Regeringens proposition 2015/16:170

En uppdaterad fondlagstiftning (UCITS V)

Prop.

 

2015/16:170

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 19 maj 2016

Margot Wallström

Per Bolund

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås lagändringar som syftar till att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/91/EU av den 23 juli 2014 om ändring av direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvaringsinstitutsfunktioner, ersättningspolicy och sanktioner.

I propositionen föreslås ändringar i lagen (2004:46) om värdepappers- fonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen (2013:561) om förval- tare av alternativa investeringsfonder.

Därutöver föreslås en ändring i lagen (2006:451) om offentliga upp- köpserbjudanden på aktiemarknaden som endast avser rättelse av en felaktig hänvisning.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 november 2016.

1

Prop. 2015/16:170 Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut .................................................................

5

2

Lagtext

..............................................................................................

 

6

 

2.1

Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om

 

 

 

värdepappersfonder ............................................................

6

 

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om

 

 

..........................................

bank - och finansieringsrörelse

29

 

2.3

Förslag till lag om ändring i lagen (2006:451) om

 

 

.........

offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden

30

 

2.4

Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om

 

 

...................................................

värdepappersmarknaden

31

 

2.5

Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om

 

 

.....................

förvaltare av alternativa investeringsfonder

32

3

Ärendet ............................................................och dess beredning

33

4

Fondbolag ................................................och värdepappersfonder

34

 

4.1 ..........................................................................

EU - regler

 

34

 

4.2 .......................................

Den svenska fondlagstiftningen

35

5

Några allmänna ......................................................utgångspunkter

36

 

5.1 ..........................................................................

Inledning

 

36

 

5.2 .............................................

Anpassningar av svensk rätt

36

 

5.3 ................................

Inga lagändringar utan ändring i sak

37

 

5.4 ..................................................

Oförändrade definitioner

37

 

5.5 ................

Regler i rättsakter som antas av kommissionen

38

6

Regler om ....................................................................ersättningar

40

 

6.1 ..........................................................................

Inledning

 

40

 

6.2 ................................

Ersättningspolicyn och dess innehåll

40

 

6.3 ...................................

Information om ersättningspolicyn

42

7

Förvaringsinstitut ............................................................................

 

47

 

7.1 ..........................................................................

Bakgrund

 

47

 

7.2

Krav på att ha ett förvaringsinstitut och vem som

 

 

................................................

kan vara förvaringsinstitut

48

 

7.3 .............

Förvaring av tillgångarna i en värdepappersfond

50

 

7.4

Förbud för förvaringsinstitut att återanvända

 

 

......................................

tillgångar i en värdepappersfond

52

 

7.5

Förvaringsinstitutets uppgifter beträffande fondens

 

 

................................

penningflöden och övriga kontroller

54

 

7.6 ........

Skyldigheten att agera i fondandelsägarnas intresse

57

 

7.7 .....................

Delegering av förvaringsinstitutsfunktioner

59

 

7.8 ..............................................

Förvaringsinstitutets ansvar

63

 

7.9

Förvaringsinstitutets skyldighet att lämna

 

 

................................

information till tillsynsmyndigheten

66

8

Tillsyn .................................och rapportering av missförhållanden

67

 

8.1 ..........................................................................

Inledning

 

67

 

8.2 ........................................................

Tillsynsbefogenheter

68

 

8.3 ..............

Rapportering om överträdelser – visselblåsning

69

2

..........................................................

8.3.1

Inledning

69

 

8.3.2

Krav på speciella procedurer för hur

Prop. 2015/16:170

 

 

anmälningar ska omhändertas hos

 

 

 

behöriga myndigheter.....................................

69

 

8.3.3

Skydd för den som rapporterar mot att

 

 

 

drabbas av repressalier....................................

70

 

8.3.4

Krav på fondbolag att inrätta särskilda

 

 

 

system för anmälningar ..................................

74

 

8.3.5

Skydd för anmälarens identitet .......................

76

 

8.3.6

En anmälare ska inte göras ansvarig för

 

 

 

att ha åsidosatt någon tystnadsplikt ................

78

8.4

Behandling av personuppgifter........................................

82

9 Ingripanden och sanktioner............................................................

83

9.1

Inledning

..........................................................................

83

9.2Nya och ändrade bestämmelser om ingripanden vid

regelöverträdelser ............................................................

83

9.2.1

Bakgrund ........................................................

83

9.2.2Administrativa sanktioner eller

 

straffrättsliga påföljder?..................................

84

9.2.3

Strukturen för bestämmelser om

 

 

ingripanden mot svenska företag....................

86

9.2.4Utvidgade ingripandebefogenheter mot

 

fondbolag, mot den som driver

 

 

fondverksamhet utan att vara berättigad

 

 

till det och mot vissa ägare .............................

90

9.2.5

Utökat ansvar för fysiska personer .................

92

9.2.6Sanktioner mot fysiska personer i förhållande till förbudet mot dubbla

 

 

förfaranden och rätten att inte belasta sig

 

 

 

själv ...............................................................

99

9.3

Nya och ändrade bestämmelser om sanktioner och

 

 

andra administrativa åtgärder ........................................

104

 

9.3.1

Bakgrund ......................................................

104

9.3.2Sanktioner och andra administrativa

åtgärder mot juridiska personer ....................

105

9.3.3Sanktioner och andra administrativa

åtgärder mot fysiska personer.......................

113

9.4Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om

sanktioner ......................................................................

117

9.5Offentliggörande av beslut om sanktioner och andra

 

administrativa åtgärder ..................................................

121

9.6

Beslut i överträdelseärenden..........................................

122

 

9.6.1

Beslut och sanktionsföreläggande ................

122

 

9.6.2

Närmare om förfarandet med

 

 

 

sanktionsföreläggande ..................................

125

 

9.6.3

Möjlighet till gemensam handläggning av

 

 

 

ingripandeärenden och ärenden om

 

 

 

återkallelse av tillstånd på frivillig grund .....

128

9.7

Preskription och verkställighet ......................................

130

10 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................

132

3

Prop. 2015/16:170 11

Förslagens konsekvenser ..............................................................

133

 

11.1

Inledning ........................................................................

133

 

11.2

Konsekvenser för fondmarknaden och investerare.........

133

 

11.3

Konsekvenser för företag ...............................................

135

 

11.4

Konsekvenser för det allmänna ......................................

138

 

11.5

Konsekvenser i övrigt.....................................................

140

12

Författningskommentar.................................................................

140

 

12.1

Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om

 

 

 

värdepappersfonder ........................................................

140

 

12.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om

 

 

 

bank- och finansieringsrörelse........................................

162

 

12.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:451) om

 

 

 

offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden .......

162

 

12.4

Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om

 

 

 

värdepappersmarknaden.................................................

162

 

12.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:561) om

 

 

 

förvaltare av alternativa investeringsfonder ...................

163

Bilaga 1

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/91/EU

 

 

 

av den 23 juli 2014 om ändring av direktiv

 

 

 

2009/65/EG om samordning av lagar och andra

 

 

 

författningar som avser företag för kollektiva

 

 

 

investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföre-

 

 

 

tag) när det gäller förvaringsinstitutsfunktioner,

 

 

 

ersättningspolicy och sanktioner ....................................

164

Bilaga 2

Kommissionens delegerade förordning (EU)

 

 

 

2016/438 av den 17 december 2015 om

 

 

 

komplettering av Europaparlamentets och rådets

 

 

 

direktiv 2009/65/EG vad gäller krav avseende

 

 

 

förvaringsinstitut ............................................................

192

Bilaga 3

Utredningens sammanfattning av förslagen i

 

 

 

betänkandet (UCITS V – En uppdaterad

 

 

 

fondlagstiftning, SOU 2015:62) .....................................

212

Bilaga 4

Utredningens lagförslag .................................................

217

Bilaga 5

Utredningens lagförslag i tilläggspromemorian till

 

 

 

betänkandet ....................................................................

241

Bilaga 6

Förteckning över remissinstanserna ...............................

243

Bilaga 7

Lagrådsremissens lagförslag ..........................................

244

Bilaga 8

Lagrådets yttrande..........................................................

270

Bilaga 9

Parallelluppställning över genomförandet i svensk

 

 

 

rätt av direktiv 2014/91/EU om ändring av direktiv

 

 

 

2009/65/EG (UCITS-direktivet).....................................

273

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 maj 2016.........

279

Rättsdatablad

.........................................................................................

280

4

 

 

 

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2015/16:170

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder,

2.lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse,

3.lag om ändring i lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudan- den på aktiemarknaden,

4.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

5.lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

5

Prop. 2015/16:170 2

Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder

Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2004:46) om värde- pappersfonder2

dels att nuvarande 2 kap. 17 c § ska betecknas 2 kap. 17 f §,

dels att 1 kap. 10 §, 2 kap. 19 och 21 §§, 3 kap. 1–4 §§, 4 kap. 15, 16 a och 18 §§, 12 kap. 1, 2, 6–8, 9, 11–14 och 19 §§, 13 kap. 1 § och 14 kap. 1 § och rubrikerna närmast före 12 kap. 1, 7 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före nuvarande 2 kap. 17 c § ska sättas närmast före den nya 2 kap. 17 f §,

dels att det ska införas 24 nya paragrafer, 2 kap. 17 c–17 e §§, 3 kap. 5–16 §§, 11 kap. 8 a § och 12 kap. 1 a, 1 b, 2 a, 8 a, 9 a–9 d §§ och närmast före 3 kap. 1, 3–6 och 8–16 §§ och 12 kap. 9 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

10 §3

För förvaltningsbolags och fondföretags verksamhet i Sverige tilläm- pas 2 kap. 19 § första stycket och 20–21 §§ på motsvarande sätt.

Utöver det som anges i första stycket tillämpas på motsvarande sätt

– 2 kap. 17 c § för förvaltnings-

– 2 kap. 17 f § för förvaltnings-

bolags verksamhet i Sverige enligt

bolags verksamhet i Sverige enligt

6 § första stycket 1, och

6 § första stycket 1, och

– 4 kap. 20 § för fondföretags verksamhet i Sverige enligt 7 §.

För filialer till förvaltningsbolag och fondföretag gäller i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

2 kap.

17 c §

Ett fondbolag ska ha ett ersätt- ningssystem som främjar en sund

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/91/EU.

2Senaste lydelse av

lagens rubrik 2013:563 2 kap. 17 c § 2014:558

rubriken närmast före 2 kap. 17 c § 2014:558.

3 Senaste lydelse 2014:558.

6

Enskildas förhållanden till en värdepappersfond, ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut får inte obehörigen röjas. Detsamma gäller en uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträd- else av en bestämmelse som gäller för ett fondbolags verksamhet, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet.

och effektiv riskhantering.

Prop. 2015/16:170

Inom ramen för ersättnings-

 

systemet ska fondbolaget upprätta

 

och tillämpa en ersättningspolicy.

 

17 d §

Ett fondbolag ska tillhandahålla ändamålsenliga rapporterings- system för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta över- trädelser av bestämmelser som gäller för verksamheten.

Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av person- uppgifter inom ramen för sådana rapporteringssystem som avses i första stycket.

17 e §

En anställd hos ett fondbolag som har gjort en anmälan till Finansinspektionen eller Euro- peiska värdepappers- och mark- nadsmyndigheten om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för verksamheten får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett.

Detsamma gäller om en anställd har gjort en anmälan via det rapporteringssystem som avses i 17 d §.

19 §4 Enskildas förhållanden till en

värdepappersfond, ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut får inte obehörigen röjas.

4 Senaste lydelse 2013:563.

7

Ett fondbolag ska för varje värdepappersfond som bolaget för- valtar se till att det utses ett för- varingsinstitut. Förvaringsinstitutet ska ha sitt säte i Sverige eller, om det är en i Sverige etablerad filial, i ett annat land inom EES.

Prop. 2015/16:170 I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

21 §5

Om en fondandelsägare till-

Om en fondandelsägare till-

fogats skada genom att fond-

fogats skada genom att fond-

bolaget

överträtt

denna

lag

eller

bolaget överträtt denna lag eller

fondbestämmelserna, skall

fond-

fondbestämmelserna, ska fond-

bolaget

ersätta

skadan.

Om en

bolaget ersätta skadan.

fondandelsägare eller ett fond- bolag tillfogats skada genom att förvaringsinstitutet överträtt denna lag eller fondbestämmelserna, skall institutet ersätta skadan.

3 kap.

Allmänna bestämmelser om förvaringsinstitut

1 §6 För varje värdepappersfond ska

det finnas ett förvaringsinstitut. Förvaringsinstitutet ska ha sitt säte i Sverige eller, om det är en i Sverige etablerad filial, i ett annat land inom EES.

Förvaringsinstitutet ska handla oberoende av fondbolaget och ute- slutande i andelsägarnas gemen- samma intresse.

 

 

 

2 §7

 

 

 

Förvaringsinstitutet

ska verk-

Förvaringsinstitutet

ska

handla

ställa de beslut av fondbolaget

hederligt, rättvist, oberoende och

som avser värdepappersfonden om

professionellt samt

uteslutande i

de inte strider mot bestämmelserna

fondandelsägarnas

gemensamma

i denna lag eller fondbestämmel-

intresse.

 

 

 

serna.

 

 

 

 

 

 

 

Förvaringsinstitutet ska vidare ta

Förvaringsinstitutet

ska

hålla

emot och förvara den egendom

verksamheten som förvaringsinsti-

som ingår i fonden samt se till att

tut åtskild från verksamheter som

1. försäljning

och

inlösen

av

kan komma i konflikt med fond-

fondandelar sker i enlighet med

bolagets eller fondandelsägarnas

bestämmelserna

i denna lag

och

intressen.

 

 

 

5

Senaste lydelse 2007:562.

6

Senaste lydelse 2013:563. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.

7

Senaste lydelse 2013:563.

8

 

Fondbolaget och förvarings- institutet ska ingå ett skriftligt avtal som reglerar förhållandet mellan parterna. Avtalet ska bland annat reglera det informations- utbyte och den samordning som krävs för att institutet ska kunna utföra sina uppgifter för fondens räkning i enlighet med kraven i denna lag och andra författningar.
Förvaringsinstitutets uppgifter
Allmänna uppgifter

fondbestämmelserna,

2.fondandelarnas värde beräk- nas enligt bestämmelserna i denna lag och fondbestämmelserna,

3.tillgångarna i fonden utan dröjsmål kommer institutet till handa, och

4.medlen i fonden används en- ligt bestämmelserna i denna lag och fondbestämmelserna.

Om utländska finansiella instru- ment ingår i fonden, får förva- ringsinstitutet låta ett lämpligt utländskt förvaringsinstitut förvara dem. Ett sådant uppdrag fråntar inte förvaringsinstitutet dess an- svar enligt denna lag.

Prop. 2015/16:170

Förvaringsinstitutet ska identifi- era, hantera och övervaka eventu- ella intressekonflikter. Sådana konflikter ska redovisas för fondens andelsägare.

Skriftligt avtal

3 §8

Förvaringsinstitutet får inte för en värdepappersfond ta upp eller bevilja lån eller gå i borgen.

 

4 §9

 

 

Förvaringsinstitutet

ska med

Förvaringsinstitutet

ska verk-

fondbolaget ingå ett skriftligt avtal

ställa

fondbolagets

instruktioner

som reglerar förhållandet mellan

som avser värdepappersfonden om

parterna, exempelvis det informa-

de inte strider mot bestämmelserna

tionsutbyte och den

samordning

i denna lag eller annan författning

som krävs för att institutet och

eller

mot fondbestämmelserna

bolaget ska kunna uppfylla kraven

samt se till att

 

i denna lag och andra författ-

1. försäljning, inlösen och maku-

ningar. Avtalet ska

innehålla åt-

lering av andelar i fonden genom-

8Senaste lydelse 2013:563.

9Senaste lydelse 2013:563. Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort.

9

Prop. 2015/16:170 minstone sådana uppgifter som an- ges i artiklarna 30–33, 35 och 37 i kommissionens direktiv 2010/43/EU av den 1 juli 2010 om genomförande av Europaparla- mentets och rådets direktiv 2009/65/EG när det gäller organi- satoriska krav, intressekonflikter, uppföranderegler, riskhantering och innehållet i avtalet mellan ett förvaringsinstitut och ett förvalt- ningsbolag.

Avtalet får omfatta flera värde- pappersfonder. I avtalet ska anges vilka värdepappersfonder som om- fattas.

I ett avtal som ingås mellan ett förvaringsinstitut och ett förvalt- ningsbolag som förvaltar en värdepappersfond efter tillstånd enligt 1 kap. 6 b § ska det före- skrivas att svensk lag är tillämplig på avtalet.

10

förs enligt denna lag och fond- bestämmelserna,

2.värdet av andelarna i fonden beräknas enligt denna lag och fondbestämmelserna,

3.ersättningar för transaktioner som berör en fonds tillgångar be- talas in till fonden utan dröjsmål, och

4.fondens intäkter används en- ligt bestämmelserna i denna lag och fondbestämmelserna.

Övervakning av penningflöden

5 §

Förvaringsinstitutet ska över- vaka värdepappersfondens penningflöden.

Förvaringsinstitutet ska särskilt se till att alla betalningar från investerare har tagits emot och att alla likvida medel i fonden har bokförts på likvidkonton som har öppnats i fondens namn eller i fondbolagets eller förvaringsinsti- tutets namn för fondens räkning.

Likvidkonton enligt andra styck- et ska öppnas hos en centralbank, ett kreditinstitut med säte inom EES eller en bank som har auktoriserats i ett land utanför EES.

Likvidkonton ska föras i enlighet med principerna i artikel 16 i kommissionens direktiv 2006/73/EG av den 10 augusti 2006 om genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller

organisatoriska

krav och villkor

Prop. 2015/16:170

för verksamheten i värdepappers-

företag, och

definitioner för

 

tillämpning av det direktivet, i den ursprungliga lydelsen.

Om likvidkontot har öppnats i förvaringsinstitutets namn för fon- dens räkning, får medel som tillhör förvaringsinstitutet eller sådana enheter som avses i tredje stycket inte finnas på samma konto.

Förvaring av tillgångarna i en värdepappersfond

6 §

Förvaringsinstitutet ska 1. depåförvara

a)alla finansiella instrument som kan registreras på ett konto för finansiella instrument som har öppnats hos förvaringsinstitutet, och

b)alla finansiella instrument som fysiskt kan levereras till för- varingsinstitutet, samt

2. kontrollera att fondbolaget, för värdepappersfondens räkning, har äganderätt till övriga till- gångar samt föra och hålla ett uppdaterat register över dem.

Förvaringsinstitutet, eller en uppdragstagare som utför uppgift- erna i första stycket, får inte åter- använda tillgångarna i en värde- pappersfond för egen räkning.

Tillgångarna i en värdepappers- fond som depåförvaras enligt första stycket 1 får återanvändas endast för fondens räkning och under förutsättning att

1.förvaringsinstitutet följer fondbolagets instruktioner,

2.återanvändningen gagnar an- delsägarnas intressen, och

3.transaktionen omfattas av en likvid säkerhet av hög kvalitet

a) som tagits emot av fonden inom ramen för ett avtal om säker- hetsöverlåtelse (återköpsavtal),

och

11

Prop. 2015/16:170

b) vars marknadsvärde vid varje

 

tidpunkt med marginal uppgår till

 

minst marknadsvärdet av de åter-

 

använda tillgångarna.

 

 

 

7 §

 

 

 

 

 

 

För att fullgöra sina uppgifter

 

enligt 6 § första stycket 1 ska för-

 

varingsinstitutet se till att alla

 

finansiella instrument

registreras

 

på ett separat konto hos institutet i

 

värdepappersfondens namn, eller i

 

fondbolagets

namn

för

fondens

 

räkning, och i enlighet med

 

principerna i artikel 16 i direktiv

 

2006/73/EG,

i

den

ursprungliga

 

lydelsen.

 

 

 

 

 

 

För att fullgöra sina uppgifter

 

enligt 6 § första stycket 2 ska för-

 

varingsinstitutet

lägga uppgifter

 

eller handlingar från fondbolaget

 

samt andra tillgängliga handling-

 

ar till grund för sin bedömning av

 

äganderätten till tillgångarna.

 

Förteckning över tillgångarna i

 

värdepappersfonden

 

 

 

 

8 §

 

 

 

 

 

 

Förvaringsinstitutet

 

ska

regel-

 

bundet ge fondbolaget en fullstän-

 

dig förteckning över samtliga till-

 

gångar som ingår i värdepappers-

 

fonden.

 

 

 

 

 

 

Förbud mot att ta upp eller bevilja

 

lån eller gå i borgen

 

 

 

 

9 §

 

 

 

 

 

 

Förvaringsinstitutet

 

får

inte för

 

en värdepappersfond ta upp eller

 

bevilja lån eller gå i borgen.

 

Uppdragsavtal

 

 

 

 

 

Allmänna krav på uppdragsavtal

 

10 §

 

 

 

 

 

 

Förvaringsinstitutet får inte upp-

 

dra åt någon

annan

att

utföra

12

andra uppgifter än depåförvaring

av tillgångar och kontroll av ägan- derätten enligt 6 § första stycket.

Delegering enligt första stycket förutsätter att förvaringsinstitutet

1.kan visa att det finns ett objektivt skäl för delegering av uppgifterna och att avsikten inte är att kringgå kraven i denna lag eller annan författning,

2.har handlat med den skick- lighet, aktsamhet och omsorg som krävs vid valet av uppdragstagare, och

3.regelbundet övervakar upp- dragstagaren och dennes rutiner avseende delegerade uppgifter.

Övriga villkor för uppdragsavtal

11 §

Förvaringsinstitutet ska, utöver det som anges i 10 § andra stycket och om inget annat följer av 12 §, förvissa sig om att uppdrags- tagaren

1.har den struktur och den sak- kunskap som krävs i förhållande till uppdraget,

2.om uppdraget avser depå- förvaringsuppgifter,

a) omfattas av en effektiv regle- ring, inbegripet minimikapitalkrav och effektiv tillsyn över verksam- heten i den berörda jurisdiktionen, och

b) omfattas av regelbunden ex- tern granskning för att säkerställa att de finansiella instrumenten finns i uppdragstagarens besitt- ning,

3.håller de anförtrodda till- gångarna åtskilda från egna och andras tillgångar så att de alltid går att identifiera,

4.har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att tillgångarna i värdepappersfonden, om upp- dragstagaren blir insolvent, inte ska vara tillgängliga för utdelning eller realisering till uppdrags- tagarens fordringsägare, och

Prop. 2015/16:170

13

Prop. 2015/16:170

5. uppfyller de allmänna skyldig-

 

heter och respekterar de förbud

 

som anges i 2, 3, 6 och 7 §§.

 

 

Särskilda bestämmelser vid

 

 

 

uppdragsavtal avseende

 

 

 

depåförvaringsuppgifter utanför

 

EES

 

 

 

 

 

 

 

 

12 §

 

 

 

 

 

 

 

 

Om lagstiftningen i ett land

 

utanför EES kräver att vissa finan-

 

siella instrument depåförvaras av

 

en lokal enhet och det endast finns

 

lokala enheter som inte uppfyller

 

kraven

i 11 § 2 a,

får

förvarings-

 

institutet trots det uppdra depåför-

 

varingsuppgifter åt en sådan en-

 

het. Detta får dock ske endast i den

 

omfattning som är nödvändig en-

 

ligt det landets lagstiftning och en-

 

dast så länge det inte finns lokala

 

enheter som uppfyller dessa krav.

 

För

delegering

enligt

första

 

stycket krävs dessutom att

 

 

 

1. fondandelsägarna,

innan

de

 

gjorde sin investering, har blivit

 

informerade

om att delegeringen

 

är nödvändig enligt det landets

 

lagstiftning,

de

omständigheter

 

som motiverar delegeringen

och

 

de risker som är förknippade med

 

delegeringen, och

 

 

 

 

 

2. fondbolaget har gett instruk-

 

tioner

till

förvaringsinstitutet

att

 

delegera

depåförvaringen

av

de

 

finansiella

instrumenten

till

en

 

lokal enhet.

 

 

 

 

 

 

Vidaredelegering

 

 

 

 

 

13 §

 

 

 

 

 

 

 

 

En uppdragstagare får i sin tur

 

uppdra åt någon annan att utföra

 

uppgifter enligt 10 § (vidaredele-

 

gering), om samtliga villkor som

 

ställs upp

för förvaringsinstitutets

 

delegering är uppfyllda.

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

Förvaringsinstitutets ansvar för förluster och annan skada

Ansvar för förlust av finansiella instrument som depåförvaras

14 §

Om förvaringsinstitutet eller en uppdragstagare har förlorat finan- siella instrument som depåförva- ras enligt 6 § första stycket 1, ska institutet utan onödigt dröjsmål återlämna finansiella instrument av samma slag eller utge ett belopp motsvarande värdet till fondbolaget för värdepappers- fondens räkning.

Förvaringsinstitutet är inte an- svarigt enligt första stycket om institutet kan visa att förlusten är orsakad av en yttre händelse utan- för institutets rimliga kontroll, och vars konsekvenser var omöjliga att undvika trots att alla rimliga an- strängningar gjorts.

Ett avtal är ogiltigt i den ut- sträckning det utesluter eller be- gränsar förvaringsinstitutets an- svar enligt första stycket.

Ansvar för övriga skador

15 §

Om fondandelsägarna tillfogats annan skada än sådan som avses i 14 § genom att förvaringsinstitutet eller en uppdragstagare uppsåt- ligen eller av oaktsamhet har över- trätt denna lag eller andra författ- ningar som reglerar verksamheten, ska institutet ersätta skadan.

Ett avtal är ogiltigt i den ut- sträckning det utesluter eller be- gränsar förvaringsinstitutets an- svar enligt första stycket.

Ansvar vid uppdragsavtal

16 §

Ett uppdragsavtal avseende för- varing av tillgångar och kontroll

Prop. 2015/16:170

15

Prop. 2015/16:170

av äganderätten enligt 6 § fråntar

 

inte förvaringsinstitutet dess an-

 

svar för förluster och annan skada

 

enligt denna lag. Detta gäller även

 

om uppdragstagaren har vidare-

 

delegerat uppgiften enligt 13 §.

 

4 kap.

 

15 §10

För varje värdepappersfond ska det finnas en aktuell informations- broschyr.

Informationsbroschyren ska innehålla 1. fondbestämmelserna,

2. de ytterligare uppgifter som behövs för att man ska kunna bedöma fonden och den risk som är förenad med att investera i den,

3. en tydlig och lättbegriplig förklaring av fondens riskprofil,

4. uppgifter om det arbete eller de funktioner som fondbolaget får upp-

dra åt någon annan att utföra enligt 4 och 5 §§,

 

 

5. uppgifter om vilka tillgångs-

5. uppgifter om vilka tillgångs-

slag fondmedlen får placeras i, och

slag fondmedlen får placeras i,

6. för det fall fondmedlen får

6. för det

fall fondmedlen får

placeras i derivatinstrument, upp-

placeras i derivatinstrument, upp-

gifter om i vilket syfte och hur det

gifter om i vilket syfte och hur det

möjliga resultatet av användningen

möjliga resultatet av användningen

av derivatinstrument kan påverka

av derivatinstrument

kan påverka

fondens riskprofil.

fondens riskprofil, och

 

7. uppgifter

om

fondbolagets

 

ersättningspolicy.

 

16 a §11

För varje värdepappersfond ska det finnas ett aktuellt faktablad. Faktabladet ska på ett lättbegripligt sätt och i sammanfattning innehålla

den grundläggande information som behövs för att investerare ska kunna bedöma fonden och den risk som är förenad med att investera i den.

Innehållet i faktabladet ska vara rättvisande och tydligt och får inte vara vilseledande. Det ska stämma överens med relevanta delar i infor- mationsbroschyren.

Utöver det som följer av andra och tredje styckena ska faktabladet innehålla en upplysning om att in- formation om fondbolagets ersätt- ningspolicy är tillgänglig på en angiven webbplats och att en papperskopia kan fås kostnadsfritt på begäran.

10

Senaste lydelse 2013:563.

11

Senaste lydelse 2013:563.

16

 

Bestämmelser om hur faktabladet för en värdepappersfond ska vara Prop. 2015/16:170 utformat och om dess innehåll finns i kommissionens förordning (EU) nr

583/2010 av den 1 juli 2010 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG rörande basfakta för investerare och villkor som ska uppfyllas när faktablad med basfakta för investerare eller prospekt tillhandahålls på annat varaktigt medium än papper eller på en webbplats.

18 §12

Fondbolaget ska för varje värdepappersfond som det förvaltar lämna

1.en årsberättelse inom fyra månader från räkenskapsårets utgång, och

2.en halvårsredogörelse för räkenskapsårets första sex månader inom två månader från halvårets utgång.

Årsberättelser och halvårsredogörelser ska innehålla den information som behövs för att man ska kunna bedöma varje värdepappersfonds utveckling och ställning. Handlingarna ska på begäran kostnadsfritt skickas till andelsägarna och finnas att tillgå hos fondbolaget och förvaringsinstitutet. Fondbolaget ska i samband med att bolaget lämnar sådan information som avses i 22 § tillfråga andelsägarna om de vill ha årsberättelsen och halvårsredogörelsen.

Utöver det som anges i andra stycket ska årsberättelsen inne- hålla uppgifter om det samman- lagda ersättningsbeloppet för räkenskapsåret, fördelat på fasta och rörliga ersättningar, som fondbolaget betalat ut till sin personal samt om efterlevnaden och väsentliga förändringar av

fondbolagets ersättningspolicy.

11 kap.

8 a §

Finansinspektionen får, utöver det som anges i 7 och 8 §§, besluta att en ägare i ett fondbolag som inte följer bestämmelserna i 1 eller 4 § ska betala en sanktionsavgift som bestäms i enlighet med 12 kap. 8–9 §§.

12 Senaste lydelse 2013:563.

17

Om ett fondbolag eller ett för- varingsinstitut har åsidosatt sina skyldigheter enligt denna lag, andra författningar som reglerar bolagets eller institutets verksam- het, fondbestämmelserna, bolags- ordningen eller interna instruk- tioner som har sin grund i en författning som reglerar bolagets eller institutets verksamhet, ska Finansinspektionen ingripa.
Finansinspektionen ska då utfärda ett föreläggande att inom viss tid begränsa eller minska riskerna i verksamheten i något avseende eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen, meddela ett förbud att verkställa beslut eller genom att göra en anmärkning. Om ett fond- bolags överträdelse är allvarlig, ska bolagets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

Prop. 2015/16:170

12 kap.

Ingripanden mot fondbolag

Ingripanden mot fondbolag och

 

förvaringsinstitut samt vissa

 

fysiska personer13

1 §14 Om ett fondbolag har åsidosatt

sina skyldigheter enligt denna lag, andra författningar som reglerar bolagets verksamhet, fondbestäm- melserna, bolagsordningen eller interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar bolagets verksamhet, ska Finans- inspektionen ingripa.

Finansinspektionen ska då före- lägga bolaget att inom viss tid begränsa verksamheten i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen, ett förbud att verk- ställa beslut eller en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig, ska fondbolagets tillstånd återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

1 a §

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i ett fond- bolags styrelse eller är dess verk- ställande direktör, eller ersättare för någon av dem, om fondbolaget

1. har fått tillstånd att driva fondverksamhet genom att lämna falska uppgifter eller på annat

otillbörligt sätt,

 

2. tillhandahåller

diskretionär

portföljförvaltning

i strid med

1 kap. 4 §,

3. påbörjar marknadsföring av en av bolaget förvaltad värde-

13

Senaste lydelse 2008:282.

14

Senaste lydelse 2008:282.

18

 

pappersfond i ett annat land inom Prop. 2015/16:170 EES innan en underrättelse om

detta gjorts hos Finansinspektio- nen i enlighet med 2 kap. 15 c §,

4. inte uppfyller grundläggande krav på organisation och drift av verksamheten enligt 2 kap. 17 eller

17 f §

eller

föreskrifter

som

har

meddelats

med

stöd

av

13 kap.

1 § 5

avseende

dessa

be-

stämmelser,

 

 

 

 

5. åsidosätter

sina

skyldigheter

eller på annat sätt överträder det

som anges om

uppdragsavtal i

4 kap. 4–6 §§

och 7 § första

stycket,

 

6.påbörjar förvaltning och marknadsföring av en värdepap- persfond utan att fondbestämmel- serna godkänts enligt 4 kap. 9 §,

7.vid upprepade tillfällen låter bli att upprätta eller tillhandahålla informationsbroschyr, faktablad, årsberättelse och halvårsberättelse

ienlighet med 4 kap. 15–21 §§,

8.vid upprepade tillfällen pla- cerar medel i en värdepappersfond

istrid med det som anges i 5 kap. 1, 3–22, 24 eller 25 § eller före- skrifter som har meddelats med

stöd av 13 kap. 1 § 9, 10, 12 och 13 avseende dessa bestämmel- ser,

9. inte uppfyller kraven på hantering av risker i 5 kap. 2 § första eller andra stycket eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 11 av- seende dessa bestämmelser,

10.i strid med 11 kap. 5 § första stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla sådana för- värv och avyttringar som avses där, eller

11.i strid med 11 kap. 5 § tredje stycket låter bli att till Finans- inspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier i bolaget samt storleken på innehavet.

Om en sådan person som anges i

19

Prop. 2015/16:170

första

stycket

omfattas

av

till-

 

stånds- eller underrättelseskyldig-

 

het enligt

11 kap. 1

eller

4 §

för

 

förvärv eller avyttring av aktier i

 

bolaget,

ska

första stycket 10

 

och 11 inte gälla för den personen

 

i fråga om dessa aktier.

 

 

 

Ett

ingripande

enligt

första

 

stycket får ske endast om bolagets

 

överträdelse är allvarlig och per-

 

sonen i fråga uppsåtligen eller av

 

grov oaktsamhet har orsakat över-

 

trädelsen.

 

 

 

 

 

 

Ingripande sker genom

 

 

 

1. beslut

att

personen

i fråga

 

under en viss tid, lägst tre och

 

högst tio år, eller, för upprepade

 

allvarliga

överträdelser,

perma-

 

nent inte får vara styrelseledamot

 

eller verkställande direktör i ett

 

fondbolag,

eller

ersättare

för

 

någon av dem, eller

 

 

 

 

2. beslut om sanktionsavgift.

 

1 b §

Finansinspektionen ska ingripa mot någon som ingår i ett förva- ringsinstituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersätt- are för någon av dem, om förva- ringsinstitutet

1. låter bli att övervaka en värdepappersfonds penningsflöden i strid med 3 kap. 5 §,

2. låter bli att förvara en värde- pappersfonds tillgångar eller på annat sätt överträder det som anges i 3 kap. 6 och 7 §§, eller

3. låter bli att utföra sina övriga uppgifter i strid med 3 kap. 4 och 8 §§.

Ett ingripande enligt första stycket får ske endast om insti- tutets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen.

20

 

 

Ingripande sker

genom

beslut Prop. 2015/16:170

 

 

om sanktionsavgift.

 

 

 

 

2 §15

 

 

 

 

 

 

 

Vid valet av sanktion ska

 

 

Finansinspektionen

ta

hänsyn till

 

 

hur allvarlig överträdelsen är och

 

 

hur länge den pågått. Särskild

 

 

hänsyn ska tas till överträdelsens

 

 

art, skador som uppstått och

 

 

graden av ansvar.

 

 

 

Finansinspektionen

får avstå

Finansinspektionen

får

avstå

från ingripande enligt 1 § om en

från ingripande om en överträdelse

överträdelse är ringa eller ursäkt-

är ringa eller ursäktlig, om fond-

lig, om fondbolaget gör rättelse

bolaget

eller

förvaringsinstitutet

eller om något annat organ har

gör rättelse eller om den fysiska

vidtagit åtgärder mot

fondbolaget

personen verkat för att bolaget

som bedöms tillräckliga.

eller institutet gör rättelse eller om

 

 

någon

annan

myndighet

har

 

 

vidtagit

åtgärder

mot bolaget,

 

 

institutet eller den fysiska per-

 

 

sonen och dessa åtgärder bedöms

 

 

tillräckliga.

 

 

 

 

2 a §

Utöver det som anges i 2 § ska i försvårande riktning beaktas om fondbolaget, förvaringsinstitutet eller den fysiska personen tidigare har begått en överträdelse. Vid denna bedömning bör särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har gått mellan de olika överträdelserna.

I förmildrande riktning ska be- aktas om

1.bolaget, institutet eller den fysiska personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat Finansinspektionens utredning, och

2.bolaget eller institutet snabbt upphört med överträdelsen, eller den fysiska personen snabbt verkat för att överträdelsen ska upphöra, sedan den anmälts till eller på- talats av Finansinspektionen.

15 Senaste lydelse 2008:282.

21

Om ett fondbolag har meddelats beslut om anmärkning eller var- ning enligt 1 § får Finansinspek- tionen besluta att fondbolaget ska betala en sanktionsavgift. Det- samma gäller om fondbolaget har meddelats beslut om återkallelse eller varning i ett fall som avses i 4 § första stycket 1.
Om ett förvaringsinstitut har meddelats beslut om anmärkning enligt 1 §, får Finansinspektionen besluta att förvaringsinstitutet ska betala en sanktionsavgift.

Prop. 2015/16:170

 

6 §16

 

Om en behörig myndighet har

Om en behörig myndighet har

underrättat Finansinspektionen om

underrättat Finansinspektionen om

att ett fondbolag överträtt före-

att ett fondbolag eller ett förva-

skrifter som gäller i det landet för

ringsinstitut

överträtt föreskrifter

bolaget, får inspektionen vidta de

som gäller i det landet för sådana

åtgärder som anges i 1–4 §§ mot

bolag eller institut, får inspek-

bolaget, om det föreligger någon

tionen vidta de åtgärder som anges

omständighet

som avses

där.

i 1, 2 och 3 §§ mot bolaget eller i

Inspektionen

ska underrätta

den

1 och 2 §§ mot institutet, om det

behöriga myndigheten om

vilka

föreligger

någon omständighet

åtgärder som vidtas.

 

som avses där. Inspektionen ska

 

 

 

underrätta den behöriga myndig-

 

 

 

heten om vilka åtgärder som

 

 

 

vidtas.

 

Straffavgift

 

 

Sanktionsavgift17

7 §18 Om ett fondbolag har fått

anmärkning eller varning enligt 1 § eller varning enligt 4 § andra stycket, får Finansinspektionen besluta att fondbolaget ska betala en straffavgift. Detta gäller dock inte om varningen bara omfattar fall som avses i 4 § första stycket 2 eller 4.

Avgiften tillfaller staten.

 

 

8 §19

 

 

 

 

 

Straffavgiften ska

uppgå till

Sanktionsavgiften för

ett

fond-

lägst 5 000 kronor

och högst

bolag

eller ett

förvaringsinstitut

50 miljoner kronor.

 

ska fastställas till högst det högsta

 

 

 

av

 

 

 

 

 

 

 

1. ett

belopp

som

per

den

 

 

 

17 september 2014 i svenska kro-

 

 

 

nor motsvarade fem miljoner euro,

 

 

 

2. tio procent av bolagets eller

 

 

 

institutets eller,

i förekommande

 

 

 

fall, koncernens

omsättning

när-

16

Senaste lydelse 2008:282.

 

 

 

 

 

 

17

Senaste lydelse 2008:282.

 

 

 

 

 

 

18

Senaste lydelse 2008:282.

 

 

 

 

 

 

19

Senaste lydelse 2008:282.

 

 

 

 

 

 

22

 

 

 

 

 

 

 

När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till sådana omständigheter som anges i 2 och 2 a §§ samt till fondbolagets, förvaringsinstitutets eller den fysiska personens finan- siella ställning och, om det går att fastställa, den vinst som fond- bolaget, förvaringsinstitutet eller

 

 

 

 

mast föregående räkenskapsår,

Prop. 2015/16:170

 

 

 

 

3. två

gånger den vinst

som

 

 

 

 

bolaget eller institutet erhållit till

 

 

 

 

följd av regelöverträdelsen, om be-

 

 

 

 

loppet går att fastställa, eller

 

 

 

 

 

 

4. två gånger de kostnader som

 

 

 

 

bolaget eller institutet undvikit till

 

 

 

 

följd

av

regelöverträdelsen,

om

 

 

 

 

beloppet går att fastställa.

 

 

Avgiften får inte överstiga tio

Sanktionsavgiften får inte be-

procent av fondbolagets omsätt-

stämmas till ett lägre belopp

än

ning

under närmast föregående

5 000

kronor. Om

överträdelsen

räkenskapsår.

Om

överträdelsen

har skett under fondbolagets eller

har skett under bolagets första

förvaringsinstitutets

första

verk-

verksamhetsår

eller

om uppgifter

samhetsår eller om uppgifter om

om

omsättningen

annars saknas

omsättningen annars

saknas

eller

eller är bristfälliga, får omsätt-

är bristfälliga, får den uppskattas.

ningen uppskattas.

 

Avgiften tillfaller staten.

 

 

 

 

 

 

 

 

8 a §

Sanktionsavgiften för en fysisk person ska fastställas till högst det högsta av

1. ett belopp som per den

17 september 2014 i svenska kro- nor motsvarade fem miljoner euro,

2.två gånger den vinst som den fysiska personen erhållit till följd av regelöverträdelsen, om belopp- et går att fastställa, eller

3.två gånger de kostnader som den fysiska personen undvikit till följd av regelöverträdelsen, om be- loppet går att fastställa.

Avgiften tillfaller staten.

9 §20

När straffavgiftens storlek be- slutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som har föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.

20 Senaste lydelse 2008:282.

23

Prop. 2015/16:170

den

fysiska

personen har erhållit

 

till

följd

av regelöverträdelsen

 

eller de kostnader som undvikits.

Sanktionsföreläggande

9 a §

Frågor om ingripanden mot fys- iska personer för överträdelser enligt 1 a eller 1 b § tas upp av Finansinspektionen genom sank- tionsföreläggande.

Ett sanktionsföreläggande inne- bär att den fysiska personen före- läggs att inom en viss tid god- känna ett ingripande enligt 1 a § fjärde stycket 1 eller 2 eller 1 b § tredje stycket som är bestämt till tid eller belopp.

När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett domstolsavgör- ande som fått laga kraft. Ett god- kännande som görs efter den tid som angetts i föreläggandet är utan verkan.

 

9 b §

 

 

 

 

Ett

sanktionsföreläggande

ska

 

innehålla uppgift om

 

 

 

1. den fysiska person som före-

 

läggandet avser,

 

 

 

2. överträdelsen och de omstän-

 

digheter som behövs för att känne-

 

teckna den,

 

 

 

3. de

bestämmelser

som

är

 

tillämpliga på överträdelsen, och

 

4. den sanktion som

föreläggs

 

personen.

 

 

 

Föreläggandet ska också inne-

 

hålla en upplysning om att an-

 

sökan om sanktion kan komma att

 

ges in till domstol, om förelägg-

 

andet inte godkänns inom den tid

 

som Finansinspektionen anger.

 

 

9 c §

 

 

 

 

Om

ett sanktionsföreläggande

 

inte har godkänts inom angiven

 

tid, får Finansinspektionen ansöka

 

hos domstol om att sanktion ska

24

beslutas. En sådan ansökan

ska

En sanktionsavgift eller försen- ingsavgift ska betalas till Finans- inspektionen inom trettio dagar efter det att ett beslut om att ta ut avgiften fått laga kraft eller sank- tionsföreläggandet godkänts eller den längre tid som anges i beslutet eller föreläggandet.

 

göras hos den förvaltningsrätt som Prop. 2015/16:170

 

är behörig att pröva ett över-

 

klagande

av

Finansinspektionens

 

beslut om ingripande mot fond-

 

bolaget eller

förvaringsinstitutet

 

för samma överträdelse.

 

 

Prövningstillstånd

krävs

vid

 

överklagande till kammarrätten.

 

9 d §

 

 

 

 

 

 

En sanktion för en överträdelse

 

enligt

1 a

eller 1 b §

får beslutas

 

bara

om

sanktionsföreläggande

 

har delgetts den som sanktionen

 

riktas mot inom två år från den

 

tidpunkt

överträdelsen

ägde

 

rum.

 

 

 

 

 

Verkställighet av beslut om

Verkställighet av beslut om

 

straffavgift och förseningsavgift

sanktionsavgift och försenings-

 

avgift21

 

 

 

 

11 §22 En straffavgift eller försenings-

avgift ska betalas till Finans- inspektionen inom trettio dagar från det att avgiftsbeslutet har vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.

 

 

12 §23

 

 

 

Finansinspektionens beslut

om

Finansinspektionens beslut

om

straffavgift eller förseningsavgift

sanktionsavgift

eller

försenings-

får verkställas enligt utsöknings-

avgift får verkställas enligt utsök-

balkens bestämmelser, om avgiften

ningsbalkens bestämmelser,

om

inte har betalats inom den tid som

avgiften inte har betalats inom den

anges i 11 §.

 

 

tid som anges i 11 §.

 

 

 

 

13 §24

 

 

 

Om straffavgiften eller för-

Om sanktionsavgiften eller för-

seningsavgiften inte

betalas inom

seningsavgiften

inte

betalas inom

den tid som anges i 11 §, ska

den tid som anges i 11 §, ska

Finansinspektionen

lämna

den

Finansinspektionen

lämna

den

21Senaste lydelse 2008:282.

22Senaste lydelse 2008:282.

23Senaste lydelse 2008:282.

24Senaste lydelse 2008:282.

25

Prop. 2015/16:170 obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

14 §25

En straffavgift eller försenings-

En sanktionsavgift eller försen-

avgift som har beslutats faller bort

ingsavgift som har beslutats faller

i den utsträckning verkställighet

bort i den utsträckning verkställig-

inte har skett inom fem år från det

het inte har skett inom fem år från

att beslutet vann laga kraft.

det att beslutet fick laga kraft eller

 

sanktionsföreläggandet

god-

 

kändes.

 

19 §26

 

Om någon driver sådan verk-

Om någon driver sådan verk-

samhet som omfattas av denna lag

samhet som omfattas av denna lag

utan att vara berättigad till det, ska

utan att vara berättigad till det, ska

Finansinspektionen förelägga den

Finansinspektionen

förelägga

som driver verksamheten att upp-

denne att upphöra med verksam-

höra med den.

heten.

 

Om det är osäkert om lagen är tillämplig på en viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upp- lysningar om verksamheten som inspektionen behöver för att bedöma om så är fallet.

Ett föreläggande enligt denna paragraf som avser ett utländskt företag får riktas mot såväl företaget som den som i Sverige är verksam för före- tagets räkning.

Finansinspektionen får även ingripa mot någon som driver fondverksamhet utan att vara berättigad till det genom beslut om sanktionsavgift enligt bestämmel- serna i detta kapitel.

13 kap.

1 §27

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilka poster som får räknas in i startkapitalet enligt 2 kap. 4 §,

2. vilka poster som får räknas in i egna medel enligt 2 kap. 8, 9 och

11§§,

3.på vilket språk underrättelsen enligt 2 kap. 15 c § första stycket ska skrivas,

25

Senaste lydelse 2008:282.

26

Senaste lydelse 2008:282.

27

Senaste lydelse 2014:558.

26

 

4. hur fondbolaget ska offentliggöra handlingarna enligt 2 kap. 15 c § Prop. 2015/16:170

tredje stycket,

 

5. vad ett fondbolag ska iaktta

5. vad ett fondbolag ska iaktta

för att uppfylla skyldigheterna i

för att uppfylla skyldigheterna i

2 kap. 17 och 17 c §§,

2 kap. 17, 17 c och 17 f §§,

6. vilken information som ska lämnas i underrättelsen till andelsägare enligt 4 kap. 9 a § och på vilket sätt underrättelsen ska lämnas,

7. tillhandahållande av informationsbroschyr och faktablad enligt

4 kap. 20 §,

8.på vilket språk informationen enligt 4 kap. 20 § ska tillhandahållas,

9.kriterier för de finansiella tillgångar som medel i en värdepappers- fond får placeras i enligt 5 kap. 1 § andra stycket första meningen,

10. vilka tekniker och instrument ett fondbolag får använda enligt 5 kap. 1 § tredje stycket samt villkor och gränser för sådan användning,

11.det system för riskhantering som ett fondbolag ska ha enligt 5 kap. 2 § första och andra styckena,

12.kriterier för indexfonder enligt 5 kap. 7 §,

13.beräkning av exponeringar enligt 5 kap. 13 och 14 §§,

14.på vilket sätt underrättelsen till andelsägarna enligt 5 a kap. 7 § ska lämnas,

15. vilka fel och försummelser som ska rapporteras enligt 5 a kap.

18§,

16.förutsättningar för överföring av finansiella instrument och förvaltning enligt 5 a kap. 37 och 46 §§,

17.vilka åtgärder som ett fondbolag ska vidta om det tar emot medel med redovisningsskyldighet enligt 7 kap. 1 §,

18.vilka åtgärder som ett fondbolag ska vidta för att uppfylla de krav som följer av bestämmelserna i 7 kap. 3 §,

19.vad informationen enligt 8 kap. 8 § ska innehålla, hur den ska utformas, på vilket sätt den ska tillhandahållas och vad som ska bifogas informationen,

20.på vilket språk de handlingar som ska lämnas tillsammans med ansökan enligt 8 kap. 19 § ska upprättas,

21.vilka upplysningar som fondbolag, förvaltningsbolag, fondföretag

samt förvaringsinstitut ska lämna till Finansinspektionen enligt 10 kap. 2 § första stycket och när upplysningarna ska lämnas, och

22. sådana avgifter för tillsyn som avses i 10 kap. 11 §.

14 kap.

1 §28

Finansinspektionens beslut en-

Finansinspektionens beslut en-

ligt 10 kap. 10 § och 12 kap. 19 §

ligt 10 kap. 10 § samt 12 kap. 9 a §

andra stycket får inte överklagas.

och 19 § andra stycket får inte

 

överklagas.

Andra beslut av Finansinspektionen enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).

28 Senaste lydelse 2008:282.

27

Prop. 2015/16:170 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Finansinspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, före-

läggande eller återkallelse ska gälla omedelbart.

1.Denna lag träder i kraft den 1 november 2016.

2.Bestämmelserna om information om ersättningspolicy i informa- tionsbroschyr och faktablad i 4 kap. 15 och 16 a §§ ska tillämpas från och med den 1 januari 2017.

3.Äldre föreskrifter gäller för överträdelser som ägt rum före ikraft- trädandet.

28

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297)

Prop. 2015/16:170

 

om bank- och finansieringsrörelse

 

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:297) om bank- och

 

finansieringsrörelse

 

 

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 2 b §, av följande lydelse,

 

dels att det närmast före 6 kap. 2 a § ska införas en ny rubrik som ska

 

lyda ”Rapportering av överträdelser”.

 

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

6 kap.

2 b §

En anställd hos ett kreditinstitut som har gjort en anmälan till Finansinspektionen eller Euro- peiska värdepappers- och mark- nadsmyndigheten om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för verksamheten får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett.

Detsamma gäller om en anställd har gjort en anmälan via det rapporteringssystem som avses i 2 a §.

Denna lag träder i kraft den 1 november 2016.

29

För avgiften gäller också be- stämmelserna i 6 kap. 3 l § första stycket 1 och 3 g, 3 m och 3 n §§ lagen om handel med finansiella instrument.
Om en budgivare inte har gjort ett sådant åtagande som avses i 2 kap. 1 § och Finansinspektionen därför har förbjudit erbjudandet enligt 6 kap. 1 c § tredje stycket lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, ska Finansinspektionen besluta att budgivaren ska betala en särskild avgift.
Den särskilda avgiften ska uppgå till lägst 50 000 kronor och högst 100 miljoner kronor.

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

2 §1 Om en budgivare inte har gjort

ett sådant åtagande som avses i 2 kap. 1 § och Finansinspektionen därför har förbjudit erbjudandet enligt 6 kap. 1 c § tredje stycket lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, skall Finansinspektionen besluta att budgivaren skall betala en särskild avgift.

Den särskilda avgiften skall uppgå till lägst 50 000 kronor och högst 100 miljoner kronor.

Avgiften tillfaller staten.

För avgiften gäller också be- stämmelserna i 6 kap. 3 b § första stycket 1 och 3 c–3 e §§ lagen om handel med finansiella instrument.

Denna lag träder i kraft den 1 november 2016.

1 Senaste lydelse 2007:374.

30

2.4

Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528)

Prop. 2015/16:170

 

om värdepappersmarknaden

 

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden

dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 4 b §, av följande lydelse, dels att det närmast före 8 kap. 4 a § ska införas en ny rubrik som ska

lyda ”Rapportering av överträdelser”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

4 b §

En anställd hos ett värdepap- persbolag som har gjort en an- mälan till Finansinspektionen om misstänkta överträdelser av be- stämmelser som gäller för verk- samheten får inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tyst- nadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en över- trädelse hade skett.

Detsamma gäller om en anställd har gjort en anmälan via det rapporteringssystem som avses i 4 a §.

Denna lag träder i kraft den 1 november 2016.

31

Prop. 2015/16:170 2.5

Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561)

 

om förvaltare av alternativa investeringsfonder

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 22 § och 12 kap. 8 § samt rubriken närmast före 9 kap. 22 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa

investeringsfonder ska ha följande lydelse.

 

 

 

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

9 kap.

 

 

 

Skadeståndsansvar för

 

Ansvar för förvaringsinstitut för

förvaringsinstitut för

 

specialfonder

 

 

specialfonder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

22 §

 

 

 

För förvaringsinstitut för spe-

För förvaringsinstitut för spe-

cialfonder gäller, i stället för det

cialfonder gäller, i stället för det

som anges i 17–21 §§, att institutet

som anges i 17–21 §§, det som

ska ersätta en skada som tillfogats

anges

i 3 kap. 14–16 §§

lagen

en fondandelsägare eller en AIF-

(2004:46) om värdepappersfonder.

förvaltare genom att förvar-

 

 

 

 

ingsinstitutet överträtt denna lag

 

 

 

 

eller fondbestämmelserna.

 

 

 

 

 

 

 

 

12 kap.

 

 

 

 

 

 

 

8 §

 

 

 

För

specialfonder

ska,

utöver

För

specialfonder

ska,

utöver

10 kap.

2 §, även

4 kap.

16 a §

10 kap.

2 §, även

4 kap.

16 a §

fjärde stycket lagen (2004:46) om

femte stycket lagen (2004:46) om

värdepappersfonder tillämpas. Det

värdepappersfonder tillämpas. Det

som anges där om värdepappers-

som anges där om värdepappers-

fond ska avse specialfond.

 

fond ska avse specialfond.

 

Denna lag träder i kraft den 1 november 2016.

32

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2015/16:170

Europarlamentet och rådet antog den 23 juli 2014 direktiv 2014/91/EU om ändring av direktiv 2009/65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvaringsinstitutsfunktioner, ersättningspolicy och sanktioner (i det följande benämnt ändrings- direktivet). Direktivet finns i bilaga 1. I bilaga 2 finns kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/438 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG vad gäller krav avseende förvaringsinstitut.

Under förhandlingarna om direktivet har en faktapromemoria upp- rättats och överlämnats till riksdagen (2011/12:FPM177).

Regeringen beslutade den 30 oktober 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur ändringsdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Utredningen antog namnet 2014 års fond- utredning.

Utredningen har avgett delbetänkandet UCITS V En uppdaterad fond- lagstiftning (SOU 2015:62). Sammanfattningen av delbetänkandet och utredningens lagförslag finns i bilagorna 3 och 4. I juni 2015 avlämnade utredningen en tilläggspromemoria med vissa tillkommande förslag till lagändringar. Tilläggspromemorians lagförslag finns i bilaga 5.

Delbetänkandet och tilläggspromemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns till- gängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2015/03428/V). I bilaga 9 finns en uppställning som visar vilka bestämmelser som genomför ändrings- direktivet i svensk rätt.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 17 mars 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8.

Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets förslag och synpunkter behandlas i avsnitt 7.5 och i författningskommentaren.

I förhållande till lagrådsremissen har det dessutom gjorts några språk- liga och redaktionella ändringar i lagtexten.

Efter lagrådsföredragningen har det lagts till ett förslag till ändring i 7 kap. 2 § lagen (2006:451) om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden. Ändringen avser rättelse av felaktiga hänvisningar. Den föreslagna ändringen är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

33

Prop. 2015/16:170

34

4 Fondbolag och värdepappersfonder

4.1EU-regler

Termen UCITS är en förkortning av den engelska benämningen Under- takings for Collective Investment in Transferable Securities. Termen infördes genom rådets direktiv 85/611/EEG av den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag). I den svenska språkversionen av direktivet används benämningen fondföretag. Detta direktiv (1985 års UCITS-direktiv) ändrades några gånger innan det ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), i det följande benämnt 2009 års direktiv (direktivet brukar ibland benämnas UCITS IV). I många delar stämmer reglerna i 2009 års direktiv helt överens med dem i 1985 års direktiv. I 2009 års direktiv finns även ändringar i förhållande till det tidigare direktivet som syftar till att öka möjligheterna till en effektiv förvaltning av fondföretag; att göra det enklare för fondförvaltare att verka i andra medlemsstater än den egna och att förbättra informationen till investerare. Vissa ändringar i 2009 års direktiv har gjorts genom det nu aktuella ändringsdirektivet (direktivet brukar ibland benämnas UCITS V).

I denna proposition används beteckningen ”UCITS-direktivet” gene- rellt. Endast när det är av betydelse för sammanhanget preciseras om det rör sig om 1985 års direktiv, 2009 års direktiv eller det nu aktuella ändringsdirektivet.

UCITS-direktivet innehåller grundläggande regler för fondföretag som riktar sig till allmänheten. De fondföretag som uppfyller kraven i direk- tivet får fritt marknadsföras och andelarna får säljas i alla medlemsstater. Fondföretag är företag som har till syfte att med kapital från allmänheten göra kollektiva investeringar i sådana tillgångar som är tillåtna enligt direktivet och som tillämpar principen om riskspridning. Andelarna i ett fondföretag ska på begäran av andelsägarna återköpas eller inlösas med medel ur företagets tillgångar. Ett fondföretag kan bildas på kontrakts- rättslig grund (som värdepappersfond), eller på associationsrättslig grund (som investeringsbolag). När ett fondföretag är bildat som en värde- pappersfond är företaget ingen juridisk person och det måste därför alltid förvaltas av ett förvaltningsbolag som agerar på fondföretagets vägnar. När fondföretaget är bildat som ett investeringsbolag kan bolaget sköta sin egen förvaltning eller utse ett förvaltningsbolag. I UCITS-direktivet ställs krav på bl.a. tillstånd för fondföretaget och förvaltningsbolaget, krav på information till andelsägarna och vissa krav som rör place- ringarna av fondmedel. Vidare ställs krav på att fondföretagets tillgångar förvaras hos ett särskilt förvaringsinstitut som också har att utöva viss kontroll över förvaltningsbolagets respektive investeringsbolagets age- rande. Regelverket syftar till ett gott konsumentskydd för fondandels- ägare.

Genom ändringsdirektivet har det gjorts vissa ändringar i UCITS- direktivet. Ändringarna avser i korthet följande:

– detaljerade regler om utformningen av förvaltningsbolagens ersätt- Prop. 2015/16:170 ningspolicy,

nya regler om förvaringsinstitutens funktion och ansvar och

nya regler om tillsyn, rapportering av missförhållanden och sank- tioner.

Medlemsstaterna skulle senast den 18 mars 2016 anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa de nya reglerna och tillämpa dem fr.o.m. det datumet (artikel 2.1 i ändringsdirektivet).

4.2

Den svenska fondlagstiftningen

Den svenska lagstiftningen om värdepappersfonder bygger på 1985 års

UCITS-direktiv. Genom lagen (1990:1114) om värdepappersfonder och

de ändringar som gjordes i den lagen med anledning av EES-avtalet, an-

passades svensk rätt till direktivet. Lagen om värdepappersfonder ersattes

den 1 april 2004 av lagen (2004:46) om investeringsfonder (prop.

2002/03:150) som i sin tur har ändrats vid flera tillfällen, främst i sam-

band med att reglerna på EU-nivå har ändrats. Mer genomgripande

ändringar gjordes för att i svensk rätt genomföra 2009 års direktiv (prop.

2010/11:135). Omfattande ändringar gjordes även i samband med att

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011

om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av

direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr

1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 (AIFM-direktivet, se prop.

2012/13:155) genomfördes i svensk rätt. De ändringarna innebar även att

rubriken till lagen ändrades till lagen om värdepappersfonder.

I lagen om värdepappersfonder används termen värdepappersfond för

det som i UCITS-direktivet kallas fondföretag. I lagen används termen

fondföretag endast för utländska motsvarigheter till svenska värde-

pappersfonder (1 kap. 1 § första stycket 9 och 25). Termen värdepappers-

fond är alltså förbehållen svenska fondföretag. På motsvarande sätt

betecknar termen fondbolag ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd

av Finansinspektionen att driva fondverksamhet enligt den lagen, medan

ett förvaltningsbolag är ett utländskt bolag som har motsvarande tillstånd

sitt hemland (1 kap. 1 § första stycket 8 och 13).

De svenska värdepappersfonderna är kontraktsrättsliga fonder. En

svensk värdepappersfond är alltså inte ett självständigt rättssubjekt och

kan

därmed inte förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter (se

4 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder och prop. 2002/03:150 s. 115–

117). Fondandelsägarnas äganderätt till fondförmögenheten är kraftigt

beskuren och medför endast en rätt att få sina andelar i fonden inlösta

samt i förekommande fall erhålla utdelning. I gengäld ansvarar inte fond-

 

andelsägarna för förpliktelser som avser fonden. Förvaltningen av fonden

 

sköts av en fondförvaltare: ett fondbolag. Endast fondbolag får förvalta

 

värdepappersfonder och de är förvaltningsbolag i UCITS-direktivets

 

mening. Fondbolaget företräder andelsägarna i alla frågor som rör värde-

 

pappersfonden och ska i förvaltningen av fonden handla uteslutande i

 

andelsägarnas gemensamma intresse. Termen investeringsbolag i

 

UCITS-direktivet är förbehållen associationsrättsliga fonder som själva

35

 

Prop. 2015/16:170 kan sköta förvaltningen eller utse ett förvaltningsbolag för det ändamålet. Termen är därför inte tillämplig när det gäller svenska fonder.

Värdepappersfonder vänder sig till allmänheten. Hushållens totala fondsparande är mycket stort och värdepappersfonder kan med fog sägas vara en konsumentprodukt, om än inte uteslutande. Detta har också beaktats i lagen om värdepappersfonder. Många av bestämmelserna i lagen syftar till att stärka skyddet för konsumenter. Reglerna är dock inte uttryckligen avsedda för konsumenter utan tar sikte på att skydda samtliga andelsägare. Krav på hur ett fondbolag ska vara organiserat och hur medel i en fond får placeras är exempel på skyddsregler. Att till- gångarna i fonden ska hållas åtskilda och förvaras av ett förvarings- institut är ett annat exempel. Vidare finns det långtgående krav på infor- mation till andelsägare. Finansinspektionen har tillsyn över svenska fondbolag och förvaringsinstitut samt över utländska motsvarigheter som driver verksamhet i Sverige.

5 Några allmänna utgångspunkter

5.1Inledning

I detta avsnitt redogörs för några allmänna utgångspunkter för genom- förandet i svensk rätt av ändringsdirektivet.

 

5.2

Anpassningar av svensk rätt

 

Det har angetts som ett mål för EU-rättsakterna på fondområdet att uppnå

 

harmoniserade regler som utjämnar konkurrensvillkoren och tillförsäkrar

 

andelsägarna ett effektivare och mer enhetligt skydd (skäl 3 till 2009 års

 

direktiv). En utgångspunkt för regeringens förslag till genomförande av

 

ändringsdirektivet är därför att reglerna i svensk rätt ska vara på samma

 

nivå som dem i direktivet och inte ställa ytterligare eller annorlunda krav

 

än dem som följer av det gemensamma regelverket.

 

UCITS-direktivet kompletteras av regler i rättsakter som antas av

 

kommissionen – många gånger i form av direkt tillämpliga förordningar

 

– som innehåller hänvisningar till många av termerna och uttrycken i

 

direktivet

(se vidare avsnitt 5.5). Utredningen menar att det skulle

 

medföra problem för tolkningen och tillämpningen av dessa regler om

 

svensk lagstiftning skulle avvika alltför mycket från direktivet. Detta i

 

sig anses vara ett skäl att följa terminologin i direktivet. Utredningen

 

pekar även på förändringstakten i lagstiftningen inom EU. Under senare

 

år har en mängd EU-direktiv och EU-förordningar på värdepappers-

 

marknadsområdet antagits och ändrats. Även den kompletterande

 

lagstiftningen i form av delegerade förordningar och direktiv som antas

 

av kommissionen samt riktlinjer från Europeiska värdepappers- och

 

marknadsmyndigheten (Esma) ändras i betydande omfattning. Ett

 

direktivnära genomförande i svensk rätt underlättar både anpassningen

36

och tolkningen av bestämmelserna i svenska författningar i förhållande

till de ändringar som görs på EU-nivå. Utformningen av bestämmelserna Prop. 2015/16:170 i svenska författningar föreslås i denna proposition därför överens-

stämma med reglerna i UCITS-direktivet så långt som möjligt.

Trots att reglerna i UCITS-direktivet kompletteras av detaljregler som antas av kommissionen och av Esma är vissa artiklar mycket detaljrika. Det gäller särskilt reglerna om fondbolagens ersättningspolicy. I svensk rätt brukar regler på en sådan detaljnivå inte förekomma i lagtext, utan i stället anges i myndighetsföreskrifter. En lösning med en generellt utformad bestämmelse i lag stämmer överens med svensk lagstiftnings- tradition men har nackdelen att regelverket kommer att bestå av flera olika nivåer – lag, direkt tillämpliga rättsakter som antas av kommis- sionen och myndighetsföreskrifter. Regler om ersättningsystem i finan- siella företag har dock i tidigare lagstiftningsärenden ansetts lämpa sig mindre väl för en reglering i lag. I stället har Finansinspektionen bemyn- digats att meddela föreskrifter om de åtgärder som berörda företag behöver vidta (prop. 2012/13:155 s. 260 f. och prop. 2013/14:228 s. 182). För att åstadkomma en sammanhållen svensk reglering när det gäller ersättningar i finansiella företag föreslås i denna proposition samma lös- ning på fondområdet (se vidare avsnitt 6). På övriga områden är utgångs- punkten i denna proposition att en regel i UCITS-direktivet (nivå I i EU- rätten) genomförs i svensk rätt genom bestämmelser i lag (se dock för- slaget till genomförande av kravet för den behöriga myndigheten att ha ett system för mottagande och handläggning av anmälningar om miss- tänkta regelöverträdelser, s.k. visselblåsare, avsnitt 8.3).

5.3Inga lagändringar utan ändring i sak

I ändringsdirektivet har några befintliga regler fått en ny placering utan att ändras i sak. I dessa delar saknas anledning att ändra de bestämmelser som i svensk rätt genomför UCITS-direktivet. Detta är en utgångspunkt för förslagen i denna proposition även i de fall då en i svensk lag gällande bestämmelse avviker från reglerna i direktivet i fråga om språk och detaljeringsgrad. Detta innebär en mindre avvikelse från de principer som redovisas i avsnitt 5.2 om ett så direktivnära genomförande som möjligt. I några fall bedöms det dock vara lämpligt att göra ändringar även av redaktionell natur, t.ex. när det gäller de mer utförliga bestäm- melserna om förvaringsinstitut i 3 kap. lagen om värdepappersfonder (avsnitt 7). Beträffande det kapitlet innebär förslagen en mer genom- gripande omarbetning där bestämmelserna utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

5.4Oförändrade definitioner

I UCITS-direktivet finns det en uppräkning av definitioner av vissa centrala termer och begrepp (artikel 2.1). Genom ändringsdirektivet har ytterligare två definitioner lagts till uppräkningen: ”ledningsorgan” och

”finansiella instrument” (artikel 2.1 s och t). Med ledningsorgan avses

37

Prop. 2015/16:170 det organ som har den yttersta rätten att fatta beslut i ett förvalt- ningsbolag, investeringsbolag eller förvaringsinstitut, vilket innefattar tillsyns- och ledningsfunktioner, eller enbart ledningsfunktionen om de två funktionerna är åtskilda (artikel 2.1 s). Enligt UCITS-direktivet är det ledningsorganet för ett förvaltningsbolag (fondbolag) som antar bolagets ersättningspolicy (artikel 14b.1 c). Av de nya reglerna om förvarings- institut följer att det ställs vissa specifika krav på ledamöterna i lednings- organet för förvaringsinstitut som inte är kreditinstitut (artikel 23.2 andra stycket g). Kraven på ledningsorganet i kreditinstitut anges i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kredit- institut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG, artikel 91 (i det följande benämnt kapitaltäckningsdirektivet). Slutligen innebär de nya reglerna om ingripanden att sanktioner i vissa fall ska kunna beslutas för dem som ingår i företagens ledningsorgan (artikel 99.5 i UCITS- direktivet). Benämningen ledningsorgan används alltså för att peka ut vem eller vilka som har ansvar för vissa uppgifter, som ska uppfylla vissa krav eller som kan bli föremål för ett ingripande vid en regelöverträdelse från förvaltningsbolagets (fondbolagets) eller förvaringsinstitutets sida. Som framgår av det följande (avsnitt 9.2.5) används termen med i princip identisk innebörd även i t.ex. kapitaltäckningsdirektivet. På samma sätt som reglerna i det direktivet har genomförts i svensk rätt bör det när motsvarande regler i UCITS-direktivet genomförs – i stället för att det in- förs en särskild definition – i lagen om värdepappersfonder uttryckligen anges om det är styrelsen eller styrelsen och verkställande direktören som omfattas av en bestämmelse (prop. 2014/15:57 s. 39 f.).

När det gäller begreppet ”finansiella instrument” utgörs definitionen av en hänvisning till definitionen av sådana instrument enligt avsnitt C i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (förkortat MiFID II), se artikel 2.1 t i UCITS-direktivet. Reglerna i MiFID II, inbegripet de nya definitionerna, ska enligt artikel 93 i MiFID II tillämpas fr.o.m. den 3 januari 2017. Den 10 februari 2016 offentliggjorde emellertid Euro- peiska kommissionen förslag till ett direktiv om ändring av MiFID II. Kommissionens förslag innebär att det datum när reglerna i MiFID II ska börja tillämpas skjuts upp ett år från den 3 januari 2017 till den 3 januari 2018. Med beaktande härav bör definition av finansiella instrument i lagen om värdepappersfonder tills vidare behållas oförändrad.

5.5Regler i rättsakter som antas av kommissionen

I UCITS-direktivet (artikel 26b) bemyndigas kommissionen att anta delegerade akter för att närmare specificera:

det närmare innehållet i skriftliga avtal mellan förvaltningsbolag (fondbolag) och förvaringsinstitut enligt artikel 22.2,

de villkor för att utöva funktioner som förvaringsinstitut som framgår

38

av artikel 22.3–22.5,

 

– förvaringsinstitutens skyldighet att iaktta tillbörlig aktsamhet enligt Prop. 2015/16:170 artikel 22a.2 c,

skyldigheten för en tredje part att hålla tillgångar som innehas av kunderna till ett förvaringsinstitut åtskilda enligt artikel 22a.3 c,

de nödvändiga åtgärder som en tredje part ska vidta enligt artikel 22a.3 d,

de förutsättningar under vilka finansiella instrument som förvaras i depå ska anses ha gått förlorade enligt artikel 24,

vad som ska avses med yttre händelser utanför rimlig kontroll och vilkas konsekvenser hade varit omöjliga att avvärja trots alla rimliga ansträngningar att göra så enligt artikel 24.1 andra stycket och

villkoren för att uppfylla det krav på oberoende mellan fondbolag och förvaringsinstitut som avses i artikel 25.2.

Dessa bemyndiganden överensstämmer i stor utsträckning med mot- svarande bemyndiganden i AIFM-direktivet och de motsvarande reglerna till det direktivet som kommissionen antog 2013 i form av en delegerad förordning (kommissionens delegerade förordning [EU] nr 231/2013 av den 19 december 2012 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU vad gäller undantag, allmänna verksamhets- villkor, förvaringsinstitut, finansiell hävstång, öppenhet och tillsyn). Kommissionens delegerade akter baserades i det fallet på tekniska råd från Esma som överlämnades 2011. Eftersom det nya bemyndigandet i ändringsdirektivet till kommissionen att anta delegerade akter överens- stämmer med motsvarande bemyndigande i AIFM-direktivet har kommissionen bedömt att några nya tekniska råd inte behöver inhämtas i de fall bemyndigandet avser en likalydande bestämmelse. Nya tekniska råd har därför inhämtats i endast två fall, när det gäller dels skyldigheten för en tredje part att hålla tillgångar som innehas av kunderna till ett förvaringsinstitut åtskilda enligt artikel 22a.3 c, dels villkoren för att uppfylla kravet på oberoende mellan fondbolag och förvaringsinstitut enligt artikel 25.2. I dessa delar har Esma lämnat tekniska råd i november 2014 (Esmas technical advice to the European Commission on delegated acts required by the UCITS V Directive, Final report, 28 November 2014). På grundval av dessa tekniska råd har kommissionen antagit en delegerad förordning, kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/438 av den 17 december 2015 om komplettering av Europa- parlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG vad gäller krav avseende förvaringsinstitut (bilaga 2). Förordningen (i det följande benämnd kommissionens delegerade förordning) offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 mars 2016 och ska tillämpas fr.o.m. den 13 oktober 2016.

39

Prop. 2015/16:170 6

Regler om ersättningar

6.1Inledning

I UCITS-direktivet har det genom ändringsdirektivet införts regler om ersättningar till anställda i fondbolag. Enligt dessa ska ett fondbolag upp- rätta och tillämpa en ersättningspolicy (artikel 14a). Innehållet i en sådan policy och hur den ska tillämpas regleras detaljerat i direktivet (artikel 14b).

 

6.2

Ersättningspolicyn och dess innehåll

 

 

 

Regeringens förslag: Ett fondbolag ska ha ett ersättningssystem,

 

innefattande en ersättningspolicy, som främjar en sund och effektiv

 

riskhantering.

 

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får

 

meddela föreskrifter om hur ett fondbolags ersättningssystem ska

 

utformas för att främja en sund och effektiv riskhantering.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

 

har inget att invända mot det. Tjänstemännens Centralorganisation

 

(TCO) och Finansförbundet avstyrker förslaget och menar att ett bemyn-

 

digande att meddela föreskrifter om ersättningar riskerar att komma i

 

konflikt med Sveriges internationella åtaganden i grundläggande ILO-

 

konventioner, inskränka kollektivavtalsrätten, gå emot svensk praxis på

 

arbetsmarknaden samt förhindra en sund lönebildning. TCO och Finans-

 

förbundet anser att förslaget bör ändras så att det inte berör de ersätt-

 

ningar som normalt regleras i kollektivavtal eller är föremål för nära

 

samverkan och framtida kollektivavtalsreglering på området. Fond-

 

bolagens förening påpekar att ersättningsreglerna ska tillämpas av fond-

 

bolag oavsett om de har tillstånd för diskretionär portföljförvaltning eller

 

inte. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet påpekar att Finans-

 

inspektionens föreskrifter om ersättningssystem bör gälla för fond-

 

bolagens verksamhet i sin helhet, dvs. även för annan (diskretionär) för-

 

valtning.

 

 

Skälen för regeringens förslag: Bindande regler på EU-nivå om

 

ersättningspolicy och ersättningar till anställda är visserligen en nyhet för

 

fondbolagens del, men finns sedan några år tillbaka för andra finansiella

 

företag.

 

 

De regler som har införts i UCITS-direktivet innebär i huvudsak

 

följande. Ett fondbolag ska upprätta och tillämpa en ersättningspolicy

 

och praxis som är förenlig med och främjar en sund och effektiv risk-

 

hantering och vare sig uppmuntrar till risktagande som strider mot risk-

 

profilen eller fondbestämmelserna för de fonder som det förvaltar eller

 

hindrar bolaget att uppfylla sin skyldighet att agera i fondernas intresse

 

(artikel 14a.1). Ersättningspolicy och praxis ska inbegripa fasta och rör-

 

liga delar av löner och diskretionära pensionsförmåner (artikel 14a.2). De

40

ska gälla för de kategorier av anställda, inklusive den verkställande led-

 

 

ningen, risktagare och kontrollfunktioner samt anställda vars totala ersättning är så hög att de hamnar i samma ersättningsklass som den verkställande ledningen och risktagare som i tjänsten utövar ett väsentligt inflytande på riskprofilen för fondbolagen eller de fonder som de för- valtar (artikel 14a.3). I direktivet anges mycket detaljerade regler om de principer som ett fondbolag ska följa när det upprättar sin ersättnings- policy och när det tillämpar den (artikel 14b). Esma ska utfärda riktlinjer om ersättningspolicyn och tillämpningen av principerna för ersättning (artikel 14a.4).

Motsvarande regler för kreditinstitut och förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) finns i kapitaltäckningsdirektivet (artiklarna 92 och 94) respektive AIFM-direktivet (artikel 13 och bilaga II). För kreditinstitutens del utgör de ett komplement till övriga regler i kapitaltäckningsregelverket som syftar till att främja finansiell stabilitet och att förbättra kreditinstitutens hantering av risker som kan uppstå till följd av utformningen av ersättningssystemen (prop. 2013/14:228 s. 180–186). Även på fondområdet hänger ersättnings- reglerna samman med fondförvaltarnas riskhantering, men det blir på detta område snarare fråga om att ersättningssystemen inte ska upp- muntra till risktagande som kan strida mot de förvaltade fondernas riskprofil och fondbestämmelser och därmed skada fondandelsägarnas intressen (prop. 2012/13:155 s. 259–261). På motsvarande sätt som när det gäller kreditinstitut och AIF-förvaltare är bestämmelser om de ersättningssystem som fondbolagen ska ha av sådan art att de löpande kan behöva anpassas till nya eller ändrade riktlinjer på EU-nivå samtidigt som de kan behöva anpassas till ändrade förhållanden på den svenska marknaden. Regelverk om ersättningssystem har i tidigare lagstiftnings- ärenden ansetts lämpa sig mindre väl för en reglering i lag. I stället har Finansinspektionen bemyndigats att meddela föreskrifter om de åtgärder som berörda företag behöver vidta (se prop. 2012/13:155 s. 260 f. och prop. 2013/14:228 s. 182). Regeringen gör samma bedömning i före- varande lagstiftningsärende. Liksom för AIF-förvaltare och kreditinstitut bör det därför i lagen om värdepappersfonder tas in en bestämmelse med ett generellt krav på att fondbolag ska ha ett ersättningssystem som främjar en sund och effektiv riskhantering. Bestämmelsen bör utformas efter förebild av bestämmelsen om ersättningssystem för AIF-förvaltare (8 kap. 22 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). Till skillnad från den bestämmelsen och utredningens förslag bör dock bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder, av tydlighetsskäl, dessutom klargöra att kravet innefattar en skyldighet för fondbolagen att upprätta och tillämpa en ersättningspolicy. På motsvarande sätt som för bestämmelsen om ersättningssystem för AIF-förvaltare bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om den närmare utformningen av det ersättningssystem som ett fond- bolag ska ha.

De allmänna råd om ersättningssystem i fondbolag som finns i dag är inte tillräckliga för att i svensk rätt genomföra reglerna om ersättnings- system i UCITS-direktivet (Finansinspektionens allmänna råd [FFFS 2015:14] om ersättningspolicy i understödsföreningar, fondbolag, börser, clearingorganisationer och institut för utgivning av elektroniska pengar). I stället för allmänna råd kommer Finansinspektionen att behöva

Prop. 2015/16:170

41

Prop. 2015/16:170 meddela föreskrifter. Som Fondbolagens förening och Handelshögskolan vid Göteborgs universitet påpekar ska reglerna i UCITS-direktivet tilläm- pas av fondbolag oavsett om de har tillstånd för diskretionär portfölj- förvaltning eller inte. Det innebär att även Finansinspektionens före- skrifter om ersättningssystem som gäller för fondbolag med tillstånd för diskretionär portföljförvaltning kommer att behöva ändras (Finans- inspektionens föreskrifter [FFFS 2011:1] om ersättningssystem i kredit- institut, värdepappersbolag och fondbolag med tillstånd för diskretionär portföljförvaltning).

När det gäller de synpunkter som Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Finansförbundet framför poängterar regeringen att det av skälen till ändringsdirektivet framgår att reglerna om ersättningar inte ska påverka det fulla utövandet av grundläggande rättigheter som är garanterade i fördragen, häribland arbetsmarknadens parters rätt att ingå och tillämpa kollektivavtal i enlighet med nationell lagstiftning och praxis (skäl 10). Även om regelverket enligt förslaget i denna proposition huvudsakligen kommer att genomföras i svensk rätt genom föreskrifter på lägre nivå än lag åligger det regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar att meddela föreskrifter att ta hänsyn till detta och utforma reglerna med beaktande av bl.a. kollektivavtalsrätten och svensk praxis på arbetsmarknaden. Liksom vid genomförandet av motsvarande regler i AIFM-direktivet och kapitaltäckningsdirektivet gör regeringen därför bedömningen att arbetsmarknadens parters möjlighet att ingå kollektivavtal om bl.a. lön inte påverkas (se prop. 2012/13:155 s. 261 och prop. 2013/14:228 s. 183).

 

6.3

Information om ersättningspolicyn

 

 

 

Regeringens förslag: I informationsbroschyren, årsberättelsen och

 

faktabladet till varje värdepappersfond ska det finnas information om

 

fondbolagets ersättningspolicy och utbetalda ersättningar m.m.

 

Regeringens bedömning: De detaljerade kraven i UCITS-direktivet

 

på information om ersättningspolicy i informationsbroschyren samt

 

om ersättningspolicy och ersättningsbelopp i årsberättelsen bör

 

genomföras genom föreskrifter på lägre nivå än lag.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens

 

förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att

 

enligt utredningens förslag genomförs även de detaljerade kraven i

 

UCITS-direktivet på information om ersättningspolicy m.m. i års-

 

berättelsen i lag.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

 

har inget att invända mot det. Finansinspektionen anser att de av utred-

 

ningen föreslagna bestämmelserna om information om ersättningsvillkor

 

är övergripande och att UCITS-direktivets lydelse är mer detaljerad. För

 

att undvika tolkningsproblem anser Finansinspektionen att de svenska

 

bestämmelserna inte bör frångå lydelsen i direktivet och att de mer

 

detaljerade reglerna om innehållet i informationsbroschyren ska genom-

 

föras i svensk rätt genom myndighetsföreskrifter. Finansinspektionen

42

anser vidare att den föreslagna bestämmelsen som anger vad årsberättel-

sen ska innehålla är otydlig på så sätt att det saknas en närmare beskriv- Prop. 2015/16:170 ning av skillnaden mellan att utöva ett väsentligt inflytande på risk-

profilen för fondbolaget och att utöva ett väsentligt inflytande på risk- profilen för de värdepappersfonder som bolaget förvaltar. Fondbolagens förening framhåller att lagen om värdepappersfonder endast föreskriver att det ska finnas en årsberättelse för en värdepappersfond (4 kap. 18 §) och att bestämmelser om årsberättelsens innehåll har samlats i Finans- inspektionens föreskrifter. Föreningen anser, framför allt med tanke på tillämpningen, att den nuvarande systematiken bör behållas i fråga om

årsberättelsens innehåll och föreslår att den

av utredningen

förslagna

4 kap. 18 a § inte införs. Föreningen anser

vidare att det

kan vara

problematiskt att ta in bestämmelser om faktabladets innehåll i lagen om värdepappersfonder mot bakgrund av att detta regleras uttömmande i kommissionens förordning (EU) nr 583/2010 av den 1 juli 2010 om genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG rörande basfakta för investerare och villkor som ska uppfyllas när faktablad med basfakta för investerare eller prospekt tillhandahålls på annat varaktigt medium än papper eller på en webbplats. Föreningen framhåller att det kan leda till en konflikt mellan lagen om värdepappersfonder och den förordningen. FAR invänder att det inte är proportionerligt att kräva fullständiga upplysningar om fondbolagens ersättningar i varje årsberättelse, eftersom en sådan redovisning ska lämnas för varje fond som förvaltningsbolaget eller fondbolaget förvaltar. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet påpekar att det är vanligt att en fond förvaltas av flera förvaltare samtidigt och att flera förvaltare är delaktiga i förvaltningen av flera fonder. Handelshögskolan anser därför att det blir svårt att ange hur stor del av en förvaltares ersättning som är hänförlig till en viss fond och föreslår att information kring en förvaltares ersättning lämnas aggregerat i fondbolagets redovis- ning samt att det i fondens årsberättelse skulle räcka med en uppgift om var information om förvaltarens totala ersättning finns att tillgå.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Krav på information om ersättningspolicy och ersättningar

Reglerna i UCITS-direktivet om informationsbroschyr, årsberättelse och faktablad (artiklarna 69–82) har i svensk rätt genomförts i 4 kap. 15– 21 §§ lagen om värdepappersfonder (prop. 2002/03:150 s. 177–181 och prop. 2010/11:135 s. 137–142). Finansinspektionen får enligt förord- ningen (2013:588) om värdepappersfonder (18 § 13 och 15) meddela föreskrifter om innehållet i sådana dokument. I Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:9) om värdepappersfonder finns bestämmelser om informationsbroschyr och årsberättelse (29 och 31 kap.) samt om tillhandahållande av faktablad och informationsbroschyr (30 kap.). I kommissionens förordning (EU) nr 583/2010 finns regler om innehållet i faktablad.

I UCITS-direktivet har det genom ändringsdirektivet införts krav på att det även ska finnas information om fondbolagets ersättningspolicy och ersättningar i varje värdepappersfonds informationsbroschyr, årsberät- telse och faktablad (artiklarna 69 och 78).

43

Prop. 2015/16:170

44

Dessa krav innebär att informationsbroschyren även ska uppfylla följande krav (artikel 69.1 tredje stycket). Informationsbroschyren ska antingen innehålla

uppgifter om ersättningspolicyn, bl.a. en beskrivning av hur ersätt- ning och förmåner beräknas och vilka personer som är ansvariga för att bevilja ersättning och förmåner, inbegripet ersättningskommitténs sammansättning, när det finns någon sådan, eller

en sammanfattning av ersättningspolicyn samt en förklaring om att uppgifterna om ersättningspolicyn, bl.a. en beskrivning av hur ersätt- ning och förmåner beräknas och vilka personer som är ansvariga för att bevilja ersättning och förmåner, inbegripet ersättningskommitténs sammansättning, när det finns någon sådan, är tillgängliga på en webbplats med en hänvisning till webbplatsen och att en pappers- kopia kan fås kostnadsfritt på begäran.

När det gäller årsberättelsen ska den även uppfylla följande krav (artikel 69.3 andra stycket). Årsrapporten ska också innehålla

det sammanlagda ersättningsbeloppet för räkenskapsåret, fördelat på fasta och rörliga ersättningar som fondbolaget betalat ut till sin personal, och antalet betalningsmottagare samt, i förekommande fall, alla eventuella belopp som betalats ut direkt av själva fonden, inbegripet alla resultatrelaterade avgifter,

det aggregerade ersättningsbeloppet, fördelat på kategorier av an- ställda eller annan personal,

en beskrivning av hur ersättningen och förmånerna har beräknats,

resultatet av de granskningar som ska göras minst en gång om året, inbegripet alla eventuella oegentligheter som har förekommit,

väsentliga ändringar av den antagna ersättningspolicyn.

I faktabladet ska det enligt dessa krav också ingå följande (artikel 78.4 andra stycket): En förklaring om att uppgifterna om den aktuella ersätt- ningspolicyn, bl.a. en beskrivning av hur ersättning och förmåner be- räknas och vilka personer som är ansvariga för att bevilja ersättning och förmåner, inbegripet ersättningskommitténs sammansättning, när det finns någon sådan, finns tillgängliga på en webbplats med en hänvisning till den webbplatsen och att en papperskopia kan fås kostnadsfritt på begäran.

Informationsbroschyr

Informationsbroschyren ska enligt UCITS-direktivet även innehålla uppgifter om själva ersättningspolicyn, hur ersättningar och förmåner be- räknas, vilka som är ansvariga för att bevilja dem samt ersättnings- kommitténs sammansättning (artikel 69.1 tredje stycket). Denna infor- mation kan antingen lämnas uttömmande i informationsbroschyren eller som en sammanfattning i broschyren med uppgift om att den uttöm- mande redogörelsen finns på en webbplats samt att en papperskopia kan fås kostnadsfritt på begäran.

Regeringen anser i likhet med utredningen att det i bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder om vad en informationsbroschyr ska innehålla (4 kap. 15 §) bör införas ett krav på att det i broschyren även ska finnas uppgifter om fondbolagets ersättningspolicy. Den av utred-

ningen föreslagna bestämmelsen är emellertid övergripande och inte lika detaljerad som reglerna i direktivet. Regeringen instämmer därför med Finansinspektionen att de detaljerade kraven i direktivet bör genomföras genom myndighetsföreskrifter.

Finansinspektionen får med stöd av befintliga bemyndiganden i förord- ningen om värdepappersfonder meddela föreskrifter om innehållet i informationsbroschyren. Sådana föreskrifter har Finansinspektionen också meddelat. För att genomföra UCITS-direktivet fullt ut i svensk rätt bör de detaljerade kraven i direktivet tas in i dessa föreskrifter.

Årsberättelse

I årsberättelsen ska det enligt UCITS-direktivet finnas uppgift också om det sammanlagda ersättningsbeloppet för räkenskapsåret, fördelat på fasta och rörliga ersättningar som fondbolaget betalat ut till sin personal (artikel 69.3 andra stycket). Även antalet betalningsmottagare, det aggregerade ersättningsbeloppet fördelat på olika kategorier av anställda samt en beskrivning av hur ersättningar och förmåner har beräknats ska framgå. Av årsberättelsen ska också framgå de granskningar som har gjorts av styrelsen och eventuella oegentligheter som har förekommit. Även väsentliga ändringar av ersättningspolicyn ska redovisas i års- berättelsen. Samtliga dessa krav i UCITS-direktivet måste genomföras i svensk rätt. Det är därför inte möjligt att, som FAR och Handels- högskolan vid Göteborgs universitet föreslår, i svensk rätt ställa upp lägre krav på den information om fondbolagets ersättningar som ska lämnas i årsberättelsen för en värdepappersfond.

Utredningen föreslår att reglerna i direktivet (artikel 69.3 andra stycket) genomförs i en ny paragraf i lagen om värdepappersfonder (4 kap. 18 a §). Som konstateras ovan innebär systematiken i nuvarande regelverk att de övergripande kraven på årsberättelsen och innehållet i den anges i lagen om värdepappersfonder (4 kap. 18 §), medan de detaljerade kraven anges i myndighetsföreskrifter (31 kap. Finans- inspektionens föreskrifter om värdepappersfonder).

Regeringen anser att reglerna i UCITS-direktivet om den information om fondbolagets ersättningar som ska lämnas i årsberättelsen bör genom- föras i svensk rätt på samma sätt som motsvarande regler om information som ska lämnas i informationsbroschyren. Reglerna bör därför, i linje med vad Fondbolagens förening föreslår, genomföras dels i lagen om värdepappersfonder (4 kap. 18 §), dels i myndighetsföreskrifter. I likhet med det som föreslås beträffande informationsbroschyren bör de detaljerade reglerna i UCITS-direktivet genomföras genom föreskrifter inom ramen för befintliga bemyndiganden.

Det innebär att Finansinspektionen inom ramen för arbetet med de föreskrifterna bör närmare överväga utformningen av bestämmelserna så att de blir tydliga och det inte föreligger någon sådan oklarhet som inspektionen anser att det finns i den av utredningen föreslagna bestäm- melsen om årsberättelsens innehåll.

Faktablad

Enligt UCITS-direktivet ska faktabladet även innehålla en förklaring om att uppgifterna om den aktuella ersättningspolicyn finns tillgängliga på

Prop. 2015/16:170

45

Prop. 2015/16:170 en webbplats samt att en papperskopia kan fås kostnadsfritt på begäran (artikel 78.4 andra stycket).

Bestämmelserna om innehållet i faktabladet i lagen om värdepappers- fonder är relativt allmänt hållna (4 kap. 16 a §). De återspeglar inte alla de krav som ställs upp i UCITS-direktivet. Anledningen till det är att när 2009 års direktiv genomfördes i svensk rätt konstaterades att de krav på faktablad som följer av det direktivet även finns i kommissionens förord- ning (EU) nr 583/2010 och det därför inte behövdes några ytterligare bestämmelser om faktablad i lagen om värdepappersfonder (se prop. 2010/11:135 s. 138). En upplysning om förordningen togs dock in i lagen.

I dagsläget är det inte känt om kommissionen avser att göra mot- svarande ändring i nämnda förordning som i UCITS-direktivet när det gäller de uppgifter om ersättningspolicy som ska anges i faktabladet. Regeringen konstaterar också att Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 1286/2014 av den 26 november 2014 om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för icke- professionella investerare (Priip-produkter) trädde i kraft den 29 decem- ber 2014 och ska tillämpas fr.o.m. den 31 december 2016. Den förord- ningen innehåller krav på information som ska lämnas till konsumenter inför vissa investeringar. Även faktablad för värdepappersfonder omfattas av förordningen. Enligt förordningen gäller det emellertid en övergångsperiod på fem år som innebär att faktablad undantas från förordningen t.o.m. den 31 december 2019 (artikel 32.1 i förordningen). I dagsläget råder det således osäkerhet om kommissionen avser att anta några ytterligare regler om innehållet i faktablad. Regeringen föreslår därför, i avvaktan på eventuella ändringar i kommissionens förordning (EU) nr 583/2010, att reglerna i UCITS-direktivet med krav på den information om ersättningspolicy som ett faktablad ska innehålla (artikel 78.4 andra stycket) genomförs i svensk rätt genom att det i lagen om värdepappersfonder (4 kap. 16 a §) införs en motsvarande bestämmelse.

Om det även i sistnämnda förordning skulle införas bestämmelser om ersättningspolicyn är en sådan ändring i lagen i och för sig överflödig. Om förordningen inte skulle ändras innebär det att kraven i UCITS- direktivet inte skulle stämma överens med dem i förordningen. Förord- ningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna och enligt den gäller, som Fondbolagens förening påpekar, att inga andra uppgifter eller förklar- ingar än de som anges i förordningen ska ingå i faktabladet (artikel 3). Innehållet i faktabladet är alltså fullharmoniserat genom förordningen. Medlemsstaterna är emellertid skyldiga att genomföra UCITS-direktivet. Enligt regeringens uppfattning kan förordningen – antagen av kommis- sionen efter bemyndigande i ett direktiv antaget av Europaparlamentet och rådet – inte utgöra ett hinder för medlemsstaterna att i nationell rätt införa de bestämmelser som krävs för att genomföra direktivet. Ett fond- bolag som tillämpar den nu föreslagna bestämmelsen kan enligt regering- ens uppfattning därmed inte anses bryta mot reglerna i förordningen.

46

7

Förvaringsinstitut

Prop. 2015/16:170

7.1Bakgrund

Ett förvaringsinstitut är enligt gällande rätt en bank eller ett annat kredit- institut som förvarar tillgångarna i en värdepappersfond och som sköter in- och utbetalningar avseende fonden (1 kap. 1 § första stycket 15 lagen om värdepappersfonder). För varje värdepappersfond ska det finnas ett förvaringsinstitut som ska handla oberoende av fondbolaget och uteslut- ande i andelsägarnas gemensamma intresse (3 kap. 1 § samma lag).

Förvaringsinstitutets närmare uppgifter regleras i lagen om värdepap- persfonder (3 kap. 2 §). Förvaringsinstitutet ska verkställa fondbolagets beslut avseende värdepappersfonden, om besluten inte strider mot be- stämmelserna i den lagen eller fondbestämmelserna. Förvaringsinstitutet ska ta emot och förvara den egendom som ingår i fonden samt se till att

försäljning och inlösen av fondandelar sker i enlighet med be- stämmelserna i lagen och fondbestämmelserna,

fondandelarnas värde beräknas enligt bestämmelserna i lagen och fondbestämmelserna,

tillgångarna i fonden utan dröjsmål kommer institutet till handa, och

medlen i fonden används i enlighet med bestämmelserna i lagen och fondbestämmelserna.

Bestämmelserna om förvaringsinstitut i lagen om värdepappersfonder motsvarar reglerna i 2009 års direktiv (artikel 22). Både bestämmelserna i svensk rätt och reglerna i direktivet är i stort sett oförändrade i förhållande till reglerna i 1985 års direktiv. Ändringsdirektivet innebär omfattande ändringar av dessa regler. Syftet med reglerna är att förtydliga förvaringsinstitutens ansvar och uppgifter och minska de nationella skillnaderna (skäl 11).

De nya reglerna om förvaringsinstitut som har införts genom ändrings- direktivet innebär att det krävs omfattande ändringar i lagen om värde- pappersfonder, dels för att genomföra de nya reglerna, dels för att anpassa nuvarande bestämmelser så att de närmare ansluter till lydelsen av reglerna i direktivet. Ett direktivnära genomförande av de nya reglerna underlättar tolkningen och tillämpningen av de detaljerade regler som anges i rättsakter som antas av kommissionen. De nya reglerna om förvaringsinstitut i ändringsdirektivet är dessutom mycket lika mot- svarande regler i AIFM-direktivet. En utgångspunkt bör därför vara att reglerna i ändringsdirektivet genomförs i svensk rätt på motsvarande sätt som reglerna i AIFM-direktivet har genomförts.

47

Prop. 2015/16:170 7.2

Krav på att ha ett förvaringsinstitut och vem

 

som kan vara förvaringsinstitut

Regeringens förslag: Ett fondbolag ska för varje värdepappersfond som bolaget förvaltar se till att ett förvaringsinstitut utses.

Regeringens bedömning: Det saknas möjlighet att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga om andra än banker och andra kreditinstitut kan vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen bedömer dock att det saknas skäl att överväga frågan om vem som kan vara förvarings- institut.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Finansbolagens Förening och Fondbolagens förening invänder mot bedömningen och anser att det finns skäl att låta andra än banker och andra kreditinstitut vara förvaringsinstitut. Svenska Riskkapitalföreningen betonar nyttan av konkurrens mellan förvaringsinstitut.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Tillgångarna i en värdepappersfond ska förvaras av ett förvaringsinstitut (3 kap. 1 och 2 §§ lagen om värdepappersfonder). I ändringsdirektivet preciseras detta så att det uttryckligen anges att fondbolaget ansvarar för att det för varje värde- pappersfond utses ett förvaringsinstitut (nya artikel 22.1). Detta ska dokumenteras i ett skriftligt avtal i vilket ska regleras bl.a. det informa- tionsutbyte som behövs för att förvaringsinstitutet ska kunna utföra sina uppgifter i enlighet med UCITS-direktivet samt lagar och andra författ- ningar (nya artikel 22.2).

Kravet att ett förvaringsinstitut ska vara etablerat i samma land som fonden gäller även enligt ändringsdirektivet.

Förvaringsinstitut ska enligt UCITS-direktivet (den nya lydelsen av artikel 23.2 första stycket) vara

a)en nationell centralbank,

b)ett kreditinstitut som auktoriserats i enlighet med kapitaltäcknings- direktivet, eller

c)en annan juridisk person som enligt medlemsstatens lagstiftning är auktoriserad av den behöriga myndigheten att bedriva förvarings- verksamhet enligt UCITS-direktivet, omfattas av kapitalkrav som inte understiger de krav som beräknats utifrån den valda metoden i enlig- het med artikel 315 eller 317 i Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (i det följande benämnd tillsynsförordningen) och har en kapitalbas som inte understiger det startkapital som anges i artikel 28.2 i kapitaltäckningsdirektivet.

Om juridiska personer som inte är centralbanker eller kreditinstitut får vara förvaringsinstitut (led c) är alltså beroende av om den berörda medlemsstatens lagstiftning ger denna möjlighet. Förutom kraven på kapital och kapitalbas ställs det i ändringsdirektivet upp en rad minimi-

48

krav som ska vara uppfyllda för att en sådan juridisk person ska kunna komma i fråga som förvaringsinstitut (nya artikel 23.2 andra stycket).

I svensk rätt finns i dag inga uttryckliga bestämmelser om att det är fondbolaget som ska se till att ett förvaringsinstitut utses. En sådan bestämmelse bör därför tas in i lagen om värdepappersfonder. Kravet på skriftligt avtal och vad det ska innehålla anges dock redan i den lagen (3 kap. 4 § lagen om värdepappersfonder).

Reglerna i ändringsdirektivet om vilka typer av företag som kan vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder innebär att en medlemsstat ska bestämma vilka av kategorierna centralbank, kreditinstitut och andra företag som ska kunna utses till förvaringsinstitut (nya artikel 23.2 första stycket). Enligt gällande svensk rätt kan banker och andra kreditinstitut vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder (1 kap. 1 § första styck- et 15 lagen om värdepappersfonder). Det innebär att Riksbanken, en nationell centralbank, inte kan vara förvaringsinstitut. Enligt utred- ningens bedömning finns det knappast något behov av det i Sverige. Remissinstanserna gör ingen annan bedömning. När det gäller andra företag (nya artikel 23.2 första stycket c) innebär i praktiken kraven i ändringsdirektivet på kapitalkrav och kapitalbas, samt de krav som därut- över åtminstone måste vara uppfyllda (artikel 23.2 andra stycket), att de krav som gäller för kreditinstitut även ska gälla andra företagstyper som enligt nationell lagstiftning tillåts vara förvaringsinstitut. Det har sedan många år varit möjligt för medlemsstaterna att bestämma att andra före- tagstyper än kreditinstitut ska kunna vara förvaringsinstitut, men det har hittills inte ansetts föreligga något behov av att i svensk rätt införa be- stämmelser om sådana ”kreditinstitutsliknande” förvaringsinstitut. Enligt utredningens bedömning föreligger det inte heller nu något sådant behov.

Finansbolagens Förening anser att utredningens bedömning påverkar konkurrensen negativt och hänvisar till att det enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (9 kap. 4 §) är tillåtet för vissa andra kategorier av företag än kreditinstitut att vara förvaringsinstitut för alter- nativa investeringsfonder. Fondbolagens förening hänvisar till Esmas tekniska råd till kommissionen med anledning av ändringsdirektivet som specificerar villkoren för att oberoende ska anses råda mellan fondbolag och förvaringsinstitut. Enligt de tekniska råden förhindras bl.a. att anställda i, och medlemmar av styrelsen för, ett förvaringsinstitut ingår i styrelsen för ett fondbolag. I Sverige är fondbolag ofta dotterbolag till kreditinstitut som i vissa fall även kan vara förvaringsinstitut åt de fonder som förvaltas av dotterbolaget. När kommissionens delegerade förord- ning, som har antagits på grundval av de tekniska råden, blir tillämplig, får det till följd att bankägda fondbolag inte längre kan utnyttja ägar- banken som förvaringsinstitut. Enligt Fondbolagens förening kan detta leda till höjda kostnader genom krav på omstrukturering, alternativt en brist på förvaringsinstitut. Föreningen menar därför att det finns skäl att tillåta att även andra företag än kreditinstitut får vara förvaringsinstitut. Föreningen framhåller även att det troligen redan i dag i Sverige säljs andelar i utländska fonder som har förvaringsinstitut som inte är banker eller andra kreditinstitut. Svenska Riskkapitalföreningen påpekar att en reglering som ökar kostnaderna och riskerna för förvaringsinstituten kan leda till att färre aktörer erbjuder förvaringsinstitutstjänster och ifråga- sätter om regleringen gynnar investerarnas intressen.

Prop. 2015/16:170

49

Prop. 2015/16:170 Regeringen anser, i likhet med några av remissinstanserna, att det kan finnas skäl som i och för sig motiverar att man överväger om det bör vara möjligt även för andra juridiska personer än banker och andra kredit- institut att vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder. Det finns emellertid inte möjlighet att inom ramen för förevarande lagstiftnings- ärende göra sådana överväganden. Under alla förhållanden kommer en sådan lagändring inte att kunna träda i kraft innan kommissionens dele- gerade förordning blir tillämplig. Någon ändring när det gäller vilka juridiska personer som får vara förvaringsinstitut enligt svensk rätt bör därför inte göras.

I detta sammanhang bör även reglerna i UCITS-direktivet om att ett företag inte samtidigt får vara både fondbolag och förvaringsinstitut nämnas (artikel 25.1). Någon uttrycklig bestämmelse som motsvarar dessa regler finns inte i svensk rätt. Det finns dock en bestämmelse i lagen om värdepappersfonder som innebär att ett fondbolag inte får ha hand om egendom som ingår i en värdepappersfond som bolaget förvaltar (4 kap. 3 §). Det innebär i praktiken att endast banker och andra kreditinstitut kan vara förvaringsinstitut, och att en bank eller ett annat kreditinstitut inte samtidigt kan vara fondbolag. Det är således inte möjligt för ett företag att enligt svensk rätt vara både fondbolag och förvaringsinstitut. I ändringsdirektivet har det gjorts ett tillägg i dessa regler i UCITS-direktivet som innebär att ett företag inte heller samtidigt får vara både investeringsbolag och förvaringsinstitut (artikel 25.1). Enligt svensk rätt finns det inte någon möjlighet att bilda fondföretag i form av investeringsbolag och den ändringen föranleder därför inte någon lagstiftningsåtgärd.

 

7.3

Förvaring av tillgångarna i en

 

 

värdepappersfond

 

 

 

Regeringens förslag: Förvaringsinstitutet ska

 

1. depåförvara

 

a) alla finansiella instrument som kan registreras på ett konto för

 

finansiella instrument som har öppnats hos förvaringsinstitutet, och

 

b) alla finansiella instrument som fysiskt kan levereras till förva-

 

ringsinstitutet, samt

 

2. kontrollera att fondbolaget, för värdepappersfondens räkning, har

 

äganderätt till övriga tillgångar samt föra och hålla ett uppdaterat

 

register över dem.

 

För att fullgöra sina uppgifter vid depåförvaring ska förvarings-

 

institutet se till att alla finansiella instrument registreras på ett separat

 

konto hos institutet i fondens namn, eller fondbolagets namn för

 

fondens räkning.

 

För att fullgöra sina uppgifter att kontrollera äganderätten ska

 

förvaringsinstitutet lägga uppgifter eller handlingar från fondbolaget

 

samt andra tillgängliga handlingar till grund för sin bedömning av

 

äganderätten till tillgångarna.

 

Förvaringsinstitutet ska regelbundet ge fondbolaget en fullständig

50

förteckning över fondens samtliga tillgångar.

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot

det.

Skälen för regeringens förslag: De finansiella instrument som kan förvaras i depå ska enligt de nya regler som har införts i UCITS- direktivet förvaras i depå hos förvaringsinstitutet (nya artikel 22.5 a i). Det rör sig främst om sådana finansiella instrument som kan registreras på ett konto för finansiella instrument, t.ex. värdepapper som kontoförs i avstämningsregister enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument. Det kan också vara fråga om sådana instrument som fysiskt kan levereras till förvaringsinstitutet (artikel 22.5 a i). Sådana finansiella instrument ska förvaras i en separat depå för fondens räkning, antingen en depå öppnad i fondens namn eller en depå öppnad i fondbolagets namn för fondens räkning. För depån ska principerna i artikel 16 i kommissionens direktiv 2006/73/EG av den 10 augusti 2006 om genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet (genomförandedirektivet till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument, förkortat MiFID I) gälla, vilket bl.a. innebär att tillgångarna i fonden ska hållas åtskilda från andras tillgångar och att det måste finnas en tillförlitlig redovisning (artikel 22.5 a ii i UCITS-direktivet).

När det gäller andra tillgångar än sådana som ska förvaras i depå ska förvaringsinstitutet kontrollera att fonden, eller fondbolaget för fondens räkning, äger tillgångarna (artikel 22.5 b i i UCITS-direktivet). Förva- ringsinstitutet ska föra ett register över dessa tillgångar (artikel 22.5 b ii). Bedömningen av äganderätten ska göras med utgångspunkt i uppgifter eller handlingar som förvaringsinstitutet har fått från fonden eller fondbolaget eller ”externa bevis”, om det finns sådana. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om rättigheter och skyldigheter enligt ett OTC-derivat- kontrakt som inhämtas från fondens motpart. Förvaringsinstitutet ska hålla registret uppdaterat.

I dag gäller enligt svensk rätt att förvaringsinstitutet ska ta emot och förvara de tillgångar som ingår i en värdepappersfond (3 kap. 2 § andra stycket lagen om värdepappersfonder). Till skillnad från de nya reglerna i UCITS-direktivet saknas det i svensk rätt bestämmelser om förvarings- institutets uppgifter i de fall där tillgångar i en värdepappersfond rent faktiskt inte kan förvaras av förvaringsinstitutet. Om medel i en fond placeras i OTC-derivat kan den tillgången knappast förvaras hos förvaringsinstitutet (5 kap. 12 § andra stycket lagen om värdepappers- fonder). OTC-kontraktet är ett avtal mellan två parter som ger dessa (inte innehavaren av det papper kontraktet eventuellt är skrivet på) vissa rättigheter och skyldigheter. Mer relevant vore att förvaringsinstitutet i dessa fall kontrollerade att rättigheterna och skyldigheterna verkligen tillkom fonden, dvs. utför det som institutet ska göra enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 22.5 b). De nya regler om förvaring av tillgångar som har införts i UCITS-direktivet bör i svensk rätt genom- föras genom att motsvarande bestämmelser införs i lagen om värdepap- persfonder. Dessa regler i UCITS-direktivet (artikel 22.5) motsvarar

Prop. 2015/16:170

51

Prop. 2015/16:170 reglerna om förvaring av tillgångar i AIFM-direktivet (artikel 21.8). Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder bör därför utformas efter förebild av de bestämmelser i lagen om förvaltare av alternativa investe- ringsfonder (9 kap. 10 §) som genomför de reglerna i AIFM-direktivet.

Utöver bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder finns det detaljerade regler i kommissionens delegerade förordning. Det innebär att bestämmelserna i lagen anger de yttre ramarna för förvarings- institutets uppgifter att förvara tillgångar och kontrollera äganderätten medan de detaljerade reglerna anges i en direkt tillämplig EU-förordning. Även detaljerade regler om vilka tillgångar som ska förvaras och vad förvaringsinstitutet mer konkret ska göra för att uppfylla sina skyldig- heter anges i nämnda förordning.

Förvaringsinstitutet ska också ge fondbolaget en fullständig förteck- ning över samtliga tillgångar i fonden (nya artikel 22.6 i UCITS- direktivet), dvs. både de tillgångar som faktiskt förvaras och de tillgångar som förvaringsinstitutet för register över. Även en bestämmelse om detta bör tas in i lagen om värdepappersfonder.

I UCITS-direktivet har det även införts en ny regel enligt vilken medlemsstaterna ska se till att tillgångar som depåförvaras inte blir tillgängliga för utdelning i förvaringsinstitutets konkurs eller konkursen hos den som institutet har delegerat depåförvaringen till (artikel 22.8). Enligt svensk rätt ingår emellertid inte tillgångar som förvaras i depå för annans räkning i det depåförande institutets konkurs (se prop. 2012/13:155 s. 304). Dessa regler i UCITS-direktivet föranleder därför ingen lagstiftningsåtgärd.

7.4Förbud för förvaringsinstitut att återanvända tillgångar i en värdepappersfond

Regeringens förslag: Förvaringsinstitutet, eller en uppdragstagare till vilken förvaringsinstitutsuppgifter har delegerats, får inte återanvända tillgångarna i en värdepappersfond för egen räkning.

Förvaringsinstitutet, eller en uppdragstagare till vilken förvarings- institutsuppgifter har delegerats, får återanvända tillgångarna i en värdepapperfond endast för fondens räkning och under förutsättning att

1.förvaringsinstitutet följer fondbolagets instruktioner,

2.återanvändningen gagnar andelsägarnas intressen, och

3.transaktionen omfattas av en likvid säkerhet av hög kvalitet som har mottagits av fondbolaget för fondens räkning inom ramen för ett avtal om säkerhetsöverlåtelse (återköpsavtal).

Säkerhetens värde ska vid varje tidpunkt med marginal uppgå till minst marknadsvärdet av de återanvända tillgångarna.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att termen ”förfogande” används i stället för ”återanvändning”.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

har inget att invända mot det. Finansinspektionen och Fondbolagens

52

förening anser att det bör förtydligas att förbudet för ett förvaringsinstitut eller en uppdragstagare att förfoga över, eller återanvända, tillgångarna i en värdepappersfond gäller för ”egen räkning”. Finansinspektionen och Fondbolagens förening anser även att villkoren bör förtydligas genom att närmare ansluta till texten i direktivet.

Skälen för regeringens förslag: Enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet får förvaringsinstitutet inte för egen räkning åter- använda tillgångar som förvaras för en värdepappersfonds räkning (artikel 22.7). Det förbudet gäller även för uppdragstagare till vilka förvaringsinstitutsfunktioner har delegerats.

I direktivet används termen ”återanvända” och med detta avses alla former av överföring av depåförvarade tillgångar inklusive, men inte ute- slutande, överföring, pantsättning, försäljning och utlåning (artikel 22.7). Utredningen bedömer dock att den svenska term som bäst stämmer över- ens med det som beskrivs torde vara uttrycket ”förfoga över”. Rege- ringen noterar att termen ”återanvändning” används för sådana former av överföring som det nu är fråga om i reglerna i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 231/2013 (se skäl 100 och artiklarna 83.1 h och 109.2 b). Både i AIFM-direktivet (artikel 21.10 tredje stycket) och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (9 kap. 10 § andra stycket) används dock uttrycket ”förfoga över”. Regeringen anser emellertid att det inte framkommit tillräckliga skäl för att avvika från terminologin i UCITS-direktivet och att termen återanvända därför bör användas när reglerna i direktivet genomförs i svensk rätt.

Enligt UCITS-direktivet får ett förvaringsinstitut återanvända till- gångar som förvaringsinstitutet har i depåförvar endast om återanvänd- ningen sker för fondens räkning, på fondbolagets instruktioner, fonden och andelsägarnas intressen gagnas samt transaktionen omfattas av en likvid säkerhet av hög kvalitet som har mottagits inom ramen för ett avtal om äganderättsöverföring (artikel 22.7 andra stycket). Säkerheten i fråga ska vid varje tidpunkt minst uppgå till marknadsvärdet för de åter- använda tillgångarna plus en premie (artikel 22.7 tredje stycket). Ett förvaringsinstitut får således återanvända tillgångar i fonden endast om det sker för fondens räkning, t.ex. om värdepapper lånas ut från fonden mot säkerhet i form av likvida medel eller värdepapper. När det gäller kravet på att säkerheten ska ha mottagits inom ramen för ett avtal om äganderättsöverföring är det regeringens uppfattning att med detta avses det som i svensk rätt betecknas som ett avtal om säkerhetsöverlåtelse och närmare bestämt ett återköpsavtal (jfr 5 kap. 2 a § lagen [1991:980] om handel med finansiella instrument; se prop. 2004/05:30 s. 26 f. och prop. 2013/14:111 s. 25 f.). Ett sådant avtal innebär i allmänhet att en säkerhetsställare (överlåtare) överför full äganderätt till en säkerhet till en säkerhetstagare (förvärvare) för att säkerställa eller på annat sätt täcka fullgörandet av de relevanta förpliktelserna på villkor att förvärvaren vid en viss tidpunkt ska återleverera egendomen till den ursprungliga över- låtaren mot infriande av förpliktelsen. Omvänt har den som ställer säkerheten en rätt att köpa tillbaka egendomen av köparen (jfr även artikel 2.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/47/EG av den 6 juni 2002 om ställande av finansiell säkerhet i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/44/EG av den 6 maj 2009 om ändring av direktiv 98/26/EG om slutgiltig avveckling i system för

Prop. 2015/16:170

53

Prop. 2015/16:170 överföring av betalningar och värdepapper och direktiv 2002/47/EG om ställande av finansiell säkerhet, vad gäller sammanlänkade system och kreditfordringar).

Ett förvaringsinstitut kommer dock i samband med utförandet av sina normala uppgifter att ”använda” finansiella instrument som ingår i fon- den i något avseende. Ett förvaringsinstitut som avvecklar fondens transaktioner kommer t.ex. att flytta instrument från eller till fondens konton. De nu berörda reglerna i UCITS-direktivet avser dock inte sådan ”återanvändning” (artikel 22.7). Det bör också tilläggas att reglerna enbart rör förvaringsinstitutets återanvändning av tillgångarna i en fond; vad ett fondbolag får göra styrs av andra regler. Några uttryckliga bestämmelser som förbjuder ett förvaringsinstitut att återanvända till- gångarna i en fond finns inte i svensk rätt. De regler om återanvändning som har införts i UCITS-direktivet bör i svensk rätt genomföras genom att motsvarande bestämmelser införs i lagen om värdepappersfonder.

Finansinspektionen och Fondbolagens förening påpekar att en mot- svarighet till förbudet i UCITS-direktivet för ett förvaringsinstitut eller en tredje part till vilken depåförvaring har delegerats, att återanvända tillgångar i depåförvar för egen räkning inte framgår av utredningens förslag. Finansinspektionen och Fondbolagens förening anser också att det saknas ett kvalitetskrav på den finansiella säkerheten som minst ska motsvara marknadsvärdet för återanvända tillgångar plus en premie. Regeringen anser i likhet med Finansinspektionen och Fondbolagens förening att det i bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder bör anges att förbudet för förvaringsinstitutet, eller en uppdragstagare till vilken depåförvaring delegerats, att återanvända tillgångar gäller åter- användning för ”egen räkning”. De villkor som ställs upp för återanvänd- ning av tillgångarna i en värdepappersfond bör även anges på motsvaran- de sätt i bestämmelserna i lagen som i reglerna i UCITS-direktivet (artikel 22.7 d).

 

7.5

Förvaringsinstitutets uppgifter beträffande

 

 

fondens penningflöden och övriga kontroller

 

 

 

Regeringens förslag: Förvaringsinstitutet ska övervaka fondens

 

penningflöden. Förvaringsinstitutet ska särskilt se till att

 

– betalningar från investerare, eller för investerares räkning, i

 

samband med teckning av andelar i en fond har mottagits,

 

– likvida medel i fonden har bokförts på likvidkonton som öppnats i

 

fondens namn, eller i fondbolagets namn för fondens räkning, eller i

 

förvaringsinstitutets namn för fondens räkning.

 

Likvidkonton ska öppnas hos en centralbank, ett kreditinstitut i ett

 

land inom EES eller en bank i ett land utanför EES.

 

Sådana likvidkonton ska föras i enlighet med principerna i artikel 16

 

i kommissionens direktiv 2006/73/EG.

 

Om likvidkonton öppnas i förvaringsinstitutets namn för fondens

 

räkning, får likvida medel som tillhör det institut som kontot har

 

öppnats hos, eller som tillhör förvaringsinstitutet, inte finnas på

54

samma konton.

 

 

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att det i utredningens förslag inte ställs upp något krav på att likvidkonton ska föras i enlighet med principerna i artikel 16 i direktiv 2006/73/EG.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svenska Bankföreningen efterfrågar ett förtydligande av förvaringsinstitutens kontrollerande funktion när det gäller penningflöden på konton som är öppnade hos någon annan än förvaringsinstitutet. Fondbolagens förening anser att utredningens bedömning att hänvisningen till artikel 16 i direktiv 2006/73/EG inte är relevant och därför inte behöver genomföras i svensk rätt, behöver belysas ytterligare.

Skälen för regeringens förslag: Utöver att förvara eller kontrollera äganderätten till tillgångarna i en värdepappersfond ska förvarings- institutet, enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet, även ha en kontrollerande funktion när det gäller bl.a. penningflöden (artikel 22.3 och 22.4).

Reglerna om den kontroll som förvaringsinstitutet ska utföra när det gäller bl.a. försäljning och inlösen av fondandelar och beräkning av fondandelarnas värde har inte ändrats i sak (artikel 22.3). De reglerna har i svensk rätt genomförts i motsvarande bestämmelser i lagen om värde- pappersfonder (3 kap. 2 § första och andra styckena). En omständighet som får betydelse för tillämpningen av bestämmelserna är emellertid de detaljerade regler om förvaringsinstitutens kontrollerande funktion som antas av kommissionen (artikel 26b b). I kommissionens delegerade för- ordning anges regler, på en mycket detaljerad nivå, om vilka kontroller som förvaringsinstituten ska utföra och hur de ska utföras. Med anled- ning av att de reglerna ska tillämpas tillsammans med bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder bör bestämmelserna i lagen justeras så att de i än högre grad än i dag stämmer överens med motsvarande regler i UCITS-direktivet. När det gäller reglerna om den kontrollerande funk- tionen anges förvaringsinstitutets skyldigheter i UCITS-direktivet (artikel 22.3) på samma sätt som i motsvarade regler i AIFM-direktivet (artikel 21.9). Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder bör därför ut- formas efter förebild av motsvarande bestämmelser i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (9 kap. 12 §).

Enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet har förvaringsinstitutet två huvuduppgifter avseende pengar och penningflöden i värdepappers- fonder (artikel 22.4). Förvaringsinstitutet ska övervaka fondens penning- flöden, särskilt att betalningar för fondandelar har tagits emot. För- varingsinstitutet ska också se till att alla pengar bokas på likvidkonton som tillhör fonden eller på likvidkonton öppnade i förvaringsinstitutets namn för fondens räkning. Om likvidkontot öppnas i förvaringsinstitutets namn får varken förvaringsinstitutets pengar eller pengar som tillhör den som kontot har öppnats hos finnas på samma konto (artikel 22.4 andra stycket). I kommissionens delegerade förordning finns detaljerade regler om förvaringsinstitutets uppgifter när det gäller fondens penningflöden (artikel 10).

Reglerna i UCITS-direktivet om övervakning av penningflöden (artikel 22.4) bör genomföras i bestämmelser i lagen om värdepappersfonder.

Prop. 2015/16:170

55

Prop. 2015/16:170 Även dessa regler stämmer överens med motsvarade regler i AIFM- direktivet (artikel 21.7). Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder

 

bör därför utformas efter förebild av motsvarande bestämmelser i lagen

 

om förvaltare av alternativa investeringsfonder (9 kap. 12 §).

 

När det gäller likvidkonton för värdepappersfonder innebär reglerna i

 

UCITS-direktivet att sådana konton bara får öppnas hos enheter som

 

avses i artikel 18.1 a–c i kommissionens direktiv 2006/73/EG och

 

kontona ska föras i enlighet med de principer som anges i artikel 16 i det

 

direktivet. De enheter som anges i artikel 18.1 a–c är centralbanker,

 

kreditinstitut som har auktoriserats enligt Europaparlamentets och rådets

 

direktiv 2000/12/EG av den 20 mars 2000 om rätten att starta och driva

 

verksamhet i kreditinstitut (dvs. kreditinstitut som hör hemma i ett land

 

inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet [EES]) och banker som

 

har auktoriserats i ett land utanför EES. I artikel 16 anges krav som

 

värdepappersföretag måste uppfylla om de förvarar kunders finansiella

 

instrument och medel. Reglerna i artikel 18.1 a–c i nämnda direktiv har i

 

svensk rätt genomförts i 10 kap. 6 § första stycket 1–3 Finansinspek-

 

tionens föreskrifter (FFFS 2007:16) om värdepappersrörelse och artikel

 

16 har genomförts i 10 kap. 2 § samma föreskrifter.

 

Reglerna i UCITS-direktivet (artikel 22.4 första stycket b) om att

 

likvidkonton bara får öppnas hos sådana enheter som avses i artikel

 

18.1 a–c i direktiv 2006/73/EG bör genomföras i svensk rätt i en bestäm-

 

melse i lagen om värdepappersfonder. Regeringen anser med hänsyn till

 

Lagrådets synpunkter att det är lämpligt att i lagtexten direkt ange de en-

 

heter som anges i artikel 18.1 a–c, i stället för att hänvisa till direktivet.

 

Fondbolagens förening anser att utredningens bedömning att hänvis-

 

ningen till artikel 16 i direktiv 2006/73/EG inte är relevant och därför

 

inte behöver genomföras i svensk rätt, behöver belysas ytterligare.

 

De krav som ställs upp i artikel 16 avser värdepappersföretag och

 

syftar till att skydda deras kunders finansiella instrument och medel, bl.a.

 

ska interna räkenskaper och uppgifter stämmas av med motsvarande

 

uppgifter hos tredje part. När det gäller värdepapperfonder kommer

 

fondens konto i många fall att öppnas hos förvaringsinstitutet (som är en

 

bank eller ett annat kreditinstitut), och institutet kan då självt övervaka

 

att betalningar för fondandelar har kommit in. När fondens konto finns

 

hos någon annan måste förvaringsinstitutet säkerställa att institutet har

 

tillgång till regelbunden information om kontorörelser på likvidkontot,

 

t.ex. insättningar och uttag. Utredningen gör bedömningen att det inte

 

behöver införas någon hänvisning till artikel 16 i direktiv 2006/73/EG i

 

lagen om värdepappersfonder. Skälet för det är att i artikeln regleras

 

förvaring av medel med redovisningsskyldighet hos värdepappersföretag,

 

inte insättning på konto, och enligt utredningen saknar den därför

 

relevans i sammanhanget.

 

 

Regeringen konstaterar att ett av de krav som ställs upp i UCITS-

 

direktivet (artikel 22.4 första stycket c) är att alla likvida medel i en

 

värdepappersfond bokförs på likvidkonton som förs i enlighet med de

 

principer som anges i artikel 16 i direktiv 2006/73/EG. Regeringen gör

 

därför, till skillnad från utredningen, bedömningen att en hänvisning till

 

artikel 16 är nödvändig för att i svensk rätt genomföra reglerna om

 

likvidkonton i UCITS-direktivet

på ett korrekt sätt. Lagrådet anser

56

emellertid att det bör övervägas

om inte de angivna principerna av

förenklingsskäl i stället bör direkt framgå av lag eller annan svensk Prop. 2015/16:170 författning. I UCITS-direktivet hänvisas uttryckligen till artikel 16 i

direktiv 2006/73/EG och de principer som anges där. Omfattningen av dessa principer talar enligt regeringens mening mot att dessa anges i lag. Ett alternativ skulle vara att införa ett bemyndigande så att regeringen eller Finansinspektionen, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om hur dessa skyldigheter ska fullgöras. Det skulle innebära att de principer som anges i det direktivet kan anges på ett sätt som är närmare anpassat till den verksamheten som det nu är fråga om. Mot bakgrund av att det även vid en sådan ordning skulle krävas att förvaringsinstitutet eller den som för likvidkontot, om det förs av någon annan än förvaringsinstitutet, förhåller sig till bestämmelser som anges i en annan författning än lagen om värdepappersfonder kan det emellertid ifrågasättas om det skulle innebära någon förenkling. Enligt regeringens uppfattning talar övervägande skäl för att bestämmelsen i lagen bör vara utformad som en hänvisning till artikel 16 i direktivet. Hänvisningen bör, i enlighet med riktlinjer för författningsskrivning, avse direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Det kan noteras att även om artikel 16 främst tar sikte på situationen då värdepappersföretag tar emot medel och finansiella instrument med redovisningsskyldighet kan de principer som kommer till uttryck i artikeln tillämpas även då medel sätts in på likvidkonton hos en centralbank, ett kreditinstitut i ett land inom EES eller en bank i ett land utanför EES.

Några ytterligare klarlägganden av förvaringsinstitutens kontroll av penningflöden avseende konton som är öppnade hos någon annan än förvaringsinstitutet, som Svenska Bankföreningen efterlyser, är inte möj- liga att ge i detta sammanhang. Regeringen hänvisar i stället till de regler på detta område som anges i kommissionens delegerade förordning.

7.6Skyldigheten att agera i fondandelsägarnas intresse

Regeringens förslag: Förvaringsinstitutet ska utföra sina uppgifter hederligt, rättvist, professionellt, oberoende och i fondandelsägarnas gemensamma intresse.

Ett förvaringsinstitut ska hålla verksamheten som förvaringsinstitut åtskild från verksamheter som kan komma i konflikt med fondbolagets eller fondandelsägarnas intressen.

Förvaringsinstitutet ska identifiera, hantera och övervaka eventuella intressekonflikter. Sådana konflikter ska redovisas för fondens andelsägare.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot

det.

Skälen för regeringens förslag: Både fondbolaget och förvaringsinsti- tutet ska enligt de nya regler som har införts UCITS-direktivet agera hederligt, rättvist, professionellt, oberoende och i fondens och investerar-

nas intresse (artikel 25.2 första stycket). Förvaringsinstitutet ska inte

57

Prop. 2015/16:170 utföra verksamhet för fondens eller fondbolagets räkning som kan innebära intressekonflikter mellan investerarna, fonden eller fondbolaget

 

å ena sidan och förvaringsinstitutet å andra sidan, om inte verksamheten

 

som förvaringsinstitut är funktionellt och hierarkiskt separerad från

 

någon annan verksamhet där intressekonflikter kan uppstå (artikel 25.2

 

andra stycket). Potentiella intressekonflikter ska också identifieras,

 

hanteras, övervakas och redovisas för investerarna.

 

Motsvarande regler om att agera hederligt, rättvist och professionellt

 

och i kundernas eller investerarnas intressen finns även i annan lagstift-

 

ning på värdepappersmarknadsområdet (se t.ex. artikel 19.1 i MiFID I,

 

som har genomförts i svensk rätt genom 8 kap. 1 § lagen om värdepap-

 

persmarknaden). Regler med delvis motsvarande innehåll finns även i

 

2009 år direktiv (se artiklarna 14.1 a och 25.2). De har, när det gäller det

 

som anges om förvaringsinstitut, i svensk rätt genomförts i bestämmelser

 

i lagen om värdepappersfonder. Där anges att förvaringsinstitutet ska

 

handla oberoende av fondbolaget och uteslutande i andelsägarnas gemen-

 

samma intresse (3 kap. 1 § andra stycket). Den ändring av reglerna som

 

har gjorts i UCITS-direktivet bör genomföras i svensk rätt genom att

 

bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder justeras så att de i än

 

högre grad än i dag stämmer överens med reglerna i direktivet.

 

I UCITS-direktivet har det införts nya regler i vilka förvarings-

 

institutets generella skyldighet att agera i andelsägarnas intresse preci-

 

seras på så sätt att verksamheten som förvaringsinstitut ska hållas funk-

 

tionellt och hierarkiskt åtskild från annan verksamhet som kan innebära

 

intressekonflikter (artikel 25.2 andra stycket). Om förvaringsinstitutet är

 

ett kreditinstitut som är ett värdepappersinstitut (se 1 kap. 5 § 27 lagen

 

om värdepappersmarknaden) skulle det kunna vara fråga om handel med

 

värdepapper för egen och kunders räkning, rådgivning och kapitalförvalt-

 

ning. I dessa verksamheter skulle information om fondernas innehav och

 

affärer kunna användas för att otillbörligt gynna andra kunder eller insti-

 

tutet självt. Ett annat exempel är om fondbolaget har delegerat admi-

 

nistrativa uppgifter – t.ex. värdering av tillgångar och beräkning av fond-

 

andelskursen – till det kreditinstitut som är förvaringsinstitut. I sådana

 

fall kommer förvaringsinstitutet att i sin kontrollerande funktion utföra

 

kontroller av arbetsuppgifter som institutet självt har utfört och fond-

 

administrationen måste därför hållas åtskild från förvaringsinstituts-

 

funktionen. De nya reglerna om förvaringsinstitutets skyldigheter

 

(artikel 25.2 andra stycket i UCITS-direktivet) bör genomföras i svensk

 

rätt genom att det tas in en bestämmelse med motsvarande lydelse i lagen

 

om värdepappersfonder.

 

I UCITS-direktivet har det även införts ett krav på att det i informa-

 

tionsbroschyren för en värdepappersfond ska finnas information om

 

vilket som är fondens förvaringsinstitut, en beskrivning av dess uppgifter

 

och de intressekonflikter som kan uppstå (artikel 1.25 i ändrings-

 

direktivet). Informationen ska dessutom omfatta en beskrivning av de

 

funktioner som förvaringsinstitutet har delegerat, en förteckning över

 

dem till vilka funktionerna har delegerats, eventuella intressekonflikter

 

som kan uppstå till följd av delegeringen samt en förklaring om att

 

informationen kommer att göras tillgänglig för investerare på begäran.

 

De detaljerade reglerna i UCITS-direktivet om innehållet i informations-

58

broschyren har i svensk rätt genomförts i myndighetsföreskrifter (se

avsnitt 6.3). Finansinspektionen får således med stöd av befintliga Prop. 2015/16:170 bemyndiganden i förordningen om värdepappersfonder meddela före-

skrifter om innehållet i informationsbroschyren. Sådana föreskrifter har Finansinspektionen också meddelat. Även de nya reglerna i UCITS- direktivet om den information om förvaringsinstitutet som ska ingå i informationsbroschyren bör därför tas in i dessa föreskrifter.

Också i reglerna i UCITS-direktivet (artikel 26) om villkoren för att byta förvaltningsbolag och förvaringsinstitut har det gjorts ändringar. Ändringarna innebär dels att, utöver villkoren för att byta förvaltnings- bolag och förvaringsinstitut, ska regler till skydd för andelsägare framgå av lag eller anges i fondbestämmelserna, dels att samma krav ska gälla i fråga om investeringsbolag. För svenskt vidkommande framgår villkoren för att byta fondbolag, samt regler till skydd för andelsägare vid ett sådant byte, av 9 kap. lagen om värdepappersfonder. Förvaringsinstitut godkänns genom att fondbestämmelserna godkänns av Finansinspek- tionen (4 kap. 9 §). Ett byte av förvaringsinstitut innebär att fondbestäm- melserna måste ändras. Ändringar av fondbestämmelser ska godkännas av Finansinspektionen under förutsättning att de är skäliga för fond- andelsägarna, inte strider mot andelsägarnas gemensamma intresse och den underrättelse som eventuellt ska lämnas till andelsägarna innehåller lämplig information om syftet med och konsekvenserna av ändringarna (4 kap. 9 § tredje stycket). Vid ändringar av väsentlig betydelse för fondandelsägarna ska Finansinspektionen besluta att berörda andelsägare ska ha rätt att få sina fondandelar inlösta innan de ändrade fondbestäm- melserna börjar tillämpas, utan att andra avgifter tas ut än vad som motsvarar kostnaderna för att avvecklar värdepapper med anledning av begärd inlösen (4 kap. 9 b §). Det behöver därför inte införas några ytter- ligare bestämmelser för att i svensk rätt genomföra ändringarna i reglerna i UCITS-direktivet om byte av fondbolag och förvaringsinstitut (artikel 26.1). Enligt svensk rätt finns det inte någon möjlighet att bilda fond- företag i form av investeringsbolag och ändringarna när det gäller investeringsbolag (artikel 26.2) föranleder därför inte någon lagstift- ningsåtgärd.

7.7

Delegering av förvaringsinstitutsfunktioner

 

 

 

Regeringens förslag: Förvaringsinstitutet får inte genom delegering

 

(uppdragsavtal) uppdra åt någon annan att utföra andra funktioner än

 

förvaring av tillgångarna och kontroll av äganderätten.

 

Uppdragsavtal förutsätter att förvaringsinstitutet

 

1. kan visa att det finns ett objektivt skäl till delegeringen av upp-

 

gifterna och att avsikten inte är att kringgå kraven i lagen,

 

2. har handlat professionellt vid valet av uppdragstagare, och

 

3. regelbundet övervakar uppdragstagaren och dennes rutiner av-

 

seende delegerade uppgifter.

 

Förvaringsinstitutet ska även förvissa sig om att uppdragstagaren

 

uppfyller vissa angivna krav.

 

Om lagstiftningen i ett land utanför EES kräver att vissa finansiella

 

instrument depåförvaras av en lokal enhet och det endast finns sådana

59

 

 

Prop. 2015/16:170 lokala enheter som inte uppfyller kravet på att omfattas av viss reglering och tillsyn, får förvaringsinstitutet trots det uppdra depå- förvaringsfunktioner åt en sådan enhet. Detta får dock ske endast i den omfattning som är nödvändig enligt det landets lagstiftning och endast så länge det inte finns några lokala enheter som uppfyller kraven. För delegering i sådana fall krävs dessutom att

1.värdepappersfondens investerare, innan de gjorde sin investering, har blivit informerade om att delegeringen är nödvändig enligt det landets lagstiftning, de omständigheter som motiverar delegeringen och de risker som är förknippade med den, och

2.fondbolaget har gett instruktioner till förvaringsinstitutet att delegera depåförvaringen av instrumenten till en lokal enhet.

Uppdragstagaren får vidaredelegera uppgifterna om samtliga villkor som ställs upp för förvaringsinstitutets delegering är uppfyllda.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att det i utredningens förslag inte finns något krav på att investerarna ska bli informerade om de risker som är förknippade med en delegering där uppdragstagaren inte uppfyller samtliga i lagen uppställda krav.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Finansinspektionen och Fondbolagens förening påpekar att direktivet uppställer krav på att andelsägarna ska informeras om riskerna som är förknippade med en delegering där upp- dragstagaren inte uppfyller samtliga uppställda krav. Finansinspektionen efterfrågar bestämmelser om att förvaringsinstitutet får delegera förva- ringsuppgifter till en uppdragstagare utanför EES även för en befintlig fond där det redan finns andelsägare. Inspektionen efterfrågar även bestämmelser om hur förvaringsinstitutet ska informera befintliga och potentiella andelsägare om att en delegering har skett till en uppdrags- tagare som inte uppfyller samtliga i lagen uppställda krav. Euroclear Sweden AB efterfrågar ett klargörande av undantaget för avvecklings- system för värdepapper från reglerna om delegering av förvarings- institutsfunktioner.

Skälen för regeringens förslag: Förvaringsinstitutet får enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet delegera förvaringen och kontrollen av äganderätten till en uppdragstagare om vissa villkor är uppfyllda (artikel 22a.2). Uppgifterna att kontrollera bl.a. penningflöden, köp och inlösen av fondandelar och värdering får dock inte delegeras vidare (artikel 22a.1).

Liksom övriga regler om förvaringsinstitut i UCITS-direktivet är reglerna om delegering (artikel 22a) utformade efter förebild av reglerna i AIFM-direktivet (artikel 21.11). När det gäller delegering anges uttryckligen i ändringsdirektivet att villkoren för delegering bör följa det som gäller enligt AIFM-direktivet (skäl 20). I AIFM-direktivet anges att supportuppgifter som är kopplade till förvaringsinstitutsuppgifter, såsom administrativa och tekniska funktioner, inte bör omfattas av begräns- ningarna och kraven i det direktivet (skäl 42). Detsamma bör gälla enligt de nya regler om delegering som har införts i UCITS-direktivet, dvs. den utlagda verksamheten måste nå upp till en viss grad av väsentlighet för

60

att det ska räknas som sådan delegering som omfattas av reglerna i direktivet (se prop. 2012/13:155 s. 481).

I de nya reglerna om delegering i UCITS-direktivet (artikel 22a.4) anges att tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i Europa- parlamentets och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slut- giltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (finality-direktivet), genom ett utsett värdepappersavvecklingssystem, eller tillhandahållandet av liknande tjänster från värdepappersavveck- lingssystem i ett land utanför EES inte ska anses vara en delegering av depåförvaringsfunktioner. Det innebär att utnyttjandet av clearing- och avvecklingstjänster inte utgör delegering i den mening som avses i UCITS-direktivet (artikel 22a). Även i detta avseende motsvarar således reglerna i UCITS-direktivet reglerna i AIFM-direktivet (artikel 21.11 femte stycket, se a. prop. s. 309).

Euroclear Sweden AB efterfrågar ett förtydligande av hur de nya reglerna om delegering i UCITS-direktivet (artikel 22a.4) förhåller sig till det som anges i skäl 21 till ändringsdirektivet, där det inte hänvisas till finality-direktivet utan till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappers- avveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiven 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (förordningen om värdepapperscentraler).

I skäl 21 till ändringsdirektivet anges att en värdepapperscentral eller en värdepapperscentral i tredjeland som erbjuder vissa tjänster som anges i avsnitt A i bilagan till förordningen om värdepapperscentraler inte ska anses utgöra delegering av depåförvaringsfunktioner. Undantaget avser drift av avvecklingssystem för värdepapper i kombination med antingen ursprunglig registrering av värdepapper i ett kontobaserat system genom ursprunglig kreditering eller tillhandahållande och förande av värde- papperskonton på högsta nivå, med avseende på de av fondföretagets värdepapper som ursprungligen registrerats i ett kontobaserat system genom ursprunglig kreditering av den värdepapperscentralen. Att anför- tro depåförvaring av ett fondföretags värdepapper till en värdepappers- central, eller till en värdepapperscentral i tredjeland, bör dock anses vara en delegering av depåförvaringsfunktioner.

När AIFM-direktivet antogs fanns inte förordningen om värdepappers- centraler och av naturliga skäl berörs förordningen inte i det direktivet. Det framstår därför endast som ett förtydligande när det anges i skäl 21 till ändringsdirektivet att värdepapperscentralers tillhandahållande av de angivna tjänsterna inte heller anses vara delegering av depåförvarings- funktioner enligt UCITS-direktivet. Det som anges i de berörda artiklarna i de båda direktiven är dessutom i sak detsamma (artikel 22a.4 i UCITS-direktivet respektive artikel 21.11 femte stycket i AIFM- direktivet). Enligt regeringens bedömning torde det inte föreligga någon skillnad i sak mellan UCITS-direktivet och AIFM-direktivet i detta avseende (se skäl 20 till ändringsdirektivet). Noteras kan att förhållandet mellan finality-direktivet och förordningen om värdepapperscentraler nyligen har varit föremål för regeringens överväganden även i andra sammanhang (se prop. 2015/16:10 s. 134 f., 144 f. och 296–300).

När det gäller de villkor som ställs upp i UCITS-direktivet för att ett förvaringsinstitut ska få delegera uppgifter krävs för det första att dele-

Prop. 2015/16:170

61

Prop. 2015/16:170 geringen inte sker i syfte att kringgå kraven i direktivet (artikel 22a.2 a). Förvaringsinstitutet ska också kunna visa att det finns objektiva skäl för

 

delegeringen (artikel 22a.2 b). Vidare krävs att förvaringsinstitutet hand-

 

lar med vederbörlig skicklighet, aktsamhet och omsorg både vid valet av

 

uppdragstagare och i den efterföljande kontrollen av uppdragstagaren

 

(artikel 22a.2 c). I kommissionens delegerade förordning finns detalje-

 

rade regler om vad som krävs för att förvaringsinstitutet ska uppfylla det

 

sistnämnda kravet (artikel 15). I många fall torde det kunna bli aktuellt

 

att anlita en depåbank i ett annat land för förvaring av finansiella instru-

 

ment i det landet. Om ett förvaringsinstitut i sådana fall anlitar en aktör i

 

det aktuella landet, t.ex. en advokat- eller revisionsbyrå, för att kunna

 

utvärdera den utländska depåbanken, bör detta dock inte i sig betraktas

 

som en delegering.

 

För att förvaringsinstitutet ska få delegera uppgifter krävs enligt

 

UCITS-direktivet också att uppdragstagaren uppfyller flera ytterligare

 

krav (artikel 22a.3 första stycket). Uppdragstagaren ska ha de strukturer

 

och den sakkunskap som krävs och som står i proportion till arten av och

 

komplexiteten hos de tillgångar som innehas för fonden och som

 

uppdragstagaren ska förvara. När det är fråga om förvaring av finansiella

 

instrument som kan depåförvaras ska uppdragstagaren omfattas av en

 

effektiv reglering, inklusive minimikapitalkrav, tillsyn över verksam-

 

heten samt omfattas av regelbunden extern granskning för att säkerställa

 

att denne har de finansiella instrumenten i sitt förvar. Uppdragstagaren

 

ska också hålla de tillgångar som innehas av förvaringsinstitutets kunder

 

åtskilda från sina egna tillgångar och från förvaringsinstitutets tillgångar

 

så att de vid varje tidpunkt tydligt kan identifieras som tillgångar som

 

tillhör ett visst förvaringsinstituts kunder. Detta krav hindrar dock inte att

 

uppdragstagaren förvarar tillgångar från flera fonder på ett gemensamt

 

konto med separat redovisning, ett s.k. omnibuskonto (skäl 22 till

 

ändringsdirektivet). Omnibuskontot måste dock hållas åtskilt från andra

 

konton och det måste fortfarande gå att identifiera vilka tillgångar som

 

hör till vilken fond. Uppdragstagaren ska vidare vidta alla nödvändiga

 

åtgärder för att fondens tillgångar inte ska vara tillgängliga för utdelning

 

eller realisering vid uppdragstagarens konkurs. Även när det gäller dessa

 

krav finns detaljerade regler i kommissionens delegerade förordning

 

(artiklarna 16 och 17). Uppdragstagaren ska också uppfylla de flesta av

 

de övriga krav som ett förvaringsinstitut ska uppfylla, bl.a. att det ska

 

agera hederligt, rättvist och professionellt samt hantera intressekonflikter.

 

Från kravet på att uppdragstagaren ska omfattas av viss reglering och

 

tillsyn finns i UCITS-direktivet en undantagsregel, om det i en viss juris-

 

diktion krävs att finansiella instrument förvaras inom jurisdiktionen och

 

det inte finns någon som uppfyller dessa krav (artikel 22a.3 andra

 

stycket). Om dessa förutsättningar är uppfyllda får förvaringsinstitutet

 

använda en sådan uppdragstagare, om fondens investerare informeras om

 

förhållandet och förvaringsinstitutet har instruerats av fonden eller

 

förvaltaren för fondens räkning om att delegation ska ske. Kravet på

 

informationen till fondens investerare ska innefatta omständigheterna

 

som motiverar delegeringen och, som Finansinspektionen och Fond-

 

bolagens förening påpekar, de risker som är förknippande med den och

 

ska ges till investerarna innan deras investering. Finansinspektionen

62

anser att det bör förtydligas i lag om även en existerande fond där det

redan finns andelsägare ska kunna delegera förvaringsuppgifter med stöd Prop. 2015/16:170 av undantagsbestämmelsen. Inspektionen anser vidare att det bör förtyd-

ligas hur förvaringsinstitutet ska informera befintliga och potentiella andelsägare om en sådan delegering. Enligt regeringens uppfattning kan det som anges i UCITS-direktivet dock inte tolkas på annat sätt än att delegering av förvaringsuppgifter till en uppdragstagare som inte upp- fyller kraven i direktivet inte är möjlig när det gäller en existerande fond där det redan finns andelsägare. Detta kan givetvis vara problematiskt om det skulle förekomma, men det torde enligt regeringens bedömning före- komma endast i ett mycket begränsat antal fall. Som nämns i avsnitt 7.6 har det i UCITS-direktivet införts ett krav på att informationsbroschyren för en värdepappersfond ska innehålla en beskrivning av bl.a. de funk- tioner som förvaringsinstitutet har delegerat tillsammans med en för- teckning över dem till vilka funktionerna har delegerats (artikel 1.25 i ändringsdirektivet). De detaljerade reglerna i UCITS-direktivet om inne- hållet i informationsbroschyren har i svensk rätt genomförts i myndig- hetsföreskrifter (se avsnitten 6.3 och 7.6). Även reglerna i UCITS- direktivet om den information om delegering som ska ingå i informa- tionsbroschyren bör därför tas in i dessa föreskrifter.

Enligt UCITS-direktivet får en uppdragstagare som har fått uppgifter delegerade till sig i sin tur delegera vidare under förutsättning att samma krav är uppfyllda som när förvaringsinstitutet delegerade uppgifterna (artikel 22a.3 tredje stycket).

I lagen om värdepappersfonder finns det i dag endast en kortfattad bestämmelse om möjligheten för förvaringsinstitutet att till någon annan delegera uppgiften att förvara finansiella instrument. Den bestämmelsen innebär att ett förvaringsinstitut får låta ett lämpligt utländskt förvarings- institut förvara utländska finansiella instrument (3 kap. 2 § tredje stycket). De nya regler om förvaringsinstituts delegering av uppgifter som har införts i UCITS-direktivet bör i svensk rätt genomföras genom att motsvarande bestämmelser införs i lagen om värdepappersfonder. Dessa regler i UCITS-direktivet (artikel 22a) motsvarar i huvudsak reglerna om delegering i AIFM-direktivet (artikel 21.11). Bestämmel- serna i lagen om värdepappersfonder bör därför utformas efter förebild av de bestämmelser i lagen om förvaltare av alternativa investerings- fonder (9 kap. 13–16 §§) som genomför de reglerna i AIFM-direktivet.

7.8Förvaringsinstitutets ansvar

Regeringens förslag: Om förvaringsinstitutet, eller en uppdragstagare till vilken depåförvaringen delegerats, har förlorat finansiella in- strument som depåförvaras, ska institutet utan onödigt dröjsmål återlämna finansiella instrument av samma slag eller utge ett belopp motsvarande värdet till fondbolaget för fondens räkning.

Förvaringsinstitutet är inte ansvarigt om institutet kan visa att förlusten är följden av en yttre händelse utanför institutets rimliga kontroll, och vars konsekvenser varit omöjliga att undvika trots alla rimliga ansträngningar att göra så.

63

Prop. 2015/16:170

64

Förvaringsinstitutet ska vara ansvarigt mot fondandelsägarna för andra skador om de har orsakats av uppsåt eller oaktsamhet.

Förvaringsinstitutets ansvar för förluster och annan skada får inte begränsas genom avtal. Ett sådant avtal är ogiltigt. Uppdragsavtal ska inte påverka förvaringsinstitutets ansvar.

För förvaringsinstitut för specialfonder ska samma regler om ansvar för förluster och annan skada gälla som för förvaringsinstitut för värdepappersfonder.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att förvaringsinstitutet enligt utredningens förslag ska vara ansvarigt mot fonden eller andelsägarna.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Finansinspektionen påpekar att hänvis- ningar till en värdepappersfonds skada är felaktig då fonden inte är något självständigt rättssubjekt. Fondbolagens förening noterar att utred- ningens lagförslag inte helt överensstämmer med UCITS-direktivet och att det bör läggas till att förvaringsinstitutet, vid förlust av ett finansiellt instrument, kan ersätta fondbolaget för fondens räkning.

Skälen för regeringens förslag: Förvaringsinstitutet ska, enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet, vara ansvarigt för förluster av finansiella instrument som depåförvaras av förvaringsinstitutet eller en tredjepart som förvaringen har delegerats till (artikel 24.1). Om finansiella instru- ment har gått förlorade ska förvaringsinstitutet, utan onödigt dröjsmål, återlämna finansiella instrument av identisk typ eller ett motsvarande belopp i pengar till fonden eller förvaltaren för fondens räkning. Vad som avses med ”förlorade” preciseras i kommissionens delegerade för- ordning (artikel 18). Förvaringsinstitutet undgår ansvar om institutet kan visa att förlusten har berott på ”en yttre händelse utanför dess rimliga kontroll, vars konsekvenser hade varit omöjliga att avvärja trots alla rimliga ansträngningar att göra så” (artikel 24.1 andra stycket). Vad som ska förstås med sådana ”yttre händelser” preciseras även det i kommis- sionens delegerade förordning (artikel 19).

När det gäller övriga skador, dvs. andra skador än förluster av finan- siella instrument som depåförvaras, ska förvaringsinstitutet ersätta skador orsakade av att institutet uppsåtligen eller av oaktsamhet inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt UCITS-direktivet (artikel 24.1 tredje stycket).

Förvaringsinstitutets ansvar för förluster av depåförvarade instrument och annan skada ska inte påverkas av eventuell delegation av uppdraget, och ansvaret får inte heller begränsas genom avtal (artikel 24.2 och 24.3). Ett sådant avtal är ogiltigt (artikel 24.4). Förvaringsinstitutets ansvar mot fonden eller investerarna ska kunna åberopas antingen av andelsägarna direkt eller indirekt genom fondbolaget (artikel 24.5).

I gällande rätt finns bestämmelser om både fondbolagets och förva- ringsinstitutets skadeståndsansvar i lagen om värdepappersfonder (2 kap. 21 §). De innebär att förvaringsinstitutet ska ersätta fondandelsägare och fondbolag för skador som de har tillfogats genom att förvaringsinstitutet har överträtt den lagen eller fondbestämmelserna. I förarbetena anges att fondbolaget och förvaringsinstitutet ”är skadeståndsskyldiga oberoende av fel eller försummelse om de överträder lagen eller fondbestämmelser.

I övrigt gäller skadeståndslagens bestämmelser” (se prop. 1989/90:153 s. 76). I ljuset av dessa förarbetsuttalanden kan det knappast tolkas på annat sätt än att det är fråga om ett strikt ansvar. Om en överträdelse av lagen om värdepappersfonder eller fondbestämmelser har lett till skada för t.ex. en fondandelsägare, så har denne rätt till skadestånd, oavsett om överträdelsen har skett av oaktsamhet eller inte.

Vid förlust av depåförvarade finansiella instrument är ansvaret enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 24.1 första och andra styckena) närmast att betrakta som ett kontrollansvar, dvs. förvarings- institutet ansvarar om institutet inte kan visa att förlusten har berott på en ”yttre händelse” utanför institutets kontroll. Vad som avses med yttre händelser och vad som krävs för att händelsen ska anses ligga utanför institutets kontroll preciseras i kommissionens delegerade förordning (artikel 19). Kontrollansvaret enligt UCITS-direktivet och ansvaret för överträdelser av lagen om värdepappersfonder eller fondbestämmelserna enligt gällande svensk rätt behöver dock inte innebära någon större skillnad. Det är inte otänkbart att en förlust av ett finansiellt instrument som depåförvaras skulle kunna anses omfattas av ett kontrollansvar utan att förvaringsinstitutet har överträtt lagen om värdepappersfonder eller fondbestämmelserna, vilket krävs enligt de nuvarande skadestånds- bestämmelserna i den lagen. Regeringen gör i likhet med utredningen bedömningen att de nya reglerna i UCITS-direktivet om förvarings- institutets ansvar vid förlust av finansiella instrument som depåförvaras, sannolikt inte innebär någon försämring av investerarskyddet. I vart fall kommer åberops- och bevisbördan vid en tvist att fördelas olika. Med den nuvarande skadeståndsregeln i lagen om värdepappersfonder måste, vid en förlust av finansiella instrument, den skadelidande visa att för- varingsinstitutet har överträtt den lagen eller fondbestämmelserna. Med ett kontrollansvar är det i stället förvaringsinstitutet som för att undgå ansvar ska visa att förlusten var en följd av en yttre händelse utanför institutets rimliga kontroll.

Reglerna i UCITS-direktivet om förvaringsinstitutets ansvar för för- luster av finansiella instrument som depåförvaras (artikel 24.1 första och andra styckena) bör genomföras i bestämmelser i lagen om värdepap- persfonder. Bestämmelsen bör dock, som Fondbolagens förening noterar, innebära att förvaringsinstitutet ska återlämna ett identiskt instrument eller utge ett motsvarande belopp till fondbolaget för fondens räkning. Att instrument eller medel kan lämnas till fondbolaget för en värdepappersfonds räkning följer av att fondbolaget får företräda fonden (4 kap. 2 § lagen om värdepappersfonder).

När det sedan gäller ansvaret för övriga skador är, som nämns ovan, förvaringsinstitutets ansvar enligt gällande svensk rätt ett strikt ansvar för skador som orsakats av att förvaringsinstitutet brutit mot lagen om värde- pappersfonder eller fondbestämmelserna, medan ansvaret enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 24.1 tredje stycket) är utformat som ett culpaansvar. I praktiken är skillnaden antagligen inte särskilt stor i dessa fall heller. Om ett förvaringsinstitut har överträtt en bestämmelse i lagen, skulle agerandet således normalt också betraktas som vårdslöst. De nya reglerna i UCITS-direktivet om förvaringsinstitutets ansvar för övriga skador torde därför inte innebära en försämring av investerar- skyddet. Reglerna i direktivet (artikel 24.1 tredje stycket) bör genomföras

Prop. 2015/16:170

65

Prop. 2015/16:170 i bestämmelser i lagen om värdepappersfonder. Till skillnad från den av utredningen föreslagna bestämmelsen (2 kap. 21 §) bör det även i fråga om det nu aktuella ansvaret föreskrivas att ett avtal som utesluter eller begränsar förvaringsinstitutets ansvar är ogiltigt. Som Finansinspek- tionen påpekar bör det i bestämmelserna dessutom hänvisas till skada som drabbar andelsägarna och inte fonden eftersom en värdepappersfond inte är något självständigt rättssubjekt.

Reglerna i UCITS-direktivet om förvaringsinstitutets ansvar är liksom övriga regler om förvaringsinstitut utformade efter förebild av reglerna i AIFM-direktivet. När AIFM-direktivet genomfördes i svensk rätt upp- märksammades att skyddet för andelsägarna var något sämre enligt reglerna i det direktivet än enligt bestämmelserna i lagen om värdepap- persfonder (prop. 2012/13:155 s. 316 och 484 f.). För alternativa investe- ringsfonder som är specialfonder (se 1 kap. 1 § första stycket 23 lagen om värdepappersfonder) infördes därför särskilda bestämmelser om förvaringsinstitutets skadeståndsansvar i lagen om förvaltare av alterna- tiva investeringsfonder (9 kap. 22 §). Det skadeståndsansvar som gäller enligt dessa bestämmelser är detsamma som det som gäller för förva- ringsinstitut för värdepappersfonder enligt lagen om värdepappersfonder (2 kap. 21 §). Enligt regeringens uppfattning bör samma ansvarsregler för förvaringsinstitut för specialfonder som för förvaringsinstitut för värdepappersfonder gälla även i fortsättningen. Bestämmelserna om skadeståndsansvar för förvaringsinstitut för specialfonder i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder bör därför ändras.

Enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 24.5) ska andels- ägarna kunna åberopa förvaringsinstitutets ansvar direkt eller indirekt genom fondbolaget. Det motsvarar i sak det som sedan tidigare har gällt enligt det direktivet. Det har dock införts ett krav på att reglerna om att förvaringsinstitutets ansvar ska kunna åberopas direkt eller indirekt, inte får leda till dubbla prövningar eller olika behandlingar av andelsägarna. Enligt nuvarande skadeståndsbestämmelser i lagen om värdepappers- fonder (2 kap. 21 §) har fondandelsägarna rätt att vända sig direkt till förvaringsinstitutet. Eftersom fondbolaget företräder andelsägarna i alla frågor som rör fonden (4 kap. 2 § samma lag), kan även fondbolaget, för andelsägarnas räkning, åberopa förvaringsinstitutets ansvar (prop. 2002/03:150 s. 115 f.). Vid en prövning av förvaringsinstitutets ansvar för förluster och annan skada har domstolen också enligt rättegångs- balken (13 kap. 6 §) en skyldighet att beakta att det pågående målet utgör hinder mot en ny rättegång mellan samma parter angående samma sak (lis pendens). Detta innebär att det inte behövs några lagstiftnings- åtgärder för att i svensk rätt genomföra det nya kravet i UCITS-direktivet (artikel 24.5).

 

7.9

Förvaringsinstitutets skyldighet att lämna

 

 

information till tillsynsmyndigheten

 

 

 

Regeringens bedömning: Det krävs inga lagstiftningsåtgärder för att

 

genomföra reglerna i UCITS-direktivet om den information som

66

förvaringsinstitutet ska lämna till den behöriga myndigheten.

 

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Prop. 2015/16:170 ning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Förvaringsinstitut ska enligt de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 26a första stycket) till sin behöriga myndighet på begäran lämna information som förvarings- institutet har fått i sin egenskap av förvaringsinstitut, dvs. information om fonden och fondbolaget, som myndigheten behöver i tillsynen över fonden eller fondbolaget. Om den behöriga myndigheten för förvarings- institutet är en annan än för fonden och fondbolaget (t.ex. om fond- bolaget och förvaringsinstitutet är etablerade i olika länder inom EES) ska förvaringsinstitutets myndighet lämna informationen vidare till den behöriga myndigheten för fonden eller fondbolaget (artikel 26a andra stycket).

Ett svenskt förvaringsinstitut ska vara en bank eller ett annat kredit- institut. Banker och andra kreditinstitut står under Finansinspektionens tillsyn och är skyldiga att lämna inspektionen de upplysningar som inspektionen begär (se t.ex. 13 kap. 3 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). Det behöver därför inte införas några ytterligare bestämmelser för att i svensk rätt genomföra reglerna i UCITS-direktivet om den information som förvaringsinstitut ska lämna till sin behöriga myndighet (artikel 26a första stycket).

Finansinspektionen ska enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse (13 kap. 6 a §) samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Det behöver därför inte heller införas några ytterligare bestämmelser för att i svensk rätt genomföra reglerna i UCITS-direktivet om samarbete och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter (artikel 26a andra stycket).

8Tillsyn och rapportering av missförhållanden

8.1Inledning

Genom ändringsdirektivet har det gjorts en revidering av reglerna i UCITS-direktivet om de behöriga myndigheternas tillsynsbefogenheter. Detta behandlas i avsnitt 8.2. Nya regler om system och skydd för s.k. visselblåsare har tillkommit. Detta behandlas i avsnitt 8.3.

67

Prop. 2015/16:170

8.2

Tillsynsbefogenheter

 

 

 

Regeringens bedömning: Finansinspektionen bör inte ges rätt att

 

begära ut uppgifter om tele- och datatrafik från teleoperatörer.

 

Finansinspektionen har enligt gällande rätt möjlighet att begära ut

 

inspelningar av telefonsamtal och bevarad elektronisk kommunikation

 

för sin övervakning av att bestämmelser i lagen om värdepappers-

 

fonder, och föreskrifter meddelade med stöd av lagen, följs. De nya

 

reglerna i UCITS-direktivet om den behöriga myndighetens rätt att

 

begära uppgifter om datatrafik och rätten att få del av bandinspel-

 

ningar föranleder därför inga lagstiftningsåtgärder.

 

 

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning.

 

 

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända

 

mot den.

 

 

Skälen för regeringens bedömning: Enligt de nya regler som har

 

införts i UCITS-direktivet (artikel 98.2 d) ska den behöriga myndigheten,

 

i den mån det är tillåtet enligt nationell rätt, kunna få ut befintliga

 

uppgifter över tele- och datatrafik som innehas av en teleoperatör, om det

 

finns rimliga misstankar om överträdelser och om sådana uppgifter kan

 

vara av betydelse för att undersöka överträdelser av reglerna i direktivet.

 

I svensk rätt regleras frågan om myndigheters och andras möjligheter

 

att få ut uppgifter om enskildas datatrafik framför allt i lagen (2003:389)

 

om elektronisk kommunikation. Som den lagen är utformad är det inte

 

möjligt för Finansinspektionen att få ut uppgifter om tele- och datatrafik

 

från teleoperatörer. I reglerna i UCITS-direktivet anges att den behöriga

 

myndigheten ska kunna få ut uppgifter ”i den mån det är tillåtet enligt

 

nationell rätt” (artikel 98.2 d i), vilket måste anses innebära att medlems-

 

staterna själva kan besluta i vilken utsträckning den behöriga myn-

 

digheten ska kunna få ut denna typ av uppgifter. De principer och krav

 

för utlämnande av uppgifter som normalt tillämpas i Sverige bör därför

 

tillämpas även i detta fall. För andra uppgifter än uppgifter om

 

abonnemang har i svensk rätt avvägningen mellan den enskildes

 

integritetsskydd och möjligheterna att kunna utreda brott lett till att det

 

krävs brott av en viss svårhetsgrad för att brottsbekämpande myndigheter

 

ska få tillgång till uppgifterna. Någon begränsning till att det ska vara

 

fråga om brott av viss svårhetsgrad finns dock inte när det gäller

 

uppgifter om abonnemang. Sådana uppgifter har ansetts vara betydligt

 

mindre integritetskänsliga än uppgifter om ett meddelande. Uppgifter om

 

abonnemang får, med vissa undantag, även lämnas ut till Skatteverket

 

och Kronofogdemyndigheten för användning i deras fiskala respektive

 

exekutiva verksamhet. Finansinspektionens utredningar på det område

 

som omfattas av UCITS-direktivet rör inte brott eller företeelser som

 

tidigare varit kriminaliserade (jfr SOU 2014:46 s. 273–277 där det

 

föreslås att Finansinspektionen ska ha rätt att få ut vissa uppgifter för

 

utredningar avseende marknadsmissbruk), varför det inte kan bli aktuellt

 

att inspektionen skulle kunna få tillgång till andra uppgifter än uppgifter

 

om abonnemang. Det är dock svårt att se vilken nytta Finansinspektionen

 

skulle ha av uppgifter om abonnemang när det gäller tillsynen över

68

efterlevnaden av bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder. En

avvägning mellan den enskildes integritetsskydd och möjligheterna att Prop. 2015/16:170 kunna utreda brott eller andra överträdelser leder därför till att Finans-

inspektionen enligt regeringens uppfattning inte bör kunna få ut uppgifter om tele- och datatrafik från teleoperatörer.

Den behöriga myndigheten ska enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet ha möjlighet att få del av inspelade telefonsamtal eller bevarad elektronisk kommunikation från fondbolag, förvaringsinstitut och andra enheter som regleras i det direktivet (artikel 98.2 d ii). Detta innebär i huvudsak inte någon ändring i förhållande till det som tidigare gällde enligt direktivet. Finansinspektionen får enligt gällande rätt begära att få uppgifter, handlingar eller annat för sin övervakning av att bestäm- melser i lagen om värdepappersfonder, och föreskrifter meddelade med stöd av lagen, följs (10 kap. 3 § första stycket 1). Det innebär att Finans- inspektionen redan i dag har rätt att få inspelningar av telefonsamtal och bevarad elektronisk kommunikation (se prop. 2006/07:115 s. 494 och prop. 2007/08:57 s. 71 f.). Någon lagstiftningsåtgärd behövs därför inte för att genomföra denna ändring i UCITS-direktivet (artikel 98.2 d ii).

8.3Rapportering om överträdelser – visselblåsning

8.3.1Inledning

I UCITS-direktivet har det införts regler om system för rapportering om överträdelser, s.k. visselblåsning, och skydd för den som rapporterar om överträdelser, s.k. visselblåsare (artikel 99d). De innebär krav på dels att det ska inrättas effektiva system för rapportering och skydd för den som rapporterar överträdelser till den behöriga myndigheten, dels att fond- bolag och förvaringsinstitut ska inrätta sådana system för intern rapport- ering. En anställd som rapporterar allvarliga överträdelser ska skyddas mot repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling. Därutöver ska identiteten på anmälaren skyddas, om det inte enligt nationell rätt krävs att identiteten röjs i samband med ytterligare utredning eller efterföljande rättsligt förfarande. Dessutom ska medlems- staterna se till att en anmälare inte ska ådra sig ansvar för överträdelser av någon tystnadsplikt vid rapportering av överträdelser. Syftet med sär- skilda rapporteringssystem, s.k. visselblåsarsystem, är att göra det möjligt för i första hand anställda att utan rädsla för repressalier kunna rapportera missförhållanden. Liknande regler finns även i kapitaltäck- ningsdirektivet, förordningen om värdepapperscentraler och MiFID II.

8.3.2Krav på speciella procedurer för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga myndigheter

Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt UCITS-direktivet att behöriga myndigheter ska inrätta effektiva procedurer för att ta emot och följa upp anmälningar om överträdelser bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå.

69

Prop. 2015/16:170 Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna ska enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet inrätta effektiva och tillför- litliga mekanismer för att uppmuntra rapportering av potentiella eller faktiska överträdelser av de nationella bestämmelser som genomför direktivet (artikel 99d.1). I mekanismerna ska ingå bl.a. särskilda för- faranden för hur anmälningar tas emot och följs upp (artikel 99d.2 a). Motsvarande regler finns bl.a. i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 71), förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65) och i MiFID II (artikel 73).

Vid genomförandet i svensk rätt av reglerna i kapitaltäcknings- direktivet och förordningen om värdepapperscentraler konstaterades att Finansinspektionen utövar tillsyn över företagen på flera olika sätt, där en av inspektionens metoder består i att ta emot och följa upp tips från anmälare (se prop. 2013/14:228 s. 244 f. och prop. 2015/16:10 s. 215 f.). På Finansinspektionens webbplats anges att myndigheten gärna tar emot tips och anmälningar från privatpersoner, och enskilda informeras om hur den som vill lämna tips om oegentligheter ska gå till väga. En sådan anmälan kan därefter, om det bedöms föreligga skäl för det, läggas till grund för en inspektion eller andra former av undersökningar av före- taget i fråga. I de båda tidigare lagstiftningsärendena gjorde regeringen bedömningen att Finansinspektionen i praktiken uppfyller de krav på effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra rapportering och att motta rapporter beträffande överträdelser som följer av de båda EU- rättsakterna och att reglerna, när det gäller själva mekanismerna för att möjliggöra att ta emot anmälningar, borde genomföras genom före- skrifter på förordningsnivå. En sådan bestämmelse finns i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen (5 b §). Regeringen gör samma bedömning som i de tidigare lagstiftningsärendena när det gäller de nya reglerna i UCITS-direktivet. Bestämmelsen i förordningen med instruktion för Finansinspektionen bör därför ändras så att den även omfattar anmälningar på fondområdet. På motsvarande sätt som när det gäller kreditinstitut bör bestämmelsen omfatta rapporter av överträdelser av bestämmelser som gäller för verksamheten i fondbolag och inte endast av regler i UCITS-direktivet.

8.3.3Skydd för den som rapporterar mot att drabbas av repressalier

Regeringens bedömning: Kravet i UCITS-direktivet på att anställda som anmäler ett fondbolags eller ett förvaringsinstituts överträdelser inte ska drabbas av repressalier, diskriminering eller liknande från arbetsgivarens sida är uppfyllt i gällande rätt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning.

70

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Finansförbundet anser att gällande rätt inte tillgodoser repres- salieskyddet såsom det uttrycks i artikel 99d.2 i UCITS-direktivet. De ifrågasätter den bedömning som regeringen gjorde vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet med hänvisning till att den grundade sig på regeringens bedömning vid Sveriges tillträde till Europarådets civilrätts- liga konvention om korruption. De båda remissinstanserna framhåller också att UCITS-direktivet lämnar öppet för Sverige att gå längre än minimikraven, bl.a. när det gäller incitament till uppgiftslämnare, och menar att utredningen inte för någon diskussion kring detta. Finansför- bundet ifrågasätter också om 2 § lagen (1990:409) om företagshemlig- heter är tillräckligt omfattande för att täcka de situationer som direktivet avser.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt de nya reglerna i UCITS- direktivet ska anställda i fondbolag och förvaringsinstitut som anmäler överträdelser av det företag där de är anställda inte drabbas av repressalier, diskriminering eller andra former av missgynnande behandling från arbetsgivarens sida (artikel 99d.2 b). Även till dessa regler finns det motsvarigheter i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 71.2 b), förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65.2 b) och MiFID II (artikel 73.1 andra stycket b). Vid genomförandet i svensk rätt av reglerna i kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepap- perscentraler gjorde regeringen bedömningen att kraven redan var upp- fyllda i gällande rätt (prop. 2013/14:228 s. 245–247 och prop. 2015/16:10 s. 216–218).

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Finansförbundet in- vänder och anser att den bedömning regeringen gjorde vid genom- förandet av kapitaltäckningsdirektivet inte kan tas till intäkt för bedöm- ningar i förevarande lagstiftningsärende eftersom den bedömningen grundade sig på regeringens bedömning vid Sveriges tillträde till Europarådets civilrättsliga konvention om korruption och menar det ärendet skiljer sig från detta lagstiftningsärende. Enligt regeringens bedömning har emellertid repressalieskyddet i UCITS-direktivet stora likheter med såväl motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet som med artikel 9 i Europarådets civilrättsliga konvention om korruption. Artikel 9 i konventionen anger att en arbetstagare som har skälig anledning att misstänka korruption och som i god tro anmäler sina misstankar till ansvariga personer eller myndigheter, ska ha lämpligt skydd mot varje oberättigad påföljd till följd av anmälan. Den närmare innebörden av lämpligt skydd anges inte, utan varje part får i stället utifrån sin rättstradition bedöma hur en anställd ska skyddas från t.ex. en uppsägning eller omplacering. I konventionens förklarande rapport anges att det främsta skälet till att anställda inte anmäler misstankar i många fall är rädsla för repressalier. Skyddet ska därför medföra att anställda uppmuntras att göra anmälningar, något som även fastslås i kapitaltäckningsdirektivet.

Vid Sveriges tillträde till konventionen gjorde regeringen bedömningen att svensk rätt uppfyller de krav som anges i artikel 9 (se prop. 2003/04:70 s. 47 f.). Slutsatsen grundades bl.a. på arbetstagarnas skydd enligt 7 och 18 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd, som fastslår att

Prop. 2015/16:170

71

Prop. 2015/16:170 en uppsägning ska vara sakligt grundad och avskedande endast kan motiveras i de fall då arbetstagaren grovt åsidosatt sina ålägganden mot

 

arbetsgivaren, samt på den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat. Den

 

praxis som det hänvisades till innebär att även en omplacering av person-

 

liga skäl kan underkastas en rättslig prövning som liknar prövningen vid

 

uppsägning, samt att det finns en möjlighet att även angripa arbetsled-

 

ningsbeslut i de fall som de utövas otillbörligt eller strider mot god sed

 

på arbetsmarknaden. Regeringen nämnde också innehållet i 2 § lagen

 

(1990:409) om skydd för företagshemligheter, samt meddelarskyddet för

 

offentliganställda.

 

Regeringen finner inte skäl att frångå den bedömning som regeringen

 

gjorde vid genomförandet av motsvarande regler i kapitaltäcknings-

 

direktivet (prop. 2013/14:228 s. 245–247) och vid anpassning av svensk

 

rätt till förordningen om värdepapperscentraler (prop. 2015/16:10 s. 216–

 

218). Det bör således inte heller krävas några särskilda genomförande-

 

åtgärder i svensk rätt för motsvarande regler i UCITS-direktivet (artikel

 

99d.2 b).

 

TCO och Finansförbundet påpekar även att det inte framgår av UCITS-

 

direktivet att företräde ska ges för intern rapportering framför att vända

 

sig direkt till myndighet, vilket innebär att de olika rapporteringsvägarna

 

enligt direktivet ska ses som jämbördiga och alternativa. De framhåller

 

att enligt nuvarande praxis kan dock en anmälan direkt till myndighet,

 

utan att först ha sökt åstadkomma rättelse internt, betraktas som illojalt

 

mot arbetsgivaren och därmed vara uppsägnings- eller avskedande-

 

grundande. TCO och Finansförbundet framhåller också risken för att det

 

absoluta sekretesskydd som ska gälla enligt reglerna i UCITS-direktivet

 

(artikel 99d.2) blir verkningslöst om man som anställd först måste vända

 

sig till sin chef och därefter, om inte rättelse vidtas, till myndighet.

 

Regeringen konstaterar att det i och för sig är riktigt att UCITS-direktivet

 

inte reglerar frågan om en anmälan måste göras direkt till behörig myn-

 

dighet eller först måste göras till arbetsgivaren. Regeringen gör emeller-

 

tid samma bedömning som vid genomförandet i svensk rätt av motsvar-

 

ande regler i kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2013/14:228 s. 245–247).

 

Frågan om extern rapportering ska föregås av intern rapportering måste

 

även när det gäller UCITS-direktivet avgöras med tillämpning av

 

gällande regler och rättsprinciper på området för svenska förhållanden.

 

Frågan får alltså avgöras genom bl.a. grundläggande avtalsrättsliga prin-

 

ciper och innehållet i den arbetsrättsliga lojalitetsplikten och gränserna

 

för arbetstagarnas kritikrätt enligt vad som följer av Arbetsdomstolens

 

praxis (bl.a. AD 1982 nr 9 och 110, 1986 nr 95, 1988 nr 67, 1994 nr 79

 

samt 1997 nr 57).

 

TCO och Finansförbundet framhåller också att personer med tids-

 

begränsade anställningar har en svagare ställning än tillsvidareanställda

 

och att det finns fall där även andra än arbetstagare, t.ex. inhyrda

 

arbetstagare och uppdragstagare, iakttar missförhållanden och anser att

 

sådana personer också ska anses vara skyddsvärda på ett liknande sätt

 

som arbetstagare vid visselblåsning. Regeringen konstaterar att UCITS-

 

direktivet inte uppställer något krav på att andra än anställda ska skyddas

 

från repressalier (artikel 99d.2 b). Det finns inte utrymme att i detta

 

lagstiftningsärende närmare analysera om det behövs särskilda åtgärder i

72

svensk rätt för att skydda andra personkategorier. Regeringen gör samma

bedömning i fråga om sådan reglering som går utöver det som följer av UCITS-direktivet och som syftar till att påverka rapporteringsviljan i den finansiella sektorn. I sammanhanget kan nämnas att regeringen nyligen har fattat beslut om propositionen Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (prop. 2015/16:128). I propositionen föreslås en ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhåll- anden. Arbetstagare som utsätts för en repressalie av arbetsgivaren i strid med den föreslagna lagen ska ha rätt till skadestånd. Även inhyrda som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet ska omfattas av skyddet.

Finansförbundet ifrågasätter också om 2 § lagen om företagshem- ligheter är tillräckligt omfattande att täcka de situationer som UCITS- direktivet avser. Motsvarande fråga var föremål för överväganden vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228 s. 247). Enligt nämnda bestämmelse i lagen om företags- hemligheter anses det inte som ett obehörigt angrepp att någon, för offentliggörande eller inför en myndighet eller annat behörigt organ, avslöjar något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhåll- ande i näringsidkarens rörelse. Lämnandet av en uppgift om en företags- hemlighet till tillsynsmyndigheten med stöd av bestämmelserna om visselblåsning ansågs enligt regeringens mening inte utgöra något obehörigt angrepp på företagshemligheten (jfr 2 § första stycket lagen om skydd för företagshemligheter och bet. 1989/90:LU37 s. 35), oavsett om det förhållande som uppgiften avser är ett ”allvarligt missförhåll- ande” eller inte. Regeringens slutsats var att lagen om skydd för företags- hemligheter därmed inte kunde åberopas i sådana situationer. Detsamma gäller för uppgifter som lämnas till en tillsynsmyndighet på myndig- hetens begäran. Regeringen gör samma bedömning i förevarande lagstift- ningsärende.

Genom de bestämmelser om ansvarsfrihet som föreslås i avsnitt 8.3.6 tillkommer dessutom en grund för ansvarsfrihet om lagen om skydd för företagshemligheter av något skäl skulle vara tillämplig vid rapportering av missförhållanden. Det förslaget innebär att en anställd som har gjort en anmälan om misstänkta överträdelser av bestämmelserna som gäller för verksamheten inte får göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Den tystnadsplikt som åsyftas i de föreslagna bestämmelserna om ansvarsfrihet omfattar även den tystnadsplikt som följer av lagen om företagshemligheter.

Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att det inte krävs särskilda genomförandeåtgärder i svensk rätt för att genomföra reglerna om repressalieskydd i UCITS-direktivet (artikel 99d.2 b).

Prop. 2015/16:170

73

Prop. 2015/16:170

74

8.3.4Krav på fondbolag att inrätta särskilda system för anmälningar

Regeringens förslag: Fondbolag ska ha ändamålsenliga system för att från anställda omhänderta anmälningar om eventuella missför- hållanden inom bolaget.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

har inget att invända mot det. Finansinspektionen påpekar att avsaknad av motsvarande regler om visselblåsarsystem i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder innebär en skillnad mellan fondbolag och de AIF-förvaltare som driver likartad verksamhet. Datainspektionen anför att om det, för att Sverige ska leva upp till kraven på tillgång till visselblåsarsystem i UCITS-direktivet, är nödvändigt att företag inom den finansiella sektorn behandlar uppgifter om lagöverträdelser i större omfattning än vad som är tillåtet enligt Datainspektionens föreskrifter bör detta komma till uttryck genom särskilda bestämmelser i lagen om värdepappersfonder. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och

Finansförbundet tillstyrker förslaget så länge det blir tydligt att intern rapportering inte måste föregå extern rapportering.

Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska enligt UCITS- direktivet kräva att fondbolag och förvaringsinstitut har lämpliga rutiner för att deras anställda ska kunna rapportera överträdelser internt genom en särskild, oberoende och självständig kanal (artikel 99d.5). I direktivet ställs det inte upp några särskilda krav i fråga om vilken typ av rutiner som företagen ska tillhandahålla för anställda som vill rapportera överträdelser mer än att dessa ska vara ändamålsenliga. Motsvarande regler finns bl.a. i kapitaltäckningsdirektivet, förordningen om värdepap- perscentraler och MiFID II. Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler har i svensk rätt genomförts genom bestämmelser som ålägger berörda företag att ha ett sådant system (6 kap. 2 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 8 kap. 4 a § lagen om värdepappersmarknaden och 1 kap. 6 § lagen om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument, se prop. 2013/14:228

s.248–254 respektive prop. 2015/16:10 s. 219–223).

När det gäller Tjänstemännens Centralorganisations (TCO) och

Finansförbundets invändningar konstaterar regeringen att det är nödvän- digt att införa krav på att fondbolag och förvaringsinstitut ska ha system för rapportering av överträdelser internt för att i svensk rätt genomföra de ändringar som har gjorts i UCITS-direktivet. I övrigt hänvisas till de överväganden som regeringen gör i avsnitt 8.3.3.

Det framgår inte uttryckligen av UCITS-direktivet (artikel 99d.5) att företagen ska iaktta bestämmelserna om skydd för personuppgifter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds- direktivet) vid användningen av de interna rapporteringssystemen (jfr artikel 99d.2 c i UCITS-direktivet). Enligt regeringens uppfattning bör det dock förstås som att UCITS-direktivet förutsätter att all behandling av personuppgifter inom ramen för företagens särskilda rapporterings-

system står i överensstämmelse med de krav som följer av dataskydds- direktivet (se artikel 104a i UCITS-direktivet). Dataskyddsdirektivet har i svensk rätt genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204). Detta innebär för svenska förhållanden att all behandling av personuppgifter inom ramen för ett särskilt rapporteringssystem ska stå i överens- stämmelse med de krav som följer av personuppgiftslagen och Data- inspektionens föreskrifter.

I fråga om Datainspektionens påpekande vill regeringen framhålla följande. Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som inne- fattar brott. Datainspektionen har dock med stöd av 9 § personuppgifts- förordningen (1998:1191) meddelat föreskrifter om undantag från detta förbud, bl.a. för att möjliggöra användning av visselblåsarsystem, se Datainspektionens föreskrifter (DIFS 2010:1) om ändring av Datainspek- tionens föreskrifter (DIFS 1998:3) om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. Föreskrifterna är bl.a. utformade mot bakgrund av det skydd för personuppgifter som följer av dataskyddsdirektivet. Som framgår ovan är det regeringens uppfattning att UCITS-direktivet inte ställer krav på att företag inom den finansiella sektorn behandlar uppgifter om lagöverträd- elser i större omfattning än vad som är tillåtet enligt dessa föreskrifter vid användandet av de särskilt inrättade rapporteringssystemen.

När motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler genomfördes i svensk rätt lämnade regeringen en utförlig redogörelse för hur ett internt system för anmälningar kan utformas och hur behandlingen av personuppgifter i ett sådant system förhåller sig till reglerna i personuppgiftslagen (prop. 2013/14:228 s. 247–254 och prop. 2015/16:10 s. 218–223). Det som anges där gör sig gällande även beträffande motsvarande rapporteringssystem för fond- bolag och regeringen hänvisar därför till det som anförs där. Det kan emellertid särskilt nämnas att regeringen bl.a. konstaterade att val av rapporteringssystem och metoder för att omhänderta inkomna anmäl- ningar inverkar på vilken typ av anmälningar som får omhändertas inom ramen för ett särskilt inrättat system. Det är alltså upp till företagen att själva avgöra vilken typ av rapporteringskanal som de vill inrätta och som är ändamålsenlig för just deras verksamhet. Om det system som an- vänds innebär en behandling av personuppgifter enligt personuppgifts- lagen måste, såsom framgår ovan, systemet uppfylla och användas i enlighet med de krav som följer av den lagen och Datainspektionens föreskrifter på området.

Ett kreditinstitut ska tillhandahålla ändamålsenliga rapporteringssystem för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för kreditinstitutets verksamhet (6 kap. 2 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Det innebär att det inte krävs några genomförandeåtgärder i svensk rätt för att genomföra reglerna om rapporteringssystem för förvaringsinstitut i UCITS-direktivet (artikel 99d.5). När det gäller fondbolag bör reglerna genomföras i en mot- svarande bestämmelse i lagen om värdepappersfonder. Som Finans- inspektionen påpekar innebär det en skillnad i förhållande till AIF- förvaltare om det inte införs motsvarande bestämmelser även när det gäller dem. Något sådant krav finns emellertid inte i AIFM-direktivet.

Prop. 2015/16:170

75

Prop. 2015/16:170 Utredningen föreslår inte heller att det införs något sådant krav. Ett förslag om att införa en skyldighet även för AIF-förvaltare att ha ett rapporteringssystem för anmälningar skulle kräva remittering och det finns det inte utrymme för inom förevarande lagstiftningsärende.

 

8.3.5

Skydd för anmälarens identitet

 

 

 

Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelse om sekretess i lagen

 

om värdepappersfonder ska utvidgas till att omfatta uppgifter i en

 

anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestäm-

 

melse som gäller för ett fondbolags verksamhet, om uppgiften kan

 

avslöja anmälarens identitet.

 

Regeringens bedömning: Reglerna i UCITS-direktivet om krav på

 

skydd för identiteten på den som har anmält en överträdelse är

 

uppfyllda i gällande rätt.

 

 

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning. Utredningen lämnar inte något förslag om att nuvarande sekretess-

 

bestämmelse i lagen om värdepappersfonder ska utvidgas.

 

Remissinstanserna: Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och

 

Finansförbundet föreslår en utvidgning av det sekretesskydd som finns i

 

30 kap. 4 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till att avse

 

uppgiftslämnande till alla myndigheter vars myndighetsutövning består i

 

tillståndsgivning eller tillsyn.

 

Skälen för regeringens förslag och bedömning

 

Inledning

 

 

Medlemsstaterna ska enligt UCITS-direktivet införa regler som säker-

 

ställer att identiteten på den person som rapporterar en överträdelse inte

 

röjs (artikel 99d.2 d). Kravet på identitetsskydd är, liksom i MiFID II

 

(artikel 73.2), kopplat till de mekanismer för rapportering som de

 

behöriga myndigheterna ska tillhandahålla (se avsnitt 8.3.2). Det innebär

 

en skillnad i förhållande till reglerna i kapitaltäckningsdirektivet (artikel

 

71.3) och förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65.3) som

 

innebär att motsvarande identitetsskydd ska finnas inom ramen för de

 

särskilt inrättade system för anmälningar som företagen själva ska

 

tillhandahålla.

 

Skydd för identiteten hos Finansinspektionen

 

Motsvarande regler avseende skydd för anmälarens identitet som i

 

UCITS-direktivet finns, som konstateras ovan, i kapitaltäcknings-

 

direktivet och förordningen om värdepapperscentraler och även i

 

MiFID II. Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet har i svensk rätt genom-

 

förts genom 30 kap. 4 b § offentlighets- och sekretesslagen med inne-

 

börden att sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet som

 

består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kredit-

 

väsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet för uppgifter

 

i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller

76

för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja

 

 

anmälarens identitet (se prop. 2013/14:228 s. 254–258). Genom den bestämmelsen ansåg regeringen att även kraven i förordningen om värdepapperscentraler var uppfyllda när det gäller skydd för anmälarens identitet (se prop. 2015/16:10 s. 224–229). Regeringen gör samma bedömning när det gäller kraven i UCITS-direktivet på sådant skydd. Att eventuellt utvidga sekretesskyddet till att avse uppgiftslämnande till alla myndigheter vars myndighetsutövning består i tillståndsgivning eller tillsyn som Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Finans- förbundet föreslår är emellertid ingen fråga som bör hanteras i det före- varande lagstiftningsärendet.

Skydd för identiteten hos fondbolagen

Regleringen i offentlighets- och sekretesslagen om begränsningar av enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar är inte tillämplig inom den privata sektorn. På finansmarknadsområdet finns det i stället sär- skilda regler om sekretess och tystnadsplikt för olika slag av finansiella företag och verksamheter i den lagstiftning som gäller för t.ex. bank- rörelse, försäkringsrörelse eller värdepappersrörelse. Som framgår i avsnitt 8.3.6 är den tystnadsplikt som gäller anställda i fondbolag enligt lagen om värdepappersfonder utformad så att ett obehörigt röjande av enskildas förhållanden till värdepappersfonden, ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut är förbjudet (se 2 kap. 19 §). Sekretessbestämmelsen i den lagen säkerställer alltså inte ett skydd för en anmälares identitet vid användandet av ett fondbolags interna rapporteringssystem. Till skillnad från i UCITS-direktivet ställs det, som nämns ovan, i kapitaltäcknings- direktivet och förordningen om värdepapperscentraler krav på att de särskilt inrättade system för anmälningar som företagen ska tillhanda- hålla ska ha samma identitetsskydd som om anmälan ges in till en myndighet. Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet har i svensk rätt genom- förts på så sätt att bestämmelserna om sekretess i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 §) och lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 §) utvidgats till att omfatta uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för sådan verksamhet, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (se prop. 2013/14:228 s. 255 och 258 f.). Bestämmelserna omfattar anmäl- ningar om överträdelser av bestämmelser som gäller för berörda företags verksamhet och är inte begränsade till enbart anmälningar och utsagor som rör överträdelser av bestämmelser som är direkt knutna till kapital- täckningsdirektivet och tillsynsförordningen (se a. prop. s. 253). Enligt regeringen finns det inga skäl för att den som rapporterar överträdelser av de bestämmelser som gäller för ett fondbolag ska ha ett sämre skydd än den som rapporterar överträdelser inom ramen för t.ex. ett förvarings- instituts verksamhet. Om skydd för anmälarens identitet inte skulle finnas vid intern rapportering hos fondbolagen skulle det enligt regeringens bedömning också riskera att väsentligen hämma användandet av de interna systemen. Den nuvarande bestämmelsen om sekretess i lagen om värdepappersfonder (2 kap. 19 §) bör därför utvidgas till att omfatta uppgifter om enskildas personliga förhållanden som lämnas inom ramen för ett fondbolags särskilda rapporteringssystem och som på något sätt kan avslöja vem anmälaren är. I likhet med det som gäller

Prop. 2015/16:170

77

Prop. 2015/16:170 enligt nuvarande bestämmelse, bör sekretesskyddet endast omfatta skydd för obehörigt röjande. Enligt regeringens mening bör ledning för vad som ska anses utgöra ett obehörigt röjande i nu aktuella fall kunna sökas utifrån det som gäller vid röjande av enskildas förhållanden enligt nuvarande bestämmelse (se vidare avsnitt 8.3.6 under rubriken ”Det bör införas en regel om ansvarsfrihet”).

8.3.6 En anmälare ska inte göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt

Regeringens förslag: I lagen om värdepappersfonder, lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden ska det tas in bestämmelser om att en anställd som har gjort en anmälan om misstänkta överträdelser till Finansinspektionen eller Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, eller via företagets interna rapporteringssystem för misstänkta överträdelser, inte får göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att det omfattar alla som har gjort en anmälan om misstänkta överträdelser och inte endast anställda. Utredningens förslag är inte heller avgränsat till anmälningar till Finansinspektionen eller Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. Utredningens förslag omfattar inte heller rapportering som sker via företagets interna rapporteringssystem för överträdelser.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Skälen för regeringens förslag

Inledning

Rapportering till de behöriga myndigheterna eller Esma från anställda i fondbolag och förvaringsinstitut ska enligt UCITS-direktivet (artik- el 99d.4) inte anses vara en överträdelse av de restriktioner avseende utlämnande av information som följer av avtal, lagar eller andra författ- ningar, och den person som rapporterar ska inte ådra sig något ansvar med anledning av rapporteringen. Som framgår i avsnitt 8.3.4 finns det redan bestämmelser om rapportering av överträdelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. De bestämmelserna innehåller dock inte någon uttrycklig regel om ansvars- frihet som innebär att den som har rapporterat inte ska göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt (några regler som motsvarar dem i artikel 99d.4 i UCITS-direktivet finns varken i kapitaltäckningsdirektivet [artikel 71] eller i förordningen om värdepapperscentraler [artikel 65]).

 

Det bör införas en regel om ansvarsfrihet

 

Den tystnadsplikt som åvilar anställda i fondbolag och förvaringsinstitut

78

enligt lag är utformad så att det är ett obehörigt röjande av enskildas

 

förhållanden som är förbjudet (se 2 kap. 19 § lagen om värdepappers- fonder och 1 kap. 10 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Normalt torde rapportering av överträdelser huvudsakligen röra interna företeelser hos fondbolaget eller förvaringsinstitutet, men beroende på vad det är fråga om för överträdelse är det inte uteslutet att rapporteringen även innefattar uppgifter om kunder och motparter som omfattas av tystnads- plikt enligt lagen om värdepappersfonder eller lagen om bank- och finansieringsrörelse. I sådana fall är det inte självklart att ett röjande av uppgifter om kunder i samband med en rapportering av överträdelser ska ses som ett ”behörigt” röjande. I förarbetena till bestämmelsen om bank- sekretess anges som exempel på behörigt röjande att uppgiften behöver röjas för att fullgöra kundens uppdrag, att kunden har gett samtycke till röjandet och att banken enligt lag är skyldig att röja uppgiften (prop. 2002/03:139 s. 478 f.). Där anges också att det kan vara fråga om ett behörigt röjande även i fall då det inte föreligger någon juridisk skyldig- het att lämna ut en uppgift, t.ex. när en bank lämnar uppgifter till en myndighet som har tillsyn över personer som är kunder i banken. I doktrin och förarbeten finns många olika exempel på när ett röjande kan vara att betrakta som behörigt (se t.ex. Per-Ola Jansson, Banksekretess och annan finansiell sekretess, 2010, a. prop. s. 476–484, SOU 1999:82 s. 91–126 och Ds 2011:7). I de exempel som tas upp är det dock fråga om antingen att röjandet sker i kundens intresse eller att banken av någon anledning är skyldig att lämna ut uppgiften. När någon anställd rapport- erar en överträdelse sker ett eventuellt utlämnande av uppgifter om kunder varken i den enskilde kundens intresse eller på grund av en skyldighet att lämna uppgifter. Med hänsyn till syftet med rapporteringen torde emellertid röjandet av uppgifterna i de flesta fall inte anses som obehörigt. Dessutom råder sekretess för uppgifterna hos Finansinspek- tionen. Det kan emellertid inte uteslutas att oklarheter kan uppstå huru- vida ett sådant röjande är att betrakta som obehörigt och därmed strida mot sekretessreglerna i lagen om värdepappersfonder eller lagen om bank- och finansieringsrörelse.

En anmälan om överträdelser skulle också kunna föranleda ansvar enligt annan lagstiftning. Till exempel kan straffansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken ådömas vid åsidosättande av tystnadsplikten i lagen om värdepappersfonder.

Enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99d.4) ska ansvarsfrihet omfatta inte bara brott mot tystnadsplikt enligt lag eller andra författningar utan även avtalad tystnadsplikt. Det torde vara relativt vanligt förekommande med sekretessavtal i anställningsförhållanden på finansmarknadsområdet och det är inte otänkbart att rapportering av missförhållanden kan innefatta ett brott mot ett sådant åtagande.

För att i svensk rätt genomföra reglerna i UCITS-direktivet i denna del bör det därför införas bestämmelser om ansvarsfrihet vid rapportering av överträdelser i berörda lagar.

Ansvarsfrihetsregelns omfattning

Utredningen föreslår att det i berörda lagar tas in bestämmelser om att den som har gjort en anmälan om misstänkta överträdelser av bestäm- melser som gäller för verksamheten inte får göras ansvarig för att ha

Prop. 2015/16:170

79

Prop. 2015/16:170 åsidosatt någon tystnadsplikt. Regeringen anser emellertid att bestäm- melserna bör utformas mer direktivnära. I likhet med i UCITS-direktivet (artikel 99d.4) bör det därför anges att det som avses är anmälningar som görs av anställda i fondbolag och kreditinstitut. I enlighet med det som anges i direktivet bör det även i bestämmelserna anges att ansvarsfrihet gäller vid rapportering till Finansinspektionen eller Esma (se artikel 99d.3 om skyldigheten för Esma att inrätta säkra kommunikationskanaler för rapportering av överträdelser). Utöver anmälningar till dessa myndig- heter anser regeringen att ansvarsfrihet bör gälla även i de fall en anställd har gjort en anmälan om misstänkta överträdelser via företagens interna rapporteringssystem. Om anmälningar via företagens interna rapport- eringssystem inte skulle omfattas, skulle det enligt regeringens bedöm- ning riskera att väsentligen hämma användandet av de interna systemen. En sådan ordning skulle alltså motverka syftet att på ett effektivt sätt underlätta interna larm.

Av reglerna i UCITS-direktivet följer att det är rapportering av över- trädelser av regler i det direktivet som ska omfattas av ansvarsfrihet. Det är emellertid svårt att avgränsa bestämmelserna till enbart anmälningar och utsagor som rör överträdelser av bestämmelser som hänför sig direkt till reglerna i direktivet. Regeringen anser därför att ansvarsfrihet bör gälla vid rapportering av överträdelser av bestämmelser som gäller för fondbolagets verksamhet. Av samma skäl bör den föreslagna bestämmel- sen i lagen om bank- och finansieringsrörelse gälla all rapportering av överträdelser av bestämmelser som gäller för verksamheten. På så sätt kan besvärliga gränsdragningsproblem undvikas. Samtidigt medför det ett både tydligare och säkrare skydd för anmälaren. Därtill konstaterar regeringen att de föreslagna bestämmelserna därmed kommer att stämma överens med det som föreslås för de rapporteringskanaler som är till- gängliga för anställda, såväl internt som externt (se avsnitten 8.3.2 och 8.3.4).

Ansvarsfrihet bör gälla om anmälaren har anledning att anta att en överträdelse har skett

En särskild fråga som inställer sig är i vilken utsträckning det bör ställas krav på att anmälaren ska ha ett visst kunskapsunderlag för att ansvars- frihet ska gälla. Enligt reglerna i UCITS-direktivet kan rapporteringen avse potentiella eller faktiska överträdelser (artikel 99d.1). Det talar enligt regeringens uppfattning för att det bör ställas ett krav på kunskaps- underlag hos anmälaren men att kravet bör ställas lågt. En självklar förutsättning är att uppgifterna har med en påstådd överträdelse att göra. För att en tystnadsplikt ska få brytas på eget initiativ – dvs. utan att t.ex. en myndighet har begärt uppgifter eller det finns en rapporterings- skyldighet – bör vidare de uppgifter som rapporteras ha viss kvalitet. En anmälare som medvetet lämnar felaktiga eller vilseledande uppgifter bör inte åtnjuta ansvarsfrihet. Enligt regeringens mening bör anmälaren lämna uppgifterna i tron om att de är riktiga. Eftersom en anmälan ska kunna avse även potentiella överträdelser bör det dock inte krävas att anmälaren är övertygad om att en överträdelse har skett.

I propositionen Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som

slår larm om allvarliga missförhållanden (prop. 2015/16:128) föreslås att

80

en av förutsättningarna för att arbetstagare ska omfattas av den före- slagna nya lagens särskilda skydd vid externa larm ska vara att arbets- tagaren hade fog för påståendet om allvarliga missförhållanden (se av- snitt 4.8.3). Skälet för det förslaget är bl.a. att det vid externa larm kan finnas en risk för att arbetsgivaren genom larmet skadas på ett omotiverat sätt. Samma skäl gör sig delvis gällande i förevarande lagstiftningsärende när det gäller rapportering till de behöriga myndigheterna. Regeringen konstaterar emellertid att det med extern rapportering enligt förslaget till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden avses inte bara rapportering direkt till myn- dighet utan även att en arbetstagare slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande. Det kan därför rim- ligen antas att den skada som skulle kunna uppstå för arbetsgivare vid extern rapportering enligt det regelverket skulle kunna bli större jämfört med den skada som kan uppstå vid rapportering till de behöriga myndig- heterna enligt de bestämmelser som föreslås i denna proposition. Enligt regeringens uppfattning föreligger det också en skillnad mellan att åtnjuta ansvarsfrihet i förhållande till en överträdelse av en ålagd tystnadsplikt och att få ett särskilt civilrättsligt skydd vid direkt extern rapportering av missförhållanden. Det är därför rimligt att kravet på kunskapsunderlag hos anställda i förevarande lagstiftningsärende ställs något lägre när det gäller rapportering till de behöriga myndigheterna.

Utredningen gör bedömningen att den som haft anledning att räkna med att en misstänkt överträdelse borde ha rapporterats bör åtnjuta detta skydd. Regeringen gör samma bedömning som utredningen när det gäller den nivå som kravet bör läggas på. Det bör emellertid framhållas att det inte finns någon skyldighet för anställda att rapportera missförhållanden. Regeringen anser därför att kravet, såsom det också kommer till uttryck i utredningens förslag till lagtext, bör kopplas till huruvida en överträdelse har skett eller inte. Enligt regeringens uppfattning innebär ett krav på att anmälaren ska ha haft anledning att anta att en överträdelse av bestämmelserna som gäller för verksamheten har skett, en rimlig avvägning mellan de olika intressen som berörs. Det innebär att det bör krävas att det finns någon omständighet som kan konstateras objektivt, dvs. det bör inte vara fråga om ett rent påstående från anmälarens sida. Ett sådant krav är rimligt även mot bakgrund av att rena påståenden inte kan anses vara till nytta för Finansinspektionen när det gäller att utreda om en överträdelse har skett.

Eftersom det inte uppställs något krav på att de överträdelser som rapporteras ska vara av något kvalificerat slag, bör det även ställas krav på kunskapsunderlag vid rapportering via företagens interna rapport- eringssystem. Även om den skada som kan uppstå vid intern rapportering kan antas bli lägre än den vid rapportering till de behöriga myndigheterna är det rimligt, inte minst för att undvika rapportering av medvetet felaktig eller vilseledande information, att ställa ett sådant krav. Enligt regeringens bedömning bör samma krav på kunskapsunderlag ställas vid såväl rapportering till de behöriga myndigheterna som vid intern rapportering via företagens interna rapporteringssystem. Det kan noteras att detta innebär en skillnad i förhållande till det som föreslås gälla vid interna larm i förslaget till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Regeringen

Prop. 2015/16:170

81

Prop. 2015/16:170 gör i det lagstiftningsärendet bedömningen att lagens särskilda skydd ska inträda vid interna larm oavsett vilket kunskapsunderlag arbetstagaren har om uppgifternas riktighet (se avsnitt 4.6 i a. prop.). Regeringens upp- fattning i förevarande lagstiftningsärende är emellertid, som framgår ovan, att ett sådant krav bör ställas när det gäller nu föreslagna bestäm- melser som ger anställda rätt att undgå ansvar för åsidosättande av tystnadsplikt.

Även om det inte framgår av UCITS-direktivet bör samma krav på kunskapsunderlag gälla vid rapportering till Esma (artikel 99d.3). Rege- ringen bedömer också att en sådan ordning är förenlig med direktivet.

Motsvarande bestämmelse bör gälla för värdepappersbolag

För fondbolag och kreditinstitut innebär förslaget att en anställd som haft anledning att räkna med att en misstänkt överträdelse har skett, anmäler detta till Finansinspektionen eller Esma, eller om rapportering skett via företagets interna rapporteringssystem för överträdelser, varken kan ådra sig straffrättsligt ansvar, skadeståndsskyldighet eller andra sanktioner för brott mot tystnadsplikt.

Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl för att den som rapporterar överträdelser av de regler som gäller för fondbolag eller kreditinstitut ska ha ett starkare skydd än den som rapporterar över- trädelser av regler som gäller för företag på värdepappersmarknads- området. En motsvarande bestämmelse bör därför tas in i lagen om värdepappersmarknaden. Regeringen konstaterar emellertid att, eftersom MiFID II ännu inte har genomförts i svensk rätt, det för närvarande endast är värdepappersbolag som har en skyldighet att inrätta interna rapporteringssystem (se 8 kap. 4 a § lagen om värdepappersmarknaden). Bestämmelsen bör därför gälla anställda i sådana bolag (jfr SOU 2015:2 s. 525). Eftersom Esma enligt MiFID II inte har någon skyldighet mot- svarande den i UCITS-direktivet (artikel 99.d 3), dvs. skyldighet att inrätta kommunikationskanal för rapportering av överträdelser, bör be- stämmelsen i lagen om värdepappersmarknaden endast avse anmälningar av överträdelser till Finansinspektionen.

8.4Behandling av personuppgifter

Regeringens bedömning: Reglerna i UCITS-direktivet om att medlemsstaterna ska tillämpa dataskyddsdirektivet på behandling av personuppgifter som utförs enligt UCITS-direktivet kräver inte någon lagstiftningsåtgärd.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet (artikel 104a.1) ska medlemsstaterna tillämpa dataskyddsdirektivet på behandling av personuppgifter som utförs i

medlemsstaterna enligt UCITS-direktivet (jfr även artikel 99d.2 c). Som

82

framgår i avsnitt 8.3.4 har dataskyddsdirektivet genomförts i svensk rätt Prop. 2015/16:170 genom personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen är tillämplig på

behandlingen av personuppgifter i Sverige som görs enligt UCITS- direktivet. Någon lagstiftningsåtgärd för att genomföra dessa nya regler i UCITS-direktivet (artikel 104a.1) krävs därför inte.

Det kan i sammanhanget noteras att Europaparlamentet och rådet ny- ligen har antagit förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). Förordningen, som ska tillämpas fr.o.m. den 25 maj 2018, utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet.

9 Ingripanden och sanktioner

9.1Inledning

I avsnitt 8.2 behandlas Finansinspektionens tillsynsbefogenheter. Befo- genheterna syftar till att säkerställa att berörda företag följer det regel- verk som gäller för dem. Vid en överträdelse av regelverket aktualiseras i stället frågan om Finansinspektionens ingripande genom sanktioner och andra administrativa åtgärder, vilka behandlas i detta avsnitt.

9.2Nya och ändrade bestämmelser om ingripanden vid regelöverträdelser

9.2.1 Bakgrund

Utöver skyldigheten att i vissa situationer återkalla ett fondbolags

 

tillstånd har UCITS-direktivet, före de ändringar som har gjorts genom

 

ändringsdirektivet, inte innehållit några specifika regler om sanktioner,

 

utan endast en skyldighet för medlemsstaterna att se till att lämpliga

 

administrativa åtgärder eller sanktioner kan vidtas mot ansvariga

 

personer vid överträdelser av nationella bestämmelser som införlivar

 

direktivet (artikel 99.1 i den tidigare lydelsen). Åtgärderna och sank-

 

tionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Den

 

närmare utformningen av bestämmelser om ingripandebefogenheter har

 

varit en fråga för varje medlemsstat att hantera. Ändringsdirektivet ställer

 

krav på att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning inför särskilda

 

regler som gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att vid överträdelser

 

av UCITS-direktivet vidta olika former av administrativa sanktioner. Den

 

tidigare artikeln (artikel 99) har ersatts och fem nya artiklar har införts

 

(artiklarna 99a–99e), varav fyra innehåller detaljerade regler om ingrip-

 

anden och offentliggörande av beslut om sanktioner och andra admi-

 

nistrativa åtgärder. Därutöver finns det regler om krav på system för mot-

 

tagande och hantering av anmälningar från s.k. visselblåsare och skydd

83

 

Prop. 2015/16:170 för personuppgifter vid sådana anmälningar samt behöriga myndigheters rapporteringsskyldighet till Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten (Esma).

I de nya reglerna anges vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 99a) och vilka omständigheter som ska beaktas vid utövandet av ingripande- befogenheterna (artikel 99c). Det finns också en uppräkning av de olika slag av sanktioner och andra administrativa åtgärder som åtminstone ska finnas att tillgå (artikel 99.6) samt regler som anger storleken på de sanktionsavgifter som åtminstone ska kunna tas ut (artikel 99.6 e–g). Kraven på administrativa sanktioner och åtgärder utgör dock inte något hinder mot att medlemsstaterna i stället inför eller behåller straffrättsliga påföljder (artikel 99.1 första stycket).

En väsentlig skillnad i förhållande till tidigare är att det nu uttryckligen anges att sanktioner eller andra administrativa åtgärder ska kunna beslu- tas även för ledamöter i ett fondföretags, förvaltningsbolags, investe- ringsbolags eller förvaringsinstituts ledningsorgan och för andra fysiska personer, som enligt nationell lagstiftning är ansvariga för en över- trädelse (artikel 99.5). Vidare finns det krav på att administrativa sanktioner ska offentliggöras (artikel 99b; jfr artikel 99.6 a). De regler om sanktioner som har införts i UCITS-direktivet genom ändrings- direktivet utgör en minimireglering. Det är alltså tillåtet i nationell rätt att införa strängare regler än vad som nu följer av UCITS-direktivet (nya artikel 99.7).

I avsnitten 9.2.2–9.5 behandlas de lagändringar som föreslås för att ge- nomföra nämnda regler. Regeringens överväganden och förslag om beslutsordning i överträdelseärenden finns i avsnitt 9.6. Frågor om bl.a. verkställighet finns i avsnitt 9.7. Bestämmelserna om system för vissel- blåsare behandlas i avsnitt 8.3.

9.2.2 Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder?

Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa någon ny bestämmelse om straffansvar för överträdelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför UCITS-direktivet.

 

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm-

 

ning.

 

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända

 

mot den.

 

Skälen för regeringens bedömning: De nya reglerna om ingripande

 

som har införts i UCITS-direktivet genom ändringsdirektivet är inte

 

avsedda att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i med-

 

lemsstaterna (skäl 36 till ändringsdirektivet). Av den anledningen lämnas

 

en möjlighet för medlemsstaterna att avstå från att fastställa bestämmel-

 

ser om administrativa sanktioner och åtgärder vid regelöverträdelser som

 

omfattas av nationell straffrätt (artikel 99.1 andra stycket). Således kan

 

medlemsstaterna välja mellan att behålla eller införa straffrättsliga

84

påföljder och att fastställa bestämmelser om administrativa sanktioner.

 

Oavsett om en medlemsstat utnyttjar detta handlingsutrymme (dvs. be- slutar att inte fastställa administrativa sanktioner vid regelöverträdelser) eller inför bestämmelser om administrativa sanktioner och åtgärder, måste kommissionen och Esma underrättas om de lagar och författ- ningar, inbegripet alla relevanta straffrättsliga bestämmelser, som inför- livar artikeln (artikel 99.1 andra och fjärde styckena). En medlemsstat som väljer en straffrättslig reglering är också skyldig att säkerställa ett visst mått av samarbete mellan den behöriga myndigheten och de berörda rättsvårdande myndigheterna. Vidare ska en sådan medlemsstat lämna viss information till Esma om brottsutredningar och beslutade straff- rättsliga påföljder (artikel 99.2). Det bör dock här tilläggas att det även i fråga om beslutade administrativa sanktioner finns krav på att under- rättelse till Esma ska ske (artikel 99b.2).

Gällande svensk rätt innehåller inte någon särskild straffrättslig reglering för den som driver fondverksamhet eller tillhandahåller sådana tjänster som avses i lagen om värdepappersfonder. När det gäller fysiska personer kan det dock inte hållas för uteslutet att exempelvis ett åsidosättande av den EU-rättsliga regleringen i vissa fall kan leda till att personer åtalas och lagförs för brott (se även avsnitt 9.2.6). En juridisk person kan drabbas av särskild rättsverkan av brott, t.ex. genom att företaget påförs en företagsbot, om ett brott begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Dessa regler kan emellertid inte betraktas som alternativ till det administrativa sanktionssystem som nu ska införas enligt UCITS-direktivet. Frågan är därför om det befintliga straffrättsliga regelverket bör utvidgas eller om särskilda administrativa sanktioner ska införas för att uppfylla direktivets krav.

Att belägga vissa handlingar med straff föregås av ett politiskt beslut och utgör den mot individen mest ingripande formen av en s.k. formell social kontroll. Skälen för att ha en sådan kontroll i form av kriminalise- ring måste därför vara påtagliga, och den rådande inställningen hos lag- stiftaren är att kriminalisering som metod för att söka hindra regelöver- trädelser bör användas med försiktighet (se bl.a. prop. 1994/95:23 s. 52). Straffanvändningsutredningen har i sitt betänkande (SOU 2013:38) övervägt frågan om vilka grundläggande kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas, bl.a. bör det inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. I likhet med straffrättsliga påföljder och annan rättsverkan av brott syftar de administrativa sanktionerna till att sank- tionera ett visst, icke önskvärt beteende. Lagstiftaren har dock inte funnit skäl att kriminalisera, dvs. straffbelägga, det beteendet. Administrativa sanktioner förekommer i stor omfattning i svensk rätt och kan rikta sig mot var och en som överträder en viss bestämmelse, eller mot den som bedriver en viss verksamhet.

I enlighet med gällande rätt bör utgångspunkten vara att de sanktioner som ska komma i fråga är av administrativt slag och i första hand rikta sig mot juridiska personer, dvs. fondbolagen och – i förekommande fall – förvaringsinstituten. Straffansvar för fysiska personer i företagens led- ning torde enligt regeringens bedömning inte vara den mest effektiva metoden för att uppnå de angivna syftena, dvs. att värna om den finansiella stabiliteten, förtroendet för finansmarknaden och marknadens effektivitet och integritet samt att skydda investerarna. Kännbara sank-

Prop. 2015/16:170

85

Prop. 2015/16:170 tioner mot ett fondbolag, t.ex. i form av en sanktionsavgift, kan antas ha större förutsättningar att förmå bolaget i fråga att följa gällande regelverk jämfört med om en enskild befattningshavare blir föremål för förunder- sökning och åtal.

Sanktionerna vid regelöverträdelser bör alltså också fortsättningsvis vara av administrativt slag. För Sveriges del är det därför inte aktuellt att använda sig av möjligheten i UCITS-direktivet (artikel 99.1) att införa straffrättsliga påföljder i stället för administrativa sanktioner. Samma bedömning har gjorts vid genomförandet i svensk rätt av en rad andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, bl.a. kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler (jfr prop. 2013/14:228 s. 231–233 och se prop. 2015/16:10 s. 232–236).

 

9.2.3

Strukturen för bestämmelser om ingripanden mot

 

 

svenska företag

 

 

 

Regeringens förslag: Den generella bestämmelsen i lagen om

 

värdepappersfonder om ingripanden mot fondbolag och bestämmelsen

 

om ingripande mot fondbolag vid överträdelse av bestämmelser som

 

gäller i ett annat land ska tillämpas även på förvaringsinstitut.

 

Regeringens bedömning: Den nuvarande strukturen i lagen om

 

värdepappersfonder i fråga om angivandet av överträdelser kan

 

behållas när det gäller ingripanden mot juridiska personer.

 

 

 

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering-

 

ens förslag och bedömning.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och

 

bedömningen eller har inget att invända mot dem. Ekobrottsmyndigheten

 

anför att delbetänkandet inte behandlar frågan om tillämpningen av

 

förbudet mot dubbla förfaranden i förhållande till juridiska personer.

 

Fondbolagens förening anför att en överträdelsekatalog för fondbolag

 

skulle bidra till ökad rättssäkerhet. Katalogen i UCITS-direktivet bör

 

enligt föreningens uppfattning i vart fall vara vägledande för ingrip-

 

anden. Även Handelshögskolan vid Göteborgs universitet och Sveriges

 

advokatsamfund menar att en överträdelsekatalog bör införas, varvid

 

Advokatsamfundet anför att fördelarna med tydlighet och förutsebarhet –

 

oavsett om det gäller fysiska eller juridiska personer – väger tyngre än de

 

fördelar som följer av enhetlighet i lagstiftningens utformning.

 

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelser om

 

ingripande och sanktioner gentemot fondbolag finns i 12 kap. lagen om

 

värdepappersfonder. Där anges att Finansinspektionen ska ingripa bl.a.

 

om ett fondbolag har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen eller

 

andra författningar som reglerar fondbolagets verksamhet. Finansinspek-

 

tionen ska då förelägga bolaget att inom viss tid begränsa rörelsen i något

 

avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att

 

komma till rätta med situationen. Därutöver har Finansinspektionen

 

möjlighet att ingripa genom att meddela förbud om att verkställa beslut

 

eller genom att göra en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska

 

fondbolagets tillstånd återkallas, eller om det är tillräckligt, en varning

86

meddelas.

 

 

 

Finansinspektionen får avstå från ett ingripande om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om fondbolaget gör rättelse eller om något annat organ har vidtagit åtgärder mot fondbolaget och dessa åtgärder bedöms som tillräckliga.

I lagen om värdepappersfonder finns det även särskilda bestämmelser om ingripande vid vissa brister eller ageranden. Om en styrelseledamot eller den verkställande direktören i ett fondbolag inte uppfyller de krav som ställs på sådana befattningshavare, ska Finansinspektionen återkalla fondbolagets tillstånd, alternativt besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte längre får vara det (12 kap. 3 §). Ingripande sker i form av återkallelse av tillstånd alternativt meddelande av en var- ning (12 kap. 4 §), om fondbolaget har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, om bolaget inte driver sådan verksamhet som tillståndet avser, eller om bolaget förklarat sig avstå från tillståndet. Finansinspektionen får även vidta nämnda åt- gärder mot ett fondbolag som är verksamt i ett annat land inom EES, om bolaget har överträtt föreskrifter som gäller för bolaget i det landet (12 kap. 6 §). Inspektionen ska i så fall underrätta den behöriga myn- digheten i det berörda landet om vilka åtgärder som vidtas.

Ingripande ska också ske mot den (fysiska eller juridiska person) som, utan att vara berättigad till det, driver fondverksamhet (12 kap. 19 §). Ett sådant ingripande sker genom ett föreläggande.

Slutligen finns det i 11 kap. lagen om värdepappersfonder bestämmel- ser om ingripanden vid åsidosättande av anmälningsskyldighet vid pröv- ning av ägares lämplighet, se vidare avsnitt 9.2.4.

Som framgår i avsnitt 9.2.1 har det i UCITS-direktivet (artikel 99a) in- förts en uppräkning av artiklar som, om de överträds, ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder. Som överträdelser räknas bl.a. att ett fondbolag har åsidosatt underrättelseskyldigheter och rappor- teringskrav eller överträtt bestämmelser om placeringsinriktning och offentliggörande av information. En överträdelse kan också bestå i att ett tillstånd att driva fondverksamhet har beviljats på grundval av oriktiga uppgifter eller på annat otillbörligt sätt, att fondverksamhet har drivits utan föreskrivet tillstånd och att någon har förvärvat, ökat, minskat eller avyttrat ett kvalificerat ägande i ett fondbolag utan att underrätta den behöriga myndigheten om detta. Ett förvaringsinstitut kan överträda bestämmelserna bl.a. genom att underlåta att övervaka fondbolagets penningflöden, att delegera förvaringsfunktioner i strid med reglerna för detta eller att åsidosätta eller att underlåta att på ett korrekt sätt fullgöra sina skyldigheter avseende förvaring av tillgångar i värdepappersfonden.

När det gäller fondbolag får de nuvarande bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder anses täcka de regelöverträdelser som anges i UCITS-direktivet (artikel 99a); vissa genom särskilda bestämmelser om ingripande i vissa fall (12 kap. 3, 4 och 19 §§), men flertalet genom den generella bestämmelsen om ingripande (12 kap. 1 §), dvs. att ett ingripande kan följa på i princip varje överträdelse av de bestämmelser som gäller för verksamheten. Ett korrekt genomförande i svensk rätt torde därför inte kräva att den nuvarande, allmänt utformade ingripande- bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder ersätts med en ny bestäm- melse i vilken det anges de bestämmelser som, om de överträds, utgör en överträdelse, dvs. en uppräkning motsvarande den som har införts i

Prop. 2015/16:170

87

Prop. 2015/16:170

88

UCITS-direktivet (artikel 99a). Fondbolagens förening, Handelshög- skolan vid Göteborgs universitet och Sveriges advokatsamfund förordar dock att det i lagen införs en sådan överträdelsekatalog, bl.a. för att främja rättssäkerheten. Modellen med en uppräkning av vad som utgör regelöverträdelser (överträdelsekatalog) används numera i ett flertal EU- rättsakter på finansmarknadsområdet. Ett direktivkonformt genomför- ande kan enligt dessa remissinstanser anföras till stöd för en ny struktur i lagen om värdepappersfonder.

Även kapitaltäckningsdirektivet innehåller en överträdelsekatalog. Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet har dock den nuvarande strukturen i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden behållits. I förarbetena uttalas bl.a. följande (prop. 2013/14:228 s. 231 f.):

[…] det saknas behov av att, i likhet med direktivets struktur, i lag räkna upp vilka överträdelser som ska leda till en viss katalog av sanktioner. Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra bestämmelserna i svensk rätt bedöms i stället vara att Finansinspektionen ges tillgång till samtliga sanktioner, och möjlighet att besluta om sanktioner för samtliga överträdelser som anges i artiklarna 66 och 67 i kapitaltäckningsdirektivet. Ett sådant genomförande är mer i linje med den nuvarande strukturen i LBF och LVM samt uppfatt- ningen att Finansinspektionens ingripandemöjligheter gentemot finansiella företag som utgångspunkt bör utformas enhetligt, såvida inte särskilda skäl talar mot det.

Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler i förord- ningen om värdepapperscentraler (prop. 2015/16:10 s. 236–238).

Den nuvarande strukturen och utformningen av bestämmelserna om ingripande mot fondbolag i lagen om värdepappersfonder har valts mot bakgrund av en mångårig strävan att likforma ingripandebefogenheterna på finansmarknadsområdet, där utgångspunkten har varit – och alltjämt är – bestämmelserna om ingripanden i lagen om bank- och finansierings- rörelse. Vid införandet av ändrade bestämmelser i lagen om värdepap- persfonder när det gäller Finansinspektionens tillsyn av, och möjligheter till ingripande mot, fondbolag bedömde regeringen att möjligheterna att ingripa mot finansiella företag bör vara enhetliga, om inte särskilda skäl talar emot det (se prop. 2007/08:57 s. 64). Samma struktur hade dess- förinnan införts i lagen om värdepappersmarknaden och har därefter införts även i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Regeringen finner inte skäl att i detta lagstiftningsärende göra någon annan bedömning än den som har gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. Den generella bestämmelsen om ingripande mot fondbolag i lagen om värdepappersfonder bör därför behållas (12 kap. 1 §).

Fondbolagens förening framhåller i detta sammanhang att överträ- delsekatalogen i UCITS-direktivet i vart fall bör vara vägledande för ingripanden, då katalogen ger uttryck för den EU-rättsliga uppfattningen om vilka regelöverträdelser som främst ska kunna leda till sanktion. Enligt regeringens bedömning är de överträdelser som anges i katalogen i UCITS-direktivet en precisering av vissa överträdelser som bör föranleda ett ingripande. Det innebär dock inte att andra överträdelser av det regel- verk som gäller för berörda företag bör bedömas som mindre allvarliga i sig eller att en bedömning av sådana överträdelser bör göras endast utifrån uppräkningen i direktivet.

I den generella bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder om ingripanden mot fondbolag bör det göras ett tillägg och anges att den ska tillämpas också på förvaringsinstitut. På så sätt genomförs de nya regler om ingripande mot förvaringsinstitut som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a o). Det skulle i och för sig kunna anföras att kraven i UCITS- direktivet på att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om sank- tioner eller andra administrativa åtgärder gentemot ett förvaringsinstitut redan är uppfyllt genom bestämmelser i gällande rätt om ingripanden mot banker och andra kreditinstitut (15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Regeringen anser dock att det gagnar förutse- barheten och utgör ett korrekt genomförande i svensk rätt av de nya reglerna i UCITS-direktivet att ingripanden på grund av åsidosättande av skyldigheter enligt lagen om värdepappersfonder – och således hänför- liga till bankers och kreditinstituts verksamhet som förvaringsinstitut – också regleras i den lagen. Det blir härigenom en viss överlappning, och som påpekas i det följande kan den situationen uppkomma att åsido- sättande av föreskrivna skyldigheter i verksamheten som förvarings- institut kan vara en följd av så allvarliga brister hos institutet i fråga att tillståndet att driva verksamhet som kreditinstitut bör återkallas (se avsnitt 9.3.2).

Även i bestämmelsen om ingripande mot fondbolag vid överträdelse av bestämmelser som gäller i ett annat land (12 kap. 6 §) bör det göras ett motsvarande tillägg och anges att den ska tillämpas också på förvarings- institut.

Ekobrottsmyndigheten påpekar att frågan om tillämpningen av förbudet mot dubbla förfaranden på de fall då både administrativa sanktioner och straffrättsliga åtgärder kan riktas mot en juridisk person inte behandlas i utredningens delbetänkande och tar upp exemplet med företagsbot. Förbudet mot dubbla förfaranden (dubbelprövningsförbudet) kan hindra att Finansinspektionen och andra myndigheter ingriper vid två olika tillfällen mot ett beteende, om det beteende som ett nytt ingripande avser grundas på samma faktiska omständigheter som ett redan beslutat ingripande. Förutsättningar för att hindret ska inträda är att båda ingripandena utgör straff i Europakonventionens mening, att de utgör självständiga prövningar och att de riktar sig mot samma person. Även om det inte är otänkbart att ett beteende från en juridisk persons sida skulle kunna föranleda ingripanden av såväl Finansinspektionen som andra myndigheter torde det vara fråga om rena undantagsfall. I likhet med de slutsatser som dras beträffande fysiska personer (se avsnitt 9.2.6) gäller dock att om dubbelprövningsförbudet aktualiseras ska de myndig- heter som hanterar ärendet, oavsett om det är Finansinspektionen eller andra myndigheter, handlägga ärendet med hänsyn till förbudet.

Vidare hänvisar Ekobrottsmyndigheten till de förslag om införande av nya administrativa sanktioner på marknadsmissbruksområdet som 2012 års marknadsmissbruksutredning har lämnat (se SOU 2014:46). Eko- brottsmyndigheten påpekar att en överträdelse av fondlagstiftningen sam- tidigt skulle kunna vara en överträdelse som kan leda till administrativa sanktioner till följd av marknadsmissbruksförordningen, om de förslagen genomförs i lag. Frågeställningen kan naturligtvis komma att beröras i det kommande lagstiftningsärendet på marknadsmissbruksområdet. Det kan dock anmärkas att det redan i dag kan förekomma situationer där ett

Prop. 2015/16:170

89

Prop. 2015/16:170 företag, genom samma agerande, befinns ha överträtt flera bestämmelser som kan föranleda administrativa sanktioner, även på olika områden. I en sådan situation har Finansinspektionen att välja vilken överträdelse som ska föranleda sanktion, alternativt besluta om sanktioner för flera över- trädelser om det kan ske med beaktande av dubbelprövningsförbudet.

9.2.4Utvidgade ingripandebefogenheter mot fondbolag, mot den som driver fondverksamhet utan att vara berättigad till det och mot vissa ägare

Regeringens förslag: Finansinspektionen får, vid sidan av beslut om återkallelse av tillstånd, ta ut sanktionsavgift av ett fondbolag om bolaget har fått sitt tillstånd genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt. En sanktionsavgift ska även kunna beslutas i fråga om en fysisk eller juridisk person som driver fondverksamhet utan att vara berättigad till det.

Finansinspektionen får även besluta om sanktionsavgift mot den (fysiska eller juridiska person) som åsidosätter tillstånds- eller under- rättelseskyldigheterna vid förvärv, ökning, minskning eller avyttring av kvalificerade innehav i ett fondbolag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att in-

vända mot det. Fondbolagens förening anför, när det gäller sanktions- avgifter vid överträdelser av reglerna om anmälningsskyldighet för fysiska personer, att sanktionernas ingripande karaktär motiverar en mer rättssäker prövning av det slag som gäller beträffande fysiska personer i fondbolagens ledning.

Skälen för regeringens förslag

Gällande rätt

Genom den generellt utformade bestämmelsen om ingripande i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 1 §) och de särskilt reglerade situationerna i samma lag (12 kap. 3, 4 och 19 §§) är de nya kraven i UCITS-direktivet på när ingripande ska ske och vilka sanktioner och andra administrativa åtgärder som då ska finnas att tillgå i stor utsträckning uppfyllda enligt gällande rätt. I några avseenden behöver dock nuvarande bestämmelser anpassas i enlighet med reglerna i UCITS-direktivet. Det gäller i fråga om ingripande mot fondbolag som har fått tillstånd genom falska uppgifter m.m., men också vid åsidosättande av tillståndsplikten (12 kap. 19 §) och av tillstånds- och underrättelseskyldigheterna för prövning av ägares lämplighet (11 kap. 7 och 8 §§).

Kravet i UCITS-direktivet på att ingripande ska kunna ske även mot fysiska personer i företagens ledningsorgan och mot andra fysiska personer som enligt nationell rätt betraktas som ansvariga för en överträdelse behandlas i avsnitt 9.2.5.

90

Ingripande mot den som fått tillstånd på grundval av falska uppgifter

Den behöriga myndigheten ska enligt UCITS-direktivet återkalla en beviljad auktorisation i vissa angivna fall, bl.a. om ett förvaltningsbolag (fondbolag) har erhållit auktorisationen genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt (artikel 7.5 b). Reglerna har i svensk rätt införts i bestämmelser i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 4 § första stycket 1).

Dessa regler ingår i uppräkningen i den överträdelsekatalog som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a). Det bör innebära att ett sådant agerande – utöver att det bör medföra en återkallelse av fondbolagets tillstånd – utgör en regelöverträdelse, för vilken en ytterligare sanktion ska kunna påföras fondbolaget. Av de ingripandeåtgärder som anges i direktivet (artikel 99.6) är det – vid sidan av offentliggörande av sank- tionsbeslut (se vidare avsnitt 9.5) – enbart sanktionsavgift som får anses vara en relevant sanktion att påföra fondbolaget i ett sådant fall. Finansinspektionen bör därför få påföra ett fondbolag en sanktionsavgift om bolaget har fått sitt tillstånd genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt. Detta bör anges i en bestämmelse i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 7 §).

Ingripande vid åsidosättande av tillståndsplikten

Enligt UCITS-direktivet ska fondföretag (värdepappersfond) och förvalt- ningsbolag (fondbolag) vara auktoriserade (artikel 5 respektive artikel 6). Att i strid med dessa krav driva fondverksamhet utan auktorisation anges också som överträdelser i nämnda katalog (artikel 99a).

Bestämmelser om tillståndsplikt för fondverksamhet finns i dag i lagen om värdepappersfonder (1 kap. 3 och 4 §§). Finansinspektionen får även ingripa mot någon som driver sådan verksamhet utan att vara berättigad till det (12 kap. 19 § samma lag). Ingripande får i så fall ske genom att förelägga företaget eller personen i fråga att upphöra med verksamheten. Av de ingripandeåtgärder som enligt UCITS-direktivet (artikel 99.6) ska kunna följa på ett åsidosättande av tillståndsplikten är det – utöver den redan befintliga möjligheten att meddela ett föreläggande och offentlig- görande av sanktionsbeslut (se vidare avsnitt 9.5) – bara sanktions- avgifter som får anses relevanta. Någon sådan möjlighet finns alltså inte enligt gällande svensk rätt. Denna möjlighet bör därför införas genom en bestämmelse i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 19 §).

Ingripande vid åsidosättande av tillstånds- och underrättelse- skyldigheterna för prövning av ägares lämplighet

I UCITS-direktivet (artikel 11.1) föreskrivs, genom en hänvisning till reglerna i MiFID, en anmälningsskyldighet vid förvärv eller vissa ökningar av samt avyttring eller vissa minskningar av kvalificerade inne- hav i ett fondbolag. Reglerna har i svensk rätt genomförts i bestämmelser om tillstånds- och underrättelseskyldigheter vid prövning av ägares lämplighet i lagen om värdepappersfonder (11 kap. 1 och 4 §§). Varken reglerna i direktivet eller bestämmelserna i lagen gör skillnad på om sådana ägare är fysiska eller juridiska personer.

Ett åsidosättande av skyldigheterna att ansöka om tillstånd för, respek- tive göra en underrättelse avseende förvärv eller avyttringar av ett

Prop. 2015/16:170

91

Prop. 2015/16:170 kvalificerat ägande i ett fondbolag utgör en regelöverträdelse enligt UCITS-direktivet (artikel 99a d och e) som ska vara förenad med sank- tion eller annan åtgärd (artikel 99.6). Förutom de möjligheter Finans- inspektionen har enligt gällande rätt att meddela förbud att utöva rösträtt och att meddela föreläggande om avyttring (11 kap. 7 och 8 §§ lagen om värdepappersfonder), förutsätter ett korrekt genomförande av reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.6) att ingripande ska kunna ske också genom beslut om sanktionsavgifter för ägare som utgörs av såväl juri- diska som fysiska personer. I lagen om värdepappersfonder bör det där- för införas en bestämmelse med sådan innebörd.

I detta sammanhang kan tilläggas att mot ett fondbolag som i strid med bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder underlåter att anmäla ett förvärv eller avyttring av aktier i bolaget som kräver tillstånd eller underrättelse (11 kap. 1, 4 och 5 §§), ska ett ingripande ske med stöd av den allmänna bestämmelsen om ingripande (12 kap. 1 § samma lag). De nya reglerna i UCITS-direktivet (artiklarna 99.6 och 99a h) kräver således inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder.

Vid beslut om ingripande för åsidosättande av anmälningsskyldig- heten, liksom tillståndsplikten, föreslås att de allmänna bestämmelserna om omständigheter som ska beaktas vid val av sanktioner eller andra administrativa åtgärder ska tillämpas (se avsnitt 9.4). Förslaget innebär att de sanktionsavgifter som ska tas ut av fysiska personer vid över- trädelser av bestämmelserna om anmälningsskyldighet kan komma att uppgå till betydande belopp. Fondbolagens förening föreslår en ordning där ett sådant ingripande prövas genom ett sanktionsföreläggande, i samma ordning som vid ingripande mot fysiska personer i en juridisk persons ledningsorgan. Vid genomförandet i svensk rätt av kapital- täckningsdirektivet uttalade regeringen att det saknades skäl att ändra den beslutsordning som finns i gällande rätt beträffande ingripande mot ägare som underlåter att till Finansinspektionen anmäla ett förvärv eller en avyttring av ett kvalificerat innehav (se prop. 2014/15:57 s. 59). Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i före- varande lagstiftningsärende. Finansinspektionen bör således även i fort- sättningen besluta om sanktioner vid överträdelser av dessa bestäm- melser i lagen om värdepappersfonder.

9.2.5Utökat ansvar för fysiska personer

Regeringens förslag: Finansinspektionen får ingripa mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett fondbolag eller i ett förvaringsinstitut, eller ersättare för någon av dem, för en överträdelse från företagets sida. De överträdelser som kan föranleda sanktioner mot sådana fysiska personer anges uttryckligen i lagen om värdepappersfonder. Finansinspektionen ska ingripa mot en sådan person endast om fondbolagets eller förvaringsinstitutets regel- överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att

92

utredningen också föreslår ett tillägg till bestämmelsen om ingripande mot fondbolag som gjort sig skyldigt till överträdelser i ett annat land, vilket innebär att bestämmelsen även ska kunna tillämpas på fysiska personer i fondbolagets eller förvaringsinstitutets ledning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Tredje AP-fonden, Svenska Fondhandlare- föreningen och Svenska Bankföreningen efterfrågar en närmare precisering av när en sanktion kan bli aktuell mot en person i ledande befattning. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Finans- förbundet framhåller vikten av sanktionernas tydlighet och proportion- alitet och anser att en sanktion som utgångspunkt bör rikta sig mot företaget och endast i undantagsfall mot den enskilde anställda.

Skälen för regeringens förslag

En överträdelsekatalog

I den överträdelsekatalog som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a) räknas ett antal överträdelser upp som kan begås av ett förvaltningsbolag (fondbolag), investeringsbolag eller ett förvaringsinstitut. Överträdel- serna kan bl.a. bestå i att ett fondbolag beviljats auktorisation på oriktiga uppgifter, att det underlåtit att följa krav gällande t.ex. delegering och rapportering eller placerat medel i strid med fondens placeringsinrikt- ning. Som framgår i avsnitt 9.2.1 ska sanktioner och andra administrativa åtgärder även kunna tillämpas på ledamöter i fondbolagets eller förva- ringsinstitutets ledningsorgan och andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen (artikel 99.5).

För att i svensk rätt genomföra motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet har det i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden införts nya bestämmelser som uttryckligen anger de överträdelser för vilka sanktioner kan riktas mot fysiska person- er i kreditinstitutens eller värdepappersbolagens ledningsorgan (15 kap. 1 a § respektive 25 kap. 1 a §). I förarbetena anförs bl.a. att en sådan ordning skapar tydlighet och förutsebarhet för den enskilde, vilket inte minst är viktigt då bestämmelserna kan anses ha straffrättslig karaktär (prop. 2014/15:57 s. 38 f.).

De regelöverträdelser som enligt nya regler i UCITS-direktivet ska kunna föranleda sanktioner mot fysiska personer bör således också anges uttryckligen i lagen om värdepappersfonder genom uppräkning. UCITS- direktivet, i likhet med kapitaltäckningsdirektivet, förutsätter inte att det regelmässigt beslutas om sanktioner mot fysiska personer. Vid genom- förandet av reglerna i kapitaltäckningsdirektivet konstaterade regeringen att det är tillräckligt att svensk rätt erbjuder en möjlighet att rikta sank- tioner mot fysiska personer (a. prop. s. 38). De båda direktiven saknar närmare anvisningar om när ansvar för en fysisk person kan komma i fråga. Finansinspektionen bör, liksom i dag, som utgångspunkt ges möj- lighet att i varje enskilt fall välja vilken eller vilka av sanktionerna som bör påföras vid en överträdelse av bestämmelserna, se vidare avsnitten 9.3.3 och 9.4. Vid denna bedömning bör beaktas att rörelsereglerna i första hand riktas till den juridiska personen och att sanktioner mot fysiska personer i en juridisk persons ledningsorgan bör komma i fråga

Prop. 2015/16:170

93

Prop. 2015/16:170

94

endast om den juridiska personens överträdelse är allvarlig (jfr a. prop. s. 40–42).

Även mot fondbolag och svenska förvaringsinstitut som är verksamma i ett annat land inom EES kan det – enligt principen om hemlandstillsyn

– bli aktuellt för Finansinspektionen att ingripa (se avsnitt 9.2.3). Finans- inspektionen får enligt lagen om värdepappersfonder ingripa om ett fondbolag har överträtt föreskrifter som gäller för bolaget i det berörda landet (12 kap. 6 §). Inspektionen har i så fall samma åtgärder till sitt för- fogande som vid överträdelser som har skett i Sverige (12 kap. 1–4 §§ samma lag). Enligt utredningens förslag ska denna möjlighet även om- fatta personer i fondbolagens och förvaringsinstitutets ledning. Motsvar- ande regler i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.2) om ingripande mot fysiska personer i ledningen för ett kreditinstitut eller ett värdepappers- bolag har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i lagen om bank- och

finansieringsrörelse och

i lagen

om värdepappersmarknaden

(15 kap.

1 a § respektive 25 kap.

1 a §,

se a. prop. s. 43–52). Enligt

de båda

lagarna har Finansinspektionens dock inte någon möjlighet att ingripa mot fysiska personer i ledningen för ett kreditinstitut eller ett värde- pappersbolag, om företaget driver verksamhet i ett annat land inom EES och har överträtt föreskrifter som gäller för företaget i det landet (15 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive 25 kap. 7 § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt regeringens bedömning kräver ett korrekt genomförande i svensk rätt av UCITS-direktivet inte att det införs en sådan möjlighet att ingripa mot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning som utredningen föreslår när det gäller överträdelser av föreskrifter som gäller för företaget i ett annat land inom EES. Regeringen anser inte heller att det framkommit skäl att utvidga nuvarande bestämmelser i lagen om värdepappersfonder till att omfatta även ingripande mot fysiska personer för sådana överträdelser. Bestäm- melserna i lagen om värdepappersfonder om ingripande mot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning bör enligt regering- ens uppfattning utformas efter förebild av bestämmelserna om ingripande mot fysiska personer i ledningen för kreditinstitut och värdepappersbolag i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepap- persmarknaden.

Kretsen av personer mot vilka en sanktion kan beslutas

Regler som liknar dem som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99.5) finns således även i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.2). I kapital- täckningsdirektivet anges att ledamöter i ledningsorgan och andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen ska kunna bli föremål för sanktioner, om inte annat följer av de villkor som föreskrivs i nationell rätt. Vid genomförandet i svensk rätt av reglerna i kapitaltäckningsdirektivet konstaterade regeringen att den i direktivet an- givna personkretsen är beskriven på samma sätt som i bestämmelserna om ledningsprövning i övriga direktiv på finansmarknadsområdet (se prop. 2014/15:57 s. 39). Regeringen ansåg därför att det var rimligt att utgå från att samma krets som ska omfattas av ledningsprövning i ett finansiellt företag också ska kunna påföras sanktioner. Med hänsyn till svensk lagstiftningstradition borde det, enligt regeringen, i varje särskilt

fall anges om det är styrelsen eller styrelsen och verkställande direktör som omfattas av respektive bestämmelse (se a. prop. s. 39 f.). I de nya bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden om sanktioner mot fysiska personer i berörda företags ledning anges därför uttryckligen styrelseledamöter, verkstäl- lande direktör och ersättare för någon av dem (15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a § lagen om värdepappers- marknaden).

De nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5) överensstämmer, som nämns ovan, i sak med motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet. Regeringen anser därför att de bör genomföras i svensk rätt på samma sätt. I lagen om värdepappersfonder bör det därför införas bestämmelser utformade efter förebild av bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 a § respektive 25 kap. 1 a §). Den personkrets som därmed kan träffas av sanktioner utgörs av styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare för dem. I de fall som det inte går att utläsa direkt av den näringsrättsliga regleringen var ansvaret för en viss fråga ligger, får man falla tillbaka på de grundläggande associationsrättsliga bestämmelserna om bolagsorganens uppgifter och ansvarsområden.

Även om det alltså inte föreslås att det införs en definition av ledningsorgan i lagen om värdepappersfonder (se avsnitt 5.4) används i det följande denna term, alternativt ”företagets ledning” eller ”lednings- personer”, som benämning på den berörda personkretsen vid redo- görelser när det gäller de nya regler om ingripande avseende fysiska personer som har införts i UCITS-direktivet och hur de bör genomföras i svensk rätt. Som konstateras ovan innebär emellertid detta inte att styrelsen och verkställande direktören alltid ansvarar tillsammans, utan beroende på vad det är fråga om för överträdelse i det enskilda fallet kan det också vara fråga om att antingen styrelsen eller verkställande direktören är ansvarig.

Subjektivt rekvisit som förutsättning för att en fysisk person ska kunna påföras en sanktion på grund av ett företags regelöverträdelse

I de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5) ställs det inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar. Det finns dock inget hinder för en medlemsstat att införa ett sådant villkor.

När motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes det ett subjektivt rekvisit. En anledning till det är att ytterligare understryka att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska komma i fråga (prop. 2014/15:57 s. 42 f.). Ett subjektivt rekvisit motiveras också av sanktionens straffrättsliga karaktär. Gränsen för det subjektiva rekvisitet dras i de bestämmelser som har införts med anledning av kapitaltäckningsdirektivet vid uppsåt och grov oaktsamhet (se 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a § lagen om värdepappersmarknaden). Detsamma gäller även i de bestämmelser som har införts med anledning av genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i förordningen om värdepappers- centraler och i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av

Prop. 2015/16:170

95

Prop. 2015/16:170

96

den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/50/EU (öppenhets- direktivet) (se prop. 2015/16:10 respektive prop. 2015/16:26).

Samma förutsättning bör gälla också vid påförande av sanktioner gentemot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning vid överträdelser av bestämmelser i lagen om värdepappersfonder som sådana företag gör sig skyldiga till. Det bör alltså krävas uppsåt eller grov oaktsamhet också för beslut om sanktioner mot fysiska personer i fondbolags eller förvaringsinstituts ledning vid överträdelser från före- tagens sida.

När det gäller genomförandet i svensk rätt av kapitaltäcknings- direktivet exemplifieras situationer med grov oaktsamhet enligt följande (prop. 2014/15:57 s. 42 f.):

Exempel på sådan grov oaktsamhet skulle kunna vara att styrelsen eller verk- ställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till Finansinspektionen. Ett sådant medvetet riskta- gande kan det vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören un- derlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rap- portering eller informationslämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. I många fall kan företagens rapporterings- skyldigheter vara tekniskt komplicerade och regleringen kan vara otydlig vil- ket lämnar utrymme för tolkning. För att agerandet ska anses grovt oaktsamt i sådana fall bör det krävas att styrelsen eller verkställande direktören har fått tydliga indikationer på att det föreligger brister, exempelvis genom Finansin- spektionens påpekande eller sanktion, och ändå underlåtit att vidta åtgärder. Det bör också anses grovt oaktsamt att underlåta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har betydelse för verksam- heten. Vidare lämnar både lag- och föreskriftsbestämmelser många gånger ut- rymme för tolkningar och bedömningar. Så är exempelvis fallet när det i olika bestämmelser anges att institutet ska ha en ”ändamålsenlig organisa- tionsstruktur” eller att kontrollfunktionen ska ha ”de resurser som krävs” eller att personalen ska ha ”den kunskap som krävs”. Om det i efterhand visar sig att styrelsen eller verkställande direktören gjorde en felaktig bedömning av vad som t.ex. var ändamålsenligt eller tillräckligt, bör det inte i sig innebära att det har varit fråga om ett grovt oaktsamt beteende i bestämmelsens me- ning. Om de däremot fått påpekanden, antingen av det egna institutet eller av Finansinspektionen, och underlåtit att vidta åtgärder, bör det finnas utrymme att bedöma oaktsamheten som grov.

Tredje AP-fonden hänvisar till sitt remissvar avseende betänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) och anför att det bör klargöras vilka beviskrav som ska tillämpas, hur culpabedömning ska göras mellan olika styrelseledamöter och verk- ställande direktör samt vilket ansvar som ska gälla för styrelseledamöter och verkställande direktör i moderbolag vid dotterbolags överträdelser. Regeringen hänvisar till den bedömning som regeringen gjorde när det gäller samma frågor i det lagstiftningsärendet (prop. 2015/16:26 s. 113). Regeringen finner således inte heller anledning att i det förevarande lagstiftningsärendet föreslå några särskilda beviskrav för föreslagna sanktionsbestämmelser. Frågorna om hur culpabedömning ska göras mellan olika styrelseledamöter och i förhållande till den verkställande

direktören samt vilket ansvar som ska gälla för styrelseledamöter och verkställande direktör i moderbolag vid dotterbolags överträdelser är frågor som det ankommer på tillämpande myndigheter eller domstol att ta ställning till i det enskilda fallet. Tredje AP-fonden menar också att det bör utredas hur förslaget förhåller sig till principerna om ansvars- genombrott enligt aktiebolagslagen. Regeringen konstaterar dock att det inte heller inom ramen för det förevarande lagstiftningsärendet finns utrymme för att närmare överväga denna fråga.

Endast allvarliga överträdelser från företagets sida bör leda till ansvar även för fysiska personer

Varken i de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5) eller i skälen till ändringsdirektivet ges några närmare anvisningar om i vilka fall sanktioner ska kunna påföras ansvariga personer i ett fondbolags eller förvaringsinstituts ledningsorgan. När det gäller motsvarande regler i t.ex. kapitaltäckningsdirektivet har det konstaterats att dessa inte förut- sätter att sanktioner regelmässigt beslutas gentemot fysiska personer varje gång ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag gör sig skyldigt till en överträdelse (se prop. 2014/15:57 s. 37 f.).

Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) och Finansförbundet an- ser att en sanktion som utgångspunkt bör rikta sig mot företaget och endast i undantagsfall mot den enskilde anställda. Regeringen gör samma bedömning som när det gäller genomförandet i svensk rätt av mot- svarande regler i kapitaltäckningsdirektivet. För att genomföra de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5), bör det vara tillräckligt att det i svensk rätt finns en möjlighet att för en och samma överträdelse rikta sanktioner också mot en styrelseledamot i ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut och mot den verkställande direktören, eller en ersättare för någon av dem. Att sanktioner endast kan komma i fråga när styrelse- ledamöter eller den verkställande direktören har handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt innebär en viss begränsning. I de situationer när den fysiska personens agerande har varit uppsåtligt eller grovt oaktsamt, medan den överträdelse som den juridiska personen har gjort sig skyldig till har varit mindre allvarlig, är det emellertid inte proportionerligt att besluta om sanktioner och sanktionsavgifter mot en styrelseledamot, den verkställande direktören eller en ersättare för någon av dem för samma överträdelse. För att understryka att det är företagen som står i fokus då sanktioner övervägs och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilda fall, bör sanktioner mot fysiska personer komma i fråga endast om den juridiska personens överträdelse är av all- varligare slag. De överträdelser som omfattas av uppräkningen i över- trädelsekatalogen i UCITS-direktivet (artikel 99a) och i de bestämmelser om ingripande mot fysiska personer som föreslås i lagen om värde- pappersfonder är av olika slag och kan också bedömas ha olika grad av allvarlighet, även om var och en av dem kan föranleda ett ingripande. Typiskt sett bör t.ex. överträdelser som handlar om att tillstånd har er- hållits på grundval av falska uppgifter anses allvarligare än t.ex. överträdelser som handlar om att ha åsidosatt sin anmälningsskyldighet i fråga om kvalificerade innehav. Att överträdelserna som sådana kan variera i fråga om allvarlighet är något som bör kunna beaktas vid

Prop. 2015/16:170

97

Prop. 2015/16:170 bedömningen av om ett ingripande bör ske mot en person som är verksam i det företag som har gjort sig skyldigt till överträdelsen. Det bör dock hållas i minnet att i enlighet med de nya reglerna i UCITS- direktivet (artikel 99.5) ska ingripanden mot personer som ingår i led- ningen för ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut kunna ske i samtliga fall som anges i de nya bestämmelserna om ingripande mot fysiska personer som föreslås i lagen om värdepappersfonder.

Tredje AP-fonden, Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandla- reföreningen efterfrågar tydligare riktlinjer för när en sanktion kan bli aktuell mot en person i ledande befattning. TCO och Finansförbundet framför samma önskemål och anför även att sanktionerna inte får komma att avskräcka anställda att ta uppdrag som arbetstagarrepresentanter i en bolagsstyrelse, vilket skulle inskränka rätten till styrelserepresentation. Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäck- ningsdirektivet gjorde regeringen bedömningen att det inte är ändamåls- enligt att i lagtexten ange närmare kriterier för en bedömning av överträ- delsens allvarlighet (se a. prop. s. 41). Som skäl anfördes att det vid bedömningen bör kunna tas hänsyn till utvecklingen på området och att bedömningen av rekvisitets innebörd i stället bör överlämnas till rätts- tillämpningen, varvid den praxis som redan i dag finns hos Finans- inspektionen i fråga om när överträdelser bedöms vara allvarliga blir relevant. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller de nya bestämmelser om ingripande mot fysiska personer som ingår i ledningen för fondbolag och förvaringsinstitut som föreslås i lagen om värdepappersfonder.

Det bör inte heller krävas att ett sanktionsbeslut har meddelats när det gäller fondbolaget eller förvaringsinstitutet för att en sanktion mot en fysisk person ska kunna komma i fråga (jfr a. prop. a. s.). Det kan finnas situationer som i och för sig borde ha lett till ett sanktionsbeslut mot företaget men där något sådant inte har meddelats, exempelvis på grund av att företaget i fråga har försatts i konkurs eller fått tillståndet återkallat innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person.

En förutsättning för att sanktioner mot fysiska personer ska övervägas bör således vara att fondbolagets eller förvaringsinstitutets överträdelse har bedömts som allvarlig. Av detta följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärkningsvärt, men där företagets överträdelse samtidigt inte bedöms som tillräckligt graverande för att anses som allvarlig, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. Trots utgångspunkten att sanktioner i första hand ska riktas mot den juridiska personen och mot fysiska personer bara i särskilt all- varliga fall, bör det som en naturlig del i en utredning av ett fondbolags eller förvaringsinstituts överträdelse ingå att göra överväganden i fråga om någon fysisk person också bör hållas ansvarig. Hur ingående dessa överväganden bör vara får avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (jfr a. prop. s. 42).

98

9.2.6Sanktioner mot fysiska personer i förhållande till förbudet mot dubbla förfaranden och rätten att inte belasta sig själv

Regeringens förslag: För att undvika en konflikt med rätten att inte belasta sig själv införs en undantagsbestämmelse i lagen om värdepap- persfonder för vissa situationer då en styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem också är ägare i fondbolaget.

Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse i lagen om värdepappersfonder om att ingripande inte får ske om agerandet är föremål för åtal. Inte heller bör det införas någon bestäm- melse om undantag för när ett föreläggande får förenas med vite.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen föreslår att det ska införas en bestämmelse i lagen om värde- pappersfonder om att ingripande inte får ske om det otillåtna agerandet är föremål för åtal. Vidare föreslår utredningen att bestämmelsen om att ett föreläggande får förenas med vite ska kompletteras med ett undantag för den situationen då det finns anledning att anta att den som ska lämna informationen har begått ett brott eller överträtt en bestämmelse i lagen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndig- heten, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och

Svenska Riskkapitalföreningen lyfter fram problematiken kring hur sank- tioner enligt UCITS-direktivet förhåller sig till svenska straffrättsliga bestämmelser och förbudet mot dubbel lagföring och straff. Ekobrotts- myndigheten menar att det i delbetänkandet saknas närmare resonemang och överväganden när det gäller bl.a. frågan om hur dubbla förfaranden ska undvikas och vilka åtgärder från en myndighet som innebär att en annan myndighet är förhindrad att ingripa. När det gäller förslag om undantag för sanktioner mot fysiska personer om det otillåtna agerandet samtidigt är föremål för åtal, bör ett sådant undantag även omfatta ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse. Också Kronofogdemyndigheten anser att ett sådant undantag bör omfatta även ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet tar upp frågan om samordning mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner samt problematiken kring att en och samma handling riskerar att bedömas på olika sätt inom det straffrättsliga och det administrativa systemet – vilket kan anses stå i strid mot likabehandlingsprincipen. Svenska Riskkapital- föreningen menar att straffrättsliga sanktioner torde behöva bli föremål för en samlad bedömning och hanteras på ett likartat sätt, detta utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Dubbelprövningsförbudet

Förbudet mot dubbla förfaranden (dubbelprövningsförbudet) finns i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och i EU:s rättighets- stadga. Europakonventionen med tilläggsprotokoll gäller som lag i

Prop. 2015/16:170

99

Prop. 2015/16:170 Sverige enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

 

friheterna. EU:s rättighetsstadga, som blev rättsligt bindande genom

 

Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009, har samma

 

rättsliga värde som fördragen och ingår således i EU:s primära regelverk.

 

Detta innebär att dubbelprövningsförbudet är tillämpligt i svensk rätt och

 

att rättstillämpande myndigheter är skyldiga att ta hänsyn till förbudet.

 

Dubbelprövningsförbudet innebär, enligt Europakonventionen, att

 

ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma

 

stat för ett brott för vilken denne redan har blivit slutligt frikänd eller

 

dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den staten. EU:s

 

rättighetsstadga har en bestämmelse med motsvarande innehåll med den

 

skillnaden att förbudet gäller ett mer vidsträckt geografiskt område än

 

vad som anges i Europakonventionen då det i stället för stat talas om den

 

Europeiska unionen. Stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de

 

tillämpar unionsrätten. Enligt Europadomstolens praxis finns inget hinder

 

mot två parallella förfaranden, så länge ett förfarande avbryts så snart ett

 

annat har avgjorts slutligt, se målet Lucky Dev mot Sverige, application

 

no 7356/10, p. 63.

 

Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har funnit att det

 

svenska systemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet med dubbla

 

sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) i två olika förfaranden mot en

 

och samma person är oförenligt med Europarättens regler om att inte bli

 

lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) när förfaran-

 

dena grundas på samma oriktiga uppgifter (se NJA 2013 s. 502 och HFD

 

2013 ref. 71). Högsta domstolen anför även att det föreligger hinder

 

(lis pendens) mot åtal för skattebrott när fråga om uttag av skattetillägg

 

konkretiserats, dvs. när Skatteverket har fattat beslut om att påföra

 

skattetillägg. Högsta förvaltningsdomstolen ansluter till denna bedöm-

 

ning och konstaterar att samma principer bör vara vägledande vid det

 

omvända förfarandet, dvs. att från det att åtal väcks bör det föreligga

 

hinder mot att besluta om skattetillägg som grundas på samma oriktiga

 

uppgifter som åtalet.

 

Det är enligt regeringens mening inte uteslutet att ett åsidosättande av

 

vissa bestämmelser i förslaget till ändring i lagen om värdepappersfonder

 

(12 kap. 1 a §) vilka kan leda till att en fysisk person påförs en admi-

 

nistrativ sanktion, även kan innebära att personen i fråga kan lagföras för

 

brott. Det kan vidare antas att ett påförande av sanktion enligt den regle-

 

ring som nu föreslås anses som en anklagelse för brott och straff i Euro-

 

pakonventionens mening. I en sådan situation aktualiseras dubbelpröv-

 

ningsförbudet.

 

Ett exempel på när en överträdelse av bestämmelser som i svensk rätt

 

genomför UCITS-direktivet samtidigt skulle kunna vara ett brott är den

 

situationen att ett fondbolag har fått sitt tillstånd genom att lämna falska

 

uppgifter. Samma gärning skulle kunna utgöra brott enligt 14 eller

 

15 kap. brottsbalken.

 

Även om det alltså går att hitta exempel på gärningar som både utgör

 

brott och som kan ligga till grund för en administrativ sanktion mot en

 

fysisk person är det fråga om undantagsfall. Det är en rad omständigheter

 

som ska inträffa för att detta ska ske. I de mycket få fall som det antas bli

100

fråga om när det gäller administrativa sanktioner mot fysiska personer

med anledning av ett berört företags överträdelser, måste de myndigheter som hanterar ärendet, oavsett om det är Finansinspektionen eller rätts- vårdande myndigheter, handlägga ärendet med hänsyn till dubbel- prövningsförbudet. Ekobrottsmyndigheten anför att det är otillfreds- ställande att lämna frågan om dubbelprövningsförbudet oreglerad och överlämna den till myndigheternas bedömning i det enskilda fallet och menar att frågan bör behandlas i förevarande sammanhang. Myndigheten framhåller att det saknas regler som hanterar de praktiska tillämpnings- problemen och hänvisar till att 2012 års marknadsmissbruksutredning i sitt betänkande (SOU 2014:46) anger att en situation med två pågående parallella undersökningar måste undvikas, något som avviker från såväl Europadomstolen som Högsta domstolens och Högsta förvaltnings- domstolens praxis. Vidare framhåller myndigheten att åklagarens absoluta åtals- och förundersökningsplikt torde innebära att en förunder- sökning måste inledas och drivas framåt, och åtal väckas, utan hinder av att det samtidigt pågår en utredning hos Finansinspektionen, så länge den utredningen inte har resulterat i någon åtgärd som enligt Europakon- ventionen, EU:s rättighetsstadga, författning eller praxis utgör hinder för det rättsliga förfarandet.

Regeringen anser, i likhet med Ekobrottsmyndigheten, att dubbelpröv- ningsförbudet inte innebär att en pågående undersökning eller ett ärende hos Finansinspektionen hindrar en åklagare att inleda en förundersökning eller väcka åtal för samma händelse. Enligt regeringens mening krävs det emellertid inte att några särskilda regler kring handläggningen införs; de befintliga reglerna om förbudet måste beaktas vid handläggningen av varje enskilt ärende med utgångspunkt i ärendets särskilda omständig- heter. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om att ett ingripande inte får ske om det agerandet som utgör en regelöverträdelse samtidigt är föremål för eller omfattas av ett åtal utgör endast ett förtydligande av dubbelprövningsförbudet. Enligt regeringens bedömning saknas det därför anledning att införa en sådan bestämmelse. Det kan dock konstateras att det finns exempel på handläggningsregler, bl.a. i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Enligt den lagen (19 §) ska Finansinspektionen anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt den lagen har begåtts. När det gäller skyldigheten att anmäla brott föreligger på mark- nadsmissbruksområdet den speciella situationen att Finansinspektionen har ett i lag uttalat tillsynsansvar på just marknadsmissbruksområdet. Det har därför funnits ett behov av att klargöra var inspektionens tillsynsan- svar slutar och var de brottsutredande myndigheternas arbete börjar (se prop. 1990/91:42 s. 60–65, prop. 1999/2000:109 s. 45–48 och prop. 2004/05:142 s. 107–110).

När det inte är fråga om några specifika brott inom finansmarknads- området, utan brott i allmänhet, torde det inte finnas behov av en ut- trycklig regel om att Finansinspektionen ska anmäla detta. Det får i stället anses ligga i en tillsynsmyndighets funktion att överträdelser – som t.ex. brott begångna i den verksamhet som tillsynen avser – möts med de åtgärder som påkallas av omständigheterna. När det föreligger en klar misstanke om att det har begåtts en straffbar överträdelse, måste en åtalsanmälan i allmänhet anses påkallad.

Prop. 2015/16:170

101

Prop. 2015/16:170

102

När det gäller de sanktioner som föreslås med anledning av de nya regler som har införts i UCITS-direktivet ska, liksom på finansmarknads- området i övrigt, överträdelser i princip beivras genom administrativa ingripanden. Enligt regeringens uppfattning finns det mot den bak- grunden inte skäl att i det förevarande lagstiftningsärendet föreslå några särskilda bestämmelser i lagen om värdepappersfonder om handläggning av ärenden om överträdelser om dessa även skulle inbegripa ageranden som omfattas av straffrättsliga bestämmelser. När det gäller utredningens förslag att införa en bestämmelse om att ett ingripande inte får ske om agerandet omfattas av åtal framför Kronofogdemyndigheten synpunkter på utformningen av bestämmelsen, bl.a. mot bakgrund av bestämmelsen i 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen (2011:1244) (se prop. 2014/15:131). Ekobrottsmyndigheten menar att undantaget även bör omfatta beslut om åtalsunderlåtelse och ett utfärdat strafföreläggande. Juridiska fakultets- nämnden vid Stockholms universitet menar att förslaget kan innebära mindre lämpliga konsekvenser, bl.a. att de administrativa åtgärderna som övervägs eller är under prövning kan förhindra att åtal väcks. Rege- ringens bedömning är dock att det inte bör införas några sådana bestäm- melser.

När det gäller de konkurrensfrågor och tillämpningsproblem några remissinstanser pekar på, däribland Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, kommer det finnas anledning för regeringen att återkomma till dessa frågor i ett annat sammanhang.

Rätten att inte belasta sig själv

I artikel 6 i Europakonventionen finns regler om en rättvis rättegång. I kravet på en rättvis rättegång ingår att den som är misstänkt för brott inte ska behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandhålla belastande material.

I lagen om värdepappersfonder finns bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna uppgifter eller tillhandahålla information. I 11 kap. regleras bl.a. skyldigheten att ansöka om tillstånd för förvärv och ökning av kvalificerade innehav i ett fondbolag och skyldigheten att underrätta om avyttring och minskning av sådana innehav. Tillstånds- och under- rättelseskyldigheterna gäller för ägare och tilltänkta förvärvare (11 kap. 1 och 4 §§), men även ett fondbolag som får kännedom om sådana förvärv eller avyttringar ska snarast anmäla detta till Finansinspektionen (11 kap. 5 §). I avsnitt 9.2.4 föreslås att ingripande genom bl.a. beslut om sanktionsavgift ska få ske om någon åsidosätter sådan anmälnings- skyldighet som gäller enligt 11 kap. lagen om värdepappersfonder. De utvidgade sanktionsbefogenheterna i dessa fall och den föreslagna bestämmelsen om ingripande mot någon som ingår i ett fondbolags ledning skulle kunna medföra att samma person kan åläggas att betala sanktionsavgift dels för att ha förvärvat eller avyttrat aktier i ett fondbolag utan Finansinspektionens tillstånd, dels för att han eller hon i egenskap av t.ex. styrelseledamot i bolaget medverkat till att det inte har anmält förvärvet eller avyttringen till inspektionen. I samband med genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet uppmärk- sammade Lagrådet motsvarande problem när det gäller kreditinstitut och värdepappersbolag (se prop. 2014/15:57 s. 39 f.). Med anledning av

Lagrådets synpunkter infördes det därför undantag i bestämmelserna om sanktioner för den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett kreditinstitut eller värdepappersbolag, eller ersättare för någon av dem, och dessutom ägare av ett kvalificerat innehav i ett sådant företag (15 kap. 1 a § andra stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive 25 kap. 1 a § andra stycket lagen om värdepappers- marknaden). För att undvika en konflikt med rätten att inte belasta sig själv bör det på motsvarande sätt införas en undantagsbestämmelse i lagen om värdepappersfonder för sådana situationer när en styrelse- ledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem också är en sådan ägare i fondbolaget som avses i 11 kap. samma lag.

Som utredningen anför innebär dock inte rätten att vara passiv att upp- gifter om egen brottslighet inte får efterfrågas, eller inhämtas från annat håll än från den anklagade. Principen innebär inte heller att exempelvis en uppgiftsskyldighet måste vara osanktionerad. Ett tillsynsregelverk med bestämmelser om uppgiftsskyldighet, även i förening med viteshot, kan i sig inte anses vara oförenligt med Europakonventionen. Enligt utredningen kan dock Finansinspektionens utredningsbefogenhet, att begära in uppgifter genom att utfärda ett föreläggande som förenas med vite, komma att stå i konflikt med rätten att inte belasta sig själv. Utred- ningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i lagen om värdepap- persfonder (12 kap. 24 § andra stycket) om att ett föreläggande enligt den lagen inte får förenas med vite i vissa angivna situationer. Som framgår ovan är det regeringens bedömning att det kan antas att ett påförande av sanktion mot en fysisk person i ett fondbolags ledning enligt den reglering som nu föreslås, anses som en anklagelse för brott i Europa- konventionens mening. En konflikt med rätten att inte belasta sig själv skulle därför t.ex. kunna uppstå i ett fall där ett föreläggande som förenas med vite innebär att uppgifter begärs från en fysisk person i ett fond- bolags ledning när det finns anledning att anta att denne kan komma att påföras sanktionsavgift för den överträdelse som utreds. Enligt regering- ens mening kräver dock ett införande av en sådan bestämmelse som utredningen föreslår en djupare analys av i vilka andra situationer ett sådant undantag bör tillämpas och hur en sådan bestämmelse närmare bör utformas, vilket det inom ramen för förevarande lagstiftningsärende saknas utrymme att göra. Ett korrekt genomförande av UCITS-direktivet kräver enligt regeringens bedömning inte heller att en sådan bestämmelse införs. I nuläget bör därför den av utredningen föreslagna bestämmelsen inte införas. Det finns i detta sammanhang anledning att poängtera att Europakonventionen med tilläggsprotokoll gäller, som nämns ovan, som lag i Sverige. Finansinspektionen ska i all sin myndighetsutövning beakta om en viss åtgärd kan innebära en konflikt med rätten att inte belasta sig själv.

Prop. 2015/16:170

103

Prop. 2015/16:170 9.3

Nya och ändrade bestämmelser om sanktioner

 

och andra administrativa åtgärder

9.3.1

Bakgrund

Omfattande ändringar har, som framgår i avsnitt 9.2.1, gjorts i UCITS- direktivet när det gäller reglerna om ingripanden. Enligt de nya reglerna ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna åtminstone ska ha följande administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder till sitt förfogande (artikel 99.6):

a)En offentlig förklaring med uppgift om ansvarig person om typen av överträdelse.

b)Ett föreläggande enligt vilket det krävs att den ansvariga personen upphör med sitt agerande och inte upprepar det agerandet.

c)För ett fondföretag eller förvaltningsbolag, tillfälligt indragande eller återkallelse av fondföretagets eller förvaltningsbolagets auktorisation.

d)Ett tillfälligt, eller vid upprepade allvarliga överträdelser, permanent förbud för en ledamot av förvaltningsbolagets eller investeringsbola- gets ledningsorgan eller för annan fysisk person som hålls ansvarig att utöva ledningsfunktioner i de bolagen eller andra sådana bolag.

e)För en juridisk person, maximala administrativa sanktionsavgifter på

åtminstone fem miljoner euro eller, i medlemsstater vars valuta inte är euro, det motsvarande beloppet i den nationella valutan den 17 september 2014, eller tio procent av den juridiska personens totala årsomsättning enligt den senaste tillgängliga redovisning som har godkänts av ledningsorganet. När den juridiska personen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till det moderföretag som måste upprätta en sammanställd redovisning i enlighet med direktiv 2013/34/EU, ska den relevanta totala årsomsättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande typ av inkomst i enlighet med relevant unionsrätt inom redovisningsområdet enligt den senaste till- gängliga sammanställda redovisning som har godkänts av lednings- organet för det yttersta moderföretaget.

f)För en fysisk person, maximala administrativa avgifter på åtminstone fem miljoner euro eller, i medlemsstater vars valuta inte är euro, mot- svarande värde i nationell valuta den 17 september 2014.

g)Som alternativ till led e och f, maximala administrativa sanktions- avgifter på åtminstone två gånger beloppet för den fördel som erhållits genom överträdelsen, när denna fördel kan fastställas, även om det beloppet överstiger maximibeloppen i leden e och f.

Uppräkningen är inte uttömmande och det finns alltså en möjlighet för medlemsstaterna att införa ytterligare sanktioner eller högre sanktions- avgifter (artikel 99.7).

I det följande behandlas inledningsvis sanktioner och andra administ- rativa åtgärder mot juridiska personer respektive fysiska personer i före- tagens ledningsorgan. Skyldigheten att offentliggöra beslut om sank- tioner och andra administrativa åtgärder (artikel 99b) behandlas i avsnitt 9.5.

104

9.3.2

Sanktioner och andra administrativa åtgärder mot Prop. 2015/16:170

 

juridiska personer

Regeringens förslag: Den nuvarande strukturen i lagen om värde- pappersfonder om sanktioner och andra administrativa åtgärder mot fondbolag behålls men bestämmelserna kompletteras så att Finans- inspektionen får besluta om i huvudsak samma slags sanktioner och andra administrativa åtgärder mot förvaringsinstitut som mot fond- bolag.

Termen straffavgift ersätts med sanktionsavgift. Bestämmelserna görs tillämpliga även på förvaringsinstitut. Finansinspektionen ska ha möjlighet att besluta om sanktionsavgift för fondbolag och förvarings- institut upp till högst det högsta av

1.ett belopp som per den 17 september 2014 i svenska kronor mot- svarade fem miljoner euro,

2.tio procent av företagets eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

3.två gånger den vinst som företaget erhållit till följd av överträd- elsen, om beloppet går att fastställa, eller

4.två gånger den kostnad som företaget undvikit till följd av över- trädelsen, om beloppet går att fastställa.

Regeringens bedömning: Övriga sanktioner som enligt UCITS- direktivet ska kunna vidtas mot juridiska personer ryms inom gällande rätt eller bör inte leda till någon lagstiftningsåtgärd.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår till skillnad från regeringen att det i bestämmelsen om Finansinspektionens möjlighet att besluta om sanktionsavgift för fondbolag och förvarings- institut även ska anges ”andra juridiska personer”.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till vissa synpunkter som rätten framfört med anledning av förslagen i betänkandet Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2), bl.a. när det gäller behovet av förtydliganden i lagtexten avseende fastställande av sanktionsavgift. Ekobrotts- myndigheten anser att det bör framgå att det är den högsta nivån av de olika beräkningssätten som ska användas. Finansinspektionen efterfrågar ett förtydligande av hur de olika beräkningssätten förhåller sig till varandra och motsätter sig införandet av ett fastställt avgiftstak. Fondbo- lagens förening, Sveriges advokatsamfund, Svenska Bankföreningen och

Svenska Fondhandlareföreningen menar att de föreslagna avgifterna är exceptionella till sin storlek och inte anpassade för den svenska mark- naden. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anför att en restriktiv tillämpning av sanktionsavgifterna är viktigt, samt att en s.k. över- trädelsekatalog bör skapas, med ökad specificering av överträdelser och vilka sanktionsavgifter som därmed följer.

105

Prop. 2015/16:170

106

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Gällande rätt

I 12 kap. lagen om värdepappersfonder finns bestämmelser om ingripan- den mot fondbolag. Ingripande får ske genom några olika åtgärder (12 kap. 1 § andra stycket), nämligen

föreläggande att inom viss tid begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen,

förbud att verkställa beslut,

anmärkning och återkallelse av tillstånd, alternativt meddelande av en varning.

En anmärkning eller varning får förenas med en straffavgift (12 kap. 7 §). I tidigare lagstiftningsärenden har anförts att avsikten med en straff- avgift är att den ska tillföra en ekonomiskt omedelbart kännbar sanktion och ge Finansinspektionen möjlighet att gradera en överträdelse (se bl.a. prop. 2002/03:139 s. 387). Straffavgiften ska i fråga om fondbolag i dag uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor (12 kap. 8 §). Avgiften får dock inte överstiga tio procent av fondbolagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. När straffavgiftens storlek beslutas ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått (12 kap. 9 §). Vid sidan av straffavgift får Finansinspektionen besluta om förseningsavgift i vissa fall (12 kap. 10 §). Därutöver finns ytterligare ingripandeåtgärder som får vidtas mot fondbolag i vissa särskilda fall: Finansinspektionen kan, som alternativ till att återkalla fondbolagets tillstånd, meddela en varning (12 kap. 4 §), eller besluta att en styrelseledamot eller en verkställande direktör i ett fondbolag inte längre får vara det (12 kap. 3 §).

Allmänna överväganden

När det gäller frågan om hur det i lagen om värdepappersfonder bör an- ges vilka sanktioner och andra administrativa åtgärder som Finans- inspektionen har att tillgå får det – av samma skäl som anförs i fråga om strukturen i lagen (se avsnitt 9.2.3) – anses saknas behov av att införa en sanktionskatalog motsvarande den som finns i UCITS-direktivet (artikel 99.6). Nuvarande bestämmelse om ingripandeåtgärder kan således behållas (12 kap. 1 § andra stycket). Det finns inte heller behov av att i lagen införa en uttrycklig bestämmelse om att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (jfr artikel 99.1 tredje stycket), eftersom det är något som följer redan av befintligt regelverk och tidigare förarbetsuttalanden (se bl.a. prop. 2002/03:139 s. 382 och prop. 2010/11:135 s. 229). Vidare kan konstateras att genom förslaget att bestämmelsen ska vara tillämplig på förvaringsinstitut (se avsnitt 9.2.3) kan sanktionerna och åtgärderna beslutas också om ett sådant institut gör sig skyldigt till en överträdelse av bestämmelser som gäller för dess verk- samhet (se dock nedan om återkallelse av tillstånd).

Som framgår i avsnitt 9.3.1 om de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.6) och ovan om gällande rätt, har flertalet av de administrativa sanktioner och administrativa åtgärderna i direktivet redan en motsvarighet i lagen om värdepappersfonder. När det gäller befogen-

heten att besluta om sanktionsavgifter behöver dock nuvarande bestäm- melser om storleken på sådan avgift anpassas för att uppfylla kraven i UCITS-direktivet (se vidare nedan).

Krav på att ett agerande upphör

Enligt UCITS-direktivet ska den behöriga myndigheten kunna kräva att ”den ansvariga personen upphör med sitt agerande och inte upprepar det agerandet” (artikel 99.6 b).

Finansinspektionen har enligt gällande rätt möjlighet att besluta ett föreläggande om att t.ex. ”vidta en åtgärd för att komma till rätta med situationen” och förena föreläggandet med vite (12 kap. 1 § andra stycket och 20 § lagen om värdepappersfonder). Det kan bl.a. vara fråga om att åtgärda vissa brister. Vidare kan Finansinspektionen, om någon utan till- stånd driver fondverksamhet, förelägga denne att upphöra med verksam- heten (12 kap. 19 § samma lag). Finansinspektionens nuvarande möjlig- het att meddela föreläggande uppfyller kravet i UCITS-direktivet om att den behöriga myndigheten ska kunna kräva att ett visst agerande upphör. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder i denna del finns där- med inte.

Återkallelse eller tillfälligt indragande av tillstånd

Den behöriga myndigheten ska enligt UCITS-direktivet ha befogenhet att återkalla eller tillfälligt dra in ett fondföretags eller förvaltningsbolags auktorisation (artikel 99.6 c).

När det gäller befogenheten för den behöriga myndigheten att perma- nent återkalla ett fondbolags tillstånd att driva fondverksamhet har Finansinspektionen redan denna möjlighet enligt lagen om värdepappers- fonder, om bolaget genom en allvarlig överträdelse har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen eller andra författningar som reglerar bo- lagets verksamhet m.m. (12 kap. 1 §). Tillståndet ska därutöver återkallas i vissa särskilt angivna situationer. Dessa återkallelsegrunder är bl.a. så- dana som hör samman med att den som ingår i styrelsen eller är verk- ställande direktör inte uppfyller vissa krav (12 kap. 3 §) eller att ett fondbolag inte kommit igång med att driva fondverksamhet (12 kap. 4 §).

Det nuvarande kravet att ett beslut om återkallelse förutsätter att det begåtts en allvarlig överträdelse kan inte anses stå i strid med reglerna i UCITS-direktivet. Det återspeglar snarare kravet att sanktioner och andra administrativa åtgärder ska vara proportionerliga i förhållande till överträdelsen i fråga. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder finns således inte i detta avseende.

Beträffande åtgärden att tillfälligt dra in ett fondbolags tillstånd skulle det som anges i förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden om möjligheten för Finansinspektionen att vid mindre allvarliga överträd- elser förelägga ett företag att begränsa sin rörelse i något avseende (se prop. 2006/07:115 s. 506 f.) kunna anföras beträffande kravet på tillfällig indragning av ett fondbolags tillstånd för diskretionär portföljförvaltning (1 kap. 4 § andra meningen lagen om värdepappersfonder).

När det gäller fondverksamhet föreligger däremot delvis andra förut- sättningar. Enligt gällande rätt ska förvaltningen av en värdepappersfond omedelbart tas över av fondens förvaringsinstitut om fondbolagets till-

Prop. 2015/16:170

107

Prop. 2015/16:170

stånd har återkallats (9 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder). I ett

 

sådant fall ska förvaringsinstitutet, efter Finansinspektionens tillstånd,

 

snarast överlåta förvaltningen av fonden till ett annat fondbolag, alter-

 

nativt ska institutet upplösa fonden genom att tillgångarna i fonden säljs

 

och nettobehållningen skiftas ut till andelsägarna (9 kap. 2 § samma lag).

 

För att införa en möjlighet att tillfälligt återkalla ett tillstånd för fond-

 

verksamhet skulle ett undantag behöva göras i gällande bestämmelser

 

med innebörd att förvaringsinstitutet inte måste överlåta förvaltningen

 

eller upplösa fonden. Frågan är då vem som denna tid skulle kunna sköta

 

förvaltningen. Förvaringsinstitutet har normalt sett inte inrättat sin verk-

 

samhet för att handha förvaltning av en värdepappersfond. Att tillfälligt

 

anlita utomstående expertis skulle möjligen kunna vara en lösning på

 

eventuella personalresurser, men det som utesluter denna ordning är att

 

det strider mot UCITS-direktivet om ett företag samtidigt agerar som

 

både förvaringsinstitut och fondbolag. Enligt utredningens uppfattning är

 

det vidare oklart vilket behov som denna åtgärd är avsedd att fylla. Om

 

fondbolagets överträdelse är allvarlig och det inte bedöms tillräckligt

 

med ett föreläggande att vidta rättelse är det svårt att se i vilket fall en

 

tillfällig återkallelse av tillståndet att driva fondverksamhet skulle kunna

 

användas. De sanktioner och åtgärder som anges i UCITS-direktivet

 

(artikel 99.6) överensstämmer i allt väsentligt med de motsvarande

 

sanktionskataloger som finns i flera andra EU-rättsakter på finansmark-

 

nadsområdet, men till skillnad från exempelvis tillstånd att driva värde-

 

pappersrörelse lämpar sig denna åtgärd inte för just fondverksamhet. För

 

svenskt vidkommande bör alltså åtgärden tillfällig återkallelse av till-

 

stånd inte föranleda någon lagstiftningsåtgärd. Enligt utredningen får det,

 

i detta avseende, anses tillräckligt att Finansinspektionen enligt lagen om

 

värdepappersfonder har nuvarande befogenhet att i allvarliga fall åter-

 

kalla fondbolagets tillstånd. Regeringen gör inte någon annan bedömning

 

än utredningen i denna fråga.

 

Det är inte heller relevant med någon lagstiftningsåtgärd med anled-

 

ning av kravet i UCITS-direktivet på återkallelse eller tillfällig indrag-

 

ning av ett fondföretags tillstånd, eftersom en värdepappersfond är bildad

 

på kontraktsrättslig grund och alltså inte utgör ett självständigt rätts-

 

subjekt. En värdepappersfond har således inte något tillstånd som kan

 

återkallas eller tillfälligt dras in.

 

När det gäller förvaringsinstitut ges institutet inte heller något särskilt

 

tillstånd enligt lagen om värdepappersfonder. I stället godkänns indirekt

 

en bank eller ett annat kreditinstitut som värdepappersfondens förva-

 

ringsinstitut genom att fondbestämmelserna, vari förvaringsinstitutet

 

anges, godkänns av Finansinspektionen (se 4 kap. 8 § andra stycket 1 och

 

9 § samma lag). Bestämmelser om tillstånd för den verksamhet som

 

banker och andra kreditinstitut driver finns i stället i lagen om bank- och

 

finansieringsrörelse. Där ingår verksamhet som förvaringsinstitut endast

 

som en verksamhet bland flera som omfattas av tillståndet enligt den

 

lagen. Det är således inte relevant att i lagen om värdepappersfonder ta in

 

en bestämmelse som möjliggör en återkallelse eller tillfällig indragning

 

av ett förvaringsinstituts ”tillstånd”. Reglerna i UCITS-direktivet (artik-

 

el 99.6 c) tar dessutom sikte enbart på förvaltningsbolag (fondbolag) och

 

fondföretag (värdepappersfonder). För att genomföra direktivet i svensk

108

rätt krävs det alltså inte motsvarande sanktion eller åtgärd beträffande

förvaringsinstitut. Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte bör införas en möjlighet i lagen om värdepappersfonder att återkalla tillståndet för ett förvaringsinstitut. I händelse av allvarliga överträdelser i verksamheten som förvaringsinstitut är det emellertid inte osannolikt att det också föreligger sådana brister hos institutet att tillståndet bör åter- kallas enligt bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse.

Tillfälligt eller permanent förbud för en ledamot av fondbolagets ledningsorgan att utöva ledningsfunktioner

Den behöriga myndigheten ska enligt UCITS-direktivet (artikel 99.6 d) ha befogenhet att meddela ett tillfälligt eller, vid upprepade allvarliga överträdelser, permanent förbud för en ledamot av fondbolagets ledningsorgan (eller för annan fysisk person som hålls ansvarig) att utöva ledningsfunktioner i det bolaget eller andra sådana bolag. Finansinspek- tionen har enligt lagen om värdepappersfonder redan i dag möjlighet att återkalla ett tillstånd för ett fondbolag på grund av att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inte uppfyller kraven på lämplighet (12 kap. 3 §). Som ett alternativ till återkallelse kan Finansinspektionen besluta att en styrelseledamot eller en verkställande direktör inte längre får ingå i ledningen för ett fondbolag. I dessa fall riktas sanktionerna mot fondbolaget.

I de nya reglerna i UCITS-direktivet, med undantag av reglerna om storleken på sanktionsavgift (artikel 99.6 e och f), förefaller det inte göras någon skillnad mellan fysiska och juridiska personer. Även om det skulle vara så att den nu aktuella ingripandebefogenheten i direktivet (artikel 99.6 d) tar sikte enbart på fysiska personer, kan och bör nuvarande möjlighet i lagen om värdepappersfonder att ingripa även mot fondbolaget behållas. Som konstateras får medlemsstaterna behålla eller införa andra eller strängare ingripandebefogenheter än dem som anges i UCITS-direktivet (artikel 99.7).

I avsnitt 9.3.3 föreslås att det införs en möjlighet för Finansinspek- tionen att besluta att en fysisk person som ingår i ledningen för ett fond- bolag inte får utföra ledningsfunktioner i sådana bolag.

Sanktionsavgifter och högsta belopp

Enligt UCITS-direktivet (artikel 99.6) ska den behöriga myndigheten även ha rätt att besluta om sanktionsavgifter vid överträdelser.

Finansinspektionen har enligt gällande rätt möjlighet att förena ett beslut om varning eller anmärkning för ett fondbolag med en sanktions- avgift (12 kap. 7–9 §§ lagen om värdepappersfonder). I lagen om värde- pappersfonder används dock, till skillnad från i UCITS-direktivet, termen straffavgift. Eftersom avgiften inte utgör någon straffrättslig sanktion, framstår det som lämpligt att i lagen ersätta termen straffavgift med sank- tionsavgift. Sistnämnda term överensstämmer också med den terminologi som används direktivet. Ett korrekt genomförande av reglerna om sank- tionsavgift kräver att en sådan avgift ska kunna påföras även förva- ringsinstitut.

Den nuvarande konstruktionen, att sanktionsavgifter beslutas i förening med en anmärkning eller en varning, är en ordning som gäller enligt

Prop. 2015/16:170

109

Prop. 2015/16:170

110

svensk rätt och som inte följer av UCITS-direktivet. Den ordningen bör dock vara förenlig med direktivet (jfr artikeln 99.7).

I UCITS-direktivet (artikel 99.6 e) anges, för juridiska personer (fond- bolag och förvaringsinstitut), en miniminivå för maximala sanktions- avgifter om fem miljoner euro. Vidare finns två olika beräkningsmetoder. Enligt den första metoden ska maximala sanktionsavgifter kunna uppgå till åtminstone tio procent av den juridiska personens årsomsättning, alternativt omsättningen för koncernen om den juridiska personen är ett moder- eller dotterföretag. Den andra metoden innebär att, om det går att beräkna den ekonomiska fördel som har erhållits genom en överträdelse (uppkomna vinster eller undvikna kostnader), ska den maximala avgiften fastställas till minst två gånger det beloppet (artikel 99.6 g).

Liknande regler om sanktionsavgifter finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 66.2 första stycket c och e och andra stycket). De reglerna har genomförts i svensk rätt i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden där det finns tre alternativa beräk- ningssätt för Finansinspektionen att fastställa sanktionsavgifternas stor- lek (15 kap. 8 § första stycket respektive 25 kap. 9 § första stycket). När de genomfördes tolkades de enligt följande (se prop. 2013/14:228 s. 235 f.). Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. Finansinspektionen har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. Samma bedömning gjordes när det gäller mot- svarande regler om sanktionsavgifter i förordningen om värdepappers- centraler (artikel 63.2 e och g) och i öppenhetsdirektivet (artikel 28b.1 första stycket c i och andra stycket) (se prop. 2015/16:10 s. 248–252 och prop. 2015/16:26 s. 95–97). De sistnämnda EU-rättsakterna innehåller, i likhet med UCITS-direktivet, två alternativa beräkningssätt, samt en fastslagen minimininivå.

Reglerna i UCITS-direktivet om sanktionsavgifter för fondbolag och förvaringsinstitut bör genomföras i svensk rätt på samma sätt som mot- svarande regler i andra EU-rättsakter. Det innebär att sanktionsavgifterna för fondbolag och förvaringsinstitut bör kunna uppgå till högst det högsta av:

1.ett belopp som per den 17 september 2014 i svenska kronor motsva- rade fem miljoner euro,

2.tio procent av bolagets eller institutets, eller i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår,

3.två gånger den vinst som bolaget eller institutet har erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

4.två gånger de kostnader som bolaget eller institutet har undvikt till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.

I samma syfte justeras utredningens förslag till att endast omfatta fondbolag och förvaringsinstitut.

Fondbolagens förening föreslår att det bör finnas utrymme att beakta omsättningen året före överträdelsen ägde rum, snarare än året före beslutet, i de fall Finansinspektionens utredning, utan bolagets för- skyllan, drar ut på tiden. Enligt regeringens uppfattning medger dock ett korrekt genomförande i svensk rätt av UCITS-direktivet inte en sådan möjlighet. Finansinspektionen anser att det i svensk rätt inte bör införas

något annat tak för sanktionsavgifter än de som följer av de tre sista punkterna ovan, dvs. att inte införa ett fastslaget belopp. Enligt Finans- inspektionen skulle det harmonisera med de bestämmelser som gäller på bank- och värdepappersmarknadsområdet. Förvaltningsrätten i Stock- holm anser däremot att det kan finnas ett värde i att ha en angiven beloppsnivå, då det kan uppstå situationer där det inte är möjligt att beräkna sanktionsavgiften vare sig utifrån den ekonomiska fördelen eller utifrån årsomsättningen. Regeringen noterar att reglerna i UCITS-direk- tivet avviker från motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet på så sätt att det i sistnämnda direktiv inte anges något bestämt belopp (artikel 99.6 e respektive artikel 66.2 c) Regeringen, som instämmer med Förvaltningsrätten i Stockholm, anser att ett bestämt belopp ger större flexibilitet och utökade möjligheter att fastställa sanktioner som är effektiva, avskräckande och proportionerliga (se bl.a. skäl 35 till ändringsdirektivet). Det stämmer även överens med hur motsvarande regler i förordningen om värdepapperscentraler och i öppenhetsdirektivet har genomförts i svensk rätt (se prop. 2015/16:10 s. 249 f. och prop. 2015/16:26 s. 95 f.).

Finansinspektionen efterfrågar ett förtydligande kring hur de olika be- loppen förhåller sig till varandra. Ekobrottsmyndigheten anför att det i lagstiftningen bör förtydligas att det är den högsta nivån på ”taket” som de olika beräkningsmetoderna ger som ska tillämpas. Beräkningsmetod- erna ska enligt regeringens uppfattning ses som alternativa. Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningssätten utgör ett avgiftstak, vilket innebär att Finansinspektionen inte kan bestämma en sanktionsavgift som överskrider detta belopp (jfr prop. 2015/16:10 s. 250). Det högsta beloppet kan t.ex. komma att överstiga såväl fem miljoner euro som tio procent av omsättningen, om två gånger vinsten av överträdelsen uppgår till ett högre belopp.

Flera remissinstanser, däribland Fondbolagens förening, anför att de mycket höga maximibeloppen inte är anpassade för den svenska mark- naden, utan för att utgöra en tillräckligt avskräckande sanktion för något av de största fondbolagen inom EU. Sveriges advokatsamfund motsätter sig en utveckling mot höjda sanktionsavgifter i principiellt hänseende, eftersom detta i sig inte kan anses minska risken för överträdelser och då Advokatsamfundet anser att det finns andra mer effektiva åtgärder i syfte att upprätthålla regelefterlevnaden på området.

Reglerna om sanktioner i UCITS-direktivet ska ha en avskräckande effekt och sanktionsavgifterna ska därför kunna uppnå en nivå som är tillräckligt hög för att balansera de eventuella fördelar som en över- trädelse har genererat och vara stora nog för att avskräcka även större fondbolag och förvaringsinstitut från att begå överträdelser (jfr skäl 35 till ändringsdirektivet). Vidare är reglerna utformade för att kunna tillämpas på en mängd olika överträdelser, på företag av olika storlekar, med olika ekonomiska resurser och i samtliga medlemsstater. Maximi- beloppen är således dimensionerade för att vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande i de olika situationer som kan uppstå. När gäller vägledning beträffande sanktionsavgifternas storlek hänvisas till avsnitt 9.4.

I lagen om värdepappersfonder finns det en bestämmelse som tar sikte på en situation där överträdelsen har ägt rum under ett fondbolags första

Prop. 2015/16:170

111

Prop. 2015/16:170 verksamhetsår eller en situation där uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (12 kap. 8 § andra stycket). I ett sådant fall får en uppskattning av omsättningen göras. De nya reglerna i UCITS-direk- tivet utgör inte något hinder mot att bestämmelsen behålls. Motsvarande bestämmelse finns även i t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 8 § andra stycket).

I UCITS-direktivet (artikel 99.6 e och f) uttrycks sanktionsavgiften i euro. I fråga om sanktionsavgifter för både fysiska och juridiska personer anges att för medlemsstater vars valuta inte är euro, ska motsvarande värde i nationell valuta dagen för ändringsdirektivets ikraftträdande tillämpas. Det innebär att den valutakurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att för- ändras. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor gjordes, när det gäller en ändring av insättningsgarantins täckningsbelopp, bedömningen att den s.k. mitt- kursen som dagligen fastställs av Nasdaq Stockholm bör användas (se prop. 2010/11:23 s. 13 f.). Det är även denna mittkurs som föreslås tillämpas för omräkning av sanktionsavgiften för fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2014/15:57 s. 46). Det är därför lämp- ligt att tillämpa mittkursen för omräkning av sanktionsavgiften även enligt UCITS-direktivet. Enligt mittkursen den 17 september 2014 mot- svarade 1 euro 9,2231 svenska kronor. Det är visserligen möjligt att fastställa ett högre maximibelopp än så (se artikel 99.7). Det saknas dock anledning att höja de redan höga maximibeloppen, särskilt mot bakgrund av att beräkningen av de andra takbeloppen kan medföra högre sanktionsavgifter än fem miljoner euro. Förvaltningsrätten i Stockholm ifrågasätter huruvida det är lämpligt att ange ett belopp i euro som är knutet till värdet i kronor vid ett visst datum. Mer ändamålsenligt torde det enligt rätten vara att direkt i lagtexten ange ett belopp i kronor. Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl för att i lagen om värdepappersfonder avvika från hur belopp anges i motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet.

De sanktionsavgifter som ska kunna tas ut enligt UCITS-direktivet kan komma att överstiga den nuvarande beloppsbegränsningen i lagen om värdepappersfonder om högst 50 miljoner kronor (12 kap. 8 §). Den begränsningen bör därför tas bort. Även bestämmelsen om att avgiften inte får överstiga tio procent av fondbolagets omsättning under närmast föregående räkenskapsår bör justeras (jfr prop. 2013/14:228 s. 236). I UCITS-direktivet anges inte något lägsta belopp för sanktionsavgifter. Det bör däremot finnas en begränsning av sanktionsavgiftens storlek i lagen om värdepappersfonder. Bestämmelsen att avgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor bör behållas.

Bestämmelsen om fastställande av sanktionsavgifter för juridiska per- soner är tillämplig även när en sanktionsavgift beslutas enligt den i avsnitt 9.2.4 föreslagna utvidgningen av ingripandebefogenheterna, dvs. exempelvis vid åsidosättande av tillstånds- och upplysningsskyldig- heterna enligt 11 kap. lagen om värdepappersfonder.

112

9.3.3

Sanktioner och andra administrativa åtgärder mot Prop. 2015/16:170

 

fysiska personer

Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett fondbolag, eller ersättare för någon av dem, ska ske genom

1.beslut att personen i fråga under viss tid, lägst tre år och högst tio år, eller för upprepade allvarliga överträdelser, permanent, inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, eller

2.beslut om sanktionsavgift.

Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett förvaringsinstitut, eller ersättare för någon av dem, ska ske genom beslut om sanktionsavgift.

Sanktionsavgiften för en fysisk person i ett företags ledning ska som högst fastställas till det högsta av

1.ett belopp som per den 17 september 2014 i svenska kronor mot- svarade fem miljoner euro,

2.två gånger den vinst som personen erhållit till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller

3.två gånger de kostnader som personen undvikit till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

Detsamma ska gälla sanktionsavgift som får tas ut av en fysisk per- son som har drivit fondverksamhet utan att vara berättigad till det eller åsidosatt tillstånds- eller underrättelseskyldigheten i fråga om förvärv, förändringar eller avyttring av ett kvalificerat innehav i ett fondbolag.

Regeringens bedömning: Någon möjlighet att meddela ett före- läggande mot fysiska personer i företagets ledning bör inte införas.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att sanktions- avgiften för en fysisk person ska uppgå till lägst 5 000 kronor.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Kammarrätten i Stockholm anser att det kan diskuteras huruvida ett permanent förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett fondbolag står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen och att frågan om ett sådant förbud skulle kunna vara permanent kräver en djupare analys. Härvid bör, enligt kammarrätten, beaktas om inte möjligheten att genom bestämmelserna om ledningsprövning uppnå samma resultat är en bättre lösning. Fond- bolagens förening och Handelshögskolan vid Göteborgs universitet betonar vikten av en restriktiv tillämpning av de föreslagna sanktions- bestämmelserna. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) anser att hänsyn bör tas till att sanktioner gentemot fysiska personer är betydligt mer ingripande än för ett finansiellt företag.

113

Prop. 2015/16:170

114

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Allmänna överväganden

I avsnitt 9.2.5 föreslås att Finansinspektionen ska få besluta om sank- tioner mot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning. Med undantag för reglerna om storleken på sanktionsavgift (artikel 99.6 e och f i UCITS-direktivet) förefaller det som att det i sanktions- katalogen (artikel 99.6) i övrigt inte görs någon skillnad mellan fysiska och juridiska personer. De sanktioner och andra administrativa åtgärder som anges i UCITS-direktivet och som kan beslutas mot fysiska personer i de berörda företagens ledning är således:

föreläggande att upphöra med visst agerande och inte upprepa detta (artikel 99.6 b),

tillfälligt eller, vid upprepade överträdelser, permanent förbud för en medlem av ett fondbolags ledningsorgan att utöva sådana lednings- uppdrag (artikel 99.6 d), och

sanktionsavgifter (artikel 99.6 f och g).

Därutöver ska den behöriga myndigheten offentliggöra varje beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder på grund av en regelöverträdelse (artikel 99b, se vidare avsnitt 9.5).

Föreläggande att upphöra med och inte upprepa ett otillåtet agerande

Att förelägga någon att upphöra med visst agerande (artikel 99.6 b i UCITS-direktivet) är en åtgärd som passar väl i förhållande till ett före- tag. Det är i huvudsak de fondbolag och, i förekommande fall, förva- ringsinstitut som står under Finansinspektionens tillsyn som har att iaktta regler som följer av UCITS-direktivet. Det går att finna många exempel på när Finansinspektionen kan ha anledning att förelägga ett fondbolag att upphöra med något som strider mot lagen om värdepappersfonder. Det är betydligt svårare att finna exempel på när denna typ av ingripande skulle kunna tillämpas på fysiska personer i företagets ledning. Ingrip- andeåtgärden kan dock tillämpas när en fysisk person utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet. I sådana fall är det emellertid den fysiska personen själv som gjort sig skyldig till överträdelsen för egen räkning och det är inte fråga om att han eller hon ska få en sanktion för något som ett fondbolag har gjort. Ett annat exempel är när en fysisk person åsidosatt anmälningsskyldigheten avseende förvärv eller avytt- ringar av kvalificerade innehav i ett fondbolag. Dessa regelöverträdelser och ingripanden mot dem bör, i likhet med det som redan gäller, regleras särskilt (se avsnitt 9.2.4).

I övrigt åvilar, enligt svensk rätt, de skyldigheter som gäller enligt UCITS-direktivet de juridiska personerna. Vid en överträdelse bör därför ett ingripande i form av ett föreläggande att upphöra med något riktas mot den juridiska personen. Det är möjligt att det i andra rättsordningar kan förhålla sig så att motsvarande föreläggande bör rikas mot en fysisk person i företagets ledning och att de nu aktuella reglerna i UCITS- direktivet (artikel 99.6 b) därför fyller en funktion även i förhållande till fysiska personer. Reglerna bör dock inte föranleda någon lagstiftnings- åtgärd när det gäller fysiska personer i de berörda företagens ledning.

Förbud mot att utföra ledningsfunktioner

När det gäller förbudet i UCITS-direktivet mot att utföra ledningsupp- gifter i ett förvaltningsbolag eller ett investeringsbolag (artikel 99.6 d) finns det, som nämns ovan, i lagen om värdepappersfonder en möjlighet för Finansinspektionen att i vissa fall besluta om ett sådant förbud när det gäller fondbolag, däremot innehåller lagen inte någon möjlighet att besluta om förbud som riktar sig mot fysiska personer. De förbud som ska kunna beslutas enligt UCITS-direktivet har likheter med närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Beslut om ett sådant förbud fattas av allmän domstol och innebär att personen bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör. Bestäm- melserna om näringsförbud kan dock inte anses innebära att svensk rätt redan i dag uppfyller kraven i UCITS-direktivet (artikel 99.6 d), eftersom näringsförbud för de fysiska personer som här är i fråga oftast torde bli aktuellt i de fall personen har gjort sig skyldig till brott. Regeringen anser att dessa regler i UCITS-direktivet bör genomföras i svensk rätt på samma sätt som motsvarande regler i bl.a. kapitaltäckningsdirektivet (se 15 kap. 1 a § fjärde stycke 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a § fjärde stycke 1 lagen om värdepappersmarknaden samt prop. 2014/15:57 s. 43–46).

Förbudet i UCITS-direktivet ska kunna riktas mot ”en ledamot av förvaltningsbolagets eller investeringsbolagets ledningsorgan” och det gäller utövande av ledningsfunktioner ”i de bolagen eller andra sådana bolag”. För svenskt vidkommande innebär detta att det bör vara möjligt att besluta om förbud riktade mot styrelseledamöter och verkställande direktör i fondbolag, samt ersättare för dem. Den omständigheten att förvaringsinstitut inte omnämns i direktivet kan förstås på så sätt att denna åtgärd inte behöver finnas att tillgå när det gäller sådana institut. Utelämnandet av förvaringsinstitut skulle i och för sig också kunna vara ett förbiseende. Oavsett hur det förhåller sig med den saken hindrar UCITS-direktivet (artikel 99.7) inte att medlemsstaterna inför andra sanktioner än de som anges i direktivet. Regeringen anser emellertid i likhet med utredningen att det inte framkommit skäl för att i svensk rätt gå utöver det som anges i direktivet. Sanktionen, som alltså kommer att kunna riktas mot en styrelseledamot eller en verkställande direktör i ett fondbolag, eller en ersättare för någon av dem, innebär således ett förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett sådant bolag. Ett sådant förbud bör, liksom näringsförbud, vara bestämt till viss tid, lägst tre och högst tio år. Detta bör framgå av lagtexten (se prop. 2014/15:57 s. 45 f. och prop. 2015/16:10 s. 253). När tiden bedöms bör hänsyn tas till de omständig- heter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner (se avsnitt 9.4).

Vid upprepade fall av överträdelser av sådana bestämmelser som avses i överträdelsekatalogen i UCITS-direktivet ska det, som nämns ovan, vara möjligt att besluta om ett permanent förbud (artikel 99.6 d). Kammarrätten i Stockholm anför att ett sådant förbud bör analyseras i förhållande till proportionalitetsprincipen. Enligt regeringens bedömning innebär ett permanent förbud en mycket ingripande sanktion mot personen i fråga, som naturligtvis måste stå i proportion till över- trädelserna. Det kan emellertid inte anses som orimligt att upprepade,

Prop. 2015/16:170

115

Prop. 2015/16:170 allvarliga överträdelser ska kunna få till följd att personen förbjuds att permanent utföra ledningsuppdrag i fondbolag. Kammarrätten anför därvid att bestämmelserna om ledningsprövning är en ordning som kan vara bättre anpassad för att uppnå samma resultat. Enligt UCITS- direktivet ska det dock finnas möjlighet till ett permanent förbud. Det innebär att ett korrekt genomförande i svensk rätt av direktivet kräver att det införs en möjlighet för Finansinspektionen att ingripa genom att besluta om ett sådant förbud. Noteras bör att det redan finns en möjlighet att besluta om motsvarande förbud enligt svensk rätt när det gäller ledningsuppdrag i en värdepapperscentral (se 9 kap. 12 § tredje stycket 1 lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och prop. 2015/16:10 s. 252 f.).

Sanktionsavgifter och högsta belopp

Som framgår ovan finns det enligt gällande rätt redan en möjlighet för Finansinspektionen att besluta om sanktionsavgifter mot fondbolag. I de nya regler som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99.6 f och g) anges att det ska vara möjligt att påföra också fysiska personer en sanktions- avgift. Det innebär att Finansinspektionen måste ges en sådan möjlighet i lagen om värdepappersfonder.

Sanktionsavgifter för fysiska personer ska enligt UCITS-direktivet kunna uppgå till åtminstone högst fem miljoner euro (artikel 99.6 f) eller två gånger beloppet av den fördel som erhållits genom överträdelsen, om beloppen går att fastställa (artikel 99.6 g). När det gäller beräkningssätt för att fastställa sanktionsavgiftens storlek och beloppets anknytning till euro, se den bedömning som görs i avsnitt 9.3.2 avseende sanktions- avgifter för juridiska personer. Det saknas även när det gäller fysiska per- soner anledning att i lagen om värdepappersfonder ange högre belopp än de som anges i direktivet. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Motsvar- ande regler i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 66.2 d och e) har i svensk rätt genomförts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 8 a § respektive 25 kap. 9 a §, se prop. 2014/15:57 s. 46–48). Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder bör utformas efter förebild av bestämmelserna i de lagarna. Något lägsta belopp för en sanktionsavgift för en fysisk person bör därför inte införas.

I UCITS-direktivet (artikel 99c) anges sådana omständigheter som det ska tas särskild hänsyn till när sanktionsavgiftens storlek fastställs. Dessa omständigheter, som utvecklas närmare i avsnitt 9.4, avser bl.a. hur all- varlig överträdelsen är och hur länge den pågått samt graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. Motsvarande regler i kapitaltäck- ningsdirektivet (artikel 70) har i svensk rätt genomförts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 b och 1 c §§ respektive 25 kap. 1 b och 1 c §§, se a. prop. s. 52–55).

I lagen om värdepappersfonder bör bestämmelserna om fastställande av sanktionsavgift gälla även när fysiska personer ska påföras en sådan avgift på grund av att personen i fråga har drivit fondverksamhet utan att vara berättigad till det eller har åsidosatt tillstånds- eller underrättelse- skyldigheten i 11 kap. samma lag (se avsnitt 9.2.4).

116

9.4Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner

Regeringens förslag: Det ska i lagen om värdepappersfonder tydlig- göras vilka faktorer som ska ligga till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgifters storlek. Lagen ska innehålla en exemplifierande uppräkning av de omständigheter som ska tillmätas betydelse.

Vid valet ska överträdelsens allvarlighet och varaktighet vara ut- gångspunkten. Särskilda hänsyn ska tas till graden av ansvar för den som har begått överträdelsen och skador som har uppstått för tredje part.

Finansinspektionen ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen tidigare har gjort sig skyldig till överträdelser. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har förflutit mellan de olika överträdel- serna.

I förmildrande riktning ska det beaktas om överträdelsen på grund av särskilda omständigheter kan anses som ursäktlig. Därutöver ska det beaktas om den ansvariga (juridiska eller fysiska) personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat Finans- inspektionens utredning samt – när en anmälan görs, uppgifter lämnas till eller överträdelsen påtalats av Finansinspektionen – om den juridiska personen upphör eller snarast upphör med överträdelsen respektive om den fysiska personen snabbt har verkat för att över- trädelsen ska upphöra.

När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till de angivna omständigheterna samt till den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och, om det går att fastställa, den vinst som har erhållits eller de kostnader som har undvikits till följd av regelöverträdelsen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

har inget att invända mot det. Finansinspektionen anför att konsument- skyddet bör vara en central omständighet som är styrande vid beslut om sanktioner. Förvaltningsrätten i Stockholm, Svenska Fondhandlare- föreningen, Svenska Bankföreningen och Sveriges advokatsamfund efter- frågar tydligare regler för hur sanktionsavgiften ska beräknas. Tjänste- männens Centralorganisation (TCO) och Finansförbundet anser att sank- tioner gentemot fysiska personer måste vara proportionerliga och att hänsyn bör tas till den enskilde personens ekonomiska förutsättningar.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om värdepappersfonder inne- håller i dag få anvisningar om vilka omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion. Det anges dock att Finansinspektionen i vissa fall får besluta om en varning i stället för att återkalla ett fondbolags tillstånd, förutsatt att ”det är tillräckligt” (12 kap. 1 § andra stycket och 4 § andra stycket). Valet av sanktion ska således göras utifrån hur allvarlig överträdelsen är (prop. 2007/08:57 s. 95 f.). Finansinspektionen har redan i dag stöd i lag för att vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek (12 kap. 9 §) ta hänsyn till överträdelsens allvarlighet och varaktighet.

Prop. 2015/16:170

117

Prop. 2015/16:170

118

Finansinspektionen får avstå från ingripande bl.a. om överträdelsen är ringa eller ursäktlig (12 kap. 2 §). Även utan att det uttryckligen anges i lagen får det också, såväl på detta område som på andra näraliggande områden, anses gälla en allmän proportionalitetsprincip, dvs. att en sanktion ska stå i proportion till överträdelsens natur.

Enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99c) ska medlemsstaterna, när de fastställer typen av administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder samt nivån på sanktionsavgifter, beakta alla relevanta omständigheter. Vidare specificeras vissa omständigheter som ska beaktas, ”där så är lämpligt”. Dessa är följande (artikel 99c.1):

Överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet.

Den grad av ansvar hos den person som gjort sig skyldig till över- trädelsen.

Den finansiella ställningen hos den person som är ansvarig för över- trädelsen, som den indikeras genom exempelvis, i fråga om en juri- disk person, dess totala omsättning, eller, i fråga om en fysisk person, dennes årsinkomst.

Omfattningen av erhållna vinster eller undvikna förluster för den för överträdelsen ansvariga personen, den skada som orsakats andra personer och, i tillämpliga fall, skadan avseende hur marknaderna eller ekonomin i allmänhet fungerar, i den mån de kan bestämmas.

Den för överträdelsen ansvariga personens vilja att samarbeta med den behöriga myndigheten.

Tidigare överträdelser som den för överträdelsen ansvariga personen har gjort sig skyldig till.

Åtgärder som har vidtagits av den för överträdelsen ansvariga per- sonen efter överträdelsen för att förhindra att den upprepas.

De omständigheter som anges i UCITS-direktivet överensstämmer i stort med de som anges i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 70) och i MiFID II (artikel 72.2).

För att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i direktivet omnämnda omständigheterna framgå av lag. Det bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och berörda företag. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet bör dock lagtexten ut- göra en exemplifierande, men inte uttömande, uppräkning av olika om- ständigheter som ska beaktas. Samma bedömning gjordes vid genom- förandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228

s.238).

Vid valet av sanktion eller annan administrativ åtgärd ska utgångs-

punkten vara omständigheter som är hänförliga till överträdelsen som sådan, dvs. dess allvarlighet och varaktighet (artikel 99c.1 a). Det bör vid denna bedömning tillmätas vikt om det är fråga om överträdelser av framför allt regler som har till syfte att upprätthålla stabiliteten i företaget eller i det finansiella systemet som helhet (jfr prop. 2002/03:139 s. 382 f.). Sådana överträdelser bör även i framtiden leda till de mest ingripande sanktionsåtgärderna. Till mindre allvarliga överträdelser räk- nas bl.a. överträdelser som är mer av ordningskaraktär, såsom försenad rapportering.

I fråga om varaktighet gäller att en överträdelse som har pågått under lång tid är mer klandervärd än den som varat endast tillfälligt. Effekten får dock inte bli att det regelmässigt påförs en lindrigare sanktion än vad som annars hade varit fallet endast till följd av att överträdelsen upp- täckts tidigt och därmed upphört.

Vid bedömningen av själva överträdelsen bör även beaktas de omstän- digheter som anges i UCITS-direktivet (artikeln 99c.1 d), bl.a. den skada som orsakats andra personer och skada avseende hur marknaden eller ekonomin i allmänhet fungerar. Så kan vara fallet om fondandelsägarna drabbas. Det kan även handla om en regelöverträdelse som medför att allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna skadas.

Vidare ska hänsyn tas till omständigheter som inte är hänförliga till själva överträdelsen, såsom graden av ansvar hos den som har gjort sig skyldig till överträdelsen (artikel 99c.1 b). I UCITS-direktivet anges det inte några närmare anvisningar om vad som bör avses med det. Mot- svarande regler i andra EU-rättsakter har bedömts medföra en möjlighet för Finansinspektionen att i lindrande riktning beakta om en överträdelse beror på ett beteende som av särskilda omständigheter är att betrakta som mindre klandervärt än annars (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 54). Tjänste- männens Centralorganisation (TCO) framför att en anställd som följt företagets rutiner, instruktioner eller praxis och därmed brutit mot någon regel inte ska åläggas någon sanktion. Bristande rutiner, instruktioner, företagskultur, praxis, utbildning översyn eller kontroll innebär enligt TCO att det är arbetsgivaren som i så fall bär ansvaret. Enligt regeringens uppfattning bör den omständighet att en anställd följt t.ex. företagets interna praxis emellertid inte i sig innebära att det är en omständighet i lindrande riktning som bör beaktas utan en bedömning måste alltid göras i det enskilda fallet.

I förmildrande riktning bör också beaktas om en juridisk eller fysisk person i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat Finansinspektionens utredning (artikel 99c1 e och g).

En bestämmelse med möjlighet att beakta hur väl ett kreditinstitut, ett värdepappersinstitut eller en fysisk person samarbetar med inspektionen under utredningen har införts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 c § respektive 25 kap. 1 c §). I förarbetena till bestämmelsen anförs bl.a. följande (se prop. 2013/14:228 s. 241 f. och prop. 2014/15:57 s. 54). För att en juridisk eller fysisk person ska erhålla sanktionslindring på denna grund bör det vara fråga om ett samarbete av väsentlig betydelse. Att endast inställa sig till förhör och svara på frågor bör inte vara tillräckligt. Det bör för regelns tillämpning krävas att personen självmant för fram viktig infor- mation som Finansinspektionen inte själv redan förfogar över eller med lätthet kan få fram, jfr prop. 2001/02:167 s. 99. En bestämmelse av detta slag bör vidare kräva att det är företaget som genom ställföreträdare eller ombud anmäler överträdelsen. Det är alltså inte fråga om den situation då en enskild befattningshavare vid ett företag eller någon annan anmäler överträdelsen. Vidare bör det krävas att personen, när anmälan görs eller uppgifter har lämnats, snabbt har verkat för att överträdelsen ska upp- höra. En sådan rättelse bör, för att den ska tillmätas betydelse, ske kort efter det att personen blivit uppmärksammad på överträdelsen. Bestäm- melsen i fråga bör ta sikte på samtliga överträdelser i lagen som kan för-

Prop. 2015/16:170

119

Prop. 2015/16:170 anleda administrativa sanktioner för fysiska personer. Den bör dessutom endast tillämpas i lindrande riktning och således inte få åberopas i syfte att skärpa en sanktion. Den bedömning som regeringen gjorde i dessa avseenden i de tidigare lagstiftningsärendena är relevant även när det gäller förslaget till ändringar i lagen om värdepappersfonder.

I försvårande riktning får enligt UCITS-direktivet beaktas tidigare överträdelser som den ansvariga juridiska eller fysiska personen gjort sig skyldig till (artikeln 99c.1 f). Förekomsten av tidigare överträdelser bör ses som särskilt försvårande om en person fortsätter med eller upprepar en identisk eller liknande överträdelse. Även i andra fall bör det finnas utrymme för att beakta tidigare överträdelser. Den tid som förflutit mellan olika överträdelser bör också tillmätas betydelse. Vid fast- ställande av sanktionsavgifters storlek bör hänsyn tas till den juridiska och den fysiska personens finansiella ställning för att avgiften ska ha tillräckligt avskräckande effekt. Hänsyn bör tas till erhållna fördelar eller undvikna förluster. Avgiften bör exempelvis kunna höjas för att överstiga erhållna vinster eller sänkas med hänsyn till utdömda skadestånd. Sådana hänsyn bör dock bara påverka avgiftens storlek och inte valet av sanktion. Med en fysisk persons finansiella ställning avses enligt UCITS- direktivet t.ex. personens årsinkomst (artikel 99c.1 c). I denna bör, enligt regeringens mening, såväl fast som rörlig ersättning och kapitalinkomster ingå (jfr prop. 2014/15:57 s. 55). Har överträdelsen pågått under en längre tid bör även inkomster under hela denna tid beaktas.

Förvaltningsrätten i Stockholm, Svenska Fondhandlareföreningen, Svenska Bankföreningen och Sveriges advokatsamfund efterfrågar tydlig- are regler om hur sanktionsavgiften ska beräknas. Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet bedömde regeringen att de omständigheter som anges i lagen är tillräckligt tydliga, och anförde att med en sådan systematik som återfinns i bestämmelserna skapas en exemplifierande vägledning för Finansinspektionen och domstolarna vid deras prövning av sanktionerna och vid fastställande av sanktions- avgifter. Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska till- mätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet, utan det blir en fråga som ankommer på tillämpande myndigheter eller domstol (prop. 2013/14:228 s. 238 f. och prop. 2014/15:57 s. 48). Den bedömning som regeringen gjorde i tidigare lagstiftningsärenden är rele- vant även när det gäller förslaget till ändringar i lagen om värdepappers- fonder. Regeringen finner således inte skäl för att göra någon annan bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet.

Finansinspektionen tar upp frågan om konsumentskydd och UCITS- direktivets strävan att säkerställa ett högt investerarskydd. Att inte nämna konsumentskyddet i uppräkningen av de omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner kan, enligt Finansinspektionens uppfattning, få det att framstå som mindre viktigt. Regeringen hänvisar härvid till att ett av de bakomliggande skälen till de ändringar som har gjorts i reglerna i UCITS-direktivet är att öka investerarnas förtroende för fondföretag (se skäl 45 till ändringsdirektivet). De nya reglerna om sanktioner och andra ingripanden (artiklarna 99–99e) ingår alla bland de åtgärder som ska säkerställa en hög nivå på investerarskyddet.

120

9.5Offentliggörande av beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder

Regeringens bedömning: Skyldigheten att offentliggöra beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning.

Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt UCITS-direktivet (artik- el 99b) ska medlemsstaterna se till att den behöriga myndigheten på sin officiella webbplats offentliggör beslut och andra åtgärder med anledning en överträdelse av bestämmelser i nationell rätt som genomför det direktivet. Den fråga som uppkommer är om ett sådant offentliggörande är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Dessa bestämmelser innebär sekretess för vissa uppgifter som förekommer i Finansinspektionens tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet.

Sekretessen enligt 30 kap. 4 § OSL gäller även för Finansinspektionens beslut. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Det föreligger alltså en presumtion att Finansinspektionen får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. De nya reglerna i UCITS- direktivet förutsätter offentliggörande men tillåter att besluten offentlig- görs anonymiserat, bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en opro- portionerlig åtgärd eller bedömas äventyra finansmarknadens stabilitet eller en pågående utredning (artikel 99b.1 andra stycket b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte offentliggöra beslutet alls (artikel 99b.1 andra stycket c) eller senarelägga offentliggörandet (arti- kel 99b.1 andra stycket a).

Sekretessen enligt 30 kap. 5 § OSL gäller i särskilt angivna ärenden för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, men gäller inte för uppgifter i Finansinspektionens beslut.

Mot denna bakgrund finns det skäl att dra slutsatsen att bestämmel- serna om sekretess i 30 kap. 4 och 5 §§ OSL inte utgör hinder för att offentliggöra beslut på det sätt som föreskrivs i UCITS-direktivet (artik- el 99b). Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228 s. 233 f.). Kraven på offentliggörande av sanktioner som be- slutas för enskilda och ett offentliggörande av besluten på Finansinspek- tionens webbplats kommer att utgöra en behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. De nya reglerna i UCITS-direktivet inne- håller, genom möjligheten att i vissa fall offentliggöra besluten anonymt, mekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentliggöra personuppgifter, ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webbplats under en längre

Prop. 2015/16:170

121

Prop. 2015/16:170 tid än vad som är förenligt med tillämpliga regler om uppgiftsskydd. Frågan om personuppgiftslagen utgör ett hinder för att offentliggöra be- slut på det sätt som anges i UCITS-direktivet har bl.a. varit föremål för överväganden i samband med genomförandet i svensk rätt av motsvar- ande regler i kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepap- perscentraler (se a. prop. s. 233 och 3 § 6 förordningen [2014:993] om särskild tillsyn och kapitalbuffertar respektive prop. 2015/16:10 s. 244 f. och 3 § förordningen [2016:69] om värdepapperscentraler och konto- föring av finansiella instrument). Regeringen konstaterade därvid att det i personuppgiftslagen anges att avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning har företräde framför personuppgiftslagen och att det alltså inte är nödvändigt att frågan regleras i lag. Kravet i UCITS- direktivet på att offentliggöra vissa beslut bör därför tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå.

9.6Beslut i överträdelseärenden

9.6.1Beslut och sanktionsföreläggande

Regeringens förslag: Finansinspektionen ska även fortsättningsvis besluta om sanktioner och andra administrativa åtgärder vid regelöver- trädelser i fråga om fondbolag. Finansinspektionen ska få möjlighet att besluta om sådana åtgärder enligt lagen om värdepappersfonder även vid överträdelser i fråga om förvaringsinstitut samt vid överträdelser av bestämmelserna om tillståndsplikt och åsidosättande av tillstånds- och underrättelseskyldigheterna för prövning av ägares lämplighet.

Finansinspektionen ska genom sanktionsföreläggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från fondbolags eller förvaringsinstituts sida.

Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får Finansinspektionen ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska ske hos den förvaltnings- rätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspektionens beslut om ingripande mot fondbolaget eller förvaringsinstitutet för samma överträdelse. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller

har inget att invända mot det. Tredje AP-fonden, Svenska Fondhandlare- föreningen, Svenska Bankföreningen och Sveriges advokatsamfund anför att allmän domstol är bäst lämpad att pröva sanktioner mot fysiska personer. Svenska Riskkapitalföreningen delar denna uppfattning och an- ser att sanktionsförelägganden bör prövas under straffprocessuella former i den tingsrätt där den tilltalade har att svara för andra brott som behörigt forum. Finansförbundet och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) anför att ett sanktionssystem som rör fysiska personer bör vara väl för- ankrat hos allmänheten och vara rättssäkert, exempelvis bör den som ålagts en sanktion ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Närings-

122

livets Regelnämnd tillstyrker utredningens förslag på beslutsordning men Prop. 2015/16:170 efterlyser en jämförelse med hur reglerna har genomförts i andra länder.

Skälen för regeringens förslag

Allmänna överväganden

Handläggningen av sanktionsärenden har på senare tid behandlats i flera lagstiftningsärenden, t.ex. vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäck- ningsdirektivet och öppenhetsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 55–63 och prop. 2015/16:26 s. 113–116). Som framgår av det följande är det framför allt frågan om hur beslut ska fattas om sanktioner mot fysiska personer i finansiella företags ledning som har varit föremål för över- väganden.

Beslutsordning i fråga om fondbolag och förvaringsinstitut

När det gäller beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder mot fondbolag och förvaringsinstitut förutsätter de nya regler som har införts i UCITS-direktivet inte någon ändring av gällande svensk rätt (se avsnitt 9.2.3). Sanktionsavgifterna kan dock komma att uppgå till högre belopp än i dag (se avsnitt 9.3.2), vilket kan vara ett skäl att överväga en annan beslutsordning.

Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte finns anledning

 

att föreslå en annan beslutsordning för fondbolag och förvaringsinstitut

 

än den som gäller i dag. Finansinspektionen bör därför, i likhet med

 

i dag, fatta det första rättsligt bindande beslutet om sanktioner eller andra

 

administrativa åtgärder gentemot fondbolag. Motsvarande bör gälla även

 

vid regelöverträdelser av förvaringsinstitut, liksom för beslut om

 

ingripande mot den (fysiska eller juridiska person) som driver verksam-

 

het utan tillstånd och mot ägare (fysiska eller juridiska personer) som

 

underlåter att hos Finansinspektionen ansöka om tillstånd för ett förvärv

 

eller en ökning av ett kvalificerat innehav i ett fondbolag eller låter bli att

 

göra en underrättelse om en minskning eller en avyttring av ett sådant

 

innehav (11 kap. 1 och 4 §§ lagen om värdepappersfonder).

 

Beslutsordningen i fråga om fysiska personer i ledningen för fondbolag

 

och förvaringsinstitut

 

De nya reglerna i UCITS-direktivet om ingripanden innebär, som fram-

 

går i avsnitt 9.2.5, att sanktioner och andra administrativa åtgärder ska

 

kunna vidtas inte bara mot juridiska personer utan även mot fysiska

 

personer i ett fondbolags eller ett utsett förvaringsinstituts ledningsorgan.

 

Enligt reglerna ska medlemsstaterna bl.a. fastställa bestämmelser om

 

sanktioner samt säkerställa att sådana fysiska personer kan påföras sank-

 

tioner vid företagens regelöverträdelser. De nya reglerna ställer således

 

inte upp några krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om

 

sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i

 

enlighet med respektive rättsordning. Näringslivets Regelnämnd efter-

 

lyser i detta sammanhang en närmare redogörelse för hur reglerna om

 

beslutsordning har införlivats i olika länder inom EES. Regeringen

 

konstaterar att det inom ramen för detta lagstiftningsärende inte finns

 

något utrymme för att göra en sådan kartläggning.

123

 

Prop. 2015/16:170 Finansinspektionen fattar i dag beslut om sanktioner och andra ingrip- andeåtgärder på finansmarknadsområdet, både avseende finansiella före- tag och fysiska personer.

De nya reglerna i UCITS-direktivet om sanktioner mot fysiska per- soner vid fondbolags och förvaringsinstituts regelöverträdelser skiljer sig väsentligt från nuvarande bestämmelser om administrativa sanktioner i lagen om värdepappersfonder. Reglerna i direktivet överensstämmer där- emot i huvudsak med motsvarande regler i andra EU-rättsakter på finans- marknadsområdet (t.ex. kapitaltäckningsdirektivet, förordningen om värdepapperscentraler och öppenhetsdirektivet). Av dessa regler är det dem i kapitaltäckningsdirektivet som har genomförts i svensk rätt först (se prop. 2014/15:57). De regler om ingripanden mot fysiska personer i kreditinstituts och värdepappersbolags ledningsorgan, som har genom- förts i nya bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden, bygger på en modell med sanktions- föreläggande. Finansinspektionen ges därigenom möjlighet att utfärda ett sanktionsföreläggande som, om det godkänns, blir att jämställa med en dom som fått laga kraft. För det fall ett sådant föreläggande inte godtas måste inspektionen ansöka hos domstol om att sanktion ska utdömas. De nya bestämmelserna om ingripande mot fysiska personer i ledningen för kreditinstitut och värdepappersbolag trädde i kraft den 1 maj 2015. Som skäl för denna ordning anges bl.a. följande (a. prop. s. 59):

Regeringen anser att det genom ett förfarande med sanktionsföreläggande går att kombinera fördelarna med att kunna använda domstolarnas process för bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av Finansinspekt- ionen innebär. Den kompetens om finansmarknaderna som finns hos in- spektionen kommer till sin rätt, och på samma sätt som när bindande beslut fattas kan inspektionen utforma rättsbildande praxis. En ordning med sank- tionsföreläggande är därför att föredra när det gäller överträdelseärenden mot fysiska personer i företagens ledningsorgan. Därmed är prövning i domstol nödvändig enbart i de fall då ett sådant föreläggande inte godtas.

Samma ordning valdes även när motsvarande regler i förordningen om värdepapperscentraler och öppenhetsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2015/16:10 s. 262–266 och prop. 2015/16:26 s. 113–116).

Anförda omständigheter och skäl är av relevans även beträffande de nya reglerna i UCITS-direktivet om ingripanden mot personer i led- ningen för fondbolag och förvaringsinstitut, eftersom dessa regler i sak överensstämmer med dem i kapitaltäckningsdirektivet. Även ingripanden mot fysiska personer för sådana företags överträdelser bör därför prövas av Finansinspektionen genom sanktionsföreläggande som, om det god- känns, blir att jämställa med en dom som har fått laga kraft. Därmed är prövning i domstol nödvändig enbart i de fall då ett sådant föreläggande inte godtas. Om denna ordning införs också på fondområdet förbättras förutsättningarna för ett likformigt sanktionsförfarande på finansmark- nadsområdet.

Prövning i allmän domstol eller i allmän förvaltningsdomstol?

Finansinspektionens beslut om sanktioner vid överträdelser av de skyl- digheter som följer av lagen om värdepappersfonder överklagas enligt

gällande rätt till allmän förvaltningsdomstol (14 kap. 1 §). Även enligt

124

annan lagstiftning på finansmarknadsområdet överklagas Finansinspek- Prop. 2015/16:170 tionens beslut om ingripanden till allmän förvaltningsdomstol. En sådan

instansordning gäller som regel även utanför finansmarknadsområdet vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om administrativa sanktioner.

Flera remissinstanser invänder mot den föreslagna beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer. Mot bakgrund av sanktionernas straff- rättsliga karaktär och med tanke på dels de subjektiva rekvisit som införs, dels de mycket stora belopp som kan bli aktuella, anser bl.a. Svenska Fondhandlareföreningen och Sveriges advokatsamfund att allmän dom- stol är bäst lämpad att pröva sådana sanktioner.

Historiskt sett har processordningen för förvaltningsdomstolar skilt sig från den i allmänna domstolar genom att oftast ha varit en enpartspro- cess. Sedan 1996 är dock förvaltningsrätten helt kontradiktorisk. Utrym- met för den s.k. muntlighetsprincipen är visserligen större i processerna vid allmän domstol. Utvecklingen har på senare tid medfört att förhand- lingarna i de båda domstolarna har närmat sig varandra.

För att uppnå den eftersträvade fördelen med en sammanhållen dom- stolsprocess och för att tillvarata befintlig finansmarknadsrättslig kom- petens föreslog regeringen, när det gäller beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer för överträdelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför kapitaltäckningsdirektivet, att ansökan bör ske hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finans- inspektionens beslut om sanktion mot den juridiska personen för samma överträdelse, dvs. i dag Förvaltningsrätten i Stockholm (prop. 2014/15:57 s. 55 och 61 f.). Genom denna forumregel tas den kompetens som redan finns hos Förvaltningsrätten i Stockholm att pröva överträdelser av aktu- ellt regelverk tillvara. Samma bedömning gjordes även när motsvarande regler i förordningen om värdepapperscentraler och öppenhetsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2015/16:10 s. 262 och 265 f. samt prop. 2015/16:26 s. 113 och 115). Samma skäl är enligt regeringens uppfatt- ning giltiga även beträffande den beslutsordning som bör gälla för på- förande av sanktioner mot fysiska personer i ledningen för fondbolag och förvaringsinstitut.

Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten.

9.6.2Närmare om förfarandet med sanktionsföreläggande

Regeringens förslag: I lagen om värdepappersfonder anges vilka uppgifter ett sanktionsföreläggande ska innehålla.

Finansinspektionens beslut om sanktionsföreläggande får inte över- klagas.

Regeringens bedömning: Det finns inom ramen för gällande rätt möjlighet att undanröja ett godkänt sanktionsföreläggande enligt bestämmelserna om resning.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag

125

Prop. 2015/16:170

126

genom att det enligt utredningens föreslag ska införas regler om undan- röjande av sanktionsföreläggande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i Stockholm efterfrågar en mer detaljerad reglering kring förfarandet med sanktionsföreläggande. Förvaltningsrätten i Stockholm anför att förslaget att det ska vara möjligt att genom klagan angripa ett godkänt sanktionsföreläggande skiljer sig från regeringens bedömning i tidigare lagstiftningsärenden och att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ha olika synsätt när det gäller sanktionsförelägganden mot fysiska personer.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Förfarandet med sanktionsföreläggande och dess innehåll

Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra förfaranden. I lik- het med det som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § rätte- gångsbalken bör föreläggandet innehålla uppgift om den fysiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen samt den sanktion som föreläggs personen. Några ytter- ligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas.

Ett föreläggande bör bli aktuellt först sedan omständigheterna kring överträdelsen har utretts av Finansinspektionen inom ramen för ett över- trädelseärende och personen i fråga har fått möjlighet att ta del av utred- ningen i ärendet (jfr 17 § förvaltningslagen [1986:223]). Först vid den tidpunkten kan ställning tas till sanktionen och en bedömning göras av vilka konsekvenser en domstolsprövning skulle kunna innebära (jfr prop. 2007/08:135 s. 87 f. och prop. 2014/15:57 s. 59–61). Kammarrätten i Stockholm anser att det är oklart om Finansinspektionens användning av sanktionsförfarandet ska följas upp på något sätt. Regeringen ser i dagsläget inte några skäl för att, utöver den uppföljning och granskning som årligen görs av myndighetens verksamhet, ta initiativ till någon sådan särskild uppföljning.

För att undvika att Finansinspektionen ansöker om sanktion hos dom- stol måste personen i fråga, inom den tid som inspektionen bestämmer, skriftligen godkänna ett ingripande som är bestämt till tid och belopp. Om den som sanktionsföreläggandet riktas mot framför invändningar mot sanktionen eller om denne inte svarar inom utsatt tid, bör Finansin- spektionen ta ställning till huruvida en ansökan om att sanktion ska be- slutas bör ges in till domstol. Den som framför invändning mot sank- tionen eller inte besvarar ett föreläggande kan därmed inte åläggas en sanktion utan att frågan prövats av domstol. Huvudregeln bör vara att Finansinspektionen ska ansöka om sanktion hos domstol om förutsätt- ningarna för detta föreligger. Det är dock möjligt att ett sakligt och relevant bestridande med anledning av ett utfärdat föreläggande skulle kunna leda till att saken kommer i en annan dager. Finansinspektionen bör i sådana fall bedöma om förutsättningarna för en sanktion fortfarande föreligger eller om en lindrigare form av ingripande bör komma i fråga och i så fall helt avstå från att ge in en ansökan till domstol, alternativt utfärda ett nytt föreläggande med den lindrigare sanktionen. Kammar-

rätten i Stockholm anser att en sådan situation närmast är att betrakta som en omprövning och bör medföra någon form av beslut från Finansinspek- tionen i ärendet. Enligt regeringens uppfattning torde en sådan situation uppkomma endast i fråga om rena undantagsfall. Om en sådan situation trots det skulle uppkomma, bör det ankomma på Finansinspektionen att ta ställning till hur den bör hanteras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda ärendet.

Ett godkännande efter den i sanktionsföreläggandet utsatta tiden bör sakna verkan. Kammarrätten i Stockholm anser att Finansinspektionen, då ett föreläggande inte godkänts, bör ansöka om sanktion hos domstol om förutsättningarna för detta föreligger. I annat fall bör Finansinspek- tionen avsluta ärendet och fatta beslut om det. Avsikten kan inte vara att Finansinspektionen ska fortsätta utfärda förelägganden till dess att ett sådant godkänts. Regeringen instämmer med kammarrätten. Det finns i och för sig inget som hindrar Finansinspektionen från att utfärda ett nytt sanktionsföreläggande om personen i fråga inte har godkänt det första föreläggandet inom föreskriven tid. I så fall bör det emellertid inte vara fråga om någon ändring till annat slag av sanktion eller ändring av en sanktionsavgifts storlek, och det bör endast komma i fråga i rena undan- tagssituationer, t.ex. då ett godkännande formellt har skett efter den ut- satta tiden, men att avsikten hos den som föreläggandet riktar sig mot har varit att godkänna det inom tidsfristen.

Rent formellt är Finansinspektionen inte bunden av den sanktion som angetts i ett föreläggande som inte har godkänts. Utgångspunkten bör dock vara att inspektionen vid tiden för föreläggandet gör en noggrann bedömning av vad som är en rimlig sanktion i det aktuella fallet. Den bedömningen borde normalt inte ändras för att föreläggandet inte god- känns. Den sanktion som Finansinspektionen ansöker om hos domstol bör således normalt vara densamma som angetts i föreläggandet (jfr prop. 2014/15:57 s. 61).

Kammarrätten i Stockholm hänvisar i detta sammanhang till Lagrådets påpekande i yttrande över lagrådsremissen Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet när det gäller vikten av att skilja mellan ändringar till den enskildes förmån och ändringar till dennes nackdel. Lagrådet anför att gällande princip för avgiftsföreläggande enligt 3 kap. konkurrenslagen bör gälla även för sanktionsföreläggande enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmark- naden, dvs. att systemet med avgiftsföreläggande måste tillgodose rimliga krav på rättssäkerhet och att företag som väljer ett domstols- förfarande framför ett avgiftsföreläggande inte bör missgynnas genom att riskera att betala högre avgift än vad som skulle ha blivit fallet om ett föreläggande hade godkänts (se a. prop. s. 572). Regeringen hänvisar därvid till att regeringen i det lagstiftningsärendet inte gjorde någon annan bedömning än Lagrådet i den frågan och konstaterade att även om Finansinspektionen inte formellt är förhindrad att i domstol ansöka om en strängare sanktion än den som angetts i sanktionsföreläggandet, talar alltså starka rättssäkerhetsskäl för att så inte bör ske (a. prop. s. 60 f.). Det saknas skäl att göra en annan bedömning i det förevarande lagstift- ningsärendet.

Prop. 2015/16:170

127

Prop. 2015/16:170 Möjlighet att undanröja oriktiga sanktionsförelägganden

Ett sanktionsföreläggande bör enligt regeringens uppfattning inte kunna överklagas (jfr prop. 2014/15:57 s. 65). En fråga som uppkommer är hur man ska hantera godkända sanktionsförelägganden som visar sig vara felaktiga.

Enligt gällande rätt finns det en möjlighet att undanröja sådana föreläg- ganden genom beslut om resning. Förutsättningarna för att bevilja res- ning regleras i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Av bestäm- melserna följer att resning får ske om det på grund av något särskilt för- hållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. I förarbetena utta- las att resning kan begäras i en mängd olika fall, och att även t.ex. beslut som inte kan överklagas utan omedelbart fått laga kraft ansetts kunna bli föremål för resning (prop. 1994/95:27 s. 165).

Genom att ett godkänt sanktionsföreläggande är slutligen avgjort av Finansinspektionen är det enligt 8 § 3 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kammarrätten som prövar rensningsansökan. Kammarrättens beslut kan därefter överklagas till Högsta förvaltnings- domstolen, där det krävs prövningstillstånd (33 och 35 §§ förvaltnings- processlagen).

Enligt utredningens förslag bör ett sanktionsföreläggande kunna undanröjas under vissa förutsättningar. Förvaltningsrätten i Stockholm påpekar att det förslaget skiljer sig från regeringens bedömning i tidigare lagstiftningsärenden och ifrågasätter om det är lämpligt att ha olika syn- sätt när det gäller sanktionsförelägganden mot fysiska personer. Rege- ringen instämmer med förvaltningsrätten. Regeringen har i tidigare lag- stiftningsärenden gjort bedömningen att resningsinstitutet, för det fåtal fall det kan tänkas bli fråga om, får anses ge ett tillräckligt skydd för den fysiska personen och att ett införande av möjlighet till undanröjande skulle innebära ett nytt förfarande i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 2014/15:57 s. 64 f., prop. 2015/16:10 s. 267 f. och prop. 2015/16:26 s. 118 f.). Det saknas skäl att göra en annan bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet.

 

9.6.3

Möjlighet till gemensam handläggning av

 

 

ingripandeärenden och ärenden om återkallelse

 

 

av tillstånd på frivillig grund

 

 

 

Regeringens bedömning: Det bör i lagen om värdepappersfonder inte

 

införas någon bestämmelse som ger Finansinspektionen möjlighet att

 

förena ärenden för gemensam handläggning i vissa fall.

 

 

 

Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning. Utred-

 

ningen föreslår att det i lagen om värdepappersfonder införs en bestäm-

 

melse om möjlighet till gemensam handläggning i vissa fall. Om ett

 

fondbolag har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att driva fondverk-

 

samhet och det samtidigt pågår ett ärende om ingripande mot bolaget i

 

fråga, eller mot en fysisk person i dess ledning, får Finansinspektionen,

 

om det är till nytta för utredningen i ingripandeärendet, förena ärendena

 

för gemensam handläggning. I ett sådant fall får Finansinspektionen, om

128

det kan ske utan betydande olägenhet för fondbolaget, avgöra frågan om

ingripande innan inspektionen avgör om tillståndet ska återkallas på frivillig grund. Om det finns skäl för det får Finansinspektionen besluta om att ärendena inte längre ska handläggas gemensamt.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Allmänna reklamationsnämnden anför att förslaget minskar risken för att resurser läggs på ärenden som måste avvisas på grund av att ett bolag återkallar sitt tillstånd.

Skälen för regeringens bedömning: Ett fondbolag kan i dag undgå fortsatta konsekvenser av bristande regelefterlevnad genom att bolaget förklarar sig frivilligt avstå från tillståndet att driva fondverksamhet (jfr 12 kap. 4 § första stycket 3 lagen om värdepappersfonder). I sin tillsyns- verksamhet har Finansinspektionen konstaterat att så har skett i fråga om t.ex. försäkringsförmedlare, som alltså efter det att inspektionen har inlett ett ärende om ingripande mot förmedlaren har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att utöva försäkringsförmedling. I promemorian Stärkt konsu- mentskydd vid försäkringsförmedling (Ds 2014:22), som har tagits fram inom Finansdepartementet, finns bl.a. förslag om ändring av förfarandet för beslut om återkallelse av tillstånd att utöva försäkringsförmedling. Förslaget innebär att det i ett enskilt fall ska vara möjligt att besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att Finansinspektionen får avgöra sistnämnda ärende innan beslut om återkallelse fattas. I prome- morian anförs att det inte är möjligt att skjuta upp ett beslut om åter- kallelse av tillstånd att utöva försäkringsförmedling på den grunden att ett ärende om ingripande pågår (s. 34). Det skulle stå i strid mot de all- männa krav på handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet som anges i 7 § förvaltningslagen, bl.a. att varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I ett ärende om begäran om återkallelse av tillstånd torde förutsättning- arna för att fatta ett sådant beslut vara uppfyllt redan när en korrekt undertecknad handling inkommit till Finansinspektionen. Ett ärende om ingripande tar i regel betydligt längre tid att handlägga. Det kan därför antas att det sällan finns förutsättningar för att fatta beslut om en eventuell sanktion i ingripandeärendet innan begäran om återkallelse av tillstånd prövas.

Utredningen föreslår att det i lagen om värdepappersfonder införs en motsvarande bestämmelse som den i nämnda promemoria om möjlighet till gemensam handläggning i vissa fall när ett fondbolag förklarat sig avstå från sitt tillstånd att driva fondverksamhet och det samtidigt pågår ett ärende om ingripande mot bolaget i fråga, eller mot en fysisk person i dess ledning.

Frågan om ändring i regelverket för försäkringsförmedlare bereds för närvarande inom Regeringskansliet. I det sammanhanget görs övervägan- den om bl.a. de förslag som finns i nämnda promemoria. Enligt regering- ens uppfattning finns det anledning att invänta resultatet av de över- vägandena. Någon bestämmelse med möjlighet till gemensam hand- läggning bör därför inte i detta sammanhang införas i lagen om värde- pappersfonder. Det bör emellertid erinras om förslagen i förevarande proposition om att Finansinspektionen ska få möjligheter att ingripa mot fysiska personer i ett fondbolags ledning (se avsnitt 9.3.3). De innebär att även om ett fondbolag förklarar sig avstå från sitt tillstånd att driva fond-

Prop. 2015/16:170

129

Prop. 2015/16:170 verksamhet kommer det fortfarande att vara möjligt för Finansinspek- tionen att ingripa mot fysiska personer som kan hållas ansvariga för all- varliga överträdelser från fondbolagets sida. Det förhållandet att ett fond- bolag förklarar sig avstå från sitt tillstånd kommer således inte längre att medföra att möjligheten att ingripa faller bort.

9.7Preskription och verkställighet

Regeringens förslag: En sanktion mot en fysisk person för ett fond- bolags eller ett förvaringsinstituts överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande inom två år från det att överträdelsen ägde rum.

Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder om betalning, verk- ställighet och preskription justeras så att de omfattar också godkända sanktionsförelägganden.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag får en sanktion mot en fysisk person för ett fondbolags eller ett förvaringsinstituts överträdelser beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande inom tre år från det att överträdelsen ägde rum.

Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till sitt remissvar avseende betänkandet Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2) där man anför att det bör klargöras när en överträdelse ska anses ha skett då överträdelsen utgörs av ett utdraget händelseförlopp. Vidare bör det enligt förvaltningsrätten – utifrån förutsebarhet- och rättssäker- hetsskäl – införas en tidsgräns inom vilken Finansinspektionen senast hos allmän förvaltningsdomstol kan ansöka om utdömande av sanktions- avgift för en fysisk person efter det att personen delgivits ett sanktions- föreläggande. Kronofogdemyndigheten anser att det bör införas en bestämmelse i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. då sanktionsavgifter bör omfattas av en sådan företrädesrätt. Vidare bör det klargöras att Finansinspektionen får utverka kvarstad hos allmän domstol avseende sanktionsavgifter. Slutligen anser Kronofogdemyndig- heten att det är angeläget att finna lösningar för indrivning av sanktions- avgifter i andra länder.

Skälen för regeringens förslag: I UCITS-direktivet finns det inte några regler om preskription och verkställighet när det gäller sanktioner. I lagen om värdepappersfonder finns det i dag bestämmelser om verk- ställighet av beslut om straffavgift och förseningsavgift (12 kap. 11– 14 §§). Någon bestämmelse om preskription innebärande att en sanktion får beslutas bara om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta inom en viss tid efter det att överträdelse ägde rum, finns däremot inte i den lagen. Eftersom åtminstone de sanktionsavgifter som föreslås (se avsnitt 9.3.3) uppvisar stora likheter med bötestraff, för vilka gäller s.k. åtalspreskription, finns det anledning att i lagen om värdepappers- fonder införa en bestämmelse om under hur lång tid ansvar kan utkrävas.

130

Sådana bestämmelser finns i dag i flera andra lagar på värdepappers- marknadsområdet (se t.ex. 6 kap. 3 l § lagen om handel med finansiella instrument, 15 kap. 9 d § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 25 kap. 10 d och 19 h §§ lagen om värdepappersmarknaden och 8 § lagen [2012:735] med kompletterande bestämmelser till EU:s blanknings- förordning). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirek- tivet uttalade regeringen att den tid om två år som föreslogs i prome- morian och som även överensstämmer med andra lagar på det finansiella området framstod som väl avvägd (se prop. 2014/15:57 s. 63 f.). Samma skäl kan anföras i fråga om sanktioner mot fysiska personer som ingår i ledningen för fondbolag och förvaringsinstitut, varför det saknas skäl att göra någon annan bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet.

Förvaltningsrätten i Stockholm efterfrågar närmare vägledning kring hur tidpunkten för en långvarig överträdelse ska fastställas. Enligt rege- ringens uppfattning bör det lämnas till rättstillämpande myndigheter att göra en prövning i det enskilda fallet och med utgångspunkt i de omstän- digheter som föreligger där. Vidare anför förvaltningsrätten att det bör införas en tidsgräns för när en ansökan om utdömande av sanktionsavgift senast måste ges in till förvaltningsrätten. Den enskilde måste ha be- aktansvärda skäl att få frågan om sanktionsavgift avgjord inom en viss fastställd tid, särskilt med beaktande av den enskildes behov av förutse- barhet. Oaktat att det i och för sig finns argument som talar för en sådan bestämmelse bör lagarna på finansmarknadsområdet enligt regeringens uppfattning vara enhetliga i nu aktuellt avseende om det inte finns starka skäl som talar emot detta. Någon tidsgräns bör därför inte införas. Poäng- teras bör dock att Finansinspektionen har att följa de allmänna krav på effektiv och rättssäker handläggning som gäller på det förvaltningsrätts- liga området. Enligt lagen om värdepappersfonder ska betalning av bl.a. sanktionsavgifter (enligt nuvarande benämning, straffavgifter) ske till Finansinspektionen inom trettio dagar efter det att beslutet har vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet (12 kap. 11 §). Verk- ställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser och avgiften preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år (12 kap. 12 respektive 14 §). Enligt regeringens mening bör bestämmel- serna om betalning och preskription i lagen om värdepappersfonder även gälla för sanktioner mot fysiska personer i ledningen för ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut. Dessa bestämmelser, som i dag omfattar beslut (inklusive allmän förvaltningsdomstols avgörande) bör därför ändras så att det uttryckligen framgår att de även omfattar godkända sanktions- förelägganden.

Kronofogdemyndigheten tar också upp frågor om företrädesrätt och kvarstad. Kronofogdemyndigheten anser även att det är angeläget att finna lösningar för indrivning av sanktionsavgifter i andra länder. Dessa frågor är emellertid enligt regeringens uppfattning inte något som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet.

Prop. 2015/16:170

131

Prop. 2015/16:170 10

Ikraftträdande- och

 

övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 novem- ber 2016.

De nya informationskraven i faktablad och informationsbroschyr ska börja tillämpas den 1 januari 2017.

Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdandedatum. I utredningens förslag finns inte någon övergångsbestämmelse för informationskraven i faktablad och informationsbroschyr.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Fondbolagens förening framhåller att fram- tagande av nya faktablad till följd av förslaget är en kostnad som kan undvikas genom en övergångsbestämmelse bestående i att ändringen i faktabladet får göras i samband med nästa ordinarie revision. Även Näringslivets Regelnämnd noterar att förslaget innebär en ändring i informationskraven för informationsbroschyrer och faktablad och fram- håller att en övergångsbestämmelse som skjuter upp ikraftträdande av dessa informationskrav skulle kunna bespara företagen extra administra- tion och kostnader.

Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska senast den 18 mars 2016 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra ändringsdirektivet (artikel 2.1). De nationella bestämmelserna ska tillämpas fr.o.m. det datumet. Utred- ningens förslag innebär att lagändringarna ska träda i kraft den 18 mars 2016.

Det är emellertid inte möjligt att genomföra ändringsdirektivet i svensk rätt inom föreskriven tid. Det är därför angeläget att det genomförs så snart som möjligt. Lagändringarna bör därför träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara den 1 november 2016.

Ändringsdirektivet ger inte uttryckligen något utrymme för att fast- ställa en övergångsperiod för några av de nya reglerna. Regeringen in- stämmer emellertid med Fondbolagens förening och Näringslivets Regel- nämnd att det är rimligt att fondbolagen får viss tid på sig att anpassa faktabladen och informationsbroschyrer till de nya kraven. Regeringen bedömer också att sådant utrymme finns i den förevarande situationen. Ett faktablad ska uppdateras i början av varje år (se artikel 23.3 i förord- ning [EU] nr 583/2010). Informationsbroschyren ska vidare enligt lagen om värdepappersfonder vara aktuell och således uppdateras vid behov (4 kap. 15 §). De föreslagna lagändringarna i dessa delar bör därför lämpligen börja tillämpas den 1 januari 2017.

De nya bestämmelserna om sanktioner bör inte tillämpas på över- trädelser som ägt rum före ikraftträdandet. Anledningen till det är att sanktionerna i sådant fall skulle ges en retroaktiv verkan, vilket inte är förenligt med legalitetsprincipen.

132

11

Förslagens konsekvenser

Prop. 2015/16:170

11.1Inledning

I propositionen lämnar regeringen förslag till lagändringar som är föran- ledda av nödvändigheten att i svensk rätt genomföra ändrade och nya regler i UCITS-direktivet. Det ändrade regelverket syftar till att ytter- ligare harmonisera medlemsstaternas nationella bestämmelser när det gäller ersättningspolicy, förvaringsinstitutens förpliktelser och ansvar, samt de behöriga myndigheternas befogenheter att ingripa vid regelöver- trädelser (skäl 1 till ändringsdirektivet). En översikt av direktivet finns i avsnitt 4.

Medlemsstaterna ska säkerställa att reglerna i direktivet genomförs i nationell rätt. Om så inte sker eller om de till följd av direktivet nödvändiga anpassningarna av gällande rätt inte görs, riskerar Sverige att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Att avstå från ett genomförande utgör alltså inte något alternativ. Genomförandet av de ändrade och nya reglerna lämnar ett begränsat utrymme för nationell särreglering. Detta gäller t.ex. beträffande den behöriga myndighetens ingripandebefogenheter, för vilka reglerna för genomförandet medger ytterligare eller strängare sanktioner och åtgärder än vad som föreskrivs i direktivet. En utgångspunkt för förslagen i propositionen är dock att dessa inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för ett korrekt genom- förande (se avsnitt 5.2).

Regelrådet har flera invändningar mot utredningens konsekvens- beskrivning (avsnitt 10 i delbetänkandet). Regelrådet saknar bl.a. en redovisning av behovet av speciella informationsinsatser mot bakgrund av att datum för ikraftträdande i delbetänkandet anges till den 18 mars 2016, i enlighet med artikel 2.1 i ändringsdirektivet. Regelrådet saknar vidare en tillräckligt omfattande bedömning av förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser för berörda företag, även med beaktan- de av att alternativa lösningar knappast är tillgängliga till följd av att förslagen är föranledda av ett direktiv som Sverige är skyldigt att genom- föra. Regelrådet efterfrågar en redovisning av påverkade företag och en mer detaljerad redogörelse för deras antal, storlek och branschtillhörig- het. Regelrådet efterfrågar vidare en redogörelse för förslagens påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag och en redogörelse för behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag.

11.2

Konsekvenser för fondmarknaden och

 

 

investerare

 

Ändringarna i UCITS-direktivet är motiverade av behovet att förbättra

 

investerarskyddet, särskilt i fråga om förvaringsinstitutens ansvar för

 

förluster av tillgångar som förvaras i depå, inbegripet tillgångar som på

 

förvaringsinstitutets uppdrag förvaras av en annan juridisk person genom

 

delegering av depåförvaringstjänster. I detta sammanhang bör särskilt

 

fondandelsägarnas möjlighet att begära skadestånd direkt från ett

 

förvaringsinstitut framhållas. Eftersom värdepappersfonder som upp-

133

Prop. 2015/16:170 fyller kraven i UCITS-direktivet även riktar sig till konsumenter gör sig behovet av förbättrat investerarskydd särskilt bemärkt i förhållande till fysiska personer. Aktuell information visar att hushållssektorn svarar för en femtedel av det direkta sparandet i värdepappersfonder och för mer än två tredjedelar av den samlade svenska fondförmögenheten om även indirekt sparande genom fondförsäkring och för premiepensionsändamål beaktas. Icke-finansiella företag svarar för en mycket begränsad andel av det samlade fondsparandet (Konkurrensverket, Den svenska fondmarknaden – en fördjupning, rapport 2015:8 s. 33). Även icke-finansiella företag som placerar medel i värdepappersfonder drar emellertid nytta av nya regler som tydliggör ansvaret för förluster av depåförvarade finansiella instrument.

Genom ändringarna i UCITS-direktivet införs även harmoniserade krav när det gäller ersättningsvillkor (avsnitt 6) och sanktioner i händelse av överträdelser av bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder som i svensk rätt genomför direktivet (avsnitt 9). De nya kraven när det gäller ersättningsvillkor torde minska fondbolagens incitament att ta risker som inte är i linje med de förvaltade fondernas riskprofil. Bestämmelserna om de behöriga myndigheternas nya tillsyns- och sanktionsbefogenheter, inbegripet skyldigheten för såväl myndigheten som fondbolag och förvaringsinstitut att se till att det finns system för att ta emot anmäl- ningar om regelöverträdelser, minskar risken för regelarbitrage och bidrar till upprätthållandet av ett harmoniserat regelverk. Sanktioner och avgiftsnivåer är visserligen inte fullharmoniserade och kommer inte att vara identiska i samtliga länder, men minimireglerna i direktivet torde innebära att tillräckligt avskräckande sanktionssystem kommer att finnas i samtliga länder inom EES (avsnitt 9). Även dessa ändringar överens- stämmer med målet att förbättra investerarnas förtroende.

Regeringen bedömer att investerarna i värdepappersfonder gynnas av tydligare regler i nämnda avseenden och av harmoniserade krav på fondbolag och förvaringsinstitut när det gäller ersättningsvillkor och sanktioner, utan att kostnaderna för fondsparande behöver påverkas i negativ riktning. Som nämns i avsnitt 11.4 är effekten på förvarings- institutens kostnader obestämd medan de harmoniserade kraven på fondbolag inte väntas påverka fondbolagens kostnader i någon mer påtaglig omfattning. Enligt kommissionens konsekvensutredning bedöms fondbolagens merkostnader till följd av direktivets krav vara försumbara (Commission staff working document, Impact assessment, SWD[2012] 185 final, s. 46). Fondbolagen torde i sista hand gynnas av att förtroendet för deras verksamhet stärks. Det framgår bl.a. av fondbranschens expansiva utveckling sedan 1985 då det första UCITS-direktivet antogs och de fortlöpande revideringar av direktivet som har gjorts sedan dess. Även detta talar emot att fondspararna kommer att påverkas av några extra kostnader till följd av direktivets krav och de åtföljande förslagen i denna proposition.

Regelrådets synpunkter om behovet av fördjupade analyser av för- slagens konsekvenser när det gäller fondmarknaden och dess investerare bedöms därmed vara tillgodosedda.

134

11.3Konsekvenser för företag

Fondbolag

De nya reglerna i UCITS-direktivet om ersättningar till anställda i fond- bolag innebär krav på att upprätta och tillämpa en ersättningspolicy och en praxis för ersättningar som är förenlig med och främjar en sund och effektiv riskhantering. Reglerna sammanhänger med bestämmelser om fondbolagens riskhantering såtillvida att ersättningssystemet inte ska uppmuntra till risktagande som kan strida mot de förvaltade fondernas riskprofil och fondbestämmelser och därmed riskera att skada investerar- nas intressen. Motsvarande krav har sedan några år tillbaka funnits på flera områden inom den finansiella sektorn. Syftet med de nya reglerna i UCITS-direktivet är alltså att fondbolagen ska omfattas av ersättnings- regler liknande dem som finns för kreditinstitut och värdepappersbolag i kapitaltäckningsregelverket och för förvaltare av alternativa investerings- fonder (AIF-förvaltare) i AIFM-direktivet. Det har i Sverige inte funnits någon reglering i lag eller andra föreskrifter när det gäller ersättningar till anställda i fondbolag utan enbart Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2011:2) om ersättningspolicy i försäkringsföretag, fondbolag, börser, clearingorganisationer och institut för utgivning av elektroniska pengar, vilka den 1 januari 2016 ersatts av Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2015:14) om ersättningspolicy i understödsföreningar, fond- bolag, börser, clearingorganisationer och institut för utgivning av elektro- niska pengar. I denna proposition föreslås att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur ett fondbolags ersättningssystem ska utformas för att främja en sund och effektiv riskhantering. Det innebär att Finansinspektionen kommer att kunna meddela föreskrifter baserade på de nya reglerna i UCITS-direk- tivet (avsnitt 6.2). Konsekvenserna av de nya ersättningsbestämmelserna för fondbolagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet bedöms vara marginella.

Inrättande av system för att ta emot och hantera anmälningar från s.k. visselblåsare – ett krav som även framgår av andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet – kommer också att innebära vissa begränsade investerings- och driftkostnader för fondbolagen. De förändrade sanktionsreglerna bedöms däremot inte medföra några administrativa kostnader för bolagen. Motsvarande sanktioner finns, eller är på väg att införas, för i stort sett hela finansmarknadsområdet. Det talar emot att fondbolagen skulle påverkas på något särskilt sätt. Dessutom har fondbolagen under lång tid gynnats av harmoniserade regler på EU-nivå som breddar marknaden för deras tjänster och stärker förtroendet för deras verksamhet. Regeringen bedömer att de sammantagna konsekvens- erna för fondbolagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet blir mycket begränsade.

Regelrådet efterfrågar därutöver en redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch, en redovisning av förslagens konse- kvenser för de berörda företagens konkurrensförhållanden och en redo- visning av eventuella behov att ta särskilda hänsyn till små företag.

När det gäller fondbolagen, liksom förvaringsinstituten som behandlas nedan, konstaterar regeringen att de alla tillhör finansbranschen. Vid ut-

Prop. 2015/16:170

135

Prop. 2015/16:170

136

gången av 2015 innehöll Finansinspektionens företagsregister 43 svenska fondbolag med tillstånd enligt lagen om värdepappersfonder. Fond- bolagen är av mycket varierande storlek. De fyra svenska storbankernas fondbolag hade året innan (då 59 fondbolag) en marknadsandel bland svenskregistrerade fonder som översteg 50 procent (Konkurrensverket, Den svenska fondmarknaden – en fördjupning, rapport 2015:8 s. 33). Det är inte förväntat att bilden har ändrats på något väsentligt sätt sedan dess. Det torde innebära att ett 40-tal svenska fondbolag delar på mindre än halva marknaden. Den konkurrens som fondbolagen möter inom landet är emellertid inte begränsad till svenska fondbolag. Vid samma tidpunkt innehöll Finansinspektionens företagsregister även 63 utländska förvalt- ningsbolag från andra länder inom EES som har anmält gränsöver- skridande verksamhet till Sverige (dvs. bolag som i sitt hemland har tillstånd att förvalta värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet och som med stöd av det tillståndet får marknadsföra fonderna inom hela EES, s.k. EU-pass eller Europapass). Reglerna i UCITS-direktivet träffar emellertid alla fondbolag och förvaltningsbolag inom EES på ett likartat sätt varför konkurrensförhållandena inte påverkas av dessa regler, vilket även gäller i samband med ändringar i direktivet.

När det gäller Regelrådets återstående fråga om behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag konstaterar regeringen att behovet av investerarskydd gör sig gällande i minst samma utsträckning när det gäller små fondbolag som när det gäller stora. Något utrymme att införa olika regler för olika typer av fondbolag finns inte heller i UCITS- direktivet. Det bör därför inte komma i fråga att införa mildare krav för något särskild kategori av fondbolag, t.ex. på grundval av storlek. Det är av överordnad betydelse att alla värdepappersfonder som marknadsförs till allmänheten som sådana erbjuder samma grad av investerarskydd, oberoende av vilket fondbolag som förvaltar dem.

Förvaringsinstitut

Det är i huvudsak banker som verkar som förvaringsinstitut i Sverige. Även andra kreditinstitut kan inom ramen för sitt tillstånd utföra förvaringsinstitutsfunktioner. Enligt uppgift finns det för närvarande åtminstone sex banker och andra kreditinstitut som är förvaringsinstitut för svenska värdepappersfonder och specialfonder, varav fyra är filialer till utländska banker, nämligen JP Morgan Filial Stockholm, DnB Filial Stockholm, Danske Bank Filial Stockholm, och Citibank Filial Stockholm. Dessutom är SEB och Swedbank stora förvaringsinstitut på den svenska marknaden.

De nya reglerna i UCITS-direktivet om förvaringsinstitutets uppgifter och ansvar – som i stor utsträckning överensstämmer med dem i AIFM- direktivet – innebär i huvudsak ett förtydligande av vad ett förvarings- institut ska göra och vilket ansvar det har i förhållande till fondandels- ägarna (se avsnitt 7). De nya reglerna är dessutom bättre anpassade till förvaringsinstitutets faktiska verksamhet. Det görs bl.a. en uppdelning mellan olika slag av tillgångar som innebär att reglerna även omfattar möjligheten att fondens tillgångar i praktiken inte kan förvaras i en värdepappersdepå, t.ex. när det gäller kontraktuella förpliktelser i sam- band med derivattransaktioner.

Harmoniseringen av förvaringsinstitutens kontrollerande funktion inne- bär att funktionen kommer att utföras på ett likartat sätt oavsett i vilket land inom EES fonden och förvaringsinstitutet är etablerade. Detta innebär fördelar för förvaringsinstitut med verksamhet i flera länder och som exempelvis agerar genom filial på marknader utanför hemlandet. Sådana institut kommer att omfattas av samma villkor oberoende av i vilket land inom EES tjänsterna tillhandahålls, vilket torde leda till ökad effektivitet och ökade möjligheter att etablera sig på nya marknader. Förbättrade förutsättningar för gränsöverskridande verksamhet kan förväntas leda till ökad konkurrens. Vidare förbättras förutsättningarna för berörda myndigheters tillsyn av gränsöverskridande verksamhet, vilket i så fall förbättrar investerarskyddet.

De detaljerade regler som anges i kommissionens delegerade förord- ning förtydligar vad ett förvaringsinstitut ska göra, men innebär också preciserade krav i viktiga delar. Detta kan komma att kräva nya processer hos förvaringsinstituten. Dessa kommer dock, till stor del, att motsvara de processer som redan krävs för specialfonder enligt motsvarande regler som kompletterar AIFM-direktivet.

Regelrådet efterfrågar en redovisning av förslagens konsekvenser för de berörda företagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet, en redo- görelse för förslagens påverkan på de berörda företagens konkurrens- förhållanden och eventuella behov att ta särskilda hänsyn till små företag. Enligt kommissionens konsekvensutredning (Commission staff working document, Impact assessment, SWD[2012] 185 final, s. 46) är konse- kvenserna av förvaringsinstitutens skärpta skadeståndsansvar obestämda. Eventuella kostnader för att kompensera förluster av finansiella instru- ment balanseras av att sådana förluster förväntas bli mer sällsynta till följd av förbättrade rutiner för att undgå skadeståndsansvar. Om netto- effekten blir höjda eller tvärtom sänkta kostnader kan enbart avgöras i efterhand. Mot denna obestämda effekt får ställas behovet av regler som tydliggör ansvaret för förluster av depåförvarade finansiella instrument, och därmed förbättrat skydd av fondernas andelsägare som till betydande del är konsumenter.

Regeringen gör i likhet med kommissionen bedömningen att konse- kvenserna för förvaringsinstitutens kostnader, tidsåtgång och verksamhet inte är entydigt negativa. Det bör beaktas i sammanhanget att konse- kvenserna för fondernas andelsägare, dvs. investerarskyddet, däremot är entydigt positiva.

När det gäller Regelrådets återstående fråga om behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag gör regeringen samma bedömning som när det gäller fondbolag. Det är, bl.a. mot bakgrund av behovet av ett tillräckligt investerarskydd, varken lämpligt eller möjligt att tillämpa annorlunda villkor för någon särskild kategori av förvaringsinstitut.

Näringslivets Regelnämnd, i likhet med Fondbolagens förening, anser att konsekvenserna inte är tillräckligt belysta när det gäller valet att inte låta även andra juridiska personer än kreditinstitut vara förvaringsinstitut.

Som Fondbolagens förening påpekar kan kommissionens delegerade förordning komma att påverka den struktur som har etablerats på den svenska marknaden när det gäller förhållandet mellan bankägda fond- bolag och deras förvaringsinstitut. Om ett kreditinstitut, i egenskap av att vara moderbolag, till följd av den delegerade förordningen inte längre

Prop. 2015/16:170

137

Prop. 2015/16:170 kan vara förvaringsinstitut för fonder som förvaltas av fondbolag som ingår i samma koncern får detta konsekvenser för förvaringsinstitutens möjligheter att erbjuda tjänster inom koncernen. Konsekvenserna be- gränsas emellertid till de största bankerna i den utsträckning de fungerar som förvaringsinstitut för fonder inom den egna koncernen. Regeringen noterar även att detta i så fall är en direkt konsekvens av nya EU-regler och inte en konsekvens av några tillkommande bestämmelser i svensk rätt. Regeringen konstaterar för övrigt att det inom ramen för detta lagstiftningsärende saknas utrymme att överväga en lagändring som gör det möjligt för andra juridiska personer än banker och andra kreditinstitut att vara förvarningsinstitut (se avsnitt 7.2).

Näringslivets Regelnämnd efterfrågar även fördjupad analys av effekterna av nya sanktionsregler för styrelseledamöter och verkställande direktörer. Enligt utredningens bedömning kan det inte uteslutas att de nya bestämmelserna om sanktioner mot fysiska personer i företagens ledning kan påverka rekryteringsarbetet och i förlängningen få en marginellt kostnadsdrivande effekt. Det måste emellertid beaktas att motsvarande sanktionsbestämmelser har införts för i stort sett hela finansmarknadsområdet inom EES. Det framstår därmed som mycket osannolikt att just svenska fondbolag och förvaringsinstitut ska påverkas av nya sanktioner på något särskilt sätt. Den konkurrens om kvalificerad arbetskraft som eventuellt skulle kunna uppkomma torde till helt dominerande del avse företag inom den finansiella sektorn som alla omfattas av samma regler. Regeringen ställer sig därför frågande till utredningens bedömning att de nya sanktionsbestämmelserna kan försvåra fondbolagens rekryteringsarbete. Sverige har inte heller något annat val än att införa minst de sanktioner som anges i UCITS-direktivet. Det handlingsutrymme som återstår avser möjligheten att införa ytterlig- are sanktioner eller högre sanktionsbelopp som i så fall skulle vara än mer ingripande och möjligen påverka svenska aktörer oproportionerligt.

11.4Konsekvenser för det allmänna

Konsekvenser för Finansinspektionen

De föreslagna ändringarna av gällande rätt bedöms få konsekvenser för staten primärt genom påverkan på Finansinspektionens verksamhet i egenskap av behörig myndighet enligt UCITS-direktivet. De föränd- ringar av sanktionssystemet som regeringen föreslår bedöms även kunna medföra vissa konsekvenser för domstolsväsendet.

Utöver den information om nya regelverk som Finansinspektionen tillhandahåller bedöms förslagen i denna proposition inte medföra något behov av några särskilda informationsinsatser från samhällets sida. Regelrådet anser att behovet av särskilda informationsinsatser behöver belysas mot bakgrund av utredningens bedömning att lagändringarna ska träda i kraft redan den 18 mars 2016. Datum för ikraftträdande måste emellertid flyttas fram till andra halvåret 2016 (se avsnitt 10). Behovet av särskilda informationsinsatser framstår därmed som mindre trängande, även med beaktande av att lagändringarna i första hand träffar fondbolag

och förvaringsinstitut, dvs. juridiska personer som bedriver en högt

138

specialiserad verksamhet och som bör vara väl medvetna om behovet att anpassa svensk rätt till de nya reglerna i UCITS-direktivet.

Genomförandet i svensk rätt av ändrade och nya regler i UCITS- direktivet kommer att ge upphov till vissa initiala kostnader för Finans- inspektionen, främst när det gäller föreskriftsarbete. Vidare kommer Finansinspektionen att behöva anpassa sin verksamhet med anledning av framför allt handläggningen av ärenden om överträdelser och den före- slagna beslutsordningen avseende fysiska personer i ledningen för fond- bolag och förvaringsinstitut samt rapporteringsskyldigheten till kommis- sionen och Esma. I materiellt hänseende bedöms de nya reglerna inte medföra någon större förändring av antalet ärenden om överträdelser för Finansinspektionen. Det är dessutom fråga om i huvudsak samma slags anpassningar som är nödvändiga också på grund av genomförandet i svensk rätt av andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, även när det gäller kravet på inrättande av system för att ta emot anmälningar från s.k. visselblåsare.

Merkostnaderna för Finansinspektionen med anledning av förslagen i denna proposition får hanteras inom för myndigheten befintliga bud- getramar. Tillsynen av de regelverk som följer av ändringarna i UCITS- direktivet finansieras via statsbudgeten genom att riksdagen anvisar medel. Finansinspektionen tar därefter ut årliga avgifter av företag under tillsyn som inspektionen redovisar mot inkomsttitel på statsbudgeten.

Konsekvenser för Sveriges domstolar

Regeringen föreslår att Finansinspektionen alltjämt ska besluta om ingripanden gentemot fondbolag, förvaringsinstitut och andra juridiska personer som omfattas av bestämmelserna i lagen om värdepappers- fonder samt mot den (fysiska eller juridiska person) som drivit verksam- het utan tillstånd samt mot den (fysiska eller juridiska person) som åsido- satt anmälningsskyldigheten för ägarprövning i fondbolag (avsnitt 9.6.1).

I fråga om sanktioner mot ansvariga fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning, vid överträdelser från respektive företags sida, föreslår regeringen att Finansinspektionen ska besluta om ingrip- ande genom att utfärda ett sanktionsföreläggande. Om föreläggandet inte godkänns inom utsatt tid, har Finansinspektionen att ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas. Ansökan ska i sådana fall göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspektionens beslut om ingripande mot företaget i fråga (Förvaltningsrätten i Stockholm). Enligt förslaget bör sanktions- befogenheten när det gäller fysiska personer inte tillgripas regelmässigt, utan endast vid överträdelser som bedöms vara av allvarlig art och om den fysiska personen av uppsåt eller grov oaktsamhet har föranlett överträdelsen (avsnitt 9.2.5).

Kammarrätten i Stockholm anser att de ökade ingripande- och tillsyns- möjligheter som är en följd av en alltmer omfattande och komplex regle- ring på finansmarknadsområdet medför ett ökat antal överklaganden av Finansinspektionens beslut till allmän förvaltningsdomstol. Finansmark- nadsmålen är arbetskrävande och kräver dessutom skyndsam hand- läggning. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att nya möjligheter att rikta sanktioner mot fysiska personer och mer detaljerade regler när det

Prop. 2015/16:170

139

Prop. 2015/16:170 gäller sanktioner för juridiska personer kan leda till en ökad mål- tillströmning till förvaltningsrätten. Nya regler om förvaringsinstitutens uppgifter och ansvar kan i förlängningen leda till ett ökat antal tillsyns- ärenden. Även om förslagen inte innebär en kraftigt ökad måltillström- ning menar Förvaltningsrätten i Stockholm att målen avser komplexa frågor som kräver en stor arbetsinsats. Domstolsverket anser att det inte kan uteslutas att den sammantagna måltillströmningen föranleder ett behov av resurstillskott.

Regeringen noterar att den ökade arbetsbelastning som kan uppkomma i domstolarna är en följd av skärpta regler om ingripanden och sanktioner som avser hela finansmarknadsområdet, inom vilket förvaltning av värdepappersfonder och förvaring av tillgångarna i fonder utgör en mindre del. Det framstår därför inte som befogat att särskilt uppmärk- samma frågor om domstolarnas resurser i just detta sammanhang. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen inte kommer att leda till någon väsentligt ökad belastning för de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Eventuella konsekvenser för resursbehovet i domstolarna får följas upp och hanteras inom befintliga budgetramar för utgiftsområdet.

11.5Konsekvenser i övrigt

Det nya regelverket medför bl.a. ökad transparens och ökade kontroll- möjligheter av fondmarknaden. Därmed torde det också genom allmän- prevention ha en viss brottsförebyggande inverkan på bl.a. vissa former av marknadsmissbruk och annan ekonomisk brottslighet. Såvitt kan be- dömas har förslagen i denna proposition inga ytterligare konsekvenser utöver de som anges i avsnitten 11.2–11.4 för stat, kommuner, landsting, företag eller enskilda. Det förutses inte att statsbudgeten ska påverkas eftersom eventuella merkostnader för det allmänna ska hanteras inom befintliga budgetramar.

12 Författningskommentar

12.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder

1 kap.

10 §

I andra stycket görs endast en följdändring med anledning av att nuvarande 2 kap. 17 c § i stället betecknas 2 kap. 17 f §.

2 kap.

17 c §

Paragrafen, som är ny, genomför delvis artikel 14a i UCITS-direktivet. Paragrafens första stycke är utformat efter förebild av 8 kap. 22 § lagen

140

(2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, se prop. 2012/13:155 s. 259–261.

Enligt första stycket ska ett fondbolag ha ett ersättningssystem som främjar en sund och effektiv riskhantering. Begreppet ersättningssystem omfattar fondbolagets dokumenterade ersättningspolicy samt den prak- tiska tillämpningen av den; jfr 9 kap. Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:10) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2011:1) om ersättningssystem i kreditinstitut, värdepappersbolag och fondbolag med tillstånd för diskretionär portföljförvaltning samt Finansinspektionens allmänna råd (FFFS 2015:14) om ersättningspolicy i understödsföreningar, fondbolag, börser, clearingorganisationer och institut för utgivning av elektroniska pengar.

Att ersättningssystemet ska främja sund och effektiv riskhantering innebär bl.a. att ersättningssystemet inte ska stå i strid med de förvaltade fondernas riskprofil och fondbestämmelser. Kopplingen mellan ersätt- ningssystem och riskhantering innebär också att bestämmelsen har betydelse för utformningen av principerna för ersättningar till de med- arbetare som i tjänsten utövar ett väsentligt inflytande på fondbolagets eller de förvaltade fondernas riskprofiler, exempelvis den verkställande ledningen, samt risktagare och kontrollfunktioner. De detaljerade reg- lerna i UCITS-direktivet om ett fondbolags ersättningssystem (artiklarna 14a.2, 14a.3 samt 14b.1, 14b.3 och 14b.4) genomförs i myndighets- föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar får enligt 13 kap. 1 § 5 meddela föreskrifter om det ersättningssystem, inbegripet den ersättningspolicy, som ett fondbolag ska ha.

I andra stycket klargörs att det i inom ramen för ett ersättningssystem ingår att upprätta och tillämpa en ersättningspolicy.

Övervägandena finns i avsnitt 6.2.

17 d §

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 99d.5 i UCITS-direktivet. Para- grafen är utformad efter förebild av bl.a. 8 kap. 4 a § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, se prop. 2013/14:228 s. 317. För förva- ringsinstitut finns en motsvarande bestämmelse i 6 kap. 2 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Bestämmelsen ställer inte några särskilda krav i fråga om vilken typ av förfarande som fondbolagen ska tillhandahålla för anställda som vill rapportera om överträdelser, mer än att dessa ska vara ändamålsenliga. Det ska dock vara fråga om en särskild, oberoende och självständig kanal.

Av andra stycket följer att om användningen av ett rapporterings- system innebär en sådan strukturerad behandling av personuppgifter som avses i personuppgiftslagen, måste systemet utformas i överensstäm- melse med den lagen. Användning av s.k. visselblåsarsystem innefattar sannolikt en behandling av personuppgifter i den mening som avses i personuppgiftslagen. Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Förbudet gäller även om den

Prop. 2015/16:170

141

Prop. 2015/16:170 registrerade skulle samtycka till behandlingen. Datainspektionen har dock med stöd av 9 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) meddelat föreskrifter om undantag från detta förbud, bl.a. för att möjliggöra användning av visselblåsarsystem, se Datainspektionens föreskrifter (DIFS 2010:1) om ändring av Datainspektionens föreskrifter (DIFS 1998:3) om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m.

För en närmare beskrivning av hur ett internt system för anmälningar kan utformas och hur behandlingen av personuppgifter i ett sådant system förhåller sig till reglerna i personuppgiftslagen hänvisas till tidigare förarbetsuttalanden (se a. prop. s. 247–254).

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.4.

17 e §

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 99d.4 i UCITS-direktivet. Bestämmelsen utgör en ansvarsfrihetsregel och omfattar inte bara brott mot tystnadsplikt enligt lag utan även avtalsrättsliga åtaganden om tyst- nadsplikt. Innebörden av bestämmelsen är att en anställd varken kan ådra sig straffrättsligt ansvar, skadeståndsskyldighet eller andra sanktioner för brott mot tystnadsplikt vid rapportering av överträdelser under de förut- sättningar som anges i paragrafen.

Genom uttrycket ”hade anledning att anta” i första stycket anges vilken grad av säkerhet som måste föreligga, utifrån det för anmälaren befintliga kunskapsunderlaget, för att påståendet om överträdelser som anmälaren framför genom rapporteringen är riktigt. För att ansvarsfrihet ska inträda enligt bestämmelsen krävs det att anmälaren har haft anledning att anta att en överträdelse har skett. Kravet ska inte ställas mot enskilda sak- förhållanden utan frågan är om det funnits anledning att anta att en över- trädelse av bestämmelserna som gäller för verksamheten har skett. Ansvarsfrihet gäller endast vid anmälan till Finansinspektionen eller Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma).

Enligt andra stycket ska bestämmelsen om ansvarsfrihet i första stycket tillämpas även vid rapportering som sker via fondbolagets interna rapporteringssystem (se 17 d §).

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.6.

19 §

I första stycket införs en ny andra mening. Genom den utvidgas omfatt- ningen av tystnadsplikten i fondbolag till att även avse uppgift i en an- mälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för verk- samheten, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Tystnads- plikten gäller till skydd för anmälarens identitet vid s.k. visselblåsning och omfattar t.ex. uppgifter i anmälningar om överträdelser via ett fond- bolags interna rapporteringssystem (se 17 d §).

Sekretessen gäller i likhet med den som gäller för enskildas för- hållanden endast obehöriga röjanden. För en närmare redogörelse för vad som avses hänvisas till tidigare förarbetsuttalanden (se prop. 2002/03:139 s. 478 f.).

142

Bestämmelsen är utformad efter förebild av motsvarande bestämmelser Prop. 2015/16:170 i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 § första stycket) och

lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 § andra stycket). Övervägandena finns i avsnitt 8.3.5.

21 §

Andra meningen i paragrafen tas bort och bestämmelser om förvarings- institutets ansvar införs i 3 kap. 14–16 §§, se författningskommentarerna till de paragraferna.

3 kap.

1 §

Paragrafen genomför artiklarna 22.1 och 23.1 i UCITS-direktivet. Ändringen i första stycket förtydligar att det åligger fondbolaget att se

till att det för var och en av de förvaltade fonderna finns ett enda förva- ringsinstitut som uppfyller de krav som ställs upp i kapitlet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 1 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Nuvarande andra stycket flyttas till nya 2 §, se författningskommen- taren till den paragrafen.

Detaljerade regler om ett fondbolags skyldigheter vid utseende av förvaringsinstitut finns i kommissionens delegerade förordning (se artik- larna 21 och 22, varav den förstnämnda artikeln även innefattar skyldig- heter för förvaringsinstitut).

Övervägandena finns i avsnitt 7.2.

2 §

Paragrafen genomför artikel 25.2 i UCITS-direktivet.

I paragrafen anges krav på förvaringsinstitutets uppförande och hante- ring av intressekonflikter. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 2 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. I nuvarande 2 § finns bestämmelser om förvaringsinstitutets uppgifter. Bestämmelser om förvaringsinstitutets uppgifter finns nu i stället i 4–9 §§.

I första stycket anges bl.a. att förvaringsinstitutet ska handla ute- slutande i fondandelsägarnas gemensamma intresse. Bestämmelsen över- förs från nuvarande 1 § andra stycket. I enlighet med synpunkter från

Finansinspektionen och Fondbolagens förening ändras i förhållande till utredningens förslag (1 § andra stycket) en hänvisning till fondens och fondandelsägarnas intresse till att avse fondandelsägarnas gemensamma intresse, eftersom en värdepappersfond inte är en juridisk person.

I andra och tredje styckena ställs krav på förvaringsinstitutet att und- vika, identifiera, hantera, övervaka och redovisa intressekonflikter. I fler- talet fall kommer förvaringsinstitutet sannolikt att vara ett kreditinstitut med tillstånd att driva värdepappersrörelse (dvs. ett värdepappersinstitut). För ett svenskt förvaringsinstitut innebär det att institutet ska tillämpa bestämmelserna om intressekonflikter i 8 kap. 21 § lagen om värde- pappersmarknaden och 11 kap. Finansinspektionens föreskrifter

(FFFS 2007:16) om värdepappersrörelse. Institutet måste identifiera de

143

Prop. 2015/16:170

144

verksamheter där andra kunder eller förvaringsinstitutet självt kan ha intressen som står i konflikt med verksamheten som förvaringsinstitut. Det gäller t.ex. verksamheter som handel med värdepapper för egen och kunders räkning eller investeringsrådgivning. Information om affärer eller positioner som avser en värdepappersfond skulle kunna missbrukas och verksamheten som förvaringsinstitut måste därför hållas åtskild från sådan verksamhet, både funktionellt och hierarkiskt. Även kundförhåll- andet mellan fondbolaget och förvaringsinstitutet kan i viss mån innebära en intressekonflikt. Förvaringsinstitutets kontrollerande funktion, t.ex. avseende värdering och rutiner för inlösen av fondandelar, ska utföras för att värna fondandelsägarnas intressen och behöver inte alltid samman- falla med fondbolagets intressen, särskilt inte om förvaringsinstitutet upptäcker fel och brister som kräver kostsamma åtgärder från fond- bolagets sida. För att hantera detta måste förvaringsinstitutet organisera sin verksamhet så att den kontrollerande funktionen inte påverkas av kundrelationen till fondbolaget.

När det gäller kravet i tredje stycket på att redovisa intressekonflikterna för investerarna bör detta, såsom Fondbolagens förening påpekar, ske i fondens informationsbroschyr (bilaga 1, modul A, punkten 2.1 i UCITS- direktivet).

Om det finns en sådan koppling eller koncernkoppling mellan ett fond- bolag och ett förvaringsinstitut som avses i artikel 1 i kommissionens delegerade förordning, finns ytterligare regler avseende förvarings- institutets hantering av intressekonflikter i artiklarna 23 och 24 i den förordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.6.

3 §

Paragrafen genomför artikel 22.2 i UCITS-direktivet.

Paragrafen reglerar förvaringsinstitutets skyldighet att ingå ett skriftligt avtal med fondbolaget och motsvarar nuvarande 4 § första stycket första och andra meningarna. I förhållande till nuvarande 4 § justeras lydelsen med anledning av de nya direkt tillämpliga regler om sådana avtal som har införts genom kommissionens delegerade förordning. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Nuvarande 3 § överförs oförändrad till nya 9 §.

Detaljerade regler om vad avtalet mellan förvaringsinstitutet och fond- bolaget ska innehålla finns i kommissionens delegerade förordning (artikel 2.2). De reglerna ersätter dem i artiklarna 30–33, 35 och 37 i kommissionens direktiv 2010/43/EU (jfr nuvarande 4 § första stycket tredje meningen).

Av kommissionens delegerade förordning följer att avtalet får omfatta flera värdepappersfonder (artikel 2.4). Det innebär inte någon ändring i förhållande till gällande rätt (nuvarande 4 § andra stycket). Enligt kommissionens delegerade förordning ska det i avtalet anges vilket lands lag som är tillämplig på avtalet (artikel 2.5). Det innebär en ändring i förhållande till gällande rätt. Enligt gällande rätt ska det i avtalet i vissa fall föreskrivas att svensk lag är tillämpligt på avtalet (nuvarande 4 § tredje stycket).

Paragrafen har justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter.

4 §

Paragrafen genomför artikel 22.3 i UCITS-direktivet.

Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 2 §. Lydelsen justeras i för- hållande till den nuvarande lydelsen för att närmare ansluta till reglerna i UCITS-direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 12 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Nuvarande 4 § första stycket första och andra meningarna överförs oförändrade till 3 §, se författningskommentaren till den paragrafen.

Förvaringsinstitutet har en kontrollerande funktion när det verkställer fondbolagets instruktioner. Detaljerade regler finns i kommissionens delegerade förordning (se artiklarna 3 och 6). Där framgår bl.a. att förva- ringsinstitutet särskilt ska övervaka att de investeringsrestriktioner och gränser för finansiell hävstång som värdepappersfonden omfattas av iakttas (artikel 6 andra stycket).

Förvaringsinstitutet ska när det verkställer fondbolagets instruktioner kontrollera att de inte strider mot lag, andra författningar, t.ex. kommis- sionen delegerade förordning eller myndighetsföreskrifter, eller mot fondbestämmelserna. Det innebär en ändring i förhållande till nuvarande bestämmelse där det endast anges att kontrollen ska omfatta denna lag och fondbestämmelserna (2 § första stycket).

I fråga om de övriga kontroller som ett förvaringsinstitut ska vidta enligt bestämmelsen finns detaljerade regler i kommissionens delegerade förordning (se artiklarna 4, 5, 7 och 8).

Paragrafen har justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Övervägandena finns i avsnitt 7.5.

5 §

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22.4 i UCITS-direktivet. I enlig- het med synpunkter från Fondbolagens förening görs det i första stycket en ändring av redaktionell art i förhållande till utredningens förslag (1 b §) så att det anges att förvaringsinstitutet ska övervaka fondens penningflöden, vilket stämmer bättre överens med reglerna i artikel 22.3 och 22.4 i UCITS-direktivet.

Paragrafen reglerar förvaringsinstitutets uppgifter avseende fondens penningflöden. Enligt första och andra styckena har förvaringsinstitutet vissa övervakande uppgifter avseende penningflödena som innebär att institutet ska bevaka att gjorda betalningar från investerare har tagits emot och att likvida medel har bokförts på likvidkonton i fondens namn eller i fondbolagets eller förvaringsinstitutets namn för fondens räkning. I de senare fallen måste, enligt femte stycket, kontot som öppnats för fondens räkning vara åtskilt så att medel som tillhör förvaringsinstitutet eller fondbolaget inte finns på samma konto. Med ett konto i förvarings- institutets namn avses i andra och tredje styckena ett konto hos någon annan än förvaringsinstitutet. Detaljerade regler om förvaringsinstitutets skyldigheter i fråga om övervakning av värdepappersfondens penning- flöden m.m. finns i kommissionens delegerade förordning (se artiklar- na 9–11).

I tredje stycket anges var ett konto för en värdepappersfond får öppnas. Ett sådant konto ska enligt artikel 22.4 första stycket b i UCITS-direk- tivet öppnas hos en av de enheter som avses i artikel 18.1 a–c i kommis-

Prop. 2015/16:170

145

Prop. 2015/16:170

146

sionens direktiv 2006/73/EG. De enheter som avses där är sådana enheter som anges i bestämmelsen. Oftast torde likvidkonton av aktuellt slag öppnas hos ett kreditinstitut, t.ex. en bank. I många fall kommer också likvidkontot troligen att öppnas hos förvaringsinstitutet, vilket underlättar förvaringsinstitutets skyldighet att övervaka fondens penningflöden. Om kontot öppnas hos någon annan, måste förvaringsinstitutet informeras om vilka konton som finns och från kontohållaren få information om konto- rörelser, t.ex. insättningar och uttag. Bestämmelsen har justerats i enlig- het med Lagrådets synpunkter.

Efter synpunkt från Fondbolagens förening anges i fjärde stycket att likvidkonton ska föras enligt principerna i artikel 16 i kommissionens direktiv 2006/73/EG. Hänvisningen till EU-bestämmelsen är utformad på så sätt att den avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hän- visning (se avsnitt 7.5).

Övervägandena finns i avsnitt 7.5.

6 §

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22.5 a i, 22.5 b i och ii samt artikel 22.7 i UCITS-direktivet.

I första stycket klargörs förvaringsinstitutets huvuduppgifter avseende tillgångarna i en värdepappersfond: att antingen depåförvara dem eller kontrollera äganderätten. Finansiella instrument ska som huvudregel förvaras av förvaringsinstitutet. För sådana finansiella instrument som kontoförs i avstämningsregister hos en värdepapperscentral enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument innebär det att instrumenten ska förvaras i depå hos förva- ringsinstitutet. För tillgångar som inte kan depåförvaras, varken elek- troniskt eller fysiskt, ska förvaringsinstitutet enligt första stycket 2, kontrollera att fondbolaget, för värdepappersfondens räkning, har äganderätt till tillgångarna och föra ett register över dem. Det bör observeras att registret inte i sig har någon sakrättslig verkan på samma sätt som förvaringsinstitutets registrering av finansiella instrument i en depå. I det senare fallet följer den sakrättsliga verkan av 3 kap. 10 § lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instru- ment. Första stycket är utformat efter förebild av 9 kap. 10 § första stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Detaljerade regler om förvaringsinstitutets skyldigheter vid depåförvaring av till- gångar och kontroll av äganderätt finns i kommissionens delegerade för- ordning (se artiklarna 12–14).

I andra och tredje styckena regleras förvaringsinstitutets, och uppdrags- tagares, möjligheter att återanvända tillgångar som ingår i en värde- pappersfond. Med återanvändning avses alla överföringar av tillgångar i depåförvaring, inklusive, men inte uteslutande, överföring, pantsättning, försäljning och utlåning. I andra stycket finns ett förbud för förvarings- institut och uppdragstagare att återanvända tillgångarna i fonden. Efter synpunkter från Finansinspektionen och Fondbolagens förening precise- ras att förbudet gäller återanvändning ”för egen räkning”. Ett förvarings- institut kommer sannolikt i samband med utförandet av sina normala uppgifter att ”använda” finansiella instrument som ingår i fonden i något avseende. Ett förvaringsinstitut som avvecklar fondens transaktioner

kommer t.ex. att flytta instrument från eller till fondens konton. Bestäm- melsen avser dock inte sådan ”återanvändning” (se artikel 22.7 i UCITS- direktivet). Lagrådet framför, mot bakgrund av det som anges i tredje stycket, att det som anges i andra stycket inte har någon självständig funktion. Enligt Lagrådet synes därför bestämmelsen kunna utgå. Andra och tredje styckena är emellertid utformade på motsvarande sätt som reg- lerna i UCITS-direktivet (artikel 22.7 första och andra styckena). Enligt regeringens uppfattning innebär det också en tydlig reglering när det anges dels ett uttryckligt förbud mot att återanvända tillgångarna för egen räkning, dels de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att tillgång- arna ska få återanvändas för fondens räkning. Regeringen anser därför att bestämmelsen i andra stycket inte bör utgå.

I tredje stycket förtydligas villkoren för återanvändning med anledning av synpunkter från Finansinspektionen och Fondbolagens förening. I tredje stycket anges i punkten 3 att säkerheten ska vara likvid och av hög kvalitet. Dessutom ställs krav på att säkerheten ska ha mottagits inom ramen för ett avtal om säkerhetsöverlåtelse (återköpsavtal). Med detta avses ett avtal om äganderättsöverföring av egendom (säkerheten) där förvärvaren (säkerhetstagaren) vid en viss tidpunkt ska återleverera egendomen till den ursprungliga överlåtaren (säkerhetsställaren) mot infriande av den bakomliggande förpliktelsen. Omvänt har den som ställer säkerheten en rätt att köpa tillbaka egendomen av säkerhetstagaren (se prop. 2004/05:30 s. 26 f. och prop. 2013/14:111 s. 25 f. och 103 f.). Med termen marginal avses en sådan marginal som normalt används på marknaden i avtal om värdepapperslån. Bestämmelsen har utformats med beaktande av Lagrådets förslag.

Övervägandena finns i avsnitten 7.3 och 7.4.

7 §

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22.5 a ii och 22.5 b i i UCITS- direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Första stycket innebär att alla finansiella instrument som ingår i en värdepappersfond som depåförvaras ska hållas åtskilda från förvarings- institutets, fondbolagets och andras tillgångar hos förvaringsinstitutet. Om detta sker på ett eller flera konton spelar ingen roll; huvudsaken är att det konto eller de konton som används är separata i förhållande till fondbolagets, förvaringsinstitutets och andras konton. Syftet är att tillgångarna i fonden alltid ska kunna identifieras som tillhörande fonden och skyddas om någon annan än fonden, t.ex. fondbolaget eller förva- ringsinstitutet, skulle gå i konkurs. På samma sätt som när det gäller 5 § är hänvisningen till kommissionens direktiv 2006/73/EG statisk, se författningskommentaren till den paragrafen. Detaljerade regler om för- varingsinstitutets uppgifter avseende tillgångar som depåförvaras finns i kommissionens delegerade förordning (se artikel 13).

Enligt andra stycket ska förvaringsinstitutet för att kontrollera ägande- rätten granska de bevis som finns för att fondbolaget, för värdepappers- fondens räkning, innehar äganderätten. Det kan vara fråga om handlingar och dokumentation från fondbolaget men också andra externa bevis, t.ex. uppgifter om rättigheter och skyldigheter enligt ett OTC-derivatkontrakt

Prop. 2015/16:170

147

Prop. 2015/16:170 som inhämtas från fondens motpart. Att handlingarna ska vara tillgäng- liga innebär att de ska vara tillgängliga för förvaringsinstitutet. Detalje- rade regler om förvaringsinstitutets uppgifter i samband med kontroll av äganderätt finns i kommissionens delegerade förordning (se artikel 14).

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.3.

 

8 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22.6 i UCITS-direktivet.

 

Den förteckning som förvaringsinstitutet ska tillhandahålla ska avse

 

samtliga tillgångar, dvs. både de som depåförvaras och de som förva-

 

ringsinstitutet för register över. Därutöver ska fondernas tillgodo-

 

havanden på likvidkonton framgå av förteckningen.

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.3.

 

9 §

 

Paragrafen, som är ny, motsvarar nuvarande 3 §.

 

10 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22a.1 och 22a.2 i UCITS-

 

direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 13 § lagen om

 

förvaltare av alternativa investeringsfonder.

 

Av första stycket följer att ett förvaringsinstitut inte får delegera de

 

kontrollerande uppgifter som det har enligt 4 och 5 §§. Uppgifterna att

 

depåförvara och kontrollera äganderätten enligt 6 § får dock delegeras,

 

om förutsättningarna i andra stycket och i 11–13 §§ är uppfyllda. Förut-

 

sättningarna för att förfoga över tillgångar i en värdepappersfond enligt

 

6 § andra stycket gäller även den som fått förvaringsuppgifter delegerade

 

till sig, se författningskommentaren till den paragrafen. Detaljerade

 

regler om ett förvaringsinstituts skyldigheter vid delegering av uppgifter

 

finns i kommissionens delegerade förordning (se artiklarna 15–17).

 

UCITS-direktivet innehåller inga regler om att det ska anmälas till den

 

behöriga myndigheten om förvaringsinstitutet delegerar uppgifter. Så-

 

dana regler finns dock för svenska värdepappersinstitut i 8 kap. 14 §

 

lagen om värdepappersmarknaden och för kreditinstitut i 6 kap. 7 §

 

lagen om bank- och finansieringsrörelse. Svenska förvaringsinstitut kan

 

därför på grund av dessa bestämmelser vara skyldiga att anmäla sina

 

uppdragsavtal till Finansinspektionen.

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.7.

 

11 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22a.3 första stycket i UCITS-

 

direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 14 § lagen om

 

förvaltare av alternativa investeringsfonder.

 

Enligt punkten 1 ska förvaringsinstitutet förvissa sig om att uppdrags-

 

tagaren har den struktur och den sakkunskap som krävs i förhållande till

 

uppdraget. Det innebär bl.a. att uppdragstagarens struktur och sakkun-

 

skap ska stå i proportion till arten av och komplexiteten hos de tillgångar

148

som ingår i värdepappersfonder och som anförtros uppdragstagaren.

 

I punkten 2 ställs de krav upp som åtminstone måste vara uppfyllda om uppdraget avser depåförvaringsuppgifter. Punkten delas upp i led a och led b efter påpekande av Fondbolagens förening om att hänvisningen i undantaget i 12 § bör omfatta endast kravet på att uppdragstagaren ska omfattas av viss reglering, kapitalkrav och tillsyn för att stämma överens med UCITS-direktivet (artikel 22a.3 första stycket b i och andra stycket).

Enligt punkten 3 ska tillgångarna i en värdepappersfond hållas åtskilda från uppdragstagarens egna och andras tillgångar. Detta hindrar dock inte att uppdragstagaren förvarar tillgångar i flera fonder på ett samlingskonto i form av ett gemensamt konto med separat redovisning, se skäl 22 till ändringsdirektivet. Detta konto måste dock hållas åtskilt från andra konton och det måste fortfarande gå att identifiera vilka tillgångar som hör till vilken fond.

Enligt punkten 4 är förvaringsinstitutet skyldigt att vidta åtgärder för att se till att tillgångarna i värdepappersfonden, om uppdragstagaren blir insolvent, inte ska vara tillgängliga för utdelning eller realisering till upp- dragstagarens fordringsägare.

Även en uppdragstagare ska, enligt punkten 5, uppfylla de allmänna skyldigheter och respektera de förbud som anges i 2, 3, 6 och 7 §§.

Detaljerade regler om ett förvaringsinstituts skyldigheter vid delege- ring av uppgifter finns i kommissionens delegerade förordning (se artik- larna 15–17).

Övervägandena finns i avsnitt 7.7.

12 §

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22a.3 andra stycket i UCITS- direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 15 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Paragrafen reglerar det förhållandet att ett visst finansiellt instrument enligt lagstiftningen i ett land utanför EES måste förvaras i det landet. Det kan t.ex. vara fråga om att kontoföringen av finansiella instrument enligt lag är uppbyggd så att endast inhemska institut kan vara konto- havare i den nationella värdepapperscentralen. Om det samtidigt är så att dessa institut inte omfattas av en effektiv reglering eller står under till- syn, skulle förvaringen strida mot kraven i 11 § 2 a. Det skulle i prak- tiken kunna innebära att ett förvaringsinstitut inte kan förvara sådana till- gångar i enlighet med lagen i det berörda landet. Under de i paragrafen angivna förutsättningarna får delegering ske trots att kraven i 11 § 2 a inte är uppfyllda.

I andra stycket anges de ytterligare krav som måste vara uppfyllda för att depåförvaring enligt första stycket ska få ske. Under förutsättning att fondens investerare har informerats och instruktionen om att förvara in- strumentet i fråga på sådant sätt som avses i första stycket kommer från fondbolaget, är det tillåtet att delegera förvaringsuppgifter på detta sätt. Andelsägarna ska informeras innan de gör sin investering. Det innebär att delegationen måste framgå av informationsbroschyren (se bilaga 1 modul A punkterna 2.2 och 2.3 i UCITS-direktivet).

Fondbolagens förening anser att ordet ”korrekt” i utredningens lag- förslag (3 kap. 7 § andra stycket 1) bör utgå och påpekar att formule- ringen i UCITS-direktivet (”vederbörligen”) snarare avser det sätt på

Prop. 2015/16:170

149

Prop. 2015/16:170

vilket informationen ska ges. Enligt regeringens mening ligger det

 

emellertid i sakens natur att informationen såväl är korrekt som att den

 

har lämnats på vederbörligt sätt. Någon precisering i lagtexten i detta av-

 

seende är därför inte nödvändig. Detta innebär dock inte någon skillnad i

 

sak i förhållande till det som anges i direktivet.

 

Detaljerade regler om ett förvaringsinstituts skyldigheter vid delege-

 

ring av uppgifter finns i kommissionens delegerade förordning (se artik-

 

larna 15–17)

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.7.

 

13 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22a.3 tredje stycket i UCITS-

 

direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 16 § lagen om

 

förvaltare av alternativa investeringsfonder.

 

Paragrafen reglerar vidaredelegering från förvaringsinstitutets upp-

 

dragstagare. För uppdragstagarens vidaredelegering gäller samma krav

 

som för förvaringsinstitutets egen delegering.

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.7.

 

14 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 24.1 första och andra styckena

 

samt delvis artiklarna 24.3 och 24.4 i UCITS-direktivet. Paragrafen är

 

utformad efter förebild av 9 kap. 17 § lagen om förvaltare av alternativa

 

investeringsfonder.

 

Enligt första stycket ska förvaringsinstitutet återföra ett finansiellt

 

instrument av ”samma slag” (identisk typ enligt direktivets ordalydelse).

 

Det innebär t.ex. att om det är en B-aktie som har förlorats så är det en B-

 

aktie, inte en A-aktie, som ska återföras.

 

Förvaringsinstitutet har ett kontrollansvar för förluster av finansiella

 

instrument som depåförvaras. Det betyder att förvaringsinstitutet

 

ansvarar för sådana förluster, om institutet inte enligt andra stycket kan

 

visa att förlusten var orsakad av en yttre händelse utanför institutets

 

rimliga kontroll.

 

Av tredje stycket framgår att förvaringsinstitutets ansvar för förluster

 

enligt den förevarande paragrafen är indispositivt. Ett förvaringsinstituts

 

ansvar får alltså inte uteslutas eller begränsas genom avtal. Ett sådant

 

avtal är ogiltigt.

 

Detaljerade regler om ett förvaringsinstituts ansvar för förluster av

 

depåförvarade instrument finns i kommissionens delegerade förordning

 

(se artiklarna 18 och 19).

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.8.

 

15 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 24.1 tredje stycket och delvis

 

artikel 24.3 och 24.4 i UCITS-direktivet. Paragrafen är utformad efter

 

förebild av 9 kap. 18 § lagen om förvaltare av alternativa investerings-

 

fonder.

 

I de fall skada har uppstått på grund av att ett finansiellt instrument

150

som depåförvarats har gått förlorat ska 14 § tillämpas i stället för

förevarande paragraf. Förvaringsinstitutets ansvar i andra fall ändras i Prop. 2015/16:170 förhållande till det som gäller i dag enligt 2 kap. 21 § – i enlighet med det

som anges i artikel 24.1 tredje stycket i direktivet – till ett ansvar för uppsåtligt eller vårdslöst handlande. Till skillnad från nuvarande skade- ståndsbestämmelse omfattar bestämmelsen – i enlighet med det som anges i direktivet – endast ansvar för skador som drabbat fondandels- ägarna och inte också fondbolaget. Ytterligare en skillnad i förhållande till nuvarande bestämmelse är att det inte anges att förvaringsinstitutet är ansvarigt för skada som uppstått genom att förvaringsinstitutet har överträtt fondbestämmelserna. Bestämmelsen utesluter emellertid inte att ett förvaringsinstitut ändå kan bli ansvarigt för ett agerande i strid med fondbestämmelserna. Ett sådant ansvar skulle t.ex. kunna uppstå om förvaringsinstitutet verkställer en instruktion från fondbolaget som strider mot fondbestämmelserna (se 3 kap. 4 §), under förutsättning att övriga krav på skada och subjektiv täckning i bestämmelsen är uppfyllda.

Av andra stycket framgår, i likhet med 14 § tredje stycket, att ett avtal

 

som utesluter eller begränsar förvaringsinstitutets ansvar enligt före-

 

varande paragraf är ogiltigt.

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.8.

 

16 §

 

Paragrafen, som är ny, genomför artikel 24.2 i UCITS-direktivet. Para-

 

grafen är utformad efter förebild av 9 kap. 19 § lagen om förvaltare av

 

alternativa investeringsfonder.

 

Paragrafen innebär att en delegering av förvaringsinstitutsfunktioner

 

inte fråntar förvaringsinstitutet ansvaret för förluster och annan skada.

 

Övervägandena finns i avsnitt 7.8.

 

4 kap.

 

15 §

 

Paragrafen genomför delvis artiklarna 68 och 69 i UCITS-direktivet.

 

I paragrafen finns bestämmelser om den informationsbroschyr som ska

 

finnas för varje värdepappersfond. I likhet med det som gäller för årsbe-

 

rättelsens innehåll utgör det som anges i bestämmelsen en ram för vad

 

informationsbroschyren ska innehålla (se 18 § andra stycket). I andra

 

stycket införs en ny punkt 7 i vilken det anges att informationsbroschyren

 

även ska innehålla uppgifter om fondbolagets ersättningspolicy. Informa-

 

tionsbroschyren ska innehålla bl.a. en beskrivning av hur ersättning och

 

förmåner beräknas och vilka personer som är ansvariga för att bevilja

 

ersättning och förmåner (artikel 69.1 a i UCITS-direktivet). Uppgifterna

 

om ersättningspolicyn kan också lämnas i en sammanfattning, förutsatt

 

att det av informationsbroschyren framgår att beskrivningen av ersätt-

 

ningspolicyn i sin helhet finns på en angiven webbplats (artikel 69.1 b i

 

UCITS-direktivet). När uppgifterna lämnas som en sammanfattning ska

 

fondbolaget, på begäran, tillhandahålla den fullständiga beskrivningen i

 

en papperskopia.

 

De detaljerade reglerna om krav på den information om ersättnings-

 

policy som ska ingå i informationsbroschyren genomförs i myndighets-

 

föreskrifter, se 18 § 13 förordningen (2013:588) om värdepappersfonder;

151

 

Prop. 2015/16:170 jfr 29 kap. Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2013:9) om värde- pappersfonder.

Av punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna följer att bestämmelsen ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2017.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.

16 a §

Paragrafen genomför delvis artiklarna 78 och 79.1 i UCITS-direktivet.

I paragrafen finns bestämmelser om det faktablad som ska finnas för varje värdepappersfond.

I ett nytt fjärde stycke införs ett krav på att faktabladet även ska innehålla en upplysning om fondbolagets ersättningspolicy. Därigenom genomförs artikel 78.4 andra stycket i UCITS-direktivet.

Innehållet i faktabladet är fullharmoniserat genom kommissionens förordning (EU) nr 583/2010 (se artikel 3.1). Upplysningen om bestäm- melserna i förordningen flyttas oförändrad till det nya femte stycket. Eftersom det är fråga om en upplysningsbestämmelse anges endast EU- förordningens namn och inte vilken lydelse av den som det hänvisas till, s.k. dynamisk hänvisning. Genom de regler som har införts i UCITS- direktivet (artikel 78.4 andra stycket) ställs det dock krav på ytterligare innehåll i faktabladet utöver de som anges i förordningen. Ett fondbolag som tillämpar den bestämmelse som i nationell rätt genomför de reglerna i direktivet bör därmed inte anses bryta mot det som anges i artikel 3.1 i kommissionens förordning.

Av punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna följer att bestämmelsen ska tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2017.

Överväganden finns i avsnitt 6.3.

18 §

Paragrafen genomför delvis artiklarna 68, 69 och 75.3 i UCITS- direktivet.

I paragrafen finns bestämmelser om den årsberättelse och halvårsredo- görelse som fondbolaget ska lämna för varje värdepappersfond som det förvaltar.

I tredje stycket, som är nytt, införs det ett krav på att årsberättelsen även ska innehålla uppgifter som rör de ersättningar som fondbolaget betalat ut till sin personal och om fondbolagets ersättningspolicy.

Årsberättelsen ska innehålla uppgifter om bl.a. det sammanlagda ersättningsbeloppet för räkenskapsåret, fördelat på fasta och rörliga ersättningar som fondbolaget betalat ut till sin personal (artikel 69.3 a i UCITS-direktivet). Med personal avses kategorier av anställda, inklusive den verkställande ledningen, risktagare och kontrollfunktioner samt anställda vars totala ersättning är så hög att de hamnar i samma ersätt- ningsklass som den verkställande ledningen och risktagare som i tjänsten utövar ett väsentligt inflytande på riskprofilen för fondbolaget eller de värdepappersfonder som de förvaltar (artikel 69.3 b, jfr artikel 14a.3). Även antalet betalningsmottagare och det sammanlagda aggregerade ersättningsbeloppet fördelat på olika kategorier av anställda eller annan

personal samt en beskrivning av hur ersättningar och förmåner har beräk-

152

nats ska framgå (artikel 69.3 b och c). Årsberättelsen ska också innehålla Prop. 2015/16:170 uppgifter om de granskningar som har gjorts av styrelsen och eventuella

oegentligheter som har förekommit (artikel 69.3 d, jfr artikel 14b.1 c och d). Även väsentliga ändringar av ersättningspolicyn ska redovisas i årsberättelsen (artikel 69.3 e).

De detaljerade reglerna om krav på den information om ersättningar och ersättningspolicy som ska ingå i årsberättelsen genomförs i myndig- hetsföreskrifter, se 18 § 15 förordningen om värdepappersfonder; jfr 31 kap. Finansinspektionens föreskrifter om värdepappersfonder.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.

11 kap.

8 a §

Paragrafen, som är ny, genomför delvis artiklarna 99.6 e–g och 99a d och e i UCITS-direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 14 kap. 7 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse (se prop. 2014/15:57 s. 67 f.).

Paragrafen avser den som förvärvar, ökar, avyttrar eller minskar ett kvalificerat innehav av aktier i ett fondbolag utan att anmäla detta till Finansinspektionen. Bestämmelsen innebär att Finansinspektionens ingripandemöjligheter utvidgas i förhållande till den som inte fullgör sina skyldigheter att ansöka om tillstånd eller underrätta inspektionen om kvalificerade innehav. Förutom de möjligheter till ingripande som finns i 7 och 8 §§ får Finansinspektionen besluta om sanktionsavgifter för en ägare som inte följer bestämmelserna i 1 eller 4 §. För fondbolag, förva- ringsinstitut och andra juridiska personer ska sanktionsavgiften bestäm- mas i enlighet med 12 kap. 8 §. För fysiska personer ska sanktions- avgiften bestämmas i enlighet med 12 kap. 8 a §.

Övervägandena finns i avsnitten 9.2.4, 9.3.2 och 9.3.3.

12 kap.

1 §

Paragrafen genomför delvis artikel 99.1 första stycket, artikel 99.6 b, c, e och g samt artikel 99a i UCITS-direktivet.

I paragrafen anges när Finansinspektionen ska ingripa mot fondbolag och vilka typer av ingripanden som kan bli aktuella. Genom tillägget i första stycket får Finansinspektionen befogenhet att ingripa även mot ett förvaringsinstitut. Som framgår av andra stycket är det dock bara för ett fondbolag som tillståndet kan återkallas. Det beror på att det i lagen inte ställs upp något särskilt krav på tillstånd för förvaringsinstitut, som i stället godkänns indirekt genom att fondbestämmelserna – där institutet anges – godkänns av Finansinspektionen (se 4 kap. 8 § 1 och 9 §). I Sverige är det banker och andra kreditinstitut som kan vara förvarings- institut för värdepappersfonder (se 1 kap. 1 § första stycket 15). För banker och andra kreditinstitut gäller lagen om bank- och finansierings-

rörelse. Enligt den lagen regleras rollen som förvaringsinstitut som en del

 

av tillståndet som kreditinstitut. I den lagen finns det även bestämmelser

 

om ingripanden vid regelöverträdelser, vilka delvis överlappar före-

 

varande paragraf, se vidare avsnitt 9.3.2.

153

Prop. 2015/16:170

154

I andra stycket anges de åtgärder som Finansinspektionen kan vidta om ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut har åsidosatt skyldigheter som avses i första stycket. Ändringarna är endast språkliga och innebär inte någon skillnad i sak när det gäller de åtgärderna och sanktioner som Finansinspektionen får vidta.

Överväganden finns i avsnitten 9.2.3 och 9.3.

1 a §

Paragrafen, som är ny, genomför artiklarna 99.5, 99.6 d–g och 99a a, b, f, h–k, m, n och p–s i UCITS-direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse (se prop. 2014/15:57 s. 68).

I första stycket definieras den personkrets som kan bli föremål för ingripande, nämligen en styrelseledamot i fondbolaget, bolagets verk- ställande direktör eller en ersättare för någon av dem. I stycket finns också en uppräkning av de överträdelser från fondbolagets sida som ska kunna föranleda ett ingripande mot någon som ingår i personkretsen. Denna uppräkning motsvarar i huvudsak de överträdelser som anges i artikel 99a i UCITS-direktivet.

Av punkten 1 följer att om ett fondbolag har fått tillstånd t.ex. genom falska uppgifter kan ett ingripande mot någon som ingår i ledningen för bolaget bli aktuellt samtidigt som tillståndet för bolaget återkallas enligt 4 § (artikel 99a f), se även författningskommentaren till 7 §.

Punkten 2 avser kravet på tillstånd för diskretionär portföljförvaltning (artikel 99a b). I förhållande till utredningens förslag justeras lydelsen efter synpunkter från Fondbolagens förening. Ett fondbolag är ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd enligt 1 kap. 4 § att driva fond- verksamhet (1 kap. 1 § första stycket 8). Om ett fondbolag tillhandahåller diskretionär portföljförvaltning utan tillstånd för det, får Finansinspek- tionen med stöd av bestämmelsen ingripa även mot någon som ingår i bolagets ledning. Om någon – som inte är ett fondbolag – driver fond- verksamhet utan att vara berättigad till det, ska ingripande ske enligt 19 §.

Den bestämmelse som anges i punkten 3 avser de krav på underrättelse som gäller för fondbolag som avser att driva gränsöverskridande verk- samhet genom att i ett annat land inom EES marknadsföra en värde- pappersfond som bolaget förvaltar (artikel 99a s). Efter påpekande från Fondbolagens förening justeras hänvisningen till att endast gälla 2 kap. 15 c §.

Punkten 4 omfattar dels grundläggande krav på organisation av verk- samheten – bl.a. att fondbolaget ska ha sunda rutiner för förvaltning av verksamheten och redovisning, intern kontroll samt drift och förvaltning av sina informationssystem – (artikel 99a j och k), dels uppföranderegler, dvs. att bolaget bl.a. ska driva sin verksamhet på ett hederligt, rättvist och professionellt sätt och även i övrigt så att allmänhetens förtroende för fondmarknaden upprätthålls (artikel 99a n).

I punkten 5 anges bestämmelser som rör uppdragsavtal (artikel 99a m). Punkten 6 avser kraven på att det för varje värdepappersfond ska finnas fondbestämmelser (4 kap. 8 §) och att fondbestämmelserna ska god- kännas av Finansinspektionen (4 kap. 9 §). Ett godkännande av fond-

bestämmelserna har samma innebörd som kravet i UCITS-direktivet på auktorisation av fondföretag (artikel 99a a). Efter synpunkter från Fond- bolagens förening justeras hänvisningen till att endast gälla 4 kap. 9 §.

De bestämmelser som anges i punkten 7 avser fondbolagets skyldighet att lämna information om fonden till fondandelsägarna (artikel 99a r). Med anledning av påpekande från Fondbolagens förening om att det i direktivet anges att det ska vara fråga om förseelser ”vid upprepade till- fällen” införs det rekvisitet även i bestämmelsen.

I punkterna 8 och 9 anges bestämmelser som gäller vid förvaltningen av en värdepappersfond, såsom vilka tillgångar medlen i fonden får pla- ceras i och de krav på spridning och hantering av risker som måste upp- fyllas (artikel 99a p och q). Efter förslag från Fondbolagens förening an- ges hänvisningen till 5 kap. 1 § i den punkt som avser placeringar i strid med 5 kap. (punkten 8, punkten 9 i lagrådsremissen) i stället för i den punkt som avser hantering av risker (punkten 9, punkten 8 i lagråds- remissen). Med beaktande av Lagrådets synpunkter har bestämmelsen som avser placeringar i strid med 5 kap. (punkten 8) justerats så att den även omfattar föreskrifter som har meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 9, 10, 12 och 13. Vidare har även bestämmelsen som avser hantering av risker (punkten 9) justerats så att den omfattar föreskrifter som har meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 11.

Punkten 10 avser bestämmelser om anmälningsskyldighet för fond- bolag som får kännedom om att aktier i bolaget har förvärvats eller av- yttrats i vissa fall (artikel 99a h). I andra stycket finns ett undantag som innebär att punkten inte gäller om den berörda personen själv omfattas av anmälningsskyldighet enligt 11 kap. för förvärvet eller avyttringen.

Den bestämmelsen som anges i punkten 11 gäller kravet på att ett fond- bolag årligen till Finansinspektionen ska anmäla namnen på de aktie- ägare som har ett kvalificerat innehav i bolaget och storleken på inne- havet (artikel 99a i). I andra stycket finns ett undantag som innebär att punkten inte gäller om den berörda personen själv omfattas av anmäl- ningsskyldighet för förvärv eller avyttring av ifrågavarande aktier enligt 11 kap.

I andra stycket behandlas situationen då en styrelseledamot eller verk- ställande direktör i fondbolaget, eller en ersättare för någon av dem, dess- utom är en sådan ägare som avses i 11 kap. 8 a §. I en sådan situation ska punkterna 10 och 11 i första stycket inte gälla för den personen i fråga om det egna innehavet i bolaget. Genom bestämmelsen undviks situa- tioner som kan innebära en kränkning av rätten i Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga att inte belasta sig själv (se a. prop. a. s.).

I tredje stycket anges vilka förutsättningar som gäller för ingripande enligt första stycket. Ett ingripande ska ske endast om fondbolagets över- trädelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oakt- samhet orsakat överträdelsen.

I fjärde stycket anges vilka ingripanden som kan bli aktuella för överträdelser enligt första stycket. Ingripande får ske dels genom beslut att personen i fråga under en viss tid, lägst tre år och högst tio år, inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör i ett fondbolag, eller ersättare för någon av dem, dels genom beslut om sanktionsavgift (artikel 99.6 d, f och g). Ett förbud att utöva ett ledningsuppdrag kan meddelas utan tidsbegränsning, om det är fråga om upprepade överträdelser.

Prop. 2015/16:170

155

Prop. 2015/16:170 Bestämmelser om sanktionsavgift finns i 8 a och 9 §§. Beslutsförfarandet regleras i 9 a–9 d §§.

Ingripanden enligt paragrafen får användas tillsammans eller var för sig. Finansinspektionen får utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall avgöra vilken eller vilka sanktioner eller åtgärder som bör komma i fråga.

Övervägandena finns i avsnitten 9.2.5, 9.2.6 och 9.3.3.

1 b §

Paragrafen, som är ny, genomför artiklarna 99.5, 99.6 f och g samt 99a o i UCITS-direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse (se prop. 2014/15:57 s. 68).

I paragrafen anges när Finansinspektionen ska vidta ingripanden mot fysiska personer som ingår i ett förvaringsinstituts ledning.

I första stycket definieras den personkrets som kan bli föremål för ingripande, nämligen en styrelseledamot i förvaringsinstitutet, dess verk- ställande direktör eller en ersättare för någon av dem. I stycket finns också en uppräkning av de överträdelser från förvaringsinstitutets sida som ska kunna föranleda ett ingripande mot någon som ingår i person- kretsen. Uppräkningen motsvarar de överträdelser som anges i artikel 99a o i UCITS-direktivet.

I andra stycket anges förutsättningarna för ett ingripande enligt första stycket.

Av