Konstitutionsutskottets betänkande

2012/13:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.

Sammanfattning

I sin granskning följer utskottet löpande Regeringskansliets utveckling. I betänkandet konstaterar utskottet att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, som under senare år har minskat, har ökat sedan förra årets granskning.

Utskottet har också gjort en genomgång av vissa regeringsprotokoll från 2011, bl.a. underprotokollen för Utbildningsdepartementet. Utskottet omnämner vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet, och i den utsträckning regeringen råder över beslutsprocessen utgår utskottet från att regeringen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder.

Under rubriken Vissa förvaltningsärenden redovisar utskottet en genomgång av förvaltningsärenden som regeringen har fattat beslut om under 2011 och som har handlagts inom Utbildningsdepartementet. Utskottet understryker vikten av att handläggningen av ärenden inte onödigtvis fördröjs och noterar att det givetvis är angeläget att ordning råder i akterna.

Vidare har utskottet granskat hanteringen av hemliga handlingar inom Regeringskansliet. Tre departement ingår i granskningen: Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Landsbygdsdepartementet. Frågor som berörs är diareföringen vid departementen och allmänhetens tillgång till diarierna, användningen av sekretessmarkeringar och sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar. I sitt ställningstagande uttalar utskottet att rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, för debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. En grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Utskottet konstaterar att Utrikesdepartementets huvuddiarium inte motsvarar de krav som finns i offentlighets- och sekretesslagen om registrering av allmänna handlingar. Utskottet utgår från att det arbete som har påbörjats inom Regeringskansliet med att möjliggöra att uppgifter i diariet enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten påskyndas. Utskottet noterar vidare även vissa brister som gäller utformningen av sekretessmarkeringar. Det finns också skäl, anser utskottet, att påminna om vikten av att den enskilde alltid informeras om möjligheten att begära myndighetens (statsrådets) prövning när en begäran om utlämnande av allmänna handlingar inte tillgodoses. Slutligen framhåller utskottet att sekretessprövningar som görs vid utlämnande av allmänna handlingar inte får ske slentrianmässigt utan måste göras noggrant i varje enskilt fall. Det allmänna intrycket av den genomförda granskningen är att man har eftersträvat att lämna ut så mycket som möjligt och att noggranna sekretessprövningar görs.

I betänkandet följer därefter ett avsnitt om regeringens avlämnande av propositioner, som flera gånger tidigare granskats av utskottet. I den nu genomförda granskningen uppmärksammas frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till riksdagen av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Utskottet noterar att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande har sjunkit för varje valperiod sedan slutet av 1990-talet. Mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna har lämnats så att de bordlagts senare än 85 dagar före det föreslagna ikraftträdandedatumet. I en del ärenden ges riksdagen därmed inte, enligt utskottet, fullt ut den tid som den bör ha för behandling av förslagen. Utskottet understryker vikten av att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med att genomföra EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet för att på så vis förkorta utredningstiden i lagstiftningsärenden. Därigenom kan sena överlämnanden av propositioner med lagförslag om möjligt undvikas. Även andra möjligheter att i största möjliga mån undvika sena överlämnanden bör uppmärksammas, t.ex. utbildning av berörda tjänstemän.

I det därpå följande avsnittet återkommer utskottet till förra årets granskning om delegation och subdelegation. Årets granskning omfattar författningar som hör under Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet och syftar till att få en bild av hur rutiner och kontrollfunktioner i regeringens arbete med normgivningsfrågor fungerar i praktiken. Såvitt granskningen utvisar verkar detta arbete enligt utskottet i stort fungera tillfredsställande. Utskottet gör härutöver vissa uttalanden. När det gäller myndigheternas föreskrifter slår utskottet fast att uppsikten över myndigheternas normgivning i första hand får anses ankomma på regeringen. Det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Utskottet framhåller bl.a. vikten av att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning. Myndigheternas förteckningar över gällande föreskrifter och uppgiften i ingressen till myndighetsföreskriften om vilket eller vilka bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på borde underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området. Utskottet anser att det finns anledning att överväga interna riktlinjer eller rutiner för kontroll av att de nämnda förteckningarna ges in till Regeringskansliet och för hur de där ska tas om hand.

Utskottet har även granskat regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter. Bakgrunden till granskningen är de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör utgöra det grundläggande styrinstrumentet. Utskottet konstaterar att förändringen synes vara omfattande. Utskottet har från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinras att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför riksdagen för rikets styrelse. Härutöver kommenterar utskottet även vissa konkreta iakttagelser. Slutligen noteras de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet har ingen annan uppfattning men anför att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att de är mer inriktade på information än styrning. I sammanhanget pekar utskottet även på att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll.

I en granskning har utskottet gjort en genomgång av regeringens handläggning av överträdelseärenden, dvs. när EU-kommissionen ifrågasätter om Sverige uppfyller sina förpliktelser gentemot Europeiska unionen. I granskningen redovisas vilka rutiner som finns inom Regeringskansliet för handläggning av sådana ärenden. Granskningen visar de positiva effekterna av att föra en dialog med kommissionen för att identifiera och undanröja eventuella missförstånd. Informationsinsatser inom Regeringskansliet har enligt utskottet ökat medvetenheten i hela Regeringskansliet om bl.a. betydelsen av att genomföra direktiven i tid.

Slutligen har utskottet granskat regeringens ingående av internationella överenskommelser inklusive beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. En del i granskningen har gällt i vilken utsträckning regeringen underställer riksdagen internationella överenskommelser. Genomgången leder enligt utskottet till slutsatsen att det inte finns några systematiska brister i handläggningen i detta avseende. Vissa iakttagelser görs dock. Det är uppenbart att överenskommelser som föranleder ändring i svensk lagstiftning ska underställas riksdagen. När regeringen söker riksdagens godkännande av internationella överenskommelser av andra skäl vore det enligt utskottet värdefullt om regeringen tydligare och mer utförligt i den aktuella propositionen redovisar skälen till att överenskommelsen underställs riksdagen. Vidare visar granskningen att publiceringen av överenskommelser i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) inte uppfyller de högt ställda krav som bör ställas. Utskottet förutsätter att åtgärder vidtas i syfte att publiceringen dels sker skyndsamt, dels innehåller korrekta uppgifter. Beträffande den del av granskningen som rör handläggningen av ärenden inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik konstaterar utskottet att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. I svaret från Regeringskansliet anförs bl.a. att denna information finns tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet. Utskottet påminner om att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande och förutsätter att uppgifter som tillförs ett ärende under beredningen dokumenteras.

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 17 januari 2013

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD) och Mia Sydow Mölleby (V).

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklas.

Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsråds-förordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 oktober 2011 t.o.m. utgången av september månad 2012. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2012. Utvecklingen över tid redovisas också.

Ett underlag för granskningen har begärts in från Regeringskansliet, bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan stats-ministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Under den granskade perioden har statsministern den 29 mars 2012 förordnat statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd till chef för Försvarsdepartementet (bilaga 1.1). Samma dag entledigades Sten Tolgfors. Statsministern förordnade den 18 april Karin Enström till statsråd och chef för Försvarsdepartementet (bilaga 1.1). Samma dag entledigades Catharina Elmsäter-Svärd från uppdraget.

Statsministern har även fattat ett antal beslut om bl.a. förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se vidare bilaga 1.1).

Regeringsarbetets organisation

Antalet tjänstgörande m.m.

I september 2012 fanns totalt 4 522 tjänstgörande i Regeringskansliet (tabell 1.1). Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 704.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990‒2012

År	Totalt	Exkl. anställda vid utlands- myndigheterna och kommittéanställda
		inkl. UD	exkl. UD
1990	–	–	1 786
1991	–	–	1 803
1992	–	–	1 720
1993	–	–	1 849
1994	–	–	1 846
1995	–	–	i.u.
1996	–	–	2 157
1997	–	–	2 233
1998	–	–	i.u.
1999	–	–	2 307
2000	–	–	2 435
2001	–	–	2 550
2002	–	–	2 558
2003	–	3 550	2 659
2004	4 621	3 642	2 734
2005	4 598	3 615	2 766
2006	4 567	3 608	2 829
2007	4 571	3 590	2 842
2008	4 796	3 854	3 109
2009	4 885	4 068	3 322
2010	4 486	3 723	2 995
2011	4 325	3 594	2 846
2012	4 522	3 704	2 951

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 11 oktober 2012 (se bilaga 1.1), bet. 2011/12:KU10 s. 8.

Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande före 1990 finns på s. 15 i bet. 2003/04:KU10.

Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid. Som framgår har antalet ökat under flera år. En minskning skedde mellan 2009 och 2011; mellan 2011 och 2012 ökade dock antalet igen. I en promemoria som den 11 oktober 2012 översändes från Regeringskansliet till utskottet anförs som en kommentar till utvecklingen att antalet tjänstgörande minskade med anledning av riksdagens beslut om en neddragning av Regeringskansliets anslag för 2011 (bilaga 1.1). Efter ett nytt beslut 2012 ökar åter antalet tjänstgörande.

Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen.

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2003‒2012

Dep.	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	11-12
SB	63	61	87	100	119	171	198	163	188	198	10
Ju	280	288	288	293	285	321	354	323	318	336	18
UD	891	908	849	779	748	745	746	728	748	753	5
Fö	133	142	137	142	143	152	170	164	150	148	-2
S	208	211	206	210	214	243	243	212	257	264	7
Fi	442	419	413	418	402	414	453	429	380	432	52
U*	185	190	251	258	163	194	188	176	184	177	-7
Ku*	68	74	–	–	72	84	82	83	79	78	-1
L**	134	147	141	141	136	147	150	149	141	151	10
M	157	163	209	203	163	169	180	164	151	152	1
N	401	412	394	379	279	306	326	292	274	293	19
IJ***	–	–	–	–	105	116	120	107	–	–	–
A	–	–	–	–	86	86	89	89	123	141	18
FA	588	627	640	685	675	706	769	644	601	581	-20
Totalt	3550	3642	3615	3608	3590	3854	4068	3723	3594	3704	110

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 11 oktober 2012 (se bilaga 1.1), bet. 2011/12:KU10 s. 9.

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement före 2003 finns på s. 8 i bet. 2001/02:KU10 och på s. 9 i bet. 2008/09:KU10.

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet. Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare Utbildningsdepartementet (U). Uppgifterna för 2005 och 2006 avser det sammanslagna departementet. Den 1 januari 2007 bildades på nytt två olika departement, Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet.

** Jordbruksdepartementet bytte den 1 januari 2011 namn till Landsbygdsdepartementet.

*** Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades vid årsskiftet 2010/11. Departementets frågor flyttades då till andra departement.

I flertalet departement har antalet tjänstgörande ökat. Störst har ökningen varit i Finansdepartementet, därefter i Närings-, Justitie- och Arbetsmarknadsdepartementen.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

–     politiskt sakkunniga i Regeringskansliet, såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

–     statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp.

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.

I september 2012 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 168 (tabell 1.3). Av dessa var 35 statssekreterare.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000‒2012

År	Politiskt tillsatta tjänstemän	varav stats- sekreterare	Statsråd inkl. statsministern
2000	136	24	17
2001	146	25	20
2002	145	25	20
2003	172	27	22
2004	167	27	23
2005	181	30	22
2006	190	28	22
2007	161	33	22
2008	173	34	22
2009	177	34	22
2010	176	34	21
2011	174	35	24
2012	168	35	24

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 11 oktober 2012 (se bilaga 1.1), bet. 2011/12:KU10 s. 10.

Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2000 finns på s. 9 i bet. 2001/02:KU10.

Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2000. En viss minskning av antalet politiskt tillsatta tjänstemän som inte hör till gruppen statssekreterare märks mellan 2011 och 2012.

Utskottets ställningstagande

Som tidigare noterats av utskottet har antalet anställda i Regeringskansliet under tidigare år länge ökat. I 2010 respektive 2011 års granskning noterades en minskning av antalet tjänstgörande (bet. 2010/11:KU10 s. 11 respektive bet. 2011/12:KU10 s. 10). Årets granskning visar att antalet har ökat sedan dess. Minskningen 2011 kan ha berott på riksdagens beslut om en neddragning av Regeringskansliets anslag för 2011. För 2012 beslutade riksdagen att öka anslaget.

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträdena, konseljprotokollen och statsministerns protokoll under perioden januari–december 2011. Vidare har underprotokollen (serie A och B) för Utbildningsdepartementet gåtts igenom för samma period.

Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och två promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen respektive Utbildningsdepartementet, bilaga 2.1.

Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken grundas på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden under 2011, bilaga 2.2.

Utredning i ärendet

Formell granskning av regeringsprotokollen

Gällande ordning m.m.

I 7 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att protokoll ska föras vid regeringssammanträden. Närmare bestämmelser om protokollföringen finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Av 11 § följer att huvudprotokollet från regeringssammanträdet ska innehålla uppgifter om vilka statsråd som är närvarande, vem som är ordförande och vem som är protokollförare. Huvudprotokollet ska vidare innehålla en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet och för varje ärende en uppgift om vilket statsråd som är föredragande.

Av förordningen framgår vidare att protokollförare vid regeringssammanträdet är den tjänsteman i Regeringskansliet som utses av rättschefen i Statsrådsberedningen och att bl.a. huvudprotokollet ska skrivas under av protokollföraren (14 och 15 §§). I Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) finns en formulärsamling. Bland annat finns en mall för utformningen av förstasidan till huvudprotokollet (formulär 1.7). I mallen finns bl.a. uppgift om vilka som är närvarande vid sammanträdet och vem som är ordförande och protokollförare (jfr även Gula boken s. 65).

I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 76).

Tidigare granskning

Utskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen granskat författningsutgivningen, bl.a. i en fördjupad granskning 1997 (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.). Utskottet uttalade 2004 (bet. 2004/05:KU10 s. 50) bl.a. att tidsgränsen fyra veckor före ikraftträdandet i sig är snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum. Vidare underströk utskottet vikten av att arbetet med att minska antalet sent utfärdade författningar fortsätter och blir mer effektivt.

Utskottet behandlade även författningsutgivningen 2009. Utskottet vidhöll då att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor samt att det är ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet (bet. 2009/10:KU10 s. 17 f.).

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Genomgången av konseljprotokollen och statsministerns protokoll har inte visat några formella brister. Vid genomgången av huvudprotokollen över regeringssammanträdena och Utbildningsdepartementets underprotokoll har följande iakttagelser gjorts.

Av förteckningen över de ärenden som handlades vid regeringssammanträdet den 8 december 2011 framgår bl.a. att statsrådet Beatrice Ask var föredragande i ett stort antal av de ärenden som hör till Justitiedepartementets ansvarsområde.^{1 [ Ärendeförteckning I underprotokoll A nr 50 och underprotokoll B nr 24.]} I huvudprotokollet från detta regeringssammanträde finns emellertid Beatrice Ask inte upptagen bland de statsråd som har varit närvarande vid regeringssammanträdet.^{2 [ Huvudprotokoll nr 73.]}

I samtliga huvudprotokoll för 2011 finns inledningsvis uppgift om närvarande statsråd och vem som är ordförande medan tidigare redovisad uppgift om protokollförare saknas. Av genomgångna huvudprotokoll framgår dock att sammanträdets ordförande och protokollförare har justerat protokollen.

Av genomgångna underprotokoll jämte bilagor för Utbildningsdepartementet framgår att vid regeringssammanträden i januari, juni och december 2011 utfärdades några lagar och förordningar med ikraftträdande den 1 februari 2011, den 1 juli 2011 respektive den 1 januari 2012. Dessa författningar har kommit ut från trycket en till sju dagar före ikraftträdandet.

När det gäller de ärenden som hör till Utbildningsdepartementets ansvarsområde noteras att i några fall överensstämmer diarienumren på ärendeförteckningarna inte helt med diarienumren på de beslut som bifogas underprotokollen (se t.ex. protokollen från regeringssammanträdena den 24 februari, den 14 april, den 26 maj, den 7 juli, den 15 september, den 27 oktober, den 17 november och den 20 december 2011).

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades den 6 november 2012 två promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen respektive Utbildningsdepartementet (bilaga 2.1).

I promemorian från Statsrådsberedningen anförs bl.a. följande. Statsrådet Beatrice Ask var närvarande vid regeringssammanträdet den 8 december 2011 men hennes namn har fallit bort på grund av misstag vid upprättandet av huvudprotokollet. Huvudprotokollet från den 8 december 2011 kommer att rättas så att det framgår att Beatrice Ask var närvarande vid regeringssammanträdet.

Av promemorian framgår vidare att uppgift om närvarande protokollförare, inklusive namnförtydligande, framgår i huvudprotokollet ovanför ordförandens signatur. För att tydliggöra uppgiften om protokollförare kan övervägas att utöver ett namnförtydligande även ange protokollförarens titel. Det nämns vidare att Gula boken har setts över, att en uppdaterad version publicerades på Regeringskansliets intranät under sommaren 2012 och att den nya versionen inte innehåller någon mall för utformningen av förstasidan till huvudprotokollet.

I promemorian från Utbildningsdepartementet anförs att några av de aktuella författningarna var avhängiga förslag och bedömningar i budgetpropositionen för 2012 inom utgiftsområdena 15 och 16. Propositionen beslutades av regeringen den 15 september 2011 och riksdagen fattade beslut om förslagen inom utgiftsområdena den 19 december 2011. Författningarna utfärdades därefter så snart som möjligt. Av verksamhetsskäl och budgettekniska skäl bedömdes att författningarna skulle träda i kraft den 1 januari 2012. Av den anledningen kom författningarna ut från trycket i SFS inom en snäv tidsram före ikraftträdandet. I fråga om övriga författningar berodde den snäva tidsramen på att det bl.a. bedömdes angeläget att

–     elever i god tid skulle få besked om antagning till utbildning före starten höstterminen 2011

–     Centrala studiestödsnämnden skulle hinna hantera studiemedel enligt nya bestämmelser inför höstterminen 2011 och att statens studiestödsfordringar inte skulle preskriberas

–     bestämmelser om betygssättning skulle träda i kraft vid samma tidpunkt som den nya skollagen (2010:800) skulle börja tillämpas

–     bestämmelser om utbildningskontrakt skulle börja tillämpas på utbildning som påbörjades efter den 1 juli 2011

–     till följd av ändringar i regeringsformen flytta bestämmelser om uttag av avgifter från en myndighets regleringsbrev till dess instruktion.

Med hänsyn till tidpunkten för riksdagens behandling av förslaget till lag om ändring i studiestödslagen kunde frågan om en ändrad tidpunkt för ikraftträdande ha övervägts ytterligare.

När det gäller frågan om delvis olika diarienummer framgår det av promemorian att det handlar dels om ärenden som har skrivits av mot regeringsbeslut och som därför lagts till på ärendeförteckningarna, dels om förbiseenden. Utbildningsdepartementet avser att se över rutinerna för detta.

Statistik över regeringsärenden

Under 2011 avgjordes 6 355 ärenden vid regeringssammanträden. Som framgår av tabell 2.1 var detta en minskning med 678 ärenden jämfört med året innan, då antalet var 7 033. Den största minskningen av antalet ärenden jämfört med 2010 avsåg överklaganden, som minskade med 183, från 636 till 453. Ärendegruppen författningar minskade med 182, från 1 188 till 1 006. Bland andra förändringar från 2010 till 2011 märks att antalet propositioner minskade med 51, från 257 till 206. Antalet lagrådsremisser minskade med 22, från 113 till 91 medan regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden ökade med 39, från 922 till 961.

Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under 2011 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.2. Den sammantagna utvecklingen sedan 1988 framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

År	Antal
1988	20 279
1989	19 293
1990	20 650
1991	21 394
1992	13 990
1993	13 992
1994	12 981
1995	11 691
1996	10 241
1997	9 373
1998	9 946
1999	9 007
2000	8 272
2001	10 521
2002	9 548
2003	7 934
2004	7 615
2005	7 529
2006	7 900
2007	6 952
2008	6 972
2009	6 395
2010	7 033
2011	6 355

Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av den 3 april 2012 (bilaga 2.2) och bet. 2011/12:KU10, tabell 2.1.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har vid ett flertal tillfällen understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet. Som utskottet tidigare uttalat bör tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft i normalfallet vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. I den utsträckning regeringen råder över beslutsprocessen utgår utskottet från att regeringen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta.

I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande från utskottet.

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden vid varje riksmöte. Årets genomgång har avsett ett antal förvaltningsärenden där beslut fattats av regeringen under 2011 och som har handlagts inom Utbildningsdepartementet.

Det är frågan om totalt 26 förvaltningsärenden.^{1 [ Några av ärendena har handlagts gemensamt.]} Siffrorna inom parentes avser antalet ärenden. En stor del av ärendena gäller ansökan om tillstånd att utfärda examen av olika slag (21). Ett ärende gäller ansökan om att viss utbildning ska ställas under statlig tillsyn och berättiga till studiestöd. Några ärenden gäller ansökan om rätt att få utfärda svenskt slutbetyg (1) och ansökan om nya kurser inom ämnena svenska och engelska (1). Slutligen finns ärenden som gäller ansökan om tillstånd att bedriva rymdverksamhet (2).

Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria som upprättats inom Utbildningsdepartementet, bilaga 3.1.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet, Ds 1998:39 s. 14). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen.

Vidare innehåller 7 § förvaltningslagen vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.^{2 [ När det gäller frågan om att hämta in yttranden framgår det av 13 § förvaltningslagen att innan en myndighet hämtar in ett yttrande genom remiss ska den noga pröva behovet av åtgärden. Av paragrafen följer vidare att om det inte är obehövligt, ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid ett yttrande önskas.]} Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt paragrafen får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl.a. om avgörandet inte går part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § förvaltningslagen).

I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Av paragrafen följer vidare att om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa henne eller honom om dem i efterhand.

Vid granskningen av regeringens handläggning av ovan nämnda ärenden har det prövats om dessa har handlagts i enlighet med redovisade förvaltningsrättsliga principer.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Vid genomgången av ärendena har följande iakttagelser gjorts.

I samtliga ärenden som gäller ansökan om tillstånd att utfärda examen och i ärendet avseende ansökan om att viss utbildning ska ställas under statlig tillsyn och berättiga till studiestöd har yttranden inhämtats från Högskoleverket. Inte i någon av remisserna till Högskoleverket har det angetts när yttrandet senast ska lämnas till Regeringskansliet. Yttrandena från Högskoleverket har kommit in till Regeringskansliet mellan en och elva månader från remissens datum.

I tre av ärendena (U2002/4452/G, U2008/114/UH och U2008/5929/UH) har den totala handläggningstiden varit lång (åtta år och sex månader, tre år och fem månader samt två år och elva månader). Ett av ärendena avser ansökan om rätt att få utfärda svenskt slutbetyg och två av ärendena gäller ansökan om tillstånd att utfärda examen. Ärendena har avgjorts genom att regeringen beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av ansökan (U2002/4452/G) respektive avslå ansökan (U2008/114/UH och U2008/5929/UH). I två av ärendena (U2002/4452/G och U2008/5929/UH) har det även gått lång tid från det att skriftväxlingen avslutats till dess att beslut meddelats (drygt åtta år respektive ett år och fem månader). I det tredje ärendet (U2008/114/UH) har det gått lång tid innan sökandens ansökan har översänts till Högskoleverket för yttrande (åtta månader). I denna del kan nämnas ytterligare ett ärende (U2009/4208/SV) där det har gått drygt två månader innan sökandens ansökan översänts till Högskoleverket för yttrande.

I ett ärende om ansökan om nya kurser inom ämnena svenska och engelska (U2010/7708/G, U2011/526/G) har sökanden beretts tillfälle att yttra sig i viss del senast den 13 april 2011. Regeringen fattade beslut i ärendet den 24 mars 2011.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades den 8 november 2012 en promemoria som har upprättats inom Utbildningsdepartementet (bilaga 3.1). I det följande redovisas frågorna och svaren i promemorian.

Vad är skälen till att handläggningstiden för vissa ärenden, enligt vad som redovisats ovan, har varit så lång?

Ärendet U2002/4452/G avser en ansökan från den franska skolan Lycée International om att få utfärda svenskt slutbetyg. Enligt då gällande rätt fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde medge enskilda att utfärda betyg enligt de bestämmelser som då gällde för det offentliga skolväsendet (15 kap. 8 § skollagen [1985:1100]). Det bedömdes dock att ärendet inte borde avgöras innan frågan om huruvida internationella skolor skulle ha möjlighet att få rätt att utfärda slutbetyg setts över inom ramen för arbetet med en ny skollag som hade initierats genom tillsättandet av 1999 års skollagskommitté (U 1999:01). Regeringen överlämnade sitt förslag till ny skollag i en proposition till riksdagen i mars 2010 (prop. 2009/10:165) och riksdagen biföll förslaget i juni 2010 (bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370).

Ärendet avgjordes av regeringen genom beslut i maj 2011 med beaktande av 29 kap. 24 § skollagen (2010:800). Lagrummet innebär en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om s.k. betygsrätt och gäller endast enskilda. Eftersom Lycée International inte är en enskild skola utan en statlig fransk skola, beslutade regeringen att inte vidta någon åtgärd med anledning av ansökan. Det kan i efterhand konstateras att det faktum att Lycée International är en statlig fransk skola innebär att regeringen inte heller när ansökan kom in hade haft möjlighet att bifalla ansökan.

Ärendet U2008/114/UH avser en ansökan om tillstånd att utfärda examina på högskolenivå, statsbidrag och studiestöd. Den kom in den 9 januari 2008. Ansökan förutsatte ingående överväganden inför den fortsatta beredningen om bl.a. utbildningens bedrivande och hantering av frågor om statsbidrag och studiestöd inom ramen för den årliga budgetprocessen. Sökanden kom därefter in med förtydliganden i ett visst hänseende den 27 maj 2008. Ärendet remitterades till Högskoleverket den 5 september 2008. För granskning av ansökan utsåg verket en grupp sakkunniga. Verket kom in med sitt yttrande den 24 juni 2009. Yttrandet kommunicerades med sökanden den 13 juli 2009. Efter det att sökanden yttrat sig remitterades ärendet på nytt till verket den 31 augusti 2009. Verket yttrade sig den 11 september 2009. Sökanden kom in med ett yttrande den 27 november 2009 och begärde bl.a. att få återkomma med ett mer detaljerat yttrande. Ett möte hölls med sökanden på departementet i maj 2010. Därefter kom sökanden in med ett flertal skrivelser, bl.a. anfördes att jäv förelegat hos en av de sakkunniga som verket anlitat. Den 2 mars 2011 remitterades ärendet återigen till verket som yttrade sig den 1 april 2011. Yttrandet kommunicerades med sökanden den 15 april 2011. Sökanden kom därefter in med ytterligare skrivelser i ärendet. Ärendet avgjordes den 22 juni 2011.

Ärendet U2008/5929/UH avser en ansökan om tillstånd att utfärda examina på högskolenivå. Högskoleverket föreslog i sitt yttrande, som var ställt till regeringen med en kopia till sökanden, att ansökan skulle avslås. Yttrandet skickades till sökanden den 12 juni 2009 i vanligt brev. Svarsdagen angavs till den 3 augusti 2009. Sökanden återkom emellertid inte. Ärendet borde ha avgjorts tidigare än vad som nu kom att ske.

Ärendet U2009/4208/SV avser en ansökan om att viss utbildning skulle ställas under statlig tillsyn och berättiga till studiestöd. Det var således inte fråga om någon ansökan om examenstillstånd. Ansökan kom in den 18 juni 2009 och remitterades den 31 augusti 2009. Ärendet krävde överväganden när det gäller vilken typ av utbildning det var frågan om, vilken myndighet som i förekommande fall var aktuell för den sökta tillsynen och därmed även vilken myndighet som skulle vara mottagare av remissen.

Finns det något mål för hur lång den gemensnittliga handläggningstiden bör vara för dessa typer av ärenden?

Det finns inte några riktlinjer för hur lång handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden, men en allmän ambition är givetvis att avgöra förvaltningsärenden så snart som möjligt.

Finns det några interna rutiner för inhämtande av yttranden från Högskoleverket? Om ja, hur ser dessa rutiner ut?

Utbildningsdepartementet tillämpar här de regelverk och riktlinjer för beredning av regeringsärenden som tillämpas generellt. I förekommande fall remitteras ärendena till Högskoleverket på sedvanligt sätt. I samband med att en ansökan kommer in till departementet underrättas Högskoleverket om denna.

Vad är skälen till att regeringen i ett av de ovan redovisade ärendena har fattat beslut i ärendet innan tidpunkten för sökanden att komma in med eventuellt yttrande gått ut?

Ärendet avser två ansökningar från Stockholms kommun, Utbildningsförvaltningen (U2010/7708/G och U2011/526/G), om att bl.a. få nya kurser inrättade inom ämnena engelska och svenska inför höstterminen 2011. Ansökningarna överlämnades i angiven del till regeringen från Statens skolverk, eftersom det är regeringen som meddelar föreskrifter om ämnesplaner i s.k. gymnasiegemensamma ämnen. Sökanden bereddes inte tillfälle att komma in med yttrande i nu aktuellt ärende innan regeringen meddelade beslut, eftersom ärendet inte hade tillförts något genom någon annan än den sökande. Akten innehåller ett utkast till en skrivelse till Stockholms kommun, Utbildningsförvaltningen. Utkastet är hänförligt till ett annat ärende som rör Stockholms kommun, Utbildningsförvaltningen, (U2011/2264/G) och det har uppenbarligen bundits i akten av misstag.

Har det någon betydelse för handläggningen av de ärenden som har gåtts igenom om någon enskild varit part? Om ja, på vilket sätt?

Regeringens bemyndigande att meddela beslut/föreskrifter om s.k. betygsrätt har aldrig avsett annat än enskilda. Det hade därför varit av betydelse för handläggningen av ärende U2002/4452/G om sökanden hade varit enskild. Regeringen hade då antingen direkt kunnat medge sökanden att utfärda betyg eller, med stöd av bemyndigandet i dess senare lydelse, kunnat meddela föreskrifter med innebörden att sökanden gavs betygsrätt.

När det gäller ärenden om examenstillstånd, statsbidrag och studiestöd (U2008/114/UH, U2008/5929/UH och U2009/4208/SV) skiljer sig handläggningen åt på följande sätt beroende på om parten är enskild eller inte.

En enskild fysisk eller juridisk person (enskild utbildningsanordnare) som anordnar utbildning och som vill utfärda sådana examina som regeringen i enlighet med bestämmelserna i högskoleförfattningarna har beslutat om, får ansöka om ett sådant s.k. examenstillstånd hos regeringen. I fråga om statliga universitet och högskolor är det Högskoleverket som prövar ansökningar om tillstånd att utfärda examina. De ärenden som handläggs av regeringen förutsätter att yttranden hämtas in från Högskoleverket. När statliga universitet eller högskolor får utökade examenstillstånd kan en ny utbildning oftast finansieras genom omfördelningar inom lärosätets anslag. Beslut om statsbidrag till enskilda utbildningsanordnare innebär däremot normalt en utgiftsökning för staten och förutsätter att medel anvisas av riksdagen. I fråga om studiestöd ger utbildningar vid statliga universitet och högskolor rätt till sådant stöd enligt vad som framgår av studiestödsförordningen (2000:655) medan utbildningar som anordnas av enskilda prövas enligt särskilda bestämmelser i nämnda förordning.

Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till?

Utbildningsdepartementet har inte några kommentarer i övrigt.

Utskottets ställningstagande

Som konstaterats i promemorian upprättad inom Utbildningsdepartementet har handläggningstiden i två av de granskade ärendena varit för lång. Därtill kommer att det i ärendena har gått lång tid från det att skriftväxlingen avslutats till dess att beslut meddelats. Det är självfallet inte tillfredsställande med långa handläggningstider och utskottet vill rent allmänt understryka vikten av att handläggningen av ärenden inte onödigtvis fördröjs.

Slutligen noteras när det gäller de genomgångna ärendena att det givetvis är angeläget att ordning råder i akterna.

4 Hantering av hemliga handlingar inom Regeringskansliet

Ärendet

I ärendet granskas hanteringen av hemliga handlingar inom Regeringskansliet. Granskningen avser hanteringen vid Justitiedepartementet, Landsbygdsdepartementet och Utrikesdepartementet. I granskningen berörs frågor om diarier vid de olika departementen och allmänhetens tillgång till dessa diarier, diarieföring och användning av sekretessmarkeringar samt sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar.

Frågor om handläggningstider i Regeringskansliet vid framställningar om att få allmänna handlingar utlämnande är föremål för granskning av JO, och tas därför inte upp i konstitutionsutskottets granskning.

Till grund för granskningen har legat en genomgång av ärendeförteckningar och handlingar vid de nämnda departementen samt svarspromemorior som har upprättats vid Justitiedepartementet, Landsbygdsdepartementet, Utrikesdepartementet och Regeringskansliets förvaltningsavdelning, bilaga 4.1–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Rätten att ta del av allmänna handlingar

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en allmän handling förstås, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF anses en upptagning som avses i första stycket förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock, enligt tredje stycket, inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

En handling anses inkommen till en myndighet, enligt 2 kap. 6 § TF, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

Om det rör sig om ett register eller annan förteckning (t.ex. ett diarium) som förs fortlöpande anses handlingen enligt andra stycket upprättad när den har färdigställts för anteckning eller införing.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

–     rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation

–     rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik

–     myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn

–     intresset av att förebygga eller beivra brott

–     det allmännas ekonomiska intresse

–     skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

–     intresset av att bevara djur- eller växtart.

Begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

Hantering av allmänna handlingar m.m.

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av olika grundlagsstadgade rättigheter. Lagen innehåller också bestämmelser som kompletterar bestämmelserna om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF och som är av avgörande betydelse för att offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt.

I 4 kap. OSL finns bestämmelser om hur en myndighet ska organisera hanteringen av allmänna handlingar m.m. och därigenom underlätta för allmänheten vid sökande efter allmänna handlingar.

Enligt 1 § ska en myndighet ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar.

Myndigheten ska särskilt se till

–     att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen

–     att allmänna handlingar kan skiljas från andra handlingar

–     att rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen säkerställs samtidigt som sekretesskyddet upprätthålls

–     att automatiserad behandling av uppgifter hos myndigheten ordnas med beaktande av det intresse som enskilda kan ha av att själva utnyttja tekniska hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar.

En myndighet ska vidare särskilt beakta

–     att enskilda bör ges goda möjligheter att söka allmänna handlingar

–     att det bör framgå när uppgifter har tillförts en allmän handling och, om de har ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkt detta har skett

–     att allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder eller liknande som kan försvåra insynen enligt tryckfrihetsförordningen.

Varje myndighet ska vidare, enligt 4 kap. 2 § OSL, upprätta en beskrivning som ger information om

–     myndighetens organisation och verksamhet i syfte att underlätta sökande efter allmänna handlingar

–     register, förteckningar eller andra sökmedel till myndighetens allmänna handlingar

–     tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få använda hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar

–     vem hos myndigheten som kan lämna närmare upplysningar om myndighetens allmänna handlingar, deras användning och sökmöjligheter

–     vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen tillämpar på uppgifter i sina handlingar

–     uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker

–     myndighetens rätt till försäljning av personuppgifter.

I beskrivningen ska uppgifter utelämnas om det behövs för att beskrivningen i övriga delar ska kunna hållas tillgänglig för allmänheten.

Diarieföring

Registreringsskyldighetens omfattning

Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § OSL är att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Frågan om när en handling ska anses inkommen respektive upprättad regleras i TF (se ovan).

Handlingar som inte omfattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Av det sagda följer motsatsvis att handlingar som omfattas av sekretess, dvs. hemliga handlingar, alltid ska registreras. Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. I annat fall riskerar allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar att bli illusorisk (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010, s. 25). Detta gäller oavsett om myndigheten i stället för att registrera allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller utnyttjar möjligheten att hålla handlingarna så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Det ska alltid gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheten.

Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad (5 kap. 2 § fjärde stycket OSL). Vilka dessa handlingar är måste avgöras från fall till fall. Som exempel på sådana handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet. Även t.ex. anonyma skrifter och skrifter med meningslöst innehåll som kommer in från enskilda bör kunna undantas. I tveksamma fall bör dock även sådana handlingar registreras (Bohlin s. 27).

Eftersom diarieföringens egentliga funktion är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar måste noteringarna i ett diarium eller register vara så utförliga att en efterfrågad handling utan större svårigheter kan identifieras. I offentlighets- och sekretesslagen uppställs därför vissa minimikravkrav på uppgifter som ett diarium eller register ska innehålla.

Enligt 5 kap. 2 § första stycket OSL ska det beträffande handlingar som registreras av registret framgå

1. datum då handlingen kom in eller upprättades

2. diarienummer eller annan beteckning handlingen har fått vid registreringen

3. i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare

4. i korthet vad handlingen rör.

Registreringen måste å ena sidan hållas så utförlig som möjligt så att en handling kan identifieras utan svårighet. Å andra sidan får de anteckningar som görs inte leda till att innehållet i en sekretesskyddad handling röjs. För att fylla sitt syfte måste ju registret hållas allmänt tillgängligt. Det kan påpekas att skyldigheten att anteckna diarienummer eller annan beteckning endast gäller om myndigheten har gett dokumentet ett sådant nummer eller sådan beteckning. Man behöver alltså inte skapa ett diarienummer bara för registreringen (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar, 2010, s. 5:2:1).

Utgångspunkten är således att de i ett register eller diarium förekommande uppgifterna ska vara allmänt åtkomliga. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket OSL ska dock uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare (p. 3) och vad handlingen rör (p. 4), utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten.

Skälet till denna skyldighet är att uppgifter om vem som har gett in en handling eller vad handlingen rör i vissa fall kan behöva hållas hemligt av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse. För att i sådana fall inte alla diarieförda uppgifter om en handling i registret ska hemlighållas föreskrivs att vissa uppgifter kan utelämnas om det behövs av sekretesskäl. På detta sätt kan övriga delar av registret hållas allmänt tillgängliga. Vid en prövning av om vissa uppgifter ska utelämnas ska de materiella sekretessreglerna i OSL tillämpas (Lenberg m.fl., s. 5:2:2).

Vissa diarier kan sekretessbeläggas

Enligt 5 kap. 4 § OSL får regeringen vidare meddela föreskrifter om att 2 § andra stycket inte ska tillämpas på ett visst register, om en tillämpning av det stycket annars skulle omfatta flertalet av handlingarna i registret. Innebörden av det sagda är att vissa diarier kan hållas hemliga.

Skälet till detta undantag är enligt förarbetena att det inte kan uteslutas att tillämpningen av bestämmelserna i 2 § andra stycket inom vissa områden eller för vissa slag av handlingar kan leda till öppna register som beträffande alla eller flertalet handlingar skulle komma att innehålla endast de obligatoriska uppgifterna om handlingens datum och diarienummer (prop. 1979/80:2 del A s. 359). Ett sådant register skulle nämligen tvinga myndigheterna till en omfattande dubbelregistrering, dvs. dels ett öppet register innehållande endast uppgifter om datum och diarienummer, dels ett ”hemligt” register med samtliga de enligt 5 kap. 2 § första stycket obligatoriska uppgifterna. Samtidigt skulle det öppna registret vara av föga värde för utomstående. Det är regeringen som genom förordning kan meddela föreskrifter om undantag för register.

Om undantag medges gäller i stället huvudregeln i 2 § första stycket, dvs. samtliga uppgifter om datum, diarienummer och avsändare eller mottagare samt vad handlingen rör, ska antecknas i det sekretessbelagda diariet. Frågan i vad mån ett register som sålunda innehåller alla föreskrivna uppgifter helt eller delvis ska hållas hemligt får på sedvanligt sätt bedömas med hänsyn till registrets innehåll.

Med stöd av 3 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF, för Regeringskansliet vissa sådana hemliga diarier (se nedan).

Särskilt om diarier och arkiv i Regeringskansliet m.m.

Arkiv

Av Regeringskansliets arkivbeskrivning (daterad 2011-02-15) framgår att handlingarna från regeringens och Regeringskansliets verksamhet tillsammans bildar Regeringskansliets arkiv. Vidare framgår det att Regeringskansliets arkiv sedan 1997 är indelat i ett delarkiv för varje departement samt ett centralarkiv. Delarkivet för ett departement består av handlingar från regeringens och Regeringskansliets verksamhet inom departementets område. Arkivhandlingar från delarkiven lämnas till centralarkivet med jämna mellanrum.

Arkiv som Regeringskansliet förvarar beskrivs närmare i de arkivförteckningar som myndigheten för i enlighet med 6 § 2 arkivlagen (1990:782). Inom Regeringskansliet för Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen separata arkivförteckningar. Regeringskansliets arkiv förvaras fysiskt i Regeringskansliets arkivlokaler eller förvaringsskåp som ger skydd mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig tillkomst.

Sökingångar i arkiven

Av Regeringskansliets arkivbeskrivning (se ovan) framgår vidare följande om sökingångar i arkiven. För begäran om att ta del av allmän handling kontaktas i första hand registratorskontoret i berört departement, i Statsrådsberedningen eller i Regeringskansliets förvaltningsavdelning, enligt kontaktuppgifter på www.regeringen.se. Möjlighet finns även att vända sig till Regeringskansliets arkiv och forskarsal som är behjälpliga med att återsöka och tillhandahålla handlingar som efterfrågas.

Diarierna utgör de främsta sökingångarna till Regeringskansliets arkiv. Där finns uppgifter om departement, diarienummer, ingivare, dokumentdatum, ärendemening m.m. Av diarierna framgår också om det diarieförda ärendet eller den diarieförda handlingen avgjorts genom ett regeringsbeslut, annat protokollfört beslut, ett brevsvar eller endast lagts till handlingarna (ad acta). Alla uppgifter som inte är föremål för sekretess är enligt arkivbeskrivningen sökbara i de terminaler som är tillgängliga för allmänheten i forskarsalen hos Regeringskansliets arkiv och forskarsal.

Statsrådsberedningens, departementens och förvaltningsavdelningens akter i ärenden är i huvudsak ordnade efter beslutsdatum. Det gäller alltid akter i protokollförda regeringsärenden och ärenden som slutbehandlats genom andra uppsatta protokollsbeslut. Även handlingar som inte hör till ärenden som dokumenteras i beslut, eller som inte alls hör till ärenden som beslutats av Regeringskansliet, utan till annat biträde till regeringen och statsråden m.m. hålls ofta ordnade efter olika former av beslutsdatum, vanligen beslut om att lägga handlingarna ad acta eller att expediera brevsvar. I Utrikesdepartementet är emellertid dessa handlingar ordnade med hjälp av Regeringskansliets kategoriplan.

Merparten av Utrikesdepartementets handlingar fram t.o.m. utgången av 2008 hålls ordnade med hjälp av ett dossiersystem där handlingarna sorteras efter ämne. Handlingarna har diarieförts i ett särskilt skrivelsediarium, där varje skrivelse fått dels en dossierbeteckning, dels ett diarienummer.

Diarier

Av en bilaga till Regeringskansliets arkivbeskrivning (bilaga 1, Viktigare serier i Regeringskansliets arkiv, daterad 2011-02-15) framgår vidare att för registrering av allmänna handlingar finns hos varje departement ett eller flera diarier som förs med hjälp av RK-Dia eller annat elektroniskt system.

Regeringskansliets diarier får bara innehålla sådana uppgifter som anges i 5 kap. 2 § OSL och uppgifter som i övrigt behövs för ärendets beredning.

Regeringskansliet får dock, med stöd av 3 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), även föra vissa sekretessbelagda diarier. Det gäller

–     diarium över krypterade meddelanden

–     diarium över handlingar som rör myndigheters krigsorganisation och beredskapsförberedelser

–     diarier över inriktningar och underrättelser enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet

–     diarier över handlingar som rör förberedelser enligt 11 f § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet^{1 [ Enligt denna bestämmelse ansvarar förvaltningschefen för de förberedelser som behövs i Regeringskansliet för att riksdagen, statschefen och regeringen ska kunna fullgöra sina uppgifter när de yttre omständigheterna gör det omöjligt eller olämpligt att använda ordinarie verksamhetsformer. Förvaltningschefen ska i denna fråga samverka med Riksdagsförvaltningen och Kungl. Hovstaterna.]}

–     diarier hos Utrikesdepartementet över handlingar som har kommit in eller upprättats i andra än administrativa och konsulära ärenden och handelsärenden.

Inom Regeringskansliet hålls ibland handlingar ordnade efter speciella system, dossiersystem. Handlingarna i ett visst ämne samlas i de grupper och i den ordning som anges i en dossierplan. Med hjälp av denna kan man se hur handlingarna är sorterade och finna de handlingar man söker. Inom UD tillämpades en sådan dossierplan t.o.m. utgången av 2008.

Sekretessmarkeringar

Enligt 2 kap. 16 § TF får en anteckning (s.k. sekretessmarkering) om hinder att lämna ut en allmän handling bara göras på en handling som omfattas av bestämmelserna i OSL eller i någon annan lag som OSL hänvisar till. I sådana fall ska tillämplig bestämmelse anges. Närmare bestämmelser om sådan sekretessmarkering finns i OSL.

Av 5 kap. 5 § OSL framgår att om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning (sekretessmarkering) görs på handlingen eller, om handlingen är elektronisk, införs i handlingen eller i det datasystem där den elektroniska handlingen hanteras. Anteckningen ska ange

–     tillämplig sekretessbestämmelse

–     datum då anteckningen gjordes

–     den myndighet som har gjort anteckningen.

Som regel används en stämpel varav framgår vilken myndighet som har gjort anteckningen och där datum och tillämplig bestämmelse kan anges. Något hinder för att komplettera nu angivna uppgifter, t.ex. med uppgifter om vilken befattningshavare som har försett handlingen med sekretessmarkering, finns inte och kan vara lämpligt ibland (Lenberg m.fl., s. 5:5:2).

Om utlämnande till en enskild av en uppgift i en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet enligt förordning ska prövas endast av en viss myndighet, ska en sekretessmarkering göras så snart som möjligt. Av anteckningen ska det framgå vilken myndighet som ska pröva frågan om utlämnande.

Tidigare talades om ”hemligstämpel”. Den ändrade beteckningen är en följd av att den nu gällande bestämmelsen (5 kap. 5 § OSL) inte längre innehåller något krav på att markeringen ska innehålla ordet ”hemlig”. Vidare ansågs bestämmelsen i den dåvarande 15 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) inte omfatta upptagningar i automatiserad databehandling. Bestämmelsen i OSL gäller däremot markeringar i alla allmänna handlingar oavsett medium. Dessutom har man ansett att ordet ”sekretessmarkering” på ett bättre sätt än beteckningen ”hemlig” markerar att frågan om sekretess inte är slutligt avgjord utan endast tjänar som en varningssignal för att en noggrann sekretessprövning ska göras för det fall att någon begär ut handlingen (Lenberg m.fl., s. 5:5:1).

Förutsättningen för att en myndighet ska få sekretessmarkera en handling är att det kan antas att hinder mot utlämnande av uppgift i handlingen föreligger enligt någon tillämplig sekretessbestämmelse. Detta innebär dock inte någon skyldighet för en myndighet att förse handlingen med en sekretessmarkering. Det har överlämnats åt myndigheten att avgöra i vilken utsträckning det finns anledning att göra sådana anteckningar.

En myndighets åtgärd att sekretessmarkera en handling innebär inte, som nämnts, något bindande avgörande av sekretessfrågan (JO 1993/94 s. 509). En sådan handling kan således mycket väl vara offentlig, medan en handling utan sekretessmarkering kan omfattas av sekretess (se t.ex. RÅ82 Ab215). En sekretessmarkering tjänar bara som en påminnelse om behovet av en noggrann sekretessprövning om frågan om utlämnande uppkommer. Varje gång någon begär ut en handling ska en sekretessprövning ske enligt gällande sekretessbestämmelser.

Det finns inte något hinder mot att en myndighet i sitt diarium markerar att en där registrerad handling kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess (JO 1995/96 s. 442). Detta är dock inte någon sekretessmarkering i lagens mening.

I sekretesslagen regleras inte vilken befattningshavare inom myndigheten som är behörig att sekretessmarkera allmänna handlingar. I arbetsordning eller genom särskilt beslut kan bestämmas den krets av tjänstemän som ska ha en sådan befogenhet.

Arkiveringsskyldigheten

Det finns inte några uttryckliga bestämmelser i TF om att myndigheter måste förvara och bevara allmänna handlingar. En förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna upprätthållas är dock att handlingar bevaras hos myndigheterna (Bohlin s. 34). Bestämmelserna i TF medför således underförstått krav på att allmänna handlingar förvaras och ordnas så att det går att hitta bland dem och att de vårdas så att de inte skingras eller förstörs.

Vikten av att myndigheterna vårdar sina bestånd av handlingar kommer till uttryck i 2 kap. 18 § TF där det föreskrivs att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring eller annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. Sådana bestämmelser finns i arkivlagen (1990:782).

Enligt arkivlagen är huvudregeln att myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas (3 §). Allmänna handlingar hos statliga myndigheter får dock gallras, dvs. sorteras ut och makuleras, men endast i enlighet med föreskrifter eller särskilda beslut av Riksarkivet, om inte speciella gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (10 §).

Det finns även vissa särskilda bestämmelser i registerförfattningar som, om de avviker från arkivlagens bestämmelser, har företräde framför arkivlagens gallringsbestämmelser.

Sedan ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats, ska de till ärendet hörande allmänna handlingarna arkiveras. I samband därmed ska myndigheten ta ställning till i vilken omfattning som s.k. mellanprodukter (t.ex. minnesanteckningar) ska tas om hand för arkivering. Allmänna handlingar som inte hör till något ärende ska arkiveras så snart de har justerats av myndigheten eller på något annats sätt färdigställts. När det gäller diarier och register som förs fortlöpande ska varje anteckning som förs in där anses arkiverad i och med att den har gjorts.

Utlämnande av allmänna handlingar

Allmänt

Allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Det sagda framgår av 2 kap. 12 § TF.

Av 2 kap. 13 § TF framgår bl.a. att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling ska behandlas skyndsamt.

Begäran att få ta del av en allmän handling ska, enligt 2 kap. 14 § TF, göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Enligt andra stycket prövas en fråga om utlämnande av en allmän handling av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet.

Om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Myndigheten ska pröva om handlingen ska lämnas ut om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen och den enskilde begär det. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. Detta stadgas i 6 kap. 3 § OSL.

Handlingar i Regeringskansliet

Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet prövas, enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (förkortad RKI), inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall eller om sökanden begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar hos Regeringskansliets förvaltningsavdelning – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning.

Talan mot beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen. Det framgår av 2 kap. 15 § första stycket TF. Beslut av regeringen får, enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL, inte överklagas.

Samrådsformer i Regeringskansliet

Om ett ärende faller inom flera departements verksamhetsområden ska det, enligt 13 § RKI, handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Enligt 15 § RKI ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

I promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet (pm 1997:4, rev. 2002-02-06) framhålls att genom olika former av samråd i Regeringskansliet (gemensam beredning, allmän beredning, lunchberedning och delning) säkerställs att principerna om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar.

Som huvudregel gäller, enligt pm 1997:4, att den gemensamma beredningen ska inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt. I promemorian uttalas vidare bl.a. följande. Den gemensamma beredningen ska alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda departementen har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets handläggning och avgörande. Hur samrådet rent praktiskt ska äga rum – om det ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får avgöras från fall till fall.

När det gäller meningsskiljaktigheter betonas i pm 1997:4 att den gemensamma beredningen aldrig är avslutad förrän alla parter är överens. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan de beredningsansvariga tjänstemännen måste diskussionerna därför föras upp på en politisk nivå. I sista hand får saken avgöras vid allmän beredning.

I Gula boken Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39 s. 15 f.) framhålls att handläggaren tidigt särskilt bör tänka på vilka kontakter som behöver tas med andra departement innan ett ärende kan avgöras och när sådana kontakter bör tas i beredningsarbetet för att de andra departementen ska kunna medverka i beredningen på bästa sätt.

Vid konstitutionsutskottets granskning av utlämnande av allmänna handlingar riksmötet 2010/11 (bet. 2010/11:KU10 s. 29 f.) framgick vidare följande (se även nedan). Det finns inte några särskilda föreskrifter eller andra instruktioner för hur samrådet mellan berörda enheter eller departement ska ske, med hänsyn till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om skyndsamhet m.m. (2 kap. 12–13 §§) när en framställning om att få en allmän handling utlämnad berör flera enheter inom samma departement eller flera departement. Allmänt gäller dock att det departement som enligt 13 § RKI har att hantera en framställning om att få ta del av en allmän handling enligt bestämmelserna om gemensam beredning i 15 § RKI ska samråda med övriga berörda statsråd. Samråd ska enligt pm 1997:4 inledas så tidigt som det är praktiskt möjligt.

Den pågående utredningen hos JO

Ett antal klagomål mot Regeringskansliets handläggning av framställningar om handlingsutlämnande inkom till JO under 2012 (dnr 639–2012, 2463–2012 och dnr 2732–2012).

Inledningsvis remitterades ett av ärendena till Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, medan muntliga upplysningar inhämtades i de två andra ärendena. Av vad som framkom drog JO slutsatsen att de efterfrågade uppgifterna hade kunnat tas fram med relativt rutinbetonade åtgärder. Trots detta tog det åtminstone sju veckor innan handlingarna lämnades ut eller ett formligt avslagsbeslut meddelades. Anledning till den långa handläggningstiden synes, enligt JO, i samtliga fall ha varit att sekretessprövningen dragit ut på tiden. Mot denna bakgrund beslutade JO att ärendena kräver ytterligare utredning.

JO begärde den 24 maj 2012 att Statsrådsberedningen vid Regeringskansliet skulle yttra sig över klagomålen och lämna kompletterande yttranden i ett av ärendena. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för Regeringskansliets organisation och handläggningsrutiner när det gäller handlingsutlämnande. Yttrandet skulle även innehålla en redogörelse för de enskilda ärendena och myndighetens bedömning av hur handläggningen förhåller sig till tryckfrihetsförordningens regler om handlingsutlämnande.

Ett svar begärdes till den 28 augusti 2012. Regeringskansliet lämnade denna dag in ett yttrande till JO. I yttrandet redogörs för Regeringskansliets organisation och handläggningsrutiner när det gäller handlingsutlämnande. Av denna redogörelse framgår bl.a. att om ett ärende gäller flera departement ska det departement dit ärendet huvudsakligen hör hantera framställningen om att få del av en allmän handling (13 § RKI). Gemensam beredning ska ske av regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden. Även i ärenden som avgörs av Regeringskansliet kan samråd behöva ske. Samrådet mellan berörda enheter och departement när det gäller framställningar om att få ut allmänna handlingar sker på samma sätt som vid handläggning av andra ärenden, och med beaktande av skyndsamhetskravet, uppges det i redogörelsen. Enligt de rutiner som tillämpas bestäms det från fall till fall hur ett ärende ska samordnas och handläggas.

I redogörelsen framhålls också att Regeringskansliets arbete präglas av öppenhet och offentlighet. På alla departement finns det registratorer som hjälper allmänhet och journalister med insyn och offentlighet. Regeringskansliet har också en arkivsupport för dem som vill ta del av diariet och efter sökningar i diariet begära ut handlingar.

Beträffande de olika klagomålen framgår det i yttrandet att i ett av ärendena tog begäran om att ta del av telefonloggar cirka två månader från det att begäran kom in, att den omfattade flera personer både i och nära den centrala statsledningen, alla med olika ansvarsområden, och att sekretessprövningen i denna del inte blev okomplicerad. Även i ett annat ärende tog det drygt två månader att hantera frågan om begäran till dess att handlingarna utlämnades. Begäran omfattade flera konton och berörde samtliga departement samt Statsrådsberedningen. I yttrandet framhålls att underlaget innehåller uppgifter som var för sig kan vara harmlösa men som i en mängd ger en bild av vilka rutiner som gäller, och att om uppgifterna röjs detta kan vålla fara för rikets säkerhet. Konsekvensen av detta blev att det krävdes omfattande och tidskrävande sekretessprövningar. I fråga om det tredje ärendet hänvisades till en tidigare inlaga och uppgifter som lämnats muntligt till JO (tjänsteanteckning). Som främsta skäl till att det i detta ärende tog drygt två månader att behandla begäran framhölls att en omfattande sekretessprövning bedömdes nödvändig för att uppgifterna skulle lämnas ut.

I en avslutande kommentar framhåller Regeringskansliet att antalet framställningar om att få del av handlingar och om att på annat sätt få information har ökat väsentligt de senaste åren. Ett arbete har påbörjats med att se över om rutinerna vid handläggningen av sådana ärenden och förfrågningar behöver och kan ändras med anledning av den utvecklingen. Det övervägs även om organisatoriska förändringar behövs och kan göras.

Tidigare ställningstaganden

Under riksmötet 1988/89 granskade KU diarieföring och sekretessbeläggning av allmänna handlingar i Utrikesdepartementet, Socialdepartementet samt Miljö- och energidepartementet.

Utskottet anförde följande i sitt betänkande (bet. 1988/89:KU30 s. 19):

Den granskning som gjorts av de tre departementens diarieföring har gett vid handen att de olika diarieföringssystemen i stort sett fungerat tillfredsställande. Utskottet har tidigare gjort ett uttalande av innebörd att särskilda statsrådsdiarier bör undvikas. Sådana diarier förekommer dock inom socialdepartementet. Som tidigare framgått pågår en översyn av diarieföringssystemen som berör hela regeringskansliet.

När det sedan gäller sekretessbeläggning av handlingar visar granskningen att sådan förekommit i mycket ringa utsträckning inom socialdepartementet och miljö- och energidepartementet medan det inom utrikesdepartementet förekommer sekretessbeläggning i en mycket stor del av ärendena. Sekretessbeläggningen inom utrikesdepartementet har ofta sin grund i internationell sedvänja. Detta är skälet till det omvända skaderekvisit som gäller för denna sekretessbeläggning. Granskningen har gett vid handen att så stor öppenhet som möjligt eftersträvas inom ramen för gällande sekretessregler. Detta är enligt utskottets uppfattning angeläget.

Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till något uttalande med anledning av den företagna granskningen.

Under riksmötet 2010/11 granskade utskottet handläggningen av regeringsärenden i vilka regeringen hade haft att ta ställning till framställningar om att få allmänna handlingar utlämnande. De ärenden som granskades gällde framställningar till Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet, i vilka regeringsbeslut fattats under 2009. Framställningar som avgjorts på tjänstemannanivå ingick inte i granskningen.

Utskottet gjorde följande uttalande med anledning av denna granskning (bet. 2010/11:KU10 s. 31):

Rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling eller en kopia av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt (2 kap. 12–13 §§ tryckfrihetsförordningen). Det kan i enskilda fall vara nödvändigt med ett visst dröjsmål t.ex. därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Utskottet har tidigare uttalat att kravet på skyndsamhet i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen innebär att en begäran om kopior av allmänna handlingar ska behandlas med förtur (bet. 2002/03:KU20 s. 134) och att en tidsutdräkt om sju veckor är för lång i ett ärende om utfående av en allmän handling (bet. 2009/10:KU10 s. 18).

I årets granskning visar de långa mediantiderna (drygt elva respektive sex veckor) och genomsnittliga tiderna (drygt tolv respektive drygt åtta veckor) på för långa handläggningstider i flera av de granskade ärendena. Dessa avser samtliga regeringsärenden om utfående av allmänna handlingar som handlagts i UD och Försvarsdepartementet under 2009. Det sagda talar enligt utskottets mening för att det finns brister i handläggningsrutinerna. Utskottet anser att det finns anledning för Regeringskansliet att se över sina rutiner för handläggning av denna typ av ärenden.

Genomgång av ärenden i Justitiedepartementet, Landsbygdsdepartementet och Utrikesdepartementet

Som ett led i utskottets granskning begärdes inledningsvis ut ärendeförteckningar från diarierna av alla avslutade ärenden under 2011 i Justitiedepartementet och Landsbygdsdepartementet. Inom Justitiedepartementet förs två separata diarier: ett separat diarium för enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs) och ett för övriga enheter inom Justitiedepartementet. Antalet avslutade ärenden under 2011 uppgick till totalt 9 386 ärenden för Justitiedepartementet med undantag av Birs. Motsvarande siffra för Birs är 3 765 ärenden. Inom Landsbygdsdepartementet förs ett diarium och under 2011 avslutades 3 450 ärenden vid departementet.

En förteckning begärdes också ut av alla avslutade ärenden under mars och oktober 2011 i Utrikesdepartementet (UD). Enligt uppgift från UD uppgick antalet avslutade ärenden under dessa två månader till ca 4 000. Totalt under 2011 uppskattades antalet avslutade ärenden till ca 24 000, vilket var skälet till att begäran begränsades till att omfatta endast två månader. Förteckningen från UD har sekretessmarkeringar, enligt vilka förteckningarna innehåller uppgifter som kan antas omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § OSL, dvs. utrikessekretess, och 36 kap. 7 § OSL, dvs. sekretess till skydd för enskild i ärende om bistånd.

Med hjälp av ärendeförteckningarna har sedan begärts att få ta del av handlingar i totalt 140 ärenden från de i granskningen aktuella departementen. Vid den översiktliga genomgången av handlingarna har vissa iakttagelser om diarieföring av handlingar, användningen av sekretessmarkeringar och sekretessprövningar vid utlämnande av allmänna handlingar vid de olika departementen gjorts.

Vid genomgången av ärenden där framställningar om utfående av handlingar har gjorts, har även vissa iakttagelser om långa handläggningstider kunnat göras. Med hänsyn till den vid JO pågående utredningen om framställningar om handlingsutlämnande tas dessa iakttagelser inte upp i denna granskning.

I det följande redogörs för vissa av de iakttagelser som har kunna göras vid genomgången av handlingar.

Diarieföring och sekretessmarkeringar

Totalt begärde utskottet att få ta del av 20 ärenden där det av Justitiedepartementets ärendeförteckning (exklusive Birs) framgick att det fanns handlingar som kunde omfattas av sekretess. Handlingarna i ett ärende var utlånade. Därmed kom genomgången att omfatta 19 ärenden vid Justitiedepartementet.

Av Justitiedepartementets ärendeförteckning framgår att vissa ärenden kan innehålla uppgifter som omfattas av sekretess. En iakttagelse som kunde göras vid genomgången av akterna i ärendena var att Justitiedepartementet använder en stämpel för sekretessmarkering där ordet ”Hemlig” anges och där det finns utrymme för att ange tillämplig sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Myndighetens namn, dvs. Justitiedepartementet, anges också på stämpeln. Stämpeln saknar dock utrymme för angivande av datum. Det går därför inte att avgöra när stämpeln har satts på en handling.

Utskottet har även tagit del av 20 ärenden vid enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs) vid Justitiedepartementet. Birs för, som nämnts, ett eget diarium. I diariet anges inte om ett ärende kan antas innehålla handlingar som omfattas av sekretess. En iakttagelse som kunde göras i fråga om de ärenden som utskottet tog del av var att några sekretessmarkeringar eller ”hemligstämplar” som påförts av Birs inte heller fanns i handlingarna. Av den översiktliga genomgången framgår att alla handlingar i ärendena synes vara diarieförda.

Av Landsbygdsdepartementets ärendeförteckning framgick att det endast fanns en handfull ärenden under 2011 som innehöll handlingar som har bedömts vara omfattade av sekretess. Utskottet begärde ut akterna i dessa ärenden. Samtliga handlingar som innehåller uppgifter som kan antas vara omfattade av sekretess synes ha blivit diarieförda.

Utskottet har vidare tagit del av handlingar i totalt 40 ärenden för mars och oktober 2011 vid Utrikesdepartementet. En allmän iakttagelse vid genomgången av dessa handlingar är att de flesta handlingarna saknade sekretessmarkering (hemligstämpel) som gjorts av UD. Handlingar som inkommer till UD har dock ofta redan när de kommer in till departementet en anteckning om att vara ”hemlig” och med angivelse av tillämpligt lagrum i offentlighets- och sekretesslagen. Sammantaget synes den vanligaste sekretessgrunden vara utrikessekretess. Många av handlingarna har även en kryptostämpel.

Några av handlingarna hade dock hemligstämplar som UD hade påfört. I akten för ett ärende (UF2009/6630/UD/SP) finns flera handlingar, varav två handlingar har en hemligstämpel (utrikessekretess) som är påförd av UD. I ett av dessa fall saknas datum i stämpeln. Det går inte att av den ärendeförteckning som utskottet har fått del av avgöra om dessa handlingar är diarieförda.

Utlämnande av allmänna handlingar

Utskottet har även tagit del av en förteckning med samtliga ärenden som registrerats i Justitiedepartementet under kategorin Utlämnande av allmänna handlingar under 2011. Från denna förteckning begärdes handlingarna i 20 ärenden. Inte något av dessa ärenden har varit föremål för statsrådets eller regeringens prövning.

I sju av ärendena har delar av handlingarna inte kunnat lämnas ut med hänvisning till sekretess. I tre av ärendena har 15 kap. 1 § OSL, dvs. utrikessekretess, angetts som grund för att vissa uppgifter inte har kunnat lämnas ut. I övriga fall har 18 kap. 2 § OSL, 35 kap. 17 § respektive 39 kap. 5 b § OSL åberopats som sekretessgrunder. I ett fall är det inte känt vilken sekretessgrund som åberopats.

I en majoritet av ärendena finns kopior av de handlingar som lämnats ut i akterna. Det allmänna intrycket av denna dokumentation är att noggranna sekretessprövningar har gjorts i ärendena och att så mycket som möjligt har lämnas ut; endast enstaka meningar eller stycken har maskats.

I ett ärende (Ju2011/5278/PO) har en handling inte lämnats ut med hänvisning till att den innehåller uppgifter som hänför sig till Säpos verksamhet för att förebygga och avslöja brott och som därför i sin helhet bedömts vara omfattad av sekretess enligt 15 kap. 1 § och 18 kap. 2 § OSL.

I ett annat ärende (Ju2011/8065/EMA) gjordes vissa maskningar i de utlämnade handlingarna med hänvisning till utrikessekretes. Någon upplysning om att den enskilde kan begära att statsrådet prövar ärendet synes inte ha lämnats. Utöver detta synes sådana upplysningar ha lämnats i alla ärenden där handlingen eller delar av de begärda handlingarna inte har kunnat lämnas ut.

En annan iakttagelse avser ett ärende (Ju2011/3669/LED) där den sökande begärde att få ta del av vissa verifikationer. Av handlingarna i ärendet framgår att begäran gällde alla departement. I ett e-postmeddelande från Förvaltningsavdelningen anges att varje departement ska svara för sekretessprövning av handlingarna vid respektive departement. Enligt samma e-postmeddelande är utgångspunkten att inget ska lämnas ut förrän alla departement är klara. Förvaltningsavdelningen lämnar klartecken för utlämnande, anges det i e-postmeddelandet. Justitiedepartementet lämnade 37 kopior av verifikationer för utlämnande. Någon sekretess synes inte ha varit aktuell i den del som gällde Justitiedepartementet.

Enligt uppgift från registratorn vid Justitiedepartementet var endast ett ärende registrerat under kategorin Utlämnande av allmänna handlingar vid enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs) under 2011. I ärendet (JuBC2011/3040/BIRS) begärdes handlingar i samtliga ärenden om rättslig hjälp från USA ut under en viss period. I ett svar på begäran anförs att enligt överenskommelse översänds en handling i ett av ärendena som kan lämnas ut. Vad som lämnats ut framgår inte. Det finns ingen kopia av det som lämnats ut i akten. Handlingen synes dock inte ha lämnats ut i sin helhet, och sekretessgrunden anges vara 18 kap. 17 § och 15 kap. 1 § OSL.

Även vid genomgången av de första 20 ärendena vid Birs som utskottet begärde att få ta del av kunde vissa iakttagelser göras om utlämnade av allmänna handlingar. I ett av dessa ärenden (JuBC2010/2589/BIRS) har ett ärende överlämnats till regeringen för prövning. Begäran gällde samtliga handlingar i ärendet. Personen som begärt ut handlingarna vidhöll sin begäran och ville ha ärendet prövat av ett statsråd. Frågan överlämnades till regeringen för prövning. I sitt beslut anför regeringen att endast vissa uppgifter kan lämnas ut med hänvisning till att handlingarna innehåller uppgifter som kan störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser om uppgifterna röjs, dvs. utrikessekretess. Regeringen avslog begäran. Kopior av det som lämnats ut finns i akten. Av dessa framgår att, med undantag av enstaka uppgifter om avsändare och adressat, i princip allt är maskat i några av handlingarna. I övrigt har endast enstaka delar eller meningar maskats.

Utskottet begärde även att få ta del av handlingarna i totalt 30 ärenden vid Utrikesdepartementet där enskilda gjort framställningar om att få ta del av handlingar under mars 2011 och oktober 2011. I 14 av de ärenden som KU tog del av fanns det handlingar som innehöll uppgifter som kunde anses vara omfattad av sekretess, och som därför inte kunde lämnas ut i sin helhet. Den vanligaste sekretessgrunden i ärendena var utrikessekretess. I en handfull ärenden kunde någon sådan handling som efterfrågades inte återfinnas. I övriga ärenden har den efterfrågade handlingen lämnats ut i sin helhet.

I de flesta fall av de granskade ärendena har UD dokumenterat vad som har lämnats ut genom att en kopia av det som har utlämnats sparats i akten. Några av ärendena innehåller en mycket omfattande mängd handlingar, och det låter sig svårligen göras någon ”exakt mätning” av hur mycket som har lämnats ut. Det allmänna intrycket är dock att en noggrann sekretessprövning, i meningen att enstaka meningar eller stycken har maskats, har skett i en majoritet av ärendena och att så stora delar som möjligt har lämnats ut. Det är sällan som hela sidor är maskade.

Upplysningar om att den enskilde kan begära att frågan om utlämnande prövas av statsrådet har regelmässigt lämnats i de fall där UD på grund av sekretess inte kan lämna ut handlingarna i sin helhet. Statsrådet kan själv pröva frågan eller välja att överlämna den till regeringen för prövning.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet begärde genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet vissa redogörelser och svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 6 november 2012 promemorior som har upprättats inom Justitiedepartementet, Landsbygdsdepartementet respektive Utrikesdepartementet (bilaga 4.1).

Utskottet begärde i en ny skrivelse till Regeringskansliet vissa kompletterande redogörelser. Som svar överlämnades den 29 november 2012 promemorior som hade upprättats vid Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Landsbygdsdepartementet samt Regeringskansliets förvaltningsavdelning (bilaga 4.2). Utskottet ställde därefter ytterligare frågor. Som svar överlämnades den 10 januari 2013 en svarspromemoria som hade upprättats gemensamt inom Utrikesdepartementet och Regeringskansliets förvaltningsavdelning (bilaga 4.3).

I det följande ges en sammanfattning av frågorna och svaren.

Diarier

Utskottet begärde inledningsvis en redogörelse för vilka diarier som förs vid Justitiedepartementet, Landsbygdsdepartementet och Utrikesdepartementet samt hur dessa diarier är utformade, vilka uppgifter som finns i diarierna och vilka kategorier av ärenden som diarierna omfattar.

I svarspromemoriorna som överlämnades till utskottet den 6 november 2012 framhålls följande om diarierna. Vid Justitiedepartementet förs två offentliga diarier, dels ett för Justitiedepartementet, dels ett för enheten för brottsmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete (Birs). Justitiedepartementets diarium omfattar departementets allmänna handlingar oavsett i vilket verksamhetsområde de inkommer, upprättas eller expedieras. Allmänna handlingar i förvaltningsärenden vid Birs registreras dock i stället i ett särskilt diarium som förs vid den enheten. Fråga är om s.k. ärendediarier, vilket innebär att handlingar som hör till samma ärende hålls samman.

Vid Landsbygdsdepartementet förs ett diarium, som omfattar departementets diarieförda handlingar oavsett inom vilket verksamhetsområde de inkommer, upprättas eller expedieras.

Av diarierna vid Justitiedepartementet och Landsbygdsdepartementet framgår, förutom de uppgifter som anges i 5 kap. 2 § OSL, uppgifter som behövs till stöd för ärendenas beredning, t.ex. uppgift om vilken enhet och handläggare som ansvarar för handläggningen av ärendet och vilken typ av beslut som avslutat ärendet samt datum för detta.

Vid Utrikesdepartementet finns fem diarier. Förutom huvuddiariet finns bl.a. ett diarium för krypterade handlingar. Med undantag för diariet för krypterade handlingar är diarierna s.k. ärendediarier.

Huvuddiariet omfattar departementets registrerade allmänna handlingar – med undantag för handlingar som förs i något av de övriga nämnda diarierna – oavsett inom vilket verksamhetsområde handlingarna inkommer eller upprättas.

Diariet för krypterade handlingar omfattar allmänna handlingar som distribueras mellan utlandsmyndigheterna och UD i krypterad form. Förutom uppgifter enligt 5 kap. 2 § OSL, förs i diariet in en uppgift om handlingens löpnummer och fullständiga rubrik. Motsvarande registrering görs också i huvuddiariet, men utan att uppgiften om löpnummer och fullständig rubricering av handlingen förs in i diariet eller att handlingen sänts i krypterad form. I diariet för krypterade handlingar förs uppgifter med stöd av 3 § OSF. I diariet förekommer uppgifter om administrativa och konsulära ärenden och handelsärenden i den mån dessa distribueras i krypterad form.

Utskottet begärde även en redogörelse för om uppgifter om avsändare eller mottagare och ärendemening i flertalet fall omfattas av sekretess i UD:s diarium. Enligt svaret omfattas inte uppgifter om avsändare eller mottagare och ärendemening i huvuddiariet i flertalet fall av sekretess, men det kan förekomma.

I en ny skrivelse begärde utskottet svar på ytterligare frågor om UD:s diarier och den ärendeförteckning som utskottet tagit del av. Utskottet konstaterade att det i ärendeförteckningen i vissa fall inte anges vad ärendet gäller under rubriken Ärendemening och att även uppgifter om avsändare eller mottagare i vissa fall har utelämnats. Detta markeras med orden ”Anges ej”. Samtidigt har ärendeförteckningen en sekretessmarkering (”hemligstämpel”) som påförts av UD. Mot denna bakgrund ställde utskottet frågan om hur diariets utformning överensstämmer med kraven i 5 kap. 2 § OSL.

Av svarspromemorian från UD (daterad den 21 november 2012) framgår att den ärendeförteckning från UD som konstitutionsutskottet tagit del av är ett utdrag ur UD:s huvuddiarium. Vidare anförs att utgångspunkten sedan 2008 är att inga sekretessbelagda uppgifter ska förekomma i diariet. Detta är anledningen till att uppgifter om ingivare respektive mottagare och ärendemeningar i vissa fall har ersatt med ”Anges ej”. Vid en granskning av det utdrag som utskottet begärt att få ta del av kunde konstateras att vissa uppgifter som omfattas av sekretess ändå förekom i förteckningen. Av denna anledning försågs utdragen med en sekretessmarkering. Vidare anförs att diariet är omfattande och att det inte kan uteslutas att uppgifter som omfattas av sekretess oavsiktligt tas in i diariet. Därför måste en granskning göras innan diariet kan lämnas ut.

Utskottet bad även om ett förtydligande i fråga om en handling samtidigt kan vara registrerad i UD:s huvuddiarium och i diariet för krypterade handlingar. Av svaret framgår att handlingar samtidigt kan vara registrerade i UD:s huvuddiarium och i diariet för krypterade handlingar. Diariet för krypterade handlingar fungerar i praktiken som verktyg för kontroll av kommunikationen av dessa handlingar.

Utskottet har även ställt frågor om när beslut fattades om att införa ett nytt diariesystem och vem som fattade detta beslut. Av en svarspromemoria från UD och Regeringskansliets förvaltningsavdelning (daterad den 28 december 2012) framgår att ansvaret för frågor om arkiv och diarier hos utrikesförvaltningen 2006 överfördes från UD till Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Under 2008 infördes e-diarier hos utlandsmyndigheterna och som ett led i detta byttes teknisk lösning även för UD:s huvuddiarium. Beslutet att införa e-diarium framgår av den verksamhetsplan för Regeringskansliets förvaltningsavdelning för 2008 som beslutades av den dåvarande förvaltningschefen.

Allmänhetens tillgång till diarierna

Utskottet begärde inledningsvis en redogörelse för i vilken utsträckning allmänheten har tillgång till respektive diarium och vilka möjligheter allmänheten har att genomföra sökningar i respektive diarium. I svarspromemoriorna som överlämnades till utskottet den 6 november 2012 anförs att en enskild som vill ta del av en allmän handling vid Justitiedepartementet eller Landbygdsdepartementet antingen kan lämna in sin begäran till en handläggare eller registratorskontoret vid respektive departementet. En begäran kan även lämnas in till arkivsupporten. En enskild kan också efter kontakt med registratorskontoret vid respektive departement eller arkivsupporten ta del av allmänna handlingar på plats i Regeringskansliets forskarsal. Den enskilde kan då själv söka i diarierna.

I svarspromemorian från UD anges att förutom diarierna för krypterade handlingar och för personalsociala ärenden har allmänheten tillgång till diarierna. För sökningar i diarierna kan allmänheten vända sig till arkivsupporten eller till UD:s registratorskontor. Även UD:s rättssekretariat kan vara allmänheten behjälplig med att hitta fram till önskad information (se även nedan). Vidare uppges det i svaret att det inom Regeringskansliet pågår ett arbete som syftar till att möjliggöra att uppgifter i UD:s huvuddiarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten.

Utskottet ställde en ny fråga om den enskilde kan göra sökningar på egen hand i något eller några av UD:s diarier. I svarspromemorian från UD (daterad den 21 november 2012) anförs att det ”i dagsläget” endast är möjligt för den enskilde att göra sökningar i UD:s huvuddiarium t.o.m. november 2008 i det särskilda stöd för diarieföringen som då fanns i UD. För tiden därefter kan enskilda göra sökningar i UD:s diarium i form av utskrifter.

Mot bakgrund av att det i olika sammanhang har gjorts gällande att allmänhetens tillgång till handlingar vid Regeringskansliet har försvårats under senare år begärde utskottet även en redogörelse för vilka rutinerna är när någon från allmänheten begär att få ta del av en ärendeförteckning vid UD och huruvida rutinerna har ändrats samt, om så är fallet, när och hur rutinerna har ändrats samt vad skälet till dessa förändringar är.

I svarspromemorian från UD (daterad den 30 oktober 2012) anförs att UD:s huvuddiarium är omfattande och att 27 562 ärenden registrerades under 2011, vilket omfattar väsentligt fler handlingar. Vidare anförs att nya rutiner infördes 2008 i samband med övergången till ett enhetligt stöd för diarieföringen i hela Regeringskansliet. Utgångspunkten är att systemet inte ska innehålla sekretessbelagda uppgifter, men att det dock fortfarande kan förekomma uppgifter som omfattas av sekretess. Inom Regeringskansliet pågår ett arbete som syftar till att möjliggöra att uppgifter i UD:s huvuddiarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten.

Utskottet begärde en komplettering av svaret och anförde bl.a. att i svaret bör ingå en redogörelse för om en sekretessprövning av ärendemeningarna görs. Som svar anför UD i en promemoria (daterad den 21 november 2012) att rent praktiskt innebär de rutiner som tillämpas när någon från allmänheten begär att få ta del av en ärendeförteckning från UD, att besökande i Regeringskansliets forskarsal begär ut postlistor ur diariet. Efter granskning av att postlistorna inte innehåller oavsiktligt registrerade sekretessbelagda uppgifter, lämnas postlistorna ut. Vidare anförs att ett arbete pågår inom Regeringskansliet som syftar till att allmänheten ska ges tillgång till innehållet i UD:s huvuddiarium på samma sätt som övriga departements diarier. Med uttrycket ”utgångspunkten är att systemet inte ska innehålla sekretessbelagda uppgifter” avses att sådana uppgifter normalt sett inte ska finnas i diariet, men att det inte kan uteslutas att uppgifter som omfattas av sekretess oavsiktligt tas in i diariet.

Utskottet ställde ytterligare frågor om den enskildes möjligheter att göra sökningar i UD:s huvuddiarium fram t.o.m. 2008. Av svarspromemorian från UD och Regeringskansliets förvaltningsavdelning (daterad den 28 december 2012) framgår att det fram t.o.m. november 2008 fanns en öppen del som omfattade administrativa och konsulära ärenden och handelsärenden. I dessa delar kunde allmänheten på egen hand söka fritt. Övriga slag av ärenden registrerades i en sluten del från vilken utskrifter lämnades ut efter sekretessprövning. Grunden för denna uppdelning var den diarie- och dossierplan som fram till 2008 tillämpades av utrikesförvaltningen.

Diarieföring och sekretessmarkeringar

Som svar på frågan om vilka rutiner som finns för att avgöra om en handling ska förses med sekretessmarkering anförs inledningsvis i svarspromemoriorna som överlämnades till utskottet den 29 november 2012 att utgångspunkten vid hanteringen av dessa frågor vid Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Landsbygdsdepartementet är de bestämmelser som finns i OSL. Därtill finns bestämmelser om sekretessmarkeringar i Regeringskansliets föreskrifter om säkerhetsskyddet i Regeringskansliet.

I svarspromemorian från Justitiedepartementet anförs vidare att den huvudsakliga registreringen av allmänna handlingar sker vid registratorskontoret med hjälp av RK-Dia. En handling som inkommer till registratorskontoret och som bedöms innehålla sekretessbelagda uppgifter diarieförs omgående i RK-Dia. Normalt tas en kontakt med mottagaren av handlingen för att efterhöra hans eller hennes uppfattning om vad som ska antecknas i diariet. Det förekommer då att det i fältet Ärendeanmärkning antecknas att handlingen är hemlig och att handlingen förses med en rödfärgad ”hemligstämpel”. I de fall då handlingar inkommer direkt till en enhet eller handläggare vid enheten tas kontakt med registratorn för att få ärendet diariefört. Om uppgift om sekretess antecknas i diariet, förses handlingen med sekretessmarkering genom enhetens eller handläggarens försorg. Samma förfaringssätt tillämpas vanligen om en hemlig handling upprättas vid en enhet.

I svaret anförs vidare att som konstitutionsutskottet har noterat saknar den stämpel som Justitiedepartementet använder utrymme för angivande av datum. Visserligen torde stämplingen i de flesta fall ske i samband med registreringen, men det skulle naturligtvis även kunna ske vid ett senare tillfälle. Det finns enligt svarspromemorian skäl att överväga en annan utformning av stämpeln.

Vid Birs utnyttjas i normalfallet inte möjligheten att göra sekretessmarkeringar enligt OSL. Det kan undantagsvis förekomma att en sekretessmarkering görs i diariet, men då under ett fritextfält som enbart kan läsas av personal med registreringsbehörighet.

I svarspromemorian från UD anförs att det är mycket vanligt förekommande att handlingar i UD innehåller uppgifter som omfattas av sekretess. I vissa fall används möjligheten att förse handlingen med sekretessmarkering. Handlingar som varit föremål för sekretessprövning förses i förekommande fall med en sekretessmarkering. Huvudansvaret för att förse upprättade handlingar med sekretessmarkering ligger på den som upprättar handlingen.

Vidare framgår av svaret att det är korrekt att hemligstämpeln på handlingen i ett ärende saknar datum, men att numera används stämplar där datum anges direkt med hjälp av stämpeln, vilket innebär att datum alltid framgår.

I svarspromemorian från Landsbygdsdepartementet anförs att de anställda har informeras vid introduktionskurser för nyanställda och vid återkommande handläggningskurser om den ordning som tillämpas. Det är i första hand den ansvariga handläggaren för ett ärende som prövar om en handling bör förses med sekretessmarkering, I tveksamma fall samråder handläggaren med registrator och expeditions- och rättschefen. Huvudmannen ansvarar sedan för att eventuell sekretessmarkering sker och att den görs på ett korrekt sätt.

Sekretessprövningar och utlämnande av allmänna handlingar

I svarsskrivelsen som inkom den 29 november 2012 ges inledningsvis följande allmänna kommentar vad avser hanteringen av handlingar inom Regeringskansliet. Regeringskansliet uppfattar att antalet framställningar om att få del av handlingar och om att på annat sätt få information har ökat väsentligt de senaste åren. Ett arbete har påbörjats med att se över om rutinerna vid handläggningen av sådana ärenden och förfrågningar behöver och kan ändras med anledning av den utvecklingen. Det övervägs även om det behövs och kan göras organisatoriska förändringar.

När det gäller handläggningsrutinerna för sekretessprövning vid framställningar om utlämnande av allmänna handlingar anförs i svarspromemorian från Justitiedepartementet att vissa enklare ärenden om utlämnande hanteras på registratorskontoret. Övriga ärenden hanteras av den enhet som upprättat handlingen eller på annan grund bedöms närmast berörd. Ärenden som avser den politiska ledningen och som inte rör en fråga som hör hemma på någon av sakenheterna handläggs av enheten för ledningsstöd och administration. Vidare anförs att utlämnandeärenden hanteras med förtur, och besked om att handlingar helt eller delvis inte lämnas ut ges inte sällan av en tjänsteman. I vissa fall överlämnas ärendet direkt till regeringens prövning. Beslut av statsråd fattas endast i enstaka undantagsfall.

I svaret anges vidare att den begäran om utlämnande av allmän handling som ärende JU2011/8065/EMA avser inte har varit föremål för statsrådets prövning, utan prövningen har gjorts av en tjänsteman. Den begärda handlingen skickades till sökanden i ett e-postmeddelande. Sökanden har i detta e-postmeddelande inte informerats om möjligheten att begära myndighetens prövning. Även om denna upplysning kan ha lämnats muntligen, borde den av tydlighetsskäl ha upprepats i e-postmeddelandet.

I svarspromemorian från Justitiedepartementet framhålls vidare att det inte föreligger någon registreringsskyldighet enligt 5 kap. 1 § OSL vad avser handlingar som lämnas ut i maskerad form. Såväl begäran om utlämnande som den handling som lämnas ut kan i stället hållas ordnad vid myndigheten. Vid vissa av Justitiedepartementets enheter diarieförs i princip endast sådana utlämnandeärenden som leder till, eller där sökanden begär, ett formellt beslut (myndighetens prövning). Vissa enheter diarieför alla utlämnandeärenden utom dem som hanteras omgående. I de fall en begäran om utlämnande har diarieförts, förs den utlämnade handlingen i allmänhet till akten. I andra fall, med undantag för då 5 kap. 1 § fjärde stycket OSL är tillämplig, hålls handlingen på ett annat sätt ordnad i enlighet med 5 kap. 1 § tredje stycket OSL. Slutligen påpekas att en enhetlig ordning för diarieföring av utlämnandeärenden nyligen har införts.

Av svarspromemorian från UD framgår att ärenden som rör utlämnande av allmänna handlingar enligt UD:s arbetsordning handläggs av rättssekretariatet när det är fråga om arkiverade handlingar och att besked lämnas av särskilt utsedda tjänstemän. Om handlingarna ännu inte har arkiverats handläggs utlämnandet av den enhet som förvarar handlingarna och besked lämnas av ansvarig enhetschef. Besked lämnas efter sedvanlig beredning inom Regeringskansliet med berörda enheter inom UD, andra departement och ibland med andra myndigheter samt andra berörda.

Utlämnande av allmänna handlingar som inte uppenbart omfattas av sekretess dokumenteras inte alltid. Om en begäran innebär att en sekretessprövning måste göras, dokumenteras ärendet oavsett om detta resulterar i ett avslagsbeslut eller ett fullständig utlämnande. I utlämnandeärenden ingår alltid i akten, utöver begäran och beskedet, kopior av de handlingar som lämnats ut om dessa lämnas ut i ”maskat” skick.

Av svarspromemorian från Landsbygdsdepartementet anförs att den initiala sekretessprövningen vid framställningar om utfående av allmänna handlingar görs av registrator eller den handläggare som mottar framställningen och som har tillgång till handlingen. Merparten av alla framställningar mottas av departementets registrator. Om det finns anledning att överväga att helt eller delvis inte lämna ut handlingen utförs en sekretessprövning. I de fall hinder anses helt eller delvis föreligga mot utlämnande underrättas därefter den som inkommit med framställan om detta och om möjligheten att begära att frågan prövas av myndigheten. I Landsbygdsdepartementet dokumenteras vad som inte lämnas ut i ärenden av det slag som nu avses.

I en svarspromemoria från Förvaltningsavdelningen besvaras en fråga från utskottet om ett ärende där sökanden begärt att få ta del av en lista över transaktioner under tidsperioden 2007–2010. I ett e-postmeddelande till bl.a. Justitiedepartementet från Förvaltningsavdelningen angavs att inget ska lämnas ut förrän alla departement är klara. Utskottet frågade vad skälet var till denna instruktion och hur en sådan instruktion överensstämmer med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav.

Enligt svaret från Förvaltningsavdelningen fanns inte någon sådan färdig handling utan den kunde skapas genom sökningar i myndighetens ekonomiadministrativa system. Förvaltningsavdelningen bistod departementen med att ta fram handlingen och respektive departement ansvarade för att sekretesspröva de delar av listan som avsåg departementet. Förvaltningsavdelningen understryker att det alltså var fråga om en enda handling som berörde samtliga departement. Mot bakgrund av att Regeringskansliet är en myndighet finns det anledning att säkerställa att en begäran som avser flera departement bedöms på ett enhetligt sätt. Därför var utgångspunkten att inget skulle lämnas ut förrän alla departement var klara. En sådan instruktion är enligt Regeringskansliets bedömning förenlig med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och med offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter, anförs det i svaret.

Utskottets ställningstagande

Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet. En grundläggande förutsättning för att denna rätt ska fungera på avsett sätt är att allmänheten kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Syftet med offentlighets- och sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring är att garantera allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Utgångspunkten är att uppgifterna i ett diarium ska vara allmänt tillgängliga.

Konstitutionsutskottet konstaterar att Utrikesdepartementets huvuddiarium inte motsvarar kraven i offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Enligt 5 kap. 2 § OSL ska det i fråga om handlingar som registreras i ett diarium framgå datum för när handlingen kom in till myndigheten eller när den upprättades och vilket diarienummer handlingen har fått. Vidare ska uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller framgå. För att ett diarium ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten ska dock sekretessbelagda uppgifter om avsändare eller mottagare och vad handlingen gäller utelämnas.

Det har vid granskningen framkommit att UD:s huvuddiarium oavsiktligt kan innehålla sekretessbelagda uppgifter, vilket får till följd att en sekretessprövning måste göras innan utdrag ur diariet kan lämnas ut. Detta leder till onödiga tidsförluster och försvårar för allmänheten att få tillgång till allmänna handlingar. Utskottet konstaterar således att UD:s huvuddiarium i praktiken inte kan anses ha varit allmänt tillgängligt sedan 2008. Detta är inte en godtagbar ordning och utskottet utgår från att det inom Regeringskansliet påbörjade arbetet med att möjliggöra att uppgifter i UD:s diarium enklare och lättare ska kunna göras tillgängliga för allmänheten påskyndas.

Utskottet har under den nu aktuella granskningen även noterat vissa andra brister som bl.a. gäller utformningen av sekretessmarkeringar (hemligstämplar). Utskottet vill framhålla att det är viktigt att utformningen av sekretessmarkeringar följer de krav som ställs upp i offentlighets- och sekretesslagen. Justitiedepartementet har i sitt svar till utskottet anfört att det finns skäl att se över utformningen av den stämpel som används för att sekretessmarkera handlingar. Utskottet finner också skäl att påminna om vikten av att den enskilde alltid informeras om möjligheten att begära myndighetens (statsrådets) prövning när en begäran om utlämnande av allmänna handlingar inte tillgodoses.

Vid granskningen har också framgått att vad som dokumenteras och diarieförs i ärenden om utlämnande av allmänna handlingar varierar mellan de olika departementen. Utskottet noterar i detta sammanhang att man inom Regeringskansliet har inlett ett arbete som innebär att rutiner vid utlämnande av allmänna handlingar ses över.

Utskottet har i granskningen även försökt bilda sig en uppfattning om de sekretessprövningar som görs vid utlämnande av allmänna handlingar. Det bör framhållas att sekretessprövningar inte får ske slentrianmässigt, utan att noggranna prövningar måste göras i varje enskilt fall. Det allmänna intrycket av den nu genomförda granskningen är att man vid de granskade departementen eftersträvar att lämna ut så mycket som möjligt och att noggranna sekretessprövningar görs i ärendena.

5 Regeringens avlämnande av propositioner

Ärendet

Konstitutionsutskottet har tidigare, i den årliga granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning samt med anledning av anmälningar, granskat regeringens rutiner för avlämnande av propositioner. Senast gjordes en sådan granskning hösten 2008 (se bet. 2008/09:KU10 avsnitt 4). Utskottet har då framhållit vikten av att regeringen planerar propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks, se nedan under rubriken Tidigare granskning.

Konstitutionsutskottet har tidigare även uttalat sig om författningsutgivningen. Det har bl.a. skett i lagärendet om lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (bet. KU 1975/76:51 s. 8 f., se nedan under rubriken Gällande ordning). Vidare har utskottet uppmärksammat frågan i sin granskning och därvid understrukit vikten av att lagar kungörs i god tid före ikraftträdandet, se nedan under rubriken Tidigare granskning.

I denna granskning uppmärksammas frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till riksdagen av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen. Syftet med granskningen är att undersöka i vilken utsträckning regeringen och Regeringskansliet, vid planeringen av propositioner med lagförslag, beaktar såväl tiden för riksdagsbehandlingen som erforderlig tid för regeringsbeslut om utfärdande, kungörelse och tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande. Granskningen avser propositioner som har avlämnats under riksmötena 1998/99–2011/12 (t.o.m. den 31 juli 2012).

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Riksdagsbehandlingen m.m.

Motionstid

En proposition anmäls av talmannen vid ett sammanträde med kammaren efter det att den har gjorts tillgänglig för ledamöterna, enligt tilläggsbestämmelsen 3.1.1 riksdagsordningen.

Motioner med anledning av en proposition får, enligt 3 kap. 11 § riksdagsordningen, väckas inom 15 dagar från den dag då propositionen anmäldes i kammaren. Om en proposition måste behandlas skyndsamt får riksdagen, om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen besluta om kortare motionstid. Om det finns särskilda skäl får riksdagen på förslag av talmannen besluta att förlänga motionstiden.

När det gäller förkortad motionstid framgår av motivuttalanden (prop. 1973:90 s. 541) att förkortning av följdmotionstiden bör vara en ren undantagsföreteelse, och att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel. Vidare anförs att ett utskott måste avvakta motionstidens utgång före sitt slutliga ställningstagande i ärendet samt att beslut om förkortning av motionstiden kan fattas i samband med det sammanträde då propositionen hänvisas till ett utskott för beredning. I en kommentar till regeringsformen påpekas att vad som menas med att följdmotionstiden aldrig får sättas helt ur spel inte är preciserat, men att en dag under alla förhållanden måste vara ett minimum (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 741).

En överenskommelse har träffats under hand mellan riksdagen och Regeringskansliet om att särskild information ska lämnas när motionstiden behöver förkortas. I Propositionshandboken (Ds 1997:1, s. 123) framhålls att det ska finnas mycket starka skäl för att regeringen ska lämna förslag om att inskränka ledamöternas motionsrätt. Att förkorta motionstiden är, anförs det, ett allvarligt ingrepp och får därför göras endast genom särskilt beslut av riksdagen på förslag av regeringen. Förslag om förkortad motionstid bör vara en ren undantagsföreteelse. Följdmotionsrätten får aldrig helt sättas ur spel. Det poängteras (s. 124) att frågan om förkortad motionstid i god tid ska anmälas under hand till riksdagens kammarkansli och till det berörda utskottets kansli. Vidare ska departementet förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Information ska lämnas i så god tid att alla, talmannen, utskottskansliet och partigrupperna, får skälig tid innan propositionen trycklovas. En mer detaljerade beskrivning finns i en grundlagskommentar (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 742, se även Törnell, Riksdagspraxis, 1996, s. 36).

Utskottsbehandling

Propositioner ska hänvisas till ett utskott för beredning, enligt 4 kap. 1 § första stycket riksdagsordningen. Enligt andra stycket i samma paragraf ska ett ärende, innan det hänvisas till ett utskott, bordläggas vid ett sammanträde i kammaren, om inte kammaren beslutar om omedelbar hänvisning.

Ett utskott får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, enligt 4 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen. Enligt andra stycket samma paragraf ska ett sådant yttrande inhämtas om minst fem av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende begär det. Utskottet får dock avslå en sådan begäran om utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.

Utskottet ska avge betänkanden till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats, enligt 4 kap. 9 § riksdagsordningen. Ett utskott sammanträder, enligt 12 § samma kapitel, när riksdagsarbetet kräver det. Normalt äger utskottssammanträden rum på tisdagar och torsdagar. Enligt tilläggsbestämmelsen 4.12.2 får ett utskott sammanträda samtidigt med kammaren endast om överläggningen i kammaren avser annat än ett ärendes avgörande eller val.

Kammarbehandling

Ett utskottsbetänkande ska anmälas i kammaren och före avgörandet bordläggas vid två sammanträden med kammaren, om inte riksdagen på utskottets eller talmannens förslag beslutar att ärendet ska avgöras efter endast en bordläggning, enligt 5 kap. 1 § riksdagsordningen. Enligt 5.1.1. riksdagsordningen får ett utskottsbetänkande inte anmälas i kammaren förrän det delats ut till riksdagens ledamöter.

Uppehåll i kammarens arbete

Nämnas kan även att talmannen efter samråd med riksdagsstyrelsen beslutar vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka eller längre tid som ska förekomma under ett pågående riksmöte samt att talmannen får besluta att avbryta ett uppehåll i kammarens arbete. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 av ledamöterna begär det. Talmannen ska kalla kammaren till ett sammanträde som ska hållas inom 10 dagar från det att en sådan begäran framställdes. Detta framgår av 2 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen. Uppgifter om kammarens arbete finns t.ex. på riksdagens webbplats.

Författningsutgivningen

En beslutad lag ska utfärdas av regeringen utan dröjsmål. Lagar ska kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller förordningar om inte annat föreskrivs i lag. Detta föreskrivs i 8 kap. 19 § regeringsformen. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning, i fråga om lag genom att ingressen kompletteras med orden ”Enligt riksdagens beslut …” och underskrifter tillfogas.

Det datum då en författning ska träda i kraft bör normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet, enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66). En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet (s. 76).

Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gäller författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av en myndighet under regeringen eller riksdagen. Kungörandet har bl.a. en speciell rättslig betydelse. Ett uteblivet kungörande av en författning kan leda till att författningen inte ska tillämpas. I betänkandet Bättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23 s. 40 f.) konstaterades att författningar normalt inte kan tillämpas mot enskilda förrän de publicerats i vederbörlig ordning. I den proposition som betänkandet resulterade i uttalade det föredragande statsrådet bl.a. att det i huvudsak hade överlämnats till rättstillämpningen vad gällande rätt innebar om det fanns brister i kungörandet av en författning samt att övervägande praktiska skäl talade för att så även borde ske i fortsättningen (prop. 1975/76:112 s. 61 f.). Vid riksdagsbehandlingen underströks i flera motioner vikten av att författningar kan nå sina adressater i god tid före ikraftträdandet. Med anledning härav anförde konstitutionsutskottet (bet. KU 1975/76:51 s. 8–9) att som allmän riktlinje bör gälla att en författning ska träda i kraft först efter erforderligt rådrum. Utskottet förordade att om möjligt minst fyra veckor bör förflyta mellan kungörande och ikraftträdande eller om detta är ogörligt borde enligt utskottet åtminstone två veckor skilja kungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än en vecka borde endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att till de absoluta minimikraven hör att en författning ska kungöras på ett sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att ta del av författningens innehåll innan den träder i kraft.

Kunskap hos propositionsskrivaren

I Propositionshandboken, avsnitt 11, Riksdagsbehandlingen, framhålls att propositionsskrivaren måste ha kännedom om hur propositionerna behandlas i riksdagen och hur lång tid olika delar av riksdagsbehandlingen kan beräknas ta för att kunna planera sitt arbete och bedöma konsekvenserna av förseningar som kan inträffa i arbetet. Vidare finns det ett avsnitt i propositionshandboken med lathund för tidsplaneringen av propositioner (s. 36–39), som bl.a. tar upp arbetet i riksdagen och arbetet i Regeringskansliet efter riksdagsbeslut. Lathunden utgår från en proposition på 30–50 sidor. Det betonas att tidsplanen endast kan ge riktmärken och att den speglar ett arbete som löper utan tidspress.

Beträffande arbetet i riksdagen anges (Propositionshandboken s. 38) en tidsåtgång om 45–70 dagar för bordläggning, motionstid (15 dagar), inläsning, utarbetande av föredragningspromemoria m.m., utsändning, föredragning, ev. remissmöte, uppvaktning, skrivning av utskottsbetänkande, utsändning, justering, korrekturläsning, trycklov, bordläggning, kammarbehandling. När det gäller arbetet i Regeringskansliet efter riksdagsbeslut anges, beträffande propositioner med lagförslag, en tidsåtgång på 40 dagar för regeringsbeslut (torsdagar), trycklov författningar (tisdagar), kungörande i SFS (påföljande tisdag), ikraftträdande av författningar (bör vara minst fyra veckor efter kungörandet).

Tidigare granskning

Propositionsavlämnandet

Utskottet har i tidigare granskningar uttalat sig om vikten av att regeringen planerar propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks (se t.ex. bet. 2001/02:KU10 s. 29). I sin senaste granskning av propositionsavlämnandet uttalade utskottet bl.a. att den bedömning som gjorts vid tidigare granskningar av regeringens propositionsavlämnande ägde giltighet även för riksmötet 2007/08 (bet. 2008/09:KU10 s. 32).

I granskningen hösten 2008 uttalade utskottet även att det förutsatte att regeringen lämnar propositioner till riksdagen i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas (bet. 2008/09:KU10 s. 33).

Författningsutgivningen

Utskottet har återkommande granskat författningsutgivningen. Vid en granskning våren 1996 (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet bl.a. att det i riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara mindre än två veckor. Utskottet anförde bl.a. att det var ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum. Detta påminde utskottet om hösten 2009 (bet. 2009/10:KU10 s. 17 f.).

I granskningen under hösten 2004 (bet. 2004/05:KU10 s. 39 f.) anförde utskottet i sitt ställningstagande bl.a. att tidstidsgränsen fyra veckor före ikraftträdandet i sig är snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum. Detta påminde utskottet om hösten 2004 och våren 2010 (bet. 2004/05:KU10 s. 39 f. och bet. 2009/10:KU20 s. 175).

Vid utskottets granskning hösten 2007 påminde utskottet (bet. 2007/08: KU10 s. 15) om att det vid tidigare granskningar av författningsutgivningen återkommande understrukit vikten av att lagar kungörs i god tid före ikraftträdandet. Utskottet underströk att en ordning som innebär att lagar kungörs efter ikraftträdandet självfallet inte är acceptabel, särskilt om lagarnas giltighet för tiden före kungörandet skulle kunna komma att ifrågasättas.

Hösten 1997 gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.). En rad promemorior från Regeringskansliet redovisades. Enligt en promemoria från Justitiedepartementets granskningsenhet den 24 februari 1997 ordnades ett par extra trycklovsdagar för att det över huvud taget skulle vara möjligt att få ut de författningar som beslutades av riksdagen den 19 och 20 december. Trots det kom många författningar ut för sent. Vidare framhölls att extra regeringssammanträden regelmässigt hålls när det behövs för att regeringen ska kunna utfärda lagar och förordningar.

I underlaget för 1997 års granskning fanns bl.a. en promemoria från riksdagens utredningstjänst (dnr 1997:647, bet. 1997/98:KU10 s. 103–109) som gäller tidsmarginaler och som hade upprättats med anledning av ett uppdrag från socialförsäkringsutskottet och byggde på en genomgång av de ändringar av lagen om allmän försäkring som behandlats av socialförsäkringsutskottet fr.o.m. riksmötet 1975/76 till mars 1997. Vid genomgången noterades uppgifter om datum för bordläggning i kammaren av regeringens propositioner, riksdagsbesluten med anledning av propositionerna och det datum då den nya lagstiftningen trätt i kraft. Av kartläggningen kunde man enligt promemorian utläsa bl.a. att

–     tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar hade minskat under perioden; minskningen var kraftig om man såg till genomsnittsuppgifter för femårsperioder

–     tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande hade minskat på samma sätt.

Nämnas kan vidare att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning av proposition och ikraftträdande när det gällde lagen om allmän försäkring, enligt utredningstjänstens promemoria, var

–     214 under perioden 1975/76–1979/80

–     182 under perioden 1980/81–1984/85

–     216 under perioden 1985/86–1989/90

–     157 under perioden 1990/91–1994/95

–     115 under riksmötet 1995/96

–     102 under riksmötet 1996/97 fram till mars 1997.

En redovisning gjordes även beträffande förändringen av tidsmarginalerna riksmöte för riksmöte. I promemorian anfördes att diagrammet antydde att tidsmarginalerna var kortare i början och slutet av en mandatperiod, och längre under mandatperiodernas ”mellanår”, men att detta inte gällde den då pågående mandatperioden (1994–1998).

Nu aktuell granskning om tid mellan bordläggningsdatum och föreslaget datum för ikraftträdande 1998/99–2011/12

Riksdagens utredningstjänst har gjort en undersökning av tiden mellan datum för bordläggning av propositioner med lagförslag och de datum som lagförslagen i dessa propositioner föreslagits träda i kraft. Undersökningen avser propositioner som har avlämnats under riksmötena 1998/99–2011/12 (t.o.m. den 31 juli 2012). Det bör påpekas att budgetpropositionen och vårpropositionen har undantagits från undersökningen trots att de som regel innehåller lagförslag.

Här nedan följer kommentarer med anledning av undersökningen; utredningstjänstens promemoria i dess helhet finns i bilaga 5.1.

Genomsnittligt antal dagar

Genomgången visar att genomgående var det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande för det första riksmötet i en valperiod lägre än genomsnittet för hela valperioden.

Jämför man de olika valperioderna (och perioden 2010/11–2011/12) framgår det att genomsnittet har sjunkit med 8–11 dagar för varje valperiod, från 165,9 dagar under valperioden 1998/99–2001/02 till 136,5 dagar under perioden 2010/11–2011/12.

Antal och andel propositioner efter antal dagar

Kartläggningen avser även antal och andel propositioner som har bordlagts

–     mindre än 85 dagar före föreslaget ikraftträdande

–     mellan 85 och 110 dagar före föreslaget ikraftträdande och

–     mer än 110 dagar före föreslaget ikraftträdande.

En utgångspunkt för indelningen i intervaller har varit vad som sägs i propositionshandboken om en tidsåtgång om dels 45–70 dagar för arbetet i riksdagen, dels 40 dagar för regeringsbeslut, trycklov författningar, kungörande i SFS och ikraftträdande av författningar. Intervallet mindre än 85 dagar omfattar således propositioner som avviker från den kortaste tid som följer av propositionshandbokens lathund.

Noteras kan att den i propositionshandboken angivna tiden för arbetet i riksdagen uttryckligen utgår från en proposition på 30–50 sidor. I utredningstjänstens undersökning har inte beaktats omfattningen av propositionerna; det går alltså inte att utläsa i vad mån propositioner med en större omfattning än 30–50 sidor förekommer i intervallen mindre än 85 dagar eller 85–110 dagar.

Vidare kan noteras att undersökningen gäller tiden mellan bordläggningsdatum och föreslaget ikraftträdandedatum, medan tidsåtgången för arbetet i riksdagen som den angivits i propositionshandboken innefattar bordläggning. I den mån en proposition har lämnats någon eller några dagar innan bordläggning ägt rum, kan den följaktligen ha lämnats inom 85–110- dagarsintervallet men i kartläggningen ha redovisats i mindre än 85-dagarsintervallet. Under den tid som undersökts har propositioner bordlagts mellan 80 och 84 dagar före föreslaget ikraftträdande i 43 fall. En genomgång av dessa ärenden visar att 11 propositioner inkommit inom intervallet 85–100 dagar före föreslaget ikraftträdandedatum (varav 1 proposition riksmötet 1990/2000, 1 proposition riksmötet 2000/01, 2 propositioner riksmötet 2001/02, 2 propositioner riksmötet 2004/05, 2 propositioner riksmötet 2005/06, 1 proposition riksmötet 2007/08, 1 proposition riksmötet 2010/11 samt 1 proposition riksmötet 2011/12 t.o.m. den 31 juli 2012). Detta får anses vara av marginell betydelse för helhetsbilden av propositionsavlämnandet i förhållande till föreslaget ikraftträdande.

Påpekas kan också att förkortad motionstid under den undersökta tiden har förekommit i 8 lagärenden, varav 2 under riksmötet 2002/03, 2 under riksmötet 2004/05, 1 under riksmötet 2007/08 och 3 under riksmötet 2008/09. Redovisningen i utredningstjänstens promemoria (bilaga 5.1) av intervallet mindre än 85 dagar omfattar dessa 8 propositioner där riksdagen funnit att det förelegat synnerliga skäl och, på begäran av regeringen, beslutat om förkortad motionstid.

I tabell 1 i utredningstjänstens promemoria redovisas bl.a. antal och andel propositioner som har bordlagts mindre än 85 dagar före föreslaget ikraftträdandedatum. Noterbart är att andelen propositioner som bordlagts mindre än 85 dagar har varit högst under det första riksmötet i varje valperiod. Denna andel var

–     22,6 procent riksmötet 1998/99 respektive 17,8 procent för hela valperioden 1998/99–2001/02

–     19,0 procent riksmötet 2002/03 respektive 18,3 procent för hela valperioden 2002/03–2005/06

–     18,7 procent riksmötet 2006/07 respektive 16,2 procent för hela valperioden 2006/07–2009/10.

Såvitt avser innevarande valperiod omfattar undersökningen enbart två riksmöten. Under riksmötet 2010/11 bordlades 25,7 procent av propositionerna mindre än 85 dagar före ikraftträdande, under det andra riksmötet, 2011/12, var den 14,9 procent. För perioden 2010/11–2011/12 (t.o.m. den 31 juli 2012) var andelen 20,7 procent.

Departementsvis uppdelning

Undersökningen visar att de departement som har det lägsta genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och ikraftträdande under hela den undersökta perioden (utom Statsrådsberedningen med 43 dagar som baserar sig på endast en proposition) är Finansdepartementet (124,5 dagar) och Arbetsmarknadsdepartementet (125,8 dagar).

Det högsta genomsnittliga antalet dagar har Utbildningsdepartementet (204,3) respektive Utbildnings- och kulturdepartementet.

För samtliga departement är det genomsnittliga antalet dagar under den undersökta perioden är 153,5.

Störst andel propositioner i intervallet mindre än 85 dagar har Finansdepartementet (41,1 procent), medan Försvarsdepartementet har lägst andel (0 procent). Den genomsnittliga andelen för samtliga departement är 17,8 procent.

Av utredningstjänstens promemoria (tabell 3.1–3.14, bilaga 5.1) framgår vidare att Finansdepartementet även sett över tid har en avsevärt större andel propositioner i intervallet mindre än 85 dagar per valperiod än övriga departement, nämligen 38,1–44,1 procent. Det enda departement som vid någon tid närmar sig dessa värden är Utrikesdepartementet som under valperioden 2006/07–2009/10 hade en andel om 37,5 procent i det intervallet, men under övriga valperioder 15,8–25 procent i intervallet mindre än 85 dagar. (Här bortses från att Utbildnings- och kulturdepartementet under valperioden 2006/07–2009/10 hade 100 procent i det intervallet vilket utgjordes av en enda proposition.)

I intervallet mer än 110 dagar har Finansdepartementet lägst andel propositioner (34,4 procent) medan Försvarsdepartementet har högst (79,3 procent). Den genomsnittliga andelen för samtliga departement är 54,9 procent.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt viss information m.m.

Som svar överlämnades den 23 oktober 2012 en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga 5.2.

När det gäller säkerställande av att propositionsskrivare och ansvariga personer på högre nivåer har kunskaper om hur propositionerna behandlas i riksdagen och om hur lång tid olika delar av riksdagsbehandlingen kan förväntas ta för att kunna planera sitt arbete och bedöma konsekvenserna av förseningar som kan inträffa i arbetet, anförs i promemorian att Regeringskansliet arbetar aktivt för att kunskaperna om riksdagsbehandlingen av propositioner sprids hos såväl propositionsskrivare som ansvariga personer på högre nivå. Detta sker genom informations- och utbildningsinsatser i olika sammanhang.

Propositionshandboken (Ds 1997:1), som är avsedd att användas både som en hjälp i det praktiska arbetet och som studiematerial i kurser om propositionsskrivning, finns tillgänglig såväl i tryckt form som i elektronisk form på Regeringskansliets intranät. Riksdagsbehandlingen av propositioner och vikten av noggrann tidsplanering tas upp i Regeringskansliets interna utbildningar.

I departementens löpande planering ingår att ta hänsyn till tidsåtgången för lagstiftningsärenden. Ett särskilt tillfälle när tidsåtgången uppmärksammas är i samband med framtagandet av underlag till den förteckning över planerade propositioner som upprättas två gånger per år.

Någon kontinuerlig kartläggning inom Regeringskansliet av hur tidsåtgången för behandling av en proposition i riksdagen och för regeringsbeslut, trycklov, kungörande och ikraftträdande av författningar respekteras inom Regeringskansliet sker inte, enligt vad som uppges i promemorian. Det förekommer departementsinterna utvärderingar av genomförda lagstiftningsärenden. Då behandlas bl.a. frågan om huruvida den i förväg upprättade tidsplanen har hållits.

Som svar på utskottets begäran om kommentarer till och uppgift om eventuella åtgärder för att motverka att mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna under den undersökta tiden har överlämnats till riksdagen så att de bordlagts mindre än 85 dagar före föreslaget ikraftträdande anförs i promemorian att målsättningen är att lämna propositioner till riksdagen i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas. Det är dock svårt att helt undvika sena överlämnanden. Orsakerna till detta varierar, men många gånger ligger de utanför Regeringskansliets och regeringens kontroll. Ett exempel kan vara att ett EU-direktiv måste genomföras inom viss utsatt tid.

Departementen tar normalt underhandskontakt med aktuellt utskottskansli om det kan bli fråga om ett sent avlämnande av en proposition.

Ovan beskrivna informations- och utbildningsinsatser m.m. har, enligt vad som anges i promemorian, till syfte att motverka onödiga sena överlämnanden.

Med anledning av utskottets begäran om kommentarer till och uppgift om eventuella åtgärder för att motverka att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande sjunkit med 8–11 dagar för varje valperiod, från 165,9 dagar under valperioden 1998/99–2001/02 till 136,5 dagar under innevarande valperiod uppges följande i promemorian. Eftersom det, som framgått ovan, inte sker någon kontinuerlig kartläggning av hur lång tid som förflyter mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande är det svårt att ange de exakta orsakerna till att antalet dagar för riksdagsbehandlingen har sjunkit. En av flera möjliga orsaker kan dock vara att tempot i lagstiftningsarbetet inom EU är högre nu än vad det var i slutet av 1990-talet.

De ovan beskrivna informations- och utbildningsinsatserna m.m. bör i viss mån motverka denna utveckling, anges det i promemorian. En ambition är att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med genomförandet av EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet. På så vis kan utredningstiden i lagstiftningsärendet före riksdagsbehandlingen förkortas betydligt. Därmed ökar förutsättningarna för att riksdagen ska få längre tid till sitt förfogande för propositionsbehandlingen.

När det gäller det förhållandet att propositioner från Finansdepartementet har ett förhållandevis lågt genomsnittligt antal dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande och en stor andel propositioner som bordläggs mindre än 85 dagar före föreslaget ikraftträdande, hänvisas i promemorian till ett tidigare svar där det anförs att flera skäl kan leda till att lagförslag måste överlämnas till riksdagen kort tid före ikraftträdandet.

Under hösten beslutar regeringen regelbundet propositioner som innehåller lagförslag med ekonomiska konsekvenser för det följande budgetåret, t.ex. skatteförslag. Dessa propositioner redovisas och beaktas i beräkningarna i budgetpropositionen och lämnas, i enlighet med den praxis som kommit att utvecklas, samtidigt eller i nära anslutning till budgetpropositionen. Denna ordning har medfört att flera av de propositioner från Finansdepartementet som omfattas av granskningen överlämnats till riksdagen förhållandevis kort tid före förslagens ikraftträdande.

En betydande del av de propositioner som på senare tid har överlämnats till riksdagen kort tid före det föreslagna ikraftträdandet innehåller förslag som föranletts av EU-direktiv. I de direktiv som tagits fram i anledning av finanskrisen har allt kortare tid getts för genomförandet, vilket påverkat tiden för riksdagens beredning av förslagen. Även i samband med andra lagförslag som föranletts av finanskrisen och andra oförutsedda händelser, t.ex. stormen Gudrun och tsunamin i Sydostasien, har propositioner lämnats till riksdagen kort tid före ikraftträdandet.

Avslutningsvis förekommer på skatteområdet regelbundet fall då ny lagstiftning skyndsamt behöver införas för att motverka att gällande skattereglering kringgås.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att det genomsnittliga antalet dagar mellan bordläggning och föreslaget ikraftträdande har sjunkit med 8–11 dagar för varje valperiod från 165,9 dagar under valperioden 1998/99–2001/02 till 136,5 dagar under innevarande valperiod, och att mellan en sjättedel och en femtedel av propositionerna med lagförslag har lämnats så att de bordlagts senare än 85 dagar före föreslaget ikraftträdande.

I en del ärenden ges riksdagen därmed inte fullt ut den tid som den bör ha för behandling av förslagen, om man inte frångår vad konstitutionsutskottet har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet vill på nytt framhålla att fyra veckor är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna.

Utskottet vill understryka vikten av den ambition som presenterats i promemorian från Regeringskansliet, att i så stor utsträckning som möjligt påbörja arbetet med att genomföra EU-direktiv redan i slutfasen av förhandlingsarbetet för att på så vis förkorta utredningstiden i lagstiftningsärenden. Därigenom kan sena överlämnanden av propositioner med lagförslag om möjligt undvikas. Även andra möjligheter att i största möjliga mån undvika sena överlämnanden bör uppmärksammas, t.ex. utbildning av berörda tjänstemän om regelverket kring riksdagsbehandlingen av lagförslag m.m.

Granskningen ger inte anledning till något uttalande i övrigt.

6 Delegation och subdelegation inom Arbetsmarknadsdepartementets och Finansdepartementets områden

Ärendet

Under hösten 2011 påbörjade konstitutionsutskottet en granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor (bet. 2011/12:KU10 s. 40 f.). Den inledande granskningen avsåg frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten och hur detta arbete bedrivs på en allmän nivå i Regeringskansliet.

I betänkandet konstaterade utskottet att den aktuella granskningen var av översiktligt slag och att tanken med granskningen var att få en övergripande bild av rutiner och kontrollfunktioner när det gäller regeringens arbete med normgivningsfrågor (s. 56). Utskottet framhöll vidare att i vilken mån dessa rutiner och kontrollfunktioner fungerar i praktiken är en fråga som inte har ingått i granskningen. Den övergripande bild som har framkommit om regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor utgör dock enligt utskottet en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Slutligen framhöll utskottet att det var utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda förordningar med bemyndiganden och enskilda myndighetsföreskrifter som beslutats med stöd av förordningarna.

Under hösten 2012 fortsätter konstitutionsutskottet sin granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor. Med anledning därav har utskottet genomfört en undersökning av stickprovskaraktär. Undersökningen omfattar författningar som hör under två utvalda departement – Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet – och avser åren 2010 och 2011.

Syftet med granskningen är bl.a. att få en bild av hur rutiner och kontrollfunktioner i regeringens arbete med normgivningsfrågor fungerar i praktiken.

Till grund för granskningen har bl.a. legat granskade författningar och fyra promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet, bilaga 6.1–2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringsformen m.m.

Ett arbete med att reformera bl.a. regeringsformen (RF) har pågått de senaste åren och arbetet har resulterat i ändringar i RF. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

Nämnda reformarbete har bl.a. medfört ändringar i 8 kap. RF. Den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen kvarstår emellertid i stort oförändrad. Dock har det införts en möjlighet att delegera normgivningsmakt som rör s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter till kommuner. Därtill kommer att regleringen i 8 kap. RF har blivit mer överskådlig och mindre detaljerad samt anpassats till viss praxis som vuxit fram på området.

Av 8 kap. 1 § första stycket RF följer att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lagar och av regeringen genom förordningar. Det sägs vidare att föreskrifter också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, kan meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner.

Syftet med bestämmelsen är bl.a. att ge en översiktlig introduktion till regleringen i kapitlet. Dessutom finns i andra stycket ett krav på att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ges i lag eller förordning. Därigenom tydliggörs att riksdagens bemyndiganden av sådana föreskrifter alltid ska ges i lag. Det innebär också bl.a. att regeringens föreskrifter om avgifter alltid ska meddelas genom förordning (prop. 2009/10:80 s. 270).

Normgivningsmakten delas i första hand in i riksdagens primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde.

Det primära lagområdet omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter.

Regeringens primärområde omfattar föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens.

Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till delegation finns.

Det primära lagområdet regleras numera i 8 kap. 2 § RF. I första stycket räknas de ämnesområden som kräver lagform upp. Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser

1. enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,

2. förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

3. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden,

4. trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund,

5. rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller

6. val till Europaparlamentet.

För att klargöra att 8 kap. RF inte innehåller en uttömmande beskrivning av lagområdet finns i 8 kap. 2 § andra stycket en upplysning om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i RF och i andra grundlagar.

I 8 kap. 7 § RF regleras regeringens primärområde för normgivning. Av första stycket följer att föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Med verkställighetsföreskrifter avses tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär och föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende, men inte tillför något väsentligt nytt.

I 8 kap. 3 § RF regleras riksdagens möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse

1. annan rättsverkan av brott än böter,

2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller

3. konkurs eller utsökning.

Av andra stycket följer att riksdagen i lag som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket kan föreskriva annan rättsverkan av brott än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.

Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 7 § RF. Till skillnad från tidigare reglering räknas i 8 kap. 3 § första stycket de ämnen upp som inte kan delegeras. Det innebär att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte RF uttryckligen förbjuder det. Ändringen kan medföra en något ökad delegationsrätt för riksdagen (se närmare prop. 2009/10:80 s. 222 f. och s. 271).

I 8 kap. 5 § RF regleras möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmakt till regeringen rörande lagars tillämpning. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 10 § RF. Till skillnad från tidigare lydelse har dock delegationsmöjligheterna utvidgats till att även gälla det s.k. obligatoriska lagområdet, ikraftträdande av hela lagar samt lagars tillämpning i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation.

Enligt 8 kap. 9 § RF kan riksdagen bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser

1. avgifter, eller

2. skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen.

I paragrafen behandlas möjligheten för riksdagen att delegera normgivningsmakt i fråga om avgifter och vissa skatter direkt till kommuner. Andra punkten har inte någon tidigare motsvarighet. Den innebär en utökad möjlighet till direktdelegation från riksdagen till kommunerna. De skatter som främst är avsedda att omfattas av denna delegationsmöjlighet är s.k. trängselskatter och kommunala parkeringsavgifter.

Regleringen i 8 kap. RF ger ett stort utrymme för regeringen att bemyndiga andra att meddela föreskrifter. Regeringen kan delegera normgivningsmakten dels inom sitt primärområde (8 kap. 11 § RF), dels genom subdelegation (8 kap. 10 § RF).

Enligt 8 kap. 11 § RF får regeringen bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till riksdagens myndigheter får dock inte avse förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

Av 8 kap. 10 § RF följer att om riksdagen enligt kapitlet bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Riksdagens uttryckliga medgivande krävs för att regeringen ska kunna delegera vidare till en annan myndighet en normgivningsbefogenhet som grundar sig på delegation från riksdagen. Riksdagen kan då föreskriva att vidaredelegation endast kan ske till viss angiven myndighet och att den ska begränsas till vissa särskilda frågor.

Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 11 §. I nuvarande lydelse har dock ordet ”därvid” tagits bort. Härigenom tydliggörs att en tidigare föreskrift i lag, som medger att föreskriftsrätt subdelegeras till andra myndigheter, också – utan att bestämmelsen behöver ändras – kan utnyttjas för subdelegation om bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter i ett senare lagstiftningsärende vidgas.

I 8 kap. 12 § RF regleras möjligheten för regeringen att begära underställning av de föreskrifter som myndigheter under regeringen meddelar efter delegation. Enligt RF kan också riksdagen bestämma att föreskrifter som meddelats av regeringen efter riksdagens bemyndigande ska underställas riksdagen för prövning (8 kap. 6 §). Någon motsvarande reglering för regeringen har tidigare inte funnits. Det torde dock ligga i delegationsmöjligheten som sådan att den som ger ett bemyndigande också kan besluta om underställning av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet (prop. 2009/10:80 s. 224). Därtill kommer att när det gäller föreskrifter som meddelas av myndigheter under regeringen kan det göras gällande att en rätt att besluta om underställning är en naturlig följd av det förhållande som gäller mellan regeringen och dess myndigheter. Det har dock ansetts att det bör finnas en möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter. Genom nämnda 8 kap. 12 § RF har därför regeringen getts en uttrycklig rätt att begära underställning av föreskrifter som meddelas av underlydande myndigheter (prop. 2009/10:80 s. 224).

En grupp av författningar som särskilt bör nämnas är de s.k. registerförfattningarna. Med detta uttryck avses sektors- eller myndighetsspecifika regleringar om databehandling av personuppgifter. Sådana register har ofta reglerats i lag trots att detta tidigare enligt RF rent normgivningstekniskt inte har varit nödvändigt (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2012, s. 311). Konstitutionsutskottet har genom åren framhållit att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll ska regleras särskilt i lag (bet. 1990/91:KU11 s. 11 och bet. 1997/98:KU18 s. 43). Regeringen har också vid åtskilliga tillfällen instämt i denna bedömning och även framhållit att behovet av lagstiftning är särskilt stort om uppgifterna sprids externt i inte obetydlig omfattning (prop. 1990/91:60 s. 58 och prop. 1999/2000:39 s. 78). Numera framgår det emellertid uttryckligen av 2 kap. 6 § andra stycket RF att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar av denna fri- och rättighet får dock enligt 2 kap. 20 § första stycket 2 RF under vissa förutsättningar göras i lag.^{1 [ I övergångsbestämmelserna anges att äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten behåller sin giltighet, dock längst t.o.m. den 31 december 2015.]} I motiven har framhållits att ett antal registerförfattningar som för närvarande har förordningsform kommer att behöva ges lagform (prop. 2009/10:80 s. 242 f.).

Enligt författningssamlingsförordningen (1976:725) ska en myndighet under regeringen när den beslutar en författning bl.a. i ingressen till författningen lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig (18 b § första stycket). Av förordningen följer vidare att hos varje myndighet under regeringen ska det finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna (18 c § första stycket). Enligt paragrafen ska förteckningen vid lämpliga tidpunkter tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmänheten (tredje stycket). Dessutom ska ett exemplar av förteckningen varje år lämnas till regeringen i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag.

Regeringens arbete med regelförbättring

Regeringen lade 1984 fram en proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119, bet. 1983/84:KU25, rskr. 1983/84:245). Bakgrunden till propositionen var enligt regeringen en ökad kritik mot den omfattande regelgivningen i samhället. Bland annat hade utvecklingen mot ramlagstiftning medfört att detaljregleringen hamnade utanför lagstiftarens direkta kontroll, och kritik riktades särskilt mot de regler som beslutades av myndigheter under regeringen. Dessutom medförde mängden regler att regelbeståndet blev svåröverskådligt. Därtill uppgavs att det fanns oklarheter i den terminologi som användes, något som resulterade i svårigheter att veta om en föreskrift var bindande eller att betrakta som ett råd.

De åtgärdsförslag som presenterades var bl.a. återhållsamhet med nya bemyndiganden, en översyn av befintliga bemyndiganden, en klarare gräns mellan bindande och inte bindande regler, klarare regelrubriker samt att en handbok för myndigheternas regelskrivning skulle utarbetas av Statsrådberedningen. Effekterna av regelförenklingsarbetet skulle bli färre regler, större rättssäkerhet, effektivare administration och ett mer medborgarvänligt samhälle. Under beredningen av ärendet uttalade riksdagen att regeringen i någon form skulle redovisa resultatet av arbetet med regelförenklingen. Så har också skett en gång om året med början 1985.

Årligen lämnar regeringen redogörelser till riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av riksdagens olika beslut (skr. 75). Redogörelserna är knutna till riksdagsskrivelserna där riksdagen meddelar regeringen sina beslut. En redogörelse upptar samtliga riksdagsskrivelser som har ställts till regeringen det senaste kalenderåret och därtill samtliga äldre riksdagsskrivelser som inte tidigare har rapporterats som slutbehandlade. I skrivelsen redovisas också information om regelbeståndet samt arbetet med regelförenkling, språkvård och det offentliga rättsinformationssystemet (se t.ex. skr. 2011/12:75 och bet. 2011/12:KU21).

Regeringskansliets interna riktlinjer

Propositionshandboken

Statsrådsberedningen har utarbetat Propositionshandboken (Ds 1997:1) som innehåller anvisningar för propositionsarbetet i Regeringskansliet. I handboken slås fast att de förslag som läggs fram i en proposition ofta kräver föreskrifter av regeringen och att utkast till sådana föreskrifter bör utarbetas parallellt med avsnitten med skälen för regeringens förslag. Annars kan det bli svårt att efteråt åstadkomma en författning som stämmer överens med vad riksdagen har beslutat (s. 58). I Propositionshandboken finns också en presentation av regeringsformens regler om normgivningsmakten (bilaga 1).

Gröna boken

Även i Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66) finns en presentation av regeringsformens bestämmelser om normgivning (s. 11 f.). I Gröna boken finns också exempel på utformning av normgivningsbemyndiganden och verkställighetsföreskrifter (s. 69 f.).

Myndigheternas föreskrifter

Statsrådsberedningen har även tagit fram Myndigheternas föreskrifter – Handbok i författningsskrivning (Ds 1998:43). Handboken är skriven för statliga förvaltningsmyndigheter, och en första upplaga av boken kom ut 1986 i anslutning till regeringens arbete med regelförbättring. Även i handboken presenteras de grundläggande bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen (s. 41 f.).

I handboken konstateras att för att en myndighet ska få besluta föreskrifter krävs ett bemyndigande och att ett sådant bemyndigande kan avse behörighet för en myndighet att meddela föreskrifter inom antingen det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 44). Det är regeringen som slutligt bestämmer om myndigheten ska få någon normgivningskompetens. För att en myndighet ska få meddela föreskrifter som hör till det primära lagområdet krävs dock att regeringen har fått ett medgivande av riksdagen att subdelegera normgivningskompetensen till en myndighet. Riksdagens medgivande ges i regel i lagen i ämnet och riktar sig alltid till regeringen (s. 44).

Av handboken följer vidare att regeringens bemyndigande vanligtvis ges i förordningen på det särskilda ämnesområde som bemyndigandet gäller (s. 45). Bemyndiganden kan dock ibland finnas i myndigheternas instruktioner.

I handboken ges exempel på riksdagsbemyndiganden och regeringsbemyndiganden. Det konstateras att för att ett bemyndigande ska anses föreligga krävs i princip att det tydligt framgår att det är frågan om ett uppdrag att meddela föreskrifter. Det sägs vidare att rent redaktionellt utformas regeringens bemyndiganden i regel på samma sätt, oberoende av om bemyndigandet avser föreskrifter inom det primära lagområdet eller regeringens primärområde (s. 45).

Trots att ingen myndighet får besluta föreskrifter utan att ha ett särskilt normgivningsbemyndigande från regeringen på det aktuella området, finns det exempel på att myndigheter har beslutat föreskrifter utan att ha behörighet till det. En första fråga som alltid måste ställas i författningsarbetet är därför om myndigheten är behörig att besluta om de aktuella föreskrifterna (s. 21).

Det förhållandet att en myndighet är behörig att besluta föreskrifter innebär emellertid inte att den måste besluta om föreskrifter (s. 21). I handboken konstateras att det inte bara är onödigt att t.ex. föreskriva sådant som redan är reglerat i lag eller förordning, utan att det också strider mot den formella lagkraftens princip, dvs. mot förbudet för en myndighet att meddela föreskrifter på ett område som redan är reglerat i en överordnad författning. Om en myndighet anser att de föreskrifter som gäller på grund av lag eller förordning inte är bra, kan myndigheten i stället framföra sin uppfattning till departementet (s. 21). Av handboken följer vidare att det ofta är olämpligt att en myndighet i detalj reglerar hur något ska göras. Det räcker i regel att myndigheten genom en allmänt hållen regel anger vad som ska göras (s. 21).

I handboken framhålls att statsmakterna strävar efter att begränsa regelgivningen (s. 45). Det sägs vidare att även om ett bemyndigande i och för sig ger utrymme för föreskrifter av olika slag, måste utgångspunkten vara att ett bemyndigande ska användas med urskillning och återhållsamhet. Det framhålls att detta särskilt gäller när en myndighet i sin instruktion har fått ett generellt bemyndigande att besluta om föreskrifter på ett visst område. Författningsgivningen ska begränsas till sådana föreskrifter som verkligen behövs (s. 46). I handboken konstateras vidare att även om föreskrifter behövs, kan det ibland vara lämpligt – för att begränsa antalet nivåer i regelgivningen (lag, förordning, myndighetsförfattning) – att regeringen i samarbete med myndigheten bygger ut en förordning med de ytterligare föreskrifter som behövs (s. 46).

När det gäller frågan var en myndighet kan finna ledning för författningsarbetet konstateras det i handboken att en myndighet som har fått bemyndigande att meddela föreskrifter inom det primära lagområdet ibland genom propositionen och riksdagens utskottsbetänkande i ämnet kan få upplysningar om vilka föreskrifter som den förväntas utfärda (s. 46). Det sägs vidare att några motsvarande förarbeten i allmänhet inte finns när det gäller bemyndiganden inom regeringens primärområde. Regeringen kan i och för sig lämna särskilda s.k. förordningsmotiv till sina författningar, men hittills har antalet förordningsmotiv varit begränsat.^{2 [ Förordningsmotiven publiceras i en särskild serie som kallas Regeringens förordningsmotiv, och när det finns sådana motiv utfärdade till en förordning markeras detta i SFS med en not i den aktuella författningen.]} I handboken betonas att det inte finns något hinder mot att en myndighet tar kontakt med departementet för att diskutera ett bemyndigande. Det framhålls att sådana kontakter och även kontakter som gäller författningsarbetet i övrigt bör kunna bidra till att undanröja oklarheter (s. 46).

I handboken finns en kort redogörelse för de föreskrifter inom riksdagens och regeringens primärområden som myndigheter kan få bemyndiganden att besluta om och ramarna i övrigt för myndigheternas normgivning (s. 47 f.).

Grundlagsutredningen inför EG

I utredningens betänkande (SOU 1993:14 s. 170 f.) konstaterades, i frågan om anpassning av det svenska regelverket till gemenskapsrätten, att förvaltningsmyndigheter inte har någon egen befogenhet att meddela föreskrifter och att utfärdade myndighetsföreskrifter utan undantag har sin grund i ett bemyndigande från regeringen. Dessa bemyndiganden har i sin tur grund antingen i regeringens s.k. restkompetens eller dess rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter, eller i en delegation från riksdagen till regeringen med riksdagens uttryckliga medgivande av subdelegation till en regeringen underordnad myndighet.

Utredningen anförde vidare att det således egentligen inte ska finnas något utrymme för myndighetsföreskrifter som strider mot regeringens och riksdagens intentioner, men att användningen av ramlagstiftning och vida bemyndiganden kan medföra en svåröverskådlig och svårkontrollerad normgivning från myndigheternas sida. Enligt utredningen är detta emellertid snarare ett administrativt än ett konstitutionellt-rättsligt problem, och det avgörande är att regeringen ytterst ansvarar för den regelgivning som sker hos myndigheterna. Systemet med fristående förvaltningsmyndigheter innebär därmed, enligt utredningen, inte något konstitutionellt problem när det gäller regeringens ansvar gentemot gemenskaperna för en lojal anpassning av interna regler till gemenskapsrätt, men erfarenheten bör få visa om det på sikt fordras någon ändring av delegationsreglerna i 8 kap. regeringsformen för att regeringen verkligen ska kunna styra myndigheternas regelgivning.

Informationshanteringsutredningen

En särskild utredare har fått i uppdrag att se över registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 2011:86). Syftet med översynen är att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses (s. 1). Med hänsyn till det stora antalet registerförfattningar bör översynen av författningarna ske etappvis (s. 20). Utredaren ska göra en översiktlig inventering av gällande registerförfattningar och inom tre olika verksamhetsområden närmare analysera hur dessa är uppbyggda och tillämpas. Vilka tre verksamhetsområden som särskilt ska analyseras kommer att anges av regeringen i tilläggsdirektiv, efter lämnade synpunkter från utredaren. Utredaren ska därefter utarbeta en generell modell för hur registerförfattningar bör struktureras, vilka begrepp som bör användas samt hur dessa begrepp bör definieras. Slutligen ska utredaren, med nämnda modell som mall, lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksamhetsområdena (s.k. modellregleringar). Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2014.

Tidigare granskning m.m.

Inledning

Utskottet har tidigare granskat olika aspekter av normgivningen. Bland annat har regeringens utövning av normgivningsmakten varit föremål för särskilda undersökningar.

Våren 1980

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet regeringens utövning av normgivningsmakten (bet. 1979/80:KU50). Konstitutionsutskottet framhöll att utskottet i sin granskning tidigare år inte närmare tagit upp frågan om regeringens utövning av sin normgivningsmakt enligt 1974 års regeringsform (RF) och enligt riksdagens med stöd av RF fattade beslut om delegering av normgivningsbefogenheter. Vid granskningen gjordes en undersökning av stickprovskaraktär. Granskningen omfattade två slumpvis utvalda departement (Kommunikationsdepartementet och Bostadsdepartementet) och avsåg åren 1978 och 1979. Utskottet uttalade följande (s. 12 f.):

Under förarbetena till RF framkom från olika håll farhågor för att normgivningssystemet i RF inte skulle komma att fungera tillfredsställande i praktisk tillämpning.

Den verkställande undersökningen har varit i hög grad begränsad till sin omfattning. Så långt den sträcker sig har normgivningssystemet enligt 1974 års RF visat sig fungera tillfredsställande. Såvitt undersökningen utvisar synes systemet sålunda i stort sett svara mot de förväntningar och önskemål som uppställdes i förarbetena till RF.

Vid granskningen har uppmärksammats (se bilaga 7 s. 104) att regeringen i ett fall har i förordning meddelat en föreskrift som innebär intrång i det skydd som enligt 2 kap. 6 § RF lämnas mot husrannsakan och liknande intrång. Begränsning av detta skydd får emellertid enligt 2 kap. 12 § RF endast göras genom lag.

Ett väsentligt led i kompetensregleringen för normgivningsområdet är – som närmare framgår av bilaga 7 – riksdagens beslut att delegera normgivningsbefogenheter. Et relativt stort antal delegeringsbeslut har redan vid olika tillfällen fattats av riksdagen. Någon samlad redovisning av de beslut som riksdagen fattat i denna del finns f.n. inte.

För att underlätta möjligheterna till kontroll och överblick på detta område för både riksdag och regering är det enligt utskottets mening önskvärt att samtliga bemyndiganden i normgivningshänseende som riksdagen hittills lämnat och i fortsättningen kommer att lämna samlas, systematiseras och hålles tillgängliga på lämpligt sätt. Med hänsyn till Statsrådsberedningens övergripande uppgifter inom Regeringskansliet – bl.a. med gransknings- och anvisningsverksamhet – är detta organ uppenbarligen väl ägnat att svara för en sådan uppgift.

Det är utskottets avsikt att även fortsättningsvis i samband med sin granskning ägna uppmärksamhet åt frågor i anslutning till regeringens normgivning.

Våren 1981

Även under våren 1981 granskade utskottet regeringens utövning av normgivningsmakten (bet. 1980/81:KU25). Granskningen omfattade Ekonomidepartementets och Budgetdepartementets förordningar under åren 1979 och 1980. Utskottet uttalade bl.a. följande (s. 14 f.):

Myndigheternas normgivning har en mycket stor praktisk betydelse för den enskilde. Denna normgivning är omfattande. Av det totala normbeståndet i samhället härrör sannolikt flertalet från olika myndigheter. Myndigheternas normgivning skall komplettera och fylla ut riksdagens lagstiftning och regeringens förordningar, som den är underordnad. Den har inte granskats i detta sammanhang. Uppsikten över denna myndighetsverksamhet får anses i första hand ankomma på regeringen. Det är ju regeringen som genom förordningar ger myndigheterna de erforderliga befogenheterna på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Regeringen är också den instans som har att pröva ev. besvär över myndighets normbeslut. Även utan besvär kan regeringen alltid genom förordning upphäva eller ändra normer som beslutats av myndighet. Bl.a. av dessa skäl är det väsentligt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som påkallade. I sammanhanget kan erinras om att regeringen genom förordning kan meddela generella regler för myndigheternas normgivning.

De granskade förordningarna innehåller åtskilliga föreskrifter om delegering till myndigheter av normgivningsbefogenheter. I flertalet fall har delegeringsbeslutet – vare sig det har varit fråga om s.k. subdelegering enligt 8 kap. 11 § RF eller delegering enligt 8 kap. 13 § tredje stycket RF – endast avsett begränsade delar av regeringens egen normgivningskompetens. Det kan emellertid ifrågasättas om inte sådana generella bemyndiganden som bemyndigandet i 60 a § taxeringskungörelsen för RSV att meddela verkställighetsföreskrifter såvitt gäller kommunalskattelagen, lagen om statlig inkomstskatt och lagen om statlig förmögenhetsskatt (se bilaga 6 s. 131) borde ha på något sätt begränsats.

Våren 1994

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet bl.a. frågan om registrering av riksdagens normgivningsbemyndiganden (bet. 1993/94:KU30). Av betänkandet framgår att det, efter initiativ av konstitutionsutskottet, sedan 1986 finns en förteckning över riksdagens normgivningsbemyndiganden (s. 31). Dessutom förs inom Regeringskansliet en förteckning över normgivningsbemyndiganden som regeringen har lämnat (s. 33).

Hösten 2004

Hösten 2004 behandlade utskottet i ett betänkande (bet. 2004/05:KU2) Riksdagens revisorers förslag Ordning på rätten (förslag 2002/03:RR20) och regeringens skrivelse Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) samt två motioner från den allmänna motionstiden 2003. När det gäller grunden för regeringens normgivning uttalade utskottet bl.a. följande (s. 15):

Utskottet vill understryka värdet av att grunden för normgivningen redovisas. Av regeringens skrivelse framgår att regeringen avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Även om ett absolut krav på detta inte kan ställas upp är regeringens målsättning att även i svårutredda fall ange vilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats. Regeringen avser således att grunden för regeringens normgivning skall anges så långt det låter sig göra. Enligt utskottets mening får Riksdagens revisorers förslag om ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på därigenom i allt väsentligt anses tillgodosett, liksom motionsyrkandet om tydliggörande av ansvarsförhållanden inom bemyndigandekedjorna.

Hösten 2005

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning behandlade utskottet regeringens arbete för enklare och klarare regler. Utskottet uttalade bl.a. följande (bet. 2005/06:KU10 s. 47 f.):

Det arbete för att få fram enklare och klarare regler inom den offentliga sektorn och att få en bättre överblick över det statliga regelbeståndet som inleddes år 1984 har enligt utskottets mening lett till betydelsefulla förbättringar i viktiga avseenden. Skillnaden mellan olika reglers konstitutionella ställning är numera klar, låt vara att det ännu finns utrymme för en bättre redovisning av vilket bemyndigande eller annan grund för att besluta om förordningar som har utnyttjats (jfr bet. 2004/05:KU2). Omsorgen om språket i lagar och andra författningar har otvivelaktigt avsatt viktiga resultat. Och strävandena på dessa områden hålls levande. Likväl finns det ett betydande behov av fortsatt arbete i sådant syfte som angavs år 1984.

– – –

Ansvaret för att de statliga regler som de enskilda har att följa uppfyller kravet på enkelhet, klarhet och överblickbarhet vilar i hög grad på regeringen. Regeringen föreslår riksdagen att anta nya lagregler, fattar själv beslut om förordningar och leder den statliga förvaltningen, som också kan ges rätt att meddela föreskrifter. Regeringen företräder Sverige i samarbetet inom den europeiska unionen. Regeringens arbete med normgivningsfrågor är i praktiken nära nog avgörande för att reglerna skall kunna främja rättssäkerhet, effektivitet och legitimitet i folkstyret.

Det yttersta konstitutionella ansvaret för att sådana mål uppnås vilar likväl hos riksdagen. Riksdagen är oförhindrad att fatta beslut om föreskrifter också i sådana ämnen som regeringen är behörig att reglera. Det är därför av vikt att riksdagen allsidigt följer regeringens arbete med normgivningsfrågor. De redovisningar som numera lämnas till riksdagen varje år är i detta sammanhang av väsentligt värde.

Hösten 2009

Hösten 2009 granskade utskottet bl.a. beredningskravet vid genomförande av EU-direktiv (bet. 2009/10:KU10). I betänkandet framhöll utskottet att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiv genomförs i form av förordning och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrift (s. 105). Ytterst är det regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Enligt utskottet borde det pågående arbetet inom Regeringskansliet för att skapa ett gemensamt register för samtliga departement över EU-direktiv som ska genomföras i svensk rätt samt det sedan tidigare aviserade arbetet inom Regeringskansliet med att ta fram ett cirkulär för genomförandet av direktiv kunna skapa än bättre förutsättningar. Vidare uttalade utskottet bl.a. följande (s. 105 f.):

Vidare kan konstateras att EU-rätten bygger på en allmän lojalitetsprincip som stadgar att medlemsstaterna ska bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutionella akter samt hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Därutöver har även principen om företräde vuxit fram genom EG-domstolens rättspraxis. Principen, som gäller även i förhållande till medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser, innebär att samtliga myndigheter och domstolar i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet. Svenska förvaltningsmyndigheter har dock inte någon självständig befogenhet att besluta om egna föreskrifter, utan deras befogenhet har sin grund i bemyndiganden från regeringen. Mot bakgrund av utvecklingen av EU-rätten och med beaktande av förvaltningsmyndigheters roll i såväl beredning som genomförande av enskilda EU-direktiv kan det konstateras att det kan finnas risk för en svåröverskådlig normgivning från myndigheternas sida. Genom Regeringskansliets anmälan till kommissionen att åtgärder, inklusive åtgärder på myndighetsnivå, har vidtagits för att genomföra direktiv kan regeringen få en samlad kontroll över hur Sveriges åtagande att genomföra direktiv uppfylls, oavsett på vilken nivå genomförandet sker. Denna kontroll förbättras ytterligare om det gemensamma registret inom Regeringskansliet som för närvarande är under utarbetande införs.

I sammanhanget vill utskottet framhålla vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas. I vissa fall är det möjligt att föreskrifterna har ett så tekniskt innehåll att de lämpligen bör beslutas av regeringen själv eller förvaltningsmyndighet inom ramen för ett bemyndigande. I andra fall kan det i stället vara så att regeringen i enlighet med den fördelning av normgivningskompetens som följer av regeringsformen ska förelägga riksdagen förslag till föreskrifter. Därutöver kan det i vissa fall vara lämpligt att regeringen, trots att de för genomförandet nödvändiga föreskrifterna formellt sett är av sådan karaktär att de kan meddelas av regeringen, underställer riksdagen förslag till genomförandeföreskrifter (jfr exempelvis regeringens proposition 2008/09:142 om genomförandet av elförsörjningsdirektivet). Därmed kan riksdagen ges insyn i de föreslagna materiella reglerna och Lagrådet skulle i flera fall ges möjlighet att kontrollera om direktivet materiellt sett genomförts korrekt. Även om sådana bedömningar avgörs av regeringen själv under sedvanligt konstitutionellt ansvar anser utskottet att det nämnda förtjänar att uppmärksammas inför regeringens fortsatta överväganden i frågan om genomförandet av EU-direktiv.

Hösten 2011

I samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning påbörjade konstitutionsutskottet under hösten 2011 en granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor (bet. 2011/12:KU10). Syftet med granskningen var att på en allmän nivå klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Granskningen avsåg frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten. Till grund för granskningen låg bl.a. en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen.

I sitt ställningstagande (s. 55) framhöll utskottet inledningsvis att regeringens arbete med normgivningsfrågor är av väsentlig betydelse. När det gäller förvaltningsmyndigheternas normgivning konstaterade utskottet att ytterst är det regeringen som ansvarar för denna regelgivning och att det därför är viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade.

Vidare nämnde utskottet att enligt bl.a. promemorian från Regeringskansliet blir regeringen kontinuerligt informerad om myndigheternas normgivning. Bland annat ska myndigheter under regeringen varje år ge in en förteckning över sina gällande föreskrifter och allmänna råd. Dessutom ska varje myndighet i ingressen till myndighetsföreskriften lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Det sagda torde enligt utskottet underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området.

Enligt utskottet gav granskningen också vid handen att det mer eller mindre fortlöpande inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att kontrollera myndigheternas normgivning. Detta välkomnades av utskottet, samtidigt som det framhölls att det är viktigt att regeringen även tar egna initiativ och kontinuerligt granskar myndigheternas föreskrifter. I denna del betonades att det numera uttryckligen anges i regeringsformen att regeringen har möjlighet att begära underställning av de föreskrifter som myndighet under regeringen har meddelat efter delegation. Även om detta inte torde innebära någon ändring i sak ger den införda paragrafen enligt utskottet regeringen uttryckligt stöd för att på ett formaliserat sätt kontrollera myndigheters föreskrifter.

När det gäller frågan om genomförande av EU-direktiv konstaterade utskottet att det av promemorian från Regeringskansliet framgår att det, när det gäller beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv, förekommer dialog av olika slag både inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter. Därtill kommer att det inom Regeringskansliet har utarbetats riktlinjer för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter (cirkulär 14). Dessutom har det för utskottet redovisats vilka bestämmelser och rutiner som finns för efterkontroll. Utskottet välkomnade de redovisade åtgärderna. I denna del erinrade också utskottet på nytt att det är viktigt att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas (jfr bet. 2009/10:KU10 s. 106).

Utskottet konstaterade vidare att regeringen tidigare har anfört att den avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats (bet. 2004/05:KU2 s. 15). Enligt promemorian från Regeringskansliet övervägs denna fråga alltjämt. I denna del framhöll utskottet att det har gått sju år sedan nämnda uttalande om förändrad lagstiftningsteknik och att normgivningsfrågor är av stor betydelse. Utskottet underströk åter värdet av att det på ett eller annat sätt framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats.

Sammantaget konstaterade utskottet att aktuell granskning var av översiktligt slag och att tanken med granskningen var att få en övergripande bild av rutiner och kontrollfunktioner när det gäller regeringens arbete med normgivningsfrågor. Utskottet framhöll vidare att i vilken mån dessa rutiner och kontrollfunktioner fungerar i praktiken är en fråga som inte har ingått i granskningen. Den övergripande bild som framkommit om regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor utgör dock enligt utskottet en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Utskottet framhöll också att det är utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda förordningar med bemyndiganden och enskilda myndighetsföreskrifter som beslutats med stöd av förordningarna.

Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen

Höstens granskning omfattar de författningar som tagits in i Svensk författningssamling (SFS) under 2010 och 2011 och som vid aktuellt tillfälle hörde och alltjämt hör under Arbetsmarknadsdepartementets eller Finansdepartementets ansvarsområden. I de fall då författningarna inneburit ändringar i tidigare beslutade författningar har endast ändringarna granskats, alltså inte författningarna i sin helhet. Granskningens tyngdpunkt har legat på de av regeringen beslutade författningarna, förordningarna. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt bemyndiganden och hur dessa tagits om hand på myndighetsnivå. När det gäller myndigheternas föreskrifter har fokus legat på hur föreskriftens huvudsakliga innehåll förhåller sig till förordningens bemyndigande och uppgift i föreskriftens ingress om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Och avseende de publicerade lagarna har utskottet utgått från meddelade bemyndiganden och granskat om dessa tagits om hand av regeringen och, om så är fallet, på vilket sätt samt hur bemyndigandena i förordningarna överensstämmer med bemyndigandena i lagarna.

Vid genomgången av nämnda författningar har följande generella iakttagelser gjorts. Bemyndigandena i genomgångna lagar har tagits om hand av regeringen i förordningar, och förordningarna synes hålla sig inom ramen för bemyndigandena. I de fall regeringen har delegerat beslutanderätten vidare till en myndighet så överensstämmer bemyndigandet i förordningen i regel ordagrant med bemyndigandet i lagen. Även myndigheternas föreskrifter verkar i stort hålla sig inom ramen för bemyndigandena i förordningarna. I några fall finns ändringar i registerförordningar och det kan avseende någon eller några grundförordningar övervägas om inte delar av förordningen numera bör regleras i lag. Som exempel i denna del kan nämnas förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i Sverige.

Därutöver kan följande specifika iakttagelser nämnas.

Enligt uppgift från Regeringskansliet vid föregående års granskning pågick ett arbete med att se över Gröna boken och inom ramen för denna översyn övervägdes frågan om att ange vilka bemyndiganden som utnyttjats för bestämmelserna i förordningarna. I en del av de granskade förordningarna anges att det rör sig om verkställighetsföreskrifter. Därutöver framgår inte i någon av de granskade förordningarna vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats.

Den 25 februari 2010 utfärdades lag om ändring i tullagen (2000:1281).^{3 [ Se SFS 2010:102.]} Bland ändringarna finns en ny paragraf – 4 kap. 30 §. Paragrafen innehåller i första stycket en bestämmelse som klargör att tullmyndigheten i det land som varorna kommer in till får utföra kontrollåtgärder för svensk räkning inom ramen för tillämpningen av ett enhetstillstånd som utfärdats av svenska Tullverket. I andra stycket har det tagits in en upplysning om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter enligt första stycket. Detta stycke har tillkommit med anledning av Lagrådets synpunkter (prop. 2009/10:63 s. 34 och s. 44). Av 24 d § tullförordningen (2000:1306) framgår att vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter enligt 4 kap. 30 § första stycket tullagen ska Tullverket ange vilka åtgärder som den utländska myndigheten ges befogenhet att vidta samt att Tullverket får meddela ytterligare föreskrifter om förfarandet vid sådana överlåtelser.^{4 [ Se SFS 2010:112.]} Vidare har vid en översiktlig genomgång av Tullverkets föreskrifter inte hittats några föreskrifter i denna del.

Den 11 mars 2010 utfärdades nya förordningar om alkoholskatt, tobaksskatt och skatt på energi.^{5 [ Se SFS 2010:173, 2010:177 och 2010:178.]} Genom förordningarna upphävdes tidigare förordningar på området. I de nya förordningarna finns bemyndiganden till Skatteverket att meddela föreskrifter. Dessa bemyndiganden överensstämmer i stora delar med bemyndigandena i de upphävda förordningarna, men det finns även nya eller ändrade delar. Riksskatteverket (numera Skatteverket) har utfärdat en rad föreskrifter på aktuella områden (se bl.a. följande grund- och ändringsföreskrifter RSFS 1996:8, 1996:10, 1996:14, 1996:18, 1997:5, 1999:13, 1999:29, 2001:7, 2003:27, 2003:29 och SKVFS 2005:15).^{6 [ Skatteverket inrättades 2004. Myndigheten ersatte Riksskatteverket och de tio regionala skattemyndigheterna. Riksskatteverkets föreskrifter gäller även efter Skatteverkets inrättande.]} I samtliga föreskrifters ingress hänvisas till paragrafer i de upphävda förordningarna. Slutligen kan nämnas att bemyndigandena i de nu gällande förordningarna om alkoholskatt och tobaksskatt i vissa delar (2 § första stycket 11 förordningen om alkoholskatt och 2 § första stycket 12 förordningen om tobaksskatt) verkar hänvisa till upphävda paragrafer.

Den 1 april 2011 trädde försäkringsrörelselagen (2010:2043) och försäkringsrörelseförordningen (2011:257) i kraft. Författningarna har ersatt tidigare författningar på området. I försäkringsrörelseförordningen finns bemyndiganden till Bolagsverket (7 kap. 1 §) och Finansinspektionen (7 kap. 2 – 6 §§) att meddela föreskrifter i en rad olika frågor. Finansinspektionen har genomfört flera åtgärder med anledning av den nya försäkringsrörelseförordningen. Bland annat har nya föreskrifter utfärdats och ändringar har gjorts i befintliga föreskrifter (se bl.a. FFFS 2011:4–5, 8, 10–11, 13–17, 19–23 och 29–34). Vid en översiktlig genomgång av Bolagsverkets föreskrifter har inte någon motsvarande uppdatering av myndighetens föreskrifter hittats (se t.ex. BOLFS 2008:1 med gjorda ändringar).

När det gäller Finansinspektionens föreskrifter på försäkringsområdet (se bl.a. FFFS 2011:4–5, 8, 10–11, 13–17, 19–23 och 29–34) finns i ingressen till varje föreskrift en hänvisning till den paragraf i försäkringsrörelseförordningen som myndighetens beslutanderätt grundar sig på. I aktuella paragrafer i försäkringsrörelseförordningen finns dock en rad bemyndiganden till Finansinspektionen. Som exempel kan nämnas att det i 7 kap. 2 § första stycket finns 37 punkter med bemyndiganden.

Den 1 januari 2012 trädde skatteförfarandelagen (2011:1244) och skatteförfarandeförordningen (2011:1261) i kraft. Genom författningarna upphävdes en rad författningar på skatteområdet. I den nya skatteförfarandeförordningen finns flera bemyndiganden till Skatteverket att meddela föreskrifter. Det framgår också av förordningen från vilken tidpunkt bestämmelserna med bemyndiganden ska tillämpas. Skatteverket har med anledning av den nya skatteförfarandeförordningen utfärdat nya föreskrifter (se bl.a. SKVFS 2011:13–18, 23 och 2012:7). I andra föreskrifter hänvisas dock till äldre författningar (se t.ex. SKVFS 2009:38 med senare gjorda ändringar).

Den 1 januari 2012 trädde lagen (2011:1269) om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva och förordningen (2011:1295) om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva i kraft. I förordningen finns en bestämmelse av innebörd att Skatteverket får meddela verkställighetsföreskrifter. Kansliet har vid en översiktlig genomgång av Skatteverkets föreskrifter inte hittat någon föreskrift i denna del.

Slutligen noteras att det i ingressen till Finansinspektionens föreskrifter om investeringsfonder (FFFS 2008:11, senast ändrad genom FFFS 2011:42) hänvisas till 14 § förordningen (2004:75) om investeringsfonder men att bemyndigandet för Finansinspektionen att meddela föreskrifter i denna del numera finns i 18 §.^{7 [ Se SFS 2012:199.]} När det gäller Arbetsförmedlingens föreskrifter noteras att det i ingressen till Arbetsmarknadsstyrelsens^{8 [ Den 1 januari 2008 inrättades Arbetsförmedlingen. Den nya myndigheten ersatte Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna samt den del av Länsstyrelsen i Gotlands län som fullgjorde länsarbetsnämndens uppgifter. Föreskrifter som beslutats av Arbetsmarknadsstyrelsen gäller även efter Arbetsförmedlingens inrättande.]} administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om flyttbidrag (AMSFS 2002:5 jämte senare ändring) hänvisas till 19 § förordningen (1999:594) om flyttbidrag men att bemyndigandet för Arbetsförmedlingen att meddela föreskrifter i denna del numera finns i 29 §.^{9 [ Se SFS 2010:393.]}

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på några frågor. Dessutom har utskottet begärt att få tillgång till kopior av de förteckningar över samtliga gällande författningar som de myndigheter som hör under Arbetsmarknadsdepartementets och Finansdepartementets ansvarsområden under året lämnat in till regeringen i anslutning till myndigheternas budgetunderlag. I den mån förteckningarna föranlett några åtgärder från departementens sida har utskottet önskat en redogörelse för dessa åtgärder. Som svar överlämnades den 23 oktober 2012 tre promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, Arbetsmarknadsdepartementet respektive Finansdepartementet (bilaga 6.1) jämte efterfrågade handlingar.

När det gäller bestämmelser med bemyndiganden följer av utskottets skrivelse att i en del av de granskade förordningarna anges att det rör sig om verkställighetsföreskrifter men därutöver framgår inte i någon av de granskade förordningarna vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Med anledning därav har efterfrågats anledningen till att en sådan uppgift inte har lämnats i själva förordningen eller i en fotnot till förordningen och om detta är något som diskuteras inom Regeringskansliet i anslutning till att bestämmelser med bemyndiganden lämnas i förordningar. Av promemorian som upprättats inom Statsrådsberedningen framgår att frågan om att ange vilka bemyndiganden som utnyttjas för bestämmelser i förordningar är aktuell inom Regeringskansliet och att den diskuteras i olika sammanhang, bl.a. i det långt framskridna arbetet med en ny version av Gröna boken.

På frågan om vilka överväganden som har gjorts inom Regeringskansliet när det gäller den i tullagen föreskrivna ramen för bemyndigandet och nivån i regelgivningen följer av promemorian från Finansdepartementet att den aktuella upplysningen om verkställighetsföreskrifter togs in efter det att Lagrådet påpekat att det borde övervägas om inte den föreslagna 4 kap. 30 § tullagen skulle tillföras ett krav på att Tullverket preciserar de kontrollåtgärder som verket vill att den utländska myndigheten ska vidta. Det anförs vidare i promemorian att med tanke på den detaljeringsgrad som ifrågavarande föreskrifter skulle behöva ha bedömdes det vara lämpligt att Tullverket fick utfärda dessa närmare föreskrifter och att någon delegationsbestämmelse i tullagen inte behövdes eftersom det var fråga om verkställighetsföreskrifter. I promemorian anges vidare att i enlighet med den lagstiftningsteknik som används i tullagen togs det in en upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om förfarandet vid överlåtelse av förvaltningsuppgifter enligt första stycket. Av promemorian framgår vidare att Tullverket än så länge inte har meddelat några föreskrifter med stöd av 24 d § tullförordningen och att Finansdepartementet har haft kontakter med Tullverket beträffande behovet av föreskrifter både i samband med beredningen av ändringarna i tullagen och tullförordningen och därefter. Någon kontakt beträffande utformningen av en eventuell föreskrift har dock inte förevarit.

Vad gäller frågor kring de nya förordningarna om alkoholskatt, tobaksskatt och skatt på energi följer av promemorian från Finansdepartementet att departementet hade kontakt med Skatteverket vid framtagandet av de nya förordningarna och att behovet av en översyn av Skatteverkets föreskrifter var en fråga som berördes vid dessa kontakter. Finansdepartementet har inte kontrollerat föreskrifterna i anslutning till förordningarnas ikraftträdande men har senare tagit kontakter med Skatteverket för att undersöka hur verkets översyn av föreskrifterna fortskridit. Skatteverket har då uppgett att en översyn gjorts av vilka ändringar som behöver göras i de aktuella föreskrifterna. Av promemorian framgår vidare att ett arbete nu pågår inom Skatteverket med att ta fram nya föreskrifter och att de första föreskriftsförändringarna beräknas bli beslutade innan årets slut. Vidare följer av promemorian att bemyndigandena i 2 § första stycket 11 förordningen om alkoholskatt och 2 § första stycket 12 förordningen om tobaksskatt hänvisar till upphävda paragrafer. Av förbiseende har dessa bemyndiganden inte kommit att upphävas i samband med att de ifrågavarande paragraferna upphävdes. Detta kommer att åtgärdas.

När det gäller frågor kring försäkringsrörelselagen och försäkringsrörelseförordningen följer av promemorian från Finansdepartementet att vid kontroll har det visat sig att Bolagsverket inte har infört ändringar i ingressen till sina föreskrifter (BOLFS 2008:1) som hänvisar till de nya bemyndigandena i 2011 års försäkringsrörelseförordning, utan det hänvisas alltjämt till bemyndigandena i försäkringsrörelseförordningen (1982:790). Förslaget till 2011 års försäkringsrörelseförordning, i vilket bemyndigandena ingick, bereddes med såväl Bolagsverket som Finansinspektionen. I promemorian anges vidare att några särskilda kontroller av myndigheternas föreskrifter till följd av den nya lagen och den nya förordningen inte har gjorts.

På frågan i utskottets skrivelse huruvida Regeringskansliet utifrån meddelade föreskrifter har en bra bild av i vilka delar Finansinspektionen har meddelat föreskrifter på försäkringsområdet uppges att Finansdepartementet har en bra bild av i vilka delar Finansinspektionen har meddelat föreskrifter. Inom finansmarknadsområdet finns en omfattande och detaljerad EU-reglering, och den har till stora delar genomförts genom föreskrifter meddelade av Finansinspektionen. Genom den notifiering av föreskrifterna till EU-kommissionen som hanteras via departementet erhålls med automatik en viss kontroll av Finansinspektionens föreskrifter.

Vidare har frågor ställts kring skatteförfarandelagen och skatteförfarandeförordningen. I denna del följer av promemorian från Finansdepartementet att departementet hade kontakt med Skatteverket vid framtagandet av författningarna och att behovet av en översyn av Skatteverkets föreskrifter var en fråga som berördes vid dessa kontakter. Några kontakter därefter i syfte att kontrollera verkets föreskrifter på området har inte förevarit.

När det gäller frågor kring författningarna om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva följer av promemorian från Finansdepartementet att Skatteverket inte har meddelat någon föreskrift med stöd av 4 § förordningen om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva. Av promemorian följer vidare att frågan om en delegationsbestämmelse uppkom i ett sent skede i beredningen av förordningen och att det inte har tagits några kontakter med Skatteverket beträffande behovet av föreskrifter vare sig i samband med förordningens tillkomst eller senare.

Av promemorian från Finansdepartementet framgår vidare att departementet har uppmärksammat Finansinspektionen på den felaktiga hänvisningen i ingressen till Finansinspektionens föreskrifter om investeringsfonder. Även Arbetsmarknadsdepartementet har uppgett att departementet kommer att uppmärksamma Arbetsförmedlingen på den felaktiga hänvisningen i ingressen till Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter om handläggning av ärenden om flyttbidrag.

Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet har gett in kopior av de förteckningar över samtliga gällande författningar som de myndigheter som hör under departementens ansvarsområden under året lämnade in till regeringen i anslutning till myndigheternas budgetunderlag. Enligt Finansdepartementet har Lotteriinspektionen i anslutning till myndighetens budgetunderlag inte lämnat in någon förteckning till departementet över gällande författningar och allmänna råd, men dessa publiceras på Lotteriinspektionens webbplats. Av promemorian följer vidare att en förteckning daterad den 18 oktober 2012 har lämnats in till Finansdepartementet och att Lotteriinspektionen har informerats om innehållet i 18 c § författningssamlingsförordningen. I promemorian anges vidare att övriga förteckningar inte har föranlett några åtgärder från Finansdepartementets sida. Av den promemorian, som upprättats inom Arbetsmarknadsdepartementet följer att Arbetsmiljöverket i anslutning till myndighetens budgetunderlag inte har lämnat in någon förteckning till departementet över gällande författningar och allmänna råd. I promemorian framhålls att dessa dock publiceras regelmässigt på Arbetsmiljöverkets webbplats. Departementet har också bifogat en kopia av aktuell förteckning. Av promemorian framgår vidare att Arbetsmarknadsdepartementet kommer att informera Arbetsmiljöverket om innehållet i 18 c § författningssamlingsförordningen. Vidare anges att förteckningarna inte har föranlett några åtgärder från Arbetsmarknadsdepartementets sida. Föreskrifter från Rådet för Europeiska socialfonder i Sverige (Svenska ESF-rådet) publiceras i Tillväxtverkets författningssamling (TVFS). Någon förteckning av myndighetens föreskrifter har inte getts in till Arbetsmarknadsdepartementet i anslutning till myndighetens budgetunderlag.

Utskottet beslutade den 6 november 2012 att genom en skrivelse till Regeringskansliet begära svar på ytterligare frågor. Som svar översändes den 27 november 2012 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.2).

Av promemorian framgår att det förekommer att det i anslutning till utformningen av bestämmelser med bemyndiganden diskuteras om det bör anges vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Vidare följer av promemorian att när en förordning delas inom Regeringskansliet brukar det i delningens missiv anges vilket normgivningsbemyndigande förslaget stöder sig på. I det sammanhanget kan frågan således komma att aktualiseras.

När det gäller frågor kring rutiner eller riktlinjer för de förteckningar över samtliga gällande författningar som myndigheterna varje år ska lämna in till regeringen framgår av promemorian att förteckningarna tas om hand bl.a. på så sätt att regelbeståndet hos myndigheterna varje år redovisas för riksdagen i en skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen (den s.k. skrivelse 75). Vidare följer av promemorian att Regeringskansliets arbete med framtagande av skrivelse 75 följer vissa rutiner, vilka dock inte fastlagts i några särskilda riktlinjer eller andra interna styrdokument.

Utskottets ställningstagande

Aktuell granskning har varit begränsad till sin omfattning. Syftet med granskningen har bl.a. varit att få en bild av hur rutiner och kontrollfunktioner i regeringens arbete med normgivningsfrågor fungerar i praktiken. Såvitt granskningen utvisar verkar detta arbete i stort fungera tillfredsställande.

Vid granskningen har uppmärksammats att regeringen i några enstaka fall i förordningar meddelat föreskrifter där det enligt utskottet kan övervägas om dessa föreskrifter inte snarare borde meddelas genom lag. När det gäller registerförordningarna noterar dock utskottet att Informationshanteringsutredningen har fått i uppdrag att bl.a. se över dessa förordningar.

Av promemoriorna som upprättats inom Statsrådsberedningen framgår bl.a. att frågan om att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats alltjämt övervägs inom Regeringskansliet. Som utskottet tidigare uttalat (bet. 2011/12:KU10 s. 56) har denna fråga övervägts under flera år. Utskottet vill på nytt understryka värdet av att det på ett eller annat sätt framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats.

När det gäller myndigheternas föreskrifter vill utskottet inledningsvis slå fast att uppsikten över myndigheternas normgivning i första hand får anses ankomma på regeringen (jfr bet. 1980/81:KU25 s. 14 och bet. 2011/12:KU10 s. 55). Det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden.

Det är viktigt att hänvisningarna i ingressen till myndigheternas föreskrifter är korrekta och att myndigheternas föreskrifter kontinuerligt ses över med anledning av nya eller ändrade föreskrifter i förordningar. Myndigheternas normgivning är dock omfattande. Utskottet har viss förståelse för att det ibland kan vara en viss förskjutning i översynen av myndigheternas föreskrifter. Dessutom framgår av promemorian som upprättats inom Finansdepartementet att det hos några myndigheter pågår ett arbete med att uppdatera en del av genomgångna myndighetsföreskrifter och att regeringen följer arbetet. I de fall där myndigheterna inte har meddelat några föreskrifter är det angeläget att regeringen följer utvecklingen och eventuellt överväger behovet av meddelade bemyndiganden. Som utskottet tidigare konstaterat har myndigheternas normgivning även stor praktiskt betydelse för enskilda (bet. 2011/12:KU10 s. 55). Det är därför viktigt att det t.ex. i ingressen till myndigheternas föreskrifter tydligt framgår på vilket eller vilka bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig.

Sammantaget vill utskottet understryka vikten av att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som nödvändiga. Som utskottet tidigare uttalat borde myndigheternas förteckningar över gällande föreskrifter och uppgiften i ingressen till myndighetsföreskriften om vilket eller vilka bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området. Av redovisat svar från Statsrådsberedningen framgår emellertid att det inom Regeringskansliet inte finns några interna riktlinjer eller rutiner för kontroll av att nämnda förteckningar ges in. Det saknas också interna riktlinjer eller rutiner för hur de ingivna förteckningarna ska tas om hand. Utskottet anser att det finns anledning att överväga interna riktlinjer eller rutiner i dessa delar.

7 Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter

Ärendet

Våren 2010 överlämnade regeringen sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) till riksdagen. I propositionen bedömde regeringen att instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna (s. 111). Riksdagen gjorde ingen annan bedömning (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).

I detta ärende granskas ett urval av regeringens regleringsbrev och myndighetsinstruktioner i syfte att undersöka utvecklingen av regeringens styrning av sina myndigheter. En fråga i granskningen är om den formellt grundade styrningen av myndigheter har minskat när den i högre grad sker via andra styrinstrument än regleringsbrev.

Till grund för granskningen har legat bl.a. regleringsbrev och myndighetsinstruktioner, författningar, Regeringskansliets cirkulär med anvisning för utformning av regleringsbrev och sammanlagt sex promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen och Justitie-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen, se bilaga 7.1–2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsformen

Av 1 kap. 6 § följer att regeringen styr riket och att regeringen är ansvarig inför riksdagen. För den offentliga förvaltningen finns enligt 1 kap. 8 § bl.a. statliga förvaltningsmyndigheter.

Enligt 8 kap. 1 § ska föreskrifter meddelas av regeringen genom förordningsform. Grundlagsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 2008:125) att regeringens föreskrifter alltid ska ha förordningsform. Utredningen konstaterade att regeringens regleringsbrev inte torde vara att se som föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen och att de därmed inte skulle omfattas av ett generellt förordningskrav. Regeringsrättens ledamöter invände dock i sitt remissyttrande att den föreslagna regleringen riskerar att uppfattas så att alla regeringens föreskrifter ska meddelas genom förordning, dvs. inte bara de som följer av 8 kap. regeringsformen utan även sådana föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. regeringsformen – i praktiken regleringsbreven. För att undvika en sådan tolkning föreslogs i remissyttrandet en alternativ lydelse som tydliggjorde att de föreskrifter som omfattas av förordningskravet är sådana föreskrifter som meddelas med stöd av 8 kap. regeringsformen. Regeringen konstaterade att det föreslagna kravet på förordningsform innebär att det inte längre blir möjligt att föreskrifter tas in i regleringsbrev. Regeringen gjorde vidare bedömningen att det inte längre finns något behov av att ta in föreskrifter i regleringsbreven och att den aktuella bestämmelsen därför inte bör justeras med anledning av det påpekande som Regeringsrättens ledamöter gör (prop. 2009/10:80 s. 220).

Enligt 12 kap. 1 § lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen under regeringen. Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att förvaltningen ska förverkliga regeringens politik. Det innebär också att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna och att en föreskrift från regeringen ska riktas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman på myndigheten (SOU 1972:15 s. 195). I särskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller tillämpning av lag är en förvaltningsmyndighet dock enligt 12 kap. 2 § självständig. Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får i sådana ärenden bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta.

I en lagrådsremiss 1993 föreslog regeringen att Statens arbetsgivarverk skulle ombildas till en uppdragsmyndighet som skulle ges en så fristående ställning som möjligt i förhållande till regeringen. Instruktionen för myndigheten skulle begränsas ”till ett minimum”. Lagrådet fann det tveksamt om den tänkta ordningen var förenlig med bestämmelsen i dåvarande 11 kap. 6 § första stycket (nuvarande 12 kap. 1 §) regeringsformen mot bakgrund av regeln om regeringens övergripande uppgift enligt 1 kap. 6 § regeringsformen att styra riket. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget lades till grund för lagstiftning. Lagrådets påpekanden medförde att regeringen föreslog en modifierad ledningsform för uppdragsmyndigheten (prop. 1993/94:77 s. 19, 22 f. och 33 f.).

Kravet på föreskrifters generella giltighet

Enligt förarbetena till regeringsformen kännetecknas föreskrifter i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda, samtidigt som de är generellt tillämpningsbara (prop. 1973:90 s. 203–204 och prop. 1983/84:119 s. 5). I förarbetena medgav justitieministern att det inte är helt lätt att ange innebörden av kravet på generell tillämpbarhet. Kravet fick enligt justitieministerns mening anses uppfyllt om föreskriften exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Frågan om kravet på generell giltighet aktualiserades i anslutning till 2010 års grundlagsreform. Vissa remissinstanser föreslog att generalitetsprincipen skulle föras in i 8 kap. regeringsformen. Regeringen ansåg dock inte att det fanns skäl att uttryckligen ange principen i regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 220).

Kravet på generell giltighet har vid flera tillfällen aktualiserats av Lagrådet i lagstiftningsärenden. Vid ett lagärende om sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden ansåg Lagrådet att uppläggningen av lagförslaget gav anledning att beakta om den föreslagna normen uppfyllde kravet på allmängiltighet. Denna föreslagna norm innehöll i dåvarande 5 kap. 11 § sekretesslagen (1980:100) som innebar sekretess för uppgifter i vissa särskilt utpekade säkerhetskopior. Föreskriften riktade sig uteslutande till en enskild myndighet (Regeringskansliet). Lagrådet ansåg (prop. 2007/08:38 s. 35) att kravet på allmängiltighet var uppfyllt såtillvida att den föreslagna bestämmelsen kommer att bli tillämplig varje gång den tillämpas (dvs. varje gång någon begär att få ut handlingarna i fråga).

Instruktionerna för statliga myndigheter är exempel på föreskrifter som meddelas av regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 396).

Styrutredningen

Styrutredningen, vars övergripande uppdrag var att utvärdera styrformen resultatstyrning, lämnade i betänkandet Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) sin syn på hur regeringen kan styra förvaltningen. Utredningens utgångspunkt var att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att det är regeringens uppgift att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndigheterna. Enligt utredningens mening (s. 244 f.) hade regeringens styrning av myndigheterna dittills i alltför hög grad kanaliserats genom de årliga regleringsbreven. Regleringsbrevens årliga tillskott till styrningen av myndigheterna utöver vad som redan framgick av instruktionerna, och i vissa fall av lag, var enligt utredningen många gånger litet. Myndighetsinstruktioner i förordningsform borde enligt utredningen i stället vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna. Utredningen ansåg att myndighetens uppdrag tydligt borde framgå i den enskilda myndighetens instruktion. Utredningen föreslog vidare att verksamhetsdelen i regleringsbreven skulle avskaffas generellt sett och att regeringen i regleringsbrevet endast skulle ange de finansiella villkoren för respektive myndighet. Styrutredningen anför även att de informella kontakterna mellan departement och myndigheter bör utvecklas.

Regeringens budgetproposition för 2009

I sin budgetproposition för 2009 presenterade regeringen vissa överväganden angående utvecklingen av resultatstyrningen och myndighetsstyrningen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget för 2009, finansplan och skattefrågor m.m. s. 290 f.).

Remissbehandlingen av Styrutredningen

I budgetpropositionen redovisades delar av utfallet från remissbehandlingen av Styrutredningens förslag. I princip samtliga remissinstanser delade utredningens problembeskrivning och analys. Förslaget att myndighetens instruktion skulle vara det centrala styrdokumentet fick stöd av ett stort antal myndigheter. Flertalet myndigheter tillstyrkte förslaget att lyfta ur verksamhetsdelen från regleringsbrevet. Samtidigt var det flera myndigheter som trots dåvarande problem ställde sig tveksamma till att avskaffa verksamhetsdelen i regleringsbrevet. Invändningarna mot utredningens förslag i denna del var bl.a. att regeringen förväntades styra på årlig basis gällande resultat och att ett borttagande av regleringsbrevets verksamhetsdel skulle försvåra samordningen mellan myndigheter. Vidare ansåg vissa instanser att möjligheterna att koppla samman verksamhet och resurser försvåras om verksamhetsdelen tas bort. Flertalet myndigheter bejakade förslaget om att avveckla den nuvarande verksamhetsstrukturen. Vidare nämndes i budgetpropositionen att Styrutredningen ansåg att formerna för den informella dialogen mellan företrädare för regeringen och myndigheterna måste klargöras. Ett stort antal instanser var dock skeptiska till en ökad informell styrning eftersom en sådan riskerar att medföra minskad insyn i styrningen av förvaltningen och därmed i förlängningen försvårar ett ansvarsutkrävande.

Regeringens överväganden om strategisk myndighetsstyrning

Av budgetpropositionen framgick att regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen skulle komma att inriktas mot att myndighetsstyrningen skulle bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. Mängden återrapporteringskrav i regleringsbreven skulle enligt regeringen komma att begränsas. Kravet att årligen återrapportera resultat i form av effekter borde enbart användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. Regeringen anförde att för många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade givit myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet. Detta var enligt regeringen inte tillfredsställande. Regeringen anförde vidare att den inte ansåg det nödvändigt att ange vilken information som ska återrapporteras för alla myndigheter varje år. Detta kunde en myndighet själv ta ställning till på basis av det grunduppdrag som myndigheten har och som framgår av dess instruktion (motsvarande). Mot bakgrund av detta uttalade regeringen att dess styrning därför successivt i allt mindre grad skulle komma att bygga på omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna.

Utvecklingen av resultatstyrningen

Av budgetpropositionen framgick även att myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges skulle komma att utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Syftet är att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning. Detta skulle medföra att det årliga regleringsbrevet i vissa fall därför endast skulle komma att innehålla myndighetens finansiella förutsättningar. Vissa myndigheters regleringsbrev skulle dock, i likhet med i dag, komma att innehålla nya mål och krav på återrapportering. Enligt regeringen var det angeläget att styrsignalerna till myndigheterna blir såväl färre som tydligare för att de ska få avsett politiskt genomslag. Utgångspunkten var enligt regeringen att myndigheterna ska redovisa och bedömas utifrån resultat som de själva har inflytande över.

När det gäller regeringens behov av årlig resultatinformation från myndigheterna ansåg regeringen att det för vissa myndigheter torde vara tillräckligt att de i årsredovisningen redovisar resultatet av sin verksamhet i ljuset av sina instruktionsenliga uppgifter (motsvarande). I flera fall fanns det dock skäl för regeringen att precisera exempelvis ambitionsnivåer, särskilda krav på återrapportering eller uppdrag för det kommande året. Detta skulle normalt ske i myndigheternas regleringsbrev. I och med att den enhetliga verksamhetsstrukturen togs bort skulle de återrapporteringskrav som myndigheterna skulle hantera i första hand komma att avse myndighetens faktiska uppdrag och uppgifter och endast i undantagsfall hur myndigheten bidrar till olika samhällseffekter. De samlade återrapporteringskraven som riktade sig till myndigheterna skulle därmed minska.

Utökad myndighetsdialog

Vidare angavs i budgetpropositionen (s. 294) om den utökade myndighetsdialogen att verksamheter och myndigheter är olika i många avseenden och att dessa skillnader kommer till uttryck på skilda sätt i den formella styrningen. Skillnaderna påverkar också frekvens, form och innehåll när det gäller kontakterna mellan myndigheterna och regeringen. Regeringen bedömde då att de kontakter som tas mellan regeringen och myndigheterna är nödvändiga för att den styrning som kommer till uttryck genom instruktion, regleringsbrev etc. skulle fungera i praktiken. Behovet av att utveckla kontakterna såväl till form som till innehåll borde enligt regeringen prövas.

Regeringens förvaltningspolitiska proposition

I sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) delade regeringen Styrutredningens bedömning om att instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. Vidare framhöll regeringen att uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas ändras inom en närmare framtid, liksom uppdrag där regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen, vanligen regleras i ett annat beslut än instruktionen (s. 111).

Handledning för utformningen av regleringsbrev

I en intern handledning för utformningen av regleringsbrev som har utarbetats av Finansdepartementet påpekas att regleringsbreven är ettåriga beslut till skillnad från instruktionerna som gäller tills vidare och att bl.a. de villkor som anges i ett regleringsbrev således ska gälla för det år som regleringsbrevet avser. Uppdrag eller mål som inte har en koppling till den årliga styrningen bör av samma anledning enligt handledningen hanteras i en annan ordning än i regleringsbrev.

Tidigare granskning m.m.

Frågan om informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) om ledning av den statliga förvaltningen. Under sin behandling av propositionen uttalade konstitutionsutskottet (bet. KU 1986/87:29) att det finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och Regeringskansliet. Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda via informella kontakter. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda statsråden. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför menade utskottet att dessa kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning. Utskottet har sedan dess återkommit till sitt uttalande om vikten av att informella kontakter bör vara mer inriktade på information än på styrning bl.a. i sin granskning av dåvarande försvarsministerns styrning av Försvarsmakten (bet. 2011/12:KU20 s. 161 f.).

Konstitutionsutskottet har i tidigare granskningar (bl.a. i bet. 1998/99:KU10 och 2003/04:KU10) framhållit vikten av att föreskrifter av betydelse för allmänheten – exempelvis om fördelningen av ekonomiskt stöd till organisationer och föreningar där de kriterier som ska gälla vid ansökan och fördelning av medel står med – ges författningsform i så stor utsträckning som möjligt. Kravet på författningsreglering för föreskrifter av betydelse för allmänheten fick enligt utskottet heller inte urholkas av den omständigheten att en förordning hänvisar till att ytterligare villkor kan framgå av regleringsbrev och att regleringsbreven gjorts lättillgängliga via internet. Författningsformen borde enligt utskottet även väljas för föreskrifter som upprepas år för år och inte nödvändigtvis hör samman med anslagsregleringen för ett visst år (bet. 2003/04:KU10 s. 29).

Hösten 2011 granskade utskottet ett urval av regeringens regleringsbrev till myndigheter i syfte att undersöka om det förekommer villkor och bemyndiganden i regleringsbreven som hellre borde ges i förordningsform (bet. 2010/11:KU10 s. 40 f.). Utskottet fann att regleringsbreven innehöll sådana föreskrifter. Utskottet framhöll att beslut som innebär en upprepning bör föregås av en prövning i varje enskilt fall av det lämpliga i att föreskriften tas in i ett regleringsbrev i stället för exempelvis en instruktion, för att undvika slentrianmässiga upprepningar av en föreskrift som passar bättre i författningsform. Utskottet noterade att även regeringen har gett uttryck för uppfattningen att en tydligare åtskillnad bör göras mellan de föreskrifter som bör tas in i regleringsbrev och de som bör tas in i myndighetsinstruktioner och att ett relativt omfattande översynsarbete pågick inom Regeringskansliet beträffande utformningen av och valet mellan dessa dokument. Utskottet välkomnade detta arbete och såg en uppstramning av regleringsbrevens utformning som mycket positiv. Dessutom noterade utskottet att regeringen emellertid också har gett uttryck för uppfattningen att det krav på förordningsform för regeringens föreskrifter som nu införs i 8 kap. 1 § regeringsformen innebär att det inte längre blir möjligt att ta in föreskrifter i regleringsbrev (prop. 2009/10:80 s. 220). Utskottet konstaterade att de svar som lämnades i den dåvarande granskningen dock tydde på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när det var mest lämpligt. Utskottet utgick från att regeringen avsåg att reda ut denna oklarhet så att regleringsbreven efter årsskiftet inte hade en utformning vars grundlagsenlighet skulle kunna ifrågasättas.

Iakttagelser vid genomgången av regleringsbreven m.m. för 2008 och 2012

Undersökningens genomförande

Kansliet har gått igenom regleringsbreven (inte ändringsbrev) för budgetåren 2008 och 2012 samtliga myndigheter (totalt 61 st.) som vid ingången av 2012 sorterade under Justitiedepartementet (14 st.), Finansdepartementet (10 st.), Socialdepartementet (11 st.), Miljödepartementet (4 st.) och Näringsdepartementet (13 st.) samt ett antal myndigheter med skiftande departementstillhörighet (9 st.) och som under 2008 sorterade under något av dessa departement. Vidare har kansliet gått igenom dåvarande (februari 2008) och nuvarande (augusti 2012) instruktioner för dessa myndigheter. I det följande redovisas hur genomgången har gått till och vilka övergripande iakttagelser som har gjorts.

Urvalet av myndigheter och departement har vägletts av ambitionen att täcka olika slags myndigheter (stora/små, rättstillämpande/tillsynsorienterade m.m.) och olika politikområden. De myndigheter som har valts ut är således de myndigheter där regeringen utfärdade regleringsbrev för både budgetåret 2008 och budgetåret 2012 och som vid båda dessa tillfällen sorterade under något av de fem här utvalda departementen.

Genomgången omfattar ett stort antal regleringsbrev och förordningar. Detaljgranskningen av regeringens styrning av myndigheterna genom styrdokumenten har kompletterats med en bred genomgång. Bland annat har genomgången inneburit att antalet ord som regeringen använt för att beskriva myndighetens verksamhet i såväl regleringsbrev som myndighetsinstruktioner har sammanställts. Metoden att räkna författningars och andra styrdokuments omfattning mätt i antal ord används i forskningslitteraturen^{1 [ Se t.ex. Taratoot och Nixon (2011), ”With Strings Attached: Statutory Delegations of Authority to the Executive Branch”, Public Administration Review 71(4) samt Huber och Shipan, Deliberate Discretion? The Institutional Foundations of Bureaucratic Autonomy, Cambridge University Press 2002.]} om bl.a. delegation och studier av förvaltningsstyrning.

Övergripande iakttagelser

För samtliga regleringsbrev som gås igenom här kan följande allmänna skillnader och likheter för budgetåren 2008 respektive 2012 pekas ut. De avsnitt i 2008 års regleringsbrev som gällde myndigheternas verksamhet hade uppgifter om dels politikområden, dels verksamhetsområden, dels verksamhetsgrenar. Till dessa områden och grenar kopplades olika mål och återrapporteringskrav. I de avsnitt i 2012 års regleringsbrev som gällde myndigheternas verksamhet saknas numera politik- och verksamhetsområden samt verksamhetsgrenar (de s.k. politikområdena avskaffades inför 2009 års budget, se prop. 2008/09:1). Vidare är avsnitten i 2012 års regleringsbrev om myndigheternas organisationsstyrning betydligt färre än tidigare (2008 fanns sådana avsnitt i mer än hälften av de här granskade myndigheternas regleringsbrev, och för 2012 var det mindre än en fjärdedel av regleringsbreven som innehöll sådana avsnitt).

Regleringsbreven

Med beskrivning av myndighetens ordinarie verksamhet avses här de mål och återrapporteringskrav som regeringen formellt meddelar myndigheten genom att besluta om regleringsbrev. I ett regleringsbrev återfinns även andra textavsnitt, t.ex. tidsbegränsade uppdrag och detaljer om myndighetens finansiering och villkor för myndighetens användning av vissa anslag. Dessa andra textavsnitt har inte inkluderats i sammanställningen över antalet ord som används för att beskriva myndighetens ordinarie verksamhet.

En övergripande jämförelse av omfattningen av beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet i regleringsbreven för 2008 respektive 2012 visar att denna har minskat väsentligt under den undersökta perioden. För samtliga granskade myndigheter har omfattningen i 2012 års regleringsbrev minskat med drygt 60 procent jämfört med 2008 års nivå.

En jämförelse av de utvalda myndigheterna utifrån departementstillhörighet visar på stora skillnader. Regleringsbrevens beskrivning av myndighetsverksamheten för Socialdepartementets myndigheter hade minskat i omfång med drygt 80 procent under den studerade perioden (dvs. från 2008 till 2012). För Näringsdepartementets och Miljödepartementets myndigheter var minskningen ca 75 procent. För Finansdepartementets del var minskningen drygt 30 procent och för Justitiedepartementets del ca 35 procent.

Myndighetsinstruktionerna

Med beskrivning av myndighetens ordinarie verksamhet avses här de bestämmelser som anger myndighetens uppgifter (och även samverkan samt eventuella övriga rubriker som kopplas till verksamheten) som regeringen formellt meddelar myndigheten genom att besluta om en förordning med instruktion för myndigheten (s.k. myndighetsinstruktion eller instruktion). I en instruktion återfinns även andra bestämmelser än sådana som är kopplade till myndighetens aktuella verksamhet, t.ex. ledning, myndighetens organisation, anställningar vid myndigheten, bestämmelser om nämnder och andra särskilda organ inom myndigheten, bestämmelser om tillämpligheten eller undantag från tillämpligheten av vissa förordningar (t.ex. myndighetsförordningen). Dessa andra bestämmelser har inte inkluderats i sammanställningen över antalet ord som används för att beskriva myndighetens ordinarie verksamhet.

En övergripande jämförelse av omfattningen av beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet i instruktionerna 2008 respektive 2012 visar att den har ökat. För samtliga granskade myndigheter har omfattningen i 2012 års instruktioner av den del som beskriver myndigheternas uppgifter ökat med drygt 40 procent jämfört med 2008 års nivå.

En jämförelse av de utvalda myndigheterna utifrån departementstillhörighet visar på stora skillnader. Instruktionernas beskrivning av myndighetsverksamheten för Socialdepartementets myndigheter hade ökat i omfång med nästan 70 procent under den studerade perioden (dvs. från 2008 till 2012). För Miljödepartementets myndigheter var ökningen ca 50 procent och för Näringsdepartementets myndigheter ca 35 procent. För Finansdepartementets del var ökningen nästan 30 procent och för Justitiedepartementets del 25 procent.

Analys och sammanfattning

Genomgången i denna kvantitativa del visar på en utveckling där regeringens beskrivning av myndigheternas ordinarie verksamhet (dvs. inte tidsbegränsade uppdrag e.d.) minskar väsentligt i regleringsbreven och samtidigt ökar i instruktionerna. De relativa förändringarna (dvs. i procent) under perioden 2008–2012 i de båda styrinstrumenten kan även kompletteras med iakttagelsen att regleringsbreven tidigare var mer omfattande än instruktionerna. I början av perioden (2008) uppgick den totala omfattningen av regleringsbrevens beskrivning av de berörda myndigheternas ordinarie verksamheter till ca 64 000 ord. För 2012 års regleringsbrev var siffran ca 25 000 ord. Omfattningen av regeringens reglering av de berörda myndigheternas ordinarie verksamheter i instruktionerna gick från totalt ca 17 000 till 24 000 ord.

Vissa särskilda iakttagelser

Vidare ingick i genomgången av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner ett mer kvalitativt moment. Momentet i denna del syftade till att fastställa om och i vilka utsträckning som mål, uppgifter och återrapporteringskrav m.m., vilka framgick av regleringsbreven från 2008, hade överförts till regleringsbreven från 2012 alternativt myndigheternas instruktioner (se bilaga 7.3). Inom ramen för detta moment kan följande iakttagelser lyftas fram. För de allra flesta myndigheter innebär utvecklingen mellan 2008 och 2012 att beskrivningen av deras mål, uppgifter och återrapporteringskrav i regleringsbreven har minskat betydligt. I enstaka fall stadgas att myndighetens redovisning av verksamhet till regeringen ska göras enligt den indelning som myndigheten själv bestämmer. För de allra flesta myndigheter har utvecklingen även inneburit att detaljgraden av återrapporteringskraven i regleringsbreven har minskat. Några få myndigheter har dock i princip identiska mål och återrapporteringskrav (bl.a. Gentekniknämnden, Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Tullverket och Affärsverket svenska kraftnät). I enstaka fall saknas den delen av regleringsbrevet som beskriver myndighetens verksamhet helt (Statskontoret, Elsäkerhetsverket och Luftfartsverket).

Genomgången visar att en överföring av mål, uppgifter, återrapporteringskrav m.m. från 2008 års regleringsbrev till nu gällande instruktioner har gjorts inom drygt en tredjedel (24 st.) av de granskade myndigheterna. I de flesta av dessa fall handlade det om enstaka eller relativt begränsade överföringar av mål och uppgifter till myndighetens instruktion (se t.ex. Naturvårdsverket). I ett fåtal fall var överföringen till instruktionen betydande (bl.a. Statens geotekniska institut och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut).

Utöver överföringen av mål, uppgifter och återrapporteringskrav till instruktionen pekar den kvalitativa genomgången av myndigheternas instruktioner på andra faktorer som förklaring till att instruktionerna har ökat i omfattning. En sådan faktor är att nya uppgifter tillkommit, inte sällan kopplade till EU och unionsrättsliga bestämmelser (enligt vilka myndigheter ska återrapportera eller ansvara för tillsyn i enlighet med ett direktiv eller en förordning). Ytterligare en faktor är att myndighetsövergripande bestämmelser tillkommit i instruktionerna, t.ex. bestämmelser om att myndigheter ska ”se till att de regelverk och rutiner som myndigheter disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag”, se t.ex. 8 § 12 förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen.

Gemensamt för många av de granskade regleringsbreven är att det förekommer föreskrifter om undantag från olika ekonomiadministrativa regler, exempelvis från skyldigheten att lämna olika typer av uppgifter i årsredovisning som annars följer av förordning. Föreskrifterna med sådana undantag är ofta årligen återkommande och kan därmed, enligt konstitutionsutskottets tidigare uttalande, sägas passa mindre bra i ett regleringsbrev som fördelar anslag för ett visst budgetår. 2008 medgavs undantag från ekonomiadministrativa regler e.d. i drygt hälften (34 st.) av de granskade myndigheternas regleringsbrev. 2012 medgavs sådana undantag i nästan en tredjedel (20 st.) av regleringsbreven (se bilaga 7.5). Som exempel kan nämnas 2012 års regleringsbrev för dels Gentekniknämnden där myndigheten undantas från kraven enligt 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, dels Justitiekanslern som undantas från kraven enligt 3 kap. 1 § i samma förordning. Ytterligare ett exempel är Riksgäldskontorets garanti- och kreditverksamhet som enligt regleringsbrevet för 2012 inte omfattas av 25 a § andra och tredje styckena avgiftsförordningen (1992:191). Samtidigt medges samma myndighet genom 26 a § respektive 26 b § förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret undantag från 7 § avgiftsförordningen respektive 10 § förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring.

Vissa myndigheter ges i sina instruktioner undantag från bestämmelser i bl.a. ekonomiadministrativa förordningar. Ett sådant exempel är Statskontoret som fr.o.m. 2012 inte längre medges undantag från 4 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) genom regleringsbrevet utan genom förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret (10 §). Ytterligare ett exempel är Arbetsgivarverket vars undantag från avgiftsförordningen (1992:191) förts över från regleringsbrevet för 2008 till instruktionen, vilket framgår av 17 a § förordning (2007:829) med instruktion för Arbetsgivarverket.

Vid genomgången av regleringsbreven har ett flertal fall (20 st.) noterats där myndigheter får i uppdrag att utföra en tidsbegränsad uppgift (under avsnittet ”Uppdrag” i regleringsbrevet) och att denna uppgift sedermera återkommer i ett senare regleringsbrev (dvs. inom ramen för denna granskning att uppdraget ges i samma lydelse i både 2008 och 2012 års regleringsbrev, se bilaga 7.4). Som har nämnts ovan framgår det av en intern handledning för utformning av regleringsbrev, som har utarbetats av Finansdepartementet, att uppdrag eller mål som inte har någon koppling till den årliga styrningen bör hanteras i en annan ordning än i regleringsbrev.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har i en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar översändes den 18 oktober 2012 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen och som bygger på underlag från Justitie-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen (se bilaga 7.1). Som svar på utskottets fråga om hur de senaste årens förändring mot att i större utsträckning göra myndighetsinstruktionerna till det grundläggande styrinstrumentet har påverkat graden av formellt grundad styrning av myndigheterna anges bl.a. att förändringen kan anses ha inneburit en mer långsiktig och strategisk styrning av myndigheterna. Inledningsvis anges i svaret att regeringen i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1) hade anfört bl.a. att för många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade gett myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet och att detta inte var tillfredsställande. Vidare anges som svar att en jämförelse mellan äldre och nuvarande regleringsbrev vid en ytlig betraktelse kan ge intryck av att styrningen minskat eftersom regleringsbreven minskat mer än myndigheternas instruktioner ökat. Enligt svaret har dock styrningen gjorts konsekventare, tydligare, mer resultatinriktad och mer anpassad för myndigheternas verksamhet och omvärld. Detta har inneburit att skrivningar som funnits i regleringsbreven har förts över till myndigheternas instruktioner i olika utsträckning. Vidare anges även att styrningen fortfarande i hög grad sker genom lagar och förordningar.

Som svar på utskottets begäran om en kommentar till de iakttagelser som gjorts i utskottets granskning av aktuella myndigheters instruktioner och regleringsbrev från 2008 samt 2012 anges bl.a. följande: Sedan 2009 har mål på politikområdes-, verksamhetsområdes- samt verksamhetsgrensnivå lyfts ur regleringsbreven. Regeringens ambition att minska antalet mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven har kommit till uttryck bl.a. genom ändringen i 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som innebar att myndigheterna i första hand ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av respektive myndighets instruktion, vilket till stor del torde förklara den minskade förekomsten av mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven. För flera myndigheter där återrapporteringskraven helt eller i stort sett helt tagits bort, har bedömningen gjorts att myndigheten själv är bäst skickad att avgöra vad som är av vikt att återrapportera om myndighetens instruktionsenliga verksamhet. Att uppgifter och återrapporteringskrav försvunnit mellan 2008 och 2012 kan även ha andra förklaringar, t.ex. kan det röra sig om tidsbegränsade krav eller att uppgifter framgår av någon annan författning. Vidare anges att behovet av specifika mål- och återrapporteringskrav prövas årligen i samband med framtagande av regleringsbreven samt att det är verksamhetens beskaffenhet som avgör om och i vilken utsträckning särskilda mål och återrapporteringskrav ska användas.

Som svar på utskottets begäran om en kommentar till de iakttagelser som gjorts i utskottets granskning av aktuella myndigheters uppdrag som upprepas i regleringsbreven från 2008 respektive 2012 hänvisas i svarspromemorian till delar av 2012 års cirkulär med anvisning för utformning av regleringsbrev som utarbetats inom Regeringskansliet. I detta cirkulär anges sammanfattningsvis bl.a. att om ett uppdrag återkommer i ett regleringsbrev under flera år bör man överväga att flytta det till myndighetens instruktion eller någon annan förordning.

Av svaret på utskottets begäran om en kommentar till de iakttagelser som gjorts i utskottets granskning av placeringen av föreskrifter med undantag från ekonomiadministrativa regelverket framgår bl.a. att de undantag från regelverket som finns i instruktioner och regleringsbrev uteslutande är ställda till enskilda myndigheter och inte har en sådan generell karaktär att de måste ges i form av föreskrifter.

Som svar på utskottets begäran om en kommentar till placeringen av föreskrifter i regleringsbrev i stället för i förordning mot bakgrund av 8 kap. 1 § regeringsformen hänvisas till regeringens uttalanden i propositionen med förslag om en reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 220) med innebörden att det inte längre finns något behov av att ta in föreskrifter i regleringsbreven.

Utskottet beslutade den 25 oktober 2012 att genom en skrivelse till Regeringskansliet begära svar på ytterligare frågor. Som svar översändes den 22 november 2012 en kopia av det begärda cirkuläret med anvisning för utformning av regleringsbrev och fem promemorior som har upprättats inom Justitie-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen (se bilaga 7.2).

Som svar på utskottets fråga om hur de senaste årens förändringar av regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter har påverkat graden av formellt grundad styrning anges i Socialdepartementets promemoria bl.a. att förändringarna innebär att det är instruktionen som är det grundläggande instrumentet i regeringens styrning och att detta inte innebär någon förändring i graden av formellt grundad styrning. Vidare anges att förändringen av instruktionens ställning som styrinstrument innebär dels att regeringens styrning görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, dels att myndighetsledningarna får ett motsvarande utökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna. Om det bedöms att det finns ytterligare behov av att styra myndighetens arbete kan detta göras i regleringsbrevet. Informations- och kunskapsutbyte vid kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna bedrivs inom ramen för de mål, uppgifter och andra krav som fastställts genom den formella styrningen. Varje myndighets ledning har det fulla ansvaret för att utforma myndigheternas verksamhet utifrån regeringens beslut i bl.a. instruktion och regleringsbrev.

Som svar på utskottets fråga om hur kontakterna med myndigheterna, t.ex. myndighetsdialogen, har påverkats av de senaste årens förändringar av formellt grundade mål och återrapporteringskrav anges bl.a. att kontakterna är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Vidare anges att den ändrade inriktningen på regeringens styrning, dvs. med mindre detaljerad styrning i regleringsbreven och ökad reglering i instruktionerna, har inneburit att styrningen görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare. Detta har lett till att Regeringskansliets kontakter med myndigheterna i högre grad än tidigare kan fokusera på att, utifrån bl.a. myndigheternas redovisningar, följa upp effekterna av genomförda insatser.

Som svar på utskottets fråga om vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att kontakterna mellan Regeringskansliet och myndigheterna inte begränsar den offentliga insynen i styrningen av myndigheterna samt möjligheterna till uppföljning och ansvarsutkrävande såväl för regeringen som för riksdagen anges att insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande säkerställs genom att den formella styrningen är grunden för relationen mellan regeringen och myndigheterna. Mot bakgrund av att dessa kontakter alltid ska bedrivas inom den formella styrningens ramar har några åtgärder för att säkerställa insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande inte bedömts vara nödvändiga.

Som svar på utskottets begäran (fråga 2) om ett förtydligande av det svar som lämnats tidigare när det gäller bedömningen att myndigheterna själva är bäst skickade att avgöra vad som är av vikt att återrapportera hänvisas till dels regeringens uttalanden i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175), dels vissa bestämmelser i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. När det gäller det sistnämnda framgår av svaret att myndigheten enligt 3 kap. 1 § i förordningen ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i ett regleringsbrev eller i något annat beslut. Detta är en förändring gentemot tidigare regler, som begränsade redovisningen till att gälla de mål och återrapporteringskraven som angavs i regleringsbrev eller i andra beslut. Det är mot denna bakgrund som man har bedömt att omfattningen av återrapporteringskraven i regleringsbreven kan och bör variera beroende på vilka behov regeringen har av att begära specifik information av en viss myndighet.

Som svar på utskottets begäran om vilka bedömningar som, i de fall myndigheternas återrapporteringskrav helt eller i stort sett helt tagits bort, har föranlett att enskilda myndigheter själva ansetts bäst skickade att avgöra vad som är av vikt att återrapportera avseende myndigheternas instruktionsenliga verksamhet uppges följande. I Justitiedepartementets promemoria anges generellt att mål på politik- och verksamhetsområdesnivå samt verksamhetsgrensnivå sedan 2009 har lyfts ur regleringsbreven. Vidare hänvisas till den ovannämnda ändringen i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Därutöver redogörs för bedömningar för 6 av de totalt 14 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. I flertalet fall hänvisas i bedömningen till att myndighetens uppgifter framgår av författningar och att regeringens informationsbehov – utöver myndighetens information i sin årsredovisning – skiftar mellan åren. I Socialdepartementets promemoria redogörs för bedömningar för 17 av de totalt 20 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Ofta framhålls att anpassningar/ändringar av myndighetens instruktion genomförts. Vidare hänvisar man ofta till den ovannämnda ändringen i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I Finansdepartementets promemoria finns ett generellt svar för 2 av de totalt 10 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Där anges att det lägre antalet återrapporteringskrav bl.a. är ett uttryck för regeringens ambition att minska graden av detaljstyrning till förmån för en mer långsiktig och strategisk styrning. I Miljödepartementets promemoria redogörs för ett generellt svar för samtliga av de totalt 4 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Av svaret framgår att departementet för alla dess myndigheter som omfattas i granskningsärendet har gjort bedömningen, att dessa genom det minskade antalet återrapporteringskrav i regleringsbrevet jämte överföringen av långsiktiga uppgifter till myndighetens instruktion ges möjlighet att arbeta mer effektivt, samtidigt som en mer smidig och samtidigt med tidigare år mer jämförbar redovisning kan göras. I Näringsdepartementets promemoria finns ett generellt svar för 11 av de totalt 13 enskilda myndigheter under departementet som ingår i granskningen. Av svaret framgår bl.a. att den enhetliga verksamhetsstrukturen har lyfts ur regleringsbreven och att instruktionen i stället ska utgöra basen för en mer långsiktig och övergripande styrning och för myndigheternas återrapportering. Styrningen ska anpassas till regeringens behov och den enskilda myndighetens förutsättningar. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de omständigheter som redovisas i svaret på fråga 2 (se ovan) bedömde departementet att omfattningen av återrapporteringskraven i regleringsbreven för var och en av de aktuella myndigheterna har kunnat minska.

Som svar på utskottets begäran om, i de fall myndigheternas uppgifter och återrapporteringskrav försvunnit mellan 2008 och 2012, en redogörelse för vilka uppgifter och återrapporteringskrav i 2008 års regleringsbrev som var tidsbegränsade samt vilka uppgifter och återrapporteringskrav som dels flyttats till andra myndigheter, dels flyttats till en annan författning än myndighetsinstruktionen uppges följande. I Justitiedepartementets promemoria ges en sådan redogörelse för 11 av de totalt 14 granskade myndigheterna under departementet. I flera fall hänvisas i redogörelserna till det faktum att flera av återrapporteringskraven i 2008 års regleringsbrev avsåg mer statiska uppgifter om verksamheten och dess organisation och att alla dessa krav har ersatts av ändringen i 3 kap. 1 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I Socialdepartementets promemoria ges en redogörelse för 18 av de totalt 20 granskade myndigheterna under departementet. I flera fall hänvisas i dessa redogörelser till att vissa återrapporteringskrav varit tidsbegränsade eller i förekommande fall flyttats till en annan författning än myndighetsinstruktionen. I några fall har uppgifter och återrapporteringskrav flyttats till andra myndigheter. I Finansdepartementets promemoria ges en redogörelse för 3 av de totalt 10 granskade myndigheterna under departementet. I dessa tre fall skiftar redogörelserna från att inga återrapporteringskrav var tidsbegränsade eller uppgifter har överförts till andra myndigheter/författningar (Kammarkollegiet) till att vissa uppdrag var tidsbegränsade och att vissa uppgifter flyttades till andra författningar (Finansinspektionen). I Miljödepartementets promemoria ges en redogörelse för samtliga granskade myndigheter under departementet. Utöver SMHI hade samtliga myndigheter tidsbegränsade uppdrag i 2008 års regleringsbrev (dock i skiftande antal, t.ex. var alla återrapporteringskrav i Kemikalieinspektionens regleringsbrev tidsbegränsade). I Näringsdepartementets promemoria ges en redogörelse för samtliga granskade myndigheterna under departementet. Även här skiftar redogörelserna. Vid vissa myndigheter har uppgifter överförts till instruktionen, för någon myndighet (Luftfartsverket) har vissa delar av verksamheten bolagiserats, för andra har uppgifter utgått eller finns beskrivna i mer generella uppgifter i instruktionen eller andra författningar.

Som svar på utskottets begäran om, i de fall där samma uppdrag upprepas i regleringsbreven från 2008 respektive 2012, en redogörelse för dels hur många år det enskilda uppdraget har återkommit i myndighetens regleringsbrev under perioden 2008–2012, dels varför uppdraget inte har flyttats till myndighetens instruktion eller någon annan förordning kan följande sammanfattningsvis redovisas. I Justitiedepartementets promemoria ges en sådan redogörelse för 6 av de totalt 14 granskade myndigheterna under departementet. I dessa redogörelser kommenteras i genomsnitt två uppdrag per myndighet. I de allra flesta fallen redovisas skäl till varför det inte vore lämpligt att föra över uppdraget till instruktionen. I Socialdepartementets promemoria ges en redogörelse för 4 av de totalt 20 granskade myndigheterna under departementet. I redogörelserna kommenteras enskilda uppdrag, och skälen till varför det inte vore lämpligt att föra över uppdraget till instruktionen redovisas. I Finansdepartementets promemoria ges en redogörelse för 6 av de totalt 10 granskade myndigheterna under departementet. I flera fall anges i redogörelserna att flera uppdrag har förekommit i myndighetens regleringsbrev under samtliga år som granskningen avser men att dessa har bedömts ha för hög detaljgrad för att tas in i myndigheternas instruktioner. I Näringsdepartementets promemoria ges en redogörelse för 3 av de totalt 13 granskade myndigheterna under departementet. Inledningsvis konstateras i svaret att det inom departementet löpande övervägs om det är möjligt att överföra fler uppgifter från regleringsbrevet till instruktionen för respektive myndighet. Det finns dock sällan skäl att överföra uppdrag som till sin natur är tidsbegränsade eller som är föremål för kontinuerlig förändring. I vissa av de fall som redovisas nedan har det enligt Näringsdepartementet funnits skäl att anta att uppdragen skulle behöva justeras. Vissa förändringar har i praktiken också gjorts, även om dessa blivit mindre än förväntat. I svaret kommenteras tre uppdrag vid Affärsverket svenska kraftnät, nämligen redovisningen av kraftbalansen, upphandlingen av effektreserven och Nordel samt anslutningen till det gemensamma radiokommunikationssystemet Rakel. Dessa tre uppdrag har inte bedömts vara lämpliga att föra över till instruktionen. Därutöver kommenteras fyra uppdrag vid Statens energimyndighet och ett uppdrag vid Verket för innovationssystem.

Som svar på utskottets begäran om en motiverad redogörelse för om de i ett tidigare svar (se ovan) omnämnda undantagen från ekonomiadministrativa föreskrifter är att anse som föreskrifter anges bl.a. att med föreskrifter avses i regeringsformen (RF) rättsregler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt (se prop. 2009/10:80 s. 216). Vidare anges att det uttryckligen framgår av flera av förordningarna på det ekonomiadministrativa området att dessa gäller endast om inte annat följer av någon annan förordning eller ett särskilt beslut av regeringen, se t.ex. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Vidare anges att regeringen med stöd av den generella dispensmöjligheten i 12 kap. 8 § RF kan medge undantag från föreskrifter i förordningar. De nu meddelade undantagen från det ekonomiadministrativa regelverket är meddelade antingen med stöd av de uttryckliga möjligheterna till sådana undantag i respektive förordning eller med stöd av den generella dispensmöjligheten. Undantagen är beslutade i förhållande till enskilda myndigheter och har enligt Regeringskansliet inte någon sådan generell räckvidd att de måste ges i form av föreskrifter.

Som svar på utskottets begäran om en kommentar till hur svaren på två tidigare frågor (se ovan) förhåller sig till tidigare avlämnade svar i konstitutionsutskottets granskning av regeringens regleringsbrev till myndigheter (se bet. 2010/11:KU10 s. 40 f.), och då särskilt svaren som tydde på en avsikt att även fortsättningsvis ta in föreskrifter i regleringsbrev, om än efter en prövning av när det var mest lämpligt, anges att de nu lämnade svaren är förenliga med svaren i det tidigare granskningsärendet. Därtill anges att granskningsbetänkandets referat av svaren använder begreppet föreskrifter på ett sätt som avviker från hur svaren har formulerats.

När det gäller utskottets fråga om vilka åtgärder som vidtagits mot bakgrund av konstitutionsutskottets tidigare uttalande om behovet av att reda ut oklarheter avseende grundlagsenligheten i regleringsbrevens utformning (se bet. 2010/11:KU10 s. 45) hänvisas i svaret till att det av det cirkulär som nämns nedan framgår att regleringsbrev inte får innehålla några föreskrifter. Vidare anges i svaret att Finansdepartementets budgetavdelning granskar förslagen till regleringsbrev, bl.a. med utgångspunkt i nämnda anvisningar, och att samråd med Grundlagsenheten vid Justitiedepartementet hålls när det gäller gränsdragningsfrågor.

Som nämnts ovan har utskottet mottagit en kopia av det begärda cirkuläret med anvisning för regleringsbrevsarbetet (cirkulär nr Fi 2011:5). Av cirkuläret framgår bl.a. att föreskrifter sedan den 1 januari 2011 inte får meddelas i regleringsbrev utan endast i lag eller förordning. Vidare anges i cirkuläret att den långsiktiga och mer övergripande styrningen av myndigheterna sker genom instruktionen och att om regeringen bedömer att det finns behov av att styra myndigheten i dess arbete under en kortare period eller mer detaljerat bör detta göras i regleringsbrevet. Det kan t.ex. handla om att precisera de uppgifter som finns i myndighetens instruktion för att tydliggöra vilka krav och förväntningar som regeringen ställer på myndigheten. Det kan även gälla inhämtning av underlag från myndigheten som behövs för det löpande arbetet inom Regeringskansliet och som i annat fall inte redovisas.

Av cirkuläret framgår vidare att regleringsbrev är beslut som gäller för ett budgetår och att om ett uppdrag återkommer under flera år i regleringsbrevet bör man överväga att flytta det till instruktionen eller en annan förordning. Vid denna avvägning är det enligt cirkuläret viktigt att göra en helhetsbedömning och då ta hänsyn till exempelvis påverkan på andra än myndigheten, varaktighet, koppling till myndighetens finansiering eller till anslaget, detaljgrad i beskrivningen m.m.

I cirkuläret anges även att man vid beslut som direkt rör regeringens styrning av en myndighet bör välja regleringsbrev eller instruktion och undvika andra former av regeringsbeslut. Vidare anges att uppgifter och regler som anges i andra lagar och förordningar inte bör upprepas i regleringsbrev.

Enligt cirkuläret kan behovet av att ge myndigheter ytterligare styrsignaler i regleringsbrevet bedömas utifrån följande utgångspunkter: Styra i syfte att vägleda och styra i syfte att följa upp. Vidare framgår av cirkuläret att styrsignalerna sammantaget inte bör bli för många eller för spretiga. För att regeringens styrning ska bli tydlig bör enligt cirkuläret verksamhetsdelen i regleringsbrevet därför inte överbelastas, eftersom det då blir svårt för myndigheten att urskilja vilka prioriteringar som faktiskt gäller. Omfattande uppdrag som rör flera myndigheter bör tas i särskilt regeringsbeslut eftersom de annars riskerar att överbelasta flera myndigheters regleringsbrev. Av cirkuläret framgår att en hänvisning till beslutet bör göras i berörda myndigheters regleringsbrev.

I cirkuläret anges att verksamhetsdelen i regleringsbreven struktureras i tre delar: a) mål och återrapporteringskrav, b) organisationsstyrning och c) uppdrag. Vidare anges att myndigheternas årsredovisning omfattas av Riksrevisionens årliga revision. De redovisningskrav som bedöms vara viktiga för att ge en rättvisande bild av myndighetens verksamhet bör därför skrivas in under återrapporteringskrav eller organisationsstyrning. När det gäller den första delen anges att regeringen enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska lämna en redovisning i budgetpropositionen av de resultat som uppnåtts i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat för utgiftsområdet. Att regeringens rapportering till riksdagen ska utgå från målen för utgiftsområdet innebär inte att utgiftsområdesmålen ska användas som styrmedel gentemot myndigheterna. Utgångspunkten för regeringens styrning av myndigheterna är uppgifter i myndigheternas instruktioner. Vidare anges i cirkuläret att mål för myndigheterna bara ska föras in i regleringsbrevet om det finns ett tydligt behov. På samma sätt ska enligt cirkuläret återrapporteringskrav bara föras in om det finns ett tydligt behov av att komplettera den resultatredovisning som ska göras enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Ett effektivt utnyttjande av myndigheternas resurser förutsätter att återrapporteringskraven endast avser sådana underlag som faktiskt används i Regeringskansliets löpande arbete. Det kan t.ex. vara sådan information som regeringen använder i återkoppling till myndigheten i den årliga myndighetsdialogen och som kan utgöra underlag för ansvarsutkrävande, men även sådan information som kan användas för regeringens redovisning till riksdagen.

När det gäller mål anges att alla mål som ska gälla under året ska anges i regleringsbrevet men att mål som snarare är att betrakta som långvariga uppgifter bör formuleras som uppgifter och skrivas in i myndighetens instruktion. Mål regleras vanligtvis inte i instruktioner (se prop. 2009/10:175 s. 111). I cirkuläret anges att återrapporteringskrav normalt ska anges i regleringsbrevet och inte i särskilda regeringsbeslut (även om sådana ibland anges i vissa särskilda regeringsbeslut).

När det gäller uppdrag anges i cirkuläret att man under regleringsbrevets rubrik anger krav på särskilda åtgärder som myndigheten ska vidta och krav på särskilt beslutsunderlag från myndigheten. Vidare noteras i cirkuläret att ett uppdrag är en prioritering regeringen gör för en myndighets verksamhet. Alltför många uppdrag försämrar ur detta perspektiv regeringens styrning av myndigheterna varför det är viktigt att varje år pröva både nya och tidigare uppdrag.

När det gäller undantag från det ekonomiadministrativa regelverket framgår av cirkuläret att det är viktigt att noga överväga om regleringsbrevet är det bästa verktyget för att besluta om ett undantag. Utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. Vad som talar för en annan placering än i instruktionen, exempelvis i regleringsbrevet, kan vara en tidsbegränsning (som en utgångspunkt tre år eller mindre), om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller anslag, om det finns många rapporteringstidpunkter med datum som kan komma att ändras eller om regeringen ser behov av att vara utförlig i beskrivningen. Vidare anges att undantag från exempelvis avgiftsförordningen (1992:191) ska undvikas i regleringsbrev eftersom detta påverkar dem som utnyttjar den avgiftsbelagda verksamheten och att sådana undantag ska lämnas i en förordning. Undantag från förordningar som endast berör myndigheten, exempelvis anslagsförordningen (2011:223) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, kan lämnas i regleringsbrev.

Utskottets ställningstagande

Den förändring av formerna för regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna som skett de senaste åren synes vara omfattande. Förändringen innebär att i större utsträckning låta myndighetsinstruktionerna utgöra det grundläggande styrinstrumentet. Förändringen syftar till att göra styrningen av myndigheterna mer långsiktig och strategisk. Granskningen visar att beskrivningen av myndigheternas ordinarie verksamhet har minskat mer i regleringsbreven än vad myndigheternas instruktioner ökat. Detta kan ge intryck av att styrningen minskat. Samtidigt gäller att styrningen i hög grad sker genom lagar och, framför allt, förordningar. Från de utgångspunkter som gäller för konstitutionsutskottets granskning har utskottet inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget kan även erinras att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Granskningen visar att förändringen av regeringens styrning innebär att den görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, vilket innebär att myndighetsledningarna får ett motsvarande utökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna. Utskottet vill framhålla att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför riksdagen för rikets styrelse.

Härutöver önskar utskottet kommentera vissa konkreta iakttagelser.

Vad gäller myndigheters verksamhetsbeskrivning i regleringsbrev och instruktion konstaterar utskottet att granskningen påvisat skillnader i den sammanlagda ökningen i instruktionerna respektive minskningen i regleringsbreven mellan myndigheter som tillhör olika departement. Oaktat skillnaderna noterar utskottet att dessa följer samma mönster, med undantag för Näringsdepartementets myndigheter. Mönstret innebär att en ansenlig minskning av verksamhetsbeskrivningen i regleringsbreven hos myndigheter från ett och samma departement hänger samman med motsvarande ökning av samma beskrivning i instruktionerna. Även om skillnaderna mellan departementen eventuellt föranleds av t.ex. olikheter i deras verksamhetsområde bedömer utskottet att dessa iakttagelser låter ana att styrningsförändringen inte har genomförts på ett enhetligt sätt.

Utskottet noterar de uppgifter som lämnats i granskningen om att bakgrunden till regeringens förändrade styrning bl.a. var att för många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav i praktiken hade gett myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av dessa som skulle vara vägledande för myndighetens verksamhet, vilket enligt regeringen inte var tillfredsställande. För flera myndigheter där återrapporteringskraven, genom regeringens förändrade styrning, helt eller i stort sett tagits bort, har regeringen bedömt att myndigheten själv är bäst skickad att avgöra vad som är av vikt att återrapportera. Granskningen visar att kraven på myndigheters redovisning och återrapportering av verksamhetens resultat genom en ändring av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag har utvidgats till att omfatta även kommentarer i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Samtidigt har myndigheternas inflytande över den egna resultatredovisningen ökat. Dessa iakttagelser pekar enligt utskottet på vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till riksdagen.

När det gäller uppdrag till myndigheter visar utskottets granskning att de bedömningar som ligger bakom regeringens placering av uppdrag i regleringsbrev verkar vara i enlighet med reformens syfte. Utskottet noterar även att vikten av att varje år pröva både nya och tidigare uppdrag tydligt anges i Regeringskansliets cirkulär.

Riktlinjerna i det för granskningsärendet aktuella cirkuläret anger att undantag från avgiftsförordningen (1992:191) ska undvikas i regleringsbrev och att dessa ska lämnas i en förordning. Utskottet ser också skäl för en sådan ordning men kan i granskningen notera att ett antal undantag från den nämnda förordningen lämnades i regleringsbreven för 2012.

Vidare visar granskningen att antalet undantag från ekonomiadministrativa regelverk som meddelas i regleringsbrev har minskat mellan 2008 och 2012. I några fall har sådana undantag flyttats över till myndighetens instruktion. Fortfarande kvarstår dock sådana undantag i drygt en tredjedel av de undersökta regleringsbreven för 2012. I sammanhanget kan påminnas om Regeringskansliets egna interna riktlinjer, som betonar vikten av att noga överväga om regleringsbrevet är det bästa verktyget att lämna ett sådant undantag, och att utgångspunkten är att myndighetens huvudsakliga uppdrag regleras i instruktionen. I granskningen har anförts att de nu meddelade undantagen från det ekonomiadministrativa regelverket är meddelade med stöd av antingen de uttryckliga möjligheterna till sådana undantag i respektive förordning eller den generella dispensmöjligheten i 12 kap. 8 § regeringsformen. I de fall det kan förutses att det kan komma att finnas behov av undantag från en förordning är det enligt utskottets mening en fördel att i förordningen uttryckligen ange denna möjlighet.

Utskottet noterar slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och Regeringskansliet är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet har ingen annan uppfattning. Som utskottet tidigare har framhållit är det svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Väsentligt är dock att vid sådana kontakter inte gå utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än på styrning. En viktig aspekt i sammanhanget är risken att sådana kontakter saknar den omsorgsfulla dokumentation som präglar den formella styrningen. En sådan dokumentation är enligt utskottet en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande.

8 Regeringens handläggning av överträdelseärenden

Ärendet

I artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen anges att unionen och medlemsstaterna enligt principen om lojalt samarbete ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter fullgörs. Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Enligt artikel 291.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska medlemsstaterna vidta alla nationella lagstiftningsåtgärder som är nödvändiga för att genomföra unionens rättsligt bindande akter. Kommissionen ska, enligt artikel 17 i fördraget om Europeiska unionen, övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av Europeiska unionens domstol.

Utskottet granskar i detta avsnitt hur regeringen handlägger ärenden där EU-kommissionen ifrågasätter om Sverige uppfyller sina förpliktelser. Ett syfte med granskningen är att undersöka vilka rutiner som finns inom Regeringskansliet för handläggningen. Vidare är ett syfte att belysa handläggningen av olika slags ärenden. Det innebär att både fall där Sverige varit framgångsrikt och således inte fällts i EU-domstolen och fall där EU-domstolen funnit att Sverige inte har uppfyllt sina förpliktelser granskas.

Till grund för granskningen ligger en genomgång av de berörda departementens akter i 17 olika ärenden, bilaga 8.1. EU-domstolens domar, rapporter från kommissionen och olika årgångar av regeringens årsbok om EU (senast skr. 2011/12:105) har också använts. Vidare finns en promemoria från Statsrådsberedningen och en promemoria från Utrikesdepartementet med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Europeiska unionen

Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009. Fördragets bestämmelser om överträdelseärenden innebär jämfört med tidigare fördrag en kortare process innan skadeståndsanspråk riktas mot medlemsländerna. I det följande redovisas gällande fördragsbestämmelser.

Enligt artikel 258 i EUF-fördraget ska kommissionen, om den anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen, lämna ett motiverat yttrande i ärendet efter att ha gett den berörda staten tillfälle att inkomma med sina synpunkter.

Om den berörda staten inte rättar sig efter yttrandet inom den tid som angivits av kommissionen, får kommissionen föra ärendet vidare till Europeiska unionens domstol.

I praktiken kan det formella förfarandet föregås av informella kontakter. Om kommissionen finner skäl att gå vidare efter de informella kontakterna kan den överlämna en s.k. formell underrättelse till medlemsstaten. Medlemsstaten ges tillfälle att komma in med synpunkter. Kommissionen kan därefter besluta att lämna ett motiverat yttrande till medlemsstaten. Om kommissionen inte är nöjd med den information som ges eller de argument som framförs, kan den besluta att väcka talan mot medlemsstaten vid EU-domstolen.

Talan vid EU-domstolen kan omfatta situationen som den var vid den tidpunkt då medlemsstaten fick det motiverade yttrandet. Även om de nationella reglerna senare har anpassats till EU-rätten kan kommissionen fortsätta att driva talan i EU-domstolen. Det kan ske exempelvis när kommissionen vill få ett vägledande avgörande från EU-domstolen eller när ett tydligt avgörande krävs för att garantera att enskilda medborgare i medlemsstaterna kan bevaka sin rätt. Ofta drar dock kommissionen tillbaka sin talan i dessa fall.

Om EU-domstolen finner att medlemsstaten har brutit mot sina skyldigheter enligt EU-rätten genom att anta eller vidmakthålla de regler eller den praxis som är föremål för talan, är medlemsstaten enligt artikel 260.1 i EUF-fördraget skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen. Om den inte följer domen, kan kommissionen i enlighet med artikel 260.2 i EUF-fördraget påbörja ett nytt överträdelseförfarande. Detta förfarande avser i så fall medlemsstatens underlåtenhet att vidta de åtgärder som krävs för att följa EU-domstolens dom.

Under det förfarande som grundas på artikel 260 i EUF-fördraget lämnar kommissionen en formell underrättelse och ett motiverat yttrande till medlemsstaten och anger ett belopp som den anser att medlemsstaten ska bli skyldig att betala, om talan väcks i domstolen och medlemsstaten förlorar målet. I de flesta fall tar förfarandet enligt artikel 260 i EUF-fördraget kortare tid än förfarandet enligt artikel 258 i EUF-fördraget, och medlemsstaterna ges kortare frister för att besvara kommissionens argument. Om förfarandet leder till att kommissionen väcker talan i EU-domstolen och domstolen i sin dom förklarar att medlemsstaten har gjort sig skyldig till en överträdelse av artikel 260 i EUF-fördraget, anger domstolen ett vite eller engångsbelopp som medlemsstaten blir skyldig att betala.

Lissabonfördraget innebär, genom artikel 260.3 i EUF-fördraget, att kommissionen redan när den stämmer en medlemsstat för ett försenat genomförande kan ange ett standardbelopp eller vite som medlemsstaten ska betala. Processen för ekonomiska sanktioner vid försenat genomförande har alltså kortats ned med Lissabonfördraget.

I kommissionens meddelande Bättre styrning av den inre marknaden (KOM(2012) 259) anförs att överträdelseärenden inte bör ta mer än i genomsnitt 18 månader och att medlemsstaterna bör följa domstolens avgöranden inom 12 månader. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i juni 2012 välkomnades kommissionens meddelande. Regeringen välkomnar meddelandet i faktapromemoria 2011/12:FPM157.

Nationella regler om regeringens handläggning m.m.

Regeringsformen och förordningar

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden begäras in från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs begäras in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

I 14 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet anges att departementschefen ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. Enligt 15 § ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Enligt 16 § får Regeringskansliet begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden.

Enligt 20 § nämnda förordning ska Regeringskansliet besvara formella underrättelser från kommissionen och i övrigt upplysa kommissionen om hur Sverige har uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i unionen. Vidare ska Regeringskansliet besvara motiverade yttranden från kommissionen och anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i unionen eller av andra internationella överenskommelser. Regeringskansliet ska också ge svenska svar och kommentarer inom förfaranden som följer av Sveriges medlemskap i unionen eller av andra internationella överenskommelser. Enligt 26 b § kan chefen för kansliet för samordning av EU-frågor ge ut handböcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom Regeringskansliet av frågor som rör Europeiska unionen.

I 7 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndigheten ska ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.

I 3 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen anges att om inte annat föreskrivits ska myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar direktiv, i den utsträckning som följer av direktiven,

1. lämna uppgifter till EG-kommissionen

2. lämna uppgifter till andra medlemsstater

3. offentliggöra vissa uppgifter om sakförhållanden, förfaranden eller liknande

4. i övrigt utöva de befogenheter och uppfylla de skyldigheter som gäller för Sverige som medlemsstat, i den omfattning befogenheterna eller skyldigheterna innebär samråd, rapporteringsskyldighet, anmälningsskyldighet, lämnande eller mottagande av uppgifter eller liknande förfaranden.

Proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt

I proposition 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt gjorde regeringen bedömningen att nära samarbete om genomförande och tillämpning av EU-rättsakter inom statsförvaltningen är av största betydelse för att Sverige ska kunna uppfylla sina förpliktelser som EU-medlem (s. 51 f.). Regeringskansliet har ett särskilt ansvar för att rättsakter genomförs i rätt tid och på ett korrekt sätt. De delar av statsförvaltningen som tillämpar EU-lagstiftningen har ett ansvar att säkerställa att detta görs på ett korrekt och rättssäkert sätt. Ett korrekt genomförande av EU-rätten är enligt propositionen också nödvändigt för att undvika överträdelseärenden och domstolsförfaranden i EU-domstolen.

I propositionen anförs att ett normalt svenskt lagstiftningsförfarande med omfattande utredningsarbete och remissförfarande syftar till en hög kvalitet i lagstiftningen men medför samtidigt en utdragen beslutsprocess. Regeringen och Regeringskansliet har under de senaste åren effektiviserat det genomförandearbete som följer av medlemskapet. Bland annat har rutinerna för genomförandet av EU-rättsakter utvecklats, så att arbetet präglas av ett mera aktivt förhållningssätt och en större framförhållning än tidigare. De nationella förberedelserna kan inledas redan under förhandlingsfasen, och ibland redan under förslagsfasen, genom analys av berörd svensk lagstiftning, vilka konsekvenser som kan uppstå, åtgärder som kan komma att krävas osv.

Regeringskansliets cirkulär

Det finns 14 cirkulär om EU-frågornas hantering i Regeringskansliet utgivna av Statsrådsberedningens kansli för samordning av EU-frågor.

Svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor ska alltid beredas gemensamt med samtliga berörda departement (Statsrådsberedningens pm 1997:4 Samrådsformer i Regeringskansliet och cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m.).

I cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed (2012-10-25) anges att som ett led i strävan att undvika överträdelseprocesser och i synnerhet processer inför EU-domstolen bör det föras en fortlöpande dialog med kommissionen. När Sverige jämförs med andra EU-länder är det, enligt cirkuläret, tydligt att det fortfarande finns utrymme för att förbättra hur vi genomför EU-rättsakter och säkerställer att de tillämpas korrekt.

Regelbundna kontakter på tjänstemannanivå bidrar till en god dialog och ömsesidig förståelse. Om så bedöms lämpligt, kan även kontakter tas på politisk nivå med den ansvariga kommissionsledamoten eller dennes kabinettschef.

Kravet på gemensam beredning gäller under ärendets hela beredning, således även under den informella fasen innan kommissionen har beslutat att inleda ett formellt förfarande. Ett överträdelseärende kan också anmälas för allmän beredning i regeringen.

En skrivelse från kommissionen med en formell underrättelse är ställd till utrikesministern. Skrivelsen ska formellt sett besvaras av Regeringskansliet. Normalt ligger beslutanderätten enligt respektive departements arbetsordning på respektive rättschef. Formella underrättelser som endast hänvisar till att ett antal direktiv inte anmälts som fullständigt genomförda besvaras av Statsrådsberedningens EU-kansli.

Ett motiverat yttrande från kommissionen är ställt till utrikesministern. Det är Utrikesdepartementets rättssekretariat som bereder svaren på motiverade yttranden och undertecknar skrivelsen.

Utrikesdepartementets rättssekretariat är Sveriges ombud i EU-domstolen.

I cirkulär 14 Riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter (2010-12-16) påminns om att till skillnad mot vad som gäller för övriga processer inför EU-domstolen kan kommissionen när det gäller försenat genomförande av direktiv ange det standardbelopp eller vite som medlemsstaten ska betala redan i samband med att EU-domstolen tar ställning till själva försummelsen, dvs. det försenade genomförandet. Det innebär ett effektiviserat förfarande i jämförelse med andra processer där kommissionen måste öppna en ny överträdelseprocess för att yrka standardbelopp eller vite. I praktiken kan Sverige förvänta sig en stämning ungefär sex månader efter genomförandetidens utgång.

Om ett försenat genomförande leder till att EU-domstolen dömer ut standardbelopp eller vite, ska utgiften för standardbeloppet eller vitet finansieras inom det utgiftsområde som direktivet kan hänföras till. Detsamma gäller för förseningar orsakade av en myndighet under departementet.

Unionens institutioner har kommit överens om att två år generellt sett är en lämplig genomförandetid. Departementet bör under förhandlingen verka för en realistisk genomförandetid, mot bakgrund av den analys som företagits av rättsaktens konsekvenser för svenskt regelverk.

Samråd med andra medlemsstater kan vara av stort värde för att orientera sig om olika tolkningar och nationella lösningar. Departementen bör kontinuerligt utnyttja möjligheten att diskutera tolkningen av unionsrättsakter med andra medlemsländer och/eller kommissionen för att söka samsyn kring genomförandet. Bland annat diskuteras genomförandefrågor med viss regelbundenhet med grannländer i vårt närområde.

I SB PM 2009:1 Hur EU-handlingar hanteras i Regeringskansliet anges (s. 12) att det i Utrikesdepartementet finns ett särskilt register för handlingar som rör mål vid EU:s domstolar.

Tidigare granskningar

Regeringens organisation för handläggning av EU-frågor

Konstitutionsutskottet redogjorde i granskningsbetänkandet 1996 för regeringens organisation för handläggning av EU-frågor under 1995 (bet. 1995/96:KU30 s. 26 f.). Utskottet anförde att det avsåg att även framdeles följa regeringens organisation för hantering av EU-frågor. I övrigt fann utskottet inte anledning till något uttalande.

Konstitutionsutskottet undersökte i 1998 års allmänna granskning Regeringskansliets organisation för handläggningen av EU-frågor i skilda hänseenden (bet. 1998/99:KU10 s. 19 f.). De uppgifter som man fått vid kontakter med Regeringskansliet gav vid handen att hanteringen av EU-frågorna hade blivit bättre ju längre tid som Sverige varit medlem i EU. Detta hindrar emellertid inte att hanteringen kan förbättras, anförde utskottet. Ett exempel var att mer uppmärksamhet kan ägnas kommissionens verksamhet.

Beslutsprocesser kring EU-direktiv

I 1999 års allmänna granskning granskade konstitutionsutskottet Regeringskansliets hantering av EU-frågorna (bet. 1999/2000:KU10 s. 49 f.). Därvid undersöktes hanteringen av fyra enskilda EG-direktiv genom EU:s hela beslutsprocess. Utskottet betonade att regeringen har ett ansvar för att riksdagen och utskotten informeras tidigt.

2004 års allmänna granskning av remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv omfattade 26 enskilda EG-direktiv, vilka antagits under åren 2000–2003, som varit föremål för samråd i EU-nämnden vid åtminstone något tillfälle efter 1999 (bet. 2004/05:KU10 s. 74–88). Konstitutionsutskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (s. 86–88).

De övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsformen. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av regeringsärendena ska finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formell mening ett regeringsärende.

Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv.

Närmare bestämmelser om Regeringskansliets uppgifter ges emellertid i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Förutom uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Regeringskansliet att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som tidigare har framgått har vidare inför Sveriges anslutning till EU understrukits att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-samarbetet.

Utskottet framhöll att remissförfaranden under olika stadier av förhandlingsprocessen inom EU kan fylla flera funktioner som tillvaratar delvis skilda intressen. Vidare anförde utskottet att valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Utskottet betonade vikten av att underhandssynpunkter dokumenteras.

I det administrativa granskningsbetänkandet 2008/09:KU10 granskade utskottet beredningen av vissa frågor i EU-samarbetet (bet. 2008/09:KU10 s. 65 f.). Granskningen avsåg EG-direktiv och rambeslut inom EU:s dåvarande tredje pelare. I en promemoria från Regeringskansliet som inhämtats under granskningen anfördes att Sverige jämfört med många andra medlemsstater har en förhållandevis tidskrävande lagstiftningsprocess. I förhandlingar om EG-direktiv verkar företrädare för Sverige för en genomförandetid som är realistisk med beaktande av den analys som företagits av konsekvenserna för det svenska regelverket. Eftersom beslut i många fall fattas med kvalificerad majoritet i rådet kan det hända att regeringen inte får fullt gehör för sin ståndpunkt. Genomförandetiden blir således ibland kortare än vad som kan anses önskvärt.

Utskottet betonade vikten av att befintliga riktlinjer om registrering av EU-handlingar m.m. följs, vilket torde underlätta tillhandahållande och utlämnande av offentliga allmänna handlingar. I en skrivelse från Regeringskansliet under granskningen upplystes att det vid möten i den s.k. rättskretsen regelbundet tas upp frågor om genomförande av EG-direktiv och att det också diskuteras hur genomförandeprocessen kan förkortas utan att man ger avkall på noggrann beredning.

Hösten 2009 granskade utskottet hur beredningskravet enligt regeringsformen efterlevs beträffande själva genomförandet av EG-direktiv (bet. 2009/10:KU10 s. 78 f.). I granskningen behandlades inte frågor om överträdelseförfaranden i samband med genomförandet av EG-direktiv eller överlämnandet till kommissionen av författningstexter som antas inom det område som omfattas av enskilda direktiv.

Utskottet framhöll att regeringsformens beredningskrav även vid genomförandet av EG-direktiv är av väsentlig betydelse.

Sammantaget ansåg utskottet att beredningen av genomförandet av EG-direktiv svarar mot beredningskravet i regeringsformen. Samtidigt framgick av granskningen att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiv genomförs i form av förordning och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrift. Utskottet framhöll vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas.

I 2010 års allmänna granskning granskade utskottet framtagandet av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU (bet. 2010/11:KU10 s. 76 f.). Utskottet framhöll betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det beredningskrav som föreskrivs i regeringsformen. Granskningen gav inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl. Granskningen innefattade en genomgång av akternas fullständighet och diarieföringen av handlingar som hör till de granskade ärendena. Utskottet betonade att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande, och de torde därtill även kunna bidra till en effektiv intern beredning av dessa ärenden i Regeringskansliet.

Regeringens handlande efter riksdagens beslut om ändringar i presstödet (bet. 2006/07:KU20)

Utskottet granskade våren 2007 regeringens handlande efter riksdagens beslut om ändringar i presstödet (bet. 2006/07:KU20 s. 183 f.). Våren 2006 behandlade konstitutionsutskottet den dåvarande regeringens proposition 2005/06:201 Morgondagens nyheter – nya villkor för driftsstödet till dagstidningar (bet. 2005/06:KU40). Utskottet tillstyrkte huvudsakligen regeringens förslag om ändringar i presstödsförordningen. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2005/06:367). Med vissa ändringar godkände riksdagen därmed att regeringen skulle besluta om vissa ändringar i presstödsförordningen (1990:524). Enligt riksdagens beslut skulle de ändrade reglerna träda i kraft den 1 januari 2007. I propositionen anförde regeringen att den avsåg att anmäla förändringarna till Europeiska kommissionen och att ändringarna förutsatte ett godkännande från kommissionen. Om kommissionens behandling av ärendet skulle innebära att tidpunkten för ikraftträdandet behövde ändras avsåg regeringen att återkomma till riksdagen.

Efter valet 2006 inlämnade dåvarande statsminister Göran Persson sin ansökan om entledigande till talmannen. Talmannen entledigade omedelbart statsministern och övriga statsråd samt påminde om att entledigade regeringsledamöter enligt regeringsformen uppehåller sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. Vid kammarens sammanträde den 5 oktober 2006 utsågs Fredrik Reinfeldt till ny statsminister. Den 6 oktober 2006 anmälde Fredrik Reinfeldt för riksdagen de statsråd han utnämnt att tillsammans med honom ingå i regeringen.

I budgetpropositionen för 2007 föreslog den nytillträdda regeringen att riksdagen skulle godkänna att ändringarna i reglerna om driftsstöd till dagstidningar enligt riksdagens beslut inte skulle träda i kraft den 1 januari 2007 utan vid en senare tidpunkt som regeringen skulle bestämma (prop. 2006/07:1 utg.omr. 1).

Som skäl för förslaget anförde regeringen följande. Kommissionen hade meddelat att en fördjupad granskning av om det svenska presstödet är förenligt med bestämmelserna om statsstöd i EG-fördraget skulle komma att inledas. Granskningen uppgavs kunna ta stora delar av 2007 i anspråk, och att genomföra ändringarna i driftsstödet innan denna process var slutförd skulle, enligt regeringen, medföra en risk att tidningsföretagen blev skyldiga att återbetala det ytterligare driftsstöd som genom de nya reglerna skulle tas emot under 2007.

I konstitutionsutskottets granskning redovisades kontakter mellan Sverige och kommissionen i ärendet (bet. 2006/07:KU20 s. 184 f.). Utskottet framhöll att ett statsråd alltid har det yttersta ansvaret för ett fungerande utbyte mellan kommissionen och Regeringskansliet. I det aktuella ärendet gjordes i Regeringskansliet bedömningen att svaren på kommissionens frågor inte krävde något ställningstagande från statsrådets sida. Utskottet konstaterade att statsrådet inte hade gett några särskilda instruktioner för att säkerställa att han blev löpande underrättad och att han följaktligen förblev omedveten om det sätt som ärendet utvecklades på. Denna del av granskningen ledde i övrigt inte till något uttalande från utskottets sida.

Utskottet granskade även handläggningen av presstödet av den regering som tillträdde efter valet 2006 (bet. 2006/07:KU20 s. 196 f.). Utskottet noterade bl.a. att de generella rutinerna från kommissionens sida var att ge preliminära besked endast per telefon. Från offentlighetssynpunkt hade det varit en fördel om beredningsarbetet och beslutsfattandet kunnat grundas på ett skriftligt meddelande från kommissionen.

Dröjsmålsränta på tullavgift till EU (bet. 2009/10:KU20)

Våren 2010 granskade utskottet förhållanden om en dröjsmålsränta på tullavgift till EU (bet. 2009/10:KU20 s. 104 f.). Utskottet konstaterade att granskningen gällde det första fallet av en talan mot Sverige som väckts vid EU-domstolen om ett krav på inbetalning av egna medel till kommissionen där domstolen fastställt att Sverige underlåtit att uppfylla sina gemenskapsrättsliga skyldigheter. Utskottet noterade bl.a. dels att den dröjsmålsränta som uppkommit vida översteg den ursprungliga tullskuld som tvisten vid EU-domstolen gällde, dels att det i ett tidigare skede blev känt att en annan medlemsstat redan hade genomfört en villkorad betalning i det aktuella målet. Mot bakgrund av bl.a. budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet ansåg utskottet att regeringen vid liknande situationer i framtiden noga bör överväga att genomföra villkorade betalningar så att onödiga utgifter undviks.

Datalagringsdirektivets genomförande (bet. 2010/11:KU20)

Utskottet granskade våren 2011 hanteringen av datalagringsdirektivets genomförande (bet. 2010/11:KU20 s. 65 f.). Granskningen visade att regeringens beredning av genomförandepropositionen medförde komplicerade överväganden i flera principiella svåra frågor som rörde avvägningen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd. Samtidigt innebär, konstaterade utskottet, lojalitetsprincipen inom EU-rätten en skyldighet för medlemsstaterna att bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Genomförandet av direktivet hade enligt utskottet varit juridiskt möjligt utan samordning med frågan om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till de lagrade uppgifterna. Konsekvensen av att regeringen bedömde att genomförandet av direktivet borde övervägas i ett bredare sammanhang blev att direktivet inte hann genomföras inom den föreskrivna tiden. Utskottet underströk också vikten av att regeringen i förhandlingar om direktiv där den personliga integriteten berörs noggrant överväger behovet av att kräva längre genomförandetider.

Delegation och subdelegation (bet. 2011/12:KU10)

I en granskning av delegation och subdelegation inom normgivningsmakten hösten 2011 kom utskottet in på frågan om genomförande av EU-direktiv (bet. 2011/12:KU10 s. 40 f.). Utskottet påminde om sitt uttalande att ett fungerande samspel mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiven genomförs i form av förordningar och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrifter. Av en promemoria från Regeringskansliet framgick att det, när det gäller beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv, förekommer dialog av olika slag både inom Regeringskansliet och med berörda myndigheter. Därtill kommer att det inom Regeringskansliet har utarbetats riktlinjer för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter. Dessutom hade det för utskottet redovisats vilka bestämmelser och rutiner som finns för efterkontroll. Utskottet välkomnade de redovisade åtgärderna.

Uppgifter om genomförandet av EU-rätten och antalet överträdelseärenden

Kommissionen presenterar en årlig rapport om kontrollen av unionsrättens tillämpning. I den tjugoåttonde årsrapporten om kontrollen av EU-rättens tillämpning (2010) (KOM(2011) 588 slutlig) anförs att antalet pågående överträdelseförfaranden under 2010 minskade i förhållande till de föregående åren. Mycket ofta är det ett stort antal medlemsstater som inte iakttar tidsfristen för införlivande av ett direktiv. Så snart kommissionen inleder överträdelseförfaranden mot de berörda medlemsstaterna ökar dock antalet underrättelser om nationella införlivandeåtgärder kraftigt, vilket gör det möjligt att avsluta förfarandena mot de medlemsstater som skickat underrättelser. 558 av de 792 ärenden om utebliven underrättelse som kommissionen avslutade under 2010 avslutades efter det att det hade sänts en formell underrättelse till den berörda medlemsstaten men innan det hade sänts ett motiverat yttrande.

Regeringen redovisar aktuella överträdelseärenden för riksdagen i den årliga EU-skrivelsen (senast skr. 2011/12:105). Under 2011 överlämnade kommissionen 34 formella underrättelser till Sverige, varav 24 avsåg utebliven anmälan om genomförande av direktiv. År 2010 överlämnade kommissionen 25 formella underrättelser till Sverige. Av dessa rörde 1 verkställighet av dom, vilket kan leda till ekonomiska sanktioner mot Sverige, och 20 rörde utebliven anmälan om genomförande av direktiv.

Under 2011 riktade kommissionen 13 motiverade yttranden mot Sverige, varav 6 avsåg utebliven anmälan om genomförande av direktiv, och kommissionen väckte talan mot Sverige om fördragsbrott i 3 fall. År 2010 riktade kommissionen 17 motiverade yttranden mot Sverige. Av dessa rörde 5 utebliven anmälan om genomförande av direktiv. Under 2011 väckte kommissionen talan mot Sverige i EU-domstolen för fördragsbrott i 3 fall.

Under 2011 skrev kommissionen av 35 ärenden (30 ärenden 2010) som varit föremål för formellt överträdelseförfarande mot Sverige.

Siffrorna kan jämföras med läget för Danmark och Finland. När det gäller Finland överlämnade kommissionen 66 formella underrättelser under 2011 (varav 62 rörde utebliven anmälan om genomförande av direktiv) och 14 motiverade yttranden (varav 11 rörde utebliven anmälan om genomförande av direktiv). Kommissionen stämde Finland för fördragsbrott i två fall.

När det gäller Danmark överlämnade kommissionen 34 formella underrättelser (varav 25 rörde utebliven anmälan om genomförande av direktiv) och 4 motiverade yttranden (varav 2 rörde utebliven anmälan om genomförande av direktiv). Kommissionen stämde Danmark för fördragsbrott i 3 fall.

Kommissionen följer upp medlemsstaternas genomförande av direktiv som siktar till att förbättra den inre marknaden i en resultattavla. I denna sammanställning har Sverige generellt sett inte hävdat sig så väl som exempelvis Danmark och Finland. I resultattavlan hösten 2011 uppnådde inte Sverige den politiska målsättningen om maximalt 1 procent icke-genomförda direktiv utan redovisade ett genomförandeunderskott om 1,3 procent. Å andra sidan uppnådde endast elva medlemsstater målsättningen under den period som statistiken avsåg. I rapporten våren 2012 var Sverige det land som gjort den största förbättringen och är nu åter i gruppen som har högst 1 procent genomförandeunderskott (Making the Single Market deliver. Annual governance check-up 2011).

I årsboken om EU för 2011 anför regeringen att ett antal informationsinsatser vidtagits under 2011, främst inom Regeringskansliet. Diskussioner har inletts om vad som krävs för att Sverige bättre ska kunna uppfylla åtagandena att korrekt och i tid genomföra EU-rättslig lagstiftning i landet (skr. 2011/12:105 s. 236).

I april 2008 startade kommissionen ett pilotprojekt för att utveckla nya arbetsmetoder för bättre och mer effektiv handläggning av klagomål. Sverige deltar i projektet tillsammans med andra medlemsstater. Pilotprojektet syftar till att om möjligt lösa frågor om tolkning och tillämpning av unionsrätten i medlemsstaterna utanför det formella överträdelseförfarandet. Sverige har under 2011 fått 24 ärenden inom ramen för pilotprojektet, och 22 ärenden har avslutats. En utvärdering av pilotprojektet pågår.

Granskningens omfattning

I den här granskningen har utskottet gått igenom 17 överträdelseärenden. Kommissionen avslutade sju av dessa ärenden innan det blev aktuellt att föra dem till EU-domstolen. Tio av ärendena blev mål i EU-domstolen. De 17 ärendena redovisas utförligt i bilaga 8.1. Ärendena är följande.

–     Uppehållstilstånd för familjemedlemmar (ärendenummer 2004/2235, Justitiedepartementet).

–     Försenat genomförande av direktiv 2008/43/EG om inrättandet av ett system för identifiering och spårning av explosiva varor för civilt bruk (ärendenummer 2009/0482, Försvarsdepartementet).

–     Krav på registrering hos Läkemedelsverket av importerade kosmetiska produkter (ärendenummer 2008/4159, Socialdepartementet).

–     Felaktigt genomförande av direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (ärendenummer 2007/2354, Miljödepartementet).

–     Felaktigt genomförande av direktiv 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (ärendenummer 2005/2362, Integrations- och jämställdhetsdepartementet).

–     Felaktigt genomförande av direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet) (ärendenummer 2007/2005, Integrations- och jämställdhetsdepartementet).

–     Överträdelse av gasförordningen (ärendenummer 2009/2194, Näringsdepartementet).

–     Felaktigt genomförande av direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (mål C-607/10, Miljödepartement).

–     Bristfällig tillämpning av direktiv 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar och bly i luften (mål C-479/10, Miljödepartementet).

–     Bristande genomförande av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (mål C-548/08, Utbildningsdepartementet).

–     Bristande genomförande av kommissionens direktiv 2006/70/EG om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG med avseende på definitionen av ”person i politiskt utsatt ställning” (mål C-547/08, Finansdepartementet).

–     Underlåtenhet att inom den föreskrivna fristen införliva direktiv 2005/60/EG Åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (mål C-546/08, Finansdepartementet).

–     Underlåtenhet att inom den föreskrivna fristen införliva direktiv 2005/56/EG – Gränsöverskridande fusioner av bolag med begränsat ansvar (mål C-555/08, Justitiedepartementet).

–     Underlåtenhet att genomföra vissa artiklar i direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el (mål C-274/08, Näringsdepartementet).

–     Åsidosättande av artiklarna 10 och 300.1 EG-fördraget genom att Sverige ensidigt lagt fram ett förslag rörande Stockholmskonventionen (mål C-246/07, Miljödepartementet).

–     Bristande uppfyllelse av direktiv 91/271/EEG Rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (mål C-438/07, Miljödepartementet).

–     Åsidosättande av artikel 307 EG-fördraget genom avtal angående investeringar som Sverige ingått med vissa tredje länder (mål C-249/06, Utrikesdepartementet).

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse som sändes till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar översändes den 30 oktober 2012 en promemoria från Statsrådsberedningen och en från Utrikesdepartementet (bilaga 8.2). Promemoriorna bygger på uppgifter från departementen och Statsrådsberedningen. I det följande redovisas svaret.

Regler om beredning av svar på kommissionens anmärkningar i överträdelseärenden mot Sverige inklusive inlagor i mål vid EU-domstolen finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Regeringskansliet (RKF 2011:9), som kompletterar instruktionen, och i Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för respektive departement. Rutiner för handläggningen av överträdelseärenden finns också beskrivna i Statsrådsberedningens cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed. För handläggningen av mål vid EU:s domstolar gäller även föreskrifter som beslutats av rättschefen i Utrikesdepartementet.

Respektive departement svarar för beredningen av Regeringskansliets svar på formella underrättelser, medan Utrikesdepartementet svarar för beredningen av svar på motiverade yttranden och inlagor i mål mot Sverige vid EU-domstolen.

Svar på kommissionens skrivelser i överträdelseärenden och inlagor i mål vid EU-domstolen bereds genom sedvanlig gemensam beredning inom Regeringskansliet. När det gäller beredningen av svar på kommissionens skrivelser i överträdelseärenden tillämpas de rutiner som beskrivs i cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed.

För beredningen av mål vid EU-domstolen i vilka kommissionen väckt talan mot Sverige om fördragsbrott gäller följande.

Enligt statsministerns förordnande den 2 februari 2010 föredrar statsrådet Birgitta Ohlsson i chefen för Utrikesdepartementets ställe förvaltningsärenden som gäller ärenden vid Europeiska kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet samt mål vid Europeiska unionens domstol, tribunalen, Europeiska unionens personaldomstol och Efta-domstolen. Enligt regeringens beslut den 18 mars 2010 förordnar det föredragande statsrådet regeringens ombud i mål vid dessa domstolar liksom sakkunniga som ska biträda ombudet.

Förvaltningsärenden som gäller mål vid EU-domstolen fördelas enligt bilagan till instruktionen för Regeringskansliet på Utrikesdepartementet. Enligt 29 § Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Utrikesdepartementet (UF 2009:5) svarar rättssekretariatet för beredningen av mål vid EU:s domstolar, och rättschefen i Utrikesdepartementet är enligt 45 § i samma arbetsordning huvudman för handläggningen av dessa mål. Denne delegerade genom ett beslut den 5 september 2009 ansvaret till den biträdande enhetschefen för departementets rättssekretariat.

Rättschefen i Utrikesdepartementet beslutade den 15 januari 2009 om föreskrifter för handläggningen av ärenden som rör mål vid EU:s domstolar och Efta-domstolen.

Av svaret framgår vidare att upplysningar och yttranden från berörda myndigheter, kommuner och enskilda inhämtas om det finns behov, i enlighet med 7 kap. 2 § regeringsformen. Inhämtning av upplysningar och yttranden kan aktualiseras under samtliga stadier av handläggningen.

Med hänvisning till en tidigare granskning (bet. 2006/07:KU20 s. 195–196) tog utskottet i skrivelsen till Regeringskansliet upp frågan om hur det säkerställs att statsråd och statssekreterare hålls underrättade om de informella och formella faserna av ett överträdelseärende. I svaret anförs att enligt 28 § första stycket instruktionen för Regeringskansliet ska varje huvudman inom sitt sakområde ansvara för ärendenas behöriga gång och för beredning och föredragning inför departementschefen eller ett annat statsråd. Enligt bestämmelsens andra stycke ska huvudmannen hålla departementschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänstemännen underrättade om arbetets gång och för dem anmäla frågor som är av principiell betydelse eller annars av större vikt. Motsvarande bestämmelser finns även intagna i Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för de olika departementen.

I svaret noteras att ett överträdelseärende kan ha föregåtts av informell skriftväxling mellan kommissionen och en medlemsstat. Sådan skriftväxling äger ofta rum i en databas som kallas för EU-piloten. Den informella skriftväxlingen i EU-piloten avslutas i vissa fall med ett meddelande om att ärendet avslutats och att ytterligare åtgärder kan komma att vidtas. Ett sådant meddelande ger dock inte uttryck för kommissionärskollegiets preliminära uppfattning om att inleda ett överträdelseförfarande, eftersom det inte är kommissionärskollegiet, utan endast tjänstemän vid kommissionen, som fattar beslut om handläggningen av ärenden i EU-piloten.

Av svaret framgår att i tre av de sju fall som ingår i granskningen och som inte blev mål i EU-domstolen begärde regeringen in upplysningar från myndigheter (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Läkemedelsverket samt Energimarknadsinspektionen). I de fyra övriga fallen begärdes inte några upplysningar då det inte bedömdes nödvändigt för att få ett tillräckligt beredningsunderlag för regeringens ställningstagande.

I sex av de tio mål i EU-domstolen som ingår i granskningen begärdes inte några upplysningar då det inte bedömdes nödvändigt för att få ett tillräckligt beredningsunderlag för regeringens ställningstagande.

I mål C-607/10 (felaktigt genomförande av ett direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) begärdes yttranden in från Naturvårdsverket och 14 länsstyrelser. I mål C-479/10 (bristfällig tillämpning av ett direktiv om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar och bly i luften) begärdes yttranden in från Naturvårdsverket, Vägverket, Transportstyrelsen, fyra länsstyrelser och tre kommuner. I mål C-438/07 (bristande uppfyllelse av ett direktiv om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse) begärdes ett yttrande in från Naturvårdsverket. I mål C-249/06 (åsidosättande av en artikel i EG-fördraget genom avtal angående investeringar som Sverige ingått med vissa tredje länder) inhämtades ett yttrande från Kommerskollegium.

I skrivelsen till Regeringskansliet från utskottet konstaterades att Sverige i vissa fall har varit framgångsrikt i den bemärkelsen att kommissionen t.ex. har lagt ned överträdelseärenden innan de har nått domstol eller återkallat talan i domstolen. Det har också förekommit att Sverige har vunnit mål i domstolen. I skrivelsen frågas vilka slutsatser som kan dras av de fall där Sverige varit framgångsrikt.

I svaret konstateras att det är svårt att dra några generella slutsatser eftersom ärendena och målen rör olika sakområden och vitt skilda frågor. I vissa fall kan det konstateras att kommissionen har missuppfattat innehållet i nationell lagstiftning och praxis. Sverige har i ett antal sådana fall nått snabb framgång genom att på ett tidigt stadium klargöra innehållet i svensk lagstiftning och praxis. Detta visar de positiva effekterna av att föra en dialog med kommissionen för att identifiera och undanröja eventuella missförstånd så långt möjligt. I andra fall har Sverige lyckats undvika att ett ärende gått till EU-domstolen eller att kommissionen vidhållit en talan som väckts vid domstolen genom att avsluta ett pågående lagstiftningsarbete som åtgärdar de problem som kommissionen påtalat. Detta visar att det är viktigt att vidta lämpliga åtgärder så snart det kan konstateras att kommissionen har fog för sin uppfattning eller där det annars finns skäl att göra ändringar i den nationella lagstiftningen.

När det gäller informella kontakter redovisas i svaret att det hölls ett möte i Stockholm med tjänstemän från kommissionens generaldirektorat för miljöfrågor den 8 september 2010. Vid mötet diskuterades bl.a. det överträdelseärende som senare ledde fram till mål C-607/10. Erfarenheterna från mötet dokumenterades genom dagordning, deltagarlista och protokoll. Utöver detta möte har några informella kontakter inte tagits med kommissionen från Sveriges sida där sakfrågor diskuterats i angivna ärenden och mål innan dess att dom meddelats. Om informella kontakter resulterar i en uppgift av betydelse i sak för handläggningen av ett ärende dokumenteras detta genom t.ex. mötesrapporter, tjänsteanteckningar eller på det sätt som bedöms lämpligt.

När det gäller huruvida det har förekommit kontakter på politisk nivå anges i svaret att det i Regeringskansliet inte finns någon dokumentation med uppgift om att det skulle ha förekommit några kontakter på politisk nivå i de granskade fallen.

När det gäller mål C-438/07 (bristande uppfyllelse av ett direktiv om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse) vann Sverige i huvudsak målet. I den del där Sverige medgivit kommissionens talan bifölls denna. I huvudsak tappade kommissionen målet. Domstolen anförde att den tappande parten enligt rättegångsreglerna ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I domen (punkt 109) sägs att även om kommissionen i huvudsak har tappat målet ska vardera parten bära sina rättegångskostnader, eftersom Sverige inte har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

I svaret från Regeringskansliet anförs att Sverige i det aktuella målet inte framställde något formellt yrkande om ersättning för rättegångskostnader med hänsyn till att Sverige delvis gett kommissionen rätt beträffande vissa av de anläggningar som målet avsåg och att det därmed fanns förutsättningar för att kvitta yrkanden om rättegångskostnader enligt artikel 69.3 i domstolens rättegångsregler. Enligt Regeringskansliets bedömning har Sveriges agerande varit förenligt med bl.a. 1 kap. 3 § budgetlagen (där det anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas).

I skrivelsen till Regeringskansliet ställdes frågan om Sverige arbetar aktivt för att få andra medlemsstaters stöd i domstolen och i andra skeden av överträdelseärendeprocessen. I svaret anförs att först när talan väckts och ett mål inletts vid EU-domstolen kan andra medlemsstater intervenera till stöd för Sverige. När det bedöms lämpligt arbetar Sverige då aktivt på olika sätt med att uppmärksamma andra medlemsstater på att ett mål mot Sverige har inletts i EU-domstolen där dessa har möjlighet att intervenera till stöd för Sverige. När det anses lämpligt uppmärksammar även Sverige dessförinnan andra medlemsstater på att ett överträdelseärende mot Sverige pågår.

Frågan om hur Regeringskansliet följer upp att Sverige fullgör sina åtaganden enligt domar från EU-domstolen där Sverige förlorat tas upp i skrivelsen till Regeringskansliet. Det följer, enligt svaret, av instruktionen och Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordningar för de olika departementen att det ankommer på respektive departement att se till att regelverket inom deras respektive verksamhetsområde är förenligt med unionsrätten. I svaret hänvisas också till cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed. Det ankommer således på det departement som svarar för de regler som omfattas av en dom från EU-domstolen mot Sverige att se till att de ändringar som kan behöva vidtas med anledning av domen kommer till stånd. Kommissionen följer också regelmässigt upp domar som meddelats av EU-domstolen med frågor till den berörda medlemsstaten kort tid efter domen om vilka åtgärder medlemsstaten har vidtagit eller avser att vidta för att efterkomma domen.

I skrivelsen till Regeringskansliet påminns om att EU-domstolen i mål C-249/06 om bilaterala investeringsskyddsavtal meddelade dom den 3 mars 2009. Domstolen fastställde att Sverige har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte vidta lämpliga åtgärder för att undanröja oförenligheter i de bestämmelser om överföring av kapital som finns i de aktuella bilaterala avtalen. I juli 2009 upplyste Sverige kommissionen om att arbetet med att ändra de 17 investeringsskyddsavtal som berörs av domen kommer att ta tid (skr. 2010/11:105 s. 309). I syfte att ändra avtalen i enlighet med domen har regeringen utformat ett tillägg till artikeln om kapitalöverföring i avtalen. Sverige har redan kontaktat vissa tredjeländer med anledning av domen. Avsikten är att kommunicera med alla de 17 stater som är motparter i de avtal som berörs och anpassa avtalen med den nya bestämmelsen, enligt regeringens skrivelse 2010/11:105. I skrivelsen till Regeringskansliet frågades om vilka åtgärder som därefter har vidtagits i syfte att ändra avtalen och därmed efterkomma domen.

I svaret anförs att Regeringskansliet under hösten 2009 arbetade med att ta fram ett tillägg till den transfereringsklausul som EU-domstolen slagit fast står i strid med unionsrätten. Regeringen fattade den 19 november 2009 beslut om att en ändring av avtalen med Malaysia, Argentina och Egypten i detta avseende skulle ingås genom skriftväxling. Den 24 november 2009 skickade regeringen noter till nämnda stater om detta.

Den 1 december 2009 trädde Lissabonfördraget i kraft, vilket medförde att EU enligt artikel 3.1.e i EUF-fördraget fick exklusiv kompetens vad gäller utländska direktinvesteringar som utgör en del av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 207.1 i EUF-fördraget. Av artikel 3.2 i EUF-fördraget följer att endast unionen får ingå internationella avtal på detta område.

I och med Lissabonfördragets ikraftträdande blev det, enligt svaret, därmed oklart om Sverige längre hade befogenhet att självt agera för att efterkomma domen. Den 7 juli 2010 lade kommissionen fram ett förslag för rådet och Europaparlamentet om en ny förordning om en övergångsordning för bilaterala investeringsskyddsavtal mellan medlemsstater och tredjeland. Enligt artikel 8.1 i förslaget ska medlemsstaterna under vissa villkor få mandat att ingå ändringar i existerande avtal med tredjeland. Förordningen har emellertid ännu inte antagits av rådet och Europaparlamentet, något som beräknas ske först kring årsskiftet.

Regeringen har sedan Lissabonfördraget trädde i kraft varit mån om att, i det läge som därmed uppstått, inte vidta några åtgärder som kommissionen kan uppfatta som ett nytt fördragsbrott genom att vidta åtgärder som ligger inom ramen för unionens exklusiva befogenhet.

I skrivelsen till Regeringskansliet påminns om att kommissionen i meddelandet Bättre styrning av den inre marknaden (KOM(2012) 259) anför att överträdelseärenden inte bör ta mer än i genomsnitt 18 månader och att medlemsstaterna bör följa domstolens avgöranden inom 12 månader. I svaret från Regeringskansliet anförs att det är viktigt att förfarandet går så snabbt som möjligt eftersom det är angeläget att unionsrätten genomförs och tillämpas korrekt. Ett påskyndat administrativt förfarande får dock inte gå ut över rättssäkerheten. Det är viktigt att ärendena utreds ordentligt så att en medlemsstat har en god möjlighet att försvara sig vid en eventuell domstolsprocess. Det är knappast möjligt att sätta någon absolut tidsfrist när det gäller medlemsstaternas skyldigheter att följa EU-domstolens avgöranden med hänsyn till de vitt skilda frågor som domarna kan omfatta. Målsättningen bör dock vara att nödvändiga åtgärder i enlighet med artikel 260.1 i EUF-fördraget vidtas så snabbt som möjligt.

I skrivelsen till Regeringskansliet frågas hur Lissabonfördragets ändrade bestämmelser beaktas i regeringens arbete med överträdelseärenden. I svaret anges att de förändringar som Lissabonfördraget inneburit inom detta område har uppmärksammats vid ett antal informationsinsatser inom Regeringskansliet, såväl i seminarieform som genom regelbundna möten i en krets kontaktpersoner för genomförande av direktiv. Vidare behandlas Lissabonfördragets bestämmelser i cirkulär 14 Riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter av den 16 december 2010. Därutöver har ett arbete med att uppdatera cirkulär 7 Riktlinjer för beredning av överträdelseärenden och svar på informella skrivelser i samband därmed pågått. Av svaret framgår att den nu gällande versionen är daterad 2012-10-25.

I svaret redovisas att det i Regeringskansliet finns kontaktpersoner för varje departement som träffas regelbundet för att utbyta information och erfarenheter om det övergripande arbetet med att genomföra direktiv. Kommissionens mätningar av hur Sverige presterar i förhållande till andra länder har varit en utgångspunkt för dessa diskussioner.

Ett it-baserat planeringsstöd, Eureka, finns tillgängligt sedan 2010 till stöd för departementens tidsmässiga planering av direktivgenomföranden. Systemet bidrar till transparens och kan underlätta samordningen i de fall där flera departement är involverade i ett direktivs genomförande. Därutöver har seminarier arrangerats och informationsinsatser vidtagits för såväl tjänstemän som den politiska ledningen.

Resultatet av dessa insatser är en ökad medvetenhet i hela Regeringskansliet om betydelsen av att genomföra direktiven i tid och vilka konsekvenser ett för sent genomförande kan komma att få. Det har varit ett långsiktigt arbete som först nu börjar visa konkreta resultat i form av en genomgående bättre statistik och ett färre antal för sent genomförda direktiv.

I skrivelsen till Regeringskansliet påminns om att tidpunkten för när en rättsakt ska vara genomförd beslutas i och med själva rättsakten. Enligt ett tidigare svar från Regeringskansliet till konstitutionsutskottet (bet. 2008/09:KU10 s. 77 f.) verkar företrädare för Sverige i förhandlingar om EU-direktiv för en genomförandetid som är realistisk med beaktande av den analys som företagits avseende konsekvenser för svenskt regelverk. I det nu aktuella svaret från Regeringskansliet påminns om att den generella överenskommelsen mellan EU:s institutioner är att genomförandetiden i allmänhet inte bör överskrida två år. Det bör under förhandlingens gång göras en uppskattning av hur lång tid som behövs för att omsätta ett direktiv till nationell författning. Detta varierar givetvis beroende på rättsaktens komplexitet och detaljeringsgrad. För att kunna påverka genomförandetidens längd behövs för svenskt vidkommande en uppskattning av i vilken utsträckning direktivet kan omhändertas genom lag, förordning eller myndighetsföreskrifter.

Genomförandetidens längd bör diskuteras utifrån sakliga utgångspunkter och inte som en förhandlingsfråga mellan institutionerna. I förhandlingarna drivs, anförs i svaret, behovet av en längre genomförandetid om en initial analys ger vid handen att vi i annat fall inte kommer att kunna genomföra ett direktiv inom utsatt tid. Det förekommer även att Sverige, för det fall vi inte får gehör för en längre genomförandetid under förhandlingens gång, i samband med rättsaktens antagande konstaterar att Sverige önskat en längre genomförandetid.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i denna granskning redovisat vilka rutiner som finns inom Regeringskansliet för handläggning av överträdelseärenden. Sverige har i vissa fall varit framgångsrikt i den bemärkelsen att kommissionen t.ex. har lagt ned överträdelseärenden innan de har nått domstol eller återkallat talan i domstolen. Granskningen visar de positiva effekterna av att föra en dialog med kommissionen för att identifiera och undanröja eventuella missförstånd.

Lissabonfördraget innebär att överträdelseärenden i vissa avseenden hanteras snabbare än tidigare på EU-nivå. Av svaret från Regeringskansliet framgår att detta har uppmärksammats vid ett antal informationsinsatser inom Regeringskansliet. Därigenom har medvetenheten i hela Regeringskansliet om bl.a. betydelsen av att genomföra direktiven i tid ökat.

9 Internationella överenskommelser inklusive beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

Ärendet

I 10 kap. 1 § regeringsformen anges att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 3 § krävs i vissa fall riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse. Ett beslut inom ramen för Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik kan vara att jämställa med en internationell överenskommelse.

I denna granskning behandlas regeringens handläggning av internationella överenskommelser ur två perspektiv. För det första undersöks i vilken utsträckning regeringen underställer riksdagen internationella överenskommelser. I den delen görs också vissa iakttagelser rörande publikationen Sveriges internationella överenskommelser (SÖ). För det andra granskas regeringsbeslut om ärenden inom ramen för Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP). Ett syfte i den delen är att undersöka omfattningen av denna typ av regeringsbeslut. De områden som tas upp i granskningen har varit föremål för tidigare granskningar.

Till grund för granskningen ligger främst publikationen Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) för åren 2004–2010 och Utrikesdepartementets protokoll serie A under 2010 och 2011. En förteckning över de överenskommelser i Sveriges internationella överenskommelser 2004–2010 som godkänts av riksdagen finns i bilaga 9.1. Regeringsbeslut om ärenden inom Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik 2010 och 2011 förtecknas i bilaga 9.2. Vidare finns två promemorior från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 9.3–9.4.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Godkännande av internationella överenskommelser

I 10 kap. 1 § regeringsformen anges att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 3 § krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som

1. förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller

2. i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Om det riksdagsbeslut som avses i punkterna 1 eller 2 ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens godkännande av överenskommelsen.

Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Huruvida en överenskommelse är ”av större vikt” avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (Holmberg m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 483). I motiven till bestämmelsen sade justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver riksdagens godkännande (Grundlagberedningen hade föreslagit att underställning i detta fall skulle vara obligatorisk).

Enligt 10 kap. 3 § behöver riksdagens godkännande inte begäras på grund av dessa bestämmelser, om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat. En sak för sig är att överenskommelsen kan vara ”av större vikt”, även om den ryms inom gällande lag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskilt beslut av riksdagen (Holmberg m.fl. Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 483).

I Rättighetsskyddsutredningens betänkande SOU 1978:34 anfördes att vissa överenskommelser mellan de nordiska länderna som kunde bli aktuella om medborgarskapslagstiftningen kunde förutsättas att alltid vara av sådan vikt att de underställs riksdagen för godkännande enligt regeringsformen (SOU 1978:34 s. 172, jfr prop. 1978/79:195 s. 58 f.).

Ds 2007:25 Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser har getts ut av Utrikesdepartementet och behandlar både folkrättsliga, grundlagsrättsliga och förvaltningsrättsliga regler med anknytning till att internationella överenskommelser ingås eller upphör. I promemorian anges att huruvida en fråga ska anses vara av större vikt eller inte avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar (s. 14).

I 2 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. anges att alla för Sverige bindande internationella överenskommelser som har ingåtts av regeringen ska offentliggöras i publikationen Sveriges internationella överenskommelser (SÖ). Överenskommelser som är av mindre vikt behöver dock inte publiceras (2 § andra stycket).

Då en överenskommelse publiceras i SÖ ska enligt förordningen, förutom överenskommelsens rubrik, om möjligt följande uppgifter anges:

1. datum för undertecknande

2. datum för regeringsbeslut om ratifikation, godkännande eller anslutning

3. datum och plats för deposition eller utväxling av ratifikations-, godkännande- eller anslutningsinstrument samt uppgift om depositarie

4. datum då överenskommelsen har trätt i kraft

5. datum då överenskommelsen blir bindande för Sverige

6. av Sverige anmälda reservationer och förklaringar

7. om en svensk myndighet har utsetts att fullgöra uppgifter enligt överenskommelsen, namnet på denna myndighet

8. i fråga om ändringsprotokoll, hänvisning till tidigare publicerad överenskommelse och nummer i SÖ

9. hänvisning till riksdagstryck

10. hänvisning till nummer i Svensk författningssamling.

Beslutsfattande inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, innebar att indelning av EU-samarbetet i tre pelare upphörde. Bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken återfinns i avdelning V i EU-fördraget, ”Allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”.

De tidigare beslutsinstrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter på GUSP-området har med Lissabonfördraget ersatts med beslut. Antagandet av lagstiftningsakter undantas uttryckligen.

I artikel 28 i EU-fördraget anges att rådet ska anta nödvändiga beslut när den internationella situationen kräver en operativ insats av unionen. Besluten ska ange mål, omfattning, de medel som ska ställas till unionens förfogande, vid behov varaktighet, samt på vilka villkor de ska genomföras. Rådet ska enligt artikel 29 i EU-fördraget anta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär.

Regeringens beslutsfattande i frågor inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

I propositionen om godkännande av Lissabonfördraget anförde regeringen att bestämmelserna om unionens interna beslut och ingående av avtal på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område inte förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt utan kommer att fortsätta att vara ett område med grundläggande mellanstatlig karaktär (prop. 2007/08:168 s. 56). Riksdagen biföll propositionen (bet. 2008/09:UU8, rskr. 2008/09:64).

I Regeringskansliets cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. (2008-01-29) påminns om att i vissa fall krävs att regeringen fattar beslut före ett beslut inom EU. Ett beslut som rådet fattat i de dåvarande andra och tredje pelarna kan binda medlemsstaterna på samma sätt som följer av sedvanligt internationellt samarbete i enlighet med folkrättsliga regler. I de fall rådet t.ex. ska besluta om det som då var en gemensam åtgärd enligt artikel 14 i unionsfördraget kan beslutet vara att jämställa med en internationell överenskommelse. I cirkuläret anförs att om ett beslut inom EU är att jämställa med en internationell överenskommelse aktualiseras de bestämmelser i 10 kap. regeringsformen som reglerar förhållandet till andra stater.

I förordet i Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) anges att vid Europeiska rådets möte i juni 2007 fattades beslut om att tillkalla en regeringskonferens som förväntades ta fram ändringar i EU-fördraget och ett fördrag om EU:s funktionssätt, vilka skulle ersätta EG-fördraget. Resultatet av regeringskonferensens arbete kunde, enligt förordet, komma att påverka innehållet i promemorian. Någon ny version av promemorian har dock inte publicerats.

I Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) anges att en överenskommelse får undertecknas först sedan regeringen fattat beslut därom. Regeringens beslut bör avse en redan fastställd avtalstext. Det kan undantagsvis förekomma att regeringen måste fatta beslutet om undertecknande redan innan förhandlingarna avslutats. Som en förutsättning för ett sådant förhandsbeslut bör gälla dels att den blivande överenskommelsens text i allt väsentligt fastställts, dels att det finns särskilda skäl för ett undertecknande utan att den slutliga texten förelagts regeringen. Regeringsbeslutet att underteckna kan, enligt promemorian, i sådana fall avse en blivande överenskommelse vars innehåll i huvudsak stämmer överens med en till beslutet fogad avtalstext. Uttrycket ”i huvudsak stämmer överens med” innebär att undertecknande endast får ske, om det inte görs sakliga ändringar i eller tillägg till den till beslutet fogade texten. Däremot utgör redaktionella ändringar eller sådana sakliga ändringar eller tillägg som är av klart underordnad betydelse inte något hinder mot att undertecknande sker med stöd av beslutet.

Enligt 10 kap. 10 § riksdagsordningen ska regeringen underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

Tidigare granskningar

Godkännande av internationella överenskommelser

Utskottet granskade ingåendet av internationella överenskommelser i betänkande KU 1975:12 (s. 7 f.). För 1972 fann utskottet att 12 internationella överenskommelser underställdes riksdagen. Det totala antalet internationella överenskommelser som ingåtts 1972 var ett hundratal. Motsvarande redovisning för 1973 visade att 26 överenskommelser underställts riksdagen och att närmare 140 överenskommelser ingåtts. Flertalet av de avtal som underställts riksdagen berörde frågor om lagstiftning.

I betänkande 1988/89:KU30 granskade utskottet regler och praxis vid ingående av internationella överenskommelser (s. 19 f.). Utskottet redovisade att 1985 hade 13 internationella överenskommelser underställts riksdagen för godkännande. För 1986 var antalet 15. De i publikationen Utrikesfrågor redovisade avtal som ingåtts under samma tid uppgick till 127 år 1985 och 137 år 1986. I nära hälften av fallen när internationella överenskommelser 1985 och 1986 underställdes riksdagens prövning förutsatte överenskommelsen inte någon åtgärd från riksdagen i form av t.ex. lagstiftning eller beslut om anslag. Anledningen till att riksdagens godkännande likväl inhämtades torde ha varit att avtalen från regeringens sida bedömdes vara av så stor vikt att de krävde riksdagens godkännande. I granskningen konstaterades vidare att det inte fördes någon fullständig förteckning över hemliga avtal i det traktatregister som fördes i Utrikesdepartementet.

Utskottet redovisade i granskningsbetänkandet 1991/92:KU30 (s. 33 f.) en genomgång av ingångna överenskommelser som publicerats i SÖ 1987–1990. I SÖ publicerades 91 internationella överenskommelser år 1987. Av dessa hade 16 behandlats av riksdagen. I 2 av propositionerna togs anslagsfrågor upp och i 5 fall krävdes lagstiftning. År 1988 publicerades 79 överenskommelser i SÖ, varav 16 hade underställts riksdagen (varav 8 med lagförslag). Av de 83 publicerade överenskommelserna 1989 hade 17 underställts riksdagen. I 11 propositioner föreslogs lagstiftningsåtgärder och 2 gällde anslagsfrågor. Av de 83 överenskommelser som publicerats i SÖ år 1990 hade 21 riksdagsbehandlats. Av propositionerna innehöll 10 lagförslag. En förhållandevis stor del av propositionerna till riksdagen avsåg dubbelbeskattningsavtal. De överenskommelser som inte underställts riksdagen för godkännande gällde i stor utsträckning handelsavtal och avtal om bistånd respektive utvecklingssamarbete.

Konstitutionsutskottet granskade vissa frågor om internationella avtal m.m. i betänkande 2010/11:KU20 (s. 243 f.) Granskningen gällde en anmälan om regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. Östersjön. Utskottet kunde, i den del som är relevant här, konstatera att den aktuella överenskommelsen blev slutligt accepterad och bindande den 1 januari 2010, men den var ännu inte publicerad i SÖ när betänkandet justerades den 31 maj 2011. Utskottet anförde att ett syfte med publiceringen i SÖ givetvis är att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser Sverige har anslutit sig till och är bundet av. I det granskade fallet hade överenskommelsen varit bindande för Sverige i närmare ett och ett halvt år utan att den hade publicerats i SÖ. Ett sådant dröjsmål framstod enligt utskottets mening inte som rimligt.

Vidare har utskottet vid olika tillfällen granskat ärenden om förvaltningsmyndigheternas ingående av internationella överenskommelser (bet. 2004/05:KU10 s. 67 f., bet. 2011/12:KU10 s. 58 f.). Utskottet har konstaterat att det förekommer brister i myndigheternas förteckningar över regeringens bemyndiganden om att förhandla och ingå en internationell överenskommelse.

Regeringens beslutsfattande i frågor inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Våren 2000 granskade utskottet regeringens underlåtenhet att överlägga med Utrikesnämnden i fråga om förbindelserna med Österrike. Bakgrunden var att statsminister Göran Persson under ett besök i Aten i slutet av januari 2000 efter kontakt med utrikesminister Anna Lindh beslutat att Sverige skulle ställa sig bakom ett gemensamt uttalande från en rad EU-länder om följderna av en regeringsbildning i Österrike. Eftersom bestämmelserna i dåvarande 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar med Utrikesnämnden under vissa omständigheter kunde enligt utskottet inte någon kritik riktas mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i ärendet. Utskottet aviserade sin avsikt att i ett senare granskningsbetänkande närmare gå in på formerna för beslut i frågor av det aktuella slaget (bet. 1999/2000:KU20 s. 18).

Hösten 2000 anförde utskottet att granskningsfrågan aktualiserade komplicerade överväganden kring vad som faktiskt kan anses reglerat i regeringsformen å ena sidan och vad som snarare får anses vara konstitutionell praxis å andra sidan. Enligt utskottets mening krävde slutsatser i ärendet ytterligare överväganden baserade på ett bredare underlag. Utskottet avsåg att fortsätta den inledda granskningen (bet. 2000/01:KU10).

I betänkande 2001/02:KU20 (s. 229–250) redovisade utskottet sin granskning. Konstitutionsutskottet redovisade olika frågeställningar och aspekter som aktualiserats under granskningen. Utskottet anförde att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom Utrikesdepartementets område och även inom EU. Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida.

I betänkande 2001/02:KU20 (s. 58–65) granskade utskottet också regeringsbeslut och samråd med EU-nämnden i andra- och tredjepelarfrågor. Utskottet erinrade om att regeringens skyldighet att inför ministerrådsmöten samråda med EU-nämnden omfattar frågor i alla de tre pelarna. Utskottet fann att vid några få tillfällen hade det från regeringens sida setts som nödvändigt att regeringen fattade beslut inför ministerrådsmöten innan det slutliga samrådet med EU-nämnden ägt rum. Detta är, anförde utskottet, givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringen teoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmötet om utgången av samrådet med EU-nämnden skulle ge anledning till det. Även om förfarandet är sällsynt, underströk det enligt utskottet betydelsen av att beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationella parlamenten ges erforderligt rådrum i aktuella ärenden samt av att regeringen på ett tidigt stadium uppmärksammar vilka ärenden som planeras bli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut.

I betänkande 2004/05:KU10 (s. 89 f.) redovisade utskottet omfattningen under 2003 av instrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter och regeringens beslut inför dessa. Under 2003 beslutade regeringen enligt genomgångna regeringsprotokoll att godkänna att Sverige skulle rösta för förslag till 5 gemensamma åtgärder samt 13 gemensamma ståndpunkter. Dessa 18 regeringsbeslut återfanns i 14 olika protokoll.

I en promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementet anfördes att EU:s beslutsfattande inom GUSP-området inte sällan sker i ett högt tempo. Det beror inte på EU:s beslutsordning i sig att tempot i internationell politik kan vara högt. Det höga tempot kan enligt promemorian från Utrikesdepartementet emellanåt medföra svårigheter att iaktta de inhemska bestämmelser som reglerar formerna för sådana beslut. Utskottet framhöll att det likväl inte är acceptabelt om de inhemska bestämmelserna inte iakttas.

Utskottet noterade att det i princip finns två olika vägar för att uppnå överensstämmelse mellan beslutsprocessen på EU-nivå och nationella regler. Den ena vägen innebär att beslutsprocessen inom EU anpassas så att de nationella reglerna kan upprätthållas utan att ändras medan den andra vägen innebär att de nationella reglerna anpassas till systemet på EU-nivå. Finner regeringen behov av ändrade regler för den nationella hanteringen får regeringen föreslå sådana ändringar (eller, om ändringarna ligger inom regeringens kompetensområde, på egen hand besluta om sådana ändringar). Utskottet noterade vidare att ett antal gemensamma åtgärder och ståndpunkter inte hade föranlett särskilda regeringsbeslut. I dessa fall hade bedömningen gjorts att några folkrättsligt bindande åtaganden för Sveriges del inte uppkommit som en följd av EU:s beslut. Något regeringsbeslut hade således inte krävts i dessa fall. Utskottet förutsatte att en noggrann bedömning skulle göras i varje enskilt fall av huruvida något folkrättsligt bindande åtagande skulle uppkomma för Sverige.

I 2010 års allmänna granskning granskade utskottet framtagandet av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU (bet. 2010/11:KU10 s. 76 f.). Granskningen innehöll inte något ärende inom Utrikesdepartementets område. Utskottet framhöll betydelsen av att även arbetet med framtagande av svenska ståndpunkter och instruktioner sker på ett sätt som i möjligaste mån svarar mot det i regeringsformen föreskrivna beredningskravet. Granskningen gav inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl. Granskningen innefattade en genomgång av akternas fullständighet och diarieföringen av handlingar som hör till de granskade ärendena. Utskottet betonade att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande, och de torde därtill även kunna bidra till en effektiv intern beredning av dessa ärenden i Regeringskansliet.

Genomgång av Sveriges internationella överenskommelser 2004–2010

En genomgång av Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) under åren 2004–2010 visar att av 427 överenskommelser underställdes 130 riksdagen. Av dessa 130 medförde 107 krav på ändring av svensk lagstiftning. De övriga 23 överenskommelserna underställdes riksdagen antingen för att de ansågs vara av ”större vikt” eller för att de gällde ett ämne vid sidan av lagstiftning som riksdagen ska besluta om. Detta ämne kan vara att överenskommelsen medför att Sverige åtar sig utgifter som riksdagen har att besluta om.

I följande tabell visas fördelningen mellan olika år. I kolumnen ”Godkännande med anledning av lagstiftning” redovisas antalet överenskommelser som underställts riksdagen med anledning av att överenskommelserna medför krav på lagstiftning. I kolumnen ”Godkännande av annat skäl” redovisas antalet överenskommelser som underställts riksdagen av andra skäl, t.ex. för att de har ansetts vara av större vikt. I den påföljande kolumnen summeras antalet överenskommelser som godkänts av riksdagen. Därefter redovisas det totala antalet överenskommelser som publicerats i SÖ det aktuella året.

Tabell 9.1 Antal internationella överenskommelser som godkänts av riksdagen

År	Godkännande med anledning av lagstiftning	Godkännande av annat skäl	Totalt antal godkända i riksdagen	Totalt antal överenskommelser i SÖ
2004	13	8	21	65
2005	26	0	26	72
2006	12	2	14	60
2007	11	3	14	70
2008	7	5	12	60
2009	19	3	22	61
2010	19	2	21	39
Totalt	107	23	130	427

Källa: Genomgång av Sveriges internationella överenskommelser 2004–2010 samt vissa kompletterande uppgifter i riksdagstrycket.

I jämförelse med utskottets tidigare granskningar, som redovisats ovan, synes antalet internationella avtal som riksdagen godkänner vara ungefär oförändrat. De tidigare granskningarna har avsett åren 1973 och 1985–1990. De 130 överenskommelser som underställts riksdagen 2004–2010 redovisas i bilaga 9.1.

Ett slag av överenskommelse som underställs riksdagen är internationella skatteavtal, som föranleder ändringar i svensk lagstiftning (t.ex. SÖ 2009:37–50, 2010:11–12, 25–29).

Internationella överenskommelser kan, som framgått, kräva riksdagens godkännande eftersom överenskommelsen gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om vid sidan av lagstiftning. Bland de överenskommelser som enligt SÖ underställts riksdagen utan att lagstiftning krävs finns följande.

–     SÖ 2010:38 Konvention om upprättande och drift av en tungjonsaccelerator i Europa (FAIR).

–     SÖ 2010:2 Överenskommelse med Finland om ändring av riksgränsen mellan Sverige och Finland.

–     SÖ 2009:56 Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Bosnien och Hercegovina, å andra sidan.

–     SÖ 2008:18 ILO:s konvention (nr 187) om ett ramverk för att främja arbetsmiljö.

–     SÖ 2008:6 Internt avtal mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet om finansiering av gemenskapens bistånd inom den fleråriga finansieringsramen för perioden 2008–2013 i enlighet med AVS-EG-partnerskapsavtalet och om tilldelning av ekonomiskt stöd till de utomeuropeiska länder och territorier på vilka den fjärde delen av EG-fördraget är tillämplig.

–     SÖ 2007:43 Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och Albanien.

–     SÖ 2007:44 Förenta nationernas konvention mot korruption.

Iakttagelser

I det följande redovisas olika iakttagelser som gjorts under genomgången av Sveriges internationella överenskommelser.

Frågan om vad som underställs respektive inte underställs riksdagen

När det gäller frågan om vad som inte underställs riksdagen synes de flesta fallen vara okomplicerade. Avtalen rör frågor som enligt praxis inte anses vara av större vikt, t.ex. biståndsavtal. Ett avtal som kan föranleda överväganden om dess vikt är emellertid följande avtal.

–     SÖ 2009:58 Samförståndsavtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om nordiskt försvarssamarbete.

Avtalet utgör ramen för ett omfattande nordiskt försvarssamarbete mellan parterna. Som jämförelse kan följande avtal som underställdes riksdagen nämnas.

–     SÖ 2008:40 Samförståndsavtal om strategiska flygtransporter (Strategic Airlift Capability), SAC.

Syftet med en svensk anslutning var enligt godkännandepropositionen att säkerställa det långsiktiga behovet av en strategisk flygtransportförmåga. För Sveriges del uppgår de totala kostnaderna till ca 1 450 miljoner kronor för de första fyra åren, 2008 till 2011. Regeringen beräknade i budgetpropositionen för 2008 medel för SAC och riksdagen beslutade att anslagen får användas för detta ändamål fr.o.m. 2008 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6, bet. 2007/08:FöU1, rskr. 2007/08:47). De ekonomiska förpliktelserna beräknades vidare rymmas inom den ram för ekonomiska åtaganden (beställningsbemyndiganderam) riksdagen beslutat för anslaget 6:2 Materiel och anläggningar för 2008 (prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:FöU1, rskr. 2007/08:47), enligt propositionen (prop. 2007/08:56).

Vidare har i en genomgång av Utrikesdepartementets protokoll 2010 och 2011 ett annat fall som skulle kunna ha föranlett överväganden om avtalets vikt noterats. Det gäller ett regeringsbeslut om undertecknande av ett frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Korea, å andra sidan (2010-09-22, UF2010/50527/ASO). Avtalet är omfattande.

Ett avtal som synes ha vissa likheter med frihandelsavtalet är ett ramavtal mellan samma parter. I proposition 2010/11:92 (Ramavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Republiken Korea, å andra sidan) underställdes ramavtalet riksdagens prövning. Mellan ram- och frihandelsavtalen finns en juridisk länk som innebär att förmånerna i frihandelsavtalet kan sägas upp om någon part bryter mot de essentiella elementen i ramavtalet, dvs. de som handlar om mänskliga rättigheter och icke-spridning. Regeringen gör i proposition 2010/11:92 (s. 13) sammantaget den bedömningen när det gäller ramavtalet att det bör anses vara av större vikt och därför enligt 10 kap. 3 § regeringsformen ska godkännas av riksdagen.

Frågan om avtal innebär åtaganden rörande medel som riksdagen beslutar om

I vissa internationella avtal görs utfästelser om svenska ekonomiska insatser, t.ex. rörande biståndsavtal, utan att dessa avtal underställs riksdagen (t.ex. SÖ 2006:37–39, 2006:56–58, 2005:66–68, 71). Stickprov som har gjorts under genomgången visar att riksdagen normalt har bemyndigat regeringen att göra utfästelser för de utgifter som följer av avtalen, t.ex. bilateralt bistånd. I andra fall har det varit svårare att utifrån tillgängliga uppgifter avgöra om riksdagen redan har medgivit åtagandena. Ett exempel är följande.

–     SÖ 2007:56 Överenskommelse med Finland och Norge om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten.

Enligt avtalet (artikel 3) åtar sig Sverige att bidra till stiftelsens verksamhet med ett årligt belopp om 3 miljoner kronor under åren 2007–2010 (och dessutom med ett årligt belopp som den svenska staten fastställer). Avtalet som sådant synes dock inte ha underställts riksdagen för godkännande.

Tiden för publicering i SÖ

I vissa fall publiceras överenskommelsen i SÖ först flera år efter att den har trätt i kraft. Några fall är följande.

–     SÖ 2005:30 Överenskommelse med Estland om ändring av luftfartsavtalet den 12 maj 1993 (SÖ 1993:76). Överenskommelsen trädde i kraft efter notväxling den 17 november 2000.

–     SÖ 2005:33 Luftfartsavtal med Makedonien. Avtalet trädde i kraft efter notväxling den 5 juni 2000.

–     SÖ 2006:7 Avtal om bevarande av afro-eurasiska flyttande vattenfåglar (AEWA) och handlingsprogram (2003–2005). Avtalet trädde i kraft den 1 november 1999.

–     SÖ 2010:37 Avtal med Chile för undvikande av dubbelbeskattning och förhindrande av skatteflykt beträffande skatter på inkomst och på förmögenhet. Avtalet trädde i kraft den 30 december 2005. (Enligt SFS 2006:8 trädde lagen om detta avtal i kraft den 1 februari 2006.)

Hänvisning till riksdagstryck och SFS i SÖ

I 9 § 9 och 10 förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. anges att om möjligt ska hänvisning till riksdagstryck och till nummer i Svensk författningssamling (SFS) anges. Om uppgifter om SFS-nummer saknas kan den som tar del av publiceringen i SÖ förledas att tro att överenskommelsen inte har lett till någon svensk lagstiftning. Under genomgången av SÖ har noterats att det förekommer att hänvisningar till SFS saknas. Det gäller bl.a. följande fall.

–     SÖ 2004:12 Avtal med Danmark om vissa skattefrågor. Riksdagsbehandling: Proposition 2003/04:149, bet. 2003/04:SkU31, rskr. 2003/04:269. (Korrekt SFS-nummer: 2004:638, 2004:639.)

–     SÖ 2004:37 Beslut av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet om privilegier och immunitet för Athena. Riksdagsbehandling: Proposition 2003/04:176, bet. 2004/05:JuU9, rskr. 2004/05:7. (Korrekt SFS-nummer: SFS 2004:761.)

I SÖ 2008:6 (om finansiering av gemenskapens bistånd i enlighet med AVS-EG-partnerskapsavtalet m.m.) saknas uppgift om riksdagsskrivelsen, som för det betänkande som anges är 2006/07:85.

Vidare finns ett fall där SFS-nummer anges utan att överenskommelsen synes kräva lagstiftning. Såvitt framgår av propositionen krävs riksdagens godkännande inte på grund av lagstiftning utan på grund av att ett godkännande innebär att Sverige förbinder sig att avsätta medel. Den lagstiftning som föreslås i propositionen har således såvitt kan bedömas ingen koppling till avtalet utan rör andra frågor. I det aktuella fallet innehåller SÖ följande uppgifter om riksdagsbehandlingen.

–     SÖ 2008:54 Överenskommelse om ändring av konventionen den 23 juni 1993 (SÖ 1994:74) om inrättandet av ett europeiskt radiokommunikationskontor (ERO). Riksdagsbehandling: Proposition 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228, SFS 2003:390–395.

Genomgång av regeringsbeslut om beslut inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken under 2010 och 2011

I en genomgång av Utrikesdepartementets protokoll serie A under 2010 och 2011 har noterats när regeringen fattar beslut i frågor som rör beslut inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. I protokollet anges normalt att regeringen beslutar att Sverige i rådet ska rösta för ett antagande av beslutet, under förutsättning att det i huvudsak stämmer överens med bilagan.

Granskningen omfattar inte internationella avtal som sluts inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Under 2010 fattades 39 regeringsbeslut vid 22 regeringssammanträden om godkännande av rådsbeslut inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Under 2011 fattades 52 sådana regeringsbeslut vid 33 regeringssammanträden. Under 2010 fattades 1 sådant beslut vid 1 extra regeringssammanträde (2010-12-31) medan det under 2011 fattades sådana beslut vid 8 extra regeringssammanträden. Under 2010 fattades beslut av det aktuella slaget vid över 40 procent av regeringssammanträdena och under 2011 vid 54 procent av regeringssammanträdena.

Antalet beslut är således högre både 2010 och 2011 än under 2003 då det fattades sammanlagt 18 beslut om att Sverige skulle rösta för förslag till gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter (bet. 2004/05:KU10 s. 89 f.).

Regeringsbesluten under 2010 och 2011 förtecknas i bilaga 9.2.

Besluten rör bl.a. restriktiva åtgärder mot Eritrea, Somalia, Zimbabwe, Guinea, Burma/Myanmar, Vitryssland, Iran, Libyen samt Elfenbenskusten. Vidare rör besluten EU:s insatser i t.ex. Afghanistan, Demokratiska republiken Kongo, Kosovo, Irak och Georgien.

Regeringens beslut är normalt formulerat enligt följande: ”Regeringen beslutar att Sverige i rådet ska rösta för ett antagande av rådsbeslutet, under förutsättning att det i huvudsak stämmer överens med bilagan.”

När det gäller restriktiva åtgärder kan beslutet avse ändringar i listan över dem som är föremål för sanktioner. De som ska bli föremål för sanktioner förtecknas ofta i bilagor till EU:s föreslagna beslut. I flera fall saknas dock namn i den bilaga som biläggs regeringsbeslutet. Det gäller under 2011 t.ex. följande:

–     Regeringssammanträde nr 1, 2011-01-13. I:3 Antagande av rådsbeslut om ändring av rådets beslut 2010/656/GUSP om förlängning av de restriktiva åtgärderna mot Elfenbenskusten (UF2011/273/UD/AF).

–     Regeringssammanträde nr 3, 2011-01-27. I:6 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om ändring av rådets beslut 2010/656/GUSP om förlängning av de restriktiva åtgärderna mot Elfenbenskusten (UF2011/3661/UD/AF).

–     Regeringssammanträde nr 6, 2011-02-10. I:6 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om restriktiva åtgärder mot Zimbabwe (UF2011/6222/AF).

–     Regeringssammanträde nr 13, 2011-03-10. I:2 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget avseende restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med anledning av situationen i Egypten.

–     Regeringssammanträde nr 31, 2011-06-07, extra. I:1 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om ändring av rådets beslut 2011/137/GUSP om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen (UF2011/34334/UD/MENA).

–     Regeringssammanträde nr 33, 2011-06-16. I:8 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om ändring av rådsbeslut 2010/639/GUSP rörande restriktiva åtgärder mot vissa personer i Vitryssland (UF2011/36587/UD/EC).

–     Regeringssammanträde nr 58, 2011-12-01. I:11 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om ändring av rådsbeslut 2010/413/GUSP om restriktiva åtgärder mot Iran (UF2011/70931/MENA).

–     Regeringssammanträde nr 60, 2011-12-15. I:1 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om ändring av rådsbeslut 2010/800/GUSP angående restriktiva åtgärder mot Demokratiska folkrepubliken Korea (UF2011/74303/UD/ASO).

Namnen på dem som ska bli föremål för sanktioner är med i bilagan till regeringsbeslutet i t.ex. följande fall under 2011.

–     Regeringssammanträde nr 3, 2011-01-27. I:5 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om ändring av rådsbeslut 2010/639/GUSP rörande restriktiva åtgärder mot vissa personer i Vitryssland (UF2011/3823/EC).

–     Regeringssammanträde nr 4, 2011-01-28, extra. I:1 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget avseende restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter med anledning av situationen i Tunisien (UF2011/5043/UD/MENA).

–     Regeringssammanträde nr 9, 2011-02-28, extra. I:1 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget avseende restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen (UF2011/11915/UD/MENA).

–     Regeringssammanträde nr 37, 2011-07-14. I:1 Antagande av rådsbeslut enligt artikel 29 i EU-fördraget om restriktiva åtgärder mot Sudan och Sydsudan och upphävande av gemensam ståndpunkt 2005/411/GUSP (UF2011/42428/UD/AF).

Det kan i sammanhanget noteras att i ett regeringsbeslut som antogs vid ett extra regeringssammanträde den 28 januari 2011 anges att regeringen den 27 januari 2011 beslutade att rösta för ett antagande av ett rådsbeslut. I det rådsbeslut som regeringens beslut den 27 januari avsåg angavs, som redovisas i regeringsbeslutet den 28 januari, inte några personer eller enheter som skulle omfattas av sanktionerna. Det utarbetades därefter ett tillägg till rådsbeslutet enligt vilket två namngivna personer skulle omfattas av sanktioner. Detta senare förslag till rådsbeslut är föremål för regeringsbeslutet den 28 januari (UF2011/4404/UD/MENA samt UF2011/5043/UD/MENA).

Beslut om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen

Under 2011 fattade regeringen sex beslut inför rådets beslut om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen (rådets beslut 2011/137/GUSP av den 28 februari 2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Libyen med ändringar enligt efterföljande ändringsbeslut av rådet). Besluten fattades vid regeringssammanträdena 2011-02-28 extra, 2011-03-23 extra, 2011-06-07 extra, 2011-09-22, 2011-11-10 samt 2011-12-20 extra.

I proposition 2011/12:128 (bet. 2011/12:UU18, rskr. 2011/12:205) begärde regeringen att riksdagen skulle godkänna regeringens förordnande den 15 mars 2012 om tillämpning i fråga om Libyen av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. De sex rådsbeslut som avses i föregående stycke återfinns i bilagor i propositionen.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på frågor i ärendet. Som svar överlämnades den 18 oktober 2012 en promemoria som har upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga 9.3). Promemorian bygger på underlag från departementen och Statsrådsberedningen. Som svar på kompletterande frågor från utskottet överlämnades den 11 november 2012 ytterligare en promemoria som har upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga 9.4). Av promemoriorna framgår följande.

Godkännande av internationella överenskommelser

De överväganden som görs när regeringen bedömer om en internationell överenskommelse bör underställas riksdagen görs utifrån bestämmelserna i 10 kap. 3 § regeringsformen. Fråga om en internationell överenskommelse ska underställas riksdagen bereds på sedvanligt sätt inom Regeringskansliet, bl.a. med Justitiedepartementets grundlagsenhet (JuL6) samt med Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR). Om beredningen leder fram till att en internationell överenskommelse behöver underställas riksdagen dokumenteras detta ställningstagande normalt i regeringens beslut om proposition.

Som underlag finns inte sällan en analys från en tidigare utredning eller liknande, där en genomgång görs av lagstiftningsbehovet. I andra fall är övervägandena om behovet av lagstiftning av enklare slag och framgår genom de lagförslag som läggs fram, eller redovisas i en kortare formulering i propositionen. Även slutsatsen att en överenskommelse i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om eller att en överenskommelse är av större vikt redovisas på motsvarande sätt i propositionen.

I en av skrivelserna från utskottet ställdes frågan hur övervägandena dokumenteras när beredningen leder fram till att en internationell överenskommelse inte behöver underställas riksdagen. I likhet med andra delar av beredningen (undantaget uppgifter om vilka som deltagit i beredningen) dokumenteras inte sådana överväganden, enligt Regeringskansliets svar.

Beträffande ett frihandelsavtal med EU och dess medlemsstater å ena sidan och Korea å andra sidan anförs i svaret att noggranna överväganden gjordes inom Regeringskansliet inför regeringens ställningstagande om avtalet borde underställas riksdagen för godkännande. Detta ska ses mot bakgrund av att avtalet med Korea var det första renodlade frihandelsavtal som förhandlades fram efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Av fördraget följer bl.a. att i princip hela handelspolitiken ligger inom ramen för EU:s exklusiva kompetens. Regeringens samlade bedömning är att frihandelsavtalet visserligen är betydelsefullt men att det – till skillnad från ett ramavtal mellan samma parter (jfr prop. 2010/11:92) – inte är av större vikt i den bemärkelse som avses i 10 kap. 3 § regeringsformen. Med anledning av utskottets frågor anförs i svaret att ett samförståndsavtal om nordiskt försvarssamarbete (SÖ 2009:58, underställdes inte riksdagen) bedömdes på sedvanligt sätt utifrån regeringsformens bestämmelser. Några andra fall som föranlett mer omfattande överväganden finns inte.

I en av skrivelserna från utskottet redovisades Överenskommelse med Finland och Norge om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten (SÖ 2007:56) som innebär att Sverige gör ekonomiska åtaganden. I skrivelsen ställs frågan på vilken grund regeringen gör bedömningen att de åtaganden som görs genom avtalet täcks av beslut som riksdagen redan fattat. I svaret konstateras att Nordkalottens AMU-centrum den 1 januari 1991 ombildades till en från AMU-gruppen fristående svensk stiftelse. Regeringen begärde riksdagens bemyndigande att fastställa stadgar för den föreslagna stiftelsen och att träffa erforderlig överenskommelse med Finland och Norge (prop. 1990/91:2 s. 10).

Regeringen begärde 1993 bemyndigande att träffa en ny överenskommelse om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten med Finland och Norge (prop. 1993/94:64 s. 2). Därefter har regeringen begärt bemyndigande att träffa överenskommelse med Finland och Norge om verksamheten vid Stiftelsen Utbildning Nordkalotten för åren 1997–1999 i budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1 utg.omr. 14 avsnitt B 10) och för åren 2000–2002 i budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1 utg.omr 14 avsnitt B 11).

Överenskommelsen med Finland och Norge om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten har därefter förnyats för perioden 2003–2006 (SÖ 2003:35), 2007—2010 (SÖ 2007:56), för 2011 (regeringsbeslut den 18 november 2010) och för 2012—2015 (regeringsbeslut den 3 november 2011).

Överenskommelsen består av två delar. Den första delen handlar om att de avtalsslutande parterna åtar sig att köpa utbildningsplatser av Stiftelsen Utbildning Nordkalotten. Sveriges åtagande om köp av utbildningsplatser infriades tidigare av Arbetsmarknadsverket och infrias sedan den 1 januari 2008 av Arbetsförmedlingen. Köp av utbildningsinsatser finansieras genom anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Årskostnaden för Sveriges åtagande inom ramen för överenskommelsen motsvarar ca 27 miljoner kronor. Regeringen har i den här delen årligen begärt och erhållit riksdagens bemyndigande att för anslaget i fråga ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag.

Den andra delen av överenskommelsen består av ett riktat bidrag motsvarande årliga utgifter om 8,3 miljoner kronor. Bidraget har två komponenter. Den ena avser medel till stiftelsens verksamhet som endast får användas till att finansiera personalutveckling. Den andra avser medel för kompensation för den kostnadsfördyring som beräknas uppstå för Finland och Norge till följd av att utbildningstjänster är mervärdesskattepliktiga i Sverige. Det kan konstateras att regeringen i samband med senare förnyelser av överenskommelsen inte har vänt sig till riksdagen med en direkt begäran vad avser dessa överenskommelser. Regeringen har dock årsvis i budgetpropositionen omnämnt respektive överenskommelse med Finland och Norge om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten. Riksdagen har också årligen anvisat medel för dessa ändamål.

I svaret från Regeringskansliet anförs att hur hanteringen av överenskommelsen om stiftelsen kan förbättras kommer att ses över.

I skrivelsen från utskottet konstaterades att olika propositioner redovisar skälen för att riksdagens godkännande krävs på olika sätt. I svaret anförs att valet av formulering görs utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och efter sedvanlig beredning inom Regeringskansliet.

Det framgår av utskottets skrivelse att det kan dröja flera år innan överenskommelser som har trätt i kraft publiceras i Sveriges internationella överenskommelser. I svaret från Regeringskansliet sägs att utgångspunkten är att publicering bör ske så snart som möjligt. När det gäller tidpunkten för publicering i SÖ av en internationell överenskommelse är följande faktorer av betydelse:

–     Utrikesdepartementet ska informeras om att Sverige ska ingå eller har ingått en internationell överenskommelse.

–     De formaliteter som krävs för att Sverige ska bli bundet ska vara fullgjorda före publiceringen.

–     Överenskommelsen ska översättas till svenska. Översättningen ska i sin tur granskas av ansvarigt departement före publiceringen.

Ovannämnda faktorer kan ta olika lång tid. Publiceringsprocessen har under början av 2012 försenats på grund av fördröjningar i det tekniska stödet för publiceringen.

I skrivelsen från utskottet hänvisas till en tidigare granskning av regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. Östersjön (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.). Utskottet kunde i den tidigare granskningen konstatera att överenskommelsen blev slutligt accepterad och bindande den 1 januari 2010 men att den ännu inte var publicerad i SÖ när betänkandet justerades den 31 maj 2011. I den nu aktuella granskningen frågade utskottet i sin första skrivelse till Regeringskansliet när överenskommelsen publicerades. I svaret från Regeringskansliet konstateras att frågan gäller en ändring av bilaga VI till den reviderade s.k. Marpol-konventionen. I svaret redovisas att denna är ännu inte publicerad i SÖ. Utskottet ställde då en kompletterande fråga om skälet till att överenskommelsen ännu inte är publicerad. Svaret från Regeringskansliet är att nödvändiga underlag är under beredning i Regeringskansliet.

I genomgången av Sveriges internationella överenskommelser har det kunnat konstateras att det förekommer vissa ofullkomligheter av formaliakaraktär. I skrivelsen från utskottet frågas hur uppgifterna i SÖ kvalitetssäkras. I svaret från Regeringskansliet redovisas att det av 9 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. framgår vilka uppgifter som, om möjligt, ska anges på försättsbladet till varje överenskommelse. Utrikesdepartementet ansvarar för att uppgifterna är korrekta och fullständiga.

I skrivelsen från utskottet ställs frågan varför de ärenden inom Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som kan ses som för Sverige bindande internationella överenskommelser inte publiceras i SÖ. Syftet, enligt Regeringskansliets svar, med publiceringen i SÖ är att göra allmänt känt vilka förpliktelser som Sverige har åtagit sig. När det gäller de förpliktelser som följer av GUSP-besluten publiceras dessa beslut, liksom andra beslut som fattas av EU, omgående genom EU:s försorg och blir därigenom allmänt tillgängliga.

Av svaret framgår att det inte finns någon förteckning över hemliga avtal 2004–2010.

Vidare framgår att Utrikesdepartementet genomför särskilda utbildningsinsatser inom Regeringskansliet och för myndigheter i frågor om ingående av internationella överenskommelser.

EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik

I den del som rör handläggningen av ärenden inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik konstateras i svaret att Lissabonfördraget har inte inneburit några förändringar rörande regeringens beslutsfattande inom ramen för GUSP.

I skrivelsen från utskottet konstateras att varken cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. eller Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25) har uppdaterats med anledning av Lissabonfördraget. Av Regeringskansliets svar framgår att arbetet med att uppdatera och revidera cirkulär 3 pågår. Arbetet beräknas bli klart under första kvartalet 2013. Ds 2007:25 har ännu inte uppdaterats med anledning av Lissabonfördraget.

I skrivelsen från utskottet konstateras att antalet regeringsbeslut av det nu aktuella slaget är högre under 2010 och 2011 än under 2003. Under 2010 fattades ett sådant regeringsbeslut vid ett extra regeringssammanträde (2010-12-31) och under 2011 fattades sådana beslut vid åtta extra regeringssammanträden.

Regeringskansliet har, anförs i det nu aktuella svaret, i tidigare granskningsärenden rörande GUSP påpekat att EU:s beslutsfattande inom området utmärks av bl.a. att det sker enligt en svårförutsebar agenda och i ett högt tempo. Så är fallet även i dagsläget, mot bakgrund av bl.a. den beaktansvärda och ökade användningen av restriktiva åtgärder (sanktioner). För svensk del får detta till följd bl.a. att regeringsbeslut måste processas på ofta mycket kort tid. Regeringen har vidare, enligt regeringsformen och riksdagsordningen, en skyldighet att informera och samråda med riksdagens EU-nämnd. De nationella formkrav som måste fullgöras i förhållande till EU:s beslutsfattande har ändock alltid beaktats. Dessa har kontinuerligt lyfts fram i kretsen av EU:s medlemsstater. EU-kretsen visar flexibilitet och respekt i förhållande till dessa. Motsvarande gäller även för berörda parter vad avser de svenska procedurerna, inom ramen för beredning i Regeringskansliet respektive för information och samråd gentemot riksdagen.

I skrivelsen från utskottet konstaterades att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. I svaret från Regeringskansliet anförs att i de fall som rådsbeslut innehåller artiklar som hänvisar till en bilaga med namn att läggas till eller dras ifrån listor över personer som är föremål för sanktioner, innehåller regeringens beslut enbart rådsbeslutstexten, utan namnförteckning, som bilaga. Sådana namnbilagor har givetvis dessförinnan behandlats inom EU:s beslutsprocesser samt varit föremål för gemensam beredning inför regeringens beslut. Någon oklarhet om vilka namn som omfattas av det rådsbeslut som regeringen beslutat rösta för finns inte.

I svaret erinras om att antagna rådsbeslut publiceras i sin helhet, inklusive namnbilagor, i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Namnbilagorna till rådsbeslut blir inte kända förrän rådsbesluten publiceras i EUT. Det är angeläget att namnbilagor inte blir offentliga innan motsvarande rådsbeslut eller rådsförordning blir det, bl.a. eftersom listningarna inte blir operativt verksamma förrän de genomförs i en rådsförordning och det annars finns risk för inte minst undandragande av tillgångar tillhörande personer som avses bli föremål för frysningsåtgärder.

Med anledning av kompletterande frågor från utskottet anför Regeringskansliet följande. Under EU-förhandlingar av rådsbeslut om sanktioner görs från svensk sida klart att det måste finnas ett i princip färdigställt utkast till rådsbeslut samt att detta utkast ska hinna beredas enligt svenska nationella regler, innan det för en svensk medverkan i rådsbeslutet erforderliga svenska regeringsbeslutet kan fattas. Beredningen av ett regeringsbeslut sker på grundval av information som inkommer till Regeringskansliet från EU. Informationen finns alltså tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet.

Med anledning av frågor från utskottet kring underställning av regeringens beslut om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Libyen anförs följande i svaret från Regeringskansliet. Enlig lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) får regeringen förordna att sanktioner enligt lagen ska genomföras med anledning av bl.a. ett beslut som har fattats inom ramen för GUSP och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Ett sådant förordnande att tillämpa sanktionslagen ska överlämnas till riksdagen för godkännande. Som utskottet framfört har så senast skett i fråga om Libyen genom proposition 2011/12:128. Under 2011 har även sådana förordnanden överlämnats rörande Demokratiska folkrepubliken Korea respektive Iran (prop. 2010/11:64 respektive 2010/11:91).

I anknytning till ett sådant förordnande får regeringen även meddela föreskrifter om olika förbud som syftar till att genomföra sanktioner. I den proposition som lämnas till riksdagen bifogas även dessa föreskrifter, som dock inte i sig är föremål för riksdagens godkännande.

I svaret anförs att de aktuella rådsbesluten sammantaget inte har varit av sådan vikt att riksdagens godkännande skulle ha begärts.

Utskottets ställningstagande

I denna granskning har undersökts i vilken utsträckning regeringen underställer riksdagen internationella överenskommelser. Av 427 avtal som publicerats i Sveriges internationella överenskommelser under 2004–2010 underställdes 130 stycken riksdagen. Genomgången av överenskommelserna leder till slutsatsen att det inte finns några systematiska brister i handläggningen. Granskningen ger dock upphov till vissa iakttagelser från utskottets sida.

När det gäller frågan om vilka internationella överenskommelser som underställs riksdagen vill utskottet framföra följande. Beträffande ett frihandelsavtal med EU och dess medlemsstater å ena sidan och Korea å andra sidan anförs i svaret att noggranna överväganden gjordes inom Regeringskansliet inför regeringens ställningstagande om avtalet borde underställas riksdagen för godkännande. Detta ska ses mot bakgrund av att avtalet med Korea var det första renodlade frihandelsavtal som förhandlades fram efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Av fördraget följer bl.a. att i princip hela handelspolitiken ligger inom ramen för EU:s exklusiva kompetens. Regeringens samlade bedömning är att frihandelsavtalet visserligen är betydelsefullt men att det – till skillnad från ett ramavtal mellan samma parter (jfr prop. 2010/11:92) – inte är av större vikt i den bemärkelse som avses i 10 kap. 3 § regeringsformen. Av svaret från Regeringskansliet framgår att överväganden när en beredning leder fram till att en internationell överenskommelse inte behöver underställas riksdagen inte dokumenteras. Enligt utskottets uppfattning kan det finnas skäl att åtminstone i fall där mer ingående överväganden har krävts dokumentera dessa överväganden. Övervägandena kan tjäna som ett underlag för bedömningar av framtida överenskommelser.

I de fall som leder fram till en proposition med förslag om att riksdagen ska godkänna en internationell överenskommelse kan utskottet konstatera att redovisningen av skälen till att överenskommelsen underställs riksdagen varierar. Det är uppenbart att överenskommelser som föranleder ändring i svensk lagstiftning ska underställas riksdagen. Det vore värdefullt om regeringen när den söker riksdagens godkännande av internationella överenskommelser av andra skäl tydligare och mer utförligt i aktuell proposition redovisar skälen till att överenskommelsen underställs riksdagen.

Utskottet konstaterar att överenskommelsen om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten i sig inte har underställts riksdagen för godkännande. Vidare noterar utskottet att Regeringskansliet i sitt svar redovisar att man kommer att se över hur hanteringen av överenskommelsen om Stiftelsen Utbildning Nordkalotten kan förbättras.

Utskottet vill vidare påminna om sitt ställningstagande i en tidigare granskning av regeringens handläggning och hantering av ett ärende om ingående av ett internationellt avtal om sänkta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle i bl.a. Östersjön (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.) Utskottet kunde, i den del som är relevant här, konstatera att den aktuella överenskommelsen blev slutligt accepterad och bindande den 1 januari 2010, men den var ännu inte publicerad i SÖ när betänkandet justerades den 31 maj 2011. Utskottet anförde att ett syfte med publiceringen i SÖ givetvis är att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser Sverige har anslutit sig till och är bundet av. I det granskade fallet hade överenskommelsen varit bindande för Sverige i närmare ett och ett halvt år utan att den hade publicerats i SÖ. Ett sådant dröjsmål framstod enligt utskottets mening inte som rimligt.

Utskottet kan nu konstatera att överenskommelsen ännu inte är publicerad. Nödvändiga underlag är enligt svaret från Regeringskansliet under beredning i Regeringskansliet. Att överenskommelsen ännu cirka tre år efter att den blev slutligt accepterad och bindande inte är publicerad är enligt utskottets uppfattning inte acceptabelt.

Utskottet har kunnat konstatera att det också i andra fall har kunnat dröja flera år innan överenskommelser som har trätt i kraft publiceras i Sveriges internationella överenskommelser. Vidare förekommer det vissa ofullkomligheter som felaktiga hänvisningar till SFS och riksdagstrycket.

Som utskottet tidigare framhållit är ett syfte med publiceringen i SÖ givetvis att det ska offentliggöras och på ett sammanhållet sätt presenteras vilka internationella överenskommelser Sverige har anslutit sig till och är bundet av (bet. 2010/11:KU20 s. 254). En korrekt och snabb publicering bidrar till öppenhet och transparens kring överenskommelserna. Granskningen visar att publiceringen i SÖ inte uppfyller de högt ställda krav som bör ställas. Utskottet förutsätter att Regeringskansliet vidtar åtgärder i syfte att publiceringen i SÖ dels sker skyndsamt, dels innehåller korrekta uppgifter.

En del av granskningen rör handläggningen av ärenden inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottet har i denna del kunnat konstatera att det förekommer att uppgifter om vilka personer och enheter som omfattas av ett föreslaget rådsbeslut om sanktioner inte finns i regeringsbeslutet. I svaret från Regeringskansliet anförs att i de fall som rådsbeslut innehåller artiklar som hänvisar till en bilaga med namn att läggas till eller dras ifrån listor över personer som är föremål för sanktioner, innehåller regeringens beslut enbart rådsbeslutstexten, utan namnförteckning, som bilaga. Beredningen av ett regeringsbeslut sker på grundval av information som inkommer till Regeringskansliet från EU. Informationen finns enligt svaret alltså tillgänglig under beredningen inför regeringsbeslutet men dokumenteras inte i ärendet.

Utskottet vill i detta sammanhang påminna om att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande. Utskottet förutsätter att uppgifter som tillförs ett ärende under beredningen dokumenteras.

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

Bilaga 2.1

Bilaga 2.2

Bilaga 3.1

Bilaga 4.1

Bilaga 4.2

Bilaga 4.3

Bilaga 5.1

Bilaga 5.2

Bilaga 6.1

Bilaga 6.2

Bilaga 7.1

Bilaga 7.2

Bilaga 7.3

Bilaga 7.4

Bilaga 7.5

Bilaga 8.1

Bilaga 8.2

Bilaga 9.1

Bilaga 9.2

Bilaga 9.3

Bilaga 9.4

Sakregister