Bilaga 2
____
|
Socialförsäkringsutskottets betänkande
|
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2014/15:32 EU:s gränskodex och en motion som har väckts med anledning av propositionen.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (gränskodexen) är direkt tillämplig i Sverige. I propositionen lämnas förslag till ändringar i utlänningslagen som motiveras av gränskodexen. Vidare föreslås att utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om skyldighet att lämna fingeravtryck i situationer som följer av gränskodexen. Propositionen innehåller också förslag som rör bestämmelserna om s.k. uppskjuten invandringsprövning vid beviljande av uppehållstillstånd på grund av anknytning och om överklagande av polismyndighets beslut om avvisning i vissa fall.
Lagförslagen föreslås träda i kraft den 15 april 2015.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionen.
I ärendet finns tre reservationer (SD).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1.Uppskjuten invandringsprövning, punkt 1 (SD)
2.Uppvisande av pass, punkt 2 (SD)
3.Lagförslaget i övrigt, punkt 3 (SD)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
|
1. |
Uppskjuten invandringsprövning |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den del det avser 5 kap. 8 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:32 i denna del och avslår motion
2014/15:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkande 1.
Reservation 1 (SD)
|
2. |
Uppvisande av pass |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den del det avser 9 kap. 1 §. Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:32 i denna del och avslår motion
2014/15:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkande 2.
Reservation 2 (SD)
|
3. |
Lagförslaget i övrigt |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:32 i denna del och avslår motion
2014/15:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkandena 3–5.
Reservation 3 (SD)
Stockholm den 10 februari 2015
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Fredrik Lundh Sammeli
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Lundh Sammeli (S), Johan Forssell (M), Carina Ohlsson (S), Mikael Cederbratt (M), Phia Andersson (S), Markus Wiechel (SD), Lars-Arne Staxäng (M), Yilmaz Kerimo (S), Solveig Zander (C), Lotta Finstorp (M), Kerstin Nilsson (S), Emma Carlsson Löfdahl (FP), Wiwi-Anne Johansson (V), Roland Utbult (KD), Teresa Carvalho (S), Jennie Åfeldt (SD) och Rickard Persson (MP).
I detta betänkande behandlas propositionen 2014/15:32 EU:s gränskodex och en motion som väckts med anledning av propositionen. Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag till ändringar i utlänningslagen med anledning av Europaparlamentets och Europeiska unionens råds förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (gränskodexen) samt vissa ytterligare förslag om ändringar i utlänningslagen.
Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen.
En redovisning av motionen och regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Riksdagen bifaller regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen (2005:716).
Vidare avslår riksdagen motionsyrkanden bl.a. om uppvisande av pass, om hantering av fingeravtryck och biometriska data och om överklagande av polismyndighets beslut om avvisning.
Jämför reservationerna 1–3 (SD).
Propositionen
Ändringar med anledning av gränskodexen
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (gränskodexen) är direkt tillämplig i Sverige.
Gränskodexen innebär att det i Sverige gällande regelverket för bl.a. personkontroll i samband med gränspassage innefattar såväl svenska nationella bestämmelser som bestämmelser på EU-nivå. Det förhållandet bör tydliggöras. Därför föreslås en ny paragraf i utlänningslagen (UtlL) som upplyser om att det finns bestämmelser om gränspassage för personer i gränskodexen.
Enligt artikel 4.3 i gränskodexen ska medlemsstaterna i enlighet med sin nationella lagstiftning införa sanktioner för passage utan tillstånd av de yttre gränserna utanför gränsövergångsställena och de fastställda tiderna för öppethållande. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt 20 kap. 4 § UtlL ska en utlänning som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns enligt Schengenkonventionen dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Eftersom passerande av yttre gräns numera regleras i gränskodexen bör hänvisningen i 20 kap. 4 § UtlL till Schengenkonventionen ersättas med en hänvisning till gränskodexen.
Enligt viseringskodexen är polismyndighet vid yttre gräns behörig att återkalla och upphäva Schengenviseringar, varefter Polismyndigheten kan besluta om avvisning. Enligt 14 kap. 5 a § UtlL överklagas ett beslut om att återkalla och upphäva Schengenviseringar till migrationsdomstol. Polismyndighets beslut om avvisning överklagas dock enligt 14 kap. 2 § UtlL till Migrationsverket. Regeringen anför att det ur ett rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv är lämpligast att sådana beslut som fattats i samband med varandra i underinstans också överprövas tillsammans. Polismyndighetens beslut om avvisning som fattats i samband med ett beslut om upphävande eller återkallelse av Schengenvisering föreslås därför överklagas till migrationsdomstol.
Som en följd av förslaget behöver det även göras en ändring av överklagandebestämmelsen i 16 kap. 9 § UtlL, om att en migrationsdomstols beslut i mål om avvisning inte får överklagas om målet i första instans prövats av Polismyndigheten. När nu Polismyndighetens avvisningsbeslut i dessa fall inte längre ska överklagas till Migrationsverket utan till en migrationsdomstol bör bestämmelsen ändras så att en migrationsdomstols beslut i sådana ärenden får överklagas till Migrationsöverdomstolen. I annat fall går klaganden miste om en överprövningsmöjlighet.
I bl.a. artiklarna 7. 1–3 i gränskodexen anges hur in- och utresekontrollen ska utföras. Eftersom utlänningslagens bestämmelse om detta gäller samma förhållanden som gränskodexen bör skyldigheten enligt 9 kap. 1 § UtlL att överlämna pass och andra handlingar till Polismyndigheten och lämna upplysningar av betydelse för rätten till inresa och vistelse tas bort.
Bestämmelserna i gränskodexen utgör inte tillräckligt rättsligt stöd för att ta av fingeravtryck, utan det krävs ytterligare preciseringar i lag för att utföra en föreskriven kontroll mot informationssystemet för viseringar (VIS). I UtlL bör därför införas en ny bestämmelse som innebär att en utlänning är skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant m.fl. ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av en Schengenviserings äkthet genom sökning i VIS.
Varken gränskodexen eller VIS-förordningen innehåller några föreskrifter om hur fingeravtryck ska hanteras efter det att kontrollen mot uppgifterna i VIS har genomförts. Regeringen anser dock att fingeravtryck som har tagits för kontroll av viseringen eller utlänningens identitet inte bör få användas för andra ändamål och föreslår därför att dessa fingeravtryck omedelbart ska förstöras. Detsamma gäller de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen.
Uppskjuten invandringsprövning
Huvudregeln vid uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning är att permanent uppehållstillstånd beviljas vid bosättning i Sverige. Detta gäller t.ex. vid anknytning till make eller sambo. I vissa angivna fall kan emellertid s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas, dvs. ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges vid det första beslutstillfället. En viktig princip i dessa fall är att samma förutsättningar bör gälla för makar, sambor och registrerade partners. Rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (2003/86/EG) innehåller inte något krav på rätt till familjeåterförening för sambor. Vid genomförandet av direktivet ansågs emellertid att sambor fortsatt skulle likställas med makar. Kravet på att makarna eller samborna ska ha stadigvarande sammanbott utomlands flyttades dock från 5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL till 5 kap. 8 § UtlL om uppskjuten invandringsprövning (prop. 2005/06:72 s. 32 och 86 f.). Någon ändring i sak vid genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet var inte avsedd. Trots att endast make omnämns särskilt i bestämmelsen om uppehållstillstånd i 5 kap. 3 § UtlL omfattar enligt propositionen bestämmelsen också en utlänning som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sambo. I propositionen anges vidare att personer som endast sammanbott under en kortare tid normalt sett inte är sambor varför de omfattas av 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL, som gäller personer som avser att inleda ett samboförhållande (s.k. snabba anknytningar). Av andra stycket i 5 kap. 8 § UtlL framgår att uppskjuten invandringsprövning ska gälla vid sådana förhållanden. Ändringen i 5 kap. 8 § UtlL har enligt propositionen medfört vissa tillämpningsproblem vid gränsdragningen mellan den som redan är sambo och den som avser att bli sambo varför bestämmelsen om uppskjuten invandringsprövning bör justeras så att den uttryckligen även omfattar sambor.
I propositionen anges att det av förarbetena till utlänningslagen inte närmare framgår hur lång tid ett sammanboende utomlands ska ha varat för att man ska anse att förhållandet är väl etablerat och att det därmed finns förutsättningar för att direkt bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Av de riktlinjer som Migrationsverket tillämpar framgår att förutsättningen stadigvarande sammanbott utomlands i regel anses uppfylld när den som söker uppehållstillstånd har sammanbott med anknytningspersonen utomlands under två år. Om parterna har ett gemensamt barn kan detta vara en omständighet som talar för att förhållandet är så etablerat att permanent uppehållstillstånd kan ges direkt även om sammanboendet inte varat i två år. Definitionen av sambor i 1 § sambolagen (2003:376) är att två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll. Emellertid ligger i uttrycket att stadigvarande bo tillsammans i sambolagen att sammanboendet ska ha en viss varaktighet eller åtminstone vara tänkt att ha det, och ett riktmärke i svårbedömda fall kan enligt förarbetena vara att de har bott tillsammans i minst sex månader. I sambolagen anges vidare att definitionen av sambo ska tillämpas också när begreppet sambo används i andra författningar. Regeringen anser således att förutsättningarna för att tillämpa uppskjuten invandringsprövning måste förtydligas. För att undvika tillämpningssvårigheter bör ett annat begrepp än det nuvarande ”stadigvarande sammanbott utomlands” användas. Enligt regeringen bör sammanboendet ha pågått under en tid som i regel motsvarar den tvååriga prövotid som anges i bestämmelsen om fortsatt uppehållstillstånd. För att på samma sätt som enligt nuvarande ordning ge utrymme för en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet bör man dock i stället för att ange en tidsfrist om två år använda uttrycket under en längre tid sammanbott utomlands. Det bör också tydliggöras att varaktigheten av sammanboendet utomlands inte ensamt avgör om förhållandet är att anse som väl etablerat.
Regeringens förslag medför endast marginella kostnadsökningar som huvudsakligen bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar.
Lagförslagen föreslås träda i kraft den 15 april 2015.
Motionen
I motion 2014/14:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) begärs i yrkande 1 att regeringens ändringsförslag i 5 kap. 8 § UtlL ska avslås. Motionärerna anser att begreppet sambo är ett alldeles för brett uttryck och att samboförhållanden torde vara omöjliga att kontrollera.
I yrkande 2 begärs att regeringens förslag till ändringar i 9 kap. 1 § UtlL angående uppvisande av pass ska avslås. Motionärerna anför att passet kan vara ett värdefullt verktyg för att upptäcka otillåten passage över svensk yttre gräns. Regeringens förslag riskerar att försvaga gränsskyddet när det i stället behöver stärkas.
Vidare begärs i yrkande 3 ett tillkännagivande om att fingeravtryck och biometriska data inte ska förstöras. Motionärerna anser att dessa data kan användas då det är fråga om återkommande överträdelser eller försök till detta. Regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att lämna förslag om hur dessa data bäst kan användas i brottsförebyggande syfte.
I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om regelverket för överklaganden. Samtliga beslut av polismyndighet om avvisning bör överklagas till migra-tionsdomstol. Motionärerna anser även att domstolen bör vara sista instans för överklaganden av polismyndighets beslut om både avvisning och om upphävande eller återkallelse av Schengenvisering.
Slutligen begärs i yrkande 5 ett tillkännagivande om konsekvenserna för de som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar den yttre gränsen. Motionärerna anser att när en utlänning uppehåller sig otillåtet i Sverige bör det i normalfallet leda till utvisning. Påföljden böter i 20 kap. 4 § UtlL bör därför kombineras med utvisning.
Utskottets ställningstagande
En utlänning kan utvisas ur Sverige på grund av brott av en viss svårighetsgrad, dvs. om han eller hon döms för brott som kan leda till fängelse. Utvisning ska normalt inte ske vid mindre allvarlig brottslighet, men om denna är upprepad eller systematisk kan utvisning komma i fråga även vid sådana brott. Återfallsrisk är normalt en förutsättning för att utvisa en person. I vissa allvarligare fall får dock utvisning tillgripas utan att det finns någon återfallsrisk. En allmän riktlinje är att brottet bör ha ett straffvärde om fängelse på minst ett år för att utvisning ska ske oberoende av återfallsrisk. Utskottet anser inte att det finns skäl att införa utvisning som obligatorisk påföljd vid otillåten passering av yttre gräns.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det ur ett rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv är lämpligast att Polismyndighetens beslut om avvisning respektive upphävande och återkallelse av visering, i de fall Polismyndigheten fattat de båda besluten i ett sammanhang, också bör överprövas i ett sammanhang. Båda besluten bör således överklagas till migrationsdomstol och därefter till Migrationsöverdomstolen som är prejudikatinstans i utlänningsmål. Utskottet är inte berett att föreslå att övriga beslut av Polismyndigheten om avvisning ska överklagas till migrationsdomstol.
Gränskodexen, som gäller som lag i Sverige, anger hur in- och utresekontrollen av personer vid gränser ska utföras. Den svenska regleringen som ska anpassas till gränskodexen reglerar samma förhållanden som kodexen. Eftersom kodexen inte hänvisar till medlemsstaternas nationella lagstiftning i detta fall ska motsvarande bestämmelser i 9 kap. 1 § UtlL om bl.a. skyldighet att överlämna pass till Polismyndigheten tas bort.
Utskottet delar regeringens uppfattning att fingeravtryck och biometriska data som tagits för kontroll av visering eller utlännings identitet inte bör användas för andra ändamål. När en kontroll har genomförts bör således, som regeringen föreslår, fingeravtryck och biometriska data omedelbart förstöras.
Regeringen anger i propositionen att en viktig princip i fråga om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning i svensk rätt är att samma förutsättningar bör gälla för makar, sambor och tidigare registrerade partners. Utskottet noterar att äktenskapet numera är könsneutralt och således kan ingås av två personer oavsett kön. Av lagtexten i 5 kap. 8 § UtlL framgår inte uttryckligen att uppskjuten invandringsprövning också omfattar sambor. Utskottet anser i likhet med regeringen att bestämmelsen bör förtydligas i detta avseende.
Utskottet ställer sig även bakom regeringens förslag i övrigt och tillstyrker med det anförda propositionen och avstyrker motion 2014/15:3028.
|
1. |
|
|
|
av Markus Wiechel (SD) och Jennie Åfeldt (SD). |
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den del det avser 5 kap. 8 §. Därmed bifaller riksdagen motion
2014/15:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkande 1 och
avslår proposition 2014/15:32 i denna del.
Begreppet sambo är ett alldeles för brett uttryck och samboförhållanden torde vara omöjliga att kontrollera. Regeringens förslag om att ändra bestämmelsen om uppskjuten invandringsprövning bör därför avslås.
|
2. |
|
|
|
av Markus Wiechel (SD) och Jennie Åfeldt (SD). |
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den del det avser 9 kap. 1 §. Därmed bifaller riksdagen motion
2014/15:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkande 2 och
avslår proposition 2014/15:32 i denna del.
Passet kan vara ett värdefullt verktyg för att upptäcka otillåten passage över svensk yttre gräns. Regeringens förslag att i svensk lagtext slopa kravet på att en utlänning ska överlämna sitt pass till Polismyndigheten riskerar att försvaga gränsskyddet när det i stället behöver stärkas. Förslaget bör därför avslås.
|
3. |
|
|
|
av Markus Wiechel (SD) och Jennie Åfeldt (SD). |
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen antar regeringens förslag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit ovan och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:32 i denna del och motion
2014/15:3028 av Markus Wiechel m.fl. (SD) yrkandena 3–5.
Fingeravtryck och biometriska data bör inte förstöras. De kan användas av lämplig myndighet vid återkommande överträdelser av en utlänning eller försök till detta. Regeringen bör tillsätta en utredning om hur dessa data bäst ska kunna användas i brottsförebyggande syfte.
Samtliga beslut av polismyndighet om avvisning bör överklagas till migrationsdomstol. Domstolen bör även vara sista instans vid överklaganden av polismyndighets beslut om både avvisning och upphävande eller återkallelse av Schengenvisering. Regeringen bör återkomma med förslag i enlighet med detta.
När en utlänning uppehåller sig olovligt i Sverige bör det i normalfallet leda till utvisning från Sverige. Därför bör också otillåtet passerande av yttre gräns i 20 kap. 4 § UtlL regelmässigt kombineras med utvisning, även i de fall påföljden endast är böter. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.
Bilaga 1
____
Förteckning över behandlade förslag
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
1.Riksdagen avslår regeringens ändringsförslag i 5 kap. utlänningslagen.
2.Riksdagen avslår regeringens förslag att stryka lagtexten om pass i 9 kap. utlänningslagen.
3.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förslaget att omedelbart förstöra fingeravtryck och biometriska data.
4.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om regelverket för överklaganden.
5.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om 20 kap. 4 § utlänningslagen när det gäller konsekvenser för de som uppsåtligen på ett otillåtet sätt passerar den yttre gränsen.