|
|
Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2014/15:116 Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen och ett motionsyrkande som väckts med anledning av propositionen.
Utskottet ställer sig bakom de förslag som lämnas i propositionen och avstyrker motionsyrkandet.
I propositionen föreslår regeringen att en person som är misstänkt för brott i Sverige ska kunna stå under övervakning i den medlemsstat där han eller hon har sin hemvist i stället för att vara häktad här. På motsvarande sätt ska en misstänkt person med hemvist i Sverige kunna bli föremål för övervakning här när brottsutredningen pågår i en annan medlemsstat. Syftet med regleringen är att främja användningen av alternativa åtgärder till tillfälliga frihetsberövanden under brottmålsprocessen. Förslaget är ett led i att genomföra rambeslutet om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom EU.
Regeringen föreslår således att det införs en ny lag om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom EU. Lagen innehåller dels regler om svenska beslut om övervakningsåtgärder, som ska kunna erkännas och följas upp i en annan medlemsstat, dels regler om att Sverige ska kunna erkänna och följa upp ett utländskt beslut om övervakningsåtgärder.
Den föreslagna lagen om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen innebär att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning mot enskild överlåts till en annan stat. Den föreslagna lagen behöver därför beslutas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).
Den nya lagen, liksom de följdändringar den för med sig, föreslås träda i kraft den 1 augusti 2015.
I betänkandet finns en reservation (SD).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen
Avslag på propositionen, punkt 1 (SD)
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Avslag på propositionen |
Riksdagen avslår motion
2014/15:3096 av Kent Ekeroth och Adam Marttinen (SD).
Reservation (SD)
|
2. |
Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:116 punkt 1.
|
3. |
Övriga lagförslag |
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i passlagen (1978:302),
2. lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2014/15:116 punkterna 2 och 3.
Stockholm den 4 juni 2015
På justitieutskottets vägnar
Beatrice Ask
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Beatrice Ask (M), Annika Hirvonen (MP), Helene Petersson i Stockaryd (S), Elin Lundgren (S), Krister Hammarbergh (M), Kent Ekeroth (SD), Anti Avsan (M), Susanne Eberstein (S), Johan Hedin (C), Anders Hansson (M), Petter Löberg (S), Adam Marttinen (SD), Roger Haddad (FP), Andreas Carlson (KD), Lawen Redar (S) och Sanne Eriksson (S).
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2014/15:116 Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen. Syftet med förslagen är att främja användningen av alternativa åtgärder till tillfälliga frihetsberövanden under brottmålsprocessen. Förslagen är även ett led i att genomföra rambeslutet om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom EU[1].
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.
Med anledning av propositionen har ett motionsyrkande väckts. Förslaget i motionsyrkandet återges i bilaga 1.
Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag och avslår ett motionsyrkande med begäran om avslag på propositionen.
Jämför reservationen (SD).
Propositionen
Bakgrund
Den 23 oktober 2009 antog rådet för rättsliga och inrikes frågor rambeslutet om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder. Rambeslutet är ett led i det arbeta som pågår inom EU pågående arbetet med att förbättra samarbetet på det straffrättsliga området och bygger på principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut i brottmål. Rambeslutet gör det möjligt att överföra ett icke frihetsberövande straffprocessuellt tvångsmedel mot en brottsmisstänkt person från en medlemsstat till en annan för uppföljning där i avvaktan på rättegång. Syftet med rambeslutet är att säkerställa en effektiv lagföring i brottmål och att förbättra förutsättningarna för att välja icke frihetsberövande åtgärder i straffrättsliga förfaranden mot personer som saknar hemvist i den medlemsstat där rättegången äger rum.
Rambeslutet omfattar verkställbara beslut som fattats i samband med ett straffrättsligt förfarande med innebörd att en fysisk person ska omfattas av en eller flera övervakningsåtgärder som alternativ till ett tillfälligt frihetsberövande. Rambeslutet anger ett antal övervakningsåtgärder som den verkställande staten är skyldig att följa upp, bl.a. en skyldighet för den misstänkte att stanna kvar på anvisad ort, att efterleva begränsningar av möjligheten att lämna den verkställande statens territorium och att vid bestämda tidpunkter anmäla sig hos en viss myndighet.
Den behöriga myndigheten i den utfärdande staten kan sända ett beslut om övervakningsåtgärder till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där personen är lagligen och stadigvarande bosatt, om personen efter att ha underrättats om de berörda åtgärderna samtycker till att återvända till den staten. Den behöriga myndigheten i den verkställande staten ska erkänna det översända beslutet och utan dröjsmål vidta alla åtgärder som krävs för att kunna följa upp de skyldigheter som är aktuella, om inte något skäl för att vägra erkänna åberopas. Rambeslutet innehåller bestämmelser om när en verkställande stat kan vägra erkännande. Om övervakningsåtgärderna till sin art är oförenliga med lagstiftningen i den verkställande staten, får den behöriga myndigheten i den staten anpassa dem till övervakningsåtgärder som tillämpas enligt den statens lagstiftning för likvärdiga brott.
Genomförande av rambeslutet
Rambeslutet innebär, som regeringen konstaterar i propositionen (s. 24), ett åtagande för Sverige att som verkställande stat ta emot ett beslut om övervakningsåtgärder som fattats i en annan medlemsstat samt pröva om beslutet ska erkännas och följas upp här. Däremot innebär rambeslutet inte någon förpliktelse för Sverige att införa bestämmelser om att beslut om övervakningsåtgärder ska kunna fattas här för att erkännas och följas upp i en annan medlemsstat.
När det gäller frågan om att införa en möjlighet att i Sverige fatta beslut om övervakningsåtgärder som ska erkännas och följas upp i en annan medlemsstat har några remissinstanser framfört att man ser ett antal generella problem med detta. Åklagarmyndigheten påtalar bl.a. att brottsutredningar riskerar att förlängas och försvåras på grund av att den misstänkte inte finns i rättegångsstaten och uttrycker en oro över vad det kan komma att innebära för en effektiv brottsbekämpning. Myndigheten anför också att språkproblem och begränsade möjligheter till en snabb kommunikation mellan myndigheter i olika medlemsstater kommer att ställa stora krav på åklagarna. Åklagarmyndigheten anser emellertid, trots de tveksamheter som myndigheten framför, att Sverige bör medverka till EU-medborgares likabehandling och att förverkliga principen om ömsesidigt erkännande och därför bör införa en möjlighet att i Sverige besluta om övervakningsåtgärder som ska följas upp i en annan medlemsstat.
Regeringen framför att man har en viss förståelse för dessa synpunkter men att rambeslutet har ett viktigt syfte. Regeringen konstaterar att avsikten är att rambeslutet ska bidra till att säkerställa att rättvisa skipas, att främja användningen av icke frihetsberövande åtgärder under ett straffrättsligt förfarande avseende misstänkta som är bosatta i en annan medlemsstat än i den stat där förfarandet äger rum samt att förbättra skyddet för brottsoffer i allmänhet. Syftet är också att stärka rätten till frihet och främja likabehandling av personer bosatta inom EU. Sverige bör verka för att detta syfte uppnås. Frihetsberövande är den mest ingripande åtgärden som kan vidtas mot en person i ett straffrättsligt förfarande, och finns det möjligheter att använda alternativ som innebär att den misstänkte inte behöver frihetsberövas bör dessa också utnyttjas.
Vidare anser regeringen att det finns situationer när beslut om övervakningsåtgärder bör kunna användas utan att förutsättningarna för att bedriva en effektiv brottsutredning försämras. Regeringen inser att det nya samarbetet kommer att medföra ett visst merarbete för myndigheterna. I detta sammanhang bör man dock även beakta att samarbetet kommer att skapa ett mervärde för den enskilde.
Regeringen anser sammanfattningsvis att det bör införas en möjlighet att meddela beslut om övervakningsåtgärder i Sverige för erkännande och uppföljning i en annan medlemsstat.
En ny lag införs
Regeringen konstaterar i propositionen (s. 25) att rambeslutet innebär en ny form av samarbete mellan medlemsstaterna och att en ny lag därför behöver införas. Den nya lagen ska gälla dels för beslut om övervakningsåtgärder som fattats i Sverige för att erkännas och följas upp i en annan medlemsstat, dels för sådana beslut som fattas i en annan medlemsstat för att erkännas och följas upp i Sverige.
Regeringen föreslår att ett nytt svenskt tvångsmedelsbeslut, beslut om övervakningsåtgärder, införs. Ett sådant beslut innebär att en person som är misstänkt för brott förbjuds att utan tillstånd lämna den anvisade vistelseorten i en annan medlemsstat eller föreläggs att på vissa tider anmäla sig hos en myndighet i en annan medlemsstat (s. 27).
Enligt regeringens lagförslag ska åklagare och allmänna domstolar kunna fatta ett svenskt beslut om övervakningsåtgärder (s. 30).
Svenska beslut om övervakningsåtgärder som ska erkännas och följas upp i en annan medlemsstat
Regeringen föreslår i propositionen att de förutsättningar som gäller för att fatta beslut om reseförbud och anmälningsskyldighet enligt 25 kap. rättegångsbalken i huvudsak ska gälla även för att fatta ett svenskt beslut om övervakningsåtgärder (s. 34). Vidare ska det krävas att den misstänkte är stadigvarande bosatt i eller har annan stark anknytning till en annan medlemsstat i EU samt att han eller hon samtycker till att beslutet följs upp i den andra staten. Slutligen ska ett svenskt beslut om övervakningsåtgärder inte få fattas om det är olämpligt med hänsyn till utredningen eller lagföringen av brottet.
Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har framfört vissa tveksamheter till lagstiftningen i denna del. Åklagarmyndigheten anför bl.a. att risken för undandragande av lagföring är större när den misstänkte kommer att lämna landet för att sedan självmant, på egen bekostnad, återvända för eventuella förhör och rättegång. Vidare riskerar ett beslut om övervakningsåtgärder att förlänga och försvåra brottsutredningen. Tillämpningsområdet för att fatta ett sådant beslut bör därför begränsas till de fall där effekten till sin helhet är till den misstänktes fördel och där lagföring kan säkerställas.
Regeringen uttrycker viss förståelse för nämnda myndigheters farhågor och framför att en försiktighet bör iakttas när en ny typ av samarbete införs och konsekvenserna av samarbetet inte kan överblickas (s. 35). Brottsutredningar bör inte försvåras eller dra ut på tiden på grund av de nya reglerna. Samtidigt delar regeringen inte fullt ut myndigheternas synsätt i fråga om när beslut om övervakningsåtgärder kan eller bör fattas. I dag finns det många gånger inte några reella alternativ till häktning och anhållanden för en misstänkt person som saknar hemvist i Sverige. Rambeslutets syfte är också tydligt, dvs. att användningen av icke frihetsberövande åtgärder ska öka för just denna kategori av misstänkta. Regeringen konstaterar att en lämplighetsavvägning bör göras vid prövningen av om ett beslut om övervakningsåtgärder ska fattas (s. 38). Lämplighetsprövningen bör endast ta sikte på omständigheter som har att göra med utredningen och lagföringen av brottet. Om det framkommer omständigheter som talar för att brottsutredningen och lagföringen riskerar att avsevärt försvåras eller förlängas, bör det kunna vara skäl för att inte fatta ett beslut. En avvägning måste dock alltid göras mot lagstiftningens syfte, dvs. att främja likabehandling och användning av alternativ till frihetsberövanden. Flera av de situationer som Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten lyfter fram som problematiska torde enligt regeringen kunna beaktas inom ramen för den lämplighetsprövning som föreslås.
Mot bakgrund av att ett beslut om övervakningsåtgärder ska kunna fattas för ett brott på vilket fängelse kan följa bör det vara möjligt att för den aktuella gärningen utfärda en svensk arresteringsorder om den misstänkte missköter sig (s. 39).
Erkännande och uppföljning i Sverige av utländska beslut om övervakningsåtgärder
Av den föreslagna lagstiftningen framgår vilka allmänna förutsättningar som gäller för att Sverige ska erkänna och följa upp ett utländskt beslut om övervakningsåtgärder. Vidare innehåller den föreslagna lagstiftningen bestämmelser om vad ett beslut om övervakningsåtgärder ska innebära för den misstänkte för att de ska erkännas och följas upp i Sverige. I lagförslaget finns även en bestämmelse om anpassning av en övervakningsåtgärd.
Åklagarmyndigheten framför att det inger farhågor att rambeslutet inte innehåller en hänvisning till proportionalitetsprincipen när ett beslut om övervakningsåtgärder ska fattas (s. 56). Enligt myndigheten finns det risk att utländska beslut om övervakningsåtgärder avseende brottslighet som inte hade motiverat ett motsvarande beslut i Sverige kommer att sändas hit för erkännande och uppföljning. Regeringen delar inte detta synsätt. Principen om ömsesidigt erkännande förutsätter att medlemsstaterna har en acceptans för varandras rättssystem och därmed i viss utsträckning godtar beslut som kanske inte skulle ha fattats av den egna statens myndigheter i en motsvarande situa-tion. En tillämpning av principen innebär således att medlemsstaterna inte kan utgå från sitt eget system som måttstock.
Rambeslutet innehåller regler om när en verkställande stat kan vägra att erkänna ett annat lands beslut om en övervakningsåtgärd. I rambeslutet återfinns en katalog av sedvanliga vägransgrunder (s. 56). I propositionen föreslår regeringen att de vägransgrunder som finns i rambeslutet i huvudsak införs i den nya lagen (s. 58). Om en vägransgrund är tillämplig, ska den andra statens beslut inte erkännas och följas upp i Sverige.
Enligt regeringens lagförslag ska ett beslut om övervakningsåtgärder inte erkännas och följas upp t.ex. om den gärning som avses med beslutet inte motsvarar brott enligt svensk lag och det inte är fråga om en sådan gärning som finns angiven i listan i artikel 14.1 i rambeslutet och för vilken det i den andra statens lagstiftning är föreskrivet en frihetsberövande påföljd i tre år eller mer. Vidare föreslås att det införs en undantagsregel som innebär att den misstänktes personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt kan leda till att ett utländskt beslut trots hinder får erkännas och följas upp i Sverige.
Övrigt
Den föreslagna lagen om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen innebär att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning mot enskild överlåts till en annan stat. Den föreslagna lagen behöver därför beslutas med kvalificerad majoritet i riksdagen (10 kap. 8 § regeringsformen).
Den nya lagen liksom de följdändringar som den innebär föreslås träda i kraft den 1 augusti 2015.
Motionen
I kommittémotion 2014/15:3096 av Kent Ekeroth och Adam Marttinen (båda SD) yrkas att regeringens proposition ska avslås. Motionärerna anför bl.a. att de motsätter sig varje steg mot överstatlighet och federalism och att medlemsstaterna bör samarbeta på ett mellanstatligt plan. De anser att regeringens proposition är ett steg i motsatt riktning. Motionärerna ser även flera problem med lagförslaget i sig, bl.a. att det, som Åklagarmyndigheten också påpekar, riskerar att försvåra och förlänga brottsutredningar. Vidare, menar motionärerna, medför förslaget en risk för att Sverige tvingas att verkställa beslut som är främmande för den svenska rättsordningen.
Utskottets ställningstagande
Som regeringen konstaterar innebär rambeslutet ett åtagande för Sverige att som verkställande stat ta emot ett beslut om övervakningsåtgärder som fattats i en annan medlemsstat och pröva om beslutet ska erkännas och följas upp här. Om en vägransgrund inte kan åberopas, har Sverige en skyldighet att erkänna och följa upp beslutet. Däremot innebär rambeslutet inte någon förpliktelse för Sverige att införa bestämmelser om att beslut om övervakningsåtgärder ska kunna fattas här för att erkännas och följas upp i en annan medlemsstat. Inte heller skapar rambeslutet någon rätt för en person att bli föremål för icke frihetsberövande åtgärder i en annan stat.
Avsikten med rambeslutet är emellertid att det ska bidra till att säkerställa att rättvisa skipas och att främja användningen av icke frihetsberövande åtgärder. Syftet är även att stärka rätten till frihet och främja likabehandling av personer som är bosatta inom EU. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att Sverige bör verka för att detta syfte uppnås. Frihetsberövande är den mest ingripande åtgärden som kan vidtas mot en person i ett straffrättsligt förfarande, och finns det möjligheter att använda alternativ som innebär att den misstänkte inte behöver frihetsberövas bör dessa också utnyttjas. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att övervägande skäl talar för att det bör införas en möjlighet att fatta beslut om övervakningsåtgärder i Sverige för erkännande och uppföljning i en annan medlemsstat. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning att de svenska beslut som bör kunna sändas över för erkännande och uppföljning i en annan medlemsstat är sådana som motsvarar reseförbud och anmälningsskyldighet.
Motionärerna påtalar bl.a. att Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har pekat på att ett beslut om överföring av övervakningsåtgärder kan riskera att förlänga och försvåra brottsutredningar. Regeringen föreslår i propositionen bl.a. att en lämplighetsavvägning bör ske vid prövningen av om ett beslut om övervakningsåtgärder ska fattas. Utskottet delar regeringens bedömning att flera av de situationer som lyfts fram som problematiska torde kunna beaktas inom ramen för den lämplighetsprövning som regeringen föreslår. Vid misskötsamhet bör det, mot bakgrund av att ett beslut om övervakningsåtgärder ska kunna fattas för ett brott på vilket fängelse kan följa, vara möjligt att för den aktuella gärningen utfärda en svensk arresteringsorder om den misstänkte missköter sig.
Vidare anför motionärerna att den föreslagna lagen medför en risk för att Sverige kan tvingas att verkställa beslut som är främmande för den svenska rättsordningen. Av den föreslagna lagstiftningen framgår bl.a. vad ett utländskt beslut ska innebära för att det ska få erkännas och följas upp i Sverige. Det finns även bestämmelser om när en övervakningsåtgärd ska anpassas. Utskottet konstaterar också att rambeslutet innehåller en katalog av sedvanliga vägransgrunder och att dessa i huvudsak återfinns i regeringens lagförslag. Regeringen förslår även att det införs en undantagsregel som innebär att den misstänktes personliga förhållanden och omständigheterna i övrigt kan leda till att ett utländskt beslut, trots hinder, får erkännas och följas upp i Sverige. Utskottet konstaterar att om det är fråga om ett brott som är helt främmande för den svenska rättsordningen torde utrymmet att tillämpa bestämmelsen vara begränsat.
Utskottet anser sammanfattningsvis att den föreslagna lagstiftningen är väl avvägd och därför bör antas. Utskottet avstyrker därmed motion 2014/15:3096 (SD) med begäran om avslag på propositionen och tillstyrker regeringens proposition.
|
Avslag på propositionen, punkt 1 (SD) av Kent Ekeroth (SD) och Adam Marttinen (SD) |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande
lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag. Därmed bifaller riksdagen motion
2014/15:3096 av Kent Ekeroth och Adam Marttinen (SD).
Ställningstagande
Vi anser att utgångspunkten för samarbetet med övriga EU-stater bör vara att det ska ske på ett mellanstatligt plan. Vi motsätter oss därför varje steg mot överstatlighet och federalism. Straffrätten och dit tillhörande politikområden bör i största möjliga utsträckning hanteras av medlemsstaternas regeringar. Vi anser att de lagförslag som lämnas i regeringens proposition är ett steg i rakt motsatt riktning.
Syftet med införandet av en mekanism för erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder är att hantera problemet med brottsmisstänka som har hemvist i en annan medlemsstat än rättegångslandet. Vi ser behovet av att åtgärda problemet men anser att preventiva åtgärder i form av inskränkningar av den fria rörligheten är en bättre väg att gå.
Vi ser även flera problem med förslaget i sig. Så som Åklagarmyndigheten påpekar finns risken att brottsutredningar förlängs och försvåras på grund av att den misstänkte inte befinner sig i rättegångslandet. Språkproblem och begränsade möjligheter till snabb kommunikation kommer vidare att ställa stora krav på åklagarna. Vidare är risken för undandragande av lagföring större när den misstänkte kommer att lämna landet för att sedan självmant, på egen bekostnad, återvända för eventuella förhör och rättegång. Lagföringen i okomplicerade mål kan klaras av under den tid som den misstänkte sitter frihetsberövad i väntan på att beslutet ska erkännas av den andra medlemsstaten, medan det i mer komplicerade utredningar är olämpligt att utfärda ett beslut om övervakningsåtgärder eftersom sådana utredningar kräver mer insatser. Användningsområdet för övervakningsåtgärder torde därför vara begränsat.
Eftersom en nedre gräns för brottets straffvärde och proportionalitetsbedömning saknas finns också en uppenbar risk att Sverige tvingas verkställa beslut som är helt främmande för den svenska rättsordningen.
Vi ser inte heller ett minskat användande av icke frihetsberövande åtgärder som ett självändamål; för oss är i stället brottsofferperspektivet och skyddet för allmänheten styrande inom kriminalpolitiken.
Vi ifrågasätter även att regeringen i propositionen inte ens reflekterat över kapaciteten hos de rättsvårdande myndigheterna i övriga medlemsstater. Den europeiska unionen har sju medlemsstater som rankas lägre än 50 på Transparency Internationals lista över korrumperade länder. Regeringens blinda tillit till dessa länders rättssystem är minst sagt oroande. Vi är även främmande för tanken på att kompromissa med effektiviteten inom rättsväsendet för att spara pengar.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Proposition 2014/15:116 Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen:
1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen.
2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302).
3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.
2014/15:3096 av Kent Ekeroth och Adam Marttinen (SD):
Riksdagen avslår regeringens proposition 2014/15:116 Erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen.
Bilaga 2
