undantagsbestämmelser har införts i förordningen för att undvika förbud mot former av finansiell verksamhet som är legitima (se skälen 29 och 30). Det är t.ex. nödvändigt att erkänna marknadsgaranternas roll när dessa agerar som legitima tillhandahållare av marknadslikviditet.

Artikel 8 gäller varje person som förfogar över insiderinformation. I subjektivt hänseende görs dock en skillnad mellan fysiska och juridiska personer som förfogar över insiderinformation på grund av någon av de omständigheter som räknas upp i artikel 8.4 första stycket och personer som inte omfattas av denna uppräkning. I uppräkningen ingår personer som har tillgång till informationen

genom att vara medlemmar av en emittents administrations-, led- nings- eller kontrollorgan eller motsvarande organ för deltagare på marknaden för utsläppsrätter,

genom aktieinnehav i emittenten,

 

till följd av fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden, eller

Prop. 2016/17:22

 

på grund av sin brottsliga verksamhet.

 

För sådana personer gäller alltså bestämmelsen om insiderhandel obe- roende av om de insett eller borde ha insett att det var fråga om insiderin- formation. Ett sådant krav ställs däremot upp beträffande andra än de uppräknade (se artikel 8.4 andra stycket). Vid bedömningen bör hänsyn tas till vad en normal och förnuftig person skulle ha insett eller borde ha insett utifrån de rådande omständigheterna (skäl 26).

Om det är fråga om en juridisk person är bestämmelserna om insider- handel tillämpliga även på fysiska personer som, i enlighet med nationell rätt, deltar i ett beslut att genomföra förvärvet eller avyttringen eller att ändra eller återkalla en lagd handelsorder för den juridiska personens räkning (artikel 8.5).

Olagligt röjande av insiderinformation

Enligt marknadsmissbruksförordningen får insiderinformation inte olag- ligen röjas (artikel 14). Med detta avses att röja insiderinformation utan att röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden (artikel 10.1). Även vidarebefordran av sådana rekom- mendationer eller uppmaningar som avses i artikel 8.2 utgör olagligt röjande av insiderinformation, om den som röjer rekommendationen eller uppmaningen känner till eller borde känna till att den bygger på insider- information (artikel 10.2).

Ett exempel på när röjande av insiderinformation kan ske som ett nor- malt led i fullgörande av t.ex. ett uppdrag eller en tjänst är s.k. marknads- sonderingar. Sådana görs bl.a. för att bedöma potentiella investerares intresse av en eventuell transaktion och dess prissättning, storlek och strukturering. Marknadssonderingar är av betydelse för att kapitalmark- naden ska fungera väl och betraktas därför inte i sig som marknads- missbruk (skäl 32). Röjande av insiderinformation som sker i samband med en marknadssondering anses ske som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden, om det sker i enlighet med de regler om marknadssonderingar som anges i förordningen (artikel 11.4). Marknadsmissbruksförordningens bestämmelser om marknadssondering kompletteras av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/959 av den 17 maj 2016 om fastställande av tekniska standarder för genom- förande för marknadssonderingar med avseende på de system och mallar för anmälan som ska användas av marknadsaktörer som lämnar infor- mation samt registerformatet i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014. Marknadsmissbruksförordningen kompletteras även av kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/960 av den 17 maj 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 avseende tekniska standarder för tillsyn vad gäller lämpliga arrangemang, system och förfaranden för marknadsaktörer som lämnar information vid genomförande av mark- nadssonderingar.

65

Prop. 2016/17:22 Förbudet mot marknadsmanipulation

Marknadsmanipulation omfattar enligt marknadsmissbruksförordningen transaktioner, handelsorder och beteenden som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på ett finansiellt instrument, ett relaterat spotavtal avseende råvaror eller en auktionerad produkt baserad på utsläppsrätter, eller som låser eller kan förväntas låsa fast priset vid en onormal eller konstlad nivå (arti- kel 12.1 a). Det är dock inte fråga om marknadsmanipulation om den person som inledde transaktionen eller utfärdade ordern kan visa att det fanns legitima skäl för agerandet och transaktionen eller handelsordern följer godtagen marknadspraxis. En godtagen marknadspraxis fastställs av den behöriga myndigheten som ansvarar för tillsynen på den berörda marknaden (artikel 13). För att ett förfarande ska undantas från förbudet krävs att den behöriga myndigheten har erkänt förfarandet som en god- tagen marknadspraxis, dvs. godkännandet kan inte ske i efterhand. Praxis som är godtagen på en viss marknad kan inte anses vara tillämplig på andra marknader, såvida inte de behöriga myndigheterna på dessa andra marknader officiellt har godkänt denna praxis.

I marknadsmanipulation innefattas också utförande av transaktioner, orderläggning eller annan aktivitet eller annat beteende som påverkar eller kan förväntas påverka priset på finansiella instrument eller rela- terade spotavtal avseende råvaror, eller en auktionerad produkt baserad på utsläppsrätter, om falska förespeglingar eller annan form av vilse- ledande eller manipulation används (artikel 12.1 b). Även t.ex. ryktes- spridning som ger eller kan förväntas ge falska eller vilseledande signaler om tillgång, efterfrågan eller pris på exempelvis ett finansiellt instrument eller låser fast eller kan förväntas låsa fast priset på ett sådant instrument vid en onormal eller konstlad nivå, utgör marknadsmanipulation. En förutsättning är att personen som spred uppgifterna insåg eller borde ha insett att de var falska eller vilseledande (artikel 12.1 c).

Slutligen kan överföring av falsk eller vilseledande information eller tillhandahållande av falska eller vilseledande ingångsvärden eller annat beteende som manipulerar beräkningen av ett referensvärde utgöra mark- nadsmanipulation, om personen som gjorde överföringen eller tillhanda- höll ingångsvärdena insåg eller borde ha insett att informationen eller ingångsvärdena var falska eller vilseledande (artikel 12.1 d).

I förordningen anges exempel på beteenden som ska anses vara mark- nadsmanipulation (artikel 12.2). Uppräkningen är avsedd att utgöra exempel på marknadsmissbruksstrategier som kan utföras genom t.ex. algoritmisk handel och högfrekvenshandel. De exempel som anges är varken avsedda att vara uttömmande eller att antyda att det inte skulle röra sig om marknadsmanipulation om samma strategier genomförs på annat sätt (skäl 38).

Förordningen innehåller även en icke-uttömmande uppräkning av indikatorer på marknadsmanipulation i samband med falska eller vilse- ledande signaler och låsning av priser (avsnitt A i bilaga 1) samt mark- nadsmanipulation där falska förespeglingar eller andra slag av vilse- ledande eller manipulationer utnyttjas (avsnitt B i bilaga 1). Av exempli- fieringen följer bl.a. att spridning i medierna – inbegripet internet – av

66

felaktiga, partiska eller intressepåverkade investeringsrekommendationer Prop. 2016/17:22 kan utgöra marknadsmanipulation.

När det gäller förbudet mot försök till marknadsmanipulation, ska ett sådant försök skiljas från ett faktiskt agerande eller beteende som ”kan förväntas” leda till marknadsmanipulation, vilket redan omfattas av defi- nitionen av marknadsmanipulation. Ett försök till marknadsmanipulation kan utgöras av en påbörjad aktivitet som inte fullbordas, t.ex. som ett resultat av tekniska problem eller en order som inte beaktas (skäl 41).

När en juridisk person misstänks ha gjort sig skyldig till marknads- manipulation är – i likhet med det som gäller för insiderhandel – bestäm- melserna om marknadsmanipulation även tillämpliga på fysiska personer som, i enlighet med nationell rätt, deltar i ett beslut att för den juridiska personens räkning utföra sådana handlingar som utgör marknadsmani- pulation (artikel 12.4).

5.2.3 Offentliggörande av insiderinformation

En emittent eller en deltagare på marknaden för utsläppsrätter ska enligt

 

marknadsmissbruksförordningen offentliggöra insiderinformation som

 

rör emittenten eller marknadsdeltagaren så snart det är möjligt (arti-

 

kel 17). Som anges i avsnitt 5.2.1 omfattar definitionen av deltagare på

 

marknaden för utsläppsrätter endast de verksamhetsutövare inom EU:s

 

system för handel med utsläppsrätter som – genom sin storlek och verk-

 

samhet – rimligtvis kan förväntas kunna ha en betydande inverkan på

 

priset på utsläppsrätter, på auktionerade produkter baserade på utsläpps-

 

rätterna eller på relaterade finansiella derivatinstrument avseende ut-

 

släppsrätterna. Som vidare anges i avsnitt 5.2.1 har tröskeln för när ett

 

sådant företag omfattas av förordningen fastställts i kommissionens

 

delegerade förordning (EU) 2016/522.

 

Från skyldigheten att offentliggöra insiderinformation får undantag

 

göras, framför allt då ett omedelbart offentliggörande sannolikt skulle

 

kunna skada emittentens legitima intressen (artikel 17.4). En förut-

 

sättning för att informationen inte ska offentliggöras i sådana situationer

 

är dock att ett uppskjutet offentliggörande inte vilseleder allmänheten

 

och att emittenten kan säkerställa att informationen förblir konfidentiell.

 

När väl informationen offentliggörs för allmänheten är dock emittenten

 

eller deltagaren på marknaden för utsläppsrätter skyldig att omedelbart

 

informera den behöriga myndigheten om att offentliggörandet hade

 

skjutits upp och till myndigheten lämna en skriftlig förklaring till hur

 

villkoren för att skjuta upp offentliggörandet uppfylldes. När det gäller

 

den skriftliga förklaringen tillåter dock förordningen att medlemsstaterna

 

i sin nationella lagstiftning fastställer att en sådan förklaring endast

 

behöver lämnas till den behöriga myndigheten på begäran.

 

En emittent som är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut får,

 

under vissa förutsättningar, skjuta upp offentliggörandet av insider-

 

information i syfte att bevara det finansiella systemets stabilitet (artikel

 

17.5).

 

Om insiderinformation röjs till en utomstående som ett normalt led i

 

fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden ska informationen

 

offentliggöras fullständigt och effektivt, såvida inte den som mottagit

67

 

Prop. 2016/17:22

insiderinformationen är skyldig att inte röja denna t.ex. på grund av ett

 

avtal (artikel 17.8).

 

Information som rör emittenter på tillväxtmarknader för små eller

 

medelstora företag får offentliggöras på handelsplatsens webbplats

i stället för på emittentens webbplats, om handelsplatsen erbjuder den möjligheten (artikel 17.9).

5.2.4 Regler för att förhindra och upptäcka marknadsmissbruk

Marknadsövervakning och skyldighet att rapportera misstänkta handelsorder och transaktioner

I marknadsmissbruksförordningen finns regler som syftar till dels att förhindra marknadsmissbruk, dels att marknadsmissbruk ska upptäckas och kunna utredas. Marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en handelsplats, dvs. den som driver en reglerad marknad, MTF- plattform eller OTF-plattform, ska ha effektiva arrangemang, system och förfaranden som kan förhindra och upptäcka marknadsmissbruk (artikel 16.1). Operatörerna ska utan dröjsmål underrätta den behöriga myndig- heten för handelsplatsen om transaktioner och handelsorder som kan utgöra insiderhandel eller marknadsmanipulation eller försök till insider- handel eller marknadsmanipulation.

Även personer som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transak- tioner, t.ex. ett värdepappersinstitut, ska ha effektiva arrangemang och system för att upptäcka misstänkta handelsorder och transaktioner som omedelbart ska rapporteras till den behöriga myndigheten, om personen har rimliga skäl att misstänka att handelsordern eller transaktionen kan utgöra insiderhandel eller marknadsmanipulation eller försök till insider- handel eller marknadsmanipulation (artikel 16.2). Rapporteringen ska ske till den behöriga myndigheten i det land där företaget har beviljats till- stånd eller har sitt huvud- eller filialkontor (artikel 16.3). Den mot- tagande myndigheten ska i sin tur vidarebefordra informationen till den behöriga myndigheten för den berörda handelsplatsen (artikel 16.4).

Detaljerade bestämmelser om övervakningssystem liksom mallar för rapportering har fastställts i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/957 av den 9 mars 2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 vad gäller tekniska standarder för tillsyn avseende lämpliga arrangemang, system och förfaranden samt anmälningsmallar som ska användas för att förebygga, upptäcka och rapportera marknadsmissbruk eller misstänkta handelsorder eller transak- tioner.

Insiderförteckningar

En emittent och den som agerar på uppdrag av emittenten, ska föra en förteckning över vilka anställda och uppdragstagare som har tillgång till insiderinformation (artikel 18). Förteckningen ska utan dröjsmål upp- dateras när anledningen till att en person förekommer på förteckningen ändras, när en ny person behöver läggas till på grund av att han eller hon har tillgång till insiderinformation eller när en person inte längre har

68

tillgång till sådan information (artikel 18.1). Förteckningen ska på be- gäran överlämnas till den behöriga myndigheten så snart som möjligt.

De personer som tas upp på förteckningen ska informeras om vad detta innebär och emittenten ska vidta alla rimliga åtgärder för att se till att alla personer som förekommer på förteckningen skriftligen bekräftar att de är medvetna om de rättsliga skyldigheter som detta medför och de sank- tioner som är tillämpliga vid överträdelser av förbuden mot marknads- missbruk (artikel 18.2). Om en annan person som handlar på emittentens vägnar eller för emittentens räkning tar på sig uppgiften att utarbeta och uppdatera förteckningen, förblir ändå emittenten till fullo ansvarig för att bestämmelserna om förande av förteckning följs.

Bestämmelserna är även tillämpliga på deltagare på marknaden för utsläppsrätter när det gäller sådan insiderinformation om utsläppsrätter som uppkommer i samband med den verksamhet som bedrivs av före- taget i fråga, samt på auktionsplattformar, auktionsförrättare och auk- tionsövervakare i fråga om auktioner som hålls enligt auktionerings- förordningen (artikel 18.8). Däremot ska under vissa förutsättningar emittenter vars finansiella instrument har tagits upp till handel på tillväxtmarknader för små och medelstora företag undantas från kravet på att upprätta en insiderförteckning (artikel 18.6).

Anmälningsskyldighet avseende transaktioner genomförda av personer i ledande ställning och dem närstående personer

Personer i ledande ställning hos en emittent samt dem närstående per- soner ska enligt marknadsmissbruksförordningen anmäla sina transak- tioner i aktier eller skuldinstrument som är utgivna av den emittenten eller derivat eller andra finansiella instrument som är kopplade till dem (artikel 19). Motsvarande gäller för personer i ledande ställning (och dem närstående) hos en deltagare på marknaden för utsläppsrätter i fråga om transaktioner avseende uppsläppsrätter, auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter eller relaterade derivat. Anmälningsskyldigheten gäller transaktioner som sammanlagt under ett kalenderår överstiger ett tröskelvärde (artikel 19.8 eller 19.9). Även pantsättning och utlåning av finansiella instrument som görs av eller på uppdrag av en person i ledande ställning eller en närstående, samt transaktioner som utförs inom ramen för vissa livförsäkringar (kapitalförsäkringar), omfattas av anmälningsskyldigheten (artikel 19.7). Vidare har det nyligen gjorts en ändring av artikel 19 som innebär att det finns en tröskel för vissa typer av transaktioner (se artikel 56 i Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2016/1011 av den 8 juni 2016 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven 2008/48/EG och 2014/17/EU och förordning [EU] nr 596/2014). Bestämmelsen innebär att transaktioner som avser finansiella instrument som utgör en andel i ett företag för kollektiva investeringar i vilken exponeringen mot emittentens aktier eller skuldinstrument inte överstiger 20 procent av de tillgångar som innehas av företaget för kollektiva investeringar inte behöver anmälas. Detsamma gäller för finansiella instrument där underliggande instrument är en portfölj av tillgångar där exponeringen mot emittentens aktier eller skuldinstrument inte överstiger

Prop. 2016/17:22

69

Prop. 2016/17:22

20 procent av portföljens tillgångar. En förutsättning för att anmälnings-

 

skyldighet ska föreligga för sådana transaktioner är vidare att den anmäl-

 

ningsskyldige har möjlighet att få kännedom om exponeringen i fråga

 

eller att denne hade skäl att tro att emittentens aktier eller skuld-

 

instrument överstiger de nyssnämnda tröskelvärdena. Vilka transaktioner

 

i övrigt som ska anmälas preciseras i kommissionens delegerade

 

förordning (EU) 2016/522 (artikel 10). Personer i ledande ställning

 

utgörs av styrelseledamöter, verkställande direktörer och vissa andra

 

ledande befattningshavare (artikel 3.1.25).

 

Anmälan ska göras till emittenten eller deltagaren på marknaden för

 

utsläppsrätter samt till den behöriga myndigheten (artikel 19.1). Sådana

 

anmälningar ska göras utan dröjsmål och senast tre affärsdagar efter det

 

datum som transaktionen genomförts. Den anmälda informationen ska

 

offentliggöras, antingen av den berörda emittenten eller deltagaren på

 

marknaden för utsläppsrätter eller – om medlemsstaten så föreskrivit – av

 

den behöriga myndigheten (artikel 19.3). Mer detaljerade regler om

 

innehållet i anmälan och hur uppgifterna ska offentliggöras finns i

 

kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/523 av den 10 mars

 

2016 om fastställande av tekniska standarder för genomförande med

 

avseende på formatet och mallen för anmälan och offentliggörande av

 

transaktioner som utförs av personer i ledande ställning i enlighet med

 

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014.

 

Bestämmelserna om anmälningsskyldighet gäller även personer i

 

ledande ställning och dem närstående personer hos auktionsplattformar,

 

auktionsförrättare och auktionsövervakare (artikel 19.10). I de fallen

 

avser anmälningsskyldigheten transaktioner avseende utsläppsrätter och

 

relaterade produkter.

 

I förordningen finns även regler om att personer i ledande ställning,

 

under en period av 30 kalenderdagar innan offentliggörandet av en del-

 

årsrapport eller en bokslutskommuniké, inte för egen räkning eller för

 

tredje persons räkning, direkt eller indirekt, får genomföra transaktioner

 

avseende aktier eller skuldinstrument som utgetts av emittenten eller

 

derivatinstrument eller andra finansiella instrument som är kopplade till

 

dessa instrument (artikel 19.11). Emittenten kan medge undantag från

 

handelsförbudet under vissa förutsättningar (artikel 19.12). Dessa förut-

 

sättningar preciseras i kommissionens delegerade förordning (EU)

 

2016/522 (artiklarna 7–9).

5.2.5 Investeringsrekommendationer

 

Den som utarbetar eller sprider investeringsrekommendationer ska enligt

 

marknadsmissbruksförordningen vidta rimliga försiktighetsmått för att

 

säkerställa att informationen presenteras objektivt och att eventuella

 

intressen och intressekonflikter uppges (artikel 20). Reglerna i förord-

 

ningen är kortfattade men de har kompletterats av detaljerade regler i

 

kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/958 av den 9 mars

 

2016 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning

 

(EU) nr 596/2014 vad gäller tekniska standarder för tillsyn för de

 

tekniska villkoren för en objektiv presentation av investerings-

70

rekommendationer eller annan information som rekommenderar eller

 

föreslår en investeringsstrategi och för uppgivande av särskilda intressen Prop. 2016/17:22 och intressekonflikter.

5.2.6Den behöriga myndigheten och dess befogenheter

Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ska säkerställa att förordningen tillämpas i medlemsstaten (artikel 22). Den behöriga myn- digheten ska ha en rad befogenheter för att utreda marknadsmissbruk (artikel 23). Myndigheten ska bl.a. ha rätt att få tillgång till information och data, kunna hålla förhör samt genomföra platsundersökningar och utredningar hos fysiska och juridiska personer. Befogenheterna ska kunna utövas direkt, i samarbete med, eller genom delegering till, andra myndigheter eller marknadsföretag.

Den behöriga myndigheten ska också ha möjlighet att besluta om administrativa sanktioner, såsom sanktionsavgifter, både för fysiska och juridiska personer (artikel 30).

I förordningen fastslås också skyldigheter för de behöriga myndighet- erna att samarbeta och utbyta information sinsemellan och med Euro- peiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma), i synnerhet när det gäller utredningsverksamhet (artiklarna 24 och 25). De behöriga myndigheterna ska vidare, när det är nödvändigt, komma överens om samarbetsformer med sina motsvarigheter i tredjeländer om bl.a. infor- mationsutbyte (artikel 26).

5.3Marknadsmissbruksdirektivet

5.3.1Tillämpningsområdet

Marknadsmissbruksdirektivets syfte och tillämpningsområde är det- samma som gäller för marknadsmissbruksförordningen (artikel 1.1).

Reglerna i direktivet bör tillämpas med beaktande av det rättsliga ram- verket som fastställts i marknadsmissbruksförordningen (skäl 17 i direk- tivet). På samma sätt som förordningen innehåller direktivet undantag för vissa återköpsprogram och stabilisering av värdepapper samt viss verksamhet kopplad till penningpolitik, förvaltning av offentlig skuld och unionens klimatpolitik, jordbrukspolitik eller fiskeripolitik (artikel 1.3).

Marknadsmissbruksdirektivet ska vara genomfört av medlemsstaterna senast den 3 juli 2016, dvs. vid den tidpunkt då marknadsmissbruks- förordningen ska börja tillämpas. De nationella åtgärderna ska dock tillämpas ”med förbehåll för ikraftträdandet av” marknadsmissbruks- förordningen. Det torde innebära att bestämmelser som hänför sig till utsläppsrätter inte behöver tillämpas förrän vid den tidpunkt då de bestämmelser som medlemsstaterna ska införa för att genomföra MiFID II ska börja tillämpas.

71

Prop. 2016/17:22

72

5.3.2Insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation

Insiderhandel och att rekommendera eller förmå annan att ägna sig åt insiderhandel

Enligt marknadsmissbruksdirektivet ska medlemsstaterna se till att insiderhandel samt att rekommendera eller på annat sätt förmå annan att ägna sig åt insiderhandel utgör straffbara handlingar, åtminstone i allvar- liga fall och när de begås med uppsåt (artikel 3).

Med insiderhandel avses att en fysisk person förfogar över insider- information och utnyttjar den, direkt eller indirekt, för att för egen eller annans räkning förvärva eller avyttra finansiella instrument som infor- mationen rör. Definitionen av insiderinformation är densamma som i marknadsmissbruksförordningen (se hänvisningen till marknadsmiss- bruksförordningen i artikel 2.4). Även att utnyttja insiderinformation genom att återkalla eller ändra en handelsorder som avser ett finansiellt instrument som informationen rör, utgör insiderhandel, om handelsordern lades innan personen i fråga fick tillgång till insiderinformationen (artikel 3.4) Beträffande auktioner för utsläppsrätter eller andra auktionerade produkter baserade på utsläppsrätter inbegrips också att lägga, ändra eller dra tillbaka ett bud för egen eller annans räkning (artikel 3.5).

Med att rekommendera eller förmå en annan person att ägna sig åt insiderhandel avses de situationer när en person som förfogar över insiderinformation rekommenderar eller förmår, på grundval av denna information, någon annan person att förvärva eller avyttra finansiella instrument eller att återkalla eller ändra en handelsorder avseende ett sådant instrument som informationen rör (artikel 3.6). Att följa en sådan rekommendation eller uppmaning utgör också insiderhandel, om per- sonen i fråga inser att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation.

Olagligt röjande av insiderinformation

Medlemsstaterna ska se till att olagligt röjande av insiderinformation straffbeläggs, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 4). Med olagligt röjande av insiderinformation avses att röja insiderinformation utan att röjandet sker som ett normalt led i fullgöran- det av tjänst, verksamhet eller åligganden. Även vidarebefordran av en rekommendation eller uppmaning som lämnats på grundval av insider- information anses utgöra olagligt röjande av insiderinformation, om personen i fråga inser att rekommendationen eller uppmaningen bygger på insiderinformation. I likhet med det som föreskrivs i marknads- missbruksförordningen anses en marknadssondering som utförts i enlighet med artikel 11.1–11.8 i förordningen inte utgöra olagligt röjande av insiderinformation.

Marknadsmanipulation

Medlemsstaterna ska se till att marknadsmanipulation straffbeläggs, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 5). Med marknadsmanipulation avses beteenden som ger vilseledande signaler om tillgång, pris och efterfrågan eller som låser fast priset på ett eller

flera finansiella instrument eller ett därtill relaterat spotavtal avseende Prop. 2016/17:22 råvaror på en onormal eller konstlad nivå, såvida inte personen i fråga

hade legitima skäl för beteendet eller detta stämmer överens med god- tagen marknadspraxis på den berörda handelsplatsen. Även att sprida falska eller vilseledande uppgifter, tillhandahålla oriktiga eller vilse- ledande ingångsvärden eller varje annat beteende som manipulerar beräkningen av ett referensvärde utgör marknadsmanipulation.

En skillnad i förhållande till marknadsmissbruksförordningen är att det är fråga om effektrekvisit; i förordningen omfattar förbudet mot mark- nadsmanipulation även beteenden som är ägnade att (”kan förväntas”) ge vilseledande signaler om t.ex. pris.

5.3.3Straffrättsliga påföljder

Enligt var och en av artiklarna om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation ska alltså medlemsstaterna säkerställa att sådant agerande utgör brott, åtminstone i allvarliga fall och när agerandet sker uppsåtligen. Också anstiftan och medhjälp till samt- liga dessa brott, liksom försök till insiderhandel och försök till marknads- manipulation, ska straffbeläggas (artikel 6). Vidare ska juridiska personer kunna göras ansvariga för brott som avses i direktivet och som begåtts till förmån för den juridiska personen av en person som agerat antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning inom den juridiska personen (artikel 8). En sådan ledande ställning ska vara grundad på befogenhet att företräda den juridiska personen, fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller att utöva kontroll inom den juridiska personen. Juridiska personer ska också kunna hållas ansvariga när brister i övervakning eller kontroll som ska utföras av personer i ledande ställning, har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå en överträdelse mot direktivets regler. Den juridiska personens ansvar ska dock inte utesluta lagföring av fysiska personer som begår, anstiftar eller medverkar till ett marknadsmissbruksbrott.

De straffrättsliga sanktionerna ska i samtliga fall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande (artiklarna 7 och 9). Insiderhandel, att rekommendera eller förmå någon att ägna sig åt insiderhandel och marknadsmanipulation ska vara belagda med ett maximistraff på minst fyra års fängelse. Olagligt röjande av insiderinformation ska vara belagt med ett maximistraff på minst två år fängelse.

5.4 Kommissionens genomförandeåtgärder

I marknadsmissbruksförordningen ges kommissionen i uppdrag att anta

 

delegerade akter och genomförandeakter (s.k. genomförandeåtgärder)

 

med närmare detaljer kring förordningens bestämmelser. I vissa fall

 

utgörs de delegerade akterna av s.k. tekniska standarder som utarbetas av

 

Esma och sedan antas av kommissionen (se artiklarna 4.4, 4.5, 5.6, 11.9,

 

11.10, 13.7, 16.5, 17.10, 18.9, 19.15, 20.3, 24.3, 25.9, 26.2 och 33.5) i

 

enlighet med det förfarande som beskrivs i Europaparlamentets och

73

 

Prop. 2016/17:22

rådets förordning

(EU)

nr 1095/2010

om inrättande av

en europeisk

 

tillsynsmyndighet (Esmaförordningen). I andra fall kan kommissionen

 

anta genomförandeakter utan Esmas inblandning (se artiklarna 6.5, 6.6

 

och 12.5, artikel 17.2 tredje stycket och 17.3, artikel 19.13 och 19.14

 

samt artikel 32.5). Det innebär att förordningen kompletteras med

 

ytterligare lagstiftning från EU (nivå 2).

 

 

 

Kommissionen har, i enlighet med det bemyndigande som lämnas i

 

artikel 32.5, antagit en genomförandeakt i vilket det preciseras hur meka-

 

nismerna ska se ut för att möjliggöra rapportering till de behöriga myn-

 

digheterna av faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen

 

(kommissionens genomförandedirektiv [EU] 2015/2392 av den 17 de-

 

cember 2015 om Europaparlamentets och rådet förordning [EU] nr

 

596/2014 vad gäller rapportering till behöriga myndigheter av faktiska

 

eller potentiella överträdelser av den förordningen). Rättsakten har

 

antagits i form av ett direktiv i syfte att ge medlemsstaterna flexibilitet att

 

anpassa systemen för rapportering av överträdelser till sina nationella

 

system (skäl 14). I avsnitt 16 lämnas de förslag och görs de bedömningar

 

som föranleds av genomförandedirektivet.

 

 

Esma har på kommissionens uppdrag lämnat s.k. tekniska råd när det

 

gäller de genomförandeåtgärder som inte förutsätter Esmas inblandning

 

(se Final Report Esma’s technical advice on possible delegated acts

 

concerning the Market Abuse Regulation). Kommissionen har antagit

 

dessa genomförandeakter. Esma har också lämnat kommissionen förslag

 

till tekniska standarder (se Final Report Draft technical standards on the

 

Market Abuse Regulation). Kommissionen har antagit merparten av

 

dessa tekniska standarder. Esmaförordningen ger även Esma rätt att

 

utfärda riktlinjer och rekommendationer till dels behöriga myndigheter,

 

dels finansiella företag, dvs. åtgärder på nivå 3. Riktlinjerna ska syfta till

 

att sörja för en konsekvent harmonisering inom de områden som anges i

 

den aktuella rättsakten. I marknadsmissbruksförordningen ges Esma i

 

uppdrag att ta

fram

riktlinjer i

artiklarna 7.5

och 11.11.

 

6

Rättssäkerhetsgarantier enligt

 

 

Europakonventionen och EU-rätten

 

6.1

Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga

 

6.1.1

Europakonventionen

 

I den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga

 

rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)

 

finns civila och politiska rättigheter reglerade. Detta innefattar skydd för

 

medborgarnas fysiska integritet, rörelsefrihet och privata sfär, krav på en

 

rättvis och snabb rättegång inför en oberoende och opartisk domstol,

 

förbud mot diskriminering, yttrande-, församlings- och religionsfrihet

 

samt rättigheter knutna till val, undervisning och språk. Sverige ratifi-

 

cerade Europakonventionen år 1952 och konventionen införlivades med

 

svensk rätt den 1 januari 1995 då lagen (1994:1219) om den europeiska

74

konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna trädde i kraft. Genom lagen inkorporerades Prop. 2016/17:22 konventionen och dess tilläggsprotokoll i svensk rätt och är således

direkt tillämplig här i landet. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot att meddela lag eller föreskrift som står i strid med Europakonventionen.

6.1.2EU:s rättighetsstadga

När Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 blev Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) rättsligt bindande för såväl EU:s institutioner som för medlemsstaterna (artikel 6.1 första stycket i EU-fördraget). Rättighets- stadgan utgör därmed en del av EU:s primärrätt.

Av EU-fördraget följer även att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, och såsom de följer av medlems- staternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unions- rätten som allmänna principer (artikel 6.3). I den mån EU:s rättighets- stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen (artikel 52.3 i stadgan) Bestämmelsen hindrar emellertid inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. EU- domstolen har i sin praxis varit angelägen om att inte avvika från den konventionsrättsliga praxis som utvecklats av Europadomstolen. En vik- tig skillnad mot Europakonventionen med tillhörande lag är emellertid att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpningen av unionsrätten.

6.2Rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i Europakonventionen

6.2.1Inledning

Enligt artikel 6 i Europakonventionen, som gäller vid prövning av en persons civila rättigheter och skyldigheter eller vid anklagelse för brott, har var och en de rättssäkerhetsgarantier som anges i artikeln, bl.a. rätten till en rättvis, offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. I artikeln fastslås också vissa andra rättssäkerhetsgarantier. Artikeln har i den officiella svenska översättningen (prop. 1997/98:107 s. 11) följande lydelse.

1. Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyl-

 

digheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till

 

en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav-

 

hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall

 

avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från

 

förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen,

 

den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demo-

 

kratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för

 

parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt

 

nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle

 

skada rättvisans intresse.

75

Prop. 2016/17:22

2. Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyl-

 

dig till dess hans skuld lagligen fastställts.

3. Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättig- heter

a)att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, under- rättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom,

b)att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar,

c)att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar,

d)att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom,

e)att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det språk som begagnas i domstolen.

Syftet med artikeln är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Av artikeln och praxis i anslutning till den framgår hur de nationella processreglerna ska utformas för att den enskilde ska tillförsäkras avsedda rättigheter.

Rättssäkerhetsgarantierna i artikeln gäller alltså dels vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter, dels vid anklagelse för brott. När det gäller anklagelse för brott har domstolen, som en utgångspunkt vid tolkningen av artikeln, uttalat att rätten till en rättvis rättsskipning har en mycket stor betydelse i ett demokratiskt samhälle. Bestämmelsens syfte och målsättning tillåter därför inte en restriktiv tolkning av artikel 6.1.

6.2.2 Anklagelse för brott

 

Europadomstolen har i ett stort antal avgöranden tagit ställning till gräns-

 

dragningen mellan straff och disciplinära åtgärder. Vid bedömningen av

 

vad som är anklagelse för brott utgår domstolen från de s.k. Engel-

 

kriterierna (Engel m.fl. mot Nederländerna den 8 juni 1976).

 

Det första kriteriet, och utgångspunkten för bedömningen av om det

 

föreligger en anklagelse för brott eller inte, är hur handlingen klassifi-

 

ceras i nationell rätt. Begreppet brott är dock autonomt, dvs. det ska ges

 

en självständig och allmängiltig tolkning. Domstolen är därför inte

 

bunden av den nationella klassificeringen.

 

Det andra kriteriet är gärningens art. Om det handlar om en gärning

 

som kan utföras av vem som helst och som sanktioneras med ett allmänt

 

förbud, talar det för att artikel 6 i konventionen är tillämplig. Om det

 

däremot är fråga om en överträdelse av förhållningsregler för en viss

 

avgränsad grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter, talar

 

detta mot att det rör sig om brott i konventionens mening. Av betydelse

 

när det gäller gärningens art är också bestämmelsens syfte. Om syftet är

 

avskräckande och bestraffande och inte att kompensera för skada talar

 

det för att gärningen är ett brott. Det tredje kriteriet gäller den möjliga

76

påföljdens art och stränghet. En frihetsberövande påföljd medför i all-

 

mänhet att artikel 6 i konventionen är tillämplig medan typiska disciplin- Prop. 2016/17:22 straff som suspension och varning talar i motsatt riktning (se t.ex.

Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., s. 175 f.). Det faktum att höga sanktionsavgifter kan påföras kan innebära att det blir fråga om brott i Europakonventionens mening (se t.ex.

Grande Stevens m.fl. mot Italien den 4 mars 2014). Enbart den eko- nomiska sanktionens storlek i sig leder dock inte till att förfarande anses straffrättsligt (se t.ex. Porter mot Förenade kungariket den 8 april 2003 och Müller-Hartburg mot Österrike den 19 februari 2013).

6.2.3Tillgång till en oavhängig och opartisk domstol

Rättigheten innebär ett krav på att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter (se t.ex. Sporrong och Lönnroth mot Sverige den 23 september 1982). Rätten till domstolsprövning är inte absolut utan kan vara begränsad, om begränsningen tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta ändamål. Begränsningen får dock inte vara så långtgående att den urholkar det centrala innehållet i artikel 6. Artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet anger att var och en som dömts av domstol för brottslig gärning ska ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol.

Bestämmelserna i konventionen hindrar dock inte att ett första beslut om att påföra en sanktion fattas av en annan myndighet än en domstol, så länge den enskilde har rätt till prövning i domstol enligt artikel 6 och rätt att överklaga enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet (se t.ex.

Le Compte, Van Leuven och De Meyre mot Belgien den 27 maj 1981 och Albert och Le Compte mot Belgien den 10 februari 1983).

Att domstolen är oavhängig och opartisk innebär att den, i sin dömande verksamhet, inte får vara beroende av statsmakterna eller parterna. Det får inte heller för en utomstående iakttagare föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet.

6.2.4

Rätten att inte belasta sig själv

 

Europadomstolen har fastslagit att rätten till en rättvis rättegång också

 

innebär en rätt för den misstänkte att inte uttala sig och en rätt att inte

 

behöva belasta sig själv. Europadomstolen anger att rätten till tystnad och

 

rätten att inte belasta sig själv är internationellt erkända rättsprinciper

 

som befinner sig i artikel 6 kärnområde, trots att de inte uttryckligen

 

nämns i

artikeln. Det var i avgörandet Funke mot Frankrike den

 

25 februari 1993 som Europadomstolen först slog fast denna rätt. Målet

 

gällde en man som dömts att betala böter och vite för att han inte hade

 

lämnat över vissa dokument till tullmyndigheten, som myndigheten

 

ansåg borde finnas hos honom. Europadomstolen fann att mannen hade

 

tvingats bidra till utredningen mot honom själv och att rätten att inte

 

belasta sig själv hade kränkts.

 

Rätten är dock inte absolut. Europadomstolen har t.ex. slagit fast att det,

 

under vissa villkor, kan vara förenligt med Europakonventionen att låta

77

Prop. 2016/17:22

den tilltalades tystnad ha ett för den anklagade negativt bevisvärde (se

 

John Murray mot Förenade kungariket den 8 februari 1996). Vidare har

 

Europadomstolen uttalat att rätten att inte belasta sig själv inte nödvän-

 

digtvis utesluter att tvång används för att t.ex. förmå en person att lämna

 

uppgifter om sina finansiella tillgångar, även om en sanktion kan följa

 

om personen inte gör det, eller att lämna uppgifter till en parlamentarisk

 

undersökningskommission, eftersom det skulle vara svårt att se hur en

 

sådan kommission skulle kunna fungera om den inte hade några tvångs-

 

medel att tillgå (Vondel mot Nederländerna den 23 mars 2006). Det är

 

vidare först efter det att brottmålsrättegången är slutförd som det kan

 

göras en bedömning om användandet av uttalandena i brottmålspro-

 

cessen har gjort rättegången som helhet rättvis eller orättvis enligt arti-

 

kel 6. Avgörande för om det är fråga om en kränkning av artikel 6 är i

 

vilken omfattning man i den efterföljande brottmålsrättegången har

 

använt information som den tilltalade lämnat under tvång, dvs. det måste

 

göras en värdering mot bakgrund av den samlade bevisningen. I Staines

 

mot Frankrike den 16 maj 2000, som gällde medverkan till insiderbrott,

 

grundade sig den fällande domen inte primärt på vad som hade uttalats

 

under ed utan på andra, frivilligt lämnade uppgifter. Under sådana för-

 

hållanden hade artikel 6 inte överträtts.

 

När det gäller rätten att inte belasta sig själv och dess relation till EU-

 

rätten kan det konstateras att EU-domstolen tolkar EU-rätten i ljuset av

 

de grundläggande rättigheter som finns i Europakonventionen (se av-

 

snitt 6.1.2). EU-domstolen har uttalat att kommissionens vidsträckta

 

undersökningsbefogenheter enligt regelverket på konkurrensområdet

 

syftar till att fullgöra den uppgift som tilldelats den enligt EUF-fördraget

 

för att se till att konkurrensreglerna iakttas på den gemensamma mark-

 

naden och för att upprätthålla det konkurrenssystem som företagen

 

ovillkorligen är skyldiga att iaktta, även om vissa begränsningar i

 

kommissionens undersökningsbefogenheter är nödvändiga för att

 

tillgodose behovet av att skydda företagens rätt att inte belasta sig själva

 

(se t.ex. T-112/98 Mannesmannröhren-Werke AG mot Europeiska

 

gemenskapernas kommission p. 62). Enligt EU-domstolens praxis på

 

området har kommissionen rätt att tvinga ett företag att, dels tillhanda-

 

hålla information om fakta som är kända för företaget, dels uppvisa

 

relevanta dokument som finns i företagets ägo (se t.ex. mål 374/87

 

Orkem mot Europeiska gemenskapernas kommission p. 27, och C-301/04

 

P Europeiska gemenskapernas kommission mot SGL Carbon AG p.

 

29–49). Detta gäller trots det faktum att sådana uppgifter och handlingar

 

kan användas av kommissionen för att bevisa att företaget har deltagit i

 

konkurrensbegränsande beteende. Domstolen pekar på att det inte finns

 

något som hindrar företaget från att senare utöva sin rätt till försvar och

 

påvisa att omständigheterna i svaren eller i överlämnade handlingar har

 

en annan innebörd än den som tillskrivs dem av kommissionen.

 

6.2.5

Rätt till kostnadsfritt biträde

 

Frågan om rätten till kostnadsfritt biträde kan bli aktuell när målet rör en

 

anklagelse om brott i Europakonventionens mening. Av artikel 6.3 c i

78

konventionen framgår att den som saknar tillräckliga medel för att betala

 

ett rättegångsbiträde har rätt att ”erhålla ett sådant utan kostnad, om rätt- Prop. 2016/17:22 visans intresse så fordrar”. Vid bedömningen ska hänsyn tas till vilken

sanktion som den anklagade riskerar samt målets art och beskaffenhet. Praxis utvisar att fri biträdeshjälp med stöd av konventionen förutsätter att det är fråga om en betungande sanktion och en komplicerad rättsfråga. Europadomstolen har uttalat att det i princip ska finnas en rätt till juridiskt biträde i fall då frihetsberövande kan komma i fråga som påföljd (se Benham mot Förenade kungariket den 10 juni 1996). Det är dock inte bara vid fängelsestraff som det ansetts påkallat att bevilja fri biträdes- hjälp (se bl.a. Pham Hoang mot Frankrike den 25 september 1992, där en narkotikasmugglare hade dömts att betala mycket höga belopp i form av förverkande och böter). I ett mål rörande skattetillägg ansågs rättvisans intresse däremot inte ha krävt juridiskt biträde på det allmännas bekostnad (Barsom och Varli mot Sverige den 4 januari 2008). I ett annat beslut betonade Europadomstolen att utebliven betalning av skatte- tilläggen enligt svensk lag inte kunnat medföra att de omvandlades till ett fängelsestraff (se Güney mot Sverige den 17 juni 2008). Rätten att biträdas av försvarare gäller inte bara själva rättegången utan också de polisförhör och den förundersökning som föregår åtalet. Som princip har Europadomstolen klargjort att en misstänkt person redan vid det första polisförhöret ska ha rätt att bistås av en försvarare, om det inte finns tvingande skäl att inskränka denna rätt. Även om det undantagsvis finns sådana tvingande skäl, får inskränkningen inte tillåtas skada den miss- tänktes rätt att försvara sig.

6.3Dubbelprövningsförbudet

6.3.1Dubbelprövningsförbudet i Europakonventionen

Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll antogs av Ministerkom- mittén i Europarådet den 22 november 1984. Tilläggsprotokollet har ratificerats av Sverige och gäller också som lag enligt lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se avsnitt 6.1.1). Avsikten med tilläggsprotokollet var att föra in rättigheter från FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och på så sätt stärka Europa- konventionens skydd. Genom artikel 4 i protokollet fick Europakonven- tionen en reglering av principen om att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom för samma brott. Rättigheten eller förbudet har flera benämningar: dubbelbestraffningsförbudet, dubbelprövningsförbudet, förbudet mot dubbla förfaranden och den latinska benämningen ne bis in idem (ej två gånger i samma sak). I det följande används termen dubbelprövnings- förbudet (jfr prop. 2014/15:131 s. 39).

Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet har följande lydelse på svenska.

1. Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.

79

Prop. 2016/17:22

80

2.Bestämmelserna i föregående punkt skall inte utgöra hinder mot att målet tas upp på nytt i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den berörda staten, om det föreligger bevis om nya eller nyuppdagade omständigheter eller om ett grovt fel har begåtts i det tidigare rättegångsförfarandet, vilket kan ha påverkat utgången i målet.

3.Avvikelse får inte ske från denna artikel med stöd av artikel 15 i konventionen.

Av ordalydelsen i punkt 1 framgår tydligt att dubbelprövningsförbudet är begränsat till att gälla samma rättssubjekt. Vidare skyddar bestämmelsen bara mot lagföring inom en och samma stat. I andra delar är bestäm- melsen inte lika tydlig. Detta gäller bl.a. frågor om vad som avses med att lagföras eller straffas eller vad som utgör samma brott. Förenklat kan dock sägas att bestämmelsen avser att förhindra att samma person prövas för samma brott två gånger.

Det kan framhållas att dubbelprövningsförbudet inte förbjuder att flera straff döms ut för samma brott, utan att samma brott prövas på nytt, dvs. vid olika tillfällen.

I punkt 2 finns undantag från huvudregeln. Hinder mot ny lagföring ska inte föreligga när det har framkommit nya viktiga omständigheter som kan påverka utgången i målet eller det i den tidigare rättegången förekommit ett grovt rättegångsfel som kunnat ha sådan effekt. Det finns således utrymme för t.ex. resning eller undanröjande av en dom på grund av domvilla om sådana förfaranden är möjliga enligt den nationella rätten.

Skattetillägg i Europadomstolen

Det har konstaterats att uttag av de svenska skattetilläggen, även om de fastställs i en administrativ process, utgör en anklagelse om brott i Europakonventionens mening (Europadomstolens avgöranden i målen

Janosevic mot Sverige samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige den 23 juli 2002). Denna bedömning avsåg artikel 6 i Europa- konventionen, men bedömningen av vad som utgör ett straff i Europa- konventionens mening görs på samma sätt avseende dubbelprövnings- förbudet. Avgörandena innebar inte något krav på att skattetilläggen, även om de anses ha straffrättslig karaktär i Europakonventionens mening, omdefinieras till en straffrättslig sanktion eller prövas i ett straffrättsligt förfarande. I det följande när det talas om Europa- konventionen avses även de tilläggsprotokoll som Sverige har anslutit sig till, om inte annat framgår av sammanhanget.

Det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott och dess fören- lighet med dubbelprövningsförbudet prövades av Europadomstolen bl.a. genom Rosenquist mot Sverige den 14 september 2004. Reglerna bedömdes då inte strida mot dubbelprövningsförbudet. I det fallet ansåg domstolen att de båda förfarandena inte avsåg samma brott (idem) bl.a. eftersom ansvar för skattebrott förutsatte att det fanns uppsåt, medan motsvarande krav inte ställdes upp för att ta ut skattetillägg. Domstolen beaktade också att ansvar för skattebrott och skattetillägg tjänade olika syften.

Europadomstolen gjorde dock en annan bedömning i domen Lucky Dev mot Sverige den 27 november 2014. Klagomålet om dubbelprövnings- förbudet avsåg såväl skattetillägg i relation till skattebrott som skatte- tillägg i relation till bokföringsbrott. När det gäller skattebrottet hade klaganden frikänts från åtalet men avseende bokföringsbrottet hade fällande dom meddelats. Klagomålet avsåg också rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6, där det hade gjorts gällande att beviskraven för uttag av skattetillägg var för låga. Europadomstolen ansåg, i likhet med både klaganden och regeringen, att påförandet av skattetillägg och åtalet för skattebrott avsåg samma brott. Domstolen ansåg att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade skett på den grunden att processen avseende skattetillägg hade fortsatt efter det att brottmålsprocessen hade avslutats. Processen avseende bokföringsbrott ansågs röra en annan gärning än den som var aktuell i processen om skattetillägg och kombi- nationen av dessa förfaranden hade därför inte innefattat någon kränk- ning av dubbelprövningsförbudet. Klagomålet enligt artikel 6 avvisades som uppenbart ogrundat. Den 21 oktober 2014 har Europadomstolen också avvisat tre klagomål gällande dubbelprövningsförbudet på grund av ej uttömda inhemska rättsmedel.

Med hänsyn till den nya rättsliga synen som följt på Högsta dom- stolens ändrade praxis 2013 (mer om detta nedan) kom Europadomstolen fram till att det nu fanns tillgängliga och effektiva rättsmedel i Sverige som kunde ge kompensation för påstådda kränkningar av artikel 4 i tilläggsprotokollet och som gällde retroaktivt, som kunde tillkomma klagandena (Shibendra Dev mot Sverige, Henriksson mot Sverige, och

Åberg mot Sverige, samtliga den 21 oktober 2014). Härefter har ytter- ligare ett antal avgöranden med motsvarande innebörd meddelats av Europadomstolen.

Utvecklad praxis angående samma brott

Dubbelprövningsförbudet gäller nya straffrättsliga förfaranden för samma brott som i det tidigare avgörandet. Före domen i målet Zolotukhin mot Ryssland (den 10 februari 2009) uppställde Europa- domstolens praxis två villkor för att det nya förfarandet skulle anses gälla samma brott. Det nya förfarandet skulle för det första gälla samma faktiska handling som det tidigare avgörandet. För det andra skulle det inte vara någon väsensskillnad mellan de tillämpliga lagreglerna. Lag- reglerna fick inte skilja sig från varandra ”in their essential elements” (Franz Fischer mot Österrike den 29 maj 2001). Med tillämpning av detta synsätt uttalade domstolen i målet Rosenquist mot Sverige, gällande förhållandet mellan de svenska reglerna om skattetillägg och skattebrott, att brotten i lagreglerna skilde sig åt med avseende på subjektiva rekvisit och syfte och därför inte utgjorde ”samma brott” enligt artikel 4 i tilläggsprotokollet.

Genom Zolotukhin-domen har emellertid praxis på området för samma brott (idem) ändrats. Det står nu klart att dubbelprövningsförbudet ska förstås som ett förbud mot åtal eller rättegång för ett andra ”brott” i den mån som detta härrör från identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma (Zolotukhin mot Ryssland p. 82). Det nya synsättet baserar sig helt på faktiska gärningar och avvisar den rättsliga klassificeringen av

Prop. 2016/17:22

81

Prop. 2016/17:22

82

gärningar som mindre relevant. Enligt Europadomstolen ska prövningen utgå från de fakta som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma svarande och är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum och vars existens måste bevisas för att en fällande dom ska uppnås eller ett straffrättsligt förfarande inledas. Det kan nämnas att Zolotukhin- domen inte avsåg skatteförfarandet utan sanktioner till följd av en persons agerande inne på ett militärt område.

Förändringen av Europadomstolens praxis har sedermera bekräftats i ett antal domar (se t.ex. Ruotsalainen mot Finland den 16 juni 2009,

Maresti mot Kroatien den 25 juni 2009 och Tsonyo Tsonev mot Bulgarien den 14 januari 2010). Praxisförändringen bekräftades i svensk rätt i NJA 2010 s. 168 I och II. Högsta domstolen uttalade där att Europadomstolens tidigare praxis gällande bedömningen av vad som utgör samma brott enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet numera är överspelad. Av olika anledningar ansåg domstolen dock att det inte fanns skäl att anse det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott som oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Om svensk praxis, se nedan under rubrik ”Dubbelprövningsförbudet i svensk praxis”. I Europa- domstolens avgörande Pirttimäki mot Finland den 20 maj 2014, där en person dels dömts för skattebedrägeri i sin egenskap av företrädare för ett bolag, dels påförts ett skattetillägg, ansågs det inte vara fråga om samma brott dels då det gällde två olika personer, ”legal entities” (ett bolag och en person), dels då det gällde olika ageranden: Skattebedrägeriet avsåg oriktigt uppgiftslämnande i bolagets deklaration och skatteförhöjningen avsåg den enskilde personens deklarationsförfarande. Någon kränkning av dubbelprövningsförbudet hade således inte skett.

Den 27 november 2014 kom så ett avgörande även avseende Sverige. I det ovan nämnda målet Lucky Dev mot Sverige ansåg domstolen att på- förandet av skattetillägg och åtalet för skattebrott avsåg samma brott. För att komma fram till detta tog Europadomstolen uttryckligen vägledning av uttalanden i Zolotukhin-domen (p. 82) och anförde att klagandens åtal och uttag av skattetillägg grundades på samma underlåtenhet att dekla- rera inkomster från affärsverksamhet och mervärdesskatt. Dessutom avsåg skatteförfarandet och brottmålsförfarandet samma tidsperiod och väsentligen samma belopp undandragna skatter. Därmed var idem- momentet av dubbelprövningsförbudet uppfyllt (p. 54). Det aktuella klagomålet omfattade också en påstådd kränkning avseende bokförings- brott och skattetillägg. Processen avseende bokföringsbrott befanns dock av Europadomstolen röra en annan gärning än den som var aktuell i pro- cessen om skattetillägg och kombinationen av dessa förfaranden hade därför inte innefattat någon kränkning av dubbelprövningsförbudet (p. 55).

Lagföras eller straffas

Den svenska ordalydelsen av bestämmelsen anger att man inte får lag- föras eller straffas på nytt. Det engelska uttrycket är ”tried or punished again”. Dubbelprövningsförbudet syftar till att förhindra upprepandet av ett straffrättsligt förfarande som har avslutats genom ett slutligt av- görande (Gradinger mot Österrike den 23 oktober 1995). Ett avgörande spärrar således mot ny lagföring endast om det innebär att den tilltalade

blir fälld eller frikänd från brottet, se t.ex. Smirnova och Smirnova mot Ryssland den 3 oktober 2002 och Wassdahl mot Sverige den 29 novem- ber 2005.

Dubbelprövningsförbudet hindrar alltså inte bara ett andra straff utan även en andra prövning för samma brott. Det är således inte av betydelse om personen verkligen döms för ett brott, utan själva prövningen utgör hinder för en andra prövning. Att en person frikänns från ett åtal utgör också hinder för en andra prövning av samma brott, se också Lucky Dev mot Sverige (p. 58). Lagföringen eller prövningen ska alltså innebära att man prövar den enskildes skuld slutligt. Sådana förfaranden som inte innebär en slutlig prövning av den enskildes skuld är inte hinder för ett andra förfarande.

Laga kraft

Dubbelprövningsförbudet är utformat som en res judicata-regel och som nämns under föregående rubrik syftar det till att förhindra upprepandet av ett straffrättsligt förfarande som har avslutats genom ett slutligt avgörande (Gradinger mot Österrike p. 53). Ett avgörande är slutligt om det har ”acquired the force of res judicata” (Zolotukhin mot Ryssland p. 83). Så är fallet när avgörandet är oåterkalleligt, dvs. när inga ordinarie rättsmedel är tillgängliga eller när parterna har uttömt sådana rättsmedel eller har låtit tidfristen löpa ut utan att göra bruk av dem (Zolotukhin mot Ryssland p. 107). Även Explanatory Report till sjunde tilläggsprotokollet (ETS No. 117) betonar att principen bara är tillämplig om det finns ett slutligt avgörande (p. 29 jämfört med p. 22). Det handlar således om att ett förfarande inte får upprepas efter att ett avgörande fått laga kraft. Se mer under nästa rubrik.

Parallella förfaranden och förfaranden med nära samband

Frågan om vad som är samma brott (idem) kan sägas ha klargjorts i stora delar genom Zolotukhin mot Ryssland. Innebörden av förbudet mot upp- repningen (bis), har dock inte varit lika klar. Det finns exempel på när straff utdömda i olika förfaranden har ansetts förenligt med dubbelpröv- ningsförbudet, såsom RT mot Schweiz den 30 maj 2000, Nilsson mot Sverige den 13 december 2005 och Maszni mot Rumänien den 21 september 2006 som alla avser indragningar av körkort i en annan process än brottmålet. I vissa fall har det varit fråga om parallella för- faranden. I vissa fall har grunden för bedömningen att förfarandet är förenligt med förbudet angetts vara att förfarandena haft en tillräckligt nära koppling, eller att det andra förfarandet inte inneburit en själv- ständig prövning av skuldfrågan.

Det finns senare praxis där parallella förfaranden har bedömts som oförenliga med förbudet, på så sätt att det andra, pågående förfarandet borde ha avbrutits när det första förfarandet fick laga kraft, se t.ex.

Tomasovic mot Kroatien den 18 oktober 2011, Muslija mot Bosnien- Herzegovina den 14 januari 2014, Grande Stevens m.fl. mot Italien den 4 mars 2014 och Glantz mot Finland och Nykänen mot Finland den 20 maj 2014.

I Häkkä mot Finland den 20 maj 2014 som också gäller parallella förfaranden befanns ingen kränkning ha ägt rum trots att ett av

Prop. 2016/17:22

83

Prop. 2016/17:22

förfarandena fick laga kraft. Skälet synes vara att det kvarstående för-

 

farandet inte var föremål för klagomål av den enskilde (p. 52).

 

Frågan om vad som gäller för parallella förfaranden i relation till det

 

svenska systemet med skattetillägg och skattebrott som gällde fram till

 

den 1 januari 2016 klargjordes också genom domen Lucky Dev mot

 

Sverige. I domen sades bl.a. följande. Artikel 4 i sjunde tilläggs-

 

protokollet hindrar inte att parallella förfaranden pågår före dess att det

 

finns ett slutligt avgörande. I de fallen kan det inte sägas att den enskilde

 

har prövats flera gånger för ett brott för vilket han redan har slutligt blivit

 

frikänd från eller dömts för (p. 59). Artikel 4 utgör inget skydd mot lis

 

pendens. Europadomstolen noterar att de svenska högsta domstolarna har

 

ansett att även pågående, ej avslutade förfaranden hindrar att ett andra

 

förfarande avseende samma brott påbörjas och att de har ansett att

 

hindret uppstår när Skatteverket beslutar att ta ut skattetillägg eller när ett

 

åtal väcks. Denna garanti mot parallella förfaranden kan dock inte här-

 

ledas från artikel 4 (p. 60).

 

Dubbelprövningsförbudet på marknadsmissbruksområdet

 

I det ovan nämnda avgörandet Grande Stevens m.fl. mot Italien fick

 

Europadomstolen ytterligare en möjlighet att klargöra frågor om tillämp-

 

ningen av dubbelprövningsförbudet. Målet gällde ett överklagande av

 

administrativa sanktionsavgifter som den italienska tillsynsmyndigheten

 

på finansmarknadsområdet, CONSOB, hade påfört sökandena, två

 

ledningspersoner samt två företag, samtidigt som sökandena var föremål

 

för en brottmålprocess efter att ha anklagats för otillbörlig marknads-

 

påverkan. Sökandena hade påförts höga administrativa sanktioner för att

 

ha ett lämnat ett pressmeddelande med beskedet att inga initiativ hade

 

undersökts eller inletts med anledning av ett utgånget finansieringsavtal,

 

trots att CONSOB hade begärt offentliggörande av uppgifter om even-

 

tuella initiativ. I själva verket var förhandlingarna med en bank i ett långt

 

framskridet stadium. Drygt ett år senare väcktes brottmål mot sökandena.

 

Enligt domstolen rörde brottmålsprocessen som fördes mot sökandena,

 

omständigheter som var identiska med dem för vilka sökandena hade

 

prövats slutligt ansvarig av CONSOB, med administrativa påföljder som

 

resultat. Domstolen fastslog att de administrativa påföljder som

 

CONSOB hade påfört sökandena skulle betraktas som straffrättsliga på-

 

följder, i ljuset av syftet med Europakonventionen. Domstolen fastslog

 

att ett påbörjat straffrättsligt förfarande för överträdelser som redan har

 

varit föremål för CONSOB administrativa sanktioner utgör en ne bis in

 

idem-situation, där rättsliga åtgärder inte kan väckas två gånger för

 

samma sak. Genom domen bekräftar domstolen att dubbelprövnings-

 

förbudet även omfattar administrativa sanktioner genom att definiera

 

dem som att vara av i huvudsak straffrättslig karaktär, även om de

 

formellt klassificeras som icke-kriminella i nationell lagstiftning.

6.3.2 Dubbelprövningsförbudet i EU:s rättighetsstadga

 

I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, be-

 

nämnd EU:s rättighetsstadga, finns också en bestämmelse om dubbel-

84

prövningsförbudet. Stadgan är sedan Lissabonfördragets ikraftträdande

 

den 1 december 2009 en del av primärrätten och är således direkt tillämplig.

Enligt artikel 50 i EU:s rättighetsstadga får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit fri- känd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Formuleringen är inte helt identisk med dubbelpröv- ningsförbudet i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll. Det är inte heller helt självklart att den har exakt samma innebörd som konven- tionens dubbelprövningsförbud. En viktig skillnad mot Europakonven- tionen med tillhörande lag är att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpning av unionsrätten. Det är således av vikt vad som utgör unions- rätt. Det kan också nämnas att bestämmelsen har ett vidare tillämpnings- område, då det i stället för att begränsas till samma stat, gäller ”i unionen”.

Åkerberg Fransson-domen

Med anledning av att Haparanda tingsrätt i december 2010 begärt förhandsavgörande från EU-domstolen avseende tolkningen av dubbel- prövningsförbudet i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga meddelade EU- domstolen dom den 26 februari 2013 i mål C-617/10, Hans Åkerberg Fransson. Av domen kan utläsas bl.a. följande.

EU-domstolen ansåg sig vara behörig att besvara de frågor som hade ställts och att lämna samtliga tolkningsfakta som var nödvändiga för att den hänskjutande domstolen skulle kunna avgöra om den nationella lagstiftningen är förenlig med dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i rättighetsstadgan (p. 31). Ställningstagandet motiverades med att skatte- tillägg och åtal för skattebrott som grundats på att oriktiga uppgifter lämnats avseende mervärdesskatt utgör tillämpning av EU-rätten i den mening som avses i stadgan. I det sammanhanget uttalades att när en domstol i en medlemsstat har att – i ett fall där de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna inte är fullständigt bestämda av unionsrätten – pröva om en bestämmelse eller en åtgärd i nationell rätt, som utgör en tillämp- ning av unionsrätten, är förenlig med de grundläggande rättigheterna, förblir nationella myndigheter och domstolar behöriga att tillämpa natio- nella normer för skydd av grundläggande rättigheter. Detta förutsatt att tillämpningen av dessa normer varken undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan (p. 29).

När det gäller frågan om dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga ska tolkas så att den utgör hinder för att väcka åtal för skattebrott mot någon som redan har påförts skattetillägg för samma oriktiga uppgiftslämnande i deklarationen, förutsätter en sådan tillämp- ning att de åtgärder som redan vidtagits mot den tilltalade genom ett lagakraftvunnet avgörande är av straffrättslig karaktär (p. 32 och 33). Artikel 50 hindrar inte en medlemsstat från att, för samma gärning i form av underlåtenhet att deklarera mervärdesskatt, tillämpa en kombination av skatterättsliga och straffrättsliga sanktioner. I syfte att säkerställa upp- börden av samtliga inkomster från mervärdesskatt, och därigenom att värna unionens ekonomiska intressen, står det medlemsstaterna fritt att själva välja de sanktioner som ska vara tillämpliga. Det kan vara admi-

Prop. 2016/17:22

85

Prop. 2016/17:22

nistrativa eller straffrättsliga sanktioner. Det är först när ett skattetillägg

 

har straffrättslig karaktär, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan,

 

och skattetilläggsbeslutet fått laga kraft, som artikeln hindrar att en och

 

samma person lagförs för samma gärning (p. 34).

 

Enligt EU-domstolen ankom det på Haparanda tingsrätt att bedöma

 

huruvida det finns anledning att pröva den kombination av skatterättsliga

 

och straffrättsliga sanktioner som är föreskriven i den nationella lagstift-

 

ningen mot de nationella normerna. En sådan prövning kan utmynna i att

 

Haparanda tingsrätt finner att kombinationen strider mot dessa normer,

 

förutsatt att återstående sanktioner är effektiva, proportionella och av-

 

skräckande (p. 36, enligt lydelse efter EU-domstolens rättelse den 7 maj

 

2013).

6.3.3 Dubbelprövningsförbudet i svensk rättspraxis

 

Fram till den 11 juni 2013 hade både Högsta förvaltningsdomstolen och

 

Högsta domstolen ansett att det svenska systemet med skattetillägg och

 

en straffrättslig sanktion inte var oförenligt med Europakonventionens

 

dubbelprövningsförbud (RÅ 2009 ref. 94 och NJA 2010 s. 168 I och II).

 

Genom Högsta domstolens beslut i plenum den 11 juni 2013 ändrades

 

praxis (NJA 2013 s. 502). Sammanfattningsvis ansåg Högsta domstolen

 

att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott

 

(gärning) omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot

 

skattebrottslagen. Rätten omfattar såväl mervärdesskatt som andra skatter

 

och avgifter. Den gäller när skattetillägg och påföljd för skattebrott

 

aktualiseras för en och samma fysiska person, också i vissa situationer

 

när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget. Det före-

 

ligger hinder (lis pendens) mot åtal för skattebrott även om beslutet om

 

skattetillägg inte har fått laga kraft. I avgörandet uttalades också att

 

dubbelprövningsförbudet normalt inte hindrar åtal och dom för bok-

 

föringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut.

 

Härigenom bedömdes således systemet med skattetillägg och skatte-

 

brott som oförenligt med dubbelprövningsförbudet och dubbelprövnings-

 

förbudets innebörd nationellt konstaterats äga tillämpning även på lis

 

pendens-situationer.

 

Det kan nämnas att vad gäller dubbelprövningsförbudet enligt EU-

 

stadgan bedömde Högsta domstolen att Åkerberg Fransson-domen inne-

 

bär att den som har fått ett skattetillägg avseende mervärdesskatt inte kan

 

åtalas för ett motsvarande skattebrott, oavsett vilken bedömning som kan

 

göras av de olika sanktionernas effektivitet.

 

Högsta förvaltningsdomstolen har genom dom den 29 oktober 2013

 

frångått sin tidigare praxis (HFD 2013 ref. 71). Högsta förvaltnings-

 

domstolen fann att när en skattskyldig har åtalats för skattebrott får beslut

 

inte fattas om skattetillägg som grundas på samma oriktiga uppgifter som

 

åtalet.

 

Högsta domstolens syn i NJA 2013 s. 502 att dubbelprövningsförbudet

 

normalt inte hindrar åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att

 

skattetillägg har tagits ut, har bekräftats av senare avgörande. Högsta

 

domstolen undanröjde den 25 april 2014 (NJA 2014 s. 377) en hovrätts-

86

dom om avvisning av ett åtal för bl.a. bokföringsbrott på grund av tidig-

 

are uttaget skattetillägg. Högsta domstolen fann att besluten om skatte- Prop. 2016/17:22 tillägg inte hindrade en prövning av åtalet för grovt bokföringsbrott.

6.3.4Nya regler om skattebrott och skattetillägg

Som framgår ovan är enligt Europadomstolen samtidiga skattetilläggs- och skattebrottsförfaranden inte oförenliga med dubbelprövningsförbudet utan en kränkning sker först om det kvarvarande förfarandet inte avbryts när ett förfarande får laga kraft. Reglerna om skattetillägg och skattebrott som tillåter prövningar vid två olika tillfällen har dock återkommande utsatts för kritik från olika håll. Medan en utredning pågick om att stärka rättssäkerheten förändrades rättsläget då systemet med skattetillägg och skattebrott av Högsta domstolen genom nämnda NJA 2013 s. 502 be- dömdes som oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Högsta förvalt- ningsdomstolen följde efter med samma bedömning i oktober 2013 genom HFD 2013 ref. 71. Rättsutvecklingen gjorde därför att ändringar i lagstiftningen var mycket angelägna och regeringen lade därför fram ett lagförslag som i korthet innebär att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om Skatteverket dessförinnan har fattat beslut om skatte- tillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person, se propositionen Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor (prop. 2014/15:131). Omvänt får inte Skatteverket fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Vidare har en reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införts. Allmän domstol ska i samband med skattebrotts- processen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. Dessutom justerades reglerna om åtalsprövning i skattebrottslagen.

De nya reglerna innebär att en åtalad person kan dömas i allmän domstol både till att betala skattetillägg och till fängelsestraff för skatte- brott för en och samma handling. De innebär dock att den enskilde slipper föra två olika processer rörande samma handling, dvs. både hos Skatteverket (eller vid överklagande i förvaltningsdomstol) gällande skattetillägg och i allmän domstol gällande sanktion för skattebrott. I stället sker en enda prövning antingen hos Skatteverket (eller vid överklagande i förvaltningsdomstol) eller i allmän domstol. De nya reglerna trädde i kraft den 1 januari 2016 (se lagen [2015:632] om talan om skattetillägg i vissa fall).

87

Prop. 2016/17:22

88

7 Några allmänna utgångspunkter

7.1Anpassningar av svensk rätt

Den lösning som valts på EU-nivå med en marknadsmissbruksförordning som ersätter 2003 års marknadsmissbruksdirektiv och ett nytt marknads- missbruksdirektiv som kompletterar förordningen får återverkningar även på svensk rätt. Det rör sig dels om behovet av ändringar i sak av nuvarande regler, dels om den lagtekniska lösningen på ett mer över- gripande plan. Den senare frågan behandlas i detta avsnitt.

Ett viktigt syfte bakom marknadsmissbruksförordningen och mark- nadsmissbruksdirektivet är att uppnå harmoniserade och effektiva regler på marknadsmissbruksområdet (skälen 3–5 till förordningen och skälen 4, 7 och 8 till direktivet). En förutsättning för den eftersträvade harmoni- seringen är att medlemsstaternas nationella regelverk inte ställer upp ytterligare eller annorlunda krav än dem som följer av det gemensamma regelverket. En utgångspunkt vid anpassningen av svensk rätt till förord- ningen och genomförandet av direktivet bör därför vara att bestämmel- serna i lag och andra författningar ska motsvara dem i förordningen och direktivet. Även om det finns utrymme för avvikande nationella regler bör sådana behållas eller införas endast när det finns starka skäl för det.

I marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet används en rad facktermer, förkortningar och uttryck, t.ex. utsläppsrätt, MTF-plattform och OTF-plattform. Flera av dessa härrör från andra EU- rättsakter på värdepappersmarknadsområdet. Dessa uttryck kan antingen anpassas så långt det är möjligt till ett språkbruk som ligger närmare svensk lagstiftningstradition eller så kan den terminologi som används i EU-rättsakterna användas även i den svenska lagstiftningen. Eftersom det till stor del är fråga om en direkt tillämplig EU-förordning som komp- letteras av delegerade rättsakter som också är direkt tillämpliga EU-för- ordningar, skulle det medföra problem om man i svensk lagstiftning skulle avvika alltför mycket från de termer och uttryck som används i EU-rättsakterna. Detta är i sig ett skäl att följa terminologin i marknads- missbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. I samman- hanget bör även beaktas förändringstakten i den lagstiftning som sker på EU-nivå. Under senare år har en mängd EU-direktiv och EU-förord- ningar på värdepappersmarknadsområdet antagits och ändrats. I många fall är det grundläggande direktiv och förordningar som har tillkommit eller ändrats, t.ex. har Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instru- ment (förkortat MiFID I) upphävts och ersatts av MiFID II och Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (förkortad MiFIR). En direktiv- och förordningsnära terminologi underlättar både anpassningen och tolkningen av svenska lagar och andra författningar i förhållande till de förändringar som sker på EU-nivå. Övervägande skäl talar således för att terminologin i svensk rätt så långt det är möjligt ska stämma överens med terminologin i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet.

7.2

Den behöriga myndigheten

Prop. 2016/17:22

Regeringens bedömning: Finansinspektionen bör även i fortsätt- ningen vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruks- förordningen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt marknadsmissbruksför- ordningen (artikel 22) ska varje medlemsstat utse en behörig myndighet enligt förordningen. Den behöriga myndigheten ska övervaka att förord- ningens bestämmelser följs och besluta om sanktioner samt i övrigt full- göra de uppgifter som anges i förordningen.

Finansinspektionen är den myndighet i Sverige som har tillsyn över värdepappersmarknaden och är i dag behörig myndighet enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv (se 16 § marknadsmissbrukslagen). Finans- inspektionen har ett internationellt kontaktnät med andra tillsynsmyndig- heter, vilket är av stor betydelse för att kunna samarbeta på det sätt som krävs enligt marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 25 och 26). Finansinspektionen har också, genom de lagändringar som redan gjorts till följd av marknadsmissbruksförordningen, utsetts till behörig myn- dighet enligt marknadsmissbruksförordningen (17 § lagen om anmäl- ningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). De lag- ändringar som föreslås i denna proposition ger inte anledning att ändra bedömningen att det är Finansinspektionen som bör vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen (prop. 2015/16:120 s. 45 f.).

7.3

Bestämmelser som kompletterar

 

 

marknadsmissbruksförordningen

 

 

 

Regeringens förslag: De bestämmelser som är nödvändiga till följd

 

av marknadsmissbruksförordningen samlas i en ny lag med komplet-

 

terande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot

 

det.

 

 

Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksförordningens

 

förbud och påbud är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska

 

eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda

 

åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser med

 

nationell rätt får Sverige därför inte vidta. Enligt förordningen måste

 

medlemsstaterna dock vidta nödvändiga åtgärder för att följa det som

 

anges i förordningen om en behörig myndighet, de befogenheter som den

 

myndigheten ska ha och de administrativa sanktioner som ska kunna

 

påföras vid överträdelser av förordningen (se artikel 39.3). De bestäm-

 

melser som krävs till följd av marknadsmissbruksförordningen bör sam-

89

 

 

Prop. 2016/17:22

las i en ny lag med kompletterande bestämmelser till marknadsmiss-

 

bruksförordningen. I några fall bör bestämmelser även införas i före-

 

skrifter på förordningsnivå, se avsnitten 13.5 och 15.2.

 

Eftersom flera av marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud

 

har en motsvarighet i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv, finns redan

 

bestämmelser på området i svensk rätt. Det gäller marknadsövervakning

 

(artikel 16), emittenters offentliggörande av insiderinformation (arti-

 

kel 17), och investeringsrekommendationer (artikel 20). Sådana bestäm-

 

melser bör antingen utmönstras ur lagstiftningen eller anpassas till

 

förordningens bestämmelser (se avsnitt 17). Tidigare bestämmelser i

 

lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instru-

 

ment om anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning och

 

handelsförbud (artikel 19) samt insiderförteckningar (artikel 18) har

 

redan utmönstrats ur svensk rätt med anledning av marknadsmissbruks-

 

förordningen (se prop. 2015/16:120).

7.4 Genomförande av marknadsmissbruksdirektivet

Regeringens förslag: Den straffrättsliga regleringen på marknads- missbruksområdet tas in i en ny lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, som ersätter marknadsmissbrukslagen.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att marknadsmissbrukslagen ska finnas kvar och anpassas efter marknadsmissbruksdirektivet.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det vore önskvärt att så långt möjligt ge effekt åt marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet i samma nationella lagstiftning, för att undvika en splittrad reglering.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot

det.

Skälen för regeringens förslag: Genomförandet i svensk rätt av mark- nadsmissbruksdirektivet innebär stora ändringar av den nuvarande straff- rättsliga regleringen. Förslaget att åklagare ska ha möjlighet att fram- ställa alternativt yrkande om administrativa sanktioner (se avsnitt 8.6) innebär också att regleringen blir mer omfattande än den nuvarande i marknadsmissbrukslagen. För att regelverket ska bli överskådligt är det lämpligt att bestämmelserna anges i olika kapitel i lag. Om sådana ändringar skulle göras i marknadsmissbrukslagen skulle det även inne- bära att samtliga paragrafer i lagen skulle få ny beteckning. Av praktiska skäl bör därför en helt ny lag införas och marknadsmissbrukslagen upphävas. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet för- ordar att de bestämmelser som rör marknadsmissbruksförordningen och de som genomför marknadsmissbruksdirektivet bör samlas i en lag. Regeringen anser dock att en tydlig åtskillnad bör göras mellan den reg-

lering som kompletterar marknadsmissbruksförordningen – som är mer

90

omfattande än den straffrättsliga regleringen – och den straffrättsliga Prop. 2016/17:22 regleringen. De straffrättsliga reglerna bör därför samlas i en egen lag.

För att skilja den nya lagen från andra regleringar som rör marknads- missbruk – för närvarande främst lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter – bör lagens rubrik anknyta till värdepappersmarknadsområdet. En lämplig rubrik är lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, nedan förkortad lagen om straff för marknadsmissbruk.

7.5

Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten

 

 

 

Regeringens bedömning: Bestämmelserna i kompletteringslagen,

 

den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och marknadsmiss-

 

bruksförordningen ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle

 

strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihets-

 

förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Några bestämmelser i lag

 

om detta, utöver de som finns i de nämnda grundlagarna, är inte

 

nödvändiga.

 

 

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning.

 

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

 

har inget att invända mot det. Journalistförbundet anser till skillnad från

 

utredningen inte att de grundlagsskyddade rättigheterna i tryckfrihets-

 

förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) på ett tillfreds-

 

ställande sätt säkerställs genom marknadsmissbruksförordningen.

 

Artikel 21 i marknadsmissbruksförordningen gäller endast i förhållande

 

till artiklarna 10, 12.1 c och 20 och kan enligt Journalistförbundet därför

 

inte anses garantera att TF och YGL har företräde framför förordningen.

 

Exempelvis skulle Finansinspektionens befogenhet enligt artikel 23.2 att

 

ålägga den som har spritt felaktig information att korrigera den, kunna

 

komma i konflikt med reglerna om att inget får införas i en skrift eller en

 

framställning mot den ansvarige utgivarens vilja (5 kap. 3 § andra stycket

 

TF och 4 kap. 3 § YGL). Förbundet föreslår därför att det införs en

 

bestämmelse i kompletteringslagen där det anges att TF och YGL har

 

företräde framför såväl marknadsmissbruksförordningen som bestämmel-

 

serna i lagen. Tidningsutgivarna framför liknande synpunkter och anser

 

att en särskild bestämmelse i kompletteringslagen, i likhet med den som

 

finns i 14 § andra stycket marknadsmissbrukslagen, bör övervägas.

 

Promemorian behandlar inte frågan.

 

Remissinstanserna: Justitiekanslern anser att det bör övervägas om

 

det bör införas en särskild bestämmelse i den nya lagen om straff för

 

marknadsmissbruk om att tryck- och yttrandefriheten i vissa fall

 

inskränker det straffbara området.

 

Skälen för regeringens bedömning: I tryckfrihetsförordningen (TF)

 

och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) läggs ett detaljerat skyddssystem

 

för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grund-

 

principer som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter

 

och vissa andra medieformer. Det brukar framhållas att TF och YGL

 

vilar på vissa grundprinciper. Dessa kan benämnas och presenteras på lite

91

Prop. 2016/17:22

92

olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om

1.censurförbud,

2.etableringsfrihet,

3.ensamansvar,

4.meddelarskydd,

5.särskild brottskatalog, och

6.särskild rättegångsordning.

Vissa av förbuden och påbuden i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet kan strida mot några av dessa grund- principer. Förbuden i förordningen mot spridning av information i bes- tämmelserna om obehörigt röjande av insiderinformation och marknads- manipulation (artiklarna 14 c och 15) kan strida mot meddelarfriheten, dvs. envars rätt att straffritt lämna upplysningar för publicering till grundlagsskyddade medier. Reglerna i förordningen om hur investe- ringsrekommendationer ska vara utformade är till sitt innehåll sådana att de kommer i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principer. Bestämmelser om att vissa uppgifter ska publiceras i anslutning till en rekommendation och att informationen ska vara saklig inkräktar på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning ska innehålla.

Allt som publiceras i de medier som TF och YGL omfattar faller inom grundlagarnas formella tillämpningsområde. För att TF och YGL ska vara tillämpliga krävs dock också att publiceringen faller inom TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde. Detta bestäms efter innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § första och andra styckena TF respektive YGL. Där anges att grundlagarna tillför- säkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplys- ning och – enligt YGL – ett fritt konstnärligt skapande.

Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte inne- bär alltså att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte om- fattas av TF och YGL. Däremot saknar det betydelse för tillämpningen om det är en journalist eller någon annan som yttrar sig i mediet, efter- som TF:s och YGL:s skydd inte bara gäller för journalister utan för var och en som yttrar sig i de medier som anges i grundlagarna, under förut- sättning att yttrandet faller in under grundlagarnas materiella tillämp- ningsområde.

Gränsen för det materiella tillämpningsområdet är inte helt klar och frågan har behandlats i flera sammanhang (se t.ex. SOU 2012:55 s. 172). Som exempel på brott med hjälp av tryckt skrift som kan bestraffas enligt vanlig lag, och som alltså inte faller under TF:s tillämpningsområde, kan nämnas bl.a. bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och andra liknande brott. Om det, som är fallet vid marknadsmanipulation, gäller spridning av vilseledande information i avsikt att vilseleda marknaden eller all- mänheten eller i syfte att tillskansa sig själv fördelar faller agerandet utanför grundlagarnas tillämpningsområde. Det kan då sägas att mediet används i ett annat syfte än det som TF och YGL skyddar. I dessa fall av marknadsmanipulation finns således inget problem med bestämmelserna

i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet i förhållande till TF och YGL.

När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation enligt mark- nadsmissbrukslagen (och olagligt röjande av insiderinformation enligt marknadsmissbruksförordningen) förhåller det sig annorlunda. Om en person röjer information som är att betrakta som insiderinformation till t.ex. en journalist kan detta mycket väl ske inom TF:s och YGL:s mate- riella tillämpningsområde. Detsamma gäller om informationen publiceras i något av de medier som TF och YGL omfattar. I dessa fall skulle det alltså kunna strida mot TF eller YGL att straffa den som röjt informa- tionen. Eftersom grundlag har företräde framför vanlig lag, ska bestäm- melserna i marknadsmissbrukslagen inte tillämpas om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet. I marknadsmiss- brukslagen finns även en upplysning om detta (14 § andra stycket, se prop. 2004/05:142 s. 73 f.).

Enligt marknadsmissbruksdirektivet (artikel 4.5) och marknadsmiss- bruksförordningen (artikel 21) ska bestämmelserna om olagligt röjande av insiderinformation tillämpas i enlighet med bestämmelserna om press- och yttrandefriheten. I förordningen anges att med ”bestämmelserna om press- och yttrandefriheten” avses även nationella bestämmelser (skäl 77, se även skälen 27 och 28 till direktivet). Det är således förenligt med både förordningen och direktivet att låta de svenska grundlagarna ha företräde i dessa fall. Någon särskild bestämmelse i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om att TF och YGL har företräde är därför inte nödvändig. Det faktum att bestämmelserna i marknadsmissbruks- förordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL framgår dessutom även direkt av förordningen.

I marknadsmissbruksförordningen finns också regler om hur investe- ringsrekommendationer ska vara utformade (artikel 20). Motsvarande regler finns även i 2003 års marknadsmissbruksdirektiv (artikel 6.5). Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet konstaterades att reglerna om att vissa uppgifter, bl.a. uppgifter om intressekonflikter, skulle publi- ceras i anslutning till publiceringen av en investeringsrekommendation inkräktade på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning ska innehålla (prop. 2004/05:142 s. 135). Detsamma gäller nu när bestämmelserna finns i marknadsmissbruks- förordningen. Enligt förordningen (artikel 21) ska dock bestämmelserna om investeringsrekommendationer tillämpas i enlighet med bestämmel- serna om press- och yttrandefriheten. Eftersom detta, som nämns ovan, syftar även på nationella bestämmelser, ska bestämmelserna om inves- teringsrekommendationer inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL (förutsatt att rekommendationerna i det enskilda fallet faller inom lagarnas formella och materiella tillämpningsområde). Detsamma gäller även för marknadsmanipulation (artikel 21 och hänvisningen till artikel 12.1 c) genom spridning av information. I sådana fall torde dock bestämmelserna i förordningen ha mindre betydelse, eftersom spridning av vilseledande information i många fall faller utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde (se ovan).

Prop. 2016/17:22

93

Prop. 2016/17:22

Som Journalistförbundet och Tidningsutgivarna påpekar kan frågor

 

om de svenska grundlagarnas tillämpning bli aktuell även i förhållande

 

till andra bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen, t.ex. de om

 

korrigering av uppgifter (artikel 23.2 första stycket m). TF och YGL

 

skulle kunna begränsa Finansinspektionens befogenheter även när det

 

gäller möjligheten att få tillgång till dokument (artikel 23.2 första

 

stycket a) eller begära upplysningar (artikel 23.2 första stycket b). Dessa

 

befogenheter ska dock enligt marknadsmissbruksförordningen utövas ”i

 

enlighet med nationell rätt” (artikel 23.2 andra stycket) och de ska dess-

 

utom genomföras i nationell rätt (artikel 39.3). I avsnitt 10 föreslås att det

 

införs bestämmelser om Finansinspektionens befogenheter i komplette-

 

ringslagen. Någon konflikt med TF eller YGL kan därmed inte anses

 

uppkomma i förhållande till bestämmelserna i marknadsmissbruks-

 

förordningen. Även när det gäller marknadsmissbruksdirektivet bedömer

 

regeringen, i likhet med utredningen, att det inte finns något som hindrar

 

att TF och YGL tillämpas. Utredningen föreslår dock inte att den nu-

 

varande upplysningsbestämmelsen i marknadsmissbrukslagen (14 §

 

andra stycket) ska tas bort.

 

Justitiekanslern uppmärksammar att den strafflag som föreslås i

 

promemorian, till skillnad från marknadsmissbrukslagen, inte innehåller

 

någon bestämmelse som upplyser om TF och YGL. Justitiekanslern

 

konstaterar att meddelarfriheten trots detta även i fortsättningen kommer

 

att ha företräde vid en konflikt med straffbestämmelserna men anser att

 

det bör övervägas om inte en påminnelse om att tryck- och yttrande-

 

friheten i vissa fall inskränker det straffbara området kan vara lämplig

 

även i den nya lagen. Regeringen konstaterar att det blir allt vanligare

 

med lagar som kompletterar direkt tillämpliga EU-förordningar, även i

 

form av strafflag. När det skulle införas straffpåföljder för överträdelser

 

av förbuden mot marknadsmissbruk i auktioneringsförordningen ansåg

 

regeringen att det inte krävdes en särskild bestämmelse som upplyser om

 

grundlagarnas företräde (prop. 2011/12:143 s. 29 f.). Regeringen anser

 

att det inte heller i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör

 

införas någon sådan bestämmelse.

7.6 Straff och administrativa sanktioner

De förslag som lämnas i denna proposition innebär att marknadsmiss- bruksfrågor kommer att hanteras inom ramen för både ett straffrättsligt och ett administrativt förfarande. Marknadsmissbruksförordningen ställer upp relativt detaljerade krav på Finansinspektionens utredningsbefogen- heter och vilka sanktioner som ska kunna komma i fråga. Några mot- svarande detaljerade krav på det straffrättsliga förfarandet ställs inte. De processuella reglerna skiljer sig åt mellan de olika förfarandena och polis och åklagares befogenheter är andra än Finansinspektionens. De administrativa sanktioner som räknas upp i marknadsmissbruksförord- ningen (artikel 30) kan i viss mån jämföras med påföljder i den svenska straffrätten. Sanktionsavgifter kan jämföras med böter, återföring av vinster eller undvikna kostnader kan jämföras med förverkande, och

förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett värdepappersföretag kan jäm-

94

föras med näringsförbud. I några fall finns det emellertid ingen jämförbar Prop. 2016/17:22 påföljd i straffrätten. Det gäller återkallelse av tillstånd och förbud mot

att handla med finansiella instrument för egen räkning.

När det gäller skyldigheter och förbud som bara finns i marknads- missbruksförordningen, dvs. de har ingen motsvarighet i marknadsmiss- bruksdirektivet, är skillnaden mellan administrativa sanktioner och straff- rättsliga påföljder inte ett problem. Den sanktion som innebär att en per- son som har anknytning till ett värdepappersinstitut ska kunna förbjudas att handla med finansiella instrument för egen räkning kan till exempel komma till användning vid överträdelser av förordningens påbud för ledande befattningshavare att anmäla transaktioner i finansiella instru- ment utgivna av arbetsgivaren, och återkallelse av tillstånd kan komma i fråga för värdepappersinstitut och marknadsplatsoperatörer som inte iakttar skyldigheten att inrätta system för att upptäcka och rapportera misstänkt marknadsmissbruk. Det faktum att vissa administrativa sank- tioner inte är möjliga att påföra när någon döms för brott kan dock framstå som inkonsekvent när det gäller förbuden mot marknads- missbruk, eftersom sanktionerna endast blir tillämpliga om överträdelsen bedöms i det administrativa förfarandet och det då är fråga om en mindre allvarlig överträdelse än om åtal väcks.

I avsnitt 12.3 görs bedömningen att återkallelse av tillstånd kan ske med stöd av de näringsrättsliga bestämmelser som gäller för värde- pappersinstitut även om agerandet varit föremål för en straffrättslig process, dvs. dubbelprövningsförbudet aktualiseras inte. När det gäller andra sanktioner innebär dock förslagen i denna proposition att de endast kan påföras i det administrativa förfarandet och att spärregler hindrar påförandet av sådana sanktioner när en straffrättslig prövning sker eller har skett. Som framgår i avsnitt 12.6 har detta mindre betydelse när det gäller förbudet mot att utöva ledningsuppdrag. Situationen är dock en annan när det gäller förbudet mot att handla med finansiella instrument. Någon jämförbar påföljd finns inte i straffrätten. I avsnitt 8.3 görs bedömningen att det inte bör vara möjligt för Finansinspektionen att besluta om ett sådant förbud efter det att någon har dömts för brott.

Det skulle kunna införas en möjlighet för åklagaren att framställa ett yrkande om förbud mot att handla med finansiella instrument när någon döms för brott. Samtidigt kan det konstateras att sanktionen endast blir aktuell när en person med viss anknytning till ett värdepappersinstitut döms för brott (se avsnitt 12.7). Ett införande av möjligheten att påföra en sådan administrativ sanktion inom ramen för den straffrättsliga processen kräver emellertid ytterligare överväganden.

7.7Hänvisningar till EU-förordningar

Regeringens förslag: Hänvisningarna till EU-förordningar i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förord- ningarna i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.

Utredningen behandlar inte frågan.

Remissinstanserna tar inte upp frågan.

95

Prop. 2016/17:22

96

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att i promemorians föreslag är hänvisningar till EU-rättsakterna statiska i bestämmelser som rör Finansinspektionens utredningsbefogenheter och sanktioner samt i straffrättsliga bestämmelser.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag: Flera av lagförslagen i denna proposition innehåller hänvisningar till bestämmelser i EU-förordningar. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU- rättsakten i en viss angiven lydelse. En följd av att ha en statisk hänvisning blir att om EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren överväga om någon ändring bör göras i den nationella lagstiftningen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Om en hänvisning är dynamisk och EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren som huvudregel inte över- väga om någon ändring behöver göras i den nationella lagstiftningen.

I de bestämmelser som föreslås i denna proposition är hänvisningarna till EU-förordningar dynamiska. Denna ändring i förhållande till promemorian görs med anledning av den hänvisningsteknik som regeringen har använt i senare propositioner (se t.ex. prop. 2015/16:156 s. 20 f. och prop. 2015/16:160 s. 36 f. och 45).

Marknadsmissbruksförordningen innebär att det i svensk rätt måste införas bestämmelser om den behöriga myndighetens – Finansinspek- tionens – utredningsbefogenheter och bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av förordningen (artikel 39.3). I flera av de bestämmelserna krävs det hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen. Vilka be- fogenheter den behöriga myndigheten ska ha, liksom vilken typ av sank- tioner och storleken på sanktionsavgifter, anges detaljerat i förordningen. Handlingsutrymmet för medlemsstaterna när det gäller att införa bestäm- melser i nationell rätt är därmed begränsat. Hänvisningar till marknads- missbruksförordningen i sådana bestämmelser görs för att ange vid vilka överträdelser av förordningen som Finansinspektionen får använda de befogenheter som ges i kompletteringslagen. Om hänvisningar till mark- nadsmissbruksförordningen i sådana bestämmelser är statiska skulle därför, vid en ändring av förordningen, hänvisningarna behöva upp- dateras till att avse den gällande lydelsen av förordningen utan att några överväganden i sak aktualiserades. För det fall förordningens be- stämmelser skulle ändras vore det inte heller lämpligt att det uppstår oklarheter kring de befogenheter Finansinspektionen har för att utreda överträdelser av förordningen. Hänvisningar till marknadsmissbruks- förordningen bör därför vara dynamiska när det gäller bestämmelser om Finansinspektionens utredningsbefogenheter och om administrativa sanktioner.

Detsamma gäller hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen i bestämmelser som innebär att Sverige utnyttjar undantag som medges i förordningen, t.ex. att Finansinspektionen – och inte emittenten – ska offentliggöra de anmälningar som görs enligt artikel 19 eller att emitten- ter endast på begäran behöver lämna en förklaring enligt artikel 17.4 i förordningen (se avsnitten 17.2 och 11.3).

Dynamiska hänvisningar bör användas även när det gäller bestäm- Prop. 2016/17:22 melser om förbud mot att röja att rapportering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningen har skett (avsnitt 11.2) eller rätt att

åsidosätta tystnadsplikt för att anmäla misstänkta överträdelser av förordningen (avsnitt 15.4). I dessa fall bör en ändring av förordningen få genomslag i bestämmelserna.

Även i den föreslagna nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör hänvisningarna till EU-rättsakterna vara dynamiska. Marknadsmiss- bruksdirektivet innehåller hänvisningar till marknadsmissbruksförord- ningen, exempelvis när det gäller vissa definitioner. Avsikten är således att de nationella strafflagarna ska följa de definitioner som finns i mark- nadsmissbruksförordningen, exempelvis definitionen av insiderinforma- tion. Även i bestämmelser som avgränsar tillämpningsområdet för den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör hänvisningar till EU- förordningarna vara dynamiska, exempelvis undantagen för legitimt beteende enligt artikel 9.2–9.5 i marknadsmissbruksförordningen eller undantaget från tillämpningsområdet för ageranden som i stället omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011. Eftersom marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig bör det säkerställas att ändringar i den får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmelserna. En dynamisk hänvisningsteknik innebär en till- räcklig avgränsning av straffbestämmelsernas räckvidd om den kom- bineras med en ram inom vilken det straffbara området anges (jfr prop. 2015/16:160). Regeringen kommer till samma slutsats när det gäller hänvisningarna till EU-förordningarna i de föreslagna ändringarna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen om ingrip- ande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter.

8Ett reformerat sanktionssystem avseende marknadsmissbruk

8.1Inledning

Det nuvarande svenska sanktionssystemet när det gäller marknadsmiss- bruk (insiderhandel, otillbörlig marknadspåverkan och obehörigt röjande av insiderinformation) är straffrättsligt. Såsom utredningen närmare redovisar har sanktionssystemets utformning varit föremål för ett antal rapporter och andra framställningar på marknadsmissbruksområdet (se SOU 2014:46 s. 174–183). Finansinspektionen, Ekobrottsmyndigheten och Svenska Fondhandlareföreningen har tidigare föreslagit att det straff- rättsliga systemet kompletteras med administrativa sanktioner. Interna- tionella Valutafondens (IMF) allmänna slutsats i sin rapport från 2011 (IMF Country Report, No. 11/283) är att svensk finansiell reglering och tillsyn, generellt sett, visar en hög grad av uppfyllelse av standarder som antagits av Internationella organisationen för värdepapperstillsyn (Inter- national Organization of Securities Commissions, IOSCO). När det gäller värdepappershandel och marknadsmissbruk rekommenderade dock

IMF en omfattande översyn av marknadsmissbrukslagstiftningen och

97

Prop. 2016/17:22

ärendehandläggningen. Detta skedde mot bakgrund av att IMF ansåg att

 

Sverige bara delvis uppfyller IOSCO:s princip 28 om att befintlig

 

lagstiftning och dess tillämpning ska möjliggöra upptäckt av marknads-

 

manipulation och andra otillbörliga ageranden, samt ha en avskräckande

 

verkan. Det svenska straffrättsliga sanktionssystemet angavs vara det

 

främsta skälet till den bristfälliga uppfyllelsen av den principen.

 

Systemet ansågs av IMF inte vara till fullo effektivt, proportionerligt och

 

avskräckande på grund av det låga antalet åtal och fällande domar samt

 

nivåerna på de utdömda påföljderna.

 

Finansmarknadskommittén gav år 2011 ut en rapport med en utvärde-

 

ring av det svenska insiderhandelsförbudet (Finansmarknadskommitténs

 

rapport nr 9). I rapporten konstaterar kommittén att det svenska insider-

 

handelsförbudet i ljuset av statistiken fungerar åtminstone lika väl som i

 

jurisdiktioner där man har tillgång till administrativa sanktioner. Kom-

 

mittén konstaterar dock att det är svårt att statistiskt bedöma funktions-

 

dugligheten i ett rättsligt regelverk.

 

Den nya EU-rättsliga regleringen ger anledning att på nytt överväga

 

frågan om administrativa sanktioner. På senare tid har det även i svensk

 

rätt införts administrativa sanktioner på fler områden och synen på

 

kriminalisering och straff har utvecklats.

 

8.2

Lagstiftningen kompletteras med bestämmelser

 

 

om administrativa sanktioner

 

 

 

Regeringens bedömning: Den straffrättsliga regleringen bör komp-

 

letteras med bestämmelser om administrativa sanktioner.

 

 

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning.

 

 

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända

 

mot den. Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Sven-

 

ska Bankföreningen, betonar att de preventiva och utredningsunderlättan-

 

de åtgärderna alltid bör vara proportionerliga i förhållande till intresset

 

och gärningarna samt att införandet av sanktionsavgifter för marknads-

 

missbruksbrott ställer krav på rättssäkerhetsgarantier. Ekobrottsmyndig-

 

heten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anför att även om det

 

inte är givet att en sanktionsväxling medför en effektivisering kan det ge

 

Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen möjlighet att fokusera

 

sina respektive resurser effektivt och medföra en bra grund för samarbete

 

mellan myndigheterna.

 

Skälen för regeringens bedömning

 

Marknadsmissbruksförordningen kräver att administrativa sanktioner

 

införs

 

 

Kravet att straffbelägga visst marknadsmissbruk följer av marknadsmiss-

 

bruksdirektivet (artiklarna 3–6). I direktivet finns också regler för straff-

 

rättsliga påföljder för fysiska personer och sanktioner för juridiska per-

98

soner (artiklarna 7 och 9). Insiderhandel, olagligt röjande av insiderinfor-

mation och marknadsmanipulation samt anstiftan, medhjälp och, när det gäller insiderhandel och marknadsmanipulation, försök därtill, ska vara straffbelagda. Kriminaliseringen syftar till att återspegla en starkare form av avståndstagande jämfört med administrativa sanktioner (se skäl 6).

Samtidigt är utgångspunkten i marknadsmissbruksförordningen att det i medlemsstaterna ska kunna påföras administrativa sanktioner vid över- trädelser av bestämmelserna om insiderhandel, olagligt röjande av in- siderinformation och marknadsmanipulation i förordningen (artikel 30).

Visserligen står det enligt marknadsmissbruksförordningen medlems- staterna fritt att inte fastställa nationella bestämmelser om administrativa sanktioner för överträdelser som redan är eller avser att bli föremål för straffrättslig reglering (artikel 30.1 andra stycket). En förutsättning är dock att behållandet eller införandet av straffrättsliga påföljder, i stället för administrativa sanktioner för överträdelser av förordningen, inte minskar eller på annat sätt påverkar de behöriga myndigheternas förmåga att samarbeta eller få tillträde till och utbyta information med sina mot- svarigheter i andra medlemsstater, inte ens i de fall hanteringen och prövningen av överträdelser har hänskjutits till rättsliga myndigheter eller domstolar (skäl 72 och artikel 25.1 fjärde stycket).

Medlemsstaterna har dock inte någon skyldighet att, i ett enskilt fall, tillämpa alla de sanktioner som enligt marknadsmissbruksförordningen eller marknadsmissbruksdirektivet ska stå till buds, dvs. det finns inget krav på att en person påförs dubbla sanktioner. Detta framgår uttryck- ligen i förordningen (skäl 72). I direktivet anges också att det visserligen innebär en skyldighet att fastställa straffrättsliga påföljder men att det inte bör leda till skyldigheter beträffande tillämpningen i enskilda fall av sådana påföljder (skäl 14). I direktivet anges vidare (skäl 23) att dess tillämpningsområde är definierat på så sätt att det ska komplettera och säkerställa genomförandet av bestämmelserna i förordningen och att medlemsstaterna bör se till att utdömandet av straffrättsliga påföljder för brott och administrativa sanktioner för överträdelser av förordningen inte leder till ett åsidosättande av dubbelprövningsförbudet (principen om ne bis in idem).

Den möjlighet som marknadsmissbruksförordningen ger medlemsstat- erna att inte fastställa nationella bestämmelser om administrativa sank- tioner för överträdelser som redan är eller avser att bli föremål för straff- rättslig reglering behöver således inte användas för att undvika en konflikt med dubbelprövningsförbudet eller för att av andra skäl undvika dubbla sanktioner i ett enskilt fall.

Vidare är det tveksamt om medlemsstaterna kan ha ett renodlat straff- rättsligt påföljdssystem utan några administrativa sanktioner. Kriminali- sering förutsätter uppsåt eller oaktsamhet hos regelöverträdaren, medan bestämmelserna om förbud och skyldigheter i marknadsmissbruks- förordningen i de flesta fall inte innehåller subjektiva rekvisit. Det kan därför ifrågasättas om en uteslutande straffrättslig reglering skulle inne- bära att en medlemsstat fullgör skyldigheten att tillhandahålla sanktioner för de överträdelser som behandlas i förordningen. Det bör dock vara möjligt att göra en i lag fastställd uppdelning mellan å ena sidan regel- överträdelser som är av allvarligare karaktär, vilka enbart ska bestraffas som brott, och å andra sidan övriga överträdelser, vilka enbart kan för- anleda administrativa sanktioner.

Prop. 2016/17:22

99

Prop. 2016/17:22

100

Det anförda talar för att det i svensk rätt införs administrativa sank- tioner för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk som komp- letterar de nuvarande straffrättsliga sanktionerna.

Straff bör reserveras för de mest klandervärda beteendena

En straffrättslig påföljd, som får anses vara strängare än andra sanktions- former, kan anses uppvisa samhällets moraliska ogillande av en viss för- bjuden handling. Även i marknadsmissbruksdirektivet uttalas att ett straff återspeglar ett avståndstagande av annan kvalitativ art än en administra- tiv sanktion (se skäl 6). En straffrättlig påföljd kan också förväntas ha viss avskräckande verkan genom att gärningsmannen utpekas som brotts- ling. Marknadsmissbruksdirektivet innebär även en skyldighet för med- lemsstaterna att straffbelägga vissa gärningar.

Straffrättens symbolfunktion bör dock inte ensam kunna utgöra grund för kriminalisering. Det bör finnas ytterligare skäl, såsom att gärningens allvar kräver en straffrättslig påföljd och att det kan antas att straffbudet är avskräckande och påverkar frekvensen av den aktuella gärningen negativt. Ett fängelsehot kan ha allmänpreventiv verkan även vid relativt låg risk för upptäckt och sanktionering.

Enligt regeringens mening bör straffrättliga påföljder reserveras för de allvarligaste gärningarna. Detta är endast möjligt om administrativa sank- tioner kompletterar det straffrättsliga systemet. Genom att införa admini- strativa sanktioner kan man uppnå en ökad diversifiering där det all- männa får större möjlighet att ge en väl avvägd och proportionerlig respons på en viss överträdelse.

Administrativa sanktioner kan vara effektivare i vissa fall

När det gäller ingripanden mot pågående otillåtna eller misstänkta lag- stridiga förfaranden finns det ett intresse av snabba och auktoritativa besked som aktörerna på marknaderna kan rätta sig efter. I marknads- missbruksförordningen anges vilka administrativa åtgärder som den behöriga myndigheten åtminstone ska kunna vidta (artikel 30). Flera av dessa är sådana som Finansinspektionen kan vidta enligt gällande rätt, t.ex. förbjuda handel på olämplig marknad eller återkalla tillståndet för ett finansiellt företag eller meddela företaget en varning (25 kap. 3 och 5 §§ lagen om värdepappersmarknaden). Enligt förordningen ska en be- hörig myndighet därutöver ha befogenhet att t.ex. fatta beslut om till- fälliga förbud för personer i ledande ställning i ett värdepappersföretag eller annan fysisk person, som hålls ansvarig för en regelöverträdelse, att utöva ledningsuppdrag i ett sådant företag eller att handla för egen räk- ning (se vidare avsnitt 13).

Administrativa sanktioner, inklusive sanktionsavgifter, bör kunna fungera effektivare än straffrättsliga påföljder för vissa av de regelöver- trädelser som anges i marknadsmissbruksförordningen och gällande svensk rätt. Ett exempel är överträdelser av rapporteringsskyldigheten (artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen). Denna skyldighet gäller för bl.a. värdepappersinstitut och börser, och utgör således ett otillåtet be- teende som begås i näringsverksamhet. Generellt sett får administrativa sanktioner anses som lämpliga i sådana fall, eftersom det exempelvis inte krävs att en viss fysisk person pekas ut. Även den omständigheten att en

sådan gärning typiskt sett inte kan anses höra till de allvarligaste över- trädelserna talar för att det saknas tillräckliga skäl för att åsidosättande av rapporteringsskyldigheten ska vara kriminaliserat.

Bestämmelser om administrativa sanktioner är ofta konstruerade utifrån strikt ansvar, vilket innebär att det inte ställs upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet – s.k. subjektivt rekvisit – hos regelöverträdaren. Så är fallet även enligt marknadsmissbruksförordningen. Ett subjektivt rekvisit, i form av ett krav på att en person borde ha insett något, ställs upp endast när det gäller marknadsmanipulation som består i spridning av vilseledande information (artikel 12.1 c och d) samt insiderhandel såvitt avser andrahandsinsiders (artikel 8.4 andra stycket).

Administrativa sanktioner är således en sanktionsform där det subjek- tiva rekvisitet inte är framträdande. Att kunna utgå från objektiva om- ständigheter kan innebära en effektivare process.

Vid sidan av effektivitetsaspekten måste – som Svenska Fondhandlare- föreningen och Svenska Bankföreningen betonar – hänsyn tas till rätts- säkerhetskrav. En effektivitetsökning i form av fler utdömda sanktioner sammanhänger med hur sanktionsbestämmelserna utformas. Administra- tiva sanktioner som konstrueras så att de uppfyller marknadsmissbruks- förordningens krav att vara effektiva, proportionerliga och avskräckande skulle kunna anses utgöra straff i Europakonventionens mening (se avsnitt 8.3). Ett förfarande i vilket dessa sanktionsavgifter kan påföras omfattas, i sådant fall, av artikel 6 i Europakonventionen. Administrativa sanktioner som faller under konventionen leder till att för straffrätten typiska rättssäkerhetsgarantier ska tillämpas även på dem. I de fall sank- tionsavgifter, för att tillgodose rättssäkerhetsgarantierna, bör beslutas av domstol torde vissa av det administrativa sanktionssystemets potentiella effektivitetsvinster i viss mån begränsas. I avsnitt 13 föreslås en besluts- ordning som innebär att Finansinspektionen kan besluta om sanktions- föreläggande. Förfarandet kan därmed genomföras snabbt och effektivt i de fall föreläggandet godtas.

Ett bättre resursutnyttjande och användande av Finansinspektionens kompetens

Regeringen gör i likhet med Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyn- digheten bedömningen att införandet av ett administrativt förfarande med möjlighet att påföra administrativa sanktioner för vissa överträdelser av förbuden i marknadsmissbruksförordningen, i stället för att väcka åtal, innebär att Ekobrottsmyndighetens och Finansinspektionens resurser och kompetens kan utnyttjas på ett bättre sätt än i dag. Det allmännas resurser för brottsbekämpning kan koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara för sådan skada på förtroendet för finansmarknaden. Ekobrottsmyndighetens resurser kan koncentreras till de mest komplicerade och allvarliga fallen om myndigheten t.ex. avlastas från handläggningen av många relativt vanligt förekommande brotts- anmälningar såsom de s.k. egenhandelsfallen. Om Ekobrottsmyndigheten dessutom ges möjlighet att i en förundersökning begära biträde från Finansinspektionen, förbättras resurs- och kompetensutnyttjandet ytter- ligare (se avsnitt 9.5). Om Finansinspektionen har egna befogenheter att utreda och påföra sanktioner för marknadsmissbruk, bör det medföra att

Prop. 2016/17:22

101

Prop. 2016/17:22

inspektionen upprätthåller och utvecklar kompetens om marknadernas

 

funktion som är relevant för bekämpningen av marknadsmissbruk.

 

Att Finansinspektionen enligt förslagen i denna proposition övertar

 

ansvar för handläggningen av och beslut i vissa ärenden innebär således

 

en ny resurs för bekämpningen av marknadsmissbruk. Detta kan även

 

leda till kortare utredningstider.

 

8.3

En straffrättslig eller en administrativ sanktion

 

 

– inte både och

 

 

 

Regeringens bedömning: Dubbla sanktioner – straffrättslig påföljd

 

och administrativ sanktion – bör inte förekomma för samma otillåtna

 

beteende.

 

 

 

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning.

 

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen

 

eller har inget att invända mot den. Riksgäldskontoret förespråkar dock

 

ett system där såväl straff som administrativ sanktion kan komma i fråga

 

för samma otillåtna beteende, inom ramen för en och samma process.

 

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning.

 

 

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända

 

mot den. Brottsförebyggande rådet anser att det främsta motivet för att

 

det inte ska påföras dubbla sanktioner för samma otillåtna agerande är att

 

det kan vara svårt för den enskilde att förstå en ordning med dubbla

 

sanktioner. Riksgäldskontoret anser att det bör belysas om skillnaden i

 

sanktionsnivå mellan straffrättslig påföljd (vid dagsböter) och admin-

 

istrativ sanktion kan medföra risk för snedvridande effekter.

 

Skälen för regeringens bedömning

 

Är sanktionerna straffrättsliga till sin natur?

 

I avsnitt 6 finns det en redogörelse för bestämmelserna i Europakonven-

 

tionen och EU:s rättighetsstadga om begreppet anklagelse för brott och

 

dubbelprövningsförbudet. En av förutsättningarna för att dubbelpröv-

 

ningsförbudet ska aktualiseras är att de aktuella administrativa

 

sanktionerna mot marknadsmissbruk är straffrättsliga till sin natur. Som

 

framgår i avsnitt 6 görs bedömningen av om så är fallet utifrån de s.k.

 

Engelkriterierna.

 

De åtgärder och sanktioner som den behöriga myndigheten ska ha till-

 

gång till enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 30), och som

 

Finansinspektionen föreslås få (avsnitt 11), är olika till sin karaktär. Det

 

rör sig om föreläggande att inom viss tid vidta en viss åtgärd eller upp-

 

höra med ett visst agerande, anmärkning, förbud att utöva vissa lednings-

 

uppdrag i ett svenskt värdepappersinstitut, förbud att handla med vissa

 

finansiella instrument för egen räkning, återföring och sanktionsavgifter

 

(exempelvis upp till 5 000 000 euro för fysiska personer och 15 procent

102

av omsättningen för en juridisk person).

 

 

De nämnda administrativa sanktionerna är vare sig enligt svensk rätt eller enligt EU-rätten klassificerade som straffrättsliga. Det första pröv- ningskriteriet leder alltså inte till att de administrativa sanktionerna bör anses vara straffrättsliga. Det andra kriteriet är gärningens art. Förbuden mot marknadsmissbruk omfattar var och en, dvs. inte en viss avgränsad grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter. Det talar för att det är fråga om straff. Det tredje kriteriet rör påföljdens art och stränghet. Reglerna om marknadsmissbruk och de administrativa sanktionerna syftar till att skydda finansmarknadernas integritet och allmänhetens förtroende för värdepapper och derivatinstrument (skäl 2 till marknadsmissbruksförordningen). Sanktionerna ska dock vara avskräck- ande (skäl 71). Att sanktionerna får anses ha inslag av bestraffning för otillåtna beteenden utgör ett argument för att en åtgärd ska ses som ett straff. Det var det faktum att höga sanktionsavgifter kunde påföras som utgjorde ett starkt skäl för att Europadomstolen i målet Grande Stevens mot Italien, som avsåg marknadsmanipulation, ansåg att det var fråga om sanktioner som var straffrättsliga till sin natur. Sammanfattningsvis torde det inte finnas någon tvekan om att i vart fall de administrativa sank- tionsavgifterna som krävs enligt marknadsmissbruksförordningen när det gäller överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk utifrån Engelkriterierna är att anse som straffrättsliga till sin natur, och att ett förfarande som kan resultera i sådana sanktioner utgör en anklagelse för brott.

Slutsatsen skulle möjligen bli annorlunda om förfarandet endast kunde resultera i någon av de andra åtgärderna. Åtgärden återföring, som syftar till att eliminera den vinst eller undvika den förlust som ett förbjudet för- farande medfört, kan inte anses ha en bestraffande funktion. Det är vidare inte självklart att ett förbud mot att under viss tid utföra ledningsuppdrag i värdepappersinstitut eller att handla med vissa finansiella instrument är åtgärder som kan anses utgöra straff i Europakonventionens mening. I målet Storbråten mot Norge den 1 februari 2007, där en restaurang- ägare i ett konkursrättsligt förfarande ålagts förbud mot fortsatt närings- utövning ansåg Europadomstolen att näringsförbudet inte utgjort en påföljd för brott. Av betydelse var bl.a. att det var fråga om en preventiv åtgärd som gällde under en begränsad period.

Även om de ovan nämnda åtgärderna skulle anses utgöra straff i Euro- pakonventionens mening skulle det kunna vara möjligt att – beroende på hur prövningen sker – besluta om sådana åtgärder i ett andra förfarande. Exempelvis har en körkortsåterkallelse i ett separat förfarande efter att en person dömts för brott ansetts förenligt med dubbelprövningsförbudet på grund av det nära sambandet mellan de båda sanktionerna och att indrag- ning av körkortet varit en förutsebar påföljd av brottmålsdomen (se avsnitt 6.3.1).

När det gäller ett föreläggande att vidta eller upphöra med en viss åt- gärd saknar det bestraffande inslag. Ett sådant föreläggande syftar i stället till att ställa till rätta uppkomna felaktigheter. Även om möjlig- heten avser en allmän krets hör åtgärden typiskt sett till en tillsynsmyn- dighets befogenheter. Övervägande skäl talar för att inte anse den som ett straff i Europakonventionens mening. Inte heller en anmärkning har sådan natur eller stränghet att det bör anses utgöra straff. I dessa fall ut- gör således dubbelprövningsförbudet inte hinder för ett andra förfarande.

Prop. 2016/17:22

103

Prop. 2016/17:22

104

Det kan dock knappast anses finnas något behov av att kunna besluta om sådana åtgärder i ett andra förfarande.

En samlad sanktion vid en enskild överträdelse

Det är i sig förenligt med dubbelprövningsförbudet att det allmänna utdömer och påför såväl straff som administrativ sanktion för samma otillåtna agerande, om det t.ex. sker i en samlad process. Ett sådant system har, med anledning av dubbelprövningsförbudet, nyligen införts på skatterättsområdet (lagen om talan om skattetillägg i vissa fall, se prop. 2014/15:131). Riksgäldskontoret förespråkar ett sådant system även på marknadsmissbruksområdet. Det nya systemet på skatterättsområdet bör dock ses mot bakgrund av den tidigare ordningen där såväl straff som administrativ sanktion (skattetillägg) påfördes samma person för samma gärning. Att införa ett system där den enskilde endast fick en av dessa sanktioner skulle således innebära en betydligt mildare sammanlagd sanktion. Denna förutsättning saknas på marknadsmissbruksområdet där det i dag endast finns straffrättsliga sanktioner. På skatteområdet är skattetillägget schabloniserat och utgår med en viss procent av den skatt som undandragits (49 kap. 11 och 15 §§ skatteförfarandelagen [2011:1244]). Bedömningen av vilken straffrättslig påföljd som ska ådömas styrs dock inte av procentsatser. På marknadsmissbruksområdet är det däremot så att de omständigheter som ska beaktas vid bestämmande av de administrativa sanktionerna har stora likheter med de omständigheter som har betydelse för straffvärde och straffmätning. Om ett system med dubbla sanktioner skulle införas på marknadsmiss- bruksområdet, skulle det skapas betydande svårigheter att avgöra vad som utgör en lämplig samlad sanktion i det enskilda fallet.

En samlad sanktion innebär att straff eller administrativ sanktion följer på en viss överträdelse. I vissa fall kan även de administrativa sanktion- erna – främst sanktionsavgifter – bli mycket kännbara och i andra fall kan straffrättsliga påföljder stanna vid villkorlig dom och dagsböter. Straff är dock enligt regeringens mening den mest ingripande påföljden med andra effekter än rent ekonomiska sådana. En jämförelse mellan de direkta ekonomiska konsekvenserna för den enskilde är därför inte rättvisande. Enligt regeringens mening finns det inte någon påtaglig risk för sådana snedvridande effekter som Riksgäldskontoret anser behöver belysas. Denna fråga behandlas ytterligare i avsnitt 12.10.

I vissa fall är det, som nämns ovan, möjligt att i ett andra förfarande påföra en ny sanktion. Det skulle möjligen vara förenligt med dubbel- prövningsförbudet att, sedan någon dömts för brott, besluta om exempel- vis ett tillfälligt förbud att handla med vissa finansiella instrument. Europadomstolens praxis är dock i hög grad kasuistisk och därmed svår att förutse. Regeringen anser därför att det finns skäl att utforma för- farandet och de administrativa sanktionerna så att det säkerställs att för- farandet inte strider mot dubbelprövningsförbudet.

Mot denna bakgrund bör en samlad, proportionerlig följd på en otillåt- en gärning inom marknadsmissbruksområdet i det enskilda fallet bestäm- mas till antingen en straffrättslig eller en administrativ sanktion i ett enda förfarande. Dubbla sanktioner – straffrättslig påföljd och administrativa

sanktioner – bör inte förekomma för samma otillåtna agerande när det Prop. 2016/17:22 gäller marknadsmissbruk.

8.4

Sanktionsväxling

 

 

 

Regeringens förslag: Det kriminaliserade området avseende mark-

 

nadsmissbruk avgränsas till uppsåtliga gärningar. Straffansvaret slopas

 

därmed för vårdslöst insiderförfarande samt för obehörigt röjande av

 

insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmani-

 

pulation), om gärningen begåtts av oaktsamhet. Även insiderförseelse,

 

ringa fall av otillbörlig marknadspåverkan och ringa fall av obehörigt

 

röjande av insiderinformation utmönstras från det straffbelagda

 

området. De nämnda gärningarna ska i stället kunna bli föremål för

 

prövning och sanktioner i ett administrativt förfarande.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens

 

förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att

 

utredningen inte föreslår att straffansvaret för ringa fall av obehörigt

 

röjande av insiderinformation ska slopas.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

 

har inget att invända mot det. Svenska Fondhandlareföreningen, med

 

instämmande av Svenska Bankföreningen, delar utredningens uppfattning

 

att uppsåt är det lämpligaste kriteriet för att avgränsa det straffrättsliga

 

området från det administrativa, men påpekar att det kan diskuteras om

 

inte grov oaktsamhet borde omfattas av det straffbelagda området.

 

Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, anser

 

att även ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation bör ligga

 

utanför det straffbelagda området.

 

Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksdirektivet innebär

 

att medlemsstaterna ska kriminalisera insiderhandel, olagligt röjande av

 

insiderinformation och marknadsmanipulation, samtidigt som sådana

 

förfaranden är förbjudna enligt marknadsmissbruksförordningen, som

 

förutsätter administrativa sanktioner. Frågan är hur det kriminaliserade

 

området lämpligen – och på ett sätt som är förenligt med de båda EU-

 

rättsakterna – bör avgränsas och skiljas från det administrativa området.

 

Marknadsmissbruksdirektivet innebär att medlemsstaterna ska krimina-

 

lisera och införa straffrättsliga påföljder för åtminstone allvarliga fall av

 

insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknads-

 

manipulation som begås med uppsåt. Medlemsstaterna behöver således

 

inte kriminalisera alla uppsåtliga gärningar utan kan välja även andra

 

kriterier för att avgränsa det kriminaliserade området till allvarliga

 

gärningar. Eftersom det är fråga om ett minimidirektiv står det också

 

medlemsstaterna fritt att kriminalisera i högre grad än vad direktivet

 

kräver, t.ex. gärningar som begås av oaktsamhet. I direktivet anges vad

 

som bör betraktas som allvarliga fall (skälen 11 och 12). Faktorer som

 

bör beaktas när det gäller insiderhandel och olagligt röjande av insider-

 

information är agerandets påverkan på marknadsintegriteten, den faktiska

 

eller potentiella vinsten alternativt den undvikna förlusten som upp-

 

kommit på grund av det otillåtna förfarandet, det sammanlagda värdet av

 

handlade instrument, omfattningen av skadan för marknaden samt huru-

105

Prop. 2016/17:22

106

vida brottet begåtts inom ramen för en kriminell organisation eller av en person som tidigare begått liknande brott. Flera av dessa faktorer bör beaktas också beträffande marknadsmanipulation, som därutöver bör be- dömas vara allvarlig om skillnaden mellan det ursprungliga och det manipulerade värdet på de finansiella instrumenten eller spotavtalen är stor, värdet av de medel som ursprungligen använts är högt eller mani- pulationen utfördes av en person som är anställd eller arbetar inom den finansiella sektorn eller i en tillsynsmyndighet.

Åklagarutredningen har tidigare inventerat skäl för kriminalisering i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). För att en kriminalisering ska framstå som befogad anförs bl.a. att alternativa sanktioner inte ska stå till buds, inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. Regeringen har i allt väsentligt ställt sig bakom detta och även tidigare uttalat att kriminalisering som en metod för att söka hindra en överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet (prop. 1994/95:23 s. 55).

Genomförandet i svensk rätt av reglerna om administrativa sanktioner i marknadsmissbruksförordningen kommer att medföra att det finns ett alternativ till en straffrättslig påföljd i form av administrativa sanktioner, som utgör ett effektivt verktyg för att bekämpa marknadsmissbruk. Som nämns ovan bör dessutom kriminalisering användas med försiktighet.

En möjlig utgångspunkt för gränsdragningen av det straffbelagda området att skilja ut vissa manipulationsmetoder och undanta dem från det straffrättsliga förfarandet för att hantera dem enbart i det administrativa förfarandet. En annan tänkbar gräns skulle kunna vara en viss storlek på transaktionerna. Ytterligare en uppdelning skulle kunna göras utifrån att gärningsmannen tillhör en viss personkategori eller utifrån gärningens effekt (se SOU 2014:46 s. 209–218).

Regeringen anser emellertid, i likhet med utredningen, att det är lämpligast att avgränsa det kriminaliserade området till de gärningar som begåtts uppsåtligen. Med en sådan utgångspunkt särskiljs de gärningar som bör vara kriminaliserade och åtföljas av straffrättsliga påföljder och de ageranden som bör handläggas i ett administrativt sanktionssystem genom olika krav i subjektivt hänseende. För straffrättsligt ansvar krävs uppsåt, medan bestämmelser om administrativa sanktioner konstrueras utifrån strikt ansvar eller oaktsamhet. En sådan avgränsning genom uppsåtskrav är förenlig med marknadsmissbruksdirektivet. En sådan avgränsning är vidare förhållandevis renodlad jämfört med om, som Svenska Fondhandlareföreningens synpunkter aktualiserar, en viss grad av oaktsamhet skulle förbli kriminaliserad medan annan oaktsamhet sanktionsväxlas till administrativa sanktioner.

Uppsåtliga gärningar måste anses mer klandervärda – och därmed all- varligare – än gärningar som begås av oaktsamhet. Därmed förefaller det rimligt att de senare genom en sanktionsväxling från dagens renodlade straffrättsliga system i stället enbart ska kunna träffas av administrativa sanktioner. Vårdslöst insiderförfarande och marknadsmanipulation som begåtts av oaktsamhet är med ett sådant betraktelsesätt inte tillräckligt straffvärda och bör därför utmönstras ur det straffrättsliga regelverket och omfattas enbart av det administrativa sanktionssystemet.

Vid en sammanvägd bedömning av tänkbara avgränsningsmöjligheter utgör, enligt regeringens uppfattning, enbart krav på subjektivt rekvisit –

uppsåt – ett lämpligt och användbart kriterium för att bestämma hur det Prop. 2016/17:22 kriminaliserade området för marknadsmissbruk bör avgränsas. Några

andra omständigheter, såsom belopp eller personkategori, bör således inte användas vid denna avgränsning. Andra omständigheter kan dock få betydelse för frågan om åtal ska väckas i ett enskilt fall (se avsnitt 8.5).

En bedömning av brottets allvar talar för att också insiderförseelse (insiderbrott som är ringa) och otillbörlig marknadspåverkan som är ringa bör utmönstras ur den straffrättsliga regleringen och endast kunna föranleda en administrativ sanktion. Såsom Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten anför bör även ringa fall av obehörigt röjande av insiderinformation undantas från det straffbara området. I avsnitt 15.2 föreslås också att åsidosättandet av skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner ska sanktionsväxlas.

8.5

Särskild åtalsprövning

 

 

 

Regeringens förslag: Åtal ska väckas endast om det är motiverat från

 

allmän synpunkt i fråga om

 

– marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte

 

leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt

 

instrument,

 

– obehörigt röjande av insiderinformation där någon, utan att det

 

varit berättigat, har fått insiderinformation och förts in på en

 

insiderförteckning.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

 

har inget att invända mot det. Aktietorget AB ställer sig tveksamt till

 

förslaget då det torde saknas möjlighet att med tillräckligt hög grad av

 

säkerhet hävda att de aktuella gärningstyperna är mindre straffvärda än

 

andra, då t.ex. även vissa fall av egenhandel kan ha ett högt straffvärde.

 

Vidare ifrågasätter Aktietorget om ”enstaka transaktioner” är ett tillräck-

 

ligt tydligt begrepp för att utgöra en lämplig gräns. Det finns sannolikt ett

 

flertal andra gärningar som skulle kunna motivera en särskild åtals-

 

prövning. Att välja ut de aktuella gärningarna ter sig därför enligt Aktie-

 

torget tämligen godtyckligt.

 

Skälen för regeringens förslag: En grundläggande princip inom

 

svensk straffrätt är att om ett förfarande är kriminaliserat ska den som

 

gör sig skyldig till en sådan gärning få ett straff. Detta följer av kraven på

 

legalitet, förutsebarhet i straffrättskipningen och allas likhet inför lagen.

 

För vissa brott har dock lagstiftaren valt att införa en särskild åtalspröv-

 

ning där utgångspunkten är att åtal inte ska väckas. Det innebär alltså inte

 

att överträdelser avkriminaliseras, utan de ska fortfarande anmälas till

 

polis- eller åklagarväsendet.

 

Det finns olika typer av regler om särskild åtalsprövning med starkare

 

eller svagare presumtion mot åtal. Ett typfall är att åtal får väckas endast

 

om det är ”påkallat från allmän synpunkt”. Ett annat typfall är att åtal får

 

väckas endast om det är ”av särskilda skäl påkallat från allmän syn-

 

punkt”. Den sistnämnda regeln är den mest långtgående av de två, där

 

utrymmet för åtal är minst. Exempel på en sådan regel finns bl.a. för

107

Prop. 2016/17:22

108

ärekränkningsbrott (5 kap. 5 § brottsbalken), som ansetts vara av det slaget att något allmänt intresse av lagföring normalt sett inte finns. Regler om särskild åtalsprövning finns även i specialstraffrätten. I skatte- brottslagen (1971:69) har bestämmelserna om särskild åtalsprövning nyligen utvidgats till att avse bl.a. vissa fall av skattebrott (prop. 2014/15:131). Enligt åtalsprövningsregeln i skattebrottslagen krävs för åtal att det är ”påkallat av särskilda skäl” (13 §).

De brottstyper för vilka särskild åtalsprövning är föreskriven är van- ligtvis sådana där brottet har utpräglat civilrättsliga inslag, rör rättsför- hållanden inom familjen eller vad som annars brukar anses tillhöra privatlivet, eller där andra sanktioner gäller vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet. Exempel på det sistnämnda finns på miljörättsområdet i 29 kap. 11 § miljöbalken. Vid tillkomsten av miljöbalken infördes straff- bestämmelser från en rad olika lagar. Samtidigt kompletterades det straffrättsliga systemet med reglerna om miljösanktionsavgift. Åtalspröv- ningsregeln avsåg att minska riskerna för dubbla sanktioner. Regeln är dock tillämplig endast på vissa gärningar och under vissa förutsättningar (se prop. 2005/06:182 s. 44 f.).

Förslaget om sanktionsväxling innebär att uppsåtliga marknadsmiss- bruksbrott av normalgraden eller grova brott, ska vara straffbelagda (avsnitt 8.4). Normalt sett kan uppsåtliga brott av åtminstone normal- graden betraktas som allvarliga. Bland de gärningar som omfattas av det kriminaliserade området kan det dock finnas sådana som är att bedöma som mindre straffvärda, och som dessutom skulle lämpa sig väl för pröv- ning i det administrativa sanktionssystemet. Det finns därför skäl att när- mare överväga om det finns uppsåtliga och icke ringa fall av marknads- missbruk som, trots den föreslagna avgränsningen av det kriminaliserade området, lämpligen hanteras i det administrativa förfarandet.

Ett sådant exempel är – under vissa förutsättningar – ”handel med sig själv” eller s.k. egenhandel, dvs. transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument. Förfar- andet är objektivt iakttagbart och egenhandel ingår bland de i bilaga 1 till marknadsmissbruksförordningen uppräknade indikatorerna på marknads- manipulation i samband med falska eller vilseledande signaler och lås- ning av priser. Hittills har många åtal och fällande domar avseende otill- börlig marknadspåverkan avsett just egenhandel. I flera fall har dock förfarandet varit föranlett av andra motiv än att vilseleda eller på annat sätt manipulera marknaden. Inte sällan handlar det om någon eller några enstaka transaktioner som görs i syfte att uppnå skattemässiga fördelar. Även om gärningen inte skulle anses vara ringa får straffvärdet i sådana fall anses vara relativt lågt. Regeringen anser att det inte är lämpligt att särbehandla ett specifikt agerande som kan utgöra marknadsmissbruk genom att utesluta själva metoden från det kriminaliserade området. En regel om särskild åtalsprövning är dock möjlig och lämplig när det gäller egenhandel. Åtalsprövningsregeln bör innebära att åtal endast ska väckas om det är motiverat från allmän synpunkt. Genom en sådan regel om särskild åtalsprövning kan marknadsmanipulation som består i egenhandel komma att prövas i det straffrättsliga eller administrativa systemet beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. vara motiverat från allmän synpunkt att väcka åtal om transaktionerna skett till ett uppenbart felaktigt pris. Även när det är fråga om ett flertal

transaktioner, som av den anledningen inneburit ett påtagligt Prop. 2016/17:22 vilseledande av marknaden, kan det vara motiverat att väcka åtal. Detta

bör markeras genom att det, som utredningen föreslår, anges i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk att det ska vara fråga om enstaka transaktioner. Aktietorget AB anser däremot att det är svårt att hävda att de nu aktuella gärningstyperna är mindre straffvärda än andra. Syftet med en regel om särskild åtalsprövning är dock att ge utrymme för en mer nyanserad bedömning av om åtal är motiverat från allmän synpunkt. Åklagaren måste då ges viss möjlighet till en skönsmässig bedömning. Regeringen anser att förslaget är väl avvägt och att denna typ av över- trädelser bör kunna bemötas effektivt med administrativa sanktioner. Det utesluter dock inte att det i framtiden skulle kunna bli aktuellt att införa liknande bestämmelser även för andra typer av marknadsmanipulation.

Obehörigt röjande av insiderinformation ingår ofta som ett led i ett insiderbrott, i form av ett tips om köp eller försäljning (rådgivningsför- budet i 2 § marknadsmissbrukslagen). Åtal för enbart obehörigt röjande av insiderinformation har varit ovanligt. I den mån det är aktuellt att pröva enbart ett obehörigt röjande av insiderinformation finns fall som får anses vara lämpliga för en prövning i det administrativa förfarandet, nämligen då insiderinformation har röjts till någon utan att detta har varit befogat, och personen i fråga har tagits upp på en s.k. insiderförteckning. Det är alltså endast situationer då någon har tagits upp på en insider- förteckning som bör omfattas av åtalsprövningsregeln. I dessa situationer torde det många gånger vara fråga om oaktsamhet och gärningen är således inte straffbar redan av den anledningen. Genom en regel om åtalsprövning behöver dock någon utredning om huruvida röjandet har skett uppsåtligen inte genomföras. Om det i ett sådant fall av obehörigt röjande av insiderinformation skulle kunna antas att förfarandet inneburit en påtaglig risk för att någon utnyttjar informationen för insiderhandel, får det dock anses vara motiverat från allmän synpunkt att väcka åtal.

8.6Ett vägvalssystem med möjlighet för åklagaren att yrka administrativ sanktion

Regeringens förslag: När åtal väcks ska åklagaren framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift om det inte är uppenbart obehövligt. Yrkandet om administrativ sanktion ska endast få prövas av domstolen om åtalet ogillas eller läggs ned och målet därför avskrivs i den delen. Yrkande om administrativa sanktioner ska framställas om samma gärning kan utgöra grund för såväl brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk som administrativ sanktion enligt kompletteringslagen.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen inte föreslår att administrativa sanktioner ska kunna aktualiseras när ett åtal har väckts. Enligt utredningens förslag finns det inte någon möjlighet för åklagaren att framställa alternativt yrkande om administra-

tiv sanktion.

109

Prop. 2016/17:22

110

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, med instämmande av Åklagarmyndigheten, tillstyrker förslaget. De båda myndigheterna motsätter sig emellertid den av utredningen diskuterade möjligheten för åklagare att inom ramen för brottmålsprocessen framställa alternativt yrkande om administrativ sanktion. De ifrågasätter om det i så fall finns skäl att genomföra den föreslagna sanktionsväxlingen över huvud taget eftersom skillnaden mellan ett system med alternativyrkande och dagens system endast synes vara vilken sanktion åklagaren yrkar. Det admi- nistrativa systemet riskerar då att inte komma till användning i tillräcklig utsträckning för att motivera reformen som helhet. Finansinspektionen anser att utredningens förslag utan möjlighet till alternativt yrkande är att föredra förutsatt att inspektionen tillförs tillräckliga resurser. Inspek- tionen pekar på risker med ett system med alternativyrkande. Det admi- nistrativa systemet hos Finansinspektionen riskerar att inte komma till användning om även Ekobrottsmyndigheten kan föra talan om alternativa sanktioner vilket ger ett kostnadskrävande och ineffektivt system. Vidare är flera administrativa sanktioner och åtgärder, t.ex. offentlig varning eller indragen auktorisation, sådana som vanligen påförs av eller efter ansökan av tillsynsmyndigheten och inte efter yrkande av åklagare. Riksgäldskontoret befarar att utredningens strikta vägvalssystem kan leda till otillfredsställande resultat när en person frias från åtal för uppsåtligt brott, men denne begått en otillåten handling som innebär att förut- sättningarna för administrativ sanktion är uppfyllda. Även Svenska Fondhandlareföreningen, med instämmande av Svenska Bankföreningen, anser att ett strikt vägvalssystem medför en risk för att en överträdelse inte beivras alls som följd av ett ogillande i straffprocessen även om förutsättningar förelegat för administrativ sanktion och efterfrågar en närmare analys av fördelar och nackdelar kring de olika alternativen, inklusive möjligheten för domstol att även besluta om sanktionsavgifter inom brottmålsprocessen eller på annat sätt. Aktietorget AB påtalar att det vore olyckligt och stötande om ett ogillat åtal innebär att en tilltalad som gjort sig skyldig till oaktsam överträdelse går helt fri från sanktioner. Aktietorget menar vidare att Ekobrottsmyndigheten bör sköta utredning och process även av administrativa sanktioner för att undvika ett omständligt förfarande med två myndigheter.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt promemorians förslag är åklagarens möjlighet till yrkande om administrativ sanktion utformad som en fakultativ regel, dvs. att åklagaren, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, får välja om ett sådant yrkande ska framställas.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Åklagarmyndigheten anser att åklagarens möjlighet att framställa yrkande om administrativ sanktion bör vara obligatorisk i stället för fakultativ. Detta mot bakgrund av att det inte är ovanligt att bevisläget förändras inför och under huvudförhandlingen. Till detta kommer att domstolen kan göra en annan värdering än den som åklagaren har gjort. Om syftet är att undvika enstaka fall av ogillade åtal där administrativ sanktion kunnat påföras, bör bestämmelsen vara obligatorisk. Om bestämmelsen görs fakultativ, bör tydligare utvecklas i

vilka fall ett sådant yrkande ska framställas. Åklagarmyndigheten

Prop. 2016/17:22

konstaterar vidare att promemorians förslag förefaller vara avsett att inte

 

ge någon möjlighet att under rättegången lägga till ett yrkande om

 

administrativ sanktion. Även Ekobrottsmyndigheten anser att frågan om

 

åklagarens möjlighet till yrkande om administrativ sanktion ska vara

 

fakultativ bör övervägas ytterligare och konstaterar att det inte alltid är

 

lätt att förutse hur en domstolsförhandling kommer att gestalta sig.

 

Vidare torde åklagaren inte väcka talan om han eller hon inte bedömer att

 

det finns förutsättningar för framgång även om bestämmelsen inte är

 

fakultativ. Finansinspektionen påpekar, med anledning av att åklagaren

 

inte föreslås få tillgång till samtliga de sanktioner som Finansinspek-

 

tionen har, att åklagarens beslut i åtalsfrågan blir avgörande för vilka

 

sanktioner som kan aktualiseras i ett enskilt fall. Om åtalet ogillas och

 

alternativyrkandet bifalls, kan tingsrätten besluta om sanktionsavgift. Om

 

åklagaren inte väcker åtal, kan Finansinspektionen genom sanktions-

 

föreläggande såväl påföra sanktionsavgift som besluta om förbud att

 

utöva ledningsuppdrag eller handla för egen räkning. Vilka följder en

 

sådan skillnad kan få ur rättssäkerhetssynpunkt förtjänar att belysas

 

under den fortsatta beredningen. Svenska Fondhandlareföreningen

 

påtalar vikten av ett gott samarbete mellan Finansinspektionen och

 

Ekobrottsmyndigheten och betonar att en möjlighet för åklagaren att

 

framställa yrkande om administrativ sanktion inte får äventyra en ratio-

 

nell och effektiv uppdelning av arbetsuppgifterna mellan myndigheterna

 

eller i övrigt förutsättningarna för ett gott samarbete. Vidare anser

 

föreningen att det inte är osannolikt att förslaget medför att fler gärningar

 

kommer att prövas i det straffrättsliga förfarandet. Föreningen efterfrågar

 

också ett klargörande av om åklagarens rätt att justera åtalet även

 

omfattar en rätt att på ett senare stadium, t.ex. under pågående rättegång,

 

framställa ett yrkande om administrativ sanktion.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Ett vägvalssystem med möjlighet för åklagaren att yrka administrativ

 

sanktion

 

Med anledning av förslagen om införande av administrativa sanktioner

 

för marknadsmissbruk och sanktionsväxling (se avsnitten 8.2 och 8.4) är

 

det lämpligt att det utformas ett förfarande som säkerställer att dubbel-

 

prövningsförbudet inte åsidosätts.

 

Utredningen föreslår ett strikt vägvalssystem där det allmänna genom

 

Finansinspektionen eller åklagare vid en viss tidpunkt är förhindrad att

 

välja en annan typ av sanktion och därmed vid den tidpunkten måste

 

välja mellan att påföra administrativa sanktioner eller att väcka åtal för

 

brott. Ett sådant strikt system kan anses ha fördelen av att vara renodlat

 

och därmed enkelt att överblicka och tillämpa. Som utredningen redogör

 

för och som även påtalas av flera remissinstanser medför dock ett sådant

 

strikt system vissa problem. Riksgäldskontoret, Svenska Fondhandlare-

 

föreningen, Svenska Bankföreningen och Aktietorget AB pekar alla på

 

risken för att överträdelser blir helt utan sanktion från samhället även om

 

förutsättningarna för sanktion i sig är uppfyllda. Med det strikta system

 

som utredningen föreslår skulle en person som gjort sig skyldig till en

 

överträdelse kunna gå fri från sanktion på grund av att det processuella

111

Prop. 2016/17:22

112

systemet konstruerats på ett sådant sätt att det allmänna riskerar att välja fel spår för lagföring. Har åklagare valt att väcka åtal ska domstol pröva detta. Om domstolen skulle finna att den aktuella gärningen inte är brottslig, t.ex. för att uppsåt saknas, frikänns den misstänkte. Dubbel- prövningsförbudet kan då medföra att det saknas möjlighet till annan sanktion från samhället. Detta gäller även i fall där den misstänkte med stor sannolikhet kunnat påföras en administrativ sanktion, om det allmänna hade valt att handlägga ärendet i den ordning som föreslås för sådana sanktioner i stället för den ordning som föreslås för straffrättsliga påföljder. Sanktionsväxlingen beträffande oaktsamma gärningar gör att någon, som skulle ha blivit straffad enligt nuvarande regler, kan komma att gå helt fri från sanktion till följd av vägvalsmodellens konstruktion. Det är inte oproblematiskt att utan tungt vägande skäl förändra lagstift- ningen på så sätt att någon, som skulle ha blivit straffad enligt nuvarande regler, kan komma att gå helt fri från sanktion enbart för att det allmänna vid en viss tidpunkt har valt det straffrättsliga förfarandet i stället för det administrativa. En annan aspekt är att det kan te sig stötande att en mindre allvarlig förseelse resulterar i t.ex. en sanktionsavgift efter pröv- ning i det administrativa förfarandet, medan en allvarligare gärning, som prövas i den straffrättsliga ordningen, kan förbli helt ostraffad på grund av att åklagaren i rättegången inte kunnat bevisa uppsåt.

Situationen att någon, som hade kunnat bli föremål för en administrativ sanktion, går helt fri från sanktion om ett åtal ogillas, kan inte jämföras med situationen att åklagaren endast har åtalat för uppsåtligt brott trots att det fanns möjlighet att låta gärningsbeskrivningen omfatta även oakt- samhet. En justering av åtalet kan ske när som helst i brottmålsprocessen (45 kap. 5 § tredje stycket rättegångsbalken). Sedan åtal har väckts inom ett vägvalssystem bör dock frågan, för att säkerställa att dubbel- prövningsförbudet inte överträds, inte föras över till det administrativa förfarandet om det under rättegången skulle visa sig att det saknas förut- sättningar för bifall till åtalet.

Såväl enstaka fall av ogillade åtal där en administrativ sanktion hade kunna påföras, som själva införandet av ett system som medger en sådan effekt, kan leda till minskat förtroende för myndigheternas, inklusive rättsväsendets, förmåga att bekämpa marknadsmissbruk och därmed även ett minskat förtroende för finansmarknaden i stort. Genom att skapa en möjlighet även för åklagare att framställa yrkande om administrativ sanktion kan det undvikas.

På skatteområdet har det nyligen införts ny lagstiftning där åklagare, utöver att väcka åtal för brott, ska föra talan om skattetillägg om det finns förutsättningar för detta (se lagen om talan om skattetillägg i vissa fall och prop. 2014/15:131). Tidigare har skattetillägg enbart hanterats av Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol och endast brottmålet har hanterats i allmän domstol. Enligt den nya lagstiftningen kan talan om skattetillägg även ske i samma rättegång som brottmålet. Yrkandet är dock fristående och oberoende av utgången i den straffrättsliga delen, även om omständigheterna som prövas av domstolen naturligtvis till stor del är desamma i båda delar. Det finns flera likheter i detta med frågan om möjlighet till alternativt yrkande om administrativ sanktion på marknadsmissbruksområdet. På skatteområdet har regeringen inte förespråkat en strikt vägvalsmodell där enskilda fall riskerar att hamna i

fel spår och undgå sanktion när en sådan hade kunnat påföras. Även på marknadsmissbruksområdet skulle det bli fråga om att föra in ett administrativt element i brottmålsprocessen i stället för att endast ha det i ett eget spår. I båda fallen kan valet av en mer flexibel modell än en strikt vägvalsmodell ses som ett uttryck för att undvika att den nya lagstift- ningen leder till mildare påföljder än tidigare.

Att ge åklagaren en möjlighet att framställa ett alternativt yrkande om administrativ sanktion inom ramen för brottmålet kan jämföras med åklagarens möjlighet att i andra hand yrka på ansvar för oaktsamt brott i ett mål där förstahandsyrkandet avser uppsåtlig gärning.

Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Finansinspektionen menar att om åklagare erbjuds en möjlighet till alternativt yrkande om administrativa sanktioner finns det en risk att ett oproportionerligt stort antal ärenden hanteras i det straffrättsliga förfarandet. Till följd av det nya systemet med administrativa sanktioner skulle Finansinspektionen behöva utöka sin kompetens, samtidigt som det finns en risk att den kom- petensen inte skulle utnyttjas. Regeringen anser dock att det bör beaktas att sanktionsväxlingen som sådan innebär att en ganska stor andel av de gärningar som i dag hanteras i det straffrättsliga spåret kommer att kunna hanteras i det administrativa spåret. Det bör vidare noteras att den möjlighet för åklagare att yrka påförande av administrativ sanktion som föreslås i denna proposition är ett alternativ till huvudyrkandet om upp- såtligt brott. Till följd av reglerna om åtalsplikt ska åklagaren inte väcka åtal om denne inte förväntar sig att åtalet bifalls. Åklagare bör alltså endast åtala i de fall där han eller hon förväntar sig att domstolen instäm- mer i bedömningen att gärningen är uppsåtlig. Det Ekobrottsmyndig- heten och Finansinspektionen anför i denna del ger uttryck för en förvän- tan om att åklagarna skulle väcka åtal i alltför många fall, om det finns en möjlighet till alternativt sanktionsyrkande jämfört med om så inte är fallet. Som Svenska Fondhandlareföreningen påpekar kan möjligheten för åklagaren att framställa ett alternativt yrkande leda till att fler gärningar prövas i det straffrättsliga förfarandet än vad som hade varit fallet om möjligheten inte fanns. Möjligheten motverkar enligt regering- ens mening en överdriven försiktighet när det gäller att väcka åtal. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör finnas en möjlighet för åklagaren att framställa ett alternativt yrkande om administrativ sanktion.

Svenska Fondhandlareföreningen påtalar också att en möjlighet för åklagaren att framställa yrkande om administrativ sanktion inte får även- tyra en rationell och effektiv uppdelning av arbetsuppgifterna mellan myndigheterna eller i övrigt förutsättningarna för ett gott samarbete. Regeringen ser inte anledning att tro att så skulle bli fallet, särskilt som myndigheterna även med åklagarens möjlighet att framställa yrkande om administrativ sanktion kommer att ha anledning att utveckla ett nära samarbete.

Yrkandet om administrativ sanktion bör vara underordnat yrkandet om ansvar för brott

Syftet med åklagarens yrkande om administrativ sanktion är att det ska utgöra en säkerhetsventil för att undvika situationen att någon, som begått en överträdelse som annars motiverar administrativa sanktioner,

Prop. 2016/17:22

113

Prop. 2016/17:22

114

undgår dessa endast till följd av det allmännas vägval. Åklagarens yrkande om administrativ sanktion bör därför vara underordnat yrkandet om ansvar för brott. Detta kan lämpligen åstadkommas genom en handlingsregel för domstolen om att rätten endast får pröva yrkandet om administrativ sanktion under vissa förutsättningar. Den första situationen bör vara då åtalet för brott ogillas. I denna situation bör rätten – på liknande sätt som rätten kan pröva ett andrahandsyrkande om oaktsam- hetsbrott när uppsåt inte är styrkt – i stället kunna pröva om det finns förutsättningar för att besluta om administrativ sanktion för överträdel- sen. Den andra situationen då rätten bör kunna pröva yrkandet om administrativ sanktion är om åklagaren lägger ned åtalet och det därför inte prövas. Det kan t.ex. förekomma att åklagaren under rättegången, om det kommit fram nya omständigheter eller bevis, själv gör bedöm- ningen att uppsåt inte kan styrkas och därmed lägger ned åtalet. Rätten bör i sådana situationer kunna pröva åklagarens yrkande om admini- strativ sanktion. När åtal läggs ned kan det enligt 20 kap. 9 § rättegångs- balken under vissa förutsättningar komma i fråga att meddela fri- kännande dom, om den tilltalad begär det. Ett ogillande av åtalet medför som nämns ovan att ett yrkande om administrativ sanktion kan prövas i sådana situationer. Om det inte finns förutsättningar för frikännande dom, ska domstolen skriva av målet i den delen. Även i denna situation bör rätten alltså kunna pröva yrkandet om administrativ sanktion.

Yrkande om administrativ sanktion ska framställas när åtal väcks

Frågan är om åklagaren alltid ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion när de omständigheter som omfattas av åtalet utgör en över- trädelse av artikel 14 eller 15 marknadsmissbruksförordningen, eller om ett sådant yrkande ska vara fakultativt för åklagaren.

På skatteområdet ska åklagaren, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, framställa ett yrkande om skattetillägg för den person åtalet gäller när åklagaren väcker åtal för brott (se prop. 2014/15:131 s. 147). Det är således obligatoriskt att framställa ett sådant. Systematiken är dock en annan på skatteområdet jämfört med den som i denna proposition föreslås på marknadsmissbruksområdet. På skatteområdet är talan om skattetillägg i samband med yrkande om ansvar för brott ett fristående och självständigt yrkande som handläggs i en rättegång tillsammans med yrkandet om ansvar för brott. På marknadsmiss- bruksområdet föreslås i stället att åklagarens yrkande om administrativ sanktion endast ska kunna prövas om åtalet ogillas eller läggs ned.

I promemorian föreslås en fakultativ regel, dvs. att åklagaren i samband med åtals väckande får välja om denne även ska framställa yrkande om administrativ sanktion eller inte. Åklagarmyndigheten invänder mot detta och anser att regeln bör vara obligatorisk, dvs. att yrkande alltid ska framställas om förutsättningar föreligger. Även Ekobrottsmyndigheten anser att denna fråga bör övervägas ytterligare. Åklagarmyndigheten anför att det visserligen är åklagaren som i samband med åtalet är bäst lämpad att överblicka överträdelsen och möjliga sanktioner. Det är emellertid inte ovanligt att bevisläget förändras inför och under huvudförhandlingen i målet. Detta gäller särskilt i mera omfattande och komplexa brottmål, till vilka marknads-

missbruksmålen ofta får räknas. Till detta kommer att domstolen kan värdera bevisningen på ett annat sätt än åklagaren. Om syftet med möjligheten till ett alternativyrkande är att undvika även enstaka fall av ogillade åtal där en administrativ sanktion hade kunnat påföras bör bestämmelsen således få en obligatorisk utformning.

Regeringen delar myndigheternas uppfattning att det är en grannlaga uppgift för åklagaren att i förväg förutse hur bevisläget och andra förutsättningar kommer att utvecklas under kommande rättegång. Mot denna bakgrund och eftersom en fakultativ regel därmed riskerar att överträdelser faller mellan stolarna anser regeringen att en bestämmelse om yrkande om administrativ sanktion som huvudregel bör vara obligatorisk.

Förutsättningarna för ansvar kommer, förutom när det gäller uppsåts- frågan, att vara desamma vid såväl åtal för brott som vid prövning av administrativa sanktioner. Det innebär att det vid förutsättningar för åtal även torde föreligga förutsättningar för yrkande om administrativ sanktion. Det kan dock förekomma situationer då ett yrkande på administrativ sanktion inom ramen för brottmålet framstår som klart omotiverat. Om ett erkännande stöds av robust bevisning i övrigt eller om annars skuldfrågan framstår som klar bör det finnas möjlighet för åklagare att endast yrka ansvar för brott. En obligatorisk regel utan undantag om att åklagare ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion om det finns förutsättningar för det skulle framstå som omotiverad och skapa onödigt merarbete för både åklagaren och den misstänkte. Mot denna bakgrund anser regeringen att åklagaren bör ges en möjlighet att inte framställa yrkande om administrativ sanktion om detta är uppenbart obehövligt.

Svenska Fondhandlareföreningen efterlyser ett klargörande av om åklagarens rätt att justera åtalet även omfattar en rätt att på ett senare stadium, t.ex. under pågående rättegång, framställa ett yrkande om admi- nistrativ sanktion. Förslaget i promemorian innebär, som Åklagarmyndig- heten påpekar, att ett yrkande om administrativ sanktion ska framställas i samband med att åtalet väcks. Eftersom det inte är fråga om en andra prövning utan det sker inom samma process hindrar visserligen inte dubbelprövningsförbudet i sig ett senare framställt yrkande. Det är dock tydligt för parterna och domstolen om ramen för processen klargörs i ett tidigt skede. Enligt regeringens mening bör därför vägvalet bli definitivt i samband med åtals väckande. Det innebär att ett yrkande om administrativ sanktion inte bör kunna framställas vid en senare tidpunkt. Mot bakgrund av att åklagaren, till skillnad från det som föreslås i promemorian, som regel ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion kan det inte heller anses finnas något behov av att i ett senare skede kunna lägga till ett sådant yrkande.

Åklagarens sanktionsyrkande bör begränsas till återföring och sanktionsavgift

Frågan är då vilka administrativa sanktioner som åklagaren bör ha att tillgå i sitt yrkande om administrativ sanktion. I de fall där Finans- inspektionen väcker talan vid allmän domstol för påförande av adminis- trativ sanktion kan flera olika sanktioner komma i fråga: Föreläggande

Prop. 2016/17:22

115

Prop. 2016/17:22

116

att vidta viss åtgärd eller upphöra med visst agerande, anmärkning, förbud mot att vara styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, förbud mot att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning, återföring eller sanktionsavgift. Finansinspektionen påpekar att några av de administrativa sanktioner som Finansinspek- tionen föreslås få tillgång till vid en talan om administrativa sanktioner för en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk är sådana som en tillsynsmyndighet vanligtvis förfogar över. Regeringen konstaterar att om åklagaren gavs tillgång till samtliga administrativa sanktioner skulle påförandet av sanktioner i de två typerna av förfaranden kunna stämma överens och vägledande praxis kunna skapas i båda förfarandena. Det skulle dock även innebära ett stort ingrepp i den straffrättsliga processen och skapa flera nya uppgifter för åklagaren, inklusive frågan om tillsyn över de förbud som utfärdats på yrkande av åklagare. De två typer av sanktioner som sannolikt kommer att bli vanligast i denna typ av ären- den, och där det finns störst behov av en praxisbildning, är sanktions- avgifter och åtgärden återföring av undviken förlust eller erhållen vinst. Även mot bakgrund av att möjligheten för åklagaren att yrka administra- tiv sanktion inte är avsedd att användas rutinmässigt är det lämpligt att begränsa de möjliga sanktionerna till yrkande om återföring och sank- tionsavgift. Dessa administrativa sanktioner har likheter med såväl för- verkande som bö