Skapa tilltro

Generell tillsyn, enskildas klagomÄl och

det allmÀnna ombudet inom socialförsÀkringen

BetÀnkande av Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

Stockholm 2015

SOU 2015:46

SOU och Ds kan köpas frÄn Fritzes kundtjÀnst.

BestÀllningsadress: Fritzes kundtjÀnst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsÀndningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer pÄ uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara pĂ„ remiss – hur och varför.

StatsrÄdsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara pÄ remiss. HÀftet Àr gratis och kan laddas ner som pdf frÄn eller bestÀllas pÄ regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24289-6

ISSN 0375-250X

Till statsrÄdet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 23 maj 2013 att lÄta en sÀrskild utredare analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag (dir. 2013:58). Uppdraget skulle redovisas senast den 1 april 2014. Den 27 mars 2014 beslutade regeringen enligt tillÀggsdirektiv (dir. 2014:49) om att lÄta utredaren övervÀga hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan ges bÀttre förutsÀttningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Samtidigt förlÀngdes utredningstiden till den 1 april 2015. Vid sammantrÀde den 29 januari 2015 beslutade regeringen att förlÀnga utredningstiden ytterligare till den 1 maj 2015 (dir. 2015:8).

Den 24 mars 2014 förordnades generaldirektör Ann-Marie Begler som sÀrskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen har sedan den 2 oktober 2014 tjÀnstgjort departementssekreterare Johanna Evjen, kanslirÄd Karl Gutberg, kanslirÄd Susanne Mattson, rÀttsakkunnig Erik Mellstrand och rÀttsakkunnig Johan Ndure.

Som experter i utredningen har sedan den 2 oktober 2014 tjĂ€nstgjort utredare Erik Axelsson, chefsjurist Catarina Eklundh Ahlgren, departementssekreterare Maria Kling, rĂ€ttslig specialist Sofia Malmring, rĂ€ttschef Eva Nordqvist, förbundsjurist Julia Pietrek och jurist Johan SchĂŒtt.

Den 12 maj förordnades utredaren Anna Fransson som sekreterare i utredningen. Den 9 juni 2014 förordnades hovrÀttsassessorn Kristina Andersson som sekreterare i utredningen.

Utredningen fÄr hÀrmed överlÀmna betÀnkandet SOU 2015:46

Skapa tilltro – generell tillsyn, enskildas klagomĂ„l och det allmĂ€nna ombudet inom socialförsĂ€kringen. Uppdraget Ă€r dĂ€rmed slutfört.

Stockholm i april 2015

Ann-Marie Begler

/Anna Fransson

Kristina Andersson

InnehÄll

Sammanfattning ................................................................

15

1 Författningsförslag......................................................

21

1.1Förslag till lag om Àndring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400)........................................................

21

1.2 Förslag till lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken ............

24

1.3Förslag till förordning om Àndring i förordningen (1980:995) om skyldighet för FörsÀkringskassan och

Pensionsmyndigheten att lÀmna uppgifter till andra

 

myndigheter .............................................................................

29

1.4Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet ..........................................................

30

1.5Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom

socialförsÀkringens administration .........................................

31

1.6Förslag till förordning om Àndring i förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för

socialförsÀkringen ....................................................................

32

1.7Förslag till förordning om Àndring i förordningen

(2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ......

38

1.8Förslag till förordning om Àndring i förordningen

(2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan.............

39

5

InnehÄll

SOU 2015:46

2

Utredningens uppdrag och arbete.................................

41

2.1

Uppdraget ................................................................................

41

2.2

Utredningsarbetet ...................................................................

42

2.3

BetÀnkandets disposition ........................................................

43

3

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet................................

45

3.1

Inledning ..................................................................................

45

 

3.1.1 OmrÄdets omfattning ..................................................

46

 

3.1.2 Vilka myndigheter förvaltar socialförsÀkringen? .......

47

 

3.1.3 Vem omfattas av den svenska socialförsÀkringen?.....

48

3.2Ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsÀttning

och för familjer och barn.........................................................

49

3.2.1

FörmÄner ......................................................................

50

3.2.2

FörsÀkringskassan ........................................................

52

3.3Ekonomisk trygghet vid Ă„lderdom och

 

Ă„lderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten ..............

53

 

3.3.1

FörmÄner ......................................................................

53

 

3.3.2

Pensionsgrundande inkomst (PGI) ............................

54

 

3.3.3 Myndigheterna inom omrÄdet ekonomisk

 

 

 

trygghet vid Ă„lderdom ..................................................

55

3.4

Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) ............................

56

 

3.4.1 ISF:s uppdrag och organisation...................................

57

4

Vad Àr tillsyn? ............................................................

63

4.1

Inledning och bakgrund ..........................................................

63

 

4.1.1

Det oklara tillsynsbegreppet........................................

63

 

4.1.2

Regeringens tillsynsskrivelse .......................................

65

4.2

GĂ„r tillsynen att definiera?......................................................

71

 

4.2.1 En översikt över olika tillsynsbegrepp........................

71

 

4.2.2

Slutsatser om tillsynsdefinitioner................................

75

4.3

Vad Àr reguljÀr tillsyn?.............................................................

76

 

4.3.1 Är det en sjĂ€lvstĂ€ndig granskning?..............................

76

 

4.3.2 Är det rĂ€ttslig granskning? ..........................................

76

6

SOU 2015:46

 

InnehÄll

4.3.3 Är det en kontinuerlig tillsyn?.....................................

77

4.3.4 Finns det ett avgrÀnsat tillsynsomrÄde? ......................

77

4.4 Tillsynens innehÄll ...................................................................

78

4.4.1 Är tillsynen generell eller klagomĂ„lsbaserad? .............

79

4.4.2 Är det tillsyn av privat eller offentlig verksamhet? ....

79

4.5 Annan granskning och utvÀrdering ........................................

80

4.5.1

Politikens effekter - utvÀrdering..................................

80

4.5.2

Insyn och uppföljning ..................................................

81

4.5.3

Interna kontrollsystem.................................................

82

4.6Vad sÀger forskningen om behovet av tillsyn och

 

granskning? ..............................................................................

82

 

4.6.1 Granskningen Àr en funktion för

 

 

ansvarsutkrÀvande.........................................................

83

 

4.6.2 Granskning för legitimitet och effektivitet i

 

 

förvaltningen .................................................................

83

 

4.6.3 Granskning som en maktdelningsfunktion ................

85

 

4.6.4 För- och nackdelar med tillsyn, granskning och

 

 

utvÀrdering ....................................................................

86

4.7

Fyra syften med tillsyn ............................................................

89

5

Tillsyn av statlig verksamhet........................................

91

5.1

Tillsyn av statlig verksamhet Àr vanligt förekommande ........

91

 

5.1.1 Tillsyn över i huvudsak statliga tillsynsobjekt ............

92

 

5.1.2 Tillsyn dÀr statliga tillsynsobjekt ingÄr bland

 

 

andra typer av tillsynsobjekt ........................................

93

5.2

Ingripandemöjligheter mot statliga myndigheter ..................

93

 

5.2.1 Ingen samordning av ingripandemöjligheterna ..........

93

 

5.2.2 Exempel pÄ befintliga ingripandemöjligheter .............

94

 

5.2.3 Vite mot staten nÀr det finns sÀrskilda skÀl ................

96

5.3

Tillsyn och intern kontroll ......................................................

96

 

5.3.1 Intern styrning och kontroll – ett sĂ€tt för

 

 

myndigheterna att följa upp effektivitet och

 

 

rÀttstillÀmpning.............................................................

97

 

5.3.2 Egenkontroll som metod ...........................................

101

 

5.3.3 Intern granskning Àr inte samma sak som tillsyn .....

101

7

InnehÄll

SOU 2015:46

5.4

Tillsynen som ett styrmedel för regeringen.........................

102

 

5.4.1 Tillsyn Àr en del av en förvaltningsmodell med

 

 

sjÀlvstÀndiga myndigheter..........................................

102

 

5.4.2 Enmyndighetsreformerna kan pÄverka behovet av

 

 

tillsyn...........................................................................

103

5.5

Principiell kritik mot tillsyn över statliga myndigheter ......

104

 

5.5.1 Kritik mot generell tillsyn .........................................

104

 

5.5.2 Kritik mot tillsyn i form av klagomÄlshantering ......

106

5.6

Slutsatser om tillsyn av statlig verksamhet ..........................

107

6

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ

 

 

socialförsÀkringsomrÄdet ...........................................

111

6.1Bakgrunden till den nuvarande reguljÀra granskningen

 

inom socialförsÀkringsomrÄdet ............................................

111

 

6.1.1 Tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet 1910-2005 ...

111

 

6.1.2 Tillsynens funktion, kontroll eller ledning? .............

114

 

6.1.3

Förstatligandet och försÀkringskassornas

 

 

 

sammanslagning..........................................................

115

6.2

Inspektionen för socialförsÀkringen ....................................

117

 

6.2.1

Utredningen 21+1 ->2 .............................................

117

 

6.2.2

ISF:s verksamhet ........................................................

120

 

6.2.3

Regeringens styrning .................................................

124

 

6.2.4 InnehÄllet i enskildas klagomÄl till ISF .....................

128

6.3

ExtraordinÀr tillsyn................................................................

132

 

6.3.1

Riksdagens ombudsmÀn ............................................

133

 

6.3.2 Justitiekanslern – ”statens jurist” ..............................

139

6.4 Övrig tillsyn och granskning ................................................

141

 

6.4.1 Riksrevisionen – en del av kontrollmakten ..............

142

 

6.4.2 Riksrevisionens granskning av ISF............................

143

6.5 Interna kontroll─ och kvalitetssystem .................................

145

 

6.5.1

FörsÀkringskassans kontroll- och kvalitetsarbete ....

145

 

6.5.2 Pensionsmyndighetens kontroll- och

 

 

 

kvalitetsarbete.............................................................

154

 

6.5.3

Skatteverkets kontroll- och kvalitetsarbete ..............

155

8

SOU 2015:46

InnehÄll

6.6

Flera aktörer som granskar....................................................

156

 

6.6.1 ExtraordinÀr och reguljÀr tillsyn................................

157

 

6.6.2 Flera funktioner för granskning Àr en del av

 

 

modellen ......................................................................

157

7

Behovet av utökad tillsyn inom

 

 

socialförsÀkringsomrÄdet...........................................

159

7.1

Inledning.................................................................................

159

 

7.1.1 Tidigare tankar om socialförsÀkringens behov av

 

 

tillsyn ...........................................................................

160

7.2

Förtroende och legitimitet ....................................................

162

 

7.2.1 Förtroendet Àr en del av uppdraget ...........................

163

 

7.2.2 FörtroendemÀtningar pÄ

 

 

socialförsÀkringsomrÄdet ...........................................

165

 

7.2.3 SjÀlvstÀndighet i tillsynen ger ökat förtroende .........

168

7.3

Bemötande och ingrepp i mÀnniskors liv .............................

169

7.4Tillsyn som en del av insynen pÄ

 

socialförsÀkringsomrÄdet.......................................................

171

7.5

Komplicerat regelverk............................................................

171

 

7.5.1 Ett regelverk med mycket bedömningar ...................

172

 

7.5.2 Ett komplicerat regelverk medför höga krav pÄ

 

 

information och service..............................................

174

7.6

Möjligheterna att fÄ sin sak prövad i domstol ......................

175

7.7

Är nuvarande tillsyn tillrĂ€cklig? ............................................

176

 

7.7.1 SkÀl som talar för tillsyn inom

 

 

socialförsÀkringsomrÄdet ...........................................

176

 

7.7.2 Behov av generell tillsyn.............................................

178

 

7.7.3 Behov av klagomÄlshantering.....................................

179

 

7.7.4 Kan den befintliga strukturen anvÀndas för att

 

 

fylla behovet av tillsyn? ..............................................

181

7.8

Flera starka skÀl för en utökad tillsyn...................................

183

9

InnehÄll SOU 2015:46

8

RĂ€ttsskipning och tillsyn ...........................................

189

8.1

Inledning ................................................................................

189

8.2

Olika vÀgar att framföra missnöje ........................................

189

 

8.2.1

RĂ€ttelse........................................................................

190

 

8.2.2

Omprövning ...............................................................

190

 

8.2.3

Överklagande..............................................................

190

 

8.2.4

KlagomÄl .....................................................................

192

8.3

Skillnader mellan tillsyn och rÀttsskipning ..........................

192

8.4

Förvaltningslagen och myndighetsutövning........................

194

8.5

Myndighetsutövning och tillsyn...........................................

195

8.6

Hur handlÀggningen av tillsynsÀrenden kan utformas........

195

 

8.6.1 Modell ett - utvalda Àrenden handlÀggs ....................

195

 

8.6.2 Modell tvÄ - samtliga Àrenden utreds ........................

196

 

8.6.3 Modell tre – en oreglerad utredningsskyldighet ......

197

8.7KlagomÄl frÄn enskilda som kan prövas av en

 

tillsynsmyndighet ..................................................................

197

 

8.7.1

AllmÀnna krav pÄ handlÀggning av Àrenden..............

198

 

8.7.2

AllmÀnna krav pÄ dokumentation .............................

199

 

8.7.3

AllmÀn serviceskyldighet ...........................................

200

 

8.7.4

Bemötande ..................................................................

201

 

8.7.5

TillgÀnglighet..............................................................

202

 

8.7.6

Samverkan...................................................................

202

 

8.7.7

Tolk, översÀttning och val av sprÄk...........................

203

 

8.7.8

Ombud........................................................................

204

 

8.7.9

JĂ€v ................................................................................

204

 

8.7.10

FörsÀkringsmedicinska rÄdgivarna ............................

205

 

8.7.11 UnderlÄtenhet att handla ...........................................

206

8.8

Tillsyn behövs ........................................................................

206

9

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling

 

 

och sekretess ...........................................................

209

9.1

Inledning ................................................................................

209

9.2

AllmÀnt om sekretess ............................................................

209

10

SOU 2015:46 InnehÄll

 

9.2.1

Vad Àr en allmÀn handling? ........................................

209

 

9.2.2

Sekretess mellan myndigheter ...................................

210

 

9.2.3

Sekretessbrytande regler ............................................

211

 

9.2.4

Överförd sekretess mellan myndigheter ...................

212

 

9.2.5

DirektÄtkomst.............................................................

213

 

9.2.6

Sekretess för uppgifter som enskilda lÀmnar till

 

 

 

myndigheter ................................................................

214

9.3

AllmÀnt om rÀttsligt skydd för personuppgifter .................

215

 

9.3.1

Internationella Ă„taganden ...........................................

216

 

9.3.2

Personuppgiftslagen ...................................................

216

 

9.3.3

Registerförfattningar ..................................................

218

 

9.3.4

SocialförsÀkringsdatabasen.........................................

218

9.4

Tidigare utredningar ..............................................................

219

9.5

Slutsats ....................................................................................

220

10

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet ..

221

10.1

Inledning.................................................................................

221

10.2

Utökad tillsyn behövs............................................................

221

 

10.2.1 Utökad generell tillsyn pÄ

 

 

 

socialförsÀkringsomrÄdet ...........................................

222

 

10.2.2 En sjÀlvstÀndig klagomÄlshantering...........................

224

10.3

ISF bör utöva den utökade tillsynen.....................................

227

 

10.3.1 ISF:s tillsynsuppdrag ..................................................

229

 

10.3.2 ISF:s behov av att samverka med andra

 

 

 

tillsynsmyndigheter ....................................................

231

10.4

Tillsynens innehÄll .................................................................

232

 

10.4.1 Tillsyn enbart över myndigheterna............................

233

 

10.4.2 Tillsyn över handlÀggande myndigheters

 

 

 

samverkan....................................................................

234

 

10.4.3 RĂ„dgivning ..................................................................

235

10.5

Hantering av klagomÄl...........................................................

236

 

10.5.1 Utredningsskyldighet.................................................

236

 

10.5.2 GrÀnssnitt mot annan tillsyn, granskning och

 

 

 

rÀttsskipning ...............................................................

238

11

InnehÄll

SOU 2015:46

10.6

ÅtgĂ€rdsmöjligheter i generell tillsyn och

 

 

klagomÄlshantering................................................................

242

 

10.6.1 ISF ska kunna uttala kritik ........................................

242

 

10.6.2 Uppföljning av kritik/redovisning av vidtagna

 

 

ÄtgÀrder .......................................................................

247

 

10.6.3 Ska uttalande av kritik och förelÀgganden gÄ att

 

 

överpröva?...................................................................

248

10.7

Återrapportering och uppföljning av tillsyn ........................

249

 

10.7.1 ISF:s spridning av resultaten frÄn tillsynen ..............

249

 

10.7.2 Verka för att brister i författning avhjÀlps................

250

10.8

Personuppgifter, informationstillgÄng och sekretess..........

251

 

10.8.1 Personuppgifter..........................................................

252

 

10.8.2 InformationstillgÄng i form av direktÄtkomst till

 

 

socialförsÀkringsdatabasen.........................................

256

 

10.8.3 Sekretess .....................................................................

258

11

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen ..............

259

11.1

Bakgrund ................................................................................

259

11.2

Det allmÀnna ombudet i dag .................................................

260

 

11.2.1 Ombudets uppdrag ....................................................

260

 

11.2.2 Ombudets nuvarande arbetsformer ..........................

261

11.3

Tidigare förslag pÄ hur ombudet kan stÀrkas.......................

264

 

11.3.1 FristÄende försÀkringsombud och lotsar ..................

264

 

11.3.2 Ett förstÀrkt allmÀnt ombud......................................

265

 

11.3.3 Prejudikathiss .............................................................

268

11.4

Vilka hinder möter det allmÀnna ombudet? ........................

268

 

11.4.1 Varför behövs ett allmÀnt ombud?............................

269

 

11.4.2 Vad behövs för att fÄ fram fler prejudikat?...............

272

11.5

Ombudets legitimitet och organisatoriska hinder...............

280

11.6

Det allmÀnna ombudet behöver stÀrkas och utvecklas .......

281

12

SOU 2015:46

InnehÄll

12

Förslag för det allmÀnna ombudet ..............................

283

12.1

Ett förstÀrkt allmÀnt ombud .................................................

283

12.2

Det allmÀnna ombudets uppdrag ..........................................

284

12.3

Förslag pÄ organisatorisk placering ......................................

285

 

12.3.1 Det allmÀnna ombudet bör placeras utanför

 

 

FörsÀkringskassan.......................................................

286

 

12.3.2 Ingen egen myndighet ................................................

287

 

12.3.3 En sÀrskild beslutsfunktion hos ISF..........................

289

 

12.3.4 PartsstÀllning...............................................................

293

 

12.3.5 Tiden för intrÀde i processen .....................................

297

12.4

Återrapporteringskrav ...........................................................

298

12.5

Personuppgifter, informationstillgÄng och sekretess ..........

299

 

12.5.1 Personuppgifter ..........................................................

300

 

12.5.2 InformationstillgÄng...................................................

305

 

12.5.3 Sekretess ......................................................................

308

12.6

Det allmÀnna ombudets behov av resurser...........................

309

13

Konsekvenser av förslagen.........................................

311

13.1

Inledning.................................................................................

311

13.2

En utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet ...............

312

 

13.2.1 Effekter av den föreslagna tillsynsfunktionen ..........

312

 

13.2.2 Antalet klagomÄl.........................................................

315

 

13.2.3 Ekonomiska konsekvenser.........................................

323

 

13.2.4 Konsekvenser för jÀmstÀlldhet och integration ........

334

 

13.2.5 Konsekvenser med anledning av EU .........................

337

13.3

Ett förstÀrkt allmÀnt ombud .................................................

338

 

13.3.1 Effekter av förslagen om ett förstÀrkt allmÀnt

 

 

ombud..........................................................................

338

 

13.3.2 Ekonomiska konsekvenser.........................................

338

 

13.3.3 Konsekvenser för jÀmstÀlldhet och integration ........

343

 

13.3.4 Konsekvenser med anledning av EU .........................

344

 

13.3.5 Konsekvenser för brottsligheten ...............................

344

13

InnehÄll

 

 

SOU 2015:46

14

Författningskommentarer...........................................

 

345

14.1

Förslag till lag om Àndring i offentlighets- och

 

 

 

sekretesslagen (2009:400) .....................................................

 

345

14.2

Förslag till lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken

.......... 347

15

IkrafttrÀdande ..........................................................

 

351

16

Referenslista ............................................................

 

353

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2013:58.........................................

 

363

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2014:49.........................................

 

379

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2015:8...........................................

 

383

Bilaga 4

Myndigheter som utövar tillsyn över statlig

 

 

 

 

verksamhet..................................................................

 

385

14

Sammanfattning

Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet lÀmnar i detta betÀnkande ett antal förslag om en utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet. Förslagen gör det möjligt för Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) att bedriva generell tillsyn och att handlÀgga klagomÄl frÄn enskilda. Utredningen lÀmnar Àven förslag pÄ organisatoriska och processuella förÀndringar avseende det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen. Syftet med förslagen Àr att stÀrka tilltron till socialförsÀkringens administration och regelverk.

En utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

ReguljÀr tillsyn Àr en sjÀlvstÀndig rÀttslig granskning som utförs kontinuerligt och har ett avgrÀnsat omrÄde att granska. Utredningen anvÀnder begreppen generell tillsyn och klagomÄlshantering. Tillsynen har pÄ ett övergripande plan fyra syften:

–att göra det möjligt för medborgarna att utkrĂ€va ansvar frĂ„n politiker och förvaltning,

–att förebygga felaktigheter i förvaltningen och bidra till ökat lĂ€rande,

–att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och

–att vara en funktion för allmĂ€nhetens insyn i verksamheterna.

15

Sammanfattning

SOU 2015:46

Det finns ett behov av utökad reguljÀr tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet.

ISF bedriver i dag systemtillsyn över FörsÀkringskassan, delar av Pensionsmyndigheten och delar av Skatteverket. Vad gÀller en enskild som vill ha sitt klagomÄl granskat av en tillsynsmyndighet kan denna i dag vÀnda sig till JO eller JK. DÀrutöver finns interna kontroll- och kvalitetssystem.

Utredningen bedömer dock att ingen av de nuvarande funktionerna för granskning kan fylla det behov av tillsyn som finns pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

Utredningen bedömer ocksÄ att ISF:s nuvarande systemtillsyn begrÀnsar myndigheten i dess tillsynsuppdrag pÄ ett sÀtt som inte Àr helt ÀndamÄlsenligt. ISF bör dÀrför fÄ ett utökat tillsynsuppdrag.

Generell tillsyn och klagomÄlshantering hos ISF

Utredningen föreslÄr att ISF fÄr ett utökat tillsynsuppdrag genom att begreppet systemtillsyn byts mot tillsyn i myndighetens instruktion. Enligt utredningens förslag ska ISF:s tillsynsuppdrag syfta till att undersöka om den verksamhet som granskas följer det regelverk som ska tillÀmpas. I den föreslagna tillsynen ingÄr generell tillsyn och klagomÄlshantering. Förslaget innebÀr att det vidgade uppdraget lÀggs till inspektionens befintliga uppgifter. Den befintliga systemtillsynen ingÄr som en del i det utökade uppdraget att bedriva generell tillsyn.

Den utökade tillsynen i form av generell tillsyn och klagomÄlshantering bör ha samma omfattning som ISF:s nuvarande systemtillsyn vad gÀller grÀnsdragning mot andra verksamheter.

För en vÀl fungerande socialförsÀkring krÀvs samverkan med bland annat arbetsmarknadsomrÄdet, hÀlso- och sjukvÄrd och socialtjÀnst. ISF fÄr dÀrför i uppdrag att i sin tillsyn samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsynsverksamhet, pÄ samma sÀtt som i myndighetens nuvarande uppdrag. ISF:s tillsyn ska Àven omfatta tillsynsobjektens samverkan med varandra.

Tillsynens syfte Àr att förebygga felaktigheter och att bidra till utveckling och lÀrande, inte att peka ut enskilda befattningshavare.

16

SOU 2015:46

Sammanfattning

ISF:s tillsyn ska dÀrför utövas över myndigheter och inte över enskilda tjÀnstemÀn.

Viss allmÀn rÄdgivning Àr en del av tillsynsuppdraget. ISF bör dock inte ge konkreta rÄd om hur tillsynsobjekten ska Àndra verksamheten. Utredningen bedömer att förvaltningslagens bestÀmmelser om myndigheters skyldighet att ge rÄd och service tÀcker behovet av att kunna ge rÄd och stöd i tillsynen.

Eftersom det primÀra syftet med klagomÄlsfunktionen Àr att skapa tilltro till socialförsÀkringen samt att vara en sjÀlvstÀndig instans för de försÀkrade att vÀnda sig till förordas en klagomÄlshantering som innebÀr att samtliga Àrenden handlÀggs och att beslut kommuniceras med dem som klagat. KlagomÄl frÄn enskilda ska enligt utredningens förslag utredas i den omfattning som deras beskaffenhet krÀver.

ISF bör fÄ möjlighet att lÀmna över klagomÄl till andra tillsynsmyndigheter samt att ta emot klagomÄl frÄn andra tillsynsmyndigheter. Det Àr inte sÀkert att den som vÀnder sig till ISF vill att tillsynsobjektet ska fÄ ta del av klagomÄlet och ISF bör dÀrför iaktta försiktighet vid överlÀmnade av Àrenden till tillsynsobjekten.

ISF ska i sina tillsynsbeslut kunna rikta kritik mot tillsynsobjekten. Kritiken ska framföras till tillsynsobjekten och följas upp av ISF. ISF bör Àven kunna förelÀgga tillsynsobjekten att redovisa vidtagna ÄtgÀrder. ISF:s tillsynsbeslut bör inte kunna överprövas eftersom de inte Àr bindande. Att resultatet av tillsynen sprids Àr en viktig del av tillsynen som en funktion för bÄde ansvarsutkrÀvande och insyn. ISF ska sprida resultatet av tillsynen i en Ärlig rapport. ISF bör Àven ges i uppdrag att verka för att brister i författning avhjÀlps.

I anslutning till förslagen om en utökad tillsyn finns ocksÄ ett antal övervÀganden som gÀller integritet och sekretess. Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan enligt utredningen ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen med ISF:s utvidgade tillsynsuppdrag. ISF har vidare ett behov av att i klagomÄlshanteringen kunna behandla personuppgifter utan krav pÄ samtycke frÄn den enskilde. KlagomÄlshanteringen behöver en egen ÀndamÄlsbestÀmmelse i den föreslagna lagen.

17

Sammanfattning

SOU 2015:46

För att ISF ska kunna bedriva sitt arbete effektivt behöver myndigheten ha tillgÄng till socialförsÀkringsdatabasen genom direktÄtkomst. Om det inte Àr möjligt att Ästadkomma kommer tillsynen att krÀva en större arbetsinsats frÄn sÄvÀl tillsynsmyndighet som tillsynsobjekt.

Skyddet för uppgifter som lÀmnas frÄn enskilda till ISF i klagomÄlshanteringen behöver stÀrkas. En ny bestÀmmelse med detta innehÄll föreslÄs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

En myndighet kan inte överklaga sina egna beslut. NÀr RiksförsÀkringsverket (RFV) fanns, kunde myndigheten överklaga de allmÀnna försÀkringskassornas beslut och upptrÀda som part i domstol. Efter omorganiseringen av FörsÀkringskassan till en myndighet försvann denna möjlighet. Lösningen blev att inrÀtta det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen, som har till uppgift att överklaga beslut frÄn FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten i syfte att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden.

Det Àr endast ombudet som kan fÄ prövat om FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten Àr för generösa i sin tillÀmpning av socialförsÀkringen. Ombudet kan nÀmligen överklaga beslut bÄde till fördel och till nackdel för den enskilde. I dag framgÄr inte syftet med ombudet i författning. Utredningen föreslÄr att syftet med ombudets uppdrag ska framgÄ av socialförsÀkringsbalken.

Inom socialförsÀkringsomrÄdet finns det ett behov av prejudikatbildning, bÄde pÄ nationell nivÄ och pÄ EU-nivÄ. Hittills har det allmÀnna ombudet fÄtt prövningstillstÄnd i tvÄ mÄl i Högsta förvaltningsdomstolen. Det allmÀnna ombudet har sÄledes inte bidragit till rÀttsutvecklingen i nÄgon större omfattning. Utredningen ser att det finns behov av organisatoriska och processuella förÀndringar för att ombudet ska stÀrkas i sin funktion.

18

SOU 2015:46

Sammanfattning

Förslag pÄ organisatoriska förÀndringar

Ombudet Àr i dag organisatoriskt placerat hos FörsÀkringskassan. För att garantera ombudets sjÀlvstÀndighet gentemot FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten föreslÄr utredningen att det allmÀnna ombudet i stÀllet ska placeras hos ISF som en sÀrskild beslutsfunktion. Ombudet ska ha ett eget kansli hos ISF och ansvarsfördelningen mellan ombudet och ISF ska regleras i myndighetens instruktion. Ombudets anstÀllning bör vidare tidsbegrÀnsas. Ombudet fÄr ocksÄ bestÀmma att nÄgon tjÀnsteman vid ombudets kansli fÄr utföra ombudets uppgifter nÀr ombudet Àr förhindrad att göra det. TjÀnstemÀn vid ISF kan ocksÄ företrÀda ombudet i domstol. Vidare ska det allmÀnna ombudet i ISF:s Ärliga rapport lÀmna en samlad redogörelse över verksamheten och ombudets viktigaste iakttagelser under Äret.

Förslag pÄ processuella förÀndringar

En förklaring till att de mÄl det allmÀnna ombudet driver sÀllan nÄr

Ă€nda fram till Högsta förvaltningsdomstolen Ă€r att de ”fastnar” i underinstanserna. Enligt förvaltningsprocessrĂ€ttsliga regler fĂ„r en part bara överklaga ett avgörande om det har gĂ„tt parten emot. Ombudet fĂ„r mĂ„nga gĂ„nger framgĂ„ng med sina överklaganden i underinstanserna och kan sedan inte överklaga avgörandet vidare.

En annan begrÀnsning i överklaganderÀtten Àr att ombudet inte kan komma in senare i processen, till exempel nÀr mÄlet Àr pÄ vÀg till kammarrÀtten, utan ombudet mÄste vara med som part redan i förvaltningsrÀtten. NÀr RFV fanns kunde myndigheten vÀlja i vilken instans den skulle trÀda in i processen.

Genom att förÀndra reglerna för överklaganderÀtten ser utredningen att mÄlen kan komma vidare till nÀsta instans och ombudet ges bÀttre processuella förutsÀttningar för sin verksamhet.

I förvaltningsrÀtten finns det i normalfallet tvÄ parter, den försÀkrade som klagar och FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten som motpart (tvÄpartsförfarandet). Om ombudet vÀljer att överklaga ett beslut av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fÄr det till följd att myndigheterna inte lÀngre kan vara parter i mÄlet.

19

Sammanfattning

SOU 2015:46

Utredningen föreslÄr att det ska införas ett trepartsförfarande. I ett mÄl ska den försÀkrade, FörsÀkringskassan/Pensionsmyndigheten och ombudet samtidigt kunna vara parter. Förslaget innebÀr att det alltid kommer att finnas nÄgon part som representerar det allmÀnna som kan överklaga vidare. Trepartsförfarande finns i dag i mÄl om kameraövervakning.

Utredningen föreslÄr Àven att ombudet ska kunna vÀlja i vilken instans han eller hon ska trÀda in i processen. Ombudet behöver alltsÄ inte börja med att överklaga ett beslut frÄn FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten utan kan vÀlja att i stÀllet överklaga ett avgörande frÄn förvaltningsrÀtten eller kammarrÀtten.

Personuppgifter, information och sekretess

Ombudet har behov av att behandla personuppgifter. Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan enligt utredningen ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen om ombudet fÄr en egen ÀndamÄlsbestÀmmelse.

Ombudet har vidare behov av delar av socialförsÀkringsdatabasen för sin handlÀggning. För ett effektivt arbetssÀtt bör ombudet medges direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen. Ombudets sökmöjligheter bör dock begrÀnsas. Ombudet har ocksÄ behov av Ätkomst till information frÄn myndigheter, arbetsgivare, uppdragstagare med flera. För att skydda personuppgifter behöver offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Àndras.

20

Sekretess gÀller hos FörsÀk- ringskassan, Pensionsmyndig- heten, det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen och domstol för uppgift om en enskilds hÀl- sotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i Àrende enligt lagstiftning om

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag om Àndring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

HÀrigenom föreskrivs att 28 kap. 1 och 5 §§ och 32 kap. 12 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

28 kap.

1 § Sekretess gÀller hos FörsÀk-

ringskassan, Pensionsmyndig- heten och domstol för uppgift om en enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i Àrende enligt lagstiftning om

1. allmÀn försÀkring,

2.

allmÀn pension,

1.

allmÀn försÀkring,

 

 

 

 

3.

arbetsskadeförsÀkring,

2.

allmÀn pension,

 

 

 

 

4.

handikapersÀttning och vÄrd-

3.

arbetsskadeförsÀkring,

 

 

bidrag,

 

 

 

 

 

5.

statligt tandvÄrdsstöd,

4.

handikappersÀttning

och

 

vÄrdbidrag,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

21

Sekretess gÀller hos Pensionsmyndigheten, det allmÀnna ombudet för social- försÀkringen och domstol i Àrende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad Älderspension för uppgift om

Författningsförslag

SOU 2015:46

6.lÀkarvÄrdsersÀttning,

7.ersÀttning för fysioterapi,

8.jÀmstÀlldhetsbonus,

9.annan ekonomisk förmÄn för enskild, eller

10.sÀrskild sjukförsÀkringsavgift.

5.statligt tandvÄrdsstöd,

6.lÀkarvÄrdsersÀttning,

7.ersÀttning för fysioterapi,

8.jÀmstÀlldhetsbonus,

9.annan ekonomisk förmÄn för enskild, eller

10.sÀrskild sjukförsÀkrings- avgift.

Motsvarande sekretess gÀller hos annan myndighet som har till uppgift att handlÀgga Àrenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gÀller dock bestÀmmelserna dÀr.

Sekretess gÀller hos FörsÀkringskassan och Pensions- myndigheten Àven i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhÄllanden som myndigheten fÄtt frÄn Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra stycket gÀller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i allmÀn handling gÀller sekretessen i högst sjuttio

Ă„r.

5 § Sekretess gÀller hos

Pensionsmyndigheten och dom- stol i Àrende enligt lagstiftn- ingen om inkomstgrundad Älderspension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för enskilds rÀkning, om det inte stÄr klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestÀmt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsÀkringsbalken.

22

SOU 2015:46 Författningsförslag

Sekretessen enligt första stycket 2 gÀller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i allmÀn handling gÀller sekretessen i högst sjuttio

Ă„r.

32 kap.

Inspektionen för socialförsÀkringen

1 §

Sekretess gÀller hos Inspektionen för social- försÀkringen i dess klagomÄls- hantering enligt förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialför- sÀkringen endast i den utstrÀckn- ing som följer nedan.

FÄr myndigheten i klagomÄlshanteringen en uppgift frÄn en enskild och skulle en sekretessbestÀmmelse till skydd för enskildas hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllande ha varit tillÀmplig pÄ uppgiften hos den myndighet som klagomÄlet fÄr anses avse, blir den sekretes- sbestÀmmelse tillÀmplig pÄ uppgiften hos Inspektionen för socialförsÀkringen.

Sekretess gÀller inte beslut i klagomÄlshanteringen som inne- bÀr att ett Àrende avgörs.

Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2017.

23

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.2Förslag till

lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken

HÀrigenom föreskrivs i frÄga om socialförsÀkringsbalken dels att 113 kap. 13 och 36 §§ ska upphöra att gÀlla,

dels att 2 kap. 2 och 2 a §§, 110 kap. 31 §, 113 kap. 1, 12, 18 och 32 §§ samt 114 kap. 23 a och b §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

SocialförsÀkringen administreras av FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten samt av Skatteverket.

Hos FörsÀkr- ingskassan ska det finnas ett allmÀnt ombud för social- försÀkringen.

Regeringen utser det allmÀnna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B-G finns bestÀmmelser om vilken myndighet som handlÀgger Àrenden om förmÄner som avses i den avdelningen.

I inledningen av avdelningarna B-G finns bestÀmmelser om vilken myndighet som handlÀgger Àrenden om förmÄner som avses i den avdelningen.

2 a §

Hos Inspektionen för socialförsÀkringen ska det finnas ett allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. Ombudet ska verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgöranden

24

SOU 2015:46 Författningsförslag

 

 

 

 

 

inom

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

 

 

 

 

Ombudets

uppgifter

 

framgÄr av

 

 

 

 

 

113 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringen utser det allmÀnna

 

 

 

 

 

ombudet.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

110 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

31 §

 

 

 

 

 

 

 

Myndigheter,

arbetsgivare

Myndigheter,

arbetsgivare

och uppdragstagare,

anordnare

och

uppdragstagare,

anordnare

av personlig

assistans samt

av

personlig

assistans

samt

försÀkringsinrÀttning

ska

pÄ

försÀkringsinrÀttning

ska

pÄ

begÀran lÀmna FörsÀkringskassan,

begÀran lÀmna FörsÀkringskassan,

Pensionsmyndigheten,

 

 

Pensionsmyndigheten,

 

Skatteverket och allmÀn för-

Skatteverket,

det

 

allmÀnna

valtningsdomstol uppgifter som

ombudet

för

socialförsÀkringen

avser en namngiven person nÀr

och allmÀn förvaltningsdomstol

det gÀller förhÄllanden som Àr av

uppgifter

som

 

avser

en

betydelse för

tillÀmpningen

av

namngiven person nÀr det gÀller

denna balk.

 

 

 

 

förhÄllanden som Àr av betyd-

 

 

 

 

 

else för tillÀmpningen av denna

 

 

 

 

 

balk.

 

 

 

 

 

 

Arbetsgivare

och

uppdragstagare

Ă€r

Ă€ven skyldiga

att lÀmna

sÄdana uppgifter om arbetet och arbetsförhÄllandena som behövs i ett Àrende om arbetsskadeförsÀkring.

 

 

 

 

113 kap.

 

 

 

 

 

 

 

1 §

 

 

 

 

I detta kapitel finns allmÀnna

 

Vidare finns bestÀmmelser om

bestÀmmelser i 2 §.

 

 

Àndring av beslut i 3-6 §§,

 

Vidare finns

bestÀmmelser

–

omprövning

av

beslut i

om

 

 

 

 

 

 

 

7-9 §§,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

– Ă€ndring av beslut i 3-6 §§,

 

–

överklagande

 

av

 

 

 

 

 

 

–

omprövning

av

beslut i

 

FörsÀkringskassans

och

 

7-9 §§,

 

 

 

 

Pensionsmyndighetens

–

överklagande

 

 

av

 

beslut i 10-15 §§,

 

 

 

 

 

 

 

 

FörsÀkringskassans

 

och –

överklagande

av

allmÀn

 

Pensionsmyndighetens

 

 

förvaltningsdomstols beslut i

25

Författningsförslag SOU 2015:46

beslut i 10-15 §§,

16-18 §§,

–överklagande av allmĂ€n förvaltningsdomstols beslut i 16 och 17 §§,

–tidsfrister för begĂ€ran av omprövning och överklagande i 19 och 20 §§,

–tidsfrister för begĂ€ran av omprövning och överklagande i 19 och 20 §§,

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

–

handlingar till fel myndighet

–

Slutligen

finns sÀrskilda

 

i 20 a §, och

 

 

 

 

bestÀmmelser om

 

 

 

 

 

 

 

– avvisningsbeslut i 21 §.

 

–

allmÀn

Ă„lderspension

i

 

 

 

 

–

Slutligen

finns sÀrskilda

 

22-35 §§, och

 

 

bestÀmmelser om

 

–

förmÄner

till efterlevande

i

 

 

 

 

–

allmÀn

Ă„lderspension

i

 

37-40 §§.

 

 

 

22-36 §§, och

 

 

 

 

 

–förmĂ„ner till efterlevande i 37-40 §§.

 

 

 

 

12 §

 

 

 

 

Ett

beslut

 

av

Ett

beslut

 

av

FörsÀkringskassan

 

eller

FörsÀkringskassan

eller

Pensionsmyndigheten

 

fÄr

Pensionsmyndigheten

 

fÄr

överlagas

av

det

allmÀnna

överlagas

av

det

allmÀnna

ombudet.

Det

allmÀnna

ombudet.

Det

allmÀnna

ombudet

fÄr

uppdra

Ă„t

ombudet

fÄr

uppdra

Ă„t

tjÀnsteman

 

 

 

vid

tjÀnsteman vid Inspektionen

för

FörsÀkringskassan

 

eller

socialförsÀkringen

att

företrÀda

Pensionsmyndigheten

 

att

ombudet

i

allmÀn

företrÀda

ombudet

i allmÀn

förvaltningsdomstol.

 

 

förvaltningsdomstol.

Det allmÀnna ombudet fÄr föra talan Àven till förmÄn för enskild part.

26

SOU 2015:46 Författningsförslag

 

 

 

18 §

 

 

 

 

 

 

 

 

Det allmÀnna ombudet

fÄr

 

 

 

 

överklaga

ett

avgörande

av

 

 

 

 

allmÀn förvaltningsdomstol.

 

 

 

 

32 §

 

 

 

 

Vid

överklagande

av

Vid

överklagande

av

Pensionsmyndighetens,

 

Pensionsmyndighetens,

 

Skatteverkets

och

allmÀn

Skatteverkets

och

allmÀn

förvaltningsdomstols beslut i

förvaltningsdomstols

beslut

i

Ă€renden

 

om

allmÀn

Ă€renden

 

om

allmÀn

Älderspension tillÀmpas 10-17,

Älderspension tillÀmpas 10-18,

20, 21 och 33-36 §§.

 

20, 21 och 33-35 §§.

 

 

BestÀmmelserna om det allmÀnna ombudet tillÀmpas dock inte i frÄga om beslut som avser premiepension.

NÀr det gÀller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de första och andra styckena angivna bestÀmmelserna, utom 35 §, föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmÀnna ombudet i stÀllet avse Skatteverket och det allmÀnna ombudet hos Skatteverket enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

27

Författningsförslag

SOU 2015:46

114 kap.

23 a §

Inspektionen för socialförsÀkringen fÄr medges direktÄtkomst till personuppgifter i socialförsÀkringsdatabasen i den utstrÀckning det behövs för ÀndamÄl som anges i 9 § 1.

23 b §

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen fÄr medges direktÄtkomst till personuppgifter i socialförsÀkringsdatabasen i den utstrÀckning det behövs för ÀndamÄl som anges i 9 § 1.

Denna lag trÀder i kraft den 1 januari 2017.

28

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.3Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (1980:995) om skyldighet för FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten att lÀmna uppgifter till andra myndigheter

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (1980:995) om skyldigheten för FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten att lÀmna uppgifter till andra myndigheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 §

 

 

 

 

 

FörsÀkringskassan

 

och

FörsÀkringskassan

 

och

Pensionsmyndigheten

ska

pÄ

Pensionsmyndigheten

ska

pÄ

begÀran

lÀmna uppgifter

om

begÀran lÀmna uppgifter

om

enskilda

till

domstol,

Statens

enskilda till domstol, det

tjÀnstepensionsverk

eller

en

allmÀnna

ombudet

 

för

arbetsmarknadsmyndighet,

om

socialförsÀkringen,

 

Statens

uppgifterna

behövs

dÀr

i

tjÀnstepensionsverk

eller

en

Ă€renden

 

 

 

enligt

arbetsmarknadsmyndighet,

om

socialförsÀkringsbalken

eller

uppgifterna

behövs

dÀr

i

annan jÀmförbar lagstiftning om

Ă€renden

 

 

enligt

ekonomisk förmÄn för enskilda

socialförsÀkringsbalken

eller

eller

enligt

lagen

(1991:1047)

annan jÀmförbar lagstiftning om

om sjuklön eller lagen (1993:16)

ekonomisk förmÄn för enskilda

om

försÀkring

mot

vissa

eller

enligt

lagen

(1991:1047)

semesterlönekostnader.

 

 

om sjuklön eller lagen (1993:16)

 

 

 

 

 

 

 

om

försÀkring

mot

vissa

 

 

 

 

 

 

 

semesterlönekostnader.

 

 

Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2017.

29

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.4Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Regeringen föreskriver att 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

7 b §

 

 

 

PÄ begÀran

av

Inspektionen

PÄ begÀran

av Inspektionen

för

socialförsÀkringen

ska

för

socialförsÀkringen

ska

lÀmnas

ut

uppgifter

som

lÀmnas

ut

uppgifter

som

inspektionen

behöver

för

sin

inspektionen

behöver för

sin

systemtillsyn

 

 

 

och

tillsyn

 

 

och

effektivitetsgranskning enligt 2 §

effektivitetsgranskning.

 

första

stycket

3

och

3 §

 

 

 

 

förordningen

(2009:602)

med

 

 

 

 

instruktion för

Inspektionen för

 

 

 

 

socialförsÀkringen.

 

 

 

 

 

 

 

Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2017.

30

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.5Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration

Regeringen föreskriver att 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

 

 

5 a §

 

 

 

 

FörsÀkringskassan

 

och

FörsÀkringskassan

 

och

Pensionsmyndigheten

ska

pÄ

Pensionsmyndigheten ska lÀmna

begÀran lÀmna Inspektionen för

Inspektionen

 

 

för

socialförsÀkringen

de

uppgifter

socialförsÀkringen

de

uppgifter

som

inspektionen

behöver

för

som

inspektionen

behöver

för

sin

systemtillsyn

 

och

sin

tillsyn

 

 

och

effektivitetsgranskning enligt 2 §

effektivitetsgranskning.

 

första stycket 1 och 2 samt 3 §

FörsÀkringskassan

 

och

förordningen

(2009:602)

med

Pensionsmyndigheten

ska lÀmna

instruktion för

Inspektionen för

det

allmÀnna ombudet

för

socialförsÀkringen.

 

 

 

socialförsÀkringen

de

uppgifter

 

 

 

 

 

 

som ombudet behöver för sin

 

 

 

 

 

 

verksamhet.

 

 

 

Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2017.

31

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.6Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen

Regeringen föreskriver i frÄga om förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen

dels att 11 § ska upphöra att gÀlla,

dels att 1–4 a, 10 och 13-21 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 §

 

 

 

 

 

 

Inspektionen

 

 

 

 

för

Inspektionen

 

 

 

för

socialförsÀkringen

 

har

till

socialförsÀkringen

har

till

uppgift att genom systemtillsyn

uppgift att genom tillsyn och

och

effektivitetsgranskning

effektivitetsgranskning

 

vÀrna

vÀrna

rÀttssÀkerheten

 

och

rÀttssÀkerheten

 

 

 

och

effektiviteten

 

 

 

inom

effektiviteten

 

 

 

inom

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

 

Med

systemtillsyn

avses

Tillsynen har till syfte att

granskning

 

 

av

 

 

om

undersöka om

den

verksamhet

tillsynsobjektets

egna

system

för

som granskas följer det regelverk

styrning

och

kontroll

sÀkerstÀller

som ska tillÀmpas. I tillsynen

en

korrekt

och

 

enhetlig

ingÄr

generell

tillsyn

och

tillÀmpning av det regelverk som

klagomÄlshantering.

 

 

 

tillsynsobjektet ska tillÀmpa. Med

Med

effektivitetsgranskning

effektivitetsgranskning

avses

avses

granskning

 

av

om

granskning

 

 

av

 

 

om

tillsynsobjektets

verksamhet

tillsynsobjektets

verksamhet

fungerar

effektivt

 

med

fungerar

 

effektivt

med

utgÄngspunkt

i det

statliga

utgÄngspunkt

i

det

statliga

Ă„tagandet.

 

 

 

 

Ă„tagandet.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 §

 

 

 

 

 

 

Inspektionen

 

 

 

 

för

Myndigheten ska utöva tillsyn

socialförsÀkringen

ska

utöva

över

och

 

utföra

systemtillsyn

över

och

utföra

effektivitetsgranskning

av

den

effektivitetsgranskning

av

den

verksamhet som bedrivs av

 

verksamhet som bedrivs av

 

 

 

 

 

 

 

32

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.FörsÀkringskassan,

2.Pensionsmyndigheten, i de delar som inte stÄr under Finansinspektionens tillsyn, och

3.Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst.

För FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten finns bestÀmmelser om skyldighet att lÀmna uppgifter till Inspektionen för socialförsÀkringen i 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration. För Skatteverket finns motsvarande bestÀmmelser i 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

 

 

 

 

 

 

3 §

 

 

 

 

Inspektionen

 

 

för

Myndigheten fÄr vidare utöva

socialförsÀkringen

fÄr

vidare

tillsyn

över

och

utföra

utöva

systemtillsyn

över

och

effektivitetsgranskning

av

utföra effektivitetsgranskning av

verksamheter

som grÀnsar till

verksamheter

som

grÀnsar till

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

 

Detsamma

 

 

gÀller

Detsamma

 

 

 

gÀller

samverkansinsatser

 

med

samverkansinsatser

 

 

med

anknytning

 

 

till

anknytning

 

 

 

till

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

socialförsÀkringsomrÄdet.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 §

 

 

 

 

Inspektionen

 

 

för

Myndigheten ska i sin tillsyn

socialförsÀkringen

ska

i

sin

och

effektivitetsgranskning

systemtillsyn

 

 

 

och

samverka

 

med

 

de

effektivitetsgranskning

 

 

tillsynsmyndigheter

som

kan

samverka

med

 

de

komma

att

beröras

av

tillsynsmyndigheter

som

kan

inspektionens

tillsyn-

eller

komma

att

beröras

 

av

granskningsverksamhet.

 

inspektionens

tillsyn-

 

eller

 

 

 

 

 

granskningsverksamhet.

 

 

 

 

 

 

 

33

Författningsförslag SOU 2015:46

4 a §

Myndigheten ska verka för att

 

 

 

 

brister i författning avhjÀlps.

 

 

 

 

10 §

 

 

 

 

 

 

 

BestÀmmelsen

i

27 §

BestÀmmelsen

 

i

 

27 §

myndighetsförordningen

myndighetsförordningen

 

(2007:515) om

myndigheters

(2007:515)

om

myndigheters

rÀtt att företrÀda staten vid

rÀtt att företrÀda staten vid

domstol ska inte tillÀmpas pÄ

domstol ska inte tillÀmpas pÄ

myndigheten.

 

 

myndigheten.

Det

 

allmÀnna

 

 

 

 

ombudet

för

socialförsÀkringen

 

 

 

 

har dock rÀtt att företrÀda det

 

 

 

 

allmÀnnas

intresse

i

allmÀn

 

 

 

 

förvaltningsdomstol.

 

 

 

 

 

 

 

13 §

 

 

 

 

 

 

 

Myndigheten ska, i samband

Myndigheten ska, i samband

med att Ärsredovisningen lÀmnas

med att Ärsredovisningen lÀmnas

till

regeringen

enligt

till

regeringen

 

enligt

förordningen (2000:605) om

förordningen

(2000:605)

om

Ă„rsredovisning

 

och

Ă„rsredovisning

 

 

 

 

och

budgetunderlag,

i en

sÀrskild

budgetunderlag,

i

en

sÀrskild

Ă„rlig rapport, samla de viktigaste

Ă„rlig rapport, samla de viktigaste

iakttagelserna vid systemtillsynen

iakttagelserna

vid

tillsynen

och

och

effektivitetsgranskningen

effektivitetsgranskningen under

under

det

 

gÄngna

det gÄngna

verksamhetsÄret. I

verksamhetsÄret.

 

 

rapporten ska Àven ingÄ en

 

 

 

 

samlad

redogörelse

 

för

det

 

 

 

 

allmÀnna

ombudets

verksamhet

 

 

 

 

och de viktigaste

iakttagelserna

 

 

 

 

ombudet gjort.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

HandlÀggning av klagomÄl

 

 

 

14 §

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Myndigheten ska se till att

 

 

 

 

klagomÄl

frÄn

enskilda

blir

 

 

 

 

utredda i den omfattning som

 

 

 

 

deras beskaffenhet krÀver.

 

34

SOU 2015:46

Författningsförslag

15 §

Om ett klagomÄl Àr av sÄdan beskaffenhet att det lÀmpligen bör prövas av nÄgon annan myndighet, fÄr myndigheten överlÀmna klagomÄlet till denna myndighet för handlÀggning. KlagomÄl fÄr överlÀmnas till Riksdagens ombudsmÀn eller Justitiekanslern efter överenskommelse med dessa.

16 §

Myndigheten bör sÄ snart som möjligt lÀmna klaganden besked om huruvida klagomÄlet upptas till utredning, avvisas, avskrivs frÄn handlÀggning eller överlÀmnas till annan enligt 16 §.

17 §

Myndigheten avgör Àrenden, som har sin grund i klagomÄl frÄn enskilda, genom beslut, vari myndigheten fÄr uttala sig om huruvida ÄtgÀrd av en granskad myndighet bedöms strida mot lag eller annan författning eller annars Àr felaktig eller olÀmplig.

Myndigheten fÄr meddela förelÀggande mot en granskad myndighet om att redovisa planerade eller vidtagna ÄtgÀrder med anledning av tillsynsmyndighetens beslut.

35

Författningsförslag

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

18 §

 

 

I

2 kap.

2 §

socialförsÀkringsbalken

(2010:110)

finns

bestÀmmelser

om att det ska finnas ett allmÀnt

ombud för socialförsÀkringen hos

myndigheten

och

i 113 kap.

samma lag finns bestÀmmelser om ombudets uppgifter.

Det allmÀnna ombudet Àr ett sÀrskilt beslutsorgan hos myndigheten.

Det allmÀnna ombudets anstÀllning ska begrÀnsas till att gÀlla lÀngst till och med viss tidpunkt som regeringen faststÀller.

19 §

Inom myndigheten ska det finnas ett kansli för det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen som ansvarar för att stödja det allmÀnna ombudet i ombudets verksamhet.

20 §

Det allmÀnna ombudet fÄr bestÀmma att nÄgon annan tjÀnsteman vid ombudets kansli fÄr utföra ombudets arbetsuppgifter nÀr ombudet Àr förhindrad att göra det. Vid lÀngre tids förhinder ska frÄgan

36

SOU 2015:46

Författningsförslag

om behovet av ersÀttare anmÀlas till regeringen.

21 §

Det allmÀnna ombudet ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.

Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att det allmÀnna ombudet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2017.

37

Författningsförslag

SOU 2015:46

1.7Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten

Regeringen föreskriver i frÄga om förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten att 3 a § ska upphöra att gÀlla.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2017.

38

SOU 2015:46

Författningsförslag

1.8Förslag till

förordning om Àndring i förordningen (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan

Regeringen föreskriver i frÄga om förordningen (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan att 3 a § ska upphöra att gÀlla.

Denna förordning trÀder i kraft den 1 januari 2017.

39

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredarens uppdrag Àr att analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag.1 Den nÀrmare innebörden och behovet av en reguljÀr tillsynsfunktion inom socialförsÀkringsomrÄdet ska analyseras.

Den form av tillsyn som avses hÀr Àr i första hand den som initieras utifrÄn enskildas klagomÄl och som bedrivs genom prövning av sÄdana klagomÄl eller genom inspektioner eller andra undersökningar. Utredaren ska framförallt fokusera pÄ tillsynen över FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens ÀrendehandlÀggning ur ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv, det vill sÀga den tillsyn som Àr nödvÀndig för att sÀkerstÀlla att enskilda fÄr sina Àrenden prövade pÄ ett rÀttssÀkert sÀtt enligt grundlÀggande förvaltningsrÀttsliga krav.

Om utredaren i sin analys kommer fram till att ett reguljÀrt tillsynsorgan över socialförsÀkringen bör inrÀttas, ska utredaren föreslÄ hur och i vilken organisatorisk form en sÄdan tillsyn bör utformas. Om utredaren i sin analys kommer fram till att det inte bör inrÀttas ett externt tillsynsorgan utan att den befintliga tillsynen och granskningen kan förstÀrkas genom den hantering som myndigheterna sjÀlva stÄr för, ska utredaren, vid behov, lÀmna förslag pÄ hur hanteringen kan utvecklas ytterligare eller eventuellt bör förÀndras.

Utredningen har fÄtt tvÄ tillÀggsdirektiv. Enligt tillÀggs- direktivet som lÀmnades i mars 2014 ska utredaren Àven övervÀga

1 Dir. 2013:58.

41

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:46

hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan ges bÀttre förutsÀttningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag.2 Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) har pÄ uppdrag av regeringen studerat om det allmÀnna ombudets roll kan förÀndras i syfte att stÀrka legitimiteten för socialförsÀkringens administration (rapport 2012:11 Ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen). Med utgÄngspunkt i rapportens slutsatser och förslag ska utredaren genom egen analys konkretisera de förslag som anses lÀmpliga dels utifrÄn syftet att stÀrka och ge bÀttre förutsÀttningar för det allmÀnna ombudet att kunna driva fram fler vÀgledande avgör- anden inom socialförsÀkringsomrÄdet, dels utifrÄn vad utredaren i övrigt kommer att föreslÄ inom ramen för sitt uppdrag. Utredaren bör fokusera pÄ frÄgor om ombudets resurser, dess organisatoriska placering, behov av förtydligat uppdrag och Äterrapporteringskrav snarare Àn pÄ förvaltningsprocessrÀttsliga frÄgor. Om utredaren ser ytterligare möjligheter till hur det allmÀnna ombudet bör kunna stÀrkas ska utredaren redogöra för dessa. Utredaren ska lÀmna de författningsförslag som övervÀgandena ger anledning till. Samtidigt förlÀngdes utredningstiden till senast den 1 april 2015.

TillÀggsdirektivet som lÀmnades i januari 2015 innebÀr att uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2015 i stÀllet för, som tidigare angetts, senast den 1 april 2015.3

2.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete pÄbörjades i maj 2014. Utredningen har haft fem möten med utredningens sakkunniga och tre möten med utredningens experter. DÀrutöver har utredningen besökt de direkt berörda myndigheterna FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och ISF vid ett antal tillfÀllen under utredningsarbetet.

Utöver de direkt berörda myndigheterna har utredningen trÀffat följande myndigheter och organisationer. I juni 2014 trÀffade utredningen företrÀdare för riksdagens ombudsmÀn (JO). I augusti 2014 genomfördes ett möte med det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen, liksom med företrÀdare för LO-TCO

2Dir. 2014:49.

3Dir. 2015:8.

42

SOU 2015:46

Utredningens uppdrag och arbete

RÀttsskydd. I oktober 2014 trÀffade utredningen företrÀdare för Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen (IAF). Ett möte med Justitiekanslern (JK) genomfördes ocksÄ i oktober. Samma mÄnad trÀffade utredningen företrÀdare för Handikappförbunden - HSO. Federationen mÀnskliga rÀttigheter för personer med funktionsnedsÀttning - Lika Unika har beretts tillfÀlle men avböjt att trÀffa utredningen. Hörselskadades riksförbund (HRF) inkom i december 2014 med en skrivelse till utredningen.

Utredningen har löpande under utredningsarbetet samrĂ„tt med företrĂ€dare för PolisorganisationskommittĂ©n (Dir. 2010:75). Ett möte med Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen (SOU 2014:76) genomfördes i augusti 2014. Kontakter har under utredningsarbetet ocksĂ„ tagits med Den parlamentariska socialförsĂ€kringsutredningen (SOU 2015:21), Utredningen om ansvar för försĂ€kringsmedicinska utredningar (SOU 2015:17), Miljömyndighetsutredningen (SOU 2015:43), Översyn av generallĂ€karfunktionen (Dir. 2014:129), KlagomĂ„lsutredningen (Dir. 2014:88, Utredningen om svensk social trygghet i en internationell vĂ€rld (Dir. 2014:109) och med Statskontoret i myndighetens arbete med regeringsuppdrag om Migrationsverkets tillsyn (Statskontoret 2014:32).

I februari 2015 anordnades ett möte om tillsyn med polisorganisationskommittén (Ju 2010:09), miljömyndighetsutredningen (M 2013:02), översyn av generallÀkarfunktionen (Fö 2014:03) och Statskontoret. Vid mötet diskuterades sÀrskilt graden av samordning mellan utredningarna vad gÀller definitionen av tillsyn och avvÀgningar i olika gemensamma frÄgestÀllningar.

2.3BetÀnkandets disposition

Efter detta inledande kapitel om utredningens uppdrag och arbete följer ett kapitel som innehÄller en beskrivning av socialförsÀkringsomrÄdet (kapitel 3). Kapitel 4 behandlar definitionen av reguljÀr tillsyn, tillsynens syfte och fördelar och risker med tillsyn. Kapitel 5 Àgnas Ät frÄgan om tillsyn av statlig verksamhet och vad tillsyn Àr i relation till annan granskning och utvÀrdering av statlig verksamhet. I kapitel 6 beskrivs den befintliga tillsynen och granskningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. I kapitel 7

43

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2015:46

analyseras behovet av en utökad tillsyn, utöver den granskning och tillsyn som redan finns. I kapitel 8 undersöks om prövning i domstol kan fylla ett behov av sjÀlvstÀndig hantering av klagomÄl frÄn enskilda. I kapitel 9 behandlas frÄgor om sekretess, personuppgiftsbehandling och tillgÄng till information. Kapitel 10 innehÄller utredningens förslag för en utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Kapitel 11 handlar om det allmÀnna ombudets funktion. I kapitel 12 presenterar utredningen förslag som gÀller det allmÀnna ombudet. I kapitel 13 finns en kostnads- och konsekvensanalys. Slutligen innehÄller kapitel 14 och 15 författningskommentarer och förslag pÄ ikrafttrÀdande.

44

3SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

3.1Inledning

SocialförsÀkringen Àr en central del av den svenska vÀlfÀrden. Den Àr av stor betydelse för mÄnga mÀnniskors personliga och ekonomiska förhÄllanden och den berör i princip alla. SocialförsÀkringsomrÄdet Àr det största statsfinansiella omrÄdet i Sverige och utgör en tredjedel av de statliga utgifterna. SocialförsÀkringssystemet omsluter mer Àn 500 miljarder kronor och bestÄr av nÀstan 50 olika förmÄner.4

I det hÀr kapitlet beskrivs kortfattat ett urval förmÄner som ingÄr i socialförsÀkringen och vem som omfattas av försÀkringen utifrÄn reglerna i socialförsÀkringsbalken. I kapitlet redogörs ocksÄ kort för de myndigheter som förvaltar socialförsÀkringen.

Det saknas en tydlig avgrĂ€nsning av socialförsĂ€kringsomrĂ„det. Även om merparten av de förmĂ„ner som hanteras av FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten rĂ€knas till socialförsĂ€kringsförmĂ„ner finns det undantag. FörsĂ€kringskassan hanterar utbetalningen av aktivitetsstödet och Pensionsmyndigheten har hand om den frivilliga pensions- försĂ€kringen. Ingen av dessa förmĂ„ner rĂ€knas i normalfallet till socialförsĂ€kringen.

I ett unionsrÀttligt perspektiv rÀknas dessutom vanligen förmÄner vid arbetslöshet och sjukvÄrdsförsÀkring till samma omrÄde som socialförsÀkringen (social trygghet). Det gör att socialförsÀkringsomrÄdet i ett internationellt perspektiv kan omfatta Àven förmÄner som rör sjukvÄrd eller arbetslöshet. Det

4 ISF 2015:1 Årlig rapport 2014.

45

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

gÀller frÀmst nÀr det svenska regelverket behöver samordnas med andra lÀnders regelverk för social trygghet.

3.1.1OmrÄdets omfattning

Utgifterna för socialförsĂ€kringsomrĂ„det utgör en betydande del av de statliga utgifterna. Om Ă„lderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten rĂ€knas in uppgĂ„r socialförsĂ€kringsomrĂ„det till omkring 35 procent av de totala statliga utgifterna.5 En betydande del av utgifterna Ă€r transfereringar. Även om tillsyn i första hand görs i förhĂ„llande till administrationen menar utredningen att Ă€ven omfattningen pĂ„ transfereringarna Ă€r relevant i sammanhanget. TillĂ€mpningen av regelverket fĂ„r nĂ€mligen större utvĂ€xling pĂ„ ett omrĂ„de med stora transfereringar Ă€n pĂ„ ett omrĂ„de med en mindre omslutning.

Av figur 3.1a framgÄr det att 98 procent av de totala utgifterna pÄ socialförsÀkringsomrÄdet Àr transfereringar. 2 procent Àr administrationskostnader. Figur 3.1b visar att den nuvarande granskning av omrÄdet som utförs av ISF utgör 0,7 procent av dessa administrationskostnader. Det innebÀr att utgifterna för ISF Àr 0,13 promille av de totala utgifterna för social- försÀkringsomrÄdet.

Av figur 3.1 b framgÄr att FörsÀkringskassan (UO 10 och 12) stÄr för 84 procent av administrationskostnaderna pÄ omrÄdet medan Älderspensionssystemet (frÀmst Pensionsmyndigheten och Skatteverket) utgör omkring 15 procent av administrations- kostnaderna.

5 ESV 2015:24 Utfallet för statens budget, samt egen bearbetning.

46

SOU 2015:46

 

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: ESV 2015:24 Utfallet för statens budget – del av ESV:s underlag för Ă„rsredovisning för staten 2014, samt egen bearbetning.

3.1.2Vilka myndigheter förvaltar socialförsÀkringen?

Förvaltningen av socialförsÀkringen sköts av tre olika myndigheter. Merparten administreras av FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten, men socialförsÀkringen administreras Àven av Skatteverket i de delar som avser Àrenden om pensionsgrundande inkomst (PGI). Utredningen Äterkommer nedan till vilka omrÄden inom socialförsÀkringen som de enskilda myndigheterna administrerar.

Fram till 2005 fanns RiksförsÀkringsverket (RFV) och de 21 försÀkringskassorna. RFV var i egenskap av central förvaltningsmyndighet ocksÄ ansvarig för tillsynen av de 21 försÀkringskassornas administration av socialförsÀkringssystemet.

Under Ă„ren 1998–2009 fanns Premiepensionsmyndigheten som hade hand om en del av den allmĂ€nna pensionen (premiepensionen). Premiepensionsmyndigheten var en myndighet under Finansdepartementet med uppgift att informera om valen av premiepension samt att administrera fondval och fondbyten. År 2010 bildades Pensionsmyndigheten genom en sammanslagning av delar frĂ„n FörsĂ€kringskassan och hela Premiepensionsmyndigheten.

I juli 2009 bildades Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF), med uppdrag att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning

47

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

vÀrna rÀttssÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet. I kapitel 6 beskrivs bakgrunden och ISF: s verksamhet nÀrmare.

3.1.3Vem omfattas av den svenska socialförsÀkringen?

Svensk socialförsÀkring byggde tidigare pÄ principen att de personer som var bosatta i landet omfattades av försÀkringen. För att en person skulle ha rÀtt till en förmÄn krÀvdes att han eller hon var inskriven hos FörsÀkringskassan. Sveriges medlemskap i EU 1995 innebar att reglerna för försÀkringstillhörighet behövde förÀndras dÄ det inte lÀngre gick att stÀlla krav pÄ bosÀttning och inskrivning. FrÄgan utreddes och resultatet blev socialförsÀkringslagen (1999:799), som trÀdde i kraft 2001. Sedan dess gÀller att det svenska socialförsÀkringsskyddet Àr uppdelat i tvÄ delar:

–en bosĂ€ttningsbaserad försĂ€kring och

–en arbetsbaserad försĂ€kring.

Det grundlĂ€ggande villkoret för att omfattas av den bosĂ€ttningsbaserade försĂ€kringen Ă€r att en person Ă€r bosatt i Sverige. BosĂ€ttningsbegreppet i socialförsĂ€kringen överensstĂ€mmer ofta med bosĂ€ttningsbegreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försĂ€krade för bosĂ€ttningsbaserade förmĂ„ner Ă€ven vid utlandsvistelse. Även det omvĂ€nda förhĂ„llandet finns, det vill sĂ€ga att en person som Ă€r folkbokförd hĂ€r inte omfattas av socialförsĂ€kringen. De bosĂ€ttningsbaserade försĂ€kringsförmĂ„nerna utgörs av ersĂ€ttningar i form av olika grundersĂ€ttningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bostadsbidrag.

Det grundlĂ€ggande villkoret för att vara försĂ€krad för den arbetsbaserade försĂ€kringen Ă€r att personen arbetar i Sverige, antingen som anstĂ€lld eller som egenföretagare. Vissa personkategorier Ă€r försĂ€krade för arbetsbaserade förmĂ„ner Ă€ven vid arbete utanför Sverige. Även i denna del av försĂ€kringen förekommer den omvĂ€nda situationen, att en person kan arbeta i landet men Ă€ndĂ„ inte omfattas av försĂ€kringen. Exempel pĂ„

48

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

arbetsbaserade förmÄner Àr sjukpenning, arbetsskadeersÀttning och inkomstgrundad Älderspension.6

En person som bor eller arbetar i Sverige omfattas sÄledes i regel av den svenska socialförsÀkringen. SocialförsÀkringslagen upphÀvdes 2011 och ersattes med socialförsÀkringsbalken (2010:110), men innehÄllsmÀssigt Àr reglerna för försÀkringstillhörighet oförÀndrade. I socialförsÀkringsbalken regleras nÀrmare reglerna för under vilka förutsÀttningar en person kan vara försÀkrad i Sverige och för hur lÀnge. I balken anges ocksÄ de regler som gÀller för respektive förmÄn och vad som krÀvs för att rÀtt till förmÄnen ska föreligga. I de följande avsnitten beskrivs vilka förmÄner som ingÄr i socialförsÀkringen och vilka myndigheter som har hand om vad.

Vid bedömningen av om en person Àr försÀkrad i Sverige eller inte rÀcker det inte med att enbart studera socialförsÀkringsbalken. För mÀnniskor som bor eller arbetar inom ett annat EU-land finns det sÀrskilda EU-förordningar att ta hÀnsyn till. Sverige har Àven ingÄtt internationella överenskommelser med ett antal andra lÀnder om social trygghet.

3.2Ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsÀttning och för familjer och barn.

Grunden för de arbetsbaserade förmÄnerna som rör ekonomisk trygghet vid sjukdom, funktionsnedsÀttning och för familjer och barn Àr sjukpenninggrundande inkomst (SGI). SGI Àr ett berÀkningsunderlag som baseras pÄ den Ärliga inkomst i pengar som en person kan antas fÄ fortlöpande frÄn förvÀrvsarbete. SGI- berÀkningen bestÀmmer i sin tur hur mycket en försÀkrad kan fÄ i ersÀttning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmÄn. ErsÀttningen till de försÀkrade baserat pÄ de bosÀttningsbaserade förmÄnerna bestÀms utifrÄn behov eller bestÀmda belopp. Nedan följer en beskrivning av de olika förmÄnerna inom omrÄdet ekonomisk trygghet vid sjukdom,

6 Prop. 1998/99:119 och FörsÀkringskassans vÀgledning 2000:2 FörsÀkrad i Sverige genom bosÀttning eller arbete.

49

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet SOU 2015:46

funktionsnedsÀttning och för familjer med barn. Det Àr tillika förmÄner som ligger under ISF:s granskning.

3.2.1FörmÄner

FamiljeförmÄner: Till familjeförmÄnerna hör:

–graviditetspenning som betalas ut till den som pĂ„ grund av graviditet inte kan utföra sitt arbete,

–förĂ€ldrapenningsförmĂ„ner i samband med barns födelse, vid adoption av barn eller i andra situationer nĂ€r en förĂ€lder vĂ„rdar barn,

–barnbidrag som generellt bidrag för barn,

–underhĂ„llsstöd till ett barn vars förĂ€ldrar inte bor tillsammans, och

–sĂ€rskilda familjeförmĂ„ner vid vissa fall av adoption eller nĂ€r ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder (vĂ„rdbidrag).

Vissa av förmÄnerna Àr bosÀttningsbaserade och andra Àr arbetsbaserade. Barnbidrag och underhÄllsstöd utgör ett grundskydd för den försÀkrade. Det finns Àven en lÀgstanivÄ inom förÀldrapenningen.7

FörmÄner vid sjukdom och arbetsskada: Hit rÀknas förmÄnerna:

–sjukpenning som lĂ€mnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmĂ„ga,

–rehabiliteringsersĂ€ttning, rehabiliteringspenning och bidrag till arbetshjĂ€lpmedel i samband med rehabiliteringsĂ„tgĂ€rder,

–sjukersĂ€ttning eller aktivitetsersĂ€ttning nĂ€r arbetsförmĂ„gan Ă€r lĂ„ngvarigt nedsatt,

–arbetsskadeersĂ€ttning vid skada i samband med förvĂ€rvsarbete,

7 Reglerna om familjeförmĂ„ner finns i 8–22 kap. i socialförsĂ€kringsbalken.

50

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

–statlig personskadeersĂ€ttning vid skada i samband med vissa statliga eller kommunala verksamheter,

–krigsskadeersĂ€ttning till sjömĂ€n vid skada utomlands,

–smittbĂ€rarersĂ€ttning för inkomstförlust med mera och

–nĂ€rstĂ„endepenning i samband med ledighet för vĂ„rd av en svĂ„rt sjuk person.

Majoriteten av förmÄnerna Àr arbetsbaserade och utgör ett skydd om den försÀkrade blir sjuk eller skadad och inte lÀngre kan arbeta. Men Àven hÀr finns det förmÄner som har sin grund i den bosÀttningsbaserade försÀkringen och utgör en garantiersÀttning, till exempel aktivitetsersÀttning och sjukersÀttning.

I början av en sjukperiod utgÄr i regel sjuklön för dem som arbetar. Vid lÀngre sjukdom övergÄr den i sjukpenning. FörsÀkringskassan ska vid bestÀmda intervall göra en bedömning av rÀtten till sjukpenning utifrÄn den sÄ kallade rehabiliteringskedjan. FörsÀkringskassan kan tillsammans med den försÀkrade, arbetsgivaren och hÀlso- och sjukvÄrden vid avstÀmningsmöte diskutera behov av rehabilitering och upprÀtta en plan för ÄtergÄng i arbete. FörsÀkringskassan har i uppdrag att utreda rehabiliteringsbehovet. Varje Àrende ska utredas utifrÄn dess förutsÀttningar och beslutsunderlaget bör vara sÄ fullstÀndigt som möjligt. FörsÀkringskassan kan internt göra en försÀkringsmedicinsk utredning. I komplicerade Àrenden kan fördjupade utredningar som sÀrskilt lÀkarutlÄtande (SLU) och teamutredning (TMU) krÀvas. Om sjukskrivningen varat i ett Är och förvÀntas bli bestÄende kan FörsÀkringskassan byta ut sjukpenningen mot sjuk- eller aktivitetsersÀttning beroende pÄ den försÀkrades Älder.8

SÀrskilda förmÄner vid funktionshinder: Under denna grupp av förmÄner Äterfinns:

–handikappersĂ€ttning till en funktionshindrad som behöver hjĂ€lp av nĂ„gon annan eller har merkostnader,

8 Reglerna om förmĂ„ner vid sjukdom och arbetsskada finns i 23–47 kap. i socialförsĂ€kringsbalken.

51

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

–assistansersĂ€ttning till en funktionshindrad som behöver personlig assistans för sina grundlĂ€ggande behov, och

–bilstöd till personer med funktionshinder för att skaffa eller anpassa motorfordon.

FörmÄnerna vid funktionshinder Àr bosÀttningsbaserade förmÄner och utgör ett stöd för försÀkrade med funktionsnedsÀttning.9

Bostadsstöd: Till bostadsstöd hör:

–bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i Ă„ldern 18-28 Ă„r,

–bostadstillĂ€gg till den som fĂ„r sjukersĂ€ttning eller vissa liknande förmĂ„ner, och

–boendetillĂ€gg till den som har fĂ„tt tidsbegrĂ€nsad sjukersĂ€ttning eller aktivitetsersĂ€ttning.

FörmÄnerna inom omrÄdet bostadsstöd Àr alla bosÀttningsbaserade förmÄner och Àr tÀnkta att bidra till förbÀttrade förutsÀttningar för en god ekonomisk levnadsstandard.10

Statligt tandvÄrdsstöd:

Även denna förmĂ„n Ă€r bosĂ€ttningsbaserad.11

3.2.2FörsÀkringskassan

FörsÀkringskassans verksamhet styrs av förordning (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan. Myndigheten Àr en enrÄdighetsmyndighet och leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsrÄd. Under 2014 hade FörsÀkringskassan 12 044 Ärsarbetskrafter.12 Verksamheten bestÄr huvudsakligen av utredning, beslut och utbetalning av de förmÄner och ersÀttningar som myndigheten ansvarar för.

9Reglerna om sÀrskilda förmÄner vid funktionshinder finns i 48-52 kap. i socialförsÀkringsbalken.

10Reglerna om bostadsstöd finns i 95–103 kap. i socialförsĂ€kringsbalken.

11Lag (2008:145) om statligt tandvÄrdsstöd.

12FörsÀkringskassans Ärsredovisning 2014.

52

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

FörsÀkringskassan administrerar en rad socialförsÀkringsförmÄner och ett antal förmÄner pÄ arbetsmarknadsomrÄdet.

Utöver att administrera olika förmÄner ska myndigheten bland annat ge information till berörda om socialförsÀkringen, sÀkerstÀlla att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. FörsÀkringskassan Àr Àven expert- och kunskapsmyndighet inom sitt verksamhetsomrÄde.13

FörsÀkringskassan har prÀglats av en serie omfattande förÀndringar och reformer, inte minst under det senaste decenniet. Efter det att myndigheten bildades 2005 har den genomfört tvÄ större omorganiseringar, den senaste större omlÀggningen gjordes sÄ sent som under vÄren 2014. Utöver organisatoriska förÀndringar har Àven ett antal större regelförÀndringar genomförts. Parallellt med detta har myndigheten arbetat aktivt med att anvÀnda ny teknik, bÄde i grÀnssnittet mot de försÀkrade och internt i handlÀggningen.

3.3Ekonomisk trygghet vid Ă„lderdom och Ă„lderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten

3.3.1FörmÄner

Pensionsinkomster kan komma frÄn flera olika hÄll och det finns i grova drag tre typer av pensioner: allmÀn pension, tjÀnstepension och privat pensionssparande. Den allmÀnna pensionen administreras av Pensionsmyndigheten, tjÀnstepensionen kommer frÄn arbetsgivaren och den privata pensionen baseras pÄ eget frivilligt sparande. Pensionsmyndigheten handlÀgger tvÄ typer av förmÄner: förmÄner vid Älderdom respektive förmÄner till efterlevande.

13 1 och 2 §§ förordning (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan.

53

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

FörmÄner vid Älderdom Àr:

1.Inkomstrelaterade förmÄner: Inkomstpension, tillÀggspension14, premiepension.

2.Grundskydd: Garantipension, bostadstillÀgg, Àldre- försörjningsstöd.

FörmÄner till efterlevande bestÄr av:

1.Inkomstrelaterade förmÄner: barnpension, omstÀllningspension till efterlevande make (Ànka eller Ànkling), Ànkepension till efterlevande maka (Ànka).

2.Grundskydd: efterlevandestöd som garantiförmÄn till barn, garantipension till omstÀllningspension, garantipension till Ànkepension.

3.EfterlevandeförmÄner vid arbetsskada och vissa andra skador i form av begravningshjÀlp, barnlivrÀnta, och omstÀllningslivrÀnta till efterlevande make.

3.3.2Pensionsgrundande inkomst (PGI)

Skatteverket Àr förvaltningsmyndighet för frÄgor om pensionsgrundande inkomst (PGI). Myndigheten berÀknar och faststÀller Ärligen den pensionsgrundande inkomsten för pensionsspararna.15 Den beslutade PGI:n ligger sedan till grund för Pensionsmyndighetens berÀkningar av pensionsrÀtt och pensionspoÀng. Dessa Àr avgörande för hur mycket var och en sedan fÄr i inkomstpension, premiepension och tillÀggspension.

Skatteverket beslutar Ärligen om PGI för 5,3 miljoner pensionssparare som har inkomst av anstÀllning eller annat förvÀrvsarbete. Det finns ett antal profilfrÄgor som direkt berör PGI. Om en deklaration trÀffas av nÄgon av dessa profilfrÄgor ska handlÀggaren kontrollera Àrendet manuellt och eventuellt göra

14TillÀggspension ges till personer födda 1954 och tidigare, som fÄr delar av sin pension frÄn det gamla pensionssystemet.

1559 kap. 2 § socialförsÀkringsbalken.

54

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

Àndringar i deklarationen. Det kan handla om deklarationer dÀr den som deklarerar har haft inkomster som inte Àr pensionsgrundande, exempelvis idrottsarvoden. Cirka 40 000 deklarationer trÀffas Ärligen av denna manuella hantering. Den PGI som Skatteverket beslutar om för den deklarationsskyldige framgÄr sedan av slutskattebeskedet.16

Enligt Skatteverkets instruktion ska myndigheten bland annat genom allmÀnna rÄd och uttalanden verka för lagenligheten, följdriktigheten och enhetligheten vid rÀttstillÀmpningen inom sitt verksamhetsomrÄde. NÀr det rör PGI Àr det dock Pensionsmyndigheten som ska sköta uppgiften att verka för bland annat lagenlighet och enhetlighet.17

3.3.3Myndigheterna inom omrÄdet ekonomisk trygghet vid Älderdom

Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten bildades, som nÀmns ovan, 2010. Tidigare förvaltades pensionssystemet i huvudsak av FörsÀkringskassan och Premiepensionsmyndigheten. Syftet med förÀndringen var att förbÀttra informationen om pensionssystemet i sin helhet och att fokusera pensionsfrÄgorna hos en statlig aktör.

Pensionsmyndighetens verksamhet styrs av förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. Myndigheten leds av en styrelse. Generaldirektören Àr myndighetschef. Pensionsmyndigheten hade 964 Ärsarbetskrafter under 2014.18

Myndigheten verkar inom tre omrÄden. För det första, att administrera och betala ut den allmÀnna pensionen och förmÄnerna en pensionÀr har rÀtt till, i rÀtt tid. För det andra, att sprida information om pensionssystemet i dess helhet, det vill sÀga Àven om pension som kommer frÄn andra aktörer. För det tredje ska myndigheten ansvara för den officiella statistiken inom

16Uppgifter frÄn Skatteverket.

172 § tredje stycket förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket och 1-2 §§. förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

18Pensionsmyndighetens Ă„rsredovisning 2014.

55

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

pensionsomrÄdet samt utvÀrdera pensionssystemets effekter för individ och samhÀlle.19

HandlÀggningen Àr till stora delar maskinell. Individuella prövningar görs frÀmst betrÀffande Äterkrav, efterlevandepension, Àldreförsörjningsstöd och bostadstillÀgg.

I sitt arbete att sprida information om pensioner berÀknar Pensionsmyndigheten varje Är hur inkomstpensionen utvecklas och vilken pension pensionÀrerna kan rÀkna med nÀstkommande Är. För att kunna erbjuda ett helhetsperspektiv pÄ de försÀkrades samlade pension samarbetar Pensionsmyndigheten med pensionsbolagen. Tillsammans driver de pensionsportalen minpension.se. DÀr kan medborgare ta fram en prognos för sin samlade pension.

Skatteverket

Skatteverkets verksamhet styrs av förordning (2007:780) med instruktion för Skatteverket. Skatteverket Àr en enrÄdighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Under 2014 hade myndigheten 9 589 Ärsarbetskrafter.20 Skatteverket Àr organiserat i ett huvudkontor och sju skatteregioner. Det Àr skatteregionerna som fattar beslut om PGI. Eftersom PGI- berÀkningen Àr en integrerad del av inkomstbeskattningen Àr det inte helt enkelt att sÀrskilja PGI-berÀkningen frÄn myndighetens övriga arbete.

3.4Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF)

Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) bildades 2009 för att granska socialförsÀkringssystemet i syfte att vÀrna rÀttssÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet. Inspektionens verksamhet styrs av förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

19Förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

20Skatteverket (2015) Skatteverkets Ă„rsredovisning 2014.

56

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

ISF Ă€r en enrĂ„dighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Vid myndigheten finns ett insynsrĂ„d. År 2014 hade myndigheten 51 Ă„rsarbetskrafter.

3.4.1ISF:s uppdrag och organisation

HÀr beskrivs ISF:s uppdrag och hur myndigheten utifrÄn detta uppdrag Àr organiserad. Kapitel 6 handlar om den nuvarande tillsynen och granskningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet och dÀr Äterkommer utredningen i avsnitt 6.2.2 till att nÀrmare beskriva ISF:s systemtillsyn och effektivitetsgranskning.

Uppdraget

ISF ska enligt instruktionen utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, i de delar som inte stÄr under Finansinspektionens tillsyn, och Skatteverket, i de delar som avser beslut om PGI. DÀrutöver fÄr myndigheten utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskningar av verksamheter som grÀnsar till socialförsÀkringsomrÄdet. Detsamma gÀller samverkansinsatser med anknytning till socialförsÀkringsomrÄdet.21

Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll sÀkerstÀller en korrekt och enhetlig tillÀmpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillÀmpa.22

Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgÄngspunkt i det statliga Ätagandet.23 Inom ramen för denna typ av granskning genomför ISF sÄ kallade effektutvÀrderingar. En effektutvÀrdering kan syfta till att undersöka vilka effekter en viss förmÄn eller olika insatser frÄn myndighetens sida har för mottagarna eller för

212 och 3 §§ förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

221 § andra stycket förordning (2009:602).

231 § andra stycket förordning (2009:602).

57

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

samhÀllet i stort. En effektutvÀrdering kan ocksÄ ta sikte pÄ effekterna av förÀndringar inom socialförsÀkringsomrÄdet.

ISF har inte nĂ„gon klagomĂ„lshantering frĂ„n allmĂ€nheten. Även om informationen i enskildas klagomĂ„l kan anvĂ€ndas som ett underlag i granskning och utvĂ€rdering handlar det inte om klagomĂ„lshantering dĂ€r myndigheten tar stĂ€llning till en enskild individs klagomĂ„l.

Inom ramen för tillsyns- och granskningsverksamheten genomför ISF olika typer av kvalificerade analyser. De anstÀllda har dÀrför genomgÄende en hög utbildningsnivÄ och cirka en tredjedel Àr forskarutbildade.

GrÀnsytor

ISF fÄr enligt sitt uppdrag utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskningar av verksamheter som grÀnsar till socialförsÀkringsomrÄdet.24 Det handlar primÀrt om hur andra trygghetssystem eller verksamheter pÄverkar socialförsÀkringen, men kan i bland Àven avse hur socialförsÀkringen pÄverkar andra system eller verksamheter.

Ett exempel Àr Arbetsförmedlingens stöd till personer som fÄr eller har fÄtt ersÀttning frÄn sjukförsÀkringen. Ett annat exempel Àr hur samspelet mellan socialförsÀkringen och arbetslöshetsförsÀkringen för de grupper som rör sig mellan dessa försÀkringar fungerar.

HÀlso- och sjukvÄrden som bland annat skriver de medicinska intyg som krÀvs för att fÄ rÀtt till flera socialförsÀkringsförmÄner Àr en annan grÀnsyta.

Kommunerna Ă€r aktörer nĂ€r det gĂ€ller stödet till funktionsnedsatta, framför allt i form av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och enligt socialtjĂ€nstlagen (2001:453). Även privata företag eller organisationer som tillhandahĂ„ller personlig assistans kan behöva omfattas av ISF:s granskning.

Vidare kan granskning av insatser som Arbetsförmedlingen gör med stöd av förordningen (2000:630) om sÀrskilda insatser för

24 3 § förordning (2009:602).

58

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmÄga vara relevant för ISF att granska.

Ytterligare en aktör i grÀnssnittet nÀr det gÀller stödet till funktionsnedsatta Àr landstingen. Utöver att landstingen tillhandahÄller hÀlso- och sjukvÄrd, kan de genom sina hjÀlpmedelscentraler vara inblandade i frÄgor som rör hjÀlpmedel.

Ett annat grÀnsomrÄde som omfattas av ISF:s tillsyn och granskning Àr stödet till Àldre personer. Stöd till denna grupp lÀmnas sÄvÀl frÄn staten som frÄn kommuner.

Samverkansinsatser

ISF fÄr ocksÄ enligt 3 § i instruktionen granska samverkansinsatser med anknytning till socialförsÀkringsomrÄdet.

En typ av samverkan Àr FörsÀkringskassans, Pensionsmyndighetens och Skatteverkets gemensamma kontor för fysiska medborgarkontakter. Samverkan sker i vissa fall Àven med Arbetsförmedlingen kring sÄ kallade serviceplatser i Arbets- förmedlingens lokaler.

Samverkan kring rehabilitering görs i form av tvÄpartssamverkan mellan antingen FörsÀkringskassan och Arbetsförmedlingen eller mellan FörsÀkringskassan och HÀlso- och sjukvÄrden. Rehabiliteringssamverkan sker Àven i form av fyrpartssamverkan i samordningsförbund mellan FörsÀkringskassan, Arbetsförmedlingen, landsting och kommuner. Ytterligare en form för samverkan kring rehabilitering Àr mellan FörsÀkringskassan, den försÀkrades arbetsgivare och arbetstagarorganisation samt de myndigheter som berörs av rehabiliteringen.

Myndigheter som ISF samverkar med

ISF ska enligt 4 § i instruktionen i sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens verksamhet. Exempel pÄ myndigheter som ISF samverkar med Àr Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen (IAF), Finansinspektionen, Socialstyrelsen och Inspektionen för vÄrd och omsorg (IVO).

59

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

SOU 2015:46

Organisation

Verksamheten Àr organiserad som en matris med enheter och kompetensomrÄden. De olika enheterna ansvarar för olika förmÄnsomrÄden inom socialförsÀkringen. Förutom en administrativ enhet finns följande enheter.

–Enheten för barn-, familje- och handikappförmĂ„ner

–Enheten för sjukförmĂ„ner

–Enheten för pension och övergripande studier

KompetensomrÄdena representerar de metoder och discipliner som i första hand kommer till anvÀndning i arbetet.

–KompetensomrĂ„de effektivitetsgranskning och utvĂ€rdering

–KompetensomrĂ„de ekonomisk styrning

–KompetensomrĂ„de juridik

–KompetensomrĂ„de medicin

ISF har alltsĂ„ inte nĂ„gon sĂ€rskild tillsynsenhet. I stĂ€llet Ă€gnar sig hela organisationen Ă„t bĂ„de tillsyn och effektivitetsgranskning i större eller mindre utstrĂ€ckning. Inom kompetensomrĂ„de juridik Ă€r fokus enligt ISF nĂ€stan uteslutande pĂ„ tillsynsfrĂ„gor. Även inom kompetensomrĂ„dena medicin och ekonomisk styrning ligger fokus pĂ„ tillsynsfrĂ„gor.

Myndighetens arbete bedrivs i huvudsak i projektform. Granskningarna kan avse allt ifrÄn en enskild företeelse till tvÀrsektoriella frÄgor. Val av tillsyns- och granskningsomrÄden baseras ofta pÄ iakttagelser frÄn myndighetens tidigare granskningar och den omvÀrldsbevakning som myndigheten utför. Regeringen ger ocksÄ inspektionen olika tillsyns- och granskningsuppdrag. Generaldirektören beslutar Ärligen i en verksamhetsplan vilka tillsyns- och granskningsinsatser som myndigheten avser att genomföra under det kommande Äret. Enligt instruktionen ska myndigheten lÀmna en granskningsplan till regeringen i februari varje Är. ISF lÀmnar ocksÄ varje Är, i samband med Ärsredovisningen, en rapport till regeringen dÀr myndigheten

60

SOU 2015:46

SocialförsÀkringsomrÄdet i korthet

redovisar resultatet av sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning under det gÄngna Äret.25 I den Ärliga rapporten för 2014 framhÄller ISF att ett av de viktigaste kriterierna pÄ ett relevant och vÀl genomfört arbete Àr att de iakttagelser som görs och de rekommendationer som följer av dem omsÀtts i praktisk handling och leder till förÀndring. Men det Àr svÄrt att belÀgga effekter av ISF:s arbete. Myndigheten redovisar i sin Ärliga rapport de domar, instruktioner, riksdagsdebatter med mera som deras verksamhet resulterat i.26

ISF har ingen normeringsrÀtt och heller inga tvingande sanktionsmöjligheter om brister upptÀcks i socialförsÀkringssystemet.

2512 och 13 §§ förordning (2009:602).

26ISF 2014:2 Årlig rapport 2013.

61

4 Vad Àr tillsyn?

4.1Inledning och bakgrund

Det hÀr kapitlet handlar om vad tillsyn Àr och varför tillsyn behövs. Syftet Àr att reda ut innebörden av begreppet reguljÀr tillsyn men ocksÄ att ge en övergripande bild av vad tillsyn Àr inför de mer socialförsÀkringsspecifika resonemang om tillsyn som sedan förs i resten av betÀnkandet. Avsnittet handlar bÄde om den tillsyn som gÀller hela verksamheten och om enskildas klagomÄl som Àr en del av tillsynen.

Inledningsvis beskrivs tidigare utredningsarbete och de stÀllningstaganden som regeringen gjorde i tillsynsskrivelsen 2009. Ett antal begrepp som förekommer inom tillsynsomrÄdet beskrivs ocksÄ. Sedan utarbetas en tillsynsdefinition för reguljÀr tillsyn med utgÄngspunkt i Tillsynsutredningen (SOU 2004:100) och de tankegÄngar som lyftes i regeringens tillsynsskrivelse. DÀrefter redovisas kort vad forskningen har att sÀga om granskning. Kapitlet avslutas med ett antal slutsatser om varför tillsyn behövs.

4.1.1Det oklara tillsynsbegreppet

Att tillsynsbegreppet ansÄgs vara otydligt lyftes Äterkommande som ett problem under 1990-talet. BÄde dÄvarande Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket uttryckte sÄdan kritik.27 Den förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57) lÀmnade i sitt slutbetÀnkande ett förslag om att den statliga tillsynen skulle ses över.28

27Riksdagens revisorer (1994/95:RR9) (se Àven RD bet. 1994/95:KU27) samt RRV 1996:10

Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel.

28SOU 1997:57 I medborgarnas tjĂ€nst – En samlad förvaltningspolitisk för staten.

63

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

I september 2000 tillsattes en utredning med uppdraget att utreda hur den statliga tillsynen kunde göras tydligare. Den sÄ kallade Tillsynsutredningen utarbetade en sÄ kallad legaldefinition av tillsyn:

”Enligt utredningen avses med tillsyn en oberoende och sjĂ€lvstĂ€ndig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG- förordning eller annan föreskrift och av sĂ€rskilda villkor som har meddelats i anslutning till sĂ„dana föreskrifter samt beslut om Ă„tgĂ€rder som syftar till att vid behov Ă„stadkomma rĂ€ttelse av den objektsansvarige.”29

Tillsynsutredningen förde fram att begreppsapparaten behövde renodlas och förtydligas. Den flora av tillsynsbegrepp som fanns borde minskas ner, Ätminstone i lagtexterna.30

Tillsynsutredningen betonade det organisatoriska oberoendet hos tillsynsorganet, frÀmst mot bakgrund av att man sÄg rÀttssÀkerhets- och medborgaraspekterna som grundlÀggande. KÀrnan i tillsynen beskrivs i Tillsynsutredningens delbetÀnkande som rÀtten för ett tillsynsorgan att sjÀlvstÀndigt granska ett tillsynsobjekt och att rikta krav mot ansvariga.31 Tillsynens syfte Àr enligt Tillsynsutredningens delbetÀnkande:

”att skydda medborgarnas gemensamma intressen, sĂ€rskilt inom omrĂ„den som omfattar den enskilde individens rĂ€ttigheter, trygghet och sĂ€kerhet samt upprĂ€tthĂ„llandet av goda livsmiljöer och olika marknaders funktionssĂ€tt”.32

Tillsynen bör alltsÄ ses som en nyckelfunktion för att sÀkerstÀlla att demokratiskt fattade beslut genomförs sÄ som det var tÀnkt. Utredningen resonerar vidare att tillsynen ska ses i ett större sammanhang med stÀrkta rÀttigheter för den enskilda medborgaren. Det gÀller bland annat sÄ kallad rÀttighets- lagstiftning, överklagandemöjligheter inom det rÀttsliga systemet

29SOU 2004:100 Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn.

SlutbetÀnkande av Tillsynsutredningen.

30Ibid.

31SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning pÄ medborgarnas uppdrag. DelbetÀnkande frÄn Tillsynsutredningen, s. 145 f.

32Ibid. s. 138.

64

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

och införandet av ombudsmÀn och krav pÄ anstÀllda att anmÀla missförhÄllanden.33

BÄde utredningens delbetÀnkande och slutbetÀnkande remissbehandlades. Remissinstanserna stÀllde sig i stor utstrÀckning positiva till en gemensam tillsynsdefinition. Dock fanns det nÄgra som befarade att tillsynens förebyggande karaktÀr skulle försvagas av en gemensam, snÀvare, definition av tillsyn.

2006 Ă„rs förvaltningskommittĂ© utgick frĂ„n tillsynsutredningen och definierade tillsyn som ”en oberoende och sjĂ€lvstĂ€ndig kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter följs”.34 Utredningen Ă„terkommer nedan till denna definition.

4.1.2Regeringens tillsynsskrivelse

I slutet av 2009 överlÀmnade regeringen en skrivelse till riksdagen dÀr regeringen redovisade generella bedömningar om hur tillsynen borde vara organiserad och reglerad.35 Riksdagen stÀllde sig bakom skrivelsens tankar om ett mer enhetligt och tydligt tillsynsbegrepp.36

Denna skrivelse utgör en naturlig utgÄngspunkt för övervÀganden kring hur tillsynen bör vara organiserad och utformad, vilket framgÄr av 2010 Ärs förvaltningspolitiska proposition37 liksom av direktiven till denna utredning, se bilaga 1.

Av skrivelsen framgÄr det att regeringen valde att inte gÄ pÄ tillsynsutredningens förslag att skapa en generell tillsynslag, utan att sjÀlva skrivelsen i stÀllet ska utgöra en gemensam utgÄngspunkt för tillsynen pÄ olika omrÄden.

33SOU 2002:14 s. 139 f.

34SOU 2008:118 Styra och stĂ€lla – Förslag till en effektivare statsförvaltning. SlutbetĂ€nkande frĂ„n 2006 Ă„rs förvaltningskommittĂ© s. 152.

35Skr. 2009/10:79 En tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn.

36Bet. 2009/10:FiU12.

37Prop. 2009/10:175 s. 96.

65

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

Definitionen av tillsyn

NÀr det gÀller ett enhetligt tillsynsbegrepp menade regeringen att begreppet tillsyn frÀmst ska anvÀndas:

”för verksamhet som avser sjĂ€lvstĂ€ndig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om Ă„tgĂ€rder som syftar till att Ă„stadkomma rĂ€ttelse”.38

I denna definition finns alltsÄ ett antal nyckelord:

–SjĂ€lvstĂ€ndig granskning

–Lagar och bindande föreskrifter

–Kan leda till beslut om Ă„tgĂ€rder

–Åstadkomma rĂ€ttelse

Det fanns dock enligt regeringen skÀl att inom vissa omrÄden göra avsteg frÄn definitionen ovan, Àven om tydligheten och enhetligheten skulle bli lidande. Det kan alltsÄ handla om tillsyn Àven om inte alla kriterier Àr uppfyllda. De skÀl som regeringen förde fram som exempel pÄ faktorer som kan motivera undantag frÄn den grundlÀggande tillsynsdefinitionen Àr:

–Sveriges skyldigheter att genomföra och anpassa lagstiftning till EU-rĂ€ttsakter eller till internationella konventioner.

–Antalet tillsynsobjekt inom tillsynsomrĂ„det.

–Vilka tillsynsobjekten Ă€r (enskilda, företag, offentliga objekt, fysiska objekt eller en verksamhet).

–FörutsĂ€ttningar att pĂ„verka mĂ€nniskors liv och hĂ€lsa.

–Skillnader i innehĂ„ll och utformning av det materiella regelverket (ramlagstiftning eller detaljerad lagstiftning).39

38Skr 2009/10:79 s. 1.

39Ibid. s. 13.

66

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

SjÀlvstÀndig granskning

GrundlÀggande för tillsynen var enligt regeringens tillsynsskrivelse att den ska vara sjÀlvstÀndig i förhÄllande till tillsynsobjektet. Tillsyn bör sÄledes enligt skrivelsen utföras av ett organ som Àr sjÀlvstÀndigt frÄn den verksamhet som tillsynen riktas mot. Syftet Àr att garantera trovÀrdigheten i tillsynen. Om statliga myndigheter eller kommuner ÀndÄ ska ansvara för bÄde drift och tillsyn av en verksamhet bör sjÀlvstÀndigheten enligt skrivelsen garanteras genom att ansvaret för drift respektive tillsyn inom organisationen hÄlls tydligt Ätskilt. Det preciserades inte vidare hur denna Ätskillnad skulle Ästadkommas.40

Regeringen kommenterade ocksĂ„ Tillsynsutredningens förslag att anvĂ€nda begreppet ”oberoende” och hĂ€nvisade till ett tidigare stĂ€llningstagande i samband med att Riksrevisionen bildades. DĂ€r resonerades om innebörden av och kraven pĂ„ oberoende utifrĂ„n internationella överenskommelser. Slutsatsen var att nĂ„got absolut oberoende inte Ă€r möjligt att uppnĂ„ eftersom myndigheterna sjĂ€lva Ă€r en del av staten.41 I tillsynsskrivelsen valde regeringen dĂ€rför att anvĂ€nda sig av begreppet sjĂ€lvstĂ€ndig i stĂ€llet för oberoende.

Lagar och bindande föreskrifter

Regeringen menade i sin skrivelse att syftet med granskningen ska vara att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, det vill sÀga regelefterlevnad. Genom att precisera tillsynsbegreppet till att endast avse lagar och bindande föreskrifter blev det enligt regeringen lÀttare att skilja granskande frÄn frÀmjande verksamheter.

Vilken typ av bindande rÀttsakter som finns inom respektive tillsynsomrÄde pÄverkar tillsynens utformning. Inom vissa omrÄden finns detaljerad lagstiftning, medan det inom andra omrÄden finns en ramlagstiftning som preciseras i förordningar, myndighetsföreskrifter och allmÀnna rÄd. I tillsynens uppdrag ingÄr det mÄnga gÄnger att operationalisera det regelverk som omgÀrdar en verksamhet.

40Skr. 2009/10:79 s. 16 f.

41Prop. 2001/02:190 s. 55.

67

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

AllmĂ€nna rĂ„d hör inte till kategorin bindande föreskrifter och omfattas dĂ€rför inte av tillsyn eftersom de Ă€r just rĂ„d. Även om regeringens tillsynsbegrepp Ă€r strikt avgrĂ€nsat har mĂ„nga tillsynsmyndigheter Ă€ven till uppgift att arbeta frĂ€mjande och förebyggande. RĂ„d och information kan ges i nĂ€ra anslutning till tillsynen inom ramen för den allmĂ€nna serviceskyldigheten som alla myndigheter har enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223).42 Sammanfattningsvis handlar tillsyn om en sjĂ€lvstĂ€ndig granskning utifrĂ„n lagar och andra bindande föreskrifter.

Beslut om ÄtgÀrder/sanktioner

I tillsynsskrivelsen menade regeringen att det bör finnas författningsreglerade ingripandemöjligheter frĂ„n tillsynsorganets sida. I annat fall kan tillsynens effektivitet minska. I skrivelsen lyfte regeringen att det i remisshanteringen av tillsynsutredningens betĂ€nkande framkom att flera tillsynsmyndigheter upplevde en brist pĂ„ ”milda” sanktioner.

Sanktioner vid tillsyn bör enligt regeringsskrivelsen vara proportionerliga i förhÄllande till de konstaterade bristerna och utformas efter de sÀrskilda förutsÀttningar som finns inom respektive tillsynsomrÄde.

Ingripande vid tillsyn har en framÄtsyftande funktion och gÄr ut pÄ att se till att regler följs i framtiden. Det var enligt regeringen viktigt att tillsynsorganet kan ingripa mot regelövertrÀdelser dÀr övertrÀdelsen inte gÄr att göra ogjord. Den som utsÀtts för en tillsynsÄtgÀrd bör ocksÄ enligt regeringen ha möjlighet att fÄ beslutet överprövat.43

I skrivelsen föreslogs en enhetlig begreppsapparat för tillsynsmyndigheters olika beslut om ÄtgÀrder:

–Mindre allvarliga övertrĂ€delser ska kunna resultera i en anmĂ€rkning.

–Om det finns klara skĂ€l att Ă„terkalla ett tillstĂ„nd eller att förbjuda en verksamhet kan det finnas skĂ€l att först utfĂ€rda en varning.

42Skr. 2009/10:79 s. 17 f.

43Ibid. s. 42 f.

68

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

–Ett tillsynsorgan bör ha möjlighet att besluta om Ă„tgĂ€rdsförelĂ€ggande i enskilda fall. Detta bör kunna förenas med vite.

–För en kortare tillsynsprocess bör tillsynsmyndigheten kunna besluta om rĂ€ttelse pĂ„ tillsynsobjektets bekostnad. Det ska enligt regeringen kunna göras om tillsynsobjektet inte följer ett Ă„tgĂ€rdsförelĂ€ggande och Ă€ven i vissa fall utan att ett Ă„tgĂ€rdsförelĂ€ggande har beslutats först.

–Inom verksamheter dĂ€r övertrĂ€delser kan fĂ„ stora konsekvenser kan en tillsynsmyndighet behöva ha möjligheten att tillfĂ€lligt stoppa en verksamhet genom ett tidsbegrĂ€nsat interimistiskt beslut.

–Den starkaste ingripandemöjligheten en tillsynsmyndighet bör ha Ă€r att kunna Ă„terkalla tillstĂ„nd eller förbjuda en verksamhet.44

Regeringen menade att sanktionsavgifter ska ses som ett komplement till ingripandemöjligheterna och att de frÀmst bör anvÀndas för att nyansera dem. 45

Tillsynsutredningen föreslog en generell reglering som begrÀnsar möjligheterna att vid vite förelÀgga nÄgon att medverka i utredning som kan leda till straff eller sanktionsavgift. Regeringen gick dock inte pÄ utredningens linje. I skrivelsen pekade regeringen pÄ att vitesmöjligheterna i dessa fall redan begrÀnsas av rÀtten att vara passiv, som ryms inom begreppet rÀttvis rÀttegÄng i artikel 6 i Europakonventionen. Regeringen betonade ocksÄ möjligheten att kunna fÄ fram uppgifter för tillsynens genomförande. Det kan, enligt regeringen, diskuteras hur och var begrÀnsningen ska regleras men det behöver i sÄ fall utredas ytterligare.46 I avsnitt 5.2 beskrivs vilka typer av sanktioner som förekommer vid tillsyn av statliga verksamheter.

Åstadkomma rĂ€ttelse

Vid behov ska granskningen leda till beslut om ÄtgÀrder som syftar till att Ästadkomma rÀttelse.

44Skr. 2009/10:79 s. 43 f.

45Ibid. s. 45 ff.

46Ibid. s. 47 f.

69

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

I allvarliga fall kan tillsynsmyndigheten vÀcka Ätal eller vÀnda sig till JK för att den som har drabbats ska kunna fÄ skadestÄnd.

Ett sÀtt att Ästadkomma rÀttelse Àr genom att tillsynsmyndigheten kan ha olika ingripandemöjligheter till sitt förfogande. I bilaga 4 beskrivs ett antal statliga tillsynsomrÄden, bland annat vad gÀller sÄdana möjligheter. I vissa fall finns skarpa sanktioner men ofta stannar det vid att tillsynsmyndigheten kan uttala kritik. Ibland har tillsynsmyndigheten ocksÄ ett uttryckligt uppdrag att pÄtala brister till regeringen. Regeringen har sedan möjlighet att anvÀnda informationen i sin styrning av myndigheterna.

Tillsynsobjektets drivkrafter att Ästadkomma rÀttelse kan variera utifrÄn vilken typ av sanktion det Àr frÄgan om. Det Àr enligt utredningens uppfattning sjÀlvklart att tillsynen handlar om att Ästadkomma rÀttelse. Men Àn viktigare Àr kanske att förebygga att liknande misstag görs i framtiden. Ibland kan det vara omöjligt att uppnÄ rÀttelse, till exempel vid lÄng handlÀggningstid. DÄ blir den förebyggande ansatsen mer framtrÀdande.

Normering och tillsyn

Utöver de ovan beskrivna nyckelorden i definitionen lyfte Tillsynsutredningen fram frÄgan om normering. Det renodlade tillsynsbegreppet som föreslogs av Tillsynsutredningen innebar att tillsynen skulle skiljas tydligare frÄn normeringen (regelgivning, rÄdgivning). Tillsynsutredningen menade dock i sitt delbetÀnkande att det behövde analyseras omrÄde för omrÄde om normeringen ocksÄ ska vara organisatoriskt fristÄende frÄn tillsynen eller inte. Tillsynsutredningen visade pÄ att det förekommer ett stort antal varianter av lösningar dÀr tillsyn utförs i nÀra samband med normering av olika slag. Intrycket var enligt utredningen att det ofta var tillfÀlligheter snarare Àn aktiva val som lÄg bakom de olika lösningarna.47

I regeringens tillsynsskrivelse anvÀndes inte begreppet normering. DÀremot resonerade regeringen om att det Àr olÀmpligt att kombinera tillsynsuppgifter med uppgiften att ge

47 SOU 2002:14 s. 89.

70

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

tillsynsobjekten rÄd i enskilda Àrenden. Men samtidigt menade regeringen att det Àven fortsÀttningsvis bör gÄ att förena frÀmjande uppgifter med ett tillsynsuppdrag.48

Inom socialförsÀkringen Àr det FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket som har det normerande uppdraget. Utredningen Äterkommer till frÄgan om normering i kapitel 11 som handlar om det allmÀnna ombudet.

4.2GĂ„r tillsynen att definiera?

4.2.1En översikt över olika tillsynsbegrepp

I utredningens uppdrag ingÄr att utreda den nÀrmare innebörden av en reguljÀr tillsynsfunktion inom socialförsÀkringsomrÄdet. För att kunna göra detta behövs en analys av vad som avses med olika tillsynsbegrepp. HÀr beskrivs ett antal vanliga tillsynsformer och begrepp som förekommer i dag, pÄ socialförsÀkringsomrÄdet eller pÄ andra omrÄden. GenomgÄngen baseras i huvudsak pÄ Tillsynsutredningen och pÄ Statskontorets rapport TÀnk till om tillsynen.49 Det kan konstateras att de begrepp som förekommer i olika sammanhang inte Àr tydligt avgrÀnsade och dÀrför till viss del överlappar varandra. Begreppen Àr inte heller alltid tydligt definierade vilket leder till olika tolkningar i olika sammanhang.

För att skapa en överblick beskrivs i det hÀr avsnittet ÀndÄ den flora av begrepp som förekommer. I slutet av avsnittet redovisas vilka begrepp utredningen anser Àr tillÀmpliga vid tillsynen av socialförsÀkringen. Det Àr dessa begrepp som sedan anvÀnds i resten av betÀnkandet.

Operativ tillsyn

Operativ tillsyn Àr ett samlingsbegrepp för all den tillsyn som utövas direkt gentemot ett tillsynsobjekt. Enligt regeringens skrivelse Àr det denna typ av tillsyn som bör avses med begreppet tillsyn.

48Skr. 2009/10:79.

49SOU 2002:14, SOU 2004:100, Statskontoret (2012) TĂ€nk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn.

71

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

Verksamhetstillsyn

Verksamhetstillsynen handlar om tillsyn av produktion, service eller nÀringsverksamhet. Det kan handla bÄde om privat och offentligt utförd verksamhet och det kan handla om sÄvÀl egeninitierad som externt initierad tillsyn.

Enligt utredningen som ledde fram till att ISF bildades kan verksamhetstillsyn handla om att exempelvis granska hur vÀl myndigheterna nÄr upp till sina serviceÄtaganden utifrÄn gÀllande lagstiftning.50 I en utredning om tillsynen inom kriminalvÄrden preciseras innebörden av verksamhetstillsynen. I verksamhets- tillsynen ingÄr enligt denna utredning att:

”granska att [myndigheten] följer gĂ€llande författningar och regleringsbrev och fullgör de uppgifter som riksdagen och regeringen har Ă„lagt myndigheten. Tillsynsmyndigheten bör ocksĂ„ granska att [myndigheten] handlĂ€gger Ă€renden korrekt och att myndigheten arbetar effektivt för att nĂ„ de för verksamheten uppstĂ€llda mĂ„len. Tillsynsmyndigheten bör ocksĂ„ genomföra en löpande tillsyn av rĂ€ttsenligheten inom [myndigheten] och vad som har orsakat allvarliga incidenter och hur de har hanterats av myndigheten.”51

Denna breda definition innebÀr att verksamhetstillsyn kan vara i princip all form av tillsyn. Det kan ocksÄ noteras att definitionen ovan ocksÄ innehÄller sÄdant som inte direkt Àr tillsyn utifrÄn tillsynsskrivelsens definition. Granskning av att myndigheten arbetar effektivt för att nÄ de uppstÀllda mÄlen handlar i regel inte om en rÀttslig granskning.

50SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsÀkringen s. 59 f.

51SOU 2009:80 KriminalvĂ„rden – ledning och styrnings, SlutbetĂ€nkande av Utredningen KriminalvĂ„rdens effektivitet s. 100.

72

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

Direkt tillsyn

Den direkta tillsynen kÀnnetecknas av att tillsynsmyndigheten sjÀlv gör inspektioner, platsbesök, genomför mÀtningar m.m.

Systemtillsyn

Systemtillsyn definieras vanligen som en granskning av hur rutiner och övergripande processer fungerar.52 Systemtillsynen skiljer sig dÀrmed frÄn annan tillsyn genom att det Àr tillsynsobjektets egna kontrollfunktioner som granskas, inte om verksamheten faktiskt tillÀmpar regelverket korrekt. Ibland anvÀnds begreppet indirekt tillsyn.

Enligt utredningen som ledde fram till bildandet av ISF borde de dÄ nya förordningarna myndighetsförordningen (2007:515) respektive förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll vara utgÄngspunkten för systemtillsyn.53 I ISF:s instruktion finns en definition av systemtillsyn som hÀnger samman med detta resonemang:

”Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll sĂ€kerstĂ€ller en korrekt och enhetlig tillĂ€mpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillĂ€mpa.”54

Enligt utredningens uppfattning blir begreppet systemtillsyn svÄrtolkat eftersom tillsyn definitionsmÀssigt enligt tillsynsskrivelsen ska handla om kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller regelverket. I avsnitt 6.3.2 beskrivs mer utförligt hur ISF arbetar med systemtillsyn.

RĂ€ttslig granskning

Enligt tillsynsskrivelsen Àr definitionen av tillsyn att det Àr en kontroll av om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. All tillsyn Àr dÀrmed per definition rÀttslig granskning. DÀremot Àr inte all rÀttslig granskning tillsyn.

52Statskontoret (2012) s. 25.

53SOU 2008:10 s. 25.

54Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

73

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

Exempelvis genomför myndigheterna rÀttslig granskning som en del av sitt interna kvalitetsarbete.

ExtraordinÀr tillsyn

Den extraordinÀra tillsynen Àr tillsyn som spÀnner över hela förvaltningen. Den Àr ett komplement till de omrÄdesspecifika tillsynsmyndigheterna. De extraordinÀra tillsynsmyndigheterna JO och JK har till skillnad frÄn andra tillsynsmyndigheter en grundlagsfÀst stÀllning i och med att de pekas ut i regeringsformen.

ReguljÀr/ordinarie tillsyn

ReguljÀr tillsyn Àr tillsyn som utförs kontinuerligt och dÀr den utförande myndigheten har ett avgrÀnsat, definierat ansvarsomrÄde. Antingen i termer av en avgrÀnsad uppgift som rör flera verksamhetsomrÄden eller ett ansvar för tillsynen inom ett verksamhetsomrÄde eller för en specifik myndighet.

HandlÀggning av klagomÄl

KlagomÄlstillsyn grundar sig i princip pÄ att nÄgon har gjort en anmÀlan till tillsynsmyndigheten. SjÀlva tillsynen utförs i form av att anmÀlningsÀrendet utreds. Denna typ av tillsyn kallas ibland för anmÀlningsbaserad tillsyn. I det hÀr betÀnkandet anvÀnds frÀmst begreppet klagomÄl. Utredningen har dock valt att anvÀnda det begrepp som olika myndigheter sjÀlva anvÀnder nÀr den befintliga tillsynen pÄ olika omrÄden beskrivs.

Egeninitierad/planerad tillsyn

Egeninitierad tillsyn Àr sÄdan tillsyn som genomförs pÄ tillsynsmyndighetens eget initiativ. Ibland anvÀnds begreppet planerad tillsyn nÀrmast synonymt med egeninitierad tillsyn. Den planerade tillsynen kan, men behöver inte vara, egeninitierad. Exempelvis Àr tillsyn som baseras pÄ regeringsuppdrag i regel planerad men inte egeninitierad.

74

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

4.2.2Slutsatser om tillsynsdefinitioner

I arbetet med att utarbeta en definition av reguljÀr tillsyn har utredningen uppmÀrksammat att det fortsatt rÄder otydlighet kring de olika tillsynsbegrepp som anvÀnds. Tillsynsutredningens ambition att rensa i begreppsfloran har inte burit hela vÀgen fram till en enkel och stringent begreppsapparat.

Utredningen menar mot bakgrund av denna otydlighet kring begreppen att det kan vara mer fruktbart att tala om vad tillsynen konkret innebÀr Àn att försöka ringa in de verksamhetsomrÄden som man ser framför sig med hjÀlp av olika mer eller mindre stringenta definitioner. Utredningen har dÀrför frÀmst anvÀnt begreppet tillsyn. För att kunna beskriva tillsynens innehÄll utifrÄn utredningens uppdrag finns det ett behov av att skilja mellan den tillsyn som grundar sig pÄ enskildas klagomÄl och annan tillsyn. Det gör utredningen genom att anvÀnda begreppen generell tillsyn och klagomÄlshantering. Detta utvecklas nÀrmare i avsnitt 4.4.1.

Generell tillsyn

Med generell tillsyn avses sjÀlvstÀndig och regelbundet Äterkommande rÀttslig granskning. Det betyder att den generella tillsynen kan omfatta sÄvÀl systemtillsyn som tillsyn i form av direkta inspektioner eller annan tillsynsverksamhet. Den generella tillsynen kan utgÄ frÄn den information som fÄs genom till exempel anmÀlningar frÄn enskilda. Dock fattar den generella tillsynen, till skillnad frÄn klagomÄlshanteringen, inte beslut i enskilda Àrenden.

HandlÀggning av enskildas klagomÄl

HandlÀggning av enskildas klagomÄl Àr som begreppet antyder en tillsyn som gÄr ut pÄ att pröva och fatta beslut i enskilda Àrenden som har initierats pÄ en enskilds initiativ. HÀr prövas och fattas beslut i det enskilda fallet.

75

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

4.3Vad Àr reguljÀr tillsyn?

En del av utredningens uppdrag Àr att analysera den nÀrmare innebörden av reguljÀr tillsyn, se bilaga 1. I detta avsnitt presenteras den definition av reguljÀr tillsyn som utredningen har arbetat med. För att ta fram denna har utredningen tagit hjÀlp av framför allt regeringens tillsynsskrivelse och av Tillsynsutredningens arbete kring tillsynsdefinitioner. UtifrÄn detta har utredningen tagit fram en definition som innebÀr att den reguljÀra tillsynen för socialförsÀkringsomrÄdet Àr:

–sjĂ€lvstĂ€ndig,

–handlar om rĂ€ttslig granskning,

–kontinuerlig och regelbundet utförd, och den

–har ett avgrĂ€nsat omrĂ„de att utöva tillsyn över.

Figur 4.1 illustrerar utredningens tolkning av begreppet reguljÀr tillsyn. För att ta stÀllning till om tillsynen ska betraktas som reguljÀr behöver fyra frÄgor besvaras:

4.3.1Är det en sjĂ€lvstĂ€ndig granskning?

DÄ all tillsyn enligt utredningens definition Àr sjÀlvstÀndig i förhÄllande till den granskade verksamheten blir den första frÄgan om det Àr en sjÀlvstÀndig granskning. Det vill sÀga om granskningen utförs organisatoriskt sjÀlvstÀndigt i förhÄllande till den granskade verksamheten.

4.3.2Är det rĂ€ttslig granskning?

NĂ€sta frĂ„ga Ă€r om det handlar om rĂ€ttslig granskning. Är det inte frĂ„gan om rĂ€ttslig granskning Ă€r det enligt utredningens definition inte heller tillsyn.

76

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

4.3.3Är det en kontinuerlig tillsyn?

Den extraordinĂ€ra tillsynen kĂ€nnetecknas av att den i stor utstrĂ€ckning handlar om att hantera inkommande Ă€renden. Även om det i den extraordinĂ€ra tillsynen genomförs inspektioner och initiativĂ€renden utgör dessa en relativt liten del av verksamheten. Det gör att den extraordinĂ€ra tillsynen blir relativt hĂ€ndelsestyrd.

Den reguljÀra tillsynen dÀremot kÀnnetecknas av att tillsynsomrÄdet Àr definierat i förvÀg eftersom det anses finnas ett behov av en kontinuerlig granskning av det aktuella omrÄdet, oberoende av om enskilda klagar eller inte. I en myndighet som har ansvar för en reguljÀr tillsyn behöver det sÄledes finnas utrymme för sÄvÀl detta som för klagomÄlshantering.

4.3.4Finns det ett avgrÀnsat tillsynsomrÄde?

Den reguljÀra tillsynen skiljer sig slutligen frÄn den extraordinÀra genom att den reguljÀra tillsynen Àr avgrÀnsad till ett eller flera verksamhetsomrÄden inom förvaltningen. JO och JK utövar bÄda tillsyn över hela statsförvaltningen, Àven om de gör det pÄ olika sÀtt. De reguljÀra tillsynsmyndigheterna har alla ett avgrÀnsat omrÄde att utöva tillsyn över.

I figur 4.1 visas en sammanfattning av utredningens definition av reguljÀr tillsyn.

77

Vad Àr tillsyn?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SOU 2015:46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KĂ€lla: Egen bearbetning

4.4Tillsynens innehÄll

Ett mer övergripande sÀtt att definiera den reguljÀra tillsynen Àn i avsnittet ovan Àr att det Àr tillsyn som inte Àr extraordinÀr. Det Àr alltsÄ inte i första hand tillsynens innehÄll som skiljer den reguljÀra frÄn den extraordinÀra tillsynen, utan vem som utför den. Det hÀr avsnittet Àgnas dÀrför Ät innehÄllet i tillsynen. SÄvÀl extraordinÀr som reguljÀr tillsyn kan delas in i olika typer av tillsyn utifrÄn det konkreta innehÄllet.

78

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

Utredningen gör i avsnitt 4.2 bedömningen att det Àr mer meningsfullt att prata om det konkreta innehÄllet i tillsynen Àn att försöka ta fram stringenta begrepp och definitioner för att ringa in den tillsynsverksamhet som avses. I det hÀr avsnittet beskrivs kort de tvÄ distinktioner mellan olika typer av tillsyn som har varit relevanta för utredningsarbetet.

4.4.1Är tillsynen generell eller klagomĂ„lsbaserad?

I tillsynen kan det ingĂ„ mĂ„nga olika typer av underlag. Det Ă€r ocksĂ„ vanligt att tillsynsmyndigheter utarbetar rutiner för att identifiera relevanta tillsynsomrĂ„den. Dessa baseras inte sĂ€llan pĂ„ en kombination av Ă„terkommande inspektioner och tematiska fördjupningar baserat pĂ„ nĂ„gon typ av riskanalys. Även klagomĂ„l frĂ„n enskilda som utreds som enskilda Ă€renden kan utgöra en kĂ€lla till information av mer generellt slag.

Den reguljÀra liksom den extraordinÀra tillsynen kan delas in efter hur tillsynen initieras. Tillsynsverksamheten utgörs ofta bÄde av handlÀggning av enskildas klagomÄl och av generell tillsyn. Vad gÀller klagomÄl fattas beslut i det enskilda Àrendet. Vad gÀller generell tillsyn Àr det snarare ett omrÄde, en företeelse eller en verksamhet som bedöms.

Om tillsynen Àr planerad eller inte ser utredningen inte som relevant i detta avseende. SÄvÀl generell tillsyn som klagomÄlshantering kan vara planerad eller initierad pÄ annat sÀtt.

4.4.2Är det tillsyn av privat eller offentlig verksamhet?

NÀr det gÀller tillsynens utformning Àr det skillnad pÄ om tillsynen utförs mot enskilda, mot privatrÀttsliga organisationer eller myndigheter, se avsnitt 8.4.

Myndigheters verksamhet utgörs till stor del av myndighetsutövning. Privata företag, individer och organisationer Àgnar sig i regel inte Ät myndighetsutövning. Ett undantag Àr arbetslöshetskassorna som Àr exempel pÄ privatrÀttsliga organisationer som Àgnar sig Ät myndighetsutövning.

FrÄgan Àr om det Àr meningsfullt att göra Ätskillnad mellan privata och offentliga tillsynsobjekt i definitionen av tillsyn.

79

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

Tillsynsutredningen och regeringens tillsynsskrivelse behandlar knappast alls frÄgan om tillsyn av offentlig verksamhet pÄ nÄgot sÀtt skiljer sig frÄn annan tillsyn. Inte heller i tillkÀnnagivandet frÄn riksdagen Äterfinns tankar om att det skulle vara problematiskt med offentliga tillsynsobjekt. I avsnitt 5.1.2 beskrivs ett antal omrÄden dÀr riksdagen tagit aktivt stÀllning för att statliga tillsynsobjekt ska behandlas pÄ samma sÀtt som andra tillsynsobjekt.

JO uttryckte dock i sitt remissvar pÄ Tillsynsutredningens slutbetÀnkande kritik mot att förvaltningstillsynen inte behandlades mer utförligt. Det finns ocksÄ delvis andra övervÀganden att göra i tillsyn av myndighetsutövning, bland annat vad gÀller ingripandemöjligheter.

Utredningen menar dÀrför att det kan vara meningsfullt att skilja ut tillsyn av offentlig verksamhet frÄn annan tillsyn.

4.5Annan granskning och utvÀrdering

Tillsyn Ă€r ett hjĂ€lpmedel för ansvarsutkrĂ€vande. Det Ă€r dock lĂ„ngt ifrĂ„n det enda hjĂ€lpmedel för ansvarsutkrĂ€vande och styrning som finns. Det finns en hel arsenal av utvĂ€rderings- och uppföljnings- verktyg som skapar ett ”paket” runt verksamheterna.

HÀr beskrivs nÄgra andra typer av granskning av myndigheters verksamhet som inte Àr tillsyn men som ÀndÄ Àr relevanta för att fÄ en helhetsbild av i vilken kontext tillsynen befinner sig. En viktig utgÄngspunkt Àr att tillsynen inte ersÀtter andra typer av granskning utan snarare kompletterar utifrÄn ett tydligt medborgarperspektiv.

4.5.1Politikens effekter - utvÀrdering

Medan tillsynen enligt utredningens definition Àr kopplad till lagar och bindande föreskrifter kan liknande metoder anvÀndas för att utvÀrdera hur exempelvis allmÀnna rÄd eller politiska mÄlsÀttningar uppfylls. Tillsynen Àr inriktad pÄ procedurer, enskilda beslut och hur regler följs, medan utvÀrderingen Àr mer inriktad pÄ att finna kausala effekter pÄ aggregerad nivÄ. Tillsynen stannar ofta vid att i princip bedöma om regelverket har uppfyllts medan utvÀrderingen försöker besvara varför.

80

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

Politiska mÄl Àr ofta inte sÄ konkreta att det Àr möjligt att ta stÀllning till om de har uppfyllts eller inte. DÄ kan utvÀrdering vara mer lÀmpligt Àn tillsynens rÀttsliga granskning.

En del av den utvÀrdering som görs utförs av sÄ kallade sektorsspecifika utvÀrderingsmyndigheter. ISF Àr ett exempel pÄ en myndighet som bedriver utvÀrderingsverksamhet som en del av sitt uppdrag. Statskontoret har i ett regeringsuppdrag analyserat fristÄende utvÀrderingsmyndigheter. Ett resultat av studien Àr att Àven om det finns likheter mellan utvÀrderingsmyndigheterna finns det ocksÄ betydande skillnader mellan dem. Att de verkar inom olika politikomrÄden och hanterar omrÄdesspecifika frÄgor gör exempelvis att behoven av kompetens skiljer sig. Den stora fördelen med utvÀrderingsmyndigheterna jÀmfört med andra alternativ för utvÀrdering Àr enligt Statskontoret att de kan tillföra en djup metod- och sakkompetens genom att de arbetar löpande med analys och utvÀrdering av ett specifikt omrÄde.55

4.5.2Insyn och uppföljning

En del av helheten kring ansvarsutkrÀvande och granskning av en myndighets verksamhet Àr den verktygslÄda av olika sÀtt att organisera en myndighet som finns. Formellt finns det tre ledningsformer (styrelse- enrÄdighets- respektive nÀmndmyndighet) men i praktiken Àr flexibiliteten betydligt större nÀr det gÀller att skapa insyn och kontroll av en myndighet. En styrelse Àr ett sÀtt att Ästadkomma en extern insyn i en verksamhet. Den Àr dock alltid en del av myndigheten och inte i formell mening sjÀlvstÀndig, eftersom den Àr myndighetens ledning.

Olika former av beslutsorgan eller rÄdgivande etiska rÄd Àr andra sÀtt att stÀrka insyn i och granskning av en hel verksamhet eller för en avgrÀnsad del av en verksamhet. Det anvÀnds sÀrskilt för verksamheter som har inslag av etiska övervÀganden eller hantering av kÀnslig information. Förtroendemannainflytande var tidigare vanligt men har i takt med enmyndighetsreformerna blivit mer ovanligt.56

55Statskontoret 2014:7 UtvÀrdering pÄ olika omrÄden. En analys av sektorsspecifika utvÀrderingsmyndigheter.

56Statskontoret 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartlĂ€ggning och analys s. 81.

81

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

Regeringens Äterrapporteringskrav pÄ en myndighet Àr ocksÄ ett sÀtt att följa upp en verksamhet. Krav pÄ Äterrapportering Äterfinns i myndigheters instruktioner, i regleringsbrev eller ges som sÀrskilda regeringsuppdrag. Slutligen Àr regeringens form för mÄl- och resultatdialog ett sÀtt att Ärligen följa upp myndighetens verksamhet utifrÄn dess Ärsredovisning.

4.5.3Interna kontrollsystem

Alla myndigheter ska arbeta aktivt med kvalitetssÀkring och granskning av den egna verksamheten. Det handlar bÄde om att granska kvalitet i exempelvis handlÀggningen och att granska att resurserna anvÀnds pÄ ett bra sÀtt. Detta Àr helt nödvÀndigt för att styra och utveckla verksamheten.

Internrevisionen Àr en viktig del av den interna granskningen. För myndigheter av större ekonomisk betydelse Àr det sÀrskilt reglerat i internrevisionsförordningen hur den interna styrningen och kontrollen ska gÄ till. Det gÀller bland annat FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Processen för internrevision beskrivs i avsnitt 5.3.1.

Utöver internrevisionen har mÄnga myndigheter egna system, till exempel för granskning och kontroll av att beslut som fattas Àr korrekta, att interna riktlinjer följs och att handlÀggningen Àr enhetlig. Ofta görs bÄde stickprovskontroller och fördjupade analyser av olika problemomrÄden.

Ibland anvÀnds begreppet egentillsyn om tillsynsobjektets interna granskning. Men eftersom tillsyn per definition Àr en frÄn tillsynsobjektet fristÄende verksamhet blir det begreppet nÄgot missvisande.

4.6Vad sÀger forskningen om behovet av tillsyn och granskning?

Det finns skÀl att, utifrÄn olika utgÄngspunkter, diskutera tillsynens roll och effekter. DessvÀrre Àr det relativt svÄrt att hitta forskning som stÀller tillsynen i relation till annan granskning och utvÀrdering. Vanligen behandlas granskning, utvÀrdering och tillsyn samlat. Den följande genomgÄngen handlar dÀrför frÀmst om

82

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

granskning och utvÀrdering i ett bredare perspektiv snarare Àn om tillsyn specifikt.

4.6.1Granskningen Àr en funktion för ansvarsutkrÀvande

Statsvetenskaplig forskning pekar pÄ att behovet av institutioner för granskning och ansvarsutkrÀvande uppstÄr pÄ grund av ett inbyggt informationsproblem i den demokratiska besluts- och ansvarsmodellen. Detta informationsproblem grundar sig i att den förda politiken i praktiken inte alltid utfaller exakt som politikerna avsett. För att det ska vara möjligt för politikerna att gentemot medborgarna ta ansvar för sina beslut behövs information om förvaltningens förmÄga att genomföra de politiska besluten. Det gÀller sÄvÀl genomförandeprocesser som faktiska utfall.57

PoÀngen hÀr Àr att behovet av information inte bara handlar om en önskan att följa upp hur förvaltningen fungerar utan om möjligheten att kunna utkrÀva politiskt ansvar av beslutsfattare. Det gÀller sÀrskilt i en styrmodell med lÄngtgÄende delegering av beslutsfattande som gör att tjÀnstemÀn i förvaltningen inte bara uttyder politiska beslut, utan Àven Àr med och formar och bedriver politik.58

Möjligheterna till ansvarsutkrÀvande hÀnger pÄ att det gÄr att urskilja vem som Àr ansvarig, att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten har bedrivits pÄ ett bra sÀtt och att det finns mekanismer för ansvarsutkrÀvande.59

4.6.2Granskning för legitimitet och effektivitet i förvaltningen

Under de senaste Ärtiondena har den offentliga sektorn i vissa avseenden förÀndrats. Man skulle, lite hÄrdraget, kunna sÀga att ansvarsutkrÀvandet pÄ valdagen har ersatts av allt mer av resultatbaserat ansvarsutkrÀvande. För att detta ska fungera har en

57AhlbÀck (1999), Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Avhandling vid Uppsala universitet s. 15 ff.

58Ibid. s. 16.

59AhlbĂ€ck Öberg (2010) Att kontrollera förvaltningen, i Rothstein (red) (2010) Politik som organisation, fjĂ€rde upplagan. (2010).

83

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

flora av olika granskningsformer som syftar till att bedöma politikens resultat och effekter utvecklats och vÀxt i omfattning.60

Tillsyn anses mer fokusera pÄ proceduriellt ansvarsutkrÀvande (har reglerna följts?) och inte pÄ effekterna av regelverket. Tillsynen skiljer sig dÀrför frÄn den utvÀrdering som rör effekter och resultat.

Statsvetenskaplig teori brukar tala om tre ansvarighetsmekanismer

– allmĂ€nna val, proceduriellt ansvarsutkrĂ€vande och resultatbaserat ansvarsutkrĂ€vande. Medborgarna behöver uppfatta att staten levererar bĂ„de nĂ€r det gĂ€ller regelverk och resultat. Den proceduriella delen, som handlar om regelefterlevnad och rĂ€ttssĂ€kerhet, brukar benĂ€mnas politisk legitimitet och det resultatbaserade ansvarsutkrĂ€vandet brukar kallas för politisk effektivitet.61

Det Àr dock osannolikt att befolkningen skulle uppfatta ett ekonomiskt ineffektivt och ohÄllbart system som legitimt, oavsett hur vÀl reglerna tillÀmpas.62 EffektivitetsfrÄgorna gÄr med andra ord inte att isolera frÄn legitimitetsfrÄgorna.

AvstÄndet mellan de faktiska verksamheterna och de politiska besluten skapar legitimitetsproblem för vÀlfÀrdsstaten. Det gÀller sÀrskilt nÀr det handlar om beslut och verksamheter som Àr tvingande för individerna eller som Àr (allt för) enhetligt utformade. Att politiska beslut har fattats pÄ legitima grunder medför inte per automatik att de specifika insatser frÄn det allmÀnna som en enskild individ möter uppfattas som legitima.

Ur förvaltningsperspektiv finns det frÀmst tvÄ skÀl till att det uppstÄr ett glapp mellan det legitima politiska beslutsfattandet och förvaltningens tillÀmpning. Det första skÀlet Àr att det kontinuerligt fattas ett stort antal beslut som rör enskilda fall vilket gör att det Àr omöjligt för politiker att besluta om allt. Dessutom krÀvs ofta ett stort inslag av situationsanpassning i beslutsfattandet vilket omöjliggör ett centralt och enhetligt beslutsfattande. 63

Slutsatsen Àr att ett regelverk som tillÀmpas som avsett Àr en förutsÀttning, men ingen garanti, för ett vÀl fungerande

60Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning s. 24.

61Ibid. s. 21 f.

62Rothstein (2010) VÀlfÀrdsstat, förvaltning och legitimitet, i Rotshstein (red) (2010) Politik som organisation, fjÀrde upplagan.

63Ibid.

84

SOU 2015:46 Vad Àr tillsyn?

vÀlfÀrdssamhÀlle. Det faktiska innehÄllet i regelverket har ocksÄ betydelse.

Den tidigare modellen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet med förtroendevalda som beslutade i socialförsÀkringsÀrenden kan enligt utredningen ses som ett sÀtt att försöka överbrygga glappet mellan det politiska beslutsfattandet och förvaltningens tillÀmpning.

4.6.3Granskning som en maktdelningsfunktion

En skiljelinje inom rÀttsvetenskapen nÀr det gÀller begreppet legitimitet handlar om huruvida det Àr meningsfullt att försöka skilja pÄ legalitet (rÀttfÀrdigande baserat pÄ lag) och legitimitet (rÀttfÀrdigande baserat pÄ vÀrden).64

I Sverige finns egentligen i formell mening inte nÄgon maktdelning i och med att Sverige har parlamentarism vilket innebÀr att all makt utgÄr frÄn folket. Om man ÀndÄ anlÀgger ett maktdelningsperspektiv pÄ förvaltningen kan det hÀvdas att legitimitet skapas genom maktdelning med begreppet rÀttsstat som utgÄngspunkt. RÀttsstatens frÀmsta uppgift Àr att förhindra okontrollerad maktutövning och att tillförsÀkra medborgarna ordning och frihet. Tanken med maktdelning Àr att inget organ ska bli för mÀktigt i förhÄllande till andra organ.65

Utvecklingen pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det har beskrivits sett ur ett maktdelningsperspektiv. Även om staten successivt stĂ€rkte sitt inflytande över socialförsĂ€kringen var det en tredelad maktdelningsmodell som gĂ€llde fram till 2005. Riksdagen ansvarade för normgivningen, de privatrĂ€ttsliga kassorna hade hand om den verkstĂ€llande makten och domstolarna hade hand om den dömande makten.

I och med bildandet av FörsÀkringskassan kom normering och verkstÀllighet inom socialförsÀkringen att knytas samman. Eftersom ingen fristÄende funktion för tillsyn skapades kom Àven

64Stendahl (2007) Att bedöma arbets(o)förmÄga. rÀttvisa och legitimitet i förvaltningsrÀttsliga beslutsprocesser, i Vahlne WesterhÀll (red) (2007) LegitimitetsfrÄgor inom socialrÀtten.

65Vahlne WesterhÀll (2007) LegitimitetsfrÄgor inom den offentliga försÀkringen. En kritisk analys, i Vahlne WesterhÀll (red) (2007) LegitimitetsfrÄgor inom socialrÀtte, s. 190 f.

85

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

tillsynsfunktionen att placeras inom ramen för den nya organisationen i form av försÀkringsdelegationerna, se avsnitt 6.2.2.

Tanken var att försÀkringsdelegationerna, liksom det allmÀnna ombudet, skulle fÄ en fristÄende stÀllning gentemot myndigheten. Men i och med att bÄde det allmÀnna ombudet och försÀkrings- delegationerna kom att placeras inom ramen för den allmÀnna myndighetsuppföljningen uppstod inte den fristÄende stÀllning som var avsikten.66

Demokratiteoretikern ser tillsynen som en funktion för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrĂ€vande. Den information som framkommer vid tillsynen blir en viktig del av den demokratiska modellen. Även om vĂ€lskötta organisationer pĂ„ egen hand utvĂ€rderar och korrigerar fel kommer det alltid att finnas drivkrafter att tillhandahĂ„lla en tillrĂ€ttalagd och förskönad bild av organisationen. DĂ€rför kan tillsyn aldrig helt ersĂ€ttas av en, aldrig sĂ„ ambitiös, intern granskning.67

4.6.4För- och nackdelar med tillsyn, granskning och utvÀrdering

Det finns inom sÄvÀl forskning som i den politiska debatten en diskussion om framvÀxten av sjÀlvstÀndiga tillsyns- och utvÀrderingsfunktioner. Diskussionen handlar i första hand om att det finns principiella problem förknippade med granskning och utvÀrdering. Utredningen har dock inte kunnat hitta nÄgon aktuell empirisk forskning som handlar om vare sig kostnader eller pÄ vilket sÀtt tillsynen har pÄverkat verksamheterna. GenomgÄngen av sÄvÀl effekter av som risker med tillsynen Àr dÀrmed i detta avsnitt endast teoretisk. Först ges dock en kort beskrivning av tre teorier som problematiserar granskningens betydelse för effektivitet och legitimitet i förvaltningen i ett generellt perspektiv. Redovisningen Àr en kort sammanfattning av ett kapitel i en antologi om granskning.68

66Vahlne WesterhÀll (2007) s. 190 f.

67Wildavsky (1979) Speaking Truth to Power s. 6 f.

68Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning.

86

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

RisksamhÀllet

Teorin om risksamhÀllet gÄr ut pÄ att samhÀllet har blivit allt mer upptaget med att hantera risker av olika slag. Dessa risker Àr dock mÀnskligt konstruerade. Antingen genom att mÀnniskan har skapat ett samhÀlle dÀr hon utsÀtts för faktiska risker, eller genom att det snarare Àr uppfattningen av vad som Àr en risk som konstrueras. RisksamhÀllets drivkraft Àr att försöka kontrollera riskerna, nÄgot som görs med hjÀlp av granskningar av olika slag. Fokuseringen pÄ risker och riskanalyser har pÄverkat det offentliga beslutsfattandet, exempelvis inom vÄrdens evidensbaserade standardisering av behandlingsmetoder och regler för sjukskrivningstid. En annan konsekvens Àr att fokuseringen pÄ risker ocksÄ leder till en fokusering pÄ det svÄra, det som inte fungerar, vilket ger en bild av att samhÀllet konstant Àr utsatt för allvarliga hot.69

GranskningssamhÀllet

Teorin om granskningssamhÀllet utgÄr ifrÄn att reformeringen av den offentliga sektorn (New Public Management) innebar en lavinartad ökning av efterfrÄgan pÄ mÀtbara utfallsdata inom sÄvÀl privat som offentlig sektor. Det leder till mÄlförskjutningar frÄn det som Àr svÄrt att mÀta till det som Àr lÀtt att mÀta. Organisationerna kommer ocksÄ att anpassa sig för att pÄ olika sÀtt göra sig mÀtbara.70

Granskning ett sÀtt att kontrollera de styrande

I en teori som kallas för det motdemokratiska samhÀllet Àr utgÄngspunkten att granskning och övervakning har funnits i alla samhÀllen genom historien. I alla samhÀllen finns det nÄgon som vill kontrollera dem som styr. Det Àr bristen pÄ förtroende som skapar behovet för de styrande att bevisa och rÀttfÀrdiga politiska beslut. Det demokratiska misstroendets organisering bestÄr av tre motkrafter: tillsynsmakt, vetomakt och bedömningsmakt.

69Johansson och Karlsson (2013) Granskning som möjlighet och hot, i Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning s. 30 ff.

70Ibid. s. 34 ff.

87

Vad Àr tillsyn?

SOU 2015:46

Vetomakt innebÀr att folket mobiliserar till protester mot politiska förslag. Bedömningsmakt innebÀr att medborgarna stÀller de ansvariga till svars för de beslut som fattats. AnsvarsutkrÀvandet sker genom att överklaga beslut legalt eller genom medial granskning av beslutsfattares agerande. Tillsynsmakten utövas genom vaksamhet, utpekande och utvÀrdering och kan utföras bÄde av allmÀnhet, av organisationer och av myndigheter. Gemensamt för dem som har tillsynsmakten Àr att de som granskar sjÀlva kan vÀlja ut indikatorer och bedömningsfaktorer. Enligt teorin har det allt lÀgre förtroendet för politiker gjort att de tre motkrafternas betydelse har ökat.71

Granskningens fördelar och risker

En sammanstÀllning av forskningen pÄ omrÄdet identifierar ett antal positiva konsekvenser av granskning i ett verksamhets- perspektiv. En positiv konsekvens av granskning Àr enligt forskningssammanstÀllningen att verksamheter kan bedrivas effektivare genom en ökad transparens. En annan positiv konskevens Àr att förtroendet för den granskade verksamheten kan öka. NÀr det gÀller tillsynen Àr ett syfte med den att vÀrna den enskildes rÀttssÀkerhet, vilket kan antas leda till ett ökat förtroende. Ytterligare en positiv konsekvens Àr att granskningen leder till ett ökat lÀrande, till utveckling och förbÀttring.

Men det gÄr ocksÄ att identifiera risker med granskning. Dessa kan sammanfattas i problem med bristande mÄluppfyllelse och en ökad byrÄkratisering.

En risk med granskningen Àr enligt forsknings- sammanstÀllningen att den ger uttryck för misstroende som riskerar att bli sjÀlvuppfyllande. Det anses finnas en risk att kÀnslan av ansvar minskar om verksamheten blir mer fragmentiserad och detaljstyrd av olika granskningskriterier.

En annan risk med granskningen Àr att fokus förflyttas frÄn att göra rÀtt saker, till att göra saker pÄ rÀtt sÀtt. Att vara föremÄl för granskning kan leda till formalism och att handlÀggare inte vÄgar lita pÄ sitt eget omdöme. Granskningens fokus pÄ fel kan ocksÄ

71 Johansson och Karlsson (2013) s. 36 ff.

88

SOU 2015:46

Vad Àr tillsyn?

leda till att det upplevs som bÀttre att inte göra nÄgot alls Àn att riskera att göra fel.72

4.7Fyra syften med tillsyn

ReguljÀr tillsyn innebÀr en sjÀlvstÀndig rÀttslig granskning som utförs kontinuerligt av en myndighet med ett specifikt verksamhetsomrÄde. Utredningen har konstaterat att det finns en rad begrepp som inte Àr tydligt definierade och vÀljer dÀrför att avvÀnda det breda begreppet tillsyn. Tillsynsbegreppet omfattar sÄvÀl generell tillsyn av verksamheten som handlÀggning av enskildas klagomÄl.

Det finns flera skÀl till att tillsyn behövs. I slutÀndan Àr det naturligtvis sÄ att all offentlig verksamhet finns till för med- borgarnas skull. Utredningen har utifrÄn denna utgÄngspunkt identifierat fyra huvudsakliga syften med tillsynen. Dessa fyra syften Àr:

1.att göra det möjligt för medborgarna att utkrÀva ansvar frÄn politiker och förvaltning

2.att förebygga felaktigheter i förvaltningen

3.att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen

4.att vara en funktion för allmÀnhetens insyn i verksamheterna

Gemensamt för alla dessa syften Àr att de i sin förlÀngning hÀnger samman med legitimiteten för förvaltningen. Legitimiteten handlar om enskildas rÀttigheter i förhÄllande till förvaltningen, men lika mycket om att medborgarna ska kÀnna sig trygga med att skattemedel anvÀnds pÄ det sÀtt som det Àr tÀnkt enligt lagar och regler.

Att det finns fyra syften med tillsyn gör det naturligtvis mer komplicerat att analysera behovet och nyttan av tillsyn. Utredningen menar dock att alla dessa fyra perspektiv pÄ tillsyn behövs. De Àr i olika grad relevanta beroende pÄ om det handlar om tillsyn av en verksamhet eller om det gÀller klagomÄlshantering.

72 Johansson och Karlsson (2013) s. 41 ff.

89

5 Tillsyn av statlig verksamhet

5.1Tillsyn av statlig verksamhet Àr vanligt förekommande

Detta kapitel handlar om frÄgan om staten som tillsynsobjekt och om vad som skiljer tillsyn frÄn intern granskning. Som nÀmns i avsnitt 4.1.3. har regering och riksdag fört fram att staten som tillsynsobjekt inte skiljer sig frÄn andra tillsynsobjekt. TvÀrtom har riksdagen vid ett antal tillfÀllen betonat att samma villkor ska gÀlla för statliga som för andra typer av tillsynsobjekt. Samtidigt konstaterar utredningen i avsnitt 4.4.2 att det finns delvis andra övervÀganden att göra i tillsyn av myndighetsutövning, bland annat vad gÀller ingripandemöjligheter.

Inledningsvis beskrivs nuvarande förhÄllanden nÀr det gÀller tillsyn av statlig verksamhet översiktligt. DÀrefter beskrivs ett antal egenskaper som utmÀrker tillsyn av statlig verksamhet. Avslutningsvis Äterges den diskussion som problematiserar staten som tillsynsobjekt.

I bilaga 4 redovisas ett antal exempel pÄ tillsyn av statlig verksamhet. GenomgÄngen visar att det Àr relativt vanligt med tillsyn över statlig verksamhet. I vissa fall Àr tillsynen av statliga verksamheter förhÄllandevis detaljerat reglerad medan det ibland Àr betydligt mer kortfattat reglerat i lag vad tillsynen innebÀr. HÀr beskrivs kortfattat nÄgra exempel pÄ tillsyn av statlig verksamhet. Sammantaget finns en rad myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över andra statliga myndigheter eller som utövar tillsyn över sÄvÀl statliga, privata och kommunala objekt.

91

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

5.1.1Tillsyn över i huvudsak statliga tillsynsobjekt

PÄ socialförsÀkringsomrÄdet utövar Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) systemtillsyn och effektivitetsgranskning.

PÄ arbetsmarknadsomrÄdet Àr Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen (IAF) ett exempel pÄ en myndighet som har i uppdrag att utöva tillsyn över delar av andra statliga myndigheters verksamhet i form av Arbetsförmedlingen och FörsÀkringskassans handlÀggning av aktivitetsstöd och etablerings- ersÀttning. IAF:s tillsynsuppdrag omfattar att granska sÄvÀl enskilda Àrenden som rutiner för handlÀggningen.

Inom trafikomrÄdet utövar Transportstyrelsen tillsyn över Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare av statliga vÀg- och jÀrnvÀgsnÀt.

PÄ kulturomrÄdet finns tillsynsmyndigheter som har i uppgift att utöva tillsyn gentemot andra statliga myndigheter.

PÄ försvarsomrÄdet finns generallÀkarfunktionen som Àr organisatoriskt inordnad under Försvarsmakten men som Àven utövar tillsyn över andra försvarsmyndigheter.

Tillsynen över Polismyndigheten bereds för nÀrvarande. KriminalvÄrdens tillsyn behandlas gemensamt med polisens. SÀkerhetspolisen utövar tillsyn över sÀkerhetsskyddslagens omrÄde. SÀkerhets- och integritetskyddsnÀmnden (SIN) utövar tillsyn över brottsbekÀmpande myndigheters anvÀndning av hemliga tvÄngsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter.

Inom migrationsomrÄdet har Statskontoret i december 2014 avrapporterat ett regeringsuppdrag dÀr myndigheten förordar att en tillsynsmyndighet för tillsyn över delar av migrationsomrÄdet bildas.73

Kommerskollegium utövar tillsyn över myndigheternas tillÀmpning av förordningen om tekniska regler.

73 Statskontoret 2014:32 Tillsyn och klagomÄlshantering inom migrationsomrÄdet.

92

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

5.1.2Tillsyn dÀr statliga tillsynsobjekt ingÄr bland andra typer av tillsynsobjekt

Skolinspektionen utövar tillsyn över skolhuvudmÀn, sÄvÀl kommunala, fristÄende som statliga. UniversitetskanslersÀmbetet utövar tillsyn över sÄvÀl statliga som enskilda högskolor och universitet.

Arbetsmiljöverket utövar tillsyn pÄ statliga arbetsplatser pÄ samma sÀtt som pÄ andra arbetsplatser. Diskriminerings- ombudsmannen (DO) utövar ocksÄ tillsyn över statliga myndigheter pÄ samma sÀtt som över andra tillsynsobjekt.

Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap utövar tillsyn, bland annat vad gÀller myndigheters hantering av explosiva varor. Finansinspektionen utövar tillsyn över Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet. Datainspektionen utövar tillsyn över hanteringen av personuppgiftslagen och sekretesskydd.

Konkurrensverket har tillsynsansvar över statlig verksamhet bland annat genom att de granskar offentliga upphandlingar.

5.2Ingripandemöjligheter mot statliga myndigheter

En frÄga som hÀnger samman med om statliga myndigheter bör ha i uppdrag att granska andra statliga myndigheter Àr om det Àr rimligt att statliga myndigheter kan drabbas av sanktioner förenade med tillsyn.

5.2.1Ingen samordning av ingripandemöjligheterna

Det finns skillnader mellan tillsynsomrÄden nÀr det gÀller vilka risker för mÀnniskors liv, hÀlsa och vÀlfÀrd som eventuella regelövertrÀdelser kan orsaka. Av intresse Àr Àven tillsynsobjektets betydelse för grundlÀggande vÀrden som rÀttssÀkerhet, effektivitet och demokrati.

Möjligheterna att ta till sanktioner för att Ă„stadkomma rĂ€ttelse varierar betydligt mellan olika tillsynsomrĂ„den. Tillsynsutredningen föreslog en gemensam ”ingripandekatalog”. Men eftersom regeringen inte gick pĂ„ utredningens linje om en gemensam tillsynslag blev det heller ingen samordning av sanktionsmöjligheterna.

93

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

NÀr det gÀller sanktionsavgifter menade Tillsynsutredningen att det frÀmst Àr inom tillsynsomrÄden dÀr det finns pÄtagliga intressemotsÀttningar, till exempel nÀr starka ekonomiska intressen stÄr emot tillsynsmyndigheten, som kraftfulla sanktioner ska vÀljas. Om tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet i grunden har samma syfte och en professionell gemenskap kan det vara tillrÀckligt med den svagare sanktionen kritik.74

Regeringen gjorde i tillsynsskrivelsen bedömningen att sanktionsavgifter, oavsett om tillsynsobjektet Àr offentligt eller privat, endast bör förekomma inom speciella och klart avgrÀnsade rÀttsomrÄden dÀr det relativt lÀtt kan faststÀllas om en övertrÀdelse skett eller inte. UtkrÀvande av sanktionsavgifter ska ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter och frÀmst anvÀndas för att nyansera dem.75

5.2.2Exempel pÄ befintliga ingripandemöjligheter

NÀr det gÀller ingripandemöjligheter mot statliga tillsynsobjekt Àr en vanligt förekommande modell att observerade brister ska pÄtalas till regeringen och/eller till den berörda myndigheten i form av uttalad kritik. Det gÀller exempelvis ISF, som i sin tillsyn har möjlighet att uttala kritik.

NÀr IAF bildades valde regeringen en modell dÀr brister pÄtalas till tillsynsobjektet som sedan fÄr möjlighet att besvara kritiken. Regeringen tog ocksÄ tydligt stÀllning mot sanktioner av ekonomisk art mot myndigheten. Eventuella ÄtgÀrder frÄn IAF:s sida skulle utformas med respekt för den tillsynade myndighetens eget uppföljningsansvar.76

Men det förekommer Àven andra typer av ingripandemöjligheter statliga myndigheter emellan. Skolinspektionen har till exempel samma möjlighet att förelÀgga med vite gentemot de statliga skolorna77 som gentemot kommunala skolor. Detsamma gÀller för Arbetsmiljöverket och DO.

74SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning pÄ medborgarnas uppdrag, s. 126 f.

75Skr. 2009/10:79 En tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn, s. 41 ff.

76Prop. 2001/02:151 Tillsynen över arbetslöshetsförsÀkringen, s. 36.

77Specialskolan, Sameskolan och SiS skolor.

94

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

Statens konstrÄd kan konfiskera/omhÀnderta konstverk som inte tas om hand pÄ ett bra sÀtt. Detsamma gÀller för Riksarkivet som ensidigt kan besluta om att överta andra myndigheters arkiv.

MSB kan besluta om verksamhetsförbud och vidta ÄtgÀrder pÄ tillsynsobjektets bekostnad.

Finansinspektionen har en rad skarpa sanktioner att ta till gentemot Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet, exempelvis att begrÀnsa eller förbjuda förfoganderÀtten över tillgÄngar.

I ett antal fall förekommer det dÀrmed att tillsyn som enbart eller i stor utstrÀckning riktar sig mot statliga tillsynsobjekt har olika typer av sanktionsmöjligheter till sitt förfogande. PÄ flera omrÄden saknas dock fortfarande författningsreglerade ingripandemöjligheter, trots att regeringen betonade vikten av det i sin tillsynskrivelse, se avsnitt 4.1.1.

I sitt remissvar pÄ Polisorganisationskommitténs betÀnkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) ger Riksdagens ombudsmÀn (JO) ett antal exempel pÄ sanktionsmöjligheter som skulle kunna vara aktuella för en tillsynsmyndighet över polisen.

Utöver att tillsynsmyndigheten som Polisorganisationskommittén föreslagit ska kunna uttala sig om konstaterade förhÄllanden och sin uppfattning om behov av förÀndringar (kritik) menar JO att ÄtgÀrder som skulle kunna vara aktuella Àr:

–förelĂ€ggande att vidta viss Ă„tgĂ€rd,

–att upphöra med viss aktivitet och

–att redovisa vidtagna Ă„tgĂ€rder. 78

Den befintliga modellen bygger i stor utstrÀckning pÄ att statliga myndigheter som utövar tillsyn över statlig verksamhet frÀmst uttalar kritik och inte har nÄgra mer kraftfulla sanktioner till sitt förfogande. Tanken Àr att regeringen avgör om den genom sin myndighetsstyrning ska ta till ÄtgÀrder som en följd av kritiken som tillsynsmyndigheten uttalat.

78 JO (2013) Yttrande över Polisorganisationskommitténs betÀnkande Tillsyn över polisen (SOU 2013:42), Dnr R 62-2013.

95

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

5.2.3Vite mot staten nÀr det finns sÀrskilda skÀl

För att ytterligare förstÀrka en sanktions verkan kan sanktioner i vissa fall förenas med vite.

FrÄgan om möjligheten att föreskriva staten vite behandlades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten. I propositionen beskrivs att bland annat LagrÄdet i sitt remissvar kritiserade att viteskommittén i sitt betÀnkande79 överlÀmnade Ät rÀttsskipningen att avgöra om offentligrÀttsliga juridiska personer skulle kunna bli föremÄl för vite. DÀrför förs ett relativt utförligt resonemang om motiven till att frÄgan inte avgörs i lagen, utan lÀmnas Ät praxis.

Utredningen har funnit tre fall dÀr regeringen under de senaste Ären har uttalat sig principiellt för att staten bör kunna förelÀgga med vite i tillsyn av statlig verksamhet. Det Àr i förarbetena till diskrimineringslagen80, skollagen81 respektive i en förÀndring av sanktionerna pÄ arbetsmiljöomrÄdet82.

NÀr det gÀller diskrimineringslagen respektive arbets- miljöomrÄdet resonerade regeringen kring att omrÄdets betydelse motiverar att vite behövs. PÄ arbetsmiljöomrÄdet menade regeringen ocksÄ att aspekter som enhetlighet och tydlighet motiverade att statliga arbetsgivare inte skulle sÀrbehandlas. NÀr det gÀller skollagen framhölls ocksÄ att sanktionsmöjligheterna ska vara desamma oavsett typ av skolhuvudman.

Utredningen har dock endast funnit ett exempel pÄ en statlig tillsyn som i huvudsak utövas mot statlig verksamhet som har möjlighet att förena ett förelÀggande med vite. GenerallÀkaren har denna möjlighet men tycks inte ha anvÀnt den i praktiken.

5.3Tillsyn och intern kontroll

UtgÄngspunkten i regeringens tillsynsskrivelse var att tillsynen ska vara sjÀlvstÀndig.83 I det hÀr avsnittet analyseras den interna styrningen och kontrollens roll och i vilken mÄn den kan fylla samma funktion som den externa tillsynen.

79SOU 1982:21 Ett effektivare vite.

80Prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 349.

81Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 549 f.

82Prop. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö och arbetstidsreglerna, s. 66 f.

83Skr. 2009/10:79 s. 16 f.

96

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

5.3.1Intern styrning och kontroll – ett sĂ€tt för myndigheterna att följa upp effektivitet och rĂ€ttstillĂ€mpning

I 3 § myndighetsförordningen finns en generell bestÀmmelse om att myndighetens ledning ansvarar för att myndighetens interna styrning och kontroll fungerar betryggande. DÀrutöver finns det för de flesta större myndigheter ett mer specifikt regelverk kring hur den interna styrningen och kontrollen ska genomföras.

Statlig internrevision

Statlig internrevision Àr revision som följer av internrevisionsförordningen (2006:1228). Vid utgÄngen av 2014 var det 66 myndigheter som hade i uppdrag att följa internrevisionsförordningen.84 Enligt ESV hanterar dessa myndigheter tillsammans över 90 procent av statens medel.85

Riksrevisionen uttalar sig Ă„rligen om myndigheternas Ă„rsredovisning i en revisionsberĂ€ttelse. Om Riksrevisionen bedömer att Ă„rsredovisningen innehĂ„ller den information som behövs Ă€r revisionsberĂ€ttelsen ”ren”. DĂ€rutöver utför Riksrevisionen sĂ„ kallad effektivitetsrevision.

Internrevisionen ska bedrivas med utgÄngspunkt i god revisors- och revisionssed. Internrevisionsförordningen med föreskrifter och allmÀnna rÄd Àr det som primÀrt utgör god sed för den statliga internrevisionen. I andra hand har ESV en normerande roll med anledning av föreskriftsrÀtten till internrevisionsförordningen.86

Under 2012 genomförde ESV ett regeringsuppdrag i syfte att utvÀrdera problem och bister med internrevision och att bedöma om det fanns behov av förÀndringar i regelverk och arbetssÀtt mot bakgrund av den nya budgetlagen och det nya förvaltningspolitiska mÄlet. I avrapporteringen pekade ESV pÄ otydlighet avseende frÀmst internrevisionens inriktning och vad som avses med oberoende eller sjÀlvstÀndig internrevision.87

84FörsÀkringskassan, Skatteverket och Pensionsmyndigheten omfattas av internrevisionsförordningen. ISF gör det inte.

85ESV 20012:38 Basbok. Grunderna i statlig redovisning.

86ESV:s hemsida.

87ESV (2012) Rapport om internrevisionen, regeringsuppdrag, ESV 2012:48.

97

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

Innebörden av sjÀlvstÀndighet i internrevisionen

Av internrevisionsförordningens 2 § framgÄr det att internrevisionen ska ledas av en chef som ska vara anstÀlld i myndigheten.88

Av ESV:s föreskrifter till 2 § i internrevisionsförordningen (ESV:s CirkulÀr 2013:7) framgÄr det att internrevisionen ska inrÀttas direkt under myndighetens ledning och vara sjÀlvstÀndig i förhÄllande till den granskade verksamheten. Tidigare fanns en nÀrmare precisering av vad sjÀlvstÀndigheten innebar. Internrevisionen skulle enligt denna tidigare föreskrift vara fristÄende frÄn den operativa verksamheten89 och placerad direkt under myndighetens ledning. Internrevisorer skulle ocksÄ avstÄ frÄn att granska verksamhet som de ansvarat för under det senaste Äret. Om det behövdes en Ànnu lÀngre karens skulle bedömas frÄn fall till fall.90 Denna nÀrmare precisering av vad som avsÄgs med sjÀlvstÀndighet upphÀvdes 2013.

I de internationella riktlinjerna för internrevisorer definieras internrevisionen som en ”oberoende, objektiv sĂ€krings- och rĂ„dgivningsverksamhet med uppgift att tillföra vĂ€rde och förbĂ€ttra verksamheten i olika organisationer”.91

Definitionen Àr en översÀttning frÄn engelskan och dÀr anvÀnds begreppet independent, som kan översÀttas med sÄvÀl oberoende som sjÀlvstÀndig. ESV pekade i sin utvÀrdering av internrevisionen frÄn 2012 pÄ att begreppet oberoende orsakade bekymmer för internrevisionens tillÀmpning och genomförande och menade att begreppet sjÀlvstÀndig Àr att föredra eftersom det pÄ ett bÀttre sÀtt speglar det förhÄllande som rÄder mellan myndighetens ledning och internrevisionen.

Det Àr enligt ESV myndighetens ledning som Àr ansvarig för internrevisionen och internrevisionen kan dÀrför inte vara oberoende i förhÄllande till ledningen. ESV menar att det med sjÀlvstÀndighet i granskningen frÀmst avses att sjÀlva internrevisionen ska utföras i enlighet med god revisionssed, i syfte

88Internrevisionsförordning (2006:1228).

89I ett informationsblad frÄn ESV framgÄr det att med detta menas det Àven att internrevisorn inte kan arbeta aktivt i det dagliga arbetet med intern styrning och kontroll. ESV (2009) Myndighetledningens och internrevisionens ansvar.

90ESV CirkulÀr 2007:1.

91ESV 2012:48 Rapport om internrevisionen s. 17.

98

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

att skapa objektivitet i granskningen.92 Det Àr alltsÄ inte frÄgan om att försöka skapa en organisatorisk sjÀlvstÀndighet gentemot myndigheten utan om att internrevisionen ska bedrivas pÄ ett objektivt sÀtt och med kompetens och vederbörlig yrkesskicklighet.

Revisionens inriktning

I internrevisionsförordningens 4 § anges att inriktningen pĂ„ granskningen ska vara att ”utifrĂ„n en analys av verksamhetens risker sjĂ€lvstĂ€ndigt granska om ledningens interna styrning och kontroll Ă€r utformad sĂ„ att myndigheten med en rimlig sĂ€kerhet fullgör de krav som framgĂ„r av 3 § myndighetsförordningen.” I 3 § myndighetsförordningen stĂ„r att:

”Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gĂ€llande rĂ€tt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas pĂ„ ett tillförlitligt och rĂ€ttvisande sĂ€tt samt att myndigheten hushĂ„llar vĂ€l med statens medel.”

Internrevisionen ska sÄledes granska sÄvÀl regelefterlevnaden som den granskade verksamhetens hushÄllning med resurserna. Det Àr en viktig skillnad i jÀmförelse med tillsyn som inte Àr resursrelaterad pÄ samma sÀtt.

Styrelsen Àr uppdragsgivare

Av internrevisionsförordningens 9 § framgÄr det att revisionen ska rapportera till styrelsen och av 10 § att det Àr styrelsen som Àr interrevisionens uppdragsgivare. Fram till och med 2007 var det i princip enbart styrelsemyndigheter som tillÀmpade internrevisionsförordningen. I och med den nya myndighetsförordningen som trÀdde i kraft i januari 2008 reformerades ledningsformerna och de flesta myndigheter som haft styrelse med begrÀnsat ansvar som ledningsform kom att bli enrÄdighetsmyndigheter.

92 ESV 2012:48 s. 44 f.

99

Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46

I den förvaltningspolitiska propositionen menade regeringen att de myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen i regel bör ledas av en styrelse. ESV konstaterade dock 2012 att det i praktiken inte finns nÄgon koppling mellan val av ledningsform och förekomsten av internrevision pÄ myndigheterna.93 FörsÀkringskassan och Skatteverket Àr exempel pÄ enrÄdighetsmyndigheter som lyder under internrevisionsförordningen.

Av en kartlÀggning som genomförts av Statskontoret framgÄr att en dryg tredjedel av de myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen Àr enrÄdighetsmyndigheter94 och dÀrmed saknar en styrelse.95 I dessa fall rapporterar internrevisionen direkt till myndighetschefen som pÄ egen hand gör intygandet i Ärsredovisningen om att myndigheten lever upp till kraven om intern styrning och kontroll.

En process som ger underlag Ă„t myndighetsledningen

De myndigheter som följer internrevisionsförordningen Àr ocksÄ Älagda att följa en sÀrskild förordning om intern styrning och kontroll, FISK:en.96 Intern styrning och kontroll Àr en process som utgÄr ifrÄn fyra delmoment:

–riskanalys

–kontrollĂ„tgĂ€rder

–uppföljning

–dokumentation

Syftet med processen Ă€r att myndighetens ledning ”med rimlig sĂ€kerhet ska kunna fullgöra sitt ansvar för verksamheten”.97 Med ”rimlig sĂ€kerhet” menas att det trots en vĂ€l utförd process inte gĂ„r att garantera att alla brister uppmĂ€rksammas.98

93ESV 2012:48 s. 21 f.

94FörsÀkringskassan och Skatteverket Àr enrÄdighetsmyndigheter. Pensionsmyndigheten leds av en styrelse.

95Statskontoret 2014:4 Myndigheternas ledningsformer – en kartlĂ€ggning och analys.

96Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll.

972 § förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll.

98ESV:s allmÀnna rÄd till 2 § Förordning (2007:603).

100

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

I processen för intern styrning och kontroll ingÄr det att myndighetens ledning i Ärsredovisningen ska lÀmna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen Àr betryggande.99 Om ledningen bedömer att det finns brister ska det framgÄ vilka dessa Àr i anslutning till underskriften i Ärsredovisningen. Detsamma gÀller om det inom ledningen rÄder avvikande mening kring undertecknandet.100

5.3.2Egenkontroll som metod

Utöver internrevisionen finns det andra metoder för egenkontroll som mer eller mindre kan likna tillsyn. Det Àr ocksÄ relativt vanligt att tillsynsmyndighetens stöd till tillsynsobjekten att bedriva egenkontroll ses som en viktig del av tillsynen, exempelvis inom arbetsmiljöomrÄdet.

Skolinspektionen lÀgger ut de verktyg myndigheten anvÀnder i sin tillsyn för att skolorna sjÀlva ska kunna genomföra egna granskningar med hjÀlp av Skolinspektionens verktyg.

Det dÄvarande RiksförsÀkringsverket (RFV):s arbete med olika former för egenkontroll hos kassorna Àr ett annat exempel. Bland annat utarbetades ett frÄgeformulÀr som kunde anvÀndas för att i efterhand granska enskilda beslut i försÀkringskasseÀrenden.101

5.3.3Intern granskning Àr inte samma sak som tillsyn

En genomgÄng av ett antal funktioner för intern granskning och kvalitetssÀkring visar att den interna granskningen i stora delar kan likna en sjÀlvstÀndig tillsyn. Men pÄ en vÀsentlig punkt skiljer sig tillsyn frÄn intern granskning. Den interna granskningen Àr myndighetsledningens redskap för att den ska kunna fullgöra sitt ansvar nÀr det gÀller kontroll av verksamheten. Tillsynens uppgift Àr att fylla medborgarnas och riksdag och regerings behov av granskning av att lagar och regler följs. Det Àr med andra ord olika uppdragsgivare.

992 kap. 8 § förordning (2000:605) om Ärsredovisning och budgetunderlag.

100ESV:s föreskrifter till 2 kap. 8 § Förordning (2000:605).

101SOU 2002:14 s. 118.

101

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

Även om myndigheter strĂ€var efter att renodla granskningsfunktionen och göra den sjĂ€lvstĂ€ndig i förhĂ„llande till den övriga verksamheten Ă€r det myndighetens ledning som ska göra avvĂ€gningar om resurser till granskningen och hur granskningens resultat ska anvĂ€ndas. Det gĂ„r dĂ€rför inte att bortse frĂ„n att myndigheten har i uppgift att uppfylla 3 § myndighetsförordningen. Det innebĂ€r att en intern granskning behöver ta hĂ€nsyn till resursanvĂ€ndningen i exempelvis handlĂ€ggningen av Ă€renden. I praktiken innebĂ€r det att myndigheterna ska hushĂ„lla med resurserna men inom de regler som finns. Det gĂ„r inte att frĂ„ngĂ„ lagar och förordningar med hĂ€nvisning till effektivitetskravet.

Den externa tillsynen dÀremot Àr inte resursrelaterad pÄ samma sÀtt. Tillsynsobjektet bedöms bara mot de faststÀllda normerna. DÀrför kan intern granskning och extern tillsyn komplettera, men inte pÄ nÄgot sÀtt ersÀtta varandra. Det gÀller oavsett om det handlar om revision eller interna kvalitets- och kontrollsystem av olika slag.

5.4Tillsynen som ett styrmedel för regeringen

Även om tillsynens syfte, som tidigare nĂ€mnts, i första hand Ă€r att med ett medborgarperspektiv sĂ€kra att demokratiskt fattade beslut följs fyller tillsynen Ă€ven en funktion som underlag för styrning och informationsbĂ€rare i relation till politiker och Regeringskansliets tjĂ€nstemĂ€n.

5.4.1Tillsyn Àr en del av en förvaltningsmodell med sjÀlvstÀndiga myndigheter

Den svenska statsförvaltningen har i ett internationellt perspektiv smÄ departement och stora myndigheter. MÄlstyrningsmodellen (tidigare mÄl- och resultatstyrning) som bygger pÄ att det faktiska genomförandet av politiken i stor utstrÀckning utformas av tjÀnstemÀn pÄ relativt sjÀlvstÀndiga myndigheter medför ett omfattande informationsbehov för regeringen om vilka resultat myndigheterna uppnÄr.

102

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

De granskande och utvÀrderande myndigheter som vuxit fram under de senaste decennierna ska enligt en underlagsrapport till 2006 Ärs förvaltningskommitté ses som ett uttryck för hur denna

”obalans” hanteras. Att skapa nya statliga myndigheter med uppdrag att granska andra myndigheter Ă€r enligt underlagsrapporten ett alternativ som ligger vĂ€l i linje med den svenska förvaltningspolitiska traditionen, i jĂ€mförelse med att öka storleken pĂ„ Regeringskansliets departement.102

5.4.2Enmyndighetsreformerna kan pÄverka behovet av tillsyn

De enmyndighetsreformer som genomförts och som Àr under genomförande pÄverkar behovet av en sjÀlvstÀndig tillsyn. Tidigare var ett utmÀrkande drag för den svenska förvaltningsmodellen att ett antal centrala Àmbetsverk hade det övergripande ansvaret för politikens genomförande pÄ nationell nivÄ. Till sin hjÀlp med det praktiska utförandet hade de centrala Àmbetsverken en struktur pÄ lokal eller regional nivÄ.

De centrala Àmbetsverken sÄgs som överordnade de lokala organisationerna och de hade ansvar för normering och inspektionsverksamhet. Ofta betonades sÀrskilt ansvaret för den nationella samordningen av tillÀmpningen. De centrala Àmbetsverken var betydelsefulla i genomförandet och granskningen av stora strukturreformer, inte minst pÄ vÀlfÀrdsomrÄdet.103

En enmyndighetsreform innebÀr att den lokala organisationsstrukturen och det centrala Àmbetsverket slÄs samman och bildar en ny myndighet. Den tillsyn som tidigare utövats av det centrala Àmbetsverket kan dÀrför inte utövas sjÀlvstÀndigt frÄn den utförande myndigheten.

Utvecklingen av tillsynsmyndigheter och annan organisatoriskt fristÄende utvÀrdering och granskning behöver ses i det hÀr perspektivet. Tillsynen som funktion Àr inte nÄgon nyhet i förvaltningen, i synnerhet inte i de verksamheter som tidigare

102Molander (2008)Den centrala förvaltningens struktur, i SOU 2008:119 Underlagsrapport till 2006 Ärs förvaltningskommitté.

103Rothstein (2005) FrÄn Àmbetsverk till ideologiska statsapparater, i Rotshtein och Vahlne WesterhÀll (red) Bortom den starka statens politik? Stockholm.

103

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

bedrivits med hjÀlp av centrala Àmbetsverk och en utförande lokalorganisation. I kapitel 6 beskrivs exempelvis att den första tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet tillkom i och med 1910 Ärs sjukkasselag.

PÄ ett antal omrÄden prövas och omprövas nu nya former för hur den tidigare lokala och regionala organisationsstrukturen ska ersÀttas med en centraliserad myndighetsmodell. De funktioner som behövs Àr dock desamma. Det handlar nu, liksom tidigare, om hur ansvaret för att bedriva verksamhet, normering och tillsyn ska fördelas och om hur insyn och partsfunktion ska tillgodoses.

5.5Principiell kritik mot tillsyn över statliga myndigheter

Avslutningsvis vill utredningen Äterge ett antal kritiska argument av principiell karaktÀr som har framförts gÀllande tillsyn över statliga myndigheter. Kritiken har framförts bland annat i InnovationsrÄdets betÀnkande (SOU 2013:40) och i samrÄdet med myndigheterna i denna utredning. Dessa argument bemöts sedan i kapitlets slutsatser.

5.5.1Kritik mot generell tillsyn

Tillsyn Àr oförenligt med resultatstyrning

FörsÀkringskassan framförde i sitt remissvar pÄ utredningen inför ISF:s bildande en principiell kritik mot tillsyn av statlig verksamhet. Enligt FörsÀkringskassan skulle en sjÀlvstÀndig tillsynsmyndighet innebÀra att regeringen skulle frÄngÄ principen om mÄl- och resultatstyrning och i stÀllet övergÄ till detaljstyrning genom att granska, bedöma och föreskriva metoder, arbetssÀtt och organisation.

Vidare ansÄg FörsÀkringskassan att det fanns en risk för otydlighet i ansvarsfrÄgorna för uppföljning bÄde av myndighetens arbete och av socialförsÀkringens effekter.104

104 FörsÀkringskassan (2008) Yttrande över betÀnkande frÄn Utredningen av tillsyn

104

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

Staten bör ses som en helhet

En typ av principiell kritik mot bildandet av tillsyns- och utvĂ€rderingsmyndigheter Ă€r att myndigheterna dĂ€rigenom betraktas som separata organisationer. Tillsynen ses som ett resultat av ett ”företagstĂ€nkande” i offentlig verksamhet, dĂ€r myndigheter görs till avgrĂ€nsade organisationer, snarare Ă€n att utgöra delar av den gemensamma staten. Om staten med alla myndigheterna ses som en gemensam helhet blir talet om oberoende granskning av separata myndigheter ologiskt sett ur ett styrperspektiv.105

Staten behöver utgÄ frÄn enskildas behov

En principiell kritik med en liknande slutsats men dÀr utgÄngspunkten snarast Àr motsatt har formulerats av InnovationsrÄdet. RÄdet menar att staten för att bli mer innovativ behöver börja arbeta utifrÄn ett kundperspektiv, dÀr kundens behov ska stÄ i fokus. InnovationsrÄdet menar i sitt slutbetÀnkande att den sektorsvisa tillsynen och utvÀrderingen motverkar ett helhetsperspektiv och förutsÀttningarna att utgÄ frÄn kundernas behov. Det kan enligt InnovationsrÄdet finnas en risk för att de sÄ kallade stuprören stÀrks med en sektorsbaserad/reguljÀr tillsyn.106

Granskning leder till misstroende

InnovationsrÄdet menar att granskning och tillsyn riskerar att leda till ökat misstroende och bristande tillit, sÄvÀl mellan statliga myndigheter som mellan politiska beslutsfattare och förvaltning. Det kan i sin tur enligt rÄdet bidra till minskad tillit i samhÀllet. Utvecklingen att inrÀtta myndigheter vars primÀra uppdrag Àr att granska andra myndigheter Àr dÀrför olycklig, menar InnovationsrÄdet.107 InnovationsrÄdet ser utvecklingen som ett

över socialförsÀkringsomrÄdet (SOU 2008:10), Dnr 7288-2008.

105Johansson och Lindgren (red) (2013) Uppdrag offentlig granskning.

106SOU 2013:40 Att tĂ€nka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet, s. 155 f.

107Ibid.

105

Tillsyn av statlig verksamhet

SOU 2015:46

brott mot den svenska förvaltningskulturen som baseras pÄ

”hederlighet och kompromissvilja”. RĂ„det lyfter ISF och IAF som sĂ€rskilt problematiska dĂ„ de har i uppdrag att granska myndigheters interna arbete.108

Intressant att notera Àr att rÄdet anlÀgger ett inomstatligt perspektiv, det vill sÀga att det Àr förtroendet mellan lÀnkarna i styrkedjan som Àr i fokus, inte förtroendet i relationen mellan medborgare och stat.

5.5.2Kritik mot tillsyn i form av klagomÄlshantering

I utredningens samrÄd med berörda myndigheter har ett antal risker med tillsyn i form av hantering av enskildas klagomÄl lyfts.

UndantrÀngning av annan verksamhet

ISF har under utredningsarbetet lyft att det finns en risk för att en klagomÄlshantering riskerar att trÀnga undan annan verksamhet. Inte minst visar erfarenheterna frÄn Inspektionen för vÄrd och omsorg (IVO:s) klagomÄlshantering att det kan uppstÄ problem om inflödet av klagomÄl blir stort i kombination med en omfattande utredningsskyldighet.

Myndigheterna missar problemen

FörsÀkringskassan har i samrÄdet stÀllt sig kritiska till en tillsyn i form av klagomÄlshantering. Om mÀnniskor vÀljer att vÀnda sig till en extern klagomÄlsfunktion i stÀllet för den interna klagomÄlshanteringen finns det enligt FörsÀkringskassan en risk för att problem inte uppmÀrksammas i det interna förbÀttringsarbetet.

108 SOU 2013:40 s. 174 f.

106

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

Tillsynens begrÀnsningar kan leda till besvikelse

I samrÄdet har det ocksÄ lyfts att det finns en risk för att enskilda kan fÄ allt för höga förvÀntningar pÄ vad en tillsyn kan Ästadkomma. Det gÀller kanske framför allt om enskilda förvÀntar sig att kunna fÄ materiellt innehÄll i ett beslut prövat. En besvikelse kring tillsynens resultat kan i allra sÀmsta fall pÄverka tilltron till socialförsÀkringen negativt.

5.6Slutsatser om tillsyn av statlig verksamhet

I detta avsnitt redovisas skÀlen till att tillsynen Àr en viktig del av den statliga styrningen och av enskildas rÀttssÀkerhet. I kapitel 7 gÄr utredningen nÀrmare in pÄ det specifika behovet som finns inom socialförsÀkringsomrÄdet.

Utredningen vill avslutningsvis resonera kring nÄgra av de argument för och emot tillsyn som har Ätergivits tidigare.

Det finns inom forskningen och pÄ annat hÄll en rÀdsla för att tillsynen, med sitt fokus pÄ att leta fel och brister, faktiskt kan minska förtroendet för en verksamhet. Att granskning per definition skapar misstroende menar utredningen Àr ett starkt pÄstÄende med tanke pÄ allt det revisionsarbete och granskning av olika slag som förekommer i det privata nÀringslivet, i föreningslivet och inom offentliga verksamheter. Utredningen menar att en vÀl fungerande tillsyn bör kunna fÄ helt motsatt effekt genom att det ökar förtroendet för att verksamheterna sköts korrekt. I den svenska statsförvaltningen Àr insyn och öppenhet centrala begrepp.

Ett argument mot reguljÀra tillsynsmyndigheter Àr att det kan stÀrka det sÄ kallade stuprörstÀnkandet. SÄ kan det naturligtvis vara. Dock menar utredningen att problemet knappast varken uppkommer eller försvinner med tillsynsmyndigheterna. Faktorer som departementsindelningen inom Regeringskansliet och den sektorisering som förvaltningsmyndigheternas uppdrag medför har rimligen större betydelse.

ISF:s uppdrag syftar exempelvis till att mildra stuprörsproblematiken genom att myndigheten har en frihet att granska relevanta grÀnsytor. I myndighetens instruktion tydliggörs

107

Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46

ocksÄ sÀrskilt att ISF fÄr granska samverkansinsatser med anknytning till socialförsÀkringsomrÄdet.

Utredningens slutsats Àr att tillsynen i sig knappast försÀmrar möjligheterna för statsförvaltningen att utgÄ frÄn medborgares och brukares behov.

Det finns ocksÄ en principiell kritik mot tillsyn som tar sin utgÄngspunkt i att det Àr fel att se myndigheterna som separata frÄn varandra. SjÀlvstÀndigheten blir en chimÀr i och med att staten Àr, eller ska vara, en helhet. De enskilda myndigheternas grÀnser Àr enligt kritiken konstruktioner inom staten, inte nÄgra faktiska grÀnser mellan olika organisationer. Utredningen menar dock att det i praktiken Àr meningsfullt att tala om sjÀlvstÀndighet myndigheter emellan i ett tillsynsperspektiv. Det som Àr relevant Àr aspekter pÄ sjÀlvstÀndighet som rör tillsynsmyndigheternas frihet att planera och utföra sitt arbete och att de som utför tillsynen inte Àr i beroendestÀllning till den myndighet de granskar.

Ibland hĂ€vdas det att extern granskning riskerar att undergrĂ€va granskningsobjektets eget ansvar för att granska och utveckla verksamheten. Å andra sidan verkar tillsynen inte sĂ€llan sĂ€tta fingret pĂ„ behov som myndigheten har observerat men Ă€nnu inte Ă„tgĂ€rdat. Kritik frĂ„n en extern tillsynsmyndighet fĂ„r sannolikt större tyngd Ă€n motsvarande kritik frĂ„n en intern granskningsfunktion. Dessutom Ă€r utredningens utgĂ„ngspunkt att tillsynade myndigheter har tydliga uppdrag att sjĂ€lva granska och följa upp sin verksamhet, nĂ„got som utredningen har kunnat se att myndigheterna tar pĂ„ stort allvar.

Utredningens uppfattning Àr att tillsynen snarare tycks fungera mobiliserande för tillsynsobjekten Àn tvÀrtom. I flera fall har ISF:s granskningar resulterat i att FörsÀkringskassan har ÄtgÀrdat problem inom det studerade omrÄdet under den tid tillsynen har genomförts. Ibland sannolikt pÄ grund av att granskningen handlat om sÄdant myndigheten sjÀlv observerat. Men tillsynen tycks ocksÄ ha medfört att ett omrÄde som blir föremÄl för tillsyn prioriteras upp Àven i det interna utvecklingsarbetet.

Utredningen menar dÀrför att tillsyn snarare ska ses som en del av resultatstyrningsmodellen, Àn som ett hinder för den. NÀr tillsynsobjekten förekommer kritik frÄn tillsynen genom att ÄtgÀrda problem pÄ egen hand innebÀr det enligt utredningen i regel

108

SOU 2015:46

Tillsyn av statlig verksamhet

att tillsynen har uppnÄtt sitt syfte. Liknande erfarenheter finns frÄn skolomrÄdet.

I utredningens samrÄd med berörda myndigheter har det lyfts fram att en klagomÄlshantering riskerar att trÀnga undan befintlig utvÀrdering och granskning.

Utredningens slutsats Àr att det i flera av de myndigheter som i dag har ansvar för klagomÄlshantering, finns ett utrymme för en viss grad av flexibilitet kring hur varje Àrende ska hanteras sÄ att det inte uppstÄr orimliga konsekvenser för annan verksamhet. Samtidigt Àr medborgarnas rÀtt av att fÄ sitt Àrende granskat avgörande för att en klagomÄlshantering ska kunna bidra till en ökad tilltro till socialförsÀkringen. FrÄgan om vilken flexibilitet som bör finnas i en klagomÄlshantering blir dÀrmed nÄgot av en balansgÄng. Att löpande följa hur antalet klagomÄl utvecklas Àr dÀrför viktigt.

Ytterligare en risk med klagomÄlshantering som har lyfts i samrÄdet Àr att tillsynsobjekten, de myndigheter som faktiskt ansvarar för verksamheten, riskerar att gÄ miste om information om de problem som finns.

Utredningens slutsats Àr att informationsöverföringen mellan tillsynen och den interna kvalitetsutvecklingen hos tillsynsobjekten Àr avgörande för att en klagomÄlshantering ska ha förutsÀttningar att fungera pÄ ett bra sÀtt. Det handlar bÄde om att bygga upp goda rutiner för information i tillsynsÀrenden som baseras pÄ klagomÄl men ocksÄ om att tillsynen behöver hÄlla en god kvalitet sÄ att den tillför ett mervÀrde för tillsynsobjekten. En annan iakttagelse Àr att det till en tillsyn kan komma in andra typer av klagomÄl Àn de som kommer till en intern klagomÄlshantering. Att se det enbart som en risk för att information missas blir dÀrför enligt utredningen lite vÀl förenklat.

En tredje risk med klagomÄlshantering som har lyfts i samrÄdet med myndigheterna Àr att enskilda kan komma att bli besvikna om det finns överdrivna förvÀntningar pÄ vad som Àr möjligt att Ästadkomma med tillsyn.

Utredningens slutsats Àr att det behövs tydlig information till allmÀnheten om vad tillsyn och i synnerhet en klagomÄlshantering, kan Ästadkomma. En respektfull och tydlig kommunikation med de som vÀnder sig till en klagomÄlshantering Àr enligt utredningen

109

Tillsyn av statlig verksamhet SOU 2015:46

ocksÄ viktig för att undvika allt för höga förvÀntningar om tillsynens möjligheter.

Avslutningsvis kan det sjÀlvfallet finnas sÄvÀl för- som nackdelar med tillsyn, precis som med all annan typ av granskning. Tillsynen bör dÀrför anvÀndas, utformas och organiseras sÄ att de nackdelar som finns med tillsyn reduceras. Men ocksÄ sÄ att de fördelar tillsynen har tas till vara pÄ bÀsta sÀtt.

Om det finns behov av en extern granskningsfunktion i form av tillsyn avgörs utifrÄn medborgarnas behov, verksamhetens art och regeringens behov av underlag för styrning. Tillsynens kostnader i relation till det granskade omrÄdets storlek Àr naturligtvis ocksÄ relevant att ta hÀnsyn till. Det har dock inte gÄtt att hitta nÄgra aktuella studier av tillsynens kostnader. Behovet av utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet behandlas vidare i kapitel 7.

110

6Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

6.1Bakgrunden till den nuvarande reguljÀra granskningen inom socialförsÀkringsomrÄdet

Det hÀr kapitlet beskriver den tillsyn och annan granskning som finns pÄ socialförsÀkringsomrÄdet i dag. Hur myndigheternas interna kontrollarbete Àr upplagt beskrivs ocksÄ i syfte att ge en helhetsbild över den tillsyn och annan granskning som finns pÄ omrÄdet.

I detta inledande avsnitt beskrivs bakgrunden till den nuvarande reguljÀra granskningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Utvecklingen av tillsynsfunktionen pÄ omrÄdet beskrevs i mitten av 1970-talet av utredningen angÄende översyn av besvÀrsorganisationen inom socialförsÀkringen m.m.109 och det Àr den sammanstÀllningen som ligger till grund för den historiska beskrivningen.

6.1.1Tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet 1910-2005

Den första tillsynen pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det tillkom i och med 1910 Ă„rs sjukkasselag, dĂ„ Kommerskollegium blev tillsynsmyndighet över kassorna. NĂ€r Socialstyrelsen inrĂ€ttades 1912 flyttades tillsynsansvaret över dit. 1938 tog Pensionsstyrelsen över ansvaret och 1953 blev RiksförsĂ€kringsanstalten tillsynsmyndighet. Även om det inte i formell mening fanns nĂ„gon besvĂ€rsmöjlighet för enskilda kom tillsynsmyndigheten i praktiken

109 SOU 1976:53 FörsÀkringsrÀtt och försÀkringsöverdomstol.

111

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

att fÄ den funktionen. Tillsynsmyndighetens sÄ kallade anvisningar till kassorna initierades ofta av klagomÄl frÄn enskilda kassamedlemmar. Det var dock först 1955, i samband med att lagen (1947:1) om allmÀn sjukförsÀkring trÀdde i kraft som tillsynsmyndigheten blev besvÀrsmyndighet formellt sett.110

NÀr det gÀller pensionerna fanns redan frÄn det att 1913 Ärs lag om allmÀn pensionsförsÀkring trÀdde i kraft sÄvÀl besvÀrsinstitut som viss tillsyn av de lokala pensionsnÀmnderna. Dels genom ett av Pensionsstyrelsen utsett ombud för varje pensionsnÀmnd och dels genom att Pensionsstyrelsen granskade nÀmndernas beslut. I samband med 1946 Ärs lag (1946:431) om folkpensionering decentraliserades beslutanderÀtten i vissa Àrenden frÄn Pensionsstyrelsen till pensionsnÀmnderna och enskilda fick möjlighet att, med vissa inskrÀnkningar, överklaga Pensionsstyrelsens beslut.111

År 1961 slogs Pensionsstyrelsen och RiksförsĂ€kringsanstalten samman till den nya myndigheten RiksförsĂ€kringsverket (RFV). Den nya myndigheten fick en sĂ€rskild besvĂ€rsavdelning. Verket fick ocksĂ„ rĂ€tt att ta upp Ă€renden utan att nĂ„gon klagat.

Vid mitten av 1970-talet fanns det pÄ RFV en besvÀrsavdelning och en tillsynsavdelning. De bÄda avdelningarna tycks ha haft ett nÀra samarbete. BesvÀrsavdelningen var indelad i fem besvÀrsbyrÄer. De fem byrÄerna var uppdelade pÄ sammanlagt 20 besvÀrsgrupper. De flesta Àrenden avgjordes i besvÀrsgrupperna. Vissa mer komplicerade Àrenden avgjordes i sÄ kallat plenum. Det gÀllde exempelvis avgörande om ett Àrende skulle gÄ vidare till att prövas av försÀkringsdomstolen. Under 1970-talet kom det in omkring 10 000 Àrenden per Är till RFV:s besvÀrsavdelning. Pensioner respektive sjukförsÀkring utgjorde majoriteten av Àrendena med mellan 4 000 och 5 000 Àrenden per Är. Pensionsgrundande inkomster och egenavgifter utgjorde mellan 700 och 800 Àrenden per Är. 112

Tillsynsavdelningen hade rĂ€tt att pĂ„ eget initiativ ta upp Ă€renden till prövning. Avdelningen utfĂ€rdade ”utförliga anvisningar” om kassornas handlĂ€ggning av olika Ă€renden. Tillsynsavdelningen

110SOU 1976:53 s. 47 f.

111Ibid. s. 50.

112Ibid. Bilaga 1.

112

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

genomförde inspektioner för att kontrollera kassorna. RFV hade ocksÄ i uppgift att kontrollera försÀkringskassornas ekonomi och administration.113

I en rapport frÄn Riksrevisionsverket (RRV) frÄn mitten av 1990-talet beskrivs RFV:s tillsyns-, uppföljnings- och utvÀrderingsverksamhet samlat. Verksamheten bedrevs enligt RRV:

”frĂ€mst genom allmĂ€nna och specifika kassauppföljningar, riktade uppföljningar och utvĂ€rderingar, uppföljningsuppdrag till enskilda kassor samt granskning av enskilda Ă€renden bland annat för att finna Ă€renden att överklaga i syfte att utveckla en rĂ€ttspraxis”.114

RFV kunde begÀra en skriftlig redogörelse frÄn kassorna om hur de brister man fann skulle avhjÀlpas. RRV beskrev dock att utvecklingen gÄtt mot att RFV allt mer kom att Àgna sig Ät utvÀrdering och uppföljning (och mindre Ät tillsyn fÄr man förmoda) eftersom befogenheter decentraliserats frÄn central nivÄ och ut till kassorna.

RFV bedrev i början av 2000-talet sÄ kallad systematisk tillsyn. Den systematiska tillsynen genomfördes utifrÄn ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraÄrsperiod och var inriktad pÄ att samtliga förmÄner skulle tillses under perioden. Vilka kassor som skulle granskas valdes ut utifrÄn indikationer pÄ problem som uppkommit frÄn statistiksystemet och andra utvÀrderingar.115

RFV:s granskningar av den systematiska tillsynen utmynnade i en betygsÀttning av verksamheten med tre kvalitetsnivÄer: god, acceptabel respektive bristfÀllig kvalitet.116

Tillsynen av enskilda Àrenden genomfördes utifrÄn anmÀlningar och klagomÄl frÄn enskilda. Varje Är granskades över 10 000 Àrenden, varav endast omkring 500 baserat pÄ anmÀlningar frÄn enskilda. Den egeninitierade tillsynen dominerade alltsÄ över tillsyn baserat pÄ klagomÄl frÄn de försÀkrade.117

113SOU 1976:53 s. 62 f.

114RRV 1996:60 Effektiv ledning. FörutsÀttningar för styrning och uppföljning inom socialförsÀkrings- och arbetsmarknadsomrÄdet, s. 51.

115SOU 2002:14 Statlig tillsyn - Granskning pÄ medborgarnas uppdrag, s. 101.

116Ibid. s. 122.

117Ibid. s. 101.

113

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

RFV:s rutiner för hantering av klagomÄl frÄn enskilda individer överensstÀmde i stort med den rutin som Riksdagens ombudsmÀn (JO) har för liknande Àrenden. 118 Detta beskrivs nÀrmare i avsnitt 6.3.1.

6.1.2Tillsynens funktion, kontroll eller ledning?

FrÄgan om tillsynsfunktionen inom socialförsÀkringsomrÄdet har kontinuerligt varit föremÄl för utredning och diskussion. Inte minst har frÄgan om vad tillsynsrollen innebÀr förÀndrats över tid.

I en rapport frÄn RRV frÄn 1996 drogs slutsatsen att det rÄdde delade meningar om vad RFV:s tillsynsroll innebar. En uppfattning var att tillsynen skulle inriktas pÄ att kontrollera att försÀkringskassorna fattade rÀtt beslut. En annan inriktning var att RFV som en statlig myndighet hade lednings- och uppföljningsansvar för verksamheten och att tillsyn i praktiken dÀrför var det samma som ledning och uppföljning.

RRV pekade pÄ bristande tillit och samsyn mellan kassorna och RFV. Det fanns kassor som menade att kombinationen av tillsyn och ledning av verksamheten inte var möjlig. Den slutsats RRV drog var att otydligheten om vad tillsynsansvaret innebar inverkade negativt pÄ RFV:s förutsÀttningar för styrning och uppföljning.119

NÀr regeringen reformerade RFV och tydliggjorde myndighetens roll som chefsmyndighet över försÀkringskassorna tydliggjordes Àven RFV:s tillsynsroll.120 Regeringen slog fast att socialförsÀkringen var ett nationellt system med staten som försÀkringsgivare. RFV fick ansvaret att vid behov vidta ÄtgÀrder för att sÀkerstÀlla en nationellt likformig och rÀttvis tillÀmpning. Om brister framkom i tillsynen skulle RFV pÄtala det för den aktuella försÀkringskassan och stÀlla krav pÄ att ÄtgÀrder skulle vidtas. Om sÄ inte skedde skulle RFV vÀnda sig till regeringen och pÄtala det.121

118SOU 2003:106 FörsÀkringskassan - Den nya myndigheten, s. 74.

119RRV 1996:60 Effektiv ledning. FörutsÀttningar för styrning och uppföljning inom socialförsÀkrings- och arbetsmarknadsomrÄdet.

120Prop. 1996/97:63 s. 90 f.

121Prop. 1997/98:41 s. 77 f.

114

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

RFV:s partsroll som en del av tillsynen

PÄ 1970-talet tilldelades RFV en partsroll med uppgift att verka för enhetlighet i rÀttstillÀmpningen i samband med att processföringen Àndrades frÄn enpartsförfarande till tvÄpartsförfarande.122 Tidigare hade det varit upp till enskilda att se till att felaktiga beslut blev överprövade i högre instans. Det betonades att funktionen sÄgs som ett utflöde av verkets tillsynsfunktion betrÀffande försÀkringen.123 124 Den ursprungliga tanken frÄn lagstiftaren var dock att partsfunktionen skulle hÄllas skild frÄn sÄvÀl normgivning som tillsyn. Detta hade med att göra att det Àven fanns en besvÀrsprövande funktion hos RFV vid den tiden. I praktiken visade det sig vara svÄrt att upprÀtthÄlla Ätskillnaden.125 Vid reformeringen av RFV i mitten av 1990-talet hade processfunktionen blivit en del av myndighetens normgivning.126

Under början av 1990-talet riktades kritik mot att en och samma myndighet bÄde hade ansvar för partsfunktionen och tillsynen. Kritiken gick ut pÄ att partsfunktionen skulle brytas ut och bli en egen myndighet dÄ RFV:s allmÀnna uppgifter var svÄra att förena med partsfunktionen127 FrÄgan utreddes av (SOU 2001:47)

Utredningen om en handlÀggningslag för försÀkringskassorna. Den menade att det inte fanns nÄgra bÀrande skÀl för att separera partsfunktionen frÄn normgivningen och att det inte fanns nÄgon motsÀttning mellan normgivning och tillsyn.128

6.1.3Förstatligandet och försÀkringskassornas sammanslagning

Vid bildandet av enmyndigheten FörsÀkringskassan i januari 2005 slogs de 21 försÀkringskassorna samman och blev en myndighet frÄn att formellt sett ha varit sjÀlvstÀndiga offentligrÀttsliga

122SOU 1976:53 FörsÀkringsrÀtt och försÀkringsöverdomstol. BetÀnkande av utredningen angÄende översyn av besvÀrsorganisationen inom socialförsÀkringen m.m. s. 116 ff.

123Ibid. s. 39.

124SOU 2001:47 En handlÀggningslag. Förfarandet hos försÀkringskassorna, s. 95

125Vahlne WesterhÀll (2007) LegitimitetsfrÄgor inom den offentliga försÀkringen, En kritisk analys, i Vahlne WesterhÀll (red) (2007) LegitimitetsfrÄgor inom socialrÀtten.

126Prop. 1996/97:63 s. 92.

127Lavin (1991) GÀst hos försÀkringsöverdomstolen. En professor möte verkligheten, s. 57 f.

128SOU 2001:47 s.378 f.

115

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

juridiska personer med förvaltningsuppgifter. Den tidigare centrala granskningsmyndigheten (RFV) lades ner. DĂ€rmed begrĂ€nsades enskildas möjligheter att föra fram klagomĂ„l till en ”oberoende” funktion. Delar av verksamheten som tidigare granskats och kontrollerats externt (av RFV) kom nu att hamna i det interna kontrollarbetet.129 I sitt förslag inför reformen föreslog (SOU 2003:106) Ansa-utredningen (Utredningen angĂ„ende socialförsĂ€kringsadministrationen) inte nĂ„gon tillsynsmyndighet. DĂ€remot föreslogs nya organ för lekmannainflytande pĂ„ regional och central nivĂ„. De sĂ„ kallade försĂ€kringsdelegationerna skulle som externa organ, med ett medborgarperspektiv bevaka att verksamheten bedrevs effektivt, att bemötande och service gentemot medborgarna fungerade vĂ€l och att samverkan med andra aktörer sköttes pĂ„ ett bra sĂ€tt pĂ„ regional nivĂ„. De befintliga lokala socialförsĂ€kringsnĂ€mnderna skulle enligt Ansa-utredningens förslag behĂ„llas.

Regeringen gick pÄ Ansa-utredningens linje nÀr det gÀllde inrÀttandet av regionala försÀkringsdelegationer. SocialförsÀkringsnÀmnderna skulle behÄllas men man genomförde inte utredningens förslag om ett nationellt socialförsÀkringsrÄd. Motiveringen var att det skulle skapa ett onödigt mellanled mellan myndighetens ledning och de regionala försÀkringsdelegationerna.130

Ansa-utredningen föreslog ocksÄ att den nya myndigheten skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar i syfte att förtydliga ansvaret och förstÀrka lednings- och styrfunktionerna. Styrelsens uppdrag skulle vara mer fokuserat pÄ att förstÀrka ledningen vad gÀller kompetens Àn att bidra med insyn för allmÀnheten. Den medborgerliga insynen skulle i stÀllet ske genom den föreslagna förtroendemannaorganisationen.131

NedlÀggning av försÀkringsdelegationerna

FörsÀkringsdelegationerna avvecklades emellertid i januari 2007. Det skÀl regeringen angav i propositionen var att försÀkringsdelegationerna skapade otydlighet i ansvarsförhÄllandena.

129SOU 2003:106 s. 66 f.

130Prop. 2003/04:69 s. 20 f.

131Ibid. s. 19.

116

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Det gjorde att FörsÀkringskassan inte hade kunnat upprÀtthÄlla den raka beslutslinje som var syftet med enmyndighetsreformen.132

FörsÀkringskassan framförde i remisshanteringen pÄ förslaget att man inte hade nÄgot att invÀnda mot nedlÀggningen men att Àven socialförsÀkringsnÀmnderna i sÄ fall borde lÀggas ner, vilket ocksÄ blev fallet. Den 1 januari 2008 lades socialförsÀkringsnÀmnderna ner efter det att socialförsÀkringsdelegationerna hade avskaffats ett Är tidigare. Av propositionen framgÄr att regeringen hade för avsikt att genomföra en översyn av tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet, vilket Àven hade aviserats i budgetpropositionen. DÀr motiverades översynen med att det ansÄgs olÀmpligt att en myndighet, dessutom med en sÄ omfattande verksamhet, utövade tillsyn över sig sjÀlv.133 Denna översyn var det som sÄ smÄningom ledde fram till bildandet av ISF den 1 juli 2009. I januari 2011 ersattes FörsÀkringskassans styrelse med ett insynsrÄd.

6.2Inspektionen för socialförsÀkringen

6.2.1Utredningen 21+1 ->2

I mars 2007 tillsattes (SOU 2008:10) Utredningen av tillsyn över socialförsÀkringsomrÄdet med uppdrag att lÀmna förslag pÄ hur den framtida tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet skulle organiseras för att tillgodose medborgarnas krav pÄ rÀttssÀker och enhetlig rÀttstillÀmpning och öka tilltron till socialförsÀkringssystemet.

Utredningen som ledde fram till bildandet av ISF hade Àven i uppdrag att utreda konsekvenserna av att lÀgga ner försÀkringsdelegationerna. Utredningen kom fram till att ISF kunde överta försÀkringsdelegationernas roll nÀr det gÀller enskildas möjligheter till insyn. StÀllningstagandet var mer praktiskt Àn principiellt. Delegationerna hade inte fÄtt vare sig reell insyn eller nÄgra möjligheter till inflytande.134

Utredningen konstaterade vidare att det fanns behov av en extern och oberoende myndighet som utför systematisk och

132Prop. 2006/07:10 s. 8 f.

133Prop. 2006/07:1 s. 46 f.

134SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsÀkringen, s. 115 f.

117

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

löpande granskning av socialförsÀkringen. Syftet med myndigheten var enligt utredningen att stÀrka rÀttssÀkerheten och tilltron till socialförsÀkringen och dess administration men ocksÄ att bidra till att sÀkerstÀlla att regeringens politik pÄ omrÄdet fick genomslag och att ge underlag för utvecklingen av försÀkringen.

UtgÄngspunkter för utredningen:

–Ansvaret för intern uppföljning och kontroll kvarstĂ„r hos berörda myndigheter.

–Behovet av tillsyn och granskning ska vara avgörande, inte om verksamheten Ă€r privat, kommunal eller statlig.

Utredningens förslag:

”Inspektionen ska bedriva sĂ„vĂ€l systemtillsyn som verksamhetstillsyn.

Inspektionen ska granska att myndigheterna inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det utifrĂ„n lag, förordning, instruktion och regleringsbrev, fullgör de uppgifter som statsmakterna har Ă„lagt dem. Inspektionen ska ocksĂ„ granska myndigheternas förmĂ„ga att med rĂ€tt kvalitet handlĂ€gga Ă€renden och i övrigt utföra verksamhet mot uppstĂ€llda mĂ„l.”135

Den nya myndigheten skulle alltsÄ enligt utredningen ha sÄvÀl tillsyns- som utvÀrderings- och utredningsuppgifter av effekter och effektivitet. Fördelen med detta breda mandat ansÄgs vara att myndigheten inte bara skulle pÄvisa brister i regelefterlevnad utan ocksÄ analysera orsaker och ÄtgÀrder. Dessutom sÄg utredningen att den kompetens som skulle komma att byggas upp inom myndigheten skulle kunna komma till anvÀndning över hela fÀltet.

DÀremot föreslogs myndigheten inte fÄ nÄgon normerande roll. Den skulle inte heller fÄ nÄgra sanktionsmöjligheter, utan resultaten av tillsynen skulle tas om hand av de tillsynade myndigheterna eller av regeringen i sin styrning av myndigheterna.

FörsÀkringskassan menade i sitt remissvar att en ny myndighet med uppdrag att utföra systemtillsyn, verksamhetstillsyn och effektivitetsgranskning riskerade att ge en liknande situation som med den tidigare organisationen. Det vill sÀga den oklara ansvarsfördelning och otydlighet i ansvarsutkrÀvandet som fanns

135 SOU 2008:10 s. 59.

118

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

pÄ RFV:s och kassornas tid. FörsÀkringskassan menade ocksÄ att förslaget innebar en detaljstyrning som inte lÄg i linje med mÄl- och resultatstyrning. Enligt remissvaret borde befintliga myndigheter fÄ i uppdrag av regeringen att genomföra de av utredningen föreslagna uppföljningsÄtgÀrderna. FörsÀkringskassan hade vid den hÀr tiden en styrelse med sÄ kallat fullt ansvar. I remissvaret betonade FörsÀkringskassan att de av utredningen föreslagna uppgifterna hade förutsÀttningar att kunna skötas av FörsÀkringskassan pÄ egen hand.136

Det breda mandatet skulle ge ISF möjlighet att utvecklas i olika riktningar och i remissvaren fanns farhÄgor att tillsynen inte skulle prioriteras. Ett antal remissinstanser, dÀribland Ekonomistyrningsverket (ESV), Arbetsförmedlingen och Verket för Förvaltningsutveckling (Verva) framförde att inspektionen borde fÄ ett uppdrag inriktat pÄ enbart tillsyn snarare Àn ett uppdrag inriktat pÄ effektivitetsgranskning och uppföljning. ESV tyckte ocksÄ att den föreslagna myndigheten borde fÄ ett avgrÀnsat tillsynsuppdrag inriktat pÄ rÀttsÀkerhet med ett medborgarperspektiv.137

I direktiven för inrÀttandet av ISF frÄn november 2008 gick regeringen i stort sett pÄ utredningens förslag och övervÀganden kring den nya myndigheten. Undantaget var att myndighetens uppdrag kom att bli systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Det vill sÀga att regeringen frÄngick den av utredningen föreslagna verksamhetstillsynen.138

Inspektionen för socialförsÀkringen fick dÀrmed i uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Dessutom fick myndigheten, ocksÄ enligt utredningens förslag, utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av angrÀnsande verksamheter och av samverkansinsatser som var kopplade till socialförsÀkringsomrÄdet.139 Det betydde att Àven exempelvis Arbetsförmedlingen, kommunerna och sjukvÄrden kunde bli föremÄl för inspektionens

136FörsÀkringskassan (2008) Yttrande över betÀnkande frÄn Utredningen av tillsyn över socialförsÀkringsomrÄdet (SOU 2008:10).

137Dir. 2008:136 InrÀttande av Inspektionen för socialförsÀkringen, s. 6 f.

138Dir. 2008:136 s. 8.

139Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

119

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

granskning i delar som hade beröringspunkter med socialförsÀkringen.

VÀrt att notera Àr att myndigheten bildades i juli 2009, samma Är som regeringens tillsynsskrivelse kom. Det gör att det inte var möjligt att ta hÀnsyn till den fÀrdiga skrivelsen i beredningen.

6.2.2ISF:s verksamhet

I avsnitt 3.4.1 beskrivs ISF:s uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. HÀr beskrivs hur ISF arbetar med detta uppdrag med fokus pÄ myndighetens arbete med systemtillsyn.

ISF motiverar behovet av en extern granskning med att socialförsÀkringen Àr ett omfattande system som stÀndigt förÀndras. För att upptÀcka de brister som kan uppstÄ i samband med förÀndringar av olika slag behövs uppföljning, granskning och utvÀrdering. ISF beskriver att ambitionen med verksamheten under de första Ären har varit att bygga upp en kombination av specialistkunskap och bredd som gör att hela socialförsÀkringen och relevanta grÀnsomrÄden kan bevakas.

ISF:s verksamhet har, som nÀmnts ovan, i enlighet med uppdraget tvÄ huvudgrenar: systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Myndigheten bedömer att de bÄda grenarna tar ungefÀr hÀlften vardera av resurserna. I praktiken innehÄller en stor del av myndighetens granskningar inslag av bÄde systemtillsyn och effektivitetsgranskning och det ses som vÀrdefullt för verksamheten att bÄda grenarna finns inom samma myndighet.

I de Ärliga rapporter som ISF lÀmnar till regeringen har myndigheten valt att dela in verksamheten i olika kategorier. Den ena av de tvÄ huvudgrenarna i myndighetens verksamhet, systemtillsyn, delas in i kategorierna rÀttssÀkerhet respektive trÀffsÀkerhet. RÀttssÀkerhet omfattar flera olika aspekter, sÄsom lagenlighet, förutsebarhet och likformighet. Med trÀffsÀkerhet avses att utbetalningar av förmÄner ska nÄ dem som Àr berÀttigade till förmÄnerna inom rimlig tid, med rÀtt belopp och i möjligaste mÄn oberoende av vem som har fattat beslutet. Men Àven att

120

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

utbetalningar inte sker till personer som inte Àr berÀttigade till förmÄnen i frÄga.

Den andra huvudgrenen, effektivitetsgranskning, delas in i kategorierna administrativ effektivitet och effektutvÀrdering. Administrativ effektivitet handlar om kostnaderna för administration, Àrendehantering och beslutsstöd, medan effektutvÀrdering handlar om att granska de effekter som uppnÄs i samhÀllet.

Under 2014 publicerade ISF 26 rapporter, varav sju inom kategorin rÀttssÀkerhet och sex inom kategorin trÀffsÀkerhet. Fem rapporter hörde till kategorin effektivitetsgranskning och Ätta av rapporterna handlade om effektutvÀrdering. Utöver rapporterna producerar myndigheten Àven working papers, skrivelser och vetenskapliga artiklar.140

Systemtillsynen

I systemtillsynen anvÀnds en kombination av olika analysansatser och metoder: aktgranskning, intervjuer, studier av styrdokument och analyser av registerdata.141 Eftersom ISF:s uppdrag Àr begrÀnsat till systemtillsyn ska myndigheten inte bedöma till exempel enskilda Àrenden. Men för att ISF ska kunna uttala sig om de granskade myndigheternas egna rutiner för handlÀggning fungerar pÄ ett bra sÀtt gör myndigheten ofta en genomgÄng av ett större eller mindre urval av enskilda Àrenden som ett underlag för sina stÀllningstaganden.

I Tillsynsutredningen behandlas systemtillsynens förutsĂ€ttningar. Den dĂ„varande Statens skolverks formbundna systemtillsyn hade fĂ„tt kritik av RRV142 för att vara tĂ€mligen uddlös. Tillsynsutredningen menade att systemtillsynen krĂ€ver sĂ€rskild uppmĂ€rksamhet i metodutvecklingen.143 Även Justitiekanslern (JK) har pĂ„talat svĂ„righeterna med systemtillsynens ”flyghöjd”:

”NĂ€r det gĂ€ller kontroll av myndigheterna mĂ„ste den för att bli effektiv kunna utgĂ„ frĂ„n enskilda exempel. Det populĂ€ra begreppet

140ISF 2014:2 Årlig rapport 2013.

141ISF 2014:2 s. 7 ff.

142RRV 2001:24, Skolverkets tillsyn.

143SOU 2002:14 s. 132.

121

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

”systemtillsyn” Ă€r svĂ„rgripbart. För att tillsyn ska fĂ„ reell effekt och kunna ge den enskilde upprĂ€ttelse men Ă€ven för att blottlĂ€gga systemfel Ă€r det ofta nödvĂ€ndigt att man kan utgĂ„ ifrĂ„n konkreta fall.”144

Risken med systemtillsynen Ă€r, enligt utredningen, att den missar problem i verksamheten genom sin ”flyghöjd”. Även om rutinerna Ă€r utmĂ€rkta Ă€r det inte sĂ€kert att verkligheten Ă€r lika bra.

ISF:s ambition Àr att hantera detta dilemma genom att regelmÀssigt genomföra aktgranskningar i sina studier. Oftast undersöks rÀttsliga faktorer som till exempel hur handlÀggningen har skötts, men granskningen kan ocksÄ göras i syfte att fÄ fram statistiskt underlag. Det Àr dÀrigenom en sjÀlvstÀndig granskning som genomförs Àven om den inte tar sin utgÄngspunkt i det enskilda fallet. ISF genomför ocksÄ ofta intervjuer med handlÀggare eller analyser av register kopplade till moment i handlÀggningen för att fÄnga hur det faktiskt ser ut i verksamheten.

Ibland hittar ISF felaktigheter i tillsynsobjektens interna styrdokument eller i enskilda Àrenden. Dessa Äterges inte sÀllan i myndighetens rapporter, men pÄpekas endast undantagsvis för tillsynsobjekten. NÀr det gÀller felaktigheter i enskilda akter pÄpekas dessa endast undantagsvis för tillsynsobjektet.

Effektivitetsgranskningen

Inom ramen för effektivitetsgranskningen genomför ISF sÄ kallade effektutvÀrderingar. EffektutvÀrderingarna kan syfta till att undersöka vilka effekter en viss förmÄn eller olika insatser har för mottagarna eller för samhÀllet i stort. Det kan ocksÄ handla om att studera effekterna av förÀndringar inom socialförsÀkringsomrÄdet.

I effektivitetsgranskningen studerar ISF Àven administrativ effektivitet, det vill sÀga kostnaderna för administration, Àrendehantering och beslutsstöd.

144 JK Anna Skarhed i Advokaten 2013 nr 8.

122

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Resultatet av ISF:s systemtillsyn

ISF ska löpande redovisa resultatet av sin tillsyn och granskning till regeringen. Redovisningen görs normalt i rapporter som myndigheten överlÀmnar till regeringen. Det Àr relativt vanligt att ISF i rapporterna för fram förslag och rekommendationer till regering och riksdag i form av förslag pÄ författningsÀndringar eller till tillsynsobjekten i form av förslag pÄ exempelvis Àndrade arbetssÀtt.

ISF har hittills inte uttryckligen anvĂ€nt sig av uttryck som att myndigheten ”riktar kritik mot” i sina rapporter, som till exempel

JO gör. ISF uttrycker i stĂ€llet att nĂ„got Ă€r ”olĂ€mpligt” eller beskriver pĂ„ vilket sĂ€tt det finns brister i en hantering.

I stÀllet för rapporter har ISF har ocksÄ vid nÄgra tillfÀllen överlÀmnat skrivelser till regeringen. Det har dÄ oftast handlat om mindre omfattande redovisningar av tillsyns- eller granskningsinsatser. Vid tvÄ tillfÀllen har ISF ocksÄ riktat skrivelser direkt till ett tillsynsobjekt. I bÄda fallen handlade det om att informera tillsynsobjekten om konkreta felaktigheter som ISF hade uppmÀrksammat inom ramen för en granskning, men dÀr ISF bedömde att iakttagelserna inte direkt rörde granskningen. Kopior av dessa skrivelser skickades ocksÄ till regeringen.

En av skrivelserna gÀllde assistansersÀttningen dÀr ISF uppmÀrksammat att normerande skrivningar ledde till rÀknefel. FörsÀkringskassans tillÀmpning innebar att assistansersÀttningen berÀknades pÄ ett Är med 368 dagar i stÀllet för 365 dagar och att myndigheten dÀrför enligt ISF:s berÀkningar hade betalat ut drygt 1,6 miljarder kronor för mycket frÄn 1998 och framÄt.145

Den andra skrivelsen rörde bilstöd dÀr ISF upptÀckt att anpassningsbidraget vid paketlösningar för golvsÀnkning av bilar fattades pÄ ett bristfÀlligt underlag. Bidrag betalades dÀrför ut för anpassningar som de försÀkrade inte hade behov av. FörsÀkringskassans internrevision hade under hösten 2013 uppmÀrksammat problemet och ISF kunde efter sin granskning av bilstöd till personer med funktionsnedsÀttning bekrÀfta internrevisionens iakttagelser. Utbetalningarna hade som en följd av internrevisionens kritik stoppats under en tid, men sedan

145 ISF (2012) FelberÀkning av assistansersÀttning, Promemoria, Dnr 2012-5.

123

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Ă„terupptagits igen. ISF ansĂ„g att de Ă„tgĂ€rder som vidtagits av FörsĂ€kringskassan inte varit tillrĂ€ckliga. Även om FörsĂ€kringskassan med dagens regelverk skulle kunna göra avdrag för de Ă„tgĂ€rder som inte behövdes efterlyste ISF regelförĂ€ndringar som garanterar att ersĂ€ttning bara betalas ut för de anpassningar som behövs för att bilen ska kunna anvĂ€ndas av den försĂ€krade.146

Myndigheternas yttranden över ISF:s rapporter

FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten ska, enligt sina instruktioner, senast sex veckor efter att ISF har lÀmnat en rapport till regeringen kommentera de slutsatser som sÀrskilt berör myndigheten. Eventuella ÄtgÀrder som myndigheten avser att göra med anledning av rapporten ska ocksÄ redovisas.147 ISF fÄr en kopia av myndigheternas yttranden.

Det Àr sÀllan som myndigheterna i dessa svar uttalar att de kommer att vidta ÄtgÀrder med anledning av den granskning som ISF har genomfört.148

6.2.3Regeringens styrning

I sina Ärliga rapporter tar ISF bland annat upp hur riksdagen och regeringen har anvÀnt sig av myndighetens rapporter. Detta kan ses som ett uttryck för rapporternas genomslag i politiken.

Det Àr relativt vanligt att ISF:s rapporter leder till beslut om vidare utredning. Denna utrednings tillÀggsdirektiv, om hur det allmÀnna ombudet kan ges bÀttre förutsÀttningar att fullgöra sitt uppdrag, Àr ett sÄdant exempel.

Det Àr dÀremot inte sÀrskilt vanligt att regeringen hÀnvisar till ISF i regeringsuppdrag som ges till ISF:s tillsynsobjekt. I FörsÀkringskassans regleringsbrev för 2014 gavs myndigheten 18 uppdrag med Äterrapporteringskrav (förutom kravet pÄ att lÀmna

146ISF (2014a) Bilstöd, Promemoria, Dnr 2012-154.

1473 a § förordning (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan och 3 a § förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

148Se exempelvis FörsĂ€kringskassans yttrande över Inspektionen för socialförsĂ€kringens rapport ”FörsĂ€kringskassans handlĂ€ggning av sjukpenning - ur ett jĂ€mstĂ€lldhetsperspektiv”

(2013:16), Dnr 053640-2013.

124

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

prognoser vid ett antal tillfÀllen under Äret). För ett av uppdragen nÀmndes en rapport frÄn ISF som bakgrund till uppdraget. Det gÀllde efterhandskontroller inom tandvÄrdsstödet. I regleringsbrevet för 2015 hÀnvisades inte till ISF i nÄgot av de uppdrag som FörsÀkringskassan fick. Varken Pensionsmyndigheten eller Skatteverket hade nÄgot uppdrag i regleringsbrevet för 2014 som hÀnvisade till ISF.

ISF fick tre uppdrag i sitt regleringsbrev för 2014, varav tvÄ var av tillsynskaraktÀr.

Regeringsuppdrag till ISF

ISF har under de Är myndigheten funnits haft en relativt stor frihet att sjÀlv prioritera granskningsomrÄden och en stor del av de tillsyns- och granskningsinsatser som myndigheten har genomfört har varit egeninitierade. ISF har Àven fÄtt ett antal regeringsuppdrag varje Är. Regeringsuppdragen Àr fÀrre till antalet Àn de egeninitierade insatserna, men myndigheten lÀgger ungefÀr lika stor del av resurserna pÄ regeringsuppdrag och egeninitierade insatser.

Sedan ISF bildades har myndigheten fÄtt totalt 48 regeringsuppdrag, antingen i regleringsbrev eller som ett sÀrskilt regeringsbeslut. Av dessa har 21 helt eller delvis haft tillsynskaraktÀr och 17 har haft inriktning mot effektivitetsgranskning. De uppdrag som helt eller delvis haft tillsynskaraktÀr redovisas nedan. En hÀnvisning till Äterrapporteringen till regeringen redovisas inom parentes.

2010

–Uppdrag att sammanstĂ€lla och bedöma befintliga uppföljningar och utvĂ€rderingar om samverkan inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det (ISF 2010:2)

–Granskning av FörsĂ€kringskassans tillĂ€mpning av de regler som infördes inom sjukförsĂ€kringen frĂ„n och med den 1 juli 2008 och den 1 januari 2010 (ISF 2011:4─7)

–Granskning av FörsĂ€kringskassans hantering av de underlag som ligger till grund för beslut om sjukpenning (ISF 2011:8)

125

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

–Granskning av processen vid beslut om arbetsskada ur ett jĂ€mstĂ€lldhetsperspektiv (ISF 2011:15)

2011

–Granskning av kvaliteten i hanteringen av bostadstillĂ€gg till pensionĂ€rer i Pensionsmyndigheten och FörsĂ€kringskassan under 2011 respektive 2012 (ISF 2012:3)

–Granskning av tillĂ€mpningen av lagstiftningen, inom sjukpenning och havandeskapspenning, i Ă€renden som rör kvinnor med graviditetsrelaterade besvĂ€r (ISF 2012:16)

2012

–Granskning av det allmĂ€nna ombudets roll vid FörsĂ€kringskassan (ISF 2012:11)

–Granskning av hur beslut om indragen sjukpenning eller avslag pĂ„ sjukpenning kommuniceras till de försĂ€krade och hur FörsĂ€kringskassans rutiner för omprövning av sjukpenningĂ€renden (ISF 2013:1)

–Analys av pensionssparares och pensionĂ€rers behov av kunskap och information för att tillvarata sina intressen inom pensionsomrĂ„det och stĂ€rka sin stĂ€llning som konsumenter (ISF 2012:14)

–Uppdrag att följa utfall av beslut om statlig assistansersĂ€ttning enligt 51 kap. socialförsĂ€kringsbalken (ISF 2012:18)

2013

–Granskning av FörsĂ€kringskassans arbete med en jĂ€mstĂ€lld sjukskrivningsprocess (ISF 2013:16)

–Granskning av om och hur FörsĂ€kringskassans förnyade utredningar om sjukersĂ€ttning görs samt vad de leder till i frĂ„ga om ersĂ€ttning och eventuella rehabiliteringsĂ„tgĂ€rder (ISF 2014:13)

126

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

–Fortsatt granskning av kvaliteten i hanteringen av bostadstillĂ€gg (ISF 2013:8 och 2014:14)

–Analys av sjukförsĂ€kringens utformning och sjukfrĂ„nvaro i psykiska diagnoser (ISF 2014:22)

–Uppdrag att följa upp nya regler för personlig assistans och assistansersĂ€ttning (rapporteras senast den 15 december 2015 och den 15 december 2017)

–Uppföljning av ISF:s tidigare granskning av tillĂ€mpningen av lagstiftningen om graviditetspenning (ISF 2014:25)

2014

–Granskning av hur informationsgivningen kring valet mellan fondförsĂ€kring och traditionell försĂ€kring ser ut för den som ska gĂ„ i pension (ISF 2014:26)

–Granskning av kvalitet i beslut om tillfĂ€llig förĂ€ldrapenning och underhĂ„llsstöd (rapporteras senast den 4 maj respektive den 2 november 2015)

2015

–Uppdrag att göra en genomgĂ„ng av de problem som finns med nuvarande lagstiftning som berör assistansersĂ€ttning (rapporteras senast den 30 september 2015)

–Granskning av FörsĂ€kringskassans arbete med aktivitetsförmĂ„geutredningar (redovisas senast den 31 mars 2016)

–KartlĂ€ggning och analys av myndigheternas tillĂ€mpning av lagvalsreglerna i artikel 12 (utsĂ€ndning) och 13 (arbete i flera lĂ€nder), i Europaparlamentets och rĂ„dets förordning (EG) nr 883/ 2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (redovisas senast den 30 oktober 2015)

127

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

6.2.4InnehÄllet i enskildas klagomÄl till ISF

Sedan ISF inrÀttades 2009 har myndigheten tagit emot skriftliga klagomÄl frÄn enskilda. KlagomÄlen har diarieförts och besvarats kort av myndighetens jurister. ISF vidtar i regel inga direkta ÄtgÀrder i enskilda Àrenden utan klagomÄlen utgör i stÀllet en kunskapskÀlla till aktuella omrÄden att utöva tillsyn inom. I undantagsfall har man dock agerat direkt i enskilda Àrenden genom att kontakta den berörda myndigheten. Sedan 2012 kan enskilda Àven lÀmna klagomÄl via webbplatsen. Ibland vÀljer den som klagar att vara anonym och ibland lÀmnas kontaktuppgifter. Information om hur klagomÄlen hanteras av ISF finns pÄ myndighetens hemsida. Dessutom tar myndigheten varje Är emot ett stort antal telefonsamtal frÄn enskilda.

Tendensen Àr att antalet klagomÄl ökar över tid. Totalt har det under Ären inkommit cirka 350 brev och 120 synpunkter via webbplatsen till ISF. Under 2012 kom det in 68 brev och under 2013 inkom 92 brev.

Utredningen har gÄtt igenom de inlÀmnade breven som kom in under 2013 och till och med oktober 2014, samt synpunkterna frÄn webbplatsen under tiden slutet av april 2012 till och med oktober 2014 i syfte att se vilka synpunkter enskilda lÀmnar i sina klagomÄl. TyvÀrr har det inte varit möjligt att analysera de inkomna klagomÄlen efter bakgrundsfaktorer som kön och Älder eftersom dessa uppgifter ofta inte framgÄr i klagomÄlen.

Skrivelser frÄn enskilda via brev

NÀr det gÀller skriftliga klagomÄl har utredningen gjort en grov indelning i fyra olika grupper utifrÄn klagomÄlens tema. En del enskilda hÄller sig till ett tema i sin skrivelse medan andra framför synpunkter frÄn olika teman. Ett fÄtal klagomÄl har inte kunnat placeras under nÄgot tema. Samtliga klagomÄl riktar sig mot FörsÀkringskassan. Ett fÄtal enskilda nÀmnde att de samtidigt vÀnt sig till JO med sitt klagomÄl.

Den första gruppen beskriver generellt lÄnga hÀndelseförlopp och bifogar ett omfattande material, till exempel i form av sjukjournaler. Den enskilde vill berÀtta om vad som hÀnt. I klagomÄlen lyfts fram att man önskar fÄ en ursÀkt, en förklaring till

128

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

vad som hÀnt, att ens erfarenheter ska leda till att liknande hÀndelser förebyggs, att nÄgon ska ta ansvar, att nÄgon ska straffas eller att man vill ha skadestÄnd.

Den andra gruppen har synpunkter pÄ reglerna i socialförsÀkringsbalken. De menar att det Àr fel pÄ lagstiftningen och/eller att just deras Àrende har felbedömts pÄ olika sÀtt materiellt. De vill ha hjÀlp med sina Àrenden för att fÄ rÀtt.

Den tredje gruppen framför klagomĂ„l som Ă€r relaterade till specifika hĂ€ndelser. Det handlar om att man inte, trots upprepade försök, kommit fram till aktuell handlĂ€ggare, att man inte fĂ„tt begĂ€rd relevant information, att man fĂ„tt felaktig information, att man fĂ„tt för korta svarstider över jul och nyĂ„r, att akter och handlingar försvunnit, att inlĂ€mnade handlingar tagit för lĂ„ng tid att nĂ„ aktuell beslutsfattare inom beslutsmyndigheten och inte kommit med i beslutsunderlaget, att sekretessbelagd information lĂ€mnats till obehöriga, att handlĂ€ggningen av Ă€rendet tagit för lĂ„ng tid och att beslut haft en bristande motivering. Även denna grupp framstĂ€ller önskemĂ„l om att nĂ„gon ska ta ansvar, att hĂ€ndelsen inte ska upprepas igen, att man ska fĂ„ en ursĂ€kt etcetera.

Den fjÀrde gruppen utgörs av anstÀllda pÄ FörsÀkringskassan och Àr sÄ kallade visselblÄsare. HÀr finns tvÄ undergrupper. Den första gruppen klagar med namnunderskrift. De skriver att de har framfört synpunkterna internt först, men inte fÄtt gehör för dessa och att de nu vill vÀnda sig till ISF. Den andra gruppen utgörs av anonyma. De skriver att de inte har vÄgat ta upp frÄgan internt inom FörsÀkringskassan eftersom de dÄ riskerar repressalier.

De första tre grupperna Àr ungefÀr lika stora. Den fjÀrde gruppen med visselblÄsare utgörs av ett fÄtal klagomÄl. NÀr den enskilde framför klagomÄl som hör hemma under olika teman Àr framför allt teman frÄn de tvÄ första grupperna en vanlig kombination. Den tredje gruppen skiljer sig Ät i ett annat avseende jÀmfört med övriga grupper. I denna grupp finns det personer, som upptrÀtt som juridiska ombud för den enskilde, som framför klagomÄl gÀllande specifika hÀndelser.

I breven kommer det ocksÄ fram information om enskildas upplevelser av hur FörsÀkringskassan tidigare tagit om hand deras klagomÄl. Exempelvis att den enskilde upplever att han eller hon blivit nonchalant bemött. Andra kÀnner sig illa behandlade av enskilda handlÀggare. I FörsÀkringskassans hantering av klagomÄl

129

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

ingÄr att de handlÀggare som kritik riktas mot ska vara en del av processen för att ta hand om klagomÄlet. NÀr enskilda har tappat förtroendet för handlÀggaren som man har, förekommer det att hon eller han vÀnder sig till ISF i stÀllet. En annan grupp framför synpunkter pÄ kvaliteten pÄ de svar man fÄtt frÄn FörsÀkringskassan. Det kan handla om att man inte fÄtt nÄgot svar (bristande kunskap hos handlÀggarna om hur klagomÄlet ska hanteras) eller att svaret frÄn FörsÀkringskassan har varit obegripligt (lÄnga, krÄngliga, juridiska motiveringar).

Synpunkter som lÀmnas via webben

ISF har en flik pÄ sin webbplats dÀr det gÄr att lÀmna synpunkter. PÄ sidan finns upplysningar om hur myndigheten tar hand om dessa synpunkter. ISF informerar om att inkomna klagomÄl ses som ett underlag för myndighetens arbete med att identifiera intressanta omrÄden att studera, men att ingen hantering av individÀrenden genomförs.

Synpunkter som kommer in via webben skiljer sig frÄn dem som inkommer via brev och e-post. Eftersom det inte gÄr att bifoga dokument mÄste den som hör av sig sammanfatta och beskriva sin historia relativt kortfattat. Men det Àr ocksÄ delvis annorlunda frÄgor som tas upp, Àven om de fyra grupperna ovan kÀnns igen.

Inflödet varierar betydligt över tid. I bland har flera synpunkter per dag kommit in medan det kan dröja ett par mĂ„nader mellan tillfĂ€llena vissa perioder. En av 120 synpunkter rör Pensionsmyndigheten. Åtta av klagomĂ„len har inte med socialförsĂ€kringen direkt att göra. Det handlar dĂ„ till exempel om klagomĂ„l pĂ„ socialtjĂ€nsten eller pĂ„ arbetsförmedlingens anvisningar inom jobb och utvecklingsgarantin. I nĂ„got fall Ă€r det rĂ€ttssystemet man vill klaga pĂ„. Tio klagomĂ„l har klassificerats som obegripliga. Antingen för att de inte rör socialförsĂ€kringen eller för att de innehĂ„ller för lite information.

130

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Observera att tabellen inte summerar eftersom klagomÄlen i mÄnga fall berör flera olika typer av synpunkter.

En tredjedel av de inkomna synpunkterna frĂ„n april 2009 till oktober 2014 pekar pĂ„ problem med regelverket. Ibland Ă€r det den enda synpunkt som framförs, men ofta har de Ă€ven andra erfarenheter och klagomĂ„l som de tar upp. En vanlig formulering Ă€r att ”sĂ„ hĂ€r kan det vĂ€l inte vara (tĂ€nkt)?!”

Det Àr inte sÀrskilt vanligt att den som klagar anger varför hon eller han hör av sig. I ett antal fall framgÄr det dock att syftet med klagomÄlet Àr att undvika liknande hÀndelser i framtiden eller att den som hör av sig vill berÀtta sin historia, troligen i syfte att undvika att fler blir behandlade pÄ samma sÀtt. NÄgra synpunkter Àr formulerade mer som förslag Àn som klagomÄl. Det kan handla om hur FörsÀkringskassan kan utveckla tekniska lösningar eller att det borde skapas en oberoende instans dit sjuka kan vÀnda sig med förfrÄgningar och fÄ stöd.

Över hĂ€lften av samtliga klagomĂ„l rör sĂ„dant som faller inom förvaltningslagens omrĂ„de eller som handlar om bemötande och service. KlagomĂ„len rör allt frĂ„n frekventa byten av handlĂ€ggare till

131

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

nĂ„gra fall dĂ€r handlĂ€ggaren ska ha uttryckt att det inte spelar nĂ„gon roll vad som skrivs i en ansökan eftersom det Ă€ndĂ„ kommer att bli avslag. SGI-hanteringen med dess komplicerade regelverk tycks vara överrepresenterad bland klagomĂ„len. NĂ„gra klagomĂ„l handlar om att det i ett pĂ„gĂ„ende Ă€rende eller ett omprövningsĂ€rende inte alltid anges en kontaktperson utan den försĂ€krade hĂ€nvisas till kundtjĂ€nst. Ett par av klagomĂ„len har skickats in av anstĂ€llda pĂ„ FörsĂ€kringskassan, sĂ„ kallade visselblĂ„sare. Även anstĂ€llda pĂ„ Arbetsförmedlingen har i nĂ„got fall hört av sig med klagomĂ„l pĂ„ hur samarbetet mellan FörsĂ€kringskassan och Arbetsförmedlingen fungerar.

Endast i tre av fallen framgÄr det att det rör sig om hÀndelser som ligger mer Àn tvÄ Är tillbaka i tiden. I tvÄ fall nÀmns en JO- anmÀlan.

6.3ExtraordinÀr tillsyn

SocialförsÀkringen granskas ocksÄ av tvÄ extraordinÀra tillsynsorgan. Sedan 1809 har det i Sverige funnits tvÄ parallella extraordinÀra tillsynsorgan, nÀmligen Justitiekanslern (JK) under regeringen och Riksdagens ombudsmÀn (JO) under riksdagen.

Denna dubbla kontroll av den offentliga förvaltningen motiverades frÄn början av den dÄ rÄdande maktdelningen i samhÀllet. Den dubbla kontrollen motiveras i dag utifrÄn medborgarnas rÀttssÀkerhetsintresse och med hÀnsyn till att regeringen behöver ett eget kontrollorgan för att kunna svara inför riksdagen.149 Gemensamt för JK och JO Àr att de inte har till primÀr uppgift att kontrollera verksamheten inom ett visst omrÄde. De har i stÀllet rÀtt att vid behov granska sÄvÀl handlÀggningen av ett enskilt Àrende som arbetet inom en myndighet generellt. JK:s och JO:s tillsynsomrÄden överlappar varandra och bÄda myndigheterna utövar sÄledes tillsyn över socialförsÀkringsomrÄdet.

149 SOU 1993:37 Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m., s. 115.

132

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

6.3.1Riksdagens ombudsmÀn

JO utses av riksdagen och har till uppgift att övervaka att myndigheter och tjÀnstemÀn vid myndigheter följer lagar och andra författningar och att de Àven i övrigt uppfyller sina skyldigheter.

OmbudsmÀnnens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmÀnnen finner pÄkallade.150

JO:s uppfattning Ă€r att deras granskning som huvudregel inte ska ersĂ€tta den tillsyn och rĂ€ttstillĂ€mpning som ankommer pĂ„ annan myndighet. Enligt sin instruktion kan JO överlĂ€mna ett Ă€rende till en annan myndighet för handlĂ€ggning, om Ă€rendet Ă€r av sĂ„dan karaktĂ€r att det Ă€r lĂ€mpligt att det utreds och prövas av nĂ„gon annan myndighet Ă€n JO. En förutsĂ€ttning Ă€r att myndigheten inte tidigare prövat saken. ÖverlĂ€mnande av detta slag sker ofta till olika tillsynsmyndigheter. NĂ€r RFV fanns överlĂ€mnade JO cirka ett Ă€rende per Ă„r dit. Det kunde handla om en frĂ„ga som utreddes av RFV samtidigt i en pĂ„gĂ„ende interutredning gĂ€llande exempelvis bemötandefrĂ„gor och bristande kompetens hos anstĂ€llda.

AnmÀlningsÀrenden

Ett klagomÄl frÄn allmÀnheten handlÀggs som en anmÀlan. Vem som helst kan göra en anmÀlan hos JO och det Àr heller inte nödvÀndigt att man personligen Àr berörd av det man anmÀler. Anonyma klagomÄl utreds dÀremot normalt inte av JO.

Antalet klagomÄl till JO

Under perioden 1 juli 2013–30 juni 2014 kom det in 7 110 klagomĂ„lsĂ€renden till JO. Inflödet varierade över Ă„ret med som lĂ€gst drygt 450 inkomna klagomĂ„l i december och som högst drygt 660 klagomĂ„l i oktober.

Eftersom JO har relativt lÄnga handlÀggningstider i sin klagomÄlshantering avgörs Àrenden inte alltid under det Är de

150 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmÀn.

133

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

inkommit till myndigheten. Bland de klagomÄlsÀrenden som avgjordes under 2013/14 stod socialtjÀnsten följt av polisvÀsendet för flest klagomÄl med omkring 1 100 klagomÄl vardera. Knappt 900 avgjorda klagomÄlsÀrenden handlade om kriminalvÄrden. DÀrefter kom domstolarna med knappt 430 avgjorda klagomÄlsÀrenden. SocialförsÀkringen hamnade pÄ en femte plats med 425 avgjorda klagomÄlsÀrenden.

Antalet anmĂ€lningar riktade mot FörsĂ€kringskassan har varierat kraftigt. I början av 2000-talet gjordes under 300 anmĂ€lningar per Ă„r. DĂ€refter steg antalet anmĂ€lningar sakta under nĂ„gra Ă„r för att under hösten 2008 öka kraftigt. Under Ă„ren 2009 och 2010 gjordes cirka 800 anmĂ€lningar per Ă„r riktade mot FörsĂ€kringskassan. Under vĂ„ren 2010 vĂ€nde trenden och antalet anmĂ€lningar har dĂ€refter sakta minskat i antal. Mellan 2012 och 2013 minskade antalet anmĂ€lningar med tio procent. OmrĂ€knat till kalenderĂ„rsdata inkom 377 klagomĂ„l till JO som rörde FörsĂ€kringskassan 2013. År 2014 var motsvarande antal 368.

I genomsnitt görs cirka 30 anmÀlningar per Är riktade mot Pensionsmyndigheten.

JO:s hantering av klagomÄlsÀrenden

Enligt uppgifter frÄn JO anvÀnds cirka tre heltidstjÀnster i handlÀggningen av socialförsÀkringsÀrenden.

JO Àr i princip fri att avgöra vad som ska utredas och hur mycket som ska utredas. Om JO vÀljer att inte gÄ vidare med anmÀlningen skrivs Àrendet av direkt utan nÄgon motivering. Vissa avskrivningsbeslut skickas dock till aktuell myndighet för kÀnnedom, till exempel nÀr en namngiven handlÀggare kritiseras i anmÀlan. Drygt 60 procent av anmÀlningarna skrivs av direkt, ofta pÄ grund av att klagomÄlet rör myndighetens beslut i sak. Av JO:s statistik framgÄr inte skÀlet till att Àrenden avskrivs och JO har inte heller uppgifter om kön eller andra bakgrundsfaktorer för dem som klagomÄlen berör.

Myndigheter och tjÀnstemÀn Àr skyldiga att lÀmna de upplysningar och yttranden som JO begÀr. Om den inhÀmtade informationen visar att Àrendet inte behöver utredas ytterligare skrivs Àrendet av och kopior pÄ beslutet skickas till anmÀlaren och

134

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

till berörd myndighet. VerksamhetsÄret 2013/14 skrevs 26 procent av alla klagomÄl som kom in av efter sÄdan viss utredning.

Det betyder att det Àr omkring 15 procent av samtliga klagomÄl som kommer in som gÄr vidare för ytterligare utredning. DÄ remitteras klagomÄlet till den aktuella myndigheten. Om Àrendet berör den som har gjort anmÀlan skickas sedan myndighetens skriftliga svar, remissvaret, till anmÀlaren för kommentarer.

JO avgör Àrenden genom beslut som inte gÄr att överklaga. Besluten skickas till den anmÀlda myndigheten och till den som har gjort anmÀlan.

I besluten uttalar sig JO om en ÄtgÀrd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag, annan författning eller om den pÄ annat sÀtt har varit felaktig eller olÀmplig. Om sÄ Àr fallet kallas det för en erinran. JO fÄr Àven göra uttalanden som avser att frÀmja enhetlig och ÀndamÄlsenlig rÀttstillÀmpning.

JO har inte befogenhet att sjÀlv meddela straffrÀttsliga sanktioner eller disciplinÀra pÄföljder. JO kan dock vÀcka Ätal om det i samband med granskningen uppstÄr misstanke om brott. Vidare har JO möjlighet att begÀra disciplinÄtgÀrder mot en tjÀnsteman, till exempel varning eller löneavdrag. JO Àr inte nÄgon besvÀrsmyndighet och fÄr dÀrför inte överpröva eller pÄ annat sÀtt Àndra de granskade besluten. Det gÄr inte att begÀra skadestÄnd frÄn JO om man anser sig ha blivit felaktigt behandlad av myndigheterna. Beslut i JO:s Àrenden Àr inte rÀttsligt bindande. I formellt hÀnseende Àr besluten inte nÄgot annat Àn ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlade frÄgorna151.

I tabell 6.2 visas att 67 procent av klagomÄlen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet avvisades eller avgjordes utan utredning under verksamhetsÄret 2013/14. Det Àr en nÄgot högre andel jÀmfört med verksamheten totalt. Under samma Är överlÀmnades inte nÄgra Àrenden som gÀllde socialförsÀkringen till nÄgon annan myndighet. Det kan jÀmföras med 6 procent för samtliga inkomna klagomÄl.

Var tredje klagomÄl som gÀllde socialförsÀkringen utreddes av JO. Bland dessa uttalade JO kritik i fyra av tio fall. Av alla inkomna klagomÄl pÄ omrÄdet uttalades kritik i 12 procent av klagomÄlen.

151 SocialförsÀkringsutskottets yttrande 2011/12:SfU5y.

135

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Det var en högre andel jÀmfört med samtliga klagomÄl som inkom till JO under perioden.

Uppdelat pÄ FörsÀkringskassan respektive Pensionsmyndigheten uttalas kritik i 12 procent av anmÀlningarna nÀr det gÀller FörsÀkringskassan. Pensionsmyndigheten ligger i nivÄ med JO:s övriga klagomÄl, det vill sÀga 7 procent.

JO (2014) JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2013/14:JO1, Bilaga 1.

InnehÄllet i JO:s kritik pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

JO för ingen statistik över innehÄllet i de inkomna klagomÄlen. Det saknas Àven uppgifter om vilka som klagar till JO, exempelvis med avseende pÄ Älder och kön.

I JO:s ÀmbetsberÀttelse redovisas dock innehÄllet i de klagomÄl som har lett till kritik av JO. Myndigheten lÀmnar Àven en övergripande kommentar om granskningsomrÄdet. I ÀmbetsberÀttelsen för 2014/15 skriver JO att Àven om FörsÀkringskassans interna riktlinjer och metodstöd oftast Àr mycket bra Àr det inte alltid som dessa följs. JO drar slutsatsen att mÄnga brister uppstÄr pÄ grund av att handlÀggarna inte hinner ta del av de instruktioner som finns.

JO tar i den sammanfattande bedömningen sÀrskilt upp sekretess och att handlingar skickats till fler person samt brister i beslutsmotiveringar som problematiska för FörsÀkringskassan.

Brister i ett allt för kategoriskt och allmÀnt hÄllet internt beslutsstöd som minskade möjligheterna till individuell bedömning

136

SOU 2015:46 Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

lyfts som sÀrskilt problematiskt nÀr det gÀller Pensionsmyndigheten.152

FörsÀkringskassan har Àven tagit fram en egen sammanstÀllning över JO:s granskning av myndigheten. Av denna framgÄr det att sÄvÀl antalet klagomÄl som resulterar i kritik och antalet Àrenden som remitteras har minskat under de senaste Ären.

Figur 6.1 sammanfattar innehÄllet i de klagomÄl som ledde till kritik under 2014. PÄ grund av JO:s handlÀggningstider har klagomÄlen i mÄnga fall kommit in tidigare Àn 2014.

KÀlla: FörsÀkringskassan (2015) Justitieombudsmannens granskning 2014, dnr 5000 -2015.

JO riktade kritik mot FörsÀkringskassan med anledning av klagomÄlsÀrenden i 48 fall under 2014. I tre fall riktade JO mycket allvarlig kritik mot FörsÀkringskassan. I samtliga dessa fall handlade det om offentlighet och sekretess. De förmÄner som berördes var sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersÀttning samt handikappersÀttning. JO riktade under 2014 allvarlig kritik mot FörsÀkringskassan i fem fall. Kritiken gÀllde handlÀggningstid, allmÀnna krav pÄ handlÀggningen, verkstÀllighet och ett fall med felaktig hantering av registeruppgifter. De omrÄden som berördes

152 JO (2015a) JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2014/15:JO1.

137

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

var sjuk- och aktivitetsersÀttning, SGI, sjukpenning och tillfÀllig förÀldrapenning.153

InitiativÀrenden

JO arbetar Àven med initiativÀrenden. Ett initiativÀrende kan grunda sig pÄ till exempel iakttagelser vid en inspektion, en anonym anmÀlan frÄn en sÄ kallad visselblÄsare eller information i media som en ombudsman tycker bör utredas. Med utgÄngspunkt i initiativet upprÀttar JO en promemoria som remitteras till den berörda myndigheten för upplysningar eller utredning och yttrande, varefter JO fattar beslut i Àrendet. JO genomförde totalt 34 initiativÀrenden under verksamhetsÄret 2013/14. Inget av dessa berörde socialförsÀkringsomrÄdet.154

Inspektioner

JO gör ocksĂ„ inspektioner hos myndigheter. Vid en inspektion gĂ„r JO igenom akter och andra dokument samt har diskussioner med myndighetens ledning och med tjĂ€nstemĂ€n pĂ„ myndigheten. Alla inspektioner anmĂ€ls tvĂ„ till tre veckor i förvĂ€g till den berörda myndigheten. Inför besöket skickar JO en bestĂ€llningslista pĂ„ akter/Ă€renden som ska tas fram. Det kan till exempel handla om myndighetens Ă€ldsta öppna Ă€renden. En inspektion brukar ta ett par dagar att genomföra. Arbetet avslutas med att ombudsmannen redogör muntligt och skriftligt för eventuella felaktigheter och brister som har noterats och vilka Ă„tgĂ€rder som bör vidtas för att dessa ska avhjĂ€lpas. UngefĂ€r 2–3 inspektioner per Ă„r görs pĂ„ myndigheter inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det.

153FörsÀkringskassan (2015b) Justitieombudsmannens granskning 2014, dnr 5000-2015.

154JO (2015a) s. 14.

138

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Objekten vÀljs ut pÄ förekommen anledning, men JO vÀljer ocksÄ att besöka myndigheter utifrÄn geografiskt lÀge och funktion. Under 2013/14 genomförde JO 19 inspektioner (exklusive NPM- verksamheten155), varav en inspektion av Pensionsmyndigheten och en inspektion av FörsÀkringskassan.156

6.3.2Justitiekanslern – ”statens jurist”

JK Àr en sjÀlvstÀndig myndighet som sorterar under regeringen. JK har bland annat i uppgift att utöva tillsyn över den offentliga förvaltningen. JK företrÀder ocksÄ staten i Àrenden som rör statens skadereglering.157

JK har alltsÄ i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjÀnstemÀn. JK har till uppgift att granska att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och att de i övrigt fullgör sina Ätaganden.158 JK:s tillsyn Àr, i jÀmförelse med JO:s, mer övergripande och frÀmst inriktad pÄ att upptÀcka systematiska fel i den offentliga verksamheten.

I regel initieras JK:s granskningar av en anmÀlan frÄn en enskild eller frÄn en myndighet. Ett tillsynsÀrende kan ocksÄ pÄbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK pÄ eget initiativ tar upp ett Àrende, till exempel till följd av uppgifter som framkommer i ett skadestÄndsÀrende. Inspektioner genomförs i regel frÀmst hos domstolar och lÀnsstyrelser.

De som anmÀler ett tillsynsÀrende till JK fÄr antingen ett brevsvar om att JK inte vidtar nÄgon ÄtgÀrd eller ett beslut med eller utan kritik. Om JK vÀljer att ta upp ett Àrende begÀrs ett yttrande frÄn berörd myndighet in. Enskilda befattningshavare och myndigheter har skyldighet att lÀmna den information och de yttranden som JK begÀr.

155JO har som ett sÀrskilt uppdrag att genomföra regelbundna inspektioner och besök vid institutioner dÀr mÀnniskor hÄlls frihetsberövade och att rapportera till internationella kontroll- och samarbetsorgan. Uppdraget innebÀr att JO bidrar till att Sveriges Ätaganden enligt tillÀggsprotokollet till FN:s antitortyrkonvention (Opcat) uppfylls. För att fullgöra uppgiften som nationellt besöksorgan bitrÀds ombudsmÀnnen av en sÀrskild enhet, NPM- enheten.

156JO (2015a) s. 687.

157Förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

158Lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn.

139

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

JK Àr i likhet med JO fri att avgöra vad som ska utredas och hur mycket som ska utredas.159 JK kan inte ge direktiv om hur ett Àrende hos en förvaltningsmyndighet ska handlÀggas eller avgöras. JK kan inte heller ompröva beslut som har fattats av andra myndigheter eller Àndra deras avgörande i sak. Som sÀrskild Äklagare har JK dock rÀtt att vÀcka Ätal mot befattningshavare som har begÄtt brottslig handling i tjÀnsten. Vidare fÄr JK göra en anmÀlan om disciplinpÄföljd, avsked eller avstÀngning och har ocksÄ rÀtt att föra talan i domstol om Àndring av en myndighets beslut i sÄdana frÄgor.

JK handlÀgger frÀmst sÄ kallade beslutsskador i sin skadereglering. En beslutsskada intrÀffar nÀr en statlig myndighet fattar ett felaktigt beslut.160 Oftast handlar det om felaktiga registeruppgifter. Större myndigheter, dÀribland FörsÀkringskassan, hanterar sjÀlva Àrenden som rör vissa typer av skadestÄndsansprÄk.161 162

JK:s Àrenden om skadereglering initieras antingen av skrivelser frÄn enskilda eller av att en myndighet överlÀmnar ett ansprÄk som myndigheten bedömer ska handlÀggas av JK.

Om det Àr klart att ansprÄket ska avslÄs fattas beslutet vanligen pÄ det underlag som kommit in. I andra fall remitteras ansprÄket till den myndighet som pÄstÄs ha begÄtt ett skadestÄndsgrundande fel. Myndigheten uppmanas att bland annat lÀmna sin instÀllning till skadestÄndsfrÄgan.

AnsprÄk som har lÀmnats över frÄn andra myndigheter ska innehÄlla ett yttrande över hur myndigheten stÀller sig till sökandens skadestÄndskrav. JK fattar i mÄnga fall beslut direkt pÄ det underlag som kommer frÄn myndigheten. Vid behov kan JK kommunicera med den enskilde.

JK:s beslut i skaderegleringsÀrenden kan i vissa fall innehÄlla ett sÀrskilt uttalande i en tillsynsfrÄga oavsett om skadestÄnd ska utgÄ eller inte.

15915 § förordning (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

160Oftast grundas skadestÄndet pÄ 3 kap. 2 § skadestÄndslagen (1972:207) och 48 § personuppgiftslagen (1998:204).

1615, 6, 7 och 9 §§ förordningen (1995:1301) om handlÀggning av skadestÄndsansprÄk mot staten.

162Reglerna för skadereglering hĂ„ller pĂ„ att ses över. Se promemorian ”En tydligare skadereglering i staten” Ju2014/2802/L2.

140

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Under 2014 avgjorde JK totalt 1 287 tillsynsÀrenden, varav 27 resulterade i nÄgon typ av kritik. Samma Är avgjordes 6 211 skadestÄndsÀrenden, en betydande skillnad jÀmfört med föregÄende Är, dÄ antalet avgjorda skadestÄndsÀrenden var 2 751. SkÀlet till det stora antalet skadestÄndsÀrenden under 2014 var, enligt JK, skadestÄndsansprÄk gÀllande polismyndigheten i SkÄnes register

över ”kringresande”.163

Mot FörsÀkringskassan gjordes enligt JK 55 tillsynsanmÀlningar under 2014. Motsvarande siffror för Pensionsmyndigheten var 4 anmÀlningar. Alla avskrevs utan ÄtgÀrd. TillsynsanmÀlningarna angÄende FörsÀkringskassan avser oftast missnöje med sjÀlva besluten som har fattats, klagomÄl pÄ dÄlig information och lÄngsam handlÀggning och i bland Àven missnöje med sjÀlva lagstiftningen. Under 2013 handlades 167 skadestÄndsÀrenden avseende FörsÀkringskassan och 4 avseende Pensionsmyndigheten. Av dessa beviljades skadestÄnd i 30 Àrenden riktade mot FörsÀkringskassan och i 4 Àrenden riktade mot Pensionsmyndigheten. Det Àr sÀllsynt att JK inleder initiativÀrenden mot FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten.

6.4Övrig tillsyn och granskning

Det finns ett antal myndigheter som har till uppgift att utöva tillsyn över en viss bestÀmd verksamhet/sektor med anknytning till socialförsÀkringsomrÄdet. De myndigheter det frÀmst gÀller Àr:

–Datainspektionen

–Diskrimineringsombudsmannen

–Arbetsmiljöverket

–Finansinspektionen

Dessa myndigheters arbete med tillsyn beskrivs mer utförligt i bilaga 4.

163 JK (2015) JK:s Ärsredovisning för 2014.

141

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

6.4.1Riksrevisionen – en del av kontrollmakten

Även om Riksrevisionen inte Ă€r nĂ„gon tillsynsmyndighet utför den granskning av bland annat socialförsĂ€kringsomrĂ„det. Riksrevisionen bildades 2003 efter en konstitutionell förĂ€ndring dĂ€r dĂ„varande Riksdagens revisorer och RRV lades ner och Riksrevisionen inrĂ€ttades som en ny myndighet under riksdagen. Genom beslutet att inrĂ€tta en sammanhĂ„llen revisionsmyndighet markerade riksdagen betydelsen av att förstĂ€rka kontrollmakten pĂ„ det ekonomiska omrĂ„det.

Riksrevisionens uppdrag regleras i 13 kap. 7–9 §§ regeringsformen, lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. samt i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen. Riksrevisionen Ă€r sjĂ€lvstĂ€ndig gentemot riksdagen och har ett grundlagsskyddat mandat att för medborgarnas rĂ€kning granska vad statens pengar gĂ„r till och hur effektivt de anvĂ€nds. Riksrevisorerna bestĂ€mmer sjĂ€lva vad de ska granska, hur det ska göras och vilka slutsatser de ska dra. Om brister upptĂ€cks rapporterar Riksrevisionen om dem och ger rekommendationer för att förbĂ€ttra effektiviteten. Riksrevisionen Ă€r en viktig del av riksdagens kontrollmakt. Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer som Ă€r valda av riksdagen.

Riksrevisionen gör tvÄ typer av granskningar; en Ärlig revision och effektivitetsrevision.

Den Ärliga revisionen innebÀr att Riksrevisionen granskar alla myndigheters Ärsredovisningar. I granskningen kontrolleras om redovisningen Àr pÄlitlig, om rÀkenskaperna Àr rÀttvisande och om myndigheterna följer gÀllande bestÀmmelser.

Effektivitetsrevisionen innebÀr att Riksrevisionen granskar hur effektiv den statliga verksamheten Àr genom stickprov i regeringens, riksdagens eller myndigheternas förvaltning. Granskningarna utgÄr frÄn riksdagens beslut och omfattar regeringens genomförande av politiska mÄl, styrning, uppföljning och rapportering till riksdagen. Riksrevisionen granskar ocksÄ myndigheternas genomförande och rapportering till regeringen. Syftet med revisionen Àr att kontrollera att arbetet sköts pÄ ett effektivt sÀtt och att skattepengarna anvÀnds i enlighet med regeringens och riksdagens mÄl.

142

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Under senare Är har Riksrevisionen effektivitetsgranskat socialförsÀkringen pÄ flera omrÄden. Bland de granskningar som har gjorts kan följande nÀmnas:

–Det allmĂ€nna pensionssystemet (RiR 2014:17)

–BostadstillĂ€gg och Ă€ldreförsörjningsstöd till pensionĂ€rer – nĂ„r förmĂ„nerna fram? (RiR 2013:7

–TandvĂ„rdsreformen 2008 – nĂ„r den alla? (RiR 2012:12)

–Vad blev det av de misstĂ€nkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20)

–FrĂ„n mĂ„nga till en – sammanslagning av myndigheter (RiR 2010:3)

–Beslut om sjukpenning – har FörsĂ€kringskassan tillrĂ€ckligt med underlag? (RiR 2009:07)

6.4.2Riksrevisionens granskning av ISF

Riksrevisionen granskade under 2014 ISF:s granskning av det allmÀnna pensionssystemet.164 I granskningen stÀlldes bland annat frÄgorna om regeringen har sÀkerstÀllt en fungerande granskning av det allmÀnna pensionssystemet och om ISF har genomfört granskningar i enlighet med sitt uppdrag.

Riksrevisionens samlade bedömning var att granskningen av det allmÀnna pensionssystemet brast. Regeringen hade enligt rapporten inte styrt ISF:s verksamhet tillrÀckligt, inte sett till att granskningarna kom till anvÀndning och dessutom brustit i sin Äterkoppling till ISF.

Regeringen hade enligt Riksrevisionen inte heller tydligt pekat ut om ISF var ett institut för kunskapsuppbyggnad eller en inspektion som skulle kontrollera socialförsÀkringsomrÄdet. ISF hade i hög utstrÀckning sjÀlva fÄtt bestÀmma inriktningen pÄ sitt arbete.

164 Riksrevisionen 2014:17 Det allmĂ€nna pensionssystemet – en granskning av granskningen.

143

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Riksrevisionen kritiserade Àven att varken regeringen eller ISF anvÀnde begreppen risk och vÀsentlighet nÀr de motiverade vilka projekt som skulle drivas inom pensionsomrÄdet.165

Riksrevisionen var vidare kritisk till att de granskningsrapporter som publicerats i mÄnga fall saknade rekommendationer och att de var inriktade mot effektutvÀrderingar, vilket gjorde det svÄrt att följa upp granskningarna.

I förlÀngningen riskerade den bristfÀlliga granskningen av det allmÀnna pensionssystemet enligt rapporten att leda till att medborgarna inte kunde veta om rÀttssÀkerhet och effektivitet hölls pÄ en tillrÀcklig nivÄ.

Riksrevisionen menade att det borde klarlÀggas hur stor del av de totala granskningsresurserna som skulle gÄ till effektutvÀrdering.166

En delfrÄga i rapporten var hur samarbetet mellan ISF, Pensionsmyndigheten och Socialdepartementet fungerade. Riksrevisionens slutsats var att man hade svÄrt att hitta former för samarbetet och att det saknades förtroende mellan tillsynsobjekt och tillsynsmyndighet. Det innebar att det fanns risk för att resultaten av de granskningar som gjordes inte kom till anvÀndning.167

Regeringens och socialförsÀkringsutskottets yttranden med anledning av Riksrevisionens kritik

Regeringen har i skrivelse 2014/15:34 bedömt Riksrevisionens iakttagelser. Av skrivelsen framgÄr det att regeringen i stor utstrÀckning inte instÀmmer i den kritik som Riksrevisionen framför och att regeringen inte avser att vidta nÄgra ytterligare ÄtgÀrder utöver pÄgÄende och redan planerad utvÀrdering av ISF:s verksamhet, inklusive denna utredning.

Regeringen bedömer emellertid att det kan finnas anledning att föra en diskussion med ISF om effekterna av myndighetens granskningsrapporter, för att sÀkerstÀlla att de kommer till

165I regleringsbrev frÄn 2010 och 2011 uttryckte regeringen att ISF skulle granska utifrÄn risk och vÀsentlighet.

166Riksrevisionen 2014:17 s. 9 ff, 41 ff, 45 ff och 59 ff.

167Riksrevisionen 2014:17 s. 49 ff och 59 ff.

144

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

anvÀndning och bidrar till att förbÀttra Pensionsmyndighetens verksamhet och pensionssystemets funktion.

Även riksdagens socialförsĂ€kringsutskott har behandlat Riksrevisionens rapport och utskottet stĂ€ller sig bakom regeringens stĂ€llningstaganden, bland annat vad gĂ€ller ISF:s möjligheter att sjĂ€lvstĂ€ndigt utforma verksamheten och att det kan finnas anledning att diskutera hur effekterna av granskningsrapporterna kan öka.168

6.5Interna kontroll─ och kvalitetssystem

Precis som för andra stora myndigheter Àr intern granskning och kvalitetsutveckling betydelsefullt för sÄvÀl FörsÀkringskassan som för Pensionsmyndigheten och Skatteverket. De tre myndigheterna lyder under internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, vilka beskrivs i avsnitt 5.3.1.

6.5.1FörsÀkringskassans kontroll- och kvalitetsarbete

FörsÀkringskassans arbete med intern styrning och kontroll

I FörsÀkringskassans riktlinjer för Intern styrning och kontroll betonas verksamhetsnyttan för myndigheten. För att undvika parallella kanaler för styrsignaler vill FörsÀkringskassan i sÄ stor utstrÀckning som möjligt integrera arbetet med intern styrning och kontroll i övriga uppföljnings- och planeringsmoment och i exempelvis arbetet mot felaktiga utbetalningar.

Hela organsationens ansvar för intern styrning och kontroll illustreras med en modell som bygger pÄ tre sÄ kallade försvarslinjer. Den första försvarslinjen utgörs av den formella organisationen, den andra försvarslinjen Àr de funktioner som har stödjande eller övervakande roller och som Àr viktiga för den interna styrningen och kontrollen. Den tredje försvarslinjen Àr den oberoende internrevisionen. Tanken Àr att sÄ mycket som möjligt av kvalitetsbrister och risker ska hanteras av första försvarslinjen sÄ

168 Bet 2014/15:SfU9.

145

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

att den andra och tredje kan arbeta proaktivt. En effektiv modell krÀver samordning och samarbete mellan de olika försvarslinjerna.169

I toppen av modellen finns generaldirektören som har det övergripande ansvaret och som intygar i Ärsredovisningen att den interna styrningen och kontrollen fungerar pÄ ett bra sÀtt. Modellen med en sjÀlvstÀndig internrevision som rapporterar till myndighetens ledning bygger egentligen pÄ att det ska finnas en styrelse att rapportera till, se avsnitt 5.3.1. Eftersom FörsÀkringskassan Àr en enrÄdighetsmyndighet saknas en styrelse och internrevisionen rapporterar direkt till generaldirektören. Det betyder att den inte Àr sjÀlvstÀndig pÄ det sÀtt som anges i internrevisionsförordningen.170

I ett antal granskningar av FörsÀkringskassans arbete mot felaktiga utbetalningar fann Statskontoret flera konkreta brister som ökar risken för felaktiga utbetalningar. Men signaler om brister hade inte fÄngats upp av internrevisionen. I stÀllet hade bristerna uppmÀrksammats pÄ andra sÀtt. Liknande brister uppmÀrksammades för de andra granskade myndigheterna. Den slutsats Statskontoret drog Àr att det fanns en osÀkerhet om den interna styrningen och kontrollens inriktning. Inslag av subjektiva bedömningar av tillÀmpningen av FISK:en bidrog till att risker för felaktiga utbetalningar inte uppmÀrksammades av internrevisionen.171

I en rapport frÄn ISF analyseras hur controllerrollen har pÄverkats av FörsÀkringskassans förÀndringsarbete under de senaste Ären. I rapporten pekar ISF pÄ att controllern pÄ FörsÀkringskassan fÄtt en mer konsultativ Àn auktoritÀr roll. Samtidigt som spridningen av styrningsansvaret till fler inom myndigheten kan ha positiva effekter pekar ISF pÄ att det Àven finns risker med utvecklingen.

169FörsÀkringskassan (2013c), FörsÀkringskassans riktlinjer om Intern styrning och kontroll i FörsÀkringskassan, version 4, 2013-11-29.

1709 § internrevisionsförordning (2006:1228).

171Statskontoret (2011) FÄngar FISKEN fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar, Om offentlig sektor.

146

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Det finns, enligt rapporten, en risk för otydlighet om vem som har styrningsansvaret och att likformighetsperspektivet ÄsidosÀtts med ett delegerat styrningsansvar.172

FörsÀkringskassans kvalitetsarbete

Under hösten 2011 inleddes en större översyn av FörsÀkringskassans interna kvalitetsarbete. Det fanns flera skÀl till översynen. Den tidigare kvalitetsmodellen Qben II hade exempelvis missat kvalitetsbrister som uppmÀrksammats i fördjupade studier och det fanns Àven problem med anvÀndbarheten för myndigheten genom allt för smÄ urval. Det hade lett till att enheter utförde egna kvalitetskontroller. Det uppmÀrksammades ocksÄ att den kvalitetsmodell som anvÀndes ursprungligen utformades för RFV:s tillsyn och inte för ett internt kvalitetsarbete.173 Inte minst mot bakgrund av att FörsÀkringskassan började arbeta med lean aktualiserades hur Äterföringen av uppmÀrksammade kvalitetsbrister fungerade.174

Som ett resultat av översynen beslutade FörsÀkringskassans ledning i december 2012 om att lÀgga ner den dÄvarande kvalitetsmodellen och i stÀllet initiera en förstudie i syfte att utarbeta en ny kvalitetsuppföljningsmodell.175

Förstudien pÄgick under första halvÄret 2013. UtifrÄn det dÄvarande styrnings- och kvalitetsarbetet bedömdes FörsÀkringskassan ha en vÀl fungerande styrkedja men det fanns ett antal utvecklingsomrÄden. Ett av dessa var att det saknades uppföljningar av hur vÀl nyckelkontrollerna i handlÀggningen

172ISF 2015:2 Controllerrollen i FörsÀkringskassans nya styrning.

173FörsĂ€kringskassan (2012b) Översyn av FörsĂ€kringskassans kontinuerliga kvalitetskontroll – analys och förslag.

174En central del av det som brukar benĂ€mnas lean Ă€r just att arbete med stĂ€ndiga förbĂ€ttringar ska genomsyra organisationen. Arbete med lean, eller med system- och processbaserad styrning i offentlig tjĂ€nsteproduktion, brukar beskrivas som att fokus förflyttas frĂ„n ledning och styrning till mötet med ”kunden” utifrĂ„n dennas önskemĂ„l och behov. Tanken Ă€r att en organisation i sĂ„ stor utstrĂ€ckning som möjligt ska Ă€gna sig Ă„t direkt vĂ€rdeskapande aktiviteter. Det som brukar kallas onödig efterfrĂ„gan ska minimeras. Exempel pĂ„ onödig, icke vĂ€rdeskapande, efterfrĂ„gan Ă€r nĂ€r försĂ€krade kontaktar myndigheten för att frĂ„ga om nĂ€r pengarna kommer eller om deras ansökan har kommit in. VĂ€rdet av en verksamhet bestĂ€ms utifrĂ„n ”kundens” perspektiv. Det innebĂ€r att medarbetarna behöver involveras i utvecklingsarbetet eftersom det Ă€r de som trĂ€ffar ”kunderna”.

175FörsĂ€kringskassan (2013d) Systematisk kvalitetsuppföljning för lĂ€rande och utveckling ur ett kundperspektiv – resultat av en förstudie.

147

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

fungerade. Det försvÄrade möjligheterna att identifiera sÄ kallade

”förmĂ„nsrĂ€ttsliga kvalitetsrisker”. Ett annat utvecklingsomrĂ„de som utpekades var vikten av att betrakta iakttagelser och rekommendationer frĂ„n intern och extern granskning pĂ„ ett objektivt sĂ€tt och med ett öppet förhĂ„llningssĂ€tt. Ett antal huvudsakliga slutsatser av förstudien var:

–Kvalitetsarbetet behövde anpassas till en verksamhetsstrategi som bygger pĂ„ ”lean”

–Det saknades ett enhetligt kvalitetsbegrepp

–Ett nytt, gemensamt, kvalitetsbegrepp bör ha ett kundperspektiv

–Kvalitetsuppföljning bör fokusera pĂ„ utveckling och lĂ€rande snarare Ă€n att leta fel

–Kvalitetsuppföljning bör fokusera pĂ„ avvikelser och variationer i fördelningen snarare Ă€n att undersöka enstaka punkter

–Analys och Ă„terkoppling frĂ„n kvalitetsmĂ€tningar bör utvecklas176

Arbetsgruppen som arbetade med förstudien lÀmnade ett antal förslag i anslutning till slutsatserna ovan. Bland annat föreslogs en gemensam kvalitetsdefinition som med smÀrre förÀndringar antogs av FörsÀkringskassans ledning:

”att inom ramen för en korrekt tillĂ€mpning av gĂ€llande lagstiftning möta kundens behov och övertrĂ€ffa förvĂ€ntningarna pĂ„ bemötande, kompetens och service.”177

Arbetsgruppen föreslog Àven en kvalitetsmodell i tre delar. Lokala kvalitetsuppföljningar, indikatorbaserade kvalitetsuppföljningar samt fördjupade riktade uppföljningar av framför allt rÀttslig kvalitet.

Den föreslagna modellen började genomföras under hösten 2013. I en statusrapport frÄn december 2013 presenterades de inledande erfarenheterna av modellen.

Kvalitetsmodellen utgÄr ifrÄn den framtagna gemensamma kvalitetsdefinitionen.

176FörsÀkringskassan (2013d).

177FörsÀkringskassans Ärsredovisning 2014, s. 23.

148

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Den första delen av kvalitetsmodellen, de lokala kvalitetsuppföljningarna, beskrevs som en vidareutveckling av befintliga lokala kvalitetsmodeller. Lokala kvalitetsuppföljningar skulle genomföras pÄ alla handlÀggande kontor eller enhet inom den dÄvarande organisationen som var indelad i LFC, NFC och KS178. Uppföljningarna skulle ha ett lÀrandeperspektiv. En ny, organisationsoberoende kvalitetsuppföljningsmall (dialogunderlag) utvecklades under hösten 2013.

Rent praktiskt innebÀr modellen att en specialist gÄr igenom ett antal Àrenden för respektive handlÀggare. DÀrefter genomförs en dialog mellan specialist och handlÀggare dÀr ocksÄ enhetschefen i regel deltar. Det görs inte nÄgon kvantifiering av resultaten frÄn de lokala kvalitetsuppföljningarna, dÄ det har visat sig hÀmma lÀrande och utveckling.

De delar som rör kundens behov utgick i modellens grundutförande frÄn förvaltningslagens bestÀmmelser om serviceskyldighet och skyndsamhet (4 och 7 §§) samt frÄn FörsÀkringskassans kundlöften.

Den rÀttsliga kvalitetsuppföljningen skulle göras frÀmst utifrÄn socialförsÀkringsrÀttslig lagstiftning och förvaltningslagen. De rÀttsliga kvalitetsuppföljningarna planerades till att vara omkring fyra till Ätta per Är. Antalet Àrenden i en specifik uppföljning borde enligt kvalitetsmodellen vara minst 600.

Den andra delen i kvalitetsuppföljningsmodellen Àr indikatorbaserad uppföljning. Tanken Àr att det för varje förmÄnsslag ska utvecklas ett antal kvalitetsindikatorer som Àr relevanta att följa pÄ olika nivÄer i verksamheten. För varje förmÄn ska det finnas indikatorer pÄ upplevd kvalitet, pÄ rÀttslig kvalitet och dÀr det Àr relevant pÄ politisk mÄluppfyllelse. Indikatorerna tas fram pÄ övergripande nivÄ, pÄ kontorsnivÄ och pÄ enhetsnivÄ.

I december 2013 bedömde projektgruppen för kvalitetsmodellen att de flesta av indikatorerna pÄ övergripande nivÄ skulle vara möjliga att följa frÄn och med Ärsskiftet 2013/14, med undantag av

178 Lokala FörsÀkringscenter, Nationella försÀkringscenter respektive Kundcenter och sjÀlvbetjÀning.

149

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

indikatorerna för politisk mÄluppfyllnad och för livssituationen

Ingen förmÄn just nu.179

FörsÀkringskassan skriver i sin Ärsredovisning för 2014 att problem med arbetets styrformer, organisationsförÀndringar samt komplexiteten i omrÄdet har underskattats. Det har lett till en försenad start för kvalitetsmodellen. Myndigheten rÀknar dock med att kunna införa kvalitetsmodellen i sin helhet för ett tjugotal förmÄner under 2015. Inledningsvis som testverksamhet och senare i full skala. I slutet av 2014 beslutades ocksÄ om nya riktlinjer för kvalitetsutveckling.180

FörsÀkringskassans hantering av kundsynpunkter

FörsÀkringskassan har sÀrskilda riktlinjer för hanteringen av kundsynpunkter (Riktlinje 2013:5). Det myndigheten rÀknar som kundsynpunkter Àr sÄdana som har inkommit via FörsÀkringskassans webbplats och dess kundsynpunktsfunktion

”HjĂ€lp oss att bli bĂ€ttre/KlagomĂ„l och beröm”181 eller som har inkommit till handlĂ€ggare och registrerats under ”Registrera kundsynpunkt” pĂ„ FörsĂ€kringskassans intranĂ€t. För andra inkomna synpunkter gĂ€ller riktlinjerna (2011:17) för hantering av skrivelser.

HjÀlp oss att bli bÀttre

PÄ FörsÀkringskassans webbplats finns det en sÀrskild miljö dÀr det gÄr att lÀmna ett förbÀttringsförslag alternativt hÄlla med eller kommentera ett tidigare publicerat förslag. NÀr enskilda ska lÀmna in förslag mÄste de verifiera sin e-postadress eller sitt Facebook- konto för att sÀkerstÀlla att det finns en verklig person bakom förslaget. SÀrskilt utsedda handlÀggare inom Kundcenter ansvarar för granskning, publicering och administration av förslagen. Om

179FörsĂ€kringskassan (2013a) FörsĂ€kringskassans modell för systematisk kvalitetsuppföljning för lĂ€rande och utveckling ur kundens perspektiv – statutsrapport för pĂ„gĂ„ende genomförandeprojekt.

180FörsĂ€kringskassan (2015a) Årsredovisning för 2014 s. 26.

181För att hitta funktionen klickar man pÄ Privatpersoner/Kontakt/HjÀlp oss att bli bÀttre pÄ FörsÀkringskassans hemsida. DÀr finns tre alternativ att vÀlja pÄ: Jag har ett förbÀttringsförslag! Jag vill klaga eller ge beröm! respektive Jag har en frÄga!

150

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

det finns ett fÀrdigt svar pÄ förslaget publiceras det direkt. I övriga fall Àr mÄlet att ett första svar ska publiceras inom tvÄ arbetsdagar.

HandlÀggningen ska enligt riktlinjerna ske skyndsamt och svar ska ges inom tio arbetsdagar. Om synpunkterna handlar om ett pÄgÄende försÀkringsÀrende skickas synpunkten till ansvarig enhetschef pÄ den handlÀggande enheten.

Ansvaret för att ta tillvara förslaget ligger hos den del inom organisationen som det berör. MÄlet med funktionen Àr enligt FörsÀkringskassan att fÄ större kunskap om kundernas behov för att kunna anvÀnda det i utvecklingsarbetet.

OmhÀndertagande av synpunkter

Alla inkomna synpunkter samlas i ”Kundsynpunktsportalen”, som

Àr ett handlÀggningssystem, dÀr de fÄr ett ID-nummer. I portalen sorteras inkomna synpunkter i korgar baserat pÄ livssituationer, kanaler (KC, Servicekontor och Digitala kanaler) samt andra ansvarsomrÄden, som exempelvis fordringshantering, personinformation, SGI och GD-stab. Inom varje sÄdant ansvarsomrÄde finns en eller flera kundsynpunktssamordnare utsedda av sin organisation. Som stöd i arbetet med kundsynpunkter finns förutom riktlinjerna en manual med instruktioner för hur portalen fungerar samt beskrivningar av hur olika typer av synpunkter ska omhÀndertas. Exempel pÄ olika typer av hantering av synpunkter Àr:

–HandlĂ€ggningen ska enligt riktlinjerna ske skyndsamt och svar ska ges inom tio arbetsdagar. I Kundsynpunktsportalen finns ett

”varningssystem” som uppmĂ€rksammar samordnarna pĂ„ om en synpunkt Ă€r försenad. Uppföljning kan göras pĂ„ hur stor andel av kunderna som har fĂ„tt Ă„terkoppling inom tio dagar.

–Om synpunkterna handlar om ett pĂ„gĂ„ende försĂ€kringsĂ€rende skickas synpunkten till ansvarig enhetschef pĂ„ den handlĂ€ggande enheten via portalen, dĂ€r chefen öppnar synpunkten och bekrĂ€ftar att den Ă€r omhĂ€ndertagen och anger datum för nĂ€r kunden Ă€r kontaktad.

–Beröm av namngiven medarbetare, skickas till medarbetaren samt dennes nĂ€rmaste chef och dĂ€refter avidentifieras den.

151

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

–KlagomĂ„l pĂ„ namngiven medarbetare, skickas till nĂ€rmaste chef för omhĂ€ndertagande och sedan raderas den.

–AnmĂ€lan om misstanke om brott ska hanteras i enlighet med riktlinjer för överlĂ€mnande till kontrollutredning dĂ€r synpunkten skrivs ut och skickas till kontroll varefter den raderas.

NÀr en kundsynpunkt Àr omhÀndertagen ska samordnaren kategorisera synpunkten för att underlÀtta analys och utvÀrdering av inkomna synpunkter. Samordnaren kan ocksÄ avidentifiera en kundsynpunkt som innehÄller sÄdant som kontakt- eller personuppgifter som kan identifiera kund eller medarbetare.

Det finns ocksÄ möjlighet att radera synpunkter som av andra skÀl inte Àr lÀmpliga att publicera/spara. Det kan handla om synpunkter som innehÄller rasistiska tillmÀlen utan annat informativt innehÄll.

Stöd för kunddriven verksamhetsutveckling

NÀr en kundsynpunkt Àr fÀrdighanterad sparas den i en databas. Via lÀnk pÄ FörsÀkringskassans intranÀt Àr databasen tillgÀnglig för alla medarbetare. En söksida möjliggör avgrÀnsad sökning av kundsynpunkter. AvgrÀnsningar som kan göras Àr exempelvis datumintervall, livssituation, ersÀttning, kanal och andra ansvarsomrÄden som försÀkringstillhörighet och fordringshantering.

Kundsynpunkter gallras löpande frÄn Kundsynpunktsportalen och databasen efter tvÄ Är. I databasen finns dock Àven raderade synpunkter sparade men endast samordnare med administratörsbehörighet har tillgÄng till dem.

Enheten Kundinsikter och tjÀnstedesign har förvaltningsansvar för kundsynpunkter och sammanstÀller mÄnads- och tertialrapporter till FörsÀkringskassans ledningsgrupp. Rapporterna publiceras pÄ FörsÀkringskassans intranÀt.

152

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Inkomna synpunkter 2014

FörsÀkringskassan har sedan 2007 tertialvis sammanstÀllt de kundsynpunkter som inkommer till myndigheten. I början handlade sammanstÀllningarna mest om att redovisa antalet inkomna synpunkter, men med tiden har sammanstÀllningarna fÄtt en mer kvalitativ ansats.

År 2014 inkom det 4 332 synpunkter till kundhanteringssystemet. Enligt det system som gĂ€ller frĂ„n och med november 2014 sorteras och redovisas kundsynpunkter som kommer in under ett antal kvalitetsfaktorer. Dessa omfattar etablerade faktorer för servicekvalitet och faktorer som har identifierats som viktiga för förtroende och kundnöjdhet hos FörsĂ€kringskassan. Det görs ocksĂ„ en bedömning av om kundsynpunkterna berör nĂ„got av FörsĂ€kringskassans sĂ„ kallade kundlöften.182 DĂ€remot görs ingen systematisk redovisning av andra bakgrundsfaktorer, som kön, Ă„lder eller region.

HÀr ges nÄgra exempel pÄ den information som finns i

FörsĂ€kringskassans sammanstĂ€llning. NĂ€r det gĂ€ller gruppen ”med tillfĂ€lligt nedsatt arbetsförmĂ„ga” kom det in 781 synpunkter under

2014. LÄnga handlÀggningstider var den vanligaste orsaken till klagomÄl.

För gruppen ”som lever med funktionsnedsĂ€ttning” kom det in fĂ„ synpunkter under 2014, totalt 137 stycken. Enligt FörsĂ€kringskassan gĂ€llde synpunkterna varierande omrĂ„den.

Antalet synpunkter som gÀllde förÀldrapenning var 1 260 stycken 2014. Under Ärets sista tertial rörde flest klagomÄl webbplatsen och myndighetens service i form av appar samt funktionen för ansökan pÄ webben. KlagomÄl pÄ felaktig information var ocksÄ relativt vanligt.

Bland synpunkter som kopplas samman med bostadsbidrag lyfter FörsĂ€kringskassan att det under tredje tertialet inkommit klagomĂ„l pĂ„ dĂ„ligt bemötande i nio fall. För gruppen ”med varaktigt nedsatt arbetsförmĂ„ga” lyfter FörsĂ€kringskassan att klagomĂ„l pĂ„ brist pĂ„ information Ă€r det vanligaste Ă€mnet.183

182FörsÀkringskassan (2014b) KlagomÄl och beröm november 2014.

183FörsÀkringskassan (2014c) KlagomÄl och beröm, tertialrapport, T3 2014.

153

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

6.5.2Pensionsmyndighetens kontroll- och kvalitetsarbete

Pensionsmyndighetens kvalitetsarbete

Pensionsmyndigheten arbetar med en kvalitetsmodell som innehÄller kontinuerliga respektive riktade kvalitetskontroller.

Syftet med de kontinuerliga kvalitetskontrollerna Àr ta fram underlag till myndighetens arbete med att sÀkerstÀlla att regelverket tillÀmpas korrekt. Den kontinuerliga kvalitetskontrollen innebÀr att ett slumpmÀssigt urval av Àrenden tas fram och granskas varje mÄnad utifrÄn faststÀllda kvalitetskriterier. Granskningen görs utifrÄn kriterierna materiell respektive formell riktighet samt enkelhet. Under 2014 upphörde den kontinuerliga kvalitetskontrollen för ett antal Àrendeslag.

De riktade granskningarna innebÀr att ett specifikt omrÄde vÀljs ut och granskas. Urvalet av omrÄden sker utifrÄn riskanalyser, synpunkter frÄn pensionssparare och pensionÀrer eller frÄn resultat av den kontinuerliga granskningen. Under 2014 genomfördes tre riktade granskningar.

Utöver kontinuerlig och riktad granskning genomförs sÄ kallade utbetalningskontroller. Dessa innebÀr att det görs en rimlighetsbedömning för ett slumpmÀssigt urval av utbetalningar.184

Pensionsmyndighetens hantering av synpunkter frÄn pensionssparare

Pensionsmyndigheten definierar synpunkter som ”klagomĂ„l, förslag och beröm pĂ„ myndighetens övergripande verksamhet och service”. Under 2014 inkom 3 185 synpunkter till myndigheten, varav 3 062 var klagomĂ„l och 123 var beröm.

Mer Àn en tredjedel (1 130) av klagomÄlen 2014 handlade om förvaltningstjÀnster för premiepension (det vill sÀga företag som erbjuder tjÀnsten att sköta kundernas fondbyte inom premiepensionen). NÀr premiepensionsföretag bestÀller fondbytesblanketter Ät kunder kommer utskicket frÄn Pensionsmyndigheten, trots att det Àr företaget som har gjort

bestÀllningen.

Pensionssparare

hör

dÄ

av

sig

till

 

 

 

 

184 Pensionsmyndigheten (2015) Årsredovisning för 2014, s. 22 f.

 

 

 

154

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Pensionsmyndigheten och undrar varför de fÄr utskick som de inte har bett om. Detta problem har uppstÄtt efter att möjligheten att göra massfondbyten togs bort.

Synpunkter som gÀllde Älderspension var nÀst vanligast utifrÄn Pensionsmyndighetens indelning i verksamhetsomrÄden. 273 klagomÄl och 3 synpunkter med beröm inkom under 2014. Bland dessa var det 69 stycken synpunkter som handlade om beslutet om Älderspension och 96 synpunkter som berörde Älderspensionssystemet allmÀnt.

241 synpunkter som inkom under 2014 handlade om myndighetens webbplats eller om andra tekniska frÄgor. 61 av de 241 synpunkterna handlade om informationen pÄ

Pensionsmyndighetens webbplats och 46 handlade om ”dina sidor”.

Synpunkter pÄ orange kuvertet och pÄ kundservices service var ocksÄ relativt vanligt med omkring 135 synpunkter vardera.

Cirka tre fjÀrdedelar av synpunkterna 2014 inkom via telefon. Omkring en femtedel kom via e-post. Ett fÄtal inkom via Facebook eller Twitter.185

6.5.3Skatteverkets kontroll- och kvalitetsarbete

RÀttsavdelningen pÄ Skatteverkets huvudkontor ansvarar för att sÀkerstÀlla styrningen och utveckla stödet inom PGI. Det Àr Àven rÀttsavdelningen som genomför juridisk granskning av omrÄdet. Avdelningen ansvarar för allmÀnna rÄd och andra stÀllningstaganden i rÀttsliga frÄgor. Avdelningen genomför ocksÄ sÀrskilda utredningar om den rÀttsliga kvaliteten i PGI- bedömningen. Enligt Skatteverket har det genomförts fyra rÀttsliga kvalitetsgranskningar pÄ PGI sedan 2011.

De allra flesta klagomÄl som kommer in till Skatteverket handlar om taxeringsÀrenden. Det Àr bara nÄgot enstaka klagomÄl Ärligen som kommer till Skatteverket som gÀller PGI. DÀremot ser Skatteverket att det Àr problematiskt att det Àr otydligt för enskilda om de ska vÀnda sig till Pensionsmyndigheten eller till Skatteverket med en synpunkt som gÀller PGI.186

185Enligt uppgifter frÄn Pensionsmyndigheten.

186Enligt uppgifter frÄn Skatteverket.

155

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Summering

FörsÀkringskassans internrevision bygger pÄ en modell med integrering i verksamheten snarare Àn pÄ sjÀlvstÀndighet. Det ligger i linje med den styrfilosofi som myndigheten har för nÀrvarande, dÀr det Àr högt prioriterat att undvika motverkande styrsignaler. Det kan öka behovet av en extern granskning.

BÄde FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten arbetar med att sammanstÀlla och ta till vara synpunkter frÄn enskilda. I Pensionsmyndighetens fall ingÄr synpunkterna som kommer in som en del i kvalitetsmodellen dÄ de kan resultera i riktade granskningar.

FörsÀkringskassans modell för hantering av kundsynpunkter bygger pÄ att medarbetarna har möjlighet att ta fram uppgifter om inkomna synpunkter utifrÄn olika dimensioner. Vissa uppgifter gallras dock vilket gör att det underlag medarbetarna har tillgÄng till inte Àr heltÀckande. Det Àr ocksÄ oklart i vilken utstrÀckning kundsynpunkterna anvÀnds i kvalitetsarbetet. Det Àr den del av verksamheten som berörs av en synpunkt som ansvarar för att besvara den. Myndigheten Àr mÄn om att hÄlla korta svarstider till de som lÀmnar synpunkter. Men det finns ingen information i myndighetens riktlinjer om hur Äterkopplingen till enskilda ska gÄ till vad gÀller innehÄll och bemötande. Det Àr alltsÄ inte frÄgan om nÄgon systematisk fristÄende eller djupare granskning av de synpunkter som kommer in.

Varken Pensionsmyndigheten eller FörsÀkringskassan tycks göra nÄgon systematisk uppföljning av synpunkterna frÄn enskilda uppdelat pÄ generella bakgrundsfaktorer som kön eller Älder. Utredningen har ocksÄ uppfattat att vare sig FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten anvÀnder sig av de synpunkter som inkommer till ISF.

6.6Flera aktörer som granskar

Beskrivningen av den befintliga granskningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet visar att det finns flera aktörer som med utgÄngspunkt i sitt specifika uppdrag granskar socialförsÀkringsomrÄdet.

156

SOU 2015:46

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

De olika granskarna har mer eller mindre tydliga grÀnser mellan sig. I vissa fall handlar skillnaden kanske mer om vem som Àr uppdragsgivare Àn om sjÀlva innehÄllet i granskningen. Samtidigt Àr det sÄ att innehÄllet kan styras av vem som Àr uppdragsgivare. Ibland handlar det om tydligt avgrÀnsade tillsynsomrÄden, eller till och med om lagstadgad ensamrÀtt. Ett exempel pÄ detta Àr Diskrimineringsombudsmannen (DO).

Systemet med överlappande granskning Äterfinns inom flera politikomrÄden dÀr verksamheten har stor betydelse för den enskildes rÀttsÀkerhet.

6.6.1ExtraordinÀr och reguljÀr tillsyn

Den extraordinÀra tillsynen omfattar i princip hela förvaltningen. Det innebÀr att det pÄ alla statliga verksamhetsomrÄden dÀr det finns en reguljÀr tillsyn finns en överlappning mellan den extaraordinÀra och den reguljÀra tillsynen.

JO har framfört att en reguljÀr tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet skulle kunna utgöra ett komplement till JO:s verksamhet.187 JO:s verksamhet skiljer sig frÄn reguljÀr tillsyn genom att den omfattar hela förvaltningen, men ocksÄ genom att JO lyder under riksdagen. JK omfattar Àven den hela förvaltningen men lyder i likhet med den reguljÀra tillsynen under regeringen. DÀremot har JK ett begrÀnsat uppdrag att genom övergripande tillsyn frÀmst hitta systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK har Àven, till skillnad frÄn andra tillsynsmyndigheter, till uppgift att reglera skadestÄndsansprÄk som riktas mot staten.

6.6.2Flera funktioner för granskning Àr en del av modellen

I prövning av klagomÄl Àr det de enskilda som vÀljer vilken granskningsfunktion som klagomÄlet lÀmnas till. Det kan innebÀra att samma klagomÄl lÀmnas in till flera olika myndigheter eller till

187 Jfr JO, ÀmbetsberÀttelse 2010/11:JO1, s. 28 dÀr dÄvarande JO uttalade att det inte behövde uppstÄ nÄgra grÀnsdragningsproblem mellan JO:s extraordinÀra tillsyn och reguljÀr tillsyn.

157

Nuvarande tillsyn och granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet SOU 2015:46

att klagomÄl lÀmnas till en annan myndighet Àn den som Àr bÀst lÀmpad att pröva klagomÄlet.

Ibland hÀvdas det att det kan skapa oklarheter för allmÀnheten, tillsynsobjekten och för tillsynsmyndigheten om tvÄ eller flera myndigheter utövar tillsyn parallellt över samma verksamhet. Oklarheterna kan handla om vem som har ansvaret för en viss tillsyn och om att tillsynsmyndigheterna kan komma till olika slutsatser. Om tillsynsmyndigheterna kommer till olika slutsatser i samma frÄga fÄr inte tillsynsobjektet nÄgon klar vÀgledning att förhÄlla sig till. En parallell granskning kan ocksÄ leda till effektivitetsförluster i form av ökade störningar i den granskade verksamheten.

I dag finns det flera exempel pÄ tillsynsmyndigheter som har delvis överlappande tillsynsuppdrag. PÄ alla de omrÄden dÀr det finns reguljÀra tillsynsmyndigheter som har i uppdrag att tillsyna statlig verksamhet finns det ocksÄ en extraordinÀr tillsyn. De tillsynsmyndigheter som har i uppdrag att utöva tillsyn över specifika frÄgor, som diskriminering, arbetsmiljö eller datasÀkerhet har stor erfarenhet av att förhÄlla sig till annan tillsyn inom den verksamhet de tillsynar, Àven om tillsynsuppdragen Àr olika. Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna tycks i praktiken fungera relativt smidigt.

En reguljÀr tillsyn kan ha en vÀl upparbetad kompetens och erfarenhet av ett specifikt omrÄde. JO har en förvaltningsrÀttslig inriktning och kan inte vara specialiserad pÄ samma sÀtt som en reguljÀr tillsynsmyndighet.

Dessutom Àr det viktigt att peka pÄ att utgÄngspunkten för direktiven till denna utredning bland annat Àr att JO har upplevt det som problematiskt att det periodvis varit en omfattande volym med klagomÄl som gÀller socialförsÀkringsomrÄdet som har inkommit till JO. Utredningens uppfattning Àr att anmÀlningarna till JO över Ären har varierat och att det inte finns nÄgra indikationer pÄ att denna variation skulle upphöra.

158

7Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

7.1Inledning

Det hÀr kapitlet handlar om behovet av tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet.

PÄ en rad offentliga verksamhetsomrÄden har det bedömts finnas ett behov av en bred tillsyn med möjlighet för enskilda att lÀmna klagomÄl pÄ verksamheten. Det gÀller exempelvis inom en rad omrÄden sÄsom skola, socialtjÀnst, pÄ högskole- och pÄ arbetsmarknadsomrÄdet med flera. Syftet Àr att garantera enskildas rÀttssÀkerhet och samtidigt vara en funktion för medborgerlig insyn i verksamheterna. I det hÀr avsnittet behandlas ett antal faktorer som har betydelse för behovet av tillsyn kopplat till socialförsÀkringsomrÄdet specifikt.

UtgÄngspunkten för den tillsynsdefinition utredningen anvÀnder Àr att tillsynen i första hand Àr medborgarnas funktion för ansvarsutkrÀvande och insyn. DÀrutöver fyller tillsynen Àven andra viktiga behov som ocksÄ hÀnger samman med ansvarsutkrÀvande och insyn. Det handlar om att tillsynen utgör ett underlag för regering och riksdag Men inte minst viktigt Àr att tillsynen ocksÄ syftar till att förebygga framtida fel.

I kapitel 4 redovisas argument som man frÄn forskningens sida fört fram vad gÀller för- och nackdelar med utvÀrdering, granskning och i viss mÄn tillsyn. I kapitel 5 drar utredningen slutsatsen att behovet av tillsyn avgörs av medborgarnas behov, verksamhetens art och regeringens behov av underlag för styrning.

UtifrÄn dessa resonemang tar det hÀr kapitlet sikte pÄ de olika skÀl för tillsyn som utredningen har identifierat utifrÄn frÀmst medborgarnas behov och verksamhetens art.

159

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Utredningen menar att de fyra syften med tillsyn generellt, som redovisas i kapitel 4, Àven fullt ut Àr relevanta för socialförsÀkringen. Det handlar om att (1) göra det möjligt för medborgarna att utkrÀva ansvar frÄn politiker och förvaltning, (2) att förebygga felaktigheter i förvaltningen, att (3) ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och om att (4) vara en funktion för allmÀnhetens insyn i verksamheterna.

DĂ€rutöver finns för olika samhĂ€llssektorer mer specifika skĂ€l för tillsyn över just deras verksamheter. Vad gĂ€ller socialförsĂ€kringen har dessa behov analyserats av tvĂ„ tidigare utredningar, SOU 2003:63 respektive SOU 2008:10. Enligt utredningen Ă€r de skĂ€l som dĂ€r förs fram i stor utstrĂ€ckning fortfarande giltiga. De skĂ€l som förs fram har ocksĂ„ olika grad av relevans beroende pĂ„ om tillsynen handlar om enskilda individers rĂ€ttigheter – det vill sĂ€ga klagomĂ„lshantering- eller om det handlar om tillsyn av mer generell art. De olika skĂ€len för tillsyn som har förts fram av tidigare utredningar redovisas i avsnitt 7.1.1 nedan.

I avsnitten 7.2─7.6 analyseras ett antal olika faktorer som utredningen bedömer Ă€r relevanta för att bedöma behovet av tillsyn inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det. I avsnitt 7.7 undersöks om den nuvarande tillsynen Ă€r tillrĂ€cklig och om behovet av tillsyn kan fyllas genom att bygga ut de befintliga granskningsfunktionerna. Kapitlet avslutas med en summering av de olika argument för att det finns ett utökat tillsynsbehov pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det som utredningen har identifierat.

7.1.1Tidigare tankar om socialförsÀkringens behov av tillsyn

Historiskt har det under en lÄng tid funnits en reguljÀr tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet. I denna tillsyn ingick bÄde generell tillsyn och klagomÄlshantering, se avsnitt 6.1.1. I samband med enmyndighetsreformen av FörsÀkringskassan och vid bildandet av ISF utreddes frÄgan om behovet av tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet av tvÄ olika utredningar, SOU 2003:63 respektive SOU 2008:10. Dock omfattade inte nÄgon av utredningarnas direktiv hanteringen av klagomÄl frÄn allmÀnheten.

160

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2003:63 ─ Ansa

Den sĂ„ kallade Ansa-utredningen gjorde en avvĂ€gning mellan tillsyn och insyn. En utgĂ„ngspunkt för förstatligandet av försĂ€kringskassorna var, enligt Ansa-utredningen, att insyn frĂ€mst skulle Ă„stadkommas genom en ny förtroendemannaorganisation pĂ„ bĂ„de lokal och regional nivĂ„, se avsnitt 6.1.3. Denna skulle fungera som allmĂ€nhetens â€Ă¶gon och öron” in i myndigheten.188 Mot bakgrund av den föreslagna förtroendemannaorganisationen fann utredningen att det inte fanns ett behov av att inrĂ€tta ett sĂ€rskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över den nya myndigheten.189 Utredningen resonerade dock frĂ€mst kring generell tillsyn och inte tillsyn i form av hantering av enskildas klagomĂ„l.

Ingen av de funktioner för insyn och medborgerlig delaktighet som inrÀttades i samband med enmyndighetsreformen kom dock att fungera som avsett. Av det skÀlet avvecklades försÀkringsdelegationerna i januari 2007. SocialförsÀkringsnÀmnderna lades ner i januari 2008 i samband med en omfattande omorganisation, se avsnitt 6.1.3.

I dag styrs FörsÀkringskassan av en generaldirektör. FörsÀkringskassan har ett insynsrÄd och en internrevision. I och med detta finns ingen styrelse med fullt ansvar, som det var tÀnkt frÄn början och heller ingen förtroendemannaorganisation i form av försÀkringsdelegationer eller socialförsÀkringsnÀmnder.

SOU 2008:10 – 21+1=>2

I utredningen som föregick bildandet av ISF framfördes sex huvudsakliga skÀl till att det fanns ett behov av en systematisk och löpande granskning av socialförsÀkringen. I utredningens direktiv angavs att tillsynen skulle handla om generell tillsyn och inte om enskilda försÀkrades klagomÄl. De skÀl för tillsyn som utredningen förde fram var:

188SOU 2003:63 21+1-1 En sammanhÄllen administration av socialförsÀkringen, s. 75 ff. och

92ff.

189SOU 2003:106 FörsÀkringskassan - Den nya myndigheten, s. 65 ff.

161

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

1.SocialförsÀkringen hade problem med kvalitet och likabedömning. Regeringen hade 2008 uttalat att rÀttssÀkerheten och enhetligheten i handlÀggningen behövde stÀrkas.

2.FörsÀkringskassans kontrollsystem upptÀckte bara en liten del av de felaktiga utbetalningarna.

3.Omfattningen av socialförsÀkringen, bÄde i pengar och i betydelse för medborgarna.

4.En extern granskning betraktades som viktig för att stÀrka tilltron till socialförsÀkringen och dess administration.

5.FörsÀkringskassans omstÀllningsprocess skapade behov av en extern granskning som bidrog till rÀttssÀkerhet och effektivitet.

6.Det saknades en aktör som följde upp samverkansinsatser.190

Utredningen bedömer att alla dessa skĂ€l i princip fortfarande har relevans dĂ„ det gĂ€ller behovet av tillsyn. Även om den omstĂ€llningsprocess som den tidigare utredningen hĂ€nvisar till Ă€r avslutad Ă€r det rimligt att tro att förĂ€ndringar av sĂ„vĂ€l organisation som styrformer kommer att fortgĂ„. Trots att förĂ€ndringarna syftar till att utveckla och effektivisera verksamheten uppstĂ„r samtidigt risker nĂ€r stora verksamheter som FörsĂ€kringskassan gör omstĂ€llningar.

7.2Förtroende och legitimitet

FrÄgan om medborgarnas och de försÀkrades förtroende Àr en central frÄga inom socialförsÀkringsomrÄdet. För att en verksamhet ska vara legitim behöver medborgarna kÀnna förtroende för en verksamhet bÄde i formell och i materiell mening, se avsnitt 4.6.2. Att pÄ olika sÀtt skapa system sÄ att förtroendet, och dÀrmed legitimiteten för verksamheten, ökar betraktar utredningen som centralt. Det handlar sÄvÀl om att enskilda ska ges möjlighet att framföra klagomÄl som att myndigheten granskas av utanförstÄende granskare.

190 SOU 2008:10 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsÀkringen, s. 31 f.

162

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

FrÄgan om förtroendet för en verksamhet gÄr sjÀlvfallet inte att lösa enbart med hjÀlp av tillsyn. DÀremot utgör förtroendefrÄgan en viktig grund för att bedöma behovet av tillsyn. Av utredningsdirektiven framgÄr det hur regeringen sÄg pÄ sambandet mellan tillsyn och förtroendet för verksamheten:

”En förutsĂ€ttning för medborgarnas förtroende för socialförsĂ€kringen Ă€r att administrationen av försĂ€kringen bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter och i övrigt utförs pĂ„ ett korrekt och konsekvent sĂ€tt. Det Ă€r dĂ€rför viktigt att socialförsĂ€kringen och de myndigheter som handlĂ€gger den kan bli föremĂ„l för tillsyn och kvalificerad granskning.”191

Enligt utredningens uppfattning handlar frÄgan om förtroende bÄde om allmÀnhetens förtroende för systemet som helhet och om den enskildes förtroende för en rÀttssÀker hantering i sitt specifika fall.

7.2.1Förtroendet Àr en del av uppdraget

I FörsĂ€kringskassans regleringsbrev har det sedan myndigheten bildades funnits formuleringar om att myndigheten ska arbeta med tilltron till socialförsĂ€kringen. Detsamma gĂ€llde för övrigt Ă€ven RiksförsĂ€kringsverket (RFV) som fram till att myndigheten uppgick i den nya FörsĂ€kringskassan hade som övergripande mĂ„l ”att administrera socialförsĂ€kringen rĂ€ttssĂ€kert och effektivt samt lika för kvinnor och mĂ€n, sĂ„ att tilltron till den bevaras och stĂ€rks.”192

Under 2008 genomförde FörsÀkringskassan en omfattande omorganisering. Samtidigt med detta sjönk sjuktalen och myndighetens anslag minskades. Under senare delen av 2008 framkom det att FörsÀkringskassan befann sig i ett kritiskt ekonomiskt lÀge och att det saknades 900 miljoner kronor jÀmfört med anslaget för 2009. Av de begÀrda 950 miljonerna beviljade regeringen 600 miljoner kronor i tillÀggsbudgeten pÄ vÄren 2009 och ytterligare 350 miljoner kronor i september samma Är. Det

191Dir. 2013:58.

192RFV:s regleringsbrev 2004.

163

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

osÀkra ekonomiska lÀget pÄverkade myndighetens arbete, bland annat genom ett anstÀllningsstopp frÄn december 2008.

Problemen innebar att myndigheten under en period inte klarade att leva upp till de grundlÀggande förvaltningsrÀttsliga kraven. Det handlade bland annat om lÄnga handlÀggningstider, vÀxande Àrendebalanser och stora svÄrigheter för enskilda att komma i kontakt med myndigheten. I samband med detta steg antalet JO-anmÀlningar som gÀllde FörsÀkringskassan dramatiskt.

I 2005–2008 Ă„rs regleringsbrev hade FörsĂ€kringskassan som övergripande mĂ„l att se till att tilltron till socialförsĂ€kringen och dess administration skulle vara hög. I 2009 Ă„rs regleringsbrev nĂ€mns tilltro enbart i samband med felaktiga utbetalningar och att rĂ€tt person fĂ„r rĂ€tt ersĂ€ttning i tid Ă€r en förutsĂ€ttning för mĂ€nniskors tilltro. Men i 2010 Ă„rs regleringsbrev införs tilltron till socialförsĂ€kringen Ă„terigen i de inledande meningarna om myndighetens verksamhet. De följande Ă„ren omformuleras mĂ„lparagrafen nĂ„got men innebörden Ă€r liknande. Myndigheten har som överordnat mĂ„l att arbeta med medborgarnas förtroende för socialförsĂ€kringen.193

Även i FörsĂ€kringskassans regleringsbrev för 2015 finns en mĂ„lparagraf som uttrycker att förtroendet för bĂ„de myndigheten och socialförsĂ€kringen Ă€r prioriterat. Förtroendet ska uppnĂ„s genom en korrekt tillĂ€mpning av regelverket och att rĂ€tt person fĂ„r rĂ€tt ersĂ€ttning i tid.194

I ISF:s regleringsbrev Ă„ren 2012–2014 innehöll mĂ„lparagrafen en formulering om att Ă€ven ISF skulle bidra till medborgarnas tilltro till socialförsĂ€kringen. MĂ„lparagrafen för ISF Ă€r dock omformulerad i 2015 Ă„rs regleringsbrev och innehĂ„ller inte lĂ€ngre nĂ„got explicit om tilltron till socialförsĂ€kringen.195

I budgetpropositionen för 2015 menade regeringen att fokuseringen pÄ förtroende behöver balanseras av en korrekt tillÀmpning av försÀkringen, en effektiv och rÀttsÀker administration samt att en omfattande och effektiv kontrollverksamhet prioriteras.196

193FörsĂ€kringskassans regleringsbrev för Ă„ren 2005–2014.

194FörsÀkringskassans regleringsbrev för 2015.

195ISF:s regleringsbrev för Ă„ren 2012–2015.

196Prop. 2014/15:01 UO 10 s. 24.

164

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

7.2.2FörtroendemÀtningar pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Det finns ett stort antal studier av förtroendet för socialförsÀkringens olika delar. Inte minst pÄgÄr ett omfattande myndighetsinternt arbete med att följa och analysera förtroendet för myndigheternas verksamhet. HÀr Äterges kort resultaten frÄn nÄgra av de undersökningar som genomförts.

Förtroendet för socialförsÀkringen

Hur förtroendet för socialförsÀkringens olika delar har utvecklats sedan 1980-talet behandlas i en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsÀkringsutredningen (SOU 2015:21).197

Mellan Ären 2002 och 2010 sjönk förtroendet för socialförsÀkringen. FörÀndringen gÀllde genomgÄende men var extra tydlig för vissa grupper. Störst skillnader nÀr det gÀllde tilliten till att socialförsÀkringen upprÀtthöll en hygglig levnadsstandard för de sjuka var det nÀr klassdimensionen analyserades. Arbetare hade en lÀgre tillit Àn tjÀnstemÀn. I tidigare mÀtningar, av bland annat SOM-institutet, hade arbetare tvÀrtom ett högre förtroende.

Motsvarande förĂ€ndring har Ă€ven skett nĂ€r det gĂ€ller tilliten till den allmĂ€nna pensionen. Över hĂ€lften av samtliga tillfrĂ„gade trodde inte att den offentliga pensionen garanterade en hygglig levnadsstandard. Över tid har Ă„ldersfaktorn ocksĂ„ förĂ€ndrats markant och vid undersökningen 2010 var det de som sjĂ€lva var pensionĂ€rer som hade lĂ€gst tillit till att pensionssystemet gav en acceptabel levnadsstandard. I mitten av 1990-talet var det unga som hade lĂ€gst tilltro till de framtida pensionerna.

De som sjÀlva var sjuka, arbetslösa eller förtidspensionerade hade en lÀgre tilltro till att socialförsÀkringarna levererade ett gott skydd till dem sjÀlva eller till mÀnniskor i allmÀnhet jÀmfört med dem som inte tillhörde nÄgon sÄ kallad marginalgrupp.

MisstĂ€nksamheten mot att socialförsĂ€kringarna missbrukas har minskat över tid. År 2010 var det fĂ€rre Ă€n nĂ„gonsin som trodde att det var mĂ„nga som sjukskriver sig utan att vara sjuka.198 I en studie

197Svallfors (2011) Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn pÄ socialförsÀkringarna,

Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsÀkringsutredningen (SOU 2015:21).

198Ibid.

165

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

som FörsÀkringskassan gjort tillsammans med SIFO under Ären 2009, 2010 och 2013 tyder resultaten dock pÄ att andelen som anser att fusk Àr vanligt/förekommer ökar igen. Framför allt tror fler att det fuskas med assistansersÀttning.

I en annan studie framkommer liknande resultat. Under tre mÀttillfÀllen, 2004, 2008 och 2012 har andelen som Àr missnöjda med sjukförsÀkringen ökat. Förtroendet för pensionssystemet sjönk ocksÄ kraftigt mellan 2008 och 2012.

Ett annat resultat i studien Àr att det Àr mÄnga som sÀger sig inte ha nÄgon uppfattning. Forskarna drar slutsatsen att det kan hÀnga samman med att de som svarar inte kÀnner till hur systemen fungerar. Det tycks ocksÄ finnas en ideologisk dimension. Missnöjet med systemen har ökat kraftigt bland dem som anser sig stÄ till vÀnster ideologiskt.199

Förtroendet för FörsÀkringskassan

SOM-institutet undersöker regelbundet allmĂ€nhetens förtroende för ett antal olika samhĂ€llsinstitutioner, dĂ€ribland FörsĂ€kringskassan. I undersökningen ombeds de tillfrĂ„gade att bedöma sitt förtroende för hur de olika myndigheterna sköter sitt arbete. Figur 7.1 visar utvecklingen av förtroendet för FörsĂ€kringskassan under perioden 1999-2013 uttryckt i andelen som Ă€r positiva respektive negativa till myndighetens arbete. År 2010 uppmĂ€ttes en rekordlĂ„g nivĂ„ pĂ„ förtroendet. Mellan 2010 och 2012 förstĂ€rktes förtroendet men mellan 2012 och 2013 skedde Ă„terigen en tillbakagĂ„ng.

199 Oskarsson (2013) Kampen om socialförsÀkringarna, i 43 kapitel om politik, medier och samhÀlle: SOM-undersökningen 2012, Weibull, Oscarsson och Bergström (red), s. 99 f.

166

SOU 2015:46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KÀlla: FörsÀkringskassan (2014) SocialförsÀkringsrapport 2014:9.

Den grupp som Àr allra mest negativ Àr den som med

FörsĂ€kringskassans terminologi befinner sig i livssituationen ”utan behov av ersĂ€ttning”. Det Ă€r en stor och heterogen grupp som bestĂ„r av dels alla de som verkligen inte har nĂ„got behov av ersĂ€ttning och dels de som har blivit utförsĂ€krade eller saknar SGI. Att gruppen Ă€r sĂ„ heterogen pĂ„verkar antagligen resultatet. HĂ€r befinner sig de som anser sig ha behov av ersĂ€ttning, men inte fĂ„tt nĂ„gon. Men ocksĂ„ de som inte har varit i kontakt med FörsĂ€kringskassan och dĂ€rmed inte grundar sin uppfattning om myndigheten pĂ„ egna erfarenheter.

FrÄgan om förtroendet för myndighetens arbete har under de senaste Ären genomsyrat mycket av de förÀndringar som genomförts. PÄ myndigheten bedrivs ocksÄ uppföljnings- och analysarbete i syfte att följa hur förtroendet utvecklas. Bland annat undersöks hur uppfattningarna om myndighetens arbete skiljer sig mellan olika sÄ kallade kundsegment. Dessa kundsegment har sedan vidareutvecklats och utgjort underlag till myndighetens nuvarande organisationsmodell baserad pÄ livssituationer.200

200 FörsÀkringskassan (2014a) Det komplexa förtroendet. En forsknings- och analysöversikt om förtroendet för FörsÀkringskassan och socialförsÀkringen under 2000-talet.

SocialförsÀkringsrapport 2014:9.

167

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Förtroendet för Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten har endast varit med i SOM-institutets undersökning en gÄng, 2011. Andelen som ansÄg att Pensionsmyndigheten gjorde ett ganska eller mycket bra arbete var 20 procent och 9 procent ansÄg att det var ganska eller mycket dÄligt. Endast 2 procent svarade 2011 att Pensionsmyndigheten gjorde ett mycket dÄligt arbete.201

Förtroendet för Skatteverket

Skatteverket Àr den myndighet som enligt SOM-institutets undersökning fÄr störst förtroende bland samtliga ingÄende myndigheter. Endast fyra procent av de svarande ansÄg att Skatteverket gjorde ett ganska eller mycket dÄligt arbete. En procent av dessa svarade att myndigheten gjorde ett mycket dÄligt arbete.202

7.2.3SjÀlvstÀndighet i tillsynen ger ökat förtroende

2006 Ă„rs FörvaltningskommittĂ© menade att det var avgörande med en oberoende tillsyn i termer av att det inte skulle kunna uppstĂ„ nĂ„gra misstankar om rollkonflikter.203 Även PolisorganisationskommittĂ©n har betonat sjĂ€lvstĂ€ndighetens betydelse för att skapa trovĂ€rdighet och förtroende för den utförda tillsynen.204

Åklagarmyndigheten utredde 2010 frĂ„gan om myndigheten kunde utöva tillsyn (utifrĂ„n Tillsynsutredningens och regeringsskrivelsens innebörd av tillsyn) inom den egna myndigheten. FrĂ„gan om betydelsen av sjĂ€lvstĂ€ndighet behandlades relativt utförligt. Åklagarmyndigheten menar att det allmĂ€nt gĂ„r att anta att ju lĂ€ngre bort tillsynsorganet Ă€r frĂ„n tillsynsobjektet organisatoriskt sett, desto högre blir allmĂ€nhetens förtroende för

201Holmberg och Tryggvason (2014) Svenska folkets bedömning av offentliga myndigheters verksamheter, SOM-rapport 2014:11.

202Ibid.

203SOU 2008:118 Styra och stĂ€lla – Förslag till en effektivare statsförvaltning. SlutbetĂ€nkande frĂ„n 2006 Ă„rs förvaltningskommittĂ©, s. 154.

204SOU 2013:42 Tillsyn över polisen, s. l28 f.

168

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

tillsynen. I utredningen betonas ocksÄ betydelsen av att hÄlla isÀr tillsynens rÀttsliga granskning och den interna styrningen och kontrollen.205

Enligt Handikappförbunden (HSO) gÄr det inte att garantera varje medborgares rÀtt till en god och rÀttssÀker behandling bara genom kvalitetssÀkring inom en enskild myndighet.206 Man menar att det behövs en extern tillsyn.

Ett argument för en sjÀlvstÀndig tillsyn Àr att det riskerar att skapa misstro hos allmÀnheten och hos dem som blivit felaktigt behandlade nÀr fel och misstag ska bedömas av den handlÀggande tillika granskade myndighetens egen personal.

MaktförhÄllandet Àr alltid ojÀmnt mellan den som söker hjÀlp och den som har möjlighet att bevilja eller avslÄ en begÀran. Detta beroendeförhÄllande kan innebÀra att den försÀkrade inte vill vÀnda sig direkt till myndigheten med klagomÄl eftersom han eller hon inte vill framstÄ som besvÀrlig. Det kan ocksÄ finnas en rÀdsla för att hamna i konflikt med sin handlÀggare.

7.3Bemötande och ingrepp i mÀnniskors liv

NÀr ett omrÄde kÀnnetecknas av betydande ingrepp i mÀnniskors liv ökar det behovet av insyn och granskning för att medborgare och brukare ska ha förtroende för verksamheten.

Det gÀller sÀrskilt inom omrÄden som socialförsÀkringen dÀr besluten ofta fÄr stora konsekvenser för den försÀkrade. MÄnga gÄnger handlar det ocksÄ om enskilda som inte har möjlighet och förutsÀttningar att sjÀlva driva sin sak. Detsamma gÀller nÀr det förekommer etiska frÄgestÀllningar och dÀr exempelvis en handlÀggares bemötande kan uppfattas som krÀnkande eller allt för nÀrgÄnget. FrÄgor om etik och förhÄllningssÀtt Àr dÀrför sÀrskilt relevant för socialförsÀkringsomrÄdet.

I en underlagsrapport till den parlamentariska social- försÀkringsutredningen beskriver HSO att mÀnniskor upplever sig

205 Åklagarmyndigheten (2010) Åklagarmyndighetens rĂ€ttsliga tillsyn. Rapport av Åklagarmyndighetens tillsynsutredning s. 61 f.

206Handikappförbunden (2011) En socialförsÀkring för alla. Handikappförbundens förslag till en hÄllbar socialförsÀkring, Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsÀkringsutredningen (SOU 2015:21).

169

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

bli dÄligt bemötta och stÀndigt ifrÄgasatta i kontakter med FörsÀkringskassan.207

I en skrivelse till utredningen beskriver Hörselskadades Riksförbund (HRF) att de kontaktas av medlemmar som har fĂ„tt ett dĂ„ligt bemötande av FörsĂ€kringskassan. Även om HRF inte vill dra nĂ„gra slutsatser om omfattningen pĂ„ problemet med att deras medlemmar inte fĂ„r ett korrekt bemötande menar förbundet att det Ă€r ett tillrĂ€ckligt stort problem för att förbundet ska föresprĂ„ka att det inrĂ€ttas ett oberoende tillsynsorgan.208

I en rapport frÄn ISF redovisas en studie av hur sjukskrivna och personer med indragen sjukpenningen har upplevt FörsÀkringskassans bemötande. NÀrmare nio av tio av de sjukskrivna svarade i en enkÀt att de fÄtt ett positivt bemötande frÄn FörsÀkringskassan. Men samtidigt svarade var femte att de fÄtt ett negativt bemötande. Det förklaras av att de flesta som hade fÄtt ett negativt bemötande ocksÄ hade fÄtt ett positivt bemötande. 74 procent hade fÄtt ett enbart positivt bemötande medan 7 procent svarade att de upplevt ett enbart negativt bemötande.

Bland dem som hade fÄtt ersÀttningen indragen var det 42 procent som svarade att de fÄtt ett enbart negativt bemötande. NÀstan sex av tio svarade dessutom att de inte förstÄtt skÀlen till beslutet om indragen ersÀttning.

De vanligaste typerna av negativt bemötande som angavs var handlĂ€ggarnas nonchalanta eller respektlösa behandling, deras tvivel pĂ„ uppgifter om besvĂ€r eller annat och deras tvivel pĂ„ arbetsmoral eller arbetsförmĂ„ga hos den försĂ€krade. Att handlĂ€ggaren varit arg, stressad, stĂ€llt för höga krav eller avvisat förslag var ocksĂ„ relativt vanligt bland dem som upplevt att de fĂ„tt ett negativt bemötande. Fem procent av dem som svarat att de blivit negativt bemötta uppgav att de blivit hotade. Även fysiskt vĂ„ld uppgavs förekomma.209

207Handikappförbunden (2011).

208Hörselskadades riksförbund (2014) Tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Skrivelse till Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet (S2013:10) Dnr 14-0470/MRE.

209ISF 2014:9 Sjukskrivna personers upplevelser av bemötande frÄn FörsÀkringskassan och hÀlso- och sjukvÄrden, s. 45 f.

170

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

7.4Tillsyn som en del av insynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Tidigare har fokus varit enskilda försÀkrades rÀttssÀkerhet och förtroendet för att rÀttssÀkerheten upprÀtthÄlls. Samtidigt fyller tillsynen en funktion i form av medborgerlig insyn. I kapitel 4 beskrivs att ett av syftena med tillsyn Àr att ge medborgarna möjlighet till ansvarsutkrÀvande frÄn politiker och förvaltning. Grunden för detta ansvarsutkrÀvande Àr att det finns möjligheter till insyn i verksamheterna.

Den mest grundlÀggande funktionen för insyn i offentlig verksamhet Àr offentlighetsprincipen. Den gör att folkvalda, medier och allmÀnhet som grundregel har möjlighet att fÄ information om myndigheternas arbete.

Men nÀr det gÀller socialförsÀkringen, som i stora delar handlar om enskilda individÀrenden, Àr möjligheterna att informera sig om handlÀggningen av enskilda individÀrenden genom att begÀra ut allmÀnna handlingar begrÀnsade. Sekretessen vÀger tyngre Àn offentlighetsprincipen nÀr det exempelvis handlar om hÀlsouppgifter. Det gör att det pÄ socialförsÀkringsomrÄdet finns ett begrÀnsat utrymme för insyn utifrÄn offentlighetsprincipen.

Det innebÀr att intresseorganisationer eller andra som Àr intresserade av att studera och analysera hur socialförsÀkringen fungerar utifrÄn enskildas behov har starkt begrÀnsade möjligheter att göra det.

En vÀl utvecklad tillsyn, med mandat att utöva granskning utifrÄn olika aspekter och utgÄngspunkter, kan fylla en funktion för allmÀnhetens insyn i socialförsÀkringen och dess administration. Och den insynen lÀgger en viktig grund för förtroende för att systemet fungerar som avsett.

7.5Komplicerat regelverk

SocialförsÀkringens regelverk Àr i stora delar komplicerat och hÀnger ocksÄ nÀra samman med sÄvÀl arbetsmarknadsomrÄdet som med sjukvÄrd och socialtjÀnst. Komplexiteten bestÄr dessutom bÄde av ett tekniskt regelverk och av ett regelverk med omfattande bedömningsutrymme för handlÀggare i enskilda Àrenden.

171

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Med ett tekniskt komplicerat regelverk ökar riskerna för misstag och felaktigheter i sÄvÀl uppgiftslÀmnande som handlÀggning. Det ökar i sin tur behovet av kontroller som sÀkerstÀller att den enskilda individen fÄr en korrekt och rÀttssÀker hantering, i jÀmförelse med ett enkelt regelverk. En extern kontroll mÄste i detta avseende anses ha sÀrskilda fördelar.

Det Àr inte sÀkert att den försÀkrade förstÄr att det har blivit fel. Det skapar ett sÀrskilt behov av en generell tillsyn som kan fÄnga upp problem i tillÀmpningen av komplexa regelverk som inte annars skulle uppmÀrksammas. Men det Àr ocksÄ sÄ att dÄ regelverket Àr komplicerat kan det finnas ett sÀrskilt utrymme och ett tydligt behov av att kunna sÄvÀl överklaga ett beslut som att, om beslutet inte Àr överklagningsbart, kunna lÀmna in ett klagomÄl.

Komplexiteten i den verksamhet som granskas har ocksÄ betydelse för vem som bör utföra tillsynen. NÀr det gÀller socialförsÀkringen finns det pÄ grund av det komplicerade regelverket ett sÀrskilt behov av en tillsyn med hög grad av specialistkompetens.

Problemen med regelverkets komplexitet Àr större nÀr det gÀller FörsÀkringskassans verksamhet jÀmfört med Pensionsmyndighetens respektive Skatteverkets verksamhet som berör PGI. Pensionsmyndigheten handlÀgger inte nÄgra förmÄner som krÀver svÄra bedömningar vilket exempelvis sjukersÀttningen och assistansersÀttningen har inslag av. BostadstillÀgg till pensionÀrer Àr en förmÄn som kan vara komplicerad att berÀkna pÄ grund av omfattande regelverk, men inte heller det innehÄller nÄgra bedömningsmoment.

7.5.1Ett regelverk med mycket bedömningar

Det Àr framför allt tvÄ aspekter som i ett tillsynsperspektiv Àr relevant att ta hÀnsyn till nÀr det finns ett stort bedömningsutrymme i tillÀmpningen av ett regelverk. För det första att det för sÄdana omrÄden finns en ökad risk för bristande likformighet i tillÀmpningen jÀmfört med ett omrÄde dÀr bedömningsutrymmet Àr litet. Och för det andra att det skapar otydlighet om var grÀnsen mellan regelverket och tillÀmpningen av regelverket gÄr.

172

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

Genom en generell tillsyn kan de svÄrigheter som bedömningsutrymme i regelverket medför kunna granskas utifrÄn olika aspekter. Men Àven en tillsyn i form av hantering av enskildas klagomÄl som utförs av en specialiserad tillsynsmyndighet kan fÄnga upp brister i likformighet som annars inte skulle uppmÀrksammas. KlagomÄl av olika slag kan ocksÄ ge viktig information för att kunna granska eventuella brister i likformigheten.

Risk för bristande likformighet

Det finns en risk för bristande likformighet i rÀttstillÀmpningen i de delar av socialförsÀkringen som i stor utstrÀckning utgörs av bedömningar som görs i varje enskilt fall. Ett exempel pÄ omrÄde dÀr likformigheten kan brista Àr otydligheten i hur FörsÀkringskassan ska fullgöra sitt samordningsuppdrag för rehabiliteringsinsatser.

Bedömningen av de medicinska underlagen tycks vara ett annat omrĂ„de dĂ€r mĂ„nga upplever att rĂ€ttssĂ€kerheten brister. Upplevda problem med FörsĂ€kringskassans bedömning av dessa underlag Ă€r ett vanligt Ă„terkommande Ă€mne i de klagomĂ„l frĂ„n enskilda som har inkommit till ISF, se avsnitt 6.2.4. HSO har ocksĂ„ tagit upp bedömningen av de medicinska underlagen som ett problem, i synnerhet för personer med flera olika diagnoser. Även om varje diagnos för sig har en begrĂ€nsad inverkan pĂ„ en försĂ€krads arbetsförmĂ„ga, kan de i kombination ha en betydande pĂ„verkan. HSO upplever att otillrĂ€cklig sakkunskap hos handlĂ€ggare skapar en risk för bristande likformighet i bedömningarna, inte minst för dem med flera och ovanliga diagnoser.210

HRF har i en skrivelse till utredningen framfört att ett skÀl till att enskildas rÀttigheter inte tas till vara pÄ det sÀtt som nuvarande regelverk medger Àr bristande kunskap om hörselnedsÀttning. HRF bedömer att insikterna om vad hörselnedsÀttning innebÀr och vad som kan göras för att neutralisera de negativa följderna av hörselnedsÀttningen mÄnga gÄnger Àr ytterst bristfÀlliga. Förbundet beskriver att mÄnga av deras medlemmar uppfattar det som nÄgot

210 Handikappförbunden (2011) s. 51.

173

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

av ett lotteri om ersÀttning beviljas eller inte. VÄrdbidrag och handikappersÀttning tas upp som exempel pÄ förmÄner dÀr bedömningen av en och samma frÄga kan bli olika beroende pÄ vilken enhet som handlÀgger Àrendet. 211

Detta Àr exempel pÄ omrÄden som lÀmpar sig för generell tillsyn men det Àr ocksÄ omrÄden dÀr utredningen menar att det finns ett behov av en extern klagomÄlshantering.

GrÀnsen mellan regelverk och tillÀmpning Àr otydlig

Inom delar av socialförsÀkringen, liksom pÄ flera andra verksamhetsomrÄden inom offentlig sektor, Àr bedömningsutrymmet för myndigheterna stort. VÀgledningar och rutiner, som i praktiken Àr uttolkningar av den mer övergripande författningstexten, Àr dÀrför betydelsefulla. Att klaga pÄ sÄdant Àr inte samma sak som att klaga pÄ av riksdagen stiftade lagar eller av regeringen utfÀrdade förordningar. I stÀllet kan klagomÄlen handla om hur reglerna tolkas, utformas och tillÀmpas av myndigheterna. Utvecklingen av regelverket i dess tillÀmpning blir dÄ inte enbart nÄgot för riksdag, regering och domstolar. I detta perspektiv kan en tillsyn visa pÄ nÀr lagstiftningen inte fungerar som det var tÀnkt.

7.5.2Ett komplicerat regelverk medför höga krav pÄ information och service

Ett komplicerat regelverk gör att det stÀlls stora krav pÄ myndighetens kommunikation med enskilda och andra. I en studie som genomförts av ISF framgick det att nÀstan 60 procent av de som fÄtt sin sjukpenning indragen inte hade förstÄtt skÀlen till beslutet.212

Enligt 4 § förvaltningslagen svarar varje myndighet för att lÀmna upplysningar, vÀgledning, rÄd och annan hjÀlp till enskilda i frÄgor som rör myndighetens verksamhetsomrÄde. Det finns alltsÄ en serviceskyldighet gentemot enskilda enligt förvaltningslagen.

211Hörselskadades riksförbund (2014).

212ISF 2014:9 s. 63.

174

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

Det finns ett stort informationsbehov nÀr det gÀller socialförsÀkringens regelverk och hur samordningen mellan olika förmÄnsslag och mellan andra trygghetssystem fungerar.

DÄlig samordning och brist pÄ information drabbar enligt HSO sÀrskilt personer som Àr i behov av flera förmÄner parallellt eller behöver ha kontakt med flera olika myndigheter. MÄnga mÀnniskor med till exempel funktionsnedsÀttning och/eller flera diagnoser upplever att myndigheterna brister i sitt informationsansvar, bland annat nÀr det gÀller att hÀnvisa till rÀtt myndighet. Konsekvensen av detta menar HSO blir att de enskilda pÄ egen hand mÄste ta reda pÄ vilka regler som gÀller och vilken hjÀlp som finns att fÄ.213

En tillsynsmyndighet kan granska om tillsynsobjektet lever upp till de krav som stÀlls och i förlÀngningen bidra till att informationen frÄn tillsynsobjektet bÀttre uppfyller enskildas behov. Tillsynsmyndigheten skulle till exempel kunna uttala om tillsynsobjektet lÀmnar tillrÀckligt tillgÀnglig och/eller anpassad information med utgÄngspunkt i enskilda fall. Granskning av om kraven pÄ service vad gÀller att hÀnvisavisa enskilda till rÀtt instans uppfylls Àr ett annat exempel. Riksrevisionen har ocksÄ lyft fram att det finns ett behov av att utveckla informationsarbetet betrÀffande vad som pÄverkar den framtida pensionen214.

7.6Möjligheterna att fÄ sin sak prövad i domstol

I avsnitt 8.7 ges ett antal exempel pÄ omrÄden inom socialförsÀkringen som inte gÄr att överklaga till domstol. De exempel som ges Àr i princip sÄdana dÀr den försÀkrade i dag kan göra en anmÀlan till JO.

En förutsÀttning för att kunna överklaga ett beslut till domstol Àr naturligtvis att ett beslut har fattats. FrÄnvaro av ett beslut Àr dÀrför inte möjligt att överklaga. Det kan till exempel gÀlla nÀr en försÀkringshandlÀggare vÀljer att inte inhÀmta underlag eller vidta ÄtgÀrder i ett rehabiliteringsÀrende.

Dessutom handlar det ibland inte bara om sjÀlva utfallet utan ocksÄ om vÀgen fram till beslutet. Den försÀkrade ser kanske inte

213Handikappförbunden (2011) s. 63.

214Riksrevisionen 2014:17 Det allmĂ€nna pensionssystemet – en granskning av granskningen, s.

34f.

175

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

anledning att klaga pÄ beslutet eftersom han eller hon anser att det Àr korrekt. DÀremot kan den försÀkrade ha klagomÄl pÄ serviceskyldighet, bemötande och handlÀggningstider.

Slutsatsen Àr att Àven om en prövning i domstol Àr möjlig i mÄnga fall, kan inte allt prövas den vÀgen.

7.7Är nuvarande tillsyn tillrĂ€cklig?

I tidigare avsnitt har utredningen beskrivit olika faktorer pÄ socialförsÀkringsomrÄdet som pÄverkar behovet av tillsyn utifrÄn förtroende och legitimitet, bemötandefrÄgor, möjligheten till insyn, regelverkets karaktÀr och möjligheten att fÄ sin sak prövad i domstol. SammanstÀllningen visar att det finns en rad skÀl för tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Det framkommer ocksÄ att den tillsyn som finns i dag inte tillgodoser de behov utredningen anser finns.

Dagens tillsyn begrÀnsas genom ISF:s instruktion till systemtillsyn och det finns heller ingen extern funktion för klagomÄlshantering inom socialförsÀkringen, förutom Riksdagens ombudsmÀn (JO) och Justitiekanslern (JK). Den tillsyn som i dag finns inom socialförsÀkringsomrÄdet beskrivs i kapitel 6. Nedan redogörs för vilka behov en bredare tillsyn kan tillgodose och om detta behov i sÄ fall kan utföras inom ramen för de tillsynsfunktioner som redan finns i dag, det vill sÀga i huvudsak av JO eller i ISF:s systemtillsyn.

7.7.1SkÀl som talar för tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

HÀr sammanfattas de övergripande skÀlen för tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet som utredningen har identifierat liksom de skÀl för tillsyn som lÄg till grund för bildandet av ISF.

Övergripande skĂ€l för tillsyn inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det

Demokratiteoretikern ser tillsynen som en funktion för medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrÀvande. Tillsynen kan bidra

176

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

till att sÀkerstÀlla att demokratiskt fattade beslut genomförs och till att stÀrka rÀttsstÀllningen för den enskilda medborgaren.

Enligt forskningen Ă€r en fördel med tillsyn att den (i likhet med annan granskning) leder till att verksamheter kan bedrivas effektivare genom en ökad transparens. Granskningen leder till ett ökat lĂ€rande vilket innebĂ€r att förtroendet för den granskade verksamheten kan öka. Även tillsynens funktion att vĂ€rna den enskildes rĂ€ttssĂ€kerhet kan antas leda till ett ökat förtroende.

Tillsynen fyller Àven en funktion som underlag för styrning och informationsbÀrare i relation till politiker och Regeringskansliets tjÀnstemÀn.

Utredningen menar att dessa övergripande skÀl för tillsyn motiverar att ett omrÄde av socialförsÀkringens betydelse och omfattning bör ha en reguljÀr tillsyn.

SkÀlen till att ISF bildades Àr giltiga fortfarande

NÀr det gÀller de skÀl för tillsyn som Àr specifika för socialförsÀkringsomrÄdet anser utredningen, som redan nÀmnts, att de skÀl som motiverade bildandet av ISF fortfarande Àr giltiga för sÄvÀl att ISF:s nuvarande verksamhet behövs, som för att det behövs ytterligare tillsyn utöver denna.

Ett av skÀlen handlade om att tillsynsrelevanta frÄgor som gÀller rÀttssÀkerhet, kvalitet och likabedömning under lÄng tid har varit och sannolikt kommer att fortsÀtta att vara, framtrÀdande frÄgor inom socialförsÀkringsomrÄdet. Ett annat skÀl var att interna kontrollsystem inte har förutsÀttningar att upptÀcka alla brister. En för generös tillÀmpning i förhÄllande till lagstiftningen kan vara svÄr att upptÀcka inom socialförsÀkringen. Ett tredje skÀl var socialförsÀkringens omfattning, bÄde i pengar och i betydelse för medborgarna. Det fjÀrde skÀlet var att en extern granskning betraktades som viktig för att stÀrka tilltron till socialförsÀkringen och dess administration. Det femte skÀlet berörde FörsÀkringskassans omstÀllningsprocess efter enmyndighetsreformen som skapade behov av en extern granskning som bidrog till rÀttssÀkerhet och effektivitet. Det sjÀtte skÀlet var att det fanns ett sÀrskilt behov av en aktör som följde upp samverkansinsatser.

177

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

UtifrÄn de övergripande skÀl för tillsyn som beskrivs i föregÄende avsnitt, liksom med utgÄngspunkt i motiven till att ISF bildades, menar utredningen att det finns ett behov av en bred tillsyn i form av bÄde en generell tillsyn och en klagomÄlshantering pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

7.7.2Behov av generell tillsyn

Regelverkets karaktÀr med omfattande inslag av bedömningar i kombination med ett komplicerat regelverk ger ett behov av tillsyn. FrÄgor om likformighet och rÀttssÀkerhet Àr helt centrala för en vÀl fungerande socialförsÀkring. Den tillsyn som utförs av ISF i dag Àr i stor utstrÀckning inriktad pÄ att granska just dessa frÄgor. Utredningen menar dock att avgrÀnsningen till systemtillsyn i myndighetens uppdrag innebÀr att ISF begrÀnsas i sina möjligheter att utöva tillsyn. DÀrför finns det ett behov av en utvecklad generell tillsyn.

Utredningen bedömer att en generell tillsyn utan begrÀnsning till systemtillsyn kan fungera som ett vÀrdefullt stöd bÄde för de försÀkrade och för dem som tillÀmpar försÀkringen. En vÀl fungerande tillsyn kan bidra med legitimitet för tillÀmpningen och förebygga brister i rÀttssÀkerheten.

I dag saknas en specialiserad funktion för allmÀnhetens insyn i socialförsÀkringen. AllmÀnhetens möjligheter till insyn i verksamheten Àr begrÀnsade av sekretesskÀl. SocialförsÀkringen kan hÀr jÀmföras med arbetslöshetsförsÀkringen eller med andra verksamheter som av sekretesskÀl har en begrÀnsad möjlighet till insyn i verksamheten. För dessa verksamheter Àr tillsynen av sÀrskild betydelse. En generell tillsyn med möjlighet att granska enskilda Àrenden kan bidra till en ökad insyn och dÀrmed öka förutsÀttningarna för att medborgarnas förtroende för socialförsÀkringen och dess administration ska kunna öka.

Trygghetssystemen hÀnger ihop och förÀndringar i ett system kan fÄ betydande konsekvenser för ett annat. Utredningen ser det dÀrför som en poÀng att hela socialförsÀkringen, samt angrÀnsande system, granskas samlat.

VerksamhetsomrÄden dÀr det finns flera ansvariga myndigheter ökar behovet av en extern granskning som kan se till att det inte

178

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

uppstÄr glapp och olikheter i tillÀmpningen. En tanke med socialförsÀkringsbalken, nÀr den infördes, var att fÄ en enhetlighet i förvaltningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

En tillsynsmyndighet, som granskar socialförsÀkringsomrÄdet, kan undvika stuprörstÀnkande pÄ ett sÀtt som Àr svÄrt att Ästadkomma genom myndigheternas interna granskning och kvalitetsutveckling eller genom samverkan mellan myndigheter. Tillsyn kan Àven visa pÄ situationer dÀr samarbetet mellan myndigheterna inte fungerar och/eller dÀr ansvaret Àr oklart. En allt större rörlighet i Europa motiverar en utökad tillsyn som bidrar till att samordningen av de sociala trygghetssystemen fungerar vÀl och inte hindrar den fria rörligheten.

ISF:s nuvarande granskningsomrÄde Àr dÀrför enligt utredningen ÀndamÄlsenligt. Men samtidigt som systemtillsynsperspektivet ofta Àr anvÀndbart för att granska samverkan mellan myndigheten anser utredningen att enbart systemtillsyn inte Àr tillrÀckligt för att fylla tillsynsbehovet nÀr det gÀller samordning och samverkan. Det kan uppkomma situationer dÀr det Àr befogat att exempelvis följa en viss specifik verksamhet eller vissa Àrenden utan att det finns ett systemperspektiv eller ett klagomÄl frÄn enskilda att utgÄ ifrÄn.

OmrÄdets omfattning kan i sig Àven motivera ett större behov av granskning. Att lika behandlas lika Àr enklare att uppnÄ pÄ en liten Àn pÄ en stor myndighet. Och att omrÄdet omfattar en betydande del av statsbudgeten Àr ett motiv för granskning, inte minst med ett medborgarperspektiv. OmrÄdets omfattning och betydelse gör att det enligt utredningen inte Àr befogat att begrÀnsa tillsynsuppdraget till en specifik typ av tillsyn. Det bör finnas utrymme för en tillsynsmyndighet att utföra den tillsyn som den anser behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten sjÀlv ska kunna utforma sin verksamhet men ocksÄ om varsamhet med skattemedel. Tillsynen ska kunna inriktas dÀr den gör mest nytta.

7.7.3Behov av klagomÄlshantering

Behovet av tillsyn i form av hantering av enskildas klagomÄl finns enligt utredningen i de delar av socialförsÀkringens tillÀmpning som inte gÄr att överklaga. Det gÀller bland annat bemötande och

179

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

service liksom ett antal frÄgor dÀr myndighetsutövningen i sig inte innebÀr beslut. Det motsvarar de delar som stÄr under JO:s tillsyn i dag. Men utredningens slutsats Àr att det av flera skÀl behövs en specialiserad reguljÀr tillsyn i form av klagomÄlshantering utöver den tillsyn som utförs av JO i dag.

Enskilda kan i dag vÀnda sig till sÄvÀl JO som till myndigheterna inom socialförsÀkringsomrÄdet med klagomÄl. Den klagomÄlshantering som utredningen ser behov av skiljer sig dock pÄ avgörande sÀtt frÄn den interna klagomÄlshanteringen hos myndigheterna.

Den som ansöker om en socialförsÀkringsförmÄn gör det ofta för att den försÀkrade sjÀlv eller nÄgon nÀrstÄende Àr sjuk, har blivit skadad eller pÄ annat sÀtt befinner sig i en sÀrskilt utsatt position. Dessutom ska uppgifter om hÀlsa, ekonomi och andra personliga förhÄllanden redovisas till och hanteras av en myndighet. NÀr nÄgot gÄr fel och den försÀkrade inte Àr nöjd med hanteringen av Àrendet kan det finnas ett behov av att vÀnda sig till nÄgon som inte finns inuti den organisation man vill klaga pÄ.

NÀr det materiella beslutet i ett Àrende inte blir som den försÀkrade förvÀntat sig kan det finnas ett extra stort behov av att fÄ reda pÄ om utredningen har gjorts pÄ ett bra sÀtt. Det Àr sannolikt betydligt enklare att acceptera ett negativt beslut om man som försÀkrad kan kÀnna sig trygg med att hanteringen har varit korrekt jÀmfört med om man misstÀnker att slarv eller dÄlig service har pÄverkat beslutet. Utredningen menar dÀrför att en klagomÄlstillsyn kan bidra till att skapa legitimitet för socialförsÀkringen.

En annan slutsats Àr att behovet av en sjÀlvstÀndig klagomÄlsfunktion sannolikt Àr sÀrskilt stort för funktionsnedsatta och andra med behov av lÄngvariga och parallella kontakter med flera trygghetssystem. De pÄverkas i högre utstrÀckning av till exempel bristande samordning mellan olika trygghetssystem eller av dÄlig dokumentation.

Utredningen menar sÄledes att det finns flera starka skÀl som talar för att det behövs en reguljÀr klagomÄlstillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

180

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

7.7.4Kan den befintliga strukturen anvÀndas för att fylla behovet av tillsyn?

I föregÄende avsnitt redovisar utredningen flera viktiga skÀl för ytterligare tillsynsinsatser pÄ socialförsÀkringsomrÄdet, utöver de som redan finns. NÀsta steg i analysen Àr att undersöka om det behov som har identifierats kan fyllas med hjÀlp av den befintliga strukturen.

I avsnitt 5.3.3 framgÄr det att Àven om den interna granskningen kan uppvisa likheter med en sjÀlvstÀndig tillsyn, kan intern granskning inte ersÀtta den externa tillsynen. Och pÄ motsvarande sÀtt kan tillsyn inte heller ersÀtta den interna kontrollen. Det gÀller oavsett om det handlar om revision eller interna kvalitets- och kontrollsystem av olika slag.

FrÄgan Àr om det Àr möjligt att fylla behovet av ytterligare tillsyn i form av generell tillsyn och klagomÄlshantering pÄ socialförsÀkringsomrÄdet med hjÀlp av de befintliga strukturerna för tillsyn?

FörstÀrkning av den extraordinÀra tillsynen

I Polisorganisationskommitténs delbetÀnkande om tillsynen över Polisen motiverade kommittén behovet av reguljÀr tillsyn pÄ omrÄdet. Ett av de skÀl som framfördes var att den extraordinÀra tillsynen med nuvarande förutsÀttningar inte kan utföra en heltÀckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen.215 Detta resonemang Àr enligt utredningen tillÀmpligt Àven för social- försÀkringsomrÄdet.

Den extraordinÀra tillsynen spÀnner över hela förvaltningen och den har i dag stor frihet att göra prioriteringar mellan verksamhetsomrÄden. Att ge förstÀrkta resurser till den extraordinÀra tillsynen skulle dÀrför inte sÀkert leda till fördjupad tillsyn över socialförsÀkringsomrÄdet.

DÀrutöver har socialförsÀkringen ett komplicerat regelverk. Bland de klagomÄl som lÀmnas i dag till ISF finns det klagomÄl som handlar om exempelvis problem i myndighetssamverkan pÄ omrÄdet och beskrivningar av problem med tillÀmpningen av

215 SOU 2013:42 s. 122 f.

181

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

lagstiftningen som förutsÀtter att mottagaren har god kÀnnedom om regelverket.

JO har under utredningsarbetet framfört att det saknas förutsÀttningar för myndigheten att bygga upp den typ av expertkompetens som kan behövas för ett sÄ komplext omrÄde som socialförsÀkringen. Det krÀvs exempelvis goda kunskaper om hur socialförsÀkringen samverkar med andra delar av förvaltningen för att det ska gÄ att bedöma konsekvenserna av myndighetens service vad gÀller information till en försÀkrad. Det kan ocksÄ handla om att det behövs kunskap om vad en funktionsnedsÀttning innebÀr för att det ska gÄ att avgöra om tillsynsobjektet uppfyllt kraven pÄ god service till medborgarna.

JO och JK har ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv i sin tillsyn och handlÀggarna Àr generalister. JO:s tillsyn Àr dÀrmed inte inriktad pÄ socialförsÀkringen. Utredningen bedömer att en reguljÀr tillsynsmyndighet med specialiserade handlÀggare har bÀttre förutsÀttningar att ta hand om klagomÄlen. NÄgot som Àven JO har framfört till utredningen. Man kan hÀr jÀmföra med den tidigare tillsynsfunktionen hos RFV, som utfördes av en specialiserad sektorsmyndighet.

Den extraordinÀra tillsynen Àr i stort sett helt inriktad pÄ enskildas klagomÄl. Utredningen menar att det finns betydande synergier i att ha en samlad reguljÀr tillsyn som hanterar sÄvÀl enskildas klagomÄl som den generella tillsynen. Det finns sannolikt effektivitetsvinster att hÀmta i att den expertkunskap som byggs upp i respektive tillsynsgren kan sammanföras i en verksamhet.

Vidare finns det flera tillsynsmyndigheter som har ett sektorsansvar. Det gĂ€ller till exempel Inspektionen för vĂ„rd och omsorg (IVO), Skolinspektionen och UniversitetskanslersĂ€mbetet (UKÄ). Gemensamt för dessa myndigheter Ă€r att de utövar tillsyn över omrĂ„den som bĂ„de har en betydande omfattning och Ă€r centrala vĂ€lfĂ€rdsomrĂ„den. Existensen av dessa myndigheter innebĂ€r att man frĂ„n politiskt hĂ„ll markerar behovet av tillsyn i kombination med en klagomĂ„lshantering inom just de omrĂ„dena. PĂ„ samma sĂ€tt menar utredningen att socialförsĂ€kringen utgör ett sĂ„dant omrĂ„de dĂ€r enskilda, pĂ„ grund av verksamhetens betydelse och omfattning, bör kunna vĂ€nda sig till en specialiserad myndighet.

182

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

RĂ€cker ISF:s nuvarande tillsyn?

I kapitel 6 beskrivs ISF:s verksamhet och uppdrag. ISF:s instruktion Àr förhÄllandevis öppen och reglerar inte i detalj vad myndigheten ska arbeta med. Regeringen har inte heller i regleringsbrev nÀrmare reglerat verksamhetens inriktning. ISF skulle redan i dag i princip kunna initiera granskningar pÄ systemnivÄ utifrÄn inkomna klagomÄl frÄn enskilda. DÀremot kan myndigheten inte utreda och fatta beslut i ett enskilt Àrende.

ISF:s begrĂ€nsning i sitt tillsynsuppdrag att utöva systemtillsyn skapar enligt utredningen en otydlighet om vilket mandat ISF har att utöva tillsyn. Även om begreppet systemtillsyn kan tolkas pĂ„ olika sĂ€tt, begrĂ€nsar det ISF:s tillsynsmandat pĂ„ ett sĂ€tt som inte Ă€r helt Ă€ndamĂ„lsenligt.

Utredningen menar att ISF har utvecklats till en kvalificerad tillsyns- och utvÀrderingsmyndighet med en unik kompetens inom socialförsÀkringsomrÄdet. Men utredningen ser samtidigt att avgrÀnsningen till systemtillsyn i ISF:s uppdrag innebÀr en begrÀnsning för vad myndigheten kan Ästadkomma i sin tillsyn.

7.8Flera starka skÀl för en utökad tillsyn

I avsnitt 7.7 redovisas övergripande argument för att det finns ett tillsynsbehov pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det i form av sĂ„vĂ€l generell tillsyn som klagomĂ„lshantering. I avsnittet konstateras ocksĂ„ att den befintliga strukturen inte rĂ€cker för att fylla det behov av tillsyn som enligt utredningen finns. HĂ€r redovisar utredningen samlat en rad skĂ€l som talar för en utökad tillsyn, utöver den som redan finns. Även om flera av skĂ€len för utökad tillsyn kan bidra till att uppfylla flera syften har de olika skĂ€len delats in utifrĂ„n vilket av tillsynens syften, se kapitel 4, som utredningen menar att de har tydligast koppling till.

183

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Möjliggöra för medborgarna att utkrÀva ansvar frÄn politiker och förvaltning

1.En reguljÀr tillsyn kompletterar den befintliga granskningen och utvÀrderingen av socialförsÀkringsomrÄdet utifrÄn ett tydligt medborgarperspektiv.

2.Det riskerar att skapa misstro hos allmÀnheten och hos dem som anser sig ha blivit felaktigt behandlade nÀr fel och misstag ska bedömas av den handlÀggande tillika granskade myndighetens egen personal.

3.SocialförsÀkringsomrÄdets betydelse för enskilda talar för att det ska vara möjligt att vÀnda sig med klagomÄl till en sjÀlvstÀndig specialiserad tillsynsfunktion.

4.Interna system för hantering av kundsynpunkter uppfyller inte de krav pÄ sjÀlvstÀndighet och transparens som medborgarna bör kunna stÀlla pÄ ett omrÄde av socialförsÀkringsomrÄdets betydelse.

5.SocialförsÀkringsomrÄdets omfattning och betydelse för statsbudgeten talar för en reguljÀr tillsyn med ett brett mandat att granska verksamheterna.

6.Behovet av en sjÀlvstÀndig funktion för klagomÄlshantering med fokus pÄ rÀttssÀkerhet kan vara större för verksamheter som har anammat ett kundperspektiv i sin verksamhet jÀmfört med statlig verksamhet som har valt ett mer traditionellt tilltal till medborgarna.

7.Den tidigare tillsynsfunktionen hos RFV utfördes av en specialiserad sektorsmyndighet. Den ersattes av ISF som har ett mer begrÀnsat mandat.

8.En reguljÀr tillsynsfunktion dÀr enskildas klagomÄl ingÄr i tillsynen signalerar bÄde till medborgare och till förvaltning att frÄgor om bemötande, enskildas rÀttssÀkerhet och möjlighet till insyn Àr centrala och tas pÄ stort allvar.

9.Den extraordinÀra tillsynen kan inte med nuvarande förutsÀttningar utföra en heltÀckande tillsyn över en viss del av statsförvaltningen.

184

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

10.En reguljÀr tillsynsmyndighet kan gÄ djupare Àn den extra- ordinÀra tillsynen i frÄgor som Àr aktuella inom social- försÀkringsomrÄdet. I dag görs detta med ett systemperspektiv men utredningen menar att det finns ett behov av detta Àven pÄ ÀrendenivÄ.

11. En reguljÀr funktion för klagomÄlshantering gör det möjligt att sÀkerstÀlla att enskildas klagomÄl pÄ socialförsÀkringsomrÄdet hanteras pÄ ett godtagbart sÀtt Àven i en situation med hög belastning pÄ JO.

12.En allt större rörlighet i Europa motiverar en utökad tillsyn som bidrar till att samordningen av de sociala trygghetssystemen fungerar vÀl och inte hindrar den fria rörligheten.

Förebygga felaktigheter i förvaltningen

1.En generell tillsyn med frihet att bÄde utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda Àrenden kan fungera som ett stöd för de försÀkrade exempelvis genom att felaktigheter som inte uppmÀrksammas av enskilda granskas. En reguljÀr klagomÄlshantering kan bidra till att ge enskilda förstÀrkt rÀttsstÀllning och förebygga att felaktigheter sker.

2.SocialförsÀkringens regelverk Àr tekniskt komplicerat och innehÄller bedömningar i enskilda fall. Beslut som fattas under handlÀggningens gÄng kan fÄ stor inverkan pÄ det slutliga beslutet i sak. Det motiverar en reguljÀr tillsyn med möjlighet att granska enskilda Àrenden.

3.Den konkreta tillÀmpningen av socialförsÀkringen pÄverkas av hur myndigheterna operationaliserar regelverket. Detta motiverar en extra, sjÀlvstÀndig blick pÄ handlÀggningen.

4.Likformighet Àr svÄrare att uppnÄ i en stor verksamhet jÀmfört med i en liten. SocialförsÀkringsomrÄdets storlek ökar dÀrför behovet av extern tillsyn ur ett likformighetsperspektiv.

5.Det finns grupper av försÀkrade som Àr helt beroende av att socialförsÀkringen fungerar pÄ ett bra sÀtt. Det talar för sÄvÀl generell som klagomÄlsbaserad tillsyn.

185

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

6.En reguljÀr klagomÄlstillsyn kan vara mer fördjupad och specialiserad i förhÄllande till JO:s tillsyn med förvaltningsinriktning.

7.Intern granskning och extern tillsyn kompletterar, men kan inte ersÀtta, varandra.

8.En tillsynsmyndighet som agerar sjÀlvstÀndigt kan bidra med legitimitet för tillÀmpningen pÄ ett sÀtt som tillsynsobjekten sjÀlva inte kan Ästadkomma.

9.En utökad tillsyn medför att fler felaktigheter i förvaltningen upptÀcks och kan korrigeras.

Ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen

1.En generell tillsyn med frihet att bÄde utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda Àrenden kan fungera som ett vÀrdefullt stöd för de som tillÀmpar försÀkringen och för den politiska beslutsprocessen.

2.BegrÀnsningen till systemtillsyn i ISF:s uppdrag skapar enligt utredningen en otydlighet om vilket mandat ISF har att utöva tillsyn.

3.Det finns ett behov av att tillsynen utformas efter de sÀrskilda förutsÀttningar som finns inom respektive tillsynsomrÄde. Det bör finnas utrymme för ISF att utföra den tillsyn som den anser behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten sjÀlv ska kunna utforma sin verksamhet men ocksÄ om varsamhet med skattemedel. Tillsynen ska kunna inriktas dÀr den gör mest nytta.

4.Det finns ett stort antal faktorer att ta hÀnsyn till i handlÀggningen av Àrenden, och varje Àrende Àr i nÄgon mÄn dÀrmed unikt. DÀrför behöver ISF fritt kunna vÀlja tillsynsmetod utan nuvarande begrÀnsning till systemtillsyn.

5.Det finns sannolikt betydande synergier i att ha en samlad reguljÀr tillsyn som hanterar sÄvÀl enskildas klagomÄl som den generella tillsynen.

186

SOU 2015:46

Behovet av utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

6.Den föreslagna klagomÄlshanteringen hos ISF kan ges i uppdrag att tillÀmpa ett likabehandlingsperspektiv pÄ sin klagomÄlshantering. SÄvÀl i analysen av klagomÄlen som i utformningen av sjÀlva klagomÄlshanteringen. Motsvarande uppdrag Àr inte möjligt att ge till den extraordinÀra tillsynen för socialförsÀkringsomrÄdet.

Vara en funktion för allmÀnhetens insyn i verksamheterna

1.AllmÀnhetens möjligheter till insyn i socialförsÀkringen Àr av sekretesskÀl begrÀnsade. SocialförsÀkringsomrÄdets betydelse och omfattning motiverar en utökad medborgerlig insyn av legitimitetsskÀl. Insynen behövs för att allmÀnheten ska kunna vara förvissade om att syftet med lagstiftningen uppfylls.

2.Den extraordinÀra tillsynen hos JO fyller inte samma funktion för specialiserad insyn som en reguljÀr generell tillsyn med möjlighet att granska enskilda Àrenden kan göra.

187

8 RĂ€ttsskipning och tillsyn

8.1Inledning

I det hÀr kapitlet ges en kort redogörelse för de rÀttsliga förutsÀttningarna för tillsyn. Vilka skillnader och likheter finns det mellan rÀttsskipning och tillsyn? Hur styr myndighetsutövning tillsyn och hur pÄverkar det i sin tur handlÀggningen av tillsynsÀrenden? Vad kan prövas av en domstol respektive en tillsynsmyndighet nÀr enskilda Àr missnöjda med nÄgot?

Kapitlet handlar primÀrt om den del av tillsynen som utgörs av enskildas klagomÄl. Viktigt att notera Àr ocksÄ att det omrÄde som avses nÀr det gÀller handlÀggning av enskildas klagomÄl motsvarar det omrÄde som JO hanterar i dag.

8.2Olika vÀgar att framföra missnöje

FörsÀkrade, som inte Àr nöjda med hur deras Àrende behandlats, kan vÀnda sig till FörsÀkringskassan, till Pensionsmyndigheten eller till Skatteverket och framföra sitt missnöje. Ett missnöje kan ta sig flera olika uttryck. Den försÀkrade kan begÀra rÀttelse eller omprövning av ett beslut, överklaga ett beslut eller framföra klagomÄl i övrigt pÄ handlÀggningen av Àrendet. Om en enskild anser att en tjÀnsteman har gjort sig skyldig till brott kan han eller hon anmÀla detta till polisen. Personen kan ocksÄ vÀnda sig till Riksdagens ombudsmÀn (JO) och/eller till Justitiekanslern (JK) med klagomÄl samt uppmÀrksamma ISF pÄ brister och missförhÄllanden.

Förvaltningslagen styr handlĂ€ggningen pĂ„ myndighetsnivĂ„ och pĂ„ domstolsnivĂ„ finns förvaltningsprocesslagen. Även socialförsĂ€kringsbalken innehĂ„ller bestĂ€mmelser om handlĂ€ggning samt om rĂ€ttelse, omprövning och överklagande.

189

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

8.2.1RĂ€ttelse

Den som anser att ett beslut Àr felaktigt kan vÀnda sig till beslutsmyndigheten och begÀra att det ska rÀttas. En förutsÀttning Àr att beslutet inte har prövats av domstol. Beslutsmyndigheten Àr skyldig att Àndra (rÀtta) uppenbart felaktiga uppgifter, som skriv- och rÀknefel. RÀttelse kan under vissa förutsÀttningar ocksÄ ske pÄ myndighetens eget initiativ, bÄde till fördel och till nackdel för den försÀkrade. UtgÄngspunkten Àr att rÀttelse kan ske upp till tvÄ Är efter beslutsdatum, men det gÄr att Àndra ett beslut Àven senare om det finns synnerliga skÀl.216

8.2.2Omprövning

FörsĂ€krade kan Ă€ven begĂ€ra omprövning av ett beslut om förmĂ„ner inom tvĂ„ mĂ„nader. OmprövningsĂ€rendena handlĂ€ggs i en sĂ€rskild process pĂ„ berörd myndighet. En omprövning innebĂ€r en ny fullstĂ€ndig prövning av sakfrĂ„gan och det finns ingen bundenhet till det tidigare grundbeslutet. Ett beslut efter omprövning ska grunda sig pĂ„ utredningen i Ă€rendet och de eventuellt nya omstĂ€ndigheter den försĂ€krade Ă„beropat. Vid omprövning fĂ„r beslutet inte Ă€ndras till den försĂ€krades nackdel. En underrĂ€ttelse om ett beslut efter omprövning ska vara skriftligt och innehĂ„lla en motivering. Är den försĂ€krade fortfarande inte nöjd med omprövningsbeslutet kan detta överklagas till förvaltningsdomstol inom tvĂ„ mĂ„nader. Överklagandet lĂ€mnas in till beslutsmyndigheten som lĂ€mnar det vidare till förvaltningsrĂ€tten. Beslut som har prövats av domstol kan inte omprövas.217

8.2.3Överklagande

Beslut om förmÄner inom socialförsÀkringsomrÄdet Àr möjliga för medborgarna att överklaga till domstol och dÀrigenom fÄ prövade av en fristÄende myndighet. Enligt 22 § förvaltningslagen fÄr ett beslut överklagas av den som beslutet gÄtt emot, under

21626 och 27 §§ förvaltningslagen och 113 kap. 3–6 § socialförsĂ€kringsbalken.

21724–28 §§ förvaltningslagen och 113 kap. 7–10 och 19 §§ socialförsĂ€kringsbalken.

190

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

förutsĂ€ttning att beslutet kan överklagas. Överklagandeinstitutet fungerar som ett skydd för den enskilde mot myndigheternas agerande genom att möjligheten ges att fĂ„ beslutet Ă€ndrat eller upphĂ€vt.

Det stĂ€lls dock vissa minimikrav pĂ„ kvalitet och verkningar av ett beslut för att det ska vara möjligt att överklaga det. Dessa minimikrav finns sĂ„vĂ€l i författning, i förarbeten, som i praxis. Överklagningsbart Ă€r frĂ€mst myndighetens slutliga beslut. Beslut under initial-, berednings- och verkstĂ€llighetsstadierna Ă€r normalt inte överklagningsbara, till exempel beslut att inhĂ€mta ett yttrande. Att myndigheten underlĂ„ter att fatta ett beslut Ă€r heller inte överklagningsbart, till exempel vid lĂ„ngsam handlĂ€ggning. Ett överklagningsbart beslut mĂ„ste ocksĂ„ ha pĂ„tagliga och faktiska verkningar gentemot den enskilde. Om till exempel beslutsmyndigheten lĂ€mnar allmĂ€n information (rĂ„d eller upplysningar) till den försĂ€krade fĂ„r det inga verkningar för den enskilde Ă€ven om han eller hon Ă€r missnöjd med kvaliteten pĂ„ informationen. Ett annat exempel pĂ„ nĂ€r det inte finns nĂ„gon pĂ„taglig eller faktisk verkan för den enskilde Ă€r om denne upplever att han eller hon har blivit dĂ„ligt bemött av beslutsmyndigheten.218

Förvaltningsdomstolarna prövar överklagande frĂ„n försĂ€krade och utövar den rĂ€ttsskipande makten219. Dessa Ă€r förvaltningsrĂ€tterna, kammarrĂ€tterna och Högsta förvaltningsdomstolen. PrövningstillstĂ„nd krĂ€vs i kammarrĂ€tterna och Högsta förvaltningsdomstolen220. NĂ€r den enskilde överklagar blir FörsĂ€kringskassan, Pensionsmyndigheten eller Skatteverket motpart i domstolen. Även det allmĂ€nna ombudet för socialförsĂ€kringen kan överklaga ett beslut. I kapitel 11 och 12 kommer utredningen att Ă„terkomma till det allmĂ€nna ombudet. Slutligen kan nĂ€mnas att JO Ă€ven utövar tillsyn över domstolarna.

FörsÀkringskassan fattar Ärligen cirka 20 miljoner grundbeslut. Av dessa omprövas cirka 33 500 beslut och cirka 12 500 överklagas till förvaltningsdomstol. Cirka 3 000 mÄl överklagas till kammarrÀtt.221 Motsvarande siffror för Pensionsmyndigheten Àr cirka 1 miljon grundbeslut. Av dessa omprövas cirka 5 000 beslut

218Bolin, A, Warnling-Nerep, W (2007) FörvaltningsrÀttens grunder. s. 243 ff.

2191 kap. 8 § regeringsformen.

220113 kap. 16 § socialförsÀkringsbalken samt 34 a och 35 §§ förvaltningsprocesslagen.

221Muntlig uppgift frÄn FörsÀkringskassan.

191

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

och cirka 500 överklagas till förvaltningsdomstol. FÀrre Àn 50 mÄl per Är överklagas till kammarrÀtten222.

Noteras kan att det inte ger en rÀttvisande bild att jÀmföra antalet grundbeslut med antalet omprövningsÀrenden eftersom det i flertalet grundbeslut inte sker nÄgon bedömning i det enskilda Àrendet.

8.2.4KlagomÄl

Missnöje frÄn enskilda som inte gÄr att sortera in under rÀttelse, omprövning eller överklagande rÀknas som klagomÄl. KlagomÄl kan tas om hand internt inom FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten eller Skatteverket, men kan ocksÄ granskas av en tillsynsmyndighet. Utredningen kommer inte nÀrmare att behandla rÀttelse eller omprövning utan kommer i resterande delar av kapitlet belysa frÄgor som har med överklagande respektive klagomÄl att göra.

8.3Skillnader mellan tillsyn och rÀttsskipning

Ett enskilt Àrende hos en myndighet kan under vissa förutsÀttningar ge upphov till, dels ett överklagande till domstol, dels ett klagomÄl till en tillsynsmyndighet. En medborgare har alltsÄ tvÄ parallella möjligheter att framföra missnöje pÄ.

Funktionerna kan synas vara överlappande. Men det finns ocksÄ skillnader mellan ett överklagande till domstol och ett klagomÄl till en tillsynsmyndighet. Enligt 11 kap. 3 § regeringsformen tillkommer det domstolarna ensamma att utöva rÀttsskipning. En tillsynsmyndighet kan dÀrför inte ta över rÀttsskipningen genom att bestÀmma hur en granskad myndighet ska besluta i frÄgor som rÀtteligen ska prövas av en domstol. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska om förvaltningslagens regler har följts, men kan inte Àndra innehÄllet i ett enskilt beslut.

En annan skillnad Àr att tillsynsmyndigheten pÄ eget initiativ kan starta en utredning medan en domstol behöver ett överklagande. Detta har i sin tur att göra med att

222 Muntlig uppgift frÄn Pensionsmyndigheten.

192

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

tillsynsmyndigheten kan granska en företeelse som en företrÀdare för en enskild eller för medborgarna som grupp. I domstol Àr det dÀremot den enskilde som sjÀlv agerar för egen rÀkning. Detta fÄr Àven konsekvenser för hur mycket den enskilde kan pÄverka resultatet. I en domstolsprocess Àr den enskilde med som part och kan skriva inlagor till rÀtten eller delta vid en muntlig förhandling. NÀr det gÀller tillsyn finns det skillnader mellan olika tillsynsmyndigheter vad gÀller den enskildes möjlighet att komma till tals. Vissa tillsynsmyndigheter tar emot klagomÄl frÄn enskilda och utreder sedan pÄ egen hand. Andra tillsynsmyndigheter lÄter den enskilde vara med under hela handlÀggningen fram till beslut genom att till exempel kommunicera handlingar med den enskilde.

En tredje skillnad Ă€r att tillsyn tĂ€cker in ett större omrĂ„de Ă€n rĂ€ttsskipning. Överklaganden till domstol Ă€r begrĂ€nsad till beslut medan tillsyn Ă€ven kan avse löpande verksamhet (processer och skeenden). Ytterligare en skillnad Ă€r att om det inte har fattats ett beslut kan Ă€rendet heller inte prövas i domstol. Fördelen med tillsyn Ă€r att den inte Ă€r beroende av att nĂ„got slutligt beslut har fattats för att en granskning ska komma till stĂ„nd.

En nackdel med parallella vĂ€gar för att fĂ„ ett missnöje prövat Ă€r att tillsynsmyndigheten och domstolen i ”samma sak” kan komma till olika slutsatser. Till exempel kan en enskild överklaga ett beslut till domstol och samtidigt klaga till en tillsynsmyndighet och Ă„beropa att beslutsmyndigheten underlĂ„tit att utreda Ă€rendet i tillrĂ€ckligt hög grad och att ytterligare utredning skulle ha inhĂ€mtats sĂ„som lĂ€karintyg. Domstolen prövar i första hand riktigheten av beslutet i sak, men ska i prövningen Ă€ven beakta brister i handlĂ€ggningen. Domstolen kan uttala att utredningen i mĂ„let Ă€r tillrĂ€cklig eller, om domstolen finner att ytterligare utredning behövs, undanröja beslutet och Ă„terförvisa mĂ„let till beslutsmyndigheten för ny handlĂ€ggning.223 Även om tillsynsmyndigheten inte kan besluta om ytterligare utredning i det enskilda fallet kan den i stĂ€llet, med utgĂ„ngspunkt i det enskilda fallet, uttala en bedömning om beslutsmyndigheten uppfyllt utredningsskyldigheten. I detta ligger att en bedömning av samma Ă€rende kan ge olika utfall. Det som beskrivs ovan Ă€r de skillnader

223 Se till exempel RÅ 2010 ref. 120.

193

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

som i dag finns mellan hantering i domstol och till exempel JO och JK.

8.4Förvaltningslagen och myndighetsutövning

För att nÀrmare kunna diskutera skillnaderna mellan en domstolsprövning och en tillsynsmyndighets granskning behöver utredningen kort redogöra för begreppet myndighetsutövning. Förvaltningslagen skiljer pÄ myndighetsutövning mot enskild och annan förvaltningsverksamhet. Förvaltningslagen stÀller högre krav pÄ myndigheter vid myndighetsutövning mot enskilda. Vid myndighetsutövning mot enskilda mÄste myndigheter till exempel i regel ha muntlig handlÀggning om den enskilde begÀr det, anteckna uppgifter och kommunicera med den enskilde. Inom socialförsÀkringsomrÄdet kompletteras förvaltningslagen av förfarandereglerna i 110 kap. socialförsÀkringsbalken.

Det som kĂ€nnetecknar myndighetsutövning mot enskild Ă€r att det rör sig om beslut eller andra Ă„tgĂ€rder som ytterst Ă€r ett uttryck för samhĂ€llets maktbefogenheter i förhĂ„llande till medborgarna.224 För att det ska vara myndighetsutövning krĂ€vs Ă€ven att myndigheten grundar sin befogenhet att bestĂ€mma ett visst förhĂ„llande pĂ„ en författning eller nĂ„got annat beslut av regeringen eller riksdagen. Ärenden som uteslutande avser att lĂ€mna upplysningar, rĂ„d eller andra ej bindande besked Ă€r inte myndighetsutövning. Det Ă€r heller inte frĂ„gan om myndighetsutövning nĂ€r en myndighet avger ett yttrande eller gör en ansökan till en annan myndighet.225

En tillsynsmyndighet kan granska myndighetsutövning, men Àven andra företeelser som inte Àr myndighetsutövning. Beslut, som innebÀr myndighetsutövning, gÄr i regel att överklaga till domstol. De beslut som en tillsynsmyndighet fattar och som innebÀr myndighetsutövning Àr sÄledes i regel överklagningsbara till domstol. Utredningen kommer i nÀsta avsnitt att vidare utveckla skillnaden mellan vad en domstol kan pröva och vad en tillsynsmyndighet kan granska och pÄ vilket sÀtt detta kan ske.

224Prop. 1971:30 s. 285 och 331, jÀmför 3 § förvaltningslagen, se Àven SOU 2010:29 s. 99 ff.

2252 kap. 7 § första stycket TF.

194

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

8.5Myndighetsutövning och tillsyn

En förvaltningsdomstol Àr i sin handlÀggning av mÄlen bunden av förvaltningsprocesslagen. En tillsynsmyndighet Àr friare att utforma handlÀggningen av klagomÄlen. För en tillsynsmyndighet Àr det av betydelse om den Àgnar sig Ät myndighetsutövning mot enskild eller om verksamheten faller in under annan förvaltnings- verksamhet. Exempel pÄ tillsyn som avser myndighetsutövning mot enskilda Àr lÀnsstyrelsens djurskyddskontroll. Om en djurÀgare missköter sina djur kan lÀnsstyrelsen besluta om förelÀggande att vidta ÄtgÀrder förenat med vite riktat mot djurÀgaren. Om en tillsynsmyndighet i stÀllet utövar tillsyn över en myndighet handlar det inte lÀngre om myndighetsutövning riktad mot enskilda utan annan förvaltningsverksamhet.

En tillsynsmyndighet kan alltsÄ utforma sin verksamhet pÄ olika sÀtt beroende pÄ vem tillsynen riktar sig mot och om det Àr frÄgan om myndighetsutövning eller inte. I grunden ligger myndighetsförordningen (2007:515) och förvaltningslagen, men Àven myndighetens instruktion kan ge regler för hur tillsynen ska bedrivas. 226

För denna utredning Àr det inte aktuellt med tillsyn som innebÀr myndighetsutövning mot enskilda eftersom utredningens direktiv pekar ut myndigheter som tillsynsobjekt.

8.6Hur handlÀggningen av tillsynsÀrenden kan utformas

Tillsyn riktad mot myndigheter kan bedrivas pÄ olika sÀtt. Nedan utvecklar utredningen tre modeller för hur en sÄdan handlÀggning kan vara utformad.

8.6.1Modell ett - utvalda Àrenden handlÀggs

I den hÀr modellen utreds inte samtliga klagomÄl frÄn enskilda, som lÀmnas in till tillsynsmyndighete, utan myndigheten tillÄts att

226 3 § förvaltningslagen.

195

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

prioritera de klagomÄl som bedöms vara mest relevanta. Det primÀra i den hÀr modellen Àr kollektivets behov av tillsyn.

NÀr en enskild lÀmnar ett klagomÄl till tillsynsmyndigheten registrerar myndigheten att klagomÄlet kommit in och skickar en bekrÀftelse pÄ detta till den enskilde. DÀrefter har den enskilde inte nÄgon ytterligare kontakt med tillsynsmyndigheten. I regel förekommer alltsÄ ingen kommunikation med den som klagat och han eller hon fÄr heller inte nÄgot beslut skickat till sig med anledning av klagomÄlet.

En vanlig hantering av klagomÄlen Àr att tillsynsmyndigheten sorterar de inkomna klagomÄlen. FrÄgor som aktualiseras av flera enskilda grupperas till ett tillsynsÀrende och utreds.

Med en sÄdan sortering kommer inte i första hand engÄngshÀndelser att utredas utan fokus kommer att ligga pÄ situationer som mÄnga enskilda upplever som problematiska. Tillsynsmyndigheten kan prioritera sÄdana Àrenden som Àr av stor betydelse eller som bidrar till att klargöra en juridisk frÄga.

I en sÄdan hÀr modell kan det komma ett klagomÄl som Àr sÄ allvarligt att det Àr stötande att inte utreda det, Àven om det Àr en engÄngshÀndelse. Tillsynsmyndigheten har dÀrför Àven en möjlighet att öppna ett enskilt tillsynsÀrende för just det allvarliga klagomÄlet, men den enskilde kommer fortfarande inte att vara delaktig i tillsynsÀrendet eller fÄ nÄgot beslut.

För en del enskilda kan den hÀr modellen framstÄ som otillfredsstÀllande. Syftet med klagomÄlet kan till exempel vara att utkrÀva ansvar eller att fÄ veta om nÄgot fel har begÄtts som skulle kunna ligga till grund för skadestÄnd. Det finns Àven en risk för att enskilda blir besvikna pÄ vad tillsynsmyndigheten kan Ästadkomma. Vid en sÄdan tillsynsmodell mÄste informationen till allmÀnheten vara tydlig för att den ska kunna fungera pÄ ett bra sÀtt.

8.6.2Modell tvÄ - samtliga Àrenden utreds

I den hÀr modellen utreds samtliga klagomÄl frÄn enskilda i större eller mindre omfattning. Den enskildes behov av att fÄ just sitt klagomÄl utrett stÄr i centrum.

I denna modell registrerar tillsynsmyndigheten varje klagomÄl som kommer in och lÀmnar sÄ snart som möjligt besked till den

196

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

enskilde om tillsynsmyndigheten gÄr vidare med Àrendet eller inte (om kontaktuppgifter har lÀmnats).

Alla Ă€renden avgörs med ett beslut i nĂ„gon form, men bara de Ă€renden som lĂ€mpligen kan utredas utreds vidare. Ärenden som inte Ă€r lĂ€mpliga att utreda kan till exempel vara sĂ„dana som avser hĂ€ndelser lĂ„ngt tillbaka i tiden eller som rör nĂ„got som inte stĂ„r under tillsynsmyndighetens tillsynsomrĂ„de. Det kan ocksĂ„ handla om klagomĂ„l som tidigare har utretts av tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten vĂ€ljer att gĂ„ vidare och utreda ett tillsyns- Ă€rende nĂ€rmare kommuniceras handlingar med den enskilde och han eller hon fĂ„r del av beslutet (om kontaktuppgifter finns).

Fördelen med denna modell Àr att de enskilda Àr delaktiga i de tillsynsÀrenden som tillsynsmyndigheten vÀljer att utreda nÀrmare och att enskilda fÄr svar pÄ sina klagomÄl, vilket torde öka förtroendet för tillsynsmyndigheten. I förlÀngningen gynnas Àven kollektivet genom att regelefterlevnaden bör öka som ett resultat av tillsynen. Nackdelen med denna modell Àr att den Àr resurskrÀvande. Det Àr ocksÄ svÄrt att förutsÀga hur stora resurser tillsynsmyndigheten behöver till Àrendetillsynen eftersom antalet klagomÄl kan variera Är frÄn Är.

8.6.3Modell tre – en oreglerad utredningsskyldighet

En tredje modell Àr att handlÀggningen av klagomÄl Àr oreglerad i tillsynsmyndighetens instruktion. Det innebÀr att det Àr upp till tillsynsmyndigheten att bedöma hur inkomna klagomÄl hanteras.

En fördel med modell tre Àr att den medger en flexibilitet i tillsynsmyndighetens ambitionsnivÄ för hanteringen av klagomÄl. Flexibiliteten kan dock ocksÄ vara en nackdel. Det kan bli svÄrt för tillsynsmyndigheten att skapa förtroende för verksamheten om servicen mot enskilda förÀndras över tid.

8.7KlagomÄl frÄn enskilda som kan prövas av en tillsynsmyndighet

Som utredningen ovan angett tillkommer det domstolarna att utöva rÀttsskipning och i rÀttsskipningen ingÄr att pröva materiella frÄgor. Det handlar om sÄdant som har betydelse för utgÄngen i

197

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

sak. Formella frÄgor kan dÀremot prövas av en tillsynsmyndighet. I detta avsnitt följer exempel pÄ formella frÄgor inom socialförsÀkringsomrÄdet som skulle vara möjliga för en enskild att klaga pÄ. De exempel som utredningen ger kan JO i dag granska.

8.7.1AllmÀnna krav pÄ handlÀggning av Àrenden

En enskild kan klaga pÄ att myndigheten inte skött handlÀggningen av hans eller hennes Àrende pÄ ett korrekt sÀtt. FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket ska handlÀgga sina Àrenden dÀr försÀkrade Àr part sÄ enkelt och snabbt som möjligt, utan att sÀkerheten eftersÀtts.227

Myndigheters handlÀggningstid Àr en central frÄga för försÀkrade. Att i ovisshet behöva gÄ och vÀnta under en lÄng tid pÄ ett myndighetsbeslut, som kanske gÀller frÄgor som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhÄllanden, kan förorsaka otrygghet som personligt lidande. Det Àr inte enbart en frÄga om service utan det handlar i hög grad ocksÄ om rÀttssÀkerhet. En allmÀn förvaltningsrÀttslig princip Àr att ett Àrende ska tas upp till avgörande sÄ snart utredningen Àr avslutad.

En part har vidare rÀtt till insyn i sitt Àrende. Han eller hon har rÀtt att ta del av det som tillförts Àrendet, om detta avser myndighetsutövning mot enskild.228 Av 17 § förvaltningslagen framgÄr vidare att en myndighet Àr skyldig att före avgörande av ett Àrende som gÀller myndighetsutövning kommunicera utredningen med parten med vissa undantag. Kommuniceringsskyldigheten Àr av stor betydelse sÄvÀl för att parten ska fÄ komma till tals i ett Àrende, som för myndighetens möjlighet att fÄ till ett tillförlitligt beslutsunderlag. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska hur kommuniceringen utförts betrÀffande vilka handlingar och uppgifter som kommuniceras, tidsfrister och anstÄnd.

Av 21 § myndighetsförordningen (2007:515) framgÄr vilka grundlÀggande krav som kan stÀllas pÄ ett beslut. Det handlar exempelvis om att beslutsdatum, innehÄll och vilka som deltagit i beslutet ska anges. Myndighetsförordningens regler om beslut kompletteras i sin tur av 19-21 §§ i förvaltningslagen. Det handlar

2277 § förvaltningslagen.

22816 § förvaltningslagen.

198

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

till exempel om motivering av beslut, underrÀttelse om beslut och överklagandehÀnvisning. Tillsyn kan granska om ett beslut uppfyller de formella kraven. Det kan handla om huruvida beslutet Àr begripligt, sÄ att den enskilde förstÄr beslutets innebörd och dÀrmed kan avgöra om beslutet bör överklagas. En tillsyns- myndighet kan dock inte uttala om motiveringen i sig Àr riktig utan bara om tillrÀckligt med information ges.

8.7.2AllmÀnna krav pÄ dokumentation

En enskild kan klaga pÄ att dokumentationen Àr bristfÀllig. Ur ett tillsynsperspektiv Àr det en grundlÀggande förutsÀttning att en verksamhet dokumenteras pÄ ett tillfredsstÀllande sÀtt enligt gÀllande regelverk. Utan dokumentation Àr det svÄrt att granska om arbetet bedrivs pÄ föreskrivet sÀtt och ge förslag pÄ hur socialförsÀkringen ska kunna förbÀttras och utvecklas.

UtgÄngspunkten Àr att allt som har kommit fram i en utredning om den försÀkrade och som har avgörande betydelse för myndighetens stÀllningstagande i Àrendet ska dokumenteras.229 Det gÀller Àven uppgifter som lÀmnats muntligen till myndigheten eller som inhÀmtats pÄ annat sÀtt av myndigheten. Skyldigheten att dokumentera omfattar inte sÄdant som rör den interna administrationen, till exempel inom vilken tid ett Àrende borde vara handlagt. Det kan dock finnas anledning att dokumentera interna ÄtgÀrder om det behövs för att man ska kunna följa handlÀggningen av ett Àrende. En fullstÀndig och ordnad dokumentation i ett Àrende Àr en förutsÀttning för att en tillsynsmyndighet ska kunna följa och förstÄ Àrendets gÄng, till exempel att en tjÀnsteman haft telefonkontakt med den enskilde.

Ur den enskildes perspektiv Àr det viktigt att dokumentationen sköts korrekt och kan granskas av en tillsynsmyndighet. Brister i dokumentationen kan medföra att beslut fattas pÄ ett otillrÀckligt eller felaktigt underlag. Dokumentationen och den enskildes rÀtt till insyn i Àrenden som rör myndighetsutövning stÀrker ocksÄ den enskildes skydd mot felaktig eller bristande myndighetsutövning.230 Det Àr Àven viktigt att dokumentationen sköts fortlöpande för att

22910 och 15 §§ förvaltningslagen.

23016 och 17 §§ förvaltningslagen.

199

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

ge den enskilde möjligheten till insyn i sitt Àrende. Det ska till exempel framgÄ om en handling inkommit eller upprÀttats av myndigheten. Dokumentation behövs ocksÄ för att den enskilde ska kunna fÄ kontinuitet vad gÀller beslutade förmÄner.

8.7.3AllmÀn serviceskyldighet

En enskild kan klaga pÄ att en myndighet inte uppfyller sin serviceskyldighet. Som myndigheter har FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket en skyldighet att lÀmna upplysningar, vÀgledning, rÄd och annan hjÀlp till enskilda i frÄgor som rör myndigheternas verksamhetsomrÄde. HjÀlpen ska lÀmnas i den utstrÀckning som Àr lÀmplig med hÀnsyn till frÄgans art, enskildas behov av hjÀlp och myndighetens verksamhet. FrÄgor frÄn enskilda ska besvaras sÄ snart som möjligt.231 Det kan handla om att upplysningar lÀmnas i form av till exempel anvisningar om vad en ansökan ska innehÄlla och vilka handlingar som ska bifogas. Om en ansökan Àr ofullstÀndig Àr myndigheten skyldig att berÀtta för den enskilde hur ansökan ska kompletteras. Det kan ocksÄ handla om att myndigheten tar reda pÄ varför en försÀkrad skickat in en handling till myndigheten och var den hör hemma. Vidare bör myndigheten hjÀlpa till med en förklaring om den försÀkrade inte förstÄr innebörden av ett beslut. Serviceskyldigheten Àr inte obegrÀnsad utan myndigheten avgör efter en lÀmplig- hetsbedömning, i vilken utstrÀckning hjÀlp kan ges. InformationslÀmnandet fÄr heller inte gÄ sÄ lÄngt att den försÀkrade uppfattar detta som ett förhandsbesked rörande myndighetens stÀllningstagande i sak.

I serviceskyldigheten ingÄr Àven att hjÀlpa till rÀtta. FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket har en skyldighet att stÀlla upp om nÄgon enskild av misstag vÀnt sig till myndigheten nÀr frÄgan egentligen rör en annan myndighet. I sÄdana fall ska myndigheten hjÀlpa personen till rÀtta genom att exempelvis hÀnvisa honom eller henne till rÀtt myndighet. Det gÀller oavsett om personen kontaktar myndigheten direkt vid ett personligt besök, skriftligen eller via telefon. Om det Àr oklart

231 4 § 1 och 2 stycket förvaltningslagen och prop. 1985/86:80 s 18 f. och 59 f.

200

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

vilken myndighet personen önskar vÀnda sig till bör myndigheten/handlÀggaren försöka ta reda pÄ vad saken gÀller.232

8.7.4Bemötande

En enskild kan vilja klaga pÄ att han eller hon blivit dÄligt bemött av myndigheten. En myndighets bemötande ingÄr som en del av serviceskyldigheten. MÀnniskor, som kommer i kontakt med FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket kan befinna sig i en svÄr livssituation. MÄnga kan inte klara sig utan hjÀlp och har inte möjlighet att söka hjÀlpen pÄ annat hÄll. Att i en svÄr livssituation vÀnda sig till myndigheterna och med bibehÄllen integritet hÀvda sina behov kan för mÄnga upplevas som mycket svÄrt. Att ha rollen som hjÀlpsökande innebÀr att vara utsatt oavsett vem man Àr som person. Den som behöver stöd och hjÀlp befinner sig ofta ocksÄ i ett starkt beroendeförhÄllande till myndigheten dÄ det Àr denne som beslutar om förmÄnen ska utgÄ. En tillsyns- myndighet Àr sjÀlvstÀndig gentemot FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten och kan vara ur den enskildes perspektiv att föredra vid klagomÄl betrÀffande bemötande. Den enskilde kan kÀnna sig ifrÄgasatt av handlÀggare vid FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten och önskar ha kontakt med nÄgon utomstÄende.

I dagligt tal anvÀnds begreppet bemötande som ett uttryck för hur nÄgon upptrÀder eller uppför sig mot en annan person. Hur den försÀkrade upplever mötet med myndigheterna beror inte bara pÄ hur han eller hon blir bemött av enskilda tjÀnstemÀn utan ocksÄ vilka principer som tillÀmpas vid Àrendefördelning, vilka telefon- och besökstider som gÀller med mera. KÀnslan av att befinna sig i underlÀge förstÀrks sannolikt om den försÀkrade har svÄrt att fÄ kontakt med sin handlÀggare per telefon, om det exempelvis Àr svÄrt att fÄ gehör för önskemÄl om byte av handlÀggare eller om den fysiska miljön inte ger ett vÀlkomnande intryck, till exempel genom att vara svÄrtillgÀnglig för nÄgon med funktionshinder.

Tillsyn avser definitionsmÀssigt en rÀttslig granskning. Alla aspekter av bemötande kan dÀrför inte granskas av en

232 4 § 3 stycket förvaltningslagen.

201

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

tillsynsmyndighet. KlagomÄl som har sin grund i till exempel moraliska vÀrderingar faller utanför en rÀttslig granskning. En rÀttslig granskning av bemötande kan ha sin utgÄngspunkt i myndigheternas serviceskyldighet, offentlighetsprincipen, alla mÀnniskors lika vÀrde och objektivitetsprincipen.

8.7.5TillgÀnglighet

En enskild kan klaga pÄ att en myndighet inte Àr tillgÀnglig. FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket har en skyldighet att ta emot besök och telefonsamtal frÄn enskilda samt hÄlla öppet under vissa bestÀmda tider.233 Enskilda ska kunna lÀmna handlingar och begÀra att fÄ ut allmÀnna handlingar. Enskilda har ocksÄ rÀtt att lÀmna muntliga uppgifter till en myndighet i ett Àrende som avser myndighetsutövning mot enskilda om det kan ske med hÀnsyn till arbetets behöriga gÄng.234 Den försÀkrade har Àven rÀtt att ta med sig andra personer pÄ mötet med myndigheten, till exempel sitt ombud, sin gode man eller sitt bitrÀde. Det Àr dock myndigheten som leder och styr utredningen och det Àr handlÀggaren som fÄr ta stÀllning i det enskilda Àrendet vilka som ska delta pÄ mötet för att utredningen ska bli sÄ bra som möjlig.

8.7.6Samverkan

En enskild kan klaga pÄ att samarbetet mellan myndigheter inte fungerar. Myndigheter ska lÀmna andra myndigheter hjÀlp inom ramen för den egna verksamheten.235 Av bestÀmmelsen i förvaltningslagen följer bland annat att en myndighet Àr skyldig att besvara en remiss frÄn en annan myndighet. Statliga och kommunala myndigheter Àr till exempel skyldiga att svara pÄ en förfrÄgan frÄn FörsÀkringskassan.

Exempel pÄ samverkan Àr FörsÀkringskassans rehabiliterings- verksamhet. FörsÀkringskassan Àr ansvarig för att samordna rehabiliteringsinsatser, men Àr inte en rehabiliteringsaktör. Det Àr

2335 § förvaltningslagen.

23414 § förvaltningslagen.

2356 § förvaltningslagen.

202

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

hÀlso- och sjukvÄrden som ska svara för de medicinska insatserna, socialtjÀnsten för de sociala insatserna, medan arbetsgivaren svarar för de arbetsplatsinriktade och Arbetsförmedlingen för de arbetsmarknadsinriktade insatserna. FörsÀkringskassan ska ocksÄ, om den försÀkrade medger det, samverka med andra berörda aktörer i rehabiliteringsarbetet.236 Samordningsuppdraget har tvÄ olika perspektiv; dels pÄ individnivÄ, dels pÄ strukturell nivÄ. PÄ individnivÄ kan en ÄtgÀrd vara att kalla till ett avstÀmningsmöte nÀr flera parter behöver trÀffas samtidigt, att olika utredningar samlas in och att FörsÀkringskassan tar initiativ och följer upp olika ÄtgÀrder i rehabiliteringsprocessen. PÄ strukturnivÄ kan det handla om att pÄverka attityder hos arbetsgivare, vÄrdgivare och allmÀnhet.

I SOU 2014:9 FörÀndrad assistansersÀttning ges Àven förslaget att FörsÀkringskassan bör ges ett samordnat ansvar för samverkan kring assistansersÀttningen i syfte att stÀrka uppföljning, tillsyn och förebyggande av olika risker.

8.7.7Tolk, översÀttning och val av sprÄk

En enskild kan klaga pÄ att en myndighet inte Àr sprÄkligt tillgÀnglig. Enligt 8 § förvaltningslagen bör en myndighet anlita en tolk nÀr den enskilde inte behÀrskar svenska eller har en allvarlig hörsel- eller talskada. Det finns enligt förvaltningslagen ingen ovillkorlig skyldighet för myndigheten att anlita tolk, utan det fÄr bedömas utifrÄn vilket behov den enskilde har och omstÀndigheterna i Àrendet. BestÀmmelsen gÀller inte bara muntlig tolkning utan Àven skriftlig översÀttning av handling med mera. I sprÄklagen (2009:600) anges att svenskan Àr huvudsprÄket i Sverige och det samhÀllsbÀrande sprÄket. Svenska myndigheter ska alltsÄ anvÀnda svenska sprÄket. I vilken utstrÀckning myndigheten ÀndÄ bör översÀtta beslut och andra skrivelser beror pÄ omstÀndigheterna i det enskilda fallet. Det kan handla om Àrendets beskaffenhet, omfattningen och karaktÀren av det material som lÀmnats in i Àrendet samt hur viktigt Àrendet Àr för den enskilde. Utöver det svenska sprÄket finns det fem minoritetssprÄk i Sverige.

236 30 kap. 8 och 10 §§ socialförsÀkringsbalken.

203

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

Personer, som talar nÄgot av dessa sprÄk, har rÀtt att anvÀnda minoritetssprÄket i sina kontakter med myndigheter.

8.7.8Ombud

En enskild kan klaga pÄ att myndigheten inte har hanterat ombud pÄ ett korrekt sÀtt. En grundlÀggande rÀttsprincip Àr att enskilda i sina Àrenden hos myndigheten har rÀtt att anlita ombud eller bitrÀde.237 Om parten har ombud i Àrendet ska kommuniceringen ske med ombudet. Beslut i Àrendet ska ocksÄ skickas till ombudet. Den som Àr ombud för part har rÀtt till samma insyn i Àrendet som sin huvudman. En tillsynsmyndighet kan granska frÄgor om fullmakt och nÀr en sÄdan ska visas upp eller under vilka förutsÀttningar myndigheten godtar uppgift frÄn nÄgon person att han eller hon Àr ombud för den enskilde. Ett annat exempel Àr till vem myndigheten expedierar ett beslut.

8.7.9JĂ€v

En enskild kan klaga pÄ att jÀv förekommit. Den som Àr jÀvig fÄr inte handlÀgga Àrenden.238 Reglerna om jÀv Àr ett uttryck för objektivitetsprincipen. Objektivitetsprincipen innebÀr att en myndighet bara fÄr lÀgga sakliga förutsÀttningar till grund för sin bedömning och att lika fall ska behandlas lika. JÀvsreglerna syftar till att undvika sÄdana intressekonflikter som gör att en tjÀnsteman objektivitet kan ifrÄgasÀttas. JÀvsbestÀmmelserna gÀller i all ÀrendehandlÀggning och i alla typer av Àrenden. Med handlÀggning menar man bÄde att vidta förberedande ÄtgÀrder i Àrendet och delta i Àrendets avgörande.

MÄnga gÄnger Àr jÀvsfrÄgor möjliga att pröva i domstol. DÄ beslut i Àrendet fattats trots att hinder förelegat pÄ grund av jÀv medför detta att beslutet som regel undanröjs av förvaltningsdomstol, om beslutet överklagas dit. Kan det antas att jÀvsfrÄgan uppenbart saknat betydelse för Àrendets utgÄng saknas anledning att undanröja beslutet. Det kan dock finnas fall nÀr en

2379 § förvaltningslagen.

23811–12 §§ förvaltningslagen.

204

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

enskild inte vill klaga till domstol dÄ han eller hon Àr nöjd med beslutet, men ÀndÄ vill ha en jÀvsfrÄga prövad. En jÀvsinvÀndning kan ocksÄ komma frÄn nÄgon som inte Àr part i Àrendet, till exempel ett tips frÄn nÄgon utomstÄende. SÄdana jÀvsinvÀndningar kommer heller inte under domstolsprövning. Tillsyn kan Àven granska hur myndigheten handlÀgger en jÀvsinvÀndning, till exempel hur lÄng tid det tar att fatta ett beslut i frÄgan.

8.7.10FörsÀkringsmedicinska rÄdgivarna

En enskild kan vilja klaga pÄ hur en försÀkringsmedicinsk rÄdgivare har hanterat ett Àrende. FörsÀkringsmedicinska rÄdgivare hjÀlper FörsÀkringskassan med bland annat medicinsk sakkunskap och ska Àven verka för ett gott samarbete mellan FörsÀkringskassan och hÀlso- och sjukvÄrden. De försÀkringsmedicinska rÄdgivarna Àr tjÀnstemÀn pÄ FörsÀkringskassan. De har till uppgift att vid behov stödja handlÀggarna att förstÄ och analysera den medicinska informationen som finns till exempel i ett lÀkarintyg. Det kan handla om generella kunskaper om sjukdomar och vilka konsekvenser och vilket förlopp de vanligtvis har i ett sjukpenningÀrende. RÄdgivaren kan lÀmna sina synpunkter vid en muntlig gruppkonsultation eller i ett skriftligt yttrande. De ska inte ta stÀllning till om nÄgon exempelvis ska vara sjukskriven eller inte. Det Àr handlÀggaren som utifrÄn relevanta uppgifter i Àrendet bedömer och beslutar om ersÀttning frÄn FörsÀkringskassan, vilket i sin tur blir ett överklagningsbart beslut. Indirekt kan dock de försÀkringsmedicinska rÄdgivarnas skriftliga yttranden komma under domstolsprövning vid ett överklagande dÄ de ingÄr i akten, som en del av beslutsunderlaget.

FörsÀkringskassan har Àven försÀkringsodontologiska rÄdgivare. Dessa Àr tandlÀkare och fyller samma funktion som försÀkringsmedicinska rÄdgivarna.239

De försÀkringsmedicinska rÄdgivarna stÄr inte under Inspektionen för vÄrd och omsorgs tillsyn, trots att de Àr legitimerade lÀkare och tandlÀkare. Anledningen till detta Àr att de inte sjÀlv undersöker eller behandlar den försÀkrade. FrÄnvaron av

239 FörsÀkringskassans vÀgledning 2004:2, version 21, Sjukpenning och samordnad rehabilitering. s. 308 ff.

205

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

riktlinjer och praxis var en annan bidragande orsak till att de inte omfattas av tillsynen.240 En tillsyn kan avse de försÀkrings- medicinska rÄdgivarnas verksamhet pÄ samma sÀtt som andra tjÀnstemÀn hos FörsÀkringskassan.

8.7.11UnderlÄtenhet att handla

En enskild kan klaga pÄ att en myndighet underlÄter att handla. Grunden för att nÄgot ska vara överklagningsbart Àr att det mÄste finnas nÄgon form av skriftligt uttalande. Det medför att en myndighets underlÄtenhet att handla inte Àr överklagningsbart och inte kommer under domstolsprövning trots att detta kan ha betydelse för utfallet.241

UnderlÄtenhet att handla kan förekomma i alla typer av Àrenden, till exempel lÄngsam handlÀggning dÀr myndigheten dröjer med att fatta ett överklagningsbart beslut. En del förmÄner inom socialförsÀkringen kÀnnetecknas av att en rad övervÀganden föregÄr det slutliga beslutet, vilket kan leda till att handlÀggningen dra ut pÄ tiden. Om handlÀggaren vÀljer att inte inhÀmta underlag eller vidta ÄtgÀrder i ett Àrende har det inte fattats nÄgot beslut som gÄr att överklaga till domstol. Om det slutliga beslutet dröjer kan det vara

”för sent” för den enskilde att överklaga. Dessutom kan vĂ€gen fram till ett slutligt beslut innehĂ„lla en hel kedja av Ă„tgĂ€rder som har vidtagits eller inte vidtagits. Det blir i praktiken svĂ„rt för den enskilde att bevisa en enstaka Ă„tgĂ€rds betydelse i en domstolsprocess.

8.8Tillsyn behövs

Juridiken har en viktig legitimitetsskapande funktion. Legitimitet kan dock uppnÄs pÄ olika sÀtt.

Den som Àr missnöjd med ett beslut kan begÀra omprövning hos FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten och dÀrefter överklaga till förvaltningsdomstol. Men en domstolsprövning tÀcker inte in alla former av missnöje. Till exempel Àr formella frÄgor svÄrt att fÄ till en rÀttslig prövning av samtidigt som dessa

240Prop. 1993/94:149 s. 49 och SOU 2008:117 s. 407 ff.

241Prop. 1997/98:101 s. 50.

206

SOU 2015:46

RĂ€ttsskipning och tillsyn

kan ha stor pĂ„verkan pĂ„ utfallet i ett Ă€rende Det kan handla om vilken utredning myndigheten vĂ€ljer att inhĂ€mta eller hur lĂ„ng tid det tar att handlĂ€gga ett Ă€rende. Det kan ocksĂ„ vara sĂ„ att den enskilde inte önskar överklaga beslutet, eftersom han eller hon anser att det Ă€r riktigt, men dĂ€remot Ă€r missnöjd med vĂ€gen fram till beslutet. En tillsynsmyndighet kan till exempel granska lĂ„ngsam handlĂ€ggning. Ett annat omrĂ„de Ă€r hur kommuniceringen utförts betrĂ€ffande vilka handlingar och uppgifter som kommuniceras, tidsfrister och anstĂ„nd. Ett tredje omrĂ„de att granska Ă€r myndighetens dokumentation, sĂ„ att den hĂ„ller god ordning och reda, samt att informationen Ă€r objektiv och fri frĂ„n onödiga vĂ€rdeomdömen. Vidare kan tillsynsmyndigheten granska hur FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten anlitar tolkar och översĂ€tter handlingar nĂ€r sĂ„ behövs. En viktig frĂ„ga för ombud Ă€r att de verkligen fĂ„r besluten skickade till sig betrĂ€ffande deras huvudmĂ€n. FrĂ„gor om fullmakt blir ocksĂ„ aktuella hĂ€r. Har tillsynsobjektet rĂ€tt att krĂ€va fullmakt av ett ombud vid överklagande av ett omprövningsbeslut.242 Även det Ă€r uppgifter för tillsynsmyndigheten att granska.

I det hÀr kapitlet har fokus legat pÄ klagomÄl frÄn enskilda. I ett större perspektiv kan egeninitierad tillsyn pÄ gruppnivÄ Àven vara betydelsefullt för den enskilde. En viktig skillnad mellan prövning i domstol och tillsyn Àr att domstolen Àr helt beroende av att en överklagan görs. Domstolen kan inte, till skillnad frÄn tillsynen, initiera och utföra planerad granskning pÄ eget initiativ. Det Àr en skillnad som utredningen bedömer Àr betydelsefull.

Det ankommer pÄ domstolarna att utöva rÀttsskipning. En tillsynsmyndighet kan dÀrför inte göra materiella bedömningar i det enskilda fallet. PÄ gruppnivÄ finns det dÀremot inget som hindrar att en tillsynsmyndighet granskar en materiell frÄga.

Enligt utredningens mening finns det ett behov av ytterligare praxis inom socialförsÀkringsomrÄdet. Det Àr bland annat mot bakgrund av svÄrigheterna att utveckla praxis pÄ omrÄdet som det har ansetts finnas ett behov av ett allmÀnt ombud, se vidare i kapitel 11 och 12.

SvÄrigheter för domstolar att fÄ fram praxis inom socialförsÀkringsomrÄdet skulle till viss del kunna kompenseras

242 Det ankommer pÄ domstolen att begÀra in fullmakt vid ett överklagande.

207

RĂ€ttsskipning och tillsyn

SOU 2015:46

genom en tillsynsmyndighet som granskar materiella frÄgor pÄ gruppnivÄ. KlagomÄl frÄn enskilda kan utgöra en kunskapskÀlla till vilka omrÄden som behöver granskas.

Lagstiftningen inom socialförsÀkringen Àr omfattande och svÄrtillgÀnglig för enskilda. I dag finns ingen möjlighet till rÀttshjÀlp frÄn det allmÀnna utan de försÀkrade Àr hÀnvisade till att pÄ egen hand betala för juridisk hjÀlp eller till att försöka förmÄ en facklig eller annan intresseorganisation att betala för rÀttshjÀlp. Den förvaltningsrÀttsliga modell som finns bygger pÄ att enskilda ska kunna fÄ sin sak prövad utan professionell rÀttshjÀlp. Tanken Àr att myndigheternas och domstolarnas relativt lÄngtgÄende utredningsansvar ska ersÀtta behovet av ett rÀttsligt ombud för den enskilde.

Tillsyn syftar inte till att fylla enskildas behov av rÀttshjÀlp. Men sÄvÀl generell tillsyn som tillsyn i form av hantering av enskildas klagomÄl kan granska formella frÄgor, till exempel hur myndigheterna uppfyller sitt utredningsansvar. Utredningens slutsats Àr att tillsyn har en viktig funktion att fylla inom socialförsÀkringen och att det finns mÄnga omrÄden av betydelse för enskilda som i dag inte tÀcks av domstolsprövning. Detta mÀrks ocksÄ tydligt i de Àrenden som handlÀggs av JO.

208

9InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

9.1Inledning

En grundlÀggande förutsÀttning för att en tillsynsmyndighet ska kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag Àr att myndigheten fÄr tillgÄng till de uppgifter frÄn andra myndigheter som behövs för att klarlÀgga de förhÄllanden som ska undersökas. Utan möjlighet att krÀva in uppgifter skulle tillsynsmyndighetens arbete i stor utstrÀckning förhindras.

9.2AllmÀnt om sekretess

Offentlighetsprincipen har lÀnge tillÀmpats inom svenskt rÀttsvÀsende och svensk förvaltning. Verksamheter inom den offentliga sektorn ska vara öppen för insyn och kontroll genom allmÀnhetens rÀtt att ta del av allmÀnna handlingar. BegrÀnsningar av offentlighetsprincipen ska anges i en sÀrskild lag. Denna lag Àr offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL). OSL innehÄller bestÀmmelser som i varje enskilt fall kan begrÀnsa rÀtten att ta del av allmÀnna handlingar.

9.2.1Vad Àr en allmÀn handling?

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (förkortad TF) ska varje svensk medborgare ha rÀtt att ta del av allmÀnna handlingar (handlingsoffentlighet).

209

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

I TF regleras Àven vad som avses med allmÀnna handlingar. För att en handling ska vara allmÀn mÄste den förvaras hos en myndighet samt vara inkommen till eller upprÀttad dÀr. Inkomna handlingar Àr sÄdant som skickas in till myndigheten. UpprÀttade handlingar Àr sÄdant som myndigheten sjÀlv skapar. En handling blir upprÀttad nÀr den expedieras eller nÀr Àrendet till vilken den hÀnför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till ett visst Àrende blir den upprÀttad nÀr den justeras eller pÄ annat sÀtt fÀrdigstÀlls.243

Först nÀr det Àr konstaterat att en handling Àr allmÀn blir det aktuellt att tillÀmpa sekretessreglerna. Huvudregeln Àr att uppgifter i allmÀnna handlingar Àr offentliga, men offentlighetsprincipen gÀller inte i vissa sÀrskilt angivna syften, till exempel pÄ grund av hÀnsyn till enskildas personliga eller ekonomiska intressen.

9.2.2Sekretess mellan myndigheter

Förbud att röja uppgifter som omfattas av sekretess gÀller gentemot enskilda. Men sekretess gÀller ocksÄ mellan myndigheter. Enligt 6 § förvaltningslagen ska myndigheter samverka och lÀmna varandra hjÀlp inom ramen för den egna verksamheten. Det innebÀr att myndigheter bÄde kan och ska utbyta information inom sitt verksamhetsomrÄde, men om sekretess gÀller för uppgiften Àr huvudregeln att denna Àven gÀller mellan myndigheter.

En tillsynsmyndighet kan dÀrmed inte fÄ en uppgift som omfattas av sekretess frÄn en annan myndighet, om det inte finns en sekretessbrytande bestÀmmelse i OSL eller i lag eller förordning som OSL hÀnvisar till. 244 Det betyder ocksÄ att en tillsynsmyndighet i den omvÀnda situationen inte fÄr lÀmna ut en uppgift till en annan myndighet. Med sekretess menas enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlÀmnande av en allmÀn handling eller pÄ nÄgot annat sÀtt.

Den myndighet, som frÄn en annan myndighet fÄr en begÀran om uppgifter eller handlingar, ska ta stÀllning till om uppgifterna fÄr lÀmnas ut, det vill sÀga göra en sekretessprövning. För det fall myndigheten finner att uppgiften omfattas av sekretess har

2432 kap. 3, 6 och 7 §§ TF.

2446 kap. 5 § och 8 kap 1 § OSL.

210

SOU 2015:46

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

myndigheten att bedöma om det ÀndÄ finns förutsÀttningar för ett utlÀmnande enligt OSL. I OSL finns flera sekretessbrytande bestÀmmelser. Om nÄgon av dessa Àr tillÀmpliga Àr en myndighet skyldig att lÀmna ut en begÀrd uppgift till en annan myndighet, eftersom den dÄ inte lÀngre kan göra gÀllande att sekretess hindrar utlÀmnandet. I vissa fall överförs sekretessen mellan myndigheterna pÄ sÄ sÀtt att sekretessbestÀmmelsen, som tillÀmpades vid den första myndigheten, Àven ska tillÀmpas nÀr den andra myndigheten prövar om uppgiften kan lÀmnas vidare till en tredje person.

9.2.3Sekretessbrytande regler

I 10 kap. OSL finns bestĂ€mmelser som bryter sekretessen nĂ€r en myndighet lĂ€mnar en uppgift till en annan myndighet. Om till exempel den enskilde samtycker till att informationen lĂ€mnas ut bryts sekretessen.245 I 10 kap. 2 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lĂ€mnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det Ă€r nödvĂ€ndigt för att den utlĂ€mnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. BestĂ€mmelsen ska dock tillĂ€mpas restriktivt. I 10 kap. 17 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lĂ€mnas till en myndighet, om uppgiften behövs dĂ€r ”för tillsyn över den myndigheten dĂ€r uppgiften förekommer”. ISF Ă€r en tillsynsmyndighet och kan redan i dag sĂ„ledes inhĂ€mta uppgifter inom ramen för sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar vidare inte sekretess att en uppgift lĂ€mnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det finns just en sĂ„dan uppgiftsskyldighet. FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten ska pĂ„ ISF:s begĂ€ran lĂ€mna de uppgifter ISF behöver för sin systemtillsyn.246 Slutligen kan nĂ€mnas generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Den innebĂ€r att sekretessen inte hindrar att en uppgift lĂ€mnas frĂ„n en myndighet till en annan om det Ă€r uppenbart att intresset av att lĂ€mna

24510 kap. 1 § OSL.

2462 § första stycket 1 och 2 samt 3 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen och 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration, Se Àven 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

211

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

uppgiften har företrÀde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

I OSL regleras Àven vilken information som Àr sekretessbelagd inom socialförsÀkringsomrÄdet. Sekretess gÀller till exempel hos FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i Àrenden enligt viss dÀr upprÀknad lagstiftning.247 I princip tÀcks alltsÄ stora delar av socialförsÀkringsomrÄdet av sekretess, men uppgiften fÄr trots allt lÀmnas ut om den enskilde inte lider men av detta. Det innebÀr att till exempel lÀkarintyg och uppgifter om sjukskrivningsperioder kan sekretessbelÀggas, medan uppgifter som finns i en partsinlaga, beroende pÄ vad som stÄr skrivet dÀr, inte omfattas av sekretess.

9.2.4Överförd sekretess mellan myndigheter

SekretessbestÀmmelserna har normalt en begrÀnsad rÀckvidd, det vill sÀga sekretessen gÀller endast i viss typ av verksamhet eller i viss typ av Àrende eller hos en viss myndighet. Det vanliga Àr sÄledes att det inte Àr enbart uppgiften i sig som Àr avgörande för om den Àr sekretessreglerad eller inte utan av betydelse Àr Àven i vilken verksamhet eller hos vilka myndigheter den Àr aktuell. En och samma uppgift kan sÄledes ha olika sekretesskydd beroende pÄ till exempel vilken myndighet som hanterar uppgiften eller i vilken typ av Àrende uppgiften förekommer. Det kan Àven vara sÄ att en och samma uppgift Àr sekretessreglerad hos myndigheten A men Àr offentlig hos myndigheten B eftersom sekretessen Àr knuten till att uppgiften hanteras av en viss myndighet.

NÀr en uppgift lÀmnas mellan myndigheter Àr huvudregeln att sekretessregleringen inte följer med uppgiften om detta inte Àr sÀrskilt reglerad. Handlar det dÀremot om att en myndighet i verksamhet som avser tillsyn, fÄr en sekretessbelagd uppgift frÄn en annan myndighet, blir enligt 11 kap. 1 § OSL sekretessbestÀmmelsen tillÀmplig pÄ uppgiften Àven hos den mottagande myndigheten. Av

247 28 kap. 1 § OSL.

212

SOU 2015:46

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

28 kap. 1 § OSL framgÄr ocksÄ att sekretessen överförs mellan myndigheter om den mottagande myndigheten har till uppgift att handlÀgga Àrenden enligt lagstiftning inom socialförsÀkringsomrÄdet.

Vid överföring av sekretess skiljer man pÄ primÀra och sekundÀra sekretessbestÀmmelser. Dessa begrepp och begreppet bestÀmmelse om överföring av sekretess definieras i 3 kap. 1 § OSL. Med primÀr sekretessbestÀmmelse avses en bestÀmmelse om sekretess som en myndighet ska tillÀmpa pÄ grund av att bestÀmmelsen riktar sig direkt till myndigheten, omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss Àrendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. Med bestÀmmelse om överföring av sekretess avses en bestÀmmelse som innebÀr att en primÀr sekretessbestÀmmelse som Àr tillÀmplig pÄ en uppgift hos en myndighet ska tillÀmpas pÄ uppgiften Àven av en myndighet som uppgiften lÀmnas till eller som har elektronisk tillgÄng till uppgiften hos den förstnÀmnda myndigheten. Med sekundÀr sekretessbestÀmmelse avses en bestÀmmelse om sekretess som en myndighet ska tillÀmpa pÄ grund av en bestÀmmelse om överföring av sekretess. En och samma sekretessbestÀmmelse kan sÄledes vara en primÀr sÄdan hos vÀrdmyndigheten men sekundÀr hos mottagarmyndigheten.

9.2.5DirektÄtkomst

Ett utlÀmnande av uppgifter som sker genom att en extern aktör pÄ egen hand kan söka i en myndighets databas och direkt ta del av uppgifter dÀr benÀmns ofta direktÄtkomst. Förfarandet kÀnnetecknas av att den utlÀmnande myndigheten inte vid varje tillfÀlle tar stÀllning till vilka uppgifter den mottagande myndigheten ska fÄ ta del av. Sekretessprövningen sker i stÀllet pÄ förhand. BestÀmmelser om direktÄtkomst tar endast sikte pÄ vilket sÀtt ett utlÀmnande fÄr ske. Om direktÄtkomst avser uppgifter som omfattas av sekretess hos en utlÀmnande myndighet krÀvs dÀrför normalt en sekretessbrytande regel (jÀmför 10 kap. 28 § OSL).

En myndighet fÄr normalt endast ha direktÄtkomst till vissa uppgifter hos en annan myndighet, till exempel till uppgifter om personer som Àr aktuella i Àrenden hos den mottagande myndigheten. Det innebÀr att myndigheten fÄr bereda sig tillgÄng

213

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

till uppgifter om en person bara om personen har blivit aktuell i ett Àrende hos myndigheten. Rent tekniskt mÄste dock myndigheten normalt ges möjlighet att ta del av uppgifter betrÀffande alla personer som Àr registrerade hos den utlÀmnande myndigheten eftersom varken den utlÀmnande eller den mottagande myndigheten i förvÀg kan veta vilka personer som kan bli aktuella i Àrenden hos den mottagande myndigheten. Den information som mottagarmyndigheten inte fÄr anvÀnda i ett enskilt fall eller ta del av utan att till exempel vissa förutsÀttningar Àr uppfyllda, men som den ÀndÄ tekniskt sett ges tillgÄng till vid direktÄtkomst eller liknande, brukar kallas överskottsinformation. Begreppet överskottsinformation brukar ocksÄ avse information som mottagarmyndigheten visserligen fÄr anvÀnda men Ànnu inte har tagit i bruk.

Som huvudregel blir överskottsinformation att betrakta som allmÀn handling hos den mottagande myndigheten, Àven om den mottagande myndigheten inte har rÀtt att behandla uppgifterna för egen del. I 11 kap. 4 OSL finns en generell regel om överföring av sekretess vid direktÄtkomst. Syftet med regeln Àr uppgifter som en mottagarmyndighet visserligen har teknisk tillgÄng till men som inte förs in i den verksamheten som omfattas av myndighetens primÀra sekretessbestÀmmelser, ska ha ett fortsatt sekretesskydd hos mottagarmyndigheten. Enligt 11 kap. 8 § OSL gÀller att sekretess som Àr direkt tillÀmplig hos den mottagande myndigheten, den sÄ kallade primÀra sekretessen, har företrÀde framför överförd sekretess och det oavsett om den primÀra sekretessen Àr starkare eller svagare Àn den överförda sekretessen.

9.2.6Sekretess för uppgifter som enskilda lÀmnar till myndigheter

Sekretessen Àr olika beroende pÄ hur uppgifterna kom myndigheten till del. Om till exempel en uppgift överförs mellan tvÄ myndigheter i ett tillsynsÀrende följer ocksÄ sekretesskyddet med.248 Sekretessen hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten gÀller för uppgift om en enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga

248 10 kap. 17 § och 11 kap. 1 § OSL.

214

SOU 2015:46

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i Àrende hos myndigheten.249

NÀr enskilda lÀmnar uppgifter direkt till en tillsynsmyndighet regleras sekretesskyddet i stÀllet i 21 kap. 1 § OSL250 om nÄgon annan regel i OSL inte Àr tillÀmplig. Paragrafen utgör ett minimiskydd för kÀnsliga uppgifter om hÀlsa och sexualliv. BestÀmmelsen Àr generell och ska tillÀmpas hos alla myndigheter. Presumtionen Àr att uppgifterna Àr offentliga om det inte kan antas att ett utlÀmnande av en uppgift kommer att leda till betydande men för den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne. Konsekvensen blir att uppgifter som enskilda lÀmnar direkt till en myndighet kan ha ett svagare skydd jÀmfört med om samma uppgift hade överförts mellan tvÄ myndigheter under förutsÀttning att uppgiften inte skyddas av nÄgon annan regel i OSL.

9.3AllmÀnt om rÀttsligt skydd för personuppgifter

I 1 kap. 2 § regeringsformen slÄs fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilde mÀnniskans frihet och att det allmÀnna ska vÀrna den enskildes privatliv och familjeliv. Av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen framgÄr att var och en gentemot det allmÀnna Àr skyddad mot betydande intrÄng i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebÀr övervakning eller kartlÀggning av den enskildes personliga förhÄllanden. RÀttigheten fÄr endast begrÀnsas i lag. Ytterligare en förutsÀttning för att begrÀnsa rÀttigheten Àr att det sker för att tillgodose ÀndamÄl som Àr godtagbara i ett demokratiskt samhÀlle och att den inte gÄr utöver vad som Àr nödvÀndigt med hÀnsyn till det ÀndamÄl som har föranlett den.251

Om en myndighet har verksamhetsregister och databaser med information som Àr knuten till en myndighetsÀrendehantering Àr uppgifterna enligt motiven till lagstiftningen tillgÀngliga för myndigheten pÄ ett sÄdant sÀtt att lagringen och behandlingen av

24928 kap. 1 § OSL.

250Se Àven 21 kap. 7 § OSL för personuppgifter.

2512 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen. DÀr stÀlls Àven ytterligare krav för att begrÀnsning ska fÄ ske.

215

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

uppgifterna kan sÀgas innebÀra att enskilda kartlÀggs, Àven om det huvudsakliga ÀndamÄlet med behandlingen Àr ett helt annat.252

9.3.1Internationella Ă„taganden

Enligt art 8 i Europakonventionen har var och en rÀtt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentliga myndigheter fÄr inte inskrÀnka Ätnjutandet av denna rÀttighet annat Àn med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhÀlle Àr nödvÀndigt med hÀnsyn till statens sÀkerhet, den allmÀnna sÀkerheten, landets ekonomiska vÀlstÄnd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hÀlsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rÀttigheter.

Inom EU finns det sÄ kallade dataskyddsdirektivet253. Direktivet syftar till att garantera en hög och i alla medlemsstater likvÀrdig skyddsnivÄ nÀr det gÀller enskilda personers fri- och rÀttigheter med avseende pÄ behandling av personuppgifter och för att frÀmja ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna i EU. Dessa stater fÄr inom den ram som anges i direktivet nÀrmare precisera villkoren för nÀr behandling av personuppgifter fÄr förekomma. Ett arbete pÄgÄr inom EU i syfte att reformera reglerna om personuppgifter.

9.3.2Personuppgiftslagen

Personuppgiftslagen (1998:204, förkortad PuL) har till syfte att skydda mĂ€nniskor mot att deras personliga integritet krĂ€nks nĂ€r personuppgifter behandlas. Med personuppgifter avses enligt lagen all slags information som direkt eller indirekt kan hĂ€nföras till en fysisk person som Ă€r i livet. Begreppet ”behandlas” Ă€r brett, det omfattar insamling, registrering, lagring, bearbetning, spridning, utplĂ„ning med mera. Om behandlingen sker pĂ„ automatisk vĂ€g eller inte spelar ingen roll. Som exempel pĂ„ Ă„tgĂ€rder som utgör personuppgiftsbehandling nĂ€mns i lagen bland annat insamling,

252Prop. 2009/10:80 s. 177 ff.

253Europaparlamentet och rÄdets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende pÄ behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sÄdana uppgifter.

216

SOU 2015:46

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

registrering, bevarande, anvÀndning, utlÀmnande genom översÀndande och spridning eller annat tillhandahÄllande av uppgifter. PuL bygger pÄ reglerna i dataskyddsdirektivet. PuL innehÄller generella regler och Àr tillÀmplig endast om det inte i en annan lag eller i en förordning finns bestÀmmelser som avviker frÄn PuL.254

I PuL finns regler för hur personuppgifter fÄr behandlas. Lagen bygger i hög grad pÄ samtycke och information till de registrerade. Det finns ocksÄ regler om sÀkerhet och rÀttelse av felaktiga uppgifter. Myndigheter och andra kan utse personuppgiftsombud som sjÀlvstÀndigt kontrollerar att personuppgifter behandlas korrekt inom verksamheten.

Vilka regler i PuL som gÀller beror pÄ hur personuppgifterna som publiceras Àr strukturerade. Om personuppgifterna lagras i en databas eller annan typ av register anses uppgifterna vara strukturerade. Om personuppgifterna Äterfinns exempelvis i löpande text eller i e-post anses uppgifterna dÀremot vara ostrukturerade. För strukturerad personuppgiftsbehandling gÀller betydligt fler regler Àn för ostrukturerade.

Den förenklade regleringen för ett ostrukturerat material innebÀr att vardaglig ostrukturerad behandling i princip fÄr utföras fritt sÄ lÀnge man inte krÀnker den uppgifterna avser. För att avgöra om en behandling Àr krÀnkande mÄste man göra en samlad bedömning av hur kÀnsliga uppgifterna Àr, i vilket sammanhang de förekommer, för vilket syfte de behandlas, vilken spridning de har fÄtt eller riskerar att fÄ, samt vad behandlingen kan leda till. Man fÄr sÄledes göra en avvÀgning i det enskilda fallet dÀr den registrerades intressen av en fredad, privat sfÀr vÀgs mot andra motstÄende intressen.

Vid behandling av personuppgifter i regelrÀtta register eller andra samlingar av personuppgifter som Àr ordnade sÄ att det ska bli enklare att söka efter eller sammanstÀlla personuppgifter, till exempel databaser eller stora dokument- och Àrendehanteringssystem gÀller de mer omfattande reglerna i PuL.

254 2, 3 och 5 §§ personuppgiftslagen (1998:204).

217

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

9.3.3Registerförfattningar

Registerförfattningar har till huvudsakligt syfte att reglera inrÀttandet och anvÀndningen av viktiga register eller andra personuppgiftssamlingar inom den offentliga sektorn. Den bakomliggande tanken Àr att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och med ett kÀnsligt innehÄll ska regleras sÀrskilt genom lag.

Registerförfattningar reglerar myndighetens behandling av personuppgifter och Àr tÀnkta att ge ett anpassat integritetsskydd vid myndighetens hantering av personuppgifter dÄ behov finns att avvika frÄn eller komplettera det integritetsskydd som PuL annars ger.

9.3.4SocialförsÀkringsdatabasen

FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten behöver behandla personuppgifter för att kunna administrera olika förmĂ„ner och bidrag. Myndigheternas behandling av personuppgifter sker huvudsakligen i olika typer av socialförsĂ€kringsregister. Dessa register ingĂ„r i sin tur i socialförsĂ€kringsdatabasen.255 Alla försĂ€krade över 16 Ă„r ingĂ„r i databasen. Den innehĂ„ller alltsĂ„ en stor mĂ€ngd uppgifter om nĂ€stan samtliga personer som bor i Sverige. DirektĂ„tkomst till socialförsĂ€kringsdatabasen Ă€r tillĂ„ten endast i den utstrĂ€ckning som anges i lag eller förordning. Flera myndigheter har tillgĂ„ng till databasen, till exempel Centrala studiestödsnĂ€mnden, arbetslöshetskassor och socialnĂ€mnder. I socialförsĂ€kringsdatabasen ingĂ„r ocksĂ„ FörsĂ€kringskassans Ă€rendehanteringssystem (ÄHS) och diabas. ÄHS Ă€r ett av FörsĂ€kringskassan egenutvecklat dokumenthanteringssystem att jĂ€mföra med en digitaliserad form av pappersakter. Exempelvis om en försĂ€krad lĂ€mnar in en skrivelse pĂ„ papper scannas skrivelsen in i ÄHS och blir tillgĂ€nglig elektroniskt i systemet. Diabas anvĂ€nds för diarieföring av inkomna och upprĂ€ttade handlingar i administrativa Ă€renden samt för diarieföring av omprövningar och överklaganden.

255 114 kap. 5 och 14-23 §§ socialförsÀkringsbalken.

218

SOU 2015:46

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

9.4Tidigare utredningar

ISF har sedan dess tillkomst pekat pÄ behovet av tillgÄng till information. FrÄgan har utretts ett par gÄnger. I Ds 2011:4

Behandling av personuppgifter vid ISF fann arbetsgruppen att ISF hade behov av att behandla ett stort antal personuppgifter, varav vissa kunde antas vara kÀnsliga, och att ISF inte hade tillrÀckliga förutsÀttningar för att kunna behandla personuppgifter. Arbetsgruppen föreslog en lag om behandling av personuppgifter vid ISF. Förslaget har inte lett till nÄgon lagstiftning.

Nyligen har ISF:s behov av sĂ€rskild lagreglering för behandling av personuppgifter för tillsyns- och granskningsverksamheten utretts i SOU 2014:67 Inbyggd integritet inom ISF. Utredningen har bland annat utrett ISF:s behov av en sĂ€rskild registerförfattning för verksamheten och behov av direktĂ„tkomst till FörsĂ€kringskassans, Pensionsmyndighetens och Skatteverkets databaser. Utredningen bedömde att ISF skulle fĂ„ behandla personuppgifter, inklusive kĂ€nsliga personuppgifter och personuppgifter om lagövertrĂ€delser med mera, som var direkt hĂ€nförliga till enskilda, frĂ„n sĂ„vĂ€l register som andra uppgiftssamlingar. Även akter hos FörsĂ€kringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket nĂ€r det behövdes för att fullgöra inspektionens uppdrag betrĂ€ffande systemtillsyn eller effektivitetsgranskning skulle omfattas. Detsamma skulle Ă€ven gĂ€lla för sĂ„dana uppgifter frĂ„n andra myndigheter eller aktörer i den utstrĂ€ckning detta behövdes för ISF:s tillsyn eller granskning. Utredningen bedömde Ă€ven att ISF skulle fĂ„ anvĂ€nda personnummer vid sin tillsyn och granskning. Utredningen föreslog att en sĂ€rskild lag skulle införas för behandling av personuppgifter inom ISF:s tillsyn och granskningsverksamhet.

ISF skulle Àven medges direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen. Denna Ätkomst skulle anvÀndas endast för uppgifter som var nödvÀndiga som underlag vid ISF:s tillsyns- och granskningsverksamhet.

219

InformationsinhÀmtning, personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2015:46

9.5Slutsats

Utredningen har att utgÄ ifrÄn gÀllande rÀtt. FrÄgan om ISF:s behov av registerförfattning har utretts av en tidigare utredning SOU 2014:67, som nÀr detta skrivs Àr föremÄl för remissbehandling. Det Àr alltsÄ oklart om SOU 2014:67 kommer att mynna ut i ett lagförslag avseende behandling av personuppgifter inom ISF:s tillsyn och granskningsverksamhet. Denna utredning har inte i uppdrag att utreda ISF:s behov av registerförfattning, men utredningen ser att det kan finnas ett behov av att samordna den hÀr utredningen med SOU 2014:67 i det framtida lagstiftningsarbetet. Utredningen menar ocksÄ att de förslag som lÀmnas i SOU 2014:67 skulle underlÀtta för ISF att pÄ ett effektivt sÀtt kunna genomföra sitt uppdrag.

220

10Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

10.1Inledning

Utredningen ska enligt uppdraget, se bilaga 1, analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag. Om analysen visar att ett reguljÀrt tillsynsorgan över socialförsÀkringen bör inrÀttas ingÄr det i uppdraget att föreslÄ hur och i vilken organisatorisk form en sÄdan tillsyn bör inrÀttas. GrÀnssnittet mot de funktioner som redan i dag utövar tillsyn, kontroll och granskning inom socialförsÀkringsomrÄdet ska analyseras. Utredningen ska Àven klargöra rutiner för samordning av tillsynen. Utredningen lÀmnar följande förslag:

10.2Utökad tillsyn behövs

Utredningens bedömning: Det finns ett behov av en utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet.

SkÀlen för utredningens bedömning: I kapitel 7 redovisar utredningen ett antal skÀl för en utökad tillsyn utifrÄn tillsynens olika syften. HÀr sammanfattas utredningens huvudsakliga skÀl för bedömningen och dÀrför Äterkommer flera av de resonemang som finns i kapitel 7, som motiveringar till utredningens förslag.

Den reguljÀra tillsyn som finns i dag Àr den systemtillsyn som bedrivs av Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF), se avsnitt 6.3.2. Den fyller en del av det tillsynsbehov som finns men utredningens slutsats Àr att det finns ett behov av ytterligare tillsyn, utöver den som finns i dag, se avsnitt 7.7.4.

221

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

I kapitel 8 analyseras om rÀttsystemet kan fylla motsvarande funktion nÀr det gÀller den del av tillsynsbehovet som rör enskildas klagomÄl. Utredningens slutsats Àr att en förstÀrkning av rÀttssystemet inte kan fylla tillsynsbehovet.

Utredningen bedömer dÀrför att dagens tillsyn behöver utökas. Utredningen har identifierat tvÄ huvudsakliga förÀndringar som behövs för att pÄ ett bÀttre sÀtt Àn i dag fylla det tillsynsbehov som finns. Den första Àr att den nuvarande tillsyn som finns pÄ socialförsÀkringsomrÄdet inte bör begrÀnsas till systemtillsyn. Den andra Àr att det finns ett behov av en hantering av klagomÄl frÄn allmÀnheten.

10.2.1Utökad generell tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Regelverket pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SocialförsÀkringens regelverk kÀnnetecknas av att det i handlÀggningen behöver göras bedömningar i enskilda fall. Detta i kombination med att regelverket dessutom Àr komplicerat ger ett behov av tillsyn. FrÄgor om likformighet och rÀttssÀkerhet Àr helt centrala för en vÀl fungerande socialförsÀkring.

Utredningen menar att avgrĂ€nsningen till systemtillsyn i myndighetens uppdrag innebĂ€r att ISF begrĂ€nsas i sina möjligheter att utöva tillsyn. Enligt ISF:s instruktion avses med systemtillsyn en granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll sĂ€kerstĂ€ller en korrekt och enhetlig tillĂ€mpning av det regelverk som tillsynsobjekten ska tillĂ€mpa. Det finns ett behov av en utvecklad generell tillsyn med möjligheter att vid behov Ă€ven granska enskilda Ă€renden utan ett systemperspektiv. Även om ISF gör en extensiv tolkning av begreppet systemtillsyn Ă€r det angelĂ€get att sĂ€kerstĂ€lla att myndigheten kan anvĂ€nda sig av en bredare tillsynsarsenal Ă€n den nuvarande.

I myndigheternas uppdrag ingÄr det mÄnga gÄnger att operationalisera det regelverk som omgÀrdar en verksamhet. Detta motiverar en extra, sjÀlvstÀndig blick pÄ rÀttstillÀmpningen. Utredningen bedömer att en generell tillsyn med frihet att bÄde utöva systemtillsyn och direkt tillsyn av verksamhet och av enskilda Àrenden kan fungera som ett vÀrdefullt stöd bÄde för de

222

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

försÀkrade, för de som tillÀmpar försÀkringen och för den politiska beslutsprocessen.

En tillsynsmyndighet som agerar sjÀlvstÀndigt kan bidra med legitimitet för tillÀmpningen pÄ ett sÀtt som tillsynsobjekten sjÀlva inte kan Ästadkomma.

Det omfattande samordningsbehovet pÄ omrÄdet motiverar utökade tillsynsmöjligheter

VerksamhetsomrÄden dÀr det finns flera ansvariga myndigheter ökar behovet av en extern granskning som kan se till att det inte uppstÄr glapp och olikheter i tillÀmpningen. En tanke med socialförsÀkringsbalken, nÀr den infördes, var att fÄ en enhetlighet i förvaltningen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. En tillsynsmyndighet, som granskar socialförsÀkringsomrÄdet, kan undvika stuprörstÀnkande pÄ ett sÀtt som Àr svÄrt att Ästadkomma genom myndigheternas interna granskning och kvalitetsutveckling eller genom samverkan mellan myndigheter.

Tillsyn kan Àven visa pÄ situationer dÀr samarbetet mellan myndigheterna inte fungerar och/eller dÀr ansvaret Àr oklart. Samtidigt som systemtillsynsperspektivet ofta Àr anvÀndbart för att granska samverkan mellan myndigheten anser utredningen att enbart systemtillsyn inte Àr tillrÀckligt för att fylla det identifierade behovet. Det kan uppkomma situationer dÀr det Àr befogat att exempelvis följa en viss specifik verksamhet eller vissa Àrenden utan att det finns ett systemperspektiv eller ett klagomÄl frÄn enskilda att utgÄ frÄn.

SocialförsÀkringsomrÄdets omfattning och betydelse motiverar bredare tillsyn

OmrÄdets omfattning kan i sig motivera ett större behov av granskning. Att lika behandlas lika Àr enklare att uppnÄ pÄ en liten Àn pÄ en stor myndighet. Och att omrÄdet omfattar en betydande del av statsbudgeten Àr ett motiv för granskning, inte minst i ett medborgarperspektiv. OmrÄdets omfattning och betydelse gör att det enligt utredningen inte Àr befogat att begrÀnsa tillsynsuppdraget till en specifik typ av tillsyn. Det bör finnas utrymme för en

223

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

tillsynsmyndighet att utforma tillsynen pÄ det sÀtt som behövs. Det handlar om att tillsynsmyndigheten sjÀlv ska kunna utforma sin verksamhet men ocksÄ om varsamhet med skattemedel. Tillsynen ska kunna inriktas dÀr den gör mest nytta.

UtifrÄn detta bedömer utredningen att det finns ett behov av, och ett tillrÀckligt underlag för, en utökad generell tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

Ett bredare tillsynsmandat behövs av insynsskÀl

Tillsyn kan bidra till en ökad insyn och en sjÀlvstÀndig instans för de försÀkrade att vÀnda sig till kan dÀrför öka tilltron till socialförsÀkringen och dess administration.

AllmÀnhetens möjligheter till insyn i verksamheten Àr av sekretesskÀl begrÀnsade. Den extraordinÀra tillsynen hos Riksdagens ombudsmÀn (JO) fyller inte samma funktion för specialiserad insyn som en reguljÀr tillsyn kan göra. SocialförsÀkringen kan hÀr jÀmföras med arbetslöshetsförsÀkringen eller med andra verksamheter som av sekretesskÀl har en begrÀnsad möjlighet till insyn i verksamheten. För dessa verksamheter Àr behovet av generell tillsyn av sÀrskild betydelse.

10.2.2En sjÀlvstÀndig klagomÄlshantering

SjĂ€lvstĂ€ndighet – viktig signal till medborgaren

Den befintliga hanteringen av klagomÄl uppfyller inte fullt ut de krav pÄ sjÀlvstÀndighet och transparens som medborgarna bör kunna stÀlla pÄ ett omrÄde av socialförsÀkringsomrÄdets betydelse. En reguljÀr klagomÄlshantering kan bidra till att ge enskilda förstÀrkt rÀttsstÀllning.

Ett alternativ till en utökad reguljĂ€r tillsyn i syfte att tillgodose enskildas behov av att kunna initiera tillsynsĂ€renden skulle vara att ge mer resurser till befintliga tillsynsorgan, frĂ€mst JO och Justitiekanslern (JK), som i dag behandlar klagomĂ„l frĂ„n enskilda. Även om JO:s och JK:s uppdrag faller utanför det som utredningen har att övervĂ€ga finns det skĂ€l att lyfta ett par frĂ„gor.

224

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Till att börja med behöver mer resurser till dessa myndigheter inte nödvÀndigtvis innebÀra att deras insatser inom socialförsÀkringsomrÄdet förstÀrks. Dessa myndigheter Àr i princip fria att sjÀlva göra sina prioriteringar.

Om den extraordinÀra tillsynen av nÄgot skÀl blir överbelastad finns det dessutom en risk för att tillsynen av socialförsÀkringsomrÄdet prioriteras ner. Utredningen menar att socialförsÀkringsomrÄdets betydelse gör att en sÄdan situation bör undvikas.

Ett annat alternativ skulle kunna vara en förstÀrkning av den befintliga klagomÄlshanteringen hos FörsÀkringskassan, Pensions- myndigheten och Skatteverket. Utredningen menar dock att en intern klagomÄlshantering inte kan ersÀtta tillsyn baserat pÄ enskildas klagomÄl.

Den som ansöker om en socialförsÀkringsförmÄn gör det ofta för att den försÀkrade sjÀlv eller nÄgon nÀrstÄende Àr sjuk, har blivit skadad eller pÄ annat sÀtt befinner sig i en sÀrskilt utsatt position. Dessutom ska uppgifter om hÀlsa, ekonomi och andra personliga förhÄllanden redovisas till och hanteras av en myndighet. NÀr nÄgot gÄr fel och den försÀkrade inte Àr nöjd med hanteringen av Àrendet kan det, enligt vad utredningen har erfarit, finnas ett behov av att vÀnda sig till en instans som inte finns inuti den organisation man vill klaga pÄ.

En annan slutsats Àr att behovet av en sjÀlvstÀndig klagomÄlsfunktion sannolikt Àr sÀrskilt stort för funktionsnedsatta och andra med behov av lÄngvariga och parallella kontakter med flera trygghetssystem. De pÄverkas i högre utstrÀckning av till exempel bristande samordning mellan olika trygghetssystem eller av undermÄlig dokumentation.

Å andra sidan riskerar ytterligare en instans för klagomĂ„l att skapa otydlighet om vart man som enskild bör vĂ€nda sig med ett klagomĂ„l. SĂ„vĂ€l tillsynsmyndigheten som tillsynsobjekten mĂ„ste dĂ€rför bĂ„de informera om klagomĂ„lsfunktionens inriktning och sin skyldighet att visa enskilda till rĂ€tt instans pĂ„ ett sĂ€tt som Ă€r lĂ€tt tillgĂ€ngligt för den försĂ€krade. Om ytterligare en klagomĂ„ls- hantering uppfattas som att den skapar rörighet snarare Ă€n underlĂ€ttar riskerar funktionen att leda till lĂ€gre i stĂ€llet för högre förtroende för socialförsĂ€kringen och dess administration.

225

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Utredningen menar dock att det finns starka skÀl som talar för att det behövs en reguljÀr klagomÄlshantering pÄ social- försÀkringsomrÄdet. En reguljÀr tillsynsfunktion dÀr enskildas klagomÄl ingÄr i tillsynen kan sÀnda en signal bÄde till medborgare och till förvaltning om att bland annat bemötandefrÄgorna Àr centrala och tas pÄ stort allvar.

FörÀndringar krÀver tillsyn

Ett skÀl för att införa en klagomÄlshantering Àr socialförsÀkringens omfattning och betydelse för enskilda. SocialförsÀkringsomrÄdets omfattning och betydelse gör att man inte bör förlita sig pÄ enbart den extraordinÀra tillsynen för hantering av klagomÄl pÄ omrÄdet.

Under vissa perioder har JO haft en tung arbetsbelastning, vilket bland annat har gjort att myndigheten haft svÄrt att hÄlla rimliga handlÀggningstider för klagomÄlshanteringen. Vid tvÄ tillfÀllen under den senaste 20-Ärsperioden har antalet JO- anmÀlningar som gÀllt socialförsÀkringen stigit dramatiskt jÀmfört med andra omrÄden, se avsnitt 13.2.2 Det Àr inte osannolikt att detta intrÀffar igen, antingen för socialförsÀkringsomrÄdet eller för andra verksamhetsomrÄden. Större reformer pÄ sÄvÀl socialförsÀkringsomrÄdet som pÄ andra omrÄden riskerar att medföra att motsvarande situation som 1990-1995 och 2008-2010 uppstÄr hos JO igen.

SocialförsÀkringsomrÄdets betydelse innebÀr att det behöver finnas en bÀttre beredskap för variationer som kan tÀnkas uppstÄ i framtiden, Àn vad som Àr möjligt att Ästadkomma med dagens funktion för hantering av enskildas klagomÄl pÄ omrÄdet.

Med en reguljÀr funktion för klagomÄlshantering blir det möjligt att sÀkerstÀlla att enskildas klagomÄl pÄ social- försÀkringsomrÄdet hanteras pÄ ett godtagbart sÀtt Àven i en situation med hög belastning pÄ JO.

Den extraordinÀra tillsynen spÀnner över hela förvaltningen och den har stor frihet att göra prioriteringar mellan verksamhetsomrÄden. Att ge förstÀrkta resurser till den extraordinÀra tillsynen skulle dÀrför inte sÀkert leda till fördjupad tillsyn över socialförsÀkringsomrÄdet.

226

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

En effektivare tillsyn

Behovet av tillsyn i form av hantering av enskildas klagomÄl finns enligt utredningen framför allt i de delar av socialförsÀkringens tillÀmpning som inte gÄr att överklaga. Dessa delar stÄr i dag under JO:s tillsyn men utredningen menar att en sektorsmyndighet kan granska klagomÄlen effektivare och gÄ djupare i sin granskning.

JO:s nuvarande klagomÄlshantering utgÄr i första hand frÄn ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv. Enligt utredningen har JO inte tillrÀckligt goda förutsÀttningar för att bygga upp den typ av expertkompetens som utredningen bedömer behövs för att fylla hela det behov av tillsyn som identifierats.

Det handlar frÀmst om att regelverket Àr komplext. DÀrför behövs resurser som har speciell kompetens inom socialförsÀkringen och hur den samverkar med andra delar av förvaltningen. Att hantera endast ett omrÄde, som den reguljÀra tillsynen gör, innebÀr ocksÄ att det skapas förutsÀttningar för att Àrendehanteringen ska bli mer effektiv.

En reguljÀr tillsynsmyndighet kan gÄ djupare in i frÄgor som Àr aktuella inom socialförsÀkringsomrÄdet jÀmfört med den extraordinÀra tillsynen. I dag görs detta med ett systemperspektiv men utredningen menar att det finns ett behov av detta Àven pÄ ÀrendenivÄ.

10.3ISF bör utöva den utökade tillsynen

Utredningens förslag: ISF bör fÄ ett utökat tillsynsuppdrag som innefattar generell tillsyn och klagomÄlshantering. Tillsynen har till syfte att undersöka om den verksamhet som granskas följer det regelverk som ska tillÀmpas. ISF ska fÄ uttala sig om en ÄtgÀrd av en granskad myndighet bedöms strida mot lag eller annan författning eller annars Àr felaktig eller olÀmplig. Förslaget innebÀr att det vidgade uppdraget lÀggs till ISF:s befintliga uppgifter.

SkÀlen för utredningens förslag: Enligt direktiven ska utredningen utgÄ ifrÄn möjligheten att anvÀnda befintliga myndighetsstrukturer för den tillsyn utredningen föreslÄr. ISF har i

227

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

uppdrag att utöva systemtillsyn över socialförsÀkringen. ISF Àr ocksÄ sjÀlvstÀndig gentemot FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket, vilket Àr en förutsÀttning för att utöva tillsyn utifrÄn den vedertagna definitionen.

Dagens tillsyn Àr, som tidigare beskrivits, uppdelad i en extraordinÀr granskning av frÀmst klagomÄl och en tillsyn med ett systemperspektiv hos ISF. Den generella tillsyn som finns i övrigt utgörs av det fÄtal inspektioner och initiativÀrenden som JO utför.

Trygghetssystemen hÀnger ihop och förÀndringar i ett system kan fÄ betydande konsekvenser för ett annat. Sett ur ett styrningsperspektiv ser utredningen det dÀrför som en poÀng att hela socialförsÀkringen, samt angrÀnsande system, granskas samlat.

SÄvÀl Pensionsmyndigheten som Skatteverket har under utredningsarbetet lyft ett behov av ökad tydlighet för de försÀkrade om vart de ska vÀnda sig om de Àr missnöjda. Redan i dag finns olika vÀgar att anvÀnda vid klagomÄl rörande socialförsÀkringen. I avsnitt 10.2 ovan resonerar utredningen kring risken för att ytterligare en instans för klagomÄl riskerar att öka otydligheten om vart enskilda ska vÀnda sig med ett klagomÄl. ISF utövar i dag tillsyn. Det Àr enligt utredningen dÀrför inte lÀmpligt att skapa ytterligare en tillsynsmyndighet utöver ISF.

ISF Àr en myndighet som har byggt upp en stor kunskap om och har ett helhetsperspektiv pÄ socialförsÀkringen och dess regelverk. Ett utökat uppdrag ligger sÄledes i linje med en verksamhet som ISF bedriver redan i dag. Det finns goda förutsÀttningar att utveckla synergier mellan den föreslagna tillsynen och myndighetens mer utvÀrderande ansats.

Det kan dock finnas risker för att den nuvarande utvĂ€rderings- och analysverksamheten hos ISF trĂ€ngs undan. Det gĂ€ller kanske framför allt om det skulle uppstĂ„ ett lĂ€ge som liknar utvecklingen 2008–2010, dĂ€r antalet klagomĂ„l pĂ„ socialförsĂ€kringsomrĂ„det ökade kraftigt. Utrednigen bedömer dock att myndighetens verksamhet med nuvarande uppdrag Ă€r vĂ€l etablerad och att fördelarna med en samlad tillsyn- och granskningsverksamhet pĂ„ omrĂ„det vĂ€ger tyngre Ă€n de möjliga risker som finns med ett utökat uppdrag.

Mot bakgrund av ovanstÄende föreslÄr utredningen att behovet av tillsyn enligt ovan tillgodoses genom ett utökat uppdrag till ISF.

228

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

10.3.1ISF:s tillsynsuppdrag

Den sektorsspecifika granskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet som förekommer i dag Àr effektivitetsgranskning och systemtillsyn. Det Àr en viktig verksamhet som ger kvalificerat beslutsunderlag till regeringen och till myndigheterna.

SocialförsÀkringsomrÄdet kÀnnetecknas dock av att det görs bedömningar i det enskilda fallet. Det finns ett stort antal faktorer att ta hÀnsyn till i handlÀggningen av Àrenden, och varje Àrende Àr i nÄgon mÄn dÀrmed unikt. DÀrför behöver ISF fritt kunna vÀlja tillsynsmetod utan nuvarande begrÀnsning till systemtillsyn.

Utredningens förslag innebÀr en utvidgning av ISF:s tillsynsuppdrag. Det innebÀr att den nuvarande systemtillsynen, som spelar en viktig roll, ingÄr som en del i den föreslagna generella tillsynen.

I ISF:s nuvarande uppdrag preciseras innebörden av systemtillsyn. Ett utökat tillsynsuppdrag medför dÀrför att myndighetens instruktion behöver förÀndras.

Myndighetens arbete med systemtillsyn innebÀr att det finns en etablerad tillsynsverksamhet. För att Ästadkomma en reell förÀndring bedömer utredningen dÀrför att det finns ett behov av tydliggörande i ISF:s instruktion om vad som avses med det utökade tillsynsuppdraget.

Utredningens förslag innebÀr att systemtillsynsuppdraget faller inom den generella tillsynen och uppdraget att utföra effektivitetsgranskning behÄlls oförÀndrat.

I JO:s instruktion framgÄr av 5 § att tillsynen ska bedrivas genom prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmÀnnen finner pÄkallade. Utredningen har övervÀgt att anvÀnda samma precisering av vad tillsynsuppdraget innebÀr som JO har i sin instruktion. Detta för att markera att det Àr liknande frÄgor inom socialförsÀkringen som den föreslagna tillsynen kan omfatta.

UtgÄngspunkten för utredningens förslag har dock varit tillsynsskrivelsens definition av tillsyn som innebÀr att tillsyn Àr granskning av regelefterlevnaden. Denna precisering av tillsyn tycks tillÀmpas relativt allmÀnt i förvaltningen. Exempelvis har det i utredningens samrÄd med Polisorganisationskommittén

229

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

framkommit att man Àven dÀr anvÀnder sig av denna tillsynsdefinition.

Utredningen vill ocksÄ betona att den övervikt mot enskildas klagomÄl som finns hos JO inte bör gÀlla för ett utökat tillsynsuppdrag för ISF. TvÀrtom ser utredningen att en poÀng med den reguljÀra tillsynen Àr att den, tack vare sin expertkunskap, pÄ ett annat sÀtt Àn JO har förutsÀttningar att utföra planerade och riktade tillsynsinsatser.

Mot bakgrund av detta föreslÄr utredningen att det utökade tillsynsuppdraget utgÄr frÄn tillsynskrivelsens definition.

Emellertid föreslÄr utredningen ocksÄ att ISF, liksom JO, ska fÄ uttala sig om en ÄtgÀrd av en granskad myndighet bedöms strida mot lag eller annan författning eller annars Àr felaktig eller olÀmplig.

Tillsynsuppdragets omfattning

Utredningens bedömning: Den utökade tillsynen i form av generell tillsyn och klagomÄlshantering bör ha samma omfattning som ISF:s nuvarande systemtillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet.

SkÀlen för utredningens bedömning: Utredningen bedömer att den föreslagna utökade tillsynen bör ha samma omfattning vad gÀller grÀnsdragning mot andra verksamheter som den nuvarande tillsynen hos ISF.

NÀr det gÀller Skatteverkets handlÀggning av PGI Àr den i princip helt integrerad med handlÀggningen av inkomstbeskattningen. Tillsyn av PGI kan dÀrför Àven trÀffa handlÀggningen av inkomstbeskattningen hos Skatteverket. ISF kan pÄ sÄ sÀtt indirekt komma att utöva tillsyn över andra delar av Skatteverkets verksamhet Àn de delar som handlar om PGI och socialförsÀkringsomrÄdet. Utredningen har dÀrför sÀrskilt övervÀgt om det kan vara olÀmpligt att lÄta prövningen av klagomÄl frÄn allmÀnheten omfatta Skatteverkets handlÀggning av PGI.

Ur enskildas perspektiv skulle det dock sannolikt vara otillfredsstÀllande med en tillsyn av socialförsÀkringsomrÄdet som inte omfattar PGI. HandlÀggningen av PGI utgjorde 2013 omkring

230

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

430 miljoner kronor. Det handlar dÀrmed Àven om en inte obetydlig andel av socialförsÀkringens administrationskostnader.

Ett annat skÀl Àr att avgrÀnsningen av socialförsÀkringsomrÄdet skiljer sig mellan svensk och internationell rÀtt. Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet (S 2014:17) utreder för nÀrvarande frÄgan om de sociala trygghetssystemen och dess utmaningar i ett internationellt perspektiv. Utredningen gör mot bakgrund av detta bedömningen att omfattningen av tillsynsuppdraget för ISF inte bör förÀndras inom ramen för denna utrednings uppdrag.

Inte minst Àr ISF:s helhetsperspektiv pÄ socialförsÀkringen vÀrdefullt och ISF bör dÀrför enligt utredningen ha nuvarande omfattning pÄ sitt uppdrag att utöva tillsyn över hela socialförsÀkringsomrÄdet, Àven för den föreslagna generella tillsynen och klagomÄlshanteringen, angÄende Skatteverkets verksamhet som rör PGI.

ISF kan dessutom undvika att tillsynen pÄverkar Skatteverkets övriga verksamhet. Utredningen ser dÀrför inget hinder att ISF utövar tillsyn mot Skatteverket i de delar som omfattar socialförsÀkringen.

10.3.2ISF:s behov av att samverka med andra tillsynsmyndigheter

Utredningens förslag: ISF fÄr i uppdrag att i sin tillsyn samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsynsverksamhet.

SkÀlen för utredningens förslag: Regeringen förde i sin tillsynsskrivelse fram att tillsynsverksamheten generellt var för dÄligt samordnad. DÀrför borde det enligt regeringen i regelverken finnas en tydlig uppgiftsfördelning mellan de inblandade organen inom ett tillsynsomrÄde.256

Den föreslagna tillsynen bör, liksom den nuvarande tillsynen, omfatta myndigheternas samverkansinsatser inom social- försÀkringen och Àven relevanta grÀnsytor till socialförsÀkringen.

256 Skr. 2009/10:79 s. 28 f.

231

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Det kan ocksÄ uppkomma grÀnsdragningsfrÄgor mellan tillsyns- myndigheter, frÀmst vad gÀller klagomÄlshanteringen, se avsnitt 10.5.2. DÀrför finns det sÀrskild anledning att lyfta fram betydelsen av en vÀl fungerande samverkan mellan olika tillsynsmyndigheter som verkar inom eller i anslutning till socialförsÀkringsomrÄdet.

GrÀnsdragningsproblem och samarbetsytor finns redan i dag i ISF:s verksamhet. Denna utredning har inte i uppdrag att se över hela ISF:s verksamhet. Men utredningen menar att grÀnsdragningsproblemen inte pÄverkas av förslagen.

Granskningsinsatser kan behöva samordnas för att verksamheten inte ska bli belastad frÄn flera hÄll samtidigt eller att ett omrÄde faller helt utanför tillsynen. Vidare kan samverkan mellan tillsynsmyndigheter bidra till att den samlade tillsynen inom socialförsÀkringen utövas mer effektivt och att samhÀllets resurser dÀrigenom anvÀnds bÀttre.

Ett exempel pÄ en verksamhet som kan bli granskad frÄn tvÄ hÄll Àr FörsÀkringskassans handlÀggning betrÀffande Àrenden om avstÀngning frÄn rÀtt till aktivitetsstöd och utvecklingsersÀttning257. Den skulle, Ätminstone i teorin, kunna granskas av bÄde Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen (IAF) och ISF.258

Utredningen bedömer dock att ISF:s nuvarande uppdrag att samverka med andra tillsynsmyndigheter tÀcker in Àven behoven i en utökad tillsyn. Förslaget innebÀr dÀrför endast att systemtillsyn byts mot tillsyn i 4 § i ISF:s instruktion.

10.4Tillsynens innehÄll

Utredningen ser att det finns ett behov av tillsyn som granskar om tillsynsobjekten följer gÀllande författningar och fullgör de uppgifter som riksdagen och regeringen har Älagt tillsynsobjekten Det finns ocksÄ ett behov av granskning av om tillsynsobjekten handlÀgger Àrenden korrekt. Det gÀller för sÄvÀl klagomÄls- hantering som för generell tillsyn.

2572 § p 8 förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen.

258Ds 2013:59 ÅtgĂ€rder inom aktivitetsstödet m.m., s. 130 ff.

232

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

10.4.1Tillsyn enbart över myndigheterna

Utredningens bedömning: ISF:s tillsyn utövas över myndigheter och inte över enskilda tjÀnstemÀn.

SkÀlen för utredningens bedömning: ISF kan i tillsynen upptÀcka att en handlÀggare har begÄtt ett fel för vilket myndigheten inte kan lastas. Det kan till exempel hÀnda nÀr en anstÀlld medvetet lÀmnar ut sekretessbelagda uppgifter till utomstÄende. FrÄgan Àr om ISF i en sÄdan situation ska kunna vidta en ÄtgÀrd, till exempel uttala kritik mot en handlÀggare.

Fördelen med att ha en sÄdan möjlighet Àr att det skulle kunna bidra till att stÀrka allmÀnhetens förtroende för tillsynsmyndigheten och tillsynsobjekten. Det kan enligt utredningen finnas ett behov hos enskilda att ha möjlighet att framföra missnöje med en enskild handlÀggare och utkrÀva personligt ansvar.

Nackdelen med en sÄdan möjlighet Àr att den riskerar att minska anstÀlldas vilja att informera och pÄtala brister för tillsynsmyndigheten. En annan nackdel Àr att det i praktiken skulle vara svÄrt att isolera enskildas beteende frÄn myndighetens processer och arbetsmiljöansvar. Det Àr ocksÄ myndigheternas ansvar att kompetensutveckla verksamheten pÄ ett bra sÀtt.

Enligt ISF:s nuvarande instruktion avser tillsynen enbart myndigheterna.259 I JO:s instruktion anges dock att myndighetens tillsyn Àven ska omfatta tjÀnstemÀn och andra befattningshavare vid de granskade myndigheterna.260

Utredningens uppfattning Àr att det Àr granskningen av myndigheternas verksamhet som Àr det centrala i den föreslagna tillsynen. UtkrÀvande av personligt ansvar bör frÀmst ske genom myndighetsinterna processer eller genom rÀttsskipning. Utredningens förslag innebÀr dÀrför ingen förÀndring av ISF:s nuvarande uppdrag i denna del.

FrÄgan om tillsynen över de sÄ kallade försÀkringsmedicinska rÄdgivarna har diskuterats och utretts i olika sammanhang. DÀrför förtjÀnar det i detta sammanhang att pÄpekas att eftersom de Àr

2592 § förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

2602 § lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmÀn.

233

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

anstÀllda tjÀnstemÀn pÄ FörsÀkringskassan ska de dÀrmed Àven i tillsynshÀnseende likstÀllas med annan personal.

10.4.2Tillsyn över handlÀggande myndigheters samverkan

Utredningens förslag: ISF:s tillsyn omfattar Àven handlÀggande myndigheters samverkan med varandra.

SkÀlen för utredningens förslag: ISF har i dag möjlighet att i sin systemtillsyn granska myndigheternas samverkansinsatser inom socialförsÀkringen liksom relevanta grÀnsytor till social- försÀkringen. Utredningen finner att det Àr lÀmpligt att Àven den utökade tillsynen, sÄvÀl vad gÀller generell tillsyn som klagomÄlshantering, kan göra detta. Förslaget innebÀr dÀrmed att ISF:s uppdrag enligt 3 § i instruktionen kvarstÄr oförÀndrat förutom att systemtillsyn byts ut mot tillsyn.

Den utökade tillsynen kan exempelvis granska FörsÀkringskassans arbete med samverkan inom rehabilitering och hur överlÀmningsmöten för försÀkrade mellan FörsÀkringskassan och Arbetsförmedlingen fungerar.

Ett annat omrÄde som ISF kan granska Àr hur unionsrÀtten tillÀmpas. MedlemslÀnderna Àr skyldiga att samordna reglerna för social trygghet. ISF kan granska om de handlÀggande myndigheterna har gjort tillrÀckligt för att sÀkerstÀlla en enhetlig tillÀmpning av unionsrÀtten.

I en utökad tillsyn kan det uppstÄ grÀnsdragningsproblem mot myndigheter som inte Àr ISF:s tillsynsobjekt. Det kan ocksÄ stÀlla större krav pÄ ISF:s behov av Ätkomst till information.

Utredningen bedömer dock att det nuvarande uppdragets omfattning, det vill sÀga tillsyn av socialförsÀkringen och dess grÀnsytor bör gÀlla Àven för ett utökat uppdrag. Det Àr angelÀget att myndigheten inte begrÀnsas av organisatoriska grÀnser. Det Àr heller inte möjligt att förutse vilka relevanta grÀnsytor som kan uppstÄ över tid.

234

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

10.4.3RĂ„dgivning

Utredningens bedömning: ISF kan ge rÄd och vÀgledning.

SkÀlen för utredningens bedömning: Enligt regeringens tillsynsskrivelse hindrar inte tillsynsbegreppet att tillsynsorgan kan ha till uppgift att arbeta frÀmjande och förebyggande. Det framhÄlls samtidigt att det i allmÀnhet inte Àr lÀmpligt att tillsynsorgan ger rÄd om hur tillsynsobjekten ska agera i specifika Àrenden. Ett tillsynsorgan mÄste dock kunna lÀmna upplysningar om vad som utgör gÀllande rÀtt.261

En del tillsynsmyndigheter har enligt sin instruktion i uppdrag att informera om gÀllande regler samt att ge rÄd och hjÀlp. Exempel pÄ sÄdana myndigheter Àr Datainspektionen, Arbetsmiljöverket och Skolinspektionen.

RÀtten att uttala sig om en ÄtgÀrd eller underlÄtenhet strider mot lag eller annan bindande föreskrift innefattar enligt utredningen att granskningsorganet kan uttala sig om gÀllande rÀtt, vad som behöver förÀndras och mÄlet med förÀndringen. Viss allmÀn rÄdgivning Àr alltsÄ en del av tillsynsuppdraget.

Utredningens uppfattning Àr att ISF dÀremot inte bör ge konkreta rÄd om hur tillsynsobjekten ska Àndra verksamheten. Det Àr tillsynsobjektet som ansvarar för verksamheten och som mÄnga gÄnger bÀst kan bedöma vilka ÄtgÀrder som krÀvs för att mÄlet ska uppnÄs.

Det kan Àven uppstÄ en jÀvsliknande situation om tillsynsmyndigheten tidigare lÀmnat mycket precisa rÄd i Àrenden som sedan blir föremÄl för tillsyn. Utredningen gör dÀrför bedömningen att viss rÄdgivning Àr en del av tillsynsuppdraget, men att den rollen följer av förvaltningslagen och dÀrför inte behöver framgÄ sÀrskilt av ISF:s instruktion.

261 Skr. 2009/10:79 s. 18.

235

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

10.5Hantering av klagomÄl

I avsnitt 10.3 ovan föreslÄr utredningen att en hantering av klagomÄl frÄn enskilda ska ingÄ som en del av det utökade tillsynsuppdraget till ISF.

KlagomÄlen syftar bÄde till att förebygga felaktigheter men ocksÄ till att utgöra en funktion för enskilda att framföra missnöje. Dessutom kan de enskilda klagomÄlen vara ett underlag i samband med andra tillsynsprojekt och bli till vÀrdefull information i tillsynen.

10.5.1Utredningsskyldighet

Utredningens förslag: KlagomÄl frÄn enskilda utreds i den omfattning som deras beskaffenhet krÀver.

SkÀlen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingÄr att utreda hur en prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten skulle kunna bedrivas.

Vid prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten behöver allmÀnintresset vÀgas mot de enskildas intresse av att fÄ sitt specifika klagomÄl prövat. Utredningsskyldigheten för tillsynsÀrenden kan dock tillÀmpas pÄ olika sÀtt. Utredningen presenterar i avsnitt 8.6 tre olika modeller för tillÀmpning av utredningsskyldighet. Vilken modell som vÀljs har frÀmst att göra med vilken funktion hanteringen av klagomÄl ska fylla och hur stora resurser som kan avsÀttas.

Mot bakgrund av att det primÀra syftet med klagomÄlsfunktionen Àr att ge legitimitet Ät socialförsÀkringen samt att vara en sjÀlvstÀndig instans för de försÀkrade att vÀnda sig till förordar utredningen en modell som innebÀr att samtliga Àrenden handlÀggs pÄ nÄgot sÀtt och att beslut kommuniceras med dem som klagat, under förutsÀttning att kontaktuppgifter finns. Hur ISF ska pröva klagomÄlen frÄn allmÀnheten ska regleras i ISF:s instruktion.

Förslaget Àr i överensstÀmmelse med förfarandereglerna i 110 kap. 13 § socialförsÀkringsbalken. De Àr sÄledes en precisering av utredningsskyldighet som redan tillÀmpas pÄ socialförsÀkringsomrÄdet, Àven om den hittills inte varit tillÀmplig

236

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

pÄ ISF:s tillsynsverksamhet. I SOU 2010:29 En ny förvaltningslag Äterfinns dessutom denna formulering.

Enligt utredningen bör den konkreta tolkningen av förslaget innebĂ€ra att ISF ska registrera klagomĂ„l som kommer in. ISF ska sedan sĂ„ snart som möjligt lĂ€mna besked till den enskilde om ISF gĂ„r vidare med Ă€rendet eller inte (om kontaktuppgifter har lĂ€mnats). Alla Ă€renden ska avgöras med ett beslut i nĂ„gon form. Det Ă€r dock bara de Ă€renden som lĂ€mpligen kan utredas som ska utredas. Ärenden som inte Ă€r lĂ€mpliga att utreda kan till exempel vara:

–att klagomĂ„let omfattar en företeelse som ligger utanför socialförsĂ€kringsomrĂ„det,

–att klagomĂ„let gĂ€ller missnöje med den materiella bedömningen i ett beslut,

–att klagomĂ„let avser hĂ€ndelser lĂ„ngt tillbaka i tiden, eller

–att klagomĂ„let avser en företeelse som tidigare har utretts av ISF eller av en annan tillsynsmyndighet.

Om ISF vÀljer att gÄ vidare och utreda ett klagomÄl nÀrmare ska den enskilde ges möjlighet till kommunikation samt fÄ del av beslutet, givet att kontaktuppgifter finns.

En viktig poÀng Àr att enskilda ska vara delaktiga i de Àrenden som ISF vÀljer att utreda och att de fÄr ett svar pÄ sina klagomÄl. Utredningen ser det som en förutsÀttning för att hanteringen av klagomÄl ska kunna bidra till att öka förtroendet för socialförsÀkringen.

Att beslut ska fattas i samtliga Àrenden och att det som kan utredas ska utredas innebÀr att resursÄtgÄngen blir svÄrare att bedöma jÀmfört med en modell för klagomÄlshantering dÀr det inte finns krav pÄ att samtliga Àrenden hanteras. Det Àr ocksÄ svÄrt att göra en förutsÀgelse över hur stora resurser ISF behöver till klagomÄlshanteringen eftersom antalet klagomÄl kan variera över tid. Utredningen bedömer dock att det Àven med den modell som föreslÄs finns utrymme för ISF att anpassa ambitionsnivÄn i utredningen av anmÀlningar frÄn enskilda utifrÄn yttre förutsÀttningar och de behov myndigheten identifierar. En viktig utgÄngspunkt behöver dock vara att ambitionsnivÄn ska vara sÄ hög

237

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

att funktionen för de försÀkrade Àr och uppfattas som en verklig kanal för pÄverkan.

En viktig uppgift för tillsynsmyndigheten blir att utveckla rutiner för att förenkla och effektivisera handlÀggningen. HÀr finns erfarenheter att hÀmta frÄn andra myndigheter som arbetar med hantering av klagomÄl frÄn enskilda. I kapitel 13 redovisas en analys av resursÄtgÄngen för klagomÄlshanteringen.

10.5.2GrÀnssnitt mot annan tillsyn, granskning och rÀttsskipning

Utredningen gör bedömningen att hanteringen av klagomÄl frÄn enskilda kommer att grÀnsa mot förvaltningsdomstolarna, mot andra tillsynsmyndigheter och mot FörsÀkringskassans och Pensions- myndighetens interna kontrollarbete.

GrÀnsdragning mot andra tillsynsmyndigheter

Utredningens förslag: ISF fÄr möjlighet att lÀmna över klagomÄl till andra tillsynsmyndigheter samt att ta emot klagomÄl frÄn andra tillsynsmyndigheter.

SkÀlen för utredningens förslag: Det finns flera myndigheter som utövar tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet, se kapitel 6. Det finns dÀrför olika grÀnsdragningsfrÄgor att ta hÀnsyn till.

I dag har ISF i uppdrag att samverka med andra tillsynsmyndigheter. Utredningen föreslÄr att samverkan nÀr det gÀller klagomÄlshanteringen preciseras i myndighetens instruktion.

Förslaget innebÀr att tillsynsmyndigheterna genom underhandskontakter med varandra ska undvika att samma klagomÄl handlÀggs av flera tillsynsmyndigheter. ISF ska ocksÄ ha möjlighet att lÀmna över Àrenden till en mer lÀmplig tillsynsmyndighet.

Om ett klagomÄl aktualiserar tillsynsinsatser bör ansvaret för ett sÄdant Àrende, enligt utredningens mening, kunna klargöras genom löpande underhandskontakter mellan tillsynsmyndigheterna för att undvika att belasta en verksamhet med tillsyn frÄn tvÄ olika hÄll,

238

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

men ocksÄ för att undvika en onödig kostnad för staten. Detta förekommer redan i dag mellan tillsynsmyndigheter.

JO och JK

JO och JK har underhandskontakter med varandra och pÄ den tiden RiksförsÀkringsverket (RFV) hade tillsynsansvar över enskilda Àrenden skedde ocksÄ underhandskontakter mellan myndigheterna.

ISF bör alltsÄ fÄ en möjlighet att lÀmna över klagomÄl till JO och JK efter överenskommelse. JO och JK utövar tillsyn över ISF. Detta Àr inte nÄgot som hindrar att dessa bÄda myndigheter upparbetar rutiner med ISF för att undvika överlappande tillsyn, vilket redan i dag sker inom andra omrÄden. ISF ska Àven kunna ta emot Àrenden frÄn JO och JK dÀr sÄ Àr lÀmpligt.

Andra reguljÀra tillsynsmyndigheter

ISF kommer ocksÄ enligt förslaget att behöva förhÄlla sig till andra reguljÀra tillsynsmyndigheters verksamhet. Till exempel Àr enligt 2 kap. 14 § diskrimineringslagen (2008:567) diskriminering förbjuden inom socialförsÀkringsrÀtten och anslutande bidragssystem och det tillkommer enligt 4 kap. 1 § samma lag Diskrimineringsombudsmannen (DO) ensamt att utöva tillsynen. NÀr ISF fÄr in ett Àrende som rör diskriminering ska sÄdana alltsÄ överlÀmnas till DO. Andra exempel pÄ tillsynsmyndigheter, som det kan bli aktuellt att överlÀmna Àrenden till, Àr Finansinspektionen, IAF, Datainspektionen och Riksarkivet. Dessa tillsynsmyndigheter har alla ett avgrÀnsat tillsynsuppdrag i författning och nÄgra grÀnsdragningsproblem gentemot dessa torde inte uppstÄ för ISF.

Om en enskild lÀmnar in ett klagomÄl som lÀmpligen eller rÀtteligen ska prövas av annan myndighet, och ISF redan inte prövat saken, fÄr ISF överlÀmna Àrendet till denna myndighet för handlÀggning. Den enskilde ska upplysas om att klagomÄlet lÀmnats över till en annan tillsynsmyndighet om kontaktuppgifter finns. Rutiner för hur detta ska hanteras i praktiken finns till exempel att hÀmta frÄn Skolinspektionen.

239

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Skulle tvÄ tillsynsmyndigheter trots allt inleda en tillsyn i samma Àrende kommer detta att kommuniceras med tillsynsobjektet. Tillsynsobjekten kan dÄ i sitt svar pÄtala att frÄgan Àven Àr eller har varit under utredning hos annan tillsynsmyndighet. Om till exempel JO eller JK redan har prövat samma aspekt av klagomÄlet finns det som regel ingen anledning för ISF att pÄ nytt ta upp det utan myndigheten kan dÄ hÀnvisa till det Àldre beslutet.

PÄ lÀngre sikt bedömer utredningen att problemen med dubbla klagomÄl och klagomÄl som lÀmnas till icke avsedd tillsynsfunktion kan minska i takt med att innehÄllet i den föreslagna tillsynsverksamheten hos ISF blir kÀnd hos allmÀnheten.

GrÀnsdragning mot förvaltningsdomstol

Utredningens bedömning: ISF kan granska materiella frÄgor pÄ gruppnivÄ.

SkÀlen för utredningens bedömning: SocialförsÀkringens regelverk innehÄller i delar ett stort tolkningsutrymme. FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket tolkar lagarna och det Àr sedan upp till domstolarna att bedöma de tolkningar som myndigheterna gjort. RÀttsskipningen tillkommer domstolarna ensamma. ISF kan dÀrför i klagomÄlshanteringen inte pröva om ett beslut Àr materiellt riktigt. ISF kan inte heller ÄlÀgga nÄgon myndighet eller tjÀnsteman inom tillsynsobjekten att Àndra ett beslut i ett enskilt Àrende. ISF bör heller inte i ett enskilt fall uttala till exempel att en enskild har rÀtt till en förmÄn oavsett om Àrendet har vunnit laga kraft eller inte. Det Àr samma förutsÀttningar som för till exempel JO och JK.

Även om ett enskilt klagomĂ„l pĂ„ det materiella innehĂ„llet i ett beslut inte gĂ„r att granska finns det inget som hindrar ISF frĂ„n att anvĂ€nda klagomĂ„l som en kunskapskĂ€lla över företeelser dĂ€r myndigheten vill inleda en generell tillsyn. Denna granskning bör dĂ„ ske inom ISF:s övriga tillsynsverksamhet pĂ„ gruppnivĂ„ pĂ„ det sĂ€tt som redan görs i dag, se avsnitt 6.3.2.

Syftet kan till exempel vara att jÀmföra om det finns regionala skillnader i tillÀmpningen av lagstiftningen eller om olika omprövningsavdelningar inom en myndighet bedömer likartade

240

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Àrenden olika.262 En sÄdan granskning kan ocksÄ göras i syfte att fÄnga felaktigheter inom omrÄden dÀr fÄ eller inga klagar till domstol, exempelvis för att det handlar om utsatta och sjuka individer eller om gynnande beslut.

Även om ISF inte ska utöva tillsyn över frĂ„gan om en enskild har rĂ€tt till en förmĂ„n i materiellt hĂ€nseende, finns det inget som hindrar ISF frĂ„n att granska om tillsynsobjekten har följt de regler som finns för handlĂ€ggningen av Ă€rendet, det vill sĂ€ga en formell granskning av tillsynsobjektens regelefterlevnad i verksamheten. Exempelvis kan ISF granska om ett tillsynsobjekts beslut Ă€r begripligt, medan en domstol bedömer beslutets materiella innehĂ„ll. Utredningen har i avsnitt 8.7 gett exempel pĂ„ formella frĂ„gor som en tillsynsmyndighet kan granska inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det.

GrÀnsdragning mot intern klagomÄlshantering

Utredningens bedömning: ISF bör iaktta försiktighet vid överlÀmnade av Àrenden till tillsynsobjekten innan utredning pÄbörjas.

SkĂ€len för utredningens bedömning: Tillsyn och internt kvalitetsarbete hos tillsynobjekten fyller delvis olika syften, vilket beskrivs i avsnitt 4.5.3. Även om enskilda kan vĂ€nda sig till FörsĂ€kringskassan med klagomĂ„l Ă€r utredningens bedömning att en hel del enskilda i stĂ€llet kommer att vilja vĂ€nda sig till en sjĂ€lvstĂ€ndig tillsynsmyndighet. Det Ă€r samtidigt möjligt att en del av de klagomĂ„l som skulle komma in till en sjĂ€lvstĂ€ndig klagomĂ„lsfunktion skulle kunna tas om hand i en intern klagomĂ„lshantering.

En myndighet kan lÀmna över ett Àrende som kommit in till en annan myndighet om handlingen inkommit till fel myndighet, exempelvis Àr felsÀnt. Det ingÄr i myndighetens serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen.

262 Ett exempel pÄ en sÄdan granskning Àr ISF:s rapport (2014:18) SocialförsÀkringsmÄl i förvaltningsdomstolarna.

241

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

Att enskilda aktivt vÀljer att vÀnda sig till ISF med sina klagomÄl medför dock att försiktighet bör iakttas vid överlÀmnandet av Àrenden mellan tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektet innan utredningen pÄbörjas. Det Àr inte sÀkert att den klagande vill att klagomÄlet överlÀmnas utan önskar att ISF som sjÀlvstÀndig tillsynsmyndighet ska utreda klagomÄlet. Det Àr dock ISF som har beslutanderÀtten i frÄgan. Om ISF vÀljer att ta upp ett klagomÄl till granskning mÄste givetvis Àrendet kommuniceras med tillsynsobjekten.

Eftersom tillsynsobjektet kommer att fÄ tillfÀlle att yttra sig, i de Àrenden som tillsynsmyndigheten vÀljer att utreda, kommer de ÀndÄ att fÄ en bra bild av vilka klagomÄl som kommer in. Det finns inte heller nÄgot som hindrar att tillsynsobjektet agerar direkt och rÀttar till eventuella felaktigheter. Det förutsÀtter dock att tillsynsobjekten utan fördröjning fÄr ta del av innehÄllet i det klagomÄl som utreds.

10.6ÅtgĂ€rdsmöjligheter i generell tillsyn och klagomĂ„lshantering

10.6.1ISF ska kunna uttala kritik

Utredningens förslag: ISF kan i beslut uttala kritik mot tillsynsobjekten. Kritiken ska framföras till tillsynsobjekten och följas upp av ISF.

SkÀlen för utredningens förslag: Utredningens utgÄngspunkt Àr att granskningen, för att vara meningsfull, behöver kombineras med en möjlighet för tillsynsmyndigheten att rikta uppmÀrksamheten pÄ och förvÀnta sig en rÀttelse kring de brister som framkommit vid tillsynen. I regeringens tillsynsskrivelse betonades ocksÄ vikten av att en tillsynsmyndighet har ÄtgÀrder till sitt förfogande för att tillsynen ska vara effektiv. Samtidigt ska ingripandemöjligheterna utformas efter de sÀrskilda förutsÀttningar som finns inom respektive tillsynsomrÄde.263

263 Skr. 2009/10:79 s. 42.

242

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Utredningen har övervÀgt olika former av sanktioner eller möjligheter att ingripa i förhÄllande till tillsynsobjekten som ISF skulle kunna förfoga över.

Enligt regeringens tillsynsskrivelse Ă€r de olika möjliga sanktionsformerna anmĂ€rkning/kritik, varning, Ă„tgĂ€rdsförelĂ€ggande, rĂ€ttelse pĂ„ tillsynsobjektets bekostnad och Ă„terkallelse av tillstĂ„nd/förbjuda verksamheten. Även sanktionsavgifter kan anvĂ€ndas. Utöver dessa av tillsynsskrivelsen beskriva Ă„tgĂ€rdsmöjligheterna har JO framfört ett antal Ă„tgĂ€rdsmöjligheter som skulle kunna vara sĂ€rskilt lĂ€mpliga vid tillsyn av statlig verksamhet. Det gĂ€ller förelĂ€ggande att vidta viss Ă„tgĂ€rd, att upphöra med viss aktivitet och att redovisa vidtagna Ă„tgĂ€rder, se avsnitt 5.2.2.

Uttalande av kritik

ISF kommer enligt utredningens förslag att bedriva olika typer av tillsyn. UtgÄngspunkten för utredningen har varit att ISF:s sanktionsmöjligheter ska passa in i det rÄdande systemet.

Utredningen bedömer att uttalande av kritik Àr en lÀmplig ingripandemöjlighet för alla former av tillsyn ISF kan komma att bedriva. Eftersom tillsynen avser kontroll av regelefterlevnaden fÄr myndigheten i beslutet uttala sig om konstaterade förhÄllanden Àr förenliga med lag eller annan bindande föreskrift. Kritiken kan exempelvis bestÄ i att ISF pÄtalar felaktigheter i utförd verksamhet eller har synpunkter pÄ att uppgifter inte har utförts.

UnderrÀttelse till tillsynsobjekten vid kritik som grundar sig pÄ klagomÄlshantering

ISF ska enligt sin instruktion i dag informera tillsynsobjekten om resultatet av sin granskning.264 Utredningens förslag Àr att i de fall ISF finner skÀl att uttala kritik i sin prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten ska ISF framföra detta för tillsynsobjekten. ISF:s uttalande ska göras i form av ett skriftligt beslut. Utöver bedömningen av om visst förhÄllande motsvarar eller strider mot

264 11 § förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

243

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

bindande föreskrifter bör beslutet innehÄlla beskrivningar av hur Àrendet initierats, konstaterade förhÄllanden samt en redogörelse för gÀllande rÀtt. ISF:s möjlighet att uttala kritik i prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten ska framgÄ av myndighetens instruktion.

För att tillsynen ska fÄ effekt Àr det viktigt att handlÀggningstiden inte drar ut pÄ tiden och att tillsynsbeslut meddelas utan dröjsmÄl. Om det dröjer innan beslut meddelas i Àrendet kan verksamheten ha hunnit förÀndrats pÄ sÄdant sÀtt att resonemanget i beslutet blir svÄrt att applicera pÄ aktuella förhÄllanden. Detta gÀller framför allt klagomÄlsÀrenden men kan Àven vara relevant för generell tillsyn.

Andra sanktionsmöjligheter

Tillsynsmyndigheter har ofta tillgÄng till skarpa sanktionsmöjligheter. Men det handlar dÄ ofta om privatrÀttsliga, kommunala eller landstingskommunala tillsynsobjekt. Det Àr dÀremot sÀllsynt att sÄdana starka sanktioner kan riktas mot statliga tillsynsobjekt, Àven om det finns ett antal sÄdana exempel.

FrÄgan Àr om ISF i sin tillsyn behöver starkare ingripandemöjligheter Àn kritik och förelÀggande om att redovisa vidtagna ÄtgÀrder för att tillsynen ska vara meningsfull. Det skulle till exempel kunna handla om förelÀggande att vidta vissa ÄtgÀrder och att upphöra med en viss aktivitet, eventuellt förenat med en vitessanktion.

Av stor betydelse för vilka möjligheter till ingripande som tillsynen bör ha Ă€r att tillsynen endast avser myndigheter under regeringen och att tillsynsmyndigheten och tillsynsobjekten kommer att befinna sig pĂ„ ”samma nivĂ„â€ i statsförvaltningen.

Utredningen bedömer inte heller att socialförsÀkringsomrÄdet Àr den typ av speciella undantagsfall som skulle kunna motivera en rÀtt att utkrÀva vite av en statlig aktör enligt förarbetena till lag (1985:206) om viten. Ytterligare en aspekt Àr att tvingande sanktioner kan pÄverka de granskade myndigheternas möjligheter att ta ansvar för respektive verksamhet. Om tillsynsobjektet Àr tvingat att agera i enlighet med tillsynsmyndighetens beslut Àr det ocksÄ svÄrt att hÄlla tillsynsobjektens ledning ansvariga för den

244

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

delen av verksamheten. Vid förelÀggande med vite krÀvs att tillsynsmyndigheten i hög grad specificerar vilka ÄtgÀrder tillsynsobjektet ska vidta.

Det Àr dessutom sÀrskilt angelÀget med en förtroendefull relation mellan ISF och tillsynsobjekten mot bakgrund av ISF:s övriga utvÀrderings- och analysverksamhet.

Enligt regeringens tillsynsskrivelse Àr möjligheten att inhÀmta uppgifter som Àr nödvÀndiga för tillsynen ett viktigt redskap för en tillsynsmyndighet och den borde enligt skrivelsen dÀrför vara författningsreglerad. Enligt utredningens mening fÄr i normalfallet ISF pÄ frivillig vÀg tillgÄng till den information inspektionen efterfrÄgar. ISF:s tillsynsuppdrag innebÀr att det Àr statliga myndigheter som ska granskas. Om en myndighet avslÄr en begÀran om att lÀmna ut en uppgift sker detta i form av ett överklagbart beslut.265 Det finns alltsÄ andra vÀgar Àn förelÀggande för att fÄ tillgÄng till information.

Vid en samlad bedömning finner utredningen att ISF i sin tillsyn inte ska ha nÄgra andra sanktionsmöjligheter att tillgÄ Àn uttalande av kritik och förelÀggande om Äterredovisning, se avsnitt 10.6.2.

Ingen anmÀlningsskyldighet till personalansvarsnÀmnd, JO och JK

Utredningens uppfattning Àr att tillsyn handlar om att förebygga upprepningar nÀr det gÀller exempelvis felaktig tillÀmpning av lag och inte om att söka syndabockar i enskilda Àrenden. I den mÄn kritik kan riktas mot enskild tjÀnsteman finns det andra vÀgar att gÄ sÄsom personalansvarsnÀmnder, JO och JK.

PersonalansvarsnÀmnd

En personalansvarsnÀmnd ska pröva frÄgor om skiljande av anstÀllning pÄ grund av personliga skÀl, disciplinansvar, ÄtalsanmÀlan och avstÀngning.266 NÀr det gÀller arbetstagare som Àr anstÀllda genom beslut av regeringen och arbetstagare som utan att

2656 kap. 7 § andra stycket OSL.

26625 § myndighetsförordningen (2007:515).

245

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

vara anstÀllda genom beslut av regeringen, har en verksledande eller dÀrmed jÀmförlig stÀllning ska Statens ansvarsnÀmnd (SAN) besluta i dessa frÄgor.267

ISF skulle kunna ÄlÀggas en skyldighet att göra en anmÀlning till personalansvarsnÀmnden respektive SAN om det vid tillsynen framkommit att det var befogat. Men det skulle inte ligga i linje med utredningens förslag om att det Àr granskning av myndigheter som Àr det centrala. En sÄdan möjlighet riskerar ocksÄ att negativt pÄverka anstÀlldas vilja att pÄtala brister för ISF. Dessutom ska ISF:s beslut som innehÄller kritik skickas till tillsynsobjekten. Det blir dÀrmed tillsynsobjektens ansvar att vidta ÄtgÀrder om ett beslut visar pÄ att en enskild har begÄtt ett sÄdant fel att det Àr pÄkallat. ISF har ocksÄ möjlighet att följa upp vilka ÄtgÀrder som tillsynsobjektet vidtagit med anledning av att en brist pÄtalats, till exempel om en anmÀlan till personalansvarsnÀmnden gjorts. Utredningen gör dÀrför bedömningen att ISF inte ska fÄ en sÀrskilt reglerad skyldighet att anmÀla enskilda befattningshavare vid tillsynsobjekten till den som har befogenhet att besluta om skiljande frÄn anstÀllning pÄ grund av personliga förhÄllanden, disciplinansvar och avstÀngning.

267 34 § lagen (1994:260) om offentlig anstÀllning.

246

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

JO/JK

TjĂ€nstemĂ€n som Ă€r anstĂ€llda vid en statlig myndighet stĂ„r under JO:s tillsyn. JO kan vĂ€cka Ă„tal mot enskilda befattningshavare som har begĂ„tt ”brottslig gĂ€rning” som inte gĂ€ller tryck- eller yttrandefrihetsbrott.268 Även hĂ€r finner utredningen att det inte Ă€r lĂ€mpligt att tillsynsmyndigheten Ă„lĂ€ggs en anmĂ€lningsskyldighet till JO avseende enskilda tjĂ€nstemĂ€n. SkĂ€len Ă€r de samma som nĂ€r det gĂ€ller anmĂ€lan till personalansvarsnĂ€mnd. Slutligen vill utredningen pĂ„minna om bestĂ€mmelsen i 22 § lagen (1994:260) om offentlig anstĂ€llning dĂ€r det framgĂ„r att vissa typer av brott begĂ„ngna i tjĂ€nsten, till exempel tagande av muta och tjĂ€nstefel, ska anmĂ€las till Ă„tal av arbetsgivaren.

Om ISF fÄr uppgifter som kan innebÀra att staten Àr skadestÄndsskyldig gentemot en enskild kan inspektionen inom ramen för sin serviceskyldighet269 upplysa om att den enskilde kan vÀnda sig till JK och begÀra ersÀttning frÄn staten.

10.6.2Uppföljning av kritik/redovisning av vidtagna ÄtgÀrder

Utredningens förslag: ISF bör kunna förelÀgga tillsynsobjekten att redovisa vidtagna ÄtgÀrder.

SkÀlen för utredningens förslag: En av de ÄtgÀrdsmöjligheter som JO har fört fram skulle kunna vara sÀrskilt lÀmplig vid tillsyn av statlig verksamhet Àr förelÀggande om att redovisa vidtagna ÄtgÀrder, se kapitel 4.

Att följa upp att brister och missförhÄllanden ÄtgÀrdas Àr en central uppgift för en tillsynsmyndighet. FörelÀggande om Äterredovisning Àr ett sÀtt att fÄ större tyngd bakom tillsynsmyndighetens beslut. Utredningen föreslÄr dÀrför att ISF ska ha rÀtt att i tillsynen förelÀgga tillsynsobjekten att inom viss tid redovisa vilka ÄtgÀrder som har vidtagits eller ska vidtas för att rÀtta till de pÄtalade bristerna. I de fall tillsynsobjektet vÀljer att inte vidta nÄgra ÄtgÀrder eller planera för sÄdana med anledning av ISF:s

2682 och 6 §§ lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmÀn.

2694 § förvaltningslagen (1986:223).

247

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet SOU 2015:46

beslut bör förelÀggandet Àven innefatta att tillsynsobjektet ska redovisa skÀlen för detta.

FörelÀggande om Äterrapportering kan anvÀndas vid alla former av tillsyn inom ISF. Ett sÄdant förelÀggande om Äterredovisning bör ingÄ redan i beslutet, men kan ocksÄ meddelas i efterhand. NÀr svar har inkommit ska Àrendet avslutas. Efter en tid kan ISF pÄ eget initiativ öppna ett nytt tillsynsÀrende och se om det finns skÀl att pÄ nytt rikta kritik mot tillsynsobjektet.

Det Àr Àven angelÀget att regeringen tar del av uppgifter som handlar om tillsynsobjektens följsamhet gentemot tillsynsmyndighetens uttalande. Informationen kan bli viktig vid regeringens uppföljning och utvÀrdering av bÄde tillsynsmyndigheten och tillsynsobjektens verksamhet. Utredningen Äterkommer till detta i avsnitt 10.7.

10.6.3Ska uttalande av kritik och förelÀgganden gÄ att överpröva?

Utredningens bedömning: ISF:s tillsynsbeslut bör inte kunna överprövas.

SkÀlen för utredningens bedömning: I Tillsynskrivelsen förordar regeringen att tillsynsmyndigheternas ingripanden ska kunna överprövas. Det finns dock inte nÄgon enhetlig reglering av möjligheterna att överklaga beslut avseende tillsynsÄtgÀrder.270 Generellt gÀller ocksÄ att icke bindande beslut inte gÄr att överpröva.

Utredningen föreslÄr att ISF ska kunna rikta kritik mot tillsynsobjektet och göra förelÀggande om att redovisa vidtagna ÄtgÀrder. Eftersom inget av dessa förslag innebÀr myndighetsutövning mot enskilda saknas det anledning att överpröva dessa.

270 Statskontoret (2011) TĂ€nk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn.

248

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

10.7Återrapportering och uppföljning av tillsyn

10.7.1ISF:s spridning av resultaten frÄn tillsynen

Utredningens förslag: ISF ska sprida resultatet av tillsynen i en Ärlig rapport.

SkÀlen för utredningens förslag: Tillsynen utgör ett underlag för regeringens styrning av socialförsÀkringsomrÄdet. ISF ska i dag i sin systemtillsyn i samband med Ärsredovisningen lÀmna en Ärlig rapport till regeringen. DÀr samlas de viktigaste iakttagelserna frÄn tillsynen under Äret.271 Med ett utökat tillsynsuppdrag kommer resultatet frÄn en del av granskningen vara lÀmpligt att redovisa för regeringen, medan annat inte bör redovisas till regeringen. FrÀmst eftersom det kan komma att handla om ett stort antal Àrenden. För att fÄ flexibilitet i verksamheten ska ISF i framtiden sjÀlv avgöra nÀr regeringen ska underrÀttas om resultat av en granskning. Regeringen kan ocksÄ i regleringsbrev uttala vilka resultat eller rapporter den Àr intresserad av. Utredningen anser dÀrför att 11 § i ISF:s instruktion bör utmönstras. Enligt de nuvarande reglerna ska FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten svara pÄ en rapport frÄn ISF till regeringen inom sex veckor.272 Utredningen gör bedömningen att Àven dessa bestÀmmelser bör utmönstras. I stÀllet ska regeringen frÄn fall till fall avgöra nÀr ISF:s rapporter ska remitteras till berörda tillsynsobjekt.

I ISF:s Ärliga rapport kan inspektionen samlat redovisa resultatet av den tillsyn som inte lÀmpar sig för en direktrapport till regeringen, som beslut i klagomÄlshanteringen. Resultatet av inspektionens tillsyn kan mÄnga gÄnger vara av stort allmÀnt intresse, men Àven av politiskt intresse. Om ISF samlat redovisar Àven resultatet av prövningen av klagomÄl frÄn allmÀnheten och annan tillsynsverksamhet förbÀttrar det regeringens förutsÀttningar att följa upp och utvÀrdera bÄde tillsynsmyndighetens och tillsynsobjektens verksamhet. DÄ det gÀller klagomÄlshanteringen menar utredningen att ISF:s rapportering kring hur Àrendeinflödet

27113 § förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

2723 a § förordning (2009:1174) med instruktion för FörsÀkringskassan och 3 a § förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

249

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

utvecklas, vilka beslut som fattas och vilka Àrendetyper det handlar om ska rapporteras samlat i den Ärliga rapporten. Det kan framgÄ nÀrmare av regleringsbrevet vilka uppgifter regeringen har intresse av.

Utredningen anser dÀrför att ISF ska redovisa resultatet av den föreslagna generella tillsynen och klagomÄlshanteringen under det gÄngna verksamhetsÄret i en Ärlig rapport. Rapporten ska innehÄlla de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna av tillsynen. Detta ska regleras i ISF:s instruktion.

10.7.2Verka för att brister i författning avhjÀlps

Utredningens förslag: ISF ges i uppdrag att verka för att brister i författning avhjÀlps.

SkÀlen för utredningens förslag: En del tillsynsmyndigheter har i sin instruktion i uppdrag att verka för att brister i lagstiftningen avhjÀlps. Exempel pÄ detta Àr JO och DO.273

I kontrollen av regelefterlevnaden ligger att ISF ska uttala kritik mot ett tillsynsobjekt om det inte följer viss författning, Àven om tillsynsmyndigheten kan se att brister i författningen gör det mycket svÄrt att efterleva den i praktiken. ISF kan dÄ i en sÄdan situation komplettera kritiken mot tillsynsobjektet med att pÄpeka bristerna i författningen för regeringen. ISF har ocksÄ gjort detta i ett antal fall. Den största fördelen med ett sÄdant förfarande Àr att det generellt förbÀttrar förutsÀttningarna för att verksamheten inom tillsynsomrÄdet ska hÄlla hög kvalitet.

Brister i författningen kan antingen beskrivas i beslutet, som sedan skickas till regeringen för kÀnnedom, lÀmnas i den Ärliga rapporten till regeringen eller i form av en skrivelse till regeringen dÀr bristerna beskrivs.

För att en myndighet ska fÄ göra en hemstÀllan om författningsÀndring till regeringen krÀvs inte att det Àr uttryckligt reglerat att sÄ fÄr ske. Det kan dock inte anses vara en sjÀlvklar del av tillsynsuppdraget pÄ samma sÀtt som det Àr en naturlig del av en

273 4 § lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmÀn och 3 § 4 lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen.

250

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

myndighets verksamhet att pÄtala eventuella brister i regleringen av den egna verksamheten. Utredningen gör dÀrför bedömningen att det bör regleras i ISF:s instruktion att ISF ska verka för att brister i lagar, förordningar eller andra föreskrifter inom myndighetens verksamhetsomrÄde avhjÀlps.

10.8Personuppgifter, informationstillgÄng och sekretess

En grundlÀggande förutsÀttning för att ISF ska kunna fullgöra sitt tillsynsuppdrag Àr att inspektionen fÄr tillgÄng till de uppgifter frÄn andra myndigheter som behövs för att klarlÀgga de förhÄllanden som ska undersökas. Denna utredning föreslÄr ett utvidgat tillsynsuppdrag för ISF. ISF har redan tidigare i sin systemtillsyn genomfört granskning av enskilda Àrenden. Prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten Àr dock ett helt nytt uppdrag för ISF, vilket skulle innebÀra en ökad omfattning vad gÀller prövning av enskilda Àrenden. I den föreslagna tillsynsverksamheten skulle ISF vara beroende av att kunna behandla olika typer av uppgifter, dÀribland personuppgifter om olika individer. Dessa uppgifter skulle i mÄnga fall dessutom att vara av kÀnslig karaktÀr. Det kan till exempel handla om uppgifter om en enskilds hÀlsa. Enskilda kommer ocksÄ att lÀmna in olika typer av information till myndigheten, dÀribland kÀnsliga personuppgifter. SekretessbestÀmmelserna behöver dÀrför ses över.

Utredningen har i sina förslag att utgÄ frÄn gÀllande rÀtt. (SOU 2014:67) Utredningen om personuppgiftsbehandlingen vid ISF har föreslagit en ny lag (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för ISF. NÀr detta skrivs remissbehandlas förslaget. Det Àr dÀrför nÀr detta betÀnkande överlÀmnas oklart om det blir en ny registerlag för ISF och i sÄ fall hur lagen kommer att utformas. Samtidigt har denna utredning inte i uppdrag att skriva en ny registerlag för ISF.

251

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

10.8.1Personuppgifter

Utredningens bedömning: Den i SOU 2014:67 föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter för ISF kan ligga till grund för personuppgiftsbehandlingen i ISF:s utvidgade tillsynsuppdrag. En förutsÀttning Àr att begreppet systemtillsyn byts ut mot begreppet tillsyn i författningstexten. ISF har vidare ett behov av att i klagomÄlshanteringen kunna behandla personuppgifter utan krav pÄ samtycke frÄn den enskilde. KlagomÄlshanteringen behöver en egen ÀndamÄlsbestÀmmelse i den föreslagna registerlagen.

SkÀlen för utredningens förslag: UtgÄngspunkten för (SOU 2014:67) Utredningen om personuppgiftsbehandlingen vid ISF var ISF:s nuvarande verksamhet i form av systemtillsyn. Denna tillsyn kan initieras pÄ tvÄ sÀtt, genom egeninitierad tillsyn och genom regeringsuppdrag. Utredningen tog Àven höjd i sitt förslag för att ISF:s verksamhet i framtiden skulle komma att anpassas efter utvecklingen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.274 SOU 2014:67 har dÀremot inte utrett frÄgan om personuppgiftsbehandling avseende prövning av klagomÄl frÄn enskilda.

Denna utredning har föreslagit att ISF ska fÄ ett utvidgat tillsynsuppdrag: dels en generell tillsyn och dels en klagomÄlshantering. Vilka krav kommer det utvidgade tillsynsuppdraget att stÀlla pÄ personuppgiftsbehandlingen?

Generell tillsyn

Den av utredningen föreslagna generella tillsynen ligger nÀra det uppdrag ISF har i dag. ISF har Àven i den generella tillsynen ett behov av att behandla personuppgifter elektroniskt. Det kan handla om enskilda som klagar pÄ nÄgot som inte direkt berör dem sjÀlva, till exempel visselblÄsare eller anonyma klagomÄl. SÄdana typer av klagomÄl lÀmpar sig bÀttre för en generell tillsyn. De övervÀganden som gjordes i SOU 2014:67 angÄende registerlag för ISF kan ligga till grund för denna utredning vad gÀller generell tillsyn. LÀmpligen

274 SOU 2014:67 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsÀkringen, s. 100 ff.

252

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

bör begreppet ”systemtillsyn” i den föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för ISF bytas ut mot ”tillsyn”. Utredningen gör vidare bedömningen att den föreslagna generella tillsynen ryms inom Ă€ndamĂ„lsbestĂ€mmelsen i 6 § nĂ€mnda lag.

KlagomÄlshantering

I klagomÄlshanteringen kommer fokus att ligga pÄ genomgÄng av akter i enskilda Àrenden. I SOU 2014:67 resonerades utifrÄn att ISF anvÀnder sig av avidentifierade personuppgifter i sin tillsyn. En klagomÄlshantering kommer tvÀrtom med nödvÀndighet att innebÀra att ISF hanterar uppgifter som Àr direkt hÀnförliga till enskilda och att detta innebÀr intrÄng i enskilda individers personliga integritet. Medborgarnas behov av effektivitet och service i ISF:s verksamhet behöver dÀrmed vÀgas mot skyddet för den enskildes integritet och behovet av sekretesskydd. Dock borde i en klagomÄlshantering ingÄ registrering av personuppgifter som behandlas elektroniskt. FrÄgan Àr om klagomÄlshanteringen ska ingÄ i den föreslagna registerlagen eller om enbart PuL ska gÀlla för klagomÄlshanteringen.

Typ av personuppgifter

SocialförsÀkringen Àr till sin natur sÄdan att den innefattar hantering av kÀnsliga personuppgifter om bland annat hÀlsa. I det inlÀmnade klagomÄlet kan det förekomma personuppgifter betrÀffande bÄde ingivaren och andra. De personuppgifter ISF kommer behöva ha tillgÄng till i sin klagomÄlshantering kommer exempelvis att vara namn och andra personliga identifikationsuppgifter, adress, familjeförhÄllanden och ekonomi. Utredningen gör ocksÄ bedömningen att ISF kommer ha behov av att behandla kÀnsliga personuppgifter som hÀlsa och vandel.

253

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

I vilket sammanhang lÀmnas personuppgifter?

KlagomÄlshanteringen bygger pÄ att enskilda tar initiativ och gör en anmÀlan till ISF samt att de sjÀlva lÀmnar personuppgifter. Det kommer dÀrför inte att vara ISF som inledningsvis samlar in uppgifter frÄn enskilda eller andra myndigheter. För att ett klagomÄl ska vara möjligt att pröva bör den klagande vara införstÄdd med att hans eller hennes personuppgifter kan komma att ingÄ i prövningen och att ett intrÄng i den personliga integriteten kan komma att ske.

ISF skulle i och för sig kunna tillfrÄga den klaganden om han eller hon samtycker till personuppgiftsbehandlingen. Det allmÀnna intresset Àr dock att ISF ska kunna bedriva en effektiv och ÀndamÄlsenlig prövning av klagomÄlen. Att i varje fall tillfrÄga den enskilde om den samtycker till personuppgiftsbehandlingen framstÄr som en tÀmligen omstÀndlig procedur. Dessutom ska det gÄ att lÀmna klagomÄl anonymt, vilket inte gÄr om hanteringen bygger pÄ att klaganden ska lÀmna sitt samtycke till personuppgiftsbehandling.

Utredningens bedömning Àr att det för en ÀndamÄlsenlig klagomÄlshantering Àr nödvÀndigt att ISF fÄr behandla personuppgifter, Àven om den enskilde i nÄgot fall motsÀtter sig detta.

Hur och av vem uppgifterna kan komma att anvÀndas

Utredningen ger inget förslag pÄ hur klagomÄlshanteringen ska utformas praktiskt. Utredningen ser dock att klagomÄls- hanteringen skulle kunna utformas pÄ sÄ sÀtt att ISF i ett Àrendehanteringssystem registrerar namn pÄ den som gett in ett klagomÄl pÄ sÄdant sÀtt att det sedan Àr möjligt, att med namnet som sökord, hitta Àrendet. Utredningen kan ocksÄ tÀnka sig att ISF vÀljer att till Àrendet elektroniskt koppla klagomÄlet som en PDF- fil. Ett annat alternativ Àr att ISF arbetar med elektroniska akter i stÀllet för pappersakter.

I SOU 2014:67 framlades förslaget att antalet anstÀllda, som skulle ha tillgÄng till personuppgifterna, skulle begrÀnsas till ett fÄtal. Det Àr svÄrt att göra nÄgon prognos över hur mÄnga anstÀllda hos ISF som kommer att behöva behandla personuppgifter i

254

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

klagomÄlshanteringen, men för att fÄ en effektiv handlÀggning av klagomÄlen behöver sannolikt fler Àn ett fÄtal anstÀllda ha tillgÄng till personuppgifter. KlagomÄlshanteringen gÄr dock att organisatoriskt avgrÀnsa frÄn den övriga tillsynsverksamheten och uppgifterna kan skyddas tekniskt. Antalet anstÀllda som har tillgÄng till personuppgifterna kan pÄ sÄ sÀtt begrÀnsas till de som arbetar med klagomÄlshanteringen och till vad som behövs för att den enskilde ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Personalstyrkan kommer inte vara större Àn att myndigheten kan dokumentera den elektroniska tillgÄngen till personuppgifter och genomföra systematiska och Äterkommande kontroller av om obehörig Ätkomst till uppgifterna förekommer.

MĂ€ngden av uppgifter som samlas in

MÀngden av personuppgifter som ISF har behov av att behandla styrs av antalet klagomÄl som lÀmnas in till myndigheten. Det Àr svÄrt att göra en uppskattning om antalet klagomÄl som kan bli aktuellt i klagomÄlshanteringen. Redan tidigare har ISF i sin systemtillsyn granskat enskilda Àrenden.

SOU 2014:67 föreslĂ„r att ISF ska fĂ„ direktĂ„tkomst till socialförsĂ€kringsdatabasen. Utredningen gör samma bedömning (se nedan). Genom direktĂ„tkomsten fĂ„r ISF tillgĂ„ng till en stor mĂ€ngd personuppgifter. I SOU 2014:67 föreslĂ„s ocksĂ„ att ISF:s bör fĂ„ anvĂ€nda de sökbegrepp som Ă€r nödvĂ€ndiga i ett tillsyns- eller granskningsĂ€rende. Enligt förslagen i SOU 2014:67 ska direktĂ„tkomsten regleras till ett fĂ„tal personer. KlagomĂ„lshanteringen kommer att innebĂ€ra att nĂ„got fler behöver ha tillgĂ„ng till socialförsĂ€kringsdatabasen. HĂ€r ser utredningen att det finns en skillnad mellan den generella tillsynen och klagomĂ„lshanteringen. Den generella tillsynen arbetar mer pĂ„ en övergripande nivĂ„ medan klagomĂ„lshanteringen tar sikte pĂ„ enskilda Ă€renden. I klagomĂ„lshanteringen behöver handlĂ€ggarna ha tillgĂ„ng till samma information som handlĂ€ggarna pĂ„ FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndigheten, till exempel registren ÄHS och diabas, men behöver i övrigt inte ha tillgĂ„ng till socialförsĂ€kringsdatabasen.

255

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

ISF har behov av en registerlag i sin klagomÄlshantering

Utredningen gör bedömningen att ISF behöver en registerlag Ă€ven för klagomĂ„lshanteringen. Den föreslagna registerlagen i SOU 2014:67 kan ligga till grund med vissa förĂ€ndringar. ISF har behov av att i klagomĂ„lshanteringen behandla personuppgifter utan krav pĂ„ samtycke frĂ„n den enskilde. ÄndamĂ„lsbestĂ€mmelsen i den tilltĂ€nkta registerlagen behöver kompletteras med en punkt som tar sikte pĂ„ klagomĂ„lshanteringen under förutsĂ€ttning att förslagen i SOU 2014:67 förverkligas. Det gĂ„r dock att bedriva en klagomĂ„lshantering utan registerlag, vilket förekommer hos andra tillsynsmyndigheter.

TillgÄng till personuppgifter

ISF behöver i sin tillsynsverksamhet fÄ tillgÄng till personuppgifter frÄn FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Motsvarande författningsÀndringar behövs i 5 a § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration och 7 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet dÀr begreppet

”systemtillsyn” byts mot ”tillsyn”.

10.8.2InformationstillgÄng i form av direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen

Utredningens förslag: För att ISF ska kunna bedriva sitt arbete effektivt behöver inspektionen ha tillgÄng till socialförsÀkringsdatabasen genom direktÄtkomst.

SkÀlen för utredningens förslag: Utredningen ser att ISF har ett behov av direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen, dÀribland FörsÀkringskassans Àrendehanteringssystem och diabas, för det utökade uppdraget i form av generell tillsyn och prövning av klagomÄl frÄn allmÀnheten. SOU 2014:67 har behandlat frÄgan om direktÄtkomst och funnit att ISF behöver en sÄdan i sin nuvarande

256

SOU 2015:46

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

tillsynsverksamhet.275 Den föreslagna generella tillsynen ligger nÀra systemtillsynen och de övervÀganden som gjordes betrÀffande integritetsskyddet kan ligga till grund Àven för den generella tillsynen.

NÀr det gÀller klagomÄlshanteringen bedömer denna utredning att inspektionens handlÀggning av enskilda Àrenden riskerar att bli ineffektiv utan direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen. Utan direktÄtkomst behöver ISF nÀmligen begÀra ut varje Àrende separat frÄn FörsÀkringskassan. Detta skulle till exempel ske genom en begÀran om uppgifter i fil eller begÀran om papperskopior, vilket krÀver en högre arbetsinsats. Utredningens bedömning Àr att förÀndrat regelverk skulle vara en fördel, men inte en förutsÀttning för att genomföra utredningens förslag.

NÀr det gÀller klagomÄlshanteringen behöver emellertid inte handlÀggarna ha tillgÄng till hela socialförsÀkringsdatabasen utan tillgÄngen kan begrÀnsas tekniskt. För att Àrendehanteringen ska kunna skötas pÄ ett effektivt sÀtt Àr det nödvÀndigt att handlÀggare ges möjlighet att söka efter sÄvÀl ett Àrende som enskilda handlingar. Detta gÀller redan för handlÀggare inom FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. I den föreslagna registerlagen för ISF kan Ätkomsten till socialförsÀkringsdatabasen och vilka sökord som fÄr anvÀndas i klagomÄlshanteringen regleras. Utredningen föreslÄr dÀrför att ISF ska ges direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen Àven avseende klagomÄlshanteringen. En regel om detta bör dÀrför införas i socialförsÀkringsbalken. FörutsÀttningen för detta Àr att registerlagen genomförs. Det gÄr dock att bedriva en klagomÄlshantering utan direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen, nÄgot som JO gör i dag.

275 SOU 2014:67 s. 151 ff.

257

Förslag för utökad tillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

SOU 2015:46

10.8.3Sekretess

Utredningens förslag: Sekretesskyddet för uppgifter som lÀmnas frÄn enskilda till ISF i klagomÄlshanteringen behöver stÀrkas. En ny bestÀmmelse med detta innehÄll föreslÄs i OSL.

SkÀlen för utredningens förslag: I 28 kap. 1 § OSL regleras vilka uppgifter som Àr sekretessbelagda inom socialförsÀkringsomrÄdet hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Sekretess gÀller till exempel för uppgift om en enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretess gÀller normalt mellan myndigheter om det inte finns en sekretessbrytande regel. Aktuella sekretessbrytande regler för tillsyn Àr 10 kap. 17 § OSL. NÀr regeln i 10 kap. 17 § OSL tillÀmpas överförs sekretessen mellan myndigheterna med stöd av 11 kap. 1 § OSL. Utredningen gör bedömningen att sekretesskyddet för den generella tillsynen Àr fullgott och att nÄgon ny reglering av sekretessreglerna inte behövs.

NÀr det gÀller klagomÄlshanteringen gör utredningen emellertid en annan bedömning. KlagomÄlshanteringen bygger pÄ att enskilda och inte myndigheter lÀmnar uppgifter till ISF. Redan i dag kan enskilda lÀmna uppgifter till ISF och dessa uppgifter skyddas dÄ endast av 21 kap. 1 § (och 5 §) OSL. Detta innebÀr att endast uppgifter om hÀlsa och sexualliv Àr skyddat. Presumtionen Àr ocksÄ att uppgifterna Àr offentliga om det inte kan antas att ett utlÀmnande av en uppgift kommer att leda till betydande men för den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne. Utredningen gör bedömningen att samma sekretesskydd ska gÀlla oavsett om uppgiften kommer frÄn en myndighet eller har lÀmnats in av en enskild. En ny paragraf i OSL behövs för att ge uppgifter frÄn enskilda sekretesskydd. Detta kan ske oberoende av om en ny registerlag trÀder i kraft för ISF.

258

11Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

11.1Bakgrund

Före 2005 var de allmÀnna försÀkringskassorna och Premiepensionsmyndigheten som huvudregel part i mÄl i lÀnsrÀtt och kammarrÀtt. Om RiksförsÀkringsverket (RFV) sÄ önskade kunde verket ta över mÄlen frÄn försÀkringskassorna och Premiepensionsmyndigheten i en pÄgÄende process i lÀnsrÀtt och kammarrÀtt. I RegeringsrÀtten fick dÀremot inte försÀkringskassorna eller Premiepensionsmyndigheten vara part utan den uppgiften tillkom RFV ensamt. RFV hade rÀtt att överklaga domstols- och myndighetsbeslut Àven till förmÄn för den försÀkrade.276 BestÀmmelsen infördes i samband med att försÀkringsrÀtterna infördes 1979.

Syftet med RFV:s överklaganderÀtt var att myndigheten skulle verka för att den allmÀnna försÀkringen tillÀmpades likformigt och rÀttvist, nÄgot som lÄg i verkets tillsynsfunktion. För att verket skulle kunna fullgöra bevakningsplikten krÀvdes ocksÄ att verket kunde vara part i mÄl vid försÀkringsrÀtt och FörsÀkringsöverdomstol. Statsmakterna hade Àven tidigare hÀnfört RFV:s funktion som partsföretrÀdare för det allmÀnna till huvudomrÄdet normgivning.277 Verket hade i detta arbete tvÄ instrument till sitt förfogande. Verket kunde frÀmst utfÀrda bindande föreskrifter och allmÀnna rÄd, men kunde ocksÄ anvÀnda sig av överklaganderÀtten för att fÄ fram vÀgledande praxis dÀr normgivningen inte rÀckte till. Praxisen skulle sedan spridas till

27620 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmÀn försÀkring.

277Prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41.

259

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

försÀkringskassorna i syfte att verka för en likformig och rÀttvis tillÀmpning av socialförsÀkringen.278

NÀr försÀkringskassorna slogs samman till en myndighet 2005 medförde det problem med överklaganderÀtten. Enligt allmÀnna rÀttsregler kan en myndighet nÀmligen inte överklaga sina egna beslut. Samtidigt ansÄgs det viktigt att det allmÀnna Àven fortsÀttningsvis hade en möjlighet att föra vidare principiellt viktiga frÄgor till domstolsprövning. Det ansÄgs inte tillfredsstÀllande att endast sÄdana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma till domstolsprövning. Med en sÄdan lösning skulle nÀmligen aldrig gynnande beslut för den enskilde, hur intressanta de Àn var för rÀttsutvecklingen, kunna överklagas till domstol. För att upprÀtthÄlla kravet pÄ att socialförsÀkringen tillÀmpades likformigt och rÀttvist behövdes ocksÄ sÄdana beslut kunna överklagas efter omorganisationen till en myndighet. Lösningen blev att inrÀtta ett allmÀnt ombud med uppgift att överklaga FörsÀkringskassans beslut till förvaltningsdomstol. Ombudet skulle Àven i undantagsfall ha möjlighet att begÀra rÀttelse av beslut. Ett allmÀnt ombud fanns sedan tidigare hos Skatteverket och det fick tjÀna som modell för den nya funktionen hos FörsÀkringskassan.279 NÀr Pensionsmyndigheten bildades 2010 fick det allmÀnna ombudet hos FörsÀkringskassan möjlighet att överklaga Àven beslut fattade av Pensionsmyndigheten. Skatteverkets allmÀnna ombud överklagar myndighetens beslut om pensionsgrundande inkomst.280

11.2Det allmÀnna ombudet i dag

11.2.1Ombudets uppdrag

Ombudets verksamhet regleras i dag i 113 kap. social- försÀkringsbalken. I 4 § anges under vilka omstÀndigheter ombudet kan begÀra att FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska rÀtta ett beslut. I 12, 13, 17, 32 och 36 §§ regleras ombudets överklaganderÀtt av grund- och omprövningsbeslut. Besluten kan

278Prop. 2003/04:152 s. 241 ff.

279Även Tullverket har ett allmĂ€nt ombud.

280Prop. 2003/04:152 s. 241 ff och 262 f.

260

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

överklagas sÄvÀl till fördel som till nackdel för den försÀkrade. Ombudet kan endast överklaga ett beslut och kan sÄledes inte begÀra omprövning av detta. Ett omprövningsbeslut kan nÀmligen inte Àndras till den försÀkrades nackdel.281

Det allmÀnna ombudet ska vÀlja ut Àrenden som Àr principiellt viktiga juridiskt och överklaga dessa i syfte att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden och dÀrigenom bidra till att socialförsÀkringen tillÀmpas likformigt och rÀttvist. Det allmÀnna ombudet ska i dessa processer föra det allmÀnnas talan. Det innebÀr att ombudet varken klagar pÄ uppdrag av den försÀkrade eller pÄ uppdrag av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten utan Àr helt fristÄende i sin processföring.

11.2.2Ombudets nuvarande arbetsformer

FörutsÀttningar för arbetet

Det allmÀnna ombudet utses av regeringen och har en sjÀlvstÀndig stÀllning i förhÄllande till FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten.282 Ombudet har inte nÄgot Äterrapport- eringskrav till regeringen angÄende verksamheten. AnstÀllningen gÀller tills vidare. NÀr det allmÀnna ombudet Àr ledigt, till exempel under semestern, finns det inte nÄgon ersÀttare.

Det allmÀnna ombudet Àr placerat pÄ FörsÀkringskassans huvudkontor i Stockholm, i anslutning till FörsÀkringskassans rÀttsavdelning. Det allmÀnna ombudet Àr organisatoriskt sjÀlvstÀndigt pÄ sÄ sÀtt att det inte ingÄr i nÄgon avdelning och ombudet har inte nÄgon överordnad chef att rapportera till. Generaldirektören för FörsÀkringskassan beslutar om ombudets lön och om organisatorisk placering.

Det allmÀnna ombudet har inte nÄgon understÀlld personal utan ber vid behov om handlÀggarstöd frÄn FörsÀkringskassans processjuridiska enheter. Det allmÀnna ombudet har ocksÄ rÀtt enligt lag att uppdra Ät tjÀnstemÀn vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten att företrÀda ombudet i domstol.283 I sÄdana

281113 kap. 9 och 12 §§ socialförsÀkringsbalken.

2822 kap. 2 § socialförsÀkringsbalken.

283113 kap. 12 § socialförsÀkringsbalken.

261

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

fall företrÀds inte ombudet av den tjÀnsteman som ursprungligen fattade det överklagade beslutet.

Det allmÀnna ombudets budget ska tÀcka egna löne- och resekostnader.284 Ombudet har dock ingen budget för anlitande av handlÀggare utan denna kostnad bÀrs av FörsÀkringskassans (respektive Pensionsmyndighetens) budget för processföring. Det allmÀnna ombudet Àr av den uppfattningen att ombudet fÄr de resurser som behövs av myndigheterna för att fullgöra uppdraget. Under 2014 redovisade ombudet handlÀggar- och kanslistöd med 217 timmar frÄn FörsÀkringskassan285. I verkligheten kan det dock röra sig om fler timmar dÄ det inte Àr sÀkert att samtliga timmar har rapporterats in i systemet.

Hur ombudet arbetar

Det framgÄr inte av nÄgon föreskrift hur det allmÀnna ombudet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt vÀlja lÀmpligt arbetssÀtt.

För att kunna fullgöra sitt uppdrag börjar det allmÀnna ombudet med att leta efter intressanta olösta juridiska frÄgor i FörsÀkringskassans nya vÀgledningar och allmÀnna rÄd. DÀr kan det stÄ bedömningar som ombudet reagerar pÄ och vill ha prövat om de Àr korrekta.

Ett annat sÀtt att fÄ tillgÄng till intressanta frÄgor Àr att anvÀnda sig av RÀttsavdelningens sÄ kallade tillÀmparteam. I tillÀmparteamet ingÄr personer med olika kompetens. NÀr enskilda handlÀggare stöter pÄ olösta juridiska frÄgor i sitt arbete kan de vÀnda sig med dessa dit. TillÀmparteamet utreder frÄgorna och ger sedan handlÀggarna ett svar. Ombudet lÀser dessa frÄgor och svar och kan pÄ sÄ sÀtt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten.

UtifrÄn den insamlade informationen kan ombudet sedan bestÀmma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rÀttsfrÄga.

I nÀsta steg anvÀnder sig det allmÀnna ombudet av internmeddelanden pÄ FörsÀkringskassans intranÀt. Ombudet ber

284Budgeten för 2015 uppgÄr till cirka 1 250 000 kronor. Budget ligger som en helt egen post.

285Uppgift frÄn FörsÀkringskassan.

262

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

dÀr handlÀggare att bidra med olika typer av beslut utifrÄn de pÄgÄende projekten. Utöver pÄgÄende projekt ber ombudet att handlÀggarna alltid ska skicka beslut angÄende ny lagstiftning eller beslut angÄende olösta rÀttsfrÄgor till henne.

Internmeddelandena uppdateras nÄgra gÄnger per Är. Ombudet sprider i övrigt inte nÄgon information om sin verksamhet. NÀr det gÀller intermeddelandena Àr ombudet beroende av att handlÀggare lÀser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till henne. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmÀnna ombudet att kontrollera att hon verkligen fÄr del av alla efterfrÄgade beslut.

I det sista steget lÀser ombudet alla beslut som skickas till henne. DÀrefter bestÀmmer ombudet om Àven akten ska hÀmtas in och beslutet överklagas. Under 2012 kom det in cirka 500 Àrenden till ombudet, varav hon överklagade 80. Under 2013 kom det in cirka 200 Àrenden till ombudet, varav hon överklagade 90. Motsvarande siffror för 2014 Àr 301 inkomna Àrenden och 81 överklagaden.

DÄ det gÀller Pensionsmyndigheten ringer ombudet myndigheten och efterlyser information om intressanta juridiska frÄgor. Hon letar ocksÄ pÄ egen hand efter intressanta frÄgor. PÄ Pensionsmyndighetens intranÀt finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmÀnna ombudet.

AllmÀnna ombudet Àr av den uppfattningen att hennes uppgift i sig inte Àr att vara normerande. Den uppgiften tillkommer endast FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det nuvarande ombudet vill dÀrför inte gÀrna diskutera juridiska frÄgor eller Äterkoppla Àrenden med enskilda handlÀggare inom myndigheterna. De kontakter ombudet tar i organisationen Àr pÄ chefsnivÄ. Har ombudet behov av ett diskutera en frÄga tar hon kontakt med RÀttsavdelningens tillÀmparteam. Det Àr sÀllan nÄgon enskild försÀkrad tar kontakt med ombudet och ber ombudet att överklaga ett beslut.

Det nuvarande allmÀnna ombudet menar att funktionen behövs eftersom det bara Àr ombudet som kan överklaga gynnande beslut och pÄ sÄ sÀtt fÄ prövat om FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut Àr för generösa. Enligt det allmÀnna ombudet behövs ocksÄ funktionen för att driva juridiska frÄgor som rör utsatta grupper i samhÀllet dÀr enskilda inte sjÀlva förmÄr att föra domstolsprocesser.

263

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

11.3Tidigare förslag pÄ hur ombudet kan stÀrkas

Det allmÀnna ombudets huvudsakliga uppgift Àr att driva rÀttsprocesser. Sedan 2005 har det allmÀnna ombudet förekommit som part i fÀrre Àn 30 mÄl vid Högsta förvaltningsdomstolen. I endast ett av dessa mÄl har domstolen meddelat prövningstillstÄnd och dömt i mÄlet.286 I december 2014 meddelade domstolen prövningstillstÄnd i ytterligare ett mÄl.287 I bÄda mÄlen Àr det FörsÀkringskassan som fattat grundbeslutet. Det allmÀnna ombudet har sÄledes hittills inte bidragit i nÄgon större omfattning till rÀttsutvecklingen. Nedan följer tre Àldre förslag pÄ utveckling och förstÀrkning av det allmÀnna ombudet.

11.3.1FristÄende försÀkringsombud och lotsar

Socialdepartementet tillsatte under 2010 en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsÀkringsreformer sedan 2006 samt att lÀgga fram förslag till förÀndringar i sjukförsÀkringen. Arbetsgruppen diskuterade bland annat behovet av att stÀrka legitimiteten och förtroendet för socialförsÀkringen och dess administration. Det skulle gÄ att lita pÄ att reglerna tillÀmpades rÀttssÀkert och enhetligt.

I departementspromemorian288 diskuterades bland annat möjligheten att utvidga det allmÀnna ombudets roll. Ett förslag frÄn arbetsgruppen var att inrÀtta ett fristÄende försÀkringsombud vid FörsÀkringskassan. Uppdraget för ett sÄdant ombud skulle vara att vÀrna socialförsÀkringssystemet i dess helhet. FörsÀkringsombudet skulle kunna överta det allmÀnna ombudets uppdrag och Àven utgöra ett ombud för de försÀkrade och ta emot deras klagomÄl. FörsÀkringsombudets styrka vore att opartiskt och fristÄende se till helheten i systemet. FörsÀkringsombudet skulle rent organisatoriskt kunna utgöra en egen sjÀlvstÀndig enhet inom myndigheten direkt under generaldirektören. Under det fristÄende försÀkringsombudet kunde det inrÀttas personliga lotsar, som

286RÅ 2010 ref 107.

287Högsta förvaltningsdomstolen, mÄl 3527-14, prövningstillstÄnd 2014-12-15.

288Ds 2011:18, Översyn av socialförsĂ€kringen – förslag till förbĂ€ttringar.

264

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

skulle ha till uppgift att hjÀlpa de försÀkrade med personligt stöd, information och rÄdgivning 289

I sitt remissvar stÀllde FörsÀkringskassan sig negativ till förslaget om fristÄende försÀkringsombud och personliga lotsar.290

Även ISF var kritisk till förslaget.291

Förslagen angÄende försÀkringsombud och lotsar har inte genomförts.

11.3.2Ett förstÀrkt allmÀnt ombud

Regeringen gav ISF i uppdrag att bedöma om det allmÀnna ombudets roll vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten kunde förÀndras i syfte att stÀrka legitimiteten för socialförsÀkringens administration i 2012 Ärs regleringsbrev. ISF:s huvudsakliga slutsats blev att det allmÀnna ombudet skulle behÄlla sitt nuvarande uppdrag, det vill sÀga att driva fram vÀgledande domstolsavgöranden. Det allmÀnna ombudet behövde dock stÀrkas i sin nuvarande funktion och bli sjÀlvstÀndigare, effektivare och tydligare.

ISF gav följande förslag pÄ ÄtgÀrder för att Ästadkomma ett effektivare arbetssÀtt:

–”Det allmĂ€nna ombudet bör i samrĂ„d med

Pensionsmyndigheten och FörsĂ€kringskassan utarbeta tydliga rutiner för hur ombudet ska informera om vilka Ă€renden som ombudet vill fĂ„ del av.”

–”FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten bör i samrĂ„d med det allmĂ€nna ombudet utarbeta enhetliga och tydliga rutiner för hur myndigheterna ska sĂ€kerstĂ€lla att de beslut som det allmĂ€nna ombudet efterfrĂ„gar, skickas till ombudet.”

–”Det allmĂ€nna ombudet bör utveckla rutiner för att informera de handlĂ€ggare som skickar in beslut om varför ombudet bedömer att beslutet ska överklagas eller inte (Ă„terkoppling).”

289Ds 2011:18 s. 119 ff.

290FörsĂ€kringskassans yttrande över promemorian Översyn av sjukförsĂ€kringen – förslag pĂ„ förbĂ€ttringar (Ds 2011:18), 2011-07-01, Dnr 030861-2011.

291ISF:s remissyttrande över Översyn av sjukförsĂ€kringen – förslag till förbĂ€ttringar (Ds 2011:18), 2011-07-01, Dnr 2011-82.

265

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

–”Det allmĂ€nna ombudet bör Ă€ven tillsammans med

FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten ta fram en strategi för att sprida information om ombudets verksamhet och roll hos myndigheternas handlĂ€ggare.”

–”Det allmĂ€nna ombudet borde vidare uppmĂ€rksamma intresseorganisationer och andra aktörer inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det pĂ„ att de kan kontakta ombudet om rĂ€ttsfrĂ„gor, som borde bli föremĂ„l för rĂ€ttslig prövning.292

ISF gav följande förslag pÄ ÄtgÀrder för att öka sjÀlvstÀndigheten för det allmÀnna ombudet:

–”Det allmĂ€nna ombudet bör inrĂ€ttas som en egen myndighet, med egna handlĂ€ggare. Myndigheten bör samlokaliseras med en eller flera myndigheter.”293 294

ISF gav följande förslag pÄ processuella ÄtgÀrder:

–”Det allmĂ€nna ombudet bör ha möjlighet att överklaga förvaltningsrĂ€tts- och kammarrĂ€ttsdomar, i mĂ„l dĂ€r ombudet inte tidigare varit part och dĂ€r FörsĂ€kringskassan eller

Pensionsmyndigheten inte kan eller vill överklaga.”

–”Det allmĂ€nna ombudet ska ges rĂ€tt att föra en sĂ„ kallad faststĂ€llelsetalan. Det allmĂ€nna ombudet behöver i sĂ„dana fall inte yrka Ă€ndring av underinstansens dom för att kunna överklaga. I stĂ€llet ska domen kunna överklagas med yrkandet att den ska faststĂ€llas.”295

FörsÀkringskassan uppgav i sitt svar till regeringen att ISF:s förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. FörsÀkringskassan delade inspektionens uppfattning om att det allmÀnna ombudets huvuduppgift alltjÀmt skulle vara att driva fram vÀgledande domstolsavgöranden.

292ISF 2012:11 Ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen, s. 47 ff.

293ISF 2012:11 s. 51 ff.

294ISF lÀmnade inte nÄgot förslag pÄ lÀmplig myndighet att samlokalisera med.

295ISF 2012:11 s. 39 ff.

266

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

FrÄgan om hur det allmÀnna ombudet skulle organiseras borde enligt FörsÀkringskassan utredas i ett större sammanhang betrÀffande samtliga allmÀnna ombud. Om ombudet blev en egen myndighet skulle det dock i praktiken bli ytterligare en tillsynsmyndighet. FörsÀkringskassan ifrÄgasatte starkt den pÄgÄende utvecklingen mot inrÀttande av nya tillsynsmyndigheter för att lösa problem som myndigheterna sjÀlva borde ta ansvar för.

FörsÀkringskassan instÀmde dock i att det behövdes lagÀndringar för att rÄda bot pÄ att mÄl ofta stannade i förvaltningsrÀtten. FörsÀkringskassan framförde ocksÄ att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mÄl dÀr myndigheten gjort bedömningen att det gick att fÄ prövningstillstÄnd. Det fanns dÀrför inte nÄgot behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrÀtts- och kammarrÀttsdomar i mÄl dÀr ombudet inte tidigare varit part och dÀr FörsÀkringskassan valde att inte överklaga.

NÀr det gÀllde frÄgan om hur rutiner skulle utarbetas för att sÀkerstÀlla att det allmÀnna ombudet fick del av intressanta beslut ansÄg FörsÀkringskassan att detta inte var lÀmpligt att styra centralt. Risken fanns att FörsÀkringskassan (rent teoretiskt) skulle kunna pÄverka vad som skickades till det allmÀnna ombudet. Myndighetens handlÀggare ska i stÀllet rÀtta sig efter den information som ges i internmeddelandena pÄ intranÀtet. FörsÀkringskassan hade för avsikt se över behovet av att förtydliga och komplettera informationen pÄ intranÀtet samt ge information till nyanstÀllda angÄende det allmÀnna ombudets verksamhet.296

Pensionsmyndigheten uppgav i sitt svar till regeringen att det allmÀnna ombudet hade ett mycket viktigt uppdrag och att funktionen alltjÀmt behövdes. Den praxisbildande funktionen behövde dock stÀrkas. Myndigheten stÀllde sig bakom ISF:s förslag angÄende sjÀlvstÀndighet, mandat och arbetssÀtt. Pensionsmyndigheten var Àven positiv till förslaget att lÄta myndigheten vara en egen myndighet. Myndigheten stÀllde sig ocksÄ bakom de olika förslagen avseende det allmÀnna ombudets utökade överklagandemöjligheter. Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmÀnna ombudet möjlighet att föra en

296 FörsĂ€kringskassans svar pĂ„ Inspektionen för socialförsĂ€kringens rapport 2012:11 Ett förstĂ€rkt allmĂ€nt ombud. Datum 2012-06-29. Dnr 35576–2012.

267

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen SOU 2015:46

faststÀllelsetalan dÄ det var tveksamt om nÄgot behov av detta förelÄg.297

De av ISF föreslagna ÄtgÀrderna har inte genomförts, men regeringen har överlÀmnat rapportens slutsatser och förslag till denna utredning.

11.3.3Prejudikathiss

(SOU 2014:76) Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen behandlade bland annat frĂ„gan om en sĂ„ kallad ”prejudikathiss” inom förvaltningsrĂ€tten. För tingsrĂ€tterna finns enligt 56 kap. 13 § rĂ€ttegĂ„ngsbalken en möjlighet att med parternas samtycke hĂ€nskjuta prejudikatfrĂ„gor i dispositiva tvistemĂ„l till prövning av Högsta domstolen. I utredningen behandlades om nĂ„got liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt för mĂ„nga omrĂ„den. Som exempel gavs bland annat det allmĂ€nna ombudet för socialförsĂ€kringen. Ombudet skulle till exempel med en sĂ„dan regel kunna yrka att förvaltningsrĂ€tten skulle hĂ€nskjuta en prejudikatfrĂ„ga till Högsta förvaltningsdomstolen och fĂ„ den besvarad redan innan förvaltningsrĂ€tten avgjorde sjĂ€lva mĂ„let.

Utredningen föreslog dock inte att nÄgon prejudikathiss skulle införas. Anledningen till detta var att det inte fanns sÀrskilt mÄnga mÄl dÀr det fanns en tydligt ren rÀttsfrÄga som lÀmpade sig för en prejudikathiss.298 Under arbetet med denna utredning har SOU 2014:76 remissbehandlats.

11.4Vilka hinder möter det allmÀnna ombudet?

Enligt direktiven ska utredningen övervÀga det allmÀnna ombudets behov av resurser, dess organisatoriska placering, Äterrapporterings- krav och behov av ett förtydligat uppdrag. I det följande avsnittet kommer utredningen att analysera vilka problem och hinder utredningen ser för det allmÀnna ombudet. Som utgÄngspunkt i

297Pensionsmyndighetens svar pÄ ISF:s rapport 2012:11, Datum 2012-06-25. VER 2012-179.

298SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemÄl, s.

393ff och 423 ff.

268

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

utredningens resonemang tjÀnar de tidigare förslag som beskrivs i avsnitt 11.3.

11.4.1Varför behövs ett allmÀnt ombud?

För att kunna analysera behoven av ett förtydligat uppdrag kommer utredningen att börja med frÄgan varför ett allmÀnt ombud behövs. Visserligen framgÄr det inte av direktiven att frÄgan ska utredas, men utredningen anser att frÄgestÀllningen Àr ett bra avstamp för resonemang om hur ombudets uppdrag ska förtydligas. Hittills har det allmÀnna ombudet fÄtt upp tvÄ mÄl i Högsta förvaltningsdomstolen. FörsÀkringskassan har under samma tid fÄtt upp betydligt fler mÄl i domstolen pÄ egen hand. Det gör att utredningen stÀller frÄgan om ett allmÀnt ombud fortfarande behövs. Fyller det nÄgon funktion eller klarar sig FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten lika bra pÄ egen hand?

Behov av praxis

Prejudikatbildning Àr viktigt i ett rÀttssystem. Prejudikat leder till att rÀttstillÀmpningen blir enhetlig och likformig. RÀttsskipningen blir tydligare och bedömningen av rÀttsliga frÄgor underlÀttas, vilket leder till förutsÀgbarhet och stabilitet i socialförsÀkringen. SocialförsÀkringen Àr dessutom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillÀmpning av socialförsÀkringen leder till en dÄlig hushÄllning av statens resurser samtidigt som mÄnga mÀnniskor fÄr sin försörjning via socialförsÀkringen.

Det Àr inte möjligt att utforma lagstiftningen sÄ att alla olika tÀnkbara situationer förutses och samtliga oklarheter undanröjs. Prejudikatbildningen utgör dÀrför ett mycket betydelsefullt komplement till lagstiftningen. En snabb prejudikatbildning tillför dessutom lagstiftaren underlag för att bedöma om en lagstiftning uppfyller de uppstÀllda mÄlsÀttningarna eller om den ger upphov till inte avsedda effekter och dÀrför behöver ses över.

Vidare har praxisbildningen en central betydelse inom unionsrÀtten. I EU-domstolen Àr den största mÄltypen social

269

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

trygghet. Svenska domstolar kan begÀra ett förhandsavgörande frÄn EU-domstolen om hur en viss frÄga ska tolkas.

Ombudets roll i praxisbildningen

Syftet med det allmÀnna ombudet var vid dess tillkomst att ombudet skulle bidra till en likformig och rÀttvis tillÀmpning av socialförsÀkringen pÄ omrÄden dÀr behov av prejudikat var sÀrskilt stora. I de tidigare utredningarna har utgÄngspunkten varit att det allmÀnna ombudets uppgift var viktig och utredningen delar den bedömningen. Men om det inte finns förutsÀttningar att bidra till praxisbildningen saknar det allmÀnna ombudet en legitim grund. Utredningen Äterkommer till detta. Det Àr viktigt för tilltron till och legitimiteten för socialförsÀkringens administration att det finns ett allmÀnt ombud som kan upptrÀda som part i mÄl som Àr intressanta för praxisbildningen.

Fördelen med ett allmÀnt ombud Àr att detta kan förhÄlla sig helt sjÀlvstÀndigt till grund- eller omprövningsbesluten. Ombudet behöver inte försvara FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut, vilket kan bidra till en större saklighet och opartiskhet i processen. Ombudet Àr heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rÀttsliga stÀllningstagande utan kan ha en annan Äsikt om hur en rÀttslig frÄga ska lösas.

I Ds 2011:18 Översyn av socialförsĂ€kringen – förslag till förbĂ€ttringar fördes ett förslag fram som gick ut pĂ„ att det allmĂ€nna ombudet skulle bli ett fristĂ„ende organisatoriskt försĂ€krings- ombud299 samt Ă€ven utgöra ett ombud för de försĂ€krade. Förslaget innebar att ombudet skulle fĂ„ ytterligare en uppgift utöver arbetet med att driva mĂ„l i domstol. Utredningen ser inte att ett utökat uppdrag Ă€r förenligt med ombudets uppgift att överklaga beslut till domstol. I ett sĂ„dant arbete ingĂ„r Ă€ven att överklaga till nackdel för den enskilde. Denna uppgift ser utredningen som oförenlig med rollen att vara ett försĂ€kringsombud för enskilda som nĂ€rmast syftar till att ta tillvara de försĂ€krades rĂ€tt.

299 FörsÀkringsombudet föreslogs vara placerat hos FörsÀkringskassan.

270

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

Kan annan befintlig myndighet överta ombudets uppgifter?

Ett alternativ, som inte har diskuterats i tidigare utredningar, Àr om det gÄr att behÄlla det allmÀnna ombudets uppgifter, men avskaffa sjÀlva ombudet och lÄta en myndighet sköta uppdraget inom ramen för sin löpande verksamhet. PÄ RFV:s tid var det ju myndigheten som upptrÀde som part i domstol. NÀr det allmÀnna ombudet inrÀttades fanns inte nÄgon alternativ myndighet att ge uppdraget Ät. Numera finns till exempel ISF, som skulle kunna upptrÀda som part i domstol och överta det allmÀnna ombudets uppgifter.

Det finns för- och nackdelar med att lÄta en annan myndighet överta ombudets uppgifter. Ansvaret för att driva praxisbildningen kommer dÄ att ligga pÄ en myndighet och inte en utsedd person, vilket leder till en mindre sÄrbar konstruktion. Vid sjukdom kan till exempel flera personer dela pÄ arbetet och arbetet behöver inte stanna upp i vÀntan pÄ att ett nytt ombud utses.

Det finns emellertid inte sÄ mÄnga alternativa myndigheter att ge uppdraget Ät. Inom socialförsÀkringsomrÄdet finns det bara ISF som skulle kunna överta ombudets uppgifter. ISF utövar i dag bland annat systemtillsyn över FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Om en myndighet bÄde har en tillsynsuppgift och en uppgift att driva intressanta mÄl för praxisbildningen i domstol finns det risk för att myndigheten fÄr dubbla roller och att dessa kommer i konflikt med varandra. Inspektionen skulle till exempel kunna driva en stÄndpunkt i domstol utan att nÄ framgÄng dÀr. Inspektionen skulle sedan behöva gÄ emot sina tidigare stÀllningstaganden i tillsynsverksamheten för att följa domstolens avgörande.

Det Àr viktigt att upprÀtthÄlla en skillnad mellan tillsyn och processföring. Att lÄta ISF, som myndighet, överta det allmÀnna ombudets uppgifter Àr inte förenligt med inspektionens uppdrag som tillsynsmyndighet. Utredningens slutsats Àr dÀrför att det inte finns nÄgon befintlig myndighet som kan överta ombudets uppgifter.

Vilka blir konsekvenserna om ombudet skulle avskaffas?

Om det allmÀnna ombudet avskaffas skulle det inte lÀngre finnas nÄgon som skulle kunna överklaga gynnande beslut. Uppdraget att

271

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

kontrollera att beslutsmyndigheterna inte Àr för frikostiga i sin bedömning bör i sÄ fall ligga pÄ de beslutande myndigheterna sjÀlva, med hjÀlp av ISF:s tillsyn.

För frikostiga beslut kan snabbt leda till stora kostnader för samhÀllet. Om domstolarna inte kan pröva om lagstiftningen tillÀmpas för generöst utifrÄn lagstiftarens intentioner Àr ny lagstiftning alternativet för att beskÀra en för frikostig bedömning. Lagstiftning kan ta lÀngre tid Àn en domstolsprövning och kan ocksÄ vara dyrare. Ombudets fördel Àr att det kan agera fortare Àn vad lagstiftning mÄnga gÄnger kan göra.

OmrÄdets natur Àr ocksÄ sÄdant att mÄnga av de försÀkrade inte orkar eller förmÄr driva rÀttsliga processer. Det allmÀnna ombudet kan ocksÄ yrka att domstolen ska inhÀmta ett förhandavgörande frÄn EU-domstolen i en frÄga som rör unionsrÀtten. Om det allmÀnna ombudet avskaffas finns det risk för att praxis inte utvecklas inom hela socialförsÀkringsomrÄdet utan bara delvis.

Utredningens uppfattning Àr sÄledes att ett allmÀnt ombud alltjÀmt fyller en viktig funktion för praxisbildningen inom socialförsÀkringen. Det allmÀnna ombudet behövs för att underlÀtta domstolarnas arbete med prejudikatbildningen inom socialförsÀkringen eftersom ombudet kan överklaga ett beslut bÄde till fördel och till nackdel för den försÀkrade. Som utredningen ser det har det allmÀnna ombudet ocksÄ ett starkt symbolvÀrde. Att det finns ett ombud sÀnder signaler om att det Àr angelÀget att arbeta med praxis inom socialförsÀkringen. Det allmÀnna ombudets uppgifter framgÄr inte i dag av författning. Utredningen kommer i avsnitt 12.2 att ÄtervÀnda till frÄgan om behov av ett förtydligat uppdrag för ombudet och hur detta i sÄ fall skulle kunna se ut.

11.4.2Vad behövs för att fÄ fram fler prejudikat?

Utredningen har ovan redogjort för varför det finns ett behov av ett allmÀnt ombud. FörutsÀttningarna för det allmÀnna ombudet behöver dock stÀrkas och utvecklas. I annat fall blir ombudets verksamhet tÀmligen marginell. Det Àr angelÀget att en förÀndring som skapar möjlighet för utveckling av praxis inom socialförsÀkringsomrÄdet genomförs. En sÄdan förÀndring skulle

272

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

ocksÄ bidra till att förtroendet för sÄvÀl socialförsÀkringen som FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten ökar.

Domar frĂ„n förvaltningsrĂ€tten har ett lĂ„gt vĂ€rde nĂ€r det gĂ€ller att skapa vĂ€gledande praxis. Även kammarrĂ€ttsavgöranden har en begrĂ€nsad praxisbildande effekt. KammarrĂ€tterna kan till exempel bedöma samma juridiska frĂ„ga pĂ„ olika sĂ€tt. För att ett avgörande i domstol ska fĂ„ ett tydligt genomslag i FörsĂ€kringskassans eller Pensionsmyndighetens rĂ€ttstillĂ€mpning krĂ€vs dĂ€rför att frĂ„gan prövas av Högsta förvaltningsdomstolen.

För att fÄ fram fler prejudikat kan man arbeta med en rad verktyg. En viktig faktor Àr antalet överklaganden som det allmÀnna ombudet Ästadkommer. Det Àr Högsta förvaltnings- domstolen som ensam avgör om ett överklagande Àr av vikt för rÀttstillÀmpningen och ska prövas i sak. Det Àr dÀrför inte möjligt att med sÀkerhet pÄstÄ att fler överklaganden sjÀlvklart leder till fler vÀgledande domar, men om antalet överklaganden ökar kommer ocksÄ domstolen att fÄ ett större urval av mÄl att vÀlja bland. Att fler överklaganden prövas av de högre instanserna Àr ocksÄ i sig en nödvÀndig förutsÀttning för att fler domar ska meddelas. Men praxisbildande handlar inte bara om antalet mÄl utan Àven om processen att identifiera en intressant olöst rÀttsfrÄga och att fÄ denna vÀl utredd genom att mÄnga olika argument för eller emot en lösning diskuteras.

Utredningen ser att ombudets arbete bedrivs i tvÄ olika steg. I det första steget mÄste ombudet identifiera och vÀlja vad ombudet ska överklaga. I det andra steget upptrÀder ombudet som part i domstol. Nedan redogör utredningen för vilka problem som har identifierats i respektive steg.

Innan ett beslut överklagas till förvaltningsrÀtten

Hur kan FörsÀkringskassan pÄverka ombudet?

För att det allmÀnna ombudet ska ha en möjlighet att driva mÄl i domstol mÄste ombudet identifiera lÀmpliga beslut att överklaga. Utredningen har urskilt faktorer som motverkar ombudets möjligheter att hitta lÀmpliga beslut att överklaga.

Vid allmÀnna ombudets inrÀttande ansÄg lagstiftaren att det var viktigt att det allmÀnna ombudets sjÀlvstÀndighet garanterades i

273

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

förhÄllande till FörsÀkringskassan och sedermera Pensionsmyndigheten. Myndigheterna ska inte kunna styra vad ombudet vÀljer att överklaga. Det skulle till exempel kunna ligga i FörsÀkringskassans intresse, rent teoretiskt, att en viss frÄga inte kom under domstols prövning, eftersom det finns risk för att domstolens avgörande i sÄ fall resulterar i stora olÀgenheter för myndigheten.300 I valet av vad som ska överklagas kan det sÄledes uppstÄ en konflikt mellan FörsÀkringskassan och ombudet, dÀr ombudets sjÀlvstÀndighet kan sÀttas pÄ prov. Att vara ett allmÀnt ombud innebÀr att ensam driva praxisfrÄgor, vilket kan leda till en utsatt position i en omgivning som inte delar ombudets bedömning. Det Àr ocksÄ sÄ att det Àr generaldirektören för FörsÀkringskassan som beslutar om ombudets lön. Rent teoretiskt skulle generaldirektören kunna belöna eller bestraffa ombudet i lönesÀttningen utifrÄn vilka mÄl ombudet vÀljer att överklaga.

Vidare kontrollerar FörsÀkringskassan det allmÀnna ombudets resurstilldelning. Ombudet har inga egna handlÀggare utan Àr i sitt arbete beroende av tjÀnstemÀn pÄ FörsÀkringskassan. Dessa kan skriva överklagande till domstol i ombudets namn och utifrÄn ombudets anvisningar. Det Àr ocksÄ tjÀnstemÀn frÄn FörsÀkringskassan, som den försÀkrade kan möta vid domstols- förhandlingar, dÀr det allmÀnna ombudet Àr part. Situationen skulle till exempel kunna uppstÄ, rent teoretiskt, att ombudet vÀljer att överklaga ett beslut som kommer att innebÀra en stor arbetsinsats samtidigt som FörsÀkringskassan drar ner pÄ handlÀggarstödet eftersom myndigheten inte Àr intresserad av att fÄ ett klargörande i rÀttsfrÄgan. Ombudet skulle dÄ fÄ svÄrt att driva domstolsprocessen pÄ det sÀtt som ombudet finner behövligt. Det allmÀnna ombudet Àr alltsÄ i sitt arbete beroende av att FörsÀkringskassan tillgodoser dennas behov av resurser.

Det Àr viktigt att framhÄlla att det i utredningen inte har framkommit nÄgon konkret situation dÀr ovidkommande hÀnsyn har tagits. BÄde det allmÀnna ombudet och FörsÀkringskassan framhÄller att samarbetet fungerar bra. Resonemanget Àr snarare av principiell karaktÀr.

300 Exempel pĂ„ detta Ă€r RÅ 2004 ref. 54 dĂ€r FörsĂ€kringskassan tvingades till ett mycket omfattande och resurskrĂ€vande utredningsarbete. Avgörandet tillkom före det allmĂ€nna ombudets inrĂ€ttande.

274

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

BegrÀnsningar i ombudets arbetssÀtt

Utredningen ser vidare att det finns begrÀnsningar i ombudets arbetssÀtt. Ombudet efterlyser i dag intressanta beslut att överklaga pÄ FörsÀkringskassans intranÀt, men ombudet kan inte kontrollera att alla relevanta beslut verkligen skickas till ombudet. I denna del var ISF:s förslag att ombudet och FörsÀkrings- kassan/Pensionsmyndigheten pÄ central nivÄ skulle samarbeta och utveckla tydliga riktlinjer. Utredningen ser dock att ett sÄdant samarbete rent teoretiskt kan innebÀra att FörsÀkrings- kassan/Pensionsmyndigheten kan styra vilka beslut ombudet fÄr tillgÄng till. FrÄgan om vilka rutiner ombudet och FörsÀkringskassan/Pensionsmyndigheten ska ha för att sÀkerstÀlla att ombudet fÄr del av intressanta beslut Àr inte nÄgot som behöver regleras i lag eller förordning. BÀst vore om ombudet pÄ nÄgot sÀtt pÄ egen hand kunde söka efter lÀmpliga beslut att överklaga. I nÀsta kapitel Äterkommer utredningen med förslag pÄ hur det allmÀnna ombudets behov av information ska kunna tillgodoses.

En annan begrĂ€nsande faktor Ă€r att det inte finns nĂ„gon utsedd ersĂ€ttare under ombudets semester eller för det fall att ombudet blir sjukskriven under en lĂ€ngre period. Om ombudet inte kan arbeta under en period kommer ombudets arbete sĂ„ledes att avstanna. Även hĂ€r lĂ€mnas förslag i nĂ€sta kapitel.

Ombudet ska överklaga beslut frÄn tvÄ myndigheter

En annan aspekt Àr att det allmÀnna ombudet Àr placerat hos FörsÀkringskassan samtidigt som ombudet Àven ska bevaka och överklaga beslut frÄn Pensionsmyndigheten. HÀr ser utredningen att det finns en risk för att Pensionsmyndighetens beslut fÄr mindre uppmÀrksamhet frÄn det allmÀnna ombudet. Det finns vidare risk för att Pensionsmyndighetens anstÀllda inte i tillrÀckligt hög grad uppmÀrksammar ombudet pÄ intressanta beslut att överklaga. Detta skulle kunna lösas med att Pensionsmyndigheten fÄr ett eget ombud, men en sÄdan konstruktion löser inte de grundlÀggande problemen med hur ombudets sjÀlvstÀndighet gentemot Pensionsmyndigheten ska garanteras.

Utredningen kommer i avsnitt 12.3 att Äterkomma till förslag pÄ organisatorisk placering av ombudet.

275

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

Efter att ett beslut har överklagats till förvaltningsrÀtten

MĂ„len ”fastnar" i underinstanser

En förklaring till att mÄlen inte nÄr Högsta förvaltningsdomstolen

Ă€r att mĂ„len sĂ„ att sĂ€ga ”fastnar” i underinstanserna pĂ„ grund av processuella regler, vilket ISF lyfte fram i sin rapport.301 Det finns olika typer av partsstĂ€llningar (se nedan) och beroende pĂ„ hur förvaltningsrĂ€tten/kammarrĂ€tten dömer pĂ„verkar det i sin tur vem som kan överklaga avgörandet.302 Enligt förvaltningsprocessrĂ€ttsliga regler fĂ„r en part som huvudregel bara överklaga ett avgörande om det har gĂ„tt parten emot.303

Den vanligaste typen Àr mÄl dÀr den enskilde överklagar ett beslut av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten till exempel i syfte att fÄ rÀtt till en förmÄn. I sÄdana mÄl finns det tvÄ parter i samtliga instanser, den enskilde och beslutsmyndigheten. Den part som förlorar i förvaltningsrÀtten kan överklaga vidare till kammarrÀtten.304

Det allmÀnna ombudet kan ocksÄ överklaga FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut och ombudet kan göra detta bÄde till nackdel och till fördel för den enskilde. Om det allmÀnna ombudet vÀljer att överklaga FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut blir ombudet i stÀllet för myndigheten part i mÄlet i samtliga instanser. De tvÄ parter som blir aktuella i en domstolsprocess Àr alltsÄ den enskilde mot antingen FörsÀkringskassan/Pensionsmyndigheten eller mot det allmÀnna ombudet beroende pÄ om ombudet överklagar eller inte.305

Av processekonomiska skÀl har det inte ansetts lÀmpligt att FörsÀkringskassan och det allmÀnna ombudet samtidigt Àr parter i samma mÄl.306 En annan förklaring till ordningen skulle kunna vara att enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen finns det i normalfallet tvÄ parter i en domstolsprocess nÀmligen den enskilde och den beslutande myndigheten som företrÀder det allmÀnna. I detta ligger

301ISF 2012:11 s. 39.

302Motsvarande resonemang gÀller för kammarrÀtten.

30333 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291).

3047 a och 10 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291).

305113 kap. 13 och 32 §§ socialförsÀkringsbalken.

306Prop. 2003/04:152 s. 243 och 262.

276

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

att det inte kan finnas tvÄ parter samtidigt som representerar det allmÀnna intresset, eftersom det dÄ hade blivit tre parter i processen i stÀllet för tvÄ. Vid denna intressekonflikt har det allmÀnna ombudet getts företrÀde.

En annan begrÀnsande regel för det allmÀnna ombudet gÀller överklagandet av förvaltningsrÀttens avgörande. Det allmÀnna ombudet kan inte komma in senare i processen, till exempel överklaga först nÀr mÄlet Àr pÄ vÀg till kammarrÀtten, utan ombudet mÄste vara med frÄn början i förvaltningsrÀtten och överklaga FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens grund- eller omprövningsbeslut.307

Om FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten beslutar att en enskild har rÀtt till en förmÄn kan ombudet överklaga beslutet och anföra att den enskilde inte ska ha förmÄnen. Om förvaltningsrÀtten dömer att förmÄnen ska kvarstÄ kan allmÀnna ombudet överklaga domen till högre instans. Om förvaltningsrÀtten dÀremot delar ombudets bedömning har allmÀnna ombudet fÄtt rÀtt och kan inte lÀngre överklaga. I sÄdana fall Àr det upp till den enskilde att överklaga förvaltningsrÀttens dom.

Om FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten beslutar att en enskild inte har rÀtt till en förmÄn kan bÄde den enskilde och det allmÀnna ombudet överklaga beslutet och anföra att den enskilde har rÀtt till förmÄnen. Om förvaltningsrÀtten gör samma bedömning som beslutsmyndigheten kan de bÄda överklaga domen. Om förvaltningsrÀtten i stÀllet kommer fram till att den enskilde har rÀtt till förmÄnen har de bÄda parterna fÄtt rÀtt och kan inte överklaga vidare.308

InlÄsningseffekten i förvaltningsrÀtten uppstÄr alltsÄ nÀr det allmÀnna ombudet vinner mÄlet. Statistiken visar att ombudet fÄr

307113 kap. 12, 13 och 36 §§ socialförsÀkringsbalken. I 113 kap. 36 § socialförsÀkringsbalken anges att Pensionsmyndigheten inte fÄr överklaga ett beslut av allmÀn förvaltningsdomstol som kan överklagas av det allmÀnna ombudet. Paragrafen skulle kunna tolkas som att om allmÀnna ombudet fÄr rÀtt i förvaltningsdomstolen och dÀrmed blir förhindrad att överklaga medför det i sin tur att Pensionsmyndigheten kan överklaga förvaltningsrÀttens avgörande. FrÄgan prövades av KammarrÀtten i Jönköping i mÄl 1149-12, beslutsdatum 2012-06-26. KammarrÀtten kom fram till att Pensionsmyndigheten i sÄdana fall inte hade rÀtt att överklaga förvaltningsrÀttens avgörande.

308Teoretiskt skulle det allmÀnna ombudet kunna Ànda uppfattning i en sÄdan situation och överklaga med en argumentering i motsats riktning mot vad hon tidigare anfört. Ombudet anvÀnder sig inte av denna möjlighet.

277

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

rÀtt i förvaltningsrÀtten i cirka 60 procent av fallen. NÀr ombudet förlorar i förvaltningsrÀtten och kan klaga vidare fÄr ombudet prövningstillstÄnd av kammarrÀtterna i majoriteten av det mÄl som överklagas dit.309 Om ombudet sedan vinner mÄlet i kammarrÀtten uppstÄr samma inlÄsningseffekt dÀr som i förvaltningsrÀtten och mÄlet kommer inte vidare till Högsta förvaltningsdomstolen.

FaststÀllelsetalan

ISF föreslog i sin rapport att det allmÀnna ombudet skulle ges möjlighet att föra en sÄ kallad faststÀllelsetalan. Det allmÀnna ombudet skulle dÄ inte behöva yrka Àndring av underinstansens dom för att kunna överklaga. I stÀllet skulle domen kunna överklagas med yrkandet att den ska faststÀllas. PÄ sÄ sÀtt skulle principiellt intressanta frÄgor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmÀnna ombudet rÀtt i sak.310

Inom civilprocessen kan en enskild vÀnda sig till en tingsrÀtt med en begÀran om att domstolen ska ÄlÀgga nÄgon att fullgöra nÄgot (en fullgörelsetalan enligt 13 kap. 1 § rÀttegÄngsbalken) och/eller faststÀlla att ett visst rÀttsförhÄllande/ansprÄk föreligger (en faststÀllelsetalan enligt 13 kap. 2 § rÀttegÄngsbalken). FaststÀllelsetalan kan antingen vara positiv eller negativ. Om talan Àr positiv, vill den enskilde ha sin rÀtt faststÀlld. Om talan Àr negativ vill den enskilde ha faststÀllt att denne inte har en förpliktelse.

IdĂ©n att införa en möjlighet för det allmĂ€nna ombudet att yrka att en dom ska faststĂ€llas Ă€r inte helt frĂ€mmande för socialförsĂ€kringsrĂ€tten. DĂ„varande RegeringsrĂ€tten uttalade i rĂ€ttsfallet RÅ 2002 ref. 61 att socialförsĂ€kringsmĂ„len Ă€r ett tvistemĂ„lsliknande förfarande med ett tvĂ„partssystem dĂ€r vanligtvis ena parten riktar ersĂ€ttningsansprĂ„k mot den andra genom att vilja ha faststĂ€llt sin rĂ€tt till ersĂ€ttning. Domstolen uttalade Ă€ven att processen i socialförsĂ€kringsmĂ„len uppvisade pĂ„fallande likheter med civilprocessen, sĂ€rskilt nĂ€r talan i denna getts formen av en faststĂ€llelsetalan. Men Ă€ven om en dom frĂ„n en förvaltningsdomstol enligt sin ordalydelse var av faststĂ€llelsekaraktĂ€r fungerade den i

309ISF 2012:11 s. 26.

310ISF 2012:11 s. 46.

278

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

praktiken som en fullgörelsedom i förhÄllande till FörsÀkringskassan. FörsÀkringskassan förutsÀtts vidta de ÄtgÀrder som domen föranleder, sÄsom att berÀkna ersÀttningens storlek och verkstÀlla utbetalning.

Utredningen tror inte att en möjlighet till faststÀllelsetalan kan bidra till tillkomsten av fler domar frÄn Högsta förvaltnings- domstolen. I civilprocessen Àr det tvÄ eller flera parter inblandade i en faststÀllelsetalan. UtgÄngspunkten Àr att dessa parter Àr likstÀllda med varandra. I socialförsÀkringsmÄl finns en företrÀdare för det allmÀnna och en försÀkrad. Den försÀkrade har smÄ möjligheter till juridisk hjÀlp om han eller hon inte sjÀlv kan betala för detta. De socialförsÀkringsmÄl som kan bli aktuella för en faststÀllelsetalan kommer med stor sannolikhet handlar om komplicerade juridiska frÄgestÀllningar. Det Àr inte sÀkert att den enskilde Àr intresserad eller förmÄr att medverka i sÄdana processer. Risken, som utredningen ser det, Àr att ombudet i varje instans kommer att anföra samma argument och utredning. Med en faststÀllelsetalan skulle visserligen fler mÄl gÄ att överklaga, men för den skull behöver det inte leda till att mÄlen blir lÀmpligare att meddela prövningstillstÄnd i. Praxisbildning handlar inte bara om antalet mÄl som kan överklagas utan ocksÄ om att se till att mÄlen blir vÀl utredda genom att mÄnga olika argument för eller emot en lösning diskuteras.

Överklagan

ISF framlade Àven förslaget i sin rapport att det allmÀnna ombudet borde ha möjlighet att överklaga förvaltningsrÀtts- och kammarrÀttsdomar, i mÄl dÀr ombudet inte tidigare varit part och dÀr FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten inte kan eller vill överklaga.311 Utredningen tror förÀndrade regler gÀllande överklaganderÀtten kan vara en möjlig vÀg för att fÄ upp fler mÄl till Högsta förvaltningsdomstolen. Utredningen Äterkommer i avsnitt 12.4.2 till förslag i den delen.

311 ISF 2012:11 s. 39 ff.

279

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

SOU 2015:46

11.5Ombudets legitimitet och organisatoriska hinder

Som utredningen ovan framför har det inte framkommit nÄgon konkret situation dÀr FörsÀkringskassan har försökt pÄverka det allmÀnna ombudet. Utredningen anser emellertid att det avgörande för ombudets legitimitet inte Àr huruvida hÀnsyn rent faktiskt har tagits, utan om det finns omstÀndigheter som kan ge intryck av att det finns skÀl att betvivla ombudets sjÀlvstÀndighet eller att det finns risk för att en sÄdan situation uppstÄr i framtiden.

Ombudets sjÀlvstÀndiga stÀllning Àr nÀra förknippat med hur det placeras organisatoriskt. Hur ombudet ska organiseras Àr ocksÄ en frÄga som Äterkommit i de tidigare utredningarna. Ds 2011:18 föresprÄkade en fortsatt placering hos FörsÀkringskassan. ISF lyfte fram i sin rapport att ombudets legitimitet riskerade att pÄverkas negativt vid en placering hos FörsÀkringskassan. Utredningen ser att en placering hos FörsÀkringskassan inte Àr invÀndningsfri. Utredningen kommer i nÀsta kapitel att Äterkomma till hur ombudet kan placeras organisatoriskt. Fokus kommer dÄ att ligga pÄ hur ombudets sjÀlvstÀndighet ska kunna garanteras för att upprÀtthÄlla ombudets legitimitet.

Utredningen ser att en annan risk med att ha ett allmÀnt ombud inom FörsÀkringskassan Àr att det kan skapa osÀkerhet bland de anstÀllda betrÀffande ombudets funktion. Det tillkommer FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten, som myndigheter, att svara för normgivningen. Samtidigt mÄste det allmÀnna ombudet ha idéer och Äsikter om hur en olöst rÀttsfrÄga ska lösas. AnstÀllda kan uppfatta ombudets Äsikter som vÀgledande, nÀr de handlÀgger Àrenden, i stÀllet för att invÀnta en klargörande dom. Det finns dÀrför en risk att ombudet fÄr en normerande roll i organisationen, vilket ombudet mÄste ta hÀnsyn till i sina kontakter med de anstÀllda. Att placera det allmÀnna ombudet utanför FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten skulle kunna vara ett sÀtt att ge ombudet en tydligare och sjÀlvstÀndigare roll.

280

SOU 2015:46

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen

11.6Det allmÀnna ombudet behöver stÀrkas och utvecklas

Syftet med det allmÀnna ombudet Àr att ombudet ska kunna överklaga ett beslut frÄn FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten i syfte att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden. Enligt utredningens uppfattning fyller det allmÀnna ombudet en viktig funktion i praxisbildningen bland annat eftersom endast ombudet kan överklaga gynnande beslut. Ombudet kan Àven yrka att en domstol ska inhÀmta förhandsbesked frÄn EU-domstolen i en domstolsprocess. Det allmÀnna ombudet har dock hittills i liten utstrÀckning bidragit till praxisbildningen. För att det allmÀnna ombudet ska kunna bidra till praxisbildningen framöver behöver ombudet stÀrkas och utvecklas. För detta behövs bÄde förÀndringar vad gÀller organisation och processrÀtt. Utredningen Äterkommer till detta i kapitel 12.

281

12Förslag för det allmÀnna ombudet

12.1Ett förstÀrkt allmÀnt ombud

Enligt direktiven ska utredningen svara pÄ det allmÀnna ombudets behov av resurser, dess organisatoriska placering, Äterrapporteringskrav och behovet av ett förtydligat uppdrag. Utredningen fÄr Àven lÀmna andra förslag.

Det allmÀnna ombudet inrÀttades för att möjliggöra överklagande av FörsÀkringskassans beslut, dÄ en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut, samtidigt som det ansÄgs viktigt att det allmÀnna Àven fortsÀttningsvis hade en möjlighet att föra vidare principiellt viktiga frÄgor till domstolsprövning. Det allmÀnna ombudet har hittills förekommit som part i tvÄ mÄl dÀr Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstÄnd. Utredningen har i kapitel 11 analyserat behovet av förÀndringar för att ombudet bÀttre ska kunna bidra till rÀttsutvecklingen. Enligt utredningens bedömning rÀcker det inte bara med att föreslÄ organisatoriska förÀndringar, utan det krÀvs Àven processuella förÀndringar för att ombudet ska fylla sin funktion. Utredningen kommer dÀrför Àven att föreslÄ sÄdana förÀndringar.

283

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

12.2Det allmÀnna ombudets uppdrag

Utredningens förslag: Det allmÀnna ombudet fÄr i uppgift att verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgöranden inom socialförsÀkringsomrÄdet. Det allmÀnna ombudets uppdrag bör framgÄ av socialförsÀkringsbalken. AnstÀllningen som allmÀnt ombud begrÀnsas till att gÀlla lÀngst till och med viss tid.

SkÀlen för utredningens förslag: Utredningen har i kapitel 11 redogjort för varför ett allmÀnt ombud behövs. Det allmÀnna ombudets uppdrag framgÄr dock inte tydligt i socialförsÀkringsbalken. DÀr talas endast om att det ska finnas ett allmÀnt ombud hos FörsÀkringskassan, att det Àr regeringen som utser ombudet samt att ombudet kan överklaga FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut eller begÀra Àndring av dessa beslut.312 Det gÄr alltsÄ inte att av socialförsÀkringsbalken utlÀsa vad syftet Àr med det allmÀnna ombudets verksamhet, utan det Àr först genom att lÀsa förarbetena som det gÄr att fÄ besked om att ombudet ska anvÀnda sin möjlighet att överklaga för att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden.

Tidigare framgick av lag att RiksförsÀkringsverket (RFV) skulle verka för att bestÀmmelserna om den allmÀnna försÀkringen tillÀmpades likformigt och rÀttvist.313 Vid förstatligandet av försÀkringskassorna till en myndighet tillkom det allmÀnna ombudet genom en egen lag.314 NÄgon diskussion om varför motsvarande bestÀmmelse inte togs in i den nya lagen för det allmÀnna ombudet fördes inte i förarbetena. NÀr sedan lagstiftningen om det allmÀnna ombudet lyftes in i socialförsÀkringsbalken fördes det inte heller nÄgon diskussion om huruvida ombudets uppdrag skulle framgÄ av lag.

För att tydliggöra det allmÀnna ombudets uppgift föreslÄr utredningen att det i socialförsÀkringsbalken införs en bestÀmmelse dÀr det framgÄr att ombudet ska verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgöranden inom socialförsÀkringsomrÄdet. Det kan handla om omrÄden dÀr rÀttstillÀmpningen inte Àr enhetlig

3122 kap. 2 §, 113 kap. 4, 12, 13, 17, 32 och 36 §§ socialförsÀkringsbalken.

31320 kap. 12 § lagen om allmÀn försÀkring i dess lydelse före den 1 januari 2005.

314Lag (2004:778) om allmÀnt ombud för socialförsÀkringen.

284

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

eller dÀr det finns ett sÀrskilt stort behov av vÀgledande domstolsavgöranden. Det allmÀnna ombudet har Àven en viktig funktion att fylla inom praxisbildningen i unionsrÀtten dÄ ombudet kan yrka i domstol att förhandsbesked frÄn EU-domstolen ska inhÀmtas.

Det allmÀnna ombudet bör dock Àven i framtiden ha en möjlighet att överklaga ett avgörande, trots att mÄlet inte Àr intressant för praxisbildningen, men dÀr resultatet för den enskilde, om avgörandet stÄr fast, blir stötande. Detta behöver inte framgÄ av lag.

Regeringen utser i dag det allmÀnna ombudet, vilket regleras i socialförsÀkringsbalken. Utredningen föreslÄr att det allmÀnna ombudet ska ha ett tidsbegrÀnsat förordnande och att detta ska regleras i ISF:s instruktion Tiden för förordnandet kan förslagvis avse 6 Är med möjlighet till förlÀngning i 3 Är.

12.3Förslag pÄ organisatorisk placering

Det allmÀnna ombudet Àr i dag organisatoriskt placerat hos FörsÀkringskassan. Utredningen har i kapitel 11 redogjort för varför en sÄdan placering inte Àr invÀndningsfri dÄ ombudets sjÀlvstÀndighet kan ifrÄgasÀttas. Utredningen kommer nedan att resonera utifrÄn tre alternativa placeringar av det allmÀnna ombudet.

–Det allmĂ€nna ombudet ska Ă€ven fortsĂ€ttningsvis vara placerat hos FörsĂ€kringskassan.

–Det allmĂ€nna ombudet ska vara en egen myndighet.

–Det allmĂ€nna ombudet ska vara en sĂ€rskild beslutsfunktion hos ISF.

Vid allmÀnna ombudets inrÀttande ansÄg lagstiftaren att det var viktigt att det allmÀnna ombudets sjÀlvstÀndighet garanterades i förhÄllande till FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. UtgÄngspunkten i utredningens resonemang har dÀrför varit hur sjÀlvstÀndigheten ska kunna garanteras för att upprÀtthÄlla ombudets legitimitet.

285

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

12.3.1Det allmÀnna ombudet bör placeras utanför FörsÀkringskassan

Utredningens bedömning: Det allmÀnna ombudet bör organisatoriskt placeras utanför FörsÀkringskassan.

SkÀlen för utredningens bedömning: I kapitel 11 redogjorde utredningen för de nackdelar som finns med en placering av det allmÀnna ombudet hos FörsÀkringskassan utifrÄn ombudets sjÀlvstÀndighet.

Det finns dock inte bara nackdelar med att ombudet Àr placerat hos FörsÀkringskassan. En fördel Àr att det Àr praktiskt för det allmÀnna ombudet och att det underlÀttar det dagliga arbetet att vistas i samma lokaler som FörsÀkringskassan. Ombudet kan lÀtt fÄ impulser och information frÄn anstÀllda pÄ FörsÀkringskassan angÄende intressanta juridiska frÄgor och beslut. Ombudet har ocksÄ tillgÄng till FörsÀkringskassans intranÀt. Ombudet har endast tvÄ mÄnader pÄ sig frÄn beslutsdatum att överklaga FörsÀkringskassans beslut315, vilket gör att ledtiderna mÄste vara korta. Vid en placering utanför FörsÀkringskassan kommer det allmÀnna ombudet behöva information om intressanta beslut att överklaga. En förutsÀttning för att ombudets verksamhet ska fungera pÄ ett tillfredsstÀllande sÀtt vid en sÄdan placering Àr att FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten pÄ nÄgot sÀtt underrÀttar ombudet om beslut det kan finnas anledning att överklaga. I en sÄdan konstruktion mÄste ombudet tillsammans med FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten utforma rutiner som möjliggör informationsöverföring utan att ombudets sjÀlvstÀndighet kan ifrÄgasÀttas.

Utredningen vill ocksÄ lyfta fram att det inte har framkommit nÄgon konkret situation dÀr samarbetet mellan ombudet och FörsÀkringskassan inte fungerat eller dÀr ombudets sjÀlvstÀndighet har kunnat ifrÄgasÀttas.

Vid en avvÀgning av för- respektive nackdelarna med ombudets nuvarande placering anser utredningen dock att den nuvarande

315 113 kap. 20 § socialförsÀkringsbalken.

286

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

placeringen av ombudet hos FörsÀkringskassan inte gÄr att förena med ett sjÀlvstÀndigt ombud.

En variant pÄ lösning skulle vara att lÄta det allmÀnna ombudet vara kvar hos FörsÀkringskassan och organisera verksamheten i ett eget kansli med egna handlÀggare som en sÀrskild beslutsfunktion. Utredningen tror dock inte att en sÄdan lösning skulle medföra att utomstÄende tydligare betraktade ombudet som fristÄende frÄn FörsÀkringskassan. Med en sÄdan lösning kvarstÄr Àven obalansen gentemot Pensionsmyndigheten.

En placering av det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen utanför FörsÀkringskassan skulle avvika frÄn hur de tvÄ övriga ombuden Àr organisatoriskt placerade. Samtidigt arbetar de tre ombuden med helt olika regelverk och myndighetsstrukturen ser annorlunda ut. Enligt utredningens mening Àr skillnaderna mellan de tre ombuden i dag sÄ stora att det inte lÀngre finns ett mervÀrde i att organisera dessa pÄ ett likartat sÀtt.

Utredningens bedömning Àr sÄledes att det allmÀnna ombudet organisatoriskt ska placeras utanför FörsÀkringskassan för att garantera ombudets sjÀlvstÀndighet. Det blir tydligt för de försÀkrade att det allmÀnna ombudet Àr helt fristÄende och agerar pÄ egen hand.

12.3.2Ingen egen myndighet

Utredningens bedömning: Det allmÀnna ombudet bör inte bli en egen myndighet.

SkÀlen för utredningens bedömning: ISF ansÄg i sin rapport 2012:11 att det fanns problem med ombudets sjÀlvstÀndighet vid en placering hos FörsÀkringskassan. Inspektionens förslag till lösning var att ombudet skulle inrÀttas som en egen myndighet och samlokaliseras med nÄgon annan myndighet. Enligt utredningens direktiv Àr det inte aktuellt med nÄgon ny myndighet, men utredningen vill ÀndÄ belysa frÄgan. Det kan ocksÄ pÄpekas att det allmÀnna ombudet för Skatteverket och för Tullverket inte Àr organiserade som egna myndigheter.

Det finns fördelar och nackdelar med att lÄta det allmÀnna ombudet bli en egen myndighet. Fördelen med att lÄta ombudet

287

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

utgöra en egen myndighet Àr att det blir tydligt att ombudet Àr sjÀlvstÀndigt i förhÄllande till FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det blir ocksÄ regeringen som faststÀller resurserna. Ytterligare fördelar med att placera ombudet, som en egen myndighet, Àr att det kan bli enklare för ombudet att arbeta bÄde med FörsÀkringskassan och med Pensionsmyndigheten. Som egen myndighet fÄr ombudet ocksÄ en tydligt renodlad roll. Ombudets arbete riskerar inte att sammanblandas med andra uppgifter.

En nackdel med att inrÀtta det allmÀnna ombudet som en egen myndighet Àr att den i sÄ fall blir vÀldigt liten och i praktiken kommer bestÄ av ombudet och ett fÄtal anstÀllda. Med det ringa antal handlÀggare som kan komma i frÄga för verksamheten ser dock utredningen att myndigheten kommer att ha svÄrt att hantera en varierande arbetsbelastning. Myndigheten blir sÄrbar vid till exempel sjukdom, arbetstoppar eller ledigheter. Det allmÀnna ombudet behöver inte bara handlÀggare utan Àven personal som kan arbeta med administration, ekonomi, inköp, IT och vÀxeltelefoni med mera.

I stÀllet för att anstÀlla egen personal skulle myndighetens enda anstÀllning kunna vara det allmÀnna ombudet medan en sÄ kallad vÀrdmyndighet fick i ansvar att förse myndigheten, det vill sÀga det allmÀnna ombudet, med ett kansli. Det finns exempel pÄ sÄdana lösningar.316 Det skulle kunna vara bÄde kostnadseffektivt och lösa de problem som uppstÄr vid arbetstoppar.

En lÀmplig vÀrdmyndighet skulle kunna vara ISF, utifrÄn de resonemang som tidigare förts om behovet av sjÀlvstÀndighet. Inspektionen har i dag ett tydligt uppdrag att vÀrna rÀttssÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet.317 ISF har dÀrmed personal med god kÀnnedom om FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten samt socialförsÀkringsrÀtten.

Att inrÀtta det allmÀnna ombudet som en egen myndighet och ISF som vÀrdmyndighet riskerar dock att leda till otydliga ansvarsförhÄllanden mellan de bÄda myndigheterna vad gÀller personalen. Arbetsgivar- och arbetsmiljöansvaret ligger hos

316Exempel pÄ en liten myndighet som Àr samlokaliserad med en större myndighet Àr SkolvÀsendets överklagandenÀmnd och Skolinspektionen.

3171 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen.

288

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

vÀrdmyndigheten, men arbetsledningen utförs av det allmÀnna ombudet. Det Àr vÀrdmyndighetens uppgift att hÄlla medarbetarsamtal och lönesamtal eftersom personalen Àr anstÀlld dÀr, men det blir ombudet som kÀnner till vad personalen gör och hur de utför arbetet. Det kan ocksÄ uppstÄ konflikter om resurstilldelning och hur denna ska anvÀndas pÄ bÀsta sÀtt. Att lÄta det allmÀnna ombudet bli en egen myndighet med en vÀrdmyndighet stÀller sÄledes stora krav pÄ de bÄda myndigheterna. De mÄste ha en samsyn pÄ uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna samt inom personalgruppen för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt.

Sammanfattningsvis menar utredningen att nackdelarna övervÀger fördelarna med att göra det allmÀnna ombudet till en egen myndighet.

12.3.3En sÀrskild beslutsfunktion hos ISF

Utredningens förslag: Utredningen föreslÄr att det allmÀnna ombudet organisatoriskt placeras hos ISF som en sÀrskild beslutsfunktion med ett eget kansli, vilket regleras i myndighetens instruktion. I instruktionen regleras ocksÄ ansvarsfördelningen mellan ombudet och ISF och att ombudet fÄr bestÀmma att nÄgon annan tjÀnsteman vid ombudets kansli fÄr utföra ombudets uppgifter nÀr denna Àr förhindrad att göra det. Som en följd av att ombudet placeras hos ISF och inte lÀngre kan anlita tjÀnstemÀn hos FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten behöver bestÀmmelsen i 113 kap. 12 § socialförsÀkringsbalken Àndras.

SkÀlen för utredningens förslag: Ett alternativ till att lÄta det allmÀnna ombudet bli en egen myndighet Àr att inrÀtta ombudet som en sÀrskild beslutsfunktion hos ISF. En sÄdan funktion kan konstrueras pÄ olika sÀtt utifrÄn verksamheten.318 NÀr det gÀller sÀrskilda beslutsfunktioner Àr det vanligt att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten och de som har en beslutsfunktion ansvarar för de beslut som de fattar. SÀrskilda beslutsorgan inom en

318 En förebild finns i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen.

289

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

myndighet ska anvÀndas restriktivt och bara nÀr det finns sÀrskilda skÀl. Ett sÄdant skÀl kan vara att regeringen önskar styra vissa verksamheter sÀrskilt, utan att för den skull behöva bilda en egen myndighet. Om regeringen inrÀttar ett sÀrskilt organ för specifika frÄgor, och formulerar bestÀmmelser och villkor för hur organet ska handlÀgga Àrenden och fatta beslut, kan inte myndigheten prioritera ned eller hantera dem pÄ nÄgot annat sÀtt.319

Genom att göra det allmÀnna ombudet till en sÀrskild beslutsfunktion blir ombudet ingen egen myndighet, men har i sakfrÄgorna en beslutsrÀtt som inte kan inskrÀnkas av myndighetsledningen hos ISF. Ombudet Àger dÀrmed sina egna processer. Det allmÀnna ombudet har till uppgift att verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgörande. Denna uppgift Àr vÀl avgrÀnsad gentemot ISF:s nuvarande uppgifter. Ombudet har ocksÄ till uppgift att fatta beslut i enskilda fall sÄ till vida att ombudet mÄste bestÀmma vilka mÄl som ska drivas i domstol och hur detta ska ske. En sÄdan placering sÀkerstÀller ocksÄ att det finns grundlÀggande resurser i form av personal som kan handlÀgga ombudets Àrenden. Det skapar ocksÄ flexibilitet i resursanvÀndningen vid arbetstoppar samtidigt som det ger en tydlig ansvarsfördelning betrÀffande arbetsgivar- och arbetsmiljöansvaret.

Utredningens förslag Àr sÄledes att det allmÀnna ombudet organisatoriskt ska utgöra en sÀrskild beslutsfunktion hos ISF. För att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan ISF och det allmÀnna ombudet bör detta regleras tydligt i myndighetens instruktion. I normalfallet ansvarar myndighetens ledning för tilldelningen av medel till den myndighetens olika verksamheter. Det Àr dock viktigt att det allmÀnna ombudet tillförsÀkras nödvÀndiga resurser. Detta kan lÀmpligen ske i ISF:s regleringsbrev dÀr regeringen kan reservera medel Ät det allmÀnna ombudet. Hur det allmÀnna ombudet nÀrmare ska utformas hör till ISF:s inre organisation och bör bestÀmmas av myndigheten sjÀlv.

Genom att göra det allmÀnna ombudet till en sÀrskild beslutsfunktion behöver rutiner upparbetas för hur ombudet ska fÄ kunskap om intressanta beslut att överklaga frÄn FörsÀkringskassan

319 SOU 2008:118 Styra och stĂ€lla – Förslag till en effektivare statsförvaltning. SlutbetĂ€nkande frĂ„n 2006 Ă„rs förvaltningskommittĂ©, s. 138 f.

290

SOU 2015:46 Förslag för det allmÀnna ombudet

och Pensionsmyndigheten. Det bör ankomma pÄ FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten, att i samrÄd med det allmÀnna ombudet, införa föreskrifter om nÀr det allmÀnna ombudet ska underrÀttas om beslut.

Utredningen har i avsnitt 11.4.1 redogjort för uppfattningen att ISF som myndighet inte kan överta ombudets uppgifter eftersom tillsynen riskerar att sammanblandas med uppgiften att driva mÄl i domstol. En invÀndning, som kan resas mot utredningens förslag, Àr att Àven vid en konstruktion med ombudet som en sÀrskild beslutsfunktion kan sammanblandning ske. En enskild, skulle teoretiskt, exempelvis kunna tveka att vÀnda sig till ISF med ett klagomÄl eftersom han eller hon Àr rÀdd för att ombudet ska lÀsa klagomÄlet och sedan överklaga den enskildes beslut om förmÄn till dennes nackdel. Denna risk finns Àven om det allmÀnna ombudet blir en egen myndighet och ISF blir vÀrdmyndighet eftersom ombudet kommer att vistas i ISF:s lokaler. ISF har vid samrÄd med utredningen framfört att inspektionen vidhÄller att det allmÀnna ombudet bör vara en egen myndighet.

Det allmÀnna ombudets verksamhet bör organiseras sÄ att den blir effektiv och rÀttssÀker samt att den inte sammanblandas med ISF:s tillsyn och övriga verksamhet. Detta kan ske genom att ombudet har ett eget kansli, vilket ska regleras i myndighetens instruktion. Utredningen ser att det i kansliet sannolikt kommer att behövas personal med processerfarenhet. Vid arbetstoppar kan ombudet nyttja handlÀggare frÄn ISF:s övriga verksamhet. Det gÄr Àven att arbeta med sekretessbestÀmmelser för att undvika sammanblandning av olika verksamheter, vilket utredningen Äterkommer till senare i detta kapitel. Risken med att enskilda skulle tveka att vÀnda sig till ISF med ett klagomÄl pÄ grund av det allmÀnna ombudets placering pÄ myndigheten ser utredningen emellertid som liten. Genom att göra ombudet till en sÀrskild beslutsfunktion blir ombudet en tydligt avskild del frÄn ISF:s tillsynsverksamhet och det blir ocksÄ tydligt att ombudet styr sin egen verksamhet. För ombudets legitimitet Àr det primÀra att FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten inte kan pÄverka ombudets verksamhet, vilket garanteras med den föreslagna lösningen.

Enligt 113 kap. 12 § socialförsÀkringsbalken fÄr ombudet i dag uppdra Ät tjÀnsteman vid FörsÀkringskassan eller

291

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

Pensionsmyndigheten att företrÀda ombudet i domstol. I och med att ombudet blir en sÀrskild beslutsfunktion hos ISF behöver denna bestÀmmelse Àndras sÄ att ombudet i stÀllet kan uppdra Ät tjÀnstemÀn vid ISF att företrÀda ombudet i domstol.

I dag saknas regler för vad som gÀller om ombudet under en period inte kan utföra sina arbetsuppgifter. Utredningen föreslÄr att det allmÀnna ombudet fÄr bestÀmma att nÄgon annan tjÀnsteman vid ombudets kansli fÄr utföra ombudets arbetsuppgifter nÀr han eller hon Àr förhindrade att göra det och att detta ska framgÄ av ISF:s instruktion.

Förslag pÄ processuella förÀndringar

I utredningens uppdrag ligger inte fokus pĂ„ att föreslĂ„ förvaltningsprocessrĂ€ttsliga lösningar, men utredningen vill Ă€ndĂ„ föreslĂ„ processuella förĂ€ndringar som har samband med de föreslagna organisatoriska förĂ€ndringarna. Det allmĂ€nna ombudets enda uppgift Ă€r att verka för tillkomsten av vĂ€gledande domstolsavgöranden. Det allmĂ€nna ombudet Ă€r ocksĂ„ den enda som kan överklaga gynnande beslut. Att endast göra organisatoriska förĂ€ndringar kommer inte att medföra att ombudet fĂ„r prövningstillstĂ„nd i Högsta förvaltningsdomstolen i fler mĂ„l. I avsnitt 11.4.2 har utredningen redogjort för varför mĂ„len ”fastnar” i underinstanserna och inte nĂ„r Högsta förvaltningsdomstolen. Genom att förĂ€ndra reglerna för överklaganderĂ€tt kan mĂ„len komma vidare till nĂ€sta instans och ombudet ges bĂ€ttre förutsĂ€ttningar för sin verksamhet.

292

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

12.3.4PartsstÀllning

Utredningens förslag: Utredningen föreslÄr att den enskilde, det allmÀnna ombudet och den beslutande myndigheten ska kunna vara parter i samma mÄl i domstolen. Med anledning av denna förÀndring behöver 113 kap. 13 och 36 §§ i socialförsÀkringsbalken utmönstras.

Enparts- och tvÄpartsförfarandet

SkÀlen för utredningens förslag: Inom förvaltningsrÀtten har enpartsförfaradet en lÄng tradition. PÄ myndighetsnivÄ Àr exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett överklagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten ocksÄ part och dÀrmed Àndrar förfarandet karaktÀr till tvÄpartsförfarande. I förvaltningsdomstolen startar en ny process dÀr den enskilde inför domstolen kan klargöra sina betÀnkligheter kring myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt agerande.

Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen Àr huvudregeln att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i Àrendet överlÀmnats till domstol. I och med att myndigheten intar partsstÀllning har den ocksÄ rÀtt att överklaga domstolens avgörande om det gÄtt myndigheten emot enligt reglerna i 33 § förvaltningsprocesslagen. Till huvudregeln finns det undantag i specialförfattningar. Inom socialförsÀkringen Àr reglerna sÄdana att om det allmÀnna ombudet vÀljer att överklaga ett beslut fattat av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten medför det att den beslutande myndigheten inte blir motpart i mÄlet. Parter i förvaltningsrÀtten blir endast det allmÀnna ombudet och den enskilde oavsett om ombudet överklagar till fördel eller nackdel.320

320 113 kap. 13, 32 och 36 §§ socialförsÀkringsbalken.

293

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

Ett trepartssystem i socialförsÀkringsmÄl

Enligt utredningens uppfattning tjÀnar en olöst rÀttsfrÄga pÄ att bli belyst utifrÄn sÄ mÄnga perspektiv som möjligt. Ett bra prejudikat bygger oftast pÄ att mÄnga olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen och sedan prövas av domstolen. PÄ grund av mÄlets svÄrighetsgrad Àr det inte sÀkert att den enskilde förstÄr frÄgestÀllningen eller för den delen Àr intresserad av att medverka i processen. Om det allmÀnna ombudet överklagar till fördel för den enskilde ligger det dessutom i hans eller hennes intresse att medge överklagandet. HÀr ser utredningen att det finns en risk för att den intressanta frÄgan i mÄlet inte blir tillrÀckligt belyst dÄ det i praktiken endast kommer att vara det allmÀnna ombudet som argumenterar ensidigt för en viss lösning. Domstolen har visserligen möjlighet att bereda FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten tillfÀlle att yttra sig i mÄlet enligt 13 § förvaltningsprocesslagen, men det Àr en möjlighet som sÀllan anvÀnds321. Ett alternativ skulle vara att göra det obligatoriskt för domstolarna att inhÀmta ett yttrande frÄn dessa myndigheter för att ytterligare belysa den intressanta frÄgan. Det löser dock inte problemet med inlÄsningseffekten, som beskrivs i avsnitt 11.4.2 som uppstÄr nÀr det allmÀnna ombudet fÄr rÀtt i domstol och inte kan överklaga till högre instans.

För att domstolen ska fÄ ett bÀttre underlag för sitt avgörande föreslÄr utredningen en ordning dÀr det kan bli tre parter i domstolsprocessen. NÀr det allmÀnna ombudet överklagar FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut blir ombudet klagande i förvaltningsrÀtten. FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fÄr stÀllning som motpart. Om den enskilde överklagar grundbeslutet blir han eller hon klagande och om den enskilde inte överklagar blir han eller hon motpart. Ur den enskildes perspektiv kan tre parter i domstolsförhandlingarna tydliggöra att det allmÀnna ombudet Àr sjÀlvstÀndigt gentemot FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten och agerar pÄ egen hand. Nuvarande ordning kan framstÄ som ologisk för den enskilde. Om bÄde den enskilde och det allmÀnna ombudet

321 Enligt uppgift frÄn det allmÀnna ombudet rör det sig om cirka 10 procent av mÄlen i förvaltningsrÀtten.

294

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

överklagar ett beslut och yrkar att en förmĂ„n ska utgĂ„ vill de samma sak om Ă€n med olika motiveringar. Trots att de vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benĂ€mnas part och motpart, vilket kan framstĂ„ som motsĂ€gelsefullt för den enskilde. Utredningen gör bedömningen att i normalfallet kommer inte den enskilde att bli ”ensam” gentemot tvĂ„ parter som företrĂ€der staten. Om det allmĂ€nna ombudet överklagar till fördel för den försĂ€krade kommer de tvĂ„ att vara pĂ„ samma sida. Om det allmĂ€nna ombudet överklagar till nackdel för den försĂ€krade kommer han eller hon att vara pĂ„ samma sida som FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndigheten.

En annan fördel med att lÄta FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten vara motpart i mÄlet Àr att dessa dÄ kan framstÀlla egna yrkanden i processen till exempel att ett förhandsavgörande ska inhÀmtas frÄn EU-domstolen betrÀffande den olösta rÀttsfrÄgan eller framstÀlla yrkande om inhibition. FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten Àr vidare den part som Àr mest lÀmpad att argumentera utifrÄn varför grund- eller omprövningsbeslutet blev som det blev. Sammantaget kommer en domstolsprocess med tre medverkande parter bidra till att mÄlet blir grundligt utrett i förvaltningsrÀtten, vilket i sin tur kommer att utgör en bra grund för högre instansers prövning av rÀttsfrÄgan.

I de fall det allmÀnna ombudet och FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten har olika uppfattning om hur en frÄga ska lösas blir resultatet att problemstÀllningen blir vÀl genomlyst. I de mÄl dÀr det allmÀnna ombudet och FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten intar samma stÄndpunkt blir det en onödig processkostnad att bÄda Àr parter samtidigt. Att FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten Àr part i mÄlet medför dock nödvÀndigtvis inte att de behöver vara en aktiv part i mÄlet. FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten kan i sÄdana situationer bitrÀda ombudets talan eller medge bifall till överklagandet.

I dag begrÀnsas överklaganderÀtten och vilka som kan vara parter uttryckligen i 113 kap. 13 och 36 §§ socialförsÀkringsbalken. För att ge möjlighet till en trepartsprocess behöver dessa bestÀmmelser utmönstras.

295

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

Tre parter eller fler i kameraövervakningsmÄl

Konsekvensen av utredningens förslag blir att det kommer att finnas tvÄ parter i samma mÄl, det allmÀnna ombudet och FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten, som samtidigt för statens talan och processar mot varandra. Att ha tre parter eller fler i en domstolsprocess, varav tvÄ representerar staten, Àr emellertid inte unikt. Sedan lÀnge har det i mÄl om kameraövervakning funnits flera parter.322 En enskild kan hos lÀnsstyrelsen ansöka om tillstÄnd för kameraövervakning. LÀnsstyrelsens beslut kan sedan överklagas av den enskilde. Om en enskild överklagar lÀnsstyrelsens beslut blir lÀnsstyrelsens dennes motpart och har dÀrigenom rÀtt att överklaga ett avgörande. LÀnsstyrelsens beslut fÄr Àven överklagas av den kommun dÀr övervakning sker och, om övervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företrÀder de anstÀllda pÄ platsen. Detta har sin grund i den intresseavvÀgning som ska ske vid tillstÄndsprövningen utifrÄn de lokala förhÄllandena. Men kameraövervakning trÀffar inte bara de direkt berörda utan Àven allmÀnheten som passerar kameran. För att ta tillvara allmÀnhetens intresse kunde tidigare Àven Justitiekanslern överklaga lÀnsstyrelsens beslut och föra det allmÀnnas talan. JK hade att kontrollera att rÀttstillÀmpningen upprÀtthölls enhetligt och överklaga principiellt viktiga frÄgor.323 Den uppgiften har i dag övertagits av Datainspektionen. Datainspektionen har ett övergripande tillsynsansvar över lagstiftningen av allmÀn kameraövervakning och en av de mest angelÀgna uppgifterna i tillsynsverksamheten Àr att verka för en enhetlig rÀttstillÀmpning pÄ kameraövervakningsomrÄdet. Med rÀtt att överklaga beslut för att ta tillvara allmÀnna intressen ges Datainspektionen goda förutsÀttningar att lyfta fram principiellt viktiga frÄgor pÄ omrÄdet, vilket torde kunna leda till en mer enhetlig rÀttstillÀmpning och dÀrmed stÀrka rÀttssÀkerheten.324 Utredningen ser att det finns paralleller i uppdraget mellan Datainspektionen och det allmÀnna ombudet. BÄda har att verka för enhetlig rÀttstillÀmpning och bÄda företrÀder det allmÀnnas intresse i domstol.

32247 § kameraövervakningslagen (2013:460).

323Prop. 1989/90:119 s. 25 ff.

324SOU 2009:87 s. 187 och prop. 2012/13:115 s. 133 ff.

296

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

12.3.5Tiden för intrÀde i processen

Utredningens förslag: Utredningen föreslÄr att det allmÀnna ombudet ska kunna överklaga avgöranden frÄn förvaltningsrÀtten eller kammarrÀtten Àven om ombudet inte tidigare har fört det allmÀnnas talan i mÄlet. Detta regleras i en ny bestÀmmelse i 113 kap. socialförsÀkringsbalken.

SkÀlen för utredningens förslag: I dag har det allmÀnna ombudet inte möjlighet att överklaga domar i vilka ombudet inte tidigare varit part. Reglerna Àr sÄdan att det allmÀnna ombudet mÄste vara med frÄn början i förvaltningsrÀtten och kan sÄ att sÀga inte kliva in senare i processen till exempel i kammarrÀtten.325 Samma regel gÀller för det allmÀnna ombudet hos Skatteverket.326 Det allmÀnna ombudet hos Tullverket fÄr dÀremot överklaga domar av förvaltningsrÀtten eller kammarrÀtten Àven om ombudet inte tidigare har fört det allmÀnnas talan i mÄlet.327 Varför denna skillnad finns Àr oklart. Ursprungligen hade dÄvarande Riksskatteverket och RiksförsÀkringsverket rÀtt att överklaga domar utan att dessförinnan behövt ha varit part i dessa. NÀr dessa omorganiserades och de allmÀnna ombuden tillkom, som ett resultat av omorganisationerna, har ombudens behörighet att överklaga domar hanterats olika utan att nÄgon motivering till detta ges i förarbetena.

Utredningen har ovan föreslagit att det allmÀnna ombudet ska vara placerat hos ISF som en sÀrskild beslutsfunktion. Det kommer dÀrmed inte att bli lika lÀtt för ombudet att fÄ impulser och information om intressanta beslut att överklaga samtidigt som ombudet har att iaktta tidsfrister för överklagande av beslut. Ett sÀtt att lÀka denna brist Àr att ge det allmÀnna ombudet rÀtt att överklaga intressanta avgöranden frÄn domstol som hon eller han tidigare inte varit part i och pÄ sÄ sÀtt ge det allmÀnna ombudet mer tid att identifiera intressanta rÀttsfrÄgor. Det borde vara förhÄllandevis enkelt för ombudet att ordna en administration för bevakning av domar dÀr FörsÀkringskassan eller

325113 kap. 13 och 36 §§ socialförsÀkringsbalken.

32667 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

3279 kap. 10 § tullagen (2000:1281).

297

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

Pensionsmyndigheten Àr part och pÄ sÄ sÀtt kunna följa rÀttsutvecklingen. Förslaget innebÀr inte att det allmÀnna ombudet ska ta över FörsÀkringskassans eller Pensionsmyndighetens talan i mÄlet utan dessa ska finnas kvar i domstolsprocessen som part.

Nackdelen med förslaget Ă€r att en sĂ„dan ordning kan medföra att den enskilde kĂ€nner sig utsatt. Om det allmĂ€nna ombudet Ă€r med frĂ„n början riskerar inte den enskilde att sĂ„ att sĂ€ga stĂ„ ensam utan har alltid stöd av antingen FörsĂ€kringskassan/Pensions- myndigheten eller ombudet. Om det allmĂ€nna ombudet kan trĂ€da in senare i processen medför detta att ombudet kan överklaga ett avgörande samtidigt som Ă€ven FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndigheten överklagar, om Ă€n med en annan motivering. Möjligheten att senare trĂ€da in i rĂ€ttsprocessen för det allmĂ€nna ombudet mĂ„ste dĂ€rför anvĂ€ndas med omdöme och i mĂ„l dĂ€r behovet av praxis Ă€r sĂ€rskilt stort samt dĂ€r rĂ€ttsfrĂ„gan förtjĂ€nar att belysas frĂ„n olika parter. Utredningen gör bedömningen att situationen med tvĂ„ parter som företrĂ€der staten pĂ„ ena sidan och den försĂ€krade ”ensam” pĂ„ andra sidan endast kommer att uppstĂ„ i ett mycket litet antal mĂ„l.

För att Ästadkomma denna förÀndring behöver 113 kap. 36 § socialförsÀkringsbalken utmönstras och en ny bestÀmmelse införas angÄende ombudets överklaganderÀtt i socialförsÀkringsbalken.

12.4Återrapporteringskrav

Utredningens förslag: Utredningen föreslÄr att det allmÀnna ombudet lÀmnar en samlad redogörelse över sin verksamhet i ISF:s Ärliga rapport till regeringen och att detta regleras i ISF:s instruktion.

SkÀlen för utredningens förslag: I dag lÀmnar inte det allmÀnna ombudet nÄgon Ärlig redovisning om sin verksamhet. Verksamhetens omfattning framgÄr heller inte av FörsÀkringskassans Ärsredovisning. Det Àr dÀrför svÄrt för regeringen eller nÄgon annan intresserad att bilda sig nÄgon uppfattning om hur ombudet genomför sitt uppdrag. Ombudet bör dÀrför Ärligen överlÀmna en samlad redogörelse över sin verksamhet till regeringen. I redogörelsen ska Àven ingÄ en

298

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

redogörelse för de viktigaste iakttagelserna ombudet gjort under Äret i sin verksamhet. Detta bör lÀmpligen ske som en del av ISF:s Ärliga rapport till regeringen. En sÄdan Ärlig redogörelse skulle Àven kunna bidra till att öka kunskapen om det allmÀnna ombudet och dess verksamhet internt hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Regeringen kan i regleringsbrev i övrigt reglera vilka uppgifter det allmÀnna ombudet ska lÀmna i den Ärliga rapporten. Ett krav pÄ att ombudet ska lÀmna en sÄdan redogörelse för verksamheten kan lÀmpligen regleras i ISF:s instruktion.

12.5Personuppgifter, informationstillgÄng och sekretess

ISF har i dag till uppgift att bedriva systemtillsyn. Vid en flytt av det allmÀnna ombudet frÄn FörsÀkringskassan till ISF tillförs en verksamhet som ligger utanför tillsynsomrÄdet. Ombudet ska i utredningens förslag utgöra en sÀrskild beslutsfunktion, men Àr samtidigt en del av myndigheten ISF. Detta vÀcker frÄgor om hur tillsynen ska skiljas frÄn ombudets verksamhet ur exempelvis sekretessynpunkt. Vidare har ombudet och tillsynsverksamheten olika behov betrÀffande tillgÄng till information, sekretessbrytande regler och personuppgifter. Ombudet kommer till exempel att vara en del av den materiella handlÀggningen i enskilda mÄl medan ISF inte Àr en del av detta. ISF har Àven inre spÀrrar/tekniska begrÀnsningar pÄ vilka som ska ha tillgÄng till information inom myndigheten. Beroende pÄ dessa skillnader gÄr det inte att tillÀmpa regelverket för ISF:s tillsyn nÀr det gÀller sekretess, informationstillgÄng och behandling av personuppgifter rakt av pÄ ombudets verksamhet utan dessa frÄgor behöver behandlas för sig. I dag finns ingen reglering av dessa frÄgor mellan ombudet och FörsÀkringskassan.

Vidare har utredningen att utgÄ ifrÄn gÀllande rÀtt. Som utredningen tidigare har redogjort för föreslÄs det i SOU 2014:67 att det ska införas en lag (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsÀkringen. NÀr detta skrivs Àr föreslaget ute pÄ remiss. Om det blir en registerlag för ISF och vilket innehÄll lagen i sÄ fall kommer att ha Àr sÄledes oklart. Samtidigt har denna utredning inte

299

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

fÄtt i uppdrag att utreda ISF:s behov av en ny registerlag. Utredningen ser att förslagen i SOU 2014:67 kan utgöra ett avstamp för utredningens förslag. Dock bör vissa av förslagen i SOU 2014:67 anpassas till de förslag denna utredning lÀgger.

Utredningen har i kapitel 9 kort redogjort för vilka regler som finns inom omrÄdet betrÀffande sekretess, behandling av personuppgifter och tillgÄng till information.

12.5.1Personuppgifter

Utredningens förslag: Det allmÀnna ombudet har behov av en registerlag. En författningsÀndring behövs i 5 a § förordning (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsÀkringens administration för att ge ombudet tillgÄng till uppgifter.

SkĂ€len för utredningens förslag: Äldre utredningar har inte lyft frĂ„gan om det allmĂ€nna ombudet behöver en sĂ€rskild registerförfattning för sin verksamhet vid en organisatorisk förĂ€ndring. Det nuvarande allmĂ€nna ombudet har heller inte framfört till utredningen att det finns ett behov av en sĂ„dan. Med sin placering hos FörsĂ€kringskassan kan ombudet i dag falla tillbaka pĂ„ reglerna i 114 kap. i socialförsĂ€kringsbalken om personuppgiftsbehandling. Vid en placering utanför FörsĂ€kringskassan mĂ„ste frĂ„gan utredas om PuL Ă€r tillrĂ€cklig för ombudets verksamhet eller om ombudet behöver tillgĂ„ng till en registerlag för sin behandling av personuppgifter.

Typ av personuppgifter

Det allmÀnna ombudets arbete bedrivs i tvÄ led. I det första ledet ska intressanta beslut och avgöranden identifieras. HÀr handlar det om personuppgifter som förekommer i beslut och avgöranden. I nÀsta led arbetar det allmÀnna ombudet materiellt med enskilda Àrenden och akter i sin processföring. Verksamheten syftar till att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden. I sitt arbete kommer ombudet att fÄ del av personuppgifter i form av namn och andra

300

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

identifikationsuppgifter, adress, familjeförhÄllande, ekonomi med mera. Utredningen utgÄr frÄn att till exempel sÄdana kÀnsliga personuppgifter som en enskilds hÀlsa kommer att vara vanligt förekommande, men Àven andra typer av kÀnsliga personuppgifter sÄsom vandel och sexuell lÀggning kan förekomma. Ombudet har alltsÄ ett behov av att kunna hantera kÀnsliga personuppgifter. KÀnsliga personuppgifter fÄr dock behandlas av en myndighet i löpande text om uppgiften har lÀmnats i Àrendet eller Àr nödvÀndig för handlÀggningen av det.328

I vilket sammanhang lÀmnas personuppgifter?

Majoriteten av de personuppgifter det allmÀnna ombudet kommer att behandla förekommer i nÄgon form av rÀttslig prövning. Personuppgifterna kan komma frÄn den enskilde, frÄn FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten samt inhÀmtas av ombudet pÄ egen hand. Ur integritetsskyddsperspektiv gör utredningen bedömningen att ombudet i liten utstrÀckning kommer att ta fram egen information utan det, som ombudet behöver för sin verksamhet, kommer i stor utstrÀckning att komma ifrÄn FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Den behandling av personuppgifter som sker hos dessa myndigheter regleras i sin tur genom socialförsÀkringsbalken.

Det allmÀnna ombudet arbetar i tvÄ led. I det första ledet sker en förberedande handlÀggning. Ombudet ska samla in och identifiera intressanta beslut och avgöranden som gÄr att överklaga. För att kunna göra detta urval mÄste ombudet ta in ett stort antal beslut och avgöranden, varav endast en liten del kommer att resultera i ett överklagande till domstol. Enskilda kan uppleva detta som integritetskrÀnkande, att en myndighet behandlar personuppgifter som i flertalet fall inte kommer att resultera i nÄgot överklagande frÄn ombudet. Samtidigt Àr det rimligt och proportionerligt att detta fÄr ske. I detta led Àr personuppgifterna i sig heller inte intressanta utan det avgörande Àr beslutets eller avgörandets rÀttsliga innehÄll.

328 8 § PuL.

301

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

I nÀsta led driver ombudet mÄl i domstol för att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden. HÀr Àr personuppgifterna i sig intressanta eftersom de hÀnför sig till det enskilda mÄlet.

Gemensamt för led ett och tvÄ Àr att det inte Àr ÀndamÄlsenligt att lÄta enskilda fÄ nÄgot inflytande över vilka beslut och avgöranden ombudet ska vÀlja att samla in och överklaga. Ombudet företrÀder det allmÀnnas intresse och vÀljer sjÀlv vad som ska överklagas. Det Àr inte heller förenligt med ombudets verksamhet att lÄta enskilda motsÀtta sig att ombudet behandlar deras personuppgifter. Till viss del handlar ombudets arbete ocksÄ om masshantering, vilket skulle göra det svÄrt att pÄ ett effektivt sÀtt informera de berörda om rÀtten att motsÀtta sig behandling. Utredningens bedömning Àr att det Àr nödvÀndigt för ombudet att kunna hantera personuppgifter Àven om enskilda motsÀtter sig detta.

Hur och av vem uppgifterna kan komma att anvÀndas

Utredningen har inte lagt nÄgot förslag pÄ hur det allmÀnna ombudet ska organisera sin verksamhet i framtiden. Utredningen ser emellertid att ombudet i sin verksamhet kan ha behov av att elektroniskt registrera och pÄ annat sÀtt behandla personuppgifter i flera olika avseenden. Ombudet kan till exempel komma att i ett Àrendehanteringssystem registrera namn pÄ personer som Àr parter i mÄl pÄ sÄdant sÀtt att det sedan Àr möjligt att med namnet som sökord hitta Àrendet hos ombudet. Utredningen kan ocksÄ tÀnka sig att ombudet vÀljer att till Àrendet elektroniskt koppla olika skrivelser av olika slag som en PDF-fil. Ett annat alternativ Àr att ombudet arbetar med elektroniska akter i stÀllet för pappersakter. Ombudet kan ocksÄ ha behov av att samla avgöranden frÄn den egna verksamheten i en sökbar praxisdatabas dÀr det intressanta inte Àr namnen pÄ parter utan den rÀttsliga bedömning som gjorts.

Utredningen gör bedömningen att antalet anstÀllda, som behöver ha tillgÄng till personuppgifterna, Àr i första hand de fÄtal anstÀllda som arbetar pÄ ombudets kansli. Det framstÄr dÀrför som relativt enkelt att skydda personuppgifterna organisatoriskt och tekniskt. Personalstyrkan kommer inte vara större Àn att myndigheten kan dokumentera den elektroniska tillgÄngen till

302

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

personuppgifter och genomföra systematiska och Äterkommande kontroller av om obehörig Ätkomst till uppgifterna förekommer.

MĂ€ngden av uppgifter som samlas in

Ytterst Àr det allmÀnna ombudet som vÀljer hur stor mÀngd uppgifter som ska samlas in utifrÄn sin arbetsbörda. De senaste Ären har ombudet samlat in mellan 200 till 500 beslut och valt att överklaga strax under 100 beslut till domstol. Syftet med utredningens förslag Àr att ombudets verksamhet ska vÀxa. I framtiden kommer i vart fall mÀngden personuppgifter inte understiga dessa nivÄer.

Utredningen föreslÄr ocksÄ att det allmÀnna ombudet ska fÄ tillgÄng till socialförsÀkringsdatabasen (se nedan). I detta ligger att ombudet fÄr tillgÄng till en stor mÀngd personuppgifter. I socialförsÀkringsdatabasen finns det inskrÀnkningar i vilka sökbegrepp som fÄr anvÀndas.329 KÀnsliga personuppgifter eller uppgifter om lagövertrÀdelser med mera fÄr inte anvÀndas som sökbegrepp och att endast Àrendebeteckning eller beteckning pÄ handling fÄr anvÀndas som sökbegrepp vid sökning som omfattar innehÄllet i fler Àn en handling i socialförsÀkringsdatabasen, som kommit in i ett Àrende eller upprÀttats i ett Àrende. Personuppgifter som rör hÀlsa fÄr dock anvÀndas som urvalskriterium vid sammanstÀllningar om regeringen eller den myndighet som regeringen bestÀmmer har meddelat föreskrift om detta.330 De sökbegrÀnsningar som gÀller för socialförsÀkringsdatabasen har motiverats med att det, om en myndighet samlingar av elektroniskt lagrade personuppgifter Àr tillgÀngliga för sökning utan nÄgra begrÀnsningar, uppkommer betydande risker för otillbörliga intrÄng i enskildas integritet. Vid sökning i fler Àn en handling framstÄr sökningen ocksÄ som en sÀrskild integritetsrisk. För att Àrendehanteringen ska kunna skötas pÄ ett effektivt sÀtt Àr det dock nödvÀndigt att handlÀggare ges möjlighet att söka efter sÄvÀl ett Àrende som enskilda handlingar.

Det allmÀnna ombudet kommer ocksÄ att behöva kunna söka efter ett Àrende som enskilda handlingar. Men det allmÀnna

329114 kap. 27 § socialförsÀkringsbalken.

330114 kap. 28 § socialförsÀkringsbalken.

303

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

ombudet kommer ocksÄ att behöva kunna söka efter ett stort antal beslut i den förberedande fasen för att hitta intressanta beslut att överklaga. Ombudet kan behöva göra strukturerande sökningar i socialförsÀkringsdatabasen pÄ en mÀngd kÀnsliga och ömtÄliga uppgifter. Det ligger ocksÄ i sakens natur att den som vill söka efter vÀgledande avgöranden kan behöva anvÀnda alla sökbegrepp. Utredningen har tidigare framfört att det Àr önskvÀrt att ombudet kan eftersöka beslut pÄ egen hand utan inblandning av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten för att garantera ombudets oberoende stÀllning. För att fÄ effektivitet i sökningarna behöver ombudet sÄledes kunna anvÀnda de sökbegrepp som Àr nödvÀndiga i verksamheten. FrÄgan Àr dock inte helt okomplicerad.

SOU 2014:67 ansÄg att sökbegrepp i ISF:s tillsynsverksamhet inte behövde regleras i författning eftersom tillsynsverksamheten inte avsÄg verksamhet enligt socialförsÀkringsbalken. ISF skulle fÄ anvÀnda de sökbegrepp som var nödvÀndiga i ett tillsyns- eller granskningsÀrende.331 Ombudets verksamhet regleras dock i socialförsÀkringsbalken. Enligt utredningen uppfattning bör ombudets sökmöjligheter av den anledningen inte vara vidare Àn utlÀmnande myndighets sökmöjlighet.332 Dock kan regeringen bestÀmma att hÀlsa fÄr anvÀndas som urvalskriterium enligt undantagsbestÀmmelsen i 114 kap. 28 § socialförsÀkringsbalken.

Det allmÀnna ombudet kommer sÄledes att ha tillgÄng till ett mindre antal personuppgifter frÄn socialförsÀkringsdatabasen jÀmfört med ISF:s tillsyn.

Det allmÀnna ombudet har behov av en registerlag

Utredningen gör bedömningen att PuL:s bestÀmmelser inte Àr tillrÀckliga för att ombudet ska kunna utöva sin verksamhet och för att sÀkra behovet av skydd för enskildas integritet utan ombudet Àr i behov av en registerlag för sin personuppgiftsbehandling. Detta kan lÀmpligen ske genom att den i SOU 2014:67 föreslagna registerlagen för ISF Àven ska omfatta det allmÀnna ombudet. TillÀmpningsomrÄdet behöver i sÄ fall utvidgas till att Àven avse ombudets verksamhet. Vidare behöver ombudet ÀndamÄls-

331SOU 2014:67 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsÀkringen, s. 164.

332SOU 2007:45 Utökat elektroniskt informationsutbyte, s. 198f.

304

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

bestÀmmelser för att Ätersöka vÀgledande avgöranden, för den förberedande handlÀggningen och för handlÀggningen betrÀffande överklaganden till domstol. Ombudet behöver ocksÄ kunna hantera kÀnsliga personuppgifter om det behövs i ombudets verksamhet. Ombudet behöver Àven fÄ möjlighet att anvÀnda urvalskriteriet hÀlsa som sökbegrepp vid sökning i socialförsÀkringsdatabasen.

TillgÄng till personuppgifter

Det allmĂ€nna ombudet behöver fĂ„ tillgĂ„ng till personuppgifter frĂ„n FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten. En författning- sĂ€ndring behövs i 5 a § förordning (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsĂ€kringens administration med detta innehĂ„ll. SOU 2014:67333 har behandlat frĂ„gan om lĂ€mplig utformning av denna paragraf. I SOU 2014:67 framfördes att den nuvarande formuleringen ”FörsĂ€kringskassan och

Pensionsmyndigheten ska pĂ„ begĂ€ran lĂ€mna
” kunna tolkas som att ISF mĂ„ste framstĂ€lla en begĂ€ran om att fĂ„ ta del av uppgifter vid varje enskilt tillfĂ€lle. ISF föreslĂ„s i det betĂ€nkandet medges direktĂ„tkomst till socialförsĂ€kringsdatabasen och behöver dĂ„ inte framstĂ€lla nĂ„gon sĂ„dan begĂ€ran. Denna utrednings förslag har utgĂ„tt ifrĂ„n resonemangen i SOU 2014:67 i denna del.

12.5.2InformationstillgÄng

Utredningens förslag: Det allmÀnna ombudet ska medges direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen, vilket ska framgÄ av socialförsÀkringsbalken. Ombudet ska vidare kunna fÄ tillgÄng till information frÄn andra genom en Àndring av 110 kap. 31 § socialförsÀkringsbalken.

SkÀlen för utredningens förslag: Om det allmÀnna ombudet placeras hos ISF behöver rutinerna för hur ombudet arbetar förÀndras. Utredningen ger inte nÄgot förslag i denna del utan det Àr upp till ombudet att utforma sin framtida verksamhet. Det blir

333 SOU 2014:67 s. 165 ff.

305

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

dĂ€rför ocksĂ„ svĂ„rt att göra nĂ„gon bedömning av vilken information ombudet kan tĂ€nkas behövas vid ett framtida förĂ€ndrat arbetssĂ€tt. UtifrĂ„n det arbetssĂ€tt ombudet anvĂ€nder i dag har ombudet behov av tillgĂ„ng till intranĂ€t och FörsĂ€kringskassans Ă€rendehanteringssystem (ÄHS) och dokument- och Ă€rendehanteringssystemet diabas.

Ombudet tar ocksÄ del av frÄgor och svar frÄn FörsÀkringskassans tillÀmparteam. Enligt uppgift frÄn FörsÀkringskassan har en del tillÀmparteams frÄgor och svar blivit allmÀnna handlingar medan andra inte blivit det. FörsÀkringskassan har ocksÄ angett att tillÀmparteamens arbetsformer Àr under utredning och att det inte gÄr att lÀmna nÄgot besked till utredningen om hur det blir framöver med frÄgor och svar frÄn tillÀmparteamen.

Vad gÀller ombudets tillgÄng till intranÀtet menar utredningen att detta Àr frÄgor som bÀst löses i samrÄd mellan ombudet och FörsÀkringskassan samt Pensionsmyndigheten.

DirektÄtkomst socialförsÀkringsdatabasen

Utredningen ser att det allmĂ€nna ombudet har behov av direktĂ„tkomst till socialförsĂ€kringsdatabasen. I denna bas finns det efterfrĂ„gade systemet ÄHS och diabas. Utredningen har tidigare pĂ„pekat att det Ă€r önskvĂ€rt att ombudet i sĂ„ stor utstrĂ€ckning som möjligt sjĂ€lv ska kunna leta information om vilka beslut ombudet ska överklaga för att dess sjĂ€lvstĂ€ndighet inte ska kunna ifrĂ„gasĂ€ttas. Det finns dock begrĂ€nsningar i vilka sökbegrepp som ombudet kan anvĂ€nda för att eftersöka intressanta avgöranden.

Utredningen beskrev i avsnittet ovan att i vart fall urvalskriteriet hÀlsa skulle kunna fÄ anvÀndas om detta sÀrskilt reglerades i ISF:s registerlag. Det Àr ocksÄ principiellt tveksamt att utlÀmnande myndighet i varje fall ska besluta vilken information som ska lÀmnas ut och pÄ sÄ sÀtt kunna styra ombudets verksamhet. Regeringen har tidigare i lagstiftningsÀrenden angett att det bör ankomma pÄ riksdagen att ta stÀllning till i vilka fall direktÄtkomst bör medges.334

334 Se till exempel prop. 2005/06:152 s. 34.

306

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

FörutsÀttningar för direktÄtkomst ska dÀrför regleras i socialförsÀkringsbalken, medan nÀrmare förutsÀttningar för denna Ätkomst bör kunna föreskrivas i förordning. Utredningen föreslÄr dÀrför att en bestÀmmelse om det allmÀnna ombudets direktÄtkomst till socialförsÀkringsdatabasen ska regleras i lag under förutsÀttning att den föreslagna lagen (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsÀkringen genomförs. Ett alternativ till direktÄtkomst skulle till exempel vara att medge ombudet Ätkomst till uppgifter via fil eller via papperskopior. Detta arbetssÀtt krÀver dock en större arbetsinsats.

Information frÄn andra

Det allmÀnna ombudet har ocksÄ efterlyst en möjlighet att kunna begÀra information frÄn andra. Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare samt försÀkringsinrÀttningar ska bland annat pÄ begÀran lÀmna FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten uppgifter som avser en namngiven person nÀr det gÀller förhÄllanden som Àr av betydelse för tillÀmpningen av socialförsÀkringsbalken.335 PÄ FörsÀkringskassans omrÄde tillÀmpas bestÀmmelsen framförallt vid FörsÀkringskassans beslutsfattande men det förekommer ocksÄ att kompletterande uppgifter inhÀmtas i FörsÀkringskassans processföring med stöd av bestÀmmelsen. Eftersom det Àr viktigt att eventuella oklarheter i ett Àrende reds ut redan innan det överklagas sÄ att rÀttsfrÄgan i mÄlet inte skyms av oklarheter kring sakomstÀndigheterna bör det allmÀnna ombudet ges motsvarande möjligheter i sin processföring. Regeln i 110 kap. 31 § socialförsÀkringsbalken behöver dÀrför Àndras.

335 110 kap. 31 § socialförsÀkringsbalken.

307

Förslag för det allmÀnna ombudet

SOU 2015:46

12.5.3Sekretess

Utredningens förslag: För att skydda personliga förhÄllanden hos enskilda hos det allmÀnna ombudet behöver Àndringar ske i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En sekretessbrytande regel bör ocksÄ införas i förordningen (1980:995) om skyldighet för FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten att lÀmna ut uppgifter till andra myndigheter.

SkÀlen för utredningens förslag: ISF utövar tillsyn och har som tillsynsmyndighet sekretessbestÀmmelser att tillgÄ. Ombudet utövar ingen tillsyn och frÄgan Àr hur ombudets behov av sekretess och sekretessbrytande regler ser ut.

Det allmÀnna ombudet behöver fÄ tillgÄng till information. Av det skÀlet behöver ombudet sekretessbrytande regler i enlighet med 10 kap. 28 § OSL.

Enligt 28 kap. 1 § OSL gÀller sekretess hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten för uppgift om en enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i Àrenden enligt viss dÀr upprÀknad lagstiftning.

Om det allmÀnna ombudet inrÀttas som en sÀrskild beslutsfunktion hos ISF bör det gÀlla sekretess i ombudets verksamhet pÄ samma sÀtt som gÀller för FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det allmÀnna ombudet bör dÀrför nÀmnas i sekretessbestÀmmelsen i 28 kap. 1 § OSL. PÄ motsvarande sÀtt bör ombudet nÀmnas i 28 kap. 5 § OSL som reglerar sekretessen i Àrende enligt lagstiftning om inkomstgrundad Älderspension.

FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten Ă€r i vissa fall skyldiga att lĂ€mna ut uppgifter om det begĂ€rs samt om detta framgĂ„r av en sekretessbrytande regel. I dessa fall saknas utrymme för utlĂ€mnande myndighet att vĂ€lja om uppgiften ska utlĂ€mnas eller inte. Ett exempel pĂ„ en sĂ„dan sekretessbrytande regel Ă€r förordningen (1980:995) om skyldighet för FörsĂ€kringskassan och Pensionsmyndigheten att lĂ€mna ut uppgifter till andra myndigheter, den sĂ„ kallade ”uppgiftslĂ€mnarförordningen”.

308

SOU 2015:46

Förslag för det allmÀnna ombudet

För att det allmÀnna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag behöver ombudet ha tillgÄng till uppgifter. UppgiftslÀmnar- förordningen behöver dÀrför Àndras sÄ att ombudet kan fÄ del av uppgifter hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Utredningen vill i detta sammanhang Àven erinra om bestÀmmelsen i 8 kap. 2 § OSL. I paragrafen framgÄr att sekretess gÀller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet nÀr de Àr att betrakta som sjÀlvstÀndiga i förhÄllande till varandra. Det rÄder alltsÄ sekretess mellan ombudets verksamhet och tillsynsverksamheten.

12.6Det allmÀnna ombudets behov av resurser

Utredningens bedömning: Vid en placering av det allmÀnna ombudet hos ISF har myndigheten ett behov av ökade resurser.

SkÀlen för utredningens bedömning: Utredningen har ovan föreslagit att det allmÀnna ombudet ska utgöra en sÀrskild beslutsfunktion hos ISF. Utredningen har ocksÄ föreslagit en del processuella förÀndringar i syfte att fÄ fram fler vÀgledande avgörande. Om utredningens förslag genomförs kommer det att innebÀra en ökad arbetsbelastning för det allmÀnna ombudet. Ombudet mÄste bland annat mer aktivt leta efter beslut att överklaga dÄ han eller hon kommer att befinna sig utanför FörsÀkringskassan. Tidigare har det allmÀnna ombudet kunnat fÄ handlÀggarstöd frÄn FörsÀkringskassans tjÀnstemÀn. Med den föreslagna placeringen hos ISF kommer ombudet Àven dÀr att ha ett behov av handlÀggare för att bland annat vÀlja ut relevanta beslut och avgöranden att överklaga, att skriva inlagor till domstolar och delta under domstolsförhandlingar. Utredningen bedömer att det allmÀnna ombudet har behov av 3-4 heltidstjÀnster.

309

13 Konsekvenser av förslagen

13.1Inledning

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning336 ska konsekvenser av de förslag som presenteras av en utredning belysas utifrÄn ett antal olika aspekter. I utredningens direktiv anges vidare att utredningen ska analysera konsekvenserna av inrÀttandet av ett reguljÀrt tillsynsorgan i termer av bland annat fler klagomÄl frÄn enskilda.

Utredningen presenterar ett antal förslag. I det följande redovisar utredningen konsekvenser av utredningens förslag pÄ de omrÄden dÀr utredningen har bedömt att det finns sÄdana. Utredningens förslag bedöms inte ha nÄgra direkta konsekvenser för:

–den kommunala sjĂ€lvstyrelsen,

–för sysselsĂ€ttningen och offentlig service i olika delar av landet,

–för smĂ„ företags arbetsförutsĂ€ttningar,

–konkurrensförmĂ„ga eller villkor i övrigt i förhĂ„llande till större företags.

336 6 och 7 §§.

311

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

KÀlla: Egna berÀkningar.

13.2En utökad tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

Utredningen bedömer att det finns ett behov av en utökad reguljÀr tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet. Utredningens förslag innebÀr i korthet att tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet inte bör begrÀnsas till systemtillsyn och att klagomÄl frÄn enskilda bör ingÄ som en del av tillsynen pÄ socialförsÀkringsomrÄdet, se kapitel 10.

Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) bör enligt utredningen fÄ ett utökat tillsynsuppdrag som innebÀr att myndigheten genom tillsyn och effektivitetsgranskning ska vÀrna rÀttssÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet.

Förslagen bedöms i första hand ha konsekvenser för enskilda försÀkrade, för rÀttssÀkerheten i socialförsÀkringen, för tilltron till socialförsÀkringens administration samt för statens utgifter.

13.2.1Effekter av den föreslagna tillsynsfunktionen

Utredningen menar att förslagen om utökad tillsyn har goda förutsÀttningar att bidra till att de fyra syftena med tillsyn som presenteras i kapitel 4 uppfylls:

312

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

–att göra det möjligt för medborgarna att utkrĂ€va ansvar frĂ„n politiker och förvaltning,

–att förebygga felaktigheter i förvaltningen,

–att ge ett underlag för styrning och utveckling av förvaltningen och

–att vara en funktion för allmĂ€nhetens insyn i verksamheterna.

Att utöka ISF:s tillsynsuppdrag ökar myndighetens möjligheter att ta ytterligare helhetsgrepp pÄ granskning och uppföljning av socialförsÀkringsomrÄdet. Eftersom systemtillsyn, enligt vedertagna definitioner, i princip handlar om att granska systemen för styrning och kontroll ges genom det utökade uppdraget ett tydligt mandat att utöva tillsyn Àven ur helt andra aspekter.

Förslagen bedöms kunna innebÀra möjligheter till ökad effektivitet pÄ omrÄdet. RÀttssÀkerhet och resursanvÀndning Àr bÄda en del av effektiviteten. Att rÀtt person ska fÄ rÀtt ersÀttning vid rÀtt tidpunkt Àr dÀrför bÄde en frÄga om rÀttssÀkerhet för den försÀkrade och en frÄga om effektiv resursanvÀndning i ett medborgarperspektiv. Förslagen bedöms ha betydelse för bÄda dessa aspekter.

En förstÀrkt tillsyn kan fungera som ett vÀrdefullt stöd för enskilda, för dem som tillÀmpar försÀkringen och för den politiska beslutsprocessen, inte minst vad gÀller likabehandling och rÀttssÀkerhet.

Utredningen bedömer att förslaget om en utökad tillsyn bör kunna leda till minskad brottslighet. Att det finns en tillsyn som granskar verksamhet och Àven enskilda Àrenden kan ocksÄ ha en förebyggande funktion. En större tydlighet om vart man kan vÀnda sig med klagomÄl gör det enklare Àn i dag för enskilda att rapportera in felaktigheter. En utökad tillsyn kan ocksÄ förvÀntas innebÀra att fler problem identifieras.

Utredningen bedömer ocksÄ att förtroendet för socialförsÀkringen och myndigheterna som administrerar den kan komma att öka genom att den externa granskningen och insynen förstÀrks.

Utredningen bedömer att förtroendet kan öka dels för att förslagen innebÀr att problem uppdagas, dels ocksÄ pÄ grund av den signaleffekt som en utökad tillsyn med en sjÀlvstÀndig

313

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

klagomÄlshantering kan komma att ha. En sjÀlvstÀndig funktion för tillsyn och hantering av enskildas klagomÄl visar att staten tar frÄgan om medborgares insyn och enskildas rÀttssÀkerhet pÄ största allvar.

Utredningen ser att denna signal kan vara sÀrskilt viktig att sÀnda nÀr det gÀller granskning av myndigheter som i sin verksamhet vÀljer att anamma ett kundperspektiv snarare Àn ett medborgarperspektiv. I avsnitt 6.5.1 beskrivs de olika funktioner som FörsÀkringskassan anvÀnder i sin klagomÄlshantering. DÀr framgÄr att myndigheten aktivt har valt att i sitt grÀnssnitt mot de försÀkrade anamma begrepp som snarare leder tankarna till kundhantering och förslagsverksamhet Àn till juridisk granskning av om allt har gÄtt rÀtt till utifrÄn regelverket.

Detta Àr inget som utredningen har anledning att ta stÀllning till. Dock menar utredningen att behovet av en sjÀlvstÀndig funktion för klagomÄlshantering kan vara större för dessa verksamheter Àn för annan statlig verksamhet som har valt ett mer traditionellt tilltal till medborgarna.

Utredningen anser ocksÄ att det finns ett vÀrde i att samla klagomÄlshantering, generell tillsyn och effektivitetsgranskning i samma myndighet. Den information som ISF fÄr genom klagomÄlshanteringen kommer att vara av vÀrde i den generella tillsynen och i effektivitetsgranskningen. ISF kommer att pÄ ett bÀttre sÀtt Àn i dag kunna rikta in sin verksamhet pÄ relevanta omrÄden. PÄ sÄ sÀtt kan den sammanlagda tillsynen och utvÀrderingen av socialförsÀkringen bli mer effektiv.

Att uppskatta de mer lÄngsiktiga effekterna av förslagen i kvantitativa termer har inte lÄtit sig göras. Utredningen har inte kunnat hitta nÄgon empirisk forskning eller uppföljning av tillsynens effekter som skulle kunna ligga till grund för en sÄdan analys. Det saknas ocksÄ i stort sett helt Àven teoretisk forskning som Àr inriktad pÄ tillsyn specifikt, vilket ytterligare har försvÄrat en analys.

De kostnadsberÀkningar som hÀr redovisas Àr dÀrför kortsiktiga effekter.

314

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

13.2.2Antalet klagomÄl

Enligt utredningens direktiv ska konsekvenserna av inrÀttandet av ett reguljÀrt tillsynsorgan i termer av bland annat fler klagomÄl frÄn enskilda analyseras. Antaganden om antalet klagomÄl som förvÀntas inkomma till den föreslagna klagomÄlstillsynen har ocksÄ betydelse för de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. DÀrför har utredningen gjort en analys av de förvÀntade konsekvenserna vad gÀller antalet klagomÄl. Som underlag har information om klagomÄlsvolymer i liknande verksamheter anvÀnts.

RFV:s klagomÄlshantering

I början av 2000talet behandlade RiksförsÀkringsverkets (RFV) tillsynsfunktion omkring 500 Àrenden per Är baserat pÄ klagomÄl frÄn enskilda. NÀr RFV lades ner i slutet av 2004 upphörde denna klagomÄlshantering.

JO:s Àrendevolymer pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

Som framgÄr av figur 13.1 har antalet Àrenden som gÀller FörsÀkringskassan varierat kraftigt under de senaste femton Ären. Riksdagens ombudsmÀn (JO) har vid flera tillfÀllen uppmÀrksammat riksdagen pÄ att antalet anmÀlningar som gÀller socialförsÀkringsomrÄdet stigit.

Vid en utfrÄgning i socialförsÀkringsutskottet i april 1997 redovisade JO att antalet anmÀlningar stigit frÄn 141 stycken under verksamhetsÄret 1990/91 till 361 under 1995/1996. Det motsvarande en ökning med 256 procent. För JO:s övriga omrÄden steg antalet anmÀlningar med 25 procent under samma femÄrsperiod. JO drog slutsatsen att försÀkringskassorna hade ett höjt och ökande antal handlÀggningsfel och att rÀttssÀkerheten hade försÀmrats.337

Under mitten av 00-talet ökade antalet anmÀlningar Äterigen, men sjönk dÀrefter nÄgot. UppgÄngen sammanföll med att RFV:s tidigare klagomÄlshantering lades ner.

337 Prop. 1997/98:41 s. 77 f.

315

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Under andra halvÄret 2008 ökade anmÀlningsÀrendena Äterigen dramatiskt och nÄdde 2009 sin högsta nivÄ med 836 inkomna anmÀlningar. DÀrefter har antalet klagomÄl Äter sjunkit. Under verksamhetsÄret 2012/13 kom 368 klagomÄl som gÀllde socialförsÀkringen in till JO. 359 av dessa gÀllde FörsÀkringskassan och 32 gÀllde Pensionsmyndigheten. I ÀmbetsberÀttelsen för verksamhetsÄret 2013/14 redovisas inte de inkomna klagomÄlen efter verksamhetsomrÄde. DÀremot redovisas att JO under 2013/14 avgjorde 425 klagomÄlsÀrenden pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.338 Eftersom JO har relativt lÄnga handlÀggningstider finns det en Àrendebalans som följer med mellan verksamhetsÄren. Antalet inkomna respektive avgjorda Àrenden Àr dÀrför inte jÀmförbara.

OmrÀknat till kalenderÄrsdata var antalet inkomna klagomÄl till JO 377 stycken 2013 och 368 stycken 2014.339

Antal

FK bildas

ISF bildas

 

900

 

 

800

 

 

700

 

 

600

 

 

500

 

 

400

 

 

300

 

 

200

 

 

100

 

 

0

 

 

 

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

FörsÀkringskassan Pensionsmyndigheten

KĂ€lla: JO

Det Àr enligt utredningen framför allt tvÄ saker som framgÄr av statistiken över antalet JO-anmÀlningar pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Dels att det tycks finnas en underliggande trend att antalet anmÀlningar stiger nÄgot över tid. Detta Àr ocksÄ nÄgot som JO har observerat Àven för andra

338JO (2014) JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2013/14:JO1, och JO (2015a) JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2014/15:JO1.

339Uppgifter frÄn FörsÀkringskassan.

316

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

omrÄden. Och dels att det för socialförsÀkringsomrÄdet behöver finnas beredskap för att antalet anmÀlningar kan variera kraftigt.

Inkomna klagomÄl till FörsÀkringskassan

FörsĂ€kringskassan sammanstĂ€ller tertialvis de kundsynpunkter som inkommer till myndigheten. År 2014 inkom det 4 332 synpunkter till kundhanteringssystemet. Variationen var dock stor. Under första tertialen inkom över 2 500 synpunkter. Tertial 2 kom det in strax under 950 och tertial 3 var antalet 880.

Enligt FörsÀkringskassan beror den stora variationen under 2014 frÀmst pÄ tvÄ saker. Toppen i början av Äret hÀnger samman med att myndigheten lanserade en automatiserad handlÀggning av och nya digitala tjÀnster för förÀldrapenning vid Ärsskiftet. DÀr fanns en del brister och barnsjukdomar som genererade mÄnga kundsynpunkter.

Under försommaren gick antalet synpunkter ner och stabiliserades pÄ en lÀgre nivÄ Àn tidigare. FörsÀkringskassan bedömer att det beror pÄ att informationen om kontaktvÀgar pÄ webbplatsen förÀndrades.

Inkomna klagomÄl till Pensionsmyndigheten

Under 2014 inkom 3 062 klagomĂ„l till Pensionsmyndigheten. Mer Ă€n en tredjedel (1 130) av klagomĂ„len handlade om förvaltningstjĂ€nster för premiepension (det vill sĂ€ga företag som erbjuder tjĂ€nsten att sköta kundernas fondbyte inom premiepensionen). År 2013 var antalet synpunkter i den kategorin ungefĂ€r hĂ€lften sĂ„ mĂ„nga vilket gör att det till myndigheten kom in strax under 2 500 synpunkter under 2013.340

340 Enligt uppgifter frÄn Pensionsmyndigheten.

317

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Inkomna klagomÄl till ISF

ISF har visserligen ingen klagomÄlshantering i dag, men det förekommer ÀndÄ att enskilda hör av sig till myndigheten med olika typer av synpunkter eller klagomÄl. Som beskrivs i avsnitt 6.2.4 har ISF ocksÄ sedan 2012 gjort det möjligt att lÀmna synpunkter via myndighetens webbplats. DÀr framgÄr det dock tydligt att ISF inte har nÄgon möjlighet att hantera klagomÄl pÄ enskilda Àrenden.

Även om det inte gĂ„r att dra nĂ„gra slutsatser om hur mĂ„nga klagomĂ„l som skulle komma in vid en utbyggd klagomĂ„lshantering utifrĂ„n de synpunkter som hittills kommit in till ISF kan det Ă€ndĂ„ vara intressant att se pĂ„ antalet, innehĂ„llet och utvecklingen över tid.

I avsnitt 6.2.4. beskrivs innehÄllet i de klagomÄl som kommit in till ISF sedan myndigheten bildades. Totalt har det inkommit cirka 350 brev och 170 synpunkter via webbplatsen till ISF till och med februari 2015. Under 2012 kom det in totalt 138 synpunkter (68 brev och 70 synpunkter via webbplatsen), under 2013 var antalet synpunkter 149 (92 brev och 57 synpunkter via webbplatsen) och under 2014 kom det in 77 synpunkter (42 brev och 35 synpunkter via webbplatsen).

NÀr det gÀller synpunkter som kommer in via myndighetens webbplats varierar inflödet betydligt över tid. Ibland har flera synpunkter per dag kommit in, medan det kan dröja ett par mÄnader mellan synpunkterna under vissa perioder. Endast en av synpunkterna rör Pensionsmyndigheten.

En jÀmförelse med andra verksamheter

Den 1 juni 2013 inrÀttades Inspektionen för vÄrd och omsorg (IVO), som dÄ tog över tillsyn och viss tillstÄndsverksamhet frÄn Socialstyrelsen.

Under andra halvĂ„ret 2013 kom det in totalt 4 760 anmĂ€lningar till IVO. Den genomsnittliga styckkostnaden för dessa var 33 400 kronor. År 2014 registrerades 10 372 anmĂ€lningar. Den genomsnittliga styckkostnaden var 26 300 kronor.341 Skillnaden mellan de tvĂ„ Ă„ren vad gĂ€ller bĂ„de antalet anmĂ€lningar och

341 IVO (2015) IVO:s Ärsredovisning för 2014, s. 14 f. samt egen bearbetning.

318

SOU 2015:46 Konsekvenser av förslagen

styckkostnaden beror pÄ att verksamheten byggdes upp under 2013.

Under perioden januari – juni 2014 utreddes 59 procent av klagomĂ„len i sak, vilket innebĂ€r att 41 procent av Ă€rendena kunde avslutas utan en utredning i sak.342

ResursĂ„tgĂ„ngen för handlĂ€ggningen av enskildas klagomĂ„l utgjorde under bĂ„da Ă„ren omkring 45 procent av myndighetens totala kostnader och enligt Statskontoret var kostnaderna jĂ€mförbara med de kostnader Socialstyrelsen redovisade för 2012.343 Skolinspektionen bildades 2008 dĂ„ myndigheten övertog tillsynsansvaret frĂ„n Skolverket. År 2014 inkom över 3 700 anmĂ€lningsĂ€renden till Skolinspektionen och till Barn- och elevombudet (BEO), varav drygt 750 till BEO. Mellan 2012 och 2013 ökade antalet anmĂ€lningar med 20 procent. Mellan 2013 och

2014 var motsvarande förÀndring 5 procent.

Av de 3 700 Ă€rendena prövades omkring 1 700 i sak, knappt 1 200 för Skolinspektionen och omkring 500 för BEO. Övriga 1 900 Ă€renden (53 procent) avgjordes utan utredning eller hĂ€nvisades till nĂ„gon annan instans.

Den totala kostnaden för verksamhetsomrĂ„det anmĂ€lningsĂ€renden (inklusive SkolvĂ€sendets överklagandenĂ€mnd) var omkring 90 miljoner kronor Ă„r 2014. Det utgör omkring 25 procent av myndighetens kostnader. Kostnaden per beslutat Ă€rende var 15 500 kronor (exklusive BEO och Skolverkets överklagandenĂ€mnd) 2014. År 2013 var motsvarande kostnad 15 000 kronor, 2012 var den 16 700 kronor och 2011 var den 18 400 kronor.344

JO Àr en vÀl etablerad verksamhet som har funnits sedan 1809. Myndigheten hanterade omkring 7 200 klagomÄlsÀrenden under 2014. 368 av dessa rörde socialförsÀkringen. Den rÀttsliga tillsynen baserat pÄ klagomÄl utgjorde 2014 85 procent av myndighetens totala kostnader.

342SOU 2015:14 Sedd, hörd och respekterad. Ett ÀndamÄlsenligt klagomÄlssystem inom hÀlso- och sjukvÄrden, s. 48.

343Statskontoret 2014:13 InrÀttandet av Inspektionen för vÄrd och omsorg. Delrapport.

344Skolinspektionen (2014) Skolinspektionens Årsredovisning 2013, s. 21.

319

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Den totala kostnaden per avslutat klagomÄlsÀrende var 10 000 kronor. Kostnaden per klagomÄlsÀrende under 2012 och 2013 Àr jÀmförbara med dem som redovisas för 2014.345

Utredningen vill peka pÄ att det inte Àr helt enkelt att jÀmföra de olika myndigheternas kostnader för klagomÄlshanteringen eftersom verksamheterna skiljer sig Ät.

Erfarenheterna frĂ„n IVO tyder pĂ„ att kostnaderna per Ă€rende kan komma att ligga nĂ„got högre nĂ€r verksamheten byggs upp. Även Skolinspektionen har uppvisat en nedĂ„tgĂ„ende trend nĂ€r det gĂ€ller kostnaden per Ă€rende. Ett skĂ€l till detta Ă€r att Skolinspektionen hade kostnader som hĂ€ngde samman med att man övertog en befintlig klagomĂ„lsverksamhet frĂ„n Skolverket som myndigheten sedan effektiviserat. Även i IVO:s fall var det frĂ„ga om att flytta över en befintlig klagomĂ„lshantering till en ny funktion.

Utredningens förslag innebÀr inte att nÄgon verksamhet flyttas över i sin helhet. Det kommer fortsatt att vara möjligt att vÀnda sig till JO eller till den berörda myndigheten med klagomÄl pÄ samma sÀtt som i dag. Samtidigt Àr det rimligt att anta att det kommer att finnas en effektiviseringspotential i verksamheten som hÀnger samman med att det inledningsvis tar resurser att hitta effektiva rutiner.

Andel av klagomÄlen som kan utredas

NĂ€r det gĂ€ller kostnaderna per Ă€rende kommer de att vara beroende av vilken typ av klagomĂ„l som kommer in och hur myndighetens utredningsskyldighet tillĂ€mpas. Är det en stor andel klagomĂ„l som Ă€r möjliga att utreda som inkommer blir kostnaderna per klagomĂ„l högre Ă€n om en stor andel Ă€r sĂ„dana som bör hĂ€nvisas till nĂ„gon annan instans eller sĂ„dana som inte gĂ„r att utreda.

Som en jÀmförelse kan andelen JO-anmÀlningar inom socialförsÀkringsomrÄdet som direktavskrivs vara relevant. Denna andel har under Ären 2005 till 2014 varierat mellan 52 och 67 procent pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Det innebÀr att det i mer Àn hÀlften av Àrendena som kommer in fattas beslut om att Àrendet

345 JO (2015b) Årsredovisning för riksdagens ombudsmĂ€n 2014.

320

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

avskrivs utan utredning. Cirka 25 procent av klagomÄlen till JO leder till en sÄ kallad liten utredning, dÀr ytterligare information i Àrendet hÀmtas in innan beslut fattas. Cirka 15 procent av klagomÄlen leder till en mer omfattande utredning.

Skolinspektionen anger i sin Ärsredovisning att omkring 60 procent av Àrendena till Skolinspektionen kan beslutas utan prövning i sak. Om BEO rÀknas in Àr andelen som beslutas utan prövning omkring hÀlften.

Med antagandet att samma andel av Àrendena som för JO respektive Skolinspektionen kommer att kunna beslutas utan nÄgon större utredning innebÀr det att omkring 60 procent av Àrendena i den föreslagna klagomÄlshanteringen inte kommer att vara sÀrskilt resurskrÀvande.

NÀr det gÀller de ÄterstÄende 40 procenten menar utredningen att en rimlig uppskattning av fördelningen mellan klagomÄl som kommer att krÀva en mindre respektive en mer omfattande utredning skulle kunna vara att den kommer att motsvara den nuvarande fördelningen hos JO. Det vill sÀga att cirka 15 procent av det totala antalet klagomÄl kommer att krÀva omfattande utredningsinsatser medan det i cirka 25 procent av klagomÄlen kommer att vara tillrÀckligt med en mer begrÀnsad utredning.

Antagande om antalet klagomÄl i den föreslagna verksamheten

Det Àr inte möjligt att med nÄgon större sÀkerhet uppskatta hur mÄnga klagomÄl som kan antas komma in till ISF om myndigheten fÄr ett utvidgat uppdrag.

Till FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten kom det under 2014 in 7 517 synpunkter sammanlagt. Under 2013/14 avgjorde JO 425 klagomÄl pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. ISF fick in 77 synpunkter. InnehÄllet i klagomÄlen till dessa verksamheter Àr inte helt jÀmförbara med de klagomÄl som kan antas komma in till den föreslagna klagomÄlsfunktionen. Men det sÀger ÀndÄ nÄgot om proportionerna mellan intern och extern klagomÄlshantering.

Det Ă€r viktigt att enskilda fĂ„r kĂ€nnedom om möjligheten att vĂ€nda sig till ISF med sina klagomĂ„l. ISF förutsĂ€tts dĂ€rför informera allmĂ€nheten om möjligheten att lĂ€mna in klagomĂ„l till myndigheten. Även FörsĂ€kringskassan, Pensionsmyndigheten och

321

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Skatteverket bör tydligt informera om detta, till exempel pÄ sina egna webbplatser och i kontakter med enskilda som uttrycker missnöje med myndigheterna.

Detta kan antas leda till en ökning av det totala antalet klagomÄl jÀmfört med dagens totala inströmning av klagomÄl till JO, ISF och berörda myndigheters klagomÄlshantering.

Men det kan ocksÄ handla om att de som tidigare har vÀnt sig till FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket eller till JO helt eller delvis kommer att vÀnda sig till ISF i stÀllet. Den totala ökningen av antal klagomÄl Àr enligt utredningen svÄrbedömd och fÄr bygga pÄ vissa antaganden.

Sammantaget anser utredningen att det Àr rimligt att tro att antalet klagomÄl kommer att öka pÄtagligt i förhÄllande till de mellan 80 och 140 klagomÄl som ISF fÄr in Ärligen i dag. Det Àr dock inte sannolikt att antalet klagomÄl kommer att ligga sÄ högt som hos Skolinspektionen och IVO, vars granskningsobjekt utgörs av enskilda skolor respektive vÄrdgivare. Det Àr alltsÄ frÄga om gransking av mÄnga men mindre aktörer jÀmfört med socialförsÀkringsomrÄdet, dÀr antalet aktörer Àr begrÀnsat.

Det Àr dÀremot sannolikt att inströmningen av klagomÄl kommer att öka successivt under de första Ären i takt med att verksamheten blir kÀnd. För Skolinspektionens del har som framgÄr ovan antalet Àrenden ökat med omkring 20 procent per Är fram till 2013 men mellan 2013 och 2014 skedde en utplaning i ökningen av antalet Àrenden.

Som en jÀmförelse kan Àven nÀmnas att RFV hade omkring 500 inkommande klagomÄl per Är, innan myndigheten lades ner. Samtidigt som det kan vara en intressant jÀmförelse Àr det ocksÄ troligt att antalet klagomÄl blir fler i den föreslagna klagomÄlshanteringen tack vare att det i dag finns mer utvecklade kommunikationsvÀgar jÀmfört med för ett decennium sedan.

Utredningens bedömning Àr att det Àr svÄrt att göra en bedömning av hur mÄnga klagomÄl som kommer att komma till ISF. Utredningens analys bygger pÄ att antalet inkomna klagomÄl sannolikt kommer att uppgÄ till mellan 500 och 1 500 Àrenden per Är och att antalet kommer att stiga successivt under de första Ären. Vid en situation med betydande problem inom socialförsÀkringsomrÄdet kan dock inströmningen av klagomÄl komma att öka vÀsentligt jÀmfört med denna bedömning.

322

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

13.2.3Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser för de offentliga utgifterna

Utredningen vill betona att den utvidgade tillsynen kan leda till sÄvÀl pÄtagliga kostnadsbesparingar som stora kostnadsökningar beroende pÄ val av tillsynsomrÄden. Det finns exempel pÄ granskningar som har utförts av ISF dÀr felaktigheter i berÀkningsunderlag uppmÀrksammats. Att korrigera dessa felaktigheter har konsekvenser för de offentliga utgifterna. Utredningens förslag skulle eventuellt kunna leda till att fler felaktigheter med stora ekonomiska konsekvenser kan upptÀckas jÀmfört med i dag. Det kan potentiellt ge betydande konsekvenser för de offentliga utgifterna, i sÄvÀl positiv som negativ riktning.

Eftersom socialförsÀkringen Àr ett transfereringssystem har utgiftsökningar eller utgiftsminskningar i princip inga samhÀllsekonomiska konsekvenser. En ökning eller minskning av transfereringarna i samhÀllet pÄverkar bara storleken pÄ penningströmmarna mellan ekonomins olika delar och har dÀrmed inte nÄgra direkta nettokonsekvenser för samhÀllsekonomin i sin helhet. I praktiken har dock förÀndringar i transfereringssystemen vissa samhÀllsekonomiska konsekvenser.

Ett förÀndrat regelverk kan ge konsekvenser i form av effektivitetspÄverkan pÄ arbetsutbudet. Ett annat exempel Àr att transfereringssystemen ryms under utgiftstaket. En ökning eller minskning av utgifterna kan dÄ leda till att andra offentliga verksamhetsomrÄden pÄverkas. NÄgot som i sin tur kan ge samhÀllsekonomiska konsekvenser.

SamhÀllsekonomiska konsekvenser kan ocksÄ uppkomma av ett annat skÀl. GrundlÀggande samhÀllsvetenskaplig teori pekar pÄ att graden av förtroende i ett samhÀlle Àr avgörande för en effektivt fungerande demokrati.346 Om förtroendet för socialförsÀkringen pÄverkas av förslagen kan det dÀrför innebÀra sÄvÀl samhÀllsekonomiska konsekvenser som konsekvenser för de offentliga utgifterna.

Utredningen bedömer dock att dessa dynamiska konsekvenser inte Àr möjliga att förutse eller rÀkna pÄ och stannar dÀrför vid att

346 Se exempelvis Putnam (1993) Den fungerande demokratin: medborgarandans rötter i Italien.

323

Konsekvenser av förslagen SOU 2015:46

nÀmna att det finns bÄde potentiella samhÀllsekonomiska konsekvenser och möjliga konsekvenser för de offentliga utgifterna.

Ekonomiska konsekvenser för ISF

NÀr det gÀller socialförsÀkringsadministrationen medför utredningens förslag ekonomiska konsekvenser, framför allt vad gÀller ISF.

I kapitel 10 beskrivs innehÄllet i den tillsyn som utredningen föreslÄr. I korthet innebÀr förslagen att det befintliga tillsynsuppdraget för ISF vidgas, bÄde genom en tillkommande klagomÄlshantering och genom en utvidgning av den generella tillsynen.

ISF:s nuvarande verksamhetskostnader

ISF:s verksamhetskostnader var drygt 60 miljoner kronor 2014. 75 procent av dessa var personalkostnader, 15 procent var övriga driftskostnader, 8 procent utgjordes av kostnader för lokaler och 2 procent var finansiella kostnader och avskrivningar.

KĂ€lla: ISF:s ÅR 2013 och 2014.

ISF hade 51 Ärsarbetskrafter under 2014, varav 43 i tillsyns- och granskningsverksamheten och 8 i den administrativa verksamheten. De sammanlagda personalkostnaderna var 46,7 miljoner kronor. Det innebÀr en kostnad per anstÀlld inklusive sociala avgifter pÄ

324

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

omkring 916 000 kronor. Medianlönen för utredare347 lÄg under samma Är pÄ 44 400 kronor.

Det utökade uppdraget med klagomÄlshantering behöver förenas med utökade resurser. ISF behöver Àven tillföras resurser för att kunna bedriva den generella tillsynen pÄ det sÀtt som utredningen föreslÄr i kapitel 10. Hur stor denna resursförstÀrkning ska vara beror naturligtvis pÄ vilken ambitionsnivÄ som ska gÀlla för verksamheten.

Resursbehov i klagomÄlshanteringen

Tabell 13.3 sammanfattar tre olika myndigheters klagomÄlshantering vad gÀller antal och kostnader. LÀgst kostnad per klagomÄl har JO, med 10 000 kronor per Àrende. Skolinspektionen och IVO, som har högre kostnader, skiljer sig frÄn JO genom att de utövar tillsyn över omrÄden med ett omfattande och komplext regelverk dÀr en anmÀlan kan innehÄlla flera frÄgor att utreda och ta stÀllning till. JO:s tillsyn har frÀmst ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv. Det kan antas pÄverka kostnaderna per Àrende. IVO:s betydligt högre kostnad per Àrende beror Àven pÄ myndighetens omfattande utredningsskyldighet för inkomna klagomÄl och pÄ att myndigheten Ànnu inte har funnits lika lÀnge.348

KĂ€lla: Myndigheterna Ă„rsredovisningar samt egen bearbetning

Utredningen bedömer att den föreslagna klagomÄlshanteringen kommer att likna JO:s pÄ flera sÀtt. De frÄgor som ska tillsynas Àr liknande de frÄgor som omfattas av JO:s tillsyn och möjligheterna att avstÄ frÄn att utreda det som inte Àr utredningsbart kommer enligt förslaget att vara likartade. Men eftersom klagomÄlstillsynen

347Exklusive chefer och administrativ personal.

348KlagomÄlsutredningen (S 2014:15) har i delbetÀnkandet SOU 2015:14 lÀmnat förslag pÄ en mer begrÀnsad utredningsskyldighet för IVO.

325

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Àr tÀnkt att vara mer fördjupad och specialiserad i förhÄllande till JO:s tillsyn med i huvudsak förvaltningsinriktning Àr det rimligt att anta en nÄgot högre kostnad per Àrende.

Utredningen bedömer att cirka 60 procent av de klagomÄl som kommer in till ISF kommer att kunna skrivas av utan nÄgon utredning och att cirka 25 procent kommer att krÀva en begrÀnsad utredningsinsats. Omkring 15 procent bedöms krÀva en mer omfattande utredningsinstats. Antagandet bygger pÄ en liknande fördelning av Àrenden som hos JO.

De klagomÄl som skrivs av direkt bör ta omkring en timme att handlÀgga i genomsnitt. För den grupp klagomÄl dÀr det Àr tillrÀckligt med en mer begrÀnsad utredning bedöms resursbehovet uppgÄ till maximalt 15 timmar per Àrende. Vad gÀller Àrenden som krÀver ytterligare utredning berÀknas en genomsnittlig tidsÄtgÄng pÄ 40 timmar.

I tabell 13.4 sammanfattas det berÀknade resursbehovet i arbetstimmar utifrÄn antagandena ovan. En Ärsarbetskraft berÀknas till 1 775 timmar totalt, varav 70 procent berÀknas kunna Àgnas Ät klagomÄlshanteringen. Utredningen uppskattar att övriga 30 procent utgörs av sÄ kallad individuell OH (deltagande i informationsmöten, kompetensutveckling med mera).349 Det innebÀr att berÀkningarna bygger pÄ att en Ärsarbetskraft motsvarar 1 243 timmar i klagomÄlshanteringen.

KÀlla: Egna berÀkningar.

Det betyder att resursÄtgÄngen med 500 klagomÄl blir 4 Ärsarbetskrafter. Det ligger nÄgot över resursÄtgÄngen för JO:s klagomÄlshantering dÀr det enligt uppgifter frÄn JO var tre

349Antagandet bygger pÄ uppgifter i ESV 2005:3 Nyckeltal för OH-kostnader.

326

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

handlÀggare pÄ heltid som hanterade 425 klagomÄl pÄ socialförsÀkringsomrÄdet under 2013/14. Med ett antagande om antal klagomÄl pÄ omkring 1 000 Àrenden per Är har utredningen berÀknat resursÄtgÄngen för klagomÄlshanteringen till omkring Ätta Ärsarbetskrafter, inklusive administrativt stöd, i kÀrnverksamheten. Vid 1 500 klagomÄl handlar det med motsvarande antaganden om tolv helÄrsarbetskrafter.

I avsnitt 13.2.2 ovan drar utredningen slutsatsen att det inte gÄr att med nÄgon större sÀkerhet förutsÀga antalet klagomÄl till den föreslagna klagomÄlsfunktionen. Utredningen menar att det inte Àr osannolikt med en utveckling som innebÀr att det inledningsvis kommer in mellan 500 och 1 000 Àrenden och att det i takt med att funktionen blir etablerad ökar till mellan 1000 och 1 500 klagomÄl per Är. Men eftersom prognosen Àr förenad med sÄ stor osÀkerhet behöver inflödet av antalet klagomÄl följas noga för att undvika över- eller underfinansiering av den föreslagna verksamheten.

Resursbehov i den generella tillsynen

Den föreslagna generella tillsynen ska inriktas pÄ sÄvÀl granskningar med anledning av den information som kommer in genom klagomÄlen som en utvidgning av den generella granskningsverksamheten utöver den systemtillsyn som myndigheten bedriver i dag. ISF bör nÀr verksamheten Àr fullt utbyggd tillskjutas utredarresurser motsvarande cirka 10 Ärsarbetskrafter, inklusive administrativt stöd, för denna verksamhet.

Resursbehov totalt

Sammanfattningsvis innebÀr detta att utredningen bedömer att ISF har ett ökat personalbehov pÄ cirka 20 helÄrsanstÀllningar nÀr den nya tillsynsverksamheten Àr uppbyggd. Det Àr en delvis ny verksamhet som ska byggas upp och utredningen vill betona att den nya verksamheten bör ses som en utökning av myndighetens uppdrag, vilket innebÀr att den befintliga verksamheten finns kvar i samma omfattning som i dag.

327

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Eftersom det Àr rimligt att anta att antalet klagomÄl kommer att vara lÀgre i början för att öka successivt bedömer utredningen att Àven resurserna för verksamheten bör byggas upp successivt under de första Ären.

Förslagets kostnader

ISF kommer att behöva rekrytera personal med delvis annan kompetensprofil Àn vad myndigheten har i dag för att klara av den tillkommande verksamheten.

Den utökade tillsynen bör delvis kunna bemannas med personal som inte Ă€r fullt ut lika kvalificerad som den personal som arbetar med systemtillsynen och effektivitetsgranskningen i dag. Det gĂ€ller framför allt klagomĂ„lshanteringen. Även om medarbetarna i den utökade verksamheten behöver ha juridisk kompetens bör myndigheten Ă„tminstone delvis kunna anvĂ€nda sig av juniora jurister med ett lönelĂ€ge i nivĂ„ med domstolsnotarier. LönelĂ€get för de som arbetar med det föreslagna utökade uppdraget kommer dĂ€rmed i genomsnitt att kunna ligga lĂ€gre jĂ€mfört med myndighetens nuvarande personalkostnader.

SCB redovisar i lönestrukturstatistiken att en jurist med arbete inom inspektion och tillsyn (SSYK 2423) i genomsnitt tjÀnade 33 300 kronor i mÄnaden 2013.

I den generella tillsynen kommer det att behövas jurister, men sannolikt Àven utredare med samhÀllsvetenskaplig inriktning. Inom yrkesgruppen utrednings-, inspektions- och tillsynsarbete med allmÀnrÀttslig inriktning finns en undergrupp som benÀmns kvalificerade utredare/handlÀggare och de hör till yrkesklassificeringen SSYK 2470. Den genomsnittliga lönen i gruppen var enligt SCB 36 700 kronor 2013.

I verksamheten behövs troligen Àven administrativa tjÀnster, vilket pÄverkar genomsnittslönen. Utredningen bedömer dock att 33 300 kronor för klagomÄlshanteringen respektive 36 700 kronor för den generella tillsynen i 2013 Ärs priser Àr en rimlig utgÄngspunkt för lönelÀget.

I kostnaderna för verksamheten tillkommer indirekta kostnader för stöd till kÀrnverksamheten, sÄ kallade OH-kostnader. Enligt ESV bestÄr de gemensamma OH-kostnaderna av övergripande

328

SOU 2015:46 Konsekvenser av förslagen

styrning och ledning, central ekonomihantering, centralt personalstöd, bibliotek och informationsservice, registratur och arkivering, kontorsservice, reception och telekommunikation, allmÀnt juridiskt stöd, IT och lokalkostnader.350

ISF redovisar en driftskostnad exklusive personalkostnader (lokalkostnader och övriga driftskostnader) per Ärsarbetskraft i kÀrnverksamheten pÄ 330 000 kronor för 2014. Totalt sett utgjorde lokal- och driftskostnaderna 23 procent av myndighetens kostnader 2014.

De indirekta kostnaderna, eller samkostnaderna, har berĂ€knats till att motsvara de nuvarande kostnaderna per anstĂ€lld. Det Ă€r dock ett förenklat antagande som antagligen överskattar driftskostnaderna. Det finns rimligen en avtagande marginalkostnad för ytterligare anstĂ€llda som sĂ€nker driftkostnaderna om myndigheten vĂ€xer. Å andra sidan uppstĂ„r initiala investeringskostnader och andra uppstartskostnader i samband med en förĂ€ndrad verksamhet. Som en förenklad schablon har utredningen dĂ€rför utgĂ„tt frĂ„n driftskostnaderna per Ă„rsarbetskraft i den nuvarande verksamheten.

En avgörande frÄga för OH-kostnaderna Àr om myndigheten kan vara kvar i nuvarande lokaler med en ökad bemanning. Enligt ISF finns det inte i nulÀget utrymme för att expandera myndigheten i nuvarande lokaler.

NÀr den uppskattade totala driftskostnaden per Ärsarbetskraft rÀknas upp med den upprÀkningstakt av ISF:s anslag för 2016 och 2017 som aviserades i prop. 2013/14:1 (omkring 1,5 procent per Är) blir den totala driftskostnaden per Ärsarbetskraft 992 000 kronor i klagomÄlstillsynen och 1 065 000 kronor i den generella tillsynen.

Till detta kommer enhetsledning, som brukar benÀmnas mellan- OH. Den antagna kostnaden bygger pÄ att den utökade tillsynsfunktionen bemannas med tvÄ chefer för klagomÄlshantering respektive för generell tillsyn. ISF bedömer att ett rimligt lönelÀge att utgÄ ifrÄn Àr 60 000 kronor i mÄnaden. Med semesterlön, sociala avgifter och OH-kostnader för dessa innebÀr det en kostnad pÄ 1 487 000 kronor 2017.

Utredningen menar att det Àr realistiskt med en successiv

uppbyggnad av verksamheten under en

treÄrsperiod.

 

 

350 ESV 2005:3 s. 9.

 

329

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

KlagomÄlshanteringen behöver dock fungera redan frÄn början för att inte handlÀggningstiderna ska bli oacceptabelt lÄnga. Samtidigt Àr det troligt att antalet klagomÄl kommer att vara nÄgot lÀgre innan verksamheten har blivit etablerad och kÀnd.

Med fem Ärsarbetskrafter i den generella tillsynen och fyra i klagomÄlshanteringen frÄn och med den 1 januari 2017 ökar ISF:s kostnader med cirka 12,3 miljoner kronor 2017. Med totalt 18 Ärsarbetskrafter (tio i den generella tillsynen och Ätta i klagomÄlshanteringen) 2018 innebÀr det en total kostnad för förslaget om utökad tillsyn pÄ 21,9 miljoner kronor. Med tio Ärsarbetskrafter i den generella tillsynen och en omfattning pÄ klagomÄlshanteringen motsvarande 12 Ärsarbetskrafter 2019 blir kostnaden 26,4 miljoner kronor.

I tabell 13.5 redovisas det berÀknade anslagsbehovet med en successiv uppbyggnad av den utökade tillsynsverksamheten.

KĂ€lla: Prop. 2013/14:1 samt egen bearbetning.

Konsekvenser för FörsÀkringskassan

Utredningens finansieringsförslag har direkta konsekvenser för FörsÀkringskassans anslag, med 10,5 miljoner kronor 2017 och 18,6 miljoner kronor 2018 och 22,4 miljoner kronor 2019.

Utredningen bedömer att de huvudsakliga konsekvenserna dÀrutöver kommer att hÀnga samman med den föreslagna klagomÄlshanteringen. De flesta klagomÄlsÀrenden som kommer att inkomma till ISF som en följd av utredningens förslag kommer sannolikt att handla om FörsÀkringskassans verksamhet.

330

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

I alla Àrenden som utreds kommer det att behövas en kommunikation mellan FörsÀkringskassan och ISF och i vissa fall kommer det att innebÀra merarbete i form av att FörsÀkringskassan behöver efterforska och ta fram underlag för att Àrenden ska kunna utredas.

FörsÀkringskassan kan ocksÄ komma att fÄ ökade kostnader genom att ISF föreslÄs fÄ möjlighet att förelÀgga de granskade myndigheterna att redovisa vilka ÄtgÀrder som de har vidtagit eller planerar att vidta med anledning av ISF:s kritik.

Det kan ocksÄ antas att en del av de som i dag vÀnder sig till FörsÀkringskassan med sina klagomÄl i stÀllet kommer att vÀnda sig till ISF, vilket kan minska FörsÀkringskassans hantering av klagomÄl som i dag kommer till myndigheten.

FörsÀkringskassan har i samrÄd med utredningen sÀrskilt pekat pÄ att framtagande av underlag till ISF:s utredning av klagomÄl kommer att vara mer resurskrÀvande jÀmfört med om myndigheten sjÀlv hanterar klagomÄlen. De underlag FörsÀkringskassan behöver ta fram bör emellertid vara av liknande slag som kassan sjÀlv behöver vid en intern hantering av klagomÄl.

De ekonomiska konsekvenserna för FörsÀkringskassan pÄverkas av om utredningens förslag om att ISF ska fÄ direktÄtkomst förverkligas. I annat fall blir FörsÀkringskassans kostnader för att ta fram uppgifter till ISF högre.

Konsekvenserna av förslagen om en utökad tillsyn bedöms dock bli relativt begrÀnsade och kunna rymmas inom ramen för det budgeterade anslaget för myndigheten. Utvecklingen vad gÀller konsekvenserna för FörsÀkringskassan behöver dock följas.

Konsekvenser för Pensionsmyndigheten

Utredningens finansieringsförslag har direkta konsekvenser för Pensionsmyndighetens anslag, med 1,2 miljoner kronor 2017, 2,2 miljoner kronor 2018 och 2,6 miljoner kronor 2019.

År 2014 tog Pensionsmyndigeten emot omkring 3 000 synpunkter. Pensionsmyndigheten har dock fĂ„ klagomĂ„lsĂ€renden hos JO och bland dem som inkommit till ISF. Det Ă€r enligt utredningen svĂ„rt att bedöma hur stor del av dem som i dag vĂ€nder sig till myndigheten som kommer att vĂ€nda sig till den föreslagna

331

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

klagomÄlsfunktionen i stÀllet. InnehÄllet i en stor del av klagomÄlen tycks handla om synpunkter pÄ tekniska lösningar och rutiner kring premiepensionshanteringen och sannolikt kommer pensionssparare uppleva att det ofta Àr lÀmpligast att Àven fortsÀttningsvis vÀnda sig direkt till Pensionsmyndigheten med dessa klagomÄl.

Vissa ökade kostnader kan uppkomma för Pensionsmyndigheten nĂ€r myndigheten ska bidra till ISF:s utredning av Ă€renden och i den generella tillsynen i övrigt. Å andra sidan kan det Ă€ven uppstĂ„ intĂ€kter om det uppdagas förbĂ€ttringsomrĂ„den genom tillsynen och om ISF tar över en del av de klagomĂ„l myndigheten i dag hanterar.

Utredningen bedömer att konsekvenserna för Pensionsmyndigheten kommer att vara begrÀnsade och att de ryms inom ramen för det budgeterade anslaget för myndigheten.

Konsekvenser för Skatteverket

Utredningens finansieringsförslag har direkta konsekvenser för Skatteverkets anslag, med 0,6 miljoner kronor 2017, 1,1 miljoner kronor 2018 och 1,3 miljoner kronor 2019. Förslagen bedöms utöver detta inte ha nÄgra nÀmnvÀrda kostnadsmÀssiga konsekvenser för Skatteverket.

Konsekvenser för JO/JK

Utredningen menar att Àven om det Àr troligt att en reguljÀr tillsyn kan innebÀra ett lÀgre inflöde av anmÀlningar till JO pÄ socialförsÀkringsomrÄdet Àr det inte möjligt att göra nÄgra berÀkningar av vilka kostnadsbesparingar som i sÄ fall kan finnas.

Utfallet kommer att bestÀmmas av hur vÀl fungerande en ny tillsynsfunktion blir och pÄ hur socialförsÀkringsomrÄdet i övrigt utvecklas. Vid stora regelÀndringar eller om det uppstÄr problem inom socialförsÀkringsadministrationen kan det förvÀntas öka klagomÄlsvolymerna Àven hos JO, oavsett om det finns en reguljÀr tillsyn eller inte.

Om det visar sig att det sker en betydande överströmning av Àrenden frÄn JO till den föreslagna reguljÀra tillsynsfunktionen kan

332

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

det pÄverka JO:s resursbehov. Det kan dock inte uteslutas att mÄnga enskilda vÀljer att vÀnda sig till bÄde ISF och JO. Det Àr dÀrför angelÀget att noga följa hur Àrendeutvecklingen hos JO utvecklas. Eftersom JO sorterar under riksdagen innebÀr det andra förutsÀttningar för möjligheterna att anvÀnda ett minskat anslagsbehov hos JO till andra statliga utgifter, jÀmfört med om JO hade varit en myndighet under regeringen.

Vad gÀller Justitiekanslern (JK) kan utredningen inte se att det kommer att bli nÄgra nÀmnvÀrda ekonomiska konsekvenser.

Konsekvenser för domstolarna

Tillsynen ska inte hantera det som Àr möjligt att pröva i domstol. Konsekvenserna för domstolarna blir dÀrmed begrÀnsade. Förslagen bedöms dock kunna innebÀra minskade kostnader för domstolarna om tillsynen kan fÄnga upp Àrenden som inte Àr lÀmpliga eller möjliga att pröva i domstol och antalet försök att överklaga dÀrmed minskar.

Finansiering

Utredningen föreslÄr att de ökade kostnader som följer av utredningens förslag finansieras via anslag. ISF:s nuvarande anslag Àr en del av utgiftsomrÄde 10 och utredningen betraktar förslagen som en del av socialförsÀkringsomrÄdets administration. Förslagen om utökad tillsyn bör dÀrför finansieras med hjÀlp av nuvarande verksamhetsanslag för administrationen av socialförsÀkringsomrÄdet, UO 10, 12 respektive Pensionssystemet vid sidan av statsbudgeten (exklusive AP-fonderna).

De totala administrationskostnaderna för omrÄdet 2014 framgÄr av tabell 13.6. Förslagen med 2018 Ärs omfattning utgör 0,24 procent av 2014 Ärs administrationskostnader.

333

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

KĂ€lla: ESV

Uppskattningsvis utgör FörsĂ€kringskassans administrations- kostnader omkring 85 procent av socialförsĂ€kringens totala administrationskostnader. År 2013 utgjorde Skatteverkets handlĂ€ggning av PGI 430 miljoner kronor. Det innebĂ€r att Pensionsmyndighetens stĂ„r för omkring 10 procent och Skatteverket för omkring 5 procent av socialförsĂ€kringens administrationskostnader.

Utredningen föreslÄr en rak finansiering frÄn dessa anslag baserat pÄ administrationskostnadernas andel för respektive verksamhet. Andelarna om 85, 10 respektive 5 procent bör ses som exempel och anpassas utifrÄn bÀsta tillgÀngliga information vid finansieringstillfÀllet.

De 12,3 miljoner kronor som förslaget innebÀr för kostnaderna 2017 bör utifrÄn rÀkneexemplet finansieras med 10,5 miljoner kronor frÄn FörsÀkringskassan, med 1,2 miljoner kronor frÄn Pensionsmyndighetens och med 0,6 miljoner frÄn Skatteverket ur 2017 Ärs förvaltningsanslag för respektive myndighet.

De 21,9 miljoner kronor i ökade utgifter som förslaget innebĂ€r 2018 bör finansieras med 18,6 miljoner kronor frĂ„n FörsĂ€kringskassan, med 2,2 miljoner kronor frĂ„n Pensionsmyndigheten och med 1,1 miljoner kronor frĂ„n Skatteverket ur 2018 Ă„rs förvaltningsanslag. År 2019 blir motsvarande siffror 22,4 miljoner kronor för FörsĂ€kringskassan, 2,6 miljoner kronor för Pensionsmyndigheten och 1,3 miljoner kronor för Skatteverket.

13.2.4Konsekvenser för jÀmstÀlldhet och integration

ISF har i en rapport frÄn 2013 analyserat FörsÀkringskassans handlÀggning av sjukförsÀkringen sett i ett jÀmstÀlldhetsperspektiv

334

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

(2013:16). En övergripande slutsats var att det finns skillnader i FörsÀkringskassans handlÀggning beroende pÄ den försÀkrades kön. Utredningar och insatser genomfördes i nÄgot högre grad för kvinnor Àn för mÀn. En annan slutsats var att jÀmstÀlldhetsarbetet doldes i likabehandlingsarbetet och att jÀmstÀlldheten dÀrmed fick en undanskymd roll i det interna arbetet.

I ytterligare en rapport frÄn ISF (2014:27) analyserades FörsÀkringskassans arbete med mÀnskliga rÀttigheter. I rapporten pekar ISF pÄ att regeringens styrning Àr viktig och att det utan konkreta regeringsuppdrag finns risk för att likabehandlingsperspektivet riskerar att hamna i bakgrunden. FörsÀkringskassan behöver enligt ISF arbeta mer aktivt och konkret med sina Ätaganden och mÄl om likabehandling Àven nÀr regeringen inte har lÀmnat nÄgot konkret uppdrag.

ISF har i ett antal av sina rapporter med systemperspektiv analyserat jÀmstÀlldhets- och likabehandlingsaspekter pÄ socialförsÀkringen. En generell tillsyn dÀr det finns en möjlighet att Àven granska enskilda Àrenden utifrÄn andra aspekter Àn ett systemperspektiv kan komplettera dessa övergripande analyser och dÀrigenom skapa ökade förutsÀttningar att följa och granska att likabehandlingsfrÄgorna prioriteras.

Förslaget bedöms kunna pÄverka jÀmstÀlldheten mellan kvinnor och mÀn positivt och ocksÄ kunna innebÀra ökade förutsÀttningar för ökad likabehandling mellan inrikes och utrikes födda. Det handlar bÄde om ökade möjligheter att följa upp de klagomÄl som kommer in med ett likabehandlingsperspektiv men ocksÄ att tillsynens innehÄll i sig kan innebÀra större förutsÀttningar för att dessa frÄgor prioriteras.

Det finns ett antal exempel pÄ studier av tillÀmpningen av jÀmstÀlldhetsperspektiv inom socialförsÀkringen. I ett forskningsprojekt som refereras i ett delbetÀnkande av (A 2011:05)

Delegationen för jĂ€mstĂ€lldhet i arbetslivet gjordes en analys med köns- etnicitets- och klassperspektiv pĂ„ ett urval domar inom socialförsĂ€kringsomrĂ„det under 2004–2008. Av de 228 domstolsavgörandena frĂ„n förvaltningsrĂ€tterna rörde 117 domar mĂ€n och 111 kvinnor.

Det handlade dock inte om ett fullt ut representativt urval av Àrenden, vilket gör att det inte gÄr att dra sÀkra slutsatser om fördelningen. I materialet var det nÄgot vanligare att Àrendet

335

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

handlade om sjukpenning nÀr det gÀllde mÀn, och sjukersÀttning, det vill sÀga det som tidigare var förtidspension, nÀr det gÀllde kvinnor. För mÀnnens del uppgick antalet domar som omfattade sjukpenning till 72 stycken, motsvarande knappt 54 procent av alla domar om sjukpenning, medan kvinnorna svarade för drygt 52 procent av alla sjukersÀttningsdomar.351

NÀr det gÀller antalet nybeviljade sjuk- och aktivitetsersÀttningsÀrenden var skillnaden mellan kvinnor och mÀn inte sÄ stor. Kvinnors sjukpenningtal352 Àr dock betydligt högre Àn mÀnnens (12,2 för kvinnor respektive 6,7 för mÀn 2014) vilket tyder pÄ att mÀnnen var överrepresenterade i sjukpenningÀrenden.

Analysen visade att familjeförhÄllanden och sociala skÀl vÀgdes in oftare för kvinnor, och betydligt oftare för utrikesfödda kvinnor, Àn för mÀn. För kvinnor i allmÀnhet, och kvinnor med utlÀndskt ursprung i synnerhet, föreföll förekomst av familj tala för lÀgre motivation till arbete, medan det för mÀn i allmÀnhet, och svenska mÀn i synnerhet, tedde sig som att avsaknaden av familj minskade motivationen. DÄ de försÀkrade lyfte familjeförhÄllanden bortsÄg domstolen i regel frÄn det, medan det ofta anvÀndes som tecken pÄ bristande arbetsvilja om FörsÀkringskassan lyfte familjeskÀl i sina utredningar.353

Utredningen bedömer att en tillsyn kan utveckla jÀmstÀlldhets- och/eller etnicitetsperspektiv genom att exempelvis granska om det finns problem kring vilka olika bakgrundsfaktorer som anvÀnds i utredningarna. Tillsynen kan ocksÄ bidra till att viktiga omrÄden inte prioriteras ner genom att uppmÀrksamma tillsynsobjekten pÄ brister. Detta Àr nÄgot som varken Diskrimineringsombudsmannen (DO) eller JO har förutsÀttningar att göra pÄ motsvarande sÀtt som en specialiserad reguljÀr tillsyn.

NÀr det gÀller klagomÄl frÄn enskilda Àr det svÄrt att bedöma konsekvenserna för jÀmstÀlldhet och integration. Inom vÄrden tyder mycket pÄ att det Àr vanligare att kvinnor lÀmnar klagomÄl Àn att mÀn gör det. I en undersökning framtagen av Stockholms lÀns landsting, dÀr klagomÄlsstatistiken hade justerats för vÄrdbehovet framkom det att kvinnor stod för 72 procent av alla klagomÄl som

351SOU 2014:74 JÀmstÀlldhet i socialförsÀkringen? Forskningsrapport till Delegationen för jÀmstÀlldhet i arbetslivet, s. 65.

352Genomsnittligt antal dagar med sjukpenning.

353SOU 2014:74 s. 77.

336

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

handlade om bemötande.354 Det gÄr naturligtvis inte sÀkert att sÀga om kvinnor kommer att vara överrepresenterade i den föreslagna klagomÄlshanteringen pÄ motsvarande sÀtt som inom vÄrden.

NĂ€r det gĂ€ller konsekvenserna för integration kan förslagen innebĂ€ra positiva konsekvenser om frĂ„gor som exempelvis handlar om rĂ€tten till tolk granskas. Å andra sidan kan det, beroende pĂ„ hur klagomĂ„lshanteringen byggs upp, innebĂ€ra ett hinder för enskilda om det för att en granskning ska komma till stĂ„nd krĂ€vs att klagomĂ„len Ă€r formulerade i skrift och utifrĂ„n ett visst format.

En annan aspekt pÄ frÄgan om konsekvenserna för jÀmstÀlldhet och integration av en reguljÀr klagomÄlstillsyn Àr att det saknas kunskap om dessa frÄgor i den nuvarande extraordinÀra tillsynen. JO har inte utvecklat nÄgon statistik uppdelad pÄ olika bakgrundsfaktorer. Utredningen har inte heller kunnat identifiera nÄgot jÀmstÀlldhetsperspektiv i JO:s befintliga klagomÄlshantering.

ISF kan antas ha goda förutsÀttningar för att prioritera att likabehandlingsfrÄgorna genomsyrar den föreslagna klagomÄls- hanteringen. Den föreslagna klagomÄlshanteringen hos ISF skulle ocksÄ, om det bedöms vara relevant, kunna ges i uppdrag att tillÀmpa ett likabehandlingsperspektiv pÄ sin klagomÄlshantering. SÄvÀl i analysen av klagomÄlen som i utformningen av sjÀlva klagomÄlshanteringen. Motsvarande uppdrag Àr inte möjligt att ge till den extraordinÀra tillsynen för socialförsÀkringsomrÄdet.

13.2.5Konsekvenser med anledning av EU

Den inre marknaden och fria rörligheten inom EU har skapat nya och förbÀttrade förutsÀttningar för personer och företag att röra sig till och frÄn Sverige. Situationer uppstÄr ofta dÀr dessa personer och företag av olika anledningar kommer i kontakt med svenska myndigheter som hanterar frÄgor kopplade till socialförsÀkringen. För personer med dÄlig kÀnnedom om svensk socialförsÀkring och de myndigheter som förvaltar denna blir det Àn mer viktigt med en korrekt hantering och en vÀl fungerande kontakt med myndigheterna.

354 SOU 2015:14 s. 51.

337

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Förslagen innebÀr utökade möjligheter för dessa personer att framföra klagomÄl mot myndigheternas hantering och kan dÀrför ha en positiv inverkan för att sÀkerstÀlla att dessa personer inte lider rÀttsförluster till följd av att man har anvÀnt sig av sin rÀtt till fri rörlighet. Förslagen bör dÀrmed fÄ positiva effekter för Sveriges Ätaganden gentemot EU.

13.3Ett förstÀrkt allmÀnt ombud

13.3.1Effekter av förslagen om ett förstÀrkt allmÀnt ombud

Förslagen innebÀr enligt utredningen att det allmÀnna ombudet kommer att kunna bidra till ökad rÀttssÀkerhet och till en bÀttre resursanvÀndning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet.

Det allmÀnna ombudet har en unik funktion i och med att det har till uppgift att överklaga och driva relevanta mÄl Àven till nackdel för den försÀkrade. Ett förstÀrkt allmÀnt ombud kan dÀrför fungera som en viktig funktion för att hindra överutnyttjande av socialförsÀkringen.

13.3.2Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser för de offentliga utgifterna

Förslaget om det allmÀnna ombudets organisatoriska placering bedöms inte ha nÄgra direkta samhÀllsekonomiska konsekvenser. DÀremot har det vissa begrÀnsade konsekvenser för de offentliga utgifterna i och med att ombudets resurser föreslÄs öka.

Utredningen bedömer att konsekvenserna av de processuella förĂ€ndringarna för samhĂ€llsekonomin och för de offentliga utgifterna Ă€r svĂ„ra att uppskatta. Utfallet beror pĂ„ konsekvenserna av de fall ombudet driver. RĂ€ttspraxis Ă€r dock i sig en funktion för effektivitet i och med att hela tanken med praxis Ă€r att det ska gĂ„ att anvĂ€nda tidigare stĂ€llningstaganden i stĂ€llet för att ”börja om frĂ„n början” i varje mĂ„l. Detta i kombination med ombudets uppdrag att verka för att regelverket tillĂ€mpas korrekt innebĂ€r enligt utredningen goda förutsĂ€ttningar för att de processuella förslagen vad gĂ€ller det allmĂ€nna ombudet i sin förlĂ€ngning kan ha positiva samhĂ€llsekonomiska konsekvenser.

338

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

Kostnaderna för det allmÀnna ombudet hos ISF

Förslaget om ombudets organisatoriska placering pÄverkar ISF:s kostnader.

Resursbehov

Den försÀkringsombudsorganisation som pÄ det dÄvarande RFV motsvarande allmÀnna ombudets funktion bestod 2004 av en ombudsenhet med ett tiotal anstÀllda. Eftersom enhetens uppdrag var bredare Àn det allmÀnna ombudets bedömde ISF i sin rapport om ett förstÀrkt allmÀnt ombud att fyra till sex Ärsarbetskrafter Àr en rimlig omfattning om ombudet skulle bli en egen myndighet.355

Enligt FörsÀkringskassans tidredovisning för 2014 fick det allmÀnna ombudet handlÀggar- och kanslistöd med 217 timmar under Äret, se avsnitt 11.2.2. Sannolikt finns det en underrapportering men det Àr ÀndÄ en betydande skillnad mellan tidigare omfattning pÄ funktionen och den resursförstÀrkning som ISF bedömer vara rimlig för att det allmÀnna ombudet ska kunna genomföra uppdraget.

Utredningens förslag innebÀr att ombudets kansli bör omfatta 3 till 4 Ärsarbetskrafter. DÀrutöver kommer ombudet att behöva fÄ administrativt stöd, vilket gör att utredningen har rÀknat pÄ fyra Ärsarbetskrafter exklusive ombudet. Dessa bör, utöver administrativt stöd, bestÄ av kvalificerade jurister. Utredningen menar att en rimlig uppskattning av de genomsnittliga lönekostnaderna kan grundas pÄ vad assessorer tjÀnar. I SCB:s yrkesklassificering Äterfinns assessorer i gruppen domare (SSYK 2422). Den genomsnittliga mÄnadslönen bland domare var 2013 enligt strukturlönestatistiken 50 300 kronor.

Det Àr regeringen som beslutar om lönen för det allmÀnna ombudet och utredningen bedömer att det innebÀr en lön om cirka 75 000 kr i 2014 Ärs lönelÀge.

Utredningen har i likhet med förslaget om utökad tillsyn i avsnitt 13.2.3 ovan antagit samma driftskostnad som i verksamheten 2014 Àven för allmÀnna ombudets kansli, det vill sÀga 335 000 kronor per Ärsarbetskraft i 2014 Ärs priser. De

355 ISF 2012:11 Ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen, s. 56.

339

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

sammantagna kostnaderna för ombudet och 4 Ärsarbetskrafter berÀknas utifrÄn dessa antaganden till 6,7 miljoner kronor 2017 och 6,8 miljoner kronor 2018 givet att verksamheten Àr fullt uppbyggd frÄn start.

KĂ€lla: Prop. 2013/14:1 samt egen bearbetning.

Ekonomiska konsekvenser för FörsÀkringskassan

Förslaget som rör det allmÀnna ombudets organisatoriska placering innebÀr ekonomiska konsekvenser för FörsÀkringskassan. FörsÀkringskassan tillhandahÄller resurser för det nuvarande ombudets verksamhet. Om det allmÀnna ombudet flyttas frÄn FörsÀkringskassan till ISF innebÀr det dÀrmed lÀgre kostnader för FörsÀkringskassan. Dessa minskade kostnader omfattar dels de direkta och indirekta personalkostnaderna för sjÀlva ombudet och dels kostnader för det handlÀggarstöd ombudet fÄr i sin verksamhet.

Det allmÀnna ombudet finns inte med i vare sig myndighetens budgetunderlag till regeringen eller i Ärsredovisningen. DÀremot har ombudet en egen post i den interna budgeten. Enligt FörsÀkringskassan Àr de direkta kostnaderna för ombudets verksamhet 1,25 miljoner kronor 2015. Kostnaderna för handlÀggarstöd ingÄr dock inte i dessa kostnader.

Enligt FörsÀkringskassans tidredovisning för 2014 fick, som framgÄr ovan, det allmÀnna ombudet handlÀggar- och kanslistöd med 217 timmar under Äret. Utredningen bedömer att det Àr en underrapportering och att de verkliga kostnaderna Àr betydligt högre. Utredningen bedömer att resursÄtgÄngen för allmÀnna ombudet i nulÀget Àr allmÀnna ombudet sjÀlv samt tvÄ Ärsarbetskrafter.

Med ett antagande om en genomsnittlig mÄnadslön pÄ 40 000 kronor skulle dessa tvÄ Ärsarbetskrafter innebÀra en lönekostnad pÄ

340

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

omkring 1,4 miljoner kronor. Med en grov schablon om att OH- kostnaderna uppgÄr till 25 procent av totalkostnaden blir den totala kostnaden för de tvÄ Ärsarbetskrafterna omkring 1,86 miljoner kronor.

Sammantaget bedömer utredningen dÀrför att FörsÀkringskassans anslagsbehov minskar med 3,1 miljoner kronor som en direkt följd av att ombudet flyttas.

Med utredningens föreslagna finansiering av förstÀrkningen av ombudet minskas FörsÀkringskassans anslag med omkring 3,1 miljoner kronor netto 2017 och 2018 om hÀnsyn tas till de uppskattade nuvarande kostnaderna för ombudet.

Förslagen som rör processföring innebĂ€r att FörsĂ€kringskassan kommer att processa i fler mĂ„l vilket medför att kostnaderna ökar. FörsĂ€kringskassans kostnader för att förse det allmĂ€nna ombudet med information kan ocksĂ„ komma att öka om ombudet driver fler Ă€renden jĂ€mfört med i dag, Å andra sidan kan en bĂ€ttre fungerande praxisbildning innebĂ€ra lĂ€gre kostnader för administrationen.

Utredningen bedömer dÀrför att FörsÀkringskassan netto kommer att fÄ lÀgre kostnader som en följd av förslagen om det allmÀnna ombudet.

Ekonomiska konsekvenser för Pensionsmyndigheten

Förslaget om processuella förĂ€ndringar kan innebĂ€ra vissa ökade utgifter för Pensionsmyndigheten som en följd av en förstĂ€rkning av ombudets verksamhet. Om ombudet driver fler mĂ„l pĂ„ pensionsomrĂ„det ökar Pensionsmyndighetens processkostnader. Å andra sidan kan en bĂ€ttre fungerande praxisbildning innebĂ€ra lĂ€gre kostnader för administrationen.

Utredningens finansieringsförslag för det allmÀnna ombudet innebÀr att Pensionsmyndighetens anslag minskas med 0,4 miljoner kronor 2017 och 2018. Förslagets konsekvenser bedöms rymmas inom myndighetens nuvarande anslag.

341

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

Ekonomiska konsekvenser för Skatteverket

Utredningens finansieringsförslag för det allmÀnna ombudet innebÀr att Skatteverkets anslag minskas med 0,2 miljoner kronor 2017 och 2018. Detta bedöms rymmas inom budgeterat anslag för myndigheten.

Konsekvenser för domstolarna

Förslaget om processuella förÀndringar för det allmÀnna ombudet pÄverkar domstolarnas kostnader.

Det Àr domstolarna som pÄ ett övergripande plan ansvarar för att praxis utvecklas. Det allmÀnna ombudet kan dÀrför ses som en service för domstolarna. I det korta perspektivet kan ett förstÀrkt allmÀnt ombud leda till ökade kostnader för domstolsprocesser. Om fler mÄl gÄr vidare till högre instanser medför det ökade processkostnader. Men en bÀttre praxisutveckling kan i ett lÀngre perspektiv innebÀra kostnadsbesparingar för domstolarna.

Praxis innebÀr att oklarheter och felaktigheter i regeltillÀmpningen undviks. Om det Àr tydligt vad som gÀller ökar antagligen förutsÀttningarna att allt gÄr rÀtt till i handlÀggningen men ocksÄ att enskilda undviker att överklaga beslut.

Ett annat skÀl till att domstolarna kan fÄ lÀgre kostnader med ett förstÀrkt allmÀnt ombud Àr att domstolarna kommer att ha bÀttre underlag vid domstolsprövningen i de fall det allmÀnna ombudet vÀljer att driva mÄlet.

Finansiering av utredningens förslag

Utredningen föreslÄr att de ökade kostnader som följer av utredningens förslag finansieras via anslag. I dag belastar det allmÀnna ombudets verksamhet FörsÀkringskassan. Det Àr dÀrför logiskt att föra över resurser frÄn FörsÀkringskassan nÀr ombudet flyttas till ISF.

Utredningen menar dock att FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket gemensamt bör bidra till allmÀnna ombudet för att signalera att ombudet förvÀntas bevaka och driva fram praxis pÄ socialförsÀkringsomrÄdet som helhet.

342

SOU 2015:46

Konsekvenser av förslagen

Utredningen föreslÄr en rak fördelningsmodell baserat pÄ myndigheternas respektive andel av administrationskostnaderna för socialförsÀkringen 2014. Det innebÀr att FörsÀkringskassan stÄr för 85 procent, Pensionsmyndigheten för 10 procent och Skatteverket för 5 procent. Andelarna bör ses som exempel och anpassas utifrÄn bÀsta tillgÀngliga information vid finansieringstillfÀllet.

Eftersom utredningen har bedömt att 3,1 miljoner kronor kan flyttas frÄn FörsÀkringskassans befintliga anslag Àr det den resterande delen av ombudets kostnad som ska finansieras. Det vill sÀga 3,6 miljoner kronor för 2017 och 3,7 miljoner kronor 2018.

Det innebÀr att omkring 6,2 miljoner kronor tas frÄn FörsÀkringskassans förvaltningsanslag 2017 och 2018. Av dessa berÀknas 3,1 miljoner kronor vara kostnader för det nuvarande ombudet som kan föras över till ISF utan pÄverkan pÄ budget.

För Pensionsmyndigheten innebÀr förslaget att 0,36 miljoner kronor 2017 och 0,37 miljoner kronor 2018 tas frÄn myndighetens förvaltningsanslag. Motsvarande siffor för Skatteverket blir 0,18 miljoner kronor 2017 och 0,19 miljoner kronor 2018.

Budgeteffekten av det allmÀnna ombudet blir 3,6 miljoner kronor totalt 2017 och 3,7 miljoner kronor totalt 2018.

13.3.3Konsekvenser för jÀmstÀlldhet och integration

Utredningen bedömer att förslaget om ett förstÀrkt allmÀnt ombud kan ha positiva konsekvenser för jÀmstÀlldhet och integration.

PÄ socialförsÀkringsomrÄdet finns det ett antal viktiga jÀmstÀlldhetsfrÄgor. En av dem Àr att kvinnor Àr mer drabbade av ohÀlsa Àn mÀn och dÀrmed har ett större behov av en vÀl fungerande socialförsÀkring. Och nÀr det gÀller arbetsskador och arbetssjukdomar finns det ocksÄ betydande jÀmstÀlldhetsproblem nÀr det gÀller möjligheterna att fÄ de skador och sjukdomar kvinnor rÄkar ut för klassade som just arbetsskador.

En förstÀrkt praxisfunktion kan anvÀnda sig av ett jÀmstÀlldhetsperspektiv och identifiera frÄgor dÀr de försÀkrade kanske inte sjÀlva driver Àrenden sÄ att praxis utvecklas. Det skulle exempelvis kunna gÀlla förÀldraförsÀkringen.

Det allmÀnna ombudet kan identifiera och bidra till att praxis utvecklas vad gÀller migranter. De som invandrar till Sverige har

343

Konsekvenser av förslagen

SOU 2015:46

kontakt med FörsÀkringskassan. I de flesta fall Àr det antagligen svÄrt bÄde att identifiera att nÄgot fel har begÄtts och att driva sin sak för den som just kommit till ett nytt land. HÀr kan det allmÀnna ombudet fylla en sÀrskilt viktig funktion genom att bevaka att praxis utvecklas.

13.3.4Konsekvenser med anledning av EU

Utredningen bedömer att utredningens förslag saknar direkta konsekvenser för Sveriges Ätaganden gentemot EU. Indirekt finns dock konsekvenser i form av att ombudet kan identifiera och bidra till att frÄgetecken som rör samordning mellan EU-reglering och svensk lagstiftning rÀtas ut. Ombudet kan ocksÄ identifiera frÄgestÀllningar som svenska domstolar bör lyfta till EU- domstolen.

För frÄgestÀllningar med EU-rÀttslig anknytning dÀr det inte Àr naturligt att det finns en enskild försÀkrad som kan eller vill driva en frÄga kan ombudet fylla en extra viktig funktion. Ombudet kan i domstol yrka att förhandsbesked frÄn EU-domstolen ska inhÀmtas och pÄ sÄ sÀtt pÄverka rÀttsutvecklingen.

Förslagen bör dÀrför ha positiva effekter med hÀnsyn till Sveriges Ätaganden gentemot EU.

13.3.5Konsekvenser för brottsligheten

Förslaget bedöms inte ha nÄgra direkta konsekvenser för brottsligheten eftersom syftet med det allmÀnna ombudet inte Àr att beivra brott.

344

14 Författningskommentarer

14.1Förslag till lag om Àndring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

28 kap. 1 § Sekretess gÀller hos FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen och domstol för uppgift om en enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i Àrende enligt lagstiftning om

1.allmÀn försÀkring,

2.allmÀn pension,

3.arbetsskadeförsÀkring,

4.handikappersÀttning och vÄrdbidrag,

5.statligt tandvÄrdsstöd,

6.lÀkarvÄrdsersÀttning,

7.ersÀttning för fysioterapi,

8.jÀmstÀlldhetsbonus,

9.annan ekonomisk förmÄn för enskild, eller

10.sÀrskild sjukförsÀkringsavgift.

Motsvarande sekretess gÀller hos annan myndighet som har till uppgift att handlÀgga Àrenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gÀller dock bestÀmmelserna dÀr.

Sekretess gÀller hos FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten Àven i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhÄllanden som myndigheten fÄtt frÄn

345

Författningskommentarer

SOU 2015:46

Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller nÄgon nÀrstÄende till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra stycket gÀller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i allmÀn handling gÀller sekretessen i högst sjuttio Är.

Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.3.

Uppgifter om enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden bör ha samma sekretesskydd hos det allmÀnna ombudet som hos FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol. Genom att Àven omnÀmna det allmÀnna ombudet i paragrafens första stycke uppnÄs detta skydd.

28 kap 5 § Sekretess gÀller hos Pensionsmyndigheten, det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen och domstol i Àrende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad Älderspension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för enskilds rÀkning, om det inte stÄr klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestÀmt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsÀkringsbalken.

Sekretessen enligt första stycket 2 gÀller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i allmÀn handling gÀller sekretessen i högst sjuttio Är.

Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.3.

Sekretesskyddet i Àrenden enligt lagstiftningen om inkomstgrundad Älderspension bör ha samma omfattning hos det allmÀnna ombudet som hos Pensionsmyndigheten och domstol. Genom att Àven nÀmna det allmÀnna ombudet i paragrafens första stycke uppnÄs detta skydd.

32 kap 12 § Sekretess gÀller hos Inspektionen för socialförsÀkringen i dess klagomÄlshantering enligt förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen endast i den utstrÀckningen som följer nedan.

FÄr myndigheten i klagomÄlshanteringen en uppgift frÄn en enskild och skulle en sekretessbestÀmmelse till skydd för enskildas

346

SOU 2015:46

Författningskommentarer

hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden ha varit tillÀmplig pÄ uppgiften hos den myndigheten som klagomÄlet fÄr anses avse, blir den sekretessbestÀmmelse tillÀmplig pÄ uppgiften hos Inspektionen för socialförsÀkringen.

Sekretess gÀller inte beslut i klagomÄlshanteringen som innebÀr att ett Àrende avgörs.

Paragrafen Àr ny och har behandlats i avsnitt 10.8.3.

Uppgifter om enskilds hÀlsotillstÄnd eller andra personliga förhÄllanden bör ha samma sekretesskydd i klagomÄlshanteringen oavsett om uppgiften kommer frÄn en annan myndighet eller om den enskilde sjÀlv lÀmnar uppgiften direkt till ISF. Genom att införa denna paragraf uppnÄs detta skydd.

14.2Förslag till lag om Àndring i socialförsÀkringsbalken

2 kap. 2 a § Hos Inspektionen för socialförsÀkringen ska det finnas ett allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. Ombudet ska verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgöranden inom social- försÀkringsomrÄdet. Ombudets uppgifter framgÄr av 113 kap.

Regeringen utser det allmÀnna ombudet.

Paragrafen Àr ny och har behandlats i avsnitt 12.2.

I första stycket anges att det finns ett allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. Detta var tidigare reglerat i 2 kap. 2 § socialförsÀkringsbalken. Som en följd av att ombudet inrÀttas som en sÀrskild beslutsfunktion hos ISF har den tidigare hÀnvisningen i 2 kap. 2 § om att ombudet finns hos FörsÀkringskassan tagits bort. Av den nya paragrafen framgÄr att ombudet finns hos ISF.

Det allmÀnna ombudet ska verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgöranden inom socialförsÀkringsomrÄdet. Detta innebÀr inte nÄgon förÀndring i förhÄllande till vad som gÀller sedan tidigare, men detta har inte tidigare varit reglerat i socialförsÀkringsbalken. Genom att anvÀnda sina möjligheter att begÀra Àndring och överklaga ska ombudet fÄ till stÄnd vÀgledande domstolsavgöranden inom omrÄden dÀr rÀttstillÀmpningen inte Àr enhetlig eller dÀr det finns ett sÀrskilt stort behov av vÀgledande

347

Författningskommentarer

SOU 2015:46

domstolsavgöranden. Liksom hittills ska det allmÀnna ombudet undantagsvis kunna överklaga beslut som saknar prejudikatintresse.

Ombudets uppgifter framgÄr av 113 kap. Genom en hÀnvisning till 113 kap. har det tydliggjorts var i balken det allmÀnna ombudets uppgifter regleras.

110 kap. 31 § Myndigheter, arbetsgivare och uppdragstagare, anordnare av personlig assistans samt försÀkringsinrÀttning ska pÄ begÀran lÀmna FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen och allmÀn förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person nÀr det gÀller förhÄllanden som Àr av betydelse för tillÀmpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragstagare Àr Àven skyldiga att lÀmna sÄdana uppgifter om arbetet och arbetsförhÄllandena som behövs i ett Àrende om arbetsskadeförsÀkring.

Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.2.

I paragrafen regleras vilken skyldighet myndigheter, arbetsgivare och uppdragstagare samt försÀkringsinrÀttningar har att lÀmna uppgifter till vissa myndigheter och domstolar om förhÄllanden som Àr av betydelse för tillÀmpningen av socialförsÀkringsbalken. För att det allmÀnna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag behöver ombudet ha tillgÄng till uppgifter. Genom Àndringen i bestÀmmelsen gÀller skyldigheten att lÀmna uppgifter Àven i förhÄllande till det allmÀnna ombudet.

113 kap. 1 § I detta kapitel finns allmÀnna bestÀmmelser i 2 §. Vidare finns bestÀmmelser om

–Àndring av beslut i 3–6 §§,

–omprövning av beslut i 7–9 §§,

–överklagande av FörsĂ€kringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i 10–15 §§,

–överklagande av allmĂ€n förvaltningsdomstols beslut i 16–18 §§,

–tidsfrister för begĂ€ran av omprövning och överklagande i 19 och 20 §§,

348

SOU 2015:46

Författningskommentarer

–handlingar till fel myndighet i 20 a §, och

–avvisningsbeslut i 21 §.

Slutligen finns sÀrskilda bestÀmmelser om

–allmĂ€n Ă„lderspension i 22–35 §§, och

–förmĂ„ner till efterlevande i 37–40 §§.

ParagrafhĂ€nvisningarna har Ă€ndrats. Ändringar i denna paragraf Ă€r endast en följd av andra Ă€ndringar i kapitlet.

113 kap. 12 § Ett beslut av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten fÄr överklagas av det allmÀnna ombudet. Det allmÀnna ombudet fÄr uppdra Ät tjÀnsteman vid Inspektionen för socialförsÀkringen att företrÀda ombudet i allmÀn förvaltningsdomstol.

Det allmÀnna ombudet fÄr föra talan Àven till förmÄn för enskild part.

Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.3.3.

Ändringen i det första stycket Ă€r en följd av att det allmĂ€nna ombudet inrĂ€ttas under Inspektionen för socialförsĂ€kringen. Ombudet kan dĂ„ inte lĂ€ngre uppdra Ă„t tjĂ€nsteman vid FörsĂ€kringskassan eller Pensionsmyndigheten att företrĂ€da ombudet utan behöver i stĂ€llet anlita anstĂ€llda vid ISF.

113 kap. 18 § Det allmÀnna ombudet fÄr överklaga ett avgörande av allmÀn förvaltningsdomstol.

Paragrafen Àr ny och har behandlats i avsnitt 12.4.2.

För att det allmÀnna ombudet ska kunna verka för tillkomsten av vÀgledande domstolsavgöranden behöver ombudet ges förÀndrade möjligheter vad gÀller överklaganderÀtten. I paragrafen regleras att ombudet fÄr överklaga förvaltningsrÀtts- och kammarrÀttsavgöranden i mÄl dÀr ombudet inte tidigare varit part. Om ombudet vÀljer att överklaga hindrar detta inte FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten frÄn att vara parter i mÄlet.

349

Författningskommentarer

SOU 2015:46

113 kap. 32 § Vid överklagande av Pensionsmyndighetens, Skatteverkets och allmĂ€n förvaltningsdomstols beslut i Ă€renden om allmĂ€n Ă„lderspension tillĂ€mpas 10–18, 20, 21 och 33–35 §§.

BestÀmmelserna om det allmÀnna ombudet tillÀmpas dock inte i frÄga om beslut som avser premiepension.

NÀr det gÀller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de första och andra styckena angivna bestÀmmelserna, utom 35 §, föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmÀnna ombudet i stÀllet avse Skatteverket och det allmÀnna ombudet hos Skatteverket enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

ParagrafhĂ€nvisningarna har Ă€ndrats. Ändringar i denna paragraf Ă€r endast en följd av andra Ă€ndringar i kapitlet.

114 kap. 23 a § Inspektionen för socialförsÀkringen fÄr medges direktÄtkomst till personuppgifter i socialförsÀkringsdatabasen i den utstrÀckning det behövs för ÀndamÄl som anges i 9 § 1.

Paragrafen Àr ny och har behandlats i avsnitt 10.8.2.

Paragrafen Àr utformad i enlighet med det förslag, som lÀmnades i SOU 2014:67 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsÀkringen, till lag (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för social- försÀkringen. I sin tillsynsverksamhet behöver ISF ha tillgÄng till information frÄn socialförsÀkringsdatabasen.

114 kap. 23 b § Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen fÄr medges direktÄtkomst till personuppgifter i socialförsÀkringsdatabasen i den utstrÀckning det behövs för ÀndamÄl som anges i 9§ 1.

Paragrafen Àr ny och har behandlats i avsnitt 12.6.2.

Paragrafen Àr utformad i enlighet med det förslag, som lÀmnades i SOU 2014:67 Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsÀkringen, till lag (2014:00) om behandling av personuppgifter inom verksamheten för Inspektionen för socialförsÀkringen. För att kunna fullgöra sitt uppdrag behöver det allmÀnna ombudet ha tillgÄng till information frÄn socialförsÀkringsdatabasen.

350

15 IkrafttrÀdande

Utredningens förslag: De föreslagna Àndringarna bör trÀda i kraft den 1 januari 2017.

I utredningen föreslÄs att ISF ska fÄ ett utvidgat tillsynsuppdrag. FrÄn riksdagsbeslut till ikrafttrÀdande kommer ISF att behöva viss tid för att anpassa verksamheten till det nya uppdraget. Det handlar bland annat om kompetensutveckling och rekrytering av personal med rÀtt kompetens. För att ge ISF tid att anpassa sin verksamhet bör Àndringarna dÀrför trÀda ikraft den 1 januari 2017.

Utredningen föreslÄr förÀndrade regler för det allmÀnna ombudets överklaganderÀtt. NÀr det gÀller förÀndringar i den processrÀttsliga lagstiftningen har utredningen övervÀgt om det behövs en övergÄngsbestÀmmelse i frÄga om ombudets överklagande av domstolsavgörande, men kommit fram till att en sÄdan regel inte behövs. Det allmÀnna ombudet fÄr i stÀllet avgöra vilka mÄl, som pÄbörjats i allmÀn förvaltningsdomstol före den 1 januari 2017, som Àr lÀmpliga att överklaga efter ikrafttrÀdandet.

351

16 Referenslista

Offentligt tryck

Propositioner

Prop. 1971:30, Förslag till lag om allmÀnna förvaltningsdomstolar, m.m.

Prop. 1984/85:96, med förslag till lag om viten m.m. Prop. 1985/86:80, om ny förvaltningslag.

Prop. 1989/90:119, om övervakningskameror m. m.

Prop. 1993/94:149, Åligganden för personal inom hĂ€lso- och sjukvĂ„rden m.m.

Prop. 1996/97:63, Samverkan, socialförsÀkringens ersÀttningsnivÄ och administration, m.m.

Prop. 1997/98:41, SocialförsÀkringens administration m.m.

Prop. 1997/98:44, Personuppgiftslag.

Prop. 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen. Prop. 1998/99:119, SocialförsĂ€kringens personkrets.

Prop. 2001/02:151, Tillsynen över arbetslöshetsförsÀkringen.

Prop. 2001/02:190, Riksrevisionen.

Prop. 2003/04:152, Anpassningar med anledning av en ny statlig myndighet för socialförsÀkringens administration.

Prop. 2005/06:152, Behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen, m.m.

Prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen för 2007.

Prop. 2006/07:10, Avveckling av försÀkringsdelegationerna samt Àndrad beslutsordning i Àrenden om bilstöd.

353

Referenslista

SOU 2015:46

Prop. 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering. Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag.

Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillvÀxt.

Prop. 2012/13:115, En ny kameraövervakningslag.

Prop. 2012/13:143, Effektivare sanktioner för arbetsmiljö och arbetstidsreglerna.

Prop. 2013/14:1, Budgetpropositionen för 2014. Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015.

Statens offentliga utredningar

SOU 1976:53, FörsÀkringsrÀtt och försÀkringsöverdomstol.

BetÀnkande av utredningen angÄende översyn av besvÀrsorganisationen inom socialförsÀkringen m.m.

SOU 1982:21, Ett effektivare vite.

SOU 1993:37, Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m.

SOU 1997:57, I medborgarnas tjĂ€nst – En samlad förvaltningspolitisk för staten.

SOU 1998:48, Kontrollerad och ifrÄgasatt - intervjuer med personer med funktionshinder.

SOU 2001:47, En handlÀggningslag. Förfarandet hos försÀkringskassorna.

SOU 2002:14, Statlig tillsyn - Granskning pÄ medborgarnas uppdrag.

SOU 2003:63, 21+1-1 En sammanhÄllen administration av socialförsÀkringen.

SOU 2003:106, FörsÀkringskassan - Den nya myndigheten.

SOU 2004:100, Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. SlutbetÀnkande av Tillsynsutredningen.

SOU 2007:45, Utökat elektroniskt informationsutbyte.

354

SOU 2015:46 Referenslista

SOU 2008:10, 21+1->2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsÀkringen.

SOU 2008:117, PatientsÀkerhet. Vad har gjorts? Vad behöver göras?

SOU 2008:118, Styra och stĂ€lla – Förslag till en effektivare statsförvaltning. SlutbetĂ€nkande frĂ„n 2006 Ă„rs förvaltningskommittĂ©.

SOU 2008:119, Underlagsrapport till 2006 Ärs förvaltningskommitté.

SOU 2009:80, KriminalvĂ„rden – ledning och styrnings,

SlutbetÀnkande av Utredningen KriminalvÄrdens effektivitet.

SOU 2009:87, En ny kameraövervakningslag. SOU 2010:29, En ny förvaltningslag.

SOU 2013:40, Att tĂ€nka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet.

SOU 2013:42, Tillsyn över polisen. SOU 2014:9, FörÀndrad assistansersÀttning.

SOU 2014:67, Inbyggd integritet inom Inspektionen för socialförsÀkringen.

SOU 2014:74, JÀmstÀlldhet i socialförsÀkringen? Forskningsrapport till Delegationen för jÀmstÀlldhet i arbetslivet.

SOU 2014:76, Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemÄl.

SOU 2015:14, Sedd, hörd och respekterad. Ett ÀndamÄlsenligt klagomÄlssystem inom hÀlso- och sjukvÄrden.

SOU 2015:21, Mer trygghet och bÀttre försÀkring. SlutbetÀnkande av parlamentariska socialförsÀkringsutredningen.

Ekonomistyrningsverket

ESV (2000), ESV:s föreskrifter till 2 kap. 8 § Förordning (2000:605).

ESV (2005:3), Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmÀnna rÄd till förordning (2000:606) om myndighets bokföring.

ESV (2007a), Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmÀnna rÄd till internrevisionsförordning (2006:1228).

ESV (2007b), ESV:s allmÀnna rÄd till 2 § Förordning (2007:603). ESV (2012:38), Basbok. Grunderna i statlig redovisning.

355

Referenslista

SOU 2015:46

ESV (2012:48), Rapport om internrevisionen, regeringsuppdrag. ESV (2015:24), Utfallet för statens budget.

FörsÀkringskassan

FörsÀkringskassan (2000), FörsÀkringskassans vÀgledning 2000:2 FörsÀkrad i Sverige genom bosÀttning eller arbete.

FörsÀkringskassan (2004), FörsÀkringskassans vÀgledning 2004:2, version 21, Sjukpenning och samordnad rehabilitering.

FörsÀkringskassan (2008), Yttrande över betÀnkande frÄn Utredningen av tillsyn över socialförsÀkringsomrÄdet (SOU 2008:10).

FörsĂ€kringskassan (2011), FörsĂ€kringskassans yttrande över promemorian Översyn av sjukförsĂ€kringen – förslag pĂ„ förbĂ€ttringar (Ds 2011:18), Datum 2011-07-01, Dnr 030861- 2011.

FörsĂ€kringskassan (2012a), FörsĂ€kringskassans svar pĂ„ Inspektionen för socialförsĂ€kringens rapport 2012:11 Ett förstĂ€rkt allmĂ€nt ombud, Datum 2012-06-29. Dnr 35576–2012.

FörsĂ€kringskassan (2012b), Översyn av FörsĂ€kringskassans kontinuerliga kvalitetskontroll – analys och förslag.

FörsĂ€kringskassan (2013a), FörsĂ€kringskassans modell för systematisk kvalitetsuppföljning för lĂ€rande och utveckling ur kundens perspektiv – statutsrapport för pĂ„gĂ„ende genomförandeprojekt.

FörsÀkringskassan (2013b), FörsÀkringskassans riktlinjer 2013:05, Hanteringen av kundsynpunkter.

FörsÀkringskassan (2013c), FörsÀkringskassans riktlinjer om Intern styrning och kontroll i FörsÀkringskassan, version 4, 2013-11-29.

FörsĂ€kringskassan (2013d), Systematisk kvalitetsuppföljning för lĂ€rande och utveckling ur ett kundperspektiv – resultat av en förstudie.

FörsÀkringskassan (2014a), Det komplexa förtroendet. En forsknings- och analysöversikt om förtroendet för FörsÀkringskassan och socialförsÀkringen under 2000-talet.

SocialförsÀkringsrapport 2014:9.

356

SOU 2015:46

Referenslista

FörsÀkringskassan (2014b), KlagomÄl och beröm, november 2014.

FörsÀkringskassan (2014c), KlagomÄl och beröm, tertialrapport, T3 2014.

FörsÀkringskassan (2015a), FörsÀkringskassans Ärsredovisning 2014.

FörsÀkringskassan (2015b), Justitieombudsmannens granskning 2014, dnr 5000-2015.

Inspektionen för socialförsÀkringen

ISF (2011), ISF:s remissyttrande över Översyn av sjukförsĂ€kringen – förslag till förbĂ€ttringar (Ds 2011:18), 2011-07-01, Dnr 2011-82.

ISF (2012), FelberÀkning av assistansersÀttning, Promemoria, Dnr 2012-5.

ISF (2012:11), Ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. ISF (2013:5), FörsÀkringskassans efterhandskontroller av tandvÄrdsstödet. ISF (2014a), Bilstöd, Promemoria, Dnr 2012-154.

ISF (2014b), FörsĂ€kringskassans administration – produktivitet och kvalitet 2013, Promemoria, Dnr 2014-73.

ISF (2014c), ISF:s Ă„rsredovisning 2013.

ISF (2014d), Återkrav i assistansersĂ€ttning, Promemoria, Dnr 2014- 56.

ISF (2014:9), Sjukskrivna personers upplevelser av bemötande frÄn FörsÀkringskassan och hÀlso- och sjukvÄrden.

ISF (2014:18), SocialförsÀkringsmÄl i förvaltningsdomstolarna. ISF (2015), ISF:s Ärsredovisning 2014.

ISF (2015:1), Årlig rapport 2014.

ISF (2015:2), Controllerrollen i FörsÀkringskassans nya styrning.

Inspektionen för vÄrd och omsorg

IVO (2015), IVO:s Ärsredovisning för 2014.

357

Referenslista

SOU 2015:46

Justitiekanslern (JK)

JK (2015), JK:s Ärsredovisning för 2014.

Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten (2012), Pensionsmyndighetens svar pÄ ISF:s rapport 2012:11, Datum 2012-06-25. VER 2012-179.

Pensionsmyndigheten (2014), Pensionsmyndighetens Ă„rsredovisning 2013.

Pensionsmyndigheten (2015), Pensionsmyndighetens Ă„rsredovisning 2014.

Riksdagens ombudsmÀn (JO)

JO (2011), JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2010/11:JO1.

JO (2013), Yttrande över Polisorganisationskommitténs betÀnkande Tillsyn över Polisen (SOU 2013:42), Dnr R 62-2013.

JO (2014), JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2013/14:JO1.

JO (2015a), JustitieombudsmÀnnens ÀmbetsberÀttelse, Redogörelse 2014/15:JO1.

JO (2015b), Årsredovisning för riksdagens ombudsmĂ€n 2014.

Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer (1994/95:RR9), Riksdagens revisorers förslag angÄende tillsyn - innebörd och tillÀmpning.

Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (1996:10), Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel.

358

SOU 2015:46

Referenslista

Riksrevisionsverket (1996:60), Effektiv ledning. FörutsÀttningar för styrning och uppföljning inom socialförsÀkrings- och arbetsmarknadsomrÄdet.

Riksrevisionsverket (2001:24), Skolverkets tillsyn.

Riksrevisionen

Riksrevisionen (2014:17), Riksrevisionens rapport Det allmĂ€nna pensionssystemet – en granskning av granskningen.

Skatteverket

Skatteverket (2015), Skatteverkets Ă„rsredovisning 2014.

Skolinspektionen

Skolinspektionen (2014), Skolinspektionens Årsredovisning 2013. Skolinspektionen (2015), Skolinspektionens Årsredovisning 2014.

Statskontoret

Statskontoret (2008:19), Den nya försÀkringskassan. Delrapport 4.

Statskontoret (2009:19), Den nya försĂ€kringskassan – i rĂ€tt riktning men lĂ„ngt kvar.

Statskontoret (2011), FÄngar FISKEN fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar.

Statskontoret (2012), TĂ€nk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn.

Statskontoret (2014:4), Myndigheternas ledningsformer – en kartlĂ€ggning och analys.

Statskontoret (2014:7), UtvÀrdering pÄ olika omrÄden. En analys av sektorsspecifika utvÀrderingsmyndigheter.

Statskontoret (2014:13), InrÀttandet av Inspektionen för vÄrd och omsorg. Delrapport.

359

Referenslista SOU 2015:46

Statskontoret (2014:32), Tillsyn och klagomÄlshantering inom migrationsomrÄdet.

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten (2010), Åklagarmyndighetens rĂ€ttsliga tillsyn. Rapport av Åklagarmyndighetens tillsynsutredning.

Övrig offentligt tryck

Dir. 2008:136, InrÀttande av Inspektionen för socialförsÀkringen.

Ds 2011:18, Översyn av socialförsĂ€kringen – förslag till förbĂ€ttringar. Ds 2013:59, ÅtgĂ€rder inom aktivitetsstödet m.m.

Justitiedepartementet (2014), En tydligare skadereglering i staten, promemoria Ju2014/2802/L2.

Regeringens skrivelse (2009/10:79), En tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn.

Regeringens skrivelse (2014/15:34), Riksrevisionens rapport om granskningen av det allmÀnna pensionssystemet.

Riksdagens betÀnkande (1990/91:KU11), Offentlighet, integritet och ADB.

Riksdagens betÀnkande (1994/95:KU27), Riksdagens revisorers förslag angÄende tillsyn - innebörd och tillÀmpning.

Riksdagens betÀnkande (1997/98:KU18), Personuppgiftslag.

Riksdagens betÀnkande (2009/10:FiU12), En tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn.

SocialförsÀkringsutskottets betÀnkande (2014/15:SfU9),

Riksrevisionens rapport om granskningen av det allmÀnna pensionssystemet.

SocialförsÀkringsutskottets yttrande (2011/12:SfU5y), Yttrande över JustitieombudsmÀnnen ÀmbetsberÀttelse.

RĂ€ttsfall

RÅ 2004 ref. 54

360

SOU 2015:46

Referenslista

RÅ 2010 ref. 107

Högsta förvaltningsdomstolen, mÄl 3527-14

Övriga referenser

AhlbÀck (1999), Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Avhandling vid Uppsala universitet.

AhlbĂ€ck Öberg (2010), Att kontrollera förvaltningen, i Rothstein (red) (2010), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem, fjĂ€rde upplagan.

Bolin och Warnling-Nerep (2007) FörvaltningsrÀttens grunder, andra upplagan.

Handikappförbunden (2011), En socialförsÀkring för alla. Handikappförbundens förslag till en hÄllbar socialförsÀkring,

Underlagsrapport till den parlamentariska social- försÀkringsutredningen (SOU 2015:21).

Holmberg och Tryggvason (2014), Svenska folkets bedömning av offentliga myndigheters verksamheter, SOM-rapport 2014:11.

Hörselskadades riksförbund (2014), Tillsyn pÄ socialförsÀkring- somrÄdet. Skrivelse till Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet (S2013:10), Dnr 14-0470/MRE.

Johansson och Karlsson (2013), Granskning som möjlighet och hot, i Johansson och Lindgren (red) (2013), Uppdrag offentlig granskning.

Johansson och Lindgren (red) (2013), Uppdrag offentlig granskning.

Lavin (1991), GÀst hos försÀkringsöverdomstolen. En professor möter verkligheten.

Molander (2008), Den centrala förvaltningens struktur, i SOU 2008:119.

Oskarsson (2013), Kampen om socialförsÀkringarna, i Weibull, Oscarsson och Bergström (red)(2013), 43 kapitel om politik, medier och samhÀlle: SOM-undersökningen 2012.

Putnam (2013), Den fungerande demokratin: medborgarandans rötter i Italien. andra upplagan.

361

Referenslista

SOU 2015:46

Rothstein (2005), FrÄn Àmbetsverk till ideologiska statsapparater, i Rotshtein och Vahlne WesterhÀll (red)(2005), Bortom den starka statens politik? Stockholm.

Rothstein (2010), VÀlfÀrdsstat, förvaltning och legitimitet, i Rotshstein (red) (2010), Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem, fjÀrde upplagan.

Stendahl (2007), Att bedöma arbets(o)förmÄga. rÀttvisa och legitimitet i förvaltningsrÀttsliga beslutsprocesser, i Vahlne WesterhÀll (red) (2007), LegitimitetsfrÄgor inom socialrÀtten.

Svallfors (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn pÄ socialförsÀkringarna, Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsÀkringsutredningen (SOU 2015:21).

Vahlne WesterhÀll (2007), LegitimitetsfrÄgor inom den offentliga försÀkringen. En kritisk analys, i Vahlne WesterhÀll (red) (2007), LegitimitetsfrÄgor inom socialrÀtten.

Wildavsky (1979), Speaking Truth to Power.

362

Kommittédirektiv 2013:58

Tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet

Beslut vid regeringssammantrÀde den 23 maj 2013

Sammanfattning

En sÀrskild utredare ska analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag. Den nÀrmare innebörden och behovet av en reguljÀr tillsynsfunktion inom socialförsÀkringsomrÄdet ska analyseras.

Den form av tillsyn som avses hÀr Àr i första hand den som initieras utifrÄn enskildas klagomÄl och som bedrivs genom prövning av sÄdana klagomÄl eller genom inspektioner eller andra undersökningar. Utredaren ska framförallt fokusera pÄ tillsynen över FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens Àrende- handlÀggning ur ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv, dvs. den tillsyn som Àr nödvÀndig för att sÀkerstÀlla att enskilda fÄr sina Àrenden prövade pÄ ett rÀttssÀkert sÀtt enligt grundlÀggande förvaltningsrÀttsliga krav.

Om utredaren i sin analys kommer fram till att ett reguljÀrt tillsynsorgan över socialförsÀkringen bör inrÀttas, ska utredaren föreslÄ hur och i vilken organisatorisk form en sÄdan tillsyn bör utformas. Om utredaren i sin analys kommer fram till att det inte bör inrÀttas ett externt tillsynsorgan utan att den befintliga tillsynen och granskningen kan förstÀrkas genom den hantering som myndigheterna sjÀlva stÄr för, ska utredaren, vid behov, lÀmna förslag pÄ hur hanteringen kan utvecklas ytterligare eller eventuellt bör förÀndras.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2014.

363

Bilaga 1

SOU 2015:46

Bakgrund

Den offentliga tillsynen Àr viktig för att stÀrka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. riksdagen och regeringen har beslutat. Den bidrar till att upprÀtthÄlla grundlÀggande vÀrden i samhÀllet sÄsom rÀttssÀkerhet, effektivitet och demokrati liksom tillförsÀkrar att medborgarnas intressen tas till vara.

Justitieombudsmannen (JO) har uppmÀrksammat riksdagen pÄ att det inom vissa samhÀllsomrÄden saknas reguljÀr tillsyn. JO har framhÄllit att dess egen tillsyn Àr extraordinÀr och inte avsedd att ersÀtta en reguljÀr tillsyn, och att avsaknaden av ordinÀra tillsynsorgan har inneburit att JO fÄr ersÀtta reguljÀr tillsyn pÄ flera omrÄden. Under ett flertal Är har JO Àven pÄtalat att mÀngden klagomÄlsÀrenden har ökat kraftigt och att detta bl.a. medför att utrymmet för JO:s egna inspektioner minskar. JO har sÀrskilt pekat pÄ att frÄnvaron av ordinarie tillsynsorgan pÄ bl.a. socialförsÀkringens omrÄde leder till att JO i stor utstrÀckning Àgnar sin tillsyn Ät sÄdant som i stÀllet bör hanteras i annan ordning.

JO har upprepade gÄnger pÄtalat behovet av att inom social- försÀkringens verksamhetsomrÄden inrÀtta ett reguljÀrt tillsyns- organ. I samband med behandlingen av JO:s ÀmbetsberÀttelse för verksamhetsÄret 2010/11 konstaterade konstitutionsutskottet (KU) att JO under flera Är hade uppmÀrksammat frÄnvaron av ordinarie tillsynsorgan inom exempelvis kriminalvÄrds- och socialförsÀkringsomrÄdena som ett problem och att JO i ÀmbetsberÀttelsen hade anfört att det var nÀrmast hÀpnadsvÀckande att reguljÀra tillsynsorgan fortfarande saknades pÄ flera omrÄden. Utskottet instÀmde i detta.

KU inhÀmtade i detta Àrende yttrande frÄn socialförsÀkringsutskottet. Enligt socialförsÀkringsutskottets mening bör det finnas en möjlighet för enskilda att fÄ klagomÄl pÄ hur en myndighet har handlagt deras Àrende hanterade pÄ ett ÀndamÄlsenligt sÀtt, antingen av ett externt ordinarie tillsynsorgan eller av myndigheten sjÀlv. I det senare fallet ska det, enligt utskottet, finnas kompetens och administrativa rutiner pÄ myndigheten för att hantera klagomÄlen. Det bör Àven, enligt utskottet, övervÀgas om funktionen ska vara sjÀlvstÀndig i förhÄllande till myndighetens övriga verksamhet. Enligt utskottets

364

SOU 2015:46

Bilaga 1

mening bör det utredas och klargöras hur klagomÄl pÄ bl.a. ÀrendehandlÀggningen inom myndigheter inom socialförsÀkringen ska hanteras i ordinarie ordning.

KU har, mot bakgrund av det ovan redovisade, under vÄren 2012 föreslagit riksdagen att den genom ett tillkÀnnagivande begÀr att regeringen lÄter utreda frÄgan om bristen pÄ reguljÀr tillsyn inom bl.a. socialförsÀkringsomrÄdet. KU anser, liksom social- försÀkringsutskottet, att det bör utredas hur och i vilken organisatorisk form en ordinarie tillsyn över ÀrendehandlÀggningen inom socialförsÀkringens verksamhetsomrÄden bör utformas. Riksdagen biföll den 21 mars 2012 utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2011/12:161).

Riksdagens ombudsmÀn

Justitieombudsmannen (JO) Àr riksdagens ombudsman och har som tillsynsorgan en sÀrskild stÀllning eftersom de grundlÀggande bestÀmmelserna om Àmbetet regleras i 13 kap. 6 § regeringsformen. JO Àr helt fristÄende i förhÄllande till den statliga förvaltningen och de myndigheter som stÄr under dess tillsyn. Myndighetens huvuduppgift Àr att, inom ramen för riksdagens kontrollmakt, tillvarata de enskildas intresse av en lagenlig och korrekt behandling frÄn myndigheternas sida. Detta innebÀr tillsyn över lagars och författningars efterlevnad till den del dessa ska tillÀmpas av dem som Àr underkastade Àmbetsansvar (se prop. 1973:90 s. 429 f).

JO-Àmbetet brukar beskrivas som ett organ av extraordinÀr natur vars syfte Àr att garantera medborgarnas rÀttssÀkerhet. Avsikten Àr inte att Àmbetet ska ersÀtta den tillsyn och rÀtts- tillÀmpning som ankommer pÄ andra organ i samhÀllet.

Av lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmÀn framgÄr att justitieombudsmÀnnen ska utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina Äligganden. Under ombudsmÀnnens tillsyn stÄr statliga och kommunala myndigheter, tjÀnstemÀn och andra befattningshavare vid dessa myndigheter, annan som innehar tjÀnst eller uppdrag som innebÀr myndighetsutövning samt tjÀnstemÀn och uppdragstagare i statliga

365

Bilaga 1

SOU 2015:46

affÀrsverk, nÀr de för verkens rÀkning fullgör uppdrag i sÄdana aktiebolag dÀr staten genom verken utövar ett bestÀmmande inflytande. I ombudsmÀnnens uppdrag ingÄr sÀrskilt att övervaka att regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet iakttas vid myndighetsutövning och att medborgarnas grundlÀggande fri- och rÀttigheter upprÀtthÄlls.

Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomĂ„l frĂ„n allmĂ€nheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som JO finner pĂ„kallade. Ärenden avgörs genom beslut, dĂ€r JO uttalar sig om huruvida Ă„tgĂ€rder som vidtagits av myndigheter eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars Ă€r felaktiga eller olĂ€mpliga. JO fĂ„r Ă€ven göra sĂ„dana uttalanden som avser att frĂ€mja en enhetlig och Ă€ndamĂ„lsenlig rĂ€ttstillĂ€mpning.

Utöver detta fÄr JO som sÀrskild Äklagare vÀcka Ätal mot be- fattningshavare som genom att ÄsidosÀtta vad som Äligger dem i tjÀnsten eller uppdraget har begÄtt brottslig gÀrning.

Tillsyn över och granskning av socialförsÀkringen

En förutsÀttning för medborgarnas förtroende för socialförsÀkringen Àr att administrationen av försÀkringen bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter och i övrigt utförs pÄ ett korrekt och konsekvent sÀtt. Det Àr dÀrför viktigt att socialför- sÀkringen och de myndigheter som handlÀgger den kan bli föremÄl för tillsyn och kvalificerad granskning. Som framgÄr av redovisningen nedan ingÄr mÄnga olika myndigheter och aktörer i den tillsyn, granskning och kontroll som redan i dag sker nÀr det gÀller socialförsÀkringen och de handlÀggande myndigheterna FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten. SocialförsÀkringen administreras Àven av Skatteverket i de delar som avser Àrenden om pensionsgrundande inkomst.

Tillsynsorganen JO, JK, DO och Datainspektionen

Tillsyn över socialförsÀkringen, och de myndigheter som handlÀgger den, utövas i dag framförallt av JO, Justitiekanslern

366

SOU 2015:46

Bilaga 1

(JK), Datainspektionen och Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF).

JK Àr regeringens högste ombudsman och har, i likhet med JO, tillsyn över myndigheter och deras tjÀnstemÀn. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. Sedan slutet av 1990-talet har JK:s tillsynsverksamhet begrÀnsats och JK utövar numera en mer övergripande tillsyn som frÀmst Àr inriktad pÄ att upptÀcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK bestÀmmer om en anmÀlan frÄn en enskild ska föranleda nÄgra ÄtgÀrder. Varken JO eller JK kan emellertid ompröva beslut som fattats av andra myndigheter. I de fall myndigheterna har fattat ett felaktigt beslut som har orsakat den enskilde skada, kan den enskilde dock vÀnda sig till JK med ett skadestÄndsansprÄk mot staten.

Den som blivit negativt sÀrbehandlad pÄ grund av till exempel kön, etnicitet, funktionsnedsÀttning eller annan diskrimineringsgrund som omnÀmns i diskrimineringslagen (2008:567) kan göra en anmÀlan till Diskrimineringsombudsmannen (DO). DO utövar tillsyn över att diskrimineringslagen följs.

NÀr det gÀller behandling av personuppgifter utövas tillsyn av Datainspektionen.

Tillsynsorganet ISF

Den 1 juli 2009 bildades myndigheten Inspektionen för social- försÀkringen (ISF), en sjÀlvstÀndig tillsynsfunktion inom social- försÀkringsomrÄdet. Som grund för införandet av ISF fanns behovet av att stÀrka rÀttssÀkerheten och effektiviteten i social- försÀkringen.

Enligt förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsÀkringen har myndigheten till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning vÀrna rÀtts- sÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll sÀkerstÀller en korrekt och enhetlig tillÀmpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillÀmpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets

367

Bilaga 1

SOU 2015:46

verksamhet fungerar effektivt med utgÄngspunkt i det statliga Ätagandet.

ISF ska utöva systemtillsyn över och utföra effektivitets- granskning av den verksamhet som bedrivs av FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten (i de delar som inte stÄr under Finansinspektionens tillsyn) och Skatteverket (i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst). ISF har dock ingen normerande funktion eller nÄgra sanktionsmöjligheter. I det betÀnkande som lÄg till grund för myndighetens bildande, En myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av social- försÀkringen (SOU 2008:10), anges att avsikten med den nya inspektionen, till skillnad frÄn flera andra myndigheter med tillsynsuppgifter, Àr att bl.a. tillgodose regeringens behov av information för att kunna styra socialförsÀkringen och dess tillÀmpning. Vidare anges att det innebÀr att flera vanliga tillsynsuppgifter hos andra tillsynsmyndigheter inte Àr aktuella för den nya inspektionen. Att kontrollera laglighet och rÀttssÀkerhet i enskilda individÀrenden, att utreda anmÀlningar om enskilda Àrenden och att pÄverka berörd myndighets beslut i enskilda Àrenden anges i betÀnkandet som exempel pÄ sÄdana uppgifter som inte ska ingÄ. ISF har, i sin instruktion, sedan inte fÄtt nÄgra sÄdana tillsynsuppgifter.

Även om ISF sĂ„ledes inte har i uppdrag att ta hand om en- skildas klagomĂ„l har allmĂ€nheten möjlighet att vĂ€nda sig till ISF med sina synpunkter pĂ„ de berörda myndigheterna, vilka sedan kan utgöra underlag i ISF:s tillsyns- och granskningsverksamhet.

Extern granskning

NÀr det gÀller granskning och utvÀrdering av socialförsÀkringen, eller av de myndigheter som handlÀgger den, har Riksrevisionen i uppgift att granska resursanvÀndningen och effektiviteten i den statliga verksamheten. Riksrevisionen genomför Ärlig revision liksom effektivitetsrevision.

Granskning och kontroll av de handlÀggande myndigheternas verksamhet sker ibland ocksÄ av regeringens stabsmyndigheter, sÄsom Statskontoret och Ekonomistyrningsverket. Dessa myndigheter kan, pÄ regeringens uppdrag, granska andra

368

SOU 2015:46

Bilaga 1

myndigheter genom sÄvÀl övergripande granskningar som mer avgrÀnsade uppdrag.

Det finns ocksÄ icke statliga aktörer som utför granskning och utvÀrdering. Inom denna grupp ryms sÄvÀl forskare vid de olika universiteten som konsultföretag pÄ den privata marknaden.

Intern granskning och kontroll över socialförsÀkringen

Utöver den tillsyn och externa granskning som sker av social- försÀkringen pÄgÄr en omfattande intern kontroll och uppföljning vid socialförsÀkringens handlÀggande myndigheter. Denna granskning och kontroll stÄr förvisso inte i oberoende stÀllning till den verksamhet som granskas, men Àr för den delen inte ovÀsentlig. Nedan följer en kort redogörelse för den interna kontroll och uppföljning som i dag sker vid FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten samt för myndigheternas klagomÄlshantering.

FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens interna granskning, uppföljning och kontroll

Den 1 januari 2010 flyttade en del av FörsĂ€kringskassans verk- samhet över till en nybildad myndighet – Pensionsmyndigheten. Sedan dess sköts Ă€rendehandlĂ€ggningen inom socialförsĂ€kringen av tre olika myndigheter, FörsĂ€kringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten svarar för normeringen inom socialförsÀkringsomrÄdet. För detta har myndigheterna arbetat fram ett antal olika styrdokument i form av föreskrifter och vÀgledningar. Styrdokumenten Àr viktiga för en enhetlig och rÀttssÀker ÀrendehandlÀggning.

Myndigheterna har vidare etablerat system för att styra och följa sina verksamheter inom olika omrÄden. Exempelvis har Pensionsmyndigheten utvecklat ett system för att följa kvaliteten i handlÀggningen, dÀr man gör mÄnatliga stickprovskontroller pÄ den materiella och formella kvaliteten i besluten inom varje process.

Parallellt med sjÀlva normeringsprocessen finns lednings-, kvalitets- och kontrollsystem, processer och rutiner för att för-

369

Bilaga 1

SOU 2015:46

hindra eller motverka felaktiga utbetalningar, kompetensför- sörjningssystem, bemanningssystem, rutiner och processer för informationsförsörjning, verksamhetsplanering, inköp, lokalför- sörjning, sÀkerhet etc. Den interna styrningen i dessa sammanhang regleras i interna administrativa styrdokument som stÀller krav pÄ handlande eller förhÄllningssÀtt.

Vid sÄvÀl FörsÀkringskassan som Pensionsmyndigheten och Skatteverket finns Àven en internrevision. Internrevisionen ska granska och lÀmna förslag till förbÀttringar av myndigheternas process för intern styrning och kontroll.

En viktig verksamhetsdel i uppföljningen och granskningen av handlÀggningen Àr myndigheternas omprövningsverksamhet. Inom denna verksamhetsdel Àr det möjligt att snabbt rÀtta uppenbara fel och att göra en oberoende prövning av det ursprungliga beslutet. Omprövningsverksamheten Àr en viktig kÀlla till kunskap om problem som kan finnas i sjÀlva handlÀggningen eller i regelverket. Ytterligare en sÄdan viktig kÀlla till kunskap Àr myndigheternas system för hantering av kundsynpunkter dÀr de kunder som önskar fÄr registrera sina synpunkter och klagomÄl.

Myndigheternas hantering av kundsynpunkter och klagomÄl

FrÄgor om hur en myndighet bemöter den som av olika anledningar Àr missnöjd med hur myndigheten hanterar hans eller hennes Àrende, eller med verksamheten i övrigt, pÄverkar i stor utstrÀckning förtroendet för myndigheternas verksamhet. Det Àr angelÀget att den som Àr missnöjd ges möjlighet att framföra klagomÄl i nÀra anslutning till den hÀndelse eller det förhÄllande som har intrÀffat och som har föranlett missnöjet, men ocksÄ att synpunkterna tas om hand snabbt.

Enskilda som har synpunkter eller som vill klaga pĂ„ FörsĂ€kringskassans och Pensionsmyndighetens Ă€rendehandlĂ€ggning, till exempel att den inte uppfyller grundlĂ€ggande förvaltningsrĂ€ttsliga krav eller i övrigt inte sköts professionellt, kan, och bör i första hand, kontakta myndigheterna i frĂ„ga. Även i de fall det förekommer att enskilda upplever sig ha blivit mindre vĂ€l bemötta av myndigheternas tjĂ€nstemĂ€n kan de vĂ€nda sig till de berörda myndigheterna. PĂ„ FörsĂ€kringskassan finns sedan lĂ€nge ett

370

SOU 2015:46

Bilaga 1

kundsynpunkthanteringssystem dĂ€r de försĂ€krade och övriga medborgare kan lĂ€mna synpunkter och klagomĂ„l. Synpunkterna vidarebefordras sedan till myndighetens ledning för eventuella Ă„tgĂ€rder. Till skillnad frĂ„n det tidigare RiksförsĂ€kringsverket (RFV) har FörsĂ€kringskassan möjlighet att direkt ingripa och korrigera eventuella felaktigheter som uppmĂ€rksammas. Även Pensionsmyndigheten har administrativa rutiner för att hantera synpunkter och klagomĂ„l. De synpunkter som kommer in registreras och sammanstĂ€lls pĂ„ mĂ„nadsbasis för att sedan vidarebefordras till berörda chefer för vidare hantering.

För FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens utvecklings- och förbÀttringsarbete Àr dessa synpunkter vÀrdefulla.

Det allmÀnna ombudet

Sedan 2005 finns det ett allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. Det allmÀnna ombudet utses av regeringen och har en sjÀlvstÀndig stÀllning med uppdraget att vÀrna enhetlig rÀttstillÀmpning. Det allmÀnna ombudets huvuduppgift Àr att föra principiellt viktiga frÄgor vidare till prövning i domstol och dÀrigenom bidra till att socialförsÀkringen tillÀmpas likformigt och rÀttvist.

Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen har rÀtt att överklaga grund- eller omprövningsbeslut som har fattats av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten och dÄ föra det allmÀnnas talan i förvaltningsdomstol. Denna rÀtt Àr frÀmst tÀnkt att anvÀndas för att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden pÄ omrÄden dÀr rÀttstillÀmpningen inte Àr enhetlig eller dÀr det annars finns ett sÀrskilt stort behov av prejudicerande dom- stolsavgöranden. Besluten kan överklagas sÄvÀl till fördel som till nackdel för den försÀkrade.

Domar, i vilka det allmÀnna ombudet Àr part, kan endast överklagas av det allmÀnna ombudet eller den försÀkrade och inte av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten. Det allmÀnna ombudet kan ocksÄ, med vissa undantag, begÀra att ett beslut som myndigheterna har fattat och som Àr uppenbart felaktigt ska Àndras.

371

Bilaga 1

SOU 2015:46

Överprövning av beslut

Det finns etablerade former för att klaga pÄ det materiella inne- hÄllet i ett beslut. Den som Àr missnöjd med ett beslut kan begÀra omprövning hos FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten och dÀrefter överklaga till förvaltningsrÀtten. Beslutet kan sedan överklagas vidare till kammarrÀtt och Högsta förvaltningsdomstolen.

I den utstrÀckning utgÄngen i ett beslut har pÄverkats av felaktigheter i handlÀggningen kan detta Äberopas vid överklagande till domstol. Förvaltningsdomstolarna prövar förvisso i första hand riktigheten av beslutet i sak, men ska i prövningen Àven beakta brister i handlÀggningen i det aktuella Àrendet (dvs. att handlÀggningen följer gÀllande förvaltningsrÀttsliga bestÀmmelser). Finner domstolen att det finns brister i handlÀggningen av ett Àrende, vilka kan ha pÄverkat beslutets innebörd, och att detta inte kan ÄtgÀrdas i efterhand, ska domstolen undanröja beslutet och Äterförvisa mÄlet till förvaltningsmyndigheten för fortsatt handlÀggning och nytt stÀllningstagande.

Tillsynsutredningen

Tillsyn utövas i dag med stöd av ett stort antal olika lagar och inom mÄnga verksamheter av varierande slag. NÄgon gemensam lagstiftning för tillsyn med en enhetlig definition av begreppet eller bestÀmmelser om vad som ska omfattas av tillsyn och hur den ska genomföras finns emellertid inte.

Tillsyn kan ha bÄde kontrollerande, förebyggande och frÀmjande syften och kan t.ex. innebÀra granskning av att en verksamhet uppfyller de krav och mÄl som framgÄr av lagar, förordningar och föreskrifter. Den granskande verksamheten kan avse sÄvÀl enskilda Àrenden, som hur en myndighet rent allmÀnt tillÀmpar vissa bestÀmmelser och kan initieras antingen genom en anmÀlan eller pÄ tillsynsorganets eget initiativ. Inom ramen för tillsyn kan det Àven ingÄ att lÀmna rÄd och ge vÀgledning, kontrollera att brister och missförhÄllanden avhjÀlps samt förmedla den kunskap och de erfarenheter som erhÄlls genom tillsynen. Det kan Àven ingÄ att informera och ge rÄd till allmÀnheten.

372

SOU 2015:46

Bilaga 1

OcksÄ bland de verksamheter som granskas rÄder stor variation. Vilken slags verksamhet som ska granskas har stor betydelse för hur tillsynen utformas och vilka sanktioner som kan bli aktuella i de fall dÀr tillsynsorganet hittar nÄgot att anmÀrka pÄ.

Flera utredningar och förvaltningsmyndigheter, bl.a. Riks- revisionsverket, Riksdagens revisorer och Statskontoret, har under de senaste 20 Ären pekat pÄ problem med tillsynen pÄ mÄnga omrÄden, inte bara inom socialförsÀkringen. Bland den framförda kritiken har det bland annat lyfts fram att tillsynsbegreppet Àr oklart, att det finns otydliga eller svaga samband mellan tillsyn och tillsynsorganens tillgÄng till sanktioner samt att ansvarsförhÄllanden Àr komplexa och svÄröverskÄdliga. Detta eftersom tillsynen för ett och samma verksamhetsomrÄde ibland kan utövas av flera tillsynsorgan samt att tillsynen riskerar att enbart bli reaktiv, dvs. tillsynsorganet utövar bara kontroll som ett led i behandlingen av en anmÀlan, om inte resurser avdelas för egeninitierade ÄtgÀrder.

Med hÀnsyn till de oklarheter som rÄdde kring tillsynsbegreppet beslutade regeringen den 21 september 2000 att ge en sÀrskild utredare i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bÀttre skulle kunna bidra till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut (dir. 2000:62).

Resultatet av Tillsynsutredningen utmynnade sÄ smÄningom i regeringens skrivelse, En tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn, (skr. 2009/10:79) dÀr regeringen presenterar riktlinjer och grundlÀggande principer för reglering av tillsyn med syfte att Ästadkomma en mer effektiv och rÀttssÀker tillsyn. I skrivelsen poÀngterar regeringen att framtida tillsynsreglering bör utformas utifrÄn de bedömningar som regeringen redovisar i skrivelsen för att en mer enhetlig och rÀttssÀker tillsyn ska uppnÄs.

Enligt skrivelsen bör begreppet tillsyn frÀmst anvÀndas för verksamhet som avser sjÀlvstÀndig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och som vid behov kan leda till beslut om ÄtgÀrder som syftar till att Ästadkomma rÀttelse av ansvarig person. Vad som avses med tillsyn pÄverkar tillsynsorganets arbete och inte minst den granskade myndighetens skyldigheter gentemot tillsynsorganet. Föreskrifter som reglerar tillsyn bör dÀrför

373

Bilaga 1

SOU 2015:46

definiera vad som utgör tillsyn. För att garantera trovÀrdigheten i tillsynen bör den utföras av ett organ som Àr sjÀlvstÀndigt frÄn den verksamhet som tillsynen riktas mot. Som utgÄngspunkt bör gÀlla att tillsynen ska avse efterlevnaden av bindande föreskrifter, inte allmÀnna rÄd. Tillsynsorgans beslut om ÄtgÀrder i samband med ett tillsynsÀrende har ofta sÄdana verkningar för enskilda att de bör kunna överklagas. I skrivelsen framhÀvs vidare vikten av samordning mellan tillsynsorgan, framför allt för att tillsynen ska vara effektiv, men Àven för att den tillsynspliktiga verksamheten inte ska störas mer Àn nödvÀndigt. För att underlÀtta för tillsynsobjekten bör dÀrför tillsynsorganen, i de fall dÀr ett och samma verksamhetsomrÄde stÄr under tillsyn av flera tillsynsorgan, samverka. För varje tillsynsomrÄde dÀr tillsynen utförs av mer Àn ett organ bör dessutom regeringen bemyndigas att utse en statlig myndighet att ansvara för samordningen av tillsynen. En sÄdan samordnande myndighet bör Àven bemyndigas att utfÀrda före- skrifter kring tillsynen.

Av skrivelsen framgÄr Àven att nÀr en brist konstateras vid tillsyn mÄste tillsynsorganet ha möjlighet till nÄgon form av ingripande. Detta ska vara effektivt och tydligt. Det Àr grund- lÀggande att det finns författningsreglerade möjligheter till ingripanden frÄn tillsynsorganets sida. Om detta helt saknas kan tillsynens effektivitet minska. Ingripanden har inte bara ett bestraffande syfte utan har Àven en framÄtsyftande funktion att tillse att regler följs i framtiden. Ingripandemöjligheterna bör utformas efter de sÀrskilda förutsÀttningar som finns inom respektive tillsynsomrÄde och ska bidra till en tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn. Ingripandena ska ocksÄ kunna anpassas till den enskilda situationen och vara bÄde av lindrigare eller mer allvarlig natur. Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhÄllande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som Àr tillgÀngliga för ett tillsynsorgan bör dÀrför kunna anvÀndas vid sÄvÀl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. Den som utsatts för ett ingripande bör ha möjlighet att fÄ detta överprövat.

Slutligen framhÀvs det i skrivelsen Àven att tillsynsorgan bör ha rÀtt att av den granskade verksamheten fÄ del av de upplysningar eller handlingar som behövs för tillsynen. Vid en klar misstanke om en straffbar övertrÀdelse bör tillsynsorgan vara skyldiga att göra en

374

SOU 2015:46

Bilaga 1

anmÀlan till Ätal. Misstankegraden för en sÄdan skyldighet bör vara lÄg för att markera att tillsynsorganet inte ska ta stÀllning till rena bevisfrÄgor, men fÄr inte vara sÄ diffus att den saknar pÄtaglighet.

Behovet av en utredning

SocialförsÀkringen Àr central i den svenska vÀlfÀrden och berör i princip alla. Den Àr av stor betydelse för mÄnga mÀnniskors personliga och ekonomiska förhÄllanden. En vÀl fungerande socialförsÀkring pÄverkar medborgarnas förtroende för samhÀllet i stort och en rÀttssÀker handlÀggning Àr dÀrför en förutsÀttning.

FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten betalar tillsammans ut cirka 500 miljarder kronor Ärligen, vilket utgör nÀra hÀlften av statsbudgetens utgifter. FörsÀkringskassan fattar Ärligen cirka 20 miljoner beslut om ersÀttning och Pensionsmyndigheten cirka 900 000 ersÀttningsbeslut. FörsÀkringskassan, som ansvarar för utbetalningar för bÄda myndigheterna, verkstÀller omkring 45 miljoner utbetalningar till enskilda per Är. Det Àr dÀrför angelÀget att rÀttssÀkerheten och effektiviteten inom socialförsÀkringsomrÄdet fortlöpande blir föremÄl för objektiv granskning och tillsyn. Den enskilde ska ha samma rÀtt till förmÄner oavsett var i landet han eller hon Àr bosatt. Osakliga regionala skillnader ska inte förekomma. FörsÀkringen ska fungera pÄ samma sÀtt för alla försÀkrade. Ingen ska diskrimineras genom socialförsÀkringens tillÀmpning. Objektiv granskning och tillsyn Àr viktig för att skapa legitimitet och trovÀrdighet för socialförsÀkringen och de handlÀggande myndigheterna.

De senaste Ären har det genomförts stora förÀndringar inom socialförsÀkringen, bÄde i de regelverk som tillÀmpas och i myndighetsstrukturen hos de myndigheter som administrerar socialförsÀkringen. Genom förstatligandet av FörsÀkringskassan har mÄnga av RFV:s uppdrag kommit att integreras i den nya myndighetsstrukturen. Dock har den tillsynsfunktion som tidigare innehades av RFV delvis försvunnit och inte ersatts av nÄgot annat organ.

PÄ bÄde FörsÀkringskassan och Pensionsmyndigheten pÄgÄr ett aktivt utvecklingsarbete för att stÀrka kvaliteten och legitimiteten i myndighetens processer och beslut. Arbetet Àr lÄngsiktigt och

375

Bilaga 1

SOU 2015:46

syftar ytterst till att öka förtroendet för socialförsÀkringssystemet och dess administration.

FrÄgan om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet var 2008 föremÄl för översyn inom ramen för den utredning som lÄg till grund för bildandet av ISF, Utredningen av tillsyn över social- försÀkringen (dir. 2007:24). FrÄgan om klagomÄlshantering och tillsyn i enskilda Àrenden ingick inte i uppdraget Àven om den indirekt i nÄgon mening kom att behandlas i samband med att den nya myndighetens ansvarsomrÄde skulle avgrÀnsas och grÀnssnitten gentemot de redan befintliga myndigheter som utövar tillsyn, kontroll eller granskning inom socialförsÀkringsomrÄdet skulle beaktas.

Det har nu hunnit gĂ„ ett antal Ă„r sedan bĂ„de FörsĂ€kringskassan förstatligades och Pensionsmyndigheten bildades. Som framgĂ„r i bakgrundsbeskrivningen har JO haft synpunkter pĂ„ den gĂ€llande ordningen vad betrĂ€ffar tillsyn. JO anser att frĂ„nvaron av en ordinĂ€r tillsynsfunktion över socialförsĂ€kringens verksamhetsomrĂ„den Ă€r problematisk. Inte minst i tider av höga inflöden av klagomĂ„l pĂ„ FörsĂ€kringskassan har JO kommit att belastas hĂ„rt. I JO:s Ă€mbetsberĂ€ttelser för verksamhetsĂ„ren 2010/11 och 2011/12 framgĂ„r emellertid att antalet klagomĂ„l riktade mot FörsĂ€kringskassan har minskat med nĂ€ra 30 respektive 25 procent jĂ€mfört med föregĂ„ende verksamhetsĂ„r. Antalet anmĂ€lningar Ă€r dĂ€rmed nu i nivĂ„ med den som var gĂ€llande i mitten av förra decenniet. Enligt JO Ă€r detta en mycket positiv utveckling. Vad betrĂ€ffar antalet JO-anmĂ€lningar riktade mot Pensionsmyndigheten uppgick dessa till fyra under 2012. År 2011 var antalet 11 anmĂ€lningar. JO:s instĂ€llning vad betrĂ€ffar behovet av en ordinĂ€r tillsyn inom socialförsĂ€kringen tycks emellertid bestĂ„.

Mot bakgrund av det ovan redovisade samt utifrÄn riksdagens stÀllningstagande om att det bör utredas hur och i vilken organisatorisk form en ordinarie tillsyn över ÀrendehandlÀggningen inom socialförsÀkringens verksamhetsomrÄden bör utformas finns det anledning att utreda tillsynen inom socialförsÀkringsomrÄdet pÄ nytt.

376

SOU 2015:46

Bilaga 1

Uppdraget

En sÀrskild utredare ska analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag. Den nÀrmare innebörden och behovet av en reguljÀr tillsynsfunktion inom socialförsÀkringsomrÄdet ska analyseras. Den form av tillsyn som hÀr avses Àr i första hand den som initieras utifrÄn enskildas klagomÄl och som bedrivs genom prövning av sÄdana klagomÄl eller genom inspektioner eller andra undersökningar.

Med tillsyn avser regeringen en oberoende granskning för att kunna kontrollera att myndigheter uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om ÄtgÀrder som syftar till att Ästadkomma rÀttelse. Utredaren ska i sin analys sÀrskilt beakta kravet pÄ att tillsynen ska utövas sjÀlvstÀndigt.

Utredaren ska i första hand fokusera pÄ tillsynen över FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens ÀrendehandlÀggning ur ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv, dvs. den tillsyn som Àr nödvÀndig för att sÀkerstÀlla att enskilda fÄr sina Àrenden prövade pÄ ett rÀttssÀkert sÀtt enligt grundlÀggande förvaltningsrÀttsliga krav

Om utredaren i sin analys kommer fram till att ett externt reguljÀrt tillsynsorgan över socialförsÀkringen bör inrÀttas, ska utredaren föreslÄ hur och i vilken organisatorisk form en sÄdan tillsyn bör utformas. Det Àr dÄ nödvÀndigt att noga analysera organets grÀnssnitt gentemot de funktioner som redan i dag utövar tillsyn, kontroll eller granskning inom socialförsÀkringsomrÄdet liksom att klarlÀgga rutiner för samordningen av tillsynen. Mot bakgrund av att det redan finns ett antal organ som utövar olika typer av tillsyn över socialförsÀkringen samt utifrÄn regeringens ambition att minska omfattningen av den statliga administrationen bör utredaren utgÄ frÄn möjligheten att anvÀnda befintliga myndighetsstrukturer som bas och i sitt eventuella förslag inte föreslÄ nÄgon ny myndighet för denna funktion. Utredaren ska vidare analysera konsekvenserna av inrÀttandet av ett reguljÀrt tillsynsorgan i termer av bl.a. fler klagomÄl frÄn enskilda.

Om utredaren i sin analys kommer fram till att det inte bör inrÀttas ett externt tillsynsorgan, utan att den befintliga tillsynen och granskningen kan förstÀrkas genom den hantering som

377

Bilaga 1

SOU 2015:46

myndigheterna sjÀlva stÄr för ska utredaren, vid behov, lÀmna förslag pÄ hur hanteringen kan utvecklas ytterligare eller eventuellt bör förÀndras.

Utredaren ska i sina övervÀganden beakta att det finns en risk att de handlÀggande myndigheternas möjlighet att genom egen granskning, uppföljning och kontroll utveckla och förbÀttra sina verksamheter delvis kan gÄ förlorad om delar av kontrollfunktionen, granskningen eller klagomÄlshanteringen skulle föreslÄs ligga utanför myndigheterna. Utöver det som utredaren har att övervÀga enligt ovan stÄr det utredaren fritt att utifrÄn sin analys lÀmna förslag pÄ hur den befintliga tillsynen och granskningen, sÄsom den beskrivs ovan, ytterligare skulle kunna utvecklas eller eventuellt bör förÀndras.

Utredaren ska lÀmna de författningsförslag som analysen och övervÀgandena ger anledning till. I arbetet ska vÀgledning hÀmtas frÄn regeringens skrivelse En tydlig, rÀttssÀker och effektiv tillsyn

(skr. 2009/10:79) och de riktlinjer som anges dÀr.

SamrÄd och redovisning av uppdraget

Under arbetets gÄng ska samrÄd ske med Polisorganisations- kommittén (Ju 2010:09, dir. 2012:13) som bl.a. har i uppdrag att ta stÀllning till om ett fristÄende organ ska inrÀttas för att granska bl.a. KriminalvÄrdens verksamhet. SamrÄd ska Àven ske med FörsÀkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, ISF och Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen (IAF).

Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2014.

(Socialdepartementet)

378

Kommittédirektiv 2014:49

TillÀggsdirektiv till utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet (S 2013:10)

Beslut vid regeringssammantrÀde den 27 mars 2014

Sammanfattning

Regeringen beslutade den 23 maj 2013 kommittédirektiv om att lÄta en sÀrskild utredare analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag

(dir. 2013:58).

Utredaren ska enligt dessa tillÀggsdirektiv Àven övervÀga hur det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen kan ges bÀttre förutsÀttningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utredaren ska hÀrvid fokusera pÄ hur ombudet exempelvis kan stÀrkas bemanningsmÀssigt och organisatoriskt. Utredaren ska lÀmna de författningsförslag som övervÀgandena ger anledning till. Utredningstiden förlÀngs sÄ att uppdraget i sin helhet ska redo- visas senast den 1 april 2015.

Bakgrund

Regeringen beslutade vÄren 2013 kommittédirektiv om att lÄta en sÀrskild utredare analysera behovet av en förstÀrkt tillsyn över socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas idag (dir. 2013:58). Den nÀrmare innebörden och behovet av en reguljÀr tillsynsfunktion inom socialförsÀkringsomrÄdet ska analyseras. Den form av tillsyn som avses hÀr Àr i första hand den som initieras utifrÄn enskildas klagomÄl och som bedrivs genom prövning av

379

Bilaga 2

SOU 2015:46

sÄdana klagomÄl eller genom inspektioner eller andra undersökningar. Utredaren ska framför allt fokusera pÄ tillsynen över FörsÀkringskassans och Pensionsmyndighetens ÀrendehandlÀggning ur ett förvaltningsrÀttsligt perspektiv, dvs. den tillsyn som Àr nödvÀndig för att sÀkerstÀlla att enskilda fÄr sina Àrenden prövade pÄ ett rÀttssÀkert sÀtt enligt grundlÀggande förvaltningsrÀttsliga krav.

Om utredaren i sin analys kommer fram till att ett reguljÀrt tillsynsorgan över socialförsÀkringen bör inrÀttas, ska utredaren föreslÄ hur och i vilken organisatorisk form en sÄdan tillsyn bör utformas. Om utredaren i sin analys kommer fram till att det inte bör inrÀttas ett externt tillsynsorgan utan att den befintliga tillsynen och granskningen kan förstÀrkas genom den hantering som myndigheterna sjÀlva stÄr för, ska utredaren, vid behov, lÀmna förslag pÄ hur hanteringen kan utvecklas ytterligare eller eventuellt bör förÀndras.

Uppdraget ska enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 1 april 2014.

Utvidgning av uppdraget

I samband med förstatligandet av FörsÀkringskassan 2005 in- rÀttades ett allmÀnt ombud för socialförsÀkringen. Det allmÀnna ombudet utses av regeringen och har en sjÀlvstÀndig stÀllning med uppdraget att vÀrna enhetlig rÀttstillÀmpning. Det allmÀnna ombudets huvuduppgift Àr att föra principiellt viktiga frÄgor vidare till prövning i domstol och dÀrigenom bidra till att socialförsÀkringen tillÀmpas likformigt och rÀttvist. Det allmÀnna ombudet för socialförsÀkringen har rÀtt att överklaga grund- eller omprövningsbeslut som har fattats av FörsÀkringskassan eller Pensionsmyndigheten och dÄ föra det allmÀnnas talan i allmÀn förvaltningsdomstol. Denna rÀtt Àr frÀmst tÀnkt att anvÀndas för att fÄ fram vÀgledande domstolsavgöranden pÄ omrÄden dÀr rÀttstillÀmpningen inte Àr enhetlig eller dÀr det annars finns ett sÀrskilt stort behov av prejudicerande domstolsavgöranden. Besluten kan överklagas till fördel eller till nackdel för den försÀkrade.

380

SOU 2015:46

Bilaga 2

Inspektionen för socialförsÀkringen (ISF) har pÄ uppdrag av regeringen studerat om det allmÀnna ombudets roll kan förÀndras i syfte att stÀrka legitimiteten för socialförsÀkringens administration (rapport 2012:11 Ett förstÀrkt allmÀnt ombud för socialförsÀkringen). ISF:s huvudsakliga slutsats Àr att det allmÀnna ombudet ska behÄlla sin nuvarande huvuduppgift, att driva fram vÀgledande domstolsavgöranden. Det allmÀnna ombudet behöver enligt ISF dock stÀrkas i sin nuvarande funktion och bli sjÀlvstÀndigare, effektivare och tydligare. Med utgÄngspunkt i rapportens slutsatser och förslag ska utredaren genom egen analys konkretisera de förslag som anses lÀmpliga dels utifrÄn syftet att stÀrka och ge bÀttre förutsÀttningar för det allmÀnna ombudet att kunna driva fram fler vÀgledande avgöranden inom socialförsÀkringsomrÄdet, dels utifrÄn vad utredaren i övrigt kommer att föreslÄ inom ramen för sitt uppdrag. Utredaren bör fokusera pÄ frÄgor om ombudets resurser, dess organisatoriska placering, behov av förtydligat uppdrag och Äterrapporteringskrav snarare Àn pÄ förvaltningsprocessrÀttsliga frÄgor. Om utredaren ser ytterligare möjligheter till hur det allmÀnna ombudet bör kunna stÀrkas ska utredaren redogöra för dessa. Utredaren ska lÀmna de författningsförslag som övervÀgandena ger anledning till.

FörlÀngd tid för uppdraget

PÄbörjandet av utredning har fördröjts. Mot bakgrund av detta liksom utifrÄn att utredaren genom detta tillÀggsdirektiv fÄr ett utvidgat uppdrag förlÀngs utredningstiden. Uppdraget ska i stÀllet i sin helhet redovisas senast den 1 april 2015.

(Socialdepartementet)

381

Kommittédirektiv 2015:8

TillÀggsdirektiv till Utredningen om tillsyn inom socialförsÀkringsomrÄdet (S 2013:10)

Beslut vid regeringssammantrÀde den 29 januari 2015

FörlÀngd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 23 maj 2013 kommittédirektiv om behovet av en förstÀrkt tillsyn inom socialförsÀkringen utöver den tillsyn som utövas i dag (dir. 2013:58). Den 27 mars 2014 beslutades tillÀggsdirektiv (dir. 2014:49). Enligt dessa tillÀggsdirektiv ska utred- aren Àven övervÀga hur det allmÀnna ombudet för social- försÀkringen kan ges bÀttre förutsÀttningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Uppdraget ska enligt direktivet (dir. 2014:49) redovisas senast den 1 april 2015.

Utredningstiden förlÀngs. Uppdraget ska i stÀllet redovisas senast den 1 maj 2015.

(Socialdepartementet)

383

Myndigheter som utövar tillsyn över statlig verksamhet

I en redovisning till OECD rapporterade regeringen att det fanns totalt 58 myndigheter som arbetade med tillsyn eller regelgivning.356 50 av dessa arbetade med vad OECD kallar social tillsyn eller regelgivning (tillsyn av verksamhet som inte utförs pÄ marknaden).357

I den hÀr bilagan ges en övergripande beskrivning av tillsyn som utövas av statliga myndigheter över andra statliga verksamheter. Beskrivningen gör inte ansprÄk pÄ att vara heltÀckande. Tillsyn över statliga bolag redovisas inte.

Tillsyn av i huvudsak statliga tillsynsobjekt

Systemtillsyn pÄ socialförsÀkringsomrÄdet

ISF har i uppdrag att utöva systemtillsyn och utföra effektivitetsgranskning pÄ socialförsÀkringsomrÄdet. Myndigheten har ocksÄ i uppdrag att utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av angrÀnsande verksamheter och av samverkansinsatser som Àr kopplade till socialförsÀkringsomrÄdet.

ISF har inga skarpa sanktioner till sitt förfogande, dÀremot har myndighetens tillsynsobjekt skyldighet att till regeringen svara pÄ

356OECD anvÀnder begreppet administrative supervision och definierar det som:

”monitoring of compliance with laws, economic regulation or social regulation by authorities other than the formal legislature”. Med economic och social regulation menas ”regulation by authorities other than the formal legislature”. KĂ€lla: OECD (2013) Value for Money in Government, Sweden 2013, s. 95 och 131.

357OECD (2013) Value For Money, Sweden 2013.

385

Bilaga 4

SOU 2015:46

de synpunkter ISF framför i sina rapporter. I kapitel 6 beskrivs ISF:s uppdrag och arbete mer utförligt.

IAF utövar tillsyn över a-kassorna och delar av Arbetsförmedlingens och FörsÀkringskassans verksamhet

Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen (IAF) ansvarar enligt sin instruktion för:

”tillsyn över arbetslöshetsförsĂ€kringen, arbetslöshetskassorna,

Arbetsförmedlingens handlĂ€ggning av Ă€renden som har samband med arbetslöshetsförsĂ€kringen, samt Arbetsförmedlingens och FörsĂ€kringskassans handlĂ€ggning av Ă€renden som rör Ă„tgĂ€rder inom aktivitetsstödet och utvecklingsersĂ€ttningen.” Förordning (2015:4)358 .

Detta innefattar bland annat att granska Arbetsförmedlingens utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna, att granska handlÀggningen av och rutinerna för handlÀggning av Àrenden hos Arbetsförmedlingen som pÄverkar rÀtten till arbets- löshetsersÀttning eller som handlar om Äterkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program.

FrÄn den 1 mars 2015 utövar IAF Àven tillsyn över sÄvÀl Arbetsförmedlingens som FörsÀkringskassans handlÀggning av och rutiner för handlÀggning av aktivitetsstödet och utvecklingsersÀttningen. Myndigheten ska Àven granska handlÀggning och rutiner som rör frÄgor om varning och avstÀngning frÄn rÀtt till aktivitetsstöd och utvecklingsersÀttning. Bakgrunden till förÀndringen Àr en harmonisering av sanktionerna inom aktivitetsstödet med sanktionerna inom arbets- löshetsförsÀkringen.359

IAF ska enligt instruktionen till FörsÀkringskassan respektive Arbetsförmedlingen pÄtala de brister som framkommer vid tillsynen och följa utvecklingen pÄ omrÄdet och Àven ta initiativ till ÄtgÀrder som uppföljningen ger anledning till.

Inför bildandet av IAF tydliggjorde regeringen vad som avsÄgs med granskning av handlÀggningen och av rutinerna för handlÀggningen. UtgÄngspunkten var identifierade brister vad

358Förordning (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsÀkringen.

359Ds 2013:59, s. 130 ff.

386

SOU 2015:46

Bilaga 4

gÀller likabehandling. Regeringen tydliggjorde att rÀttssÀkerheten i Àrenden om arbetslöshetsersÀttning kunde stÀrkas genom att regelbundet och strukturerat granska enskilda Àrenden eller grupper av Àrenden. Det kunde enligt regeringen ocksÄ handla om att granska hur begrepp som lÀmpligt arbete eller rimligt pendlingsavstÄnd tolkades. DÀrför ansÄg regeringen att IAF skulle ha rÀtt att granska sÄvÀl Àrenden om arbetslöshetsersÀttning som rutiner för hantering av sÄdana Àrenden.360

Det Àr med andra ord frÄga om bÄde en verksamhetstillsyn med utrymme för att granska enskilda Àrenden och en tillsyn av rutinerna (systemtillsyn).

Tillsyn pÄ trafikomrÄdet

Transportstyrelsen har enligt sin instruktion i uppdrag att utöva tillsyn över jÀrnvÀgs-, tunnelbane- och spÄrvÀgssystemen, sjöfart med mera, civil luftfart och vÀgtransportsytsmet. Eftersom det Àr Trafikverket som Àr infrastrukturförvaltare av det statliga vÀg- och jÀrnvÀgsnÀten, utövar Transportstyrelsen Àven tillsyn över Trafikverket.

Tillsyn pÄ kulturomrÄdet

PÄ kulturomrÄdet finns Riksarkivet och Statens konstrÄd, som har i uppdrag att inspektera respektive utöva tillsyn över hur andra myndigheter fullgör sina skyldigheter.

Statens konstrÄd Àr tillsynsmyndighet för statens innehav av konst.361 De sanktioner Statens konstrÄd har till sitt förfogande Àr att om rÀttelse inte sker inom rimlig tid anmÀla det till regeringen eller att vid risk för skada eller om ett konstverk har blivit skadat, konfiskera det.362

Riksarkivet Àr enligt sin instruktion statlig arkivmyndighet och av arkivlagen (1990:782) framgÄr det att myndigheten utövar tillsyn över bland annat andra statliga myndigheter. Riksarkivet granskar att andra myndigheter fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen.

360Prop. 2001/02:151, Tillsynen över arbetslöshetsförsÀkringen, s. 36.

361Förordning (2007:1188) med instruktion för Statens konstrÄd.

362Förordning (1990:195) om vÄrd av statens konst.

387

Bilaga 4

SOU 2015:46

Riksarkivet har möjlighet att överta arkiv frÄn andra myndigheter. Det kan ske antingen genom överenskommelse mellan tillsynsobjektet och Riksarkivet eller genom ett ensidigt beslut av Riksarkivet.

PÄ försvarsomrÄdet Àr GenerallÀkaren under utredning

Inom försvarsmakten har GenerallÀkaren ansvar för kontroll av att Försvarsmakten följer lagar och andra föreskrifter som gÀller miljö- och hÀlsoskydd, livsmedelssÀkerhet, djurskydd, djurhÀlsovÄrd, djursjukvÄrd, hÀlso- och sjukvÄrd samt smittskydd. Inom omrÄdet för miljö- och hÀlsoskydd har GenerallÀkaren Àven ansvar för tillsyn över den verksamhet som bedrivs av Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt.363

GenerallÀkaren Àr i sin tillsynsfunktion inte understÀlld överbefÀlhavaren och hon eller han utses av regeringen. GenerallÀkaren har 17 medarbetare pÄ tillsynsavdelningen.

GenerallÀkaren har möjlighet att förelÀgga myndigheterna att vidta nödvÀndiga ÄtgÀrder för att uppfylla kraven i gÀllande regelverk. Dessa förelÀgganden kan Àven förenas med vite.

En nyligen tillsatt utredning har i uppdrag att se över och lÀmna förslag om en effektiv och rationell tillsyn pÄ försvarets omrÄde. I uppdraget ingÄr bland annat att utreda om det Àr lÀmpligt att tillsynsfunktionen Àr organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten. Uppdraget ska redovisas den 18 september 2015.364

Tillsynen i den nya polisorganisationen utreds

I samband med enmyndighetsreformen av polisorganisationen utreds tillsynen över den nya polisorganisationen. Utredningen har i ett delbetÀnkande föreslagit att en ny, sjÀlvstÀndig myndighet bör fÄ i uppgift att utöva tillsyn. Tillsynsmyndigheten skulle enligt förslaget granska regelefterlevnaden i verksamhet och Àrenden som kunde antas Äterspegla generella förhÄllanden. Det innebar att

363I 2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen (2011:13) föreskrivs att generallÀkaren ansvarar för den operativa tillsynen i frÄga om samtliga verksamheter och ÄtgÀrder inom För- svarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt, utom i vissa avseenden dÀr Kemikalieinspektionen Àr tillsynsmyndighet.

364Dir. 2014:129 Översyn av generallĂ€karfunktionen.

388

SOU 2015:46

Bilaga 4

tillsynen i normalfallet inte borde utmynna i uttalanden om enskilda fall.365 Utredningen remisbehandlades dÀrefter. I remissvaren framfördes bland annat att granskning av enskilda Àrenden borde ingÄ i tillsynen.366 Polisorganisationskommittén har enligt ett tillÀggsdirektiv fÄtt i uppdrag att ge förslag pÄ hur tillsynen ska organiseras, bland annat med hÀnsyn till remissynpunkterna. Kommittén ska redovisa arbetet med tillsynsuppdraget senast den 15 juni 2015.367 Denna utredning har haft i uppdrag att samrÄda med Polisorganisationskommittén i deras arbete.

SĂ€kerhets och integritetsskyddsnĂ€mnden – SIN

SÀkerhets- och integritetsskyddsnÀmnden (SIN) Àr en nÀmndmyndighet som har i uppdrag att pröva frÄgor om utlÀmnade av uppgifter för registerkontroll och att fatta beslut om kvalificerade skyddsidentiteter. DÀrutöver utövar myndigheten tillsyn över brottsbekÀmpande myndigheters anvÀndning av hemliga tvÄngsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter.368 Tillsynen bedrivs genom inspektioner och pÄ begÀran av enskilda.

NĂ€mnden fĂ„r ”uttala sig om konstaterade förhĂ„llanden och sin uppfattning om behov av förĂ€ndringar i verksamheten och skall verka för att brister i lag eller annan författning avhjĂ€lps”.369

Regeringen har i beredningen av den nya polisorganisationen tagit stÀllning för att SIN inte ska inordnas i den blivande tillsynsmyndigheten för polis (och kriminalvÄrd).

KriminalvÄrdens tillsyn utreds samlat med tillsynen över polisen

I ett slutbetÀnkande frÄn Utredningen om kriminalvÄrdens effektivitet föreslogs 2009 att en ny tillsynsmyndighet skulle bildas. Som huvudsakligt skÀl till behovet av tillsyn angavs att

365SOU 2013:42 Tillsyn över polisen.

366Se till exempel JO:s remissvar pÄ Polisorganisationens betÀnkande Tillsyn över Polisen (SOU 2013:42), 2013-09-27, diarienr R 62-2013.

367Dir. 2014:17 och dir. 2015:20.

368Förordning (2007:1141) med instruktion för SÀkerhets- och integritetsskyddsnÀmnden.

3692 § lag (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekÀmpande verksamhet.

389

Bilaga 4

SOU 2015:46

kriminalvĂ„rdens verksamhet innebĂ€r lĂ„nggĂ„ende befogenheter att ingripa i och pĂ„verka dömdas tillvaro. Även anhöriga pĂ„verkas av kriminalvĂ„rens myndighetsutövning. Den föreslagna myndigheten skulle enligt utredningen Ă€gna sig Ă„t sĂ„vĂ€l system- som verksamhetstillsyn. I anslutning till förslaget om tillsyn betonade utredningen vikten av en förbĂ€ttrad egenkontroll. Utredningen föreslog ocksĂ„ en stĂ€rkt dokumentationsskyldighet inom kriminalvĂ„rden.370

För nÀrvarande utreds frÄgan om tillsynen över kriminalvÄrden samlat med tillsynen över polisen i Polisorganisationskommittén.371

Tillsynen pÄ migrationsomrÄdet har utretts av Statskontoret

PÄ migrationsomrÄdet saknas sjÀlvstÀndig tillsyn. I december 2014 avrapporterade Statskontoret ett regeringsuppdrag med en liknande frÄgestÀllning som denna utredning har i uppdrag att utreda. Statskontoret rapporterade att tillsyn behövdes för en avgrÀnsad del, nÀmligen förvaren. HÀr saknades överklagandemöjligheter och det var en verksamhet dÀr enskilda befann sig i en utsatt situation. Denna tillsyn bör enligt Statskontoret samordnas med hur kriminalvÄrdens tillsyn organiseras inom ramen för den nya polisorganisationen.372

Tillsyn dÀr statliga tillsynsobjekt ingÄr bland andra typer av tillsynsobjekt

Ett antal myndigheter har i uppgift att utöva tillsyn över en viss verksamhet, oavsett om tillsynsobjekten Àr statliga, kommunala eller privata. HÀr beskrivs tillsynen pÄ ett antal omrÄden dÀr staten Àr tillsynsobjekt, men dÀr tillsynsmyndigheterna Àven har i uppgift att granska andra typer av verksamheter. Eftersom tillsynsobjektet ofta Àr avgrÀnsat till en viss företeelse snarare Àn att följa organisationsgrÀnser Àr det i praktiken omöjligt att göra en

370SOU 2009:80 KriminalvĂ„rden – ledning och styrning.

371Dir. 2014:17 och dir. 2015:20.

372Statskontoret 2014:32 Tillsyn och klagomÄlshantering inom migrationsomrÄdet.

390

SOU 2015:46 Bilaga 4

fullstÀndig genomgÄng av alla situationer dÀr staten Àr tillsynsobjekt. Nedan beskrivs dÀrför ett antal exempel.

Statliga skolor omfattas av samma tillsyn som andra skolor

Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning rymmer tre verksamheter; regelbunden tillsyn, anmÀlningsÀrenden och kvalitetsgranskning. Verksamheten omfattar bÄde statliga373, kommunala och fristÄende skolor.

Till sitt förfogande har Skolinspektionen ett antal sanktionsmöjligheter:

–AnmĂ€rkning

–Krav pĂ„ Ă„tgĂ€rder med eller utan vitesförelĂ€ggande

–Återkallande av tillstĂ„nd (enbart fristĂ„ende skolor)

–Statliga Ă„tgĂ€rder för rĂ€ttelse (kommunala skolor)

–TemporĂ€rt förbud att bedriva verksamhet i max sex mĂ„nader

Möjligheten att göra förelÀggande med vite Àr samma för statliga och kommunala skolor. I propositionen som ledde fram till den nuvarande skollagen tog regeringen tydligt stÀllning för att sanktionsmöjligheterna skulle vara samma mot statliga som mot kommunala huvudmÀn. Statens skolverk och Skolinspektionen hade i remisshanteringen ifrÄgasatt lÀmpligheten av att Skolinspektionen skulle kunna förelÀgga en statlig skola vid vite. Regeringen svarar att det Àr en viktig signal att sÄvÀl statliga, kommunala som enskilda huvudmÀn kan drabbas av sanktioner.374

373De tre statliga myndigheter som Ă€r skolhuvudmĂ€n Ă€r Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen och Statens institutionsstyrelse (SiS). Det finns fem sameskolor som 2013 hade sammanlagt 195 barn i Ă„rskurs F-6. Förskoleverksamheten hade samma Ă„r 115 barn (Sameskolstyrelsens ÅR 2013). Specialskolan har tre riksskolor och fem regionskolor med sammanlagt knappt 480 elever (Skolverket 2014). SiS Ă€r skolhuvudman för ungdomar som Ă€r placerade pĂ„ myndighetens sĂ€rskilda ungdomshem. SiS skola Ă€r en del av de sĂ€rskilda utbildningsformerna som regleras i skollagen. Omkring 1 000 ungdomar vistas varje Ă„r pĂ„ sĂ€rskilda ungdomshem under lĂ€ngre eller kortare perioder.

374Prop. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och

Trygghet, s. 549f.

391

Bilaga 4

SOU 2015:46

Universitet och högskolor har en myndighet med ansvar för tillsyn

UniversitetskanslersĂ€mbetet (UKÄ) Ă€r sedan januari 2013 tillsynsmyndighet för universitet och högskolor. Dessa Ă€r i stor utstrĂ€ckning statliga myndigheter. Det finns dock ett antal stiftelsehögskolor som ocksĂ„ omfattas av tillsyn, om Ă€n mer begrĂ€nsad Ă€n för statliga högskolor och universitet. UKÄ har i uppdrag att kvalitetssĂ€kra högskoleutbildning samt pröva examenstillstĂ„nd av statliga högskolor, utöva juridisk tillsyn av högre utbildning och att granska effektivitet, uppföljning och omvĂ€rldsanalys. UKÄ har Ă€ven statistikansvar för högskolesektorn.

Tillsynen utgĂ„r frĂ„n de lagar och regler som gĂ€ller för svenska högskolor, frĂ€mst högskolelagen, högskoleförordningen och förvaltningslagen. Universiteten och högskolorna kan dessutom besluta om egna lokala regler. UKÄ kan granska att högskolorna följer sina egna regler och att reglerna stĂ€mmer överens med lagar och andra författningar.

Tillsynen kan genomföras utifrÄn ett sÀrskilt uppdrag frÄn regeringen, pÄ UniversitetskanslersÀmbetets eget initiativ eller efter en anmÀlan frÄn en enskild person eller organisation. Fokus i tillsynen ligger enligt UniversitetskanslersÀmbetet pÄ studenternas rÀttssÀkerhet.

Arbetsmiljöverket utövar tillsyn pÄ arbetsplatser

Arbetsmiljöverket har sedan 2001 i uppgift att se till att den arbetstids- och arbetsmiljölagstiftning som gÀller i Sverige följs. Detta görs i stor utstrÀckning genom inspektioner av olika slag.

Obligatorisk tillsyn görs med anledning av intrÀffade olyckor eller om ett skyddsombud begÀr ett ingripande eller stoppar verksamheten. En stor del av de övriga arbetsstÀllen som inspekteras vÀljs ut med hjÀlp av ett index, som baseras pÄ nio variabler. Dessutom görs inspektioner i form av olika projekt.

Om brister upptÀcks i samband med en inspektion skriver inspektören ett inspektionsmeddelande. I detta meddelande uppmanas arbetsgivaren att inom en viss tid redogöra för hur bristerna ska ÄtgÀrdas.

392

SOU 2015:46

Bilaga 4

FrÄn den 1 juli 2014 trÀdde ett fyrtiotal nya bestÀmmelser om sanktionsavgifter inom arbetsmiljöomrÄdet i kraft. Syftet var att effektivisera sanktionssystemet genom att i vissa fall ersÀtta straff (ofta i form av böter) med sanktionsavgifter. I samband med detta infördes en möjlighet för Arbetsmiljöverket att göra förelÀggande med vite Àven gentemot statliga verksamheter. I propositionen resonerar regeringen att effektiva sanktioner för att förebygga skador i ohÀlsa i arbetslivet Àr av sÄdan vikt att statliga arbetsgivare inte bör sÀrbehandlas och att det dÀrför finns skÀl att göra avsteg frÄn den restriktiva hÄllningen till att förelÀgga staten vite.375 Tidigare var Arbetsmiljöverket hÀnvisade till att driva fall vidare i form av förelÀggande eller förbud i de fall statliga arbetsgivare inte rÀttade sig efter tillsynsbeslut.376

Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap utövar tillsyn

Myndigheten för samhÀllsskydd och beredskap (MSB) samordnar tillsyn, utför tillsynsvÀgledning och utövar Àven pÄ egen hand till viss del operativ tillsyn, bland annat vad gÀller hanteringen av explosiva varor377 hos verksamhetsutövare dÀr MSB (och tidigare RÀddningsverket eller SprÀngÀmnesinspektionen) prövat frÄgor om tillstÄnd för tillverkning eller hantering av explosiva varor. Det innebÀr att tillsynen bland annat omfattar brandfarliga och explosiva varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket.

MSB har rÀtt att gentemot tillsynsobjekten vidta ett antal olika sanktioner. Om ett förelÀggande inte följs kan MSB besluta om ÄtgÀrder pÄ tillsynsobjektets bekostnad. MSB kan dÀrutöver besluta om omedelbara ÄtgÀrder och om ett omedelbart förbud för verksamheten. MSB kan ocksÄ Äterkalla tillstÄnd.

375Prop. 2012/13:143, s. 67.

376SOU 2011:57 En bÀttre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, BetÀnkande av Utredningen om Effektivare sanktioner pÄ arbetsmiljö- och arbetstidsomrÄdet, s. 157f.

377Enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE).

393

Bilaga 4

SOU 2015:46

Premiepensionssystemet

Finansinspektionen har som en del av sitt uppdrag i uppgift att vara tillsynsmyndighet för den del av Pensionsmyndighetens verksamhet som handlar om premiepensioner.378 Vissa delar av försÀkringsrörelselagen (2010:1043) Àr direkt tillÀmpliga pÄ Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet. Myndigheten betraktas dÄ som ett livförsÀkringsbolag som stÄr under Finansinspektionens tillsyn. Finansinspektionen har en rad sanktionsÄtgÀrder att ta till. Den kan utfÀrda förelÀggande att vidta rÀttelse inom en viss tid, förbjuda tillsynsobjektet att genomföra ett beslut eller ge en anmÀrkning. Finansinspektionen fÄr ocksÄ begrÀnsa eller förbjuda ett försÀkringsföretags (Pensions- myndighetens) förfoganderÀtt över sina tillgÄngar i Sverige. Om en övertrÀdelse Àr allvarlig ska försÀkringsföretagets tillstÄnd Äterkallas eller, om det Àr tillrÀckligt, varning meddelas. DÀremot Àr reglerna om straffavgifter i försÀkringsrörelselagen inte tillÀmpliga pÄ Pensionsmyndigheten.379

Diskriminering

Diskrimineringsombudsmannen (DO) utövar tillsyn över att aktiva ÄtgÀrder enligt diskrimineringslagen följs. Tillsynen Àr frÀmst inriktad pÄ att fÄ tillsynsobjekten att frivilligt vidta de aktiva ÄtgÀrder mot diskriminering som krÀvs. Men rÀcker inte det finns möjligheten att förelÀgga vite. NÀmnden mot diskriminering, ett sÀrskilt beslutsorgan, beslutar om aktiva ÄtgÀrder exempelvis vitesförelÀggande.

Statliga myndigheter Ă€r tillsynsobjekt i egenskap av arbetsgivare och som utbildningsanordnare. Även staten kan bli föremĂ„l för vite.380 I förarbetena till diskrimineringslagen argumenteras det för att frĂ„gorna om jĂ€mstĂ€lldhet och mĂ„ngfald i arbetslivet Ă€r av sĂ„dan vikt att den allmĂ€nt restriktiva instĂ€llningen till viten mot staten i detta fall bör frĂ„ngĂ„s. Dessutom skulle statliga arbetsgivare kunna

378Lag (1998:710) med vissa bestÀmmelser om Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet.

379FörsÀkringsrörelselag (2010:2043).

3804 kap. 5 § Diskrimineringslag (2008:567).

394

SOU 2015:46

Bilaga 4

gynnas i jÀmförelse med kommunala eller privata om de statliga arbetsgivarna var undantagna frÄn sanktionsmöjligheter.381

Ett betÀnkande frÄn Utredningen om aktiva ÄtgÀrder mot diskriminering (SOU 2014:41) bereds för nÀrvarande. DÀr har frÄgan om tillsynsansvaret för aktiva ÄtgÀrder mot diskriminering utretts. Utredningen föreslÄr att aktivt arbete mot diskriminering i skollagsreglerad verksamhet flyttas till Skolinspektionen medan DO bör ha kvar tillsynsansvaret för aktiva ÄtgÀrder pÄ arbetsmarknadsomrÄdet och för högre utbildning.

Dessutom föreslÄs att DO ska fÄ möjlighet att göra förelÀggande om vite för brister i arbetet med aktiva ÄtgÀrder, Àven mot statliga aktörer. NÀmnden mot diskriminering som i dag beslutar om dessa viten bör enligt utredningen lÀggas ner.382

Datainspektionen

Datainspektionen Àr en central förvaltningsmyndighet som genom sin tillsynsverksamhet ska bidra till att behandlingen av personuppgifter inte medför otillbörligt intrÄng i enskildas personliga integritet. Inspektionen ska ocksÄ sÀkerstÀlla att reglerna för sÄdan personuppgiftsbehandling följs. Datainspektionens tillsyn gÀller bland annat personuppgiftslagen (1998:204) men ocksÄ integritetsskyddet i en mÀngd andra registerförfattningar. Inspektionens arbete regleras i förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen.

Datainspektionen utövar tillsyn genom egna iakttagelser av att företag, myndigheter eller organisationer följer lagar och förordningar. Tillsynen sker antingen genom inspektioner pÄ plats eller genom sÄ kallad skrivbordstillsyn (per brev eller e-post). OanmÀlda inspektioner förekommer ytterst sÀllan.

Efter genomförd inspektion skrivs ett protokoll som tillsynsobjektet fÄr lÀmna synpunkter pÄ. Datainspektionen kan dÀrefter besluta att avsluta Àrendet utan anmÀrkning eller ÄlÀgga tillsynsobjektet att rÀtta till bristerna. Vid allvarligare brister kan inspektionen Àven besluta om vitesförelÀggande (dock inte mot

381Prop. 2007/08:95 s. 349.

382SOU 2014:41 Nya regler om aktiva ÄtgÀrder mot diskriminering.

395

Bilaga 4

SOU 2015:46

myndigheter) eller vid domstol ansöka om utplÄnande av personuppgifter som har behandlats pÄ ett olagligt sÀtt. Datainspektionen utövar tillsyn över FörsÀkringskassans, Pensionsmyndigheten och PGI:s hantering av personuppgifter.

SĂ€kerhetsskydd

SÀkerhetspolisen ansvarar för tillsynen över det som omfattar SÀkerhetsskyddslagen (1996:627) och SÀkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Det innebÀr ett tillsynsansvar över statliga myndigheter, kommuner, landsting och företag som har tecknat ett sÀkerhetsskyddsavtal. Med sÀkerhetsskydd menas skydd mot spioneri, sabotage och andra brott mot rikets sÀkerhet. Skydd av sekretessbelagda uppgifter och skydd mot terroristbrott ingÄr ocksÄ.

Tillsynen utförs frÀmst genom föranmÀlda inspektioner. SÀkerhetspolisen har inte nÄgra skarpa sanktionsmöjligheter, men kan om det behövs samarbeta med sektorsmyndigheter som har skarpa sanktioner.

396

Statens offentliga utredningar 2015

Kronologisk förteckning

1.Deltagande med vÀpnad styrka

iutbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. Fö.

2.VĂ€rdepappersmarknaden

MiFID II och MiFIR. + Bilagor. Fi.

3.Med fokus pÄ kÀrnuppgifterna. En angelÀgen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter pÄ djuromrÄdet. Ju.

4.Ett svenskt tonnageskattesystem. Fi.

5.En ny svensk tullagstiftning. Fi.

6.Mer gemensamma tobaksregler.

Ett genomförande av tobaksprodukt- direktivet. S.

7.Krav pÄ privata aktörer i vÀlfÀrden. Fi.

8.En översyn av Ärsredovisningslagarna. Ju.

9.En modern reglering

av jÀrnvÀgstransporter. Ju.

10.GrÀnser i havet. UD.

11.KunskapslÀget pÄ kÀrnavfallsomrÄdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad sÀkerhet. M.

12.Överprövning av upphandlingsmĂ„l

m.m.Fi.

13.TillĂ€mpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. A.

14.Sedd, hörd och respekterad. Ett ÀndamÄlsenligt klagomÄlssystem

ihÀlso- och sjukvÄrden. S.

15.Attraktiv, innovativ och hĂ„llbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trĂ€dgĂ„rdsnĂ€ring. N L.

16.Ökat vĂ€rdeskapande ur immateriella tillgĂ„ngar. N.

17.För kvalitet – Med gemensamt ansvar. S.

18.Lösöreköp och registerpant. Ju.

19.En ny ordning för redovisningstillsyn. Fi.

20.Trygg och effektiv utskrivning frÄn sluten vÄrd. S.

21.Mer trygghet och bÀttre försÀkring. Del 1 + 2. S.

22. Rektorn och styrkedjan. U.

23.Informations- och cybersÀkerhet

iSverige. Strategi och ÄtgÀrder för sÀker information i staten. Ju Fö.

24.En kommunallag för framtiden. Del A + B . Fi.

25.En ny sÀkerhetsskyddslag. Ju.

26.Begravningsclearing. Ku.

27.Skatt pÄ dubbdÀcksanvÀndning i tÀtort? Fi.

28.Gör Sverige i framtiden – digital kompetens. N.

29.En yrkesinriktning inom teknik­ programmet. U.

30.Kemikalieskatt. Skatt pÄ vissa konsu- mentvaror som innehÄller kemikalier. Fi.

31.Datalagring och integritet. Ju.

32.NÀsta fas i e-hÀlsoarbetet. S.

33.UppgiftslÀmnarservice för företagen. N.

34.Ett effektivare frÀmjandeförbud i lotterilagen. Fi.

35.Service i glesbygd. N.

36.Systematiska jÀmförelser. För lÀrande

istaten. S.

37.Översyn av lagen om skiljeförfarande. Ju.

38.TillĂ€mpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. A.

39.Myndighetsdatalag. Ju.

40.StÀrkt konsumentskydd pÄ bolÄnemarknaden. Ju.

41.Ny patentlag. Ju.

42.Koll pÄ anlÀggningen. N.

43.VÀgar till ett effektivare miljöarbete. M.

44.Arbetslöhet och ekonomiskt bistÄnd. S

45.SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. U.

46. Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskildas klagomÄl och det allmÀnna ombudet inom socialförsÀkringen. S.

Statens offentliga utredningar 2015

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

TillĂ€mpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del I. [13]

TillĂ€mpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet – Del II. [38]

Finansdepartementet

VĂ€rdepappersmarknaden

MiFID II och MiFIR. + Bilagor [2] Ett svenskt tonnageskattesystem. [4] En ny svensk tullagstiftning. [5]

Krav pÄ privata aktörer i vÀlfÀrden. [7]

Överprövning av upphandlingsmĂ„l m.m. [12]

En ny ordning för redovisningstillsyn. [19]

En kommunallag för framtiden. Del A + B. [24]

Skatt pÄ dubbdÀcksanvÀndning i tÀtort? [27]

Kemikalieskatt. Skatt pÄ vissa konsu- mentvaror som innehÄller kemikalier. [30]

Ett effektivare frÀmjandeförbud i lotterilagen. [34]

Försvarsdepartementet

Deltagande med vÀpnad styrka

i utbildning utomlands. En utökad beslutsbefogenhet för regeringen. [1]

Justitiedepartementet

Med fokus pÄ kÀrnuppgifterna. En ange- lÀgen anpassning av Polismyndig- hetens uppgifter pÄ djuromrÄdet. [3]

En översyn av Ärsredovisningslagarna. [8]

En modern reglering

av jÀrnvÀgstransporter. [9] Lösöreköp och registerpant. [18]

Informations- och cybersÀkerhet

i Sverige. Strategi och ÄtgÀrder för sÀker information i staten. [23]

En ny sÀkerhetsskyddslag. [25]

Datalagring och integritet. [31]

Översyn av lagen om skiljeförfarande. [37] Myndighetsdatalag. [39]

StÀrkt konsumentskydd pÄ bolÄnemarknaden. [40]

Ny patentlag. [41]

Kulturdepartementet

Begravningsclearing. [26]

Miljö- och energidepartementet

KunskapslÀget pÄ kÀrnavfallsomrÄdet 2015. Kontroll, dokumentation och finansie- ring för ökad sÀkerhet. [11]

VÀgar till ett effektivare miljöarbete. [43]

NĂ€ringsdepartementet

Attraktiv, innovativ och hĂ„llbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trĂ€dgĂ„rdsnĂ€ring. [15]

Ökat vĂ€rdeskapande ur immateriella tillgĂ„ngar. [16]

Gör Sverige i framtiden – digital kompetens. [28]

UppgiftslÀmnarservice för företagen. [33] Service i glesbygd. [35]

Koll pÄ anlÀggningen. [42]

Socialdepartementet

Mer gemensamma tobaksregler. Ett genomförande av tobaks- produktdirektivet. [6]

Sedd, hörd och respekterad. Ett ÀndamÄlsenligt klagomÄlssystem i hÀlso- och sjukvÄrden. [14]

För kvalitet – Med gemensamt ansvar. [17]

Trygg och effektiv utskrivning frÄn sluten vÄrd. [20]

Mer trygghet och bÀttre försÀkring. Del 1 + 2. [21]

NÀsta fas i e-hÀlsoarbetet. [32]

Systematiska jÀmförelser. För lÀrande i staten. [36]

Arbetslöhet och ekonomiskt bistÄnd. [44]

Skapa tilltro. Generell tillsyn,

enskildas klagomÄl och det allmÀnna ombudet inom socialförsÀkringen. [46]

Utbildningsdepartementet

Rektorn och styrkedjan. [22]

En yrkesinriktning inom teknik­ programmet. [29]

SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet. [45]

Utrikesdepartementet

GrÀnser i havet. [10]