2012/13:SkU8 Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning

Skatteutskottets betänkande 2012/13:SkU8
Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2012/13:4 Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning.

I propositionen lämnas förslag till den lagstiftning som krävs för att genomföra rådets direktiv 2011/16/EU av den 15 februari 2011 om administrativt samarbete i fråga om beskattning. Huvuddelen av bestämmelserna placeras i en särskild lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning. Även ändringar i bl.a. lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) föreslås.

Förslagen föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari 2013.

Konstitutionsutskottet har yttrat sig i ärendet.

Utskottet tillstyrker propositionen och föreslår samtidigt ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör redovisa noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning.

I betänkandet finns en reservation (V) och ett särskilt yttrande (MP).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning

Riksdagen

a) antar regeringens förslag till

1. lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning,

2. lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden,

3. lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet,

4. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) med de ändringar som föranleds av att 9 kap. 2 § utgår ur lagförslaget,

5. lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244),

b) antar utskottets förslag till lag om ändring i lagen (2012:000) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

c) tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen bör redovisa noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:4 punkterna 1–5.

Reservation (V)

Stockholm den 27 november 2012

På skatteutskottets vägnar

Henrik von Sydow

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Henrik von Sydow (M), Leif Jakobsson (S), Christina Oskarsson (S), Fredrik Schulte (M), Hans Olsson (S), Gunnar Andrén (FP), Peter Persson (S), Karin Nilsson (C), Anders Karlsson (S), Maria Abrahamsson (M), Mats Pertoft (MP), Lars Gustafsson (KD), Thoralf Alfsson (SD), Jacob Johnson (V), Lars Beckman (M), Anette Åkesson (M) och Sven Britton (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I ärendet behandlar utskottet regeringens proposition 2012/13:4 Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning. I propositionen föreslår regeringen att riksdagen antar bl.a. regeringens förslag till lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har skatteutskottet den 15 november 2012 berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen. Konstitutionsutskottets yttrande återges i bilaga 4.

Ingen motion har väckts i ärendet.

Bakgrund

När Sverige blev medlem i Europeiska unionen genomfördes det dåvarande handräckningsdirektivet, rådets direktiv av den 19 december 1977 om ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter på direktbeskattningens område (77/799/EEG) (det gamla handräckningsdirektivet) genom att en ny 21 § om handräckning inom Europeiska gemenskapen infördes i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden. Bestämmelsen har därefter ändrats vid ett flertal tillfällen.

Ett nytt handräckningsdirektiv (rådets direktiv 2011/16/EU) antogs vid Ekofinrådets möte den 15 februari 2011 och ska i huvudsak börja tillämpas i medlemsstaterna den 1 januari 2013. Detta nya direktiv innebär i förhållande till det hittills gällande handräckningsdirektivet mer långtgående skyldigheter för medlemsstaterna, framför allt när det gäller att utföra utredningar för att få fram upplysningar som en annan medlemsstat begär. En nyhet är att det föreskrivs att en anmodad medlemsstat inte har rätt att vägra att lämna upplysningar enbart därför att den inte har något eget intresse av denna information. En annan nyhet är att den anmodade myndigheten inte kan vägra att lämna upplysningar enbart på grund av att dessa innehas av en bank eller ett annat finansinstitut, en förvaltare eller en person som agerar i egenskap av ombud eller förvaltare, eller på grund av att upplysningarna rör ägarintressen i en person (se artikel 26 i OECD:s modellavtal för beskattning av inkomst och kapital). Bestämmelserna om utbyte av upplysningar på begäran har på detta sätt fått en utformning som överensstämmer med den internationellt accepterade standarden för informationsutbyte på skatteområdet.

Bestämmelserna i det nya handräckningsdirektivet är betydligt mer detaljerade än bestämmelserna i det gamla.

Varken det gamla eller det nya handräckningsdirektivet påverkar medlemsstaternas utformning av sina materiella skattelagstiftningar.

Vid en samlad bedömning talar enligt regeringens mening det mesta för att placera huvuddelen av den reglering som krävs för genomförande av det nya handräckningsdirektivet i en särskild lag, lagen om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning. Bestämmelserna i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden kommer att finnas kvar eftersom de fortfarande är tillämpliga på handräckning med stöd av exempelvis det nordiska skattehandräckningsavtalet, skatteavtal med utomnordiska stater eller Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Skatteverket ska, i enlighet med vad som föreskrivs i den föreslagna lagen, på begäran av en behörig skattemyndighet i en annan medlemsstat utbyta upplysningar, medge närvaro vid administrativa myndigheter och medverkan i utredningar och utföra delgivning

Skatteverket ska även, i enlighet med vad som föreskrivs i lagen, automatiskt utbyta upplysningar och lämna upplysningar utan föregående begäran (spontant informationsutbyte).

I propositionen föreslås att en ny bestämmelse om automatiskt utbyte av följande upplysningar avseende fem kategorier av inkomster och kapital införs i den nya lagen:

·. inkomster från anställning

·. styrelsearvoden

·. livförsäkringsprodukter som inte omfattas av andra unionsrättsakter om utbyte av upplysningar och andra liknande åtgärder

·. pensioner

·. ägande av och inkomster från fast egendom.

I bestämmelsen ska uttryckligen anges att det är fråga om upplysningar som Skatteverket erhållit i form av kontrolluppgifter eller motsvarande uppgifter och uppgifter i inkomstdeklarationer.

Bestämmelser ska också införas i den nya lagen om att upplysningar ska överföras automatiskt åtminstone en gång om året och om att upplysningar inte ska överföras genom automatiskt utbyte till en medlemsstat som inte har meddelat kommissionen att den har upplysningar tillgängliga beträffande minst en av de fem kategorierna av inkomster och kapital.

En bestämmelse ska införas i skatteförfarandelagen (2011:1244) om att Skatteverket, om verket har tagit emot en begäran om upplysningar, får förelägga den som de begärda upplysningarna avser att lämna uppgift som verket behöver för att kunna fullgöra sin skyldighet att lämna upplysningar på begäran enligt den nya lagen, ett skatteavtal eller ett informationsutbytesavtal. En bestämmelse ska också införas om att Skatteverket då även får utfärda s.k. tredjemansföreläggande för att inhämta sådan uppgift.

Vidare ska bestämmelser införas i skatteförfarandelagen om att Skatteverket, om verket har tagit emot en begäran om upplysningar, får besluta om revision för att inhämta uppgifter som verket behöver för att kunna fullgöra sin skyldighet att lämna upplysningar på begäran enligt den nya lagen, ett skatteavtal eller ett informationsutbytesavtal. En bestämmelse ska även tas in om att verket får besluta om s.k. tredjemansrevision för att inhämta sådana uppgifter.

Enligt artikel 23.1–23.3 i direktivet ska medlemsstaterna undersöka och utvärdera hur det administrativa samarbetet enligt direktivet fungerar samt lämna upplysningar och utvärderingar till kommissionen. För Sveriges del kommer Skatteverket, i egenskap av behörig myndighet, att hantera alla ärenden om samarbete enligt direktivet.

Enligt artikel 23.6 första stycket får upplysningar som lämnats till kommissionen av en medlemsstat i enlighet med punkterna 2, 3 och 4 i samma artikel samt alla rapporter eller dokument som utarbetats av kommissionen med användning av sådana upplysningar, lämnas till övriga medlemsstater. Sådana lämnade upplysningar ska omfattas av den sekretess och åtnjuta samma skydd som liknande upplysningar ges enligt nationell lagstiftning i den mottagande medlemsstaten. Enligt artikel 23.6 andra stycket får de rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen och som avses i denna punkt endast användas av medlemsstaterna för analysändamål. Vidare gäller att dessa rapporter och dokument inte får offentliggöras eller göras tillgängliga för någon annan person eller något annat organ utan kommissionens uttryckliga samtycke. Regeringen förslår att en bestämmelse införs i den nya lagen om att sådana rapporter och dokument som har utarbetats av Europeiska kommissionen och som avses i artikel 23.6 i direktivet endast får användas för analysändamål. Uppgifterna i dessa rapporter och dokument är i huvudsak av statistiska uppgifter.

En bestämmelse föreslås också tas in i offentlighets- och sekretesslagen om att sekretess gäller i verksamhet som avser samarbete enligt den nya lagen för uppgift i sådana upplysningar för utvärdering av samarbetet från en annan medlemsstat som har överlämnats till Europeiska kommissionen och vidarebefordrats till Sverige, om det kan antas att myndighetens möjlighet att utvärdera samarbete enligt lagen motverkas om uppgiften röjs. Vidare ska sekretess gälla i sådan verksamhet för uppgift i en rapport eller dokument som utarbetats av kommissionen på grundval av upplysningar från medlemsstaterna såvida kommissionen inte samtyckt till att uppgiften röjs (artikel 23.6). Sekretessen ska gälla i högst 40 år för uppgifter i en allmän handling.

Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska, när det gäller uppgifter i rapporter och andra dokument från kommissionen, ha företräde framför den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Även denna bestämmelse ska enligt regeringens förslag tas in offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

Förslag finns även om vissa ändringar i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden och lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Bestämmelserna om det automatiska utbytet av upplysningar föreslås träda i kraft den 1 januari 2015. I övrigt ska de föreslagna bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 2013.

Utskottets överväganden

Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag om att införa rådets direktiv om administrativt samarbete i fråga om beskattning och riktar samtidigt ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör redovisa noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning.

Jämför reservation (V) och särskilt yttrande (MP).

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det är angeläget att formerna för det administrativa samarbetet på skattområdet mellan EU-medlemsstaterna utvecklas och förbättras. Det internationella samarbetet mot skatteflykt har fått förnyad kraft med anledning av finanskrisen, och ambitionerna på detta område har kunnat höjas. Ett uttryck för detta är den allt bredare uppslutningen kring kravet på en fullständig öppenhet i samarbetet kring skattefrågor. Att EU-medlemsstaterna nu har kommit överens om ett nytt handräckningsdirektiv som anpassar regelverket inom EU till dessa högre ambitioner på området är enligt utskottet mycket tillfredsställande.

Utskottet har under lång tid och i ett flertal sammanhang framhållit vikten av att bekämpa skattebedrägerier. Ett uppdaterat informationsutbyte och ett förbättrat administrativt samarbete på skatteområdet inom EU är av synnerlig vikt i denna strävan. Detta har också under lång tid varit svensk ståndpunkt och Sverige har prioriterat denna fråga i samarbetet inom den Europeiska unionen.

Konstitutionsutskottet framför följande i sitt yttrande:

Utskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna i OSL föranleds av ett EU-direktiv. Det föreligger sålunda en skyldighet för Sverige att anpassa de nationella bestämmelserna till direktivet när genomförandetiden gått ut.

Enligt utskottets mening är det olyckligt att direktivet har fått den utformningen att absolut sekretess kommer att gälla för kommissionens rapporter och dokument om inte kommissionen ger sitt uttryckliga samtycke till att de offentliggörs. Det innebär att de svenska myndigheterna inte får något utrymme för att göra en självständig sekretessprövning.

I propositionen föreslås vidare att tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten när det gäller kommissionens rapporter och dokument. Som grundprincip bör gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall.

Inskränkningar i meddelarfriheten bör således föregås av noggranna överväganden. Några sådana överväganden görs inte i propositionen. Mot den bakgrunden anser utskottet att skatteutskottet ska avstyrka lagförslaget om inskränkning i meddelarfriheten.

Vikten av att uppmärksamma den långtgående svenska meddelarfriheten under förhandlingsarbetet kan enligt utskottet inte nog understrykas. Utskottet utgår också från att det i kommande lagstiftningsärenden lämnas noggranna överväganden om en inskränkning av meddelarfriheten föreslås. Detsamma gäller sekretessbestämmelsernas utformning.

Utskottet kan konstatera att detta inte är det enda exemplet på långtgående sekretessbestämmelser – och inte heller inskränkningar i meddelarfriheten – som utgör ett resultat av olika EU-rättsakter. Utskottet avser att initiera en systematisk översyn av vilka inskränkningar av detta slag som på senare år genomförts och på vilka grunder.

Skatteutskottet delar konstitutionsutskottets åsikt när det gäller vikten av de svenska principerna om öppenhet och meddelarfrihet och att inskränkningar av meddelarfriheten måste föregås av noggranna överväganden. Detsamma gäller utformningen av sekretessbestämmelser. Vikten av att uppmärksamma den långtgående svenska meddelarfriheten under förhandlingsarbetet kan inte nog understrykas. Regeringen bör återkomma till riksdagen i ett annat sammanhang och redogöra för hur man avser att följa utvecklingen i dessa avseenden. Det anförda bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Skatteutskottet välkomnar att konstitutionsutskottet kommer att genomföra en systematisk översyn över vilka inskränkningar av ovan nämnda slag som har genomförts på senare år och på vilka grunder. Detta möjliggör en grundligare analys av de överväganden som har gjorts i detta och andra ärenden.

Därmed tillstyrker skatteutskottet propositionen.

Ett mellankommande lagstiftningsärende (prop. 2011/12:163, bet. 2012/13:JuU4) gör att förslaget om ändring i 9 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) flyttas till en ändringslag.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning (V)

av Jacob Johnson (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen

a) antar regeringens förslag till

1. lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning,

2. lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden,

3. lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet,

4. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) med de ändringar som föranleds av att 9 kap. 2 § och 17 kap. 8 § utgår ur lagförslaget,

5. lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244),

b) antar utskottets förslag till lag om ändring i lagen (2012:000) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400),

Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:4 punkterna 1–3 och 5 samt bifaller delvis proposition 2012/13:4 punkt 4.

Ställningstagande

I propositionen föreslås att tystnadsplikten ska ha företräde framför meddelarfriheten när det gäller kommissionens rapporter och dokument.

Jag anser dock liksom konstitutionsutskottet att grundprincipen bör vara att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall. Inskränkningar i meddelarfriheten bör således föregås av noggranna överväganden. Några sådana överväganden görs inte i propositionen. Mot den bakgrunden anser jag liksom konstitutionsutskottet att lagförslaget om inskränkning i meddelarfriheten ska avslås.

Särskilt yttrande

Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning (MP)

Mats Pertoft (MP) anför:

Liksom konstitutionsutskottet har anfört kan vikten av att uppmärksamma den långtgående svenska meddelarfriheten under förhandlingsarbete inom Europeiska unionen inte nog understrykas. Som grundprincip måste gälla att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall.

Jag vill särskilt understryka att inskränkningar i meddelarfriheten således bör föregås av noggranna överväganden.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:4 Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning:

1.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning.
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden.
3.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.
4.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
5.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (2012:000) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i stället för dess lydelse enligt lagen (2012:000) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2011/12:163, bet. 2012/13:JuU4	Utskottets förslag
9 kap. 2 §
Bestämmelser som begränsar möjligheten att använda vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i en annan stat finns i 1. lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden, 2. lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, 3. lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, 4. lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, 5. lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete, 6. lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar,
7. lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen, och	7. lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen,
8. lagen (1998:620) om belastningsregister.	8. lagen (1998:620) om belastningsregister, och
	9. lagen (2012:000) om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning.

Bilaga 4

Konstitutionsutskottets betänkande 2012/13:KU3
Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning

Till skatteutskottet

Skatteutskottet beslutade den 15 november 2012 att ge konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 2012/13:4 Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att avse frågor inom utskottets beredningsområde.

Utskottets överväganden

Propositionen

Det s.k. handräckningsdirektivet syftar till att genom administrativt samarbete förstärka medlemsstaternas möjligheter att få information om och beskatta t.ex. oredovisade inkomster. Vilka upplysningar som ska utbytas – automatiskt, på begäran och utan föregående begäran – framgår närmare av 8–15 §§ den föreslagna lagen om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning (prop. s. 8 f.). Direktivet antogs vid Ekofinrådets möte den 15 februari 2011 och ska börja tillämpas i medlemsstaterna den 1 januari 2013.

Svenska sekretessbestämmelser ska tillämpas på upplysningar som Skatteverket förfogar över på grund av samarbete enligt direktivet. Detta följer direkt av bestämmelserna i 27 kap. 1, 2, 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

I artikel 23 i direktivet finns bestämmelser om att medlemsstaterna ska undersöka och utvärdera hur det administrativa samarbetet enligt direktivet fungerar samt lämna upplysningar och utvärderingar till kommissionen. För Sveriges del kommer Skatteverket i egenskap av behörig myndighet att hantera alla ärenden om samarbete enligt direktivet. Upplysningar som lämnats till kommissionen av en medlemsstat samt alla rapporter eller dokument som utarbetats av kommissionen med användning av sådana upplysningar får lämnas till övriga medlemsstater. De rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen får endast användas av medlemsstaterna för analysändamål.

Uppgifterna i dessa rapporter och dokument är i huvudsak av statistiskt slag. Uppgifter om enskilda personer torde normalt inte förekomma i de av medlemsstaterna upprättade upplysningarna eller de av kommissionen utarbetade rapporterna och dokumenten.

I artikel 23.6 föreskrivs att de upplysningar som medlemsstaterna ska lämna till kommissionen för utvärdering ska omfattas av samma sekretess som liknande upplysningar ges enligt nationell lagstiftning. De rapporter och dokument som utarbetas av kommissionen på grundval av upplysningarna får inte offentliggöras eller göras tillgängliga för någon annan person eller något annat organ utan kommissionens uttryckliga samtycke.

I propositionen föreslås att när det gäller upplysningar som ursprungligen härrör från andra medlemsstater ska sekretess gälla om det kan antas att myndighetens (Skatteverkets) möjlighet att utvärdera samarbetet motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen har således ett rakt skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vidare har bestämmelsen sin motsvarighet i andra bestämmelser i 17 kap. OSL med rubriken Sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Enligt dessa bestämmelser har tystnadsplikten inte företräde framför den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen anser att det saknas skäl till en avvikande ordning i det nu aktuella ärendet. För uppgifter som förekommer i kommissionens rapporter och andra dokument föreslås att sekretess ska gälla om inte kommissionen har lämnat sitt samtycke till att dessa uppgifter röjs. Den föreslagna bestämmelsen medger alltså inte någon skadebedömning (absolut sekretess). Tystnadsplikten föreslås, efter en jämförelse med en likartad bestämmelse i OSL, ha företräde framför meddelarfriheten.

Av propositionen framgår sammanfattningsvis följande. Som svar på frågan om nu gällande svensk sekretessreglering är tillräcklig i förhållande till direktivets krav på sekretess anför regeringen att liknande svenska upplysningar normalt inte omfattas av sekretess. Man skulle därför kunna argumentera för att uppgifterna inte skulle behöva omfattas av något sekretesskydd. En tolkning som innebär att de nu aktuella uppgifterna från medlemsstaterna i obearbetad form inte alls behöver skyddas medan uppgifterna i bearbetad form ska omfattas av absolut sekretess om inte samtycke lämnas av kommissionen kan dock enligt regeringen knappast anses förenligt med direktivets syfte. Det föreslås därför att både upplysningarna och rapporterna ska omfattas av sekretess.

I propositionen anför regeringen när det gäller behovet av en reglering skyldigheten att genomföra direktivet. Denna skyldighet medför en grund att införa sekretessbestämmelsen med hänsyn till skyddet för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Vidare anför regeringen att följden av att inte införa en sekretessbestämmelse kan bli att svenska myndigheters möjlighet att bedriva effektivt kontroll- och tillsynsarbete försvåras. Föremålet för sekretessen är uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater lämnat till kommissionen och uppgifter i sådana rapporter eller andra dokument som utarbetats av kommissionen med anledning av upplysningarna från medlemsstaterna. Bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till sådan verksamhet som avses i direktivet.

När det gäller upplysningar från andra medlemsstater bör, som nämnts ovan, sekretess enligt regeringen inte gälla i samtliga fall som kommissionen överlämnar upplysningar från andra medlemsstater. Regeringen föreslår ett rakt skaderekvisit av innebörden att sekretess ska gälla om det kan antas att myndighetens (Skatteverkets) möjlighet att utvärdera samarbetet motverkas om uppgiften röjs. Vid bedömningen av om skaderekvisitet är uppfyllt bör bl.a. kunna vägas in vilken effekt ett offentliggörande av uppgiften skulle kunna antas få på det framtida informationsutbytet. I det sammanhanget bör man enligt regeringen beakta vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat dem.

När det gäller rapporter från kommissionen fordras en sekretessbestämmelse som tar hänsyn till kommissionens vilja i fråga om offentlighet. Ett sådant förfarande utgör ett undantag från huvudregeln vid tillämpningen av OSL, dvs. att den som lämnat uppgiften inte har något inflytande över resultatet av en myndighets självständiga sekretessprövning. Det finns undantag från denna huvudregel, och regeringen föreslår ett sådant här. Sekretess kommer därför att föreligga för de aktuella uppgifterna om inte kommissionen har samtyckt till att uppgifterna röjs. Utan ett sådant samtycke kommer således absolut sekretess att gälla för uppgifterna.

Enligt förslaget placeras sekretessbestämmelsen i 17 kap. OSL och sekretessen ska gälla i 40 år.

Lagrådet har ifrågasatt behovet av att sekretessreglera uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater har lämnat till kommissionen. Det torde dock, enligt Lagrådet, vara ofrånkomligt att ett utlämnande från Sverige av en analysrapport utan att kommissionen samtyckt till det skulle orsaka betydande störningar i förhållande till EU-samarbetet, och det kan då hävdas att ett sådant förfarande skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser. En sekretessbestämmelse som tar sikte på rapporterna m.m. torde därför enligt Lagrådet vara ofrånkomlig. Mot bakgrund av grunden för en sådan bestämmelse bör den placeras i 15 kap. OSL om sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Lagrådet ifrågasätter som nämnts behovet av sekretessreglering av uppgifter i sådana upplysningar som andra medlemsstater lämnat, men, säger Lagrådet, om den anses nödvändig bör även den, eftersom den vad gäller motivet för sekretess är så starkt kopplad till den andra delen av bestämmelsen om kommissionens rapporter, placeras i 15 kap.

Lagrådet förordar att frågan blir föremål för fortsatta överväganden.

I propositionen har regeringen som svar på att Lagrådet ifrågasatt behovet anfört att den anser att det föreligger en skyldighet enligt direktivet att kunna skydda även upplysningar som lämnats av andra medlemsstater samt att avsaknaden av sekretessreglering skulle kunna få negativa effekter för svenska myndigheters tillsyns- och kontrollarbete. Det är således, enligt regeringen, nödvändigt att införa en ny bestämmelse i OSL till skydd för aktuella uppgifter.

När det gäller bestämmelsens placering hänvisar regeringen till att grunden för sekretessen dels är hänsyn till rikets förhållande till andra stater (15 kap.), dels skyddet för myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (17 kap.). Regeringen pekar på att det i 17 kap. finns bestämmelser som tar sikte på båda grunderna och att rubriken numera lyder Sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet, inspektion, kontroll och annan tillsyn. Regeringen anser därför att en placering i 17 kap. är mer förenlig med lagens systematik än om den placeras i 15 kap.

Utskottets ställningstagande

I övrigt har utskottet inte något att anföra vad gäller förslaget utifrån de utgångspunkter konstitutionsutskottet har att beakta.

Stockholm den 22 november 2012

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Ann-Britt Åsebol (M), Lena Sommestad (S) och Mathias Sundin (FP).

Avvikande mening

Avvikande mening (M, FP, C, KD)

Per Bill (M), Andreas Norlén (M), Lars Elinderson (M), Per-Ingvar Johnsson (C), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Ann-Britt Åsebol (M) och Mathias Sundin (FP) anför:

Vi konstaterar att de föreslagna ändringarna i OSL föranleds av ett EU-direktiv. Det föreligger sålunda en skyldighet för Sverige att anpassa de nationella bestämmelserna till direktivet när genomförandetiden gått ut. De föreslagna sekretessbestämmelserna får anses vara utformade på ett sådant sätt att direktivet genomförs i svensk lagstiftning.

Liksom utskottet vill vi emellertid framhålla att det är olyckligt att direktivet fått den utformningen att absolut sekretess kommer att gälla för kommissionens rapporter och dokument om inte kommissionen – med stöd av bestämmelserna i EU:s öppenhetsförordning – ger sitt uttryckliga samtycke till att de offentliggörs. Det innebär att de svenska myndigheterna inte får något utrymme för att göra en självständig sekretessprövning. Vikten av att under förhandlingsarbetet eftersträva väl avvägda sekretessbestämmelser bör därför framhållas.

Vidare noterar vi att tystnadsplikten föreslås få företräde framför meddelarfriheten när det gäller innehållet i kommissionens rapporter och dokument. Inskränkningar i meddelarfriheten bör enligt vår uppfattning föregås av noggranna överväganden. Artikel 23.6 andra stycket i direktivet lyder på följande sätt: ”De rapporter och dokument som utarbetats av kommissionen och som avses i denna punkt får endast användas av medlemsstaterna för analysändamål men får inte offentliggöras eller göras tillgängliga för någon annan person eller något annat organ utan kommissionens uttryckliga samtycke”. En central fråga för hur man i detta fall ska se på relationen mellan tystnadsplikt och meddelarfrihet blir hur man ska tolka direktivets ordalydelse. Det framstår inte som orimligt att tolka texten så att medlemsstaterna har en skyldighet att aktivt förhindra att uppgifterna i fråga kommer utomstående personer till del, om inte kommissionen samtyckt till tillgängliggörandet. Mot bakgrund av detta förefaller den mest näraliggande slutsatsen vara att tystnadsplikten bör ges företräde framför meddelarfriheten. Det framstår som mindre näraliggande att dra slutsatsen att det är tillräckligt att införa ett förbud mot tillgängliggörande av uppgifterna och samtidigt göra vissa former av tillgängliggörande fritt från sanktioner. Det förefaller därmed finnas fog för regeringens förslag. Dessutom har varken Lagrådet eller remissinstanserna haft någon annan uppfattning än regeringen i detta avseende. Att kombinera absolut sekretess med inskränkt meddelarfrihet är också väl förenligt med den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningens systematik.

Vidare: om inskränkningen i meddelarfriheten inte genomförs kan man inte heller bortse från risken att kommissionen drar slutsatsen att avsett uppgiftslämnande inte kan ske till Sverige eftersom den åsyftade sekretessen inte säkerställs. Det skulle kunna äventyra effektiviteten i systemet. Det nya handräckningsdirektivet är en central del i arbetet mot skatteundandraganden. Till skillnad från liknande avtal på området har detta direktiv inte OECD:s internationellt vedertagna standard för informationsutbyte (utbyte på begäran i enskilda fall) som tak för utbytet. Snarare utgör denna standard ett minimum som man bygger vidare på genom att automatiskt informationsutbyte (systematiskt utbyte av uppgifter utan föregående begäran) successivt införs. Även införandet av gemensamma it-plattformar och standardiserade blanketter m.m. medför en utveckling av informationsutbytet på skatteområdet, något som på sikt kommer att kunna lanseras utanför EU och förbättra det globala informationsutbytet. Sverige har varit drivande i detta arbete.

Vi kan, liksom utskottet, konstatera att detta inte är det enda exemplet på långtgående sekretessbestämmelser – och inte heller inskränkningar i meddelarfriheten – som utgör ett resultat av olika EU-rättsakter. Vi stöder utskottets avsikt att initiera en systematisk översyn av vilka inskränkningar av detta slag som på senare år genomförts och på vilka grunder.

Vi anser att utskottet i detta fall borde ha godtagit förslagen till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen, men vill framhålla att det är angeläget att samrådet med riksdagen förbättras i frågor som rör meddelarfriheten, när EU-rättsakter förhandlas. Vi utgår även från att det i kommande lagstiftningsärenden lämnas noggranna överväganden om en inskränkning av meddelarfriheten föreslås. Detsamma gäller sekretessbestämmelsernas utformning.