|
Konstitutionsutskottets betänkande
|
Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse och riksdagsstyrelsens redogörelse till handlingarna.
Konstitutionsutskottet konstaterar att regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser under flera år förbättrats och ger en formellt korrekt bild av riksdagens skrivelser till regeringen. Överlag har redogörelsen blivit mer utförlig än tidigare i fråga om pågående och planerade åtgärder med anledning av riksdagsskrivelser som inte slutredovisas. Utskottet framhåller vikten av att regeringen redovisar sin bedömning av när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade.
En fråga som tas upp i yttranden från andra utskott är vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att hörsamma riksdagens tillkännagivanden. Konstitutionsutskottet delar denna uppfattning.
Utskottet tar också upp vissa frågor om tillkännagivanden och relationen mellan riksdagen och regeringen.
Behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2015/16:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen.
Riksdagsstyrelsens redogörelse 2015/16:RS4 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till riksdagsstyrelsen.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Skrivelsens och redogörelsens huvudsakliga innehåll
Regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser
Översikt av behandlingen av riksdagsskrivelser och tillkännagivanden 1991/92–2015/16
Frågor om tillkännagivanden och relationen mellan riksdagen och regeringen
Riksdagen, regeringen och normgivningsmakten
Riksdagsstyrelsens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Skatteutskottets yttrande 2015/16:SkU9y
Bilaga 3
Försvarsutskottets yttrande 2015/16:FöU3y
Bilaga 4
Socialutskottets yttrande 2015/16:SoU4y
Bilaga 5
Kulturutskottets protokollsutdrag 2015/16:25
Bilaga 6
Utbildningsutskottets yttrande 2015/16:UbU5y
Bilaga 7
Trafikutskottets yttrande 2015/16:TU3y
Bilaga 8
Miljö- och jordbruksutskottets yttrande 2015/16:MJU4y
Bilaga 9
Näringsutskottets protokollsutdrag 2015/16:19
Tabeller
Tabell 2 Antal ej slutbehandlade riksdagsskrivelser per riksmöte
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser |
Riksdagen lägger skrivelse 2015/16:75 till handlingarna.
|
2. |
Riksdagsstyrelsens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser |
Riksdagen lägger redogörelse 2015/16:RS4 till handlingarna.
Stockholm den 24 maj 2016
På konstitutionsutskottets vägnar
Andreas Norlén
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Andreas Norlén (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Annicka Engblom (M), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Maria Abrahamsson (M), Jonas Gunnarsson (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Patrick Reslow (M), Emanuel Öz (S), Fredrik Eriksson (SD), Mathias Sundin (L), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD) och Emilia Töyrä (S).
Ärendet och dess beredning
Regeringens skrivelse 2015/16:75 med redogörelse för behandlingen av riks-dagens skrivelser till regeringen överlämnades till riksdagen den 22 mars 2016.
Riksdagsstyrelsens redogörelse 2015/16:RS4 med redogörelse för behandlingen under 2015 av riksdagens skrivelser till riksdagsstyrelsen överlämnades till riksdagen den 23 februari 2016.
Kammaren beslutade den 23 mars respektive den 24 februari 2016 att hänvisa regeringens skrivelse respektive riksdagsstyrelsens redogörelse till konstitutionsutskottet för beredning.
Motionstiderna för skrivelsen respektive redogörelsen löpte ut den 6 april 2016 respektive den 9 mars 2016. Någon följdmotion har inte väckts med anledning av redogörelsen eller skrivelsen.
Konstitutionsutskottet beslutade den 5 april 2016 att anmoda övriga utskott att senast den 26 april 2016 yttra sig över regeringens skrivelse och de motioner som kunde komma att väckas med anledning av skrivelsen i de delar de berör respektive utskotts beredningsområde. Skatteutskottet, försvarsutskottet, socialutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet och miljö- och jordbruksutskottet har lämnat yttranden. Kulturutskottet och näringsutskottet har yttrat sig genom protokollsutdrag. Yttrandena och protokollsutdragen finns i bilagorna 2–9. Övriga utskott beslutade att inte yttra sig.
Bakgrund
Sedan 1961 har regeringen lämnat redogörelser till riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens olika beslut. Enligt 9 kap. 8 § riksdagsordningen (RO) ska regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till regeringen.
Sedan slutet av 1990-talet har behandlingen av riksdagens skrivelser till riksdagsstyrelsen (tidigare talmanskonferensen) redovisats för riksdagen. Riksdagsstyrelsen ska enligt tilläggsbestämmelse 9.17.3 RO årligen i en redogörelse redovisa vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till styrelsen.
Skrivelsens och redogörelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelse 2015/16:75 lämnar regeringen en redovisning av vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsbeslut som meddelats i riksdagens skrivelser till regeringen. Redogörelsen omfattar huvudsakligen regeringsbeslut under tiden den 1 januari–31 december 2015.
I redogörelse 2015/16:RS4 redovisar riksdagsstyrelsen vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till styrelsen. Redogörelsen omfattar huvudsakligen beslut av riksdagsstyrelsen m.m. under 2015.
Regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Skrivelsen
Negativa tillkännagivanden
Regeringen anför i skrivelsen att det under riksmötet 2014/15 lämnades flera tillkännagivanden till regeringen som innebär att regeringen bör avstå från att vidta åtgärder (t.ex. rskr. 2014/15:125, rskr. 2014/15:267, rskr. 2014/15:268 och rskr. 2014/15:86). Sådana tillkännagivanden kallas ibland för negativa tillkännagivanden. Tillkännagivanden med denna innebörd har tidigare inte förekommit i någon större utsträckning. Frågan om negativa tillkännagivanden uppmärksammades av konstitutionsutskottet i ett granskningsärende under våren 2015. Konstitutionsutskottet ansåg att det fanns anledning för utskottet att i ett annat sammanhang ta upp frågeställningar om tillkännagivanden av olika slag och hanteringen av dessa (bet. 2014/15:KU20 s. 79). Regeringen vill för sin del framhålla följande.
Det kan inledningsvis konstateras att det visserligen inte finns någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från riksdagen, dvs. tillkännagivanden är inte rättsligt bindande. Den konstitutionella praxis som har vuxit fram i fråga om tillkännagivanden innebär dock att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Men om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål, bör den underrätta riksdagen om detta inom den eventuella tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas.
Ett tillkännagivande som innebär att regeringen inte ska utreda eller lämna förslag i en viss fråga kan uppfattas som att riksdagen försöker begränsa regeringens styrande funktion (jfr 1 kap. 6 § regeringsformen). Enligt regeringens mening är redan risken för detta olycklig. Ett sådant tillkännagivande kan också ifrågasättas utifrån bestämmelserna i 4 kap. 4 § regeringsformen, som föreskriver att regeringen får väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i regeringsformen.
När det gäller frågan om något bör utredas eller inte brukar det framhållas att regeringen förfogar över kommittéväsendet. Detta är en förutsättning för att regeringen ska kunna ta fram förslag som är beredda enligt 7 kap. 2 § regeringsformen och därigenom fullfölja sin styrande funktion och lämna förslag till riksdagen. Det kan visserligen framstå som obehövligt att utreda en fråga om det står klart att regeringen inte har parlamentariskt stöd för ett visst förslag. Även om en regering inte har parlamentariskt stöd för ett förslag kan det dock ha ett värde att utreda frågan i ett vidare perspektiv och därigenom få den allsidigt belyst. Detta kan i sin tur leda fram till ett förslag som kan godtas av en majoritet i riksdagen (jfr bet. 2014/15:KU20, bil. B1, s. 11). Mot denna bakgrund bör regeringens utrymme att utreda en viss fråga lämnas orört.
Vad därefter beträffar regeringens möjligheter att lämna förslag kan det noteras att en av regeringens grundlagsreglerade funktioner är just att väcka förslag i riksdagen. Förutom att riksdagen genom ett tillkännagivande med innebörden att regeringen inte ska lämna förslag i ett visst hänseende kan sägas begränsa den funktionen, skapar detta osäkerhet om hur länge en sådan begränsning gäller – ett riksmöte, en mandatperiod eller till dess att riksdagen beslutar något annat?
Sammanfattningsvis anser regeringen att den – till skillnad från vad som i övrigt gäller enligt konstitutionell praxis – inte ska behöva ha som utgångspunkt att tillgodose ett tillkännagivande om att inte utreda en viss fråga eller inte lämna ett visst förslag till riksdagen. Naturligtvis står det dock regeringen fritt att ändå följa ett sådant tillkännagivande.
Regelbeståndet
I skrivelsens avsnitt 5 (s. 216 f.) redovisas uppgifter om regelbeståndet. Antalet gällande grundförfattningar per den 1 mars 2016 var 4 118. Av dessa var 1 428 lagar. Motsvarande siffror per den 1 mars 2015 var 4 033, varav 1 396 lagar. Antalet kungjorda grund- och ändringsförfattningar i Svensk författningssamling (SFS) under 2015 var 1 074, jämfört med 1 589 under 2014, 1 178 under 2013 och 1 001 under 2012. Av de författningar som kungjordes 2015 var 149 grundförfattningar (39 lagar och 110 förordningar m.m.).
Under 2015 genomfördes EU-direktiv i 66 ändringsförfattningar (37 lagar och 29 förordningar) och 1 ny grundförfattning (1 förordning), att jämföra med 57 ändringsförfattningar och 13 nya grundförfattningar under 2014 och 71 respektive 15 under 2013.
Antalet rubriker i myndigheternas regelförteckningar den 31 december 2015 har beräknats till ca 8 200, vilket innebär ett oförändrat antal regelrubriker jämfört med 2014. Uppgifterna i myndigheternas regelförteckningar är emellertid något osäkra.
Andelen EU-relaterade författningar
Sedan våren 2010 (bet. 2009/10:KU21 s. 23) redovisar konstitutionsutskottet vissa uppgifter från regeringens skrivelse om antalet kungjorda författningar och andelen kungjorda grundförfattningar genom vilka EU-direktiv har genomförts (nedan EU-grundförfattningar).
Av tabell 1 nedan framgår att under perioden 2001–2015 var en knapp femtedel av samtliga kungjorda grundförfattningar författningar genom vilka EU-direktiv genomfördes. För samma period gäller att drygt en fjärdedel av alla nya lagar som kungjordes hade sin grund i genomförande av EU-direktiv. Andelen kungjorda grundförfattningar som har sin grund i EU-direktiv har varierat kraftigt över åren.
|
År då författningarna kungjordes |
Antal kungjorda grundförfattningar (varav lagar) |
Antal kungjorda EU-grundförfattningar (varav lagar) |
Andel kungjorda EU-grundförfattningar† (varav lagar) |
|
2001 |
136 (37) |
17 (3) |
13 (8) |
|
2002 |
129 (27) |
20 (7) |
16 (26) |
|
2003 |
135 (41) |
25 (11) |
19 (27) |
|
2004 |
136 (38) |
37 (15) |
27 (40) |
|
2005 |
162 (42) |
32 (14) |
20 (33) |
|
2006 |
178 (59) |
85 (33) |
48 (56) |
|
2007 |
347 (28) |
76 (12) |
22 (43) |
|
2008 |
160 (49) |
48 (20) |
30 (41) |
|
2009 |
207 (52) |
43 (8) |
21 (15) |
|
2010 |
189 (65) |
22 (9) |
12 (14) |
|
2011 |
173 (32) |
28 (14) |
16 (44) |
|
2012 |
118 (28) |
10 (5) |
9 (18) |
|
2013 |
126 (36) |
15 (7) |
12 (19) |
|
2014 |
126 (50) |
13 (5) |
10 (10) |
|
2015 |
149 (39) |
1 (0) |
1 (0) |
|
Totalt |
2 471 (623) |
472 (163) |
19 (26) |
Källa: Konstitutionsutskottets kanslis genomgång av skrivelse 75 åren 2001/02–2015/16. Användbara data finns endast tillgängliga från 2001.
† Andelen uttrycks i procent.
När det gäller ändringsförfattningarna, som inte tas upp i detalj här, kan det nämnas att antalet kungjorda ändringsförfattningar per år under perioden 2001–2015 i genomsnitt ligger något under 1 250. Den högsta noteringen infaller 2010 (1 887 kungjorda ändringsförfattningar) och den lägsta 2012 (883 kungjorda ändringsförfattningar). Andelen ändringsförfattningar genom vilka EU-direktiv genomförts uppgår under perioden 2001–2015 till drygt 7 procent med stora årliga variationer (exempelvis var andelen EU-relaterade ändringsförfattningar drygt 15 procent 2009 och knappt 6 procent 2011).
Riksdagsskrivelserna
Regeringens redogörelse är knuten till de skrivelser där riksdagen meddelar regeringen sina beslut. Redogörelsen tar upp samtliga riksdagsskrivelser från det senaste kalenderåret som är ställda till regeringen och äldre riksdagsskrivelser som inte tidigare har rapporterats som slutbehandlade av regeringen.
Äldre respektive ej slutbehandlade riksdagsskrivelser
I skrivelsens avsnitt 3 (s. 189 f.) finns ett kronologiskt register över de riksdagsskrivelser som redovisas. Den äldsta riksdagsskrivelsen som redovisas är från riksmötet 1997/98 med ett tillkännagivande om övriga konkurrensfrågor (bet. 1997/98:SoU25 mom. 10, rskr. 289). Regeringen inleder sin redogörelse för behandlingen av riksdagsskrivelsen med att redovisa att i regleringsbrevet för budgetåret 2003 avseende Konkurrensverket gav regeringen Konkurrensverket i uppdrag att närmare analysera konkurrensen på marknaden för tandvård och orsakerna till de brister som konstaterats (skr. 2015/16:75 s. 47 f.). I skrivelsen redovisas också rapporter från Statskontoret 2009 och 2014. Regeringen bedömer att landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården i väsentliga delar är tillfredsställande. I budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, utg.omr. 9, s. 60) redogjorde regeringen för vad som tidigare sagts. Vidare angavs att avsikten är att fortsatt följa utvecklingen av landstingens redovisning samt att regeringen därmed ansåg att tillkännagivandet var slutbehandlat. Skrivelsen uppges nu vara slutbehandlad.
I följande tabell redovisas hur många riksdagsskrivelser som redovisas som ej slutbehandlade i skrivelse 2015/16:75.
Tabell 2 Antal ej slutbehandlade riksdagsskrivelser per riksmöte
|
Riksmöte |
Antal ej slutbehandlade riksdagsskrivelser |
Riksmöte |
Antal ej slutbehandlade riksdagsskrivelser |
|
1999/2000 |
1 |
2007/08 |
1 |
|
2000/01 |
0 |
2008/09 |
1 |
|
2001/02 |
2 |
2009/10 |
7 |
|
2002/03 |
0 |
2010/11 |
14 |
|
2003/04 |
1 |
2011/12 |
10 |
|
2004/05 |
3 |
2012/13 |
16 |
|
2005/06 |
5 |
2013/14 |
40 |
|
2006/07 |
1 |
2014/15 |
57 |
Källa: Kronologiskt register i skrivelse 2015/16:75 s. 189 f.
Från det nu pågående riksmötet 2015/16 fram till juluppehållet kvarstår 24 riksdagsskrivelser som ej slutbehandlade. Totalt är 183 riksdagsskrivelser i skrivelse 2015/16:75 ej slutbehandlade.
Den äldsta ännu inte slutbehandlade riksdagsskrivelsen är från riksmötet 1999/2000 med ett tillkännagivande om samlad redovisning av jaktfrågor (bet. 1999/2000:MJU17 mom. 24 rskr. 253). I regeringens skrivelse hänvisas bl.a. till utredningsbetänkanden från 2005 (skr. 2015/16:75 s. 132 f.). En promemoria där reglerna om småviltjakten i fjällen ses över remitterades under hösten 2015. Regeringen kommer att ta slutlig ställning efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunkter. Det redovisas också att frågorna tas upp i andra tillkännagivanden, bl.a. betänkande 2014/15:MJU9 (rskr. 2014/15:154). Ärendet bereds vidare.
Konstitutionsutskottets område
I skrivelsen redovisas 23 riksdagsskrivelser med anledning av betänkanden från konstitutionsutskottet från riksmötena 2001/02–2015/16. Av dessa redovisas 12 riksdagsskrivelser som slutbehandlade och 11 som ej slutbehandlade.
Nedan redovisas de riksdagsskrivelser som avser tillkännagivanden. Först redovisas de 14 tillkännagivanden som ej slutbehandlats, därefter de 6 tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade.
Ej slutbehandlade tillkännagivanden inom konstitutionsutskottets område
Den äldsta ej slutbehandlade riksdagsskrivelsen på konstitutionsutskottets område gäller ett tillkännagivande om ett utvidgat grundlagsskydd för ny kommunikation som sker med elektromagnetiska vågor (bet. 2001/02:KU21 mom. 1, rskr. 233). Regeringen redovisar att delar av Yttrandefrihetskommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55) har lett till en proposition (prop. 2013/14:47). Regeringen tillsatte under 2014 en ny parlamentariskt sammansatt kommitté (dir. 2014:97) vars uppdrag omfattar bl.a. det som tillkännagivandet avser. Kommittén, som har antagit namnet Mediegrundlagskommittén, ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 2016.
När det gäller tillkännagivandet om dröjsmål hos myndigheter (bet. 2004/05:KU14 mom. 6, rskr. 153) anför regeringen att det i svensk praxis under flera år har utvecklats en rätt till skadestånd för enskilda vid överträdelser av Europakonventionen. Det kan t.ex. vara fråga om kränkningar av rätten till en rättegång inom skälig tid. Europadomstolen anser numera att denna möjlighet till ersättning är så etablerad i svensk rätt att den kan utgöra ett effektivt rättsmedel som gottgör en överträdelse av Europakonventionen. Vidare har Förvaltningslagsutredningen sett över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) och lämnat förslag till en ny lag (SOU 2010:29). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna. Betänkandet har remissbehandlats. Arbete pågår med en lagrådsremiss om en ny förvaltningslag, där denna fråga kommer att ingå. Det är ett omfattande och komplext lagstiftningsärende. Avsikten är att en proposition ska kunna överlämnas till riksdagen under 2016.
I fråga om tillkännagivandet om evenemangslista (bet. 2011/12:KU16 mom. 1, rskr. 224) framgår av skrivelsen att Myndigheten för radio och tv (nuvarande Myndigheten för press, radio och tv) i november 2013 redovisade sitt regeringsuppdrag om att analysera och föreslå hur en evenemangslista kan utformas. Förslaget har remissbehandlats, och i budgetpropositionen för 2015 (utg.omr. 17, s. 45) har regeringen redogjort för ärendets beredning så långt. Därefter har regeringen i budgetpropositionen för 2016 (utg.omr. 17 s. 39) aviserat ytterligare åtgärder i beredningen av ärendet med anledning av ett andra tillkännagivande av riksdagen i frågan (bet. 2013/14:KU28, rskr. 2013/14:230, se nedan).
När det gäller tillkännagivandena om regionalt utvecklingsansvar i Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län (bet. 2013/14:KU30 mom. 2 a och b, rskr. 158) konstaterar regeringen att ansökningar om att få överta det regionala utvecklingsansvaret har inkommit från landstingen i Uppsala, Västmanland, Västernorrland respektive Norrbottens län. Regeringen avser att behandla ansökningarna samlat och planerar att lämna en proposition till riksdagen under våren 2016. I fråga om tillkännagivandet om en helhetslösning av regionfrågan (bet. 2013/14:KU30 mom. 4, rskr. 158) anförs att regeringen den 2 juli 2015 fattade beslut om en kommitté som ska föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att Sverige delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Indelningskommittén (Fi 2015:09) lämnade en delredovisning till regeringen den 29 februari 2016. Kommittén ska senast den 31 januari 2017 lämna ytterligare en delredovisning. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2017.
I fråga om tillkännagivandet om definitionen av en bidragsgivares identitet (bet. 2013/14:KU35 mom. 4, rskr. 163) framgår av skrivelsen att regeringen den 19 juni 2014 tillsatte en parlamentariskt sammansatt kommitté (dir. 2014:90), vars uppdrag omfattar bl.a. det som tillkännagivandet avser. Regeringen anför att konstitutionsutskottet dock har ansett att inriktningen i direktiven till kommittén i denna del inte överensstämmer fullt ut med tillkännagivandet och förutsatt att regeringen i den fortsatta beredningsprocessen vidtar de åtgärder som behövs för att efterkomma tillkännagivandet (bet. 2014/15:KU21 s. 29). Regeringskansliet (Justitiedepartementet) har med anledning av detta uppmärksammat kommittén på utskottets uttalande.
När det gäller tillkännagivandet om en evenemangslista (bet. 2013/14:KU28 mom. 1, rskr. 230) anförs i skrivelsen att regeringen i november 2015 gav Myndigheten för radio och tv i uppdrag att ta fram ett förslag till evenemangslista med villkor om högre befolkningstäckning än vad som tidigare föreslagits. Uppdraget redovisades till Regeringskansliet den 29 februari 2016. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2017.
När det gäller tillkännagivandet om utredning i fråga om utlämnande av allmänna handlingar (bet. 2014/15:KU11, mom. 1, rskr. 127) framgår det av skrivelsen att frågan om en utredning för närvarande bereds inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet). Avsikten är att ett uppdrag ska kunna beslutas under våren 2016.
I fråga om tillkännagivandet om antiziganism, romsk inkludering och inrättande av ett romskt förvaltningsområde (bet. 2014/15:KU16 mom. 1, rskr. 156) anför regeringen att flera satsningar mot antiziganism pågår; bl.a. arbetar Kommissionen mot antiziganism med olika insatser t.o.m. den 20 maj 2016. Det gäller t.ex. framtagandet och spridningen av ett utbildningsmaterial baserat på vitboken om övergrepp och kränkningar av romer under 1900-talet (Ds 2014:8). Insatser pågår även inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering (skr. 2011/12:56). Riksdagen har beslutat om budgetpropositionen för 2016 där regeringen föreslog en ökning av anslaget 7:2 Åtgärder för den nationella minoriteten romer med 13 miljoner kronor. Samma årliga ökning beräknas under 2017−2019. Syftet är att fortsätta arbetet med strategin för romsk inkludering. Arbetet med att tillgodose riksdagens tillkännagivande om fortsatta satsningar för bekämpandet av antiziganism och för romsk inkludering kommer därmed att fortsätta under perioden 2016–2019.
När det gäller tillkännagivandet om personlig integritet (bet. 2014/15:KU15 mom. 1, rskr. 173) redovisar regeringen att en utredare har haft i uppdrag att ta ställning till om det straffrättsliga skyddet bör kompletteras när det gäller spridning av integritetskränkande uppgifter utanför det grundlagsskyddade området. Utredningsuppdraget har redovisats i betänkandet Integritet och straffskydd (SOU 2016:7). Betänkandet har remitterats och remisstiden går ut den 26 maj 2016.
I betänkande 2014/15:KU12 Statens stöd till dagspressen fanns fem tillkännagivanden, varav tre redovisas som ej slutbehandlade.
När det gäller tillkännagivandet om försöksverksamhet med samdistribution av tidningar och post (bet. 2014/15:KU12 mom. 4, rskr. 195) redovisas att regeringen i december 2015 gav ett uppdrag åt Post- och telestyrelsen. I uppdraget ingår att kartlägga förutsättningarna inom det postala regelverket för att genomföra försöksverksamhet med samdistribution av post och tidningar på det sätt riksdagen förordar samt Post- och telestyrelsens möjligheter att verka för att sådan verksamhet genomförs. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 31 mars 2016.
I fråga om tillkännagivandet om reklamskatten (bet. 2014/15:KU12 mom. 5, rskr. 195) redovisas att regeringen i budgetpropositionen för 2016 anger att ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen ska tas genom att skatten sänks med motsvarande 20 miljoner kronor fr.o.m. 2017 och med ytterligare 20 miljoner kronor fr.o.m. 2019. Vidare anges att hur det stegvisa avskaffandet ska göras behöver analyseras närmare och att regeringen avser att under 2016 återkomma till riksdagen med ett förslag om sänkning av skatten. Inom Finansdepartementet pågår ett arbete med att ta fram en promemoria. Avsikten är att promemorian ska remitteras under första halvåret 2016.
När det gäller tillkännagivandet om fortsatt behandling av Presstödskommitténs fyra huvudförslag (bet. 2014/15:KU12 mom. 7, rskr. 195) anförs att regeringen i budgetpropositionen för 2016, utg.omr. 1 (s. 143) har lämnat förslag som omfattar förändrade stödnivåer för hög och medelfrekventa dagstidningar. Efter riksdagens beslut och Europeiska kommissionens godkännande beslutade regeringen den 10 december 2015 om en förordning om ändring i presstödsförordningen (1990:524) (SFS 937). Regeringen har även i budgetpropositionen för 2016 (utg.omr. 1, s. 148) redovisat sin bedömning om ett nytt utvecklingsstöd för tryckta allmänna nyhetstidningar. Regeringen avser att utfärda en förordning om utvecklingsstöd under förutsättning av Europeiska kommissionens godkännande. Regeringen har vidare i budgetpropositionen för 2016 redogjort för sin avsikt att ta ytterligare steg i avskaffandet av reklamskatten för bl.a. dagspressen och avser att under 2016 återkomma till riksdagen med ett förslag om sänkning av skatten. Regeringen har även i budgetpropositionen för 2016, utg.omr. 17, redovisat att regeringen i augusti 2015 tillsatte en utredning om en översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle (N 2015:06) som bl.a. har till uppgift att utreda effekterna av samdistribution av post och tidningar och hur det skulle påverka möjligheterna för marknadstillträde och effektiv konkurrens. Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2016.
Slutbehandlade tillkännagivanden inom konstitutionsutskottets område
I fråga om tillkännagivandet om annonstider i radio och tv (bet. 2011/12:KU16 mom. 2, rskr. 224) anges att regeringen i december 2013 gav Myndigheten för radio och tv i uppdrag att genomföra en allsidig utvärdering av effekterna av den ändring i radio- och tv-lagen (2010:696) som genomfördes 2008 och som innebar en ökning av den högsta tillåtna annonstiden till tolv minuter per timme. Uppdraget redovisades den 1 december 2014. I budgetpropositionen för 2016 (utg.omr. 17, s. 162 f.) har regeringen redogjort för resultatet av myndighetens utvärdering och konstaterat att tillkännagivandet därmed är omhändertaget.
När det gäller tillkännagivandet om snabbare omval (bet. 2012/13:KU13, rskr. 140) hänvisar regeringen till att den i oktober 2015 tillsatte en särskild utredare (dir. 2015:104, Ju 2015:12). Utredarens uppdrag omfattar bl.a. det som tillkännagivandet avser. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2016.
I fråga om tillkännagivandet om presstödet och Presstödsnämnden (bet. 2014/15:KU1 mom. 5, rskr. 56) anförs i skrivelsen att regeringens hantering av frågorna framgår av propositionen Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88), nedan kallad presstödspropositionen, samt av budgetpropositionen för 2016, utgiftsområde 1. Europeiska kommissionen beslutade den 27 november 2015 att godkänna de föreslagna förändringarna av presstödet. Till följd av presstödspropositionen och budgetpropositionen 2016 beslutade regeringen den 28 maj 2015 respektive den 10 december 2015 om förordningar om ändring i presstödsförordningen (1990:524) (SFS 301 respektive 937). Vidare redovisas att Presstödsnämnden har avvecklats och dess uppgifter sedan den 1 juli 2015 överförts till Myndigheten för radio och tv (nuvarande Myndigheten för press, radio och tv), där det har inrättats ett särskilt beslutsorgan för presstödsfrågor.
När det gäller tillkännagivandet om kommuners deltagande i fristadssystemet (bet. 2014/15:KU18 mom. 10, rskr. 174) noterar regeringen att vid tiden för tillkännagivandet var en kommuns beslut om att ansöka om medlemskap i fristädernas internationella nätverk föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Det aktuella målet avgjordes den 25 mars 2015 av Kammarrätten i Sundsvall och domen har vunnit laga kraft. Kammarrätten slog fast att det är möjligt för en kommun att vara medlem i fristädernas internationella nätverk och att kommunens beslut inte skulle upphävas. Regeringen har i budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1 utg.omr. 25 avsnitt 3.5.4) mot denna bakgrund bedömt att det inte finns något behov av att göra en översyn av regelverket. Därmed anser regeringen att riksdagens tillkännagivande är omhändertaget.
I betänkande 2014/15:KU12 Statens stöd till dagspressen fanns fem tillkännagivanden, varav två redovisas som slutbehandlade.
När det gäller tillkännagivandet om presstödsförordningens giltighetstid (bet. 2014/15:KU12 mom. 6, rskr. 195) anförs att Europeiska kommissionen den 27 november 2015 beslutade att godkänna en treårig förlängning av presstödet med de förändringar som framgår av propositionen Statens stöd till dagspressen (prop. 2014/15:88) och budgetpropositionen för 2016 (utg.omr. 1). Regeringen beslutade den 10 december 2015, genom en förordning om ändring i presstödsförordningen (1990:524) (SFS 937), om förlängning av presstödsförordningens giltighetstid t.o.m. den 31 december 2019.
I fråga om tillkännagivandet om Presstödskommitténs övriga förslag (bet. 2014/15:KU12 mom. 8, rskr. 195) redovisas att regeringen i budgetpropositionen för 2016 (utg.omr. 1, s. 146) har lämnat förslag om förändrade stödnivåer för lågfrekventa tidningar. Efter riksdagens beslut och Europeiska kommissionens godkännande beslutade regeringen den 10 december 2015 om en förordning om ändring i presstödsförordningen (1990:524) (SFS 937). Genom förordningsändringen trädde förändringarna i kraft den 1 januari 2016.
Yttranden från andra utskott
Skatteutskottets yttrande
Skatteutskottet yttrar sig (2015/16:SkU9y) över de nio riksdagsskrivelser som utskottet medverkat till och som inte slutbehandlats den 31 december 2015.
Skatteutskottet anför att det är angeläget att riksdagens skrivelser behandlas med erforderlig skyndsamhet och att det är önskvärt att regeringen så långt som möjligt försöker ange när den kan tänkas avsluta ett ärende som är under behandling. När det gäller frågan om en avveckling av reklamskatten konstaterar utskottet att det nu har gått 14 år sedan utskottet föreslog ett tillkännagivande om en sådan avveckling med beaktande av de budgetpolitiska målen. Olika regeringar har i budgetpropositionen för varje år redovisat sina överväganden som inneburit att frågan prioriterats men att det med beaktande av de budgetpolitiska målen inte funnits förutsättningar för en finansiering av en sådan åtgärd. Riksdagen har i sitt budgetbeslut för respektive år godtagit denna uppfattning och samtidigt i allmänhet avvisat en rad motioner om en omedelbar avveckling av reklamskatten. Det kan således enligt utskottets mening inte hävdas att någon regering skulle ha försummat att hörsamma riksdagens begäran att pröva frågan. Till saken hör också att den nuvarande regeringen och tidigare regeringar har förklarat för riksdagen att hela reklamskatten bör avskaffas. Någon kritik från konstitutionell synpunkt kan enligt utskottets uppfattning nu inte riktas mot någon regering för dess hantering av frågan. Utskottet anser trots detta att det har gått orimligt lång tid sedan riksdagen avgav sitt tillkännagivande och att det nu är angeläget att regeringen slutligen verkställer riksdagens beslut. Det är bra att regeringen nu aviserar ytterligare steg för att avveckla reklamskatten, men utskottet anser att det dessutom borde vara möjligt för regeringen att närmare ange när riksdagsskrivelsen beräknas vara slutbehandlad.
Ett ärende som har tagit alltför lång tid att slutföra är frågan om att införa tonnageskatt. Frågan har sin upprinnelse i en riksdagsskrivelse redan våren 2004. Utskottet kan av redogörelserna till riksdagen från tidigare år konstatera att beredningen av frågan om tonnageskatt tidvis fått stå tillbaka för andra angelägna lagstiftningsärenden. Det kan vara en förklaring till den långa handläggningstiden. Utskottet har viss förståelse för detta och anser att det i vart fall saknas skäl att rikta kritik mot den nuvarande regeringen i fråga om handläggningen av denna fråga. Regeringen har aviserat att en proposition ska överlämnas till riksdagen inom kort. Utskottet kan konstatera att regeringens förslag är försenat i förhållande till de tidpunkter som regeringen tidigare aviserat. Enligt vad utskottet fått veta har kommissionens statsstödsprövning av frågan dragit ut på tiden. Eftersom detta är en angelägen fråga utgår utskottet från att regeringen fortsatt behandlar ärendet skyndsamt och att riksdagsskrivelsen inom kort kan vara slutbehandlad.
När det gäller Öresundsavtalet beslutade riksdagen i mars 2012 om ett tillkännagivande om att skatteavtalet med Danmark bör förhandlas om i syfte att förbättra balansen mellan bosättningskommun och arbetskommun vid beskattning av gränspendlare i Öresundsregionen. I skrivelsen redovisar regeringen att arbetet med att utvärdera det särskilda avtal mellan Sverige och Danmark från 2003 som reglerar kompensationen för förlorade skatteintäkter för personer som arbetspendlar mellan länderna, den s.k. utjämningsordningen, inte helt har kunnat slutföras. Först när utvärderingen är klar kan ställning tas till om det utjämningsbelopp som överförs från Danmark till Sverige till sin storlek är tillräckligt för att möjliggöra kompensation för de kostnader för hemkommunerna som pendlarna medför. Regeringen har enligt sin redogörelse under lång tid utvärderat avtalet; utskottet anser därför att regeringen inom kort bör kunna ta ställning i frågan.
I maj 2013 beslutade riksdagen om ett tillkännagivande som innebar att det bör införas ett krav på kassaregister för utländska näringsidkare som saknar fast driftställe i Sverige. I skrivelsen anför regeringen att Skatteverket den 12 december 2013 fick i uppdrag att göra en fördjupad analys och presentera ett bredare underlag för sitt förslag om att näringsidkare ska omfattas av kravet på kassaregister trots att inkomsten från den aktuella försäljningen inte härrör från ett fast driftställe i Sverige. Skatteverket överlämnade i februari 2015 promemorian Förstärkt konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Promemorian har remitterats. Regeringen avser att lämna en proposition under 2016. Utskottet kan konstatera att lång tid har gått sedan Skatteverket överlämnade sin promemoria och anser att regeringen skyndsamt ska överlämna en proposition till riksdagen.
I mars 2015 beslutade riksdagen om ett tillkännagivande om att regeringen snarast ska se över reglerna om företrädaransvar och om tillämpningen av bestämmelserna har blivit för hård och om bestämmelserna bör ändras. Enligt skrivelsen gav regeringen den 17 september 2015, som ett underlag för regeringens fortsatta arbete, Skatteverket ett uppdrag att redogöra för hur reglerna om företrädaransvar i vissa fall tillämpas. Uppdraget redovisades den 30 november 2015. Enligt skrivelsen bereds ärendet inom Regeringskansliet. Utskottet ser att Skatteverket redovisade uppdraget den 30 november 2015 och utgår från att regeringen snarast tillsätter en utredning som skyndsamt tar fram ett konkret lagförslag.
Skatteutskottet redovisar också tillkännagivanden om noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsernas utformning, om uppföljning av förslaget om ändrade 3:12-regler och om ett starkare skydd för våldsutsattas personuppgifter utan att redovisa några kritiska synpunkter. Inte heller rörande en ändring av beställningsbemyndigande och överlåtelse av fastighet anför utskottet några kritiska synpunkter.
Försvarsutskottets yttrande
Försvarsutskottet är i sitt yttrande (2015/16:FöU3y) positivt till att regeringen antingen har vidtagit åtgärder eller påbörjat beredning i de fall då tillkännagivanden ännu inte slutbehandlats.
Utskottet noterar särskilt vad som anges i skrivelsen om behandlingen av tillkännagivandet om en översyn av rekryteringen av deltidsbrandmän (2010/11:FöU2). Utskottet underströk i sina yttranden till konstitutionsutskottet såväl 2014 som 2015 vikten av att regeringen vidtar de beredningsåtgärder som svarar mot riksdagens tillkännagivande. När det gäller deltidsbrandmännen har regeringen ändrat sin bedömning om att momentet skulle vara slutbehandlat. Utskottet välkomnar att regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder och att regeringen vid beredningen av frågor om arbetslöshetsersättning vid deltidsarbetslöshet kan beakta vad utskottet anfört om rekrytering av deltidsbrandmän.
På samma sätt som utskottet framhöll att regeringens åtgärder bör svara mot riksdagens tillkännagivande i ovanstående fråga framhöll utskottet även att regeringens åtgärder när det gäller tillkännagivandet om förbättrad styrning och uppföljning av Försvarsmaktens stöd till samhället bör svara mot riksdagens krav i dess helhet (bet. 2011/12:FöU2). Utskottet såg förra året positivt på att regeringen redovisade en förbättrad återrapportering och uppföljning, men konstaterade att tillkännagivandet även tog sikte på förbättrad styrning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. Regeringen bedömde frågan som slutbehandlad i förra årets skrivelse (skr. 2014/15:75 s. 47). Utskottet konstaterar att det fortfarande finns ett behov av att komplettera tidigare redovisning med uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra styrningen inom området.
Socialutskottets yttrande
Socialutskottet påminner i sitt yttrande (2015/16:SoU4y) om betydelsen av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att vidta åtgärder för att tillgodose riksdagens tillkännagivanden. Om åtgärder drar ut på tiden är det viktigt att regeringen informerar riksdagen om orsakerna till fördröjningen. Utskottet nämner tillkännagivandet i betänkande 2005/06:SoU6 om det ekonomiska ansvaret för den rättspsykiatriska vården. Enligt utskottets tillkännagivande bör regeringen skyndsamt utreda hur hela eller delar av det finansiella ansvaret för den rättspsykiatriska vården skulle kunna övergå till staten samt snarast därefter återkomma till riksdagen i ärendet.
Socialutskottet tar upp behandlingen av tillkännagivandet om vårdvalssystem i primärvården, riksdagsskrivelse 2014/15:125, och poängterar att det är positivt att regeringen beslutat att ta bort Välfärdsutredningens uppdrag om upphävande av kravet på vårdvalssystem i primärvården i enlighet med riksdagens tillkännagivande. Utskottet vill dock i detta sammanhang erinra om att utgångspunkten är att regeringen ska följa de tillkännagivanden som riksdagen beslutar om och att regeringen ska underrätta riksdagen om den inte avser att följa ett tillkännagivande och då ange skälen till det. Varken grundlagsutredningen (SOU 2008:125), som bl.a. utredde frågan om att lagreglera riksdagens möjligheter att besluta om tillkännagivanden, eller konstitutionsutskottet har i något sammanhang diskuterat huruvida det skulle föreligga någon skillnad mellan s.k. negativa tillkännagivanden och andra tillkännagivanden när det gäller regeringens skyldighet att vidta åtgärder med anledning av sådana beslut. Socialutskottet, som är medvetet om att konstitutionsutskottet avser att undersöka frågan närmare i ett generellt och konstitutionellt perspektiv, delar inte regeringens bedömning när gäller regeringens nuvarande ansvar i fråga om att tillgodose tillkännagivandet i riksdagsskrivelse 2014/15:125.
I en avvikande mening (S, MP, V) anförs att man avvaktar konstitutionsutskottets slutsatser och därför avstår från att ta ställning i frågan om tillkännagivanden där riksdagen begränsar regeringens möjligheter att utreda en viss fråga eller dess rätt att väcka förslag.
Kulturutskottets yttrande
Kulturutskottet, som har yttrat sig genom protokollsutdrag, tar upp ett tillkännagivande från mars 2015 om att en blocköverskridande och parlamentariskt sammansatt utredning av radio- och tv-avgiften bör komma till stånd i god tid inför nästa tillståndsperiod 2020 (bet. 2014/15:KrU4, rskr. 2014/15:157). Det är angeläget att en sådan utredning som förutsätts i tillkännagivandet påbörjas. Utskottet finner det anmärkningsvärt att regeringen inte presenterat i vart fall en tidsplan för det kommande arbetet.
Ledamöterna från Socialdemokraterna och Miljöpartiet anmälde en avvikande mening och konstaterar att det finns god tid att tillsätta en utredning.
Utbildningsutskottets yttrande
Utbildningsutskottet anser i sitt yttrande (2015/16:UbU5y) att redogörelsen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av hur riksdagens skrivelser inom utskottets beredningsområde har behandlats.
När det gäller riksdagsskrivelse 2010/11:176 om fördjupad samverkan inom forskning, utbildning och innovation – hållbar energi punkten e vill dock utskottet anföra följande. Bemyndigandet om kapitaltillskott till KIC InnoEnergy SE som riksdagen ställde sig bakom uppgår till högst 11 520 000 kronor under perioden 2011–2016. Regeringen har i regleringsbreven för åren 2011–2016 tillåtit de båda lärosätena att göra kapitaltillskott om totalt 12 020 000 kronor. En differens som uppgår till 500 000 kronor finns således när beloppet i bemyndigandet jämförs med summan av de kapitaltillskott som får göras enligt regleringsbreven. Detta innebär att regeringen fattat beslut i regleringsbreven om ett totalbelopp för kapitaltillskott till KIC InnoEnergy SE som inte är oväsentligt större än det bemyndigande om kapitaltillskott som riksdagen godkänt. De rent faktiskt genomförda kapitaltillskotten från lärosätena innebär att bemyndigandet enligt uppgift från Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) totalt överskridits med endast 36 078 kronor. Utskottet vill i det sammanhanget betona vikten av att administrativa rutiner finns på plats i Regeringskansliet och följs för att säkerställa att bemyndiganden om kapitaltillskott från riksdagen inte överskrids. Utskottet noterar att regeringen överväger att i samband med kommande förslag till riksdagen om höständringsbudget för 2016 lämna ett förslag om höjt bemyndigande för ändamålet. Utskottet utgår från att regeringen vidtar lämpliga åtgärder med anledning av det nu anförda.
Trafikutskottets yttrande
Trafikutskottet anser i sitt yttrande (2015/16:TU3y) att redogörelsen som lämnats, med undantag för tillkännagivandet om Bromma flygplats, i allt väsentligt är korrekt och att den ger en rättvisande bild av hur riksdagens skrivelser från trafikutskottet har behandlats. Således har trafikutskottet med nämnda undantag inga invändningar mot regeringens formella redovisning av de beslut som riksdagen har fattat. För vissa tillkännagivanden som fortfarande är under beredning konstaterar dock utskottet att redovisningen av hanteringen är tämligen innehållslös, t.ex. i fråga om samhällsuppdrag (rskr. 2013/14:373).
Utskottet konstaterar att det finns nio skrivelser från riksmötet 2013/14 som ännu inte är avslutade. Antalet skrivelser som tillhör den äldre kategorin kommer dessutom att öka till nästa års redogörelse. Utskottet noterar också i sammanhanget att utskottets äldsta skrivelse som ännu inte har slutbehandlats är från riksmötet 2004/05.
Det är enligt utskottets mening angeläget att riksdagens skrivelser behandlas med den skyndsamhet som krävs och att de handläggs samvetsgrant. Utskottet vill också framföra att det är önskvärt att regeringen så långt som möjligt försöker ange när ett ärende som är under behandling kan tänkas vara avslutat.
Det bör också noteras att det förekommer mer omfattande tillkännagivanden som innehåller olika delmoment, t.ex. det som görs i betänkande 2013/14:TU7 om it och miljön (rskr. 2013/14:32) och betänkande 2013/14:TU20 om åtgärder inom sjöfarten (rskr. 2013/14:374). Utskottet förutsätter att regeringen vid behandlingen av tillkännagivanden även beaktar samtliga sådana eventuella delmoment.
Utskottet anser att det är anmärkningsvärt att regeringen har avslutat tillkännagivandet om Bromma flygplats (rskr. 2014/15:144) trots att regeringen agerat i strid med dess innebörd. Regeringen redogör i skrivelse 2015/16:75 för att den genom att begränsa uppdraget till samordnaren har tagit ställning och agerat för att Bromma flygplats inte ska läggas ned. Utskottet konstaterar dock att regeringsbeslutet om att ändra uppdraget saknar ställningstagande och agerande för att Bromma flygplats inte ska läggas ned. Av samordnarens rapport som offentliggjordes i april 2016 framgår trots det ändrade uppdraget att han anser att Bromma flygplats inte har någon framtid efter 2038. Det står också i motsättning till vad ansvariga statsrådet Mehmet Kaplan framförde i medierna i december 2015 om att samordnaren med det nya uppdraget inte alls får undersöka frågan om Bromma flygplats framtid. Utskottet noterar vidare med oro att infrastrukturminister Anna Johansson i samband med att samordnarens rapport presenterades i april 2016 framförde i medierna att hon ser flera fördelar med att samla flygtrafiken på Arlanda, vilket är i linje med samordnarens uppfattning.
Regeringens bedömning att ärendet är slutbehandlat är därför enligt utskottets mening felaktig, och utskottet motsätter sig den. Detta är mycket otillfredsställande, inte minst mot bakgrund av att frågan om Bromma flygplats är av central betydelse för människor och företag i hela Sverige. Utskottet vill i sammanhanget också påminna om att riksdagens starka åsikt i denna fråga underströks med all önskvärd tydlighet redan i december 2014 med tillkännagivandet om en förhandlingsperson för citynära flygplatser (rskr. 2014/15:86).
Utskottet vill även framföra sin uppfattning om regeringens ställningstagande när det gäller s.k. negativa tillkännagivanden och regeringens avisering om att den avser att avsluta tillkännagivandet om en förhandlingsperson för avveckling av citynära flygplatser (rskr. 2014/15:86) delvis med hänvisning till att det är ett negativt tillkännagivande. Utskottet anser att regeringen genom uttalandena i skrivelse 2015/16:75 på ett olämpligt sätt föregriper det arbete som konstitutionsutskottet inlett om negativa tillkännagivanden. I hittillsvarande konstitutionella praxis görs ingen skillnad mellan olika typer av tillkännagivanden. Regeringens uttalande bryter alltså mot en konstitutionell praxis som alla partier hittills har stått bakom, vilket är anmärkningsvärt. Utskottet ifrågasätter om det finns någon praktisk skillnad mellan negativa och positiva tillkännagivanden. Ett tillkännagivande om att inte utreda Bromma flygplats avveckling har enligt utskottets åsikt samma praktiska innebörd som ett tillkännagivande om att bevara Bromma flygplats.
I en avvikande mening (S, MP och V) anförs att tillkännagivandet om Bromma flygplats (rskr. 2014/15:144) har hanterats på ett tillfredsställande sätt genom att uppdraget till samordnaren för Bromma flygplats ändrades i december 2015. I fråga om tillkännagivanden instämmer ledamöterna som har avgivit den avvikande meningen med regeringen i att det är viktigt att inte begränsa regeringens grundlagsreglerade styrande funktion.
Miljö- och jordbruksutskottets yttrande
Miljö- och jordbruksutskottet anser i sitt yttrande (2015/16:MJU4y) att redogörelsen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av hur riksdagens skrivelser inom utskottets beredningsområde har behandlats. Således har miljö- och jordbruksutskottet inga invändningar mot regeringens formella redovisning av de beslut som riksdagen fattat.
Utskottet kan konstatera att regeringens redovisning för 2015 visar att det finns 26 tillkännagivanden som ännu inte har slutbehandlats. Utskottet noterar att utskottets äldsta skrivelse som ännu inte har slutbehandlats är från riksmötet 1999/2000. Det är enligt utskottets mening angeläget att riksdagens skrivelser behandlas med tillräcklig skyndsamhet och att de handläggs samvetsgrant.
Utskottet nämner tillkännagivandena i riksdagsskrivelse 2014/15:128 om översyn av strandskyddet och riksdagsskrivelse 2014/15:154 om en viltmyndighet. I skrivelse 2015/16:75 redovisar regeringen när det gäller tillkännagivandet om översyn av strandskyddet att Strandskyddsdelegationen i december 2015 redovisade sitt betänkande Strandskyddet i praktiken (SOU 2015:108) till Regeringskansliet (Näringsdepartementet). Ärendet bereds vidare i Regeringskansliet. När det gäller tillkännagivandet om en viltmyndighet redovisar regeringen att Jaktlagsutredningen presenterade sitt delbetänkande Viltmyndighet – jakt och viltförvaltning i en ny tid (SOU 2013:71) i oktober 2013. Betänkandet har remitterats och bedömningen är att vissa aspekter kring en eventuell ny myndighet kräver ytterligare utredning. Frågorna håller på att analyseras.
Utskottet vill betona att det är angeläget att dessa tillkännagivanden hanteras skyndsamt och att regeringen återkommer till riksdagen under innevarande år.
I en avvikande mening (S, MP, V) anförs att det är positivt att regeringen nu hanterar tillkännagivanden som härrör från riksdagsskrivelser långt tillbaka i tiden så att dessa kan avslutas. När det gäller tillkännagivandena i riksdagsskrivelse 2014/15:128 om översyn av strandskyddet och riksdagsskrivelse 2014/15:154 om en viltmyndighet är detta nyligen beslutade tillkännagivanden och regeringen har i skrivelse 2015/16:75 redovisat att arbete pågår på dessa områden.
Näringsutskottets yttrande
Näringsutskottet, som har yttrat sig genom protokollsutdrag, har inte något att invända mot regeringens redogörelse i skrivelsen i de delar som rör utskottet. Utskottet vill i detta sammanhang dock återigen påminna om betydelsen av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att hörsamma riksdagens tillkännagivanden. Det är angeläget att regeringen lämnar fullgod information i redogörelsen om orsakerna till fördröjningen i de fall det trots allt blir en fördröjning. För näringsutskottets del gäller detta särskilt tillkännagivandet i betänkande 2008/09:NU11 om att regeringen bör utvärdera lagstiftningen för civilrättsliga sanktioner på immaterialrättens område.
Tidigare behandling
När det gäller regeringens behandling av riksdagens tillkännagivanden har konstitutionsutskottet framhållit att utgångspunkten, i enlighet med den konstitutionella praxis som vuxit fram, bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns – när sådan anges – som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör då redovisas (se t.ex. bet. 2011/12:KU21).
En mer utförlig redogörelse för utskottets tidigare ställningstaganden finns i t.ex. förra årets betänkande över skrivelse 75, betänkande 2014/15:KU21 s. 16 f. En redogörelse finns också i konstitutionsutskottets yttrande 2015/16:KU7y till utbildningsutskottet.
I behandlingen av skrivelse 2014/15:75 konstaterade utskottet att regeringens redogörelse under flera år hade förbättrats och med enstaka undantag gav en fullständig och korrekt bild av riksdagens skrivelser och tillkännagivanden (bet. 2014/15:KU21 s. 27 f.). I likhet med tidigare år såg konstitutionsutskottet positivt på denna utveckling och förutsatte att redogörelsens kvalitet kommer att behållas i kommande redogörelser. Det fanns dock fortfarande enligt utskottets mening utrymme för vissa förbättringar. Överlag var redogörelsen mer utförlig än tidigare i fråga om pågående och planerade åtgärder med anledning av tillkännagivanden som inte slutredovisas, vilket utskottet välkomnade. Samtidigt konstaterade utskottet att enstaka men noterbara undantag förekom i detta avseende. Utskottet ville också fortsatt framhålla vikten av att regeringen så långt som möjligt redovisar sin bedömning av när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade.
Konstitutionsutskottet noterade en negativ utveckling när det gäller andelen slutbehandlade riksdagsskrivelser och tillkännagivanden. Andelarna minskade något i skrivelse 2013/14:75, och av skrivelse 2014/15:75 framgick att de hade minskat ytterligare något. Samtidigt kunde utskottet konstatera att utvecklingen av den genomsnittliga handläggningstiden för slutbehandling av tillkännagivanden hade varit positiv de senaste åren.
Vad gäller slutbehandlingen av äldre tillkännagivanden konstaterade utskottet att samtliga fyra tillkännagivanden som var äldre än elva år och kvarstod som ej slutbehandlade i skrivelse 2013/14:75 alltjämt kvarstod som ej slutbehandlade. Vidare tillkom i skrivelse 2014/15:75 ytterligare ett ännu ej slutbehandlat tillkännagivande där tiden för slutbehandling nu överstiger elva år. Det gällde ett tillkännagivande om vissa frågor om aktivitetsersättningen från riksmötet 2003/04 inom socialförsäkringsutskottets område. I sammanhanget noterades att socialförsäkringsutskottet redan i sitt yttrande med anledning av skrivelse 2013/14:75 (yttr. 2013/14:SfU5y) konstaterade att ärendet tagit alltför lång tid att behandla. Konstitutionsutskottet har tidigare uttalat att elva år inte kan anses vara en acceptabel tidsåtgång för behandlingen av ett tillkännagivande. Utskottet noterade emellertid att olika beredningsåtgärder hade vidtagits med anledning av dessa tillkännagivanden under det gångna året. Därtill gällde alltjämt enligt utskottet att handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Utskottet ansåg det dock vara bekymmersamt att det för några av de äldre tillkännagivandena alltjämt saknas en tydlig bedömning av när de kan antas bli slutbehandlade.
Konstitutionsutskottet delade bedömningarna i andra utskotts yttranden i ärendet och förutsatte att regeringen skulle vidta de åtgärder som krävs för att utskottens synpunkter ska beaktas. Sammantaget kunde bl.a. konstateras att beredningsåtgärder med anledning av några tillkännagivanden hade fördröjts. Konstitutionsutskottet upprepade sitt tidigare uttalande om att det inte bör förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade efter flera år utan att det redovisas en bedömning av när de kan bli slutbehandlade. I fråga om redogörelsens utförlighet ville konstitutionsutskottet vidare understryka den betydelse som regeringens redogörelse för genomförda eller planerade beredningsåtgärder har för att riksdagen ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som riksdagen har fattat. En omsorgsfull redogörelse är ett viktigt politiskt uppföljningsdokument för den parlamentariska kontrollen, anförde utskottet.
Konstitutionsutskottet kunde avslutningsvis konstatera att de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppgavs ha slutbehandlats under 2014 i enlighet med utskottets önskemål i regel innehåller en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet, vilket är värdefullt för riksdagens uppföljningsarbete.
Översikt av behandlingen av riksdagsskrivelser och tillkännagivanden 1991/92–2015/16
Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av konstitutionsutskottet under våren 2006. Arbetet redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. 7). Konstitutionsutskottet redovisar årligen (fr.o.m. bet. 2010/11:KU21) uppgifter om regeringens behandling av riksdagens skrivelser och särskilt om behandlingen av tillkännagivanden. I det följande uppdateras redovisningen med uppgifter från skrivelse 2015/16:75.
I tabell 3 nedan redogörs för antalet riksdagsskrivelser och antalet och andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i regeringens skrivelser under perioden 1991/92–2015/16. Av tabellen framgår att andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i skrivelse 2015/16:75 är 44 procent, högre än något tidigare år under perioden. För hela perioden är genomsnittet 33 procent.
|
Regeringens redogörelse |
Redovisade rskr. (antal) |
Ej slutbehandlade rskr. (antal) |
Ej slutbehandlade rskr. (andel i %) |
|
Skr. 1991/92:15 |
565 |
185 |
33 |
|
Skr. 1992/93:15 |
523 |
181 |
35 |
|
Skr. 1993/94:15 |
602 |
136 |
27 |
|
Skr. 1994/95:15 |
606 |
183 |
30 |
|
Skr. 1995/96:15 |
601 |
155 |
26 |
|
Skr. 1996/97:15 |
431 |
155 |
36 |
|
Skr. 1997/98:75 |
544 |
125 |
23 |
|
Skr. 1998/99:75 |
396 |
136 |
34 |
|
Skr. 1999/00:75 |
381 |
144 |
38 |
|
Skr. 2000/01:75 |
403 |
148 |
37 |
|
Skr. 2001/02:75 |
412 |
166 |
40 |
|
Skr. 2002/03:75 |
428 |
174 |
41 |
|
Skr. 2003/04:75 |
423 |
155 |
37 |
|
Skr. 2004/05:75 |
428 |
155 |
36 |
|
Skr. 2005/06:75 |
425 |
153 |
36 |
|
Skr. 2006/07:75 |
457 |
173 |
38 |
|
Skr. 2007/08:75 |
391 |
153 |
39 |
|
Skr. 2008/09:75 |
413 |
143 |
35 |
|
Skr. 2009/10:75 |
432 |
115 |
27 |
|
Skr. 2010/11:75 |
430 |
98 |
23 |
|
Skr. 2011/12:75 |
349 |
129 |
37 |
|
Skr. 2012/13:75 |
404 |
119 |
30 |
|
Skr. 2013/14:75 |
393 |
125 |
32 |
|
Skr. 2014/15:75 |
447 |
150 |
34 |
|
Skr. 2015/16:75 |
417 |
183 |
44 |
Källa: Konstitutionsutskottets kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen.
Riksdagsskrivelser som avser lagar och beslut om statens budget för det kommande budgetåret kan normalt redovisas som slutbehandlade under samma riksmöte. De flesta ej slutbehandlade riksdagsskrivelser avser tillkännagivanden.
Regeringens behandling av riksdagens tillkännagivanden 1995/96–2015/16
I tabell 4 nedan redovisas antalet tillkännagivanden som regeringen redovisat i respektive skrivelse och antalet respektive andelen som redovisats som ej slutbehandlade.
Det totala antalet tillkännagivanden som redovisas i skrivelse 2015/16:75 (260) är det högsta som redovisas i någon skrivelse sedan 2002/03. Antalet tillkännagivanden som slutbehandlats (53) är också högt, men andelen slutbehandlade (20 procent) är lägre än alla tidigare års skrivelser utom 2011/12. Under perioden 1995/96–2015/16 är den genomsnittliga andelen slutbehandlade tillkännagivanden i skrivelserna 33 procent.
När det gäller de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i årets skrivelse har den genomsnittliga tidsåtgången ökat jämfört med förra årets skrivelse. I tabellen redovisas också medianvärde. Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Medianvärdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Medianvärdet för de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i 2015/16:75 är det lägsta sedan skrivelse 2003/04:75.
|
Regeringens redogörelse |
Antal slutbehandlade tkg (totala antalet) |
Andel slut-behandlade tkg i procent† |
Genomsnittlig tidsåtgång i dagar (median)a |
|
Skr. 1995/96:15 |
157 (324) |
48 |
403 (207) |
|
Skr. 1996/97:15 |
86 (238) |
36 |
467 (304) |
|
Skr. 1997/98:75 |
165 (283)b |
58 |
543 (359) |
|
Skr. 1998/99:75 |
66 (189) |
35 |
478 (193) |
|
Skr. 1999/00:75 |
72 (208) |
35 |
820 (393) |
|
Skr. 2000/01:75 |
82 (221) |
37 |
788 (472) |
|
Skr. 2001/02:75 |
67 (232) |
29 |
678 (468) |
|
Skr. 2002/03:75 |
86 (267) |
32 |
688 (314) |
|
Skr. 2003/04:75 |
86 (247) |
35 |
724 (449) |
|
Skr. 2004/05:75 |
69 (216) |
32 |
999 (793) |
|
Skr. 2005/06:75 |
49 (196) |
25 |
1 045 (1 008) |
|
Skr. 2006/07:75 |
61 (240) |
25 |
1 081 (560) |
|
Skr. 2007/08:75 |
43 (185) |
23 |
1 059 (705) |
|
Skr. 2008/09:75 |
34 (145) |
23 |
1 261 (1 015) |
|
Skr. 2009/10:75 |
45 (121) |
37 |
1 775 (1 696) |
|
Skr. 2010/11:75 |
33 (98) |
34 |
2 071 (1 759) |
|
Skr. 2011/12:75 |
21 (125) |
17 |
1 186 (449) |
|
Skr. 2012/13:75 |
53 (155) |
34 |
856 (446) |
|
Skr. 2013/14:75 |
38 (141) |
27 |
856 (668) |
|
Skr. 2014/15:75 |
42 (176) |
24 |
666 (481) |
|
Skr. 2015/16:75 |
53 (260) |
20 |
755 (320) |
Källa: Konstitutionsutskottets kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. I de fall brister i redogörelsen för skrivelserna har upptäckts (t.ex. som en följd av felaktig redovisning av slutbehandling av vissa tillkännagivanden) har dessa rättats till i tabellen.
a: Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Median-värdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Beräkningarna av genomsnittlig tidsåtgång är utförda i Excel och grundar sig på programmets antagande om månader med 30 dagar (dvs. att ett kalenderår har 360 dagar).
b: Omfattningen av regeringens redogörelse under riksmötet 1997/98 – övergångsvis 18 månader – för-klarar avvikelsen i antal och andel tillkännagivanden.
De långa tiderna för slutbehandling under 2009 och 2010 förklaras bl.a. av att äldre tillkännagivanden slutbehandlades i högre utsträckning än tidigare under dessa år, som redovisas i 2010 och 2011 års skrivelser. Flera av de äldre tillkännagivanden som slutbehandlades då var kopplade till frågeställningar som kan anses vara av mer krävande karaktär, t.ex. konstitutionella frågor.
Utskottets granskning av regeringens redogörelser innefattar även en kvantitativ mätning av de åtgärder genom vilka regeringen slutbehandlar riksdagens tillkännagivanden. Resultatet av granskningen i denna del redovisas i tabell 5 nedan. Tabellen redogör för andelen åtgärder från regeringen m.fl. som medfört att regeringen har redovisat riksdagsskrivelserna med tillkännagivanden som slutbehandlade. Granskningen innebär att endast den senast vidtagna åtgärden, som därmed innebär en slutbehandling, registreras som orsaken till slutbehandlingen. I många fall har flera åtgärder vidtagits för att slutbehandla ett tillkännagivande (t.ex. har flertalet av de propositioner som regeringen åberopar som skäl till en slutbehandling föregåtts av någon utredningsåtgärd, dvs. SOU eller Ds).
De kategorier som redovisas i tabellen är propositioner (Prop.), skrivelser (Skr.), genomförda utredningar (SOU/Ds), utredningsdirektiv (Dir.), regeringsbeslut om förordning eller ändring av förordning (För.), regeringsuppdrag till myndigheter inklusive ändring av regleringsbrev (Uppd.), övriga regeringsbeslut (Övr. reg.bes.) samt övriga åtgärder (Övr.). Övriga regeringsbeslut innebär t.ex. regeringsbeslut om avtal med intresseorganisationer eller förordnande av styrelseledamöter. Övriga åtgärder kan vara t.ex. myndighetsåtgärder och myndighetsbeslut (bl.a. utfärdande av allmänna råd eller föreskrifter), domstolsavgöranden och åtgärder från andra aktörer (riksdagsutskott eller EU-institutioner). I denna sistnämnda kategori ryms även fall när regeringen lagt skrivelsen till handlingarna. I kategorin utredningsdirektiv har även räknats in de tillfällen då regeringen beslutat att överlämna ärendet eller en kopia av riksdagsskrivelsen till en pågående utredning.
Tabell 5 Sista vidtagna åtgärd från regeringen m.fl. som lett till slutbehandling av tillkännagivanden, 1995/96–2015/16, andelar uttryckt i procent
|
Regeringens skrivelse |
Prop. |
Skr. |
SOU/Ds |
Dir. |
För. |
Uppd. |
Övr. reg.bes. |
Övr. |
|
Skr. 1995/96:15 |
40 |
4 |
1 |
15 |
13 |
15 |
4 |
7 |
|
Skr. 1996/97:15 |
52 |
2 |
0 |
13 |
14 |
1 |
6 |
12 |
|
Skr. 1997/98:75 |
44 |
3 |
0 |
12 |
10 |
20 |
3 |
8 |
|
Skr. 1998/99:75 |
29 |
6 |
0 |
12 |
11 |
20 |
11 |
11 |
|
Skr. 1999/00:75 |
42 |
10 |
1 |
12 |
8 |
8 |
5 |
12 |
|
Skr. 2000/01:75 |
49 |
4 |
1 |
13 |
10 |
12 |
4 |
7 |
|
Skr. 2001/02:75 |
54 |
0 |
0 |
10 |
6 |
10 |
15 |
4 |
|
Skr. 2002/03:75 |
36 |
7 |
2 |
9 |
5 |
22 |
8 |
10 |
|
Skr. 2003/04:75 |
48 |
8 |
0 |
9 |
5 |
2 |
1 |
26 |
|
Skr. 2004/05:75 |
51 |
3 |
0 |
17 |
7 |
7 |
4 |
12 |
|
Skr. 2005/06:75 |
54 |
12 |
2 |
12 |
4 |
6 |
4 |
6 |
|
Skr. 2006/07:75 |
61 |
3 |
2 |
2 |
16 |
5 |
2 |
10 |
|
Skr. 2007/08:75 |
29 |
4 |
2 |
18 |
4 |
27 |
4 |
11 |
|
Skr. 2008/09:75 |
65 |
6 |
6 |
3 |
6 |
6 |
3 |
6 |
|
Skr. 2009/10:75 |
64 |
11 |
7 |
7 |
0 |
5 |
0 |
7 |
|
Skr. 2010/11:75 |
73 |
0 |
3 |
3 |
9 |
6 |
0 |
6 |
|
Skr. 2011/12:75 |
57 |
5 |
0 |
14 |
0 |
5 |
0 |
19 |
|
Skr. 2012/13:75 |
35 |
17 |
0 |
11 |
7 |
11 |
4 |
15 |
|
Skr. 2013/14:75 |
53 |
5 |
3 |
13 |
11 |
11 |
0 |
5 |
|
Skr. 2014/15:75 |
64 |
12 |
2 |
2 |
2 |
5 |
5 |
7 |
|
Skr. 2015/16:75 |
53 |
9 |
0 |
17 |
6 |
8 |
8 |
0 |
|
Totalt* |
47 |
6 |
1 |
11 |
8 |
12 |
5 |
10 |
Källa: Konstitutionsutskottets kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen.
*Avser andelarna för samtliga tillkännagivanden (1 440 stycken) som redovisats som slutbehandlade i de skrivelser som anges i tabellen.
Av tabell 5 framgår att nära hälften av tillkännagivandena som redovisats som slutbehandlade 1995/96–2015/16 har hanterats genom en proposition. Sett över perioden är denna andel högre under andra hälften av perioden än under den första. En möjlig förklaring till detta kan vara att fler tillkännagivanden ställer krav på regeringen att återkomma med förslag till riksdagen. Även om andelen är lägre i skrivelse 2015/16:75 än i det föregående årets skrivelse är det fortfarande fler än hälften av de slutrapporterade tillkännagivandena som hanterats genom en proposition. Andelen tillkännagivanden som slutredovisats genom en hänvisning till utredningsdirektiv är högre än de flesta tidigare år.
Även om de ovan redovisade statistiska uppgifterna om regeringens slutbehandling av såväl riksdagsskrivelser som tillkännagivanden möjliggör vissa iakttagelser över tid kan dessa uppgifter inte på ett mer precist sätt beskriva hur väl regeringens åtgärder svarar mot de begärda åtgärderna och mot uppfattningar i riksdagens skrivelser och tillkännagivanden.
Utskottets ställningstagande
Konstitutionsutskottet konstaterar inledningsvis att regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser under flera år förbättrats och ger en formellt korrekt bild av riksdagens skrivelser till regeringen. I likhet med tidigare år ser utskottet positivt på denna utveckling och förutsätter att kvaliteten kommer att behållas i kommande redogörelser. Överlag har redogörelsen blivit mer utförlig än tidigare i fråga om pågående och planerade åtgärder med anledning av riksdagsskrivelser som inte slutredovisas, vilket utskottet välkomnar. Det finns dock enstaka undantag där redogörelsen är mycket kortfattad. Det finns utrymme för förbättringar i detta avseende, så att redogörelsen blir mer fullständig. Utskottet vill också fortsatt framhålla vikten av att regeringen redovisar sin bedömning av när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade.
En fråga som tas upp i yttranden från andra utskott är vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att hörsamma riksdagens tillkännagivanden. Konstitutionsutskottet delar denna uppfattning.
Handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Det är, som flera utskott påpekar i sina yttranden, angeläget att regeringen lämnar fullgod information i redogörelsen om orsakerna till fördröjningen i de fall det trots allt blir en fördröjning. Konstitutionsutskottet vill i detta sammanhang upprepa sitt tidigare uttalande om att det inte bör förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade efter flera år utan att det redovisas en bedömning av när de kan bli slutbehandlade. I fråga om redogörelsens utförlighet vill utskottet understryka den betydelse som regeringens redogörelse för planerade eller vidtagna åtgärder har för att riksdagen ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som riksdagen har fattat. En omsorgsfull redogörelse är ett viktigt politiskt uppföljningsdokument för den parlamentariska kontrollen.
Utöver dessa generella påpekanden med anledning av övriga utskotts yttranden bör följande nämnas.
Skatteutskottet tar i sitt yttrande upp ett tillkännagivande från riksmötet 2001/02 (bet. 2001/02:SkU20) om en avveckling av reklamskatten med beaktande av de budgetpolitiska målen. Konstitutionsutskottet vill påminna om att riksdagen på förslag av konstitutionsutskottet också har gjort ett tillkännagivande om möjligheten att stegvis påbörja processen med att avveckla reklamskatten för dagspressen (bet. 2014/15:KU12 mom. 5). Skatteutskottet anför i sitt yttrande att det är angeläget att riksdagens skrivelser behandlas med erforderlig skyndsamhet och att det är önskvärt att regeringen så långt som möjligt försöker ange när den kan tänkas avsluta ett ärende som är under behandling. När det gäller frågan om en avveckling av reklamskatten konstaterar utskottet att det nu har gått 14 år sedan utskottet föreslog ett tillkännagivande om en sådan avveckling med beaktande av de budgetpolitiska målen. Olika regeringar har i budgetpropositionen för varje år redovisat sina överväganden som inneburit att frågan prioriterats men att det med beaktande av de budgetpolitiska målen inte funnits förutsättningar för en finansiering av en sådan åtgärd. Någon kritik från konstitutionell synpunkt kan enligt skatteutskottets uppfattning nu inte riktas mot någon regering för dess hantering av frågan. Skatteutskottet anser trots detta att det har gått orimligt lång tid sedan riksdagen avgav sitt tillkännagivande och att det nu är angeläget att regeringen slutligen verkställer riksdagens beslut. Det är bra att regeringen nu aviserar ytterligare steg för att avveckla reklamskatten, men skatteutskottet anser att det dessutom borde vara möjligt för regeringen att närmare ange när riksdagsskrivelsen beräknas vara slutbehandlad. Konstitutionsutskottet delar skatteutskottets uppfattning. Konstitutionsutskottet noterar att Finansdepartementet i april 2016 i en promemoria som har skickats ut på remiss har föreslagit sänkt reklamskatt med 20 miljoner kronor 2017 och med ytterligare 20 miljoner kronor 2019.
Försvarsutskottet anför att regeringens åtgärder när det gäller tillkännagivandet om förbättrad styrning och uppföljning av Försvarsmaktens stöd till samhället bör svara mot riksdagens krav i dess helhet (bet. 2011/12:FöU2). Försvarsutskottet såg förra året positivt på att regeringen redovisade en förbättrad återrapportering och uppföljning, men konstaterade att tillkännagivandet även tog sikte på förbättrad styrning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser. Regeringen bedömde frågan som slutbehandlad i förra årets skrivelse (skr. 2014/15:75 s. 47). Försvarsutskottet konstaterar att det fortfarande finns ett behov av att komplettera tidigare redovisning med uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra styrningen inom området. Konstitutionsutskottet delar försvarsutskottets uppfattning.
Utbildningsutskottet noterar i sitt yttrande att regeringen fattat beslut i regleringsbreven om ett totalbelopp för kapitaltillskott som inte är oväsentligt större än det bemyndigande om kapitaltillskott som riksdagen godkänt. Utbildningsutskottet betonar vikten av att administrativa rutiner finns på plats i Regeringskansliet och följs för att säkerställa att bemyndiganden om kapitaltillskott från riksdagen inte överskrids. Konstitutionsutskottet delar utbildningsutskottets uppfattning.
När det gäller de riksdagsskrivelser som rör konstitutionsutskottets egna betänkanden vill utskottet ta upp tillkännagivandet om presstödskommitténs övriga förslag (bet. 2014/15:KU12, mom. 8, rskr. 195). I betänkande 2015/16:KU1 välkomnade utskottet regeringens förslag i budgetpropositionen om höjda stödnivåer för dagstidningar som kommer ut två gånger per vecka och en jämnare stödtrappa för dagstidningar som kommer ut en eller två gånger per vecka (bet. 2015/16:KU1 s. 51). Utskottet konstaterade dock att riksdagens tillkännagivande om ett ökat driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar rör både endags- och tvådagarstidningar, att regeringens förslag om en jämnare stödtrappa för endagstidningar i sig inte innebär ett ökat driftsstöd för dessa tidningar och att tillkännagivandet därmed inte är tillgodosett fullt ut (bet. 2015/16:KU1 s. 59 f.). Utskottet anser fortfarande att utskottets tillkännagivande om ett ökat driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar inte är tillgodosett fullt ut och delar därför inte regeringens bedömning som redovisas i skrivelse 2015/16:75 att tillkännagivandet är slutbehandlat. Utskottet förutsätter att regeringen så snart som möjligt återkommer i frågan, t.ex. i budgetpropositionen.
Konstitutionsutskottet konstaterar att de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppgavs ha slutbehandlats under 2015 i enlighet med utskottets önskemål i regel innehåller en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet, vilket är värdefullt för riksdagens uppföljningsarbete.
Frågor om tillkännagivanden och relationen mellan riksdagen och regeringen
Skrivelsen
Regeringen anför i skrivelse 2015/16:75 att riksdagen under riksmötet 2014/15 har lämnat flera tillkännagivanden till regeringen som innebär att regeringen bör avstå från att vidta åtgärder. Sådana tillkännagivanden kallas ibland för negativa tillkännagivanden. Tillkännagivanden med denna innebörd har tidigare inte förekommit i någon större utsträckning.
Sammanfattningsvis anser regeringen att den – till skillnad från vad som i övrigt gäller enligt konstitutionell praxis – inte ska behöva ha som utgångspunkt att tillgodose ett tillkännagivande om att inte utreda en viss fråga eller inte lämna ett visst förslag till riksdagen. Naturligtvis står det dock regeringen fritt att ändå följa ett sådant tillkännagivande.
Som redovisats ovan tar socialutskottet och trafikutskottet upp negativa tillkännagivanden i sina yttranden till konstitutionsutskottet över skrivelse 2015/16:75.
Kartläggning
Konstitutionsutskottet beslutade den 10 december 2015 att utvärdera vissa frågeställningar kring tillkännagivanden från riksdagen och gränsdragningen mellan riksdagen och regeringen. Kansliet uppdrogs att genomföra en inledande kartläggning.
I kartläggningen har samtliga över 2 000 tillkännagivanden som riksdagen beslutat fr.o.m. riksmötet 1991/92 fram t.o.m. april 2016 gåtts igenom. Slutsatsen är att de allra flesta tillkännagivanden uppmanar regeringen att se över en fråga och eventuellt återkomma till riksdagen med förslag. Dessa tillkännagivanden kan således inte beskrivas som negativa. Totalt har blott sju fall från 1991/92 och framåt där riksdagens tillkännagivande innebär en uppmaning till regeringen att inte komma med ett visst förslag påträffats. De flesta av dessa fall har inträffat under denna mandatperiod och den föregående.
En slutsats av kartläggningen är att det inte är så lätt att entydigt avgöra vad som är ett negativt tillkännagivande. Ett tillkännagivande kan formuleras som att en viss verksamhet fortsatt ska bedrivas, eller som att regeringen inte ska lägga förslag som innebär att verksamheten ska förändras. I sak kan innebörden vara den samma.
Det noteras i kartläggningen att riksdagens tillkännagivande om att det kommunala vårdnadsbidraget skulle behållas inte hindrade regeringen från att lägga fram en proposition om att avskaffa det kommunala vårdnadsbidraget, som bifölls av riksdagen (bet. 2014/15:SfU3, prop. 2014/15:147, bet. 2015/16:SfU8).
Ett tillkännagivande om att regeringen också fortsättningsvis ska verka för att en viss verksamhet bedrivs kan sägas innebära att regeringen inte ska vidta några åtgärder och avstå från att föreslå förändringar i en viss riktning. Sex sådana förslag till tillkännagivanden har påträffats i kartläggningen, varav ett röstades ned i kammaren. Dessa tillkännagivanden är alltså inte formulerade som att regeringen inte ska vidta en viss åtgärd och kan knappast kallas för negativa tillkännagivanden.
Vidare förekommer det tillkännagivanden som tillkommer genom att riksdagen avslår ett förslag från regeringen om en viss förändring. Regeringen kan i en proposition t.ex. föreslå att en viss nämnd ska inrättas, vilket riksdagen genom ett tillkännagivande avvisar. Riksdagen kan också anföra att regeringen bör avvakta en tid innan en förändring av t.ex. banavgifter genomförs. Det finns också tillkännagivanden om att kommande förslag inte ska medföra vissa förändringar. Det är dock tveksamt om den typen av tillkännagivanden ska kallas för negativa.
Riksdagen, regeringen och normgivningsmakten
I det följande redovisas några relevanta bestämmelser i regeringsformen om riksdagen, regeringen och normgivningsmakten. Utskottet diskuterar därefter frågor om tillkännagivanden.
Riksdagen är folkets främsta företrädare
Regeringsformen stadgar att all offentlig makt utgår från folket och att riksdagen är folkets främsta företrädare (1 kap. 1 och 4 §§ RF). Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 1 § RF).
Riksdagen kan ytterst utkräva ansvar genom att regeringen tvingas avgå efter en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Man har i Sverige valt principen om negativt parlamentariskt ansvar: Regeringen kan sitta kvar, så länge inte parlamentets majoritet har uttalat att regeringen inte har dess förtroende. Den svenska parlamentarismen innebär, brukar det sägas, inte att regeringen måste åtnjuta riksdagsmajoritetens förtroende, det räcker med att den tolereras av majoriteten.
Genom andra instrument som konstitutionsutskottets granskning och frågeinstituteten kontrolleras regeringen (13 kap. RF).
Regeringen styr riket
Regeringsformen anger att regeringen styr riket. I motiven (prop. 1973:90 s. 230) sägs att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen. Enligt 8 kap. RF har regeringen ett eget normgivningsområde och kan här utfärda förordningar; den kan även efter delegation av riksdagen utfärda förordningar på andra områden.
Regeringen har, i likhet med riksdagens ledamöter, rätt att väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i regeringsformen (4 kap. 4 § RF). Holmberg m.fl. anför att regeringens och enskilda riksdagsledamöters initiativrätt har ansetts utgöra så betydelsefulla rättigheter i riksdagens arbete att de fastslagits i regeringsformen (2012 s. 258). Beträffande enskilda ledamöters initiativrätt i frågor som delegerats från riksdagen till regeringen har tidigare anförts att det får anses legitimt för den politiska verksamheten att motionsvägen väcka uppmärksamhet eller skapa opinion i en viss fråga, som formellt sett tillhör regeringens eller en myndighets område (bet. 1993/94:KU18 s. 26).
I sammanhanget kan även noteras rätten att återta förslag. I grundlagspropositionen anfördes att vägande skäl kan åberopas till stöd för en befogenhet att återkalla en gång väckta propositioner och motioner före avgörandet i kammaren (prop. 1973:90 s. 544). Förslagsställare löper mindre politiska risker, om de har möjligheter att förfoga över sina förslag, och kan därmed antas bli mer benägna än eljest att väcka initiativ i känsliga frågor. Rätten att återta propositioner kunde enligt grundlagspropositionen tänkas vara av särskilt värde för parlamentariskt svaga regeringar.
Regeringen har vidare möjlighet att kontrollera sitt stöd i riksdagen genom att ställa en s.k. kabinettsfråga (bet. 2014/15:KU20 s. 289). Med en kabinettsfråga menas att en regering kan deklarera att en viss fråga är så viktig att ett eventuellt voteringsnederlag kommer att föranleda regeringens avgång. Regeringen kan på detta sätt så att säga tvinga riksdagen att acceptera ett förslag även om inte en majoritet av dess ledamöter aktivt stöder förslaget men på grund av överväganden om exempelvis möjliga regeringsalternativ inte är beredd att fälla regeringen. I dessa fall rör det sig inte om en rättslig förpliktelse att avgå.
Beredningskravet m.m.
Regeringens propositioner är regeringsärenden som således omfattas av beredningskravet i 7 kap. 2 § RF, som lyder:
Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.
Det är enligt förarbetena till 1974 års regeringsform ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen att i stor utsträckning inhämta yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar. Det är därför, anfördes i grundlagspropositionen, naturligt att ordningen med remisser från regeringen som ett led i beredningsarbetet även i fortsättningen kommer till uttryck i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 287). Vid grundlagsreformen 2010 förtydligades bestämmelsen så att det klart framgår att remissförfarandet också omfattar kommunerna (prop. 2009/10:80 s. 215).
När det gäller regeringens arbetsformer är en allmän utgångspunkt att man visar återhållsamhet med att binda dessa i grundlag. Arbetsformerna bör inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). Regeringens rent interna beredning av regeringsärenden bör inte låsas fast i grundlag. Den bör som tidigare kunna gestaltas på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt (prop. 1973:90 s. 287).
I grundlagspropositionen anfördes att det inte är motiverat att i regeringsformen eller annan lag ange ramar för antalet statsråd eller departement. Riksdagens inflytande i dessa frågor uppnås på ett tillfredsställande sätt genom reglerna om riksdagens anslagsmakt (prop. 1973:90 s. 181).
När det gäller det fristående utredningsväsendet framhölls rent allmänt i grundlagspropositionen att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses som behövlig för förslagen (prop. 1973:90 s. 288).
Normgivningsmakten
Riksdagen stiftar lag (1 kap. 4 § RF). Den normgivningskompetens som regeringsformen ger riksdagen brukar sammanfattas genom benämningen ”det primära lagområdet”. Den del av det primära lagområdet som inte kan delegeras till regeringen eller något annat organ brukar kallas ”det obligatoriska lagområdet”. Det delegeringsbara området brukar benämnas ”det fakultativa lagområdet” (Holmberg m.fl. Grundlagarna 2012 s. 356).
I 8 kap. 6 § RF anges att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande i regeringsformen ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det. I en grundlagskommentar anförs följande i anslutning till denna paragraf (Holmberg m.fl. Grundlagarna [1 januari 2015] Zeteo):
Riksdagen har enligt paragrafen en obegränsad möjlighet att ge föreskrifter om underställning i de fall den bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter. Denna möjlighet föreligger i alla fall av delegering från riksdagen till regeringen enligt 8 kap. Riksdagen torde kunna bestämma att även regeringens beslut om subdelegation enligt RF 8:10 ska underställas riksdagen. Även när bemyndigandet har lämnats med stöd av en annan paragraf i RF (närmast 15:6) kan riksdagen föreskriva underställning.
Effekten av att underställning uteblir är inte direkt reglerad i RF. Justitieministern yttrade emellertid att riksdagen självfallet var oförhindrad att bestämma att de av regeringen beslutade föreskrifterna skulle ha begränsad giltighetstid i avvaktan på riksdagens prövning. Har riksdagen beslutat så, lär de av regeringen beslutade föreskrifterna upphöra att gälla i och med att den bestämda giltighetstiden löper ut utan att frågan har prövats av riksdagen. I motsatt fall torde gängse grundsatser om lagprövning få tillämpas.
I ransoneringslagen (1978:268) finns krav på underställning. I 9 kap. 2 § st. 3 smittskyddslagen (2004:168) finns också en bestämmelse om underställning (lagen anmärkt även under RF 8:5).
I prop. 2010/11:46 lade regeringen fram förslag om lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpningsändamål med anledning av det s.k. datalagringsdirektivet. Vid behandlingen i JuU föreslog utskottet att lagförslaget skulle kompletters med en bestämmelse om att föreskrifter som regeringen meddelade med stöd av bemyndiganden i den föreslagna 6 kap. 3 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skulle underställas riksdagen (bet. 2010/11:JuU14 s. 36). Lagförslaget blev föremål för det särskilda förfarandet enligt numera RF 2:22 (se kommentaren till den paragrafen) men antogs därefter av riksdagen (bet. 2011/12:JuU28, SFS 2012:127). I samband med att förordningen (2012:128) om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation underställdes riksdagen beslutade dock riksdagen att upphäva lagbestämmelsen om underställning (bet. 2011/12:JuU26, SFS 2012:518).
8 kap. 8 § RF har följande lydelse:
Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne.
I en grundlagskommentar sägs följande i anslutning till denna paragraf (Holmberg m.fl. Grundlagarna [1 januari 2015] Zeteo):
Riksdagens övergripande kompetens
RF bygger på grundsatsen att riksdagen har hela den lagstiftande makten. Regeringens normgivning utgör enbart en av praktiska skäl motiverad inskränkning i riksdagens lagstiftningsmakt. Denna grundsats kommer till uttryck i denna paragraf, enligt vilken behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte utgör hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Så kan ske inte bara inom området för regeringens direkt på RF (8:7) grundade normgivningskompetens utan även i ämnen som ligger under regeringens kompetens på grund av delegationsbeslut enligt någon av bestämmelserna i RF 8:3–8:5. Det sagda gäller även i det fallet att regeringen redan har utnyttjat sin behörighet. Den lag som riksdagen beslutar kan i ett sådant fall göra en regeringsföreskrift verkningslös.
Riksdagen kunde med stöd av 89 § i 1809 års regeringsform göra framställningar till Kungl. Maj:t i frågor som hörde till den s.k. ekonomiska och administrativa lagstiftningen. En praxis hade också utbildats som innebar att Kungl. Maj:t i vissa fall inhämtade riksdagens yttrande över förslag till författningar som formellt kunde beslutas av Kungl. Maj:t ensam. GLB föreslog uttryckliga regler härom men dessa regler togs inte med i RF. Motivet var (prop. 1973:90 s. 322) att dessa beslut endast har politisk betydelse men däremot saknar rättslig verkan. Det påpekades att riksdagen självfallet även i fortsättningen var oförhindrad att fatta sådana beslut. Något grundlagsstöd behövdes dock inte. I praktiken torde det inte förekomma att regeringen begär riksdagens yttrande över en kommande förordning. Genomförandet av förslag i motioner förutsätter ofta författningsändringar. När riksdagen bifaller en motion, har därför riksdagsbeslutet ofta formen av ett tillkännagivande till regeringen antingen om ändring i föreskrifter utfärdade av regeringen eller om förslag till ändring av lag.
Har riksdagen beslutat en lag inom regeringens kompetensområde, följer av den ”formella lagkraften” (RF 8:18) att regeringen så länge lagen gäller inte kan besluta i ämnet på ett sådant sätt att lagens innehåll ändras eller dess räckvidd begränsas. Riksdagen kan i samband med sitt beslut upphäva förordningar och andra föreskrifter som har meddelats på annat sätt än genom lag. Föreskrifter av detta slag som står i strid med lagen förlorar i varje fall sin giltighet och bör upphävas av regeringen eller annan behörig myndighet, så att missförstånd hos tillämpande myndigheter förebyggs.
Hittills torde det knappast ha förekommit att riksdagen utan förslag från regeringen har beslutat någon lag inom regeringens kompetensområde. Under år 2002 utarbetades dock inom KU en lagrådsremiss som innehöll ett förslag till lag om Sveriges indelning i län och landsting. Förslaget var föranlett av att regeringen hade avslagit en ansökan från Heby kommun om att kommunen skulle föras över från Västmanlands län till Uppsala län och därmed också till Uppsala läns landsting. Riksdagen antog dock, mot bakgrund av att Lagrådet ansett sig inte kunna tillstyrka förslaget, inte lagen utan angav i ett tillkännagivande till regeringen att den med utgångspunkt i lagförslaget skulle bereda frågan (se bet. 2003/04:KU3 s. 40–46, 51 f., rskr. 2003/04:34). Ärendet ledde dock aldrig till lagstiftning (se vid RF 14:6 under avsnittet ”Indelning i kommuner”).
Däremot är det inte ovanligt att regeringen förelägger riksdagen lagförslag inom områden som i och för sig ligger under regeringens ansvarsområde. Som exempel på sådana lagar kan nämnas bestämmelserna om assistansersättning i socialförsäkringsbalken och de olika personregisterlagarna.
I 8 kap. 18 § RF anges att en lag inte får ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag, den formella lagkraftens princip.
Fullgörande av förvaltningsuppgift
Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF). Vidare får inte förvaltningsuppgifter fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (12 kap. 3 § RF). I grundlagspropositionen 1973:90 s. 401 anförde departementschefen att redan på grund av sin organisation och sammansättning är riksdagen som regel inte lämpad att handha förvaltnings- och rättsskipningsuppgifter utan bör i huvudsak ägna sig åt de uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning.
Riksdagens tillkännagivanden
När det gäller regeringens behandling av riksdagens tillkännagivanden har konstitutionsutskottet framhållit att utgångspunkten, i enlighet med den konstitutionella praxis som vuxit fram, bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen inte delar riksdagens mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose riksdagens önskemål bör den underrätta riksdagen om detta inom den tidsgräns – när sådan anges – som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör då redovisas (se t.ex. bet. 2011/12:KU21).
Utskottets bedömning
Utskottet har redovisat en kartläggning av negativa tillkännagivanden. En iakttagelse är att det är svårt att definiera negativa tillkännagivanden mer bestämt; ett tillkännagivande kan formuleras som att en viss verksamhet fortsatt ska bedrivas eller som att regeringen inte ska lägga förslag som innebär att verksamheten ska förändras. I sak kan innebörden vara densamma. Ett tillkännagivande om att en viss åtgärd ska vidtas kan i det politiska sammanhanget uppfattas som att regeringen ska avstå från att vidta en annan åtgärd.
Slutsatsen är dock att negativa tillkännagivanden som formuleras som att regeringen inte ska lägga fram ett förslag eller utreda en viss fråga är mycket ovanliga. Sådana tillkännagivanden har i huvudsak beslutats under senare år av riksdagen.
Utskottet vill påminna om att Grundlagsutredningen fann att riksdagens möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte bör regleras i regeringsformen (SOU 2008:125 s. 304 f.). Utredningen redovisade den konstitutionella praxis som vuxit fram när det gäller regeringens behandling av tillkännagivanden. Grundlagsutredningen konstaterade att dagens ordning i allt väsentligt fungerade väl. Det kunde dessutom inte uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Utskottet har ingen annan uppfattning än Grundlagsutredningen.
När det gäller vissa slags negativa tillkännagivanden kan det uppstå en situation som innebär att riksdagen genom ett tillkännagivande uttrycker att regeringen inte ska föreslå riksdagen en viss åtgärd samtidigt som regeringen enligt 4 kap. 4 § RF har en grundlagsreglerad rätt att lägga förslag till riksdagen. Eftersom tillkännagivanden är oreglerade kan de inte ta över regeringsformens bestämmelser. Regeringen har således att hantera tillkännagivanden, negativa och andra, under parlamentariskt ansvar.
Om regeringen föreslår riksdagen en åtgärd som riksdagen i förväg genom ett tillkännagivande uttalat att den motsätter sig har riksdagen, som med alla förslag från regeringen, att behandla förslaget.
I sammanhanget har även bestämmelserna i 8 kap. RF om fördelningen av normgivningsmakt betydelse.
I 8 kap. 6 § RF anges att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande i regeringsformen ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det. Riksdagen ges därmed en obegränsad möjlighet att ge föreskrifter om underställning i de fall den bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter. Av 8 kap. 8 § RF följer att behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte utgör hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Detta gäller även om regeringen redan har utnyttjat sin behörighet. Den lag som riksdagen beslutar kan i ett sådant fall göra en regeringsföreskrift verkningslös.
Utskottet vill i sammanhanget peka på betydelsen av 8 kap. 6 och 8 §§ RF. Bestämmelserna innebär att riksdagen kan se till att dess uppfattning drivs igenom, även om riksdagen tidigare delegerat föreskriftsrätten till regeringen eller om ämnet ligger inom regeringens s.k. restkompetens. Av intresse är även 8 kap. 18 § RF som anger att en lag inte får upphävas på annat sätt än genom lag, den formella lagkraftens princip. Regeringen kan inte gå emot riksdagen om riksdagen väljer att meddela föreskrifter genom lag inom ett område där regeringen har rätt att besluta föreskrifter. Bestämmelserna kan ses mot bakgrund av att all offentlig makt utgår från folket och att riksdagen är folkets främsta företrädare. De nämnda bestämmelserna i regeringsformen är en del av det regelverk som garanterar att riksdagens uppfattning i en viss fråga får genomslag. Även om de formella möjligheter som bestämmelserna medför inte används frekvent är blotta förekomsten av dem central. Genom de formella möjligheter som bestämmelserna ger riksdagen har regeringen skäl att handla så att den tillmötesgår riksdagens önskemål, utan att riksdagen faktiskt använder bestämmelserna.
Regeringsformen stadgar också att regeringen styr riket. Som redan anförts har regeringen rätt enligt regeringsformen 4 kap. 4 § att lägga propositioner. Inför att en proposition beslutas av regeringen måste självfallet regeringsärendet beredas enligt regeringsformens beredningskrav (7 kap. 2 § RF); att hindra regeringen från att vidta beredningsåtgärder som ett led i arbetet med att ta fram en proposition skulle indirekt innebära ett kringskärande av regeringens initiativrätt. I förarbetena till regeringsformen framhölls när det gäller det fristående utredningsväsendet att det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses som behövlig för förslagen. Utskottet har ingen annan uppfattning. Som utskottet tidigare framhållit är det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang (bet. 2015/16:KU10 s. 81).
Förutom förordningar och propositioner förekommer självfallet andra typer av regeringsbeslut som kan väcka intresse i riksdagen. Utrymmet för riksdagens formella befogenheter att ingripa kan här vara mindre. Även i sådana fall kan det finnas ett behov för riksdagen att meddela sin uppfattning till regeringen (jfr bet. 1993/94:KU18 s. 26). Samtidigt ska beaktas de begränsningar som finns för riksdagen när det gäller fullgörande av förvaltningsuppgifter (12 kap. 3 § RF).
Slutligen kan enligt utskottet finnas skäl att i här aktuellt sammanhang framhålla betydelsen av de parlamentariska kontrollinstrumenten i regeringsformen och peka på den princip som ytterst reglerar relationen mellan riksdagen och regeringen, nämligen att en regering är beroende av riksdagens förtroende, eller i vart fall att den tolereras av en majoritet i riksdagen, och finns inte denna förutsättning måste den avgå och ersättas av en annan som uppfyller kraven.
Riksdagsstyrelsens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger riksdagsstyrelsens redogörelse till handlingarna.
Redogörelsen
Sedan 2012 redovisar riksdagsstyrelsen behandlingen av riksdagens skrivelser till riksdagsstyrelsen i en redogörelse till riksdagen. I årets redogörelse (redog. 2015/16:RS4) redovisas sju riksdagsskrivelser, en från riksmötet 2012/13, en från riksmötet 2013/14, fyra från riksmötet 2014/15 och en från riksmötet 2015/16.
En riksdagsskrivelse med ett tillkännagivande redovisas som slutbehandlad. Det rör ett tillkännagivande om minnesår för demokratins genombrott (bet. 2012/13:KU16, mom. 7, rskr. 195). Tillkännagivandet rörde att riksdagen vid lämplig tidpunkt och i lämplig form bör uppmärksamma att 100 år har förflutit sedan demokratin fick sitt genombrott i Sverige och att det bör tillsättas en kommitté som tar ansvar för förberedelser och genomförande av detta jubileum. Av redogörelsen framgår att riksdagsstyrelsen den 25 mars 2015 beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté som med utgångspunkt från riksdagens tidigare uttalanden ska ta fram underlag för att förbereda och genomföra högtidlighållandet av demokratins införande i Sverige. Den 12 oktober 2015 beslutade styrelsens ordförande om kommitténs sammansättning. Den 11 november 2015 beslutade riksdagsstyrelsen att riksdagens högtidlighållande av demokratins genombrott i Sverige ska inledas den 17 december 2018 och avslutas i januari 2022, att riksdagens högtidlighållande ska sätta processen för demokratiseringen och riksdagens roll i denna i centrum, att den parlamentariska kommittén för riksdagens högtidlighållande av demokratins införande ska ta fram ett program för riksdagens aktiviteter och arrangemang som ska genomföras under perioden och att kommittén kontinuerligt ska informera styrelsen om sitt arbete.
Två riksdagsskrivelser är inte slutbehandlade. Båda innehåller tillkännagivanden.
Den ena skrivelsen som inte är slutbehandlad handlar om att låta Kommittén för en översyn av det ekonomiadministrativa regelverket för riksdagens myndigheter (REA-lagskommittén) ta fram författningsförslag som tydliggör att det är Riksrevisionen som har arbetsgivaransvaret och det ekonomiska ansvaret för riksrevisorernas chefspensioner (bet. 2013/14:FiU35 mom. 2, rskr. 299). Riksdagsstyrelsen beslutade den 15 oktober 2014 om tilläggsdirektiv till REA-lagskommittén. Tilläggsdirektiven innebär att kommittén dels ska utreda om sådana oklarheter om ansvaret för chefspensioner som finansutskottet påtalat i sitt betänkande (Riksrevisionens årsredovisning 2013 [bet. 2013/14:FiU35]) även finns hos övriga myndigheter under riksdagen, dels föreslå hur regelverket kan förtydligas när det gäller ansvaret för och redovisningen av de aktuella pensionerna. Utredningen överlämnade sitt betänkande i oktober 2015 (2015/16:URF1). Betänkandet har remissbehandlats. Riksdagsstyrelsen avser att överlämna en framställning till riksdagen före sommaren 2016.
Den andra riksdagsskrivelsen som inte är slutbehandlad rör frågan om att låta utreda och ta fram förslag rörande gåvoregister och registrering av skulder (bet. 2014/15:KU17, mom. 4 rskr. 234). Riksdagsstyrelsen beslutade den 14 oktober 2015 att ge riksdagsdirektören i uppdrag att låta utreda och ta fram lagförslag på dels en lag om registrering av gåvor till riksdagsledamöter, dels en ändring i lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen med innebörden att även vissa skulder ska registreras. En promemoria med lagförslag har tagits fram inom Riksdagsförvaltningen. Den 10 februari 2016 beslutade riksdagsstyrelsen att remittera promemorian. Riksdagsstyrelsen avser att överlämna en framställning till riksdagen före sommaren 2016.
Tidigare behandling
Utskottet konstaterade våren 2015 att riksdagsstyrelsens redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser gav en i allt väsentligt fullständig och korrekt bild av riksdagens skrivelser och tillkännagivanden samt att formen för styrelsens redovisning är densamma som i regeringens skrivelse. Utskottet föreslog att riksdagen skulle lägga redogörelsen till handlingarna, vilket också blev riksdagens beslut (bet. 2014/15:KU21, rskr. 236).
Utskottets ställningstagande
Utskottet har inte några invändningar mot riksdagsstyrelsens redogörelse. Utskottet föreslår att riksdagen lägger redogörelsen till handlingarna.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2015/16:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen.
Redogörelse 2015/16:RS4
Redogörelse 2015/16:RS4 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till riksdagsstyrelsen.
Bilaga 2
Skatteutskottets yttrande 2015/16:SkU9y
Bilaga 3
Försvarsutskottets yttrande 2015/16:FöU3y
Bilaga 4
Socialutskottets yttrande 2015/16:SoU4y
Bilaga 5
Kulturutskottets protokollsutdrag 2015/16:25
Bilaga 6
Utbildningsutskottets yttrande 2015/16:UbU5y
Bilaga 7
Trafikutskottets yttrande 2015/16:TU3y
Bilaga 8
Miljö- och jordbruksutskottets yttrande 2015/16:MJU4y
Bilaga 9
Näringsutskottets protokollsutdrag 2015/16:19
