|
Utbildningsutskottets betänkande
|
Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever
Sammanfattning
Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i skollagen.
De lagändringar som utskottet tillstyrker rör bidrag till enskilda huvudmän för förskolor och skolor i form av tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever och innebär att det förtydligas att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. Vidare innebär de att en kvarvarande hänvisning i skollagen om specialutformade program i gymnasiesärskolan som inte längre tillhandahålls tas bort.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.
Behandlade förslag
Proposition 2015/16:134 Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Propositionens huvudsakliga innehåll
Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).
Därmed bifaller riksdagen proposition 2015/16:134.
Stockholm den 19 maj 2016
På utbildningsutskottets vägnar
Lena Hallengren
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lena Hallengren (S), Christer Nylander (L), Camilla Waltersson Grönvall (M), Thomas Strand (S), Caroline Helmersson Olsson (S), Stefan Jakobsson (SD), Michael Svensson (M), Håkan Bergman (S), Ulrika Carlsson i Skövde (C), Jabar Amin (MP), Gunilla Svantorp (S), Robert Stenkvist (SD), Daniel Riazat (V), Annika Eclund (KD), Roza Güclü Hedin (S), Maria Stockhaus (M) och Ida Drougge (M).
Ärendet och dess beredning
I ärendet behandlas regeringens proposition 2015/16:134 Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever.
Inga följdmotioner har lämnats in med anledning av propositionen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2.
Bakgrund
Den 29 januari 2013 fick två utredare i uppdrag att biträda Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) med att utarbeta förslag till vissa ändringar i skollagen (U2013/00467/SAM). Uppdraget, som utökats i olika avseenden, har senare genomförts i form av en arbetsgrupp (U 2013:C). I september 2014 redovisade arbetsgruppen del 2 av uppdraget. Denna redovisning avsåg bl.a. tydligare bestämmelser om tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever och en följdändring i skollagen med anledning av den nya gymnasiesärskolan. Promemorian (U2014/05176/S) har remissbehandlats. Under arbetet med propositionen uppmärksammades att det i konsekvens med de ändringar i skollagen (2010:800) som föreslås i promemorian när det gäller tilläggsbelopp också bör göras en motsvarande ändring i 25 kap. 13 § skollagen som reglerar pedagogisk omsorg. Skolverket, Skolinspektionen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) gavs tillfälle att yttra sig över förslaget i denna del.
Regeringen beslutade den 21 januari 2016 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande om det förtydligande som föreslås i skollagen ska göras nu, eller om det inte är lämpligare att avvakta den generella översyn av regelverket som ska redovisas senast den 1 oktober i år. Lagrådets synpunkt behandlas i propositionen. Läs vidare nedan (s. 9–10).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i bestämmelserna i skollagen om bidrag till enskilda huvudmän för förskolor och skolor i form av tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever. Genom ändringarna förtydligas att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. Vidare gör regeringen bedömningen att det bör klargöras att ett tilläggsbelopp också kan lämnas för sådana extraordinära stödåtgärder som ett barn eller en elev har behov av i undervisningen. Syftet med åtgärderna är att säkerställa att enskilda huvudmän för förskolor och skolor får de resurser som behövs för att tillgodose varje barns och elevs behov av särskilt stöd. Det föreslås även att en hänvisning i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan som inte längre tillhandahålls ska tas bort.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.
Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).
Bakgrund
Den 1 juli 2009 trädde nya regler för beräkning av kommunernas bidrag till enskilda huvudmän för skolor och förskolor i kraft. Dessa bestämmelser tillämpades första gången på bidrag för kalenderåret 2010. Reglerna bygger på likabehandlingsprincipen och syftar till att verksamheter med enskild huvudman ska få bidrag på lika villkor och inte missgynnas i förhållande till kommunernas egna verksamheter. Bidraget ska bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Tilläggsbelopp ska bl.a. lämnas för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Hemkommunen är dock inte skyldig att betala tilläggsbelopp för ett barn eller en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen (se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen).
Bestämmelserna om kommuners bidrag till pedagogisk omsorg beslutades vid en senare tidpunkt och började tillämpas för första gången på bidrag för kalenderåret 2011. De är dock utformade på motsvarande sätt som bestämmelserna om bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser (se prop. 2009/10:157 s. 25).
Gällande ordning
Grundbeloppet
Bidragssystemet, med ett grundbelopp per elev som beräkningsgrund, är det verktyg genom vilket kommunerna finansierar enskilda huvudmäns utbildning vid fristående skolor. Detta belopp ska normalt täcka de sammantagna kostnaderna för utbildningen av eleverna vid skolan. Finansieringen bygger därmed, precis som för de kommunala skolorna, på ett schablonbelopp per elev där undervisningen av vissa elever är dyrare än undervisningen av andra, bl.a. beroende på i vilken omfattning undervisningen behöver anpassas för enskilda elever. Kostnaden för undervisningen av en specifik elev är inte kopplad till storleken på grundbeloppet som ges för den eleven. Grundbeloppet är således kommunens bidrag till den enskilde huvudmannen för finansiering av en elevplats enligt schablon.
Utöver denna huvudsakliga finansieringskälla – grundbeloppet – ska det även i vissa fall ges ett s.k. tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd av extraordinärt slag.
Barns och elevers rätt till särskilt stöd
I skollagens tredje kapitel om barns och elevers utveckling mot målen slås det fast att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 3 §). Om det inom ramen för undervisningen eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a §). Om det trots att sådant stöd har lämnats framkommer i undervisningen eller på annat sätt att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska då se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Om utredningen visar att eleven är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges ett sådant stöd (3 kap. 8 §).
I förarbetena till den nämnda bestämmelsen om extra anpassning av undervisningen inom ramen för den ordinarie undervisningen anges, när det gäller gränsdragningen mellan särskilt stöd och extra anpassningar, att särskilt stöd avser insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. Enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid kan vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 21).
När det gäller förskolan ska barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges det stöd som deras speciella behov kräver. Om det genom uppgifter från förskolans personal, barnets vårdnadshavare, barnet själv eller på annat sätt framkommer att ett barn är i behov av särskilt stöd, ska förskolechefen se till att sådant stöd ges (8 kap. 9 §). Inom pedagogisk omsorg ska barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges den omsorg som deras speciella behov kräver (25 kap. 2 §).
Tilläggsbeloppet för särskilt stöd
Av förarbetena till de reformerade bidragsreglerna framgår att en fristående skola inom ramen för sina normala resurser ska kunna ge stöd åt flertalet elever. Den ska, på samma sätt som en kommunal skola, kunna anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till elevens behov och förutsättningar. Kostnaden för att utreda elevers eventuella behov av särskilt stöd och att upprätta åtgärdsprogram samt för stöd i form av extra undervisning eller undervisning i en särskild grupp som syftar till att hjälpa elever med svårigheter att nå målen, ingår i grundbeloppets kostnadspost för undervisning. Tilläggsbeloppet är endast avsett att ge möjlighet till särskild ersättning för enskilda elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Frågan om huruvida läromedel och utrustning för särskilt stöd ska beräknas under grundbeloppets kostnadspost för läromedel och utrustning eller under tilläggsbeloppet beror också på omfattningen av det stödbehov som ska tillgodoses. Möjligheterna att begära extra resurser för elever (eller barn) i behov av särskilt stöd är mycket begränsade (prop. 2008/09:171 s. 34 och 42).
För att tilläggsbelopp ska utgå bör det enligt förarbetena vara fråga om stödåtgärder av extraordinärt slag, som inte har koppling till den vanliga undervisningen och som innebär att mer betydande resurser måste avsättas för en enskild elevs räkning. Stödet bör väsentligt avvika från vad som har samband med de resurser som normalt kan hänföras till det generella stöd som skolan är skyldig att tillhandahålla. Det kan t.ex. vara frågan om tekniska hjälpmedel, särskilda läromedel, assistenthjälp och anpassning av en skollokal. Det kan också vara frågan om stödåtgärder till elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. Även elever med olika förståelsenivå och olika kunskapsprofiler kan räknas hit. För sådana elever är det i första hand specialpedagogiska insatser som kan bli aktuella (se prop. 2008/09:171 s. 34 och 42).
Kostnaderna för stödet ska vara omedelbart kopplade till en enskild elev och ha samband med hans eller hennes särskilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skolgång. Det krävs att elevens stödbehov klarläggs och bedöms, t.ex. inom ramen för den utredning och det åtgärdsprogram som skolans rektor ansvarar för (prop. 2008/09:171 s. 42).
Bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen kompletteras av bestämmelser i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) som närmare preciserar vilken typ av kostnader som ersätts med tilläggsbelopp (14 kap. 8 § respektive 13 kap. 7 §).
Högsta förvaltningsdomstolens dom om tilläggsbelopp
Under de år som gått sedan de nya bidragsreglerna började gälla har enligt propositionen ett mycket stort antal ärenden prövats i domstol. En stor andel av dessa har handlat om huruvida en verksamhet med enskild huvudman har rätt till tilläggsbelopp för särskilt stöd.
I ett vägledande avgörande har Högsta förvaltningsdomstolen prövat frågan om förutsättningarna för bidrag enligt skollagen till en fristående skola i form av tilläggsbelopp (HFD 2012 ref. 46). I sina domskäl uttalade Högsta förvaltningsdomstolen bl.a. att bestämmelserna om tilläggsbelopp förutsätter att en individuell bedömning ska göras av varje elevs unika situation och behov. För varje enskilt barn och varje enskild elev som är i behov av särskilt stöd måste således en individuell prövning göras av vilka åtgärder som behövs för just det barnet eller den eleven.
Propositionen
Regeringens förslag om att bestämmelserna om tilläggsbelopp bör förtydligas
Regeringen föreslår att bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen förtydligas. För att undvika oklarhet om bestämmelsernas innebörd bör det redan av skollagen framgå att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov.
Skälen för regeringens förslag
Bestämmelserna om när tilläggsbelopp ska lämnas för särskilt stöd till elever i fristående skolor och förskolor är enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt tydliga. Den stora mängd domstolsavgöranden som finns beträffande tilläggsbelopp för särskilt stöd pekar på att det finns oklarheter i gränsdragningen mellan den grundläggande likabehandlingsprincipen som bidragsreglerna är uppbyggda kring och tilläggsbeloppets funktion som extra bidrag med utgångspunkt i enskilda barns eller elevers individuella stöd-behov. Detta försvårar gränsdragningen mellan vilken ersättning som ingår i grund- respektive tilläggsbeloppet. Det kan enligt propositionen ha lett till att tilläggsbelopp har nekats i enskilda fall där lagstiftarens intention får anses ha varit att ett tilläggsbelopp skulle lämnas. Det är enligt regeringen viktigt att bestämmelserna tillämpas på det sättet det är avsett för att bidragssystemet ska få avsedd effekt. I förlängningen finns det risk för att enskilda barn och elever inte får det stöd för sin utveckling som de har rätt till.
Som framgår ovan (s.7–8) ska huvudmannen för en fristående skola i de flesta fall kunna tillgodose en enskild elevs behov av särskilt stöd inom ramen för det totala grundbelopp som lämnas för alla skolans elever. Regeringen framhåller att de förslag och den bedömning (se nedan) som presenteras i propositionen inte är avsedda att innebära någon ändring av detta. Det föreslås således inte någon ändring när det gäller övriga villkor för att ett tilläggsbelopp ska lämnas. Det grundläggande kravet att en elevs behov av särskilt stöd måste vara omfattande för att ett tilläggsbelopp ska lämnas kvarstår.
Lagrådet har ifrågasatt om det förtydligande som föreslås ska göras nu eller i samband med den generella översyn av regelverket som ska redovisas senast den 1 oktober i år. Regeringen konstaterar i propositionen att Skolkostnadsutredningens översyn av reglerna om bidrag för verksamheter med enskild huvudman (dir. 2014:126, 2015:37 och 2015:117) bedöms kunna tillämpas tidigast för kalenderåret 2018. Eftersom det finns en viss risk för att den nuvarande tillämpningen innebär att enskilda barn och elever inte får tillräckligt stöd för sin utveckling, bör det enligt regeringen redan nu vidtas åtgärder som snabbt kan innebära en mindre restriktiv tillämpning. Sådana åtgärder kan ha stor betydelse för enskilda barn och elever och för enskilda huvudmän, även om det fortfarande handlar om få fall där tilläggsbelopp ska lämnas.
Regeringens bedömning om förordningsbestämmelser
Som nämnts ovan kompletteras bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen av bestämmelser i förordning som närmare preciserar vilken typ av kostnader som ersätts med tilläggsbelopp. När det gäller bidrag till fristående förskolor, grundskolor och grundsärskolor samt viss annan pedagogisk verksamhet med enskild huvudman finns sådana bestämmelser i skolförordningen, medan bidrag till fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor regleras i gymnasieförordningen. Av bestämmelserna framgår att tilläggsbeloppet avser ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen (14 kap. 8 § skolförordningen och 13 kap. 7 § gymnasieförordningen). Detta har i tillämpningen kommit att uppfattas som att elevens behov av särskilt stöd inte får vara förknippat med undervisningssituationen för att tilläggsbelopp ska lämnas.
Regeringen anser att tilläggsbelopp i vissa fall måste kunna komma i fråga även när det gäller extraordinära stödåtgärder som tillgodoser behov som barnet eller eleven har i undervisningssituationen. Denna avsikt har dock inte tillräckligt klart framgått av regleringen. Förordningsbestämmelserna bör därför ändras i syfte att undanröja grunden för en tolkning som innebär att tilläggsbelopp inte kan lämnas för extraordinära stödåtgärder som är förknippade med undervisningssituationen. I stället bör det komma till tydligare uttryck att tilläggsbelopp, i enlighet med vad som framgår av förarbetena till skollagens bestämmelser, kan lämnas också för sådana extraordinära stödåtgärder som exempelvis ett barn eller en elev med stora inlärningssvårigheter har behov av i undervisningen.
Regeringens förslag om en konsekvensändring
Tidigare fanns det i gymnasiesärskolan tre former av program: nationella, specialutformade och individuella program. Efter lagändringar ska dock utbildning inom gymnasiesärskolan som har påbörjats efter den 30 juni 2013, till skillnad från utbildning som påbörjats tidigare, inte omfatta specialutformade program (prop. 2011/12:50, bet. 2011/12:UbU9, rskr. 2011/12:141). En bestämmelse i skollagen innehåller emellertid fortfarande en hänvisning till sådana program. I 21 kap. 4 § anges att särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan ska ge. Eftersom utbildning som numera påbörjas inom gymnasiesärskolan inte ska omfatta specialutformade program föreslår regeringen att den kvarvarande hänvisningen i skollagen om specialutformade program i gymnasiesärskolan ska tas bort.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att ändringarna i skollagen ska träda i kraft den 1 juli 2016.
Borttagandet av den kvarvarande hänvisningen i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan ska kompletteras med övergångsbestämmelser. Bestämmelserna innebär att elever som har påbörjat utbildning inom särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå som motsvarar ett specialutformat program i gymnasiesärskolan kan fullfölja sådan utbildning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser i likhet med regeringen att dagens bestämmelser om tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever inte är tillräckligt tydliga och att det är viktigt att bestämmelserna tillämpas på det sättet det är avsett. Det bör därför tydligt framgå av skollagen att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. Utskottet tillstyrker därmed propositionen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2015/16:134 Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).
Bilaga 2
