Näringsutskottets betänkande 2012/13:NU14 | |
Mineralpolitiska frågor | |
Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet 29 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden 2012 om olika mineralpolitiska frågor. Samtliga yrkanden avstyrks av utskottet.
Förslag om vissa ändringar i minerallagen avstyrks då utskottet inte anser det vara aktuellt med en förändring av den s.k. mineralersättningen och med hänvisning till att regeringen för närvarande bereder utredningsförslag om ändringar i minerallagen. Motioner om förbud mot uranbrytning och uranprospektering avstyrks av utskottet med hänvisning till vad det anfört då motsvarande förslag behandlades våren 2012. Utskottet avstyrker också motionsyrkanden som gäller förbud mot utvinning av skiffergas. Här hänvisar utskottet bl.a. till att det redan råder strikta miljörestriktioner kring utvinning av gas i Sverige. Avslutningsvis avstyrker utskottet motioner om de samhällsutmaningar som följer i spåren av gruvnäringens expansion i Malmfälten, om ett nationellt samverkansprogram samt om ett ökat nordiskt samarbete kring en gemensam mineralstrategi.
I betänkandet finns tio reservationer, varav en avser utskottets motivering.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Mineralersättningens utformning |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 3 och 2012/13:N374 av Jan Ericson (M). |
Reservation 1 (MP, V)
Reservation 2 (SD)
Reservation 3 (S) – motiveringen
2. | Vissa andra minerallagsfrågor |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:U327 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 26, 2012/13:N295 av Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), 2012/13:N306 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkande 6, 2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) yrkandena 1–3 och 2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2. |
Reservation 4 (MP)
Reservation 5 (V)
3. | Förbud mot uranbrytning |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 8, 2012/13:N226 av Lise Nordin m.fl. (MP) yrkande 1, 2012/13:N277 av Marie Nordén och Gunnar Sandberg (båda S), 2012/13:N366 av Jennie Nilsson m.fl. (S) yrkande 6 och 2012/13:N390 av Edward Riedl (M). |
Reservation 6 (S, MP, V)
4. | Moratorium mot uranprospektering |
| Riksdagen avslår motion 2012/13:N226 av Lise Nordin m.fl. (MP) yrkande 2. |
Reservation 7 (MP)
5. | Utvinning av skiffergas |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) yrkandena 4 och 6 samt 2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 3 och 4. |
Reservation 8 (MP, V)
6. | Gruvdrift och samhällsutmaningar |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:N286 av Krister Hammarbergh (M) yrkandena 1 och 2 samt 2012/13:N301 av Johan Johansson (M). |
7. | Samverkansprogram och ökat nordiskt samarbete |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 1 och 2012/13:N218 av Sven-Erik Bucht (S). |
Reservation 9 (S, MP, V)
8. | Övriga frågor |
| Riksdagen avslår motionerna 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkandena 2, 4 och 6 samt 2012/13:N248 av Pia Nilsson m.fl. (S). |
Reservation 10 (V)
Stockholm den 5 mars 2013
På näringsutskottets vägnar
Mats Odell
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Mats Odell (KD), Jonas Eriksson (MP), Jessica Polfjärd (M), Jennie Nilsson (S), Hans Rothenberg (M), Carina Adolfsson Elgestam (S), Krister Örnfjäder (S), Cecilie Tenfjord-Toftby (M), Ann-Kristine Johansson (S), Eva Flyborg (FP), Börje Vestlund (S), Helena Lindahl (C), Karin Åström (S), Jonas Jacobsson Gjörtler (M), Kent Persson (V), Johan Johansson (M) och Josef Fransson (SD).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlas 15 motioner (29 yrkanden) om mineralpolitik från den allmänna motionstiden hösten 2012.
Bakgrund
Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område
Ur ett mineralpolitiskt perspektiv kan den svenska berggrunden sägas bestå av två typer av mineraler – markägarmineral och koncessionsmineral. Markägarmineral utgör mer än 99 procent av berggrunden. Som beteckningen indikerar tillhör dessa mineral markägaren. De flesta markägarmineralen är relativt lätta att finna, och vid utvinning upplåts marken av markägaren genom avtal. Exempel på markägarmineral är kalksten och kvarts. Själva utvinningen regleras genom miljöbalken (1998:808).
Minerallagen (1991:45) omfattar s.k. koncessionsmineral, dvs. mineral som är industriellt intressanta, som förekommer i Sverige i en sådan omfattning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk undersökning för att kunna påvisas. Bland de mineraliska ämnen som betecknas koncessionsmineral, och som alltså omfattas av bestämmelserna i minerallagen, ingår även olja, gasformiga kolväten (exempelvis naturgas och därmed även den på senare tid alltmer omtalade skiffergasen) och diamant.
Bestämmelserna när det gäller koncessionsmineral utgår från ett gemensamt nationellt intresse av gruvhantering och mineralindustri. Syftet med minerallagen är att reglera tillståndsgivningen så att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning och utvinning kan genomföras. Samtidigt ska konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen prövas.
Enligt minerallagen krävs tillstånd dels för ensamrätt till undersökningar (prospektering), dels för bearbetning. Bergmästaren beviljar undersökningstillstånd och bearbetningskoncession samt utövar tillsyn enligt lagen.
Bergmästaren, som utses av regeringen, leder Bergsstaten som är en myndighet med lång historia. Sedan 2009 är Bergsstaten ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten Sveriges geologiska undersökning (SGU).
För undersökningsarbeten och gruvdrift gäller särskilda processer och prövningar enligt både minerallagen och andra lagar, främst miljöbalken. Minerallagen och miljöbalken gäller parallellt. Tillståndsprocessen för undersökning respektive bearbetning har beskrivits ingående i utskottets betänkanden 2006/07:NU5 (s. 9) och 2008/09:NU18 (bilaga 2). Delar av denna information refereras i detta betänkande.
Genom införandet av miljöbalken 1999 måste miljöhänsyn tas mer tydligt inom ett antal olika områden. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nu levande samt kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Försiktighetsprincipen ska gälla. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar har införts.
Lagstiftningen på det mineralpolitiska området speglar att flera olika intressen ska tillgodoses samtidigt, även om de kan ha olika tyngd vid olika tidpunkter. Avvägningen gäller markägarens intressen, statens i vissa fall motstående intressen av dels sysselsättning och skatteinkomster, dels miljöhänsyn, samt näringslivets egna intressen. Samhällsintresset av att mineral kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda.
Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägaren garanterad ersättning. Skada eller intrång som orsakas av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionsinnehavaren och markägaren. Kan inte sådana uppgörelser nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer.
Undersökningstillstånd och gruvor
Behovet av metaller och mineral är stort och växande. Järn, koppar och silver efterfrågas samtidigt som intresset för de alltmer eftertraktade sällsynta jordartsmetallerna (internationellt vanligen samlade under beteckningen REE, rare earth elements) alltjämt är högt. Jordartsmetallerna är bl.a. betydelsefulla i informationsteknisk utrustning liksom i modern energi- och miljöteknik, t.ex. i vindkraftverk, solceller, lågenergilampor och katalysatorer i bilar.
EU:s medlemsländer använder 25−30 procent av den globala produktionen av metaller. Den egna produktionen utgör dock endast ca 3 procent, och många viktiga metaller produceras inte alls i Europa. EU är exempelvis helt beroende av import av tenn, kobolt och molybden och har ett stort underskott av nickel, järn, bly och koppar.
I Sverige finns en mängd mineraliseringar med värdefulla ämnen, och den svenska gruvindustrin är därför mycket betydelsefull för EU. Sverige svarar bl.a. för ca 90 procent av unionens järnmalmsproduktion, 30 procent av blymalmsproduktionen, 25 procent av zinkproduktionen, 20 procent av silverproduktionen och 10 procent av kopparproduktionen.
Gruvnäringen expanderar i Sverige. De stora gruvföretagen LKAB och Boliden genomför omfattande investeringar för att öka kapaciteten i sin verksamhet. År 2010 bröts 61,5 miljoner ton malm, vilket då var rekord inom svensk gruvnäring. År 2011 sattes ånyo rekord: 67,7 miljoner ton malm.
Vid det senaste årsskiftet fanns 1 114 gällande undersökningstillstånd i Sverige. Antalet ansökningar om nya undersökningstillstånd kan sägas spegla gruvbranschens aktivitetsnivå och framtidsförväntningar. År 2012 var antalet ansökningar om nya undersökningstillstånd 211 stycken, vilket ligger i nivå med de två senaste åren. Enligt bergmästaren är detta ett av många tecken på att aktivitetsnivån i branschen fortsätter att vara hög. Enligt ansökningarna har företagen under 2012 i första hand letat efter basmetaller som guld, järn, koppar och zink. Dessutom kvarstår intresset för sällsynta jordartsmetaller, och en ansökan om bearbetningskoncession med inriktning på utvinning av sådana metaller i närheten av Gränna lämnades in under året.
De nya prospekteringstillstånden är, liksom under senare år, koncentrerade till de tre malmregionerna i landet: Malmfälten i Norrbottens län, Skelleftefältet och guldlinjen i Västerbottens län samt Bergslagen. Under 2012 har sex bearbetningskoncessioner beviljats (Tvistbo i Smedjebackens kommun, Rönnbäcken 3 i Storumans kommun, Kiruna 1 i Kiruna kommun, Viscaria 3 och 4 i Kiruna kommun och Gladhammar i Västerviks kommun).
Vid utgången av 2012 fanns 17 gruvor med koncession i drift i Sverige. Av dessa var 15 metallgruvor. Cirka 90 procent av den svenska gruvproduktionen sker i Kiruna, Malmberget och i Aitik (dagbrottsgruva utanför Gällivare). Under 2012 anmäldes start av gruvdrift till bergmästaren enligt 57 § mineralförordningen (1992:285) för tre gruvor (Dannemora i Östhammars kommun, Tapuli i Pajala kommun och Kankberg i Skellefteå kommun).
En svensk mineralstrategi
Bakgrund
Betydelsen av tillgång till stål, metaller och mineral för tillväxt och hållbara samhällen uppmärksammades av EU-kommissionen 2008 i ett meddelande kallat råvaruinitiativet (KOM(2008) 699). EU har sedermera uppmanat medlemsländerna att ta fram nationella mineralstrategier för att säkerställa att mineralresurser utnyttjas på ett ekonomiskt bärkraftigt sätt.
I regleringsbrevet för 2011 fick SGU i uppdrag att föreslå hur arbetet med en svensk mineralstrategi bör läggas upp. I mars 2011 rapporterade myndigheten uppdraget till regeringen i promemorian En kraftfull svensk mineralstrategi – inriktning, innehåll, uppläggning av arbeten.
Regeringen har därefter arbetat med att ta fram den svenska mineralstrategin. Arbetet har, enligt regeringen, genomförts i bred dialog med berörda aktörer från det offentliga, näringslivet och det civila samhället. Under våren och hösten 2012 genomfördes fyra tematiska dialogmöten. Dessa hade följande teman:
·. De viktigaste frågorna mineralstrategin bör beröra – allmänt och beträffande forskning
·. Mineralförsörjning och gruvindustrin i det hållbara samhället
·. Hur skapas långsiktigt hållbara, attraktiva gruvregioner
·. Effektivare miljöprövning och prövning mot andra nyttjande- och bevarandeintressen
I budgetpropositionen för 2013 aviserade regeringen att den har för avsikt att föreslå att det avsätts 10 miljoner kronor 2014, 20 miljoner kronor 2015 samt 20 miljoner kronor 2016 för genomförandet av strategin.
Strategins innehåll
Den 21 februari 2013 fattade regeringen beslut om den svenska mineralstrategin. Syftet med strategin sägs vara att Sverige genom att använda sina styrkeområden ska kunna anta utmaningar och ta till vara de möjligheter som ges så att Sverige fortsätter utvecklas som EU:s ledande gruvnation.
I strategin identifieras fem strategiska områden för långsiktigt hållbar mineralanvändning. Under vart och ett av dessa områden nämns ett antal åtgärdsområden till vilka det knyts målbilder och konkreta förslag till åtgärder. De strategiska områdena, åtgärdsområdena och målbilderna redovisas översiktligt i det följande.
1. En gruv- och mineralnäring i samklang med miljö, kultur och andra näringar
– Ökad resurseffektivitet. Målbild: Utvinning och bearbetning av malm och mineral från den svenska berggrunden ska ske med ökad resurseffektivitet. Återvinningsgraden av uttjänta metalliska och mineraliska produkter och av processavfall ska öka och avfallsmängder ska minska.
– Förbättrad dialog och synergi med andra näringar. Målbild: Mineralutvinning ska bedrivas med respekt för och i samklang med andra näringar. Vid konkurrerande användning av mark ska dialog ske i tidiga faser och samförståndslösningar ska sökas. Synergier med andra näringar ska eftersträvas.
– Gruvsamhällen med attraktiva natur- och kulturmiljöer. Målbild: Nyetablering och utveckling av gruvsamhällen i Sverige ska ske utifrån en helhetssyn som främjar ett hållbart samhällsbyggande. Stor hänsyn ska tas till både kulturella och ekologiska dimensioner. Natur- och kulturvärden bör tas till vara för att främja attraktiva livsmiljöer.
2. Dialog och samverkan som främjar innovation och tillväxt
– Främjande av samhällsutveckling och regional tillväxt. Målbild: Varje gruvregion ska ha möjlighet att växa med utgångspunkt i sina specifika förutsättningar. Gruvregioner och gruvkommuner ska attrahera, behålla och utveckla verksamheter, kompetenser, företag och kapital så att de långsiktigt och konkurrenskraftigt bidrar till den nationella tillväxten.
– Tydligare ansvarsfördelning och bättre informationsflöde mellan näringens aktörer. Målbild: Dialogen mellan aktörer som berörs av och bidrar till gruv- och mineralnäringens verksamhet ska främjas i syfte att förbättra informationsutbyte, möjliggöra proaktivt planeringsarbete och minska potentiella konfliktsituationer.
3. Ramvillkor och infrastruktur för konkurrenskraft och tillväxt
– Ett tydligare och effektivare regelverk. Målbild: Vid nyetablering eller ändring av en befintlig verksamhet ska tillståndsprövning ske i transparenta, effektiva och rättssäkra processer utan att avkall på miljökrav görs.
– Infrastruktursatsningar för gruvnäringens tillväxt. Målbild: Robust och tillförlitlig infrastruktur som möter gruvnäringens behov.
4. En innovativ gruv- och mineralnäring med en excellent kunskapsbas
– Forskning och innovation som skapar tillväxt och konkurrenskraft. Målbild: Svensk forskning inom gruv- och mineralrelaterade områden ska vara världsledande och präglas av ett väl fungerande samarbete mellan näringsliv och akademi. Forskningsresultat ska tillämpas av näringen och stärka gruv- och mineralnäringens konkurrenskraft.
– Kompetensförsörjning som möter näringens och regionernas behov. Målbild: Näringens och regionernas kompetensförsörjning ska tryggas i ett nära samarbete mellan näringen och aktörer på lokal, regional och nationell nivå.
5. En internationellt välkänd, aktiv och attraktiv gruv- och mineralnäring
– God kapitalförsörjning och främjande av investeringar. Målbild: Sveriges attraktivitet som gruvland ska främjas och investeringsklimatet ska förbättras.
– Ökad delaktighet på den internationella arenan. Målbild: Sverige ska vara en internationellt välkänd gruvnation som aktivt och framgångsrikt medverkar i relevanta internationella grupperingar där gruv- och mineralfrågor diskuteras. Export av gruvutrustning och återvinnings- och underjordsteknologi ska främjas.
Strategins genomförande
De fem ovan uppräknade strategiska områdena har identifierats med ett tidsperspektiv på tio år och utifrån dagens förutsättningar och ramvillkor. Beskrivningarna av de strategiska områdena är delvis av generell karaktär, medan andra delar innehåller konkreta förslag till åtgärder, där sådana har varit möjliga att formulera. I det fortsatta arbetet med strategin ska ytterligare åtgärder identifieras, konkretiseras och verkställas.
För det fortsatta arbetet har en åtgärdsplan upprättas i form av de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin (totalt 19 stycken). Tillkommande åtgärder ska identifieras i en kontinuerlig dialog med berörda aktörer och inom ramen för det arbete som kommer att bedrivas av det nationella mineralforum, vilket förslås som en av åtgärderna.
Delar av strategin inklusive relevanta åtgärder kommer att refereras på flera ställen längre fram i detta betänkande.
Riksdagens tillkännagivande om ett program för gruv- och mineralindustrin
Våren 2012 gav riksdagen till känna att regeringen bör ta fram ett program för en sammanhållen gruv- och mineralindustri i samverkan med näringen och den akademiska världen (bet. 2011/12:NU14). Utskottet tillstyrkte en motion (S) och anförde följande:
För att programmet ska bli framgångsrikt anser utskottet att det är ett antal frågeställningar som måste lyftas fram och hanteras på ett effektivt sätt. Bland dessa märks betydelsen av en väl fungerande infrastruktur – i huvudsak järnväg – som kan hantera de ansenliga godsmängder som gruv- och mineralindustrin genererar. I dagsläget förefaller just järnvägskapaciteten i många fall vara en högst begränsande faktor för branschens fortsatta utveckling.
En annan central fråga att belysa är effektiviteten i de tillståndsprocesser som kringgärdar bl.a. nya gruvetableringar eller återstart av nedlagda gruvor. Det är självfallet viktigt att rådande miljörestriktioner ska tillämpas, men utskottet anser det vara mycket bekymmersamt att tillståndshandläggningen tenderar att bli mycket utdragen i tiden. Berörda tillståndsgivare måste med bibehållen rättssäkerhet effektivisera sina processer för att gruv- och mineralindustrin inte ska missa det ”utvecklingsfönster” som nu står vidöppet. Kan inte handläggningstiderna kortas genom ökad effektivitet måste ytterligare resurser skjutas till. Utskottet anser också att det är viktigt att belysa kommunernas roll i samband med gruv- och mineralindustrins utveckling. Kommunerna har ett stort ansvar när det gäller att möta en ökad efterfrågan på bostäder, skolor, barnomsorg och annan offentlig service som följer av att näringen expanderar på flera håll i landet. Detta är särskilt betydelsefullt för att gruv- och mineralindustrin ska kunna säkerställa tillgången till personal i allmänhet och sådan med särskild kompetens i synnerhet.
Utskottet vill här framhålla betydelsen av välutbildad arbetskraft. Det är en stor utmaning för gruvnäringen att säkerställa den framtida kompetensförsörjningen, i synnerhet som gruvindustrin verkar i områden med litet befolkningsunderlag. Även här behövs olika initiativ i det föreslagna programarbetet. Det är också utskottets uppfattning att förhållandet mellan gruv- och mineralindustrins expansion å ena sidan och nuvarande riksintressen, miljömål och ny kunskap om näringens påverkan på miljön och omgivningen å andra sidan bör uppmärksammas i det ovan föreslagna programmet.
Avslutningsvis vill utskottet understryka vikten av att regeringen skyndsamt hanterar det utskottet har anfört. Saktfärdighet när det gäller att få till stånd de nödvändiga förutsättningarna för gruv- och mineralindustrins utveckling kommer ofelbart att drabba branschens möjligheter att agera framgångsrikt under det gynnsamma marknadsläge som för närvarande råder.
I en reservation (M, FP, C, KD) tillstyrktes delvis den nyssnämnda S-motionen och reservanterna ansåg att regeringen bör fortsätta arbetet med att ta fram en svensk mineralstrategi i samverkan med näringen och andra intressenter.
Tillkännagivandet omnämns inte i budgetpropositionen för 2013. Enligt underhandsuppgifter från Näringsdepartementet i januari 2013 har regeringen dock för avsikt att skriva av det med hänvisning till att de punkter som lyfts fram i tillkännagivandet behandlas i den ovan refererade mineralstrategin.
Innovationspartnerskap för säkrad råvaruförsörjning
Den strategiska betydelsen av hållbar råvaruförsörjning för EU har berörts i flera olika policydokument från kommissionen. År 2008 föreslog kommissionen att det skulle utarbetas en integrerad europeisk råvarustrategi – det s.k. råvaruinitiativet. Betydelsen av råvarutillgång underströks även i de s.k. flaggskeppsinitiativen om industripolitik (KOM(2010) 614) och om resurseffektivitet (KOM(2011) 21) inom ramen för Europa 2020-strategin. Betydelsen av effektiv resursanvändning betonas i den efterföljande Färdplan för ett resurseffektivt Europa (KOM(2011) 571).
Våren 2012 presenterade kommissionen meddelandet Att trygga råvaruförsörjningen för Europas framtida välstånd – Förslag till ett europeiskt innovationspartnerskap om råvaror (KOM(2012) 82). I meddelandet föreslog kommissionen att det ska inrättas ett europeiskt innovationspartnerskap om råvaror. Den övergripande målsättningen för partnerskapet ska vara att minska Europas importberoende av sådana råvaror som är avgörande för europeisk industri, däribland olika mineral. Regeringen ställde sig positiv till förslaget och avsåg att delta aktivt i förverkligandet av innovationspartnerskapet.
I februari 2013 genomfördes ett första möte med partnerskapets högnivågrupp som består av sju ministrar samt representanter för forskning och näringsliv. Miljöminister Lena Ek är en av ministrarna. Kommissionen har för avsikt att under 2013 ta fram ett operativt program för råvaror på grundval av en strategisk plan som utarbetas av partnerskapets högnivågrupp.
Utskottets överväganden
Vissa minerallagsfrågor
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsyrkanden om förändringar av mineralersättningens storlek och utformning. Utskottet hänvisar här bl.a. till gällande principer för statens budgethantering. Även övriga förslag till ändringar i minerallagen avstyrks av utskottet, bl.a. med hänvisning till den pågående beredningen av utredningsförslag som gäller just förändringar i minerallagen.
Jämför reservationerna 1 (MP, V), 2 (SD), 3 (S), 4 (MP) och 5 (V).
Motionerna
I motion 2012/13:N295 av Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M) framhålls att det är bättre av såväl kostnads- som miljöskäl att miljötillstånd prövas redan vid ansökan om provborrning. Därmed kan man undvika att provborrningar genomförs där miljötillstånd för uttag och brytning inte medges.
I dag kan både svenska och utländska mineralbolag muta in och exploatera malm och mineraler i Sverige mot en synnerligen blygsam ersättning på promillen av det ekonomiska värdet, sägs det i motion 2012/13:N374 av Jan Ericson (M). Motionären anser att lagstiftningen borde förändras så att en betydligt större del av det ekonomiska värdet vid gruvbrytning tillfaller markägaren och staten.
Det bör genomföras en gemensam översyn av minerallagen och miljöbalken, sägs det i motion 2012/13:N306 av Jonas Eriksson m.fl. (MP), yrkande 6. Ett skäl bland flera till en sådan utredning är att säkerställa att det finns finansiell täckning för ansvarsåtaganden. Om ett gruvföretag går i konkurs kan staten få ansvar för en gruva som läcker föroreningar och som medför återställningskostnader. Naturvårdsverket har påpekat att man behöver ställa högre krav på lönsamhetsbedömningar enligt minerallagen så att även beräknade kostnader för efterbehandling omfattas.
I motion 2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) framförs uppfattningen att lokalt viktiga näringar såsom turism, jordbruk och skogsbruk kan skadas allvarligt av omfattande gas- eller mineralutvinning. Detta gäller inte minst i kulturbygder. Eventuella rättsprocesser runt tillståndsprövningen bör därför vara avslutade innan vidare prospektering genomförs. Kommuner och länsstyrelser behöver vetorätt när miljöpåverkan och vinstutflödet visar sig bli för stort.
Vidare anser motionärerna att det finns en konflikt mellan minerallagen och miljöbalken. Det är miljöbalken med dess försiktighetsprincip som ska ta hänsyn till medborgares och kommuners intressen och skydda miljön men den tillåts inte råda. De menar att oljebranschens särintressen i stället tillgodoses genom minerallagen, som alltid sätter prospektering och exploatering främst. Minerallagen ska, enligt motionärernas uppfattning, inordnas i miljöbalken och underställas dess generella miljöhänsyn. De anser att det behövs en grundläggande översyn av både minerallagen och miljöbalken i syfte att förstärka såväl miljöhänsynen som den lokala rådigheten (yrkande 1).
Möjligheterna att muta in stora landområden och genomföra prospektering gör också att minerallagen uppfattas som odemokratisk av många. Normal kommunal och regional samhällsplanering sätts ur spel. Motionärerna förordar ett stärkt lokalt och kommunalt inflytande i form av ett kommunalt veto mot mineralutvinning (yrkande 3).
Motionärerna anser att det även fortsättningsvis bör gå att prospektera och utvinna mineraler i Sverige. Beslutsbefogenheten bör dock decentraliseras från Bergsstaten till de regionala och kommunala nivåerna (yrkande 2). Bergsstaten kan fungera som remissinstans och utredningsinstitut. Länsstyrelserna och på sikt regionerna, bör ta över Bergsstatens tillståndsgivning. Kommunerna ska få möjlighet att utöva sitt planmonopol även vad gäller prospektering och utvinning.
Energisystemet måste ställas om till att baseras helt på förnybara energikällor, sägs det i motion 2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP). För att Sverige ska ha en konsekvent linje i klimatfrågan bör minerallagen ändras så att ett tydligt förbud mot såväl prospektering som utvinning av kol, olja och fossilgas skrivs in (yrkandena 1 och 2).
I Vänsterpartiets partimotion 2012/13:U327 av Jonas Sjöstedt m.fl. förordas en kommunal vetorätt mot utvinning av fossil energi (yrkande 26). Motionärerna pekar på att ett kommunalt veto är möjligt mot vindkraftsetableringar men att kommunernas självbestämmanderätt är åsidosatt när det gäller utvinning av fossil gas eller olja.
Regeringen bör få i uppdrag att utreda hur mineralavgiften kan reformeras och höjas, sägs det i Vänsterpartiets kommittémotion 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (yrkande 3). Motionärerna anser att mineralavgiften bör höjas och även omfatta brytningar som startade före 2005. Intäkten bör täcka merkostnaderna för SGU samt inrättandet av en förstärkt mark- och miljödomstol. Förutom staten och markägarna bör även kommuner och, i förekommande fall, samebyar ta del av mineralavgiften.
Vissa kompletterande uppgifter
Den nyligen genomförda översynen av minerallagen
Våren 2011 beslutade riksdagen om ett tillkännagivande till regeringen om att det bör göras en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet får tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras (bet. 2010/11:NU14). I september samma år utsåg regeringen en särskild utredare (tidigare generaldirektören Ulf Lundin) med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (dir. 2011:73). Utredningens syfte var bl.a. att utveckla regelverket i linje med utskottets tillkännagivande.
I november 2012 presenterade utredningen slutbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). I betänkandet föreslås bl.a. följande:
– Den krets som tillåts överklaga Bergsstatens beslut om undersökningstillstånd och göra invändningar mot en arbetsplan ska inte utvidgas.
– Bestämmelserna om vad en ansökan om undersökningstillstånd ska innehålla ändras så att endast uppgifter som är ändamålsenliga för prövningen efterfrågas.
– Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Så sker inte i dag.
– Den information som lämnas till fastighetsägare i samband med att de bereds tillfälle att yttra sig ska förtydligas i förhållande till den information som ges i dag.
– Kommuner ska ges möjlighet att yttra sig över ansökningar om undersökningstillstånd för att kunna peka på eventuella markanvändningskonflikter.
– Arbetsplanerna ska bli mer detaljerade, och det ska framgå i arbetsplanen att markägaren har möjlighet att invända mot den och att den skickas till Bergsstaten först sedan den blivit gällande mellan parterna.
– Ett förslag på arbetsplan ska även delges de innehavare av särskild rätt som inte är inskrivna i fastighetsregistret.
– Bergmästarens tillsyn över undersökningsverksamheten ska utvecklas. En mer systematisk kontroll ska göras av att minerallagens bestämmelser efterlevs, t.ex. att arbetsplanen delges rätt personer och att arbetet utförs i enlighet med den gällande arbetsplanen.
– Någon prövning av motstående intressen ska inte ske i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Skyddet för motstående allmänna intressen ska tillgodoses på annat sätt.
– Den som beviljats undersökningstillstånd som grundas på en ansökan som avser olja, gasformiga kolväten eller uran ska vara skyldig att innan arbetsplanen skickas ut informera den allmänhet som kan antas bli berörd om det planerade arbetet.
Utredningsbetänkandet har skickats ut på remiss. Remisstiden löper till den 12 april 2013.
Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt miljöbalken
Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning (se ovan) är flera av de verksamheter som är aktuella även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöbalken.
Enligt 9 kap. 6 § miljöbalken är det förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. Även om inte tillstånd krävs får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människor, hälsa eller miljö. I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller länsstyrelsen eller där anmälan ska göras till den kommunala nämnden.
För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen. En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från länsstyrelsen. Brytning av uran ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken (se vidare nedan).
Reformerad miljöprövning
I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 utg.omr. 20 s. 62) slås det fast att en enklare och öppnare miljöprövning är en av regeringens prioriteringar. Det arbetet sker nu i form av en flerstegsmodell.
Det första steget är den reform av mark- och miljödomstolarna som genomfördes våren 2011. Reformen har bl.a. inneburit en omfattande omorganisation. Det andra steget är den koncentration av tillståndsprövningen till ett mindre antal länsstyrelser som genomfördes i juni 2012. Det övergripande syftet med reformen är att åstadkomma en mer effektiv prövning och kortare handläggningstider. Det tredje steget är den kartläggning och analys som det nationella rådet för innovation och kvalitet i offentlig förvaltning (Innovationsrådet) har gjort av processerna för olika slags miljötillstånd.
Regeringen anger att den har för avsikt att återkomma under mandatperioden med förslag för att åstadkomma en effektivare och mer transparent miljötillståndsprocess med bibehållen miljöintegritet, t.ex. vad gäller miljöprövningens inledande fas. Bland annat aviseras en särskild proposition under våren 2013 med förslag om en ny lydelse av 6 kap. miljöbalken i syfte att förenkla bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar.
Prövning av motstående intressen i samband med beslut om undersökningstillstånd
I den översyn som nyligen har gjorts av minerallagen behandlas också frågor om hur olika motstående intressen ska prövas vid ansökningar om undersökningstillstånd (SOU 2012:73). Utredaren gjorde bedömningen att det inte bör göras någon prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Bland annat följande anfördes (s. 203 f.):
Undersökningstillstånd söks för att kunna utröna möjligheterna till gruvverksamhet inom ett område, dvs. själva grundförutsättningen, att det finns en fyndighet som är brytvärd, är oklar när verksamheten påbörjas. Svaret på om det är möjligt att påbörja en gruvverksamhet får man inte förrän undersökningarna har genomförts. Som anförts i förarbetena till minerallagen skulle prövning av markanvändningen innan beslut om undersökningstillstånd fattas kräva att prospektörerna redan i detta inledande stadium presenterade ett ordentligt underlag för en sådan prövning. Prövningen skulle dock alltid ske på ofullständig grund, eftersom det viktigaste underlaget för bedömningen, nämligen fyndighetens art och omfattning, saknas. Jag menar således att svårigheter att redan i samband med undersökningstillståndet lägga fram information som är av betydelse för prövningen mellan motstående intressen gör att prövningen bäst görs i ett senare skede. Vidare skulle en prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillståndet i många fall bli onödig, eftersom endast ett fåtal undersökningsrätter leder till bearbetning.
Jag kan hålla med om att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv i många fall skulle vara lämpligt med en så tidig prövning som möjligt. Detta för att undvika att kostsamma undersökningsarbeten utförs i områden där gruvverksamhet inte kan bli aktuell. Svårigheten att göra en korrekt bedömning av om ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål innan det finns information om t.ex. var fyndigheten är belägen, vilken metod som krävs för att utvinna den och vilken miljöpåverkan utvinningen kan få gör att jag ändå inte föreslår någon ändring av nuvarande ordning. Den större frågan, dvs. hur tungt utvinningsintresset ska väga i förhållande till andra intressen, avgörs lämpligen inte i samband med prövningen av undersökningstillståndet.
Jag bedömer således att det inte ska ske någon prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Den ökade administrativa bördan en sådan reglering skulle innebära uppvägs inte av nyttan av en sådan prövning. Skyddet för natur- och kulturmiljö och andra allmänna intressen bör i stället garanteras på annat sätt. I det följande lämnar jag förslag som syftar till att genom förbättrad information till länsstyrelser och kommuner stärka skyddet för de allmänna intressena i undersökningstillståndsprocessen.
Branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet
Enligt SGU:s regleringsbrev för 2012 har myndigheten fått i uppdrag att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. Bakgrunden till uppdraget är att gruvnäringen under en längre tid har ansett att ledtiderna för miljötillstånd är alltför långa. En av anledningarna till att prövningen av miljötillstånd kan ta tid är emellertid att ansökningarna ofta behöver kompletteras. Förhoppningen är att en vägledning därför kan underlätta för bolagen (i synnerhet de mindre bolagen). Uppdraget skulle ursprungligen ha redovisats senast före utgången av 2012. Enligt SGU:s regleringsbrev för 2013 anges slutdatum för redovisningen dock till den 31 maj 2013. I regleringsbrevet för 2013 sägs också uttryckligen att vägledningen ska tas fram i nära dialog med Naturvårdsverket och att SGU ska verka för att innehållet i vägledningen är sådant att även Naturvårdsverket kan ställa sig bakom det.
Aviserad översyn av bestämmelserna om riksintressen
I budgetpropositionen för 2013 konstaterar regeringen att mycket tyder på att tillämpningen av bestämmelserna om områden av riksintresse inte i alla avseenden sker på det sätt som varit avsett. Regeringen ser det som angeläget att riksintressesystemet är ändamålsenligt och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid tillståndsprövning. Regeringen konstaterade att det finns behov av en översyn av bestämmelserna om riksintressen och deras tillämpning och sade sig ha för avsikt att tillsätta en utredning under hösten 2012. Beredningen av direktiv för utredningen pågår dock alltjämt inom Regeringskansliet.
Minerallagen och äganderätten
Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att mineral kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. I utskottets betänkande 2011/12:NU14 (s. 11) finns en utförlig beskrivning av de bestämmelser som reglerar ersättning till markägare vid intrång och skada som uppkommer vid verksamhet som bedrivs med stöd av minerallagen m.m.
I början av 2005 beslutade riksdagen om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Lagändringarna syftade huvudsakligen till att förbättra kontakterna mellan prospektörer, gruvnäring och markägare. Det infördes också en s.k. mineralersättning.
Mineralersättning
Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara 2 promille av värdet av de mineral som omfattas av koncessionen och som brutits under året. Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats sedan maj 2005 och där gruvdrift pågår.
I regeringens mineralstrategi nämns inget om förändringar av mineralersättningen.
Utskottet om förändring av mineralersättningen
Med anledning av önskemål i en motion (SD) om en höjning av den s.k. mineralersättningen, liknande det som efterfrågas i några av de här aktuella motionerna, hänvisade utskottet våren 2012 till att frågor om vinstfördelning i samband med expropriation utreddes vid den då aktuella tidpunkten (bet. 2011/12:NU14). Utskottet ansåg inte att det fanns skäl för riksdagen att göra några justeringar av mineralersättningen innan den nyssnämnda utredningen har slutfört sitt arbete och regeringen har tagit ställning till eventuella förslag på detta område.
Den s.k. Vinstfördelningsutredningen presenterade sedermera sitt betänkande Högre ersättning vid mastupplåtelser (SOU 2012:61). Av betänkandets titel framgår att det främst omfattar frågor om ersättning i samband med mastupplåtelser. Utredningsmannen redovisar även skäl till att vissa andra fall inte bör omfattas av ett system med vinstfördelning. Den typ av vinstfördelning som finns inom ramen för minerallagen (s.k. mineralersättning) omnämns bara som ett exempel på bestämmelser i gällande rätt som bygger på vinstfördelningsprinciper.
Efterbehandlingsansvar
Med anledning av vad som sägs i motion 2012/13:N306 (MP) om efterbehandlingsansvar kan nämnas att ett tillstånd för gruvverksamhet enligt miljöbalken bl.a. ska innehålla en avfallshanteringsplan och en plan för hur efterbehandling ska ske efter att verksamheten har upphört. I tillståndet för en gruva framgår vad som gäller såväl vid drift som vid efterbehandling. Tillståndet innehåller också bestämmelser om att ekonomisk säkerhet ska lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling om företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat.
Utskottets ställningstagande
Inledning
Utskottet tar inledningsvis ställning till två motioner som rör den s.k. mineralersättning som regleras i 7 kap. 7 § minerallagen. Därefter behandlas ett antal motioner med andra förslag om ändringar i minerallagen.
Mineralersättningens utformning
Den mineralersättning som regleras i minerallagen syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare. Dessutom erhåller staten delar av den avgift som exploatörerna betalar och som alltså utgör grunden för mineralersättningen.
I motion 2012/13:N202 (V) förordas en höjning av mineralersättningen och en annan fördelningsprofil än den som gäller för närvarande. Motionärerna räknar exempelvis upp SGU, en förstärkt mark- och miljödomstol, kommuner och samebyar som potentiella mottagare.
Här vill utskottet påminna om de grundläggande principer som gäller för statens budgethantering och som har redovisats vid flera tillfällen i samband med att utskottet har tagit ställning till motioner om återföring av medel från vatten- och vindkraft samt vissa andra naturresurser (se bl.a. bet. 2012/13:NU2). Detta innebär att naturresursbaserade statliga inkomster som genereras från ett visst geografiskt område eller från en viss produktionsanläggning inte ska kopplas till statliga utgifter i samma område. Utskottet anser att de nuvarande principerna för statens budgethantering ska gälla även fortsättningsvis.
Oaktat detta anser utskottet inte att motionärerna har redovisat så övertygande skäl att det kan anses vara nödvändigt för riksdagen att genom ett tillkännagivande förorda en översyn av mineralersättningens storlek eller dess utformning i övrigt.
Utskottet avstyrker motion 2012/13:N202 (V) i den berörda delen. Likaså avstyrks motion 2012/13:N374 (M).
Vissa andra minerallagsfrågor
Flera av de motioner som behandlas i detta avsnitt gäller minerallagens förhållande till miljöbalken och de prövningar som sker med stöd av balken. Utskottet vill inledningsvis understryka att miljöbalken och minerallagen gäller parallellt och att ett undersökningstillstånd eller en brytningskoncession även kräver giltiga miljötillstånd innan verksamhet får sättas i gång. Utskottet anser inte att den beskrivning av förhållandet mellan miljöbalken och minerallagen som finns i motion 2012/13:N334 (MP) är korrekt och att den därför inte bör fungera som utgångspunkt för en översyn av minerallagen och miljöbalken i linje med vad som föreslås i motionen. Däremot anser utskottet att det är viktigt att öka effektiviteten i miljöprövningarna och noterar att det pågår en allmän översyn av den svenska miljöprövningsprocessen. Därutöver välkomnar utskottet hållningen att tillståndsprövningen vid nyetablering eller ändring av en befintlig verksamhet på mineralområdet ska ske i transparenta, effektiva och rättssäkra processer utan avkall på gällande miljökrav. Utskottet ser även positivt på det arbete som för närvarande pågår med att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet.
I den nyssnämnda motionen efterfrågas även en decentralisering av beslutsbefogenheter och en förstärkning av det lokala och kommunala inflytandet över beslut om mineralutvinning. Utskottet delar inte motionärernas beskrivning av att kommunal och regional samhällsplanering sätts ur spel i samband med prövningar enligt minerallagen. Däremot finns det självfallet potential för förbättringar av befintliga planeringsprocesser. I mineralstrategin nämns bl.a. främjande av samhällsutveckling och regional tillväxt som ett av elva åtgärdsområden. Inriktningen på arbetet är att genom samverkan mellan stat, kommun, region, näringsliv och intresseorganisationer skapa förutsättningar för lokal och regional attraktionskraft och nationell tillväxt. Tidig och tydlig information vid gruv- och täktetableringar ska bidra till gemensamma målbilder och möjliggöra ett proaktivt planeringsarbete.
Utskottet delar inte heller uppfattningen i motionen om att Bergsstatens beslutsbefogenheter bör flyttas till länsstyrelserna.
När det gäller det som tas upp i motion 2012/13:N295 (M) om när miljöprövningar bör göras i samband med prospektering hänvisar utskottet till de ovan refererade överväganden som har gjorts av den utredning som nyligen har sett över delar av minerallagen. Utredningen är föremål för remissbehandling, och enligt utskottets uppfattning bör den fortsatta beredningen avvaktas innan riksdagen har anledning att agera i frågan. Motionen avstyrks således.
Beträffande frågor om ansvar för efterbehandling vill utskottet påminna om att det inte går att få miljötillstånd för gruvverksamhet med mindre än att ekonomisk säkerhet lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling i de fall då det berörda företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat. Utskottet ser inga skäl att förändra bestämmelserna på detta område i enlighet med vad som föreslås i motion 2012/13:N306 (MP).
Utskottet finner det inte heller motiverat att ställa sig bakom de krav som framförs i motionerna 2012/13:N336 (MP) och 2012/13:U327 (V) på ett förbud mot utvinning av eller prospektering efter olja, kol, gas eller andra fossila bränslen i Sverige eller att ge kommuner vetorätt mot sådan utvinning. Gällande miljölagstiftning innefattar redan sådana restriktioner för dylik utvinning att ett förbud inte kan anses vara nödvändigt. Det finns inte heller anledning att införa ett kommunalt veto mot sådan utvinning. Dessutom är de naturgivna förutsättningarna i Sverige inte av det slaget att sådan utvinning kan väntas annat än i mycket begränsad skala.
Sammantaget innebär det ovan sagda att utskottet avstyrker samtliga de i avsnittet behandlade motionerna i de berörda delarna.
Uranbrytning och uranprospektering
Utskottets förslag i korthet
Med hänvisning till utskottets ställningstaganden våren 2012 i samband med behandling av motionsyrkanden om uranbrytning och uranprospektering, avslår riksdagen de nu aktuella motionsyrkandena med liknande inriktning.
Jämför reservationerna 6 (S, MP, V) och 7 (MP).
Motionerna
Brytning av uran riskerar att leda till betydande negativa konsekvenser för miljö och hälsa, sägs det i Socialdemokraternas kommittémotion 2012/13:N366 av Jennie Nilsson m.fl. Motionärerna vill se ett förbud mot uranbrytning i Sverige och begär ett riksdagsuttalande med denna innebörd (yrkande 6).
I motion 2012/13:N277 av Marie Nordén och Gunnar Sandberg (båda S) konstateras det att stigande världsmarknadspriser bidrar till att intresset för utvinning av uran ökar. Detta skapar oro i bygder där uranprospektering pågår. Att regeringen har beslutat att bygga ut kärnkraften bidrar till att oron växer. Socialdemokraterna kommer inte att medverka till uranbrytning i Sverige. Motionärerna anser att frågan är för viktig för att ett beslut om uranbrytning ska ligga på kommunal nivå. Det krävs beslut på nationell nivå. De efterfrågar ett lagfäst förbud mot uranbrytning i Sverige.
I motion 2012/13:N390 av Edvard Riedl (M) slås det fast att Sverige är det land i Europa som bedöms ha de största tillgångarna på uran. Detta gör uranprospektering och brytning intressant för både nationella och internationella företag. Då staten står för de långvariga miljökonsekvenserna av en eventuell uranbrytning bör vinsterna av uranbrytningen gå till staten. Detta hindrar inte att privata bolag kan stå för själva driften. Regeringen bör undersöka möjligheten för att de huvudsakliga vinsterna av uranbrytning kommer staten till del i form av en statlig uranfond.
I Miljöpartiets kommittémotion 2012/13:N226 av Lise Nordin m.fl. begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda hur ett lagstiftat uranbrytningsförbud kan införas (yrkande 1). Man pekar bl.a. på en tilltagande oro för att regeringen kommer att tillåta miljö- och hälsofarlig uranbrytning i vårt land. De anser att såväl människorna i hotade orter som de företag som nu söker efter uran förtjänar besked från politiken om huruvida uranbrytning kommer att vara tillåten eller inte. I väntan på den utredning som motionärerna förordar anser de det vara en logisk konsekvens att det införs ett moratorium för uranprospektering (yrkande 2).
Även i Vänsterpartiets kommittémotion 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. förordas ett förbud mot uranbrytning i Sverige (yrkande 8). Motionärerna understryker att all verksamhet inom gruv- och mineralindustrin ska ske med största möjliga miljöhänsyn och att detta faktum motiverar ett uranbrytningsförbud.
Vissa kompletterande uppgifter
Uranfyndigheter m.m.
Uran förekommer i jordskorpan och är ofta associerat med andra metaller såsom järn, koppar, guld och den typ av sällsynta jordartsmetaller som har omnämnts ovan. Strålningsegenskaperna i berggrunden används i samband med prospektering. Uran kan sägas visa vägen till andra fyndigheter. I Sverige förekommer uran i många områden, såväl i urberg som i yngre bergarter. Mineraliseringar med uran har iakttagits i bl.a. Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Skåne och Östergötlands län samt på Öland, i Västergötland och i Närke. I Ranstad vid Billingen i Västergötland utvanns totalt ca 200 ton naturligt uran under perioden 1965–1969.
I statistik över världens brytvärda uranreserver anges Sveriges andel till mindre än 1 procent. De största uranreserverna finns i Australien, Kazakstan och Ryssland. Sverige nämns inte bland de 15 länder som har de största reserverna. Halterna av uran i den svenska berggrunden är dessutom väsentligt lägre än i de stora uranproducerande länderna. Generellt sett är de kända svenska tillgångarna därför ekonomiskt mindre brytvärda. Världsmarknadspriserna på uran, säkerhetsläget, infrastruktursituationen och det aktuella opinionsläget är utöver uranhalten exempel på faktorer som kan påverka företags intresse för att prospektera efter uran. Även förutsättningarna för att kunna utvinna andra värdefulla mineral samtidigt som eventuell uranutvinning kan påverka intresset.
Vid ingången av 2013 fanns det enligt mineralrättsregistret 13 gällande undersökningstillstånd där uran har angetts som förstahandsintresse. För ett år sedan var antalet 24. Ett undersökningstillstånd som har beviljats för ett mineral gäller emellertid även för övriga mineraler, med undantag för olja, gasformiga kolväten och diamant där tillståndet bara gäller för det ämne som har angetts i ansökan. Det angivna förstahandsintresset i en ansökan avspeglar därför inte nödvändigtvis den faktiska verksamheten.
Lagstiftning kring uranprospektering
Som det har beskrivits ovan krävs det tillstånd enligt minerallagen för prospektering (undersökningstillstånd). Kommuner har inte någon vetorätt när det gäller undersökningstillstånd. Om tillståndet gäller alunskiffer (en bergart som är rik på uran), olja, gasformiga kolväten eller diamant, ges kommunen dock alltid tillfälle att yttra sig. Enligt 16 § mineralförordningen (1992:285) ska bergmästaren dessutom begära in ett yttrande från kommunen när det är fråga om medgivande till undersökningsarbete inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900). När det gäller övriga ansökningar skickas inte information till de berörda kommunerna.
Oavsett vilka mineral det gäller får kommunen alltid en kopia av bergmästarens beslut. Bergmästarens beslut om undersökningstillstånd kan överklagas av markägaren och övriga kända sakägare (viss ledning finns i 6 § mineralförordningen). Beslutet innebär endast att den som fått tillståndet har ensamrätt att undersöka marken; markägaren och andra sakägare får tåla att undersökning sker på de villkor som gäller i övrigt.
Undersökningsarbete kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs anmälan till länsstyrelsen eller kommunen eller om tillstånd fordras enligt miljöbalken.
Som det har redovisats tidigare i detta betänkande framgår det av 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken att den berörda tillsynsmyndigheten kan förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd – även om ett sådant tillstånd normalt inte behövs – om verksamheten medför en risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.
Undersökningsarbete får inte bedrivas utan medgivande av länsstyrelsen inom områden som omfattas av miljöbalkens särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet (4 kap. miljöbalken). Det gäller bl.a. i s.k. obrutet fjäll enligt 4 kap. 5 § miljöbalken. I andra fall, exempelvis inom 200 meter från bostadsbyggnader, kan bergmästarens medgivande fordras. I många fall krävs även tillstånd enligt andra lagar, t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller terrängkörningslagen (1975:1313). Noteras bör också att det i 2 kap. miljöbalken finns allmänna hänsynsregler som är tillämpliga vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Om undersökningsarbete kan utföras på olika sätt eller med olika metoder ska tillståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. Den s.k. försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde.
Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna vara en olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Om uranhalten i det material som hanteras överstiger 200 gram per ton, krävs som huvudregel tillstånd från Strålsäkerhetsmyndigheten enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och motsvarande förordning. Strålsäkerhetsmyndigheten har dock i föreskrifter som trädde i kraft den 1 februari 2009 undantagit tillståndsplikt för hantering av material som förekommer i naturen och som innehåller kärnämne (t.ex. uran), om hanteringen inte avser utvinning av kärnämne ur malmer eller annat råmaterial. Det betyder att uranprospektering är undantagen från bestämmelserna i kärntekniklagen. Däremot tillämpas strålskyddslagen (1988:220) vid prospektering efter uran.
Innan undersökningsarbetet får påbörjas måste prospektören enligt 3 kap. 5 § minerallagen upprätta en arbetsplan som sakägarna (enskilda markägare och andra sakägare som t.ex. arrendatorer och innehavare av servitut) har rätt att invända mot. Om invändningar har framställts får tillståndshavaren begära att bergmästaren prövar om arbetsplanen kan fastställas. Prospektörerna måste betala ersättningar till markägare och innehavare av särskild rätt för skador och intrång till följd av undersökningsarbetet. Innan arbetena påbörjas ska prospektörerna ställa säkerhet för denna ersättning.
Här bör det påminnas om de förslag till förändringar av minerallagen när det bl.a. gäller undersökningstillstånd och arbetsplaner som nyligen har presenterats av Utredningen om översyn av vissa frågor i minerallagen (SOU 2012:73, se ovan).
Lagstiftning kring uranbrytning
I Sverige får uranbrytning inte ske utan tillstånd utfärdade enligt minerallagen, miljöbalken och kärntekniklagen. En miljökonsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. I dessa kapitel finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse. Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse inte ska tas i anspråk för andra ändamål innan frågan om den långsiktiga lämpligheten har klarlagts. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. Notera den ovan omnämnda översynen av bestämmelserna om riksintressen som regeringen har aviserat.
Tillstånd enligt minerallagen att få bearbeta en uranfyndighet (bearbetningskoncession) meddelas av bergmästaren. Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska ärenden om beviljande av bearbetningskoncession hänskjutas till regeringen för prövning, om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt. Bergmästaren utreder frågan och bifogar ett eget yttrande i de ärenden som hänskjuts till regeringen för prövning.
Som nämnts i det föregående krävs det enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd vanligen tillstånd från miljödomstolen för gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol. Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken ska anläggningar för brytning, bearbetning eller anrikning av uranhaltigt material dessutom tillåtlighetsprövas av regeringen.
Tillåtlighetsprövningen gäller övergripande frågor om lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning och miljö, energi, transporter m.m. De bedömningar som ska göras är ytterst att betrakta som politiska ställningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det avgörande inflytandet över huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte. I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen.
Regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillståndsmyndigheten. Denna kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. miljöbalken har funnit tillåtlig. Den kan inte heller bifalla en ansökan om tillstånd som regeringen vid prövningen har funnit otillåten. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, vilket innebär att Högsta förvaltningsdomstolen efter ansökan om rättsprövning prövar om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel.
Enligt 17 kap. 6 § miljöbalken får regeringen tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta. Någon möjlighet för regeringen att tillåta uranbrytning mot kommunens vilja finns därmed inte. Det är alltså här som det kommunala vetot i uranbrytningsfrågor är lagfäst.
För drift av en anläggning för utvinning av ett kärntekniskt ämne krävs tillstånd enligt kärntekniklagen. Frågan om tillstånd enligt denna lag för uranbrytning prövas också av regeringen. Denna prövning sker parallellt och samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt miljöbalken. Strålsäkerhetsmyndigheten bereder ärendet och överlämnar med ett eget yttrande handlingarna i ärendet till regeringen.
Ansökningar om koncession för uranbrytning i Sverige
Varken Bergsstaten, miljödomstolarna eller regeringen har tagit ställning till någon ansökan om tillstånd för att bryta uran då någon sådan ansökan inte har inkommit sedan brytningen i Ranstad på 1960-talet.
I december 2012 skrev emellertid det kanadensiska företaget Continental Precious Minerals Inc. (CPM) till bergmästaren och efterfrågade de direktiv och riktlinjer som, enligt Bergsstaten, gäller för att en ansökan om bearbetningskoncession i ett ärende som omfattar uran ska kunna sammanställas och processas på ett effektivt och korrekt sätt. Bolaget pekade på att man genom omfattande prospektering i Bergs kommun (Jämtlands län) påvisat en ”mycket stor” mineralfyndighet med bl.a. nickel, molybden, vanadin och uran i en alunskifferformation. Bolaget gjorde bedömningen att det finns tillräckligt underlag för att ansöka om en bearbetningskoncession enligt minerallagen. Bergmästaren har meddelat avsikten att träffa representanter för bolaget för att diskutera den uppkomna situationen. Något sådant möte har emellertid ännu inte kommit till stånd.
Här kan emellertid även noteras att en aktieägarmajoritet avsatte CPM:s styrelse i december 2012 som en följd av att man var missnöjd med utvecklingen i företaget. En ny styrelse har tillträtt och den har sagt sig ha för avsikt att gå igenom företagets verksamhet och ta ställning till hur verksamheten ska bedrivas vidare.
Uranfrågan i mineralstrategin
Regeringens mineralstrategi avgränsas till att omfatta mineral som inte är att betrakta som energitillgångar. Frågor om prospektering efter eller brytning av uran berörs därmed endast indirekt av de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin.
Tidigare riksdagsbehandling
Motioner om uranbrytning eller uranprospektering med likalydande eller snarlik lydelse som de nu aktuella behandlades av utskottet senast våren 2012 (bet. 2011/12:NU14). Samtliga motioner avstyrktes. Utskottet anförde följande angående ett förbud mot uranprospektering:
Den svenska berggrunden är rik på värdefulla mineral, och kunskaper om dessa förekomster är en tillgång på många olika sätt. Utskottet vänder sig – liksom det har gjort vid åtskilliga tillfällen under de senaste åren – mot alla förslag om att begränsa möjligheterna att utvidga denna kunskap ytterligare. En inskränkning av detta slag skulle också avsevärt hämma förutsättningarna att finna andra brytvärda mineral. Vidare skulle ett ”kunskapsuppbyggnadsförbud” riktat mot just uranprospektering i praktiken vara utan betydelse då det i normala fall är mer eller mindre oundvikligt att även finna uran i samband med att man söker efter andra mineral. Ett mer långtgående förbud mot prospektering efter sådana värdefulla mineral som kan förekomma samtidigt med uran vore orimligt och negativt för mineralprospekteringen i Sverige och därmed även för möjligheterna till en fortsatt utveckling av en livskraftig gruvindustri i vårt land.
I en reservation (MP) förordades ett moratorium mot uranprospektering i avvaktan på att det införs ett förbud mot uranbrytning i Sverige. I en motivreservation (V) förordades en kommunal vetorätt i stället för ett moratorium mot uranprospektering. Beträffande en kommunal vetorätt mot uranprospektering skrev utskottet följande:
Fördjupade kunskaper om den svenska berggrunden är eftersträvansvärt av flera skäl. Under förutsättning att prospektering efter såväl uran som andra mineraler sker inom ramen för gällande lagstiftning finns det, enligt utskottets uppfattning, inte några skäl till att låta verksamheten omfattas av en kommunal vetorätt. Såväl prospektering efter som brytning av uran omgärdas redan i dag av särskilt strikta miljörestriktioner.
Utskottet vill även erinra om att det pågår en översyn av minerallagen som syftar till att markägare, sakägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet ska få tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras. När det gäller prospektering som inbegriper uran torde denna information vara av särskilt stort värde.
– – –
Utskottet anser inte att den här aktuella motionen ger riksdagen anledning att agera innan den nyssnämnda översynen har presenterats och regeringen har getts möjlighet att ta ställning till eventuella förslag.
I en gemensam reservation (MP, V) argumenterades till förmån för en kommunal vetorätt mot uranprospektering.
Utskottet avstyrkte också motionsyrkanden om brytning av uran. Utskottet anförde bl.a. följande:
Näringsutskottet har vid åtskilliga tillfällen under de senaste åren uttalat sin uppfattning i frågan om huruvida brytning av uran ska vara tillåten i Sverige. Utskottet anser inte att det som i år har anförts i motioner på detta tema har tillfört någon information som föranleder utskottet att ompröva sin ståndpunkt. Således ser utskottet inga skäl att skärpa bestämmelserna på detta område ytterligare genom att införa ett generellt förbud mot uranbrytning. Uranbrytning kringgärdas redan av strikta miljörestriktioner, och brytningen kräver tillstånd. Ett sådant tillstånd kan inte fås med mindre än att det aktuella projektet har tillåtlighetsprövats av regeringen och att fullmäktige i den berörda kommunen har tillstyrkt brytningen.
I en reservation (S, MP, V) förordades att det skulle tillsättas en utredning om hur ett lagstiftat förbud mot uranbrytning kan införas i Sverige.
Utskottets ställningstagande
Inledning
Utskottet tar inledningsvis ställning till motionsyrkanden som gäller förbud mot uranbrytning. Därefter behandlar utskottet ett motionsyrkande som gäller begränsningar i möjligheterna att prospektera efter uran.
Förbud mot uranbrytning
Som framgår ovan har utskottet vid åtskilliga tillfällen under de senaste åren redovisat sin syn på ett förbud mot uranbrytning i Sverige. Utskottet har ingen annan uppfattning än den ovan refererade. De aktuella motionsyrkandena avstyrks således med hänvisning till vad utskottet tidigare har anfört i frågan. Även motion 2012/13:N390 (M) om en uranfond avstyrks.
Moratorium mot uranprospektering
Liksom beträffande förslagen om ett förbud mot uranbrytning har utskottet vid ett antal tillfällen de senaste åren behandlat motionsyrkanden om förbud mot prospektering efter uran. Även här vidhåller utskottet sin tidigare uppfattning vilken har refererats ovan. Motion 2012/13:N226 (MP) avstyrks i den berörda delen.
Utvinning av skiffergas
Utskottets förslag i korthet
Motionsyrkanden om skiffergasutvinning avslås av riksdagen. Utskottet hänvisar här bl.a. till att det redan råder strikta miljörestriktioner kring gasutvinning i Sverige. Utskottet säger sig dock ha för avsikt att följa utvecklingen när det gäller skiffergasutvinning och med intresse ta del av de utredningar och andra undersökningar som pågår på detta område.
Jämför reservation 8 (MP, V).
Motionerna
Det pågår en omdaning i det globala energilandskapet, med nya risker och nya miljöhot, slås det inledningsvis fast i motion 2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP). Det handlar om utvinning av skiffergas genom hydraulisk spräckning av berggrunden (hydraulic fracturing, s.k. fracking). Skiffergas är en fossilt lagrad gas som är bunden i små porer i skifferlagren. För att utvinna gasen måste berggrunden spräckas sönder varefter stora mängder vatten blandat med sand och kemikalier pumpas ned under högt tryck i kilometerdjupa borrhål. Grundvatten riskerar att förstöras genom den stora kemikalieanvändningen och ur skifferlagren riskerar man att även metangas och cancerogent bensen, uran, radon och hälsovådliga tungmetaller frigörs och stiger till grundvattennivån.
Då fracking inte har använts i Sverige tidigare saknas i stort sett kunskap hos berörda myndigheter såsom Naturvårdsverket, Bergsstaten och enskilda länsstyrelser. Detta försvårar möjligheten till rättssäkra bedömningar av de faktiska riskerna. Därför menar motionärerna att det bör införas specifika skrivningar i miljöbalken om s.k. fracking (yrkande 6).
Fracking är förbjudet i Frankrike och Bulgarien. Även i flera av Förenta staternas delstater är metoden förbjuden liksom också lokalt i ett hundratal av landets städer på grund av de betydande och väldokumenterade riskerna för både förorening av grundvattnet och jordskalv. Motionärerna betonar också att både skiffergasen och utvinningstekniken fracking är ett hot mot klimatet och förordar att det införs ett förbud mot denna metod (yrkande 4).
Energisystemet måste ställas om till att baseras helt på förnybara energikällor, sägs det i motion 2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP). Intresset för prospektering och utvinning av skiffergas har ökat, inte minst inom EU. Motionärerna konstaterar att fracking medför betydande föroreningsrisker för den omgivande miljön och grundvattnet.
I stället för att uppmuntra användandet av en ny fossil energikälla anser motionärerna att Sveriges hållning bör vara att EU ska avbryta alla sina befintliga finansiella och politiska stöd till skiffergasprojekt och omedelbart förbjuda brytning av skiffergas i Europa (yrkande 3). Sverige bör även i andra internationella sammanhang verka för att skiffergas inte utvinns. Motionärerna anser vidare att Sverige bör förbjuda fracking generellt som utvinningsmetod i Sverige (yrkande 4).
Vissa kompletterande uppgifter
Vad är skiffergas?
Skiffergas är naturgas som bildas och binds i berggrund som består av skiffer. Det är främst organiskt rika, mörka skiffrar som har en potential att innehålla skiffergas. Gasen består till merparten av ren metangas. Man skiljer på skiffergas som bildas genom termisk (värme-) nedbrytning och gas bildad genom biologisk nedbrytning av skifferns organiska material. Merparten av den skiffergas som utvinns i dag, framför allt i Förenta staterna, är termiskt bildad i djupt liggande mörka skiffrar.
I Sverige förekommer mörka skiffrar, s.k. alunskiffer, i delar av Skåne, Västergötland, Östergötland, Närke, Öland, fjällkedjan och i södra Östersjön. Termiskt bildad skiffergas förekommer på större djup i berggrunden (> ca 1 km) medan biologisk nedbrytning och gasbildning sker i mer ytligt liggande skifferformationer, som t.ex. alunskiffern i Östergötland och på Öland. Den gas som påträffas inom alunskifferområdena i Östergötland, Västergötland, Närke och på Öland utgörs av s.k. biogen gas. Lokalt kan denna skiffer innehålla utvinningsbara mängder gas, men ur ett internationellt perspektiv handlar det om små volymer. Lokalt i centrala och sydvästligaste Skåne förekommer alunskiffern på större djup, vilket innebär att det skulle kunna förekomma termiskt bildad skiffergas där.
Utvinning av skiffergas
Gasen i skiffern finns dels bunden till organiska partiklar och lermineral, dels i mikroskopiska porer som fri gas och i lösning tillsammans med formationsvatten och bitumen eller olja. Att skiffer på stora djup är relativt tät gör det mycket svårt att producera gas ur den. Ny teknik har dock skapat förutsättningar för lönsamhet inom detta segment.
För att öka tillströmningen av gas till borrhålen spräcker man skiffern med hjälp av högt vattentryck i borrhålet, och skapar därigenom sprickor kring borrhålet där gasen kan strömma till. Denna metod kallas hydraulisk spräckning (fracking). I samband med spräckningen injekteras kvartssand som håller sprickorna öppna. Förutom sand och vatten tillförs kemiska tillsatser för att minska friktionen i sprickorna.
De hål som borras för skiffergasutvinning är ofta mer eller mindre horisontella i den gasförande skiffern. Antalet borrhål varierar beroende på gasinnehåll, berggrundens täthet och djup. Från varje borrplats kan flera borrhål borras och vinklas ut horisontellt i skiffern. Normalt krävs många fler borrhål än vid traditionell gasutvinning. Biogen skiffergas kan i många fall utvinnas utan spräckning eller stimulering av borrhålet eftersom ytnära skiffrar innehåller fler naturligt öppna sprickor.
Vilka är riskerna med utvinning av skiffergas?
De största riskerna med utvinning av skiffergas är
·. att det vid hydraulisk spräckning (fracking) kan uppstå vibrationer som skapar sprickor i berggrunden som i sin tur leder till att närliggande grundvattenmagasin och fastigheter skadas
·. att grundvattnet förorenas och att grundvattentrycket samt grundvattennivån kan förändras
·. att marken påverkas i samband med borrning och utvinning
·. att kemikalier läcker i samband med hydraulisk spräckning
·. att det uppstår störande buller och transporter från borrplatser.
Vid fracking används stora mängder vatten och i vattnet tillsätts alltså vissa kemikalier. Risken för negativ påverkan på vattenkvaliteten är en fråga som har debatteras i Förenta staterna. Landets motsvarighet till Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att utreda påverkan på vattenkvaliteten vid fracking. Utredningsresultatet ska slutredovisas 2014 och väntas ha stor betydelse för den fortsatta skiffergasproduktionen i Förenta staterna. I Quebec i Kanada avvaktas en utredning av miljökonsekvenserna av skiffergasutvinning.
En annan miljöfråga som debatteras i Förenta staterna är skiffergasutvinningens påverkan på landskapet.
Studier har visat att koldioxidutsläppen från skiffergas, sett ur ett livscykelperspektiv, är ca 20–50 procent lägre per energimängd bränsle än för kolproducerad el, men ca 11 procent högre än för el producerad från konventionell naturgas.
Kostnader
Utvecklingen av horisontell borrning i kombination med fracking har lett till att skiffergasproduktionen ökade med 60 procent på fyra år (2004–2007). Markant höjda produktionsnivåer har gjort att produktionskostnaderna för skiffergas har sjunkit i Förenta staterna. Konventionell gas som produceras i östra Europa, Eurasien och Mellanöstern har generellt sett lägre produktionskostnader än skiffergasproduktionen i Förenta staterna, medan delar av den gas som producerats i övriga delar av Europa, Asien och Stillahavsområdet har högre produktionskostnader än för produktion av skiffergas.
Enligt en kostnadsbedömning utförd av Oxford Institute For Energy Studies kommer skiffergas dock inte att kunna konkurrera med importerad gas i Europa 2020. Det talar för att produktionen av skiffergas i Europa kommer att vara begränsad fram till 2020, såvida inte marknadsvillkoren förbättras påtagligt, t.ex. genom högre importpriser på naturgas eller introduktion av styrmedel som gynnar inhemsk energiproduktion.
Bestämmelser kring prospektering efter eller utvinning av naturgas
Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller utvinning är flera av de verksamheter som är aktuella kring naturgas även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöbalken.
Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs tillstånd av länsstyrelsen eller miljödomstolen för utvinning av naturgas. Krav ställs även på att det finns en miljökonsekvensbeskrivning. Djupborrning som inte gäller utvinning av naturgas är sedan 2008 endast anmälningspliktig. Provborrning som är mer ytlig – och som alltså inte kan anses omfattas av begreppet djupborrning – kan därmed vara undantagen från anmälningsplikten. Sådan borrning kan dock i stället omfattas av kraven på anmälan till länsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Tillsynsmyndigheten kan, om det behövs i det enskilda fallet, kräva att det upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Tillsynsmyndigheten kan också förelägga om de försiktighetsmått som behövs eller helt förbjuda viss verksamhet.
Skiffergas i Skandinavien
I Skandinavien är skiffergaspotentialen främst kopplad till förekomst av alunskiffer. Alunskiffer finns i ett område från Norge till Estland och ned till Tyskland och Polen i söder.
I Sverige finns det sjutton undersökningstillstånd enligt minerallagen som uttryckligen avser gas i områden med alunskiffer (i december 2012). Fem av dessa finns på Öland och de övriga tolv i Östergötlands län. Det finns också ytterligare tillstånd som ger rätt att undersöka alunskiffern i sin helhet. I ett fall har bearbetningskoncession (rätt till utvinning) meddelats. Det gäller ett område beläget i Mjölby och Motala kommuner (Tornby K nr 1). Enligt bergmästaren är utvinning i området dock inte aktuell i dagsläget.
År 2007 inledde oljebolaget Shell ett omfattande projekt för att utreda skiffergasförekomst i Skåne. Borrning genomfördes på tre platser i de tre kommunerna Sjöbo, Hörby och Tomelilla. Våren 2011 rapporterade Shell att undersökningarna visat att fyndigheterna inte är tillräckliga för att motivera en utvinning, varför bolaget valde att inte ansöka om ett nytt undersökningstillstånd hos Bergsstaten. Enligt Shell var resultaten tydliga och visade på en mycket begränsad förekomst av naturgas i alunskiffern.
EU och skiffergasen
Inom EU har det under 2012 genomförts studier om skiffergasens betydelse och de risker som kan förknippas med eventuell utvinning genom fracking. Det pågår arbete med att ta fram ett förslag till ett tydligt regelverk för hur man nationellt ska hantera tillstånd och tillsyn av skiffergasexploatering.
I november 2012 diskuterade Europaparlamentet skiffergasens konsekvenser för miljön och industrin. Industri- respektive miljöutskotten har tidigare antagit varsitt betänkande, i vilka man har utrett skiffergasens konsekvenser för industri, energiförsörjning och miljö. Parlamentet antog två resolutioner med den sammanfattande innebörden att respektive medlemsstat själv ska få avgöra om man vill utvinna skiffergas men att man ska vara återhållsam med att bevilja utvinningstillstånd innan det har klarlagts om det eventuellt kan vara nödvändigt att reglera utvinningen på EU-nivå. Parlamentet ansåg också att det krävs en grundlig granskning av alla konsekvenser (för miljön, folkhälsan och klimatförändringarna) innan man utvecklar denna teknik ytterligare. Kommissionen uppmanades att införa ett EU-omfattande ramverk för riskstyrning vid prospektering efter eller utvinning av okonventionella fossila bränslen, för att se till att harmoniserade bestämmelser för skyddet av människors hälsa och miljön tillämpas i alla medlemsstater.
I december 2012 inledde EU-kommissionen ett offentligt samråd om den framtida utvecklingen av okonventionella fossila bränslen, som exempelvis skiffergas, i Europa. Samrådet täcker bl.a. frågor som rör generella möjligheter och utmaningar, eventuella åtgärder för att minska hälso- och miljörisker, åtgärder för att öka insynen i verksamheten och allmänna rekommendationer om åtgärder på EU-nivå. Samrådet pågår till den 20 mars 2013.
Kommissionen har sedan för avsikt att under 2013 föreslå ett ramverk för att hantera risker, åtgärda brister i regelverket och garantera största möjliga rättsliga klarhet och förutsägbarhet för marknadsaktörer och enskilda i EU.
ÅF om skiffergasen
I mars 2012 presenterade teknikkonsultbolaget ÅF en rapport om skiffergasen i världen. Rapporten hade tagits fram på uppdrag av Åforsk, Energigas Sverige och Svensk Energi. Syftet med rapporten var att öka kunskapen kring utvecklingen inom skiffergasområdet och att ge en bild av världens potentialer. I rapporten drogs följande slutsatser:
– Framgången för skiffergasindustrin i Förenta staterna har inneburit omvälvande förändringar av den amerikanska gasmarknaden men även haft stor betydelse för den globala gasmarknaden. Förenta staterna har gått från att vara en stor gasimportör till att bli i det närmaste självförsörjande på naturgas.
– Skiffergasens betydelse väntas öka fram till 2035, då den väntas stå för knappt hälften av Förenta staternas gasproduktion, jämfört med 20 procent i dag. Den viktigaste förklaringen till framgången under de senaste åren är den tekniska utvecklingen av horisontell borrning tillsammans med hydraulisk sprickbildning, som lett till kraftiga produktionsökningar på kort tid, vilket i sin tur lett till minskade produktionskostnader per producerad enhet. Dessa framgångar har skett i Förenta staterna, som är det enda landet i världen där det i dag förekommer skiffergasutvinning i stor skala.
– Viktiga faktorer som påverkar förutsättningarna för skiffergasutvinning är förutom storleken på skiffergasreserverna, energiförsörjningssituationen och tillgången till gasinfrastruktur i det aktuella landet.
– Även lagstiftning som rör olje- och gasutvinning, miljö och säkerhet samt opinionen är av stor betydelse för skiffergasens utveckling.
– De länder som bedöms ha bäst förutsättningar för skiffergasproduktion förutom Förenta staterna är Mexiko, Kanada, Argentina, Kina, Australien och Polen. Gemensamt för dessa länder är att de har stora skiffergasreserver. I övrigt skiljer sig incitamenten något åt mellan länderna.
– Kina och Polen är starkt beroende av kol och en övergång till gas skulle innebära minskad miljöpåverkan och dessutom en ökad självförsörjningsgrad.
– Argentina har i likhet med Förenta staterna krympande konventionella gasresurser samtidigt som gasinfrastrukturen är utbyggd, vilket gör att det finns starka incitament till att utveckla skiffergasproduktionen. Starka incitament för skiffergasproduktion finns även i Australien, som i dag är en betydande gasexportör till framför allt Asien. Australien bedöms vilja stärka sin roll som gasexportör i regionen och har dessutom miljölagar som inte utgör några hinder för gasutvinning.
– Stora skiffergasreserver finns även i Sydafrika, Libyen, Algeriet, men i dessa länder väntas inte skiffergasproduktion komma i gång inom den närmaste framtiden. I Sydafrika har hydraulisk sprickbildning förbjudits, och i Libyen och Algeriet har de konventionella gasresurserna ökat, vilket gör att det inte är troligt med satsningar på skiffergas.
– I Europa är Polen den ledande nationen inom skiffergasutvinning, men prospektering och utredningar pågår även i Tyskland, Nederländerna, Ukraina och Storbritannien.
– I Frankrike, som har relativt stora skiffergastillgångar, har hydraulisk sprickbildning förbjudits vilket gör att det inte är troligt att någon produktion kommer att starta den närmaste framtiden.
– Den viktigaste miljöfrågan som rör skiffergasen är användningen av vattenresurser och risken för påverkan på vattenkvaliteten i omgivande vattenreservoarer. Resultatet av den utredning som för närvarande pågår i Förenta staterna, som analyserar konsekvenserna för vattenkvaliteten av hydraulisk sprickbildning, kommer ha stor betydelse för skiffergasens framtid.
– Andra viktiga miljöfrågor är påverkan på landskapet och storleken på utsläppen av växthusgaser. Påverkan på landskapet kommer troligen vara en viktig fråga i tätbefolkade regioner som Europa, men av mindre betydelse i glesbygder. När det gäller utsläppen av växthusgaser är dessa högre än för konventionell gas, men betydligt lägre än från kol.
– Det bedöms inte vara troligt att någon större produktion av skiffergas kommer i gång i Europa före 2020. Det största hindret är troligen höga produktionskostnader, som gör att skiffergasen inte ser ut att bli konkurrenskraftig mot gasimport från andra områden, även om produktionskostnaderna i Europa väntas minska. Förändrade marknadsvillkor, som ökade importpriser och styrmedel för inhemsk produktion, skulle dock kunna förändra situationen.
– Ett viktigt hinder för skiffergasen i Europa är striktare regelverk när det gäller miljö, arbetsrätt och säkerhet.
– Skiffergas kommer troligen att ha en stor betydelse för gasmarknaden. Tack vare möjligheterna att utvinna de okonventionella gaserna (inklusive skiffergas) har världens naturgasreserver ökat kraftigt, vilket kan öka naturgasens betydelse i världen och även förbättra många länders försörjningstrygghet.
– En annan viktig effekt av den ökade skiffergasproduktionen är en ökad konkurrens på produktionssidan, vilket kommer att förändra prissättningen på naturgas och även förändra världens gashandel.
Utskottets ställningstagande
Möjligheterna att utvinna s.k. skiffergas på ett lönsamt sätt i bl.a. Förenta staterna kan väntas ha betydande konsekvenser för den globala energiförsörjningen. Intresset för skiffergas växer även i Europa, inte minst i länder med låg självförsörjningsgrad. Samtidigt finns betydande frågetecken kring skiffergasutvinningens miljöpåverkan. Utvinningsmetoden fracking lyfts av många fram som särskilt tvivelaktig ur det perspektivet.
Utskottet delar till viss del den oro för utvinning av skiffergas som båda de här aktuella motionerna ger intryck av. Det råder onekligen osäkerhet kring vissa utvinningsmetoders konsekvenser. Mot den bakgrunden kommer utskottet att följa utvecklingen på området och med intresse ta del av de utredningar och andra undersökningar som pågår på detta område i flera länder, inklusive inom EU. Under 2013 väntas kommissionen föreslå ett ramverk för att hantera risker, åtgärda brister i regelverket och garantera största möjliga rättsliga klarhet och förutsägbarhet för marknadsaktörer och enskilda i EU. I anslutning till behandlingen av detta förslag kan en svensk ståndpunkt lämpligen ha utformats. Att som föreslås i motion 2012/13:N336 (MP) redan nu förorda att EU ska avbryta alla sina befintliga finansiella och politiska stöd till skiffergasprojekt och omedelbart förbjuda brytning av skiffergas i Europa är, enligt utskottet, att i onödan låsa fast sig i sådan oresonlighet som inte gynnar det fortsatta arbetet med att finna en bärkraftig gemensam hållning till skiffergasfrågorna på EU-nivå. En sådan gemensam hållning är också viktig om EU ska lyckas utöva inflytande över andra betydelsefulla aktörer på den globala energimarknaden till gagn för miljö och klimat.
Utskottet vill här också påminna om de betydande miljörestriktioner som redan finns för utvinning av gas i Sverige. Dessa restriktioner innebär strikta begränsningar för sådan utvinning som kan medföra negativ miljöpåverkan. Utskottet anser inte att det som händer på skiffergasområdet ger anledning till att skärpa dessa bestämmelser ytterligare eller att det behövs särskilda skrivningar i miljöbalken som riktar in sig specifikt på utvinningsmetoden fracking.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 2012/13:N334 (MP) och 2012/13:N336 (MP) i berörda delar.
Gruvdrift och samhällsutmaningar
Utskottets förslag i korthet
Bland annat med hänvisning till den statliga gruvsamordnarens uppdrag och den nyligen presenterade mineralstrategin avslår riksdagen motionsyrkanden som på olika sätt gäller de samhällsomvandlingsfrågor som följer i spåren av gruvnäringens expansion i bl.a. Malmfälten.
Motionerna
I motion 2012/13:N286 av Krister Hammarbergh (M) betonas vikten av fortsatt gruvbrytning i Sverige. Dagens situation i Malmfälten där enskilda gör förmögenhetsförluster utan möjlighet till kompensation enligt minerallagen är dock inte tillfredsställande.
Motionären pekar bl.a. på att minerallagen inte tar hänsyn till att en fastighetsägare strax utanför koncessionsområdet, och där det saknas markanvisning, kan lida skada på så sätt att egendomen blir omöjlig att sälja och därmed tappar sitt värde. Minerallagen bör därför omarbetas så att syftet med att kompensera människor för den skada som gruvbrytningen innebär omfattar samtliga drabbade (yrkande 1). De som inte kan avyttra sina fastigheter och därmed lider förmögenhetsskada på grund av gruvdriften bör omfattas av rätten till inlösen och ersättning för uppkommen skada.
Motionären framhåller även att kompensationen vid inlösen av bostäder många gånger understiger produktionspriset för en ny fastighet. För många äldre boende i hyresrätt riskerar hyreskostnaden att stiga kraftigt därför att bostadshuset blivit inlöst och att nyproduktionskostnaden för ersättningsbostaden överstiger ersättningen för inlösen. I fall då marknadsvärdet för den gamla bostaden är lägre än för en motsvarande bostad bör inlösensumman kunna grundas på nyproduktionskostnaden (yrkande 2).
Ett gruvbolags beslut om nya huvudnivåer i en befintlig gruva är mycket betydelsefullt, slås det fast i motion 2012/13:N301 av Johan Johansson (M). Det stärker inte bara förutsättningarna för lokal utveckling utan bidrar även till en positiv utveckling på regional och nationell nivå. Samtidigt kan ett sådant beslut innebära att hela samhällen måste flyttas och bostadsområden förvandlas till industriområden. Minerallagen, expropriationslagen och plan- och bygglagen (PBL) är dock inte anpassade för flytt av hela samhällen. Motionären redovisar flera negativa konsekvenser för enskilda fastighetsägare eller hyresgäster och pekar på behovet av att se över gruvbolagens ansvar i situationer då deras verksamhet orsakar stora stadsomvandlingar.
Vissa kompletterande uppgifter
Tidigare riksdagsbehandling
Våren 2012 slog utskottet fast att goda villkor för industrin inte innebär att de gruvindustriella landvinningarna får göras på ett ohållbart sätt (bet. 2011/12:NU14). Till detta fogade utskottet även att staten som ägare av det största svenska gruvbolaget, LKAB, förväntas ta tydligt ansvar för att den pågående utvidgningen av gruvverksamheten bedrivs på ett hållbart sätt. Detta innefattar då även social hållbarhet i betydelsen att de med utvidgningen förknippade stadsomvandlingarna i Kiruna och Malmberget genomförs på ett acceptabelt sätt. Utskottet menade här bl.a. att den KTH-studie som skulle belysa stadsomvandlingarnas konsekvenser för fastighets- och bostadsmarknaden i Gällivare och Kiruna kan väntas bidra med ett betydelsefullt underlag när det gäller frågan om huruvida gruvutvidgningen i de berörda kommunerna genomförs på ett socialt hållbart sätt och utan att enskilda drabbas ekonomiskt (KTH:s pågående arbete refereras ytterligare nedan). Vidare påminde utskottet om att expropriationslagens ersättningsregler – som det hänvisas till i minerallagen – ändrades 2010 i syfte att stärka fastighetsägarnas ställning i ersättningshänseende och att därigenom stärka äganderätten.
Ersättningsregler vid ingrepp med stöd av minerallagen
Som beskrivits ovan är markägaren tillförsäkrad ersättning vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen. Skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionsinnehavaren och markägaren. Kan inte sådana uppgörelser nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer. För en närmare beskrivning av dessa principer hänvisas till utskottets mineralpolitiska betänkande från våren 2012 (bet. 2011/12:NU14 s. 12 f.).
Stadsomvandlingarna i Kiruna och i Malmberget
Sedan malmbrytningen startade i Kiruna i slutet av 1800-talet har staden påverkats av denna. I oktober 2008 beslutade LKAB:s styrelse om en ny huvudnivå för järnmalmsgruvan i Kiruna. Året dessförinnan hade Bergsstaten gett LKAB tillstånd för bearbetning av en ny malmkropp i Malmberget och för en ny huvudnivå. Utvinningen innebär att fastigheter i Malmberget påverkas av deformationer och sättningar i marken. LKAB har slutit avtal med berörda fastighetsägare om flytt eller inlösen av husen.
Sedan 2005 finns den s.k. Malmfältsgruppen. Gruppen är ett högnivåforum för dialog i övergripande frågor som rör gruvnäringens tillväxt i Malmfälten och de förändringar som kan bli aktuella i Kiruna, Malmberget och Pajala. Malmfältsgruppen leds av näringsminister Annie Lööf. I övrigt deltar företrädare för Regeringskansliet, berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer och andra intressegrupper. Inom Regeringskansliet finns en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att koordinera samarbete och effektiv handläggning inom Regeringskansliet av ärenden med anknytning till gruvverksamhet och planerade investeringar i Kiruna, Gällivare och Pajala kommuner.
Genom bl.a. aktiebolagslagen (2005:551), bolagsordningen, statens ägarpolicy, Svensk kod för bolagsstyrning och regeringens riktlinjer har LKAB ett stort ansvar i samband med stadsomvandlingen. Staten utövar ett aktivt ägande gentemot LKAB som bl.a. inkluderar ett hållbart miljömässigt och socialt ansvarstagande. Huvudansvaret för det statliga ägandet av företag ligger sedan 2011 på Finansdepartementet. Tidigare låg det på Näringsdepartementet.
Lagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att de som bor utanför det område som är ianspråktaget för gruvdrift får tåla de störningar som uppstår, så länge de villkor som har satts upp av miljödomstolen kan hållas av LKAB. De berörda kommunerna och LKAB försöker att hitta lösningar där man genom planläggning och markanvisning från Bergsstaten ska kunna utvidga gruvområdet. Ett beslut om markanvisning bör bygga på överenskommelser mellan LKAB och fastighetsägarna om ersättning för intrång eller förvärv av fastigheterna. Saknas överenskommelser prövar bergmästaren behovet av marken för gruvdriften och vilken ersättning som ska betalas. Det är då alltid fastighetsägarna som avgör om de vill sälja fastigheten eller om ersättningen i stället ska avse skador och intrång. Endast bergmästaren kan besluta om förfoganderätt över marken för gruvdrift. Kommunen kan genom bestämmelserna i plan- och bygglagen besluta om annat markutnyttjande och då vara den som ska svara för ersättningen.
LKAB har löst hittillsvarande fastighetsfrågor genom frivilliga förvärv. För ändamålet anlitar bolaget oberoende fastighetsvärderare som bedömer husets skick och fastighetspriserna på orten. Bolaget säger sig därmed agera i linje med expropriationslagens lydelse om att ersättningen ska motsvara marknadsvärdet för ett likvärdigt boende på orten. Om den koncession som föranlett markanvisningen har meddelats efter den 31 juli 2010 ska dessutom ett tillägg om 25 procent utgå. Fastighetsvärderingen ligger sedan till grund för en förhandling mellan LKAB och säljaren. I de fall man inte kan göra en normal fastighetsvärdering (t.ex. för s.k. specialbyggnader som kommunala fastigheter, sjukhus, skolor, stadshus etc.) tillämpar LKAB återanskaffningsvärdet och ersätter byggnadens funktion.
När överenskommelser finns med samtliga berörda fastighetsägare i området kan bolaget ansöka om markanvisning hos Bergsstaten enligt 9 kap. minerallagen. Mark inom eller utom koncessionsområdet som hotas av ras e.d. kan också anvisas. Om en överenskommelse inte har kunnat träffas mellan bolaget och berörda fastighetsägare är det upp till bergmästaren att avgöra områdets avgränsning och ersättningsnivåer.
Statlig gruvsamordnare tillsatt
I september 2012 utsåg näringsminister Annie Lööf Tillväxtverkets förra generaldirektör Christina Lugnet till samordnare för insatser i samband med gruvnäringens expansion i Norrbottens län, Västerbottens län, Gävleborgs län, Västmanlands län, Uppsala län, Örebro län och Dalarnas län.
I gruvsamordnarens uppdrag ingår att sammanföra och underlätta dialogen mellan aktörer vars verksamhetsområden berörs av frågor som uppkommer med anledning av gruvindustrins expansion i Sverige. Exempel på områden som kan omfattas av uppdraget är tillgång till bostäder samt behov av infrastruktur, kompetensförsörjning och kommunal service. I uppdraget ingår även att identifiera eventuella hinder och behov som uppstår med anledning av den kraftiga expansionen inom gruvindustrin samt att föreslå åtgärder för att möta dessa.
Till uppdraget knyts ett samrådsforum bestående av landshövdingarna och regionförbundens ordförande från berörda län med uppgift att bistå samordnaren i arbetet. Samordnaren ska även involvera och samråda med berörda myndigheter i de delar myndigheternas respektive ansvarsområden berörs. Den ovan omnämnda Malmfältsgruppens uppdrag kvarstår oförändrat och påverkas inte av uppdraget.
Samordnaren ska rapportera sitt arbete till Näringsdepartementet. En delredovisning av uppdraget ska ske senast den 31 mars 2013, och senast den 31 mars 2014. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2014.
KTH:s arbete med stadsomvandlingarna i Malmfälten
Kungliga tekniska högskolan (KTH) har inlett ett FoU-projekt om stadsomvandlingen i Gällivare och Kiruna. Projektet genomförs på uppdrag av Gällivare och Kiruna kommuner samt med medverkan av LKAB.
I december 2012 presenterades ett utkast till rapporten Ersättningsprinciper vid inlösen enligt minerallagen/expropriationslagen – Ersättning i olika typfall vid samhällsomvandlingen i Kiruna och Gällivare. Enligt rapportförfattarna kan den bl.a. ses som ett försök att ”lägga ett golv” för de ersättningsdiskussioner som förs mellan LKAB och de som måste lämna sina fastigheter, bostäder eller annan verksamhet till förmån för en utvidgning av gruvverksamheten i Kiruna. KTH avser också att göra en fördjupad samhällsekonomisk kalkyl över gruvutvidgningen och dess konsekvenser i Kiruna och har även fått en samordnande roll i arbetet med att ta fram en strukturplan för etableringen av Kirunas nya stadskärna. Senare under innevarande år har forskargruppen för avsikt att presentera en samlad rapport där flera av de berörda frågeställningarna kommer att belysas.
SGU:s gruvnäringsråd
Sveriges geologiska undersökning (SGU) har förstärkt sin roll som mineralmyndighet genom att bilda en ny enhet för gruvnäringens frågor samt inrätta ett gruvnäringsråd. Rådet är ett organ för informationsutbyte och diskussion mellan företag och myndigheter rörande frågor av betydelse för hållbar tillväxt och företagande inom gruvnäringen. Det ska utgöra en plattform för konstruktiva diskussioner i syfte att skapa klara och goda förutsättningar för verksamhet inom området på både kort och lång sikt. Målet är att Sverige ska vara ett av Europas ledande gruvländer. SGU, övriga myndigheter och forskare informerar i rådet om verksamhet av betydelse för företagen i branschen. Företagen och deras branschorganisation lämnar på motsvarande sätt information om planerad verksamhet och redovisar eventuella hinder eller problem i utvecklingen av näringen.
Interpellationssvar om samhällsomvandlingen i Malmfälten
I december 2012 besvarade civil- och bostadsminister Stefan Attefall en interpellation (ip. 2012/13:133) från Sven-Erik Bucht (S) om den pågående samhällsomvandlingen i Malmfälten. Ministern konstaterade att när gruvproduktionen utökas kommer en del bostadshus att behöva flyttas eller rivas. Grundprincipen i detta sammanhang är att det är företaget – i Malmberget och Kiruna det av staten helägda LKAB – som ska stå för de kostnader för skada och intrång som verksamheten ger upphov till. LKAB tar och kommer att ta sitt ansvar. Vidare framhöll han att de ersättningsbostäder som erbjuds i många fall kommer att ha en högre standard än de som rivs och att en naturlig konsekvens av detta är att hyrorna kan bli högre. Det innebär också att individer ställs inför situationer som inte är självvalda men samtidigt måste lösas. Detta måste ske i dialog mellan berörda parter. Ministern hänvisade också till den tidigare beskrivna Malmfältsgruppens arbete och till gruvsamordnaren. Härutöver nämnde statsrådet att två av mineralstrategins målsättningar är att främja en god dialog mellan aktörer på nationell, regional och kommunal nivå samt att erbjuda stöd till kommuner för att underlätta hanteringen av de komplicerade planeringsfrågor som gruvetablering innebär (se vidare nedan).
Samhällsomvandlingsfrågor i mineralstrategin
Ett av de fem strategiska områdena som regeringen identifierar i sin mineralstrategi är dialog och samverkan som främjar innovation och tillväxt. Inom ramen för detta område listar regeringen bl.a. åtgärdsområdet Tydligare ansvarsfördelning och bättre informationsflöde mellan näringens aktörer. Den målbild som målas upp är att dialogen mellan aktörer som berörs av och bidrar till gruv- och mineralnäringens verksamhet ska främjas i syfte att förbättra informationsutbyte, möjliggöra proaktivt planeringsarbete och minska potentiella konfliktsituationer. Samtidigt konstaterar regeringen att processen från verksamhetsidé till utvinning av malm och mineral omgärdas av avvägningar och prövningar enligt en rad bestämmelser. Det gäller såväl frågor om fysisk planering som om bearbetningskoncession och miljöprövning. Även om regelsystemen i sig är förutsägbara behöver en rad komplicerade överväganden ske i det enskilda fallet.
Som ett led i att främja samhällsutveckling och regional tillväxt aviserar regeringen i strategin bl.a. att Tillväxtverket ska få i uppdrag att inrätta och genomföra ett nationellt program för stöd vid planering av stora investeringar från näringslivet. Programmet ska syfta till att främja kunskapsuppbyggnad, stimulera dialog, samverkan, erfarenhetsutbyte och koordinering mellan kommuner och offentliga aktörer på regional och nationell nivå. Tillväxtverket ges även i uppdrag att i samarbete med Naturvårdsverket ta fram en handbok för kommuner som står inför stora gruvetableringar eller expansion av befintliga gruv- och täktverksamheter. Handboken ska belysa vilka åtgärder som behöver vidtas av kommunen samt fungera som hjälp för kommunen i dialogen med exploatören.
Utskottets ställningstagande
Utskottet behandlade så sent som våren 2012 frågor om de samhällsomvandlingar som följer i spåren av nyetablering och expansion av gruvverksamhet. Utöver det som anförts tidigare vill utskottet lyfta fram det arbete som KTH har genomfört när det gäller att belysa de särskilda utmaningar som ersättningsfrågorna innebär i vissa områden där gruvnäringen expanderar. Till detta ska fogas att den statliga gruvsamordnaren har i uppdrag att identifiera eventuella hinder och behov som uppstår med anledning av den kraftiga expansionen inom gruvindustrin samt att föreslå åtgärder för att möta dessa. Den tidigare omnämnda Malmfältsgruppen och SGU:s gruvnäringsråd är andra viktiga forum för diskussion om de samhällsomvandlingsfrågor som följer i kölvattnet av gruvnäringens expansion.
Sammantaget är det utskottets bedömning att de frågor som tas upp i motionerna 2012/13:N286 (M) och 2012/13:N301 (M) därmed ges tillräcklig belysning. Motionerna avstyrks.
Övriga frågor
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett antal övriga motionsyrkanden med mineralpolitisk anknytning. Dessa gäller bl.a. ett särskilt samverkansprogram och ett ökat nordiskt samarbete på det mineralpolitiska området. I sitt ställningstagande hänvisar utskottet bl.a. till den nyligen presenterade mineralstrategin och till de initiativ till utökat samarbete på det mineralpolitiska området som Sverige har tagit i Nordiska ministerrådet.
Jämför reservationerna 9 (S, MP, V) och 10 (V).
Motionerna
I motion 2012/13:N248 av Pia Nilsson m.fl. (S) slås det fast att malmen och gruvorna tillsammans med skogen har byggt välståndet i Sverige. Erfarenheter från Västmanland visar dock att arbetslösheten ökar och utflyttningen tilltar när en gruva stängs. Mot den bakgrunden vill motionärerna att beredskapen för nedläggningar och nödvändiga strukturomvandlingar bör öka. Berörda gruvbolag, regioner och kommuner måste ta ansvar för att skapa hållbara och långsiktiga lösningar.
Gruvindustrin är en strategiskt viktig näring för Sverige, slås det fast i kommittémotionen 2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V). Motionärerna föreslår att ett samverkansprogram tas fram i samarbete mellan näringsliv, fack, akademi och stat (yrkande 1). Programmet ska också uppmärksamma förhållandet mellan gruv- och mineralindustrins expansion och andra riksintressen som miljömål och ny kunskap om näringens miljö- och omgivningspåverkan, inte minst i områden där rennäringen är viktig. Vidare vill de att SGU:s mineralinformationskontor byggs ut till ett samlat center för statens hantering av gruvindustriella frågor (yrkande 2).
Den framtida kompetensförsörjningen måste säkerställas om gruvnäringen och de lokala samhällena ska kunna utvecklas, i synnerhet som gruvindustrin verkar i områden med litet befolkningsunderlag. Jämställdhet mellan män och kvinnor är viktig i alla delar av samhället. Både företag och regioner måste kunna attrahera såväl män som kvinnor för att vara livskraftiga. Motionärerna vill se ett integrerat jämställdhetsarbete i allt utvecklingsarbete kring gruv- och mineralindustrin och föreslår att berörda länsstyrelser ska få ett förstärkt uppdrag att verka för en allsidig utveckling av de berörda samhällena så att de attraherar både kvinnor och män (yrkande 4).
Motionärerna anser också att effektiviteten i tillståndsprocesserna bör ses över och förbättras. Samhällets krav måste vara tydliga, rättssäkra och förutsägbara. Ingen tjänar på att prövningar blir liggande i många år på grund av resursbrist. De anser att en förstärkning av SGU:s resurser behövs för att snabba upp tillståndsprocesserna (yrkande 6).
Barentsområdet är ett av världens rikaste områden på olika mineraler, konstateras det i motion 2012/13:N218 av Sven-Erik Bucht (S). Inte minst de tre nordiska länderna Finland, Norge och Sverige har stora tillgångar på mineraler och en väl utvecklad gruv- och mineralindustri. Möjligheterna och potentialen men även utmaningarna är desamma i alla länderna. Med anledning av det ovan anförda föreslås att regeringen snarast tar initiativ till samtal och åtgärder inom den nordiska samverkan som eventuellt även kan leda till en gemensam nordisk strategi för gruv- och mineralindustrin.
Vissa kompletterande uppgifter
Något ur mineralstrategin
Regeringens mineralstrategi tar, enligt vad som anförs i strategin, ett samlat grepp som syftar till att skapa gynnsamma förutsättningar, peka på möjligheter och identifiera utmaningar så att gruv- och mineralnäringen kan växa på ett hållbart sätt i takt med de möjligheter som dagens starka internationella efterfrågan på metall och mineral ger. Beträffande det som sägs i motion 2012/13:N202 (V) om ett samverkansprogram kan nämnas att mineralstrategin, enligt regeringen, har tagits fram i bred dialog och samverkan med aktörer och intressenter som på lokal, regional och nationell nivå bidrar till och berörs av gruv- och mineralnäringens verksamhet. Enligt regeringen har de inriktningar som pekas ut i mineralstrategin identifierats utifrån aktörernas inspel till strategin och genom regeringens samlade bedömningar av vilka åtgärder som är viktiga för att nå strategins målbilder och vision.
Beträffande ett utökat nordiskt samarbete på det mineralpolitiska området kan nämnas att strategin lyfter fram det expertnätverk (Nordmin) som nyligen har lanserats (se nedan). Därutöver sägs det under åtgärdsområdet Ökad delaktighet på den internationella arenan att det internationella samarbetet och engagemanget bör öka, inte minst för att skapa synergier och utväxling med de nordiska grannländerna. Det föreslås bl.a. att det ska genomföras en kartläggning och analys av länder som på regeringsnivå är intressanta att skapa fördjupade kontakter med inom gruv- och mineralområdet.
Nordmin
Med anledning av vad som sägs i motion 2012/13:N218 (S) om värdet av ett ökat nordiskt samarbete på mineralområdet kan nämnas att Sverige vid årsskiftet tog över ordförandeskapet i Nordiska ministerrådet. Sverige har valt att satsa på fyra prioriterade initiativ, däribland att stärka konkurrenskraften inom den nordiska gruvnäringen. Ett expertnätverk (Nordmin), ska etableras under 2013 med centrum vid Luleå tekniska universitet. Syftet med nätverket är att stärka den nordiska gruv- och mineralnäringens konkurrenskraft och synliggöra näringens betydelse för grön tillväxt i Norden och i Europa. Nordmin kommer att arbeta med hela värdekedjan inom gruvnäringen – från prospektering till återvinning och resurseffektivitet – och med näringsutvecklingsfrågor såsom företagens sociala ansvar (CSR), jämställdhet och kompetensförsörjning. Nordiska ministerrådet finansierar projektet med 10 miljoner danska kronor per år under tre år.
SGU:s verksamhet på mineralområdet
Sveriges geologiska undersökning (SGU) har regeringens uppdrag att bedriva behovsstyrd insamling av geologisk information och svara för frågor om Sveriges geologiska beskaffenhet och mineralhantering. I myndighetens verksamhet ingår att bidra till att skapa goda förutsättningar för ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser. Myndigheten ger därför vägledning till företag som prospekterar i Sverige.
I budgetpropositionen för 2013 konstaterade regeringen att den till följd av höga världsmarknadspriser pågående gruvboomen och det stora intresset för mineralprospektering i Sverige medför ett stort behov av geologiska data. SGU:s materiel är mycket efterfrågat av gruv- och prospekteringsindustrin och myndighetens mineralinformationskontor i Malå har som huvuduppgift att ge service till prospekteringsbranschen. SGU har också förstärkt sin roll som mineralmyndighet genom bildandet av en ny enhet för gruvnäringens frågor samt inrättandet av ett gruvnäringsråd (se avsnittet Gruvdrift och samhällsutmaningar). Myndighetens pågående arbete med kartering av prospekteringsintressanta områden och myndighetens satsning på digitaliserad information bidrar till att skapa förutsättningar för ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser. Ett digitalt arkiv med prospekteringsintressant information innebär en enklare åtkomst till data, större användningsmöjligheter och ökad säkerhet med avseende på förutsättningarna att bevara materialen för framtida användning.
Utskottets ställningstagande
Inledning
Utskottet tar inledningsvis ställning till två motioner som gäller ett samverkansprogram för gruvnäringen och om ett förstärkt nordiskt samarbete på mineralområdet. Under rubriken Övriga frågor behandlas därefter två motioner med diverse mineralpolitiska yrkanden.
Samverkansprogram och ökat nordiskt samarbete
Regeringen presenterade nyligen en svensk mineralstrategi. Denna har utarbetats i bred dialog och samverkan med aktörer och intressenter som på lokal, regional och nationell nivå bidrar till och berörs av gruv- och mineralnäringens verksamhet. De inriktningar som pekas ut i mineralstrategin har identifierats utifrån aktörernas inspel till strategin och genom regeringens samlade bedömningar av vilka åtgärder som är viktiga för att nå strategins målbilder och vision.
Utskottet anser att strategin utgör en god grund för det fortsatta arbetet med att nå den övergripande visionen om att genom ett långsiktigt hållbart användande av landets mineralresurser, i samklang med miljö-, natur- och kulturvärden, skapa tillväxt i hela landet. Genom insatserna inom ramen för strategin stärker Sverige dessutom sin position som EU:s ledande gruv- och mineralnation. Utskottet ser mot denna bakgrund inget behov av ett samverkansprogram i linje med vad som efterfrågas i motion 2012/13:N202 (V). Motionen avstyrks således i den berörda delen.
När det gäller ett ökat nordiskt samarbete hänvisar utskottet till det samarbetsinitiativ – Nordmin – som Sverige har initierat inom ramen för ordförandeskapet i Nordiska ministerrådet och som bl.a. syftar till att stärka konkurrenskraften inom den nordiska gruvnäringen. Därutöver noterar utskottet att regeringen inom ramen för mineralstrategin understryker vikten av ökat svenskt engagemang på den internationella arenan när det gäller gruv- och mineralfrågor. Detta syftar inte minst till att skapa synergier och utväxling med de nordiska grannländerna. Något uttalande från riksdagen om ett utökat nordiskt samarbete är mot denna bakgrund, enligt utskottets uppfattning, inte nödvändigt. Motion 2012/13:N218 (S) med denna innebörd bör därför avslås av riksdagen.
Övriga frågor
I motion 2012/13:N202 (V) efterfrågas en förstärkning av SGU:s mineralinformationskontor i Malå med inriktningen att göra det till ett samlat center för statens hantering av gruvindustriella frågor (yrkande 2). Utskottet kan här konstatera att SGU:s anslag har ökat med 30 miljoner kronor per år i fyra år för att förstärka mineralinformationen. Huruvida det på sikt kan bli aktuellt med ytterligare förstärkningar med den inriktning som efterfrågas i motionen får avgöras inom ramen för den ordinarie budgetberedningsprocessen. Motionen avstyrks i den berörda delen.
Beträffande det som sägs i motionen om kompetensförsörjning, jämställdhet m.m. (yrkande 4) noterar utskottet att kompetensförsörjning som möter näringens och regionernas behov är ett av de åtgärdsområden som tas upp i mineralstrategin. Ökad jämställdhet inom näringen omnämns som en nyckelfråga för att öka rekryteringsbasen och öka näringens attraktivitet.
Utskottet delar inte den uppfattning som finns i motionen med innebörden att det behövs mer resurser till SGU för att snabba upp myndighetens tillståndsprocesser. De tillståndsprocesser som sinkar tillkomsten av prospektering eller gruvverksamhet torde vanligen sammanhänga med de miljöprövningar som erfordras, snarare än med utfärdandet av de tillstånd som krävs av Bergsstaten (SGU). Utskottet ser därför inga motiv till att tillmötesgå motion 2012/13:N202 (V) i denna del.
Avslutningsvis avstyrker utskottet även motion 2012/13:N248 (S) om beredskapen efter en gruvnedläggning. Utskottet ser det ökade allmänna intresset för gruvnäringsfrågor ur ett brett hållbarhetsperspektiv som en god grund för att de frågeställningar som tas upp i motionen kommer att uppmärksammas utan att det behövs ett riksdagsuttalande om detta.
Sammantaget innebär det ovan sagda att riksdagen bör avslå samtliga de i avsnittet aktuella motionerna i de berörda delarna.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Mineralersättningens utformning, punkt 1 (MP, V) |
| av Jonas Eriksson (MP) och Kent Persson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen delvis motion
2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 3 och
avslår motion
2012/13:N374 av Jan Ericson (M).
Ställningstagande
Sedan 2005 finns det en s.k. mineralersättning reglerad i minerallagen. Bestämmelserna om mineralersättning syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare. Ersättningen ska motsvara 2 promille av värdet av de mineral som omfattas av koncessionen och som har brutits under året. Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten.
Vi anser att det tilltagande intresset för expansion inom gruvsektorn gör att det nu finns skäl att se över mineralersättningens storlek och fördelning mellan olika mottagare. Enligt vår uppfattning bör utgångspunkten för översynen vara att ersättningsnivån ska höjas och att delar av avgiftsintäkterna placeras i en fond för regionala utvecklingsinsatser.
Denna vår uppfattning överensstämmer till viss del med vad som sägs i motion 2012/13:N202 (V). Det aktuella yrkandet bör därför delvis bifallas av riksdagen. Därmed saknas skäl för riksdagen att samtidigt bifalla motion 2012/13:N374 (M) i vilken det också efterfrågas förändringar i lagstiftningen med innebörden att en betydligt större del av det ekonomiska värdet vid gruvbrytning ska tillfalla markägaren och staten. Den sistnämnda motionen avstyrks således.
2. | Mineralersättningens utformning, punkt 1 (SD) |
| av Josef Fransson (SD). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen delvis motion
2012/13:N374 av Jan Ericson (M) och
avslår motion
2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 3.
Ställningstagande
Om staten ska ha goda möjligheter och incitament att bedriva en aktiv och gruvvänlig politik måste det även tillföras resurser för det ändamålet. Statens roll ska vara att bygga lämplig infrastruktur, att bedriva en aktiv utbildnings- och arbetsmarknadspolitik, en aktiv prospektering samt att skyndsamt behandla frågor om koncessionstillstånd och prospekteringsrättigheter med högt satta miljömål. Enligt min uppfattning ska staten erhålla ett så pass stort värde av det som bryts i en gruva att det ska vara möjligt att bedriva en aktiv gruvpolitik. Dessutom anser jag att berörda markägare bör ha rätt till en större del av värdet av det som bryts och att den eventuella olägenhet som prospektering faktiskt medför också kompenseras till fullo.
Min och Sverigedemokraternas uppfattning är att det finns ett ömsesidigt givande förhållande mellan det offentliga och gruvnäringen och att utmaningen inte bara ligger i att fördela värdet av det vi bryter utan att tillsammans få det att växa. Mineralersättningen måste också på ett bättre sätt spegla detta ömsesidiga förhållande.
Jag vill således reformera mineralersättningens utformning så att markägaren, kommunen, landstinget och staten får en större andel av den brutna malmens värde. Denna uppfattning överensstämmer till viss del med vad som sägs i motion 2012/13:N374 (M). Den nyssnämnda motionen tillstyrks därför delvis. Motion 2012/13:N202 (V) avstyrks i den här aktuella delen.
3. | Mineralersättningens utformning, punkt 1 – motiveringen (S) |
| av Jennie Nilsson (S), Carina Adolfsson Elgestam (S), Krister Örnfjäder (S), Ann-Kristine Johansson (S), Börje Vestlund (S) och Karin Åström (S). |
Ställningstagande
Den svenska gruvindustrin är en viktig näring med stor potential för tillväxt och nya jobb – inte minst i de delar av landet där utbudet av arbetstillfällen i övrigt är begränsat. Samtidigt innebär gruvbrytning stora utmaningar för omgivningen. För att våra naturtillgångar ska användas på ett långsiktigt, stabilt och hållbart sätt krävs en tydlig ansvarsfördelning mellan näringsliv och stat.
Vi anser att det tilltagande intresset för expansion inom gruvsektorn gör att det nu finns skäl att genomföra en förutsättningslös översyn av de olika avgifter som berör gruvnäringen. I en sådan översyn bör exempelvis den prospekteringsavgift som regleras i 14 kap. 2 § minerallagen ingå. Utgångspunkten för översynen bör vara att skapa en tydlig ansvarsfördelning mellan näringens olika aktörer och det omgivande samhället i syfte att hantera de långsiktiga utmaningar som näringen står inför. Att i likhet med vad som föreslås i de två här aktuella motionerna ensidigt inrikta översynen på mineralersättningen anser vi vara en alldeles för snäv ingång.
Med det anförda avstyrks motion 2012/13:N374 (M) och, i den berörda delen, motion 2012/13:N202 (V).
4. | Vissa andra minerallagsfrågor, punkt 2 (MP) |
| av Jonas Eriksson (MP). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna
2012/13:N306 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkande 6 och
2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2 samt
avslår motionerna
2012/13:U327 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 26,
2012/13:N295 av Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M) och
2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) yrkandena 1–3.
Ställningstagande
Miljöpartiets mål inom energipolitiken är att ställa om energisystemet så att det helt baseras på förnybara energikällor. Fokus behöver nu ligga på att ersätta fossila bränslen med förnybara.
Jag instämmer i vad som sägs i motion 2012/13:N336 (MP) om att det är ologiskt att agera för minskade utsläpp av växthusgaser samtidigt som man tillåter prospektering och godkänner utvinning av de ämnen som mest bidrar till dessa utsläpp. För att Sverige ska ha en konsekvent linje i klimatfrågan anser jag att det bör införas ett förbud i minerallagen mot såväl prospektering som utvinning av kol, olja och fossilgas. Då den nyssnämnda motionen tillstyrks i denna del kan kravet i motion 2012/13:U327 (V) om en kommunal vetorätt mot utvinning av dessa fossila bränslen avstyrkas.
Jag anser också – i likhet med vad som sägs i motion 2012/13:N306 (MP) – att det finns skäl att ställa högre krav på de lönsamhetsbedömningar som ska göras enligt minerallagen. Därigenom kan man minska risken att ett gruvföretag går i konkurs och utan finansiell täckning för sitt ansvarsåtagande lämnar en gruva efter sig som läcker föroreningar och som medför återställningskostnader. Motionen tillstyrks i berörd del.
Jag är i dagsläget dock inte beredd att tillstyrka förslagen i motion 2012/13:N334 (MP) om att minerallagen ska arbetas in i miljöbalken eller att det ska införas en allmän kommunal vetorätt mot mineralutvinning. Förslaget i den nyssnämnda motionen om att decentralisera beslutsbefogenheter från Bergsstaten till de regionala och kommunala nivåerna bör avstyrkas med motiveringen att dessa nivåer bedöms sakna nödvändig kompetens för att göra de prövningar som åligger Bergsstaten enligt minerallagen. Det förefaller inte heller effektivt att bygga upp denna kompetens på ett antal olika platser i landet mot bakgrund av att ärendemängden är relativt modest.
Avslutningsvis anser jag att riksdagen bör avslå motion 2012/13:N295 (M) i avvaktan på pågående remissbehandling och därpå följande beredning av de tidigare refererade överväganden som har gjorts av Utredningen om översyn av vissa frågor i minerallagen.
5. | Vissa andra minerallagsfrågor, punkt 2 (V) |
| av Kent Persson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2012/13:U327 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V) yrkande 26 och
avslår motionerna
2012/13:N295 av Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M),
2012/13:N306 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkande 6,
2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) yrkandena 1–3 och
2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2.
Ställningstagande
Jag ansluter mig till den uppfattning som framförs i Vänsterpartiets partimotion 2012/13:U327 om att Sverige bör införa en kommunal vetorätt mot utvinning av fossil gas och olja. För att Sverige ska vara ett föregångsland i klimatomställningen krävs politisk handlingskraft. Det finns varken energi- eller klimatpolitiska skäl till att kommuner kan utöva vetorätt mot vindkraftsetableringar men att kommuners självbestämmande är åsidosatt när det gäller utvinning av fossil gas och olja. En kommunal vetorätt är ett första steg för att hindra miljöskadlig utvinning. Räcker inte en kommunal vetorätt för att förhindra denna typ av utvinning kan det finnas skäl att överväga förbud mot både prospektering och utvinning i linje med vad som föreslås i motion 2012/13:N336 (MP). I dagsläget finner jag det emellertid inte nödvändigt att tillstyrka detta förslag. Jag avstyrker även motionerna 2012/13:N306 (MP) och 2012/13:N334 (MP) i här berörda delar.
Avslutningsvis anser jag att riksdagen bör avslå motion 2012/13:N295 (M) i avvaktan på pågående remissbehandling och därpå följande beredning av de tidigare refererade överväganden som har gjorts av Utredningen om översyn av vissa frågor i minerallagen.
6. | Förbud mot uranbrytning, punkt 3 (S, MP, V) |
| av Jonas Eriksson (MP), Jennie Nilsson (S), Carina Adolfsson Elgestam (S), Krister Örnfjäder (S), Ann-Kristine Johansson (S), Börje Vestlund (S), Karin Åström (S) och Kent Persson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2012/13:N366 av Jennie Nilsson m.fl. (S) yrkande 6 och
avslår motionerna
2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 8,
2012/13:N226 av Lise Nordin m.fl. (MP) yrkande 1,
2012/13:N277 av Marie Nordén och Gunnar Sandberg (båda S) och
2012/13:N390 av Edward Riedl (M).
Ställningstagande
Sveriges geologiska förutsättningar, lång gruvindustriell tradition, väl utvecklat tekniskt kunnande och höga miljöambitioner ger sammantaget gynnsamma förhållanden för en fortsatt utveckling av en hållbar gruv- och mineralnäring i vårt land. Gruvbrytning och annan bearbetning av mineral medför emellertid alltid konsekvenser för den omgivande miljön. Brytning av uran är ur det perspektivet särskilt problematisk. Den skadade naturmiljön, det radioaktiva avfallet och de giftiga tungmetaller som frigörs vid uranbrytning skulle bli ett mycket dystert arv att efterlämna till kommande generationer. Det skulle dessutom innebära ett tydligt avsteg från den grundläggande hållningen att all verksamhet inom gruv- och mineralindustrin ska bedrivas med största möjliga miljöhänsyn. Uranbrytningsplaner hämmar också utvecklingen i de bygder som berörs redan innan den första sprängsalvan har ljudit. Bara det faktum att någon söker efter uranfyndigheter har negativa effekter för den lokala samhällsutvecklingen. Få vill investera i områden som riskerar att bli obeboeliga och ingen vill ha uranbrytning i närheten av sin bostad, sitt fritidshus, sina ströv-, jakt-, eller fiskeområden.
Stigande världsmarknadspriser bidrar till att intresset för utvinning av uran ökar i Sverige. För oss är det en självklarhet att lokala och regionala aktörer tillåts utöva betydande inflytande över beslut om uranbrytning. Det kommunala vetot mot uranbrytning är, enligt vår uppfattning, således ett centralt inslag vid prövningen av tillstånd för uranbrytning. Samtidigt ser vi nu hur trycket från exploatörer ökar och känner en tilltagande oro. Vi anser att det är ett så pass starkt nationellt intresse att inga uranbrytningsplaner förverkligas i Sverige att det är motiverat att beslutet fattas av riksdagen. För att garantera att uranbrytning inte kommer till stånd är ett lagstiftat förbud med andra ord den enda rimliga vägen. Vi anser att regeringen således bör återkomma till riksdagen med ett lagförslag som innebär att uranbrytning blir förbjuden i Sverige. Denna hållning betyder att vi tillstyrker motion 2012/13:N366 (S) yrkande 6. I och med att det nyssnämnda yrkandet tillstyrks tillgodoses också önskemålen i motionerna 2012/13:N277 (S), 2012/13:N226 (MP) och 2012/13:N202 (V) om att uranbrytning bör förbjudas i Sverige och att regeringen bör utreda hur ett lagstiftat uranbrytningsförbud kan införas. De berörda yrkandena i dessa motioner kan därför avslås. Även motion 2012/13:N390 (M) om en uranfond avstyrks.
7. | Moratorium mot uranprospektering, punkt 4 (MP) |
| av Jonas Eriksson (MP). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2012/13:N226 av Lise Nordin m.fl. (MP) yrkande 2.
Ställningstagande
Jag har ovan argumenterat för att det ska införas ett förbud mot uranbrytning i Sverige. För att tydlig markera att utvinning av uran således aldrig kommer att bli aktuell i Sverige anser jag det rimligt att det snarast införs ett moratorium mot uranprospektering i avvaktan på att uranbrytningsförbudet är på plats. Detta skulle ge en tydlig signal till dem som har planer på att bryta uran i vårt land och stilla mycket av den oro som finns bland boende i de bygder som hotas av en framtida uranexploatering. Med det anförda tillstyrks motion 2012/13:N226 (MP) i den berörda delen.
8. | Utvinning av skiffergas, punkt 5 (MP, V) |
| av Jonas Eriksson (MP) och Kent Persson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna
2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) yrkande 4 och
2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP) yrkandena 3 och 4 samt
avslår motion
2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP) yrkande 6.
Ställningstagande
Fossilbränsleeldning är en betydande källa till utsläpp av växthusgaser. Alla till buds stående möjligheter att begränsa dessa utsläpp måste bejakas om vi ska kunna hejda de klimatförändringar som hotar livsbetingelserna på vår jord. Mot den bakgrunden förefaller det mycket motsägelsefullt att en ny fossilbränslekälla (skiffergas) ses som lösningen på de globala energifrågorna. Än mer förvånande blir det när man konstaterar att den nya utvinningsmetoden – s.k. fracking – medför betydande negativa miljökonsekvenser. Miljontals liter vatten, sand och giftiga kemikalier injiceras med högt tryck i berggrunden för att frigöra gasen ur skiffern. Vid denna process avskiljs dock inte bara gasen utan även en mängd andra icke önskade ämnen som t.ex. radioaktiva grundämnen och tungmetaller. Till detta kommer att grundvattennivåer riskerar att sänkas eller att grundvattnet eller marken helt enkelt fördärvas av de giftiga ämnen som frigörs. Skiffergasen kommer onekligen att generera fler problem än lösningar och är helt enkelt inte lösningen på världens energi-, miljö- och klimatproblem. Den gör snarare att klimatförändringarnas takt kommer att öka under de kommande årtiondena, att utvecklingen av förnybara alternativ hämmas och att mänskligheten fastnar allt djupare i sitt fossilbränsleberoende.
Mot den här bakgrunden anser vi det vara dubbelmoral när Sverige säger sig agera för minskade utsläpp av växthusgaser samtidigt som man tillåter prospektering och inte kraftfullt avfärdar utvinning av de ämnen som mest bidrar till dessa utsläpp. I stället för att uppmuntra exploatering av en ny fossil energikälla och ytterligare låsa fast sig i en fossilbränsleberoende ekonomi i årtionden bör Sveriges hållning vara att EU ska avbryta alla befintliga finansiella och politiska stöd till skiffergasprojekt och omedelbart förbjuda utvinning av skiffergas i Europa. I likhet med vad som sägs i motion 2012/13:N336 (MP) anser vi således att fracking bör förbjudas som utvinningsmetod i Sverige och att Sverige i relevanta internationella sammanhang bör verka för att skiffergas inte utvinns. Den nyssnämnda motionen tillstyrks i berörda delar. Även yrkande 4 i motion 2012/13:N334 (MP) som också gäller ett förbud mot fracking tillstyrks. Mot bakgrund av att vi förordar ett förbud mot fracking saknas skäl att införa några ytterligare bestämmelser om denna metod i miljöbalken. Yrkande 6 i den sistnämnda motionen avstyrks därför.
9. | Samverkansprogram och ökat nordiskt samarbete, punkt 7 (S, MP, V) |
| av Jonas Eriksson (MP), Jennie Nilsson (S), Carina Adolfsson Elgestam (S), Krister Örnfjäder (S), Ann-Kristine Johansson (S), Börje Vestlund (S), Karin Åström (S) och Kent Persson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna
2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkande 1 och
2012/13:N218 av Sven-Erik Bucht (S).
Ställningstagande
Regeringen presenterade nyligen sin mineralstrategi. Vi är i grunden positiva till detta strategiska grepp, men anser att en strategi där en alltför stor del av de föreslagna åtgärderna består av diverse utredningsuppdrag inte möter förväntningarna. Det är också vår uppfattning att strategin inte svarar upp mot det tillkännagivande som riksdagen beslutade om våren 2012 med innebörden att regeringen bör ta fram ett program för en sammanhållen gruv- och mineralindustri i samverkan med näringen och den akademiska världen (bet. 2011/12:NU14).
Vi konstaterar i likhet med vad utskottet gjorde våren 2012 att mineralstrategin säkerligen kan bidra i någon mån till den fortsatta utvecklingen. Som utskottet då befarade visar det sig nu emellertid att strategin inte är tillräckligt ambitiös.
Vi ställer oss därför bakom det som sägs i motion 2012/13:N202 (V) om att det bör utformas ett samverkansprogram i samarbete mellan näringsliv, fack, akademi och stat. Riksdagen ska ges möjlighet att ta ställning till programmet.
För att programmet ska bli framgångsrikt är det ett antal frågeställningar som måste lyftas fram och hanteras på ett effektivt sätt. Bland dessa märks betydelsen av en väl fungerande infrastruktur – i huvudsak järnväg – som kan hantera de ansenliga godsmängder som gruv- och mineralindustrin genererar. I dagsläget förefaller just järnvägskapaciteten i många fall vara en högst begränsande faktor för branschens fortsatta utveckling.
En annan central fråga är behovet av långsiktiga och tydliga spelregler. Det gäller i synnerhet utvinning av naturresurser men också för samhället i stort. Företag som vill prospektera och utvinna mineraler måste veta vad som gäller. Förutsägbarheten är lika viktig för det omgivande samhället, kommunerna, de boende och företagen. Det är därför betydelsefullt att belysa under vilka förutsättningar gruvdrift ska få bedrivas och effektiviteten i de tillståndsprocesser som kringgärdar nya gruvetableringar eller återstart av nedlagda gruvor. Det är självfallet angeläget att rådande miljörestriktioner tillämpas, men vi anser det vara mycket bekymmersamt att tillståndshandläggningen tenderar att bli väl utdragen i tiden. Berörda tillståndsgivare måste med bibehållen rättssäkerhet effektivisera sina processer för att gruv- och mineralindustrin inte ska missa det ”utvecklingsfönster” som nu står vidöppet. Kan inte handläggningstiderna kortas genom ökad effektivitet måste ytterligare resurser skjutas till.
Kommunernas roll i samband med gruv- och mineralindustrins utveckling måste, enligt vår uppfattning, ges större uppmärksamhet. Kommunerna har ett stort ansvar när det gäller att möta en ökad efterfrågan på bostäder, skolor, barnomsorg och annan offentlig service som följer av att näringen expanderar på flera håll i landet. Detta är särskilt betydelsefullt för att gruv- och mineralindustrin ska kunna säkerställa tillgången till personal i allmänhet och sådan med särskild kompetens i synnerhet.
Vi vill här framhålla betydelsen av välutbildad arbetskraft. Det är en stor utmaning för gruvnäringen att säkerställa den framtida kompetensförsörjningen, i synnerhet som gruvindustrin verkar i områden med litet befolkningsunderlag. Även här behövs olika initiativ i det föreslagna programarbetet.
Vidare anser vi att förhållandet mellan gruv- och mineralindustrins expansion å ena sidan och nuvarande riksintressen, miljömål, olika markanvändningsintressen och ny kunskap om näringens påverkan på miljön och omgivningen å andra sidan bör uppmärksammas i det ovan föreslagna programmet.
En annan dimension vi saknar i regeringens strategi är den nordiska. Nyligen sjösattes visserligen ett mineralpolitiskt samarbete inom ramen för Nordiska ministerrådet, men vi anser att det finns betydligt mer att göra på detta område. Vi vill här särskilt betona vikten av att de Nordkalottrelaterade mineralpolitiska frågorna fokuseras inom det nordiska samarbetet och att det inte blir frågor om exempelvis mineralutvinning på Grönland som tillåts dominera.
Det vi anfört om behovet av ökat nordiskt samarbete ligger väl i linje med vad som sägs i motion 2012/13:N218 (S). Vi tillstyrker därför önskemålet i motionen om att riksdagen genom ett tillkännagivande bör uppmana regeringen att arbeta för en ökad nordisk samverkan inom ramen för en gemensam gruv- och mineralstrategi. Nationsgränserna utgör onödiga begränsningar för en framgångsrik nordisk utveckling på gruv- och mineralnäringsområdet. Norden har en enorm potential om vi tänker och samverkar över gränser, inte minst gäller det gruv- och mineralindustrin i de norra delarna av Norden. En gemensam nordisk strategi för gruv- och mineralindustrin skulle innebära ett kraftfullt grepp för att möta och svara upp mot en allt större global efterfrågan. Ett ökat nordiskt samarbete skulle gynna utvecklingen av ett gemensamt ambitiöst miljöarbete inom gruv- och mineralsektorn, till gagn både för miljön och för nordiska företags konkurrenskraft på miljöteknikområdet.
Sammantaget tillstyrker vi således motionerna 2012/13:N202 (V) och 2012/13:N218 (S). Den förstnämnda motionen tillstyrks i den berörda delen.
10. | Övriga frågor, punkt 8 (V) |
| av Kent Persson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V) yrkandena 2, 4 och 6 samt
avslår motion
2012/13:N248 av Pia Nilsson m.fl. (S).
Ställningstagande
Gruvindustrin är en strategiskt viktig näring för Sverige. Den globala efterfrågan på mineraler och metaller innebär att den svenska gruvnäringen är på väg att återta en betydelsefull roll för hela den svenska ekonomin.
I likhet med vad som sägs i motion 2012/13:N202 (V) anser jag att malmletning även bör ske utanför enskilda gruvföretags omedelbara intressen eftersom vissa fyndigheter kan bli intressanta först på mycket lång sikt. Jag anser att det behövs en kraftsamling av olika statliga insatser kring gruv- och mineralnäringen. Riksdagen bör därför ställa sig bakom det som sägs i motionen om att Sveriges geologiska undersöknings (SGU) mineralinformationskontor bör byggas ut till ett samlat center för statens hantering av gruvindustriella frågor.
För gruvnäringens del är det också viktigt att den framtida kompetensförsörjningen säkerställs. Det handlar då inte bara om att försörja själva gruvnäringen med personal utan även om att de lokala samhällena ska kunna utvecklas. Jämställdhet mellan män och kvinnor är viktig i alla delar av samhället. Såväl företag som regioner måste kunna attrahera både män och kvinnor för att förbli livskraftiga. Liksom Vänsterpartiet vill jag se ett integrerat jämställdhetsarbete i allt utvecklingsarbete kring gruv- och mineralindustrin. Jag instämmer således i vad som sägs i motion 2012/13:N202 (V) om att berörda länsstyrelser därför bör ges ett förstärkt uppdrag att verka för en allsidig utveckling av samhällena så att de attraherar både kvinnor och män.
Jag vill också framhålla betydelsen av att effektiviteten i olika tillståndsprocesser ses över och förbättras. Samhällets krav måste vara tydliga, rättssäkra och förutsägbara – ingen tjänar på att prövningar blir liggande i många år på grund av resursbrist. Jag anser att det behövs en förstärkning av SGU:s resurser för att snabba upp tillståndsprocessen.
Med det anförda tillstyrks motion 2012/13:N202 (V) i de berörda delarna. Motion 2012/13:N248 (S) avstyrks.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2012
2012/13:U327 av Jonas Sjöstedt m.fl. (V):
26. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om införande av kommunal vetorätt mot utvinning av fossil energi. |
2012/13:N202 av Kent Persson m.fl. (V):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om samverkansprogram för gruv- och mineralindustrin. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sveriges geologiska undersöknings (SGU) mineralinformationskontor bör byggas ut till ett samlat center för statens hantering av gruvindustriella frågor. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör låta utreda hur en reformerad och höjd mineralavgift kan utformas. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att berörda länsstyrelser får ett förstärkt uppdrag att verka för en allsidig utveckling av samhällena så de attraherar både kvinnor och män. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stärka SGU:s resurser för att snabba upp tillståndsprocesser. |
8. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att uranbrytning bör förbjudas i Sverige. |
2012/13:N218 av Sven-Erik Bucht (S):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om nordisk samverkan i en gruv- och mineralstrategi.
2012/13:N226 av Lise Nordin m.fl. (MP):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör utreda hur ett lagstiftat uranbrytningsförbud kan införas. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa ett moratorium för uranprospektering tills ett förbud mot brytning är på plats. |
2012/13:N248 av Pia Nilsson m.fl. (S):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om beredskapen efter en gruvnedläggning.
2012/13:N277 av Marie Nordén och Gunnar Sandberg (båda S):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om lagstiftning mot uranbrytning.
2012/13:N286 av Krister Hammarbergh (M):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att enskilda fastighetsägare som lider förmögenhetsskada på grund av närliggande gruvdrift bör omfattas av minerallagens regler för inlösen av fastighet. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör överväga en förändring av minerallagen så att ägarna till bostäder som blir inlösta på grund av gruvdrift ska kunna kompenseras med ett nyproduktionsvärde i det fall marknadsvärdet skulle vara lägre. |
2012/13:N295 av Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om miljöhänsyn vid tillämpning av minerallagen.
2012/13:N301 av Johan Johansson (M):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att se över vilket ansvar gruvbolag ska ta när deras verksamhet orsakar stora stadsomvandlingar.
2012/13:N306 av Jonas Eriksson m.fl. (MP):
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ställa högre krav på lönsamhetsbedömningar enligt minerallagen så att även beräknade kostnader för efterbehandling omfattas. |
2012/13:N334 av Lotta Hedström och Mats Pertoft (båda MP):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det behövs en grundläggande översyn av både minerallagen och miljöbalken i syfte att förstärka miljöhänsyn och lokal rådighet. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avskaffa Bergsstaten som myndighet och överlåta hanteringen av prospekteringsansökningar på länsstyrelserna. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ge kommuner vetorätt mot miljöstörande utvinning. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att förbjuda s.k. fracking, destabilisering av berggrunden, som utvinningsmetod. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa specifika skrivningar i miljöbalken om s.k. fracking. |
2012/13:N336 av Jonas Eriksson m.fl. (MP):
1. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring i minerallagen (1991:45) som tydligt förbjuder utvinning av fossila bränslen i Sverige. |
2. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en ändring i minerallagen (1991:45) som tydligt förbjuder prospektering efter fossila bränslen i Sverige. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Sveriges hållning i EU och andra relevanta internationella sammanhang kring skiffergasbrytning och ”fracking”. |
4. | Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en ändring i minerallagen (1991:45) som tydligt förbjuder ”fracking” som utvinningsmetod i Sverige. |
2012/13:N366 av Jennie Nilsson m.fl. (S):
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett lagförslag om förbud mot uranbrytning. |
2012/13:N374 av Jan Ericson (M):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av minerallagen.
2012/13:N390 av Edward Riedl (M):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att se över möjligheten att vinsterna av uranbrytning till stor del kommer staten till godo i form av en statlig uranfond.