Justitieutskottets utlåtande 2013/14:JuU13 | |
Subsidiaritetsprövning av förslag om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten | |
Sammanfattning
Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (KOM(2013) 534). Myndigheten föreslås få exklusiv behörighet att utreda och åtala för brott mot EU:s ekonomiska intressen. Detta innebär att medlemsstaternas åklagarbehörighet överlåts till EU i motsvarande utsträckning. Enligt kommissionen är förslaget nödvändigt eftersom medlemsstaterna inte förmår att bekämpa brott mot unionens ekonomiska intressen på ett tillfredsställande sätt.
Enligt utskottets uppfattning är förslaget inte förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen.
Till utlåtandet har ett särskilt yttrande lämnats (FP).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten |
Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. |
Stockholm den 17 oktober 2013
På justitieutskottets vägnar
Morgan Johansson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Christer Adelsbo (S), Johan Pehrson (FP), Anna Wallén (S), Arhe Hamednaca (S), Patrick Reslow (M), Maria Ferm (MP), Richard Jomshof (SD), Lena Olsson (V), Mattias Jonsson (S), Pia Hallström (M), Anton Abele (M) och Stefan Svanström (KD).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksdagen har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten. Kammaren hänvisade den 19 augusti 2013 kommissionens förslag till justitieutskottet. Fristen för att avge ett motiverat yttrande går ut den 28 oktober 2013.
Utskottet begärde den 17 september 2013 information från regeringen om dess bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska regeringen inom två veckor informera utskottet om sin bedömning. Så har dock inte skett. Justitieministern uppgav vid utskottets sammanträde den 15 oktober 2013 att regeringen alltjämt analyserar förslaget och att man för närvarande inte kan lämna någon inställning i frågan.
Bakgrund
Kommissionen föreslog i projektet Corpus Juris, som presenterades 1997, att en europeisk åklagarmyndighet skulle inrättas. Projektets syfte var att utforma vägledande principer för det straffrättsliga skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Under 2001 presenterade kommissionen en grönbok om straffrättsligt skydd av EU:s ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare. Möjligheten att inrätta en sådan åklagarfunktion infördes slutligen genom Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009, och den rättsliga grunden för en sådan funktion finns i artikel 86 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Den europeiska åklagarmyndigheten berörs kortfattat i artikel 3.1.1 i Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd (EUT-2010/C 115/01). Där anges inrättandet av en sådan myndighet som en av flera möjligheter om det efter en utvärdering av genomförandet av Eurojustbesluten skulle anses nödvändigt att stärka det rättsliga samarbetet inom EU.
Den förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet som kommissionen nu föreslår ingår i ett lagstiftningspaket som syftar till att förstärka de institutionella aspekterna av skyddet av EU:s ekonomiska intressen i enlighet med den strategi som kommissionen presenterade i meddelandet om skyddet för Europeiska unionens ekonomiska intressen genom straffrättsliga bestämmelser och administrativa utredningar (KOM(2011) 293). Paketet består av förslaget till förordning om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet och ett förslag till förordning om inrättande av en europeisk byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust). Därtill ingår ett meddelande om ledningen av den europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och ökad rättssäkerhet vid utredningar i syfte att inrätta en europeisk åklagarmyndighet. Lagstiftningspaketet presenteras i kommissionens meddelande Ett bättre skydd av unionens ekonomiska intressen: Inrättande av en europeisk åklagarmyndighet och reformering av Eurojust (KOM(2013) 532).
Förslaget om inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet kompletterar kommissionens förslag till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (KOM(2012) 363). I det sistnämnda förslaget fastställs vilka brott som ska falla inom den europeiska åklagarmyndighetens behörighet och de tillämpliga påföljderna för dessa brott. Utskottet föreslog vid subsidiaritetsprövningen av detta förslag att riksdagen skulle lämna ett motiverat yttrande där det klargjordes att man ansåg att förslaget till vissa delar stred mot subsidiaritetsprincipen (utl. 2012/13:JuU8). Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 2012/13:8). I det motiverade yttrandet angav riksdagen att det i subsidiaritetsprövningen ingår ett proportionalitetskriterium av vilket följer att den föreslagna åtgärden på unionsnivå inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Riksdagen ansåg att förslaget i vart fall vad gällde artiklarna 8 (straffnivåer), 12.2 (preskriptionsavbrott) och 12.3 (påföljdspreskription) får anses gå utöver syftet med förslaget. Riksdagen ansåg därmed att de nämnda bestämmelserna inte var i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen.
Enligt artikel 86 i EUF-fördraget får Europeiska rådet genom förordningar inrätta en europeisk åklagarmyndighet som baseras på Eurojust. Förordningarna ska antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande som innebär att rådet ska besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkännande. Om enhällighet inte kan nås är det möjligt för en grupp om minst nio medlemsstater att inrätta en europeisk åklagarmyndighet genom fördjupat samarbete.
Förordningsförslagets huvudsakliga innehåll
Genom den föreslagna förordningen inrättas en europeisk åklagarmyndighet. Det övergripande syftet med förslaget är att stärka skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Den föreslagna åtgärden är enligt kommissionen nödvändig eftersom medlemsstaterna inte förmår att bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen på ett tillfredsställande sätt. Förordningen innehåller bestämmelser om den europeiska åklagarmyndighetens befogenheter och förfaranden.
Europeiska åklagarmyndigheten ska ha exklusiv behörighet att utreda och åtala för brott mot EU:s ekonomiska intressen. Detta innebär att medlemsstaternas åklagarbehörighet överlåts till EU i motsvarande utsträckning.
Myndigheten ska ha en decentraliserad hierarkisk organisation med ett huvudkontor med säte i Luxemburg, där den europeiska åklagaren samt fyra biträdande åklagare ska vara placerade. Dessa utses av EU:s institutioner. I varje medlemsstat ska det finnas minst en delegerad europeisk åklagare, som utses av den europeiska åklagaren efter förslag från medlemsstaterna. De delegerade åklagarna ska vara integrerade i medlemsstaternas åklagarväsen och får ha dubbla funktioner, vilket innebär att de ska arbeta dels med nationella ärenden, dels med ärenden som de tilldelats av den europeiska åklagaren. När de hanterar den senare typen av ärenden ingår de i den europeiska åklagarmyndigheten och står helt under den europeiska åklagarens ledning och styrning.
Den europeiska åklagarmyndigheten ska ha behörighet att besluta om vissa särskilt angivna utredningsåtgärder, som sedan ska genomföras i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat där de verkställs. Det kan därvid noteras att förslaget innehåller en förteckning över åtgärder som den europeiska åklagarmyndigheten ska kunna besluta om, varav vissa saknar motsvarighet i svensk lagstiftning (artikel 26). Den europeiska åklagaren beslutar om åtal, och åtalet prövas vid nationella domstolar i enlighet med nationell rätt. Som grundregel gäller att de delegerade åklagarna ska föra talan i domstolarna. Bevisning som lagligen skattats i en medlemsstat ska som huvudregel tillåtas i andra medlemsstater, även om det finns bevistillåtlighetsregler i en medlemsstat.
Den europeiska åklagarmyndigheten ska ha ett nära samarbete med Eurojust, som ska fortsätta att existera som en självständig myndighet. Eurojust ska ge såväl administrativt som operativt stöd till den europeiska åklagarmyndigheten. I likhet med medlemsstaterna ska Eurojust inte längre ha behörighet att hantera brott mot EU:s ekonomiska intressen.
Utskottets prövning
Subsidiaritetsprövningens utgångspunkt
Riksdagen ska enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa ett utkast till det berörda utskottet, som sedan ska pröva om utkastet i någon del strider mot subsidiaritetsprincipen och, om utskottet anser att så är fallet, lämna ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till EU.
Utgångspunkten i prövningen av subsidiaritetsprincipen är artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen. Enligt denna artikel ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden endast och i den mån får enligt konstitutionsutskottet anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet med åtgärden. Ett utskott torde därför vara oförhindrat att inom ramen för subsidiaritetsprövningen även göra en sådan form av proportionalitetstest. Konstitutionsutskottet understryker dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller på unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden (bet. 2010/11:KU18 s. 9 f.).
Kommissionens bedömning
Kommissionen bedömer att förslaget om inrättande av en europeisk åklagarmyndighet är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Man framhåller att förslaget syftar till att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, vilka såväl unionen som medlemsstaterna är skyldiga att skydda enligt artiklarna 310.6 och 325 i EUF-fördraget. Med hänsyn till brottslighetens omfattning och dess effekter kan detta syfte endast uppnås på EU-nivå. Den nuvarande situationen, där lagföring av brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen faller inom medlemsstaternas exklusiva behörighet, är enligt kommissionen inte tillfredsställande och når inte heller upp till de syften som anges i fördraget.
Kommissionen anser vidare att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen, då det inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dess syfte. De valda alternativen i den föreslagna texten är de som minst inkräktar på medlemsstaternas rättsordningar och institutionella strukturer. Huvuddragen i förslaget, till exempel val av tillämplig lagstiftning för utredningsåtgärder, befattningen delegerad åklagare, europeiska åklagarmyndighetens decentraliserade karaktär och systemet för domstolskontroll, har utformats så att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de främsta målen för detta förslag.
Unionens behörighet att bekämpa bedrägerier och andra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen fastställs i artiklarna 86 och 325 i EUF-fördraget.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att förslaget i dess nuvarande utformning i sin helhet strider mot subsidiaritetsprincipen.
I ett yttrande till utrikesutskottet över EU-kommissionens arbetsprogram 2013 (yttr. 2012/13:JuU2y) i januari 2013 ifrågasatte justitieutskottet om inrättandet av en gemensam åklagarmyndighet kommer att lösa några samarbetsfrågor utöver dem som redan idag löses inom ramen för Eurojust. Enligt utskottet förutsatte inrättandet av en gemensam europeisk åklagarmyndighet ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaternas rättssystem. Även om arbetet med att stärka det ömsesidiga förtroendet har kommit en bit på väg återstår fortfarande mycket att göra. Enligt utskottet fanns det därför varken skäl eller tillräckliga förutsättningar för att inrätta en gemensam överstatlig åklagarmyndighet. Det var enligt utskottet i stället det mellanstatliga samarbetet inom Eurojust som skulle fortsätta att utvecklas. Utskottet anförde även att om kommissionen valde att gå vidare med planerna på att inrätta en europeisk åklagarmyndighet genom ett konkret lagstiftningsinitiativ, ville utskottet framhålla att ett sådant förslag måste föregås av en grundlig analys där även andra alternativ beaktas. Dessa överväganden står utskottet alltjämt bakom.
Utskottet delar kommissionens uppfattning att det är av stor vikt att på ett effektivt sätt kunna bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen. Det aktuella förslaget är emellertid långtgående och innebär att en ny och överstatlig åklagarmyndighet inrättas som tillerkänns exklusiv behörighet när det gäller brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Det är uppenbart att införandet av en sådan nyordning skulle få stora konsekvenser för såväl svensk lagstiftning som för svenska myndigheters verksamhet. Artikel 86 i EUF-fördraget möjliggör dessutom en framtida utvidgning av den europeiska åklagarmyndighetens behörighet till att även omfatta annan grov gränsöverskridande brottslighet. Det är mot denna bakgrund svårt att i dag överblicka vad förslaget om en europeisk åklagarmyndighet närmare innebär, inte minst på längre sikt.
Utskottet vill i detta sammanhang också uppmärksamma att avsaknaden av regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan innebär att utskottet har ett sämre underlag för sin bedömning än vad som förutses i riksdagsordningen.
Enligt subsidiaritetsprincipen ska EU på områden där unionen inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. Utskottets uppfattning är att kommissionen inte har förmått visa att det som kommissionen vill uppnå med förslaget, att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kan uppnås genom åtgärder på nationell nivå, t.ex. med stöd av det mellanstatliga samarbete som bl.a. Eurojust erbjuder. Utskottet noterar därvid att Eurojusts fulla potential inte är känd eftersom alla medlemsstater ännu inte har genomfört det senaste Eurojustbeslutet (2009/426/RIF). Det kan dessutom finnas skäl att avvakta att direktivet om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (KOM(2012) 363) blir färdigförhandlat och genomfört innan man drar några slutsatser om huruvida målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Kommissionen har enligt utskottet inte heller visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kan uppnås genom ytterligare åtgärder på EU-nivå än på nationell nivå.
Vid bedömningen av behovet av en europeisk åklagarmyndighet bör man även uppmärksamma att medlemsstaternas resultat beträffande utredningar av och åtal för brott mot EU:s ekonomiska intressen synes variera mycket. Det framstår enligt utskottet som oproportionerligt att försöka komma tillrätta med ett problem som huvudsakligen endast gäller vissa medlemsstater genom att införa en ordning som träffar samtliga medlemsstater på ett så ingripande sätt.
Utskottet anser vidare att förslaget är så långtgående att man måste ifrågasätta om inte de föreslagna åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med förslaget, att skydda EU:s ekonomiska intressen. Det torde finnas andra mindre långtgående alternativ för att uppnå målet med förslaget, t.ex. att genom ytterligare åtgärder förebygga brott mot EU:s ekonomiska intressen. EU:s krav på medlemsstaterna att på ett effektivt sätt bekämpa denna brottslighet skulle kunna förtydligas genom krav på att t.ex. avsätta särskilda resurser för detta och genom ökad rapporteringsskyldighet till EU. Även om det skulle anses nödvändigt att inrätta en särskild funktion på EU-nivå med uppgift att skydda EU:s ekonomiska intressen, torde det var möjligt att nå målen med en mindre långtgående modell än vad som nu föreslås. Mot denna bakgrund anser utskottet att förslaget inte heller uppfyller det proportionalitetskriterium som inryms i subsidiaritetsprövningen.
Sammanfattningsvis anser utskottet således att förslaget med dess nuvarande utformning i sin helhet strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår att riksdagen avger ett motiverat yttrande, med den lydelse som anges i bilaga 2, till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande där detta klargörs.
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande (FP) |
Johan Pehrson (FP) anför: |
Jag delar kommissionens bedömning att förslaget om inrättande av den europeiska åklagarmyndigheten inte strider mot subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Fusk och bedrägerier med EU-medel är ett omfattande problem i många medlemsländer, som inte bara skadar unionens ekonomiska intressen, utan även riskerar att urholka förtroendet för EU:s budget, politik och institutioner.
Att med alla till buds stående medel värna EU:s finansiella intressen mot missbruk och bedrägerier torde vara en självklarhet och dessutom en konsekvens av den svenska synen på hur budgetmedel ska användas.
Trots att medlemsländerna är förpliktade enligt fördraget att bekämpa bedrägerier med EU-medel sker inte detta tillfyllest i många medlemsländer, och målet kan uppenbarligen inte uppnås enbart genom insatser på nationell nivå. Därför är det en högst rimlig lösning att inrätta en gemensam åklagarmyndighet i enlighet med kommissionens förslag. Europeiska åklagarmyndighetens decentraliserade karaktär och systemet för domstolskontroll innebär också ett minimalt intrång i medlemsstaternas rättsordningar och torde därför vara i linje med proportionalitetsprincipen.
I det rådande läget väljer jag dock att inte reservera mig mot förslaget att skicka ett motiverat yttrande med den lydelse som anges i bilaga 2.
Bilaga 1
Förteckning över prövade dokument
Kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (KOM(2013) 534)
Bilaga 2
Motiverat yttrande från Sveriges riksdag
Mot bakgrund av prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (KOM(2013) 534) som redovisas i justitieutskottets utlåtande 2013/14:JuU13, anser riksdagen att förslaget i sin helhet strider mot subsidiaritetsprincipen. Kommissionen har inte förmått visa att det som kommissionen vill uppnå med förslaget, att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kan uppnås genom åtgärder på nationell nivå med stöd av det mellanstatliga samarbete som bl.a. Eurojust erbjuder. Kommissionen har enligt riksdagens uppfattning inte heller visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kan uppnås genom ytterligare åtgärder på EU-nivå, i stället för på nationell nivå. Riksdagen anser vidare att förslaget inte uppfyller det proportionalitetskriterium som ingår i subsidiaritetsprövningen.
Riksdagen delar kommissionens uppfattning att det är av stor vikt att på ett effektivt sätt kunna bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen. Det aktuella förslaget är emellertid långtgående och innebär att en ny och överstatlig åklagarmyndighet inrättas som tillerkänns exklusiv behörighet när det gäller brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Det är uppenbart att införandet av en sådan nyordning skulle få stora konsekvenser för såväl svensk lagstiftning som svenska myndigheters verksamhet. Artikel 86 i EUF-fördraget möjliggör dessutom en framtida utvidgning av den europeiska åklagarmyndighetens behörighet till att även omfatta annan grov gränsöverskridande brottslighet. Det är mot denna bakgrund svårt att i dag överblicka vad förslaget om en europeisk åklagarmyndighet närmare innebär, inte minst på sikt.
Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. Riksdagens uppfattning är att kommissionen inte har förmått visa att det som kommissionen vill uppnå med förslaget, att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kan uppnås genom åtgärder på nationell nivå med stöd av det mellanstatliga samarbete som bl.a. Eurojust erbjuder. Riksdagen noterar därvid att Eurojusts fulla potential inte är känd eftersom alla medlemsstater ännu inte har genomfört det senaste Eurojustbeslutet (2009/426/RIF). Det kan dessutom finnas skäl att avvakta förhandlingarna om och genomförandet av direktivet om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (KOM(2012)363) innan man drar några slutsatser om huruvida målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Kommissionen har enligt riksdagen inte heller visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kan uppnås bättre genom ytterligare åtgärder på EU-nivå i stället för på nationell nivå.
Vid bedömningen av behovet av en europeisk åklagarmyndighet bör man även uppmärksamma att medlemsstaternas resultat beträffande utredningar av och åtal för brott mot EU:s ekonomiska intressen synes variera mycket. Det framstår enligt riksdagen som oproportionerligt att försöka komma till rätta med ett problem som huvudsakligen bara gäller vissa medlemsstater genom att införa en ordning som träffar samtliga medlemsstater på ett så ingripande sätt.
Riksdagen anser vidare att förslaget är så långtgående att man måste ifrågasätta om inte de föreslagna åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med förslaget, att skydda EU:s ekonomiska intressen. Det torde finnas andra mindre långtgående alternativ för att uppnå målet med förslaget, t.ex. att genom ytterligare åtgärder förebygga brott mot EU:s ekonomiska intressen. EU:s krav på medlemsstaterna att på ett effektivt sätt bekämpa denna brottslighet skulle kunna förtydligas genom krav på att t.ex. avsätta särskilda resurser för detta och genom ökad rapporteringsskyldighet till EU. Även om det skulle anses vara nödvändigt att inrätta en särskild funktion på EU-nivå med uppgift att skydda EU:s ekonomiska intressen, torde det vara möjligt att nå målen med en mindre långtgående modell än den som nu föreslås. Mot denna bakgrund anser riksdagen att förslaget inte uppfyller det proportionalitetskriterium som inryms i subsidiaritetsprövningen.
Sammanfattningsvis anser riksdagen således att förslaget med dess nuvarande utformning i sin helhet strider mot subsidiaritetsprincipen.