Konstitutionsutskottets betänkande 2012/13:KU13 | |
Snabbare omval | |
Sammanfattning
I betänkandet tar konstitutionsutskottet ett utskottsinitiativ enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen och föreslår ett tillkännagivande till regeringen om att i ett lämpligt sammanhang låta utreda vissa frågor som gäller omval. Vidare gör utskottet vissa uttalanden om förstärkning av Valprövningsnämndens beredningsorganisation.
Utskottet framhåller det angelägna i att framtida omval kommer till stånd på kortare tid än som skedde efter 2010 års allmänna val. För att uppnå detta är det nödvändigt att förkorta både handläggningstiden i Valprövningsnämnden och tiden för genomförande av ett omval som Valprövningsnämnden har beslutat om.
Valprövningsnämndens beredningsorganisation behöver förstärkas, anser utskottet. De resurser som Valprövningsnämnden behöver måste ställas till dess förfogande, särskilt när nämnden prövar överklaganden av val. De tjänstemän i Valprövningsnämndens beredningsorganisation som har sin ordinarie anställning inom Riksdagsförvaltningen måste i samband med hanteringen av överklagande av val kunna frigöras från sin ordinarie syssla för att ägna sig åt sin uppgift i Valprövningsnämnden i den utsträckning som nämnden behöver. Utskottet framhåller att Valprövningsnämndens arbete med överprövning av val är av utomordentligt stor betydelse för förtroendet för demokratin och att det därför måste ges hög prioritet.
En tidsfrist för när ett omval senast ska genomföras efter Valprövningsnämndens beslut därom kan enligt utskottets mening bidra till att öka förutsättningarna för snabbare omval i framtiden. En sådan frist bör vara så kort som det är praktiskt möjligt.
Med ändrade förutsättningar för omval – så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet – skulle möjligheterna förbättras att snabbt genomföra omval. Detta har betydelse för längden på en författningsreglerad tidsfrist för omval. Under alla omständigheter bör regelverket anpassas så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, med undantag för vissa korrigeringar. På så sätt förbättras förutsättningarna att snabbt genomföra omval.
Utskottet föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet har anfört om att i ett lämpligt sammanhang låta utreda dels ändrade förutsättningar för omval så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, dels en i författning bestämd tidsfrist för genomförande av omval som ska vara så kort som det är praktiskt möjligt.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Snabbare omval |
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om att i ett lämpligt sammanhang låta utreda dels ändrade förutsättningar för omval så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, dels en i författning bestämd tidsfrist för genomförande av omval som ska vara så kort som det är praktiskt möjligt. |
Stockholm den 18 december 2012
På konstitutionsutskottets vägnar
Peter Eriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Lena Sommestad (S) och Caroline Helmersson Olsson (S).
Redogörelse för ärendet
Konstitutionsutskottet beslutade den 10 november 2011 att tillsätta en grupp inom utskottet, bestående av en företrädare för varje parti, för uppföljning av 2010 års val. Utskottet beslutade då också att uppföljningen avgränsas till frågor som inte behandlas av den kommitté om översyn av valsystemet (Ju 2011:13) som regeringen tillsatt, att gruppen med utgångspunkt i den nämnda avgränsningen själv definierar inriktningen på uppföljningen, att gruppen därvid särskilt ska beakta administrativa och organisatoriska frågor som rör överklagande av val samt att resultatet av uppföljningen ska redovisas för utskottet under hösten 2012.
Gruppen för uppföljning av 2010 års val har till utskottet överlämnat den rapport som finns i bilagan till detta betänkande. I sitt arbete med att ta fram rapporten har gruppen haft kontakter med företrädare för Valprövningsnämnden, Valmyndigheten och Vallagskommittén.
Utskottets överväganden
Snabbare omval
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet har anfört om att i ett lämpligt sammanhang låta utreda dels ändrade förutsättningar för omval, så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, dels en i författning bestämd tidsfrist för genomförande av omval som ska vara så kort som det är praktiskt möjligt.
Bakgrund
Efter 2010 års allmänna val kom ovanligt många överklaganden in till Valprövningsnämnden: 117 överklaganden i riksdagsvalet, rörande 21 av de 29 valkretsarna, och 92 överklaganden i de kommunala valen, rörande 10 landsting och 36 kommuner.
Riksdagsvalet vann laga kraft den 17 december 2010 då Valprövningsnämnden avslog de överklaganden som avsåg riksdagsvalet. När det gäller de kommunala valen beslutade Valprövningsnämnden den 11 februari 2011 att omval skulle äga rum i Västra Götalands län och i Örebro kommun i den nordöstra valkretsen. Övriga kommunala val som överklagades till Valprövningsnämnden vann laga kraft den 19 och 31 januari, den 11 februari samt den 31 mars 2011. (De ärenden som avgjordes den 31 mars 2011 kom in till nämnden den 18 mars 2011 och kommer inte att beröras ytterligare.)
Omval ägde rum i Västra Götalands län och i Örebro kommuns nordöstra valkrets den 15 maj 2011.
I debatten om vad som förevarit i samband med valet, överklagandena till Valprövningsnämnden och nämndens beslut om omval framfördes synpunkter beträffande bl.a. vad som har kallats slarv och oegentligheter i valet, den s.k. jämkade uddatalsmetoden och ordningen för överklagande av val i Sverige. Kritiken i debatten mot ordningen för överklagande har gällt handläggningstiden i Valprövningsnämnden och Valprövningsnämndens sammansättning. Vidare har den synpunkten framförts att omvalet som ägde rum åtta månader efter det ordinarie valet, med nya partier och nya väljare, inte borde betraktas som ett omval utan ett nyval.
Regeringen beslutade den 27 oktober 2011 att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av delar av valsystemet.
Kommittén om översyn av valsystemet (Ju 2011:13), fortsättningsvis benämnd Vallagskommittén, ska enligt direktivens sammanfattning (dir. 2011:97, s. 1 f.) bl.a. överväga om
– reglerna om fördelning av mandat vid val till riksdagen bör ändras
– det bör införas kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner
– den fria nomineringsrätten bör inskränkas och om det bör införas krav på offentliga valförberedelser
– det bör införas ett elektroniskt röstningsförfarande vid allmänna val och folkomröstningar
– valkretsindelningen vid val till riksdagen i Västra Götalands län bör ändras
– det bör införas ett starkare skydd för registrerade partibeteckningar och om det bör vara möjligt att ange partisymboler på valsedlarna
– det finns behov av kompletterande bestämmelser eller andra åtgärder för att säkerställa att tillförlitligheten och effektiviteten i valprocessen vid förtidsröstning kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen
– kommuner utanför ett omvalsområde bör vara skyldiga att anordna möjligheter till förtidsröstning
– det finns skäl att ytterligare begränsa kommunernas möjligheter att som val- och röstningslokaler använda lokaler som inte uppfyller tillräckligt höga krav på tillgänglighet
– budets roll vid budröstning bör förtydligas och
– bestämmelserna i vallagen (2005:837) och kommunallagen (1991:900) fullt ut är förenliga med unionsrättens krav i fråga om rätten för unionsmedborgare att rösta och vara valbara i kommunala val och val till Europaparlamentet.
Under rubriken förtidsröstning anges även (s. 20) att kommittén ges i uppdrag att överväga om det finns behov av kompletterande författningsreglering eller andra åtgärder, exempelvis i form av utbildning av röstmottagare och liknande, för att säkerställa att tillförlitligheten och effektiviteten i valprocessen kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen,
Enligt direktiven (s. 27) står det vidare kommittén fritt att med utgångspunkt i Valmyndighetens och Valprövningsnämndens redovisade erfarenheter efter de allmänna valen 2010 se över även andra delar av vallagen i syfte att göra den mer förutsebar och lättillämpad.
Konstitutionsutskottet beslutade den 10 november 2011 att tillsätta en grupp inom utskottet, bestående av en representant för respektive parti, för uppföljning av 2010 års allmänna val. Utskottet beslutade då också att uppföljningen avgränsas till frågor som inte behandlas av den kommitté som regeringen tillsatt, att gruppen med utgångspunkt i nämnda avgränsning själv definierar inriktningen på uppföljningen, att gruppen därvid särskilt ska beakta administrativa och organisatoriska frågor som rör överklagande av val samt att resultatet av uppföljningen ska redovisas för utskottet under hösten 2012.
Rapport över uppföljning av 2010 års val
Gruppen för uppföljning av 2010 års val har i sin rapport bl.a. behandlat frågan om det bör utredas om valprövning bör utföras av något annat organ än Valprövningsnämnden. Gruppen har inte funnit anledning att föreslå någon sådan utredning, med hänvisning till att det, i de 29 ärenden där Valprövningsnämnden t.o.m. 2007 har varit oenig, inte går att se något mönster som ger anledning till oro för partipolitiska hänsynstaganden.
Vidare har gruppen behandlat Valprövningsnämndens handläggning av överklagandena av 2010 års val. Sammantaget framgår det att arbetet med utredning av Valprövningsnämndens ärenden har varit omfattande och krävt kompletteringar i flera skeden och att bedömningarna varit komplicerade. Gruppen framhåller vikten av att de utredningsåtgärder vidtas som är nödvändiga för att nämnden ska kunna ta ställning till om avvikelser från föreskriven ordning e.d. har inträffat, liksom om det inträffade med fog kan antas ha inverkat på valutgången. Valprövningsnämnden är en opartisk myndighet av domstolsliknande karaktär och är skyldig att göra en saklig och noggrann prövning av överklaganden av val. Det är, enligt gruppen, av största betydelse för förtroendet såväl för Valprövningsnämnden som för valprocessen och demokratin. Gruppen framhåller vidare att det även är av stor betydelse att eventuella omval, eller andra mindre ingripande åtgärder som t.ex. kompletterande sammanräkning, sker så snart som möjligt efter det ordinarie valet. Vidare uppmärksammas i rapporten att inom gruppen kommunala val avgjordes ärendena om valet till kommunfullmäktige i Örebro och valet till landstingsfullmäktige i Västra Götalands län tillsammans med de ärenden som avgjordes sist. Bland de andra ärenden som avgjordes vid samma tillfälle fanns fyra beslut om kompletterande sammanräkning (ett beslut om förnyad sammanräkning hade meddelats tidigare).
Gruppen uppmärksammar den situation som Valprövningsnämnden ställdes inför efter 2010 års val, när det kom in lika många överklaganden som dittills hade kommit in sammantaget under hela den tid nämnden funnits till. Därtill kommer att nämnden, även med den rekrytering av extra föredragande som gjordes 2010, hade en beredningsorganisation där alla hade sina uppdrag som bisyssla till ett ordinarie heltidsarbete. Utifrån dessa förutsättningar har Valprövningsnämnden, framhåller gruppen, gjort det bästa möjliga av situationen. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts efter 2010 års val anser gruppen emellertid att det finns all anledning att inför framtiden ge Valprövningsnämnden bättre förutsättningar att pröva överklaganden av val på kortare tid.
En förstärkning av Valprövningsnämndens beredningsorganisation skulle, enligt gruppen, bidra till att nämnden i framtiden ges förutsättningar att pröva överklaganden av val på kortare tid. Gruppen pekar på möjligheten att – under den tid då Valprövningsnämnden handlägger överklaganden av val – ge en person en roll som kan jämföras med en kanslichef. Den personen skulle på heltid bl.a. kunna ge stöd åt nämndens presidium genom att planera och fördela arbetet med utgångspunkt i de överklaganden som kommit in. En tydlig planering bör leda till att kompletterande utredningar begärs in till Valprövningsnämnden i ett så tidigt skede som möjligt. Vidare kan den personen stå till förfogande för t.ex. nya eller extra föredragande som anlitats i samband med ett val för handledning, diskussioner m.m. om det finns sådana behov.
De nämnda uppgifterna förutsätter, enligt gruppen, gedigen erfarenhet av handläggning av överklaganden av val. För att göra det möjligt för en person att på ett flexibelt sätt, beroende på mängden överklaganden efter ett val, träda in i en sådan roll i nämnden är det rimligt att den personen har sin ordinarie tjänst i Riksdagsförvaltningen. Det är även värdefullt om personen under tiden för prövning av överklaganden av val finns tillgänglig i riksdagens lokaler. Gruppen anser att huvudföredragandens roll bör utvidgas på det sätt som beskrivits.
Därutöver anser gruppen att Valprövningsnämnden måste ha en beredningsorganisation som kan hantera en stor mängd överklaganden av val på kort tid. Samtidigt är det uppenbart att Valprövningsnämnden under annan tid än när den behandlar överklaganden av val inte har behov av någon omfattande beredningsorganisation.
I det sammanhanget uppmärksammar gruppen Riksdagsförvaltningens skyldighet att tillhandahålla resurser och service för bl.a. övriga riksdagsorgans verksamhet samt de förtydliganden om detta som träder i kraft den 1 januari 2013 (2012/13:RS1, bet. 2012/13:KU9, rskr. 2012/13:62-66).
Enligt gruppens mening måste de resurser som Valprövningsnämnden behöver ställas till dess förfogande, särskilt när nämnden prövar överklaganden av val. Såväl huvudföredraganden som de andra föredragande och nämndens sekreterare och assistenter som har sin ordinarie anställning inom Riksdagsförvaltningen, måste i samband med hantering av överklagande av val kunna frigöras från sin ordinarie syssla för att ägna sig åt sin uppgift i Valprövningsnämnden i den utsträckning som nämnden behöver. Detta skulle enligt gruppen eventuellt kunna regleras i en överenskommelse mellan Riksdagsförvaltningen och Valprövningsnämnden. Gruppen pekar på att en lämplig ordning t.ex. skulle kunna vara att Valprövningsnämndens ordförande och chefen för utskottsavdelningen i god tid inför ett val planerar för olika möjliga scenarier när det gäller överklaganden. Gruppen framhåller att Valprövningsnämndens arbete med överprövning av val är av utomordentligt stor betydelse för förtroendet för demokratin och att det därför måste ges hög prioritet.
Dessutom anser gruppen att det är angeläget att framtida omval genomförs på kortare tid än som skedde 2011 och att det därför bör övervägas att införa en författningsreglerad tidsfrist för när ett omval senast ska äga rum efter Valprövningsnämndens beslut därom. En sådan frist bör, framhåller gruppen, vara så kort som det är praktiskt möjligt.
Med ändrade förutsättningar för omval – så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, t.ex. med samma röstlängd, valsedlar, partier och kandidater – skulle möjligheterna förbättras att snabbt genomföra omval. Detta har, framhåller gruppen, betydelse för längden på en författningsreglerad tidsfrist för omval. Gruppen pekar i det sammanhanget även på möjliga vägar när det gäller brevröstning och röstning på utlandsmyndigheter. Under alla omständigheter, anför gruppen, bör regelverket anpassas så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, med undantag för korrigeringar av det slaget att personer som avlidit sedan det ordinarie valet inte ska tas upp i röstlängden och inte heller som kandidater på valsedlar. På så sätt förbättras förutsättningarna att snabbt genomföra omval.
När det gäller förenkling av förfarandet i Valprövningsnämnden, vilket skulle kunna bidra till en snabbare hantering i Valprövningsnämnden, konstaterar gruppen att frågorna omfattas av vallagskommitténs direktiv och enligt uppgift kommer att behandlas av kommittén. Detsamma gäller obligatorisk utbildning av röstmottagare m.fl., vilket skulle kunna förebygga fel och överklaganden. Frågorna behandlas därför inte närmare i gruppens rapport.
Utskottets ställningstagande
Utskottet delar gruppens uppfattning att det är angeläget att framtida omval kommer till stånd på kortare tid än som skedde efter 2010 års allmänna val. För att uppnå detta är det nödvändigt att förkorta både handläggningstiden i Valprövningsnämnden och tiden för genomförande av ett omval som Valprövningsnämnden har beslutat om.
Utskottet ställer sig bakom vad gruppen har anfört i sin rapport om behovet av förstärkning av Valprövningsnämndens beredningsorganisation. Detta skulle bidra till att nämnden i framtiden ska kunna pröva överklaganden av val på kortare tid. Under den tid då Valprövningsnämnden handlägger överklagande av val är det enligt utskottets mening lämpligt att ge en person en roll som kan jämföras med en kanslichef. Den personen skulle på heltid bl.a. kunna ge stöd åt nämndens presidium genom att planera och fördela arbetet med utgångspunkt i de överklaganden som kommit in. Som gruppen framhållit bör en tydlig planering leda till att kompletterande utredningar begärs in till Valprövningsnämnden i ett så tidigt skede som möjligt. Vidare kan den personen stå till förfogande för t.ex. nya eller extra föredragande som anlitats i samband med ett val för handledning, diskussioner m.m. om det finns sådana behov. Även i övrigt delar utskottet den uppfattning som gruppen har anfört om att huvudföredragandens roll bör utvidgas.
Vidare instämmer utskottet i vad gruppen har anfört om att de resurser som Valprövningsnämnden behöver måste ställas till dess förfogande, särskilt när nämnden prövar överklaganden av val. Såväl huvudföredraganden som de andra föredragande och nämndens sekreterare och assistenter som har sin ordinarie anställning inom Riksdagsförvaltningen, måste i samband med hantering av överklagande av val kunna frigöras från sin ordinarie syssla för att ägna sig åt sin uppgift i Valprövningsnämnden i den utsträckning som nämnden behöver. Även i övrigt ställer sig utskottet bakom vad gruppen har anfört om förstärkning av Valprövningsnämndens beredningsorganisation. Utskottet vill framhålla att Valprövningsnämndens arbete med överprövning av val är av utomordentligt stor betydelse för förtroendet för demokratin och att det därför måste ges hög prioritet.
Vidare är det utskottets uppfattning att det finns anledning att utreda förutsättningarna för omval och en författningsreglerad tidsfrist för genomförande av omval.
En tidsfrist för när ett omval senast ska genomföras efter Valprövningsnämndens beslut därom kan enligt utskottets mening bidra till att öka förutsättningarna för snabbare omval i framtiden. En sådan frist bör, som gruppen framhållit, vara så kort som det är praktiskt möjligt.
Utskottet instämmer i vad gruppen anfört om att med ändrade förutsättningar för omval – så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, t.ex. med samma röstlängd, valsedlar, partier och kandidater – skulle möjligheterna förbättras att snabbt genomföra omval. Detta har betydelse för längden på en författningsreglerad tidsfrist för omval. Även tider för brevröstning och röstning på utlandsmyndigheter bör uppmärksammas. I likhet med gruppen anser utskottet att regelverket under alla omständigheter bör anpassas så att omval ska hållas på samma förutsättningar som det ordinarie valet, med undantag för korrigeringar av det slaget att personer som avlidit sedan det ordinarie valet inte ska tas upp i röstlängden och inte heller som kandidater på valsedlar. På så sätt förbättras förutsättningarna att snabbt genomföra omval.
Vad utskottet har anfört om att i ett lämpligt sammanhang låta utreda dels ändrade förutsättningar för omval, så att förutsättningarna för omval ska vara i princip desamma som för det ordinarie valet, dels en i författning bestämd tidsfrist för genomförande av omval som ska vara så kort som är praktiskt möjligt, bör riksdagen ge regeringen till känna.
Bilaga
Rapport över uppföljning av 2010 års val
Bakgrund – 2010 års allmänna val
Vid 2010 års allmänna val den 19 september 2010 ökade valdeltagandet för andra valet i rad.
Även förtidsröstningen ökade. Enligt Valmyndigheten förtidsröstade 39,4 procent av väljarna i någon av kommunernas röstningslokaler; motsvarande siffror för valet 2006 var 31,8 procent.
Till Valprövningsnämnden inkom 117 överklaganden i riksdagsvalet, rörande 21 av de 29 valkretsarna, och 92 överklaganden i de kommunala valen, rörande 10 landsting och 36 kommuner.
Riksdagsvalet vann laga kraft den 17 december 2010 då Valprövningsnämnden avslog de överklaganden som avsåg riksdagsvalet. När det gäller de kommunala valen beslutade Valprövningsnämnden den 11 februari 2011 att omval skulle äga rum i Västra Götalands län och i Örebro kommun i den nordöstra valkretsen. Övriga kommunala val som överklagades till Valprövningsnämnden vann laga kraft den 19 och 31 januari, den 11 februari samt den 31 mars 2011
Omval ägde rum i Västra Götalands län och i Örebro kommuns nordöstra valkrets den 15 maj 2011.
Debatt med anledning av 2010 års val
I debatten kring vad som förevarit i samband med valet, överklagandena till Valprövningsnämnden och nämndens beslut om omval framfördes synpunkter beträffande bl.a. vad som har kallats slarv och oegentligheter i valet, den s.k. jämkade uddatalsmetoden och ordningen för överklagande av val i Sverige.
Kritiken i debatten mot ordningen för överklagande har gällt handläggningstiden i Valprövningsnämnden och Valprövningsnämndens sammansättning.
Våren 2011 beslutade riksdagen, på förslag från konstitutionsutskottet, om ett tillkännagivande till regeringen rörande utredning av vissa valfrågor (bet. 2010/11:KU28, rskr. 2010/11:293). Bland de frågor som enligt tillkännagivandet borde utredas kan nämnas partisymboler på valsedlar, möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta i val, röstningslokaler för förtidsröstning, utbildning av röstmottagare och elektronisk röstning i val- och röstningslokaler.
2011 års vallagskommitté
Regeringen beslutade den 27 oktober 2011 att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av delar av valsystemet. Kommittén ska enligt direktiven (dir. 2011:97) bl.a. överväga om
– reglerna om fördelning av mandat vid val till riksdagen bör ändras,
– det bör införas kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner,
– den fria nomineringsrätten bör inskränkas och om det bör införas krav på offentliga valförberedelser,
– det bör införas ett elektroniskt röstningsförfarande vid allmänna val och folkomröstningar,
– valkretsindelningen vid val till riksdagen i Västra Götalands län bör ändras,
– det bör införas ett starkare skydd för registrerade partibeteckningar och om det bör vara möjligt att ange partisymboler på valsedlarna,
– det finns behov av kompletterande bestämmelser eller andra åtgärder för att säkerställa att tillförlitligheten och effektiviteten i valprocessen vid förtidsröstning kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen,
– kommuner utanför ett omvalsområde bör vara skyldiga att anordna möjligheter till förtidsröstning,
– det finns skäl att ytterligare begränsa kommunernas möjligheter att som val- och röstningslokaler använda lokaler som inte uppfyller tillräckligt höga krav på tillgänglighet,
– budets roll vid budröstning bör förtydligas, och
– bestämmelserna i vallagen (2005:837) och kommunallagen (1991:900) fullt ut är förenliga med unionsrättens krav i fråga om rätten för unionsmedborgare att rösta och vara valbara i kommunala val och val till Europaparlamentet.
Under rubriken förtidsröstning anges även bl.a. (s. 20) att kommittén ges i uppdrag att överväga om det finns behov av kompletterande författningsreglering eller andra åtgärder, exempelvis i form av utbildning av röstmottagare och liknande, för att säkerställa att tillförlitligheten och effektiviteten i valprocessen kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen,
Enligt direktiven (s. 27) står det kommittén fritt att med utgångspunkt i Valmyndighetens och Valprövningsnämndens redovisade erfarenheter efter de allmänna valen 2010 se över även andra delar av vallagen i syfte att göra den mer förutsebar och lättillämpad.
Konstitutionsutskottets uppföljning av 2010 års allmänna val
Konstitutionsutskottet beslutade den 10 november 2011 att tillsätta en grupp inom utskottet, bestående av en representant för respektive parti, för uppföljning av 2010 års allmänna val. Utskottet beslutade då också att uppföljningen avgränsas till frågor som inte behandlas av den av regeringen tillsatta kommittén, att gruppen med utgångspunkt i nämnda avgränsning själv definierar inriktningen på uppföljningen, att gruppen därvid särskilt ska beakta administrativa och organisatoriska frågor som rör överklagande av val samt att resultatet av uppföljningen ska redovisas för utskottet under hösten 2012.
Inrättandet av Valprövningsnämnden
En reglerad praxis för överklagande av val började uppträda under frihetstiden. Huvudregeln var att val till ståndsriksdagen kunde överklagas i första instans till landshövdingen i länet och i den andra till Kungliga majestätet i Stockholm, vilket i praktiken innebar riksrådet. Prästernas val överklagades dock i första instans till stiftets konsistorium. (Adelsståndets representanter utsågs inte i val utan genom bördsrätt.) Under en period tog de tre stånden upp mål som dömts av riksrådet till ny prövning vid riksmötets öppnande.
Sedan Gustaf III avskaffat riksrådet i och med förenings- och säkerhetsakten 1789 överflyttades överprövningsrätten till den då nybildade Högsta domstolen, vilket sedan formellt bekräftades i 1810 års riksdagsordning och upprepades i den nya riksdagsordningen från 1866. I samband med Regeringsrättens inrättande som högsta förvaltningsdomstol 1909 flyttades överprövningsrätten dit samtidigt som länsstyrelsen slopades som första överklagandeinstans.
Valprövningsnämnden inrättades i samband med 1974 års grundlagsreform. Ledamöter och ersättare i nämnden valdes av riksdagen första gången den 13 mars 1974 (Valprövningsnämndens beslut 2004–2007, s. 9). Nämnden övertog uppgiften att pröva besvär över allmänna val m.m. från dåvarande Regeringsrätten, sedan den 1 januari 2011 Högsta förvaltningsdomstolen. Grundläggande bestämmelser på området finns i regeringsformen, riksdagsordningen (såvitt gäller val inom riksdagen) och kommunallagen (1990:900). De materiella reglerna i olika frågor som rör allmänna val är dock i allt väsentligt samlade i vallagen. Valprövningsnämnden har ställning som förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening och förvaltningslagen (1986:223) är i princip tillämplig på handläggningen av ärenden hos nämnden.
I arbetet med 1974 års grundlagsreform (se t.ex. prop. 1973:90 s. 253–256) framställdes förslag om ett snabbare valgenomslag som ställde stora krav på valprövningsprocessens snabbhet och dessutom ansågs det önskvärt att förordnanden om omval blev förhållandevis sällsynta. Viktigt var här också att det riksproportionella valsystemet ansågs vara känsligare för angrepp genom överklaganden än vad det äldre systemet hade varit och att det nya systemet bedömdes vara ägnat att försvåra prövningen av överklaganden.
Ett särskilt organ inrättades, Valprövningsnämnden, där målen om överklagande skulle kunna bli föremål för en friare prövning och en smidigare handläggning än vad som kan ske inom ramen för ett domstolsförfarande. Särskild vikt fästes vid det förhållandet att tillskapandet av ett sådant organ som en valprövningsnämnd gjorde det möjligt att tillföra organet inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap samt personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbetet och som representerar ett allmänt medborgaromdöme. Även inom ramen för en rättslig prövning av överklaganden av val ansågs det finnas utrymme för synpunkter där en mera allmän erfarenhet och en uppfattning om vad som är rimligt spelar in (se bl.a. prop. 1973:90 s. 255 och KU 1973:26 s. 27 f.). Utöver inrättande av det nya valprövningsorganet gjordes ändringar i grunderna för prövningen av överklaganden av val så att fel i samband med en valförrättning ska föranleda rättelse i något mindre utsträckning än tidigare.
Grundlagberedningens förslag om inrättande av valprövningsnämnden fick ett blandat mottagande av remissinstanserna (prop. 1973:90 s. 177 f.). Bland dem som inte godtog beredningens förslag, vilket t.ex. Riksskatteverket och Valtekniska utredningen gjorde, kan nämnas Regeringsrätten som framhöll (prop. 1973:90 s. 178) att erfarenheten från andra länder ger vid handen att, om valbesvär överlåts till bedömning av ett politiskt sammansatt organ, politiska hänsyn får en stark influens och att avgörande ofta blir vad som kan gynna det ena eller det andra partiet samt anförde bl.a. följande.
Riskerna för en sådan utveckling ligger i öppen dag, om förslaget följes på denna punkt. I och med att riksproportionalitet införts vid riksdagsval, får ett bifall till valbesvär lätt nog stora politiska konsekvenser. Fördelningen av utjämningsmandaten kan ändras även vid smärre röstförskjutningar vid ett nyval inom ett område. Är marginalerna mellan de sista utjämningsmandaten små, kan ett nyval efter besvär, om än begränsat till blott en mindre del av landet, medföra ändrad mandatfördelning.
Vidare ansåg Regeringsrätten att medborgarnas befogade anspråk på garantier för att deras i val tillkännagivna vilja också kommer till uttryck i riksdagens sammansättning i enlighet med gällande valordning, säkrast erhålls genom en efter enbart rättsliga linjer företagen prövning av de frågor som besvärsvägen kan uppkomma rörande valbestämmelsernas tillämpning.
Länsstyrelsen i Stockholms län erinrade (prop. 1973:90 s. 179 f.), såvitt gäller tidsåtgången, om att den största tidsutdräkten vid besvärsprövningen torde föranledas av att besvärsmaterialet ska införskaffas, genomgås och beredas till föredragning, något som kan ske av valtekniskt kunnig personal vare sig besluten sker i Regeringsrätten eller i en särskild prövningsinstans. Mot inrättande av en valprövningsnämnd talade enligt länsstyrelsen att en fristående instans borde pröva valbesvären. Å andra sidan gav beredningens konstruktion, enligt länsstyrelsen, vissa fördelar genom att inte bara juridisk utan även valteknisk och politisk sakkunskap skulle tillföras bedömningen. Det fick enligt länsstyrelsen därvid förutsättas att valprövningsnämnden skulle sammansättas så att kommunalvalserfarenhet skulle finnas representerad.
Länsstyrelsen i Jönköpings län fann det (prop. 1973:90 s. 180) lämpligt att man – för att möjliggöra det snabba valgenomslaget – förde över besvärsprövningen vid riksdagsval från Regeringsrätten till ett särskilt organ. Länsstyrelsen ställde sig dock tveksam till att garantier saknades för att juridisk sakkunskap skulle ingå i den föreslagna valprövningsnämnden och befarade att nämnden skulle få en rent politisk sammansättning.
Departementschefen pekade (prop. 1973:90 s. 254 f.) på att en nackdel som är nödvändigt förbunden med ett omedelbart genomslag av ett riksdagsval är att riksdagens sammansättning till en början kan komma att vara preliminär, nämligen i avbidan på att besvär över valet prövas och valet, eventuellt efter omval, vinner laga kraft. Olägenheterna av detta osäkerhetstillstånd kan vara betydande när situationen är av sådan art att redan en mindre förskjutning i mandatfördelningen kan kasta om majoritetsförhållandena och påverka regeringsfrågan. När det gällde förslaget att inrätta en valprövningsnämnd framhöll departementschefen särskilt att den sammansättning som det valprövande organet kan få om det utgörs av en valprövningsnämnd gör det möjligt att tillföra organet inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap och personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbetet och som representerar ett allmänt medborgaromdöme. Fördelarna med det ligger, anförde departementschefen, på två plan. Genom att det inom själva valprövningsnämnden finns tillgång också till annan sakkunskap än juridisk bör handläggningen av valbesvären kunna underlättas och påskyndas. Väl så betydelsefullt är emellertid, enligt departementschefen, att ett medborgar- och lekmannaelement får göra sig gällande vid de för demokratins funktionssätt viktiga avgöranden som det här kan vara fråga om. Även inom ramen för en rättslig valbesvärsprövning ges nämligen utrymme för synpunkter där en mera allmän erfarenhet och uppfattning om vad som är rimligt spelar in.
De mot valprövningsnämnden kritiska remissinstansernas farhågor att partipolitiska hänsyn kan komma att få ett starkt inflytande på målens avgörande ansåg departementschefen (prop. 1973:90 s. 255) vara överdrivna. Ledamöterna av valprövningsnämnden – vare sig de är lekmän eller experter – skulle säkerligen komma att vara ytterst måna om att inte utsätta sig för misstanke att vid sina ställningstaganden i nämnden ha gynnat något visst parti.
Departementschefen kom till slutsatsen att det inte fanns skäl att frångå beredningens enhälliga förslag att valbesvärsprövningen för framtiden skulle ankomma på en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Han beaktade då att man borde kunna tillmötesgå remisskritiken på så sätt att det i regeringsformen skrevs in ett krav på att nämndens ordförande skulle vara eller ha varit ordinarie domare och att ordföranden ska stå utanför riksdagen.
Vidare torde det, anförde departementschefen, vara ofrånkomligt att valprövningsnämnden handlägger alla besvär i fråga om de samtidigt förrättade valen, alltså även besvär över val av landstingsmän och kommunfullmäktige.
Vid riksdagsbehandlingen (bet. KU 1973:26 s. 27 f.) fann utskottet, vilket departementschefen hade utvecklat i propositionen (s. 255), att det fick anses vara till betydande fördel att det valprövande organet kunde sammansättas så att det kan tillföras inte bara juridisk expertis utan även valteknisk sakkunskap samt personer som besitter praktisk erfarenhet av valarbete och som representerar ett allmänt medborgaromdöme. Liksom departementschefen ansåg utskottet det kunna förutsättas att ledamöterna av valprövningsnämnden skulle komma att fullgöra sina uppgifter opartiskt och objektivt. Utskottet pekade på att propositionens förslag garanterade att nämndens ordförande och dennes ersättare har domarkompentens. Med hänsyn till det anförda ansåg utskottet övervägande skäl föreligga att tillstyrka propositionens förslag beträffande ordningen för valbesvär.
I en reservation (bet. KU 1973:26 s. 113 f.) fann ledamöter från C och M att det fanns bärande skäl för att inte inrätta en särskild valprövningsnämnd utan låta prövningen av valbesvär ligga kvar hos Regeringsrätten. De ville särskilt understryka att det gäller en fråga av principiell natur. Önskemålet att valbesvär ska prövas av ett utanförstående opartiskt organ, utan samband med dem som själva är direkt berörda av utgången, borde enligt reservanternas mening väga väsentligt tyngre än de synpunkter som anförts i propositionen och av utskottet tillförmån för en ändring i den då gällande ordningen.
Valprövningsnämndens uppgifter
Gällande ordning
Valprövningsnämnden är grundlagsfäst. Val till riksdagen får, enligt 3 kap. 12 § regeringsformen, överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd.
Enligt 15 kap. 3 § 4 vallagen prövar Valprövningsnämnden överklaganden om länsstyrelsens eller den centrala valmyndighetens beslut att fastställa utgången av ett val eller av en sådan sammanräkning för att förordna efterträdare eller ersättare som sägs i 14 kap. 18–24 §§ vallagen. Vidare enligt samma paragraf prövar Valprövningsnämnden överklaganden om bl.a. länsstyrelsens beslut om fastställande av valkretsindelning för val till landstings- och kommunfullmäktige, om antalet valkretsmandat för val till landstings- och kommunfullmäktige och om indelning i valdistrikt. Valprövningsnämnden prövar också länsstyrelsens eller Valmyndighetens beslut om rättelse i en röstlängd samt beslut av Valmyndigheten eller, i förekommande fall, länsstyrelsen om antalet valkretsmandat vid val till riksdagen, om registrering av partibeteckning och om anmälan av kandidater eller om valsedlar. Slutligen bör nämnas att Valprövningsnämnden, enligt 7 kap. 5 § riksdagsordningen med tilläggsbestämmelse, prövar överklaganden av val med slutna sedlar inom riksdagen.
Nämnas bör även att Valprövningsnämnden, enligt 14 kap. 30 § vallagen, ska granska bevis för riksdagsledamöter eller ledamöter i Europaparlamentet och ersättare för att pröva om dessa blivit utfärdade i enlighet med vad som sägs i vallagen (28 § i samma kapitel). Granskningen ska efter riksdagsval vara avslutad senast dagen innan den riksdag som valet gällt samlas till riksmöte. Övriga bevis som kommer in till Valprövningsnämnden ska granskas så snart det kan ske. Berättelse om granskningen ska genast överlämnas till riksdagens talman. Gäller valet ledamöter i Europaparlamentet, ska berättelse om granskningen dessutom skickas till parlamentet.
Något om Valprövningsnämndens avgöranden 1975–2007
En genomgång av referatsamlingarna över Valprövningsnämndens beslut åren 1975 t.o.m. 2007 visar att nämnden under den tiden har behandlat 600 ärenden totalt. Enligt Valprövningsnämndens promemoria Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val utgör antalet överklaganden av val till riksdag, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige under samma tid 194.
Antalet beslut som Valprövningsnämnden meddelat har t.o.m. år 2007 varit större under år då det varit val till riksdag, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige än under andra år i en valperiod: 21 år 1976, 36 år 1979, 25 år 1982, 44 år 1985, 18 år 1988, 40 år 1991, 78 år 1994, 38 år 1996, 50 år 2002 och 39 år 2006.
Av de 600 beslut som Valprövningsnämnden meddelat t.o.m. år 2007 har totalt 29 beslut innehållit skiljaktiga meningar. Av dessa 29 beslut avser 11 ärenden överklagande av val (inklusive val till kyrkofullmäktige m.m.). Vidare kan noteras att i 15 av de 29 besluten har det funnits olika meningar bland de ledamöter som är eller har varit ordinarie domare
För jämförelse kan nämnas att i ärenden om överklagande av 2010 års allmänna val förekom inga skiljaktiga meningar.
Något om Valprövningsnämndens arbete under tiden 1976–2010
Valprövningsnämnden har i sin promemoria Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val (s. 7) redovisat statistik över antalet överklaganden avseende allmänna val under åren 1976–2010. Därav framgår att det avseende 2010 års val inkom totalt 209 överklaganden, varav 117 avseende riksdagsvalet och 92 avseende landsting och kommuner. Detta kan jämföras med att det totala antalet överklaganden under hela perioden uppgick till 400, varav 170 avseende riksdagsval. Valprövningsnämnden noterade att mer än hälften av överklagandena under perioden 1976–2010 avsåg 2010 års val.
Ur Valprövningsnämndens diarium har följande uppgifter inhämtats om ärenden under åren 2007–2009 samt om ärenden under år 2010 som inkommit före överklagandena avseende allmänna valen den 19 september 2010.
Under år 2007 inkom totalt 14 ärenden till Valprövningsnämnden. Av dessa avsåg 8 ärenden utfärdande av bevis för ny riksdagsledamot eller ersättare för riksdagsledamot, vilka beslutas av ordföranden utan nämnd och med sekreteraren som föredragande, 1 ärende en skrivelse och återstående ärenden frågor om ersättare i kommunfullmäktige.
Under år 2008 inkom totalt 18 ärenden till Valprövningsnämnden. Av dessa avsåg 12 ärenden utfärdande av bevis för ny riksdagsledamot eller ersättare för riksdagsledamot, vilka beslutas av ordföranden utan nämnd och med sekreteraren som föredragande, 2 ärenden frågor om ersättare i kommunfullmäktige, 1 ärende ersättning för tryckning av informationsblad, 1 ärende överklagande av riksdagsvalet 2006, 1 ärende remiss om ändringar i vallagen m.m. samt 1 ärende om ändrad valdistriktsindelning i en kommun.
Under år 2009 inkom totalt 18 ärenden till Valprövningsnämnden. Av dessa avsåg 8 ärenden utfärdande av bevis för ny riksdagsledamot eller ersättare för riksdagsledamot, vilka beslutas av ordföranden utan nämnd och med sekreteraren som föredragande, 2 ärenden frågor om ersättare i kommunfullmäktige, 1 ärende skrivelse angående röstkortsberättigad, 1 ärende utfärdande av bevis för företrädarna i Europaparlamentet och ersättare för dem. 5 ärenden avsåg överklaganden av valet till Europaparlamentet och 1 ärende Sametinget.
Under 2010 avgjordes 14 ärenden före de allmänna valen den 19 september 2010. Av dessa 14 ärenden gällde 1 ärende bevis för ny riksdagsledamot, 3 ärenden remisser, 2 ärenden avsägelse som assistent respektive förordnande som föredragande i nämnden, 1 ärende en skrivelse angående överklagande av en namnfråga, 2 ärenden ledamot eller ersättare i kommunfullmäktige, 1 ärende registrering av partibeteckning, 2 ärenden frågor om valsedlar, 2 ärenden rättelse i röstlängd och 1 ärende en skrivelse om förtidsröstning på Stockholms central. (Nämnas kan att det sistnämnda inte prövades i sak utan avvisades med hänvisning till att förhållanden av det slag som klaganden hade påtalat kan prövas av Valprövningsnämnden endast i samband med överklagande av beslut att fastställa utgången av ett val. Sådant överklagande får ske tidigast dagen efter valdagen.)
Valprövningsnämndens organisation
Gällande ordning
Valprövningsnämnden består, enligt 3 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, av en ordförande, som ska vara ordinarie domare och som inte får tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie val, så snart valet vunnit laga kraft, för tiden till dess ett nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt. Av 8 kap. 2 § riksdagsordningen framgår att riksdagen genom särskilt val utser en ersättare för ordföranden i Valprövningsnämnden och att bestämmelserna i 3 kap. 12 § regeringsformen om ordföranden tillämpas också på ersättaren.
Nämnas kan att fram t.o.m. den nämnd som utsågs 1994 förekom det ledamöter i Valprövningsnämnden som var ordinarie domare (hovrättsråd, hovrättslagman, hovrättspresident) utöver nämndens ordförande och ersättare för ordföranden.
Av 15 kap. 11 § vallagen framgår bl.a. att om ett överklagande avser ett beslut genom vilket utgången av ett ordinarie val till riksdagen eller ett ordinarie val till landstings- eller kommunfullmäktige har fastställts, ska nämnden ha samma sammansättning som den hade vid tiden för dessa val. Av samma lagrum framgår att när nämnden prövar överklagande ska nämndens samtliga ledamöter vara närvarande.
Enligt 14 kap. 31 § vallagen får Valprövningsnämnden uppdra åt ordföranden eller ersättaren för ordföranden att på nämndens vägnar granska bevis för en riksdagsledamot eller ledamot i Europaparlamentet och ersättare för sådana ledamöter som utses under löpande valperiod med anledning av att en ledamot avgått eller ersättare utsetts enligt vad som sägs i vallagen (14 kap. 18–20 och 24 §§).
Någon annan möjlighet för Valprövningsnämnden att delegera någon av sina uppgifter till ordföranden eller ersättaren för ordföranden finns inte i vallagen. Däremot innehåller lagen (1974:1037) med instruktion för Valprövningsnämnden, fortsättningsvis benämnd nämndens instruktion, bestämmelser om att nämnden ska fatta vissa beslut.
Enligt 3 § nämndens instruktion förordnar nämnden sekreterare åt sig och härutöver får nämnden anlita särskilda föredragande och experter i övrigt.
Enligt 6 § ska nämnden i arbetsordning eller eljest besluta
– om förande av diarium och protokoll,
– om rätt för ordföranden eller dennes ersättare eller för sekreteraren eller anlitad föredragande att vidta för ärendenas beredande erforderliga åtgärder,
– om expeditioners undertecknande ävensom
– om vad som i övrigt ska iakttagas vid ärendenas beredande och avgörande utöver vad som följer av denna instruktion eller andra i lag givna förfaranderegler.
Arbetsordning för Valprövningsnämnden som antogs den 9 januari 1975 innehåller bestämmelser som ger nämndens ordförande vissa befogenheter.
I bestämmelsen i 2 § arbetsordningen, där det anges att nämnden anlitar en eller flera föredragande, föreskrivs även att när ärende är brådskande får ordföranden vid behov anlita föredragande åt nämnden. Enligt 3 § tredje stycket justeras protokoll av ordföranden eller, om nämnden så beslutar, av ordföranden jämte en eller flera andra ledamöter av nämnden. Vidare ska ett särskilt uppsatt beslut och expedition i ett ärende som avgjorts genom ett sådant beslut enligt 10 § undertecknas av ordföranden och kontrasigneras av föredraganden.
I ett beslut den 24 februari 1988 (protokoll 2/1988, § 4) uppdrog Valprövningsnämnden, med stöd av 15 kap. 9 § andra stycket då gällande vallag, åt ordförande och, vid förfall för denne, åt ordförandens ersättare att på nämndens vägnar företa bevisgranskning i ärenden av enklare beskaffenhet.
För närvarande har nämnden två sekreterare och fem föredragande förordnade. Såväl nämndens sekreterare som föredragandena utför dessa uppdrag vid sidan av sina ordinarie tjänster. Sekreterarna och tre av föredragandena, varav en är huvudföredragande, har sina ordinarie tjänster inom Riksdagsförvaltningen. Hösten 2010 hade nämnden fem föredragande, varav två hade sina ordinarie tjänster inom Riksdagsförvaltningen; den dåvarande huvudföredraganden hade inte sin ordinarie tjänst inom riksdagsförvaltningen.
Nämnden sammanträder, föreskrivs det i 2 § nämndens instruktion, på kallelse av ordföranden så ofta göromålen påfordrar det.
Valprövningsnämnden brukar benämnas ett riksdagsorgan. Riksdagsförvaltningen ska, enligt 9 kap. 4 § 3–4 riksdagsordningen, när det gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer bl.a. handlägga frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter (utom Riksbanken) och besluta om föreskrifter och råd i sådana frågor.
Valprövningsnämnden har, som nämnts, ställning som förvaltningsmyndighet i regeringsformens mening och förvaltningslagen är i princip tillämplig på handläggningen av ärenden hos nämnden. I sammanhanget kan nämnas att nämnden tillämpar kommunikationsprincipen i ärenden om överklagande av val.
Kommunikationsprincipen framgår av 17 § förvaltningslagen. Där föreskrivs att ett ärende, som huvudregel, inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock under vissa förutsättningar avgöra ärendet utan att så har skett. Det gäller bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga eller om avgörandet inte kan uppskjutas.
Enligt 17 § andra stycket förvaltningslagen är det myndigheten som bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Bakom avfattningen av andra stycket ligger en strävan att klargöra att myndigheten kan välja en enklare och billigare form för underrättelsen än delgivning enligt delgivningslagen (prop. 1985/86:80 s. 67). Orden ”på något annat sätt” syftar bl.a. på det fallet att myndigheten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att han eller hon besöker myndigheten av någon annan anledning.
Ny reglering av nämndmyndigheter under riksdagen
Riksdagen har nyligen beslutat om delvis ny reglering av nämndmyndigheter som lyder under riksdagen, vilken träder i kraft den 1 januari 2013 (2012/13:RS1, bet. 2012/13:KU9, rskr. 2012/13:62–66).
Nämnas kan en ny lag med instruktion för Valprövningsnämnden. I 6 § ges Valprövningsnämnden möjlighet att i arbetsordningen eller genom särskilda beslut delegera rätten att fatta närmare angivna beslut eller vidta åtgärder till ordföranden, sekreteraren eller någon hos en myndighet som utför kansligöromål för nämnden. Delegering föreslås även få ske till ordförandens ersättare och föredraganden.
Det som Valprövningsnämnden får rätt att delegera är dels beslutsfattande i ärenden som inte behöver prövas av nämnden, dels beslut eller andra åtgärder för beredning av ärenden. Delegering till de nämnda funktionerna ska (6 § andra stycket) avse att vidta åtgärder och fatta beslut för att bereda ett ärende; enligt författningskommentaren (framst. s. 100) kan sådan delegering t.ex. gälla att kommunicera skrifter. Vidare får delegering till dessa funktioner avse att avgöra andra ärenden än de som ligger inom nämndens kärnverksamhet. Sådan delegering kan enligt författningskommentaren ske i fråga om remisser. Beslutsfattande som innebär prövning i sak av överklaganden och beslut om arbetsordning kan inte delegeras.
Vidare får delegering (6 § tredje stycket) till Valprövningsnämndens ordförande och ersättaren för ordföranden avse att besluta om avskrivning av ärenden efter återkallelse.
Slutligen får delegering (6 § fjärde stycket) till den som nämnden bestämmer hos Riksdagsförvaltningen eller hos någon annan myndighet som utför kansligöromål för nämnden ske när det gäller att ta emot och registrera allmänna handlingar samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av överklaganden av nämndens beslut i sådana frågor.
När det gäller ärendenas handläggning kan noteras en uttrycklig reglering om beslutsfattande utan sammanträde (10 §). Valprövningsnämnden ska enligt förslaget ha möjlighet att föreskriva i arbetsordningen att ärenden får avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Kostnader för Valprövningsnämnden
Av 1 § lagen (2011:745) med instruktion för riksdagsförvaltningen framgår att Riksdagsförvaltningen är en myndighet under riksdagen med uppgift att biträda riksdagen. Riksdagsförvaltningen ska, enligt paragrafens första punkt, tillhandahålla resurser och service för talmannens, kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet samt för riksdagsledamöterna och partikanslierna.
Från och med den 1 januari 2013 anges det uttryckligen i Riksdagsförvaltningens instruktion att förvaltningen ska svara för utbetalningar som krävs med anledning av beslut som fattas av Valprövningsnämnden om kostnaderna ska belasta anslag som anvisats till Riksdagsförvaltningen.
Förvaltningen ska ge bl.a. Valprövningsnämnden tillfälle att lämna synpunkter på sina resursbehov. I instruktionen för Riksdagsförvaltningen införs en bestämmelse om att förvaltningens kanslistöd till riksdagens nämndmyndigheter, däribland Valprövningsnämnden, ska regleras i en överenskommelse. Riksdagsförvaltningen får efter samråd med en nämndmyndighet träffa överenskommelse med en annan myndighet under riksdagen, en domstol eller en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen om att den myndigheten ska lämna kanslistöd till nämndmyndigheten.
När Riksdagsförvaltningen lämnar kanslistöd till riksdagens nämndmyndigheter ska förvaltningen beakta nämndmyndigheternas intresse av oberoende.
Särskilda föreskrifter om arvoden till nämndens ordförande, dennes ersättare, ledamöter och suppleanter finns i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ.
Enligt 3 § Valprövningsnämndens instruktion bestämmer nämnden ersättning till sekreterare, föredragande och experter. Motsvarande gäller från och med den 1 januari 2013 enligt 15 § andra stycket den nya lagen med instruktion för Valprövningsnämnden.
Under 2011 uppgick kostnaderna för Valprövningsnämnden till 879 000 kronor, varav 511 000 kronor avsåg arvode m.m. (inklusive sociala avgifter) och 368 000 kronor för övriga kostnader (Riksdagsförvaltningens årsredovisning för verksamhetsåret 2011, 2011/12:RS2, s. 50). För år 2010 var motsvarande belopp 674 000 kronor, varav 487 000 kronor avsåg arvode m.m. (inklusive sociala avgifter) och 187 000 kronor övriga kostnader (Riksdagsförvaltningens årsredovisning för verksamhetsåret 2010, 2010/11:RS2, s. 43).
Stort antal överklaganden av 2010 års val
Antalet överklaganden
Under arbetet med överklaganden av 2010 års allmänna val gjorde Valprövningsnämndens kansli en sammanställning av antalet klagoärenden under den tid nämnden varit verksam. Sammanställningen redovisades i Valprövningsnämndens promemoria Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val (2011-03-16, dnr 13-2011, s. 7. Uppgifter om överklaganden av kyrkliga val samt EU-val och val till Sametinget redovisades inte i promemorian.)
Av sammanställningen framgår att av det totala antalet överklaganden av valen under tiden 1976 t.o.m. 2010, som var 400, avsåg 209 överklaganden 2010 års allmänna val. Av det totala antalet överklaganden av riksdagsval, som var 170, avsåg 117 överklaganden 2010 års val. Och av det totala antalet överklaganden av kommunala val, som var 230, avsåg 92 överklaganden 2010 års val.
Valprövningsnämnden noterade i sin promemoria (s. 8) att överklagandena i riksdagsvalet 2010 var mer än dubbelt så många som det sammanlagda antalet överklaganden i de 10 närmast föregående riksdagsvalen. Också i fråga om valen för landsting och kommuner var det en betydande ökning, 92 överklaganden vid 2010 års val mot sammanlagt 138 under de 10 närmast föregående valen, konstaterade nämnden. De 117 överklagandena avseende riksdagsvalet rörde, enligt Valprövningsnämndens promemoria, 21 av de 29 valkretsarna. I landstings- och kommunalvalet rörde de 92 överklagandena 10 landsting och 36 kommuner.
Några förklaringar som framförts till det stora antalet överklaganden
Antalet överklaganden av 2010 års allmänna val har väckt frågan varför så många överklaganden gjordes i samband med detta val, både på nationell och kommunal nivå och i så stora delar av landet.
Valmyndigheten redovisar i sin rapport Erfarenheter från valen den 19 september 2010, rapport 2011:1 (s. 26), att den stora mängden överklaganden diskuterades bl.a. på uppföljningsseminariet med länsstyrelserna. Det fanns enighet om att intresset från media kan ha varit en bidragande orsak och att valet 2010 präglades av ett jämnt resultat mellan de politiska blocken. Det framkom uppgifter om att det även hade förekommit uppmaningar att överklaga på Internet och i sociala medier och att detta också bidragit till mängden överklagandeskrivelser. Det är, enligt Valmyndigheten, svårt att ha en bestämd uppfattning om huruvida det stora antalet överklaganden av valresultat är en engångsföreteelse som berodde på de särskilda förhållandena vid valet 2010 eller om det är en början på en trend.
Valmyndigheten pekar vidare på att även det förhållandet att skrivelser som kommit in som e-postmeddelanden utan underskrift har godtagits som överklaganden, i enlighet med förvaltningslagens regler, kan ha bidragit till volymerna.
Professorn i statsvetenskap Jan Teorell gör den sammanfattande bedömningen att det myckna förtidsröstandet utgör huvudförklaringen till att 2010 års riksdagsval i så stor utsträckning blev överklagat, i kombination med det jämna resultatet och ett mediadrev som spädde på allmänhetens uppmärksamhet och kanske fick många att för första gången inse att överklagandeinstitutet kunde tas i bruk.
De skrivelser som inkommit som e-postmeddelanden utan underskrift som godtagits som överklaganden är endast ett fåtal, enligt Teorell som hänvisar till Valprövningsnämndens förteckning över överklaganden och beslut.
Teorell har funnit att det inte bara är medierapporteringen som driver fram överklaganden utan lika mycket tvärtom. Han hänvisar härvid till ”en enklare mediaanalys” som genomförts för tiden från valdagen den 19 september t.o.m. den 8 oktober som var sista dag för överklagande. Två tydliga mönster framkommer enligt Teorell. Det första är att medierapporteringen om missförhållanden var omfattande 2010 jämfört med 2006 då inga träffar har kunnat göras av någon artikel relaterad i ämnet. För den undersökta perioden 2010 påträffades dock 170 artiklar i tryck och 198 på nätet (exklusive bloggar). Teorell konstaterar att det inte råder någon tvekan om att något av en ”mediahajp” utmärkte detta val, men anser att man bör ställa sig frågan om orsaksriktningen: driver media fram överklaganden eller rapporterar de bara om dem. Medierapporteringen under perioden hade två toppar, den första under dagarna efter valet, och i synnerhet den 23 september då valresultatet fastställdes av Valmyndigheten. Av Valmyndighetens förteckning över inkomna överklaganden framgår, anför Teorell, att 18 överklaganden hade inkommit redan denna dag, och att de följdes av 15 överklaganden dagen efter. Teorell anser att det också är delvis detta medierna rapporterar om. Mönstret är, anför Teorell, ännu tydligare vid den andra toppen i medierapporteringen som infaller den 6–7 oktober. Då gick TT ut med en artikel om ”rekord” i överklaganden, vilket återrapporterades i övriga media. Vid det laget hade över 100 överklaganden redan kommit in till Valmyndigheten. Teorells slutsats är att den intensifierade medierapporteringen återigen kan ha fått ytterligare några att överklaga under de två sista dagarna, men att detta långtifrån kan förklara hela inflödet av överklaganden.
Slutsatsen att det inte bara är medierapporteringen som driver fram överklaganden utan lika mycket tvärtom erhålls, enligt Teorell, också om man analyserar den samlade svenska väljarkårens bedömning av hur rättvist valen genomförs. Han anför att procedurbedömningen gick ned anmärkningsvärt i samband med 2010 års val. Andelen väljare som i den riksrepresentativa väljarundersökningen ansåg att valen genomfördes på ett rättvist sätt gick ned, och i gengäld satte alltfler svenskar lägsta betyg på valet, en förändring som enligt Teorell är statistiskt säkerställd. Eftersom en dylik fråga bara kan ställas efter valet är detta givetvis inget bevis på att medierapporteringen inte hade någon betydelse. Även de väljare som deltog i valundersökningen kan ha påverkats av medias bild. Men att det bara skulle handla om mediernas bild är enligt Teorell inte särskilt troligt.
Teorell anser att den troligaste huvudförklaringen är en kombination av två faktorer: att valet var jämnt
Därmed inte sagt att det är hela förklaringen. Teorell pekar på att sett till de övriga grunderna för överklaganden utgörs 14 procent av skäl som har med röstlängden att göra, oftast att klaganden förvägrats möjlighet att rösta därför att denne redan var avprickad i röstlängden, på förment felaktiga grunder. Ytterligare 18 procent utgörs av diverse andra påstådda misshälligheter som har med valsedlar, röstningsförfarande, rösträkningen eller redovisningen av valresultatet att göra. De återstående 25 procenten utgörs, anför Teorell, av vad Valprövningsnämnden klassificerar som ”generella överklaganden”. Detta avser som regel ett överklagande som inte görs på någon tydlig grund avseende en viss typ av brist eller felaktighet på någon viss plats. Snarare anförs mer allmänna synpunkter och klagomål. Här kan, enligt Teorell, den nämnda mediahajpen tänkas vara en bidragande orsak.
Sammanfattningsvis är det således Teorells bedömning att det myckna förtidsröstandet utgör huvudförklaringen till att 2010 års riksdagsval i så stor utsträckning blev överklagat, i kombination med det jämna valresultatet och ett mediadrev som spädde på allmänhetens uppmärksamhet och kanske fick många att för första gången inse att överklagandeinstitutet kunde tas i bruk.
Något om Valprövningsnämndens arbete med överklaganden av vissa tidigare val
1994 års val m.m.
År 1994 hölls, förutom de allmänna valen till riksdagen, kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige, folkomröstning om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och val till kyrkofullmäktige (som då fortfarande överprövades av Valprövningsnämnden). Nämnden beslutade om omval i fyra församlingar.
I en skrivelse den 5 december 1994 från Valprövningsnämnden till riksdagens valberedning meddelades att Valprövningsnämnden den 23 november 1994 utan ändring i Riksskatteverkets beslut om utgången av riksdagsvalet den 18 september 1994 avslutat prövningen av inom besvärstiden inkomna överklaganden över valet. Riksskatteverkets beslut den 26 september 1994 att fastställa utgången av riksdagsvalet hade därmed vunnit laga kraft.
Det sista beslutet med anledning av överklaganden angående valen till kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige meddelades, enligt nämndens ärendeförteckning, den 8 mars 1995.
Överklaganden angående folkomröstningen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen avgjordes, enligt nämndens ärendeförteckning, genom beslut den 13 och 14 december 1994.
Valprövningsnämnden beslutade den 26 oktober 1994 om omval till kyrkofullmäktige i Svalövs, Torrlösas, Felestads och Tierps församlingar, enligt Valprövningsnämndens ärendeförteckning 1994. Övriga överklaganden med anledning av 1994 års val till kyrkofullmäktige avgjordes, enligt ärendeförteckningen, genom beslut under tiden den 4 december 1994 till den 22 februari 1995.
Valen 1979, 1985 och 2002
Valprövningsnämnden har tidigare beslutat om omval vid ytterligare några tillfällen. Dessa år hölls val till riksdagen, kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige och kyrkofullmäktige.
Med anledning av överklaganden av 1979 års allmänna val beslutade Valprövningsnämnden om omval i Hallsbergs kommun. Beslutet fattades den 28 februari 1980. Antalet överklaganden, exklusive överklaganden med anledning av val till kyrkofullmäktige, uppgick till 10. Noteras kan att en förundersökning hade avslutats med beslut av åklagare att väcka åtal mot en person för otillbörligt verkande vid röstning. Åklagarens beslut meddelades den 20 februari 1980.
År 1985 beslutade Valprövningsnämnden om omval i Borgholms kommun och Åre kommun. Besluten fattades den 28 november 1985 beträffande kommunfullmäktige i Åre kommun och den 17 december 1985 beträffande kommunfullmäktige i Borgholms kommun. Enligt ärendeförteckningen för 1985 fattades det sista beslutet som gällde överklagande av riksdagsvalet den 6 november 1985. Antalet överklaganden, exklusive överklaganden med anledning av val till kyrkofullmäktige, uppgick till 18.
Valprövningsnämnden beslutade den 20 november 2002 om omval till kommunfullmäktige i Orsa kommun. Det sista beslutet som gällde överklagande av riksdagsvalet fattades, enligt ärendeförteckningen, den 27 november 2002. Det totala antalet överklaganden var 30.
Handläggningen av överklaganden av 2010 års allmänna val
Avslutande och överklagande av val
I detta avsnitt presenteras vissa förhållanden om avslutande och överklagande av val, för att ge en bild av processen inför behandlingen i Valprövningsnämnden.
Tillkännagivande av valresultat
Det är Valmyndigheten som på grundval av valresultatet fördelar mandaten i riksdagen och Europaparlamentet mellan partierna samt utser ledamöter och ersättare, enligt 14 kap. 1 § vallagen. När så har skett ska valresultatet över riksdagsvalet respektive valet till Europaparlamentet tillkännages genom att det kungörs i Post- och Inrikes Tidningar. Därmed är valet, enligt 25 § samma kapitel, avslutat.
När det gäller valet till landstings- och kommunfullmäktige är valet avslutat när länsstyrelsen, efter att ha fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter och ersättare, kungör valresultatet genom att protokollet läggs fram för granskning. Det sagda framgår av 14 kap. 26 § vallagen.
Hantering av överklagande av val
Beslut av Valmyndigheten eller länsstyrelsen att fastställa utgången av ett val får, enligt 15 kap. 3 § 4 vallagen, överklagas hos Valprövningsnämnden.
Ett överklagande av ett val ges, enligt 15 kap. 5 § vallagen, in till beslutsmyndigheten. Enligt 6 § första stycket 4 samma kapitel, ska överklagandet ha kommit in till beslutsmyndigheten tidigast dagen efter valdagen och senast inom tio dagar efter det att valet avslutades. Det är Valprövningsnämnden som avgör om överklagandet har kommit in i rätt tid, enligt andra stycket samma paragraf. Motsvarande regel fanns tidigare i 1997 års vallag. I författningskommentaren till 1997 års vallag noterade regeringen att till skillnad från vad som gäller inom den allmänna förvaltningsprocessrätten ska prövningsmyndigheten, dvs. Valprövningsnämnden, pröva om överklagande av val kommit in i rätt tid (prop. 1996/97:70 avsn. 15.1).
Beslutsmyndigheten ska, enligt 15 kap. 8 § vallagen, snarast möjligt efter att tiden för överklagande gått ut på en gång kungöra samtliga överklaganden och lämna dessa till Valprövningsnämnden. I kungörelsen ska en viss kort tid anges inom vilken den som vill yttra sig över överklagandena ska ha gjort det till Valprövningsnämnden. I den proposition som föregick 1996 års vallag (prop. 1997/97:70) noterades att förklaringar i stort sett aldrig kommer in efter kungörandet. Reglerna ansågs dock böra stå kvar med hänsyn till att ett överklagande av ett val kan ses som en form av medborgartalan.
Enligt 15 kap. 9 § vallagen ska beslutsmyndigheten skyndsamt till Valprövningsnämnden yttra sig över överklagandena. Myndigheter och andra som har hjälpt till vid valet ska lämna Valprövningsnämnden de upplysningar och yttranden som nämnden begär; det framgår av 12 § första stycket samma kapitel.
Bestämmelserna i 15 kap. 8–9 §§ vallagen, om kungörelse och lämnande av överklaganden till Valprövningsnämnden, har sin motsvarighet i 15 kap. 4 § fjärde stycket i 1972 års vallag. Där föreskrevs det att beslutsmyndigheten snarast möjligt efter överklagandetidens utgång samtidigt skulle kungöra samtliga överklaganden och sända skrivelserna till Valprövningsnämnden. Vidare föreskrevs att beslutsmyndigheten dessutom skyndsamt skulle inkomma till Valprövningsnämnden med yttrande över överklagandena. I författningskommentaren till bestämmelsen (prop. 1972:105 s. 140) uttalades att beslutsmyndigheten, när besvärstiden gått ut, utöver att kungöra överklagandena ”bör /…/ översända besvärshandlingarna till regeringsrätten. Till handlingarna bör om möjligt beslutsmyndigheten foga ett eget yttrande om ett sådant bedöms erforderligt.”
I praktiken ger Valmyndigheten och länsstyrelserna alltid in överklagandena tillsammans med sitt eget yttrande.
Avslutande av valen 2010
Valmyndigheten fastställde den 23 september 2010 utgången av riksdagsvalet den 19 september 2010; valresultatet tillkännagavs genom kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar den 28 samma månad.
Överklagandena till riksdagsvalet den 19 september 2010 kungjordes den 13 oktober 2010, och fristen för att ge in synpunkter på överklagandena löpte ut den 18 oktober 2010. Som nämnts vann riksdagsvalet laga kraft den 17 december 2010.
Beträffande de kommunala valen har länsstyrelserna fastställt valen till landstingsfullmäktige i protokoll med slutdatum mellan den 28 september och den 6 oktober 2010. Det stora flertalet (17) har avslutats den 28–30 september, men ett beslut har fattats den 1 oktober och ett den 6 oktober. Även valen till kommunfullmäktige har i huvudsak fastställts under september månad, men beträffande kommunfullmäktige i Södertälje har beslut fattats den 1 oktober och beträffande samtliga kommuner i Skåne län har beslut fattats den 6 oktober.
Valprövningsnämndens arbete hösten 2010 och våren 2011
Under denna rubrik behandlas både Valprövningsnämndens arbete med vissa specifika ärenden och arbetet generellt under den aktuella tiden, i syfte att förmedla en helhetsbild av överprövningsarbetet.
Förberedelser inför behandlingen av 2010 års val
Överklagande av val ges, som nämnts, in till beslutsmyndigheten. Beslutsmyndigheten, som är Valmyndigheten i riksdagsvalet och respektive länsstyrelse i de kommunala valen, inhämtar yttrande från berörd länsstyrelse eller kommun. Beslutsmyndigheten ger in sitt yttrande, jämte det eller de yttranden som inhämtats, till Valprövningsnämnden tillsammans med överklagandet. Därmed har ärendet inkommit till Valprövningsnämnden.
Den första omgången ärenden som gällde 2010 års val inkom till Valprövningsnämnden den 25 oktober 2010 och gällde riksdagsvalet; övriga ärenden som gällde riksdagsvalet kom in till nämnden mellan den 26 oktober och den 11 november 2010. Nämnas kan även att yttranden från länsstyrelserna m.m. i de kommunala valen inkom under perioden den 13 oktober till den 6 december 2010. Remissyttranden från Valmyndigheten i dessa ärenden inkom mellan den 24 oktober och den 17 december 2010.
Mellan valdagen och den 25 oktober 2010, när de första ärendena kom in från Valmyndigheten, tog Valprövningsnämndens kansli del av kopior av överklagandena till riksdagsvalet och gjorde en genomgång och sammanställningar för att få en bild av vilka valkretsar som berördes och vilka frågor överklagandena gällde. Rättsutredningar utfördes beträffande dels Valprövningsnämndens dittillsvarande praxis i dessa frågor, dels grunderna för upphävande av val samt förutsättningar för och omfattning av omval. Vidare tog kansliet fram statistik över överklaganden av allmänna val under den tid Valprövningsnämnden varit verksam, dvs. sedan 1976. Detta material presenterades för Valprövningsnämnden vid ett sammanträde den 20 oktober 2010. Av sammanträdesprotokollet framgår att nämnden diskuterade promemorior om Grunderna för upphävande av val samt att förutsättningar för och omfattning av omval diskuterades.
Under samma tid hanterade Valprövningsnämnden och dess kansli även granskning av från Valmyndigheten inkomna bevis för riksdagsledamöter och ersättare för dessa samt upprättande av berättelser därom, information lämnades till nämnden om bl.a. den fortsatta processen med överklaganden i Värmlands läns m.fl. valkretsar, skrivelser behandlades av nämnden samt översändande av överklaganden som sänts direkt till Valprövningsnämnden till beslutsmyndigheten.
Nämnas kan vidare att Valprövningsnämnden den 20 oktober 2010 förordnade en föredragande med tidigare erfarenhet som föredragande i nämnden. Nämndens kansli förstärktes ytterligare genom att tre extra föredragande förordnades vid nämndens sammanträde den 10 november 2010 ”under tiden handläggning av överklaganden av riksdags-, landstings- och kommunalvalen pågår”. Vidare bistods kansliet med viss diarieföring och kommunicering av de inkommande ärendena av två assistenter från olika utskottskanslier utan särskilda förordnanden.
Översiktligt om den egentliga handläggningen – riksdagsvalet
Den första omgången ärenden angående riksdagsvalet inkom, som nämnts, från Valmyndigheten till Valprövningsnämnden den 25 oktober 2010. Övriga ärenden beträffande riksdagsvalet inkom till nämnden från Valmyndigheten under tiden den 26 oktober till den 11 november 2010.
Valmyndighetens yttranden sändes, i enlighet med kommunikationsprincipen, till respektive klagande som bereddes tillfälle att yttra sig inom en angiven kortare tid. Yttranden inkom i nio ärenden, varav ett gällde ett generellt överklagande som inte var hänförligt till någon specifik valkrets och övriga fördelade sig på sex riksdagsvalkretsar. I regel inkom yttrandena inom den angivna tiden; den senaste tidpunkt för eventuellt yttrande som angivits i något ärende var den 19 november 2010.
Kompletterande utredning finns i 53 ärenden fördelade på 8 riksdagsvalkretsar samt i 1 ärende som gällde ett generellt överklagande. Det handlar i huvudsak om
– promemorior som upprättats inom Valprövningsnämndens kansli angående marginaler för personröster för respektive valkrets; i promemoriorna redovisas parti, antal mandat, totalt antal röster, antal röster för personvalsprocentsspärren, marginal för ”senast inkryssad ledamot” och antal personröster för den som varit kandidat ”närmast att bli inkryssad”
– tjänsteanteckningar över kontakter som nämndens kansli har haft samt
– granskning av valkuvert från förtidsröstningen (Värmlands läns valkrets, Arvika samt Göteborgs kommun)
– sannolikhetsberäkningar som utförts av professor Svante Linusson i enlighet med beslut av nämnden den 24 november 2010 avseende Göteborgs kommuns och Värmlands läns valkretsar; beräkningarna inkom den 8 december 2010.
Vissa förhållanden som åberopades i överklaganden eller annars förekom i ärenden var relevanta för flera valkretsar. Som exempel kan nämnas att de s.k. Halmstadsrösterna var hänförliga till 19 riksdagsvalkretsar.
Vidare tillkom under handläggningen information som berörde åtta riksdagsvalkretsar. I ett ärende som gällde Jönköpings läns valkrets inkom den 4 november 2010 uppgifter om kvarglömda förtidsröster i Tranås, som utöver Jönköpings läns valkrets gällde Stockholms kommuns, Stockholms läns, Uppsala läns, Södermanlands läns, Göteborgs kommuns, Örebro läns och Gävleborgs läns valkretsar.
För att ge en bild av Valprövningsnämndens handläggning av överklagandena av riksdagsvalet kan följande nämnas.
– Professor Svante Linusson, professor i matematik vid Kungliga tekniska högskolan, gav en orientering om sannolikhetsbedömningar vid val vid nämndens sammanträde den 3 november 2010.
– Vid sammanträdet den 3 november diskuterade nämnden vem som har rätt att överklaga rikdagsvalet; Valmyndigheten hade i 15 ärenden invänt att klaganden saknade klagorätt eftersom han eller hon inte var röstberättigad i den valkrets där det åberopade felet begåtts.
– Vidare gick nämnden vid sammanträdet den 3 november igenom överklagandena av riksdagsvalet i Värmlands län m.m.
– Den 8 november granskades 59 valkuvert (förtidsröster vid 2010 års val, Värmlands läns valkrets, Arvika) i närvaro av nämndens ordförande och ersättare för ordföranden samt en föredragande i nämnden, och kompletterande granskning företogs den 23 november, i närvaro av nämndens ordförande och ersättare för ordföranden samt en föredragande i nämnden.
– Vid sammanträde den 10 november 2010 gick nämnden igenom överklaganden av riksdagsvalet.
– Den 15 november 2010 granskades 148 valkuvert avseende budröster från Göteborgs kommun i närvaro av nämndens ordförande och ersättare för ordföranden samt en föredragande i nämnden. Enligt uppgift från föredraganden förevar därutöver åtminstone en handfull icke protokollförda granskningar.
– Genomgången av överklagandena i riksdagsvalet fortsatte den 17 november 2010.
– Den 22 november 2010 granskades valkuvert i närvaro av nämndens ordförande och ersättare för ordföranden samt en föredragande i nämnden. Det gällde dels fönsterkuvert för förtidsröster med valkuvert, avseende 238 röster, avgivna i Halmstad på valdagen men gällande val i andra valkretsar, dvs. de s.k. Halmstadsrösterna, dels 26 fönsterkuvert för förtidsröster med valkuvert, avgivna i Tranås gällande andra valkretsar.
– Vid nämndens sammanträde den 24 november 2010 fortsatte genomgången av överklagandena i riksdagsvalet. Vidare beslutade nämnden vid detta sammanträde att inhämta utlåtande av professor Svante Linusson om sannolikheten för att vissa avvikelser från föreskriven ordning inverkat valutgången vid valet till riksdagen 2010 i Göteborgs kommuns och Värmlands läns valkretsar. (Avvikelserna angavs i bilaga vara för Göteborgs kommuns valkrets att 111 röster som räknats borde ha förklarats ogiltiga och därmed inte räknats, att 31 röster av misstag inte kommit med i sammanräkningen, att tre väljare troligen på grund av felaktig avprickning i röstlängden vägrats rösta och att en röst som redovisats på SAP borde tillförts Arbetarepartiet socialdemokraterna samt för Värmlands läns valkrets att åtta röster från Arvika kommun och två röster från Sunne kommun av misstag inte kommit med i sammanräkningen.)
– Nämndens genomgång av riksdagsvalet fortsatte vid sammanträde den 1 december 2010; ärendena bordlades. På föredragningsschema som bilades kallelsen upptogs bl.a. riksdagsvalet i Stockholms kommun och i Stockholms län, Örebro kommun, Borås kommun (återkallat överklagande) och riksdagsvalet i Göteborgs kommun (för sent inkommet överklagande).
– Genomgången av riksdagsvalet fortsatte vid sammanträde den 8 december, ärendena föredrogs. På föredragningsschema som bilades kallelsen upptogs planering inför sammanträden den 17 december och januarisammanträden, Dalarnas läns valkrets m.m., återkallade ärenden, Stockholms kommuns valkrets (Stockholms central), Göteborgs kommuns valkrets (sannolikhetsbedömningar m.m.).
– Vid sammanträde den 17 december 2010 fortsatte Valprövningsnämnden genomgången av överklaganden i riksdagsvalet. Nämnden fattade beslut beträffande överklagandena i riksdagsvalet.
Översiktligt om den egentliga handläggningen – de kommunala valen
Ärendena med överklaganden av de kommunala valen inkom till Valprövningsnämnden i huvudsak mellan den 12 oktober och den 6 december 2010. Den 18 mars 2011 inkom två överklaganden över Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 6 oktober 2010 att fastställa utgången av valet till kommunfullmäktige i Helsingborgs kommun och till landstingsfullmäktige i Skåne län.
Vid sitt sammanträde den 1 december 2010 beslutade Valprövningsnämnden inhämta yttrande från Valnämnden i Örebro kommun om omslagskuvert för godkända budröster som är hänförliga till valkretsen Örebro Nordöstra m.m.
Vid sammanträde den 8 december 2010 beslutade Valprövningsnämnden uppdra åt professor Svante Linusson att göra vissa beräkningar med utgångspunkt i valresultatet i Halmstads kommun.
Den 14 december 2010 granskades, i närvaro av nämndens ordförande och två föredraganden, tomma ytterkuvert för budröster avgivna i valkretsen Örebro Nordöstra i valet till kommunfullmäktige i Örebro kommun 2010.
Vid nämndens sammanträde den 12 januari 2011 behandlades överklaganden avseende landstingsfullmäktige i Västra Götalands län. Därutöver behandlades överklaganden som avsåg 22 kommunfullmäktige och 7 landstingsfullmäktige, varav ett överklagande till kommunfullmäktige avgjordes genom avvisning.
Den 12 och 17 januari 2011 granskades förtidsröster som blivit kvar hos valnämnderna i Halmstads respektive Tranås kommuner i närvaro av nämndens ordförande och en föredragande i nämnden.
Vid sammanträde den 19 januari 2011 fortsatte nämnden behandlingen av överklaganden landstingsfullmäktige i Västra Götalands län; nämnden beslutade inhämta yttrande av professor Svante Linusson angående sannolikheten för att vissa felaktigheter som förekommit vid valet av fullmäktige i Västra Götalands läns landsting inverkat på valutgången. Därutöver behandlades överklaganden som avsåg 27 kommunfullmäktige, bl.a. Örebro, och 7 landstingsfullmäktige. Av dessa avgjordes ärenden avseende 20 kommunfullmäktige, varav en ledde till förnyad sammanräkning beträffande ett parti, och 8 landstingsfullmäktige. Se vidare bilaga 1.
Den 26 januari 2011 granskades dels vissa tomma ytterkuvert för budröster avgivna i valkretsen Örebro Nordöstra i valet till kommunfullmäktige i Örebro kommun, i närvaro av en föredragande och en sekreterare i nämnden, dels åtta röster i valet till kommunfullmäktige i Katrineholms kommun som Länsstyrelsen i Södermanlans län bedömt vara ogiltiga på annan grund än att de saknat partibeteckning, i närvaro av nämndens ordförande och en föredragande i nämnden.
Vid nämndens sammanträde den 31 januari 2011 fortsatte behandlingen av dels ett överklagande avseende kommunfullmäktige i Örebro kommun, där nämnden beslutade inhämta yttande från professor Svante Linusson samt en skiss över vallokalen i Vivalla, dels överklaganden avseende landstingsfullmäktige i Västra Götalands län. Därutöver behandlades överklaganden avseende kommunfullmäktige i 8 kommuner, varav 7 avgjordes genom avslag, och landstingsfullmäktige i ett län som avslogs. Se vidare bilaga.
Vid sammanträde den 2 februari 2011 fortsatte nämnden sin behandling av överklaganden avseende dels landstingsfullmäktige i Västra Götalands län, dels kommunfullmäktige i Örebro kommun.
Vid nämndens sammanträde den 11 februari 2011 fortsatte behandlingen av överklaganden avseende landstingsfullmäktige i Västra Götalands län, varvid nämnden bl.a. beslutade om omval. Vidare fortsatte behandlingen av överklaganden avseende kommunfullmäktige i Örebro kommun, varvid nämnden beslutade om omval i Nordöstra valkretsen. Därutöver avgjorde nämnden överklaganden avseende kommunfullmäktige i 7 kommuner, varav 3 avslogs och 4 ledde till förnyade eller kompletterande sammanräkningar, och landstingsfullmäktige i 1 län vilket avslogs.
I bilaga 1 finns en tabell över hur handläggningen av ärenden om de kommunala valen fördelat sig över sammanträden, och i bilaga 2 finns en tabell över de frågor som behandlats i överklaganden av 2010 års allmänna val. Där framgår bl.a. att vissa förhållanden och frågeställningar återkommit.
Specifikt om överklagandet avseende valet till kommunfullmäktige i Örebro kommun
Ärendet inkom till Valprövningsnämnden med yttrande från länsstyrelsen den 7 oktober 2010, med komplettering den 12 samma månad, och remitterades till Valmyndigheten påföljande dagar. Valmyndighetens yttrande inkom den 26 oktober 2010, och kommunicerades till den 9 november 2010 då yttrande inkom från klaganden.
Valprövningsnämnden beslutade vid sitt sammanträde den 1 december 2010 att inhämta yttrande från Valnämnden i Örebro kommun och omslagsröster för godkända budröster avgivna i valkretsen Örebro Nordöstra.
Den 14 december 2010 granskades, i närvaro av nämndens ordförande och två föredraganden, tomma ytterkuvert för budröster avgivna i valkretsen Örebro Nordöstra i valet till kommunfullmäktige i Örebro.
Den 17 december 2010 inkom yttrande från Valnämnden i Örebro.
Tjänsteanteckning finns om en kompletteringsåtgärd den 18 januari 2011.
Valprövningsnämndens behandling av ärendet fortsatte den 19 januari 2011.
Den 26 januari 2011 granskades vissa tomma ytterkuvert för budröster avgivna i valkretsen Örebro Nordöstra i valet till kommunfullmäktige i Örebro kommun, i närvaro av en föredragande och en sekreterare i nämnden. Tjänsteanteckningar e.d. finns om utredningsåtgärder den 27 och 31 januari 2011.
Vid Valprövningsnämndens sammanträde den 31 januari 2011 fortsatte behandlingen av överklagandet. Vidare beslutade nämnden att inhämta yttrande från professor Svante Linusson samt en skiss över vallokalen i Vivalla.
Tjänsteanteckningar e.d. finns om utredningsåtgärder den 1, 2 och 9 februari 2011.
Nämnden fortsatte sin behandling vid sammanträden den 2 och 11 februari 2011.
Valprövningsnämndens beslut meddelades den 11 februari 2011. I sin bedömning behandlar nämnden under skilda rubriker frågor om
– valskola i Vivalla m.m.
– valtältet
– röstningen i röstningslokalen
– ordningen i röstningslokalen
– röstningslokalernas utformning och belägenhet
– kvarglömda förtidsröster i Halmstad
– felaktiga ytterkuvert för budröster
– en differens om 52 röster mellan Örebro kommuns respektive länsstyrelsens slutliga sammanräkning
– valsedlar med tillskriven text.
Valprövningsnämnden kom, vad gäller valkretsen Örebro Nordöstra, sammanfattningsvis fram till att det vid genomförandet av valet till kommunfullmäktige i Örebro kommun hade förekommit flera avvikelser från föreskriven ordning i den mening som avses i 15 kap. 3 § vallagen. Det gällde valtältets placering och ordningen i röstningslokalen. I denna del hänvisade nämnden till sina uttalanden i sitt beslut den 17 december 2010 angående förtidsröstning på Stockholms central. Vidare hade 17 budröster felaktigt godkänts och 1 förtidsröst från Halmstad inte beaktats vid rösträkningen. Med hänsyn härtill och med hänvisning till Valmyndighetens beräkningar beträffande antal fler eller färre röster som skulle ha medfört att ett parti fått ytterligare ett mandat respektive ett annat parti förlorat ett mandat i Örebro Nordöstra valkretsen och till ett utlåtande över sannolikheten för att den konstaterade avvikelsen med de 17 felaktigt godkända budrösterna inverkat på valutgången, gjorde Valprövningsnämnden bedömningen att de avvikelser från föreskriven ordning som konstaterats med fog kunde antas ha inverkat på fördelningen av mandat i valkretsen Örebro Nordöstra.
Valprövningsnämnden konstaterade vidare att en avvikelse hade förekommit vid genomförande av valet till fullmäktige i Örebro kommun i valkretsen Örebro Sydöstra genom att en förtidsröst inte räknats, men fann att avvikelsen inte med fog kunde antas ha inverkat på fördelningen av mandat eller på utgången i övrigt av valet i valkretsen Örebro Sydöstra.
Överklagandet avseende valkretsen Örebro Nordöstra bifölls. Den rättelse som skulle göras kunde, enligt nämnden, inte åstadkommas genom förnyad sammanräkning eller någon annan sådan mindre ingripande åtgärd. Omval skulle därför ske till kommunfullmäktige i Örebro, valkretsen Örebro nordöstra.
Valprövningsnämnden upphävde valet till fullmäktige i Örebro kommun, valkretsen Örebro Nordöstra, samt förordnade att omval skulle ske i valkretsen.
Specifikt om överklagandena avseende valet till landstingsfullmäktige i Västra Götalands län
Beträffande valet till landstingsfullmäktige i Västra Götalands län förekom överklaganden i 14 ärenden. I december 2010 avskrevs ett ärende efter återkallelse och avvisades ett överklagande såsom för sent inkommet; övriga tolv ärenden avgjordes genom nämndens beslut den 11 februari 2011, varav ett överklagande avvisades med hänvisning till bristande klagorätt medan de återstående elva ärendena prövades i sak.
Ärendena inkom, med yttranden från länsstyrelsen, från den 13 till den 26 oktober 2010; de remitterades till Valmyndigheten mellan den 29 oktober till den 16 november 2010. Valmyndigheten inkom med yttranden från den 25 oktober till den 30 november 2010. Därefter skedde ytterligare kommunicering med klagandena med sista dag för eventuellt yttrande mellan den 2 november och den 15 december 2010.
Ärenden om landstingsfullmäktige i Västra Götalands län behandlades vid Valprövningsnämndens sammanträden den 12 och 19 januari 2011. Tjänsteanteckningar e.d. finns om utredningsåtgärder den 18 och 21 januari 2011. Den 19 januari 2011 beslutade nämnden att inhämta yttrande av professor Svante Linusson angående sannolikheten för att vissa felaktigheter som förekommit vid valet av fullmäktige i Västra Götalands läns landsting inverkat på valutgången. Yttrandet inkom i en preliminär version den 26 januari, därefter den 28 januari och i en uppdaterad version den 3 februari 2011. Valprövningsnämndens behandling av ärendena fortsatte den 2 och 11 februari 2011.
Valprövningsnämndens beslut i tolv ärenden fattades vid sammanträdet den 11 februari 2011. I sin bedömning behandlar nämnden under skilda rubriker frågor om
– klagande som inte har rätt att överklaga
– förkomna valsedlar och ogiltigförklarad valsedel
– tillhandahållande av valsedlar
– id-kontroll, röstmottagning och valhemlighet
– röstning vägrad på grund av felaktig avprickning i röstlängd
– förhållandena i vallokal
– hantering av förtidsröster och utlandsröster
– budröster i Göteborgs kommun.
Valprövningsnämnden kom sammanfattningsvis fram till att det förekommit avvikelser som avsåg
– 104 felaktigt godkända budröster i Göteborgs kommuns valkrets
– oräknade förtidsröster varav 26 i Göteborgs kommuns valkrets, 10 i Västra Götalands Västra valkrets, 8 i den norra, 2 i den södra och 5 i den östra valkretsen
– 2 väljare som inte fått rösta i Göteborgs kommuns valkrets och 1 i Västra Götalands västra valkrets
– Centerröster som inte kommit med i den slutliga sammanräkningen, varav 1 i Västra Götalands västra valkrets och 15 i den östra valkretsen
– att valsedlar vid några tillfällen inte hade tillhandahållits i enlighet med vallagens föreskrifter i vissa val- och röstningslokaler i Munkedals och Tranemo kommuner.
Valprövningsnämnden fann att de avvikelser från föreskriven ordning som konstaterats, med den marginal som funnits i fråga om sista utjämningsmandatet, med fog kunde antas ha inverkat på valutgången. Avvikelserna var enligt nämnden av det slag att rättelse inte kunde ske genom förnyad sammanräkning eller någon annan sådan mindre ingripande åtgärd, utan omval skulle ske. Nämnden fann vidare att eftersom avvikelser påverkat fördelningen av utjämningsmandat kunde omvalet inte begränsas till viss eller vissa valkretsar utan skulle omfatta hela landstingen.
Omval
Omval – på vilka förutsättningar?
I debatten har framförts att omvalet 2011 knappast borde betraktas som ett omval utan som ett nyval. I Omstritt omval
Professorn i statsvetenskap Sören Holmberg har framfört kritik mot att omvalet i praktiken var ett nyval, eftersom nya partier fått delta och nya grupper av väljare tillkommit.
Här följer en genomgång av dels gällande ordning vad gäller tider för val, dels olika bestämmelser som kan få betydelse för tidsåtgången för genomförande av ett beslutat omval.
Gällande ordning
Regeringsformen
Ordinarie val till riksdagen hålls, enligt 3 kap. 3 § regeringsformen, vart fjärde år. Rösträtt vid val till riksdagen har, enligt 4 § första stycket samma kapitel, varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år. Frågan om någon har rösträtt avgörs, enligt 4 § tredje stycket, på grundval av en före valet upprättad röstlängd.
Beträffande omval finns det inte någon reglering i regeringsformen, men däremot extra val.
Extra val till riksdagen hålls inom tre månader efter regeringens beslut därom, enligt huvudregeln i 3 kap. 11 § regeringsformen, eller inom samma tid efter att riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag till statsminister, enligt 6 kap. 5 § regeringsformen, om inte ordinarie val ändå ska hållas inom tre månader.
Vallagen m.m.
I 1 kap. 3 § andra stycket vallagen föreskrivs att vid omval till riksdagen bestämmer regeringen vilken dag som ska vara valdag. Vid omval till landstings- och kommunfullmäktige bestämmer Valmyndigheten, efter samråd med länsstyrelsen, vilken dag som ska vara valdag.
När det gäller omval finns det, som framgått, inte någon angiven tidsgräns, motsvarande t.ex. den för extra val till riksdagen som föreskrivs i 3 kap. 11 § regeringsformen. Den kortast möjliga förberedelsetiden för extra val kan, enligt Holmberg m.fl. (Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 244), med hänsyn till de frister som anges i vallagen, beräknas till ca 35 dagar.
Vid extra val till riksdagen enligt 3 kap. 11 § regeringsformen bestämmer regeringen vilken dag som ska vara valdag, och när det gäller extra val enligt 6 kap. 5 § regeringsformen är det riksdagens talman som, efter samråd med Valmyndigheten, bestämmer. Vid extra val enligt 5 kap. 5 a § kommunallagen (1991:900) bestämmer landstings- eller kommunfullmäktige, efter samråd med Valmyndigheten och länsstyrelsen, vilken dag som ska vara valdag.
Det sagda framgår av 1 kap. 3 § tredje–femte styckena vallagen.
När det gäller genomförandet av kommunala extra val anförde regeringen i propositionen (prop. 2009/10:80 s. 96) att det är angeläget att ett beslutat extra val kan genomföras så snart som möjligt efter beslutet. Det går dock inte att ange någon generell tid för hur snabbt ett extra val till fullmäktige ska hållas. Det får bestämmas utifrån förhållandena i det konkreta fallet. Utgångspunkten är att ett extra val ska genomföras med full respekt för de demokratiska principerna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Samtidigt måste behovet av att snabbt undanröja det politiskt osäkra läge som föranlett extra valet beaktas. Vidare anförde regeringen att det är viktigt att planeringen av valets genomförande sker i nära dialog med den centrala valmyndigheten och länsstyrelsen. En sådan dialog torde kunna bidra till att vissa praktiska frågor rörande t.ex. förtidsröstningen m.m. kan lösas på ett godtagbart sätt. Grundlagsutredningen hade inte framfört någon annan uppfattning (SOU 2008:125 s. 201). Det gjorde inte heller riksdagen (bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).
Omval till Sametinget
Vid omval till Sametinget ska, enligt 3 kap. 34 § sametingslagen (1992:1433), Valmyndigheten efter samråd med länsstyrelsen i det län där Sametinget har sitt säte och Sametingets valnämnd bestämma valdag. Beslutet får inte överklagas. Bestämmelsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2004
Nämnas bör att enligt 35 § samma kapitel ska den slutliga röstlängd som upprättats för det ordinarie valet användas vid omval. Enligt Sametingsutredningen, Sametingets roll i det svenska folkstyret (SOU 2002:77, s. 202), borde det alltid vara möjligt att använda samma röstlängd som vid det föregående ordinarie valet. Ett överklagande av ett sametingsval måste, anfördes det i utredningens skäl, alltid ske inom en begränsad tid efter det ordinarie valet. Grunden för överklagandet kan aldrig utgöra den slutliga röstlängden, eftersom det är den preliminära röstlängden som kan överklagas. Därmed skulle det inte kunna utgöra ett problem att använda den tidigare slutliga röstlängden, eftersom den varken kan vara felaktig eller inaktuell. I propositionen (prop. 2003/04:86 s. 29) uttalade regeringen att det är lämpligt att samma röstlängd används som vid det ordinarie valet. En sådan reglering överensstämmer med vad som föreskrevs i den tillfälliga förordning som utfärdades i samband med valet 2001. Det saknades enligt regeringen skäl att reglera frågan annorlunda än i den tillfälliga förordningen när den nu skulle få en permanent lösning. Den slutliga röstlängden får inte överklagas. Av 33 § följer att påstådda felaktigheter i den slutliga röstlängden inte kan utgöra en grund för ett beslut att förordna om omval. Det ansågs därmed följdriktigt att den tidigare röstlängden används vid omval. Konstitutionsutskottet delade regeringens bedömning och tillstyrkte regeringens förslag (bet. 2003/04:KU18 s. 14).
I sammanhanget kan noteras att omvalet till Sametinget 2001 hölls den 4 november 2001, efter Valprövningsnämndens beslut om omval den 11 juli samma år. Utgången av det ordinarie valet fastställdes av Sametingets valnämnd den 29 maj 2001.
Placering av vissa regler i grundlag
I förarbetena till regeringsformen uttalades bl.a. följande om vad som bör regleras i grundlag. Något uttalande som specifikt avser tidsfristen för extra val finns inte; bestämmelsen fördes över från tidigare regeringsformen. Grundlagberedningens uppfattning, som delades av föredragande statsrådet (prop. 1973:90 s. 155 f.), var att grundlag borde innehålla regler som anvisar formerna för samhällsorganens verksamhet och som reglerar hur besluten i samhällsfrågor ska tillkomma och förverkligas. Utgångspunkten bör, anförde föredragande statsrådet, vara att de bestämmelser som ska tillerkännas den särskilda dignitet och det särskilda skydd som förankring i grundlag medför endast bör dra upp ramarna för den politiska aktiviteten och samhällsverksamheten. I princip borde följaktligen gälla att politikens inriktning och innehåll inte slås fast i grundlag. Härvidlag fann föredragande statsrådet emellertid vissa avsteg vara påkallade, nämligen att i grundlag bereda skydd för vissa i ett demokratiskt styrelseskick av vår typ grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter m.m. – När det gällde innehållet i regeringsformen var föredragande statsrådet, liksom Grundlagberedningen, av uppfattningen att det bör komma till klart uttryck att den politiska makten ska ligga förankrad hos medborgarna. Som givna beståndsdelar borde sålunda ingå regler om allmän rösträtt, om hemliga val, om ett representativt system och om ett parlamentariskt styrelsesätt. Nämnas kan vidare att föredragande statsrådet såg som naturliga element i en ny grundlag regler om hur de högsta statsorganen ska bildas och i vilken ordning de ska verka. Till grundlagsområdet fick sålunda föras de viktigaste reglerna om riksdagens bildande, såsom regler om riksdagens storlek, huvuddragen av proceduren i riksdagen och grunderna för val till riksdagen. I grundlag borde vidare, med utgångspunkt i ett parlamentariskt betraktelsesätt, behandlas regeringsbildningen och formerna för regeringsarbetet. Bestämmelserna om statschefens ställning och befogenheter har också sin givna plats i grundlag. På grundlagen ankommer därjämte att i grova drag fördela de offentliga funktionerna. Folksuveränitetens princip borde därvid, som beredningen framhållit, komma till uttryck genom att riksdagen klart ges ställning av det centrala statsorganet. På riksdagens bord borde enligt föredragande statsrådet således ligga att fatta grundläggande beslut genom lag och budgetreglering, medan det borde ankomma på andra organ – regeringen, domstolar och förvaltningsmyndigheter – att tillämpa lagarna och verkställa besluten. Den kommunala självstyrelsen, som utgör ett för vårt statsskick utmärkande drag, borde självfallet komma till uttryck i grundlagen.
I Vår författning sammanfattar författarna (Holmberg och Stiernqvist, 13 uppl., 2003, s. 21), efter en genomgång av olika länders författningar, att det är författningens främsta uppgift att ge spelreglerna för det politiska livet och därmed legitimitet åt de politiska besluten.
Genomgångar av tid för genomförande av extra val
Bedömningar av tidsåtgång för att genomföra extraval, som enligt regeringsformen ska genomföras inom tre månader, har gjorts av
– 1978 års vallagskommitté: 50 dagar (Ds 1981:21)
– Folkstyrelsekommittén: 35 dagar (SOU 1987:6)
– 2003 års vallagskommitté, som fann att mycket talar för att det kan behövas mer än 35 dagar (SOU 2004:111).
Vidare finns vissa uttalanden i Valmyndighetens årsredovisningar för 2011 och 2002.
I sin årsredovisning för 2011 uppgav Valmyndigheten följande under rubriken Beredskap för val
Valmyndigheten måste alltid kunna genomföra val. Enligt 3 kap. 11 § och 6 kap. 5 § regeringsformen ska extra val till riksdagen kunna genomföras inom tre månader efter att så har beslutats. Från och med den 1 januari 2011 kan extra val även hållas till kommun- och landstingsfullmäktige. Det innebär att myndigheten har en form av ständig ”konstitutionell beredskap”. För att kunna upprätthålla denna beredskap behöver myndigheten ha viss överlappande kompetens så att enskilda moment i genomförandet av val inte är beroende av en enda nyckelperson vilket är fallet på flera områden. Vidare måste myndigheten inneha teknisk kärnkompetens om IT-stödet för valadministrationen. Erfarenheterna från omvalet visar att tre månader är en minsta möjliga tidsram för att förbereda och genomföra val med Valmyndighetens nuvarande personella bemanning.
Senast Valmyndigheten uttalat sig vad gäller beredskap att hålla extra val inom 35 dagar synes vara i myndighetens årsredovisning för 2002. Där angavs följande under rubriken Beredskapsläget för extraval.
Verksamhetsmål: Valmyndigheten ska ha en beredskap så att extraval ska kunna anordnas inom 35 dagar.
Återrapportering: Valmyndigheten ska redogöra för beredskapsläget samt de åtgärder som vidtagits under året.
En förberedelsetid på 35 dagar är extremt kort och det blir nödvändigt att acceptera att t.ex. ett utförligt informationsmaterial inte kan tas fram med så kort varsel och att merparten av sådant material inte heller kan hållas i lager. Vid samtliga upphandlingar som genomförts har avtal, där så varit möjligt, också slutits om tillhandahållande av varor eller tjänster för ev. extraval. Det valmaterial som är möjligt att lagra läggs också in i ett särskilt beredskapslager som Valmyndigheten disponerar. Materialet används i första hand vid nästa val då nytillverkat material läggs i lagret. Vid valet 2002 fanns en stor upplaga av partivalsedlar i lagret som distribuerades till kommuner och utlandsmyndigheter inför valet. Dessa hade dock vid lagring fått en viss färgförändring. För att inte äventyra valhemligheten fick dessa därför ersättas med nytillverkade valsedlar. Detta visar på svårigheterna att, med de höga krav på produkterna som finns, kunna ha ett kurant beredskapslager av alla produkter. Under innevarande år avser Valmyndigheten att utarbeta en mer detaljerad plan över arbetet inför ett ev. extraval.
Tid för genomförande av omval
Valmyndigheten har redovisat sina erfarenheter av 2011 års omval i sin årsredovisning för 2011.
Förberedelser inför omvalen
Valmyndigheten började under senhösten 2010 att förbereda inför ett eventuellt omval under 2011. Arbetet pågick under stor tidspress. Alla ledtider minimerades för berörda valmyndigheter och för partierna. Omvalet i Örebro var begränsat till en av fyra valkretsar. Ett omfattande arbete genomfördes för att anpassa det gemensamma IT-stödet för valadministrationen till val i en valkrets av flera. Områden som föranledde anpassningar av IT-stödet var bl.a. hanteringen av namnvalsedlar, rutinerna för hur ledamöter och ersättare ska utses och sammanslagningen av resultatet från 2011 års omval med resultatet från 2010 års allmänna val i övriga valkretsar.
Valmyndigheten beslutade, efter samråd med Utrikesdepartementet, att röstmottagning inte skulle ske vid utlandsmyndigheterna (dnr 11-034/5). Röstberättigade som befann sig utomlands hade möjlighet att brevrösta och material kunde beställas från Valmyndigheten och kommunerna i omvalsområdena samt från det anlitade serviceföretaget. Material för brevröstning skickades även till elva ambassader för att öka tillgängligheten till brevröstningsmaterial.
Beredskapslagret av valmaterial räckte till största delen för de volymer som behövdes för att genomföra omvalen. Endast ett fåtal produkter behövde tryckas. Valmyndigheten använde statliga ramavtal för de flesta produkter och tjänster, såsom tryckning av kuvert, handledningar, instruktionsblad samt vissa översättningstjänster. Vissa produkter, t.ex. valnämndernas och länsstyrelsernas handbok som vanligtvis trycks inför val, gjordes istället tillgänglig för nedladdning.
Genom förordningen (2011:272) om ändring i valförordningen (2005:874) som trädde i kraft den 1 april 2011 ändrades bestämmelserna om utformningen av valsedlar och ytterkuvert för budröst. Ytterkuvert för budröst fick därmed tryckas på nytt inför omvalen.
Valmyndigheten gjorde en omfattande genomgång av innehållet i myndighetens manualer och handböcker till övriga valmyndigheter samt utbildningsmaterialet för röstmottagare för de avsnitt som innehöll sådana frågeställningar som kommenterats av Valprövningsnämnden i deras beslut med anledning av inkomna överklaganden.
Distribution av valmaterial till utlandsmyndigheter, kommuner och länsstyrelser kunde ske som planerat, med början i februari. Även tryckning och distribution av namnvalsedlar kunde ske som planerat. Valmyndighetens beredskapslager användes för tillhandahållande av partivalsedlar och blanka valsedlar.
Valmyndighetens informationsansvar omfattar information till allmänheten om när, var och hur röstning går till. Valmyndigheten genomförde ett antal informationsinsatser i samband med omvalen 2011. Budskapen gentemot allmänheten var en upplysning om att det var omval och information om de datum som gällde för röstning. Valmyndigheten utförde vid omvalen vissa informationsuppgifter som vid ordinarie val ombesörjs av externa parter, såsom att boka och utforma annonser. Annonseringen skedde vid två tillfällen och omfattade totalt 30 dagstidningar och 14 webbsidor. Valmyndigheten annonserade särskilt för att nå hemlösa.
Information om röstningsprocessen översattes till 25 språk, inklusive minoritetsspråken. Information på teckenspråk producerades. Översättningarna och informationen på teckenspråk fanns tillgängliga på Valmyndighetens webbplats. En broschyr på lättläst svenska framställdes och skickades ut till läsombuden i Centrum för lättlästs register med adresser i omvalskommunerna. Valmaterial framställdes som gjorde det möjligt för synskadade personer som kan läsa punktskrift att rösta utan hjälp. Information om röstning vid omvalen lästes in på cd-skiva. Materialet på punktskrift och cd-skivan kunde beställas från Valmyndigheten. All övrig information var tillgänglig genom Valmyndighetens webbplats.
Valmyndigheten anlitade genom beredskapsavtal samma serviceföretag som vid valen 2010 för viss telefon- och e-postservice. Antalet inkomna ärenden till företaget uppgick till totalt 2 752, varav ungefär hälften utgjorde besvarade samtal och hälften besvarad e-post.
Genomförande av omvalen (den centrala valadministrationen)
Röstlängder och röstkort trycktes och distribuerades som planerat.
Röstmottagarna i vallokalen ansvarar enligt 11 kap. vallagen för den preliminära rösträkningen i vallokalerna på valnatten. Resultaten rapporteras till länsstyrelserna. Rapporteringen vid omvalen kunde koncentreras till Länsstyrelsen i Västra Götalands län, som tog emot det preliminära resultatet både för omvalet i det egna länet och för omvalet i Örebro. Inrapporteringen av resultaten kunde följas i realtid på Valmyndighetens hemsida.
Länsstyrelsen ansvarar enligt 13 kap. vallagen för den slutliga rösträkningen. Arbetet påbörjades direkt på måndagen efter valdagen. Omvalet till kommunfullmäktige i Örebro, nordöstra valkretsen, var färdigräknat den 18 maj 2011 medan omvalet till landstingsfullmäktige i Västra Götland var färdigräknat den 19 maj 2011.
Vilken tid som behövs för att genomföra ett omval, sedan Valprövningsnämnden meddelat beslut om ett sådant, beror på såväl formella som praktiska förhållanden. Som exempel på det senare kan nämnas att företrädare för Valmyndigheten, när det gäller extra val, har pekat på att det tryckeri som finns upphandlat för tryckning av röstkort behöver få en datafil med uppgifter senast 75 dagar före ett extra val för att myndigheten ska kunna börja sända ut utlandsröstkort senast 60 dagar före det extra valet.
En brevröst får göras i ordning tidigast 45 dagar före valdagen; när det gäller andra val än ordinarie val får brevröster dock göras i ordning först sedan det har beslutats vilken dag valet ska hållas (7 kap. 12 § vallagen). I författningskommentaren till bestämmelsen uttalas (prop. 2004/05:163 s. 121) att tidsgränsen 45 dagar inte kan tillämpas generellt vid val. Vid andra val än ordinarie val till riksdagen och till landstings- och kommunfullmäktige samt vid val till Europaparlamentet går det av naturliga skäl inte att i god tid dessförinnan ange när valet ska äga rum. Vid sådana val får brevröster därför göras i ordning först sedan det har beslutats vilken dag valet ska hållas.
Röstning på utlandsmyndighet får i dag börja 20 dagar före valdagen när det är fråga om annat val än ordinarie val.
Vidare kan noteras att vid omval till kommun- eller landstingsfullmäktige har endast de väljare som varit folkbokförda i kommunen vid det ordinarie valet. Utlandsröstkort kan därför förmodas förekomma i mycket begränsad omfattning i samband med sådana omval.
Överväganden och förslag
Valprövning av något annat organ än Valprövningsnämnden?
Genomgången ovan (s. 8) visar att Valprövningsnämnden varit enig i sina avgöranden i påtagligt stor utsträckning. Av de 600 beslut som nämnden meddelat t.o.m. 2007 förekom skiljaktiga meningar bara i 29 ärenden, vilket är mindre än 5 procent. Och av dessa avsåg 11 ärenden överklaganden av val. I ärenden om överklagande av 2010 års allmänna val förekom inga skiljaktiga meningar.
Vidare går det enligt gruppens mening inte att se något mönster, i de ärenden där Valprövningsnämnden varit oenig i sina beslut, som ger anledning till oro för partipolitiska hänsynstaganden, så som Regeringsrätten befarade när Valprövningsnämnden inrättades.
Gruppen ser därför inte anledning att föreslå att någon annan ordning för valprövning ska utredas.
Valprövningsnämndens handläggning av överklagandena av 2010 års val
Genomgången av Valprövningsnämndens arbete hösten 2010 och våren 2011 ger en bild av att riksdagsvalet 2010 prioriterades före de kommunala valen. Det får enligt gruppens mening anses lämpligt att nämnden strävar efter att i första hand riksdagsvalet ska vinna laga kraft i den mån det är möjligt.
Samtidigt visar genomgången att överklagandet av valet till kommunfullmäktige i Örebro, som kom in till Valprövningsnämnden den 7 oktober 2010, efter att den inledande skriftväxlingen var avslutad den 9 november 2010 behandlades i nämnden första gången den 1 december 2010. Då beslutade nämnden att hämta in yttrande från valnämnden i Örebro och kuvert för genomgång. Tomma ytterkuvert för budröster granskades den 14 december 2010 i närvaro av nämndens ordförande och två föredragande. Valnämndens yttrande kom in till Valprövningsnämnden den 17 december 2010, och utredningsåtgärder dokumenterades sen 18 januari 2011. Därefter behandlades ärendet igen i Valprövningsnämnden den 19 januari 2011. Den 26 januari 2011 granskades vissa tomma ytterkuvert för budröster i närvaro av en föredragande och en sekreterare i nämnden, och den 27 och 30 januari 2011 dokumenterades ytterligare utredningsåtgärder. Den 31 januari 2011 beslutade nämnden att hämta in ytterligare komplettering i form av dels en skiss över en vallokal, dels yttrande från professor Svante Linusson med sannolikhetsbedömningar. Utredningsåtgärder dokumenterades den 1 och 2 februari 2011. Ärendet behandlades på nytt i nämnden den 2 februari 2011. Professor Svante Linussons yttrande kom in till Valprövningsnämnden den 3 februari 2011, och utredningsåtgärder dokumenterades den 9 februari 2011.
Nämndens beslut meddelades den 11 februari 2011. Av beslutet framgår att Valprövningsnämnden tog ställning till en rad olika frågor och kom fram till att det hade förekommit flera avvikelser från föreskriven ordning. Vidare gjorde nämnden i beslutet bedömningen att de avvikelser från föreskriven ordning som konstaterats med fog kunde antas ha inverkat på fördelningen av mandat i valkretsen Örebro Nordöstra.
När det gäller valet till landstingsfullmäktige i Västra Götalands län prövade Valprövningsnämnden 11 överklaganden i sak. Ärenden inkom mellan den 13 och 26 oktober 2010, och den inledande skriftväxlingen pågick till den 3 december 2010. Den 15 november 2010 granskades 148 valkuvert avseende budröster från Göteborgs kommun i närvaro av Valprövningsnämndens ordförande och en föredragande; därutöver genomfördes icke protokollförda granskningar vid åtminstone en handfull tillfällen. Ärendena behandlades vid Valprövningsnämndens sammanträden den 12 och 19 januari 2011; vid det senare tillfället beslutade nämnden att inhämta yttrande från professor Svante Linusson med sannolikhetsbedömningar. Utredningsåtgärder dokumenterades den 18 och 21 januari. Preliminärt yttrande från Linusson kom in den 26 januari och yttrande den 28 januari 2011. Ärendena behandlades vid nämndens sammanträden den 31 januari och den 2 februari 2011. Därefter kom ett uppdaterat yttrande från Linusson in till nämnden den 3 februari 2011.
Valprövningsnämndens beslut i tolv ärenden fattades vid sammanträdet den 11 februari 2011. I sin bedömning behandlade nämnden under skilda rubriker frågor om klagande som inte har rätt att överklaga, förkomna valsedlar och ogiltigförklarad valsedel, tillhandahållande av valsedlar, id-kontroll, röstmottagning och valhemlighet, röstning vägrad på grund av felaktig avprickning i röstlängd, förhållandena i vallokal, hantering av förtidsröster och utlandsröster samt budröster i Göteborgs kommun. Valprövningsnämnden kom sammanfattningsvis fram till att det förekommit avvikelser som avsåg 104 felaktigt godkända budröster i Göteborgs kommuns valkrets; oräknade förtidsröster varav 26 i Göteborgs kommuns valkrets, 10 i Västra Götalands Västra valkrets, 8 i den norra, 2 i den södra och 5 i den östra valkretsen; 2 väljare som inte fått rösta i Göteborgs kommuns valkrets och 1 i Västra Götalands västra valkrets; Centerröster som inte kommit med i den slutliga sammanräkningen, varav 1 i Västra Götalands västra valkrets och 15 i den östra valkretsen; valsedlar hade vid några tillfällen inte tillhandahållits i enlighet med vallagens föreskrifter i vissa val- och röstningslokaler i Munkedals och Tranemo kommuner. Valprövningsnämnden fann att de avvikelser från föreskriven ordning som konstaterats, med den marginal som funnits i fråga om sista utjämningsmandatet, med fog kunde antas ha inverkat på valutgången.
Sammantaget framgår det att arbetet med utredning av Valprövningsnämndens ärenden har varit omfattande och krävt kompletteringar i flera skeden, och att bedömningarna varit komplicerade. Enligt gruppens mening är det utomordentligt viktigt att de utredningsåtgärder vidtas som är nödvändiga för att nämnden ska kunna ta ställning till om avvikelser från föreskriven ordning e.d. har inträffat, liksom om det inträffade med fog kan antas ha inverkat på valutgången. Valprövningsnämnden är en opartisk myndighet av domstolsliknande karaktär och är skyldig att göra en saklig och noggrann prövning av överklaganden av val. Det är av största betydelse för förtroendet såväl för Valprövningsnämnden som för valprocessen och demokratin.
Av stor betydelse är emellertid även att eventuella omval, eller andra mindre ingripande åtgärder som t.ex. kompletterande sammanräkning, sker så snart som möjligt efter det ordinarie valet. Det framgår av genomgången att en rad ärenden inom gruppen kommunala val behandlades vid ett till två sammanträden i Valprövningsnämnden och avslogs i januari eller början av februari 2011. Vidare framgår att inom gruppen kommunala val avgjordes ärendena om valet till kommunfullmäktige i Örebro och valet till landstingsfullmäktige i Västra Götalands län tillsammans med de ärenden som avgjordes sist, den 11 februari 2011. Bland de andra ärenden som avgjordes vid samma tillfälle fanns fyra beslut om kompletterande sammanräkning; ett beslut om förnyad sammanräkning meddelades den 19 januari 2011. Vidare tyder genomgången på att det fanns tidsperioder då det inte företogs några aktiva utredningsåtgärder, såsom inhämtande av kompletteringar, som gällde överklagandena avseende Örebro kommun respektive Västra Götalands län. Gruppen har förståelse för den situation som Valprövningsnämnden ställdes inför efter 2010 års val, när det kom in lika många överklaganden som dittills hade kommit in sammantaget under hela den tid nämnden funnits till. Därtill kommer att nämnden, även med de rekryteringar av extra föredragande som gjordes 2010, hade en beredningsorganisation där alla hade sina uppdrag som bisyssla till ett ordinarie heltidsarbete, några av dem på annan ort. Utifrån de förutsättningarna har Valprövningsnämnden enligt gruppens mening gjort det bästa möjliga av situationen. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts efter 2010 års val anser gruppen emellertid att det finns all anledning att inför framtiden ge Valprövningsnämnden bättre förutsättningar att pröva överklaganden av val på kortare tid. Detta utvecklas i de följande avsnitten.
Förenklingen av förfarandet i Valprövningsnämnden?
Gruppen har i sitt arbete berört en tanke som Valprövningsnämnden tagit upp i sin promemoria över erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val, nämligen arbete på avdelningar inom Valprövningsnämnden. Nämnden fann att det inte var handläggningen i nämnden och beslutsfattandet där som var den trånga sektorn i behandlingen av överklagandeärendena; nämnden hade visserligen sammanträtt var eller varannan vecka under en period av drygt 4 månader men enligt nämnden hade det funnits utrymme att ytterligare öka sammanträdesfrekvensen och därmed avverkningstakten, under förutsättning att nämnden haft tillgång till en större beredningsorganisation.
Till det sagda vill gruppen lägga att av den genomgång som gjorts i samband med utvärderingen framgår det att samma förhållanden och frågeställningar återkommit, såväl i olika val som i olika valkretsar e.d. inom samma val (se sammanställningen över frågor i bilaga 2). Det tydligaste exemplet torde vara förtidsröstningen på Stockholms central, där sakförhållandena aktualiserades såväl i riksdagsvalet som i Stockholm läns valkrets på kommunal nivå (landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige i Stockholms kommun) och principfrågan återkom när det gällde kommunfullmäktige i Örebro kommun. Detta talar enligt gruppens mening för att det är rationellt att överklaganden prövas av nämnden i dess helhet i stället för att överklaganden rörande riksdagsval och kommunala val prövas av olika avdelningar.
En annan möjlighet som gruppen har berört är delegering av uppgifter till nämndens ordförande och ordförandens ersättare. Om riksdagen antar den nya reglering av nämndmyndigheter under riksdagen som föreslås träda i kraft den 1 januari 2013 (2012/13:RS1, bet. 2012/13:KU9) kommer Valprövningsnämnden att få utökade möjligheter till delegering, bl.a. av avskrivning av ärenden efter återkallelse till ordföranden eller ordförandens ersättare. Enligt gruppens mening finns det därför inte skäl att från gruppens sida ta initiativ för att möjliggöra ytterligare delegering.
Frågan om proceduren för överprövning av val omfattas av Vallagskommitténs direktiv och kommer enligt uppgift att behandlas av kommittén. Frågan behandlas därför inte här.
Förstärkning av Valprövningsnämndens beredningsorganisation?
Genomgången av Valprövningsnämndens arbete hösten 2010 och våren 2011 tyder på att behandlingen vid nämndsammanträden av vissa ärenden om kommunala val skulle ha kunnat påbörjas tidigare. Samtidigt ska noteras att under den tid när dessa ärenden ännu inte hade börjat behandlas vid nämndens sammanträden pågick nämndens prövning av överklaganden av riksdagsvalet. Gruppen anser att det finns goda skäl att anta att en förstärkning av Valprövningsnämndens beredningsorganisation skulle bidra till att nämnden i framtiden ska kunna pröva överklaganden av val på kortare tid.
En sådan uppfattning har också framförts av Valprövningsnämnden i promemorian om erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val. Nämnden anför där att den enskilt viktigaste faktorn om man vill förkorta handläggningstiden är att ytterligare förstärka beredningsorganisationen. En större kader av föredragande, med erfarenhet av tillämpning och vallagstiftningen och som i samband med val kan ägna en stor del av sin tid åt arbete i nämnden bör finnas i beredskap. I god tid före nästa val bör därför ytterligare föredragande rekryteras och ”inskolas”.
Gruppen delar Valprövningsnämndens uppfattning att fler föredragande kan medföra en förstärkning av beredningsorganisationen. Som framgår av genomgången av nämndens arbete (ovan s. 18 f.) har under tiden 2007 fram till 2010 års allmänna val 25 av 64 ärenden föredragits för nämnden. Det synes således ges mycket begränsat tillfälle till inskolning under tiden mellan val.
En annan möjlighet att förstärka beredningsorganisationen skulle vara att en person – under den tid då Valprövningsnämnden handlägger överklagande av val – får en roll som kan jämföras med en kanslichef. Den personen skulle på heltid bl.a. kunna ge stöd åt nämndens presidium genom att planera och fördela arbetet med utgångspunkt i de överklaganden som kommit in m.m.
En tydlig planering bör leda till att kompletterande utredningar begärs in till Valprövningsnämnden i ett så tidigt skede som möjligt. Vidare kan den personen stå till förfogande för t.ex. nya eller extra föredragande som anlitats i samband med ett val för handledning, diskussioner m.m. om det finns sådana behov.
Dessa uppgifter förutsätter gedigen erfarenhet av handläggning av överklaganden av val. För att göra det möjligt att på ett flexibelt sätt, beroende på mängden överklaganden efter ett val, träda in i en sådan roll i nämnden är det rimligt att anta att den personen har sin ordinarie tjänst i Riksdagsförvaltningen. Det är vidare värdefullt om personen under tiden för prövning av val finns tillgänglig i riksdagens lokaler. Gruppen anser att huvudföredragandens roll bör utvidgas på det sätt som beskrivits.
Därutöver anser gruppen att Valprövningsnämnden måste ha en beredningsorganisation som kan hantera en stor mängd överklaganden av val på kort tid. Samtidigt är det uppenbart att Valprövningsnämnden under annan tid än när den behandlar överklaganden av val inte har behov av någon omfattande beredningsorganisation.
Riksdagsförvaltningens skyldighet att tillhandahålla resurser och service för bl.a. övriga riksdagsorgans verksamhet, förtydligas om riksdagen antar den nya reglering av nämndmyndigheter under riksdagen som föreslås träda i kraft den 1 januari 2013 (2012/13:RS1, bet. 2012/13:KU9). Enligt förslaget kommer det uttryckligen att framgå av lagen med instruktion för Riksdagsförvaltningen att förvaltningen bl.a. ska träffa en överenskommelse med Valprövningsnämnden om förvaltningens kanslistöd till nämnden. Riksdagsförvaltningen ska vidare bereda nämnden tillfälle att lämna synpunkter på behovet av resurser.
Enligt gruppens mening måste de resurser ställas till Valprövningsnämndens förfogande som nämnden behöver, särskilt när nämnden prövar överklaganden av val. Såväl huvudföredraganden som de andra föredragande och nämndens sekreterare och assistenter som har sin ordinarie anställning inom Riksdagsförvaltningen, måste i samband med hantering av överklagande av val kunna frigöras från sin ordinarie syssla för att ägna sig åt sin uppgift i Valprövningsnämnden i den utsträckning som nämnden behöver. Detta skulle eventuellt kunna regleras i en sådan överenskommelse som ska träffas mellan Riksdagsförvaltningen och Valprövningsnämnden. En lämplig ordning skulle t.ex. kunna vara att Valprövningsnämndens ordförande och chefen för utskottsavdelningen i god tid inför ett val planerar för olika möjliga scenarier när det gäller överklaganden. Gruppen vill framhålla att Valprövningsnämndens arbete med överprövning av val är av utomordentligt stor betydelse för förtroendet för demokratin och det måste därför ges hög prioritet.
Obligatorisk utbildning av röstmottagare m.fl.?
Gruppen har även uppmärksammat Jan Teorells genomgång av de överklaganden som prövades i sak av Valprövningsnämnden (se s. 13 f.). Teorell anser att den troligaste huvudförklaringen till de många överklagandena av 2010 års allmänna val är en kombination av att valet var jämt och att så många förtidsröstade under delvis nya former. Enligt Teorell handlade 44 procent av överklagandena om påstådda felaktigheter i samband med förtidsröstningen. Av de övriga åberopas i 14 procent av överklagandena skäl som har med röstlängden att göra, i 18 procent diverse andra påstådda misshälligheter som har med valsedlar, röstningsförfarande, rösträkningen eller redovisningen av valresultatet att göra. Återstående 25 procent är ”generella överklaganden” med mer allmänna synpunkter eller klagomål.
Sammantaget 75 procent av de grunder som åberopades för överklaganden gällde således påstådda fel av sådana slag som enligt grupppens mening till stor del skulle kunna bero på bristande kunskaper hos röstmottagare m.fl.
Valmyndigheten har i sin rapport Erfarenheter från valen den 19 september 2010 (2011:1) funnit att det stora antalet överklaganden gällande handhavandefel visar att det föreligger ett behov av ytterligare utbildning av röstmottagare, men också visar att valnämnderna själva behöver utbildning. Valmyndigheten föreslog i rapporten att det blir obligatoriskt för alla röstmottagare att genomgå utbildning för att säkerställa relevant kompetens vid röstmottagningen samt att det införs ett uttalat ansvar för länsstyrelserna som regional valmyndighet att erbjuda valnämnderna utbildning.
Konstitutionsutskottet har (bet. 2010/11:KU28) betonat vikten av att vallagens regler följs noggrant, för att förtroendet för valprocessen och demokratin ska bibehållas eller helst stärkas. Erfarenheterna av 2010 års allmänna val visar, anförde utskottet, att utbildningen av såväl röstmottagare som valnämnder behöver förstärkas. Utskottet noterade att hundratals förtidsröster inte har kommit med i rösträkningen, därför att de inte hade skickats vidare eller därför att de på ett okänt sätt har kommit bort. De problem som har uppkommit kring lokaler för förtidsröstning samt antalet frågor om ordning i röstningslokaler och om budröstning kan framdeles antas minska med en förstärkt utbildning. Utskottet uttalade som sin mening att det finns skäl att överväga att göra utbildningen helt eller delvis obligatorisk. Vidare ansåg utskottet att det borde övervägas om någon eller några myndigheter borde ansvara för utbildningen för att uppnå högsta möjliga kompetens hos de personer som ansvarar för genomförandet av val. I så fall borde den eller de myndigheter som ges ett sådant ansvar även ges ett tydligt mandat i detta avseende. På utskottets förslag gav riksdagen regeringen till känna vad som anförts, bl.a. i detta avseende.
Dessa frågor omfattas av Vallagskommitténs direktiv och kommer enligt uppgift att behandlas av kommittén. Frågorna behandlas därför inte här.
Tidsfrist för hållande av omval?
Gruppen ser det som angeläget att framtida omval genomförs på kortare tid än som skedde 2011.
Gruppen har uppmärksammat frågan om en tidsfrist för genomförande av omval. En tidsfrist som börjar löpa den dag Valprövningsnämnden meddelar beslut om omval skulle inte påverka nämndens förutsättningar att utföra sitt uppdrag. Valprövningsnämnden måste, som redan nämnts, ha utrymme att vidta nödvändiga utredningsåtgärder och överväganden för att fullfölja uppdraget. Däremot skulle Valmyndighetens, länsstyrelsernas och kommunernas genomförande av omval beröras av en sådan tidsfrist.
Med ändrade förutsättningar för omval – så att omval ska ske på i princip samma förutsättningar som det ordinarie valet, t.ex. med samma röstlängd, valsedlar, partier och kandidater (men med strykningar av avlidna) – skulle möjligheterna förbättras att snabbt genomföra omval. Detta har betydelse för längden på en i författning reglerad tidsfrist för omval.
Gruppen vill vidare peka på bestämmelsen om brevröstning som innebär att en brevröst får göras i ordning tidigast 45 dagar före valdagen, men när det gäller annat än ordinarie val får brevröster göras i ordning tidigast sedan det har beslutats vilken dag valet ska hållas. Lagstiftaren verkar alltså ha förutsatt att beslut om valdag kan fattas senare än 45 dagar före valdagen och att brevröstning således kan äga rum under en kortare period än 45 dagar.
Vidare noterar gruppen att en förkortning av tiden för röstning på utlandsmyndighet, från 20 dagar före valdagen när det är fråga om annat än ordinarie val till exempelvis 10 dagar före dagen för omval, skulle leda till att tryckning m.m. behöver påbörjas 65 dagar före valdagen i stället för 75 dagar före valdagen. Här kan jämföras med att förtidsröstning vid ordinarie val får påbörjas tidigast 18:e dagen före valdagen, men vid andra val än ordinarie val tidigast 10:e dagen före valdagen. Gruppen noterar också att vid 2011 års omval beslutade Valmyndigheten, efter samråd med Utrikesdepartementet, att röstmottagning inte skulle ske vid utlandsmyndigheterna.
Det är gruppens uppfattning att det bör övervägas att införa en i författning bestämd tidsfrist för när ett omval senast ska äga rum efter Valprövningsnämndens beslut därom. En sådan tidsfrist bör vara så kort som är praktiskt möjligt.
Under alla omständigheter bör, enligt gruppens mening, regelverket anpassas så att omval ska hållas på samma förutsättningar som det ordinarie valet, med undantag för korrigeringar av det slaget att personer som avlidit sedan det ordinarie valet inte ska tas upp i röstlängden och inte heller som kandidater på valsedlar. På så sätt förbättras förutsättningarna för att snabbt genomföra omval.
