Finansutskottets betänkande 2012/13:FiU15 | |
Kommunala resultatutjämningsreserver | |
Sammanfattning
I proposition 2011/12:172 Kommunala resultatutjämningsreserver föreslår regeringen lagändringar för att göra det möjligt för kommuner och landsting att själva kunna utjämna intäkter över tid genom att reservera medel i resultatutjämningsreserver. Genom förslaget kan en del av överskottet reserveras i goda tider för att sedan användas för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur.
I propositionen görs även bedömningen att en statlig kommunstabiliseringsfond inte bör införas.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2013. En möjlighet införs även att reservera överskott upparbetade fr.o.m. räkenskapsåret 2010.
I en kommittémotion (V) från den allmänna motionstiden hösten 2012 yrkas att riksdagen tillkännager för regeringen att kommunernas balanskrav ska gälla över en konjunkturcykel.
Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker motionen.
I betänkandet finns en reservation (V).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Kommunala resultatutjämningsreserver |
| Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2. lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:172 punkterna 1 och 2. |
2. | Kommunala balanskrav |
| Riksdagen avslår motion 2012/13:Fi205 av Ulla Andersson m.fl. (V). |
Reservation (V)
Stockholm den 15 november 2012
På finansutskottets vägnar
Fredrik Olovsson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Göran Pettersson (M), Pia Nilsson (S), Peder Wachtmeister (M), Jörgen Hellman (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Maryam Yazdanfar (S), Carl B Hamilton (FP), Per Åsling (C), Marie Nordén (S), Staffan Anger (M), Per Bolund (MP), Anders Sellström (KD), Ulla Andersson (V), Sven-Erik Bucht (S), Edip Noyan (M) och Johnny Skalin (SD).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 25 mars 2010 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas (dir. 2010:29). I september 2011 överlämnade utredningen
Lagrådet
Den 31 maj 2012 beslutade regeringen att inhämta Lagrådets yttrande. Regeringen har följt lagrådets förslag. Vissa språkliga förändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag.
Bakgrund
Kommuner och landsting svarar för en stor del av det som brukar kallas välfärdens kärna, dvs. vård, omsorg och skola. Genom sin storlek har kommunsektorn även en betydande roll i samhällsekonomin, både som aktör och genom att den påverkas av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder i övrigt (sysselsättning, löner, priser osv.). Samspelet mellan staten och kommunsektorn måste fungera på ett sätt som gagnar en sund samhällsekonomisk utveckling och skapar goda förutsättningar för välfärd och ekonomisk tillväxt. Samspelet måste också fungera i tider av ekonomisk kris. Finanskrisen 2008 och den efterföljande ekonomiska krisen drabbade hela samhällsekonomin hårt. Kommuner och landsting mötte den ekonomiska krisen genom att dra ner på sin verksamhet för att klara det s.k. balanskravet, som i korthet innebär att kommunernas och landstingens intäkter ska överstiga deras kostnader. Politiken riskerade därmed att bli procyklisk. Mot bakgrund av denna händelseutveckling konstaterades att det fanns ett behov av förändringar som förbättrar förutsättningarna för kommuner och landsting att möta starka nedgångar och kriser i samhällsekonomin.
Propositionens huvudsakliga innehåll
De lagändringar som föreslås syftar till att förstärka möjligheten för kommuner och landsting att själva kunna utjämna intäkter över tid. Detta föreslås ske genom att kommuner och landsting ges möjlighet att bygga upp resultatutjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet.
Utskottets överväganden
Kommunala resultatutjämningsreserver
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lagändring i syfte att ge kommuner och landsting möjlighet att under vissa angivna förutsättningar reservera medel i resultatutjämningsreserver för att användas vid ett senare tillfälle.
Propositionen
Resultatutjämningsreserver
Regeringen föreslår att det införs en möjlighet för kommuner och landsting att konjunkturspara i resultatutjämningsreserver. För att utjämna intäkter över en konjunkturcykel föreslås att kommuner och landsting ges möjlighet att under vissa angivna förutsättningar reservera medel i resultatutjämningsreserver som kan användas vid ett senare tillfälle för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur.
Enligt regeringen bör de grundläggande förutsättningarna för reservering till och användning av medel från resultatutjämningsreserven regleras i kommunallagen. Vidare föreslås att kommunerna och landstingen åläggs att inom ramarna för lagregleringen besluta riktlinjer för den närmare hanteringen av sin respektive reserv. Avsikten med regelverket är att uttag från resultatutjämningsreserven endast ska få ske för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur.
Regeringens bedömning är att förslaget kan väntas leda till bättre efterlevnad av gällande redovisningsregler, normer och principer. Förslaget anses därmed främja jämförbarhet och tydlighet i den kommunala redovisningen.
Förslaget bedöms vidare skapa ett flexiblare regelverk och därmed ett utrymme för ökat lokalt ansvarstagande, varför det enligt regeringen är viktigt att en uppbyggd resultatutjämningsreserv inte används för tillfälliga skattesänkningar eller utgiftsökningar. Riskerna för att reglerna skulle leda till en försämrad budgetdisciplin och en urholkning av kommunsektorns ekonomi bedöms vara små. Genom förslaget ges alla kommuner och landsting möjlighet att reservera medel på ett enhetligt, tydligt och jämförbart sätt.
Regeringen kommer att följa hanteringen av resultatutjämningsreserverna för att säkerställa att regelverket används på avsett sätt. Regeringen avser därför att anpassa kraven på de uppgifter som för den officiella statistiken samlas in från kommuner och landsting för att möjliggöra en sådan uppföljning. Visar det sig att reserverna inte används i enlighet med regeringens intentioner kommer regeringen överväga att föreslå ytterligare inskränkningar i hanteringen.
Förutsättningar för reservering till en resultatutjämningsreserv
Möjligheten att göra avsättningar till resultatutjämningsreserver begränsas till den del av det ekonomiska resultatet som överstiger en viss nivå. Denna nivå varierar beroende på om det egna kapitalet (inklusive pensionsförpliktelser som redovisas utanför balansräkningen) är positivt eller inte. Om det är positivt får avsättningar göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av antingen den del av årets resultat eller den del av årets resultat efter balanskravsjusteringar
Förutsättningar för användning av en resultatutjämningsreserv
Medel från en resultatutjämningsreserv ska få användas för att utjämna intäkterna över en konjunkturcykel. Beslut om att använda medel från en sådan reserv ska endast kunna bli föremål för en begränsad laglighetsprövning. Ett vägledande riktmärke som regeringen anger för när reserveringar till eller uttag från resultatutjämningsreserven får göras är när den prognostiserade underliggande skatteunderlagsutvecklingen för riket nästkommande året över- eller understiger den genomsnittliga utvecklingen av skatteunderlaget för de senaste tio åren.
Lokala riktlinjer för god ekonomisk hushållning och hantering av resultatutjämningsreserven
Fullmäktige föreslås besluta riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget. Om en kommun eller ett landsting har en resultatutjämningsreserv ska hanteringen av reserven beskrivas i riktlinjerna.
Redovisning av resultatutjämningsreserven i förvaltningsberättelsen
Enligt regeringens förslag ska förvaltningsberättelsen innehålla upplysningar om dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justeringar för förändringar av resultatutjämningsreserven (balanskravsresultat). I förvaltningsberättelsen ska även upplysning lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa balanskravsresultat har reglerats och det balanskravsresultat som är kvar att återställa. Förvaltningsberättelsen ska vidare innehålla en utvärdering av om målen och riktlinjerna enligt 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen har uppnåtts och följts.
Genom att införa tydligare och mer formaliserade krav på redovisningen av balanskravsresultatet fås en större likformighet som skapar förutsättningar för jämförelser mellan olika kommuner och landsting. Regeringen anser därför att balanskravsresultatet ska redovisas i kommunernas och landstingens förvaltningsberättelser samt att lagen om kommunal redovisning bör kompletteras med en regel av denna innebörd.
Regeringen föreslår vidare att resultatutjämningsreserven ska redovisas som en delpost under det egna kapitalet i balansräkningen i årsredovisningen. Att göra resultatutjämningsreserven synlig i balansräkningen kan enligt regeringen bidra till ett förbättrat underlag inför politiska beslut om ekonomin.
Utvärdering av den ekonomiska ställningen
Regeringen föreslår att förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av kommunens eller landstingets ekonomiska ställning. I lagen om kommunal redovisning finns i dag krav på att kommuner och landsting i förvaltningsberättelsen ska utvärdera målen för god ekonomisk hushållning. För att ytterligare lyfta fram vikten av det egna kapitalets utveckling inom ramen för en god ekonomisk hushållning anser regeringen, till skillnad från bl.a. FAR och Skyrev
En statlig kommunstabiliseringsfond
Regeringens bedömning är att någon statlig kommunstabiliseringsfond inte bör införas. Som skäl anges att ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger hos staten. Vidare framhålls att det i praktiken är svårt att konstruera en kommunstabiliseringsfond. Exempelvis nämns valet av metod för hur skatteunderlaget ska prognostiseras som en grannlaga uppgift som har stor betydelse för fondkonstruktionens långsiktiga hållbarhet. En slutsats från utredningen
Ikraftträdandebestämmelser
De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2013. Överskott upparbetade fr.o.m. räkenskapsåret 2010 ska också vara möjligt att reservera. Om en kommun vill reservera medel upparbetade 2010–2012 ska en ingående balans beräknas och beslutas av fullmäktige under räkenskapsåret 2013.
Konsekvenser av förslagen
Enligt regeringen skapar införandet av reserverna förutsättningar för en mer stabil utveckling av konsumtionen och sysselsättningen i kommunsektorn.
Resultatutjämningsreservernas sammantagna effekter på de kommunala finanserna anses vara svårbedömda. Reglerna förväntas dock bidra till ett ökat sparande i goda tider. Storleksordning på sparandet anges dock vara svårbedömt.
Regeringens bedömning är att de nya möjligheterna att spara över konjunkturcykeln på lokal nivå kan bidra till att förstärka de automatiska stabilisatorerna i finanspolitiken, genom att göra det möjligt för kommuner och landsting att i större utsträckning än i dag avstå från att skära ned på verksamheten när intäkterna tillfälligt försämras i en konjunkturnedgång. Därmed kan behovet av diskretionära insatser från staten minska. Förslagen bedöms inte innebära några ökade kostnader för staten.
Förslaget om att fullmäktige föreslås besluta riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget innebär att kommuners och landstings möjlighet att själva bestämma om det finns behov av riktlinjer på det aktuella området begränsas. Förslaget innebär således en inskränkning av kommunernas och landstingens självbestämmanderätt och utgör därmed ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen anser dock att behovet av en bättre stadga för tillämpningen av kravet på god ekonomisk hushållning, samt behovet av en ökad tydlighet och jämförbarhet, väger tyngre än kommunernas och landstingens självstyrelseintresse. Även förslaget om vad förvaltningsberättelsen ska innehålla innebär en inskränkning av kommunernas och landstingens självbestämmanderätt, och utgör därmed ett visst ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen anser även i detta fall att behovet av likformighet i redovisningen väger tyngre än kommunernas och landstingens självstyrelseintresse.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottet är balanskravet av stor betydelse för att säkerställa en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting. Utskottet kan också notera att de ekonomiska resultaten i kommunsektorn som helhet har förbättrats avsevärt sedan balanskravet infördes 2000. Samtidigt kan det konstateras att balanskravet är förenat med vissa problem som motverkar konjunktursparande, då överskott ska konsolideras i det egna kapitalet medan underskott i princip ska återställas inom tre år. Balanskravet begränsar därför möjligheten till god ekonomisk hushållning genom att inte klart medge ett sparande i goda tider som kan användas för att täcka underskott i en lågkonjunktur. Detta kan enligt utskottet leda till kortsiktiga neddragningar i kommunsektorn i lågkonjunkturer och till överhettning i högkonjunktur, vilket kan påverka samhällsekonomin negativt.
Detta blev särskilt tydligt i spåren av den finanskris som utbröt 2008 och som drabbade hela samhället hårt, och därmed även den kommunala sektorn. Kommuner och landsting mötte krisen genom att dra ned på sin verksamhet för att klara balanskravet. Staten gick in med ett särskilt konjunkturstöd till sektorn för att motverka neddragningar i verksamhet och sysselsättningen. Kommuner och landsting kan således tvingas att vidta åtgärder som förändrar utgifter eller skatter på ett sätt som förstärker konjunktursvängningar, vilket är negativt ur ett stabiliseringsperspektiv. Enligt utskottet är det statens ansvar att sköta stabiliseringspolitiken
Utskottet kan också notera att den nuvarande utformningen av balanskravet och dess fokus på närmast efterföljande år även skulle kunna leda till bokslutspolitik, bl.a i form av redovisningsmässigt tveksamma avsättningar för att reservera medel för framtida kostnader. Enligt utskottet äventyrar det redovisningens trovärdighet. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att kommuner och landsting måste få möjlighet att utjämna intäkter över en konjunkturcykel genom att under vissa angivna förutsättningar reservera medel i resultatutjämningsreserver. Därmed skapas en bättre beredskap för att klara balanskravet även i dåliga tider utan att det uppstår behov av tillfälliga neddragningar av verksamheten. På så sätt förbättras kommunernas och landstingens förutsättningar att bedriva en stabil verksamhet över en konjunkturcykel.
Möjligheten att göra avsättningar förutsätter att det finns överkott i verksamheten. Enligt uppgifter från utredningen Spara i goda tider - för en stabil kommunalverksamhet (SOU 2011:59) hade sammanlagt 91 kommuner (knappt 30 procent) kunnat reservera medel 2008. Motsvarande siffra för 2010 var 196 kommuner (knappt 70 procent). För landstingen var det enligt utredningen två kommuner som hade kunnat reservera medel 2008 och elva 2010. Utskottet kan emellertid notera att det kan vara vanskligt att dra några slutsatser av dessa uppgifter eftersom resultaten för 2010 i stor utsträckning bl.a. påverkades av det tillfälliga statliga konjunkturstödet. Enligt utskottet ger det dock en uppfattning om kommunernas och landstingens förutsättningar att bygga upp reserver i närtid. Utskottet anser därför att det är bra att det införs en möjlighet att reservera överskott upparbetade från räkenskapsåret 2010.
Utskottet anser vidare att det är viktigt att följa hur stora avsättningar som görs eftersom det inte finns något tak för detta och eftersom alltför stora reserver kan vara ett tecken på att konsumtionen hålls tillbaka för mycket alternativt indikera ett för högt skatteuttag. Utskottet kan också konstatera att regeringen har för avsikt att följa hanteringen av resultatutjämningsreserverna för att säkerställa att regelverket används på avsett sätt.
Enligt utskottet skapar förslaget om resultatutjämningsreserver bättre förutsättningar för ett ökat konjunktursparande vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för en mer hållbar ekonomi i kommuner och landsting.
Utskottet tillstyrker därmed propositionen.
Kommunala balanskrav
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motion 2012/13:Fi205 av Ulla Andersson m.fl. (V) om att kommunernas balanskrav ska gälla över en konjunkturcykel.
Jämför reservation (V).
Motionen
I motion 2012/13:Fi205 föreslår Ulla Andersson m.fl. (V) att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att kommunernas balanskrav ska gälla över en konjunkturcykel, i likhet med målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Den nuvarande utformningen av balanskravet är svårbegripligt och skadar såväl kommunernas verksamhet som en god samhällsekonomisk utveckling genom att vara procyklist.
Utskottets ställningstagande
Regeringens förslag att införa resultatutjämningsreserver ger kommuner och landsting en möjlighet att utjämna intäkter över tid och därigenom möta konjunkturvariationer. Enligt utskottet förbättras därmed kommunernas och landstingens förutsättningar att bedriva en stabil verksamhet över en konjunkturcykel. Genom att tillåta att reserver byggs upp minskar också risken för att kommuner och landsting kan tvingas till åtgärder som förändrar utgifter eller skatter på ett sätt som förstärker konjunktursvängningar. Utskottet anser därmed att balanskravet blir mer flexibelt och att det skapar bättre förutsättningar för en stabil kommunal verksamhet och därmed en god samhällsekonomisk utveckling. Utskottet avstyrker därmed motionen.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
Kommunala balanskrav, punkt 2 (V) |
av Ulla Andersson (V). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2012/13:Fi205 av Ulla Andersson m.fl. (V).
Ställningstagande
Jag anser att dagens utformning av kommunsektorns balanskrav är svårbegripligt och skadar såväl kommunernas verksamhet som en god balanserad samhällsekonomisk utveckling. Kommunernas intäkter och utgifter är mycket konjunkturkänsliga. Vid en lågkonjunktur försvagas kommunernas finanser snabbt till följd av vikande skatteintäkter och stigande utgifter för t.ex. ekonomiskt bistånd. Om inte statsbidragen till kommunsektorn ökar i motsvarande mån kommer många kommuner och landsting att ställas inför valet att antingen skära ned på kostnaderna, vilket ofta betyder färre anställda, eller höja kommunalskatten. Oavsett vilket val kommunerna och landstingen fattar kommer deras beslut att förvärra lågkonjunkturen – balanskravet för kommunsektorn är med andra ord procykliskt.
Regeringens förslag om att införa resultatutjämningsreserver är ett steg i rätt riktning varför jag välkomnar detta förslag. Däremot anser jag att det inte är tillräckligt för att skapa goda förutsättningar för en mer hållbar ekonomi i kommuner och landsting utan anser att kommunernas balanskrav bör gälla över en konjunkturcykel på motsvarande sätt som gäller för målet för den offentliga sektorns sparande.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2011/12:172 Kommunala resultatutjämningsreserver:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). |
2. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. |
Motion från allmänna motionstiden hösten 2012
2012/13:Fi205 av Ulla Andersson m.fl. (V):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kommunernas balanskrav ska gälla över en konjunkturcykel.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
