sou 2013 25

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Versioner: Slutbetänkandet utges också som Lättlästversion och Daisy.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2013

ISBN 978-91-38-23924-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ulf Kristersson

Regeringen beslutade den 14 april 2011 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av pensionsrelaterade åldersgränser och möjligheter för ett längre arbetsliv. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2011:34). Den 12 januari 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2012:1). Den 30 augusti 2012 beslutade reger- ingen om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2012:86).

Till särskild utredare förordnades den 14 april 2011 departe- mentsrådet Ingemar Eriksson.

Som experter i utredningen förordnades den 1 september 2012 departementssekreteraren Linnéa Blommé, enhetschefen Gudrun Ehnsson, rättssakkunnige Johanna Gokall, kanslirådet Helena Johnsson, ämnesrådet Elisabeth Lane, verksamhetsutvecklaren Anders Lidsle, professorn Jonas Malmberg, verksjuristen Maria Norberg (till och med den 31 oktober 2012), analytikern Hans Olsson, ämnesrådet Stefan Oscarson, departementssekreteraren Olle Rosén, kanslirådet Kristian Seth, avdelningschefen Ywonne Strempl, professorn Magnus Svartengren, professorn Eva Vingård, ämnesrådet Arvid Wallgren samt kanslirådet Marie Åkhagen.

Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 5 september 2011 departementssekreteraren Anna Hessel (till och med den 1 maj 2012), från och med den 1 oktober 2011 utredaren Viktoria Bergström, från och med den 1 april 2012 kanslirådet Olle Sundberg (till och med den 31 juni 2012), från och med den 16 april 2012 ämnesrådet Eeva Seppälä och från och med den 1 november 2012 verksjuristen Maria Norberg.

Ordlista

Den allmänna pensionen

Sveriges allmänna pensionssystem. Den allmänna pensio- nen består av inkomstpension, premiepension och garanti- pension. Inkomstpension kan även innefatta tilläggs- pension.

Allmän pensionsavgift

Den del av pensionsavgiften, 7 procent av inkomsten upp till avgiftstaket, som den försäkrade betalar själv tillsam- mans med preliminärskatten.

AP-fonderna

Juridiskt och administrativt består fördelningssystemets buffertfond av fem olika fonder; Första, Andra, Tredje, Fjärde och Sjätte Allmänna Pensionsfonden.

Arvsvinst

Avlidna personers pensionsbehållning eller premiepen- sionskapital som ärvs av övriga försäkrades.

ATP

Se tilläggspension.

Avgiftsbestämt pensionssystem

Pensionssystem där pensionsrätten i kronor tillgodoräknas med samma belopp som den pensionsavgift som betalats av eller för individen.

Avgiftsinkomst

Summan av de pensionsavgifter som betalas till fördel- ningssystemet under ett år.

Avgiftstak

8,07 inkomstbasbelopp. Allmän pensionsavgift och statlig ålderspensionsavgift betalas på inkomster upp till avgifts- taket. Ålderspensionsavgift betalas på hela inkomsten, men den del av avgiften som utgår på inkomstdelar över avgifts- taket tillfaller inte pensionssystemet utan staten.

Avgiftstillgång

Värdet av avgiftsflödet till inkomstpensionen.

Avgiftsunderlag

De inkomster och belopp som pensionsavgift ska betalas för. Huvudsakligen förvärvsinkomster, men också ersätt- ningar från socialförsäkringen som exempelvis sjukpenning och arbetslöshetsersättning samt pensionsgrundande belopp.

Balansering

Metod för att via indexeringen av pensionsskulden för inkomstpension (pensionsbehållning och utgående pensio- ner) säkerställa att försäkringens utgifter inte överstiger dess inkomster.

Balanseringen

Aktiveras om balanstalet faller under 1,0000 dvs. då pen- sionsskulden är större än systemets tillgångar.

Balansindex

När balanseringen är aktiv indexeras pensionsbehållningar och pensioner med förändringen i ett balansindex i stället för inkomstindex. Förändringar i balansindex är beroende av förändringen i inkomstindex och balanstalets storlek.

Balanstal

Fördelningssystemets tillgångar dvs. avgiftstillgång och buf- fertfond, dividerat med systemets pensionsskuld.

Bostadstillägg

Bostadstillägg är ett skattefritt inkomstprövat tillägg till ålderspensionen. Bostadstillägg är maximalt 93 procent av bostadskostnaden per månad av den del som inte överstiger 5 000 kronor för den som är ogift och 2 500 kronor för den som är gift.

Buffertfond

Hanterar periodiska skillnader mellan pensionsavgifter och pensionsutgifter i ett fördelningssystem. Buffertfonden i den allmänna pensionen bestar av fem olika fonder: Första– Fjärde och Sjätte AP-fonderna.

Delningstal

Tal som speglar den beräknade återstående livslängden vid pensioneringstillfället med beaktande av den ränta som tillgodoräknas pensionen. Vid beräkningen av den årliga inkomst- respektive premiepensionen divideras individens pensionsbehållning respektive premiepensionskapital vid pensioneringstillfället med ett delningstal.

Faktisk pensionsålder

Den åldern när människor i genomsnitt har lämnat arbets- marknaden.

Flexibel utträdesålder

Spannet mellan den tidigaste åldern för uttag av allmän ålderspension som är 61 år och åldersgränsen för rätt att stanna kvar i sin anställning som är 67 år.

Fondstyrka

Buffertfondens storlek i kronor vid utgången av ett år divi- derad med samma års pensionsutbetalningar. Ett mått på buffertfondens storlek i förhållande till betalnings- strömmen.

Fondtillgång

Värdet av tillgångarna vid utgången av fastställelseåret.

Följsamhetsindexering

Omräkningen av pensioner med förändring i inkomstindex eller balansindex varvid indexförändringen reduceras med den ränta om 1,6 procent som tillgodoräknats i delnings- talet.

Fördelningssystem

System där krav saknas på att pensionsskulden ska mot- svaras av fonderade tillgångar av en viss storlek. Ofta beskrivs fördelningssystem som system där avgiftsin- komsterna direkt används för att finansiera pensions- utgifterna. Denna beskrivning är inte helt korrekt i fördel- ningssystem med buffertfond.

Förmånsbestämt pensionssystem

Pensionssystem där den finansiella risken, som kommer av att avkastningen på systemets tillgångar respektive dödlig- heten varierar över tiden, bärs av försäkringsgivaren. I ett nationellt pensionssystem är försäkringsgivaren lika med skattebetalarna, vilket innebär att avgiften/skatten till syste- met kan komma att variera. Pensionen är i förväg bestämd till ett visst belopp eller till en viss nivå av exempelvis slut- lön eller medelinkomst.

Garantipension

Ett grundskydd för den som haft låg eller ingen inkomst. Garantipensionen är en utfyllnad till den inkomstgrundade pensionen.

Indexering

Omräkningen av pensionsbehållningar med förändringen i inkomstindex, eller balansindex, respektive omräkningen av pensioner genom följsamhetsindexering.

Inkomstbasbelopp

Basbelopp som räknas om varje år med förändringen i inkomstindex. Inkomstbasbeloppet används främst för att beräkna avgifts- och intjänandetaket.

Inkomstgrundad ålderspension

Inkomst- och tilläggspension samt premiepension.

Inkomstindex

Förändringen i inkomstindex visar genomsnittsinkomstens utveckling. Med inkomst avses här pensionsgrundande inkomst utan takbegränsning, men efter avdrag för allmän pensionsavgift.

Inkomstpension

Del av den inkomstgrundade ålderspensionen som grundar sig på 16 procent av pensionsunderlaget.

Intjänandetak

7,5 inkomstbasbelopp. Den högsta inkomst, efter avdrag för allmän pensionsavgift, som pensionsrätt tillgodoräknas för.

Intjänandetid

Speglar skillnaden i år mellan förväntad genomsnittlig intjä- nandeålder och genomsnittlig pensionsålder.

Medellivslängd

Den genomsnittliga återstående livslängden vid födelsen eller vid en viss ålder

Medelpensionsålder

Den genomsnittliga åldern för uttag av allmän ålders- pension

Pensionsbehållning

Summan av fastställda pensionsrätter för inkomstpension som årligen omräknats med hänsyn till inkomstindex (eller balansindex), arvsvinster och administrationsavgifter.

Pensionsgrundande belopp

Underlag för tillgodoräknande av pensionsrätt som inte bygger på någon faktisk inkomst. Pensionsgrundande belopp kan tillgodoräknas för sjuk- eller aktivitetsersättning, år med små barn (barnår), studier och plikttjänst.

Pensionsgrundande inkomst

Den inkomst som, tillsammans med pensionsgrundande belopp, används för att räkna ut den försäkrades pensions- rätt. Pensionspoäng

Används för beräkning av tilläggspension.

Pensionsrätt

Pensionsrätten är 18,5 procent av pensionsunderlaget, lika stor som den sammanlagda pensionsavgiften som tillfaller pensionssystemet. Pensionsrätten ökar pensionsbehållningen respektive premiepensionskapitalet.

Pensionsskuld

Pensionsåtagandet vid utgången av varje år. Pensions- skulden till förvärvsaktiva avseende inkomstpension beräknas som summan av alla individers pensionsbehåll- ningar.

Pensionsunderlag

Summan av pensionsgrundande inkomster och pensions- grundande belopp, dock högst upp till intjänandetaket.

Premiepension

Del av den inkomstgrundade ålderspensionen som är utformad som ett fonderat system.

Prisbasbelopp

Ett belopp som bland annat används för att beräkna garantipension.

Riktålder för pension

Utredningens förslag till ett nytt lagstadgat åldersbegrepp. Riktåldern skrivs om med hänsyn till medellivslängdens utveckling. Flera av de gällande åldersreglerna i pensions- systemet och i andra närliggande försäkringar föreslås ankny- tas till riktåldern. Detta gäller exempelvis åldersgränsen för garantipension och när inkomstpension tidigast kan tas ut.

Statlig ålderspensionsavgift

Pensionsavgift som betalas av staten på socialförsäkrings- ersättningar.

Särskilt bostadstillägg

Särskilt bostadstillägg kan betalas ut till den som har bostadstillägg.

Tidigt uttag av pension

När uttaget av pension görs före 65 års ålder

Tilläggspension

Motsvarar tidigare ATP plus folkpension och utbetalas till personer födda före 1938. För personer födda 1938–1953 betalas ett visst antal tjugondelar av den inkomstgrundade pensionen ut i form av tilläggspension och resterande antal tjugondelar i form av inkomstpension och premiepension. Antalet tjugondelar bestäms av födelseåret.

Tjänstepension

Pension som är hänförlig till en tidigare anställning. Den vanligaste är avtalspension enligt kollektivavtal. Tjänste- pension kan också vara en överenskommelse mellan arbets- givare och den anställde.

Uppskjutet uttag

När uttaget av pension skjuts upp till efter 65 års ålder.. .

Utträdesålder

Åldern när man lämnar arbetsmarknaden.

Ålderspensionsavgift

Betalas av arbetsgivaren via arbetsgivaravgiften och av egen- företagare via egenavgiften. Ålderspensionsavgiften är 10,21 procent.

Återstående medellivslängd

Den genomsnittliga återstående livslängden vid en viss ålder

Sammanfattning

Pensionsreformen, generösa skatteregler, stora informationssats- ningar m.m. förväntades leda till att äldre arbetar längre i takt med att medellivslängden ökar. Trots vissa positiva tendenser i de äldres sysselsättning är förändringarna blygsamma. Sverige har fortfaran- de en de facto normal pensionsålder på 65 år. Antalet arbetade timmar ökar bland äldre, men mycket långsamt.

Det är inte uthålligt. När vi lever längre måste vi arbeta längre, annars blir pensionsnivåerna för låga, försörjningsbördan orimlig och välfärdens finansiering hotas.

Allt fler äldre har goda förutsättningar för ett längre arbetsliv. Fler och fler vill också arbeta längre, men möter olika hinder i regelsystem, avtal och i arbetslivet. Utredningen föreslår därför ett flertal åtgärder som omfattar satsningar för att förbättra arbets- miljön, för att stärka de äldres möjligheter att bevara och utveckla sin kompetens, öka informationen, förstärka de ekonomiska incita- menten, motverka åldersdiskriminering osv.

Dessa åtgärder kommer att bidra till en högre faktisk pensions- ålder. Flera av dessa åtgärder verkar emellertid först på sikt och andra kan förväntas ha en måttlig effekt.

Den faktiska pensionsåldern och antalet arbetade timmar bland äldre behöver dock höjas redan på kort sikt. Annars kan problemen förvärras relativt snabbt när det gäller såväl förtroendet för pensions- systemet som finansieringen av välfärden. De äldres arbetsutbud kan påverkas tillräckligt och omedelbart endast genom åtgärder som påverkar dagens åldersgränser som i hög grad formar normerna för när man bör lämna arbetslivet.

Enligt utredningen bör det införas en riktålder för när man ska gå i pension. Riktåldern ska följa medellivslängden. Avsikten är att riktåldern blir ett tydligt icke-valsalternativ för pensionering för de som vill få en godtagbar pensionsnivå. Åldersgränserna i det

allmänna pensionssystemet och närliggande system bör anknyta till riktåldern. Detta innebär bl.a. följande:

61-årsgränsen för tidigaste uttag av ålderspension höjs till 62 år från och med 2015 och enligt nuvarande prognoser till 63 år från och med 2019.

65-årsgränsen för garantipension, sjukersättning m.fl. förmåner höjs till 66 år från och med 2019, allt enligt nuvarande progno- ser.

LAS-åldern höjs från 67 till 69 år från och med 2016.

55-årsgränsen för att börja ta ut tjänstepensioner och privata pensioner höjs till 62 år från och med 2017.

Arbetslinjen behövs, också för äldre

Fortfarande anser många att en tidig pensionering, eller senast vid 65 år, höjer välfärden. Värderingarna bygger till stor del på gamla föreställningar och myter.

Föreställningen är att äldre blir friskare, lyckligare och lever längre om man slutar att arbeta tidigt. Det finns dessutom fortfarande, även bland i övrigt bildade personer, en utbredd och cementerad före- ställning att äldre bör ge plats till ungdomarna på arbetsmarknaden, bl.a. för att minska ungdomsarbetslösheten.

Utredningens analyser och underlagsrapporter pekar på att stu- dier som är utformade för att söka fastställa orsakssamband inte ger något entydigt stöd för att tidig pensioneringen i genomsnitt för- bättrar hälsan, minskar dödligheten eller höjer de äldres livskvalitet.

Varken ekonomisk teori eller empiri ger något stöd för att per- soner som fortsätter att arbeta tränger ut yngre från arbetsmark- naden.

Arbetet betyder så mycket mer än lönen, även för äldre. Ett meningsfullt arbete är viktigt för individens självbestämmande, vår upplevelse av livskvalitet och delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om försörjningen, utan handlar lika mycket om att vara en del av en arbetsgemenskap.

Tidiga pensioneringar kan betraktas som en historisk kvarleva som innebär ett slöseri med humankapital. Det är otidsenligt att välutbildade och friska personer i 60 års ålder permanent lämnar arbetsmarknaden med allmän pension, tjänstepension eller avgångs-

pension, inte sällan med villkor som gör det svårt att fortsätta att arbeta även om man skulle vilja.

Det är hög tid att systematiskt ompröva synen på pensionsåldern och genomföra en bred reform för längre arbetsliv, också för att förbättra välfärden för äldre.

Utvecklingen inte uthållig

Äldre blir allt friskare, smartare och mer välutbildade. De ekono- miska incitamenten att fortsätta att arbeta är generösa. Omfattande insatser genomförs för att informera om att man behöver arbeta längre när vi lever längre.

Trots detta tar cirka 80 procent ut sin pension vid 65 års ålder eller tidigare. Även om det finns vissa positiva tendenser ökar inte sysselsättningen bland personer i 60 års ålder och äldre i takt med den ökande medellivslängden. Nya analyser pekar på att föreställ- ningen om 65 år som den normala pensionsåldern är fastare etable- rad i Sverige än i andra länder, trots åtskilliga reformer i syfte att stimulera till ett längre arbetsliv.

Allt fler vill arbeta längre, men många kan uppenbarligen inte fortsätta att arbeta så länge som de egentligen vill på grund av olika hinder i regelsystem, avtal och i arbetslivet.

Utvecklingen är inte uthållig. Ett av de viktigaste motiven för reformer för ett längre arbetsliv är att medborgarna ska få större möjligheter att anpassa sitt arbete och sin pensionering till sina egna förutsättningar och önskemål.

Om inte arbetslivet förlängs kommer pensionsnivåerna efter hand att bli allt lägre, vilket undergräver förtroendet för pensionssystemet. Försörjningsbördan för dem som arbetar kommer att bli orimlig. Det blir svårt att upprätthålla en godtagbar standard i välfärden. Risken finns att det uppstår brist på arbetskraft i olika sektorer på arbetsmarknaden.

Längre arbetsliv och skillnaderna i medellivslängd

Trots genomgripande samhällsförändringar och ökande välstånd består eller växer skillnaderna i ohälsa och medellivslängd mellan olika socioekonomiska grupper. Utvecklingen är dock inte entydig. Hälsoförbättringarna de senaste 25 åren har varit något starkare i

gruppen med kort utbildning än för dem med längre utbildning. Spridningen i livslängd har minskat dramatiskt och Sverige har en av de lägsta spridningarna av alla länder.

Det kan finnas en viss risk att åtgärder för ett längre arbetsliv kan bidra till att pensionssystemets omfördelande egenskaper förs- vagas. Välutbildade kan fortsätta att arbeta med höga löner, vilket ger högre pensionsnivåer under en längre tid som pensionär. Personer med lägre utbildning har ofta sämre arbetsförhållanden och lägre löner, de lämnar ofta arbetslivet tidigt och har en kortare medellivs- längd.

En analys av nettoavkastningen i pensionssystemet under hela livet genomförs på utredningens uppdrag. Preliminära resultat visar att det även i Sverige finns ett negativt samband mellan livs- inkomster och dödlighet, även om man tar hänsyn till andra fakto- rer. Det finns många egenskaper i pensionssystemet som utjämnar mellan personer med låga respektive höga livsinkomster. När allt färre dör i förtid och fler lever allt längre innebär det rimligen att de omfördelande egenskaperna i pensionssystemet förstärks. Effek- terna av ett längre arbetsliv och skillnader i medellivslängd kan inte bedömas säkert på grundval av nuvarande kunskaper. Åtgärder för ett längre arbetsliv behöver följas noga genom vetenskapliga ut- värderingar.

Stärk äldres förutsättningar och resurser att arbeta längre

Det viktigaste för att höja den faktiska pensionsåldern, dvs. utträ- desåldern när de flesta i genomsnitt lämnar arbetslivet, är att minska antalet personer som tidigt slutar att försörja sig genom arbete, exempelvis till följd av nedsatt arbetsförmåga. Det behövs därför förstärkta insatser som kan öka förutsättningar och resurser för enskilda att arbeta längre.

Satsningar på arbetsmiljön

Det behövs ökade insatser för att minska antalet personer som inte kan arbeta ett helt arbetsliv. Trots förbättringar i arbetsmiljön är det fortfarande en betydande andel av alla arbetstagare som uppger sig ha slitsamma och enformiga arbeten och upplever brister i

arbetsmiljön. Mellan 20 och 30 procent av alla arbetstagare upp- lever fysiska arbetsmiljöproblem. Delvis nya arbetsmiljöproblem växer i omfattning, som stress och psykosocial press. Det finns skäl att anta att arbetsmiljöproblem i viss utsträckning bidrar till tidiga utträden från arbetslivet. Kunskaperna om detta behöver dock för- stärkas. Enligt utredningen finns det behov av en bred och lång- siktig satsning på arbetsmiljön.

Arbetsmiljöverkets arbete förstärks bland annat vad gäller tillsyn och tillsynsutveckling, det systematiska arbetsmiljö- arbetet, samt att återkommande rapportera om arbetsmiljöns utveckling.

En kunskapssatsning för skyddsombud föreslås, och att grund- läggande arbetsmiljökunskap ska ingå i vissa högskole- utbildningar.

En ny funktion inrättas för forskning om samband mellan arbets- miljö, hälsa och arbetsförmåga och för utvärdering av arbets- miljöpolitiken.

Resurser bör avsättas för interventionsstudier.

Fortsatta åtgärder mot åldersdiskriminering

Internationell forskning pekar på att en effektiv lagstiftning och tillämpning mot åldersdiskriminering har en positiv effekt på äldres sysselsättning. Forskningen i Sverige om åldersdiskrimineringen är begränsad. De få studier som finns pekar på att diskrimineringen av äldre i arbetslivet kan vara omfattande och t.o.m. kraftigare än diskriminering som har samband med etnisitet. Mer än var fjärde arbetstagare över 50 år uppger i enkäter att man har blivit diskri- minerad på arbetsmarknaden på grund av ålder. Åtta av tio menar att deras ålder är ett hinder om de vill byta jobb. Utredningen bedömer att det finns behov av ett starkare skydd mot ålders- diskriminering och att följande åtgärder bör vidtas:

Lagstiftning mot åldersdiskriminering förstärks.

En översyn av diskrimineringslagen bör genomföras om några år i syfte att säkerställa att lagen fått fullt genomslag vad avser reglerna mot åldersdiskriminering (avseende äldre).

Läget när det gäller frågor som rör åldersdiskriminering bör regel- bundet undersökas och rapporteras.

Olikheter i lagar, regler och avtal som gäller behandlingen av äldre och åldersregler som styr mot pensionering bör kartläggas och följas upp.

Forskningssatsning för ökad kunskap om frågor som rör ålders- diskriminering behövs.

Bättre villkor för äldre som vill uppgradera sin kompetens

Dagens äldre arbetskraft är alltmer välutbildad. Men dessa kunskaper kan med tiden bli omoderna om de inte uppgraderas. Det kan vara ekonomiskt svårt att ta ledigt och studera. Redan från 50 års ålder ställs många ofta utanför kompetensutveckling på jobbet. Det kan bidra till att deras prestationer efter hand inte motsvarar lönekost- naderna. Det medför i sin tur svårigheter för att behålla eller erhålla ett arbete, eller att byta arbetsuppgifter eller söka nya jobb. Enligt utredningen behövs följande åtgärder för att underhålla och utveckla kunskaper och kompetens under hela arbetslivet:

Höjda åldersgränser och generösare villkor i studiestödet.

Utveckling av kursutbudet anpassat till äldres efterfrågan.

Resurser till Arbetsförmedlingen för karriärrådgivning till äldre.

Ökade möjligheter till arbetsmarknadsutbildning för äldre.

Avtalade tjänstepensioner som bidrar till ett längre arbetsliv

Det avtalade tjänstepensionerna fyller en viktig funktion för att ge medborgarna en bra ekonomisk trygghet när de blir äldre.

Pensionsåldersutredningen bedömer att de förmånsbestämda tjänstepensionerna, som gäller för en lång tid framöver, spelar en central roll för de äldres arbetsutbud och pensionsbeteende. Tjänste- pensionernas åldersregler och andra regler stimulerar till att lämna arbetslivet tidigt och försvårar att fortsätta att arbeta.

Det är arbetsmarknadens parter som träffar överenskommelser i kollektivavtal om villkoren i anställning. Parterna på arbetsmark- naden har en avgörande betydelse för de äldres möjligheter att arbeta längre. Utredningen anser att förutsättningen för framgångsrika

insatser för längre arbetsliv för äldre är att alla aktörer medverkar till de förändringar som behövs. Det är angeläget att de konstruk- tiva samtal som utredningen har haft med experter och forskare om reglerna för och informationen om tjänstepensionerna fördjupas:

Trepartssamtal med arbetsmarknadens huvudorganisationer bör inledas.

I samtalen bör systematiskt prövas hur de avtalade tjänste- pensionerna och lagstiftningen avseende tjänstepensioner kan utvecklas för att bidra till ett längre arbetsliv.

Ökade möjligheter till flexibel arbetstid

En mer flexibel arbetstid anses kunna underlätta för äldre att arbeta längre. Ordinarie arbetsscheman kan upplevas krävande för äldre arbetstagare. För personer som har en nedsatt arbetsförmåga kan reducerad arbetstid vara ett bra alternativ till att ta ut pensionen tidigt och helt sluta att förvärvsarbeta. Många äldre svarar i Pensions- myndighetens enkät att ökade möjligheter att arbeta deltid de sista åren före pensioneringen och därefter skulle öka deras intresse för ett längre arbetsliv.

Vissa grundläggande frågor om arbetstiden regleras i arbets- tidslagen, ATL. Arbetstidsfrågor bestäms dock normalt i kollektiv- avtal på arbetsmarknaden. Den enskilde har vanligen inte rätt att begära flexibel arbetstid, men arbetsgivaren och arbetstagaren kan avtala särskilt om detta. Inom vissa avtalsområden finns möjligheter till delpension.

Enligt den kunskapsöversikt utredningen låtit göra råder inte någon enighet i forskningen om att flexibla arbetstider bidrar till att öka antalet arbetade timmar bland äldre. Det är därför inte lämpligt att överväga lagstiftning för rätt till flexibla arbetstider för äldre arbetstagare. Utredningen bedömer dock att frågan bör diskuteras vidare gemensamt mellan regeringen och huvudorganisationerna på arbetsmarknaden:

Trepartssamtal med arbetsmarknadens huvudorganisationer bör inledas.

Hur kan avtalen och arbetstider m.m. och lagstiftningen om detta förändras för att ge äldre ökade möjligheter till flexibla arbets- tider.

Informationen behöver utvecklas

Dagens pensionssystem innebär att den enskilde måste ta ett större ansvar för sin ekonomiska trygghet under ålderdomen. Det förut- sätter att medborgarna i stora drag förstår sambanden mellan arbets- inkomsterna under livet, medellivslängden och pensionsnivån. Särskilt viktigt är det att fler begriper hur stora de ekonomiska fördelarna är av att arbeta längre och skjuta upp uttaget av pensionen.

Sverige har i ett internationellt perspektiv mycket höga ambi- tioner i informationsarbetet. Pensionsåldersutredningen bedömer att det trots detta behövs ytterligare åtgärder:

Ny Internetportal för information om längre arbetsliv och pen- sionering.

Uppdrag till Pensionsmyndigheten att höja kunskapsnivån om pensionssystemet bland personer som närmar sig pensionsåldern och regelbundet mäta kunskaperna.

Minpension.se bör utvecklas så att människor som närmar sig pensionsåldern kan beräkna hur den disponibla inkomsten resten av livet påverkas av alternativa pensioneringsbeslut.

Uppdrag och forskningsresurser till IFAU för att öka kun- skaperna om hur pensionsinformation påverkar arbetsutbudet bland personer i 60 års ålder eller äldre.

Åldersgränserna behöver justeras

Det som bestämmer den faktiska pensionsåldern (utträdesåldern) är framför allt styrande och normerande regler i allmänna och av- talade pensioner och näraliggande offentliga ersättningssystem. Utredningens förslag för att förstärka människors förutsättningar och resurser att arbeta längre kommer att bidra till en högre faktisk pensionsålder. Flera insatser verkar emellertid först på sikt och andra bör förväntas ha en måttlig effekt.

Den faktiska pensionsåldern och antalet arbetade timmar bland äldre behöver dock höjas redan på kort sikt. Annars kan problemen förvärras relativt snabbt när det gäller förtroendet för pensions- systemet och finansieringen av välfärden. De äldres arbetsutbud kan påverkas tillräckligt och omedelbart endast genom åtgärder som

påverkar de styrande åldersgränserna som också formar normerna för när man bör lämna arbetslivet.

Därför bör åldersgränserna i det allmänna pensionssystemet och närliggande system justeras och automatiskt anpassas till en högre medellivslängd.

En riktålder för pension som följer medellivslängden

Inkomstpension och premiepension med en rörlig pensionsålder och livsinkomstprincipen ger möjlighet att tjäna in pensionsrätter oavsett ålder och stor frihet att kombinera arbete och pension. Det är en grundsten i pensionssystemet och ska värnas. Var och en kan anpassa utträdet från arbetslivet till egna förutsättningar och önske- mål.

Utredningen anser dock att staten bör vara tydlig om vilken ålder för pensionering som ger en godtagbar pensionsnivå. Det bör därför införas en riktålder för pension i det allmänna pensionssystemet. Riktåldern är ett för den enskildes ekonomiska trygghet, samhälls- ekonomin och för pensionssystemet robust alternativ till pensione- ringsålder:

Ett icke-valsalternativ för de som inte kan eller vill analysera effekterna av olika pensioneringstidpunkter och fatta egna beslut.

Styr åldersgränser i pensionssystemet och andra näraliggande försäkringssystem.

Justeras årligen med medellivslängdens utveckling för personer i 65 års ålder.

Beräknas från och med 2015, tillämpas från och med 2019.

61-årsgränsen för tidigt uttag av ålderspension höjs

Människor är i allmänhet närsynta i sina ekonomiska beslut. Det finns en risk att äldre väljer att pensionera sig tidigt för att man inte fullt ut förstår de privatekonomiska följderna på längre sikt. Många av dem som går i tidig pension upptäcker dock efter ett antal år som pensionär att deras inkomst är låg i förhållande till yngre personer och i relation till vad som behövs för att upprätthålla en godtagbar levnadsstandard.

Sedan pensionsreformen beslutades beräknas medellivslängden år 2014 ha ökat med 2,4 år. Åldersgränserna för den rörliga pen- sionsåldern bör anpassas till den ökade medellivslängden. Höjningen bör ske relativt skyndsamt för att finansiera offensiva satsningar på arbetsmiljön, kompetensutveckling m.m. Utredningen anser den lägsta åldersgränsen när ålderspension tidigast kan tas ut bör höjas redan 2015.

61-årsgränsen för pension höjs till 62 år från och med 2015.

Åldersgränsen höjs därefter med riktåldern, enligt prognoser till 66 år, från och med 2019.

65-årsgränsen för garantipension knyts till riktåldern

Normen att äldre ska pensionera sig vid 65 års ålder upprätthålls av att 65-årsregler finns kvar i både allmänna och avtalade regelsystem. Ungefär 30 procent av alla nybeviljade pensionärer, hälften av alla kvinnor, har 65 års pensionsålder genom garantipensionen. Alla som får sin försörjning genom olika socialförsäkringar, som sjukersätt- ning, sjukpenning, arbetslöshetsersättning osv., har i praktiken pen- sionsåldern 65 år. Dessutom har uppskattningsvis 70 procent av alla anställda avtalade tjänstepensioner och de betalas normalt ut auto- matiskt vid 65 års ålder.

Det är rimligt att allt fler medborgare arbetar längre när vi lever längre. Det skulle uppfattas orättvist att personer som arbetar heltid den största delen av livet ska arbeta längre på äldre dagar för att bl.a. finansiera allt fler pensionärsår för personer som arbetar deltid och/eller en kortare tid av livet. Det kommer också att efter hand uppstå för stora komplikationer i pensionssystemet om 65- årsgränsen för garantipension behålls samtidigt som andra ålders- gränser höjs i takt med riktåldern. Utredningen anser att 65-års- normen kan ändras endast om 65-årsgränsen för garantipension justeras:

65-årsgränsen för garantipension höjs med riktåldern, enligt prognoserna till 66 år, från och med 2019.

Äldre bestämmelser bör dock gälla för garantipension för perso- ner vars sjukersättning har beslutats för tid före 2019.

Garantipensionärer ska också tjäna på fortsatt arbete

De ekonomiska incitamenten att arbeta längre och skjuta upp ut- taget av pension i det allmänna pensionssystemet inklusive effekter av skatter och bidrag är på det hela taget ändamålsenligt utformade. För personer med låga inkomstpensioner är emellertid incitamenten svaga att fortsätta att arbeta. Åtskilliga av dem skulle troligen vilja förbättra sin ekonomi genom fortsatt arbete. Av rättviseskäl bör det ekonomiska utbytet förstärkas också för personer med lägre pensionsnivåer:

Inkomster intjänade efter 65 års åldern/riktåldern bör därför inte påverka garantipensionen eller bostadstillägget.

Personer med färre än 40 bosättningsår bör få möjlighet ”arbeta ihop” flera försäkringsår efter 65 års ålder.

LAS-åldern höjs till 69 år

En arbetstagare har enligt lagen om anställningsskydd (LAS) rätt att kvarstå i anställningen med fullt anställningsskydd till utgången av den månad då han eller hon fyller 67 år.

De stora förbättringarna av de äldres hälsa, kognitiva förmåga och utbildning höjer succesivt den ålder då, baserad på bästa kun- skap, naturligt åldrande i genomsnitt kan anses avsevärt sätta ned de äldres arbetsförmåga. Den ökade medellivslängden innebär att allt fler personer måste arbeta även efter 67 år för att få en godtag- bar pension. En höjd åldersgräns kan bidra till att öka arbetsutbudet bland personer 67 år och äldre.

Det finns visserligen vissa risker med en höjd åldersgräns, exem- pelvis att arbetsgivare kan vara benägna att avsluta anställningen före 65-årsdagen för att undvika att få för många personer som fortsätter att arbeta till 69 år. Dessa och andra risker kan minskas om reglerna för uppsägning mildras. Enligt utredningen överväger fördelarna med en höjd åldersgräns i LAS:

LAS-åldern 67 år höjs till 69 år från och med 2016.

Åldersgränsen bör sedan anpassas till riktåldern.

Om arbetsgivaren vill att arbetstagare som fyllt 69 år lämnar sin anställning bör arbetsgivaren ge arbetstagaren skriftligt besked

om detta minst en månad i förväg. Vid övergång av verksamhet bör dock uppsägning gälla.

Lämplig myndighet bör få i uppdrag att följa upp effekterna av slopandet av reglerna om uppsägning.

Övriga åldersgränser bör följdändras

Åldersgränserna i närliggande sociala system är också viktiga kom- ponenter i normbildningen kring när äldre anses bör lämna arbets- livet. När åldersgränserna i pensionssystemet successivt höjs är det nödvändigt att åldersgränserna för försäkringsskyddet för förvärvs- arbetande följer med. Annars kan det uppstå egendomliga effekter när vissa system kopplas till riktåldern medan andra behåller 65- årsgränsen.

Utredningen föreslår att åldersgränser 65 år i socialförsäkringar och närliggande sociala förmåner i normalfallet justeras upp i takt med ökad medellivslängd. Åldersgränser 65 år i annan lagstiftning bör i särskild ordning anpassas till den ökade medellivslängden, om inte annat talar emot.

Åldersgränsen för sjukersättning som nybeviljas fr.o.m. 2019 samt åldersgränsen för SGI, A-kassa, arbetsskadelivränta, sjuk- penning i särskilda fall, äldreförsörjningsstöd och åldersgränsen för sociala avgifter bör anpassas till riktåldern, som enligt prog- noserna beräknas till 66 år, från och med 2019.

Äldre bestämmelser bör gälla för förmåner i form av sjukersätt- ning och arbetsskadelivränta som beslutats respektive avser tid före 2019.

Arbetshjälpmedel och förlängd arbetsskadelivränta bör anpassas till LAS-åldern.

Fortsatt rätt till SGI-skydd, handikappersättning, bilstöd och A- kassa efter riktålderns inträde samt samordning mellan pension och A-kassa bör utredas vidare.

Insatserna beträffande assistansersättning behöver följas upp innan en ändring kan övervägas.

55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs

Arbetsgivarnas kostnader för pensioner till anställda är avdragsgilla enligt inkomstskattelagen (IL) under förutsättning att pensionen inte betalas tidigare än vid 55 års ålder. Tjänstepensionsavtalen har därför vanligen 55 år som lägsta ålder för uttag av pension. Samma kvalifikationskrav gäller för privat pensionssparande.

55-årsgränsen i IL infördes 1951 när medellivslängden var mycket kortare, de flesta arbetstagare hade en låg utbildningsnivå, inträdes- åldern i arbetlivet var lägre och kraven i arbetslivet annorlunda. De pensionsmedel som fonderas inom ramen för bestämmelserna i IL behandlas skattemässigt förmånligare än övrigt sparande. I dag finns enligt utredningen inga bärande motiv för att främja så tidiga utträden som vid 55 års ålder från arbetslivet. Det är dessutom få personer som faktiskt utnyttjar möjligheten att ta ut sin pension vid 55 års ålder. Åldersgränsen 55 år ger en fel signal till arbets- marknaden, nu när fler äldre behöver arbeta längre. Utredningen föreslår att åldersgränsen höjs:

55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs till 62 år 2017.

Försäkringsavtal som ingås och kollektivavtalsbundna för- säkringsavtal som förnyas efter ikraftträdandet omfattas av de nya reglerna. Andra avtal och påbörjade utbetalningar undantas.

Förslagens konsekvenser

Förslagens effekter beror framför allt på i vilket arbetsmarknads- läge de genomförs. Utredningens bedömning utgår från en arbets- marknad med balans i efterfrågan och utbud. Effekterna kan bli be- tydligt snabbare och större om åtgärderna genomförs samtidigt som Sverige återhämtar sig från de senaste årens ekonomiska nedgång.

Höjd pensionsålder förlänger arbetslivet

Utvärderingar av ändrad pensionsålder i andra länder pekar på att den genomsnittliga åldern för uttaget av ålderspension respektive andelen som stannar i arbetskraften höjs med 20–50 procent av pensionsåldershöjningen. Erfarenheterna visar också att en viss över- strömning till andra socialförsäkringar kan inträffa. Med rimliga antaganden om effekter av höjda åldersgränser och överströmning

bedömer utredningen att förslagen kommer att påtagligt öka arbets- utbudet bland äldre:

 Antalet i arbetskraften i åldern 60–70 år bedöms öka med

40 000–50 000 personer år 2020.

Försörjningsbördan, dvs. kvoten mellan antalet ej sysselsätta 15 år och äldre och antalet sysselsatta, beräknas stabiliseras på ca 0,8 kring år 2030.

Förbättrade offentliga finanser

Som följd av ett förlängt arbetsliv kommer redan på kort sikt de offentliga finanserna att förstärkas. En del av inkomsterna bör an- vändas för att finansiera utredningens förslag till åtgärder för ett längre arbetsliv:

De offentliga finanserna bedöms förstärkas med cirka 100 mil- joner kronor år 2015 och 3 700 miljoner kronor år 2020 i medel- alternativet.

Den ökade sysselsättningen bland äldre beräknas ha utjämnande effekt på pensionssystemets balanstal åren 2018–2030.

Kostnaderna för utredningens förslag om bättre arbetsmiljö, kompetens m.m. beräknas till cirka 200 miljoner kronor år 2015 och till 400 miljoner kronor år 2020.

Kostnaderna för att förlänga rätten till sjukpenning, A-kassa m.fl. ersättningar beräknas till cirka 100 miljoner kronor år 2015 och till 2 300 miljoner kronor år 2020.

Utredningen redovisar också effekterna i ett hög- respektive lågalternativ.

Konsekvenser för individerna

Det ökade sysselsättningen beräknas höja de disponibla inkomst- erna bland personer 60–70 år med upp till 18 procent åren 2015– 2019. Inkomstfördelningen bedöms utjämnas något till följd av att den ekonomiska standarden relativt sett höjs för äldre personer.

Typfallsberäkningar visar att höjd åldersgräns för sjukpenning och arbetslöshetsersättning kommer att förbättra den ekonomiska standarden för berörda personer efter pensioneringen.

Regeländringarna för garantipensionärer innebär att ett år längre förvärvsarbete höjer den disponibla inkomsten med cirka 7 000 kro- nor per år. Med nuvarande regler ger fortsatt arbete endast margi- nellt högre inkomster.

Den ekonomiska jämställdheten bedöms påverkas positivt fram- för allt av förslaget om garantipension.

Övriga konsekvenser

De föreslagna regeländringarna kommer att medföra vissa omställ- ningskostnader för arbetsgivarna och företagen, men de bedöms bli måttliga. Utredningen föreslår ett successivt införande vilket inne- bär att de administrativa konsekvenserna för berörda myndigheter bedöms bli hanterbara.

Uppföljning och utvärdering

Bedömningen av förslagens effekter är osäkra. Vissa effekter är mindre svårbedömda, som exempelvis effekterna av att höja den nedre åldersgränsen för uttag av ålderspension. För dessa regel- ändringar är det rimligt att anta en betydande effekt på arbetsut- budet. Förslaget om riktålder är mer svårbedömt. Det finns ingen erfarenhet från andra länder av liknande förslag.

De föreslagna insatserna för att förbättra arbetsmiljön, för att stärka de äldres möjligheter att bevara och utveckla sin kompetens, öka informationen osv. kommer att bidra till en högre faktisk pen- sionsålder. Flera insatser verkar emellertid först på sikt och andra bör förväntas ha en måttlig effekt.

Osäkerheten innebär att det är nödvändigt att åtgärdspaketet för längre arbetsliv följs upp noga och utvärderas vetenskapligt:

En expertgrupp bör leda ett arbete med uppföljning och utvär- dering.

Gruppen bör ha resurser att ge uppdrag till myndigheter och forskare.

Huvuduppgiften är att följa och årligen rapportera om försla- gens effekter på arbetsutbud, offentliga finanser och administra- tion.

I uppgiften bör också ingå att följa förslagens fördelningseffek- ter, konsekvenser för de äldres hälsa och livskvalitet och andra sociala effekter.

Utredningens olika förslag är beroende av varandra. Finansieringen av utredningens förslag om arbetsmiljön osv. förutsätter att äldre arbetar längre som följd av regeländringarna. Höjningen av ålders- gränsen för sjukpenning, arbetslöshetsersättning m.fl. sociala för- måner kan finansieras endast om införandet av en riktålder väsentligt förlänger arbetslivet.

Om uppföljningar och utvärderingar visar att åtgärder för längre arbetsliv inte leder till tillräckliga förstärkningar av de offentliga finanserna bör mer kraftfulla åtgärder för ett längre arbetsliv ut- redas skyndsamt.

Summary

The pension reform, generous tax rules and major information initiatives, etc. are expected to lead to older people working for longer in pace with an increasing average life expectancy. However, despite some positive tendencies in older people’s employment, the changes have been modest. Sweden still has a de facto normal retire- ment age of 65 years. The number of hours worked is increasing among older people, but far too slowly.

This is not sustainable. When we live longer, we must work for a longer period, otherwise pension levels will be too low, the de- pendency burden untenable and welfare funding threatened.

More and more older people are in a good position to have a longer working life. An increasing number also want to work for longer, but are confronted by various obstacles in regulatory sys- tems, agreements and working life. The Commission of Inquiry therefore proposes a package of measures that includes initiatives to improve the working environment, to strengthen opportunities for older people to preserve and develop their skills, increase in- formation, strengthen the financial incentives, combat age discri- mination, etc.

These initiatives will help to ensure a higher, actual retirement age. However, several initiatives will only take effect in the long term and others should be expected to have a modest impact.

Nonetheless, the actual retirement age and the number of hours worked among older people need to be increased, even in the short term. Otherwise the problem may worsen relatively quickly with regard to confidence in the pension system and the funding of welfare. The labour supply of older people can be sufficiently and immediately affected only via measures that affect the age limits governing existing regulations, which also shape the norms for the point at which people should leave working life.

The Commission proposes the introduction of a recommended retirement age, which follows the development of average life ex- pectancy. This recommended retirement age is a clear, non-choice alternative for the retirement of older people who wish to achieve an acceptable pension level. The age limits of the public pension system and related systems will be linked to the recommended retire- ment age. The proposals mean, inter alia, the following:

The 61-year age limit for the earliest age at which people are entitled to draw their old-age pension will be raised to 62 years in 2015, and according to current forecasts, to 63 years in 2019.

The 65-year age limit for the guarantee pension, sickness compensation and other benefits will be raised to 66 years in 2019, according to current forecasts.

The age limit referred to in the Employment Protection Act will be raised from 67 to 69 in 2016.

The 55-year age limit for occupational and private pensions will be raised in 2017 to 62 years.

The work first principle is also necessary for older people

Many people still consider that early retirement, or by 65 at the latest, increases welfare. These values are largely based on old ideas and myths.

The belief is that older people become healthier, happier and live longer if they stop working early. There is also, even among other- wise educated people, a widespread and fixed belief that older people should give way to young people in the labour force, in or- der, among other things, to reduce youth unemployment.

The Commission’s analyses and the reports on which it bases its findings indicate that studies that are designed to seek to establish causal relationships do not provide any clear support to show that early retirement on average improves health, reduces mortality or increases the quality of life for older people.

Nor do economic theory or empirical studies provide any sup- port to show that people who continue to work crowd out younger people from the labour market.

Work means so much more than a salary, even for older people. A meaningful job is important for the individual’s self-determina- tion, our experience of a quality of life and belonging. Having a job

is not just a matter of supporting oneself, but is equally about be- ing part of a working community.

Early retirement can be regarded as a historical remnant that entails a waste of human capital. It is out of keeping with the times for well-educated and healthy people in their sixties to permanently leave the labour market with a public pension, occupational pen- sion or retirement pension, and quite often on terms that make it difficult for them to continue working, even if they wanted to.

It is high time to undertake a systematic review of our views on retirement age and to implement a broad reform for a longer working life and for better welfare for older people.

Developments are not sustainable

Older people are becoming increasingly healthy, more alert and well-educated. The financial incentives for continuing to work are generous. Extensive initiatives are being implemented to provide information about the need to work for a longer period when we live longer.

Despite this, some 80 per cent draw their pension at 65, or ear- lier. Although there are certain positive tendencies, employment among people of around 60 and older is not increasing in pace with greater average life expectancy. New analyses indicate that the idea of 65 years as the normal retirement age is more firmly established in Sweden than in other countries, despite a considerable number of reforms aimed at encouraging longer working life.

Increasing numbers of people want to work for longer, but many are obviously not able to continue to work as long as they actually want because of different obstacles in regulatory systems, agreements and working life.

These developments are not sustainable. One of the most im- portant motives for reforms promoting a longer working life is to provide citizens with greater opportunities to adapt their work and retirement to their own conditions and wishes.

If working life is not extended, pension levels will sink lower and lower as time goes by, which will undermine confidence in the pension system. The dependency burden for those who are work- ing will become untenable. It will be difficult to maintain an ac- ceptable standard of welfare. There is a risk that there will be a lack of labour in different sectors of the labour market.

Longer working life, and differences in average life expectancy

Despite radical changes in society and increasing prosperity, differ- ences between different socioeconomic groups with regard to ill- health and average life expectancy remain static, or are growing. These developments are not unambiguous, however. Health im- provements in the past 25 years have been somewhat more marked in the group of people with short educations, than for those with longer educations. The distribution of life expectancy has declined dramatically and Sweden has one of the lowest distributions in the world.

There may be a risk that measures to promote a longer working life may contribute to a weakening of the redistribution qualities of the pension system. Well-educated people will be able to continue to work with high salaries, which will give them higher pension levels for a longer period as a pensioner. People with lower edu- cational levels have poorer working conditions and lower salaries; they often leave working life early and have a shorter average life expectancy.

An analysis of the net benefits of the pension system through- out people’s lives has been made on behalf of the Commission. The preliminary results show that in Sweden too, there are negative correlations between lifetime earnings and mortality, even if other factors are taken into consideration. There are many elements of the pension system that even out the differences between people with small, and those with large lifetime earnings. When fewer and fewer people die prematurely and an increasing number of people live longer, it appears reasonable to assume that the redistribution elements of the pension system are reinforced. The effects of a longer working life and the differences in average life expectancy cannot be assessed with any certainty on the basis of current knowledge. Measures to promote a longer working life need to be monitored closely through scientific evaluations.

Strengthening the conditions and resources of older people to work for longer

Most important for raising the actual retirement age, i.e. the exit age at which people, on average, leave working life, is to reduce the number of people who prematurely stop supporting themselves through work, for example, because of reduced work capacity. Strengthened initiatives are therefore needed to improve the con- ditions and resources of people so that they are able to work for longer.

Efforts to improve the work environment

Greater initiatives are needed to reduce the number of people who are not able to work a full working life. Despite improvements in the working environment, a considerable proportion of all employees still state that they have strenuous and monotonous jobs and experi- ence deficiencies in their working environment. Between 20 and 30 per cent of all employees experience physical work environment problems. Partially new work environment problems are becoming increasingly extensive, such as stress and psychosocial pressure. There is reason to assume that, to a certain extent, work environ- ment problems contribute to premature exit from working life. Nonetheless, relevant information about this needs to be im- proved. The Commission therefore proposes a broad, long-term initiative for the work environment, based on a greater element of development and evaluation of work environment efforts in terms of strengthening the resources of the Swedish Work Environment Authority, providing greater resources to research and the devel- opment of knowledge, and training managers and safety represent- atives:

Strengthening on-going development efforts at the Swedish Work Environment Authority.

Efforts for the development and follow-up of systematic work environment initiatives.

Efforts for supervision and monitoring methods.

Training for safety representatives and managers.

Programmes to disseminate knowledge about how work places can be adapted to an older work force.

New functions and resources for research on the connections between work environment, health and work capacity and for an evaluation of work environment p0licy.

Resources for intervention studies.

Continued measures to combat age discrimination

International research indicates that effective legislation and its application in combating age discrimination have a positive effect on the employment of older people. Research on age discrimina- tion is limited in Sweden. The few studies that exist indicate that discrimination of older people in working life may be extensive and even more severe than discrimination that is connected with ethnic origin. More than one-quarter of employees over the age of 50 state in questionnaires that they have been discriminated in the labour market because of their age. Eight out of ten people say that their age is an obstacle if they want to change jobs. The Commis- sion considers that protection against age discrimination needs to be strengthened:

Strengthened legislation to combat age discrimination.

The incidence of age discrimination should be examined and reported regularly.

Discrepancies in laws, rules and agreements applying to the treatment of older people and age limits governing existing reg- ulations with regard to retirement should be identified and pro- posals for measures presented.

A review of the Discrimination Act should be implemented in a few years, aimed at ensuring that the Act has had its full impact concerning the rules against discrimination that are linked with age (regarding older people).

A research initiative to increase knowledge about age discri- mination.

Better conditions for older people who wish to upgrade their skills

Older members of the labour force are increasingly well-educated today. However, their knowledge can, with time, become out of date if it is not upgraded. It may be financially difficult to take leave of absence and study. People approaching retirement age

(often even from 50 years of age) are often excluded from further professional development at their jobs. This may contribute to their performance, with time, not corresponding to their salary costs. This, in turn, leads to difficulties in keeping or getting a job, changing oneʼs work tasks or seeking new jobs. The Commission proposes measures aimed at facilitating people’s ability to maintain and develop their knowledge and skills, throughout their working lives:

Higher age limits and more generous terms for financial support for students.

The development of a range of courses offered that are adapted to the demands of older people.

Resources to the Swedish Public Employment Services for ca- reer advice to older people.

Greater opportunities for employment training programmes for older people (for people approaching the age of sixty or older?).

Contracted occupational pensions that contribute to a longer working life

Occupational pensions that have been contracted play an im- portant role in giving citizens good financial security when they grow older.

The Government Commission for Longer Working Life and Retirement Age considers that the defined benefit occupational pensions, which will apply for a long period in the future, will play a key role for the labour supply and pension behaviour of older people. The age rules of occupational pensions and other rules en- courage early exit from working life and make it more difficult to continue to work.

It is the social partners that settle terms of employment in col- lective agreements. The social partners play a vital role in opportu- nities for older people to work for longer. The Commission con- siders that successful initiatives for a longer working life for older people are conditional on all the actors helping to achieve the nec- essary changes together. It is important that the constructive talks that the Commission has had with experts and researchers on the rules for, and information on occupational pensions, are deepened:

Three party talks with the main organisations in the labour mar- ket should be initiated.

Ways in which contracted vocational pensions and the legis- lation with regard to vocational pensions can be developed to help promote a longer working life should be systematically ex- amined in these talks.

Greater opportunities for flexible working hours

More flexible working hours are considered to make it easier for older people to work for a longer period. Ordinary working sched- ules may be felt to be demanding for older employees. For people with reduced work capacity, a reduction in working hours may be a good alternative to drawing their pensions prematurely and com- pletely ending their gainful employment. Many older people state in the Swedish Pensions Agency’s questionnaire that greater op- portunities to work part time during the last years before retire- ment and after would increase their interest in a longer working life.

Certain fundamental issues regarding working hours are regu- lated in the Working Time Act. Working time issues are, however, normally determined in collective agreements in the labour market. The individual is usually not entitled to request flexible working hours, but the employer and employee may settle this in a special agreement. Within some agreement areas there are opportunities for partial retirement.

According to the review of knowledge undertaken on behalf of the Commission, there is no agreement in research on whether or not flexible working hours contribute to increasing the number of hours worked among older people. It is therefore not suitable to consider legislation for the right to flexible working hours for older employees. However, the Commission considers that the question should be discussed further in joint talks between the Government and the main organisations in the labour market:

Three party talks with the main organisations in the labour mar- ket should be initiated.

How can agreements and working hours, etc. and the legislation concerning this be changed in order to give older people greater opportunities for flexible working hours?

Information needs to be developed

Today’s pension system means that the individual must take greater responsibility for his or her financial security during old age. This requires that citizens largely understand the relation be- tween their income from work throughout their lives, average life expectancy and the pension level. It is particularly important for more people to understand how large the financial benefits are of working longer and postponing drawing their pensions.

From an international perspective, Sweden has very high ambi- tions with regard to information efforts. The Government Com- mission for Longer Working Life and Retirement Age considers that, despite, this, further measures are needed:

A new Internet portal for information on longer working life and retirement.

An assignment to the Swedish Pensions Agency to increase the level of knowledge about the pension system among people who are approaching retirement age and regularly measure their knowledge.

Development of the website minpension.se so that people ap- proaching retirement age can calculate how their disposable in- comes will be affected for the rest of their lives by alternative pension decisions.

Assignments and research resources to the Institute for Evaluation of Labour Market and Education Policy (IFAU) to increase know- ledge of how pension information affects the labour supply among people of 60 years of age, or older.

The age limits need to be adjusted

What determines actual retirement age (the age of exit from the labour force) is primarily the age limits governing existing regula- tions and providing the norm for public and contracted pensions and related public compensation systems. The Commission’s pro- posals to strengthen people’s conditions and resources for working longer will contribute to a higher, actual retirement age. However, several initiatives will only take effect in the long term and others should be expected to have a modest impact.

The actual retirement age and the number of hours worked among older people, however, needs to be increased even in the short term. Otherwise the problem may worsen relatively quickly with regard to confidence in the pension system and the funding of welfare. The labour supply of older people can be sufficiently and immediately affected only via measures that have an impact on the age limits governing existing regulations that also form the norms for the point at which people should leave working life.

The age limits in the public pension system and related systems should therefore be adjusted and automatically adapted to an in- creased average life expectancy.

New recommended retirement age that reflects average life expectancy

The income-related pension and the premium pension with a flexi- ble retirement age and the lifetime earnings principle provide the opportunity to earn pension rights regardless of age, and great freedom to combine work with a pension. This is one of the foun- dations of the pension system, and must be upheld. Each individual is able to adapt their exit from working life to their own conditions and wishes.

The Commission considers, however, that the state should be clear about the retirement age that will provide an acceptable level of pension. A recommended retirement age should therefore be in- troduced into the public pension system. This recommended re- tirement age is a strong alternative to current notions of retirement age in terms of the individual’s financial security, the national economy and the pension system:

The recommended retirement age is a non-choice alternative for older people who are not able, or do not wish to analyse the ef- fects of different retirement dates and to make decisions of their own.

It will govern age limits in the pension system and other related insurance systems.

It is to be adjusted annually to the development of average life expectancy for people of 65 years of age.

It is to be calculated by the Swedish Pensions Agency, estab- lished by the Government as of 2015, and applied from the be- ginning of 2019.

It can be used as a reference for age limits in non-public sys- tems.

An increase in the 61-year age limit for the earliest point at which an old-age pension can be drawn

People in general are short-sighted in their financial decisions. There is a risk that older people choose to retire early because they do not fully understand the private-financial consequences in the longer term. Many of those who retire early discover, however, after a number of years as a pensioner, that their incomes are low compared with those of younger people and in relation to what is needed to maintain an acceptable standard of living.

Since the pension reform was decided, average life expectancy is estimated to have increased in 2014 by 2.4 years. The age limits for the flexible retirement age should be adapted to this increase in average life expectancy. Raising the age limit should take place rela- tively quickly in order to fund offensive initiatives for the work environment, further professional development, etc. The Com- mission considers that the lowest age limit for when an old-age pension can be drawn should be raised in 2015:

The 61-year age limit for a pension should be raised to 62 in 2015.

After that, the age limit should be raised in line with the recom- mended retirement age, which according to forecasts will be 66 in 2019.

The 65-year age limit for a guarantee pension will follow the recom- mended retirement age

The norm that older people are to retire at 65 will be maintained by retaining the 65-year rule in both the public and contracted regu- latory systems. Around 30 per cent of all newly granted pensioners, half of all women, have a retirement age of 65 through their guar- antee pensions. All those who are supported via various social in- surance schemes, such as sickness compensation, sickness benefit, unemployment benefit, etc. have a retirement age of 65 in practice. In addition, an estimated 70 per cent of all employees have con-

tracted occupational pensions and these are normally automatically disbursed at 65 years of age.

It is reasonable for increasing numbers of citizens to work for longer when we live longer. It would be seen as unfair for people who have worked full time for most of their lives to have to work for longer when they are older in order to finance an increasing number of retirement years for people who have worked part time and/or a shorter period of their lives. As time goes by, there will also be too serious complications in the pension system if the 65- year age limit for guarantee pensions is retained, at the same time as other age limits are raised to keep pace with the recommended retirement age. The Commission considers that the 65-year norm can only be changed if the 65-year age limit for guarantee pensions is adjusted:

The 65-year age limit for guarantee pension decided in 2019 will be raised with the recommended retirement age, which accord- ing to forecasts will be 66 in 2019.

Older provisions will apply to guarantee pensions that were decided for the period before 2019.

Guarantee pensioners to also benefit from continued work

On the whole, the financial incentives for working longer and postponing drawing one’s pension from the public pension system, including the effects of taxes and benefits, are appropriately de- signed. For people with low income-related pensions, however, the incentives to work for a longer period are weak. Many of these people would probably want to improve their financial situations by continuing to work. For reasons of fairness, the financial bene- fits should also be strengthened for people with lower pension lev- els:

Incomes earned after the age of 65/the recommended retire- ment age should not be able to affect the guarantee pension or the housing supplement.

People with fewer than 40 years of residence must be able to

“work to collect” more insurance years after the age of 65.

Increase in the age limit referred to in the Employment Protection Act to 69 years of age

Under the Employment Protection Act, an employee is entitled to remain in his or her employment with full employment protection until the end of the month of his or her 67th birthday.

The major improvements in the health, cognitive capacity and education of older people gradually raises the age when, based on the best knowledge, natural ageing can be regarded, on average, as considerably reducing the work capacity of an older person. The increase in average life expectancy means that more and more peo- ple must also work after 67 in order to obtain an acceptable pen- sion. Raising the age limit may help increase the labour supply among people of 67 or older.

There are, of course, some risks associated with raising the age limit, such as employers who may be inclined to terminate a job before an employee’s 65th birthday so as to avoid having too many people continuing to work until they are 69. These and other risks can be reduced if the rules for giving notice are modified. Accord- ing to the Commission, the advantages of raising the age limit re- ferred to in the Employment Protection Act outweigh any disad- vantages:

It is proposed to raise the age limit applying to the Employment Protection Act to 69 in 2016.

The age limit will subsequently be adapted to the recommended retirement age.

If the employer wants an employee who has had his or her 69th birthday to leave the job, the employer must give the employee who is over 69 written notice of this at least one month before- hand. In the event of a changeover in operations, however, no- tice of termination of employment will apply, but in such cases, the employee will not be entitled to a notice period longer than a month and will have limited right of priority to re-employ- ment.

An appropriate government agency should be tasked with fol- lowing up the effects of abolishing the rules on notice of termi- nation of employment.

Other age limits will be changed as a result

The age limits in related social systems are also important compo- nents in norm formation on when older people should be consid- ered ready to leave working life. When the age limits of the pension system are gradually raised, it will be necessary to ensure that the age limits for insurance protection for people in gainful employ- ment follow suit. Peculiar effects may otherwise arise when some systems are linked to the recommended retirement age, while oth- ers retain the 65-year age limit.

The Commission proposes that the age limit of 65 years in so- cial insurance and related social benefits in normal cases be ad- justed upwards in pace with the increase in average life expectancy. The age limits of 65 in other legislation should be adapted to the increase in average life expectancy in special procedures, if there is nothing to indicate otherwise:

The age limit for sickness compensation that is newly granted as of 2019, together with the age limit for sickness benefit quali- fying income in the sickness insurance system, unemployment benefit, occupational injury life annuities, sickness benefit in special cases, maintenance support for elderly persons and the age limit for social security contributions will be adapted to the recommended retirement age, which according to the forecasts will be 66 in 2019.

Older provisions will apply to benefits in the form of sickness compensation and insurance cases that were decided or refer to the period before 2019.

Occupational aids and extended occupational life injury annui- ties will be linked to the age applying to the Employment Pro- tection Act.

The continued right to protection of the sickness benefit quali- fying income, the disability allowance, car support, unemploy- ment benefit after the introduction of the recommended retire- ment age and coordination between pensions and unemploy- ment benefits should be examined further.

Initiatives with regard to the attendance allowance should be followed up before a change in the age limit can be considered.

The 55-year age limit in the Income Tax Act is to be raised

Employer costs for pensions to employees are deductable under the Income Tax Act, provided that the pension is not disbursed earlier than at 55 years of age. Vocational pension agreements therefore normally have 55 years as the lowest age for drawing a pension. The same requirement applies to private pension savings.

The 55-year age limit in the Income Tax Act was introduced in 1951, when average life expectancy was much shorter, most em- ployees had a low educational level, the age of entrance into work- ing life was lower and the demands of working life different. Pen- sion income that is deposited in funds within the framework of the provisions of the Income Tax Act is treated more favourably than other savings, in terms of taxes. According to the Commission, there is now no underlying reason to subsidise such an early exit from working life as 55 years. There are, moreover, few people who actually make use of this possibility to draw their pensions at 55. The age limit of 55 gives the wrong signal to the labour market, now that more older people need to work for longer. The Commis- sion proposes that this age limit be raised:

It is proposed to raise the 55-year age limit in the Income Tax Act to 62 in 2017. This means that it will not be possible to dis- burse vocational pensions or private pensions to people who are younger than 62.

Special rules on exemptions will apply to certain private pension deposits and private pension savings and disbursements that have already begun.

The consequences of the proposals

The effects of these proposals will primarily depend on the labour market situation in which they are implemented. The Commission’s assessment is based on a labour market that is balanced in supply and demand. The effects may be considerably more rapid and greater if the measures are implemented at the same time as Sweden recovers from the economic downturn of recent years.

A higher retirement age extends working life

Evaluations of changes in retirement age in other countries indicate that the average age for drawing the old-age pension and the pro- portion of people remaining in the labour force rises by 20–50 per cent of the higher retirement age. Experience also shows that a certain amount of overflow to other social insurance systems may occur. With reasonable assumptions on the effect of increased age limits and overflow to other social insurance, the Commission con- siders that its proposals will considerably increase the labour sup- ply among older people:

The number of people in the labour force between the ages of 60–70 is expected to increase by 40 000–50 000 people in 2020.

It is estimated that the dependency burden, i.e., the ratio be- tween the number of people who are not employed of 15 years and older and the number of employed people will be stabilised to about 0,8 in about 2030.

Improved public finances

Even in the short term, public finances and the financial balance of the pension system will be strengthened as a result of a longer working life. Some of this income should be used to fund the Commission’s proposals for measures to promote a longer working life:

Public finances are expected to be strengthened by some SEK 100 million in 2015 and by SEK 3 700 million by 2020 as the median alternative.

The increased employment of older workers is estimated to have a levelling effect on the pension system’s balance during the years 2018-2030.

The costs of the Commission’s proposals for a better work environment, skills etc. are estimated at some SEK 200 million in 2015 and SEK 400 million in 2020.

The costs of extending the right to sickness benefit, unemploy- ment benefits and other benefits are estimated at some SEK 100 million in 2015 and SEK 2 300 million in 2020.

The Commission also gives an account of the impact in a high and a low alternative.

The consequences for individuals

Increased employment is expected to increase disposable income among people between the ages of 60 and 70 by up to 18 percent in 2015–2019. Income distribution is expected to even out somewhat as a result of the fact that financial standards, in relative terms, will be raised for older people.

Typical case estimates show that an increased age limit for sick- ness benefits and unemployment benefits will improve financial standards for the people involved, both before and after retirement.

The regulatory amendments for guarantee pensioners means that one year more of gainful employment increases disposable income by some SEK 7 000 per year. With the current rules, con- tinuing to work provides only marginally higher incomes.

Financial equality is considered to be positively affected, pri- marily through the proposal for guarantee pensions.

Other consequences

The proposed regulatory amendments will lead to some transi- tional costs for employers and companies, but they are considered to be modest. The Commission proposes a gradual introduction, which means that the administrative consequences for the agencies involved are considered to be manageable.

Follow-up and evaluation

Assessments of the proposals’ effects are uncertain. Some effects are less difficult to predict, such as the effects of raising the lower age limit for drawing the old-age pension. For these regulatory amendments, it is reasonable to assume a considerable impact on labour supply. The proposal on a recommended retirement age is more difficult to assess. There is no experience of similar proposals from other countries.

The proposed initiatives to improve the work environment, to strengthen opportunities for older people to preserve and develop their skills, increase information, etc. will contribute to a higher, actual retirement age. Several initiatives, however, will only take effect in the long term and others should be expected to have a modest impact.

This uncertainty means that it will be necessary for the package of measures to promote a longer working life to be carefully moni- tored and evaluated scientifically:

An expert group should lead efforts on follow-up and evalua- tion.

This group should have the resources to assign tasks to agencies and researchers.

The main task is to follow up and present annual reports on the effects of the proposals on labour supply and public finances.

The task should also include following the distributional effects of the proposals, their consequences for the health and quality of life of older people and other social effects.

The different proposals of the Commission are interdependent. The funding of the Commission’s proposals on the work environ- ment, etc. is conditional on older people working for longer as a result of the regulatory amendments. The increase in the age limit for sickness benefit, sickness compensation and other social bene- fits can only be funded if the introduction of a recommended re- tirement age significantly extends working life.

If the follow-ups and evaluations show that the measures to promote a longer working life do not lead to sufficient reinforce- ment of public finances, the Government should quickly examine more forceful measures to ensure a longer working life.