|
|
Resultatskrivelse avseende det finansiella systemet
Utskottet har behandlat regeringens skrivelse 2013/14:210 Resultatskrivelse avseende det finansiella systemet.
I skrivelsen utvärderar regeringen resultatet av sin och berörda myndigheters åtgärder för att uppnå målet för det finansiella systemet. Utvärderingen gäller främst måluppfyllelsen under åren 2012 och 2013, men omfattar även redovisningar av indikatorer för tidigare år liksom aktuella initiativ. Skrivelsen är ett komplement till den redovisning som regeringen gör i budgetpropositionen varje år.
Skrivelsen är resultatet av utskottets tillkännagivande till regeringen om att denna under 2014 ska redovisa resultat för 2012 och 2013 avseende målet för det finansiella systemet i de delar som gäller effektivitet, stabilitet, konsumentskydd, reglering och tillsyn (bet. 2011/12:FiU2 s. 23).
Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
I betänkandet finns ett särskilt yttrande (V).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Det finansiella systemets uppgifter
Målet för det finansiella systemet
Medel för att nå målet för det finansiella systemet
Fortsatt arbete och kommande rapportering
Resultatskrivelse avseende det finansiella systemet (V)
Förteckning över behandlade förslag
|
Resultatskrivelse avseende det finansiella systemet |
Riksdagen lägger skrivelse 2013/14:210 till handlingarna.
Stockholm den 20 november 2014
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Anna Kinberg Batra (M), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Jörgen Hellman (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Emil Källström (C), Janine Alm Ericson (MP), Jan Ericson (M), Hans Unander (S), Dennis Dioukarev (SD), Jakob Forssmed (KD), Marie Granlund (S), Niklas Karlsson (S), Börje Vestlund (S), Mats Persson (FP) och Håkan Svenneling (V).
I detta ärende behandlas regeringens skrivelse 2013/14:210 Resultatskrivelse avseende det finansiella systemet.
I samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2012 menade utskottet att det fanns en osäkerhet om vilka konsekvenser den rådande ekonomiska krisen kunde få för de finansiella systemen och instituten i Sverige och tillsynen över dem. Mot bakgrund av detta föreslog utskottet att regeringen under 2014 skulle återkomma till riksdagen med en resultatskrivelse för 2012 och 2013 avseende målet för det finansiella systemet i de delar som gäller effektivitet, stabilitet, konsumentskydd, reglering och tillsyn (bet. 2011/12:FiU2 s. 22 f.).
Utskottet har i samband med behandlingen av budgetpropositionerna för 2013 respektive 2014 återkommit till behovet av en särskild uppföljning av det finansiella systemet (bet. 2012/13:FiU2 s. 24 och bet. 2013/14:FiU2 s. 26).
Av 4 kap. 8 § regeringsformen (RF) framgår att varje utskott har ansvar för att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger resultatskrivelsen till handlingarna.
Regeringen framhåller att finansiella tjänster är viktiga såväl för de enskilda konsumenterna och företagen som för samhällsekonomin i stort. Utan ett väl fungerande system för betalningar, förmedling av kapital från sparare till låntagare och hantering av finansiella risker har ett modernt samhälle svårt att fungera.
De senaste decennierna har den finansiella sektorn i Sverige vuxit betydligt, vilket har gjort att kopplingarna till det globala finansiella systemet stärkts. Samtidigt som en större finansiell sektor är en tillgång för ett land medför den också en ökad risk. Kraftigare störningar i enskilda finansiella företag kan i vissa fall påverka förtroendet för hela det finansiella systemet. Det kan uppstå mycket stora samhällsekonomiska kostnader i samband med finansiella kriser.
Det finansiella systemet har tre centrala funktioner: betalningsförmedling, kapitalförsörjning och riskhantering.
Riksdagen har beslutat om följande mål för det finansiella systemet[1]:
• Ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter.
• Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt och kostnaderna för statsskulden ska minimeras på lång sikt med beaktande av riskerna i förvaltningen.
Skrivelsen är en fördjupning av den utvärdering av den första punkten som görs i budgetpropositionen (utg.omr. 2). Den andra punkten utvärderas vartannat år i en separat skrivelse.[2] För att kunna ge en nyanserad bild av måluppfyllelsen för det finansiella systemet har målet i den första punkten brutits ned i fyra delmål: finansiell stabilitet, förtroende, fungerande marknader och konsumentskydd.
I skrivelsen redogör regeringen för de medel som regeringen och berörda myndigheter använt för att nå målet för det finansiella systemet.
Ett flertal statliga myndigheter har ansvar för verksamhet som syftar till att uppnå målet för det finansiella systemet. Finansinspektionen, Riksgälds-kontoret och Riksbanken har det huvudsakliga ansvaret. Även Konsumentverket och Pensionsmyndigheten har en roll för att värna ett gott konsumentskydd på det finansiella området.
Ramverket för finansiell stabilitet syftar till att minska risken för att det finansiella systemet drabbas av allvarliga problem. Ramverket ska även kunna hantera en eventuell finansiell kris så att återverkningarna på tillväxt och sysselsättning begränsas och eventuella kostnader för skattebetalarna minimeras. De centrala delarna i ramverket är stärkta regelverk, förbättrad tillsyn och effektivt krishanteringssystem.
Regeringen har föreslagit nya regler för kapitaltäckning som en följd av kapitaltäckningsdirektivet (CRD 4), vilket bl.a. innebär höjda kapitalkrav för banker och andra finansiella institut, höjda likviditetskrav, bättre riskkontroll samt ökade möjligheter för tillsyn och sanktioner.[3] Regeringen har mot bakgrund av att den svenska banksektorn är så stor i förhållande till BNP även aviserat att de svenska storbankerna ska ha högre krav än vad som slås fast av EU-reglerna.
Finansinspektionen införde 2013 ett golv för riskvikterna på bankernas bolån. Från 2013 infördes ett likviditetskrav för större finansiella institut. Det pågår ett arbete inom EU för att bl.a. främja stabila, säkra och effektiva marknader. Regeringens ambition i detta arbete är att säkerställa att regelverket även anpassas för den i sammanhanget mindre svenska marknadens behov och struktur.
Finansinspektionen har under 2012–2014 fått ökade anslag för att bl.a. stärka tillsynen, regelgivningen och det internationella arbetet.
Finansinspektionen har vidare fått huvudansvar för makrotillsynsverk-tygen, inklusive kapitalbuffertar. Som ett led i den utvecklade makrotillsynen har regeringen inrättat ett finansiellt stabilitetsråd, med syfte att stärka det förebyggande arbetet och samarbetet under en kris. Rådet består av finansmarknadsministern och myndighetscheferna för Finansinspektionen, Riksbanken och Riksgäldskontoret. Rådet är ett diskussionsforum och inte ett beslutsfattande organ.
Stödlagen ger regeringen rätt att ingripa med olika former av stöd till svenska banker och kreditinstitut för att förhindra allvarliga störningar i det finansiella systemet. Stödet kan ges i form av garantier eller kapitaltillskott. Riksdagen beslutade hösten 2008 att inrätta en stabilitetsfond för att finansiera stödinsatser vid finansiella kriser. Fonden utgörs av ett konto i Riksgäldskontoret till vilket staten tillförde 15 miljarder kronor när fonden upprättades. Fonden består även av stabilitetsavgifter från kreditinstitut och andra finansiella företag, vilket syftar till att dessa i förväg ska vara med och finansiera eventuella stödåtgärder. Vid slutet av 2013 uppgick Stabilitetsfondens behållning till 50 miljarder kronor.
Insättningsgarantin är ett konsumentskydd för sparande på konto som infördes 1996 och syftar till att minska risken för s.k. uttagsanstormningar. Garantins omfattning och utformning styrs av regelverk inom Sverige och EU. Det maximala ersättningsbeloppet i den svenska insättningsgarantin motsvarar100 000 euro. Genom insättningsgarantidirektivet som antogs i mars 2014 kommer beloppet att kunna anges i svenska kronor. Garantin finansieras genom avgifter från de anslutna instituten. Det samlade värdet på tillgångarna i Insättningsfonden var 29 miljarder kronor vid slutet av 2013.
Investerarskyddet är ett konsumentskydd för värdepapper och pengar som banker och värdepappersbolag hanterar för kunders räkning. En kund kan få ersättning för förlorade tillgångar upp till ett värde av 250 000 kronor per institut. Investerarskyddet finansieras också genom avgifter från de anslutna instituten.
Regeringen tillsatte i februari 2011 Finanskriskommittén, vars uppgift bl.a. var att se över det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser och myndigheternas möjlighet att i tid ingripa vid en hotande kris. I januari 2013 överlämnades delbetänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6) till regeringen. I juli 2014 överlämnade Finanskriskommittén sitt slutbetänkande Resolution - En ny metod för att hantera banker i kris (SOU 2014:52), med förslag till genomförande av EU:s direktiv om ett krishanteringsramverk.
För att Sverige ska vara bättre rustat för finansiella störningar och kriser har Riksbanken utökat valutareserven från 200 till 400 miljarder kronor mellan 2009 och 2013. Finansieringen har skett genom att Riksgäldskontoret lånat upp utländsk valuta och lånat dessa vidare till Riksbanken.
En utredning har sett över statsskuldspolitiken och lämnade sitt betänkande (SOU 2014:8) till regeringen i februari 2014. I betänkandet analyseras bl.a. hur kommande regelkrav på de finansiella marknaderna kan komma att påverka efterfrågan på statspapper. I betänkandet lämnas också förslag om att Riksgäldskontoret ska ges möjlighet att överupplåna i syfte att säkerställa god låneberedskap i perioder där lånebehovet är lågt och statsskulden liten.
För att de finansiella marknaderna ska fungera väl är det enligt regeringen viktigt med ökad genomlysning. Det är även viktigt med ökad kunskap hos enskilda konsumenter och ökad kompetens hos de finansiella aktörerna och producenterna.
Finansinspektionen arbetar med att ta fram nya föreskrifter för att öka transparensen när det gäller räntor på bolån. Regeringen skriver att den arbetar aktivt för att öka jämförbarheten och insynen i olika investeringsprodukter och ger som exempel jämförelsebelopp, som ska visa kostnadernas långsiktiga effekt på sparandet. Ett sådant jämförelsebelopp används sedan 2012 i Sverige i form av det s.k. Normanbeloppet.
Regeringen räknar upp ett antal åtgärder som vidtagits för att förbättra den finansiella rådgivningen. Bland annat har nya regler vid telefonförsäljning på premiepensionsområdet införts. Regeringen har också tillsatt en utredning om telefonförsäljning av finansiella tjänster och produkter samt en utredning som ser över konsumenternas ställning på rådgivningsmarknaden. Den senare har lämnat ett betänkande (SOU 2014:4) som har remissbehandlats.
I oktober 2010 införde Finansinspektionen ett bolånetak om 85 procent. Detta innebär att en högre belåningsgrad än 85 procent av bostadens värde bör undvikas. Målet med regleringen är att motverka en osund kreditgivning på bolånemarknaden och allt högre belåningsgrader, som riskerar att leda till överskuldsättning.
En ny modell för ränteskillnadsersättning infördes den 1 juli 2014; den ska underlätta låntagarens möjlighet att byta bank och därmed minska inlåsningseffekterna.
Regeringen anser att det behövs en sundare amorteringskultur i Sverige för att stärka hushållens motståndskraft. Finansinspektionen lämnade i oktober 2013 en rapport med förslag om individuellt anpassade amorteringsplaner. Svenska Bankföreningen har samtidigt, i samverkan med Finansinspektionen, för sina medlemsbanker utformat en rekommendation om individuella amorteringsplaner för låntagarna. I mars 2014 utvecklade Bankföreningen rekommendationer om amortering som innebär att nya lån med belåningsgrad över 70 procent av bostadens marknadsvärde ska amorteras ned på 10–15 år. Tidigare gällde rekommendationen en belåningsgrad om 75 procent.
Regeringen har gett en utredare i uppdrag att föreslå hur EU-direktivet om bostadslåneavtal ska genomföras i Sverige (dir. 2014:13). EU-direktivet syftar till att främja en inre marknad för bostadskrediter med ett högt konsument-skydd. Uppdraget ska redovisas senast den 16 mars 2015.
För att stärka konsumentskyddet vid kreditgivning och bidra till att minska problem med överskuldsättning infördes en ny lag den 1 juli 2014 – lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Lagen innebär bl.a. att krav ställs på företagen att driva rörelsen på ett sätt som är sunt. Genom att verksamheten görs tillståndspliktig och ställs under Finansinspektionen kan inspektionen kontrollera att företagen följer den nya lagen och övriga författningar som reglerar deras verksamhet.
Genom den nya konsumentkreditlagen (2010:1846) som trädde i kraft 2011 infördes bl.a. krav på kreditprövning även för krediter som avser mindre belopp, t.ex. snabblån. Sedan de nya reglerna infördes har Konsumentverket utfärdat 19 varningar till företag som brustit i sin kreditprövning. Från den 1 april 2014 ska Konsumentverket ta ut en sanktionsavgift på upp till 10 miljoner kronor av näringsidkare som inte gör ordentliga kreditprövningar.
Regeringen redovisar i skrivelsen åtgärder som vidtagits för att stärka allmänhetens kunskaper om finansiella tjänster och produkter. Privatekonomi har införts som ämne både i gymnasieskolan och i grundskolan. Finansinspektionen har fått som mål att genom finansiell folkbildning stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden.
Riksdagen beslutade i enlighet med budgetpropositionen för 2010 om att informationsgivningen inom pensionsområdet ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin samlade framtida pension och vad som påverkar den. Informationsmålet blev vägledande för den nya Pensionsmyndigheten. I september 2013 aviserade regeringen en satsning på ca 80 miljoner kronor för riktade informationsåtgärder till pensionssparare.
I de senaste två årens regleringsbrev till Pensionsmyndigheten har regeringen angett som mål att myndigheten ska stärka pensionssparare och pensionärers ställning som konsumenter genom att ge vägledning som är anpassad till individens behov och livssituation. Pensionsmyndigheten ska också verka för att samtliga pensionssparares och pensionärer ska få en samlad bild av hela sin pension. I november 2013 redovisade Pensionsmyndigheten planerade åtgärder i rapporten Pensionsmyndighetens roll för att stärka pensionsspararnas och pensionärernas ställning inom pensionsområdet.
Regeringen utvärderar i skrivelsen resultatet av statens åtgärder för att uppnå målet med det finansiella systemet. Utvärderingen har framför allt gjorts med hjälp av utvalda indikatorer relaterade till de fyra delmålen, såsom de beskrivs i budgetpropositionen för 2013: finansiell stabilitet, förtroende, fungerande marknader och konsumentskydd. Delmålen utvärderas var för sig, men regeringen understryker samtidigt att delmålen har starka kopplingar till varandra. Exempelvis är ett högt ömsesidigt förtroende mellan de företag som verkar på finansmarknaderna centralt liksom att konsumenterna känner förtroende för finansmarknadernas aktörer. För att ett högt förtroende ska uppnås krävs att marknaderna fungerar väl. Ett högt förtroende och väl fungerande marknader är i sin tur viktigt för den finansiella stabiliteten.
Finansinspektionen har på regeringens uppdrag lämnat underlag till skrivelsen i form av indikatorer. Indikatorer har även inhämtats från andra myndigheter och organisationer.[4]
Respektive delmål återfinns inledningsvis i nedanstående avsnitt. Därefter redovisas regeringens bedömning av resultatet för delmålet samt de resultatindikatorer som analysen bygger på.
Regeringen gör i skrivelsen bedömningen att det svenska finansiella systemet är stabilt. Vidtagna åtgärder i form av högre kapital- och likviditetskrav, bolånetak och riskviktsgolv för bolån har bidragit till ett mer robust finansiellt system. Samtidigt utgör bankernas stora beroende av marknadsfinansiering i allmänhet och utlandsmarknadsfinansiering i synnerhet en förhöjd risk. Nivån och ökningen på hushållens skuldsättning utgör också en förhöjd risk även om ökningstakten dämpats de senaste åren. Även försäkringsföretagens finansiella styrka har betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. Försäkringsföretagens solvenskvot och s.k. trafikljuskvot indikerar att nivån är långsiktigt hållbar även om spännvidden mellan försäkringsföretagen är stor. Den låga statsskulden bidrar till förtroendet för statens krishanteringsförmåga och minskar samtidigt risken för att en finansiell kris ska inträffa, eftersom marknaden vet att staten har en finansiell styrka att hantera krisen.
Regeringen redovisar ett antal indikatorer som beskriver hur stabiliteten i det finansiella systemet har utvecklats under de senaste åren, såsom bankernas tillgångar i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP), bankernas marknadsfinansiering, hushållens skulder och nivån på statsskulden.
Under 2013 gav penningpolitiska stimulanser från både den amerikanska och den europeiska centralbanken avsedd effekt. Läget på de internationella finansiella marknaderna var mindre stressat 2013 än 2012. Det kvarstår dock risker i det svenska banksystemet.
Det svenska banksystemet är stort i förhållande till landets BNP i jämförelse med många andra länder. De svenska bankkoncernernas samlade tillgångar i Sverige och utomlands uppgick 2013 till 400 procent av svensk BNP. Det svenska banksystemet är också starkt integrerat, vilket gör att problem i en bank lätt kan spridas till andra delar av banksystemet genom exponeringar eller genom att förtroendet minskar. Vid en finansiell kris kan kostnaderna för samhället bli mycket stora.
En av riskerna i det svenska banksystemet bedöms vara den förhållandevis stora användningen av marknadsfinansiering. En allt större andel av marknadsfinansieringen sker i utländsk valuta, vilket gör att bankerna är beroende av att den internationella kapitalmarknaden fungerar. Den ökade marknadsfinansieringen i utländsk valuta är det främsta skälet till att Riksbanken ökat valutareserven med 200 miljarder kronor sedan 2009. För att öka bankernas interna motståndskraft mot störningar på den internationella kapitalmarknaden har Finansinspektionen beslutat om likviditetskrav i både euro och dollar. De fyra storbankerna uppfyller med marginal både kapital- och likviditetstäckningskraven.
Hushållens skuldkvot, dvs. skulderna som andel av disponibelinkomsten, har i stort sett varit konstant sedan slutet av 2010. Åren dessförinnan steg den kraftigt. En tänkbar anledning till att skuldkvoten legat stilla är enligt regeringen det bolånetak som Finansinspektionen införde 2010. Även den allmänna debatten om hushållens skulder kan ha påverkat utvecklingen. Under 2013 införde Finansinspektionen ett golv på 15 procent av riskvikterna på bankernas bolån, vilket innebär att bolåneinstituten behöver hålla mer kapital för sin utlåning.
Statsskulden är låg både ur ett historiskt och ett internationellt perspektiv. Regeringen menar att den låga statsskulden har gynnat Sverige under finanskrisen, bl.a. ökar en låg statsskuld förtroendet för statens förmåga att hantera en kris. Det minskar även risken för att en finansiell kris ska uppstå, eftersom marknaden vet att staten har en finansiell styrka att hantera krisen.
I och med att Sverige har ett koncentrerat banksystem som är stort i relation till storleken på den svenska ekonomin är det viktigt att bankerna har tillräckligt med eget kapital för att kunna hantera problem. Ett vanligt mått som används för att studera en banks kapitalstyrka är den s.k. kärnprimärkapitalrelationen. De svenska storbankerna har fortsatt att förbättra sina kärnprimärkapitalrelationer under de senaste åren. Storbankerna uppfyller redan i dag de högre kapitalkrav som ska gälla fr.o.m. 2015.
Finansinspektionen genomför årligen stresstester av bankernas motståndskraft vid en försämrad konjunktur. Slutsatsen av 2013 års stresstest var att storbankerna har god motståndskraft. Efter avdrag för effekterna av kommande regelverksförändringar skulle däremot inte alla banker ha kapitalnivåer som fullt ut täcker de buffertkrav som planeras. Finansinspektionen bedömer dock att samtliga banker har goda möjligheter att uppnå tillräckliga kapitalnivåer, eftersom de har en hög underliggande lönsamhet och god kapitalberedskap.
Även försäkringsföretagens förmåga att möta sina finansiella åtaganden är avgörande för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet. Därför är det viktigt att företagen har en solvenskvot som är långsiktigt hållbar och att de tillgångar som företagen förvaltar är skyddade. Av skrivelsen framgår att solvenskvoterna har stigit 2013 jämfört med 2012.
Det s.k. trafikljuset är en del av Finansinspektionens metodik för att utöva tillsyn över svenska försäkringsföretag. Trafikljuset mäter hur företagen klarar exponeringen mot finansiella risker och försäkringsrisker. Syftet är att i ett tidigt skede kunna identifiera företag som tagit så stora risker att de inte med fullgod säkerhet kan uppfylla sina åtaganden. Trafikljuskvoten har varit i stort oförändrad mellan 2010 och 2013. Även i stressade tider har försäkringsföretagens solvens således varit relativt god.
Delmål: Ett högt ömsesidigt förtroende mellan de företag som verkar på de finansiella marknaderna är en förutsättning för finansiell stabilitet. Likaså är det centralt att konsumenterna känner förtroende för finansmarknadernas aktörer; brist på förtroende minskar utbudet av kapital och leder till en sämre resursallokering. För att företagen effektivt ska kunna bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism är det viktigt med en god kännedom om och ett högt förtroende för kunderna.
Regeringens bedömning är att förtroendet mellan aktörerna på de finansiella marknaderna har förbättrats de senaste åren och att det nu är relativt högt. De åtgärder som vidtagits de senaste åren i syfte att stärka ramverket för finansiell stabilitet har bidragit till detta. Konsumenternas förtroende för finansmarknaden har däremot minskat något under de senaste åren, trots att regeringen vidtagit flera åtgärder för att stärka konsumenten i förhållande till finansmarknadens aktörer. Utbudet av tjänster och aktörer på det finansiella området liksom de finansiella produkternas komplexitet ökar dock kontinuerligt. Detta gör att regeringen anser att arbetet för att stärka konsumenterna och ge dem rätt förutsättningar att kunna göra välgrundade och välinformerade val behöver fortsätta. Arbetet och insatserna för att stärka de preventiva åtgärderna för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism bör enligt regeringen också förstärkas ytterligare. Mer målmedvetna och riktade åtgärder är motiverade inte minst mot bakgrund av att flertalet företag i Finansinspektionens undersökningar uppvisat svårigheter att identifiera och hantera riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten.
I avsnittet beskriver regeringen hur förtroendet har utvecklats både ur ett marknads- och ett konsumentperspektiv. De förtroendeindikatorer som visas mellan marknadsaktörer är den s.k. TED-spreaden (skillnaden mellan interbankräntan och räntan på statsskuldväxlar på samma löptid), räntedifferensen mellan statsobligationer och bostadsobligationer (s.k. bospread) samt volatilitet på obligations- respektive aktiemarknaden (VIX). De indikatorer som används för att visa vilket förtroende konsumenterna har är nöjdhet med bolån, värdepapper och livförsäkring.
Bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism är enligt regeringen nära sammanknuten med frågan om förtroende även om detta inte kan mätas i en enskild indikator.
Regeringen menar även att det finns en rad omvärldsfaktorer som påverkar uppfyllelsen av delmålet, t.ex. har statsskuldskrisen i euroområdet haft en avgörande betydelse för hur TED-spreaden, bospreaden och obligationsmarknadsvolatiliteten har utvecklats under mätperioden.
Volatiliteten och storleken på TED-spreaden signalerar hur väl penningmarknaden fungerar. Den svenska TED-spreaden sjönk under 2009 från de höga nivåer som rådde under finanskrisen 2008. Under 2012 och 2013 sjönk ränteskillnaden successivt till nivåer som rådde före krisen.
Bospreaden avspeglar investerarnas syn på den svenska marknaden för bostadsobligationer jämfört med svenska statsobligationer. Förtroendet för svenska bostadsobligationer har gradvis stärkts sedan 2011. Under 2012 och 2013 har bospreaden fortsatt minska.
Det har skett en minskning av volatiliteten på obligationsmarknaden under 2012 och 2013. Risken på den svenska obligationsmarknaden har sedan krisåret 2009 återgått till ett mer normalt läge.
I syfte att illustrera förtroendet på aktiemarknaden redovisas volatiliteten på Stockholmsbörsen mellan 2009 och 2013. Den implicita volatiliteten sjönk gradvis under 2009, steg återigen under 2011 för att falla tillbaka under 2012 och 2013. Regeringen menar att det är svårt att dra några entydiga slutsatser av detta, förutom att osäkerheten var hög under krisåren 2009 och 2011. Den lägre nivån under 2013 kan signalera minskad riskaversion.
För att det finansiella systemet ska fungera är det viktigt att konsumenterna har förtroende för de finansiella företagen. Regeringen har därför vidtagit en rad åtgärder i syfte att stärka konsumenterna. Regeringen påpekar samtidigt att konsumenternas förtroende kan påverkas av andra faktorer, som den finansiella krisen och vilken förväntan konsumenterna har på instituten.
Enligt mätningar från Svenskt Kvalitetsindex (SKI) har kundnöjdheten i bankbranschen minskat sedan 2011. De banker som klarar sig bäst är banker som är nischade mot en tydlig kundgrupp. Bankkunderna tenderar i dag att ställa högre krav på sin bank när det gäller råd och service. Kunder upplever att banker är mer säljande än rådgivande i dag. Bankernas minskade kontanthantering påverkar också resultatet negativt.
SKI har även mätt förtroendet för bolånemarknaden. Mätningarna visar ett något minskat förtroende för bolånemarknaden. Institutets service är central för kundnöjdheten, det är viktigt för kunden att känna sig trygg med den information och de råd som ges.
Kundnöjdheten för sparande i värdepapper visar enligt SKI:s mätningar en långsamt nedåtgående trend sedan den första mätningen 2010. Enligt mätningen efterfrågar kunderna en hög servicenivå där rådgivningen är mycket viktig för kundnöjdheten. År 2013 ansåg fyra av tio kunder att de saknade tillräcklig kunskap för att hantera sitt sparande på ett bra sätt.
Kundnöjdheten när det gäller livförsäkring (privat pensionssparande) har enligt SKI:s mätningar pendlat fram och tillbaka under de senaste fem åren. Förtroendet ligger dock generellt på en låg nivå, vilket bl.a. kan förklaras av att kundernas kunskap om att hantera sitt privata pensionssparande är låg.
Förtroendet för det finansiella systemet kan snabbt skadas om dess institutioner förknippas med illegala tillgångar och penningtvätt. Det är därför av avgörande betydelse att de finansiella företagen vidtar åtgärder för att förhindra att de utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Resultatet av Finansinspektionens tillsynsundersökningar visar att många företag fortfarande har svårigheter att identifiera och hantera riskerna för dessa i den egna verksamheten, och därmed vidtas inte tillräckliga åtgärder. Finansinspektionen menar att det överlag behövs en större medvetenhet om frågornas vikt, en högre ambition i riskanalysen och mer målmedvetna åtgärder.
Vid sidan av företagens eget arbete behövs enligt regeringens mening också en nationell strategi och samordning mellan berörda myndigheter och aktörer för att säkerställa en effektiv bekämpning i systemet som helhet.
Delmål: Det finansiella systemet ska bygga på väl fungerande marknader. Detta är kopplat till ambitionen om sund konkurrens och mångfald i utbudet av finansiella tjänster. Fungerande marknader ska också vara samhällsekonomiskt effektiva. Finansiell stabilitet kan upprätthållas även med kraftig reglering eller vid situationer med begränsad konkurrens och förutsätter egentligen inte en fungerande marknad. Sådana marknader är dock inte samhällsekonomiskt effektiva.
Regeringen gör bedömningen att de svenska finansmarknaderna över lag fungerar väl. Konkurrensen på den svenska finansmarknaden är dock måttlig ur ett internationellt perspektiv. De svenska ledande bankerna kan i högre utsträckning än flera av sina internationella konkurrenter agera prissättare på sin hemmamarknad. Det bidrar till att priserna på finansiella tjänster överlag riskerar att ligga relativt högt. Samtidigt har troligen storbankernas särställning lett till att införandet av onlinetjänster och kortbetalningsautomater i butik kunnat ske snabbare i Sverige än i många andra länder. Regeringen menar att den tekniska utvecklingen generellt sett har varit mycket positiv för både konsumenter och banker. Vissa samhällsgrupper, som äldre personer i glesbygd, har dock drabbats av att antalet bankkontor och uttagsautomater minskat tillgängligheten till kontanter. Detta bidrar i sin tur till att användningen av kontanter som betalningsmedel i viss mån begränsas. Enligt skrivelsen behöver regeringen fortsätta att arbeta för att de elektroniska betalningsmedlen blir tillgängliga för alla. Den nya modellen för ränteskillnadsersättning i fråga om bundna bolån förväntas bidra till bättre fungerande marknader genom ökad kundrörlighet.
I skrivelsen redogör regeringen för ett antal indikatorer för att analysera i vilken utsträckning marknaderna fungerar effektivt. Först beskrivs konkurrenssituationen på de finansiella marknaderna. Därefter beskrivs bankernas lönsamhet och prissättning samt deras förmåga att förse kunder med de finansiella tjänster som efterfrågas.
Den svenska banksektorn är i hög grad koncentrerad till de fyra stora bankerna Handelsbanken, SEB, Swedbank och Nordea. Tillsammans har de dryga tre fjärdedelar av inlåningen respektive utlåningen i Sverige. Dessa bankers sammanlagda balansomslutning utgör 80 procent av hela banksektorns balansomslutning. Denna dominerande ställning antyder enligt regeringen att den svenska banksektorn karakteriseras av en oligopolstruktur med relativt höga inträdesbarriärer. De är i högre grad prissättare än ”pristagare”. Branschkoncentrationen är högre i Sverige än i t.ex. Tyskland, Frankrike och Storbritannien. Nya aktörer har dock under senare år gynnats av bank- och betaltjänster online. Att det finns fler banker ökar enligt regeringen möjligheten för medvetna och aktiva kunder att förhandla sig till bättre priser på bl.a. lån och insättningar.
Kundrörligheten är relativt låg inom sektorn, ett kundbeteende som är likartat i övriga Europa. Regeringens förslag till nya regler för ränteskillnadsersättning för bundna bolån kan komma att öka kundrörligheten. Samtidigt kan det finnas andra incitament som väger tyngre än eventuella kostnadsbesparingar. Regeringen menar att många kunder förmodligen tycker att det är praktiskt att ha samma bank för lön, pension, sparande, bolån och betalningar.
Lönsamheten hos bankerna har varit god under en längre tid. Det finns enligt regeringen ett stort antal orsaker till den höga lönsamheten, t.ex. bristande konkurrens, hög tillväxt, teknisk utveckling och demografiska effekter som urbanisering och förändrad befolkningsstruktur.
Banksektorn har haft en högre totalavkastning än genomsnittet på börsen sett till de senaste 15 åren. De svenska bankernas avkastning på eget kapital har också varit högre än både de amerikanska och de europeiska bankernas under större delen av perioden 2002–2013. Skillnaderna kan t.ex. bero på att de europeiska bankerna har drabbats hårdare av finans- och skuldkrisen. Regeringen gör det också troligt att åtminstone en del av förklaringen ligger i att konkurrenstrycket är högre utanför Sveriges gränser. Både totalavkastning och avkastning på eget kapital indikerar att de svenska bankerna överavkastar.
Relationen mellan hushållens räntor på lån respektive bankkonton kan enligt regeringen säga något om marknadens effektivitet. I skrivelsen redovisas utlånings- och inlåningsränta för hushåll mellan 2006 och 2013. Utlånings-räntan gäller lån på en löptid om fem år och inlåningsräntan ersättning på inlåningskonton med uttagsvillkor. Räntedifferensen mellan dessa vidgades i samband med finanskrisen med start andra halvåret 2008 och nådde toppnivåer på över 5 procentenheter vid halvårsskiftet 2009. Därefter började räntedifferensen falla och var i december 2012 nere på nivåer som före krisen. Under 2013 har räntedifferensen ökat igen, vilket beror på att utlåningsräntorna har stigit samtidigt som inlåningsräntorna varit i stort sett oförändrade. Att utlåningsräntorna stigit beror enligt regeringen troligen på att investerare blivit mer villiga att ta risker. Det blir därmed dyrare att exempelvis finansiera sig via obligationsmarknaden, eftersom investerarna lockas av andra alternativ med högre risk och därmed större möjlighet att få högre avkastning.
Räntedifferensen mellan in- och utlåningsräntor för företag har under 2013 i stort varit oförändrad. Differensen är mindre för företagssektorn än för hushållen, vilket dels kan bero på att företagen har kortare räntebindningstid, dels på att företagen är mer effektiva i sin kapitalhantering.
Antalet bankkontor i Sverige har minskat med 12 procent, från 2 090 till 1 839 kontor, mellan 2001 och 2012. Regeringen menar att det inte är troligt att kunderna generellt upplever att tillgängligheten minskat, eftersom kunderna i högre utsträckning utför bankärenden via bankernas internettjänster. Det finns dock en risk att den äldre generationen och de ekonomiskt svaga kunderna i större utsträckning upplever en försämrad tillgänglighet. Det är vanligare i dag att bankkontor inte hanterar kontanter, vilket många kunder upplever som frustrerande. Även antalet uttagsautomater har minskat under 2012 och 2013, tätheten är nu bland de lägsta i EU. Detta kan leda till att tillgången på kontanter i främst glesbygd kan bli ett problem, framför allt för de äldre som i mindre utsträckning använder kort och internet för sina betalningar. Problemet har dock uppmärksammats och vissa nyinstallationer på mindre orter har skett för att säkra tillgången till kontanta medel.
I jämförelse med andra länder har anpassningen till minskad kontanthantering gått mycket snabbt i Sverige. Förändringen innebär minskade risker med kontanthantering och effektivare transaktioner. Regeringen framhåller samtidigt att det är viktigt att andra betalningsalternativ blir tillgängliga och att alla individer har möjlighet att ta del av den utvecklingen.
Det har skett en kraftig ökning av bankernas onlinetjänster. Betaltjänsternas snabba tillväxt kan enligt regeringen ses som ett tydligt bevis på att både kunder och handel har högt förtroende och ser hög nytta med betaltjänsterna.
Hushållen erbjuds ett allt större utbud av finansiella produkter. Många av dessa produkter ställer höga krav på kundernas ekonomiska kunskaper. Samtidigt distribueras många finansiella produkter av finansiella rådgivare. Rådgivarnas ersättningsmodeller kan ibland ge upphov till intressekonflikter mellan å ena sidan vad som är mest lämpligt för konsumenten och å andra sidan vad som ger högst provision till rådgivaren. Utifrån den aspekten kan rådgivarna många gånger vara mer att betrakta som säljare. Detta framgår inte alltid tydligt för kunden.
Delmål: Det finansiella systemet ska fungera på ett sådant sätt att konsumenternas intressen tillvaratas genom ett gott skydd. Konsumenten är ofta i ett kunskaps- och informationsunderläge gentemot de företag som tillhandahåller finansiella tjänster. Det är därför angeläget att de statliga insatserna inriktas på att de finansiella företagens information och rådgivning ska sätta konsumenternas intressen främst. Konsumenters kunskaper inom området är också viktiga och bör stärkas. Goda kunskaper möjliggör att konsumenten bättre kan tillvarata sina intressen.
Konsumentskyddet på det finansiella området har enligt regeringens bedömning förbättrats men behöver stärkas ytterligare. Regeringen har vidtagit flera åtgärder som bidrar till ökad transparens, bättre information och bättre villkor för konsumenterna. Åtgärder har även vidtagits för att förbättra och förstärka tillsynen samt öka konsumenternas kunskaper. Genom uppdrag till Finansinspektionen och i EU-förhandlingar har regeringen bl.a. verkat för att utjämna de informationsasymmetrier som finns mellan de finansiella företagen och konsumenterna. Medel har även öronmärkts för ökade insatser för finansiell folkbildning. Finansinspektionens bolånetak bedöms ha bidragit till att belåningsgraden i samband med nya lån har dämpats efter 2010. Regeringens bedömning är att den snabba utvecklingen av produkter och tjänster även fortsättningsvis kräver statliga åtgärder för att upprätthålla ett starkt konsumentskydd.
Det finns enligt regeringen få renodlade indikatorer för att mäta graden av konsumentskydd. Det är också svårt att isolera effekterna av de åtgärder som regeringen vidtagit och andra effekter, som t.ex. den finansiella krisen. Finanskrisen påverkade förtroendet för den finansiella marknaden och de finansiella företagen.
De indikatorer som regeringen använder för att utvärdera konsumentskyddet omfattar bankernas bolånemarginal, hushållens skuldsättning, finansiell folkbildning och varningslista. I skrivelsen redovisas också ärendestatistik från Konsumenternas Bank- och finansbyrå och Konsumenternas Försäkringsbyrå. De områden som framför allt lyfts fram som problematiska för konsumenterna är finansiell rådgivning, där konsumenterna framför allt är missnöjda med information om risk i placering, tidshorisont för placeringen och avgiftsuttag, och att pensionsområdet är svårt att förstå. Av skrivelsen framgår också att många konsumenter framför klagomål över att bankkontor inte tillhandahåller kontanter.
Bankernas genomsnittliga bruttomarginal för bolån har ökat, från i genomsnitt 1,12 till 1,22 procentenheter mellan 2012 och 2013. Detta vittnar enligt regeringen om att det finns ett större utrymme för konsumenterna att förhandla om räntan. Även nettomarginalen har ökat.
Det är viktigt för både det enskilda hushållet och för samhällsekonomin i stort att hushållen inte har högre skulder än att de skulle klara en förändrad livssituation, arbetslöshet eller ett prisfall på bostadsmarknaden. Amortering av bolån kan vara ett effektivt sätt för hushållen att nå skuldnivåer där de är mindre sårbara. Belåningsgraden för nya bostadslån har dämpats sedan 2010. Det var i oktober 2010 som Finansinspektionen införde ett bolånetak om 85 procent. Fram till dess hade belåningsgraden för nya lån stigit. Andelen hushåll med en belåningsgrad över 85 procent har också minskat. År 2009 var andelen hushåll med lån över 85 procent av bostadens inköpspris 20 procent, medan motsvarande andel var 9 procent 2013.
För att konsumenterna ska kunna göra väl avvägda val och förstå konsekvenserna av olika ekonomiska beslut, behöver de kunna ta till sig den information som erbjuds. Detta behov blir särskilt tydligt eftersom de pro-dukter och tjänster som säljs på den finansiella marknaden ofta är komplexa.
Finansinspektionen publicerar regelbundet varningslistor över företag som konstaterats inte har tillstånd för den verksamhet de bedriver. Regeringen menar att det bidrar till högre konsumentskydd. Samtidigt menar regeringen att det är svårt att under enstaka år dra slutsatser vad gäller relationen mellan antalet varningar och Finansinspektionens tillsynsarbete. Antalet varningar har sjunkit från 646 stycken 2010 till 574 stycken 2013. Högst antal varningar delades ut 2011 – 853 stycken.
Sedan 2008 har Finansinspektionen i uppdrag att folkbilda personer i finansiell kunskap. För detta tilldelas myndigheten särskilda medel. Ett flertal projekt har i samarbete med skolor och organisationer dragits i gång. Sättet Finansinspektionen arbetar på är att utbilda personer som i sin tur utbildar konsumenter, vilket enligt regeringen ger aktiviteterna större genomslag och bättre spridning. Antalet personer som direkt eller indirekt folkbildats har ökat markant: från 8 000 under 2010 till ca 73 000 under 2013.
Av skrivelsen framgår att regeringen har som ambition att i kommande budgetpropositioner (utg.omr. 2) utveckla redovisningen av situationen på finansmarknaden och politikens inriktning och initiativ på området. Detta ska ske genom att regeringen återkommande redovisar indikatorer som kopplar till initiativ och resultat för att främja måluppfyllelsen.
Utskottet välkomnar regeringens skrivelse om det finansiella systemets utveckling. Skrivelsens fördjupade redovisning av uppnådda resultat innebär att riksdagen får en mer ingående information om fördelningen av statliga medel och utfallet i förhållande till det av riksdagen beslutade målet för det finansiella systemet. Skrivelsen är ett bra komplement till regeringens årliga redovisning i budgetpropositionen.
I skrivelsen framgår att regeringen och ansvariga myndigheter vidtagit ett flertal åtgärder för att nå målet. Utskottet delar regeringens bedömning att det finansiella systemet är stabilt. Däremot anser utskottet, precis som regeringen, att det finns risker. Dit hör bl.a. bankernas ökande användning av marknadsfinansiering och hushållens höga skuldsättning. Utskottet kan i det här sammanhanget notera att Finansinspektionen nyligen inlett ett arbete för att skärpa amorteringskraven för nya bolånetagare. I likhet med regeringen anser utskottet att det finns ett behov av fortsatta statliga insatser för att upprätthålla ett starkt konsumentskydd på en alltmer komplex och extensiv marknad.
Enligt utskottets uppfattning är det centralt att det finns en tydlig koppling till resultatindikatorerna i analysen. Därför är det positivt att regeringen i skrivelsen redovisar de resultatindikatorer som bedöms vara av betydelse för utvecklingen. Däremot är det inte helt tydligt vilka medel som regeringen menar har lett till presenterade resultat. Flera av de initiativ som regeringen tar upp i skrivelsen har vidtagits sent under, och ibland efter, utvärderings-perioden. Flera av åtgärderna har därför troligen inte påverkat resultaten ännu.
I skrivelsen framför regeringen att redovisningen ska utvecklas i kommande budgetpropositioner. Indikatorer ska redovisas med koppling till regeringens initiativ. Utskottet välkomnar en sådan utveckling, mot bakgrund av det finansiella systemets centrala roll i samhällsekonomin. Det är viktigt för utskottet att kunna följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser och resultat. Utskottet avser att följa arbetet på detta område.
|
Håkan Svenneling (V) anför: |
Utskottet har behandlat regeringens resultatskrivelse avseende det finansiella systemet. Utöver vad utskottet anfört vill jag framhålla följande.
Vid sidan av traditionell bankverksamhet har handeln med värdepapper och nya komplexa finansiella innovationer vuxit och kommit att utgöra en allt större del av många bankers verksamhet. Enligt Vänsterpartiets uppfattning ska staten inte engagera sig för att rädda banker vars problem beror på stort risktagande i tradingverksamhet. Vänsterpartiet anser därför att införandet av en bankdelningslag bör utredas. Lagen ska innebära att banker ska delas upp i traditionell bankverksamhet och s.k. investmentverksamhet.
Vänsterpartiet välkomnar de höjda kapitalkraven och likviditetskraven för banker och andra finansiella institut samt den nya lagen (2014:966) om kapitalbuffertar som införts (bet. 2013/14:FiU19). Det är ett steg i rätt riktning. Vänsterpartiet anser dock att det bör utredas om kravet på kärnprimärkapital som andel av de riskvägda tillgångarna ska skärpas ytterligare. Det kan också finnas skäl att göra kapitalkravet progressivt, dvs. ju större bank, desto högre kapitaltäckningskrav krävs av banken.
I de flesta länder finns en s.k. implicit garanti från statens sida att man inte kommer att låta stora finansiella institut gå i konkurs. Denna försäkran är en förklaring till varför vissa bolag kunnat växa sig så stora att de inte kan tillåtas att fallera. Den är även ett väsentligt inslag i en incitamentsstruktur som var en av huvudorsakerna till finanskrisen. Den implicita bankgarantin innebär enligt Vänsterpartiet en kraftig subvention av storbankernas verksamhet. Endast bankernas traditionella verksamhet bör omfattas av den implicita statliga garantin. Detta bör ske genom uppdelning av bankernas verksamhet i en bankdelningslag.
Enligt Vänsterpartiet behöver konkurrensen mellan bankerna öka bl.a. genom att man underlättar etableringen av lokala banker. Landsbygden behöver banker med lokal närvaro, stor personkännedom och stort samhällsengagemang. De administrativa kraven bör minska för mindre banker och sparbanker.
Sparbankerna är med sitt arbetssätt och sin konstruktion unika i jämförelse med andra banker i Sverige. Deras betydelse är stor för många små och medelstora samhällen, då verksamheten är lokalt anknuten och väl förankrad i den bygd där sparbankerna verkar. Sparbankerna är en viktig del i den lokala tillväxten, men de saknar i dag möjlighet att ta in externt kapital i sin verksamhet. Vänsterpartiet anser att sparbanker bör ges samma möjligheter till kapitalisering som sina konkurrenter utan att behöva ombildas till aktiebolag. Hur sparbankernas kapitalbas kan stärkas bör därför utredas.
Vad gäller konsumenterna och låntagarna vill jag framhålla att bolånekunderna i dag är helt utlämnade till den godtyckligt satta räntenivå som bankerna vill ha för att upprätthålla sin avkastning. Detta har lett till ökade skillnader mellan reporäntan och bankernas boränta efter finanskrisen. Kunderna måste få större makt över sina boräntor. För att åstadkomma detta anser jag att bankerna bör åläggas att erbjuda kunderna ett låneavtal som utgår från reporäntan. Reporäntan ska utgöra ett golv för förhandlingen mellan banken och kunderna.
Bilaga
____
Förteckning över behandlade förslag
2013/14:210 Resultatskrivelse avseende det finansiella systemet.
[1] Prop. 2012/13:1 utg.omr. 2, bet. 2012/13:FiU2, rskr. 2012/13:132.
[2]Skrivelsen Statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013 (skr. 2013/14:196) överlämnades till riksdagen i april 2014 och behandlades i betänkande 2013/14:FiU32.
[3] Förslaget behandlades i juni 2014 i betänkande 2013/14:FiU19.
[4] Indikatorer har inhämtats från Europeiska centralbanken, Europeiska kommissionen, Konjunkturinstitutet, Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Konsumenternas Försäkringsbyrå, Konsumentverket, Riksbanken, Statistiska centralbyrån och Svenskt Kvalitetsindex.