Socialförsäkringsutskottets betänkande 2013/14:SfU20
Ändringar i utlänningslagen med anledning av den omarbetade Dublinförordningens ikraftträdande
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2013/14:197 Ändringar i utlänningslagen med anledning av den omarbetade Dublinförordningens ikraftträdande samt en motion som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas två motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 2013.
I propositionen föreslås bl.a. en ändring av bestämmelserna i utlänningslagen om när en asylansökan får avvisas. Den föreslagna ändringen innebär ett genomförande i svensk rätt av artikel 33.2 a i det omarbetade asylprocedurdirektivet, som medger att en asylansökan får nekas prövning om sökanden har status som alternativt skyddsbehövande i en annan
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2014.
Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna. I ärendet finns tre reservationer (S, SD, V).
1
2013/14:SfU20
1.Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen
| (S) .............................................................................................. | 11 |
2.Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen
| (SD) ........................................................................................... | 11 |
3.Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen
2
2013/14:SfU20
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:197 och avslår motionerna
2013/14:Sf24 av David Lång (SD) yrkandena 1 och 2, 2013/14:Sf220 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 6 och 2013/14:Sf384 av Tomas Eneroth m.fl. (S) yrkande 2.
Reservation 1 (S)
Reservation 2 (SD)
Reservation 3 (V)
Stockholm den 3 juni 2014
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gunnar Axén
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Mikael Cederbratt (M), Fredrik Lundh Sammeli (S),
3
2013/14:SfU20
Redogörelse för ärendet
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:197, en följdmotion och två motioner från den allmänna motionstiden 2013.
Europaparlamentet och rådet antog den 26 juni 2013 det omarbetade asylprocedurdirektivet (2013/32/EU). Direktivet trädde i kraft den 19 juli 2013 och ska vad avser merparten av bestämmelserna vara genomfört i medlemsstaterna senast den 20 juli 2015 och i sin helhet senast den 20 juli 2018.
Den 26 juni 2013 antogs också den omarbetade Dublinförordningen, (EU) nr 604/2013. Förordningen, som trädde i kraft den 19 juli 2013, ska tillämpas av medlemsstaterna fr.o.m. den 1 januari 2014.
Propositionen innehåller dels överväganden och förslag för att genomföra artikel 33.2 a i det omarbetade asylprocedurdirektivet, dels vissa överväganden och förslag med anledning av den omarbetade Dublinförordningen.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut och en redovisning av motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
4
2013/14:SfU20
Utskottets överväganden
Asylansökningar från personer med status som alternativt skyddsbehövande i en annan
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bifaller regeringens förslag om att en asylansökan får avvisas om sökanden i en annan
Riksdagen avslår motionsyrkanden bl.a. om Dublinförordningens efterlevnad och om en översyn av förordningen med syfte att en asylsökandes eget val ska styra vilket land som ska pröva asylansökan.
Jämför reservationerna 1 (S), 2 (SD) och 3 (V).
Propositionen
EU har sedan 1999 arbetat med att skapa ett gemensamt asylsystem som grundar sig på en fullständig tillämpning av 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) och dess tilläggsprotokoll från den 31 januari 1967 (New
Samtliga rättsakter inom det europeiska asylsystemet har omförhandlats och omarbetade versioner har antagits. Omarbetningarna har syftat bl.a. till ökad harmonisering och till att flyktingar och alternativt skyddsbehövande i största möjliga utsträckning ska behandlas lika såväl vad gäller förfarandet vid fastställande av status som vad gäller innehållet i det internationella skyddet.
Ett omarbetat skyddsgrundsdirektiv (2011/95/EU) trädde i kraft den 9 januari 2012 och skulle vara genomfört i medlemsstaterna senast den 21 december 2013.
Den 26 juni 2013 antogs det omarbetade asylprocedurdirektivet (2013/32/EU). Direktivet trädde i kraft den 19 juli 2013 och ska när det gäller merparten av bestämmelserna vara genomfört i medlemsstaterna senast den 20 juli 2015 och sin helhet senast den 20 juli 2018. Direktivets bestämmelser är tillämpliga på ansökningar om internationellt skydd enligt skyddsgrundsdirektivet som lämnas in på medlemsstaternas territorium, dvs. såväl på ansökningar om status som flykting som på ansökningar om status som alternativt skyddsbehövande.
5
| 2013/14:SfU20 | UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN |
| En grundläggande princip i 2003 års Dublinförordning var att en | |
| asylansökan ska prövas av en enda medlemsstat (artikel 3.1). Med en | |
| asylansökan avses enligt artikel 2 c en ansökan som har getts in av en | |
| tredjelandsmedborgare och som kan anses som en ansökan om internationellt | |
| skydd i enlighet med Genèvekonventionen, dvs. flyktingstatus. | |
| I Dublinförordningen från 2003 finns kriterier för att avgöra vilken | |
| medlemsstat som ska vara ansvarig för att pröva en asylansökan. Om en | |
| medlemsstat befinns vara ansvarig enligt dessa kriterier ska den enligt artikel | |
| 16 vara skyldig att bl.a. överta en asylsökande som har gett in en ansökan i en | |
| annan medlemsstat, återta en asylsökande vars ansökan är under prövning och | |
| som utan tillstånd befinner sig i en annan medlemsstat och återta en | |
| tredjelandsmedborgare vars asylansökan har avslagits och som utan tillstånd | |
| befinner sig i en annan medlemsstat. Varje medlemsstat får dock pröva en | |
| asylansökan som lämnats av en tredjelandsmedborgare även om den inte har | |
| någon skyldighet att göra det enligt förordningen. | |
| Om en person har ansökt om asyl och beviljats status som alternativt | |
| skyddsbehövande i en medlemsstat anses han eller hon ha fått sin ansökan om | |
| asyl avslagen, eftersom definitionen av asylansökan har begränsats till att avse | |
| en ansökan om flyktingstatus enligt Genèvekonventionen. Då en person endast | |
| har rätt att få en asylansökan prövad av en medlemsstat ska den stat som | |
| bedömts vara ansvarig för prövningen återta en person som har fått sin ansökan | |
| avslagen och som sedan söker asyl på nytt i en annan medlemsstat. En | |
| medlemsstat är däremot inte skyldig att återta en person enligt 2003 års | |
| Dublinförordning om ansökan om asyl har bifallits, dvs. flyktingstatus har | |
| beviljats. | |
| Den omarbetade Dublinförordningen är tillämplig på ansökningar om | |
| internationellt skydd enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, vilket är | |
| en utvidgning i förhållande till Dublinförordningen från 2003 som endast är | |
| tillämplig på ansökningar om flyktingstatus. Artikel 18 anger vilka skyldig- | |
| heter som den medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan har. I | |
| artikel 18.1 d anges att den ansvariga medlemsstaten ska återta en | |
| tredjelandsmedborgare eller en statslös person vars ansökan har avslagits och | |
| som har lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat eller som befinner sig i | |
| en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd. Eftersom definitionen av en | |
| asylansökan i den omarbetade Dublinförordningen innefattar även en ansökan | |
| om status som alternativt skyddsbehövande, anses en ansökan inte ha avslagits | |
| om status som alternativt skyddsbehövande har beviljats. Detta innebär att | |
| återtagandeskyldigheten inte omfattar personer som beviljats status som | |
| flykting eller status som alternativt skyddsbehövande. Varken flyktingar eller | |
| alternativt skyddsbehövande kan alltså överföras enligt den omarbetade | |
| Dublinförordningen, som gäller sedan den 1 januari 2014. | |
| Av artikel 33.2 a i det omarbetade asylprocedurdirektivet (2013/32/EU) | |
| framgår att medlemsstaterna får neka att pröva en asylansökan om en annan | |
| medlemsstat har beviljat internationellt skydd (dvs. flyktingstatus eller status |
6
| UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN | 2013/14:SfU20 |
| som alternativt skyddsbehövande). Detta innebär en anpassning till den | |
| omarbetade Dublinförordningen. | |
| I det tidigare asylprocedurdirektivet (2005/85/EG) fanns bestämmelser om | |
| att en medlemsstat inte behöver pröva en asylansökan om en annan | |
| medlemsstat redan har beviljat sökanden flyktingstatus (artikel 25). Artikel 25 | |
| i asylprocedurdirektivet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser | |
| om när en asylansökan får avvisas. Enligt 5 kap. 1 b § utlänningslagen | |
| (2005:715), förkortad UtlL, får en asylansökan avvisas bl.a. om sökanden | |
| i en annan |
|
| stycket UtlL framgår att asylansökan ska avvisas vid beslut om överföring | |
| enligt 2003 års Dublinförordning. Enligt nu gällande regler i utlännings- | |
| lagen kan således en asylansökan från en person som beviljats status som | |
| flykting i en annan medlemsstat avvisas med stöd av 5 kap. 1 b § UtlL, | |
| medan en asylansökan från en person som beviljats status som alternativt | |
| skyddsbehövande i en annan medlemsstat kan avvisas med stöd av 5 kap. | |
| 1 c § UtlL vid beslut om överföring enligt Dublinförordningen. Sedan den | |
| omarbetade Dublinförordningen började tillämpas den 1 januari 2014 har | |
| denna möjlighet till överföring försvunnit. | |
| Regeringen anför att en grundläggande princip inom det gemensamma | |
| europeiska asylsystemet är att en asylansökan ska prövas endast en gång. Den | |
| som har förklarats vara alternativt skyddsbehövande i en annan medlemsstat | |
| har redan fått sin ansökan om internationellt skydd prövad och beviljad och | |
| bör därför inte få ytterligare en prövning av ansökan i Sverige. De svenska | |
| reglerna bör därför anpassas till artikel 33.2 a i det omarbetade asyl- | |
| procedurdirektivet och den omarbetade Dublinförordningen på så sätt att det | |
| blir möjligt att avvisa en asylansökan när sökanden har förklarats vara | |
| alternativt skyddsbehövande i en annan |
|
| bestämmelse med den innebörden förs in i utlänningslagen. | |
| Regeringen föreslår vidare att det som föreskrivs i utlänningslagen om | |
| avvisning och utvisning i tillämpliga delar också ska gälla för beslut om | |
| överföring enligt den omarbetade Dublinförordningen. | |
| Ikraftträdande m.m. | |
| Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2014. Äldre | |
| bestämmelser ska enligt förslaget gälla för beslut om överföring enligt 2003 | |
| års Dublinförordning och för asylansökningar som den förordningen är | |
| tillämplig på. | |
| Regeringen gör bedömningen att förslagen inte medför några kostnader. | |
| Motionerna | |
| I motion 2013/14:Sf24 av David Lång (SD) begärs i yrkande 1 ett | |
| tillkännagivande om ändring i 5 kap. 1 b § UtlL. Regeringens förslag | |
| innebär att en asylansökan får avvisas om sökanden i en annan |
|
| förklarats vara alternativt skyddsbehövande. Formuleringen öppnar för en |
7
| 2013/14:SfU20 | UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN |
| godtycklig valfrihet. Rätteligen bör det föreskrivas att en asylansökan inte | |
| bara får utan ska avvisas. Endast om det föreligger synnerligen ömmande | |
| omständigheter kan prövning få ske. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande | |
| om att Dublinförordningen ska efterlevas. Enligt Migrationsverket kommer ca | |
| 70 procent av alla flyktingar landvägen från ett annat |
|
| avgörs endast drygt 17 procent enligt Dublinförordningen. Förordningen är | |
| alltså alldeles för lätt att frångå. | |
| Tomas Eneroth m.fl. (S) begär i kommittémotion 2013/14:Sf384 yrkande 2 | |
| ett tillkännagivande om att Sverige inom EU ska verka för att utveckla och | |
| förbättra Dublinsamarbetet. Motionärerna anser att det i Dublinförordningen | |
| bör föreskrivas att överföringar tillfälligt ska kunna upphöra samt att man | |
| framöver också ska fokusera på mottagandet när överföring sker enligt | |
| förordningen. | |
| Jonas Sjöstedt m.fl. (V) begär i partimotion 2013/14:Sf220 yrkande 6 ett | |
| tillkännagivande om att regeringen bör ta initiativ till en översyn av | |
| Dublinförordningen med syfte att fördelningskriteriet ska vara att de | |
| asylsökandes egna val ska vara styrande för i vilket land asylprövningen ska | |
| ske. |
Utskottets ställningstagande
Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet innehåller bl.a. kriterier för när en person ska anses vara i behov av internationellt skydd. Med internationellt skydd avses enligt direktivet såväl flyktingstatus som status som alternativt skyddsbehövande (subsidiärt skyddsbehövande enligt direktivet). Detta är en utvidgning i förhållande till det ursprungliga direktivet som endast omfattade flyktingstatus. Enligt utskottet är detta en välkommen utvidgning som ligger väl i linje med den svenska utlänningslagstiftningen. Utskottet noterar att regeringen har aviserat att en proposition om genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska föreläggas riksdagen under våren 2014.
Enligt Dublinförordningen, såväl den ursprungliga som den omarbetade förordningen, ligger ansvaret för prövning av en asylansökan hos den medlemsstat som har tagit störst del i den asylsökandes inresa, t.ex. genom att utfärda visering eller uppehållstillstånd. Dublinförordningen i dess omarbetade skick har med hänvisning till skyddsgrundsdirektivet utvidgats till att omfatta personer som ansöker om subsidiärt skydd och personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande. Dublinförordningen från 2003 var endast tillämplig på ansökningar om flyktingstatus.
Av den omarbetade Dublinförordningen framgår att den ansvariga medlemsstaten ska återta en tredjelandsmedborgare eller en statslös person vars ansökan om internationellt skydd har avslagits i den medlemsstaten och som befinner sig i en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd. Om en ansökan om internationellt skydd har avslagits kan personen i fråga överföras till den ansvariga medlemsstaten. Om å andra sidan ansökan om status som
8
| UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN | 2013/14:SfU20 |
alternativt skyddsbehövande har bifallits i den ansvariga medlemsstaten och personen lämnat in en ansökan i annan medlemsstat kan han eller hon inte med stöd av den omarbetade förordningen överföras till den ansvariga medlemsstaten. Enligt 2003 års Dublinförordning gällde detta endast om en ansökan om flyktingstatus hade bifallits i den ansvariga medlemsstaten.
Enligt 5 kap. 1 b § UtlL får en asylansökan avvisas om sökanden i en annan
Regeringen föreslår nu att 5 kap. 1 b § UtlL ändras så att en asylansökan ska få avvisas också när sökanden i en annan
Som framgår ovan omfattar skyddsgrundsdirektivet numera både personer som beviljats flyktingstatus och personer som beviljats status som alternativt skyddsbehövande. Enligt utskottet är det därför följdriktigt att den omarbetade Dublinförordningen inte längre kan användas för att överföra alternativt skyddsbehövande till den ansvariga medlemsstaten respektive att återtagandeskyldigheten inte omfattar denna grupp.
Utskottet delar i övrigt regeringens uppfattning att en asylansökan inte ska kunna prövas mer än en gång. Den som har förklarats vara alternativt skyddsbehövande i en annan medlemsstat har redan fått sin ansökan om internationellt skydd beviljad och en asylansökan i Sverige bör därför kunna avvisas varefter avvisning eller utvisning kan ske enligt 8 kap. 16 § UtlL. Utskottet är inte berett att föreslå en annan lydelse av 1 kap. 5 b § UtlL än vad regeringen föreslagit. Utskottet tillstyrker därför propositionen och avstyrker motion 2013/14:Sf24 (SD) yrkande 1. Vidare saknas det enligt utskottets mening skäl för riksdagen att göra ett tillkännagivande om Dublinförordningens efterlevnad. Därmed avstyrks även motion 2013/14:Sf24 (SD) yrkande 2.
I Dublinförordningen har det införts bestämmelser om en mekanism för tidig varning, beredskap och krishantering (artikel 33) vilken är tänkt att tillämpas bl.a. när det finns en betydande risk för stora påfrestningar på en medlemsstats asylsystem. Om erfarenheterna av den omarbetade Dublinförordningen efter hand skulle visa att det finns behov av andra åtgärder för att hantera framtida asylkriser, t.ex. en mekanism för att tillfälligt kunna stoppa överföringar, förutsätter utskottet att regeringen överväger om och i så fall vilka initiativ som bör tas i frågan. Därmed avstyrker utskottet motion 2013/14:Sf384 (S) yrkande 2.
Till grund för den omarbetade Dublinförordningen ligger kommissionens utvärdering av den ursprungliga förordningen. Utvärderingen visade att systemet allmänt sett fungerade bra för att avgöra vilken medlemsstat som ska
9
| 2013/14:SfU20 | UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN |
| vara ansvarig för prövningen av en asylansökan men att det fanns vissa | |
| tillämpningsproblem. Den omarbetade förordningen har därför kompletterats | |
| med nämnda mekanism för tidig varning samt med bestämmelser för att stärka | |
| rättssäkerheten. Utskottet anser att principen om första asylland är central och | |
| är därför inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebär att en | |
| asylsökande själv ska få välja i vilket land asylprövningen ska ske. Utskottet | |
| avstyrker därför motion 2013/14:Sf220 (V) yrkande 6. |
10
2013/14:SfU20
Reservationer
1.Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen
(S)
av Tomas Eneroth (S), Fredrik Lundh Sammeli (S),
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:197 och motion 2013/14:Sf384 av Tomas Eneroth m.fl. (S) yrkande 2 och
avslår motionerna
2013/14:Sf24 av David Lång (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:Sf220 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 6.
Ställningstagande
Sverige bör inom EU verka för att utveckla och förbättra Dublinsamarbetet i syfte att skydda familjers sammanhållning, garantera rättssäkerhet och värna mänskliga rättigheter. Vidare bör det i Dublinförordningen föreskrivas att överföringar av asylsökande tillfälligt ska kunna stoppas och att man framöver också ska fokusera på mottagandet när överföringar sker enligt förordningen. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
2.Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen (SD)
av David Lång (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:197 och motion 2013/14:Sf24 av David Lång (SD) yrkandena 1 och 2 samt
avslår motionerna
2013/14:Sf220 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 6 och 2013/14:Sf384 av Tomas Eneroth m.fl. (S) yrkande 2.
11
2013/14:SfU20 RESERVATIONER
Ställningstagande
Regeringens förslag innebär att en asylansökan får avvisas om sökanden i en annan
Enligt Migrationsverket kommer ca 70 procent av alla flyktingar landvägen från ett annat
Vad nu anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
3.Utlänningslagen och den omarbetade Dublinförordningen
(V)
av
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:197 och motion 2013/14:Sf220 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 6 och
avslår motionerna
2013/14:Sf24 av David Lång (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:Sf384 av Tomas Eneroth m.fl. (S) yrkande 2.
Ställningstagande
Dublinförordningen bygger på att en asylansökan ska prövas i det
| som | många flyr från. Vissa |
| utom | under all kritik samtidigt som möjligheterna att få en asylprövning är i |
det närmaste obefintlig. Den enda rimliga principen för att avgöra vilket land som ska handlägga en asylansökan är att låta individen själv bestämma. Regeringen bör därför ta initiativ till en översyn av Dublinförordningen med syfte att ändra fördelningskriteriet så att de asylsökandes egna val ska vara styrande för i vilket land asylprövningen ska ske.
12
2013/14:SfU20
BILAGA 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2013/14:197 Ändringar i utlänningslagen med anledning av den omarbetade Dublinförordningens ikraftträdande:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).
Följdmotionen
2013/14:Sf24 av David Lång (SD):
1.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs
imotionen om ändring i utlänningslagen (2005:716) 5 kap. 1 b §.
2.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs
imotionen om att Sverige ska efterleva Dublinförordningen.
Motioner från allmänna motionstiden 2013/14
2013/14:Sf220 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V):
6.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör ta initiativ till en översyn av Dublinförordningen med syfte att fördelningskriteriet för de asylsökande ska vara att dessas egna val ska vara styrande.
2013/14:Sf384 av Tomas Eneroth m.fl. (S):
2.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige inom EU ska verka för att utveckla och förbättra Dublinsamarbetet.
13
2013/14:SfU20
BILAGA 2
Regeringens lagförslag
14
| BILAGA 2 REGERINGENS LAGFÖRSLAG | 2013/14:SfU20 |
| Tryck: Elanders, Vällingby 2014 | 15 |