Socialförsäkringsutskottets betänkande

2013/14:SfU11

Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande och en motion väckt med anledning av propositionen.

I propositionen, som bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna, lämnas förslag till författningsändringar med anledning av en uppföljning av vissa delar av genomförandet i svensk rätt av rörlighetsdirektivet (2004/38/EG). Det föreslås att reglerna i utlänningslagen som gäller för familjemedlemmar till EES-medborgare även ska gälla för familjemedlemmar till svenska medborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet. Vidare föreslås att definitionen av familjemedlem till EES-medborgare i utlänningslagen utvidgas och att den begränsning som för närvarande gäller för kretsen av familjemedlemmar till studerande som har uppehållsrätt tas bort.

Det föreslås också att det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare tas bort, att Migrationsverkets beslut som rör uppehållsrätt ska kunna överklagas och att en förvaltningsmyndighets beslut som avser uppehållsrätt ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

I propositionen lämnas även förslag om att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från de krav för permanent uppehållsrätt som gäller för familjemedlemmar som inte är EES-medborgare.

Slutligen föreslås att det införs en bestämmelse i utlänningslagen som anger att en utlänning inte har uppehållsrätt om ett äktenskap har ingåtts, ett samboförhållande har inletts eller en utlänning har adopterats uteslutande i syfte att ge utlänningen uppehållsrätt.

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2014.

I propositionen lämnas bl.a. förslag till ändring i utlänningslagen. Av lagtekniska skäl samordnas detta förslag i utskottets betänkande 2013/14:SfU12 med de förslag till ändringar i utlänningslagen som återfinns i propositionerna 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar och 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

Utskottet godtar regeringens förslag om ändring i utlänningslagen och tillstyrker propositionens övriga förslag till lagändringar.

Den i ärendet väckta motionen avstyrks.

I ärendet finns en reservation (SD).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande
	Riksdagen godtar regeringens förslag i de delar det avser ändringar i utlänningslagen (2005:716) och bifaller proposition 2013/14:81 punkt 1. Därmed avslår riksdagen motion 2013/14:Sf11 av David Lång (SD) yrkandena 1–8.

Reservation (SD)

2.	Lagförslagen
	Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395), 2. lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:81 punkterna 2 och 3.

Stockholm den 18 mars 2014

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (M), Tomas Eneroth (S), Mikael Cederbratt (M), Fredrik Lundh Sammeli (S), Lars-Arne Staxäng (M), Eva-Lena Jansson (S), Solveig Zander (C), Jasenko Omanovic (S), Gunilla Nordgren (M), Emma Henriksson (KD), David Lång (SD), Eva Lohman (M), Annelie Karlsson (S), Maria Ferm (MP), Christina Höj Larsen (V), Stefan Käll (FP) och Roger Lamell (S).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande och en motion som väckts med anledning av propositionen. Inom Regeringskansliet har departementspromemorian Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande (Ds 2012:60) upprättats.

Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna.

Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen.

I propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i utlänningslagen (2005:716) bl.a. till följd av att det svenska genomförandet av rörlighetsdirektivet på ett antal punkter har ifrågasatts av Europeiska kommissionen. Även propositionerna 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar och 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning innehåller förslag till ändringar i utlänningslagen. Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 maj 2014. Av lagtekniska skäl behandlas därför de olika förslagen till ändring i utlänningslagen samordnat i utskottets betänkande 2013/14:SfU12.

Justitie- och Socialdepartementen lämnade vid utskottets sammanträde den 11 mars 2014 kompletterande information om frågan om fri rörlighet och om rörlighetsdirektivet.

En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godtar regeringens förslag om ändringar i utlänningslagen. Bland annat föreslås det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare tas bort.

Bestämmelserna i utlänningslagen som gäller för familjemedlemmar till EES-medborgare ska också gälla för familjemedlemmar till svenska medborgare som återvänder till Sverige efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet. Vidare ska familjemedlemmar till svenska medborgare jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd om den svenska medborgaren, som har återvänt till Sverige efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, är anställd eller egenföretagare här i landet.

Definitionen av familjemedlem till EES-medborgare ska även omfatta andra familjemedlemmar än de som för närvarande anges i 3 a kap. 2 § UtlL, om de i det land som de har kommit från är beroende av EES-medborgaren för sin försörjning eller ingår i EES-medborgarens hushåll eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att EES-medborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen.

Den begränsning som för närvarande gäller för kretsen av familjemedlemmar till studerande som har uppehållsrätt tas bort.

En bestämmelse införs i utlänningslagen om att uppehållsrätt inte föreligger om ett äktenskap har ingåtts, ett samboförhållande har inletts eller en utlänning har adopterats uteslutande i syfte att ge utlänningen uppehållsrätt.

Riksdagen godtar även övriga förslag om bl.a. rätten att överklaga beslut om uppehållsrätt, om utformning av beslut och om muntlig förhandling i migrationsdomstol.

Riksdagen bifaller regeringens förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395) och förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

Riksdagen avslår motionsyrkanden om bl.a. avslag på förslagen om att slopa det särskilda registreringskravet för EES-medborgare och om rätt att överklaga beslut om uppehållsrätt. Riksdagen avslår vidare yrkanden om att exkludera samboförhållanden från definitionen av familjemedlem och att svenska medborgare som återvänder till Sverige ska ha ett absolut försörjningsansvar för medföljande familjemedlemmar.

Jämför reservation (SD).

Rörlighetsdirektivet

Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) antogs av Europaparlamentet och rådet den 29 april 2004. Direktivet reglerar alla unionsmedborgares rätt att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat, oavsett om de utövar ekonomisk verksamhet eller inte. Grundprincipen är att unionsmedborgarna ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig inom de egna länderna.

Direktivet genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft den 30 april 2006 (prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191). Ändringarna innebar bl.a. att den tidigare ordningen med uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar avskaffades. I stället infördes begreppet uppehållsrätt, som innebär en rätt att vistas i landet utan föregående prövning. Uppehållsrätten inträder automatiskt under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda.

Gällande ordning

Med uppehållsrätt avses en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd (3 a kap. 1 § utlänningslagen, förkortad UtlL).

Med familjemedlem till EES-medborgare avses enligt 3 a kap. 2 § UtlL en utlänning som följer med eller i Sverige ansluter sig till en EES-medborgare och som är

– make eller sambo till EES-medborgaren,

– släkting i rakt nedstigande led till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år, eller

– släkting i rakt uppstigande led till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning.

Med make avses även registrerad partner.

En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon

1. är arbetstagare eller egenföretagare i Sverige,

2. har kommit till Sverige för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning,

3. är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt i Sverige och enligt en försäkran om detta har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och sina familjemedlemmar som gäller i Sverige, eller

4. har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och sina familjemedlemmar som gäller i Sverige (3 a kap. 3 § UtlL).

Av 3 a kap. 4 § UtlL framgår att en familjemedlem till en sådan EES-medborgare som avses i 3 § 1, 2 och 4 har uppehållsrätt. När det gäller familjemedlemmar till en sådan EES-medborgare som har uppehållsrätt enligt 3 § 3 (studerande) ska dock endast EES-medborgarens make eller sambo samt deras barn under 21 år, om de är beroende av någon av dem för sin försörjning, ha uppehållsrätt.

Enligt 3 a kap. 5 § UtlL finns uppehållsrätten så länge villkoren är uppfyllda.

En EES-medborgare som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 § UtlL).

En EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare har enligt 3 a kap. 7 § UtlL permanent uppehållsrätt om han eller hon har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år med den person från vilken han eller hon härleder sin uppehållsrätt.

I 3 a kap. 9 § UtlL föreskrivs att den permanenta uppehållsrätten gäller utan villkor och endast kan upphöra om utlänningen har vistats utanför Sverige i mer än två på varandra följande år.

Enligt 3 a kap. 10 § UtlL ska en EES-medborgare som har uppehållsrätt och som avser att stanna i Sverige längre än tre månader registrera sig hos Migrationsverket. Det finns vissa undantag, t.ex. vad gäller nordiska medborgare. En EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare och som har uppehållsrätt ska ansöka om uppehållskort hos Migrationsverket senast tre månader efter det att han eller hon kom till Sverige.

Personer med uppehållsrätt har bl.a. enligt bestämmelserna i 8 kap. UtlL ett utökat skydd mot avvisning och utvisning.

Propositionen

Registrering av EES-medborgare m.m.

Enligt artikel 8.1 i rörlighetsdirektivet får den mottagande medlemsstaten ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger tre månader. Det är således upp till varje medlemsstat att avgöra om ett registreringsförfarande ska finnas. Från skyldigheten att registrera sig undantas dock nordiska medborgare, EES-medborgare som är arbetssökande och EES-medborgare som har ett giltigt uppehållstillstånd eller som inom tre månader från ankomsten till Sverige har ansökt om ett sådant tillstånd. Av 3 a kap. 11 § UtlL framgår att om det kan antas att en EES-medborgare är skyldig att registrera sig får Migrationsverket förelägga honom eller henne att fullgöra denna skyldighet. Migrationsverket får även förelägga EES-medborgaren att lämna in sådana uppgifter som är nödvändiga för att registrering ska kunna ske. Ett föreläggande får enligt 3 a kap. 12 § UtlL förenas med vite.

I propositionen konstateras att registreringen inte har någon betydelse för EES-medborgarens uppehållsrätt. Uppehållsrätten finns så länge villkoren för denna är uppfyllda (artikel 14.2 i rörlighetsdirektivet, 3 a kap. 5 § UtlL). I samband med att rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt angavs som skäl för att införa ett registreringsförfarande att ett sådant innebär en möjlighet att utöva en individuell utlänningskontroll, tillgodoser intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet och underlättar utfärdandet av andra bevishandlingar, t.ex. uppehållskort. Utöver registrering enligt utlänningslagen kan det bli aktuellt för en EES-medborgare med folkbokföring enligt folkbokföringslagen (1991:481).

Enligt regeringen kan det ifrågasättas om det är förenligt med rörlighetsdirektivet att en EES-medborgare som kommer till Sverige kan bli föremål för två registreringsförfaranden. Enligt kommissionen är det inte förenligt med direktivet att kräva att en unionsmedborgare både ska registrera sig enligt utlänningslagen och folkbokföra sig enligt folkbokföringslagen. Regeringen föreslår att det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare enligt utlänningslagen tas bort. Härigenom kommer nordiska medborgare och övriga EES-medborgare att likabehandlas i detta avseende.

Vidare föreslås en följdändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

Familjemedlemmar till svenska medborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet

När rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes nya bestämmelser i bl.a. utlänningslagen och utlänningsförordningen som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Med EES-medborgare avses enligt 1 kap. 3 b § UtlL respektive 1 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, en utlänning som är medborgare i en EES-stat. Dessa bestämmelser är således inte tillämpliga på svenska medborgare och deras familjemedlemmar. En svensk medborgares utländska familjemedlem som inte är EES-medborgare omfattas därmed inte av bestämmelserna om uppehållsrätt. Saknar en sådan familjemedlem efter tre månaders vistelse i landet uppehållstillstånd har familjemedlemmen, som huvudregel, inte rätt att stanna här, även om han eller hon uppfyller kraven för att få ett sådant tillstånd. Till skillnad mot vad som gäller för uppehållsrätten, vilken omedelbart föreligger när utlänningen uppfyller villkoren för en sådan rätt, är utgångspunkten när det gäller uppehållstillstånd att det är uppehållstillståndet i sig som är rättighetsbärande.

I en dom från EU-domstolen den 11 december 2007 i mål C-291/05 behandlas frågan om rätt till uppehåll för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en arbetstagare som återvänder till den medlemsstat där arbetstagaren är medborgare efter det att arbetstagaren har förvärvsarbetat i en annan medlemsstat. Av domen följer att en sådan tredjelandsmedborgare enligt artikel 10.1 a i rådets förordning (EEG) nr 1612/682, som enligt domstolen är analogt tillämplig, har rätt till uppehåll i den medlemsstat där arbetstagaren är medborgare.

Mot denna bakgrund föreslås att de regler i utlänningslagen som gäller för familjemedlemmar till EES-medborgare också ska gälla för familjemedlemmar till svenska medborgare om den svenska medborgaren har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet enligt rörlighetsdirektivet och därefter återvänder till Sverige. En förutsättning bör dock vara att familjemedlemmen har följt med eller anslutit sig till den svenska medborgaren när den svenska medborgaren utnyttjat sin rätt till fri rörlighet.

En följdändring föreslås även i studiestödslagen (1999:1395). Familjemedlemmar till svenska medborgare bör, i likhet med familjemedlemmar till utländska EES-medborgare, jämställas med svenska medborgare när det gäller rätt till studiestöd. En förutsättning bör dock enligt regeringens förslag vara att den svenska medborgaren, som har återvänt till Sverige efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, är anställd eller egenföretagare här i landet.

Andra familjemedlemmar enligt artikel 3.2 a

I artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet finns en definition av begreppet familjemedlem. Utöver make omfattar begreppet den partner som unionsmedborgaren har ingått ett registrerat partnerskap med på grundval av lagstiftningen i en medlemsstat, om den mottagande medlemsstatens lagstiftning behandlar registrerade partnerskap som likvärdiga med äktenskap. Som familjemedlem räknas också släktingar i rakt nedstigande led till unionsmedborgaren eller hans eller hennes make eller registrerade partner, om släktingen är under 21 år eller är beroende av någon av dem för sin försörjning. Slutligen omfattar begreppet familjemedlem även underhållsberättigade (dependent i den engelska versionen) släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgaren eller hans eller hennes make eller registrerade partner.

Enligt artikel 3.2 ska den mottagande medlemsstaten, i överensstämmelse med nationell lagstiftning, underlätta inresa och uppehåll för två kategorier personer. Den första kategorin är alla andra familjemedlemmar än de som omfattas av definitionen i artikel 2.2, om de i det land från vilket de kommer är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen (artikel 3.2 a). Den andra kategorin är den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt vederbörligen bestyrkt förhållande (artikel 3.2 b).

Vid rörlighetsdirektivets genomförande infördes i utlänningslagen en definition av familjemedlem till EES-medborgare. Med familjemedlem till EES-medborgare avses enligt 3 a kap. 2 § UtlL en utlänning som följer med eller i Sverige ansluter sig till en EES-medborgare och som är make eller sambo till EES-medborgaren, släkting i rakt nedstigande led till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år, eller släkting i rakt uppstigande led till EES-medborgaren eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning. Med make likställs registrerad partner.

Definitionen av familjemedlem till EES-medborgare i 3 a kap. 2 § UtlL överensstämmer i huvudsak med hur familjemedlem definieras i artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet. Direktivet ger dock medlemsstaterna möjlighet att ha mer förmånliga bestämmelser än direktivets (artikel 37) och till skillnad mot vad som följer av rörlighetsdirektivet har även sambo medtagits som familjemedlem i den svenska bestämmelsen.

Beträffande de familjemedlemmar som nämns i artikel 3.2 i rörlighetsdirektivet bedömdes i samband med genomförandet av direktivet att de möjligheter som finns att ge dessa utlänningar uppehållstillstånd med stöd av befintliga bestämmelser är tillräckliga för att tillgodose direktivets krav.

Kommissionen har framfört kritik mot genomförandet av artikel 3.2 a. Kommissionen har bl.a. anfört att när en medlemsstat väl har beslutat att bevilja inresa ska familjemedlemmen åtnjuta de rättigheter som följer av direktivet, vilket i vissa fall innebär en rätt att få ett uppehållskort. Beviljande av uppehållstillstånd är enligt kommissionen inte tillräckligt för att direktivet ska vara korrekt genomfört i denna del.

Efter en förnyad analys av rörlighetsdirektivets bestämmelser bedömer regeringen att mycket talar för att utlänningslagen behöver ändras för ett korrekt genomförande av artikel 3.2 a. Det finns en beaktansvärd risk för att de möjligheter som finns enligt gällande rätt att bevilja uppehållstillstånd inte är tillräckliga. Regeringen föreslår därför att definitionen av familjemedlem till EES-medborgare i 3 a kap. 2 § UtlL ändras till att också omfatta de familjemedlemmar som avses i artikel 3.2 a.

Regeringen anser att begreppet familjemedlem som det ser ut i dag täcker in de flesta familjesituationer. Det antal personer som den föreslagna utvidgningen av definitionen kan komma att omfatta får därför anses vara mycket begränsat, särskilt med hänsyn till de övriga krav som uppställs. De personer som kan antas åsyftas torde enligt Migrationsverket i vissa fall möjligtvis vara desamma som kan omfattas av 5 kap. 3 a första stycket 2 UtlL och i specialmotiveringen anges som exempel ett syskon eller en moster.

Uppehållsrätt för familjemedlemmar till studerande

Enligt artikel 7.1 i rörlighetsdirektivet ska varje unionsmedborgare ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium längre än tre månader om den berörda personen uppfyller vissa villkor. Uppehållsrätt enligt denna artikel har bl.a. vissa studerande (7.1 c) och familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till en unionsmedborgare som uppfyller villkoren i 7.1 c. Enligt artikel 7.4 är det endast make, registrerad partner och underhållsberättigade barn som ska ha automatisk uppehållsrätt som familjemedlemmar till en unionsmedborgare som är studerande. Artikel 3.2 ska tillämpas på underhållsberättigade släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgaren eller hans eller hennes make eller registrerade partner.

En EES-medborgare har enligt 3 a kap. 3 § UtlL bl.a. uppehållsrätt om han eller hon är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt i Sverige och enligt en försäkran om detta har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige. I fråga om familjemedlemmar till en sådan EES-medborgare, dvs. studerande, gäller dock enligt 3 a kap. 4 § UtlL att endast EES-medborgarens make/registrerad partner eller sambo samt deras barn under 21 år, om de är beroende av någon av dem för sin försörjning, ska ha uppehållsrätt.

Kommissionen har framfört kritik mot hur artikel 7.4 har genomförts när det gäller de familjemedlemmar som artikel 3.2 ska tillämpas på (dvs. vissa släktingar i rakt uppstigande led). Regeringen föreslår att även dessa familjemedlemmar ska ha automatisk uppehållsrätt och att den begränsning som för närvarande gäller beträffande familjemedlemmar till studerande som har uppehållsrätt därför ska tas bort.

Uppehållsrätt vid skenförhållanden

I artikel 35 i rörlighetsdirektivet anges att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt direktivet i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, t.ex. skenäktenskap. En sådan åtgärd ska vara proportionerlig och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31.

I utlänningslagen finns inte någon bestämmelse som uttryckligen anger att skenförhållanden inte kan ligga till grund för uppehållsrätt för familjemedlemmar till EES-medborgare. Till skillnad mot vad som är fallet i fråga om uppehållsrätt finns i 5 kap. 17 a § första stycket 2 UtlL en uttrycklig bestämmelse om att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras vid skenförhållanden.

Även i fråga om uppehållsrätt bör det införas en uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen om vad som gäller vid skenförhållanden. Regeringen föreslår därför att uppehållsrätt inte föreligger om ett äktenskap har ingåtts, ett samboförhållande har inletts eller en utlänning har adopterats uteslutande i syfte att ge utlänningen uppehållsrätt.

Enligt rörlighetsdirektivet ska åtgärden att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet vara proportionerlig. Den s.k. proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip som återfinns i artikel 5 i EU-fördraget och som alltid ska tillämpas. Att särskilt reglera att åtgärden ska vara proportionerlig är enligt regeringen därför inte nödvändigt.

Propositionens förslag i övrigt

Varken i utlänningslagen eller i utlänningsförordningen finns någon bestämmelse som motsvarar artikel 18 (jämförd med artiklarna 12.2 och 13.2) i rörlighetsdirektivet, dvs. ger rätt till permanent uppehållsrätt efter fem års vistelse i vissa fall då anknytningen till EES-medborgaren har upphört, t.ex. genom unionsmedborgarens död eller vid äktenskapsskillnad. Kommissionen har vid sin granskning av Sveriges genomförande av direktivet påpekat att artikel 18 inte har genomförts i svensk rätt. En bestämmelse som motsvarar artikel 18 regleras lämpligen på förordningsnivå. Regeringen föreslår därför att bemyndigandet i 3 a kap. 13 § UtlL om att regeringen får meddela föreskrifter om undantag från de krav för permanent uppehållsrätt som uppställs för EES-medborgare även ska gälla familjemedlemmar som inte är EES-medborgare.

Av rörlighetsdirektivet följer att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet i den mottagande medlemsstaten för att överklaga eller begära omprövning av beslut som begränsar deras fria rörlighet (artikel 31.1 jämförd med artikel 15.1). En EES-medborgares familjemedlem är under vissa förutsättningar skyldig att ansöka om uppehållskort. Av 3 a kap. 7 § UtlF följer att Migrationsverket utfärdar uppehållskort till en utlänning som inte är EES-medborgare och som har uppehållsrätt. Det finns för närvarande inte någon möjlighet att överklaga Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållskort. Ett uppehållskort saknar i sig betydelse för utlänningens uppehållsrätt eftersom uppehållsrätten varken förutsätter ett föregående myndighetsbeslut, en ansökan eller någon annan särskild åtgärd från personen i fråga. För en utlänning som har uppehållsrätt kan förhållandet att denna saknar uppehållskort aldrig i sig utgöra grund för beslut om avlägsnande (MIG 2007:56). Kommissionen har framfört att det strider mot rörlighetsdirektivet att beslut att avslå en ansökan om uppehållskort inte kan överklagas. Regeringen gör nu bedömningen att Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållskort skulle kunna anses utgöra en begränsning av den fria rörligheten. Ett sådant beslut föreslås därför kunna överklagas. Även beslut om avslag på en ansökan om intyg om permanent uppehållsrätt och permanent uppehållskort ska enligt regeringen kunna överklagas.

Enligt rörlighetsdirektivet ska vid beslut som begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet de berörda ges exakt och fullständig information om grunderna för beslutet, såvida detta inte strider mot statens säkerhetsintressen (artikel 30.2 jämförd med artikel 15.1). Vid rörlighetsdirektivets genomförande bedömdes att svensk rätt uppfyller dessa krav. Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om det är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Kommissionen har framfört kritik mot genomförandet av artikel 30.2 jämförd med artikel 15.1. Kommissionen har bl.a. påpekat att 20 § förvaltningslagen innehåller fler undantag från motiveringsskyldigheten än vad rörlighetsdirektivet medger. Eftersom bl.a. Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållskort skulle kunna anses utgöra en begränsning av den fria rörligheten föreslår regeringen att en förvaltningsmyndighets beslut som avser uppehållsrätt ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringen bedömer mot bakgrund av att det är angeläget med ett så snart ikraftträdande som möjligt samtidigt som tid till förberedelser måste ges att det är lämpligt att lagändringarna träder i kraft den 1 maj 2014. Enligt regeringen behövs det inte några övergångsbestämmelser.

Ekonomiska konsekvenser

Förslaget att ta bort det särskilda registreringsförfarandet för EES-medborgare innebär en besparing för Migrationsverket. Förslaget att införa en rätt att överklaga Migrationsverkets beslut som rör uppehållsrätt medför ökade kostnader för Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Dessa kostnadsökningar ryms inom befintliga anslagsramar. Övriga förslag i propositionen får inga ekonomiska konsekvenser för det allmänna.

Motionen

I motion 2013/14:Sf11 av David Lång (SD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att samboförhållanden bör exkluderas från klassificeringen familjemedlem. Direktivet anger endast maka, make eller personer som har ingått registrerat partnerskap.

I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om underhållsberättigade släktingar. För att skydda de svenska trygghetssystemen bör det i utlänningslagen införas ett krav på att en släkting i rakt uppstigande led har en egen försörjning från sitt hemland, t.ex. pension, för att kunna få uppehållsrätt. Motionären menar att detta är i överensstämmelse med direktivet.

I yrkande 3 begär motionären ett tillkännagivande om att regeringens förslag att inkludera andra familjemedlemmar i 3 a kap. 2 § 4 UtlL endast bör avse släktingar i rakt nedstigande led.

Ett tillkännagivande om släktingar till svenska medborgare begärs i yrkande 4. Motionären anser att svenska medborgare som återvänder till Sverige ska ha ett absolut försörjningsansvar för medföljande familjemedlemmar.

I yrkande 5 begärs avslag på förslaget om slopat registreringskrav. Enligt motionären bör polisen underrätta Migrationsverket om en EES-medborgare eller dennes familjemedlem sannolikt befinner sig i Sverige längre än en månad utan att ha uppehållsrätt. För att denna kontrollfunktion ska fungera krävs en registrering hos Migrationsverket.

Vid påträffat skenäktenskap i syfte att bosätta en icke EES-medborgare i Sverige ska både EES-medborgaren och maken/makan utvisas. Ett tillkännagivande om detta begärs i yrkande 6.

I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om uppehållsrätt och bortovaro. I enlighet med artikel 16.4 i direktivet bör det i utlänningslagen införas en bestämmelse om att permanent uppehållsrätt ska gå förlorad om EES-medborgaren är borta från den mottagande medlemsstaten i två på varandra följande år.

I yrkande 8 begär motionären avslag på förslaget om att införa en rätt att överklaga beslut om uppehållsrätt. Regeringens förslag leder till att systemet blir otydligt eftersom överklagan då kan ske enligt två parallella system, ett för omprövning av uppehållsrätt och ett för omprövning av uppehållstillstånd.

Utskottets ställningstagande

EU-direktiv är enligt EU-rättsliga regler rättsakter som är bindande för medlemsstaterna. Medlemsstaterna är således skyldiga att i sina regelverk genomföra direktiv på ett sätt som säkerställer att ändamålen uppnås. Om det finns brister i genomförandet måste dessa givetvis rättas till. I det aktuella ärendet har kommissionen på ett antal punkter ifrågasatt Sveriges genomförande av rörlighetsdirektivet. Kommissionens kritik synes välgrundad och utskottet har därför inte något att invända mot de ändringar i bl.a. utlänningslagen som regeringen nu har föreslagit i syfte att fullt ut genomföra direktivet. Utskottet har inte heller några invändningar mot förslaget att familjemedlemmar till svenska medborgare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet ska omfattas av bestämmelserna om familjemedlemmar till EES-medborgare. Enligt utskottets bedömning innebär flertalet ändringar förbättringar för både EES-medborgare och deras familjemedlemmar samtidigt som missbruk av uppehållsrätten i form av skenförhållanden kommer att kunna förhindras.

När de gäller frågan om huruvida samboförhållanden bör utmönstras ur begreppet familjemedlem konstaterar utskottet att riksdagen redan vid rörlighetsdirektivets genomförande i april 2006 tog ställning i frågan om att jämställa sambo med make trots att detta inte är ett krav enligt rörlighetsdirektivet (bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191). Som nämnts ger direktivet medlemsstaterna möjlighet att ha gynnsammare bestämmelser än vad som följer av direktivet.

Motionens förslag om att införa ett krav på att en släkting i rakt uppstigande led ska ha en egen försörjning från sitt hemland är enligt utskottet inte aktuellt. För att få uppehållsrätt krävs att EES-medborgaren antingen är arbetstagare eller egenföretagare. För studerande och EES-medborgare i övrigt krävs för uppehållsrätt dock både tillräckliga tillgångar för sig och sina familjemedlemmar och heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna. Något ytterligare försörjningskrav bör inte införas.

Motionsyrkandet om att permanent uppehållsrätt ska gå förlorad genom vistelse utanför Sverige under viss tid är genom bestämmelsen i 3 a kap. 9 § utlänningslagen redan tillgodosett.

Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motion 2013/14:Sf11 (SD).

I den nu aktuella propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i utlänningslagen. Emellertid innehåller även propositionerna 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar och 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning förslag till ändring i utlänningslagen. Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 maj 2014. Mot denna bakgrund bör de olika förslagen om ändringar i utlänningslagen samordnas. Av lagtekniska skäl behandlas förslagen samordnat i utskottets betänkande 2013/14:SfU12.

Med denna lagtekniska samordning godtar utskottet regeringens förslag till ändring i utlänningslagen och tillstyrker övriga lagförslag.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande, punkt 1 (SD)

av David Lång (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2013/14:Sf11 av David Lång (SD) yrkandena 1–8.

Ställningstagande

Enligt nuvarande bestämmelser i utlänningslagen avses med familjemedlem bl.a. sambo. Eftersom rörlighetsdirektivet endast anger make, maka eller registrerad partner bör samboförhållanden exkluderas från definitionen av familjemedlem.

För att skydda de svenska trygghetssystemen bör det vidare införas ett krav på att en familjemedlem i rakt uppstigande led har en egen försörjning från sitt hemland, t.ex. pension, för att kunna få uppehållsrätt. Detta är i överensstämmelse med direktivet.

Regeringens förslag att inkludera annan familjemedlem i definitionen av familjemedlem bör endast avse släktingar i rakt nedstigande led.

När det gäller svenska medborgare som återvänder till Sverige efter att ha utnyttjat sin rätt till fri rörlighet bör regeringens förslag förtydligas så att den svenska medborgaren har ett absolut försörjningsansvar för medföljande familjemedlemmar.

Regeringens förslag att slopa kravet på att EES-medborgare ska registrera sig hos Migrationsverket efter tre månaders vistelse i Sverige bör inte genomföras. Polisen bör underrätta Migrationsverket om en

EES-meborgare eller dennes familjemedlem befinner sig i Sverige längre än en månad efter den initiala tiden. För att denna kontrollfunktion ska fungera krävs en registrering hos Migrationsverket.

Vid påträffat skenäktenskap i syfte att bosätta en icke EES-medborgare i Sverige ska både EES-medborgaren och maken eller makan utvisas.

I enlighet med artikel 16.4 i direktivet bör det införas en bestämmelse i utlänningslagen om att permanent uppehållsrätt ska gå förlorad om EES-medborgaren är borta från den mottagande medlemsstaten i två på varandra följande år.

Däremot bör det inte införas en rätt att överklaga beslut om uppehållsrätt. Regeringens förslag leder till att systemet blir otydligt eftersom överklagan då kan ske enligt två parallella system, ett för uppehållsrätt och ett för uppehållstillstånd.

Det som nu har anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande:

2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395).
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

Följdmotionen

2013/14:Sf11 av David Lång (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att personer i samboförhållanden bör exkluderas från klassificeringen ”familjemedlem”.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om underhållsberättigade släktingar.
3.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om tillägget i 3 a kap. 2 § 4.
4.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om släktingar till svenska medborgare.
5.	Riksdagen avslår regeringens förslag om slopat registreringskrav.
6.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om skenäktenskap.
7.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om uppehållsrätt och bortavaro.
8.	Riksdagen avslår regeringens förslag om möjlighet att överklaga beslut om uppehållsrätt.

Lagförslag 1 i propositionen behandlas i utskottets betänkande 2013/14:SfU12.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag