Regeringens proposition 2011/12:118

Planeringssystem för transportinfrastruktur

Prop.

 

2011/12:118

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 22 mars 2012

Fredrik Reinfeldt

Catharina Elmsäter-Svärd

(Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i bl.a. väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900).

Regeringens förslag innebär att den fysiska planeringen av transport- infrastruktur sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för dagens process i flera steg samt att en förberedande studie görs inom ramen för den långsiktiga ekonomiska planeringen. Regeringen föreslår även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar enligt 17 kap. miljöbalken avskaffas. Dessutom föreslås att bygglov ska krävas i färre fall och att fastighetsägare ska få större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen.

Propositionen innehåller också en modell för hur de ekonomiska delarna av planeringssystemet kan vara uppbyggda och regeringens bedömningar av hur systemet kan knytas fastare till den statliga budget- processen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.

1

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut.................................................................

6

2

Författningsförslag............................................................................

7

 

2.1

Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) .............

7

2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om

 

byggande av järnväg ........................................................

25

2.3

Förslag till lag om ändring i miljöbalken.........................

34

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (0000:00) om

ändring i miljöbalken .......................................................

37

2.5Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen

(1970:988)........................................................................

38

2.6Förslag till lag om ändring i anläggningslagen

 

(1973:1149)......................................................................

39

2.7

Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45).......

41

2.8Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900)........................................................................

42

2.9Förslag till lag om ändring i järnvägslagen

 

 

(2004:519)........................................................................

44

3

Ärendet och dess beredning............................................................

46

4

Utgångspunkter...............................................................................

47

5

Dagens planeringssystem och behov av förändring........................

51

 

5.1

Nuvarande system för långsiktig strategisk och

 

 

 

ekonomisk planering........................................................

51

5.2Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen

 

av transportinfrastruktur för perioden 2010–2021 ...........

52

5.3

Fysisk planering av vägar och järnvägar..........................

54

5.4

EU-regler som påverkar planeringssystemet....................

58

5.5

Behov av förändringar .....................................................

61

 

5.5.1

Processen.........................................................

61

 

5.5.2

Internationella frågor blir allt viktigare ...........

62

 

5.5.3

Förbättrat samspel mellan kommunal,

 

 

 

regional och nationell nivå samt mellan

 

 

 

sektorer............................................................

63

 

5.5.4

Behov av tydligare riktlinjer för alternativ

 

 

 

finansiering......................................................

64

6 Effektivisering av den strategiska och ekonomiska

 

planeringen .....................................................................................

 

65

6.1

Utgångspunkter ................................................................

65

6.2

Strategisk och ekonomisk planering på lång sikt .............

66

6.3

En utvecklad process för årlig ekonomisk planering .......

70

 

6.3.1

Beslut om uppdatering i förhållande till

 

 

 

långsiktiga nationella planer............................

70

 

6.3.2

Årliga underlag från Trafikverket ...................

71

 

6.3.3

Årliga beslut av regeringen .............................

75

6.4

Den regionala planeringen ...............................................

81

6.5

Alternativ finansiering .....................................................

82

 

6.5.1

Allmänt om alternativ finansiering..................

82

Prop. 2011/12:118

2

 

 

6.5.2

Användning av alternativ finansiering............

82

Prop. 2011/12:118

 

 

6.5.3

Alternativ finansiering i den nya

 

 

 

 

 

planeringsprocessen........................................

85

 

7

En sammanhållen fysisk planeringsprocess ...................................

89

 

 

7.1

Förberedande studier enligt fyrstegsprincipen.................

89

 

7.2En effektivare sammanhållen fysisk

 

planeringsprocess ............................................................

91

7.3

Förändrad tillåtlighetsprövning .......................................

98

 

7.3.1

Regeringen ska avgöra vilka projekt som

 

 

 

ska prövas.......................................................

98

7.3.2Prövningstidpunkt, underlag och

rättsverkan ....................................................

100

7.3.3Tillåtlighetsprövning i den nya

planeringsprocessen......................................

103

7.3.4Länsstyrelsen ska få tillåta mindre

 

 

avvikelser från tillåtlighetsbeslut..................

105

7.4

Samordning och samverkan ..........................................

107

 

7.4.1

Ökad samordning och samverkan.................

107

7.4.2Överklaganderätt för regionplaneorgan

 

och regionala kollektivtrafikmyndigheter.....

108

7.4.3

Förenklade förfaranden till följd av

 

 

planering enligt PBL.....................................

110

7.4.4

PBL ska räcka för spårväg och tunnelbana...

111

7.4.5

Bygglov ska krävas i färre fall......................

113

7.4.6Gemensam planering av vägar och

 

 

järnvägar.......................................................

115

7.5

Ett förenklat förfarande .................................................

117

 

7.5.1

Små och okomplicerade projekt ska inte

 

 

 

kräva formell planering ................................

117

7.5.2Förenklat kungörelse- och

 

granskningsförfarande för vissa vägplaner

 

 

och järnvägsplaner av liten betydelse ...........

118

7.5.3

En vägplan ska alltid fastställas....................

120

7.5.4Förenklat samråds-, kungörande- och

 

granskningsförfarande för ändring av väg-

 

 

och järnvägsplaner........................................

121

7.5.5

Undantaget för industrispår och hamnspår

 

 

uteslutande på egen fastighet förtydligas......

122

7.5.6Samråd och

 

miljökonsekvensbeskrivningar .....................

123

7.5.7

Undantaget från kravet på

 

 

miljökonsekvensbeskrivning ........................

125

7.5.8

Färre efterföljande beslut och

 

 

anmälningar enligt miljöbalken ....................

127

7.5.9Förlängning av giltighetstiden för väg-

och järnvägsplaner........................................

129

7.5.10Några mindre ändringar av väglagen och

banlagen........................................................

131

3

 

7.6

Den enskildes perspektiv................................................

132

Prop. 2011/12:118

 

 

7.6.1

Enskilda påverkas när vägar och

 

 

 

 

 

järnvägar planeras .........................................

132

 

 

 

7.6.2

Större möjligheter att få fastigheten inlöst ....

133

 

 

 

7.6.3

Ett effektivt samråd och rätten att

 

 

 

 

 

överklaga.......................................................

136

 

 

7.7

Kopplingar mellan ekonomisk och fysisk planering......

139

 

8

Konsekvenser................................................................................

 

141

 

 

8.1

Övergripande effekter ....................................................

141

 

 

8.2

Konsekvenser för staten .................................................

142

 

 

8.3

Konsekvenser för kommuner .........................................

143

 

 

8.4

Konsekvenser för enskilda .............................................

143

 

 

8.5

Konsekvenser för företag ...............................................

144

 

 

8.6

Konsekvenser för miljön................................................

144

 

9

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................................

145

 

10

Författningskommentar.................................................................

148

 

 

10.1

Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948) ......

148

 

10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om

 

byggande av järnväg ......................................................

164

10.3

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ....................

172

10.4Förslaget till lag om ändring i lagen (0000:00) om

 

ändring i miljöbalken. ....................................................

174

10.5

Förslaget till lag om ändring i

 

 

fastighetsbildningslagen (1970:988) ..............................

174

10.6Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen

(1973:1149)....................................................................

174

10.7Förslaget till lag om ändring i minerallagen

(1991:45)........................................................................

175

10.8Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

(2010:900)......................................................................

175

10.9Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen

 

(2004:519)......................................................................

176

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet. Effektivare planering

 

 

av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) ..............................

177

Bilaga 2 Författningsförslag (SOU 2010:57)....................................

182

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2010:57)..............

220

Bilaga 4 Sammanfattning av delbetänkandet Medfinansiering av

 

 

transportinfrastruktur (SOU 2011:12) ................................

222

Bilaga 5 Sammanfattning av slutbetänkandet Medfinansiering av

 

 

transportinfrastruktur (SOU 2011:49) ................................

228

Bilaga 6

Sammanfattning av Trafikverkets rapport förslag till

 

 

nytt planeringssystem för transportsystemet.......................

249

Bilaga 7

Förteckning över remissinstanser (SOU 2011:49)..............

256

Bilaga 8

Lagrådsremissens lagförslag...............................................

258

Bilaga 9

Lagrådets yttrande ..............................................................

296

4

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 2012. .....

302

Prop. 2011/12:118

Rättsdatablad........................................................................................

303

 

5

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2011/12:118

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.lag om ändring i väglagen (1971:948),

2.lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

3.lag om ändring i miljöbalken,

4.lag om ändring i lag (0000:00) om ändring i miljöbalken,

5.lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988),

6.lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149),

7.lag om ändring i minerallagen (1991:45),

8.lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900),

9.lag om ändring i järnvägslagen (2004:519).

6

Med byggande av väg avses att anlägga en ny väg och att bygga om en väg.
3 b §
Med särskild rätt till fastighet avses nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt.
Med fastighetsägare avses även tomträttshavare och med fastighet avses även tomträtt.
Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 24 kap. och 5 kap. 3 § miljöbalken. Fast- ställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

2 Författningsförslag

2.1Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs i fråga om väglagen (1971:948)1 dels att 14 b § ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 14 a, 14 c, 15 och 16 §§ ska betecknas 15, 16, 16 a och 15 a §§,

dels att 3 a, 10, 13, 17, 18, 19, 20, 28, 30, 31, 35, 48, 66, 69, 74, 75 a, 76 och 77 §§ samt de nya 15, 15 a, 16 och 16 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas sjutton nya paragrafer, 3 b, 13 a, 14 a14 c, 15 b, 15 c, 16 b–16 c, 17 a–17 c, 18 a, 18 b, 20 b, 55 a och 55 b §§ samt närmast före 14 b, 16, 16 a, 17, 17 c, 18, 20 och 20 b §§ nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast före 20 a § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Väghållning för enskild väg”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 a §2 Vid prövning av ärenden enligt

denna lag ska 24 kap. och 5 kap. 3 § miljöbalken tillämpas. Upp- rättande av arbetsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

10 §

Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg, omläggning av väg i ny sträckning samt om- byggnad av väg.

Ny väg får anläggas, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna.

1Lagen omtryckt 1987:459. Senaste lydelse av 14 b § 2005:575.

2Senaste lydelse 2010:884.

Prop. 2011/12:118

7

Omläggning av väg i ny sträck- ning samt ombyggnad av väg får ske, när det är påkallat från allmän synpunkt.

En väg får byggas om, när det är motiverat från allmän synpunkt.

En åtgärd på en befintlig väg ska inte anses vara byggande av väg om

1.åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen, och

2.berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skrift- ligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk.

13 §3

Vid byggande av väg skall till- ses, att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kost- nad, och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden.

När en väg byggs ska den ges ett sådant läge och utformas så att ändamålet med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden.

Om en vägplan medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 31 §, ska planen utformas så att de fördelar som kan uppnås med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

13 a §

Planläggning och annan pröv- ning enligt denna lag som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med den planläggningen och prövningen, om det lämpligen kan ske.

Bestämmelser om planer och planeringsunderlag finns i 6 kap. 19 och 20 §§ miljöbalken.

3 Senaste lydelse 1998:803.

Prop. 2011/12:118

8

14 a §

Den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan.

Om en väg behöver anläggas eller byggas om på grund av ett järnvägsprojekt, får vägen i stället regleras i en järnvägsplan enligt 2 kap. 20 § andra stycket lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I så fall ska 14 b18 b §§ inte tillämpas. Vid tillämpningen av övriga bestämmelser i denna lag ska järnvägsplanen, när det gäller vägen, likställas med en vägplan.

Samråd

14 b §

Den som avser att bygga en väg ska under arbetet med att upprätta en vägplan samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om vägplanen har betydelse för kollektivtrafiken, ska samråd även ske med berörda regionala kollektivtrafikmyndig- heter. Samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan.

Om vägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska

1.samråd också ske med de övriga statliga myndigheter samt den allmänhet och de organisa- tioner som kan antas bli berörda, och

2.samrådet även avse innehåll i och utformning av sådan miljö- konsekvensbeskrivning som ska finnas tillsammans med väg- planen.

Länsstyrelsen ska verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen av väg- planen.

Prop. 2011/12:118

9

14 a §

Den som planerar att bygga en väg skall genomföra en förstudie. I förstudien skall förutsättningarna för den fortsatta planeringen klarläggas. Förstudien skall även ange om en vägutredning enligt 14 b § behövs innan en arbetsplan upprättas.

Vid utarbetandet av förstudien skall den som avser att bygga en väg samråda enligt 6 kap. 4 § förstatredje styckena miljöbalken med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att ta tillvara natur- skydds- eller miljöskyddsintressen samt med den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd.

Efter samrådet skall den länsstyrelse, inom vars område vägbyggnadsprojektet huvudsak- ligen skall utföras, enligt 6 kap. 5 § andra stycket miljöbalken besluta om projektet kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan. Beslutet skall fattas efter samråd med övriga berörda länsstyrelser. Bestämmelser om planer och planeringsunderlag

Under samrådet får berörd Prop. 2011/12:118 kommun medge att undantag görs

från krav på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer.

14 c §

Samrådet ska inledas så tidigt som möjligt och anpassas efter behovet i det enskilda fallet.

Den som avser att bygga vägen ska ta fram underlag för samrådet och göra det tillgängligt samt ge de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig.

15 §4

Länsstyrelsen ska under samrådet pröva om projektet kan antas medföra en betydande miljö- påverkan.

Prövningen ska göras av den länsstyrelse inom vars område projektet huvudsakligen ska utföras efter samråd med övriga berörda länsstyrelser.

Länsstyrelsen får inte besluta i ärendet innan den som avser att

4 Senaste lydelse av tidigare 14 a § 2005:575.

10

finns i 6 kap. 19 och 20 §§ miljö-

bygga vägen har gett de enskilda Prop. 2011/12:118

balken.

som kan antas bli särskilt berörda

 

möjlighet att yttra sig enligt 14 c §

 

andra stycket.

 

Regeringen får meddela före-

 

skrifter om att vissa slags projekt

 

enligt denna lag ska antas med-

 

föra en betydande miljöpåverkan.

16 §

Vid utarbetande av en arbets- plan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägför- slagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Samråd skall alltid ske med de miljövårdsmyndigheter som berörs. I de fall länsstyrelsen under förstudien har beslutat att vägprojektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, skall samråd ske enligt 6 kap. 4 § förstatredje styckena miljöbalken och miljökonsekvensbedömning ske enligt 6 kap. 6 § miljöbalken, om inte samråd skett enligt 14 b §.

Förfarandet enligt första stycket får efter omständigheterna förenklas i fråga om en arbetsplan för väg, som är förutsatt i en detaljplan eller i områdesbestäm- melser.

Avser en arbetsplan endast ombyggnad av väg, får förfarandet enligt första stycket efter omständigheterna förenklas.

Ägaren till en fastighet, som helt eller delvis skall tas i anspråk, skall dock alltid ges tillfälle att yttra sig. Det som har sagts nu skall även tillämpas på en arbets- plan som innefattar endast en ändring av planen för ett väg- byggnadsprojekt som ännu inte är färdigställt.

15 a §5

Samrådsförfarandet får fören- klas om

1.vägplanen enbart gäller änd- ring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt, och

2.ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan.

Ägare till fastigheter som helt eller delvis kan komma att tas i anspråk ska dock alltid ges tillfälle att yttra sig. Detsamma gäller berörda innehavare av särskild rätt till sådana fastigheter.

5 Senaste lydelse av tidigare 16 § 2005:940.

11

14 c

Trafikverket ska med eget yttrande överlämna frågan om byggande av väg till regeringen för prövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken. Detsamma gäller om regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken har förbehållit sig prövningen av vägens tillåtlighet. Regeringens prövning ska ske på grundval av en upprättad vägut- redning enligt 14 b §.

6 Senaste lydelse av tidigare 14 c § 2010:92.

15 b §

Samråd om en vägs lokalisering och utformning i detalj behöver inte ske om

1.vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900),

2.utredningen i detaljplane- ärendet är tillräcklig och aktuell för vägplanen, och

3.samråd i detaljplaneärendet sker eller har skett med alla dem som ska omfattas av samråd enligt 14 b § första och andra styckena.

Om samrådet i detaljplane- ärendet är avslutat och samråd inte har skett med alla enligt första stycket 3, är det tillräckligt att samråd sker med dem som inte har omfattats av samrådet.

15 c §

Om ett projekt kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska 6 kap. 6 § miljöbalken tillämpas.

Tillåtlighetsprövning

16 §6

Om ett projekt ska tillåtlighets- prövas enligt 17 kap. 3 § miljö- balken, ska den som avser att bygga vägen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande.

Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa.

Ärendet ska innehålla en miljö- konsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för

Prop. 2011/12:118

12

15 §

Innan en väg byggs skall en arbetsplan upprättas.

I arbetsplanen skall anges den mark eller det utrymme som behöver tas i anspråk för väg- anordningar och för att genomföra vägbyggnadsprojektet. Planen skall innehålla miljökonsekvens- beskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. Miljökonsekvens- beskrivningen skall godkännas av berörda länsstyrelser innan den tas in i arbetsplanen.

När det gäller kraven på miljö- konsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag skall 6 kap. 3, 7, 10, 19 och 20 §§ miljöbalken tillämpas.

tillåtlighetsprövningen. När Prop. 2011/12:118 underlaget tas fram ska förfaran-

det för vägplan i 14 b15, 15 c och 17 §§ tillämpas.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken och godkännas av berörda länsstyrelser innan ärendet kungörs.

Vägplanens innehåll och underlag till planen

16 a §7

Vägplanen ska innehålla en karta över det område som planen omfattar. Kartan ska visa vägens sträckning och huvudsakliga ut- formning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättig- heter som behöver tas i anspråk för vägen och för att bygga vägen.

Planen ska också innehålla upp- gifter om

1.skyddsåtgärder och försiktig- hetsmått som ska vidtas för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen,

2.verksamheter eller åtgärder som enligt bestämmelser i miljö- balken ska undantas från förbud eller skyldigheter enligt balken, och

3.åtgärder som undantas från krav på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer med stöd av ett medgivande från berörd kommun.

Tillsammans med planen ska följande underlag finnas:

1.en redovisning av motiven till valet av lokalisering och utform- ning av vägen,

7 Senaste lydelse av tidigare 15 § 2005:940.

13

2.en sammanställning av de Prop. 2011/12:118 synpunkter som kommit fram

under samrådet och uppgift om hur synpunkterna har beaktats (samrådsredogörelse),

3.en miljökonsekvensbeskriv-

ning eller, om ett vägprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, uppgifter om verk- samhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och på miljön, och

4. de övriga uppgifter som behövs för att genomföra projektet.

16 b §

En miljökonsekvensbeskrivning ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs enligt 17 §.

 

16 c §

 

 

 

Det behövs ingen miljökonse-

 

kvensbeskrivning

som är

särskilt

 

upprättad för vägplanen om

 

1. vägplanen

enbart

gäller

 

åtgärder som också har prövats

 

eller ska prövas genom detaljplan

 

enligt plan- och bygglagen

 

(2010:900), och

 

 

 

2. miljökonsekvensbeskrivningen

 

i detaljplaneärendet tas in i väg-

 

ärendet och är aktuell och till-

 

räcklig för det ärendet.

 

 

Kungörande och granskning

En arbetsplan skall ställas ut för

17 §8

 

 

Den som avser att bygga en väg

granskning. Därvid gäller vad som

ska kungöra förslaget till vägplan

i 6 kap. 8 § första stycket miljö-

och underlaget till denna och låta

balken sägs om att miljökonse-

det granskas. Om en miljökonse-

8 Senaste lydelse 2005:940.

14

kvensbeskrivning skall

kungöras

kvensbeskrivning

har upprättats, Prop. 2011/12:118

och hållas tillgänglig för allmän-

ska denna kungöras och hållas

heten.

 

 

 

tillgänglig för

allmänheten

enligt

En arbetsplan för väg, som är

6 kap. 8 § första stycket miljö-

förutsatt i en detaljplan eller i

balken.

 

 

 

områdesbestämmelser,

behöver

Om förslaget

enbart

gäller

inte ställas ut.

 

 

åtgärder som också har prövats

Inte heller behöver en arbets-

eller ska prövas genom detaljplan

plan som avser endast ombyggnad

enligt plan- och bygglagen

av väg ställas ut, om

 

 

(2010:900),

får

kungörandet

1. mark eller annat utrymme inte

samordnas med det kungörande

behöver tas i anspråk med vägrätt

som ska ske i detaljplaneärendet.

eller rätt som avses i 35 §, eller

 

 

 

 

2. sådant

ianspråktagande

som

 

 

 

 

avses i 1 skriftligen har medgetts

 

 

 

 

av berörda

fastighetsägare

och

 

 

 

 

innehavare

av nyttjanderätt

eller

 

 

 

 

servitutsrätt.

 

 

 

 

 

 

Under de

förutsättningar

som

 

 

 

 

anges i tredje stycket behöver inte

 

 

 

 

heller en arbetsplan ställas ut om den innefattar endast en ändring av planen för ett ännu inte färdig- ställt vägbyggnadsprojekt.

Trots bestämmelserna i andrafjärde styckena skall en arbetsplan ställas ut, om länsstyrelsen har antagit att vägen medför en betydande miljöpåverkan.

17 a §

Trots vad som anges i 17 § behöver ett förslag till vägplan som enbart gäller ändring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt, bara kungöras och granskas om

1.ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eller

2.någon annans fastighet eller del av fastighet behöver tas i anspråk eller en särskild rätt till en sådan fastighet behöver upphävas eller begränsas och åtgärden inte skriftligen medgetts av berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt.

15

17 b §

Trots vad som anges i 17 § behöver ett förslag till vägplan inte kungöras om förslaget

1. inte är av stor vikt eller har principiell betydelse,

2. inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och

3. saknar intresse för allmän- heten.

Den som avser att bygga vägen ska då i stället ge länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs tillfälle att godkänna förslaget eller att inom tre veckor granska det och lämna synpunkter. Granskningstiden får göras kortare, om alla berörda är överens om det.

 

 

 

 

 

Bemyndigande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

17 c §

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Regeringen får meddela före-

 

 

 

 

 

skrifter om

 

 

14 b–15 c

§§,

 

 

 

 

 

1. samråd

enligt

 

 

 

 

 

och

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. vägplan enligt 16 a–16 c §§.

 

 

 

 

 

Fastställelse av en vägplan

 

Arbetsplan fastställs av Trafik-

18 §9

 

 

 

 

 

Trafikverket prövar

frågan

om

verket

efter

samråd

med

att fastställa en vägplan efter

länsstyrelsen.

Om

Trafikverket

samråd med berörda länsstyrelser.

och länsstyrelsen har olika upp-

Trafikverket

ska

överlämna

fattning,

hänskjuts

frågan

om

frågan om att fastställa planen till

fastställelse av planen till rege-

regeringen

för

 

prövning

om

ringens

prövning.

Innehållet i

Trafikverket

och

en

länsstyrelse

miljökonsekvensbeskrivningen

har olika uppfattning.

 

 

samt resultatet av samråd och

Innehållet i en miljökonsekvens-

yttranden ska beaktas då arbets-

beskrivning

samt

resultatet

av

planen fastställs.

 

 

samråd och yttranden ska beaktas

I sådant fall då utställelse har

när frågan om att fastställa väg-

underlåtits med stöd av 17 § tredje

planen prövas. Ett beslut att fast-

9 Senaste lydelse 2010:92.

Prop. 2011/12:118

16

eller fjärde stycket behöver fast- ställelse inte ske.

Ett beslut om fastställelse av en arbetsplan är förfallet, om inte inom fem år från utgången av det år, under vilket beslutet vann laga kraft, vägens sträckning har blivit i sin helhet tydligt utmärkt på marken och det i arbetsplanen angivna vägbyggnadsarbetet har påbörjats. Om synnerliga skäl föreligger, kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Trafikverket förlänga tiden, varje gång med högst tre år.

Ett beslut om fastställelse av en arbetsplan eller en förlängning av giltighetstiden ska kungöras. Har samråd enligt 6 kap. 6 § miljö- balken hållits med ansvarig myndighet i annat land ska denna informeras.

ställa planen ska kungöras. Om Prop. 2011/12:118 samråd har skett med en ansvarig

myndighet i ett annat land enligt 6 kap. 6 § miljöbalken, ska den ansvariga myndigheten i det landet informeras.

18 a §

Ett beslut att fastställa en väg- plan upphör att gälla fem år efter det år då beslutet fick laga kraft om inte

1.vägens sträckning har blivit tydligt utmärkt på marken, och

2.vägbygget har påbörjats.

Om det finns synnerliga skäl får

giltighetstiden förlängas med högst två år.

Ett beslut att förlänga giltig- hetstiden ska kungöras.

18 b §

Ett beslut att fastställa en väg- plan ska upphävas, helt eller delvis, om förhållandena efter beslutet har ändrats så att förut- sättningarna för att fastställa planen inte längre är uppfyllda.

Ett beslut att upphäva en väg- plan ska kungöras.

17

En vägplan ska upprättas om mark eller annat utrymme, utöver vad som redan hör till vägen, behöver tas i anspråk för en väg- anordning vars utförande ingår i drift av väg. I vägplanen ska den mark eller det utrymme som behöver tas i anspråk anges, varvid bestämmelserna i 1320 §§ ska tillämpas. Vid tillämpningen av
15 a och 17 a §§ ska vägplanen
Gemensam planering av vägar och järnvägar
20 b §
En vägplan och en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg får upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut.
Byggande av järnväg som behövs på grund av det vägprojekt som en vägplan avser, får regleras i vägplanen.
När en väg byggs får endast oväsentliga avvikelser göras från vägplanen. Om en sådan avvikelse görs i fråga om den mark eller det utrymme som enligt planen ska tas i anspråk för vägen, ska det omedelbart antecknas i ett tillägg till planen.

Byggande av väg får påbörjas först sedan arbetsplan har upp- rättats och, när det behövs, har blivit fastställd.

19 §

Prop. 2011/12:118

En väg får börja byggas först

 

sedan vägplanen har blivit fast-

 

ställd.

 

Avvikelse från vägplanen

20 §10 När en väg byggs får endast

oväsentlig avvikelse göras från arbetsplanen. Om en sådan avvikelse görs i fråga om den mark eller det utrymme som enligt arbetsplanen skulle tas i anspråk för vägen, skall detta utan dröjs- mål anmärkas i ett tillägg till planen.

28 §11 Om mark eller annat utrymme,

utöver vad som redan hör till vägen, behöver tas i anspråk för en väganordning, vars utförande ingår i drift av väg, skall en arbetsplan upprättas. I arbetsplanen skall den mark eller det utrymme som behöver tas i anspråk anges. Bestämmelserna i 1320 §§ skall därvid tillämpas. Vid tillämp- ningen av 16 § tredje stycket, 17 §

10Senaste lydelse 2005:940.

11Senaste lydelse 2005:940.

18

Vägrätt uppkommer genom att väghållaren tar mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan eller, i fråga om åtgärd enligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket, en skriftlig överens- kommelse. Vägrätt uppkommer även genom att väghållaren över- tar mark eller annat utrymme med stöd av beslut om förändring av enskild väg till allmän.

tredje och fjärde styckena samt 18 § andra stycket skall arbets- planen anses som en sådan plan som avser endast ombyggnad av väg.

anses som en sådan plan som Prop. 2011/12:118 enbart gäller ändring av planen

för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt.

Första stycket gäller inte om

1.åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen, och

2.berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk.

30 §12

Vägrätt innefattar rätt för väg-

Vägrätt innefattar rätt för väg-

hållaren att nyttja mark eller annat

hållaren att nyttja mark eller annat

utrymme som behövs för väg, trots

utrymme som behövs för en väg,

den rätt som någon annan kan ha

trots den rätt som någon annan kan

till fastigheten. I den mån någon

ha till fastigheten. I den mån

inskränkning inte har gjorts i

någon inskränkning inte har gjorts

arbetsplanen eller i ett beslut om

i vägplanen, i en skriftlig överens-

förändring av enskild väg till

kommelse eller i ett beslut om

allmän, ger vägrätt även i övrigt

förändring av enskild väg till

väghållaren rätt att i fastighets-

allmän, ger vägrätt även i övrigt

ägarens ställe

väghållaren rätt att i fastighets-

 

ägarens ställe

1.bestämma över markens eller utrymmets användning under den tid vägrätten består, och

2.tillgodogöra sig alster och andra tillgångar som kan utvinnas ur marken eller utrymmet.

31 §13 Vägrätt uppkommer genom att

väghållaren tar mark eller annat utrymme för väg i anspråk med stöd av en upprättad och, i fall då så behövs, fastställd arbetsplan. Vägrätt uppkommer även genom att väghållaren övertar mark eller annat utrymme med stöd av beslut om enskild vägs förändring till allmän.

12senaste lydelse 2005:940.

13Senaste lydelse 2005:940.

19

Om det i en fastställd vägplan för ett vägbyggnadsprojekt har avsatts mark eller annat utrymme som behövs för att bygga vägen enligt 16 a §, ska nyttjanderätt till marken eller utrymmet upplåtas till väghållaren för den tid som har angetts i planen.

Mark eller annat utrymme skall anses ha tagits i anspråk för väg, när vägens sträckning över fastig- heten tydligt har utmärkts på marken och det vägarbete som anges i arbetsplanen har påbörjats inom fastigheten.

Om utmärkning enligt andra stycket inte lämpligen kan göras, skall mark eller annat utrymme anses ha tagits i anspråk när marken eller utrymmet har angetts i en arbetsplan och det vägarbete som anges i planen har påbörjats inom fastigheten.

Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en väg, när vägens sträckning över fastigheten tydligt har märkts ut på marken och det vägarbete som anges i vägplanen har påbörjats inom fastigheten.

Om utmärkning enligt andra stycket inte lämpligen kan göras, ska mark eller annat utrymme anses ha tagits i anspråk när marken eller utrymmet har angetts i en vägplan och det vägarbete som anges i planen har påbörjats inom fastigheten.

Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en åtgärd enligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket när det arbete som anges i överens- kommelsen har påbörjats.

35 §14 Har det i en fastställd arbetsplan

för ett vägbyggnadsprojekt avsatts mark eller annat utrymme i närheten av det vägområde som upptas i arbetsplanen och är marken eller utrymmet avsett för upplag eller liknande ändamål i samband med byggandet av vägen, skall nyttjanderätt till marken eller utrymmet upplåtas till väghållaren för den tid som har angetts i planen.

48 §

Inom det i en arbetsplan angivna vägområdet får inte utan väghållningsmyndighetens till- stånd uppföras byggnader, göras tillbyggnader, utföras andra anläggningar eller vidtas andra sådana åtgärder, som kan väsent- ligt försvåra områdets användning för vägändamål. Förbudet gäller från det att beslutet om fast- ställelse av arbetsplanen har

Inom det vägområde som anges i en vägplan får det inte utan väg- hållningsmyndighetens tillstånd uppföras byggnader, göras till- byggnader, utföras andra anlägg- ningar eller vidtas andra åtgärder som kan väsentligt försvåra områdets användning för väg- ändamål. Förbudet gäller från det att beslutet om fastställelse av vägplanen har fått laga kraft till

14 Senaste lydelse 2005:940.

Prop. 2011/12:118

20

vunnit laga kraft till dess att väg- området har tagits i anspråk för väg.

För tid som anges i första stycket gäller bestämmelserna i 47 § första och andra styckena om förbud att utan länsstyrelsens till- stånd uppföra byggnader, göra tillbyggnader, utföra andra anläggningar eller vidta andra sådana åtgärder.

Förbud enligt första eller andra stycket upphör att gälla, när beslutet om fastställelse av en arbetsplan upphävs eller förfaller.

I samband med tillstånd får väg- hållningsmyndigheten meddela de föreskrifter som behövs.

dess att vägområdet har tagits i Prop. 2011/12:118 anspråk för väg.

För den tid som anges i första stycket gäller bestämmelserna i 47 § första och andra styckena om förbud att utan länsstyrelsens till- stånd uppföra byggnader, göra tillbyggnader, utföra andra anläggningar eller vidta andra sådana åtgärder.

Förbud enligt första eller andra stycket upphör att gälla när beslutet om fastställelse av en vägplan upphör att gälla.

I samband med tillstånd får väg- hållningsmyndigheten meddela de villkor som behövs.

55 a §

Om fastighetsägaren begär det, ska mark eller utrymme som enligt gällande vägplan inte endast till- fälligt ska användas för vägända- mål lösas in av den som ska bygga vägen. Det gäller dock inte om vägrätt har uppkommit eller om det finns en överenskommelse om ersättning för vägrätt.

När ersättningen bestäms gäller 4 kap. expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar.

55 b §

En fastighet eller del av fastig- het ska på fastighetsägarens begäran lösas in även om det ännu inte finns någon gällande vägplan om

1.det är sannolikt att fastig- heten kommer att behövas för vägändamål, och

2.det finns synnerliga skäl för att få fastigheten eller del av denna inlöst.

När ersättningen bestäms gäller

4 kap. expropriationslagen (1972:719) i tillämpliga delar.

21

I mål om inlösen enligt 55 a, 55 b, 56, 59 eller 62 § gäller i tillämpliga delar expropriations- lagen (1972:719), om inte annat är särskilt föreskrivet. Om ett yrkande om inlösen enligt 59 eller 62 § ogillas, tillämpas allmänna regler om rättegångskostnad.
I mål om ersättning enligt 55, 58 eller 61 § eller gottgörelse enligt 68 § gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i expropriations- lagen (1972:719) om rättegång samt om rättegångskostnader och kostnader vid fördelning av ersätt- ning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Om ett yrkande om ersättning enligt 58 eller 61 § eller om gottgörelse enligt 68 § ogillas och målet inte har inletts av väg- hållaren, tillämpas 15 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) i fråga om rättegångskostnaderna.

 

 

 

 

66 §15

 

Prop. 2011/12:118

Har

överenskommelse

inte

Om det inte har träffats en

träffats om ersättning enligt 55,

överenskommelse

om

ersättning

58, 61 eller 63 § eller om inlösen

enligt 55, 58, 61 eller 63 § eller

enligt 56, 59 eller 62, skall den

om inlösen enligt 55 a, 55 b, 56,

som vill göra anspråk på ersättning

59 eller 62 §, ska den som vill

eller fordra inlösen väcka talan vid

göra anspråk på ersättning eller

den mark- och miljödomstol inom

begära inlösen väcka talan vid den

vars

område

fastigheten

eller

mark- och miljödomstol inom vars

anordningen

är

belägen.

Även

område fastigheten eller anord-

väghållaren kan på samma sätt

ningen är belägen. Även väg-

påkalla prövning

av ersättning

hållaren eller den som avser att

som

tillkommer

fastighetsägare

bygga vägen kan på samma sätt

eller annan sakägare.

 

begära prövning av ersättning till

 

 

 

 

 

fastighetsägare

eller

annan

 

 

 

 

 

sakägare.

 

 

69 §16 I mål om ersättning enligt 55, 58

eller 61 § eller gottgörelse enligt 68 § gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i expropriations- lagen (1972:719) om rättegång samt om rättegångskostnader och kostnader vid fördelning av ersätt- ning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Om ett yrkande om ersättning enligt 58 eller 61 § eller om gottgörelse enligt 68 § ogillas och målet inte har anhängiggjorts av väghållaren, tillämpas 15 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) i fråga om rättegångs- kostnaderna.

I mål om inlösen enligt 56, 59 eller 62 § gäller i tillämpliga delar expropriationslagen (1972:719), om inte annat är särskilt före- skrivet. Om ett yrkande om inlösen enligt 59 eller 62 § ogillas, tillämpas allmänna regler om rättegångskostnad.

 

74 §17

Länsstyrelsens beslut enligt

37,

Länsstyrelsens beslut enligt 37,

4547 §, 48 § andra stycket,

52,

4547 §, 48 § andra stycket, 52, 53

15Senaste lydelse 2010:926.

16Senaste lydelse 2010:904.

17Senaste lydelse 1998:832.

22

Ett beslut i fråga om tillstånd enligt 39, 43, 45, 46, 47 eller 48 § och Trafikverkets beslut i fråga om fastställelse av en vägplan, förändring av en enskild väg till allmän, förklaring att en gata
Trafikverkets beslut i fråga om fastställelse av en vägplan får överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

53 § eller 64 § andra stycket får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Länsstyrelsens beslut enligt

14 a § tredje stycket, 14 b § andra stycket eller 15 § andra stycket får inte överklagas.

Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än som avses i första och andra styckena får överklagas hos regeringen.

eller 64 § andra stycket får över- Prop. 2011/12:118 klagas till allmän förvaltnings-

domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

Länsstyrelsens beslut enligt 15 § första stycket, 16 § tredje stycket eller 16 b § andra stycket får inte överklagas.

Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än som avses i första och andra styckena får överklagas till regeringen.

75 a §18 Trafikverkets beslut i fråga om

fastställelse av en arbetsplan för väg får överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

76 §19

Trafikverket får överklaga länsstyrelsens beslut enligt denna lag.

Statens naturvårdsverk får över- klaga sådana beslut av väghåll- ningsmyndighet, Trafikverket eller länsstyrelse enligt denna lag, som berör naturvårdsverkets verksam- hetsområde.

Länsstyrelsen får överklaga sådana beslut av Trafikverket enligt denna lag som berör länsstyrelsens verksamhetsområde.

Kommuner, regionala kollektiv- trafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och regionplaneorgan enligt 7 kap. plan- och bygglagen (2010:900) får överklaga Trafikverkets beslut.

77 §20 Ett beslut i fråga om tillstånd

enligt 39, 43, 45, 46, 47 eller 48 § och Trafikverkets beslut i fråga om fastställelse av en arbetsplan för väg, förändring av en enskild väg till allmän, förklaring att en

18Senaste lydelse 2010:884.

19Senaste lydelse 2010:92.

20Senaste lydelse 2010:92.

23

gata tillika ska vara allmän väg eller indragning av en väg blir gällande när beslutet vinner laga kraft. I ett beslut om tillstånd får dock förordnas att beslutet ska gälla omedelbart

Andra beslut enligt denna lag än som avses i första stycket gäller omedelbart, om inte något annat förordnas i beslutet.

också ska vara allmän väg eller Prop. 2011/12:118 indragning av en väg blir gällande

när beslutet får laga kraft. I ett beslut om tillstånd får det dock bestämmas att beslutet ska gälla omedelbart.

Andra beslut enligt denna lag än som avses i första stycket gäller omedelbart, om inte något annat framgår av beslutet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för planärenden som vid ikraft- trädandet innehåller en miljökonsekvensbeskrivning för en arbetsplan som har överlämnats till länsstyrelsen för godkännande enligt 15 § andra stycket i dess äldre lydelse.

3.Äldre föreskrifter i 18 § tredje stycket gäller fortfarande för en arbetsplan som har fastställts före den 1 januari 2013.

4.Bestämmelserna i 55 a § och 76 § fjärde stycket tillämpas inte på en arbetsplan som har fastställts före den 1 januari 2013.

5.I övrigt ska en arbetsplan som har upprättats och, om det behövts, fastställts enligt äldre föreskrifter anses vara en fastställd vägplan.

24

Vad som föreskrivs om järnväg tillämpas också på tunnelbana och spårväg. Om en tunnelbana eller en spårväg byggs med stöd av en detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) behöver dock bestämmelserna i denna lag inte tillämpas.

2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

dels att 2 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1, 2 och 4 §§, 3 kap. 1, 3 och 4 §§, 4 kap. 4 § samt 5 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas ett nytt kapitel, 2 kap., samt tre nya paragrafer, 1 kap. 4 a §, 3 kap. 3 a § och 4 kap. 2 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap.

1 §

Med järnväg avses i denna lag spåranläggning för järnvägstrafik. Till en spåranläggning hör spår och de övriga fasta anordningar som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande, signal- och säkerhetsanlägg- ningar i övrigt, trafikledningsanläggningar samt anordningar för elför- sörjning av trafiken.

Vad som föreskrivs om järnväg tillämpas också på tunnelbana och spårväg.

2 §

Med byggande av järnväg avses att anlägga en ny järnväg samt att lägga om spår i en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en järnväg.

Med byggande av järnväg avses att anlägga en ny järnväg och att bygga om en järnväg.

En åtgärd på en befintlig järn- väg ska inte anses vara byggande av järnväg om

1.åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen, och

2.berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skrift- ligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk.

Prop. 2011/12:118

25

4 §1

Vid planläggning och byggande av järnväg skall tillses, att järn- vägen får ett sådant läge och ut- förande att ändamålet med järn- vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kost- nad, och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden.

När en järnväg byggs ska den ges ett sådant läge och utformas så att ändamålet med järnvägen upp- nås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och land- skapsbilden och till natur- och kulturvärden.

Om en järnvägsplan medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 4 kap. 1 §, ska planen utformas så att de fördelar som kan uppnås med den över- väger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

4 a §

Planläggning och annan pröv- ning enligt denna lag som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, ska samordnas med den planläggningen och prövningen, om det lämpligen kan ske.

Bestämmelser om planer och planeringsunderlag finns i 6 kap. 19 och 20 §§ miljöbalken.

2 kap. Järnvägsplan m.m.

När en järnvägsplan ska upprättas

1 § Den som avser att bygga en järnväg ska upprätta en järnvägsplan.

En järnvägsplan behöver dock inte upprättas för industrispår eller hamnspår som ska anläggas uteslutande på egen fastighet. En järnvägs- plan får upprättas för att stänga av en plankorsning, även om åtgärden inte är byggande av järnväg.

Om en järnväg behöver anläggas eller byggas om på grund av ett väg- projekt, får järnvägen i stället regleras i en vägplan enligt 20 b § andra stycket väglagen (1971:948). I så fall ska 217 §§ inte tillämpas. Vid tillämpningen av övriga bestämmelser i denna lag ska vägplanen, när det gäller järnvägen, likställas med en järnvägsplan.

1 senaste lydelse 1998:804.

Prop. 2011/12:118

26

Samråd

2 § Den som avser att bygga en järnväg ska under arbetet med att upp- rätta en järnvägsplan samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om järnvägsplanen har betydelse för kollektivtrafiken, ska samråd även ske med berörda regionala kollektiv- trafikmyndigheter. Samrådet ska avse järnvägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan.

Om järnvägen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska

1.samråd också ske med de övriga statliga myndigheter samt den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda, och

2.samrådet även avse innehåll i och utformning av sådan miljökonse- kvensbeskrivning som ska finnas tillsammans med järnvägsplanen.

Länsstyrelsen ska verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen av järnvägsplanen.

Under samrådet får berörd kommun medge att undantag görs från krav på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformator- stationer.

3 § Samrådet ska inledas så tidigt som möjligt och anpassas efter behovet i det enskilda fallet.

Den som avser att bygga järnvägen ska ta fram underlag för samrådet och göra det tillgängligt samt ge de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig.

4 § Länsstyrelsen ska under samrådet pröva om projektet kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan.

Prövningen ska göras av den länsstyrelse inom vars område projektet huvudsakligen ska utföras efter samråd med övriga berörda länsstyrelser. Länsstyrelsen får inte besluta i ärendet innan den som avser att bygga järnvägen har gett de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlig- het att yttra sig enligt 3 § andra stycket.

Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slags projekt enligt denna lag ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.

5 § Samrådsförfarandet får förenklas om

1.järnvägsplanen enbart gäller ändring av planen för ett järnvägsbygge som ännu inte är färdigställt, och

2.ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ägare till fastigheter som helt eller delvis kan komma att tas i anspråk

ska dock alltid ges tillfälle att yttra sig. Detsamma gäller berörda inne- havare av särskild rätt till sådana fastigheter.

6 § Samråd om en järnvägs lokalisering och utformning i detalj behöver inte ske om

1.järnvägsplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900),

2.utredningen i detaljplaneärendet är tillräcklig och aktuell för järn- vägsplanen, och

3.samråd i detaljplaneärendet sker eller har skett med alla dem som

ska omfattas av samråd enligt 2 § första och andra styckena.

Prop. 2011/12:118

27

Om samrådet i detaljplaneärendet är avslutat och samråd inte har skett med alla enligt första stycket 3, är det tillräckligt att samråd sker med dem som inte har omfattats av samrådet.

7 § Om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska 6 kap. 6 § miljöbalken tillämpas.

Tillåtlighetsprövning

8 § Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, ska den som avser att bygga järnvägen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga järnvägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa.

Ärendet ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för tillåtlighetsprövningen. När underlaget tas fram ska förfarandet för järnvägsplan i 2–4, 7 och 12 §§ tillämpas.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § miljö- balken och godkännas av berörda länsstyrelser innan ärendet kungörs.

Järnvägsplanens innehåll och underlag till planen

9 § Järnvägsplanen ska innehålla en karta över det område som planen omfattar. Kartan ska visa järnvägens sträckning och huvudsakliga utformning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för järnvägen och för att bygga järnvägen.

Planen ska också innehålla uppgifter om

1.skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska vidtas för att före- bygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen,

2.verksamheter eller åtgärder som enligt bestämmelser i miljöbalken ska undantas från förbud eller skyldigheter enligt balken, och

3.åtgärder som undantas från krav på bygglov för upplag, material- gårdar, murar, plank och transformatorstationer med stöd av ett medgivande från berörd kommun.

Tillsammans med planen ska följande underlag finnas:

1.en redovisning av motiven till valet av lokalisering och utformning av järnvägen,

2.en sammanställning av de synpunkter som kommit fram under samrådet och uppgift om hur synpunkterna har beaktats (samrådsredo- görelse),

3.en miljökonsekvensbeskrivning eller, om ett järnvägsprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, uppgifter om verksam- hetens förutsebara påverkan på människors hälsa och på miljön, och

4.de övriga uppgifter som behövs för att genomföra projektet.

10 § En miljökonsekvensbeskrivning ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs enligt 12 §.

Prop. 2011/12:118

28

11 § Det behövs ingen miljökonsekvensbeskrivning som är särskilt Prop. 2011/12:118 upprättad för järnvägsplanen om

1.järnvägsplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), och

2.miljökonsekvensbeskrivningen i detaljplaneärendet tas in i järnvägs- ärendet och är aktuell och tillräcklig för det ärendet.

Kungörande och granskning

12 § Den som avser att bygga en järnväg ska kungöra förslaget till järn- vägsplan och underlaget till denna och låta det granskas. Om en miljö- konsekvensbeskrivning har upprättats, ska denna kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten enligt 6 kap. 8 § första stycket miljöbalken.

Om förslaget enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), får kungörandet samordnas med det kungörande som ska ske i detaljplane- ärendet.

13 § Trots vad som anges i 12 § behöver ett förslag till järnvägsplan som enbart gäller ändring av planen för ett järnvägsbygge som ännu inte är färdigställt, bara kungöras och granskas om

1.ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eller

2.någon annans fastighet eller del av fastighet behöver tas i anspråk eller en särskild rätt till en sådan fastighet behöver upphävas eller begränsas och åtgärden inte skriftligen medgetts av berörda fastighets- ägare och innehavare av särskild rätt.

14 § Trots vad som anges i 12 § behöver ett förslag till järnvägsplan inte kungöras om förslaget

1.inte är av stor vikt eller har principiell betydelse,

2.inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och

3.saknar intresse för allmänheten.

Den som avser att bygga järnvägen ska då i stället ge länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs tillfälle att godkänna förslaget eller att inom tre veckor granska det och lämna synpunkter. Granskningstiden får göras kortare, om alla berörda är överens om det.

Fastställelse av en järnvägsplan

 

15 § Trafikverket prövar frågan om att fastställa en järnvägsplan efter

 

samråd med berörda länsstyrelser.

 

Trafikverket ska överlämna frågan om att fastställa planen till rege-

 

ringen för prövning om Trafikverket och en länsstyrelse har olika

 

uppfattning.

 

Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning samt resultatet av samråd

 

och yttranden ska beaktas när frågan om att fastställa järnvägsplanen

 

prövas. Ett beslut att fastställa planen ska kungöras. Om samråd har skett

 

med en ansvarig myndighet i ett annat land enligt 6 kap. 6 § miljöbalken,

 

ska den ansvariga myndigheten i det landet informeras.

29

 

När beslut om att fastställa en järnvägsplan upphör att gälla

Prop. 2011/12:118

16 § Ett beslut att fastställa en järnvägsplan upphör att gälla fem år efter

 

det år då beslutet fick laga kraft om inte järnvägsbygget har påbörjats.

 

Om det finns synnerliga skäl får giltighetstiden förlängas med högst

 

två år.

 

Ett beslut att förlänga giltighetstiden ska kungöras.

 

17 § Ett beslut att fastställa en järnvägsplan ska upphävas, helt eller

 

delvis, om förhållandena efter beslutet har ändrats så att förutsättningarna

 

för att fastställa planen inte längre är uppfyllda.

 

Ett beslut att upphäva en järnvägsplan ska kungöras.

 

Avvikelse från järnvägsplanen

 

18 § När en järnväg byggs får endast oväsentliga avvikelser göras från

 

järnvägsplanen. Om en sådan avvikelse görs i fråga om den mark eller

 

det utrymme som enligt planen ska tas i anspråk för järnvägen, ska det

 

omedelbart antecknas i ett tillägg till planen.

 

Gemensam planering av järnvägar och vägar

 

19 § En järnvägsplan och en vägplan enligt väglagen (1971:948) får

 

upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut.

 

Byggande av allmän väg som behövs på grund av det järnvägsprojekt

 

som en järnvägsplan avser får regleras i järnvägsplanen.

 

Väghållning för enskild väg

 

20 § Om byggande av en järnväg eller avstängning av en plankorsning

 

medför att en enskild väg behöver byggas eller att ändrade förhållanden

 

uppstår som väsentligt påverkar väghållningen för en sådan väg, ska den

 

som bygger järnvägen eller järnvägens infrastrukturförvaltare vid behov

 

begära förrättning enligt anläggningslagen (1973:1149) för att ordna

 

väghållningen för den enskilda vägen.

 

Bemyndigande

 

21 § Regeringen får meddela föreskrifter om

1.samråd enligt 2–6 §§, och

2.järnvägsplan enligt 9–11 §§.

30

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §

Den som avser att bygga en järnväg kan av länsstyrelsen ges rätt att få tillträde till en fastighet för att verkställa mätning eller stakning, undersökning av grund eller annan förberedande åtgärd för byggande av järnvägen. Om sådan rätt ges skall den som avser att bygga järnvägen underrätta fastighetsägaren om beräknad tidpunkt för tillträde. I en trädgård, park eller liknande plantering får träd eller buskar inte skadas eller fällas utan fastighetsägarens sam- tycke. Även i övrigt skall skada så långt möjligt undvikas.

Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för att åtgärderna skall kunna genom- föras.

Trafikverket, och efter tillstånd av länsstyrelsen annan som avser att bygga en järnväg, har rätt att få tillträde till en fastighet för att verkställa mätning eller stakning, undersökning av grund eller annan förberedande åtgärd för byggande av järnvägen. Den som avser att bygga järnvägen ska underrätta fastighetsägaren om beräknad tidpunkt för tillträde. I en trädgård, park eller liknande plantering får träd eller buskar inte skadas eller fällas utan fastighetsägarens sam- tycke. Även i övrigt ska skada så långt möjligt undvikas.

Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för att åtgärderna ska kunna genomföras.

Om mark i närheten av järn- vägsmarken i en fastställd järn- vägsplan avsatts för upplag eller liknande ändamål i samband med byggandet av järnvägen, skall länsstyrelsen på begäran av den som avser att bygga järnvägen besluta att marken får tas i anspråk med nyttjanderätt för den tid som angetts i planen. I samband med beslutet får länsstyrelsen meddela de villkor som behövs.

Vad som sägs i denna paragraf om mark gäller även annat utrymme.

3 §2

Om mark eller annat utrymme i närheten av järnvägsmarken i en fastställd järnvägsplan har avsatts för upplag eller liknande ändamål i samband med byggandet av järn- vägen, får marken eller utrymmet tas i anspråk med nyttjanderätt i enlighet med vad som anges i planen.

2 Senaste lydelse 2005:944.

Prop. 2011/12:118

31

3 a §

Länsstyrelsen får besluta att nyttjanderätt till mark eller annat utrymme ska upplåtas för tillfällig järnväg om

1.en järnväg inte kan användas utan risk för olyckshändelse på grund av pågående arbete, jordras, översvämning eller av annan orsak, och

2.järnvägens infrastruktur- förvaltare begär det.

Nyttjanderätten ska upplåtas för den tid en tillfällig järnväg behövs till följd av hindret.

4 §3

Om träd eller buskar intill mark eller annat utrymme som skall användas för järnväg medför olägenheter för trafik- eller drift- säkerheten på järnvägen, får länsstyrelsen besluta att de skall avlägsnas eller beskäras genom järnvägsinnehavarens försorg. I samband med beslutet får länsstyrelsen meddela de villkor som behövs.

Om träd eller buskar intill mark eller annat utrymme som ska användas för järnväg medför olägenheter för trafik- eller drift- säkerheten på järnvägen, får länsstyrelsen besluta att de ska avlägsnas eller beskäras genom järnvägens infrastruktur- förvaltares försorg. I samband med beslutet får länsstyrelsen meddela de villkor som behövs.

4 kap.

2 a §

En fastighet eller del av fastig- het ska på fastighetsägarens begäran lösas in även om det ännu inte finns någon gällande järn- vägsplan om

1. det är sannolikt att fastig- heten kommer att behövas för järnvägsändamål, och

2. det finns synnerliga skäl för att få fastigheten eller del av denna inlöst.

Den som avser

att bygga

en

4 §4

Den som avser att bygga en

järnväg skall ersätta skador till

järnväg ska ersätta skador till följd

följd av åtgärder

som avses

i

av åtgärder som avses i 3 kap. 1 §

3Senaste lydelse 2005:944.

4Senaste lydelse 2005:944.

Prop. 2011/12:118

32

3 kap. 1 § och skador till följd av att mark eller annat utrymme tagits i anspråk enligt 3 kap. 3 §. Järn- vägsinnehavaren skall ersätta skador till följd av åtgärder som avses i 3 kap. 4 §.

och skador till följd av att mark Prop. 2011/12:118 eller annat utrymme tagits i

anspråk enligt 3 kap. 3 eller 3 a §.

Järnvägens infrastrukturförvaltare ska ersätta skador till följd av åtgärder som avses i 3 kap. 4 §.

5 kap.

2 §5

Länsstyrelsens beslut får över- klagas hos allmän förvaltnings- domstol.

Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 1 § tredje stycket, 1 a § andra stycket eller 2 § första stycket får dock inte överklagas.

Länsstyrelsens beslut enligt 3 kap. 3 a § får överklagas till regeringen.

Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 4 § första stycket, 8 § tredje stycket eller 10 § andra stycket får inte överklagas.

Andra beslut av länsstyrelsen får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för planärenden som vid ikraft- trädandet innehåller en miljökonsekvensbeskrivning för en järnvägsplan som har överlämnats till länsstyrelsen för godkännande enligt 2 kap. 2 § i dess äldre lydelse.

3.Äldre föreskrifter i 3 kap. 1 och 3 §§ gäller fortfarande för en järn- vägsplan som har fastställts före den 1 januari 2013.

4.Bestämmelsen i 2 kap. 16 § andra stycket tillämpas inte på en järn- vägsplan som har fastställts före den 1 januari 2013.

5 Senaste lydelse 1998:850.

33

2.3

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Prop. 2011/12:118

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 7 kap. 16 §, 17 kap. 1 och 5 §§ samt 18 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 7 kap. 11 a §, 12 kap. 6 a § och 17 kap. 8 §, samt närmast före 17 kap. 8 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

11 a §

Inom ett biotopskyddsområde enligt 11 § första stycket 1 gäller förbuden i 11 § andra stycket inte byggande av allmän väg eller järnväg enligt en fastställd vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en fastställd järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

16 §1

Förbuden i 15 § gäller inte

1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet,

2. verksamheter

eller åtgärder

2. verksamheter

eller

åtgärder

som har tillåtits av regeringen

som har tillåtits av regeringen

enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § eller

enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § eller

som omfattas av ett tillstånd enligt

som omfattas av ett tillstånd enligt

denna balk eller enligt föreskrifter

denna balk eller enligt föreskrifter

som har meddelats med stöd av

som har meddelats med stöd av

balken,

 

 

 

balken, eller

 

 

3. byggande av

allmän

väg

3. byggande av allmän väg eller

enligt en

fastställd arbetsplan

järnväg

enligt

en

fastställd

enligt väglagen (1971:948), eller

vägplan

enligt

 

väglagen

 

 

 

 

(1971:948) eller en fastställd järn-

 

 

 

 

vägsplan enligt lagen (1995:1649)

4. byggande av järnväg enligt en

om byggande av järnväg.

 

 

 

 

 

fastställd järnvägsplan enligt lagen

 

 

 

 

(1995:1649)

om

byggande

av

 

 

 

 

järnväg.

 

 

 

 

 

 

 

1 Senaste lydelse 2009:532.

34

Prop. 2011/12:118

12 kap.

6 a §

Skyldigheten att göra en anmälan för samråd enligt 6 § gäller inte byggande av allmän väg eller byggande av järnväg om verksamheten eller åtgärden anges i en fastställd vägplan enligt väglagen (1971:948) eller i en fastställd järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

17 kap.

Regeringen skall pröva tillåtlig- heten av nya verksamheter av följande slag:

1.anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av rege- ringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uran- haltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställ- ning av kärnbränsle,

2.motorvägar och motortrafik- leder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer,

3.järnvägar avsedda för fjärr- trafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilo- meter för befintliga järnvägar för fjärrtrafik, och

4.allmänna farleder.

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § skall underrätta regeringen om verksamheten.

1 §2

Regeringen ska pröva tillåtlig- heten av nya verksamheter av följande slag:

1. anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av rege- ringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uran- haltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställ- ning av kärnbränsle, och

2. allmänna farleder.

5 §

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § ska underrätta regeringen om verksamheten.

Trafikverket ska årligen under- rätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

2 Senaste lydelse 2005:571.

35

2. beslut av generalläkaren enligt denna balk eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av balken,
3. beslut av länsstyrelsen enligt
17 kap. 8 § att tillåta en mindre avvikelse, och
4. andra beslut för vilka det är föreskrivet att de ska överklagas till regeringen.

Mindre avvikelse

8 §

Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen tillåta en mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut som gäller en väg eller järnväg.

18 kap.

1 §3 Regeringen prövar efter överklagande

1. beslut av statliga myndigheter i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturminnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vatten- skyddsområden, utom frågor om ersättning,

2. beslut av generalläkaren enligt denna balk eller enligt före- skrifter meddelade med stöd av balken, och

3. andra beslut för vilka det är föreskrivet att de skall överklagas till regeringen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för prövning av ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

3.En arbetsplan som har upprättats enligt väglagen (1971:948) i dess lydelse före den 1 januari 2013 ska anses vara en vägplan enligt denna lag.

3 Senaste lydelse 1999:368.

Prop. 2011/12:118

36

2.4

Förslag till lag om ändring i lagen (0000:00) om

Prop. 2011/12:118

 

ändring i miljöbalken

 

 

Härigenom föreskrivs att 17 kap. 1 § miljöbalken i stället för dess

 

lydelse enligt lagen (0000:00) om ändring i nämnda balk ska ha följande

 

lydelse.

 

 

 

Lydelse enligt prop. 2011/12:125

Föreslagen lydelse

 

17 kap.

1 §

Regeringen ska pröva tillåtligheten av nya verksamheter av följande slag:

1.anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle,

2.motorvägar och motortrafik-

leder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer,

3. järnvägar avsedda för fjärr- trafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilo- meter för befintliga järnvägar för fjärrtrafik,

4. allmänna farleder, och

5. geologisk lagring av koldioxid, om verksamheten inte avser lagring för forskningsända- mål av mindre än 100 000 ton koldioxid.

2. allmänna farleder, och

3. geologisk lagring av koldioxid, om verksamheten inte avser lagring för forskningsända- mål av mindre än 100 000 ton koldioxid.

37

2.5Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)

Härigenom föreskrivs att 14 kap. 1 a § fastighetsbildningslagen (1970:988)1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 kap.

1 a §2

En fråga om fastighetsbestämning får tas upp till prövning, om

1.det behövs vid en fastighetsbildningsförrättning,

2.lantmäterimyndigheten har förordnat om det enligt 15 § lednings- rättslagen (1973:1144) eller 17 § anläggningslagen (1973:1149),

3.en sakägare har ansökt om det,

4.en kommun har ansökt om det och ansökan gäller ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser eller ett område för vilket fråga har väckts om att upprätta en sådan plan eller sådana bestämmelser,

5.staten eller en kommun har ansökt om det och ansökan gäller ett område som sökanden har förklarat skyddat enligt 7 kap. miljöbalken eller ett område för vilket sökanden har väckt fråga om sådan förklaring,

6. staten eller en kommun har

6. staten eller en kommun har

ansökt om det och ansökan gäller

ansökt om det och ansökan gäller

ett område med vägrätt eller

ett område med vägrätt eller

arbetsplan eller ett område för

vägplan eller ett område för vilket

vilket fråga har väckts om att

fråga har väckts om att upprätta en

upprätta en sådan plan, eller

sådan plan, eller

7. staten, en kommun eller den som har byggt eller avser att bygga en järnväg har ansökt om det och ansökan gäller ett område med järnvägs- plan eller ett område för vilket fråga har väckts om att upprätta en sådan plan.

En ansökan enligt första stycket 3, 4, 5, 6 eller 7 får inte prövas om det är uppenbart att frågan saknar betydelse för sökanden.

Om ansökan gäller fastighetsbestämning av servitut får den inte heller prövas om servitutet har tillkommit på annat sätt än vid avvittring eller enligt lagstiftningen om fastighetsbildning eller enskilda vägar eller enligt anläggningslagen eller 28 kap. 10 § miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.En arbetsplan som har upprättats enligt väglagen (1971:948) i dess lydelse före den 1 januari 2013 ska anses vara en vägplan enligt denna lag.

1Lagen omtryckt 1992:1212.

2Senaste lydelse 2009:562.

Prop. 2011/12:118

38

2.6Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)

Härigenom föreskrivs att 18 och 29 §§ anläggningslagen (1973:1149)1 ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2011/12:54

Föreslagen lydelse

18 §2

Rätt att begära förrättning enligt denna lag har

1.ägaren av en fastighet som ska delta i anläggningen,

2.ägaren av en fastighet som enligt en detaljplan helt eller till viss del ska användas för allmän plats för vilken kommunen inte är huvudman eller för trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter,

3.kommunen,

4.hyresgästorganisation.

En samfällighetsförening får, efter beslut av föreningsstämman, begära en förrättning som angår gemensamhetsanläggning under föreningens förvaltning.

Länsstyrelsen kan begära förrättning för inrättande av anläggning som styrelsen finner vara av större betydelse från allmän synpunkt.

Vid expropriation eller liknande tvångsförvärv får förvärvaren begära förrättning för inrättande av sådan anläggning varigenom olägenhet av förvärvet kan undanröjas, minskas eller förebyggas.

Bestämmelser om rätt för väg-

Bestämmelser om rätt för väg-

hållare och den som bygger eller

hållare och den som bygger eller

innehar järnväg att begära förrätt-

innehar järnväg att begära förrätt-

ning enligt denna lag finns i 20 a §

ning enligt denna lag finns i 20 a §

och 25 § tredje stycket väglagen

och 25 § tredje stycket väglagen

(1971:948) samt i 2 kap. 12 §

(1971:948) samt i 2 kap. 20 §

lagen (1995:1649) om byggande

lagen (1995:1649) om byggande

av järnväg.

av järnväg.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Förrättningskostnaderna skall, om anläggningsbeslut meddelats, fördelas mellan ägarna av de fastigheter som skall deltaga i anläggningen efter vad som är skäligt.

29 §3

Förrättningskostnaderna ska, om anläggningsbeslut meddelats, fördelas mellan ägarna av de fastigheter som ska delta i anlägg- ningen efter vad som är skäligt.

1Lagen omtryckt 1992:1148.

2Senaste lydelse 1996:3.

3Senaste lydelse 1996:3.

Prop. 2011/12:118

39

Om en förrättning har påkallats

Om en förrättning har påkallats

enligt 20 a § eller 25 § tredje

enligt 20 a § eller 25 § tredje

stycket väglagen (1971:948) skall

stycket väglagen (1971:948)

ska

staten svara för förrättnings-

den som

begärt

förrättningen

kostnaderna.

svara för förrättningskostnaderna.

Om en förrättning har begärts

Om en förrättning har begärts

enligt 2 kap. 12 § lagen

enligt 2 kap. 20 § lagen

(1995:1649) om byggande av

(1995:1649)

om

byggande

av

järnväg, skall den som begärt

järnväg, ska den som begärt för-

förrättningen svara för förrätt-

rättningen svara för förrättnings-

ningskostnaderna.

kostnaderna.

 

 

 

I övrigt tillämpas 2 kap. 6 § fastighetsbildningslagen (1970:988) på förrättning enligt denna lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.Äldre föreskrifter i 29 § andra stycket gäller fortfarande om förrätt- ning har begärts före den 1 januari 2013.

Prop. 2011/12:118

40

2.7

Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

Prop. 2011/12:118

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 7 § minerallagen (1991:45) ska ha

 

följande lydelse

 

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

3 kap.

 

 

 

7 §1

 

Undersökningsarbete får inte utan medgivande av bergmästaren äga

 

rum inom

 

 

 

1. område inom trettio meter

1. område inom trettio meter

 

från allmän väg eller sådan väg-

från allmän väg eller sådan väg-

 

sträckning enligt fastställd arbets-

sträckning enligt fastställd väg-

 

plan, eller från järnväg, flygplats

plan, eller från järnväg, flygplats

 

eller kanal som är upplåten för

eller kanal som är upplåten för

 

allmän trafik,

allmän trafik,

 

2.område inom tvåhundra meter från bostadsbyggnad,

3.område inom tvåhundra meter från kyrka, annan samlingslokal, undervisningsanstalt, hotell eller pensionat eller område inom tvåhundra meter från vårdanstalt, elevhem eller liknande inrättning, om den är avsedd för mer än femtio personer,

4.område inom tvåhundra meter från elektrisk kraftstation eller industriell anläggning, eller

5.område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).

I fall som anges i första stycket 5 får medgivande inte lämnas i strid med planen eller områdesbestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Trots första stycket 24 får undersökning ske, om medgivande har lämnats av den som berörs av arbetet. I fall som anges i första stycket 2 ska medgivande lämnas av ägaren till byggnaden eller marken och den som har nyttjanderätt till den. I fall som anges i första stycket 3 och 4 ska medgivandet lämnas av ägare och nyttjanderättshavare.

Bergmästaren får förena sitt medgivande med villkor.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.En arbetsplan som har upprättats enligt väglagen (1971:948) i dess lydelse före den 1 januari 2013 ska anses vara en vägplan enligt denna lag.

1 Senaste lydelse 2010:913.

41

2.8

Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen

Prop. 2011/12:118

 

(2010:900)

 

 

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 34 § samt 5 kap. 7 och 16 §§ plan- och

 

bygglagen (2010:900) ska ha följande lydelse.

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

4 kap.

34 §

Om genomförandet av planen kan antas få en betydande miljöpå- verkan, ska redovisningen enligt 33 § första stycket 4 i fråga om miljö- konsekvenserna ha det innehåll som följer av 6 kap. 12 § och 13 § första stycket miljöbalken.

Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 7 § första och andra styckena miljöbalken, om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för

1.industriändamål,

2.ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse,

3.en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,

4.en hamn för fritidsbåtar,

5.ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,

6.en permanent campingplats,

7. en nöjespark, eller

7. en nöjespark,

8. en djurpark.

8. en djurpark,

 

9. en spårväg, eller

 

10. en tunnelbana.

5kap.

7 §

Arbetet med att ta fram en detaljplan får förenklas i den utsträckning som anges i 15 och 16 §§, 18 § andra stycket, 19 § tredje stycket, 21 § andra stycket och 23 § andra stycket (enkelt planförfarande), om planför- slaget är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens gransknings- yttrande enligt 3 kap. 16 § och

1.inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten,

2.enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska till- ståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

3. enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en arbetsplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

3. enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en

vägplan

enligt

väglagen

(1971:948) eller en

järnvägsplan

enligt

lagen (1995:1649) om

byggande av järnväg.

42

Prop. 2011/12:118

16 §

För ett planförslag som avses i 7 § 2 eller 3 behöver samråd enligt 1115 §§ endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och

1. den miljökonsekvensbeskriv-

1. den utredning som finns i det

ning som finns i det ärendet inte är

ärendet inte är tillräcklig eller inte

tillräcklig eller inte längre är

längre är aktuell för detaljplane-

aktuell för detaljplaneärendet, eller

ärendet, eller

2. samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som ska omfattas av samråd enligt 11 §.

I ett fall som avses i första stycket 2 är det tillräckligt att komplettera detaljplaneärendet så att samråd sker med dem som inte omfattades av samrådet i det andra ärendet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för vägar och järnvägar som planeras eller prövas enligt väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg i den lydelse lagarna hade före den 1 januari 2013.

43

2.9

Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) Prop. 2011/12:118

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 och 8 §§ järnvägslagen (2004:519)

ska ha följande lydelse.

 

 

 

 

 

Nuvarande lydelse

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

3 kap.

 

 

 

 

 

 

3 §1

 

 

 

Säkerhetsintyg skall, uppdelat i

Säkerhetsintyg ska, uppdelat i en

en A-del och en B-del, beviljas

A-del och en B-del, beviljas järn-

järnvägsföretag som

 

vägsföretag som

 

 

1. kan antas komma att uppfylla

1. kan antas komma att uppfylla

kraven i 2 kap. 5 § första stycket

kraven i 2 kap. 5 § första stycket

och

i föreskrifter om

säkerhets-

och i föreskrifter om säkerhets-

styrningssystem som

meddelats

styrningssystem

som

har

med stöd av 2 kap. 14 § 1 (A-del),

meddelats med stöd av 2 kap. 25 §

 

 

 

1 (A-del),

 

 

 

1 a. kan antas komma att upp-

1 a. kan antas komma att upp-

fylla kraven i 2 kap. 1–4 §§ och

fylla kraven i 2 kap. 1–4 §§ och

5 §

andra stycket samt i före-

5 § andra

stycket

samt i

före-

skrifter som meddelats med stöd

skrifter som har meddelats med

av 2 kap. 14 § 1 (ingår i B-del),

stöd av 2 kap. 25 § 1 (ingår i B-

 

 

 

del),

 

 

 

2. använder järnvägsfordon som

2. använder

järnvägsfordon

som

uppfyller kraven i 2 kap. (ingår i

uppfyller kraven i 2 kap. (ingår i

B-del), samt

 

B-del), och

 

 

 

3. visar att försäkring eller annat likvärdigt arrangemang täcker den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av den trafik som

säkerhetsintyget gäller (ingår i B-del).

 

 

 

Kraven i första stycket får

Kraven i första stycket får

anpassas till verksamhetens art och

anpassas till verksamhetens art och

omfattning. I intyget skall till-

omfattning. I intyget ska tillsyns-

synsmyndigheten ange hur kraven

myndigheten

ange

hur kraven

anpassats och för vilken verksam-

anpassats och

vilken

verksamhet

het intyget gäller.

intyget gäller för.

 

A-delen av ett säkerhetsintyg utfärdat i en annan stat inom EES eller i Schweiz gäller i Sverige om järnvägsföretaget här ansöker om att få utföra samma typ av transporttjänster som prövats i det intyget.

 

8 §2

Säkerhetstillstånd enligt 7 §

Säkerhetstillstånd enligt 7 § ska

skall beviljas den som

beviljas den som

1. med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att förvalta järnvägsinfrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen, samt

1Senaste lydelse 2007:452.

2Senaste lydelse 2007:452.

44

2. kan antas komma att uppfylla kraven i 2 kap. 1–5 §§ och i före- skrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 14 § 1.

Kraven i första stycket får anpassas till verksamhetens art och omfattning. I tillståndet skall till- synsmyndigheten ange hur kraven anpassats och för vilken verksam- het tillståndet gäller.

2. kan antas komma att uppfylla Prop. 2011/12:118 kraven i 2 kap. 1–5 §§ och i före-

skrifter som har meddelats med stöd av 2 kap. 25 § 1.

Kraven i första stycket får anpassas till verksamhetens art och omfattning. I tillståndet ska till- synsmyndigheten ange hur kraven anpassats och för vilken verksam- het tillståndet gäller.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2012.

45

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2011/12:118

Regeringen tillsatte den 19 mars 2009 en parlamentarisk kommitté med uppdrag att analysera planeringsprocessen för byggande av transport- infrastruktur och föreslå sådana ändringar i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg som innebär att processen effektiviseras (dir. 2009:16). Kommittén, som antog namnet Transport- infrastrukturkommittén, överlämnade i september 2010 betänkandet

Effektivare planering av järnvägar och vägar (SOU 2010:57). En sammanfattning av kommitténs betänkande och lagförslag finns i bilaga 1 respektive 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning av remiss- instanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N 2010/5737/TE).

Den 9 september 2010 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transport- infrastruktur, t.ex. i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transportinfrastruktur (dir. 2010:92). I utredarens uppdrag ingick även att analysera trafikverkens förslag till nytt plane- ringssystem (Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, Slutrapport 2010-02-26) och anpassa det till utredarens förslag om medfinansiering. Utredningen, som antog namnet Medfinansierings- utredningen, överlämnade den 31 januari 2011 delbetänkandet Medfinan- siering av transportinfrastruktur – utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor (SOU 2011:12) och i maj 2011 slutbetänkandet Medfinansiering av transportinfra- struktur – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transport- infrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49). Sammanfattningar av utredningens betänkanden finns i bilagorna 4 och 5 och av trafikverkens förslag i bilaga 6.

Betänkandena har remissbehandlats tillsammans med trafikverkens utredning. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 7. En remissammanställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr

N 2011/3888/TE).

Näringsdepartementet har i syfte att komplettera beredningsunderlaget lämnat Sveriges Kommuner och Landsting tillfälle att yttra sig över förslaget till ändring av 29 § anläggningslagen (1973:1149).

Genom propositionen Godkännande av järnvägsfordon och ansvar för underhåll (2010/11:160) ändrades bl.a. 2 kap. järnvägslagen (2004:519). Av förbiseende gjordes dock ingen följdändring av paragrafhänvisningar i 3 kap. Sådana ändringar föreslås i stället i denna proposition.

Lagrådet

 

Regeringen beslutade den 16 februari 2012 att inhämta Lagrådets

 

yttrande över de förslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i

 

bilaga 9. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Författ-

 

ningskommentaren har delvis omarbetats så att den i större utsträckning

 

innehåller hänvisningar till vad som tidigare anförts om en likartad regel

 

för att undvika oklarheter vad gäller innebörden av bestämmelserna.

46

 

Dessutom har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i Prop. 2011/12:118 lagtexten.

Lagrådet har anmärkt att väglagen är svåröverskådlig. Enligt Lagrådets uppfattning skulle det i samband med den nu föreslagna omfattande revisionen av en i grunden mer än 40 år gammal lagstiftning ha funnits anledning att också se över lagens allmänna uppbyggnad. Regeringen delar Lagrådets synpunkt. Det har emellertid inte funnits berednings- underlag för att föreslå en sådan omfattande omarbetning i detta ärende. Regeringen har dock för avsikt att överväga om initiativ till en sådan översyn bör tas.

Efter lagrådsbehandlingen har framkommit att det föreslås ändring av 17 kap. 1 § miljöbalken även i propositionen Geologisk lagring av koldioxid 2011/12:125. Av lagtekniska skäl måste därför i denna proposition även föreslås en ändring av den ändringslagen i ett separat lagförslag (lagförslag 2.4). Regeringen anser inte att justeringen är av sådan beskaffenhet att Lagrådet behöver höras på nytt.

4 Utgångspunkter

Ett robust transportsystem måste eftersträvas och upprätthållas

Transportsystemets uppgift är att tillgodose medborgarnas och närings- livets behov av resor och transporter. Behoven av att utveckla och förändra transportsystemet med insatser i form av kapacitetsför- stärkningar, anpassning av servicenivåer m.m. är direkt sammankopplade med hur samhället förändras och utvecklas. Exempelvis förändras näringslivets struktur och därigenom behovet av transporter. Föränd- ringar i villkor för inhemsk produktion och konsumtion påverkar behovet av anpassning av transportkapacitet för både export och import, förändrade arbetsmarknader påverkar behoven av att underlätta arbets- resor för att bättre matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft, utbud och behov av utbildning, service och omsorg. Förändrade och nya insikter och kunskaper om transpostsystemets miljöpåverkan kan ställa nya krav på åtgärder. Globaliseringen inom produktion och handel ställer krav på en förståelse av hur Sverige samverkar inom EU och på den inter- nationella arenan. I detta sammanhang är det viktigt att olika regioners styrkor, resurser och möjligheter tas tillvara på ett sådant sätt att dessa kan utvecklas och bidra till Sveriges förenade konkurrenskraft och den gemensamma välfärden.

En väl fungerande planering behöver uppfylla flera olika syften

 

Planering av åtgärder i, eller i anslutning till, transportinfrastrukturen

 

behöver kunna uppfylla flera olika syften. En fundamental aspekt är att

 

aktuella åtgärders systempåverkan behöver kunna värderas, både var för

 

sig och samlat. Möjligheterna till sådan värdering är av stor betydelse för

 

att urvalet av åtgärder ska kunna bli effektivt och för att såväl politiker,

 

experter, medborgare och näringsliv som andra aktörer på olika nivåer i

47

 

samhället ska ha tillräcklig information och därmed reella möjligheter till Prop. 2011/12:118 inflytande. En väl fungerande planering behöver också kunna fungera

som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer och kunna möjliggöra samordning med annan samhällsplanering och insatser inom andra områden i samhället såsom regionalt tillväxtarbete, näringslivs- utveckling m.m.

För att kunna uppnå dessa mer övergripande och strategiska syften behöver en väl fungerande planering även kunna fylla mer direkta och konkreta syften för själva processen. Det handlar t.ex. om att hantera det faktum att beslut om åtgärder som vanligtvis tar flera år att genomföra har sin formella grund i riksdagens ettåriga budgetbeslut. Planeringen behöver också kunna vara flexibel och fungera som ett instrument för riksdag och regering att fatta beslut som inte bara syftar till att uppnå långsiktiga målsättningar utan även kan ge resultat på kortare sikt, exempelvis att anpassa sig till snabba förändringar i omvärlden som förändrade transportbehov hos näringslivet.

Det behöver också vara tydligt vilka befogenheter och vilket ansvar olika beslutsfattare i planeringssystemet har samt när och av vem olika beslut fattas. En sådan tydlighet är t.ex. en viktig förutsättning för att skapa ett effektivt och ändamålsenligt samband mellan ekonomisk och fysisk planering. Det är även av stor vikt att genomförda åtgärder går att utvärdera.

Krav på förbättringar i planeringssystemet

De invändningar och synpunkter som vanligen framförs i fråga om den strategiska och långsiktiga ekonomiska planeringen handlar enligt rege- ringens bedömning snarare om hur systemet tillämpas än på systemets uppbyggnad i sig. Regeringens uppfattning är att det framför allt är i anslutning till de mer konkreta och kortsiktiga behoven det finns skäl att åstadkomma förbättringar och utveckling i det rådande planerings- systemet

I den fysiska planeringen kan målkonflikter uppstå med anledning av de behov och förväntningar som finns i samhället på ett snabbt och effektivt genomförande av nödvändiga förbättringar i transport- infrastrukturen. Krav har rests på effektivisering av den fysiska plane- ringen eftersom processen upplevs som komplicerad med alltför långa ledtider som kan medföra ökade samhällsekonomiska kostnader. Särskilt har de olika regelverk som tillämpas beskrivits som dåligt koordinerade och det samlade regelkomplexet som svåröverskådligt. De bestämmelser som kritiseras har dock tillkommit för att tillvarata värden som hänsyn till miljön, till demokratiskt inflytande och till den enskildes rättssäker- het. Om effektiviseringar i planeringssystemet ska genomföras får det inte ske på bekostnad av dessa grundläggande värderingar.

Riksrevisionen har med anledning av den kritik som riktats mot plane- ringsprocessen ställt frågan om statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen är utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna. Frågeställningen har resulterat i en rad granskningsrapporter från revisionen under senare år av vilka den senaste

48

om Medfinansiering av statlig infrastruktur behandlas närmare i avsnitt Prop. 2011/12:118 6.5.3.

En väl fungerande planeringsprocess bör innehålla en uppsättning av återkommande och lätt igenkända moment

För att bemöta invändningar och synpunkter som lämnats på planerings- processen är det viktigt att berörda parter och intressenter ska kunna uppleva processen som skäligt förutsägbar och relevant för att därmed på eget initiativ kunna förbereda sig och delta effektivt i den. Av det följer att det är väsentligt att systemet tillämpas på ett sätt som har åskådlig- gjorts i förväg med det utrymme för flexibilitet som är nödvändigt enligt angivna förutsättningar. Förhållningsregler bör därför sättas upp för att skapa tydligare och bättre möjligheter till insyn och än vad som i dag är fallet.

Önskemålet om förutsebarhet måste dock vägas mot möjligheterna att bemöta oförutsedda händelser som större omvärldsförändringar, ny transportefterfrågan från medborgare och näringsliv, konjunktur- svängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet. En större tydlighet och transparens med avseende på vilka åtgärder som ska genomföras skulle kunna åstadkommas genom en kontinuerlig uppdate- ring av planeringsläget, vilket skulle medge en tydligare koppling mellan planerade åtgärder och den statliga budgetprocessen.

Förhållningssätt

Transportpolitiken är ett medel för att uppnå andra samhällsmål, t.ex. miljökvalitetsmålen. Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet, medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet och bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsystemet. Samhälls- ekonomiska analyser och effektbedömningar har sedan länge varit viktiga beslutsunderlag för den långsiktiga strategiska planeringen. I detta sammanhang gäller det också att ha ett systemtänkande. Sedan ett 10-tal år tillbaka förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet göras utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Detta innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis, (se tabell nedan). Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit vikten av att åtgärder analyseras och prioriteras utifrån fyr- stegsprincipen.

49

Tabell 4.1 Analysstegen enligt fyrstegsprincipen

 

 

 

Prop. 2011/12:118

 

 

 

 

 

1. Åtgärder som kan påverka

Omfattar

planering,

styrning,

transportefterfrågan

och

val av

reglering, påverkan och informa-

 

transportsätt.

 

 

 

tion med bäring på såväl

 

 

 

 

 

 

transportsystemet som samhället i

 

 

 

 

 

 

övrigt för att minska transport-

 

 

 

 

 

 

efterfrågan

eller

föra

över

 

 

 

 

 

 

transporter

till

mindre

 

 

 

 

 

 

utrymmeskrävande, säkrare

eller

 

 

 

 

 

 

miljövänligare färdmedel.

 

 

2. Åtgärder som ger effektivare

Omfattar

insatser inom styrning,

 

utnyttjande

av

befintlig

reglering, påverkan och informa-

 

infrastruktur.

 

 

 

tion riktade till transportsystemets

 

 

 

 

 

 

olika komponenter för att använda

 

 

 

 

 

 

befintlig

infrastruktur

effektivare,

 

 

 

 

 

 

säkrare och miljövänligare.

 

 

3.

Begränsade

ombyggnads-

Omfattar

förbättringsåtgärder

och

 

åtgärder.

 

 

 

ombyggnader

i

befintlig

 

 

 

 

 

 

infrastruktur, till exempel trafik-

 

 

 

 

 

 

säkerhetsåtgärder eller bärighets-

 

 

 

 

 

 

åtgärder.

 

 

 

 

 

4.

Nyinvesteringar och

större

Omfattar ny- och ombyggnads-

 

ombyggnadsåtgärder.

 

åtgärder som ofta tar ny mark i

 

 

 

 

 

 

anspråk, till exempel nya väg-

 

 

 

 

 

 

eller bansträckningar.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kopplingarna mellan den ekonomiska och den fysiska planeringen bör tydliggöras och stärkas

Fysisk planering och ekonomisk planering är två processer som båda behövs för att göra verklighet av tilltänkta åtgärder i transportinfrastruk- turen. De två processerna kuggar in i varandra vid flera tillfällen och en ökad tydlighet om hur detta ska ske underlättar ett snabbt och effektivt genomförande. Dock medför inte automatiskt väl utformade kopplingar mellan de två processerna ett snabbt genomförande eftersom den grund- läggande orsaken till att ett projekt ”står still” kan vara att åtgärden faktiskt inte uppfyller de krav som lagstiftningen i den fysiska plane- ringen ställer eller att åtgärden saknar nödvändig finansiering. Nya modeller för fysisk och ekonomisk planering löser därmed inte alla problem och garanterar inte i sig att varje projekt kommer fortare till utförande. Det som utvecklade modeller kan bidra med är att tydliggöra hur ”moget” dvs. genomarbetat och välanalyserat ett visst projekt är och vad som behöver göras för att projektet ska kunna passera kontroll- stationer eller beslutstillfällen som behöver ingå i sådana modeller. Ett tydligare och mer transparent planeringsunderlag kan därmed bidra till säkrare och mer pålitliga beslut om genomförande.

50

En ny planeringsmodell

Prop. 2011/12:118

Syftet med denna proposition är att lägga fast en övergripande modell för

 

effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur, såväl

 

den fysiska som den ekonomiska planeringen. Modellen ska vara så

 

generellt utformad att den kan användas även av kommande regeringar

 

med annan transportpolitisk inriktning och andra förutsättningar

 

exempelvis vad gäller planeringsram, planeringsramarnas innehåll och

 

annan periodicitet. De närmare preciseringarna hur modellen ska

 

användas kan lämnas i infrastruktur- eller andra propositioner samt i

 

planeringsdirektiv eller andra beslut av regeringen. Den närmare tillämp-

 

ningen av modellen, som samspel-, samverkan, inflytande och samord-

 

ning mellan myndigheter med ansvar för planeringen och andra aktörer

 

och intressenter på olika nivåer i samhället, kommer också till viss del att

 

skilja sig från tid till annan.

 

5Dagens planeringssystem och behov av förändring

5.1 Nuvarande system för långsiktig strategisk och ekonomisk planering

Med utgångspunkt i den planeringsprocess som presenterades i infra-

 

strukturproposition 1992/93:176 har den statliga planeringen av investe-

 

ringar i vägar och järnvägar resulterat i tioåriga planer för perioderna

 

1994–2003 och 1998–2007 samt i tolvåriga planer för perioderna

 

2004–2015 och 2010–2021. Planeringsprocessen har utvecklats över tid

 

men har för varje period varit uppdelad i två etapper. Först har en inrikt-

 

ningsplanering gjorts som avslutats med att regeringen lagt fram en

 

infrastrukturproposition. På grundval av infrastrukturpropositionen har

 

riksdagen fattat beslut om investeringarnas omfattning och inriktning.

 

Nästa steg har varit en åtgärdsplanering som innebär att trafikverken

 

utarbetat nationella planer. Regionala samverkans- eller självstyrelse-

 

organ och i förekommande fall länsstyrelser har utarbetat länsplaner för

 

den regionala transportinfrastrukturen. Regeringen har därefter fastställt

 

de nationella planerna medan länsplanerna fastställts på regional nivå.

 

Åtgärdsplanerna har sedan genomförs i den takt som den fysiska plane-

 

ringen och de årliga budgetbesluten har medgivit.

 

Regeringens formella styrning av planeringen har i huvudsak skett

 

genom att myndigheter och andra organ fått i uppdrag av regeringen att

 

utarbeta olika former av underlag, planförslag och planer. Därutöver

 

finns ett antal förordningar som reglerar planeringen, främst förordning

 

(1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förord-

 

ning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur.

 

Användandet av både regeringsuppdrag och förordningar i styrningen

 

innebär en risk för dubbelregleringar. Regeringen har därför för avsikt att

 

se över behovet av att ha förordningar på området. Det är i det samman-

 

hanget viktigt att notera att förordningen om länsplaner riktar sig till

51

 

planupprättande myndigheter på regional nivå, vilket kan innebära Prop. 2011/12:118 länsstyrelse, samverkansorgan eller landsting, medan förordningen om

nationell plan riktar sig till den statliga myndigheten Trafikverket. Skälen till att även fortsättningsvis ha en förordning om regional plan är därför starkare än skälen för att ha en förordning om nationell plan.

I schematisk form framgår dagens process för långsiktig strategisk och ekonomisk planering av nedanstående bild.

5.2Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för perioden 2010–2021

Inriktningsplaneringen inleddes med att regeringen den 21 december

 

2006 gav dåvarande Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA),

 

dåvarande Banverket, dåvarande Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsverket och

 

dåvarande Vägverket i uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag i nära

 

samverkan med regionerna inför regeringens kommande proposition om

 

inriktning av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastrukturen under plane-

 

ringsperioden 2010–2019. Landstingen i Västra Götaland och Skåne län

 

fick samma dag regeringens erbjudande om att lämna ett sammanhållet

 

underlag för infrastrukturen inför infrastrukturplaneringen för

 

2010–2019. Uppdragen redovisades den 27 juni 2007 och

 

remissbehandlades därefter. Förutom nämnda inriktningsunderlag

 

utgjorde flera andra utredningar också underlag för inriktningen, till

 

exempel betänkandet ”Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det

 

svenska godstransportsystemet (SOU 2007:58)”, Banverkets rapport

 

Strategiskt nät av kombiterminaler – intermodala noder i det svenska

 

godstransportsystemet”, betänkandet ”Framtidens flygplatser –

 

utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70)”,

 

förhandlingsmannens redovisning av uppdraget att förhandla om

 

Stockholms infrastruktur och om medfinansiering av Citybanan,

 

dåvarande Vägverkets och Banverkets nationella handlingsprogram för

 

kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, benämnt Kollframåt, dåvarande

 

Vägverkets förslag till nytt etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen.

52

 

Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutades i och med att riksdagen fattade beslut med anledning av regeringens förslag i prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt som regeringen överlämnade till riksdagen den 25 september 2008 samtidigt med budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1). Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionerna (bet. 2008/09:TU1, rskr. 2008/09:126 och bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). Regeringens propositioner och riksdagens beslut angav tillsammans med regeringens planeringsdirektiv (N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis)), som beslutades den 19 december 2008, förut- sättningarna för trafikverkens och länens arbete i åtgärdsplaneringen. I det första steget ingick även en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering där planupprättande myndigheter genomförde nationella och regionala systemanalyser och där även kommunala samverkansorgan och regionala självstyrelseorgan inbjöds till att göra detta. System- analyserna redovisades den 30 september 2008.

I det andra steget, åtgärdsplaneringen, arbetade de planupprättande myndigheterna och organen fram konkreta förslag till åtgärdsplaner för perioden 2010–2021 i enlighet med den av riksdagen och regeringen beslutade inriktningen. En nyhet i denna planomgång var att regeringen inhämtade riksdagens bemyndigande att efter åtgärdsplaneringen slutligt fördela medel mellan nationell plan och regionala planer. Det innebar att regeringen inte bara hade möjligheten att omfördela medel mellan regionerna när länsplanerna fastställdes utan regeringen hade även möjligheten att omfördela medel mellan den nationella planen och de regionala planerna. Att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet var också ett nytt inslag i planeringen. I tidigare planeringsomgångar hade trafikverken upprättat förslag som rörde enbart det egna trafikslaget. Även frågan om medfinansiering var ett nytt inslag i åtgärdsplaneringen som särskilt togs upp i regeringens planeringsdirektiv. De åtgärder som övervägdes i åtgärdsplaneringen skulle beskrivas bl.a. med avseende på hur de bidrog till inriktningen, transportpolitiska mål, samhälls- ekonomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När rege- ringen skulle fastställa prioriterade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärdsplaner på regional nivå skulle det finnas genomarbetade förslag att utgå ifrån som gav möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra bidraget till inriktningen. Åtgärdsplaneringens syfte var att säkerställa att de förslag till prioriteringsordning som togs fram innehöll väl genomlysta och förankrade åtgärder som var avvägda och prioriterade jämfört med ett antal andra tänkbara åtgärder. Detta växel- spel mellan politiska avvägningar på central och regional nivå och saklig genomlysning av åtgärder från de planerande myndigheterna skulle bidra till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriterades var efter- frågade, väl genomlysta avseende hur de bidrar till inriktningen och jämförda med andra möjliga lösningar. Den 31 augusti 2009 över- lämnade trafikverken ett gemensamt förslag till trafikslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen. Rege- ringen remitterade därefter förslaget. Länen ansvarar enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur för att upprätta och fastställa länsplanerna. Länen överlämnade i november

Prop. 2011/12:118

53

2009 sina

förslag

till

trafikslagsövergripande länsplaner för regional Prop. 2011/12:118

transportinfrastruktur till regeringen. Trafikverken hade också rege-

ringens uppdrag att kommentera länens prioriteringar ur ett nationellt

perspektiv

senast

den

15 december 2009. Den 15 december 2009

lämnade trafikverken en samlad effektbedömning av planförslagen till regeringen samt en remissammanställning avseende miljökonsekvens- beskrivningen. Förslag till planer samt övriga underlag i form av remissyttranden avseende den nationella planen och miljökonsekvens- beskrivning m.m. utgjorde underlag för regeringens beslut den 29 mars 2010 som dels avsåg innehållet i den nationella planen, dels den defini- tiva ekonomiska ramen för respektive län. Länen har sedan, efter rege- ringens beslut om definitiva ekonomiska ramar fastställt länsplanerna utifrån de inlämnade förslagen. Under åtgärdsplaneringen genomfördes för första gången en miljöbedömning i enlighet med miljöbalkens regler.

I prop. 2009/10:99 Utgiftsområde 22 som lades på riksdagens bord den 8 april 2010 föreslog regeringen riksdagen att godkänna en utökad ram om 50 miljarder kronor för att objekt i Stockholms län enligt Stockholmsöverenskommelsen, objekt i Västra Götalands län som ingår i Västsvenska paketet samt broar över Sundsvallsfjärden på väg E 4 och över Motalaviken på riksväg 50. Samtliga dessa objekt förutses bli finansierade till stor del med lån i Riksgäldskontoret. Återbetalning av lånen ska ske med intäkter från trängselskatter som tas upp av trafiken i Stockholm och Göteborg och med intäkter från broavgifter som tas upp vid passage av nya broar i Sundsvall och Motala.

5.3 Fysisk planering av vägar och järnvägar

Den fysiska planeringen av vägar och järnvägar regleras i väglagen

 

(1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen).

 

För verksamhet som faller under någon av dessa lagar krävs inte tillstånd

 

enligt miljöbalken, även om sådan verksamhet i och för sig kan räknas

 

som miljöfarlig verksamhet. Vid planering och prövning enligt väglagen

 

och banlagen, ska därför de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och

 

hushållsreglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Dessutom finns det

 

i väglagen och banlagen ett flertal hänvisningar till miljöbalken som

 

innebär att balkens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar

 

(MKB) ska tillämpas.

 

En målsättning med väglagen och banlagen är att ge förfarandet vid

 

väg- och järnvägsplanering samt byggande en god anknytning till övrig

 

samhällsplanering och till miljölagstiftningen. Planeringsprocessen syftar

 

till att samordna planeringen av vägar och järnvägar med den regionala

 

utvecklingsplaneringen, det regionala tillväxtarbetet och kommunernas

 

planering samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plan-

 

genomförande.

 

Planeringsprocessen ska tillämpas på åtgärder som är byggande av väg

 

eller järnväg. Till byggande av väg räknas anläggning av ny väg,

 

omläggning av väg i ny sträckning och ombyggnad av väg. Till

 

byggande av järnväg räknas att anlägga en ny järnväg, att lägga om spår i

 

en ny sträckning, lägga ut ytterligare spår och på annat sätt bygga om en

 

järnväg.

54

Planeringsprocessen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt ska Prop. 2011/12:118 utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet

från ett skede ska ge utgångspunkterna för nästa. Hänsyn ska tas till enskilda och allmänna intressen såsom miljöskydd och natur- och kulturmiljö.

Processen inleds med att en förstudie genomförs, med syfte att klar- lägga förutsättningarna för den fortsatta planeringen. Förstudiearbetet handlar om att identifiera och pröva tänkbara alternativ för att få fram vilka alternativ som verkar genomförbara och därför intressanta att studera vidare. Under förstudien ska den som avser bygga en väg eller en järnväg samråda enligt regler i miljöbalken med berörda länsstyrelser, kommuner och ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att ta till vara naturskydds- eller miljöskyddsintressen samt med den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd.

Efter samrådet ska den länsstyrelse, inom vars område väg- eller järn- vägsprojektet huvudsakligen ska utföras, bedöma och besluta om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Termen betydande miljöpåverkan är hämtad från det s.k. MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). I direktivet finns minimikrav på bl.a. MKB och samråd som Sverige måste följa. Direktivets krav gäller endast för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Väglagen och banlagen ställer emellertid mer långtgående krav. MKB krävs även för projekt som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

När förstudien visar att alternativa sträckningar måste studeras, ska en vägutredning eller en järnvägsutredning genomföras. I utredningen ska de alternativ som bedöms som genomförbara efter förstudien analyseras och utvärderas. Alternativen och deras konsekvenser ska redovisas så att de kan jämföras med varandra och med att inte genomföra någon utbyggnad. Samråd i en väg- eller järnvägsutredning ska ske med bl.a. länsstyrelse, tillsynsmyndighet och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Samrådskretsen är större för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan än för andra projekt. Utredningen ska innehålla en MKB som ska utformas och hanteras enligt miljöbalkens regler. Störst krav på innehållet i en MKB ställs för projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. MKB:n ska godkännas av berörd länsstyrelse. Därefter ska den ställas ut för granskning. Normalt omfattar dock utställ- ningen hela utredningen, inklusive MKB. Utredningen resulterar i att verket beslutar om en korridor i terrängen för vägens eller järnvägens sträckning.

Större väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken. Tillåtlighetsprövning krävs för:

nya motorvägar och motortrafikleder samt andra nya vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilo- meter, och

55

nya järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järn- vägar för fjärrtrafik.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen i ett visst fall avstå från prövningen.

Tillåtlighetsprövningen ska göras på grundval av vägutredningen respektive järnvägsutredningen. Trafikverket bereder på regeringens uppdrag tillåtlighetsärendena, bl.a. genom att skicka underlaget till ett relativt stort antal remissinstanser. Tillåtlighetsärenden handläggs i Miljödepartementet. Regeringens beslut om tillåtlighet får inte över- klagas. Däremot är det möjligt att begära rättsprövning av beslutet hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Det tredje planeringsskedet innebär att en arbetsplan eller en järnvägs- plan ska upprättas. Planen ska redovisa väganläggningens eller järnvägs- anläggningens läge och utformning i detalj, liksom den mark och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för själva vägen eller järnvägen och för byggandet av den. Arbetsplanen eller järnvägsplanen ska innehålla en MKB enligt miljöbalkens regler, vilken ska godkännas av berörd länsstyrelse. När planen utarbetas ska samråd ske med bl.a. berörda fastighetsägare, kommuner och länsstyrelser samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken. Planen inklusive MKB ska ställas ut för granskning. Trafikverket ska efter samråd med länsstyrelsen pröva om planen ska fastställas. Verkets beslut att fastställa en plan får överklagas hos regeringen och handläggs i Näringsdepartementet. Ett överklagande hindrar att planen verkställs. Det krävs alltså att planen får laga kraft för att den ska få verkställas. Regeringens beslut får inte över- klagas. Det är däremot möjligt att begära rättsprövning av beslutet hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Med stöd av en fastställd arbetsplan får Trafikverket ta i anspråk den mark eller annat utrymme som behövs för vägen, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten (vägrätt). En fastställd järnvägsplan ger järnvägsbyggaren rätt att lösa in erforderlig mark, men det måste ske via domstol eller – vilket är vanligast – genom lantmäteriförrättning. Härmed är den fysiska planeringsprocessen avslutad. Innan bygg- projektet kan starta måste Trafikverket dessutom göra en detaljprojekte- ring och ta fram bygghandlingar för upphandling av entreprenör.

Ibland måste ny- och ombyggnad av vägar och järnvägar hanteras och prövas även enligt plan- och bygglagen (2010:900, PBL). Planeringen måste ta hänsyn till riktlinjerna i kommunala översiktsplaner för använd- ningen av mark- och vattenområden samt för hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Vägar och järnvägar får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Därför kan det – framförallt i tätorter – vid planeringen bli aktuellt att initiera ny planläggning eller ändring av befintliga detaljplaner. Detta arbete hanteras av berörd kommun och sker enligt PBL:s regler om bl.a. samråd och utställning.

Den kommunala planeringen måste alltså beaktas för att en väg eller en järnväg ska kunna byggas. För att konflikter mellan å ena sidan kommunal intressen och å andra sidan regionala och statliga intressen ska kunna lösas finns det i PBL möjlighet till s.k. planföreläggande. Det

Prop. 2011/12:118

56

innebär att regeringen får förelägga en kommun att inom viss tid anta, Prop. 2011/12:118 ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs

för att tillgodose riksintresse, däribland kommunikationer, eller för samordning av markanvändningen mellan kommuner.

En kommuns beslut om översiktsplan får enligt PBL överklagas genom laglighetsprövning hos förvaltningsrätt (och därefter kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen). Kommunens beslut att anta detaljplan får överklagas hos länsstyrelsen (och därefter hos mark- och miljödomstolen och mark- och miljööverdomstolen enl. nya regler som trädde i kraft den

2maj 2011).

Förutom Trafikverkets planering och den kommunala planeringen som

beskrivs ovan kan andra prövningar bli aktuella innan en väg eller en järnväg kan byggas, s.k. efterföljande prövningar. Bygglov enligt PBL krävs för t.ex. bullerplank. Kommunens beslut om bygglov får över- klagas hos länsstyrelse (och därefter hos mark- och miljödomstolen och mark- och miljööverdomstolen enl. nya regler som trädde i kraft den 2 maj 2011).

I flertalet väg- och järnvägsprojekt ska anmälan avseende miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken göras. Anmälan kan avse utsläpp av avloppsvatten, förorenad mark, permanent uppläggning av jord- massor, samt tillfällig och permanent uppläggning av bergmassor inklusive krossverksamhet. Enligt 11 kap. miljöbalken ställs dessutom krav på tillstånd för vattenverksamhet. Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande av anläggningar i vattenområden och bortledande av vatten från vattenområde.

Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska anmälan för samråd genomföras till tillsynsmyndigheten för verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt och kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

När särskilt skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken berörs av väg- eller järnvägsprojekt kan det behövas dispens för intrång i naturreservat eller kulturreservat, biotopsskyddsområde eller djur- och växtskydds- område. Tillstånd för verksamhet i ett Natura 2000-område kan också behövas.

Besluten om tillstånd enligt miljöbalken fattas av länsstyrelse eller mark- och miljödomstol. Länsstyrelses tillståndsbeslut får överklagas hos mark- och miljödomstol (och därefter hos mark- och miljööver- domstolen). Mark- och miljödomstols tillståndsbeslut får överklagas hos mark- och miljööverdomstolen (och därefter Högsta domstolen). Beslut om dispens för ett biotopskyddsområde fattas av länsstyrelse och beslutet får överklagas hos mark- och miljödomstol.

I schematisk form framgår dagens planeringsprocess för vägar och järnvägar av nedanstående bild. Alla projekt går dock inte igenom samtliga steg.

57

Prop. 2011/12:118

Långsiktig åtgärdsplan

De olika steg och bestämmelser som redovisats här har tillkommit bl.a. för att miljövärden ska skyddas samt för att säkerställa det demokratiska inflytandet och den enskildes rättigheter. Ett syfte med planeringsskeden är också att resultat från ett skede ska ge utgångspunkterna i nästa skede. Redogörelsen illustrerar betydelsen av att det redan i inledningen av planeringsprocessen tas fram underlag avseende geografiska, ekologiska, kulturella och övriga miljömässiga förhållanden och förutsättningar. Ett sådant underlag är till god hjälp vid val av lokalisering och utformning av infrastrukturen.

5.4EU-regler som påverkar planeringssystemet

En rad regler som antagits på EU-nivå måste respekteras i planerings- arbetet. Detta är tydligast i fråga om regler som styr hänsynstaganden på miljöområdet. Exempelvis fokuserar den fysiska planeringen på ett antal förutsättningar som måste klarläggas redan i inledningsskedet där det handlar om att identifiera och pröva tänkbara alternativ. Samråd med berörda intressenter ska ske enligt regler i miljöbalken. Efter samrådet beslutas om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Termen betydande miljöpåverkan är hämtad från MKB-direktivet (2011/92/EU)1 som innehåller minimikrav på bl.a. MKB och samråd som Sverige måste följa. Andra miljörelaterade regler som beaktas i plane- ringsprocessen är art- och habitatdirektivet (92/43/EEG)2, fågeldirektivet

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering), EUT L 26, 28.1.2012, s. 1 Celex 32011L0092.

2Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter EGT L 206, 22.7.1992, s. 7 Celex 31992L0043.

58

(2009/147/EG)3 och SEA-direktivet (2001/42/EG)4. En närmare beskriv- Prop. 2011/12:118 ning av innebörden av tillämpningen av dessa regler i den svenska plane-

ringsprocessen lämnas under relevanta rubriker i kapitel 7 om den fysiska planeringen.

Det finn även rättsakter som antagits av EU med stöd av den rättsliga grunden i EUF-fördragets artikel 91 om genomförandet av den gemen- samma transportpolitiken eller dess artikel 172 för att förverkliga målen med införande och utveckling av transeuropeiska transportnät. De rätts- akter som antagits med stöd av artikel 91 är dels i huvudsak relaterade till användningen av statsstöd vid byggande av infrastruktur, dels till olika former av uttag av avgifter för användning av transportinfrastruktur.

En särskild roll spelar riktlinjerna för de transeuropeiska transportnäten (beslut nr 661/2010/EU)5. I detta beslut fastställs riktlinjer som avspeglar målsättningarna, prioriteringarna och huvudlinjerna i de planerade åtgärderna för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) som täcker samtliga medlemsstater. Riktlinjerna fastställer projekt av gemensamt intresse och anger detaljerat med översiktsplaner och kartor det nät som ska genomföras fram till år 2020. I oktober 2011 lade Europeiska kommissionen (KOM) fram ett förslag till förordning om nya riktlinjer för TEN-T6. Enligt förslaget ska nätet bestå av ett stomnät med de priori- terade huvudstråken som ska vara genomfört till 2030, och ett över- gripande nät som är mer heltäckande och som ska genomföras till 2050. Förslaget sätter upp ett nytt bindande regelverk om hur nätet ska vara utformat med avseende på åtgärder för att höja transportsäkerhet, kvalitet och driftskompatibilitet. Ett antal krav ska vara uppfyllda till 2030 för stomnätet och till 2050 för det övergripande nätet. Dessa krav är i vissa delar högt ställda och kommer att innebära ökade kostnader för medlemsstaterna. Förslaget introducerar också ett nytt bindande korridorbaserat planeringsramverk för genomförande av åtgärder i infrastrukturen.

KOM beslutade samtidigt om ett förslag på förordning om en infrastrukturfond Connecting Europe Facility (CEF)7. CEF ska utgöra det rättsliga instrumentet för KOM att bevilja medel till transport-, energi- och IT-projekt i medlemsstaterna och ska bl.a. ersätta den nu gällande finansieringsförordning som avser TEN-T. De ekonomiska ramar som föreslås för kommande budgetperiod 2014-2020 är 31,7 miljarder EUR för transportinfrastruktur. Av de 31,7 miljarderna består 10 miljarder av medel som kommer från EU:s sammanhållningsfond. Dessa medel är

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, EUT L 20, 26.1.2010, s. 7 Celex 32009L0147.

4Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, EGT L 197, 21.7.2001, s. 30 Celex 320010042.

5Europaparlamentets och rådets beslut nr 661/2010/EU av den 7 juli 2010 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, EUT L 204, 5.8.2010, s. 1 Celex32010D0661.

6Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet, KOM/2011/0650 slutlig – 2011/0294 (COD).

7Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa. KOM/2011/0665 slutlig – 2011/0302 (COD).

59

bara tillgängliga för de länder som är berättigade till sådant stöd, dvs. Prop. 2011/12:118 inte Sverige. CEF avslutas med en bilaga som innehåller en lista på

horisontella prioriteringar samt korridorer och projekt som kan få finansiering från fonden. För Sveriges del är järnvägssträckan Stockholm-Malmö inkluderad i en korridor. Järnvägssträckorna Malmö- Göteborg, Malmbanan och Botniska korridoren Sundsvall-Haparanda är också upptagna på listan över projekt som kan få finansiering. Behand- lingen av de båda förslagen i rådet inleddes under senhösten 2011 och bedömningen är att arbetet kommer att dra ut på tiden vilket även torde gälla för Europaparlamentets behandling. I sin slutliga form kommer rättsakterna dock att få betydelse för den svenska infrastrukturplane- ringen och för Sveriges möjligheter att få medfinansiering från EU till svenska projekt.

Bland rättsakter som tillkommit med artikel 91 om den gemensamma transportpolitiken som rättslig grund är det även värt att nämna tunnel- direktivet (2004/54/EG)8 och direktivet om förvaltning av vägars säker- het (2008/96/EG)9 vars regler omfattar de transeuropeiska transportnäten. Enligt tunneldirektivet som syftar till att säkerställa en miniminivå för säkerheten för vägtrafikanter i tunnlar ska medlemsstaterna se till att bl.a. byggnadstekniska minimikrav är uppfyllda vilket påverkar planeringen av denna typ av transportinfrastruktur. Direktivet om förvaltning av vägars säkerhet, som medlemsstaterna har rätt att tillämpa även på vägar utanför TEN-T, föreskriver att trafiksäkerhetsrevisioner ska genomföras av alla vägprojekt och vara en integrerad del av arbetet med att utforma projekten.

Relevant för eventuella inslag av medfinansiering i planeringssystemet genom skatter och avgifter för användning av väginfrastruktur är det s.k. Eurovinjettdirektivet (1999/62/EG10, senast ändrat genom 2011/76/EU) som behandlar avgifter för tunga godsfordon för användning av viss infrastruktur. Det är inte obligatoriskt att tillämpa detta direktiv men de medlemsstater som väljer att införa denna typ av brukaravgifter måste följa direktivets regler.

För uttag av avgifter för användning av järnvägsinfrastruktur gäller direktiv 2001/14/EG11 som är under omarbetning tillsammans med ett antal andra direktiv av betydelse för den europeiska järnvägsmarknaden. Omarbetningen sker i syfte att skapa ett samlat regelverk som bidrar till att uppnå målet att få till stånd ett gemensamt europeiskt järnvägs- område. Det nämnda direktivet anger vad som måste beaktas när ban- avgifter ska tas ut i medlemsländerna och kommer när de föreslagna

8Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/54/EG av den 29 april 2004 om minimikrav för säkerhet i tunnlar som ingår i det transeuropeiska vägnätet, EUT L 167, 30.4.2004, s. 39 Celex 32004L0054.

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/96/EG av den 19 november 2008 om förvaltning av vägars säkerhet, EUT L 319, 29.11.2008, s. 59 Celex 32008L0096.

10Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer, EGT L 187, 20.7.1999, s. 42 Celex 31999L0062.

11Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, EGT L 75, 15.3.2001, s. 29 Celex32001L0014.

60

regeländringarna i omarbetningen kan träda i kraft troligtvis även att Prop. 2011/12:118 innehålla vissa nya regler om investeringar i infrastruktur. En annan

rättsakt av betydelse för järnvägsinfrastrukturens utformning är förord- ning 913/201012 om korridorer för godstrafik på järnväg.

Avslutningsvis kan nämnas att KOM i sin senaste vitbok Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem13 lägger starkt fokus på modern infrastruktur, smart prissättning för användning av infrastruktur och metoder för finansiering av infrastruktur. Förutom ändringen av finansie- ringen och riktlinjerna för TEN-T nämns ett antal initiativ för finansie- ring av infrastruktur via brukaravgifter. Här talas således t.ex. om införande av en obligatorisk avgift för tunga fordon som inbegriper gemensam avgiftsstruktur och gemensamma kostnadskomponenter och som avser infrastruktur i hela EU

5.5Behov av förändringar

5.5.1Processen

Trafikverksutredningen konstaterar att perspektivförskjutningen i plane- ringen är uppenbar. Genom breddningen av trafikverkens uppdrag och införandet av den så kallade fyrstegsprincipen har perspektivet i plane- ringen och i val av åtgärder under den senaste tiden förskjutits ytterligare mot ett samhällsbyggnadsperspektiv och en ökad samordning med andra sektorer. Detta motiverar inte bara förändringar i planerings- och besluts- systemet utan också i fråga om hur uppgifter och ansvar fördelas mellan olika aktörer. En verksamhet, som är organiserad utifrån enskilda trafik- slag, riskerar att motverka den önskvärda utvecklingen i förhållnings- och synsättet på transporter och transportpolitik. De optimala lösningarna kan endast åstadkommas med en samlad syn på transportsystemet, dess uppgifter och funktionalitet.

Transportsystemens roll som medel för att nå andra primära mål i samhället (begränsad klimatpåverkan, tillväxt, regional tillväxt, etc.) behöver förtydligas. Uppföljningar, analys och utvärderingar av planer och genomförda åtgärder görs inte systematiskt för att öka kunskapen om effektsamband och för att kunna utkräva ansvar. De modeller och metoder som används i planeringen underhålls och utvecklas inte kontinuerligt. I dag åtgår mycket tid i själva planeringen för att uppdatera och säkerställa de verktyg som används.

Det har riktats kritik under årens lopp mot den bristande stabiliteten i de långsiktiga planerna. Ryckigheten i planerna har orsakats av starka prisökningar och låg produktivitet i anläggningsbranschen, problem i tillståndsprocesser, underskattade kostnader, tilläggsbeställningar samt av oförutsedda händelser som inte rymts inom beslutad finansiering.

12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 913/2010 av den 22 september 2010 om ett europeiskt järnvägsnät för konkurrenskraftig godstrafik, EUT L 276, 20.10.2010, s. 22 Celex 32010R0913.

13VITBOK Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, KOM/2011/0144 slutlig

61

Kommunerna har ofta upplevt problem med ryckigheten då det ofta finns kommunala eller andra investeringar som är kopplade till de statliga infrastrukturinvesteringarna. Genom förskotteringar har kommunerna försökt lösa eller i vart fall mildra problemen. Även när det har gällt näringslivets behov av att möta förändringar i transportbehoven har bristande flexibilitet kunnat upplevas.

De invändningar och synpunkter som vanligen framförs på den strategiska och långsiktiga ekonomiska planeringen handlar dock snarare om hur systemet tillämpas än på systemet i sig. Det är framför allt i anslutning till de mer konkreta och kortsiktiga behoven det finns skäl att åstadkomma förbättringar och utveckling i det rådande planerings- systemet som sådant.

Framtida propositioner om transportinfrastrukturens inriktning bör med fördel även kunna omfatta ett bredare perspektiv, t.ex. genom att även ange en mer övergripande transportpolitisk inriktning. Det kan även röra sig om hänsyn till miljön, t.ex. landskapets strukturer och funktioner eller särskilda medel som avsätts för miljöåtgärder i transportsystemet. I ett sådant sammanhang blir det naturligt att även ange en tydlig inriktning för hur olika åtgärder som kategoriseras enligt den s.k. fyrstegsprincipen ska tillämpas. Det är även naturligt att ange hur stora resurser som bör fördelas på åtgärder som avser nyinvesteringar respektive åtgärder som avser förvaltning eller utvecklat användande av redan befintlig infrastruktur. För att ett väl underbyggt inriktningsbeslut ska kunna fattas är det av stor vikt att alla typer av statliga insatser övervägs såväl var för sig som tillsammans.

Förväntningarna är i regel stora på att en långsiktig åtgärdsplan ska genomföras med de projekt och den tidsplanering som fastställts. Förut- sättningarna för planernas genomförande förändras dock med tiden vilket ofta innebär att enskilda åtgärders status blir oklar med avseende på genomförandet. Olika störningar i genomförandet uppstår när enskilda åtgärder skiljer sig åt i allt för hög grad från de ursprungliga antagandena om kostnader, kvalitet och tidsåtgång. Bättre möjligheter för successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet i takt med kunskaper om åtgärdens faktiska förutsättningar utvecklas och tiden för genomförande närmar sig, bör därför skapas. Den nu gällande ordningen med lång- siktiga åtgärdsplaner bör därför kompletteras med årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras givet anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge.

5.5.2Internationella frågor blir allt viktigare

I en underlagsrapport till Åtgärdsplan för transportsystemet 2010–2021 betonas att nya EU-direktiv och ny europeisk lagstiftning kan väntas tillkomma och slå igenom under de kommande åren och att detta kan leda till genomgripande effekter. Efterhand kan de svenska och de europeiska instrumenten för att påverka transportsystemet till att bli klimatanpassat och främja hållbar tillväxt väntas bli mer samordnade till sitt materiella innehåll och sin formella struktur. Det stärker förutsätt- ningarna för att EU:s olika program och instrument ska kunna utnyttjas i arbetet med att driva, underhålla, effektivisera användningen, och

Prop. 2011/12:118

62

förbättra tillgänglighet och leveransnivå, i det samlade transportsystemet på både nationell och regional nivå.

Trafikverksutredningen konstaterar bland annat i sitt betänkande att de långsiktiga utmaningarna behöver mötas med en annan planeringsinsats och tydligare roller än hittills. Utredningen framhåller att det är viktigt att trafikverken redan i planeringsskedet tar hänsyn till investeringar i andra länder som påverkar transportflödena till och från Sverige. Gränsöver- skridande samarbete behövs för att bäst dra nytta av olika TEN-T projekt med regional anknytning, t.ex. interregionala projekt i Östersjöområdet.

5.5.3Förbättrat samspel mellan kommunal, regional och nationell nivå samt mellan sektorer

I en underlagsrapport som tagits fram i anslutning till arbetet med att ta fram ett förslag till ny planeringsprocess för transportsystemet betonas att infrastrukturbyggande ger förutsättningarna för markanvändning och bebyggelseutveckling. Historiskt har stadsutveckling främjats av möjlig- heterna att skapa närhet genom transporter och kommunikationer. Buller, luftföroreningar och barriäreffekter från trafik påverkar utvecklingsförut- sättningarna negativt, samtidigt som positiva effekter i form av förbättrad tillgänglighet, regional integration och bättre fungerande arbets- marknader kan uppstå.

Särskilt i växande stadsregioner kan åtgärder i transportsystemet leda till att exploateringstrycket ökar på mark som tidigare inte var intressant att bebygga, vilket i sin tur ger stigande fastighetsvärden. När tillgäng- ligheten förbättras ökar också värdet på existerande fastigheter och funktionsomvandling stimuleras. Vissa forskare menar att planerings- processerna för åtgärder i transportsystemet respektive markanvändning och bebyggelseutveckling sällan är koordinerade och att samspelet mellan den kommunala planeringen och infrastrukturplaneringen kan utvecklas. Ett nytt planeringssystem för transportsystemet skulle kunna underlätta förutsättningarna att öka samspel och synergieffekter mellan den framtida bebyggelseutvecklingen och åtgärder i transportsystemet, minska trafikens miljöpåverkan, öka investeringstakten samt förkorta ledtiderna i planeringsprocesserna. Strävan efter ökad kvalitet och effektivitet kan enligt forskarna förenas genom krav dels på planerings- processen, dels på former för (med)finansiering. Nyckeln kan bland annat ligga i att planering och finansiering knyts starkare till varandra. Planeringsprocesser och planeringssystem behöver främja koordinering. Dessutom behöver planeringssystemet möjliggöra ”skarpa allianser” mellan stat, region och kommun.

För att samspelet på den lokala och regionala nivån verkligen skall leda till effektiv resursanvändning, och att det övergripande transportpolitiska målet skall uppnås, krävs att processen redan i mycket tidiga skeden baseras på relevanta beslutsunderlag, där bland annat samhälls- ekonomiska analyser och samlade effektbedömningar av flera olika åtgärder utgör ett högst relevant underlag. Att i verkligheten integrera två olika synsätt kommer dock att utgöra en stor utmaning. Transport- politikens bidrag till förbättrad tillgänglighet är centralt för att skapa en hållbar tillväxt i alla delar av landet. Specialisering och sektorisering i

Prop. 2011/12:118

63

samhället kan i vissa fall leda till fragmentering, bristande helhetssyn och sämre resursutnyttjande och i förlängningen en sämre tillväxt. Det finns enligt regeringen behov av stärkt samordning både mellan nationell, regional och lokal nivå och mellan olika sektorsområden inom dessa nivåer. Det gäller även transportsystemet. Förutom de nationella aktörerna är flera aktörer på regional nivå viktiga i detta arbete, exempel- vis de aktörer som har det regionala tillväxtansvaret, länsstyrelserna, regionala kollektivtrafikmyndigheter och kommuner.

De aktörer som har det regionala tillväxtansvaret i respektive län har här en särskild roll, inte minst kopplat till den ekonomiska och strate- giska planeringen. De arbetar med att samordna insatser från olika sektorer och aktörer på olika nivåer för att skapa hållbar tillväxt och utveckling, och tar fram samlade strategier för detta. Därigenom har de en god insyn i behoven hos användarna av transportsystemet och används som en resurs såväl i arbetet med inriktnings- och åtgärds- planering som i arbetet med nationell plan och regionala planer. Samtidigt som en ny planeringsprocess bör vara öppen för att en regering vill lägga upp arbetet på olika sätt så måste den också ge regeringen möjlighet att tydliggöra olika aktörers roller i planeringsprocessen, hur dialog, samverkan, ansvar och inflytande ska hanteras. En ny planerings- process behöver ge möjligheter till ökat regionalt inflytande.

5.5.4Behov av tydligare riktlinjer för alternativ finansiering

Finansiering av statlig transportinfrastruktur på annat sätt än med anslagsmedel har varit inslag i tidigare planeringsomgångar. En form för sådan alternativ finansiering är lån, som tidigare använts i förhållandevis stor utsträckning. En annan form av alternativ finansiering är medfinan- siering. Medfinansiering innebär att andra aktörer än staten direkt eller indirekt bidrar till investeringar i statlig infrastruktur. Det kan ske i form av direkta ekonomiska bidrag från kommuner och privata aktörer eller i form av inkomster från avgifter och trängselskatt som, av staten men i samförstånd med berörda kommunala och regionala aktörer, tas ut av användarna av transportinfrastruktur. I det fallet finansieras aktuella projekt med lån som sedan återbetalas med inkomster från avgifter eller trängselskatt.

I beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 ingick ett antal objekt där avtal om medfinansiering hade undertecknats. Det ökade inslaget av medfinansiering under denna planeringsomgång har väckt frågor om hur medfinansiering framöver bör hanteras i infrastruktur- planeringen. Det handlar bl.a. om hur fördelar som ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen kan säkras, hur kopplingen till den statliga budgetprocessen bör se ut och hur ansvars- fördelning och mandat inom staten kan tydliggöras.

Olika former av alternativ finansiering är en företeelse som inte berördes i trafikverkens förslag till nytt planeringssystem. Det var mot denna bakgrund som regeringen den 9 september 2010 beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdraget att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur i det framtida

Prop. 2011/12:118

64

planeringssystemet för transportsystemet (dir. 2010:92). I utredarens Prop. 2011/12:118 uppdrag ingick även att analysera trafikverkens förslag till nytt plane-

ringssystem och anpassa förslaget till utredarens förslag rörande medfinansiering. Alternativ finansiering behandlas närmare i avsnitt 6.5.

6Effektivisering av den strategiska och ekonomiska planeringen

6.1

Utgångspunkter

 

En väl fungerande planering behöver upp fylla såväl övergripande,

 

strategiska och långsiktiga …

 

Planering av åtgärder i, eller i anslutning till, transportinfrastrukturen

 

behöver kunna fylla flera olika syften. En fundamental aspekt är att

 

aktuella åtgärders systempåverkan, inklusive miljöpåverkan, behöver

 

kunna värderas, både var för sig och samlat. Möjligheterna till sådan

 

värdering är av stor betydelse för att urvalet av åtgärder ska kunna bli

 

effektivt och för att såväl politiker, experter, medborgare, näringsliv som

 

andra aktörer på olika nivåer i samhället ska ha tillräcklig information

 

och därmed reella möjligheter till inflytande. En väl fungerande plane-

 

ring behöver också kunna fungera som en plattform för samverkan

 

mellan berörda aktörer och möjliggöra samordning med annan samhälls-

 

planering och insatser inom andra områden i samhället såsom regionalt

 

tillväxtarbete, näringslivsutveckling etc.

 

… som konkreta och kortsiktiga syften

 

Utöver dessa mer övergripande och strategiska syften behöver en väl

 

fungerande planering även kunna fylla mer direkta och konkreta syften.

 

Det handlar t.ex. om att hantera det faktum att beslut om åtgärder som

 

vanligtvis tar flera år att genomföra har sin formella grund i riksdagens

 

ettåriga budgetbeslut. Planeringen behöver också kunna vara flexibel och

 

fungera som ett instrument för riksdag och regering att fatta beslut som

 

inte bara syftar till att uppnå långsiktiga målsättningar utan även kan ge

 

resultat på kortare sikt, till exempel anpassa sig till snabba förändringar i

 

omvärlden som leder till förändrade transportbehov inom näringslivet.

 

För åtgärder som ska genomföras med kort framförhållning för att

 

tillgodose angelägna transportbehov ställs minst lika höga krav på god

 

planering och väl genomförda samråd. Det behöver också vara tydligt

 

vilka befogenheter och vilket ansvar olika beslutsfattare i planerings-

 

systemet har, hur systemet kan koordineras med det regionala tillväxt-

 

arbetet samt när och av vem olika beslut fattas. En sådan tydlighet är

 

t.ex. en viktig förutsättning för att skapa ett effektivt och ändamålsenligt

 

samband mellan ekonomisk och fysisk planering. Det är även av stor vikt

 

att genomförda åtgärder går att utvärdera.

 

Regeringens uppfattning är att det framför allt är i anslutning till de

 

mer

konkreta och kortsiktiga behoven det finns skäl att åstadkomma

65

förbättringar och utveckling i det rådande planeringssystemet som Prop. 2011/12:118 sådant.

6.2Strategisk och ekonomisk planering på lång sikt

Regeringens bedömning: Den långsiktiga infrastrukturplaneringen bör även i framtiden ha ett perspektiv på minst tio år och regeringen bör ta ställning till vilka åtgärder som ska genomföras i det perspek- tivet.

Trafikverkens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Trafikverken föreslår att det på den regionala nivån ska upprättas och fastställas åtgärdsplaner där, efter förslag från Trafikverket, även nationella åtgärder ingår. Trafikverket sammanställer därefter de regionala åtgärdsplanerna på nationell nivå och lämnar bl.a. underlag till regeringens beslut om det ekonomiska utrymmet. Åtgärdsplanerna före- slås ha en styrande verkan för genomförandet på regional nivå medan åtgärderna på nationell nivå bör anses som förslag. De styrande regionala åtgärderna sammanfattas i ett länsprogram.

Medfinansieringsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det skapas en tydligt definierad tidsplanering som tar utgångspunkt i tidpunkter för allmänna val. Utredningen förslår att större objekt ska beslutas av riksdagen.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som lämnat synpunkter är i huvudsak positiva till Medfinansieringsutredningens förslag avseende ett nytt planeringssystem och flera instanser framför att förslaget bör innebära en förbättring jämfört med dagens system. Många remissinstanser påtalar att det behövs en tydlig ordning och förutsebarhet i den långsiktiga planeringen och ser därför fördelar med att planerings- processen kopplas till de politiska mandatperioderna. Flera remiss- instanser, framför allt regionala företrädare, anser emellertid samtidigt att tidsplanen enligt förslaget är alltför snäv för att ge förutsättningar för att klara utredningens intentioner om ökad transparens och möjlighet till demokratisk styrning. Några remissinstanser efterfrågar en starkare koppling till de transportpolitiska målen. Flera remissinstanser under- stryker vikten av en långsiktig strategi och bl.a. Östsam och Västerås kommun framför att den nationella strategin inte enbart kan vara summan av olika regionala önskemål och synpunkter, utan måste grunda sig på vad som är strategiskt viktigt ur ett nationellt perspektiv. Länsstyrelsen i Västra Götalands län påtalar att infrastruktur i form av vägar och järn- vägar har mycket lång livslängd, och blir strukturbildande för många decennier fram i tiden varför det vore önskvärt med breda överens- kommelser i riksdagen kring planeringens utformning och inriktning. Naturvårdsverket anser att planering och åtgärder måste genomföras med ett tidsperspektiv som är betydligt längre än riksdagens mandatperioder för ögonen. Genomförandet av större objekt påverkar stadsutveckling, energiåtgång, transportbehov och möjligheterna att nå de transport- politiska målen inklusive miljökvalitetsmålen längre tid än vi kan över- blicka. TransportGruppen framför att det är viktigt med förutsebarhet i

66

systemet och att man har en långsiktighet i planeringen, något som inte

Prop. 2011/12:118

får äventyras av eventuella regeringsskiften. TransportGruppen hänvisar

 

till en rapport framtagen av Svenskt Näringsliv m.fl. som betonar vikten

 

av en långsiktig strategi för infrastruktur.

 

Ett antal remissinstanser uttrycker sitt stöd för Medfinansierings-

 

utredningens ökade fokus på drift- och underhållsfrågor och några

 

framför att dessa frågor måste komma in i den långsiktiga planeringen på

 

ett mycket tydligare sätt. Regionala företrädare framför i stor utsträck-

 

ning att förslagen saknar ett tydligt regionalt fokus. Länsstyrelsen i

 

Västernorrland framhåller att förslaget som innefattar kontinuerligt

 

arbete med systemanalyser och framtagande av prognoser samt plane-

 

ringsförutsättningar är positivt och kan förhoppningsvis skapa en enklare

 

och snabbare process.

 

Ett flertal remissinstanser framhåller att det behövs en betydande lång-

 

siktighet när det gäller planering av infrastrukturåtgärder men att nya

 

problem och utmaningar också måste kunna hanteras kontinuerligt. Att

 

bibehålla ett långsiktigt planeringsperspektiv om 12 år, och som

 

Medfinansieringsutredningen föreslår, uppdelat på tre fyraårsperioder,

 

anser flera instanser vara bra. Några instanser (t.ex. Länsstyrelsen i

 

Jämtlands län) menar att det även kan finnas skäl till en ännu längre

 

planeringshorisont på mycket översiktlig nivå. Kungliga tekniska

 

högskolan menar att all erfarenhet pekar på att det sker stora förändringar

 

över tiden både i resurser för och bedömningar av olika projekt så att

 

annat än att göra en lista på intressanta projekt som ska utredas närmare

 

när det gäller projekt bortom den första fyraårsperioden knappast är

 

meningsfullt. Regionförbundet Sörmland menar att förslaget framförallt

 

saknar en detaljnivå som tydligare visar spelreglerna mellan den

 

regionala nivån, trafikverken och den nationella nivån. Det gäller till

 

exempel mer specificerade former och rutiner för processarbete, dialog

 

och hur planeringen ska synkroniseras med det regionala besluts-

 

fattandet. Detta är en särskilt viktig fråga för regionerna för att säkerställa

 

den regionala politikens inflytande. Regionala företrädare framför i stor

 

utsträckning att förslagen saknar ett tydligt regionalt fokus.

 

Skälen för regeringens bedömning:

 

Viktigt med återkommande övergripande systemanalyser

 

Transportsystemets uppgift är att tillgodose medborgarnas och närings-

 

livets behov av resor och transporter. Behoven av att utveckla och

 

förändra transportsystemet med insatser i form av kapacitetsförstärk-

 

ningar, anpassning av servicenivåer m.m. är direkt sammankopplade med

 

hur samhället förändras och utvecklas. Exempelvis förändras närings-

 

livets struktur och därigenom behovet av transporter, förändringar i

 

villkor för inhemsk produktion och konsumtion påverkar behovet av

 

anpassning av transportkapacitet för både export och import, förändrade

 

arbetsmarknader påverkar behoven av att underlätta arbetsresor för att

 

bättre matcha utbud och efterfrågan på arbetskraft, utbud och behov av

 

utbildning, service och omsorg förändras, nya insikter och kunskaper om

 

transpostsystemets miljöpåverkan kan ställa nya krav på åtgärder. Rege-

 

ringens bedömning är mot den bakgrunden, att staten med jämna mellan-

67

rum bör ta initiativ till övergripande analyser av hur väl transport- Prop. 2011/12:118 systemet motsvarar de krav och förväntningar som ställs och kan komma

att ställas under en överblickbar framtid. En viktig förutsättning för att sådana analyser ska kunna fylla sitt syfte är att regionala och andra viktiga aktörer involveras.

Det är i det sammanhanget viktigt att framhålla, att de analyser som

 

görs behöver beakta att viktiga förändringar kan ske på olika nivåer,

 

lokalt, regionalt och nationellt samt inom olika sektorer i samhället.

 

Globaliseringen inom produktion och handel förutses fortsätta, vilket

 

ställer krav på en förståelse av hur Sverige samverkar inom EU och på

 

den internationella arenan. Villkor för välfärd och produktion kan

 

förändras olika för landets olika delar. Därför är det av stor betydelse att

 

olika regioners styrkor, resurser och möjligheter tas tillvara på ett sätt

 

sådant att dessa kan utvecklas och bidra till Sveriges förenade

 

konkurrenskraft och den gemensamma välfärden. Analysen bör med den

 

bakgrunden göras på alla nivåer i samhället med bidrag från de berörda

 

aktörerna.

 

Övergripande inriktning bör prövas en gång varje mandatperiod

 

Vid allmänna val utkrävs ansvar för genomförd politik och samtidigt

 

anger väljarna grunden för kommande politisk inriktning. Antingen en

 

regering är nytillträdd eller har fått förnyat förtroende är det rimligt att

 

den formulerar, bekräftar eller omprövar sin politik också i de delar som

 

gäller användningen, förvaltningen och utvecklingen av transport-

 

systemet. Mot den bakgrunden anser regeringen i likhet med Medfinan-

 

sieringsutredningen och trafikverken att det är viktigt att det finns förut-

 

sättningar för en omprövning av gällande inriktning av transportpolitiken

 

för en regering som är nytillträdd eller fått förnyat förtroende.

 

I Sverige hålls allmänna val vart fjärde år. I fallet infrastrukturplane-

 

ring har omkring fyra år tidigare bedömts vara en lämplig tidsperiod för

 

omprövning av gällande beslut om övergripande inriktning. De beslut

 

som ska fattas och verkställas är i allmänhet så komplicerade och

 

omfattande att kortare tidsperioder än fyra år därmed inte kan anses

 

lämpliga. Avsevärt längre intervall skulle inte heller vara ändamålsenliga

 

mot bakgrund av det förändringstryck som finns såväl i samhället i stort

 

som i transportsektorn. Mandatperiodernas längd och de specifika förut-

 

sättningar som gäller för långsiktig planering av transportinfrastruktur

 

talar således för att den långsiktiga inriktningen även i fortsättningen bör

 

bli föremål för omprövning en gång per mandatperiod.

 

Tydlig rollfördelning utan att i detalj styra hur processen ska vara

 

utformad

 

En väl fungerande planeringsprocess bör innehålla en uppsättning av

 

återkommande och lätt igenkända moment. Skälet till detta är att berörda

 

parter och intressenter ska kunna uppleva processen som skäligt förut-

 

sägbar och relevant för att därmed på eget initiativ kunna förbereda sig

 

och delta effektivt i planeringsprocessen. Av det följer att det är väsent-

 

ligt att systemet tillämpas på ett sätt som är utfäst i förväg.

68

 

Regeringens ambition är att de förslag och bedömningar som lämnas i denna proposition ska kunna tillämpas under en överblickbar framtid. Mot bakgrund av vad som anförts ovan, om vikten av att en nyvald eller omvald regering ges möjlighet att välja inriktning, är det viktigt formerna för det inte är för hårt styrda.

Ingen situation är den andra lik, då utmaningar och förutsättningar skiftar från tid till annan. Det skulle å ena sidan inte vara lämpligt om det saknades grundläggande rutiner eller ramar för hur arbetet med att lägga fast en framtida inriktning för infrastrukturens utveckling ska gå till. Å andra sidan anser regeringen att Medfinansieringsutredningens relativt detaljerat utstakade process för vid vilka tidpunkter och av vilka instanser som beslut ska fattas och underlag lämnas är mindre lämpligt. Detta eftersom en nytillträdd regering kan komma att anse att en annan väg bör väljas, t.ex. när det gäller när och hur underlag ska tas fram. Om sådana vägval skulle innebära att avsteg från ett fastlagt planerings- system är risken betydande att systemets trovärdighet i sin helhet urholkas. Regeringens bedömning är att det i det här sammanhanget inte är lämpligt att i detalj lägga fast hur den långsiktiga strategiska plane- ringsprocessen ska vara utformad. Istället ska regeringen i början av varje ny planeringsomgång tydliggöra hur arbetet ska gå till, vilka roller olika aktörer ska ha i processen samt hur dialog, samverkan, ansvar och inflytande ska hanteras. I det sammanhanget är det viktigt att framhålla aktörer med regionalt tillväxtansvar ska tas tillvara som en resurs i såväl inriktnings- som åtgärdsplanering, även i arbetet med nationell plan. Av det följer också att regeringen inte tar ställning till Medfinansierings- utredningens förslag att riksdagen bör ställa sig bakom större infra- strukturprojekt i det här sammanhanget.

Det bör således stå en regering fritt att välja vilka utgångspunkter, tidpunkter och innehåll som ska gälla i den process som ska leda till att en framtida inriktning läggs fast. Regeringens samlade bedömning vad det gäller den långsiktiga inriktningen är att systemet även i framtiden bör innefatta ett beslut om övergripande strategiska vägval ungefär en gång per mandatperiod samt vilka ekonomiska ramar som ska gälla under den period beslutet avser, medan de moment som föregår beslutet däremot bör kunna variera och anpassas till det då rådande lägets krav.

En långsiktig planering av åtgärder stöder en god framförhållning

Statliga åtgärder i transportsystemet kan göras inom vitt skilda områden. Ändringar i regelverk, ändrade servicenivåer och särskilda kraftsamlingar i förhöjt underhåll kan göras med relativt kort förberedelsetid och fram- förhållning. För stora investeringar, som skapar ny kapacitet och är strukturförändrande, är förhållandena annorlunda. Dessa åtgärder samverkar ofta med annan planering i samhället, främst regional utvecklingsplanering, regionalt tillväxtarbete och kommunal översikts- planering. Förutom att tillräcklig tid ges för planering av kompletterande fysisk infrastruktur, krävs ofta även en konkret samordning. Det kan finnas behov av att på en övergripande, strategisk nivå bedöma miljö- och andra effekter av de åtgärder som föreslås. Även medborgare och näringsliv har nytta av att kunna förhålla sig till aktualiserade åtgärder i

Prop. 2011/12:118

69

ett längre tidsperspektiv och i det sammanhanget är det även viktigt att Prop. 2011/12:118 aktuella åtgärder ges tillräcklig legitimitet. Av framförda skäl behöver

därför även i fortsättningen en långsiktig plan för infrastrukturåtgärder upprättas. En sådan plan bör omfatta en period på minst tio år. Enligt 6 kap. 11 § miljöbalken ska en miljöbedömning göras av en sådan plan. Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas.

I åtgärdsplanen fastställer regeringen de nationella prioriteringarna och anger en lämplig avvägning mellan nationella och regionala priorite- ringar

Trafikverken föreslår en ny ordning för hur åtgärdsplaneringen ska gå till. Till skillnad från i dag skulle den långsiktiga nationella åtgärdsplane- ringen hanteras på den regionala nivån. Förslaget innebär att hela plane- ringsramen skulle fördelas till regionerna och att regeringen till skillnad från i dag inte skulle fastställa en nationell åtgärdsplan. Den centrala statliga nivån skulle dock alltjämt spela en viktig roll genom Trafik- verkets försorg. Trafikverkets uppgift skulle enligt förslaget vara att komplettera och sammanställa planerna på nationell nivå. De formella besluten från regeringens sida skulle enligt trafikverkens förslag anstå till ett senare skede. Trafikverken menar att en sådan process skulle ge bättre möjligheter att identifiera och samordna samtliga berörda intressen.

Regeringen anser emellertid att det finns flera fördelar med dagens system där regeringen fastställer den nationella åtgärdsplanen. Genom den ordningen ges tydlighet och legitimitet gällande de åtgärder som ska genomföras även på längre sikt. Trafikverkens förslag som innebär att regeringen tar ställning för vilka projekt som bör genomföras först sex år innan planerad byggstart skulle enligt regeringens bedömning innebära allt för stora osäkerheter gällande statusen på planerade åtgärder.

6.3En utvecklad process för årlig ekonomisk planering

6.3.1Beslut om uppdatering i förhållande till långsiktiga nationella planer

Regeringens bedömning: Den nu gällande ordningen där regeringen fastställer långsiktiga planer ungefär vart fjärde år bör kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande.

Trafikverkens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

 

Medfinansieringsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med

 

regeringens bedömning.

 

Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det även är bra

 

med en relativt kort planeringshorisont för successivt genomförande av

 

konkreta åtgärder. Länsstyrelsen i Västerbottens län välkomnar tydligare

 

direktiv om att åtgärderna i åtgärdsplanen bedöms årligen i ett så kallat

 

planerings- och genomförandeprogram. Enligt Kungliga tekniska

 

högskolan borde Medfinansieringsutredningen ha diskuterat en mer

 

rullande planering, där man kontinuerligt ändrar i planen när ny informa-

70

tion kommer fram, eller när man ser att projekt blir fördröjda. Så går det Prop. 2011/12:118 enligt KTH till i praktiken och planeringen bör spegla dessa realiteter.

Regionförbundet i Kalmar län pekar på att de tioåriga planerna ofta inte följs upp i regeringens ettåriga budgetar och upplever därför att många av de beslutade projekten i såväl den nationella planen som den regionala planen skjuts upp med stor ovisshet när, eller om, de ska genomföras. Näringslivets Transportråd anser att hela det offentliga planerings- systemet behöver göras mera inriktat på genomförande. Den nya plane- ringsprocessen måste kännetecknas av att rätt typ av frågor hanteras på rätt beslutsnivå nationellt, regionalt och lokalt. Naturvårdsverket anser att det måste bli enklare att vid ny kunskap om t.ex. kostnader, behov, miljöpåverkan eller mer kostnadseffektiva alternativ, ompröva genom- förandet av större investeringsobjekt även om de har stått länge i kö för att få komma med i åtgärdsplaneringen.

Skälen för regeringens bedömning:

Det behövs större tydlighet när det gäller planerade åtgärders status

Förväntningarna är i regel stora på att en långsiktig åtgärdsplan ska genomföras med de projekt och den tidsplanering enligt vilken den är fastställd. Erfarenheten visar dock att förutsättningarna för planernas genomförande förändras med tiden vilket ofta innebär att enskilda åtgärders status blir osäkra med avseende på dess genomförande. Likaså uppstår ofta stora störningar i planens genomförande när enskilda åtgärder skiljer sig åt i allt för hög grad från de ursprungliga antagandena avseende kostnader, standard och tidsåtgång. Bättre möjligheter för successiv omprövning av enskilda åtgärders prioritet baserad på ändamål och kvalitet, i takt med att kunskaper om åtgärdens faktiska förutsätt- ningar och konsekvenser utvecklas och tiden för genomförande närmar sig, bör därför skapas.

Regeringen bedömer det därför angeläget att den nu gällande ordningen med långsiktiga åtgärdsplaner kompletteras med årliga beslut för vilka åtgärder som ska genomföras givet anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge.

6.3.2Årliga underlag från Trafikverket

Regeringens bedömning: Trafikverket bör ges i uppdrag att lämna årliga förslag till regeringen om genomförande av infrastruktur- åtgärder de följande sex åren. Förslaget ska vara indelat i en del som avser de närmast följande tre åren (år 1–3) och bestå av projekt som är färdiga att byggstarta och en del som avser projekt som bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren (år 4–6). Trafikverket ska dess- utom årligen lämna förslag till regeringen på projekt som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva.

Trafikverkens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning

71

Medfinansieringsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att Trafikverket ska lämna årliga underlag som avser de närmast följande fyra åren.

Remissinstanserna: Trafikanalys konstaterar att det i Medfinansie- ringsutredningens förslag saknas en motsvarighet till den granskning av åtgärder som föreslås ingå i genomförandeprogrammet enligt trafik- verkens förslag. I trafikverkens förslag föreslås att Trafikanalys (eller annan part) granskar åtgärdernas beslutsunderlag innan de tas med i genomförandeprogrammet. Trafikanalys anger att det möjligen är så att utredningen tänkt att processen ”växlar över” till trafikverkens mer detaljerade förslag till planeringsprocess med åtgärdsval. Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) menar att regeringen bör överväga att ge ett uppdrag till Trafikanalys i en form som tar intryck av det tillvägagångssätt som används i Norge sedan ett antal år. Man upphandlar där experter för att granska beslutsunderlagen och får på så sätt en second opinion innan regering och riksdag fattar beslut om att påbörja genomförandet av stora projekt. Ett sådant genomförande av granskningarna kan mycket väl administreras av Trafikanalys. Svensk Kollektivtrafik ställer frågan om det är möjligt att ge en second opinion på objektnivå om planeringsprocessen ska snabbas upp och bli mindre byråkratisk. Att ge en övergripande second opinion och att specialstudera vissa objekt tycker Svensk Kollektivtrafik låter mera rimligt. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker att regeringen ska avgöra vilka projekt som tillåtlighetsprövas. Några remissinstanser, bl.a. Uppsala Universitet, efterfrågar tydliga kriterier i lag för urvalet och Sveriges Kommuner och Landsting anser att regeringen måste utveckla effektiva rutiner så att inte urvalsprocessen blir en ny tidstjuv.

Skälen för regeringens bedömning:

Regeringen bör ges kontinuerlig information om aktuellt planeringsläge

Att planera infrastrukturåtgärder innebär att ett stort antal antaganden behöver göras gällande faktorer som rymmer mer eller mindre stora mått av osäkerhet. Även om planering och kalkylmetoder kontinuerligt utvecklas uppstår ändå situationer där fastlagda åtgärdsplaner inte kan hållas exempelvis avseende tidpunkter för byggstart, tidsåtgång och kostnader. I dagens planeringssystem är det, om inget annat sägs, Trafik- verkets uppgift att anpassa framdriften av projekten i åtgärdsplanen till förändrade förutsättningar t.ex. till följd av fördyringar. Trafikverket får således avgöra vilka objekt som ska senareläggas, såvida riksdag och regering inte beslutar att tillskjuta mer medel. Det finns inga entydiga kriterier för hur sådana omprioriteringar ska göras och för utomstående kan denna process te sig svår att förstå och överblicka. Fördyringar av projekt har i praktiken ofta kommit att hanteras i samband med revide- ringen av nästkommande plan.

Regeringens bedömning är att det bör skapas bättre möjligheter till insyn och tydlighet gällande aktuellt planeringsläge än vad som idag är fallet. Ett lämpligt sätt att åstadkomma en sådan förändring är att ge Trafikverket i uppdrag att årligen redovisa till regeringen hur arbetet med pågående och planerade projekt fortskrider. En sådan redovisning bör

Prop. 2011/12:118

72

omfatta relevant information gällande hur den fysiska planeringen Prop. 2011/12:118 utvecklas, beräknade kostnader i förhållande till plankostnad och ekono-

miskt utrymme samt uppdaterade beräkningar av projektens samhälls- ekonomiska lönsamhet.

Trafikverket bör årligen förse regeringen med uppdaterade förslag om framtida byggstarter

Ett problem med ordningen att Trafikverket anpassar framdriften av projekt för det fall åtgärdsplanerna inte visar sig hålla är att myndigheten därmed ges ett inflytande över hur och när och kanske i vissa fall t.o.m. om infrastrukturåtgärder kommer att genomföras eller inte. Detta trots att en grundläggande princip i dagens planeringssystem är att beslut om vilka åtgärder som ska genomföras fattas av regeringen. Regeringens möjligheter att påverka vilka projekt som ska genomföras samt när och med vilken prioritet byggstarter faktiskt sker bör mot den bakgrunden stärkas. I konsekvens därmed anser regeringen att en årlig redovisning från Trafikverket gällande hur arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdsplanen fortskrider bör tillfogas förslag på vilka åtgärder som ska byggstarta de närmaste åren. Dessa förslag bör lämnas till regeringen i samband med att myndighetens budgetunderlag lämnas i mars varje år.

Såväl trafikverken som Medfinansieringsutredningen har lämnat förslag i linje med detta och som syftar till att möjliggöra en ”rullande” planering. Trafikverken föreslår en indelning i ett s.k. genomförande- program som avser de närmast följande tre åren (år 1–3) och en andra del i form av ett s.k. planeringsprogram som avser åtgärder som bedöms kunna påbörjas de därpå följande tre åren (år 4–6). Trafikverkens förslag innebär därmed att planerade åtgärder delas in i tre kategorier. För det första åtgärder som ingår i den långsiktiga åtgärdsplanen, för det andra åtgärder som ska genomföras inom 4 till 6 år samt för det tredje åtgärder som ska genomföras de närmast följande tre åren. Även Medfinansie- ringsutredningen föreslår en indelning i tre kategorier men där varje kategori avser en period om fyra år, dvs. en kategori för år 9–12, en för år 5–9 och en för år 1–4.

Regeringens bedömning är att trafikverkens förslag med en årlig uppdatering uppdelad i två stycken treåriga kategorier är mest ändamåls- enligt. Det finns i huvudsak två skäl till denna bedömning. För det första kan det göras troligt att en tidshorisont på mer än sex år skulle innebära att åtgärder i den andra kategorin inte har kommit tillräckligt långt vad gäller utredande och förberedande åtgärder för att de ska uppfattas som ”tillräckligt skarpa”. Mervärdet av att en åtgärd ingår i den andra kate- gorin skulle kunna ifrågasättas om den ligger åtta år fram i tiden eftersom den med stor sannolikhet fortfarande kommer att vara förknippad med stora osäkerheter gällande t.ex. kostnadsberäkningar.

För det andra passar en treårig horisont för åtgärderna med högst aktualitet väl med statens allmänna budgeteringsprinciper. I budget- propositionen lämnar regeringen varje höst förslag till budget för statens inkomster och utgifter för det kommande året. Dessutom lämnar rege- ringen information om hur stora anslagen beräknas bli de därpå följande

tre åren. Förslaget till beslut om anslagstilldelning avser således år 1

73

medan den beräkningsmässiga information som lämnas till riksdagen Prop. 2011/12:118 avser åren 2–4. Om Trafikverkets förslag avser år 1–3 kan regeringen

lämna direktiv gällande det ekonomiska utrymmet för år 4, dvs. år 3 i nästa års förslag från Trafikverket, som överensstämmer med den information som regeringen lämnat till riksdagen. Detta bör enligt rege- ringens bedömning kunna bidra till såväl tydlighet som trovärdighet gällande vilka ekonomiska förutsättningar som gäller för de förslag Trafikverket lämnar. Kopplingen till budgetprocessen och en närmare beskrivning av vilka utgångspunkter och kriterier som ska gälla för det årliga underlag Trafikverket ska lämna återfinns i kommande avsnitt.

Trafikverkets förslag bör analyseras av Trafikanalys

För att regeringen ska ges bättre möjligheter att ta ställning till Trafik- verkets förslag bör dessa remitteras till Trafikanalys. Uppgiften för Trafikanalys bör i första hand vara att granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsunderlag som ligger till grund för Trafikverkets förslag.

Trafikverket lämnar förslag till tillåtlighetsprövning en gång per år

Som framgår i avsnitt 7.3 är det regeringens förslag att det i fortsätt- ningen inte ska vara obligatoriskt att regeringen prövar tillåtligheten av alla större infrastrukturprojekt. Även med ett avskaffat obligatorium finns behov att tillkomsten av större projekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten tillåtlihetsprövas. Det är viktigt att denna avvägning av ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen görs av en instans som kan utkrävas politiskt ansvar. Den fort- satta hanteringen baseras på att den som vill bygga en väg eller järnväg, vanligtvis Trafikverket, under planeringsprocessen och i samråd med andra berörda myndigheter själv tar ansvar för att bedöma om projektet bör prövas av regeringen. Trafikverket bör därför i anslutning till att verket lämnar förslag till vilka åtgärder som bör genomföras de närmaste sex åren, också föreslå vilka projekt som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva. Denna urvalsprocess är en grannlaga uppgift, inte minst med tanke på att Trafikverket har flera olika roller under plane- ringsprocessen, från planering till fastställelseprövning samt genom- förande av projekten. Regeringen kommer därför att noggrant följa hur Trafikverket tillämpar det föreslagna systemet.

74

6.3.3

Årliga beslut av regeringen

 

Prop. 2011/12:118

 

 

Regeringens bedömning: Varje år bör regeringen fatta ett beslut om

 

vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande

 

tre åren (år 1–3) och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas

 

för byggstart de därpå följande tre åren (år 4–6). Beslut och bedöm-

 

ningar med ekonomisk innebörd som avser år 1–3 ska överensstämma

 

med de beslut riksdagen fattat om statens budget och med den

 

information regeringen gett riksdagen i den senast lämnade budget-

 

propositionen.

 

 

Trafikverkens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning

Medfinansieringsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med

regeringens bedömning.

 

 

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i

Västernorrland anser att

Medfinansieringsutredningen inte tydligt nog förhåller sig till Trafik- verkens förslag till nytt planeringssystem. Trafikverkens förslag är mer preciserat och närmare beskrivet vilket gör det enklare att se hur det är tänkt att fungera för olika aktörer i planeringsprocessen. Länsstyrelsen i Västra Götaland påpekar att de långa tidsperioder som karakteriserar den fysiska planeringen innebär att den första 4-årsperioden måste innehålla åtgärder som förts fram till minst arbetsplan/järnvägsplan, för att åtgärderna ska hinna genomföras (eller åtminstone påbörjas) under kommande fyraårsperiod. Det innebär vidare enligt Länsstyrelsen i Västra Götaland att det reella beslutet om att genomföra åtgärden tagits långt tidigare, varför ett beslut om innehållet i den första fyraårsperioden endast blir en bekräftelse på tidigare fattade beslut. Regionförbundet Sörmland, SL m.fl. framför att förslaget att planperioden delas upp i tre fyraårsperioder, där det är mest konkret under den första perioden, kan vara en bra förutsättning för att skapa en kontinuitet. TransportGruppen ser positivt på Medfinansieringsutredningens förslag att man konkreti- serar åtgärdsplanen i en inledande fyraårsperiod vilket kan ge en ökad trovärdighet, likaså att regeringen lämnar förslag och riksdagen beslutar om anslag och åtgärder för det närmast kommande året. Detta under förutsättning att det finns en flexibilitet i systemet så att åtgärder som marknaden efterfrågar kan genomföras tidigare.

Skälen för regeringens bedömning:

 

Regeringen bör ges ett tydligare inflytande över åtgärders genomförande

 

I avsnittet ovan har regeringen redogjort för bedömningen att Trafik-

 

verket bör ges i uppdrag att årligen redovisa aktuellt planeringsläge samt

 

förse regeringen med förslag på åtgärder som bör genomföras dels de

 

kommande tre åren (år 1–3), dels de därpå följande tre åren (år 4–6). Av

 

det ställningstagandet följer att regeringen bör fatta årliga beslut med

 

utgångspunkt i Trafikverkets förslag.

 

I sammanhanget är det emellertid värt att redogöra för argument för

 

och emot att Trafikverket i stället för regeringen fattar aktuella beslut.

 

Det kanske viktigaste mervärdet av att införa en ordning med årligt åter-

 

kommande beslut om genomförande av infrastrukturåtgärder är att det

75

 

kan förväntas bidra till en större en tydlighet och transparens jämfört med Prop. 2011/12:118 dagens system. Troligen skulle mycket vara vunnet i den delen även om

besluten istället fattas av Trafikverket. Dessutom skulle processen bli mindre omständlig och innebära kortare ledtider om beslutsmandatet tilldelades Trafikverket. Ett annat skäl för att låta Trafikverket fatta besluten skulle i enlighet med vad som tidigare anförts kunna hävdas vara att det är i enlighet med hur dagens planeringssystem fungerar i praktiken. Det vill säga att det idag är Trafikverket som har att hantera eventuella avvikelser från åtgärdsplanen, såvida riksdag och regering inte tillskjuter mer medel.

Mot att låta Trafikverket fatta beslut talar att det skulle innebära en stor principiell förändring att även i formell mening utöka Trafikverkets inflytande över urvalet av infrastrukturåtgärder som genomförs. Den nu föreslagna ordningen, vars innehåll utvecklas nedan, kommer att inne- bära att det inte räcker att en åtgärd finns i åtgärdsplanen för att en bygg- start ska ske. Därutöver kommer ytterligare två beslut krävas. Om Trafikverket och inte regeringen är den instans som fattar dessa beslut skulle det innebära att regeringen frånhänder sig inflytande över vilka objekt som ska påbörjas såväl i praktiken som i formell mening. Rege- ringens samlade bedömning är således att de aktuella besluten bör fattas av regeringen.

Kopplingen med regeringens beslut om fastställelse och den statliga budgetprocessen behöver stärkas

I nuvarande planeringssystem finns det ingen uttalad ordning för hur förändrade förutsättningar i form av justeringar och fördyringar ska hanteras. Om regeringen en gång per år fattar beslut om vilka åtgärder som ska genomföras ges en kontinuerlig uppdatering av planeringsläget. Ett viktigt mervärde av sådana beslut kommer enligt regeringens bedömning bli att det skapas en tydligare koppling mellan åtgärdsplanen och den statliga budgetprocessen och därmed även Trafikverkets faktiska byggstarter.

En ny process införs med sammanlagt tre regeringsbeslut om planerat genomförande av nya infrastrukturåtgärder

Regeringen avser att införa en helt ny beslutsordning för genomförande av infrastrukturåtgärder. Med Trafikverkets årliga underlag och förslag som utgångspunkt kommer regeringen en gång per år fatta två beslut gällande vilka åtgärder som ska påbörjas de kommande åren, ett beslut avseende år 1–3 och ett avseende år 4–6.

Häri ligger således en stor förändring i jämförelse med dagens plane- ringssystem. Till skillnad från idag kommer åtgärder i framtiden bli föremål för sammanlagt upp till tre beslut inom ramen för den ekonomiska planeringen innan Trafikverket kan fatta faktiskt beslut om byggstart. Som har framgått tidigare kommer det första beslutet om åtgärdsplan ske enligt samma betingelser som idag. Det andra beslutet, som avser år 4–6, kommer att avse åtgärder där förberedelser gällande

projektering och kostnadsberäkningar är långt gångna och eventuella

76

alternativa finansieringslösningar är helt utredda. Tanken är att beslutet för år 4–6 ska avse sådana åtgärder som med stor sannolikhet kommer att kunna genomföras till de kostnader och på de sätt som Trafikverket anger i sitt underlag. Dock bör åtgärder tillåtas ingå i denna kategori även om inte alla förutsättningar är helt klarlagda och utredda. Det tredje beslutet, som avser år 1–3, ska omfatta åtgärder där alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som Trafikverket anger i sitt förslag till beslut.

Att två ytterligare regeringsbeslut läggs till processen kan ses som att två nya kontrollstationer skapas innan Trafikverket kan byggstarta ett projekt. En sådan ordning kan enligt regeringens bedömning förväntas ge flera positiva effekter. Ett viktigt mervärde har redan berörts och består i att regeringen tar ett större formellt ansvar för att hantera de nödvändiga förändringar som vart efter tiden går behöver göras i förhållande till åtgärdsplanen. Oaktat vilken instans som fattar aktuella beslut har det ett värde i sig att det skapas en mer transparent ordning för hur ändrade förutsättningar för åtgärdsplanens genomförande ska hanteras.

Ett annat mervärde är att beslutet om åtgärdsplan blir mindre definitivt till följd av att regeringen ska fatta ytterligare två beslut innan Trafik- verket får besluta om byggstart. Det finns i många fall ett behov av att någon form av beslut fattas om att en åtgärd ska genomföras långt innan en byggstart kan ske. Särskilt i fråga om stora projekt är det inte rimligt att lägga stora resurser på utredning och projektering eller på fysiska planeringsåtgärder utan att staten officiellt ställt sig bakom åtgärden som sådan. I dagens planeringssystem fyller åtgärdsplanen i princip den funktionen genom att regeringen ställer sig bakom att utpekade åtgärder bör genomföras. Problemet med att besluta att en åtgärd ska genomföras om tio år eller mer är att det per definition innebär att ett stort antal viktiga faktorer inte är kända och därmed behöver klarläggas innan bygg- start. I nuvarande system kan revideringen av den långsiktiga planen ungefär vart fjärde år hävdas fungera som en kontrollstation för att hantera ett förändrat läge vad gäller faktorer som nytta, kostnader eller genomförbarhet för enskilda objekt. Det har visserligen hänt att projekt som funnits i en tidigare åtgärdsplan inte ingått i en nästkommande plan. I praktiken har dock det nuvarande planeringssystemet inte fungerat på det sättet.

Det nya systemet innebär därigenom en principiellt viktig skillnad i det att en åtgärd behöver förberedas och utredas för att kunna möta de successivt högre krav som ställs för att bli föremål för de tre olika typerna av beslut. I sitt förslag benämner trafikverkens dessa kontroll- stationer ”grindar”. Medan dagens system innebär att enskilda åtgärder i undantagsfall kan komma att diskvalificeras i samband med revidering av åtgärdsplanen, innebär det nu föreslagna systemet att åtgärderna istället behöver kvalificeras inte bara en gång som idag i beslutet om åtgärdsplan, utan tre gånger. I ett system med flera kontrollstationer blir fastställelsebeslutet om en åtgärdsplan inte längre ett slutgiltigt ställningstagande från regeringens sida att ett aktuellt projekt ska genom- föras.

Riksrevisionen har diskuterat dessa frågor och menar att beslutet om åtgärdsplanen med dagens ordning fungerar som ett ”nålsöga.” Det syftar

Prop. 2011/12:118

77

på att om en åtgärd väl ingår i åtgärdsplanen kommer det att krävas väldigt mycket för att den inte ska genomföras. Revisionen ser två problem i detta. Dels finns en risk att berörda aktörer ges drivkrafter att underskatta kostnader eftersom erfarenheten säger att ett beslut om åtgärdsplan förr eller senare innebär ett genomförande. Dels att beställarens och entreprenörernas drivkrafter för effektiviseringar och kostnadskontroll under projektets gång dämpas. Eftersom investeringen redan är beslutad kommer standardhöjningar, andra tillägg till projektet, ogynnsam prisutveckling m.m. inte föranleda samma kostnads- medvetenhet som om en reell omprövning av projekt faktiskt skulle ske.

Ett system med kontrollstationer där planerade åtgärder successivt kvalificeras innan byggstart är av avgörande betydelse för flera av de förslag till en utvecklad fysisk planering som lämnas i denna proposition. Även i fråga om åtgärdsval enligt den s.k. fyrstegsprincipen skapar ett system med kontrollstationer möjligheter till en mer rationell hantering.

En invändning mot den föreslagna nyordningen skulle kunna vara att planeringssystemet görs en mer tungrott och överlastat med ytterligare beslut av regeringen. Två saker är då viktigt att framhålla. För det första kommer nyordningen att innebära att det blir mindre problematiskt om visst utredningsarbete återstår efter att en åtgärd tagits med i åtgärds- planen. Det innebär att nödvändigt förberedelsearbete och utredande med fördel även kan ske efter beslut om åtgärdsplan vilket kan antas ge ett mer rationellt förberedelsearbete.

För det andra är det viktigt att framhålla att Trafikverket får byggstarta en åtgärd när den ingår i regeringens beslut för år 1–3. Det innebär att en åtgärd, även om det ska vara utgångspunkten, inte per definition behöver ha ingått varken i åtgärdsplanen eller regeringsbeslutet avseende år 4–6. Kriteriet för att ingå i den grupp av åtgärder som ska genomföras år 1–3 är att alla nödvändiga förberedelser är genomförda och där det i princip inte råder några osäkerheter kring att projekten i fråga kan påbörjas och genomföras på det sätt och till de kostnader som förutsätts inför rege- ringens beslut. Att tre beslut av regeringen typiskt sett kommer att fattas innan byggstart innebär med andra ord inte att det ska ses som ett obligatorium. Med andra ord rymmer det nya systemet ordnade möjlig- heter till en snabb hantering om det finns behov av det. Det bör dock understrykas att denna möjlighet till snabb hantering inte innebär att lägre krav kan ställas på planeringsunderlag och samråd i projekten.

Planeringssystemet bör utformas så att det kan balansera önskemålet om förutsebarhet och möjligheterna till att bemöta oförutsedda händelser som större omvärldsförändringar, nya kunskaper om miljöförhållanden, ny transportefterfrågan, konjunktursvängningar eller akut uppkomna utmaningar inom transportsystemet. Genom att ett system med årliga beslut införs ges regeringen möjlighet att inom budgetlagens ramar genomföra omprioriteringar och särskilda satsningar.

I syfte att behålla tillräckligt stor flexibilitet bör faktiska beslut om byggstart även fortsättningsvis fattas av Trafikverket. Trafikverket tilldelas i regleringsbrevet medel för genomförande av åtgärder för år 1. Regeringens beslut om år 1–3 innebär att Trafikverket får byggstarta projekt ur den gruppen under år 1.

Det är enligt regeringens mening viktigt att vara på det klara med att denna nyordning kommer att ställa krav på utökade administrativa rutiner

Prop. 2011/12:118

78

jämfört med idag, såväl hos Trafikverket som hos Regeringskansliet och Prop. 2011/12:118 även i viss mån hos andra aktörer. Regeringens sammantagna bedömning

är dock att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i relativt stor utsträckning redan görs idag och att en formali- sering av dessa processer inte kommer att leda till att resursåtgången, annat än möjligen i ett inledningsskede, tar större resurser i anspråk.

Beslut om genomförande överensstämmer med fattade beslut och beräk- ningsmässig information i anslutning till statens budget

Som framgått tidigare i detta avsnitt är regeringens uppfattning att det är av stort värde om planeringssystemet hänger samman med budget- processen i så stor utsträckning som möjligt. I avsnitt 6.3.2 framgick att ett skäl bakom regeringens bedömning att beslutet om de närmast före- stående byggstarterna ska avse tre och inte fyra år är att en treårig framförhållning stämmer väl överens med statens allmänna budgete- ringsprinciper.

En viktig bakgrund till det är riksdagens årliga beslut om utgiftstak. Utgiftstaket sätter en övre gräns för hur höga utgifterna får bli för varje enskilt år fyra år framåt i tiden. Genom utgiftstaket ges riksdagen och regeringen förbättrade möjligheter till nödvändig kontroll och styrning över anvisade medel och över utgiftsutvecklingen. Utgiftstaket tydliggör även behovet av prioriteringar mellan utgiftsområden och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgifts- kontroll. Regeringens förslag till utgiftstak utgår från den aktuella prognosen för de offentliga finanserna och det finanspolitiska ramverket, som anger att utgiftstaket ska fastställas på en nivå som är förenlig med överskottsmålet och en långsiktigt hållbar finanspolitik. De avvägningar som ligger till grund för nivån på utgiftstaket för ett nytt år beskrivs genom att taket motiveras med utgångspunkt i hur det förhåller sig till andra makroekonomiska storheter.

I budgetpropositionen för år 1 föreslås riksdagen fastställa utgiftstaket för år 4 samt godkänna en preliminär fördelning av utgifter på statsbud- getens utgiftsområden för år 2–4. Därutöver lämnar regeringen s.k. beräkningsmässig information om samtliga anslag som summerar till den angivna fördelningen på utgiftsområden vilken i sin tur summerar till det angivna förslaget till utgiftstak. Det innebär att riksdagen i behandlingen av statens budget för år 1 preliminärt godkänner omfattningen av utgifts- område 22 Kommunikationer för år 2–4 och dessutom ges information om hur stora anslagen beräknas bli under samma period samt beslutar om anslagsnivåer för år 1. Samtliga belopp anges i löpande priser, dvs. med hänsyn tagen till förväntad inflationsutveckling.

Riksdag och regering anger således med stor tydlighet förutsätt- ningarna för anslagsfinansiering av statlig infrastruktur för fyra år framåt i tiden. Regeringen anser att en planeringsmodell som tar utgångspunkt i detta skulle ha ett stort värde eftersom det i detalj blir tydligt vilka ekonomiska förutsättningar som kan förväntas gälla. Om regeringen fattar beslut om år 1–3 kan Trafikverket ges planeringsförutsättningar för år 4 som är i överensstämmelse med riksdagens beslut om utgiftstak.

79

Tabell 6.1 – Den nya årliga nationella planeringsprocessen i stora Prop. 2011/12:118 drag

Tidpunkt

 

Aktivitet

 

 

 

 

 

 

 

Mars år 0

 

I samband med budgetunderlaget lämnar

 

 

 

Trafikverket förslag till regeringen gällande

 

 

 

byggstart av infrastrukturåtgärder de därpå

 

 

 

följande sex åren. Förslaget avser:

 

 

 

 

 

en

del för

år

1–3 (andel

alternativ

 

 

 

 

finansiering ska framgå på projekt-

 

 

 

nivå),

 

 

 

 

 

 

 

en

del för

år

4–6, (andel

alternativ

 

 

 

 

finansiering ska framgå på projekt-

 

 

 

 

nivå),

 

 

 

 

 

 

 

projekt som ska tillåtlighetsprövas

 

September

(alt.

Regeringen

lämnar

budgetpropositionen

med

 

oktober) år 0

 

förslag till

 

 

 

 

 

 

 

 

 

anslag för år 1

 

 

 

 

 

 

beräkningsmässiga anslagsnivåer

för

 

 

 

år 2–4

 

 

 

 

 

 

 

godkännande av alternativa finansie-

 

 

 

 

ringslösningar

 

 

 

 

September/Oktober

Regeringen beslutar om kompletterande direktiv

 

år 0

 

med ekonomiska ramar för Trafikverkets näst-

 

 

 

kommande förslag till genomförande av infra-

 

 

 

strukturåtgärder, dvs. för år 2–4.

 

 

 

November/December

Riksdagen fattar beslut om

 

 

 

år 0

 

statens budget för år 1

 

 

 

 

 

 

 

 

December år 0

 

I samband med beslut om regleringsbrev för

 

 

 

Trafikverket för år 1 fattar regeringen ett beslut

 

 

 

om

 

 

 

 

 

 

 

 

 

projekt som får byggstarta år

1–3

 

 

 

 

(ekonomiska

planeringsförutsätt-

 

 

 

 

ningar anges med beslutade och

 

 

 

 

beräknade

anslagsnivåer i

löpande

 

 

 

 

priser för resp. år, andel alternativ

 

 

 

 

finansiering ska framgå på projekt-

 

 

 

nivå)

 

 

 

 

 

 

 

projekt som ska kunna byggstarta år

 

 

 

 

4–6 (ekonomiska planeringsförutsätt-

 

 

 

 

ningar anges med en total ram som

 

 

 

 

motsvarar medel som avsatts för

 

 

 

 

aktuella år i åtgärdsplanen i samma

 

 

 

 

prisår som åtgärdsplanen, andel alter-

 

 

 

 

nativ finansiering ska framgå på

 

 

 

 

projektnivå).

 

 

 

 

år 1–3

 

Trafikverket byggstartar åtgärder i enlighet med

 

 

 

regeringens beslut.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

6.4

Den regionala planeringen

Prop. 2011/12:118

Regeringens bedömning: Den nu gällande ordningen där regeringen inte fattar några beslut om vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna bör behållas.

Av regeringens årliga beslut om åtgärder som ska genomföras de kommande sex åren bör framgå vilka belopp Trafikverket ska avsätta för de regionala planerna respektive år. Den definitiva tilldelningen av medel till de regionala planerna bör liksom i dag ske i Trafikverkets regleringsbrev.

Skälen för regeringens bedömning: För varje län upprättas en läns- plan om fördelning av medel för investeringar och uppgraderingar av transportinfrastruktur. Länsplanen för regional transportinfrastruktur fastställs av det organ som är ansvarigt för det regionala tillväxtarbetet i länet, dvs. av länsstyrelse, samverkansorgan eller landsting/kommun. Den nya processen (se avsnitt 6.3) med årliga regeringsbeslut om genom- förande av infrastrukturåtgärder föranleder inga förändringar i den regionala planeringen.

Som framgår av avsnitt 6.2 är en viktig del i den långsiktiga plane- ringen att i ett inledande skede tydliggöra den roll som den regionala nivån bör ges i den långsiktiga planeringen. Det kan gälla såväl hur stor andel av planeringsramen som ska fördelas till de regionala planerna som på vilket sätt och i vilken omfattning regionala företrädare ska ges inflytande över den nationella planeringens innehåll och utformning.

Den regionala planeringen går i korthet till enligt följande. I inrikt- ningsbeslutet eller senast i åtgärdsplaneringen avgörs den sammanlagda planeringsramen för de regionala planerna. I åtgärdsplaneringen avgörs storleken på respektive läns ram. Inom varje län upprättas därefter en länsplan gällande fördelning av medel i huvudsak för utveckling av regional transportinfrastruktur. Som nämnts fastställs länsplanen av det organ som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet i länet. Regeringen bestämmer således inte vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna.

De ställningstaganden gällande den ekonomiska planeringen som rege- ringen gör i denna proposition innebär inte att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan planeringssystemets aktörer förändras. Den nya process för årlig ekonomisk planering som redovisas i avsnitt 6.3 innebär visserligen fler och tätare beslutstillfällen, men ordningen, att regeringen beslutar vilka åtgärder som ska ingå i den nationella planen och det organ som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län om de åtgärder som ska ingå i länsplanen består.

Av ansvarsfördelningen följer att regeringens årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras år 1–3 samt år 4–6 inte bör omfatta åtgärderna i de regionala planerna. Trafikverket har i denna årliga process ansvaret för beredning av samtliga åtgärder och bedömer i vilken utsträckning olika projekt är mogna för genomförande samt lämnar förslag till regeringen om de nationella åtgärderna. Vidare kommer rege- ringens årliga beslut omfatta vilka belopp som kommer att fördelas till de regionala planerna för de sammanlagt sex år som beslutet avser. Den

81

årliga tilldelningen av medel kommer liksom tidigare ske i Trafikverkets Prop. 2011/12:118 regleringsbrev.

6.5Alternativ finansiering

6.5.1Allmänt om alternativ finansiering

Investeringar i transportinfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag på statens budget. Detta är i enlighet med huvudprincipen i 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203), enligt vilken andra tillgångar än anlägg- ningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med anslag (eller inkomst från försäljning av egendom). Av förarbetena till lagen (SOU 2010:18, prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177) framgår att vägar och järnvägar räknas till sådana tillgångar. Statens utgifter för investeringar i transportinfrastruktur redo- visas alltså som huvudprincip mot anslag direkt vid investeringstillfället. Riksdagen kan dock under vissa förutsättningar besluta att investeringar i transportinfrastruktur får finansieras på annat sätt.

I projekt som byggstartas i enlighet med åtgärdsplanerna för perioden 2010–2021 förekommer alternativ finansiering i form av bidrag från externa aktörer, förskottering från kommuner samt lån i Riksgälds- kontoret som återbetalas med inkomster från trängselskatt och väg- avgifter.

6.5.2Användning av alternativ finansiering

Regeringens bedömning: Användningen av alternativ finansiering behöver kunna variera över tid.

Medfinansieringsutredningens förslag: Utredningen bedömer att den gällande ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda för planering, förvaltning och utveckling av transportinfrastrukturen bör ligga fast. Utredningen anser dock att generellt undantag från huvud- principen om anslagsfinansiering bör gälla när investeringen medför sådana rationaliseringar i förvaltningen av transportinfrastrukturen att de lägre kostnaderna för förvaltningen täcker framtida amorteringar och räntor på lån. Därutöver anser utredningen att medfinansiering (som utredningen valt att kalla flera olika former av alternativ finansiering) främst bör förekomma i tätorter och transportsystemets noder. En åtgärds samhällsekonomiska värde och det samlade bidraget till de transport- politiska målen ska enligt utredningen vara avgörande för prioriteringen i den nationella planen.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till medfinansiering som princip. Det finns dock ett flertal frågor som anses kräva ytterligare utredning. Naturskyddsföreningen vill att medfinansiering som term ersätts med ”bidrag” för att markera finansie- ringens ställning. Länsstyrelsen i Dalarnas län anser att principer om vinstfördelning bör kunna tillämpas där flera parter har direkt ekonomisk

nytta av en förändring av infrastrukturen. Statskontoret påpekar att om en

82

investering är samhällsekonomiskt lönsam borde den kunna finansieras med anslag och att utredningen inte klargör varför medfinansiering behövs. En majoritet av remissinstanserna avstyrker utredningens bedömning att medfinansiering främst bör förekomma i tätorter och transportsystemets noder. Instansernas huvudsakliga skäl är att medfinansiering även bör kunna förekomma i trafiksystemets stråk, främst avseende järnvägstrafiken. Åtgärder utanför en tätort anses även kunna påverka trafiksituationen inne i tätorten.

Riksgälden för fram att infrastruktur enligt budgetlagen ska finansieras med anslag om inte riksdagen för viss anskaffning beslutar om annan finansiering. Finansiering av andra än staten kan skapa en oklar ansvars- fördelning och ökad kostnad för den offentliga sektorn, särskilt om medfinansiering sker med upplånade medel. Ekonomistyrningsverket anser att den kostnadssänkning som enligt utredningen är en förutsättning för lånefinansiering av transportinfrastruktur måste vara uppenbar. Låne- finansiering bör vara aktuell endast för förbättringar och nybyggnad. Naturvårdsverket delar utredningens uppfattning att kostnaden för transportinfrastruktur även i fortsättningen huvudsakligen bör finansieras med anslag eftersom detta innebär att investeringar i transport- infrastrukturen på ett tydligt sätt ställs mot andra utgiftsändamål vilket ger möjlighet till politiska prioriteringar. Lånefinansiering bör därför endast ske vid investeringar som sänker de framtida förvaltnings- kostnaderna så att medel frigörs till räntebetalningar och amorteringar på upptagna lån.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län vill ifrågasätta principen att infrastrukturinvesteringar ska bekostas via anslag över statsbudgeten. Eftersom sådana investeringar har lång livslängd, och ger intäkter långt fram i tiden, förefaller det logiskt att lånefinansiera dem. Återbetalning kan ske via årliga anslag, vilket Länsstyrelsen menar ger tillräcklig kontroll över statsutgifterna eftersom det är känt hur mycket som ska amorteras av och betalas i ränta per år under återbetalningstiden. Länsstyrelsen i Norrbottens län påpekar att anslagen till infrastrukturen länge varit otillräckliga. Finansieringen med anslag bör därför kom- pletteras med lån som återbetalas med brukaravgifter, intäkter från trängselskatt eller via anslag. Norrbottens läns landsting instämmer i utredningens synpunkt att om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller att genomföra arbetet i en snabbare takt än vad tillgången på anslagsmedel tillåter bör Trafikverket fortsättningsvis tillåtas uppta lån hos Riksgälden istället för att låna via kommunerna genom förskottering. Stockholms läns landsting instämmer i utred- ningens förslag att Trafikverket bör tillåtas att uppta lån hos Riksgälden om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller genomföra arbetet i snabbare takt än vad anslaget tillåter. Låne- finansieringen ersätter då kommunal förskottering. Piteå kommun instämmer i att om det finns samhällsekonomiska vinster med att tidigarelägga objekt eller att genomföra arbetet i en snabbare takt än vad tillgången på anslagsmedel tillåter bör Trafikverket fortsättningsvis tillåtas uppta lån hos Riksgälden. SmåKom anser att den statliga budgeten ska rymma alla nödvändiga satsningar på transportinfrastruktur men vid behov kan nyinvesteringar finansieras genom internationell upplåning. Naturskyddsföreningen anser att lånefinansiering bör undvikas men vill

Prop. 2011/12:118

83

dock inte utesluta sådan finansiering om det ger möjlighet att förkorta Prop. 2011/12:118 byggtider och därmed sänka de totala kostnaderna för ett objekt. För att

störningen på den reguljära prioriteringsprocessen ska minimeras bör dock amorteringstiderna vara så korta som möjligt.

Skälen för regeringens bedömning: Ställningstaganden rörande om, i vilken omfattning och på vilket sätt alternativ finansiering av transport- infrastruktur ska ske behöver kunna variera över tid. I sådana över- väganden tas rimligen hänsyn till vad som anses vara lämpligt och önskvärt utifrån rent politiska utgångspunkter men även till faktorer som ekonomiskt utrymme i statens budget, om det finns angelägna infrastrukturåtgärder där alternativ finansiering bedöms ändamålsenlig samt om det finns önskemål om sådana lösningar hos kommuner och andra externa aktörer. Medfinansieringsutredningen har listat följande sju situationer där det kan vara aktuellt med diskussioner om medfinansie- ring.

1.Staten bygger och den andra parten passar då på tillfället att samtidigt göra investeringar som faller på dennes ansvar.

2.Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat.

3.Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen (väg eller bana med högre hastighet och/eller kapacitet).

4.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t. ex. överdäckning, planskild korsning).

5.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes planering.

6.Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning (t.ex. Pågatåg Nordost).

7.Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (t.ex. Stockholms- överenskommelsen och Västsvenska Infrastrukturpaketet).

I enlighet med vad som framgår av avsnitt 6.2 bör den långsiktiga inriktningen av infrastrukturplaneringen även i framtiden omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det således naturligt att regeringen redogör för sin inställning i frågan om och i vilka former alternativ finansiering ska användas under den kommande plan- perioden samt för vilka principer och riktlinjer som ska gälla för dessa. En möjlighet är att regeringen i en sådan inriktningsproposition anger riktlinjer för under vilka förutsättningar huvudregeln om finansiering med anslag ska kunna frångås och i vilken utsträckning olika fall av alternativ finansiering bör kunna bli aktuella. När det t.ex. gäller medfinansiering genom externa bidrag skulle en regering kunna ange principer för i vilka fall sådan finansiering ska kunna vara aktuell.

Andra exempel på riktlinjer kan gälla aktuellt utrymme för med- finansiering från kommuner som påverkar den offentliga sektorns finan- siella sparande eller andelen förskottering från kommuner i förhållande till anslagna medel.

84

6.5.3

Alternativ finansiering i den nya planeringsprocessen

Prop. 2011/12:118

Regeringens bedömning: Alternativ finansiering av infrastruktur- projekt bör ges en tydlig koppling till det nya systemet för årlig ekonomisk planering. Av regeringens beslut om projekt som ska byggstartas år 1 – 3 bör eventuell alternativ finansiering framgå.

Medfinansieringsutredningens bedömningar och förslag: Överens-

 

stämmer i de delar frågan berörs i huvudsak med regeringens bedömning.

 

En möjlighet att ingå bindande avtal om det utredningen benämner som

 

medfinansiering och som föregår regeringens fastställande av nationell

 

plan är enligt utredningen inte lämpligt att införa. Utredningen anser

 

även att en processbeskrivning och tydliga riktlinjer för förhandlingar om

 

medfinansiering bör tas fram.

 

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till

 

utredningens förslag om processbeskrivningar och riktlinjer och anser att

 

det vore en klar förbättring jämfört med dagens läge. Det anses även vara

 

viktigt att det klarläggs i vilken mån en medfinansiär har inflytande över

 

utformning m.m. av det medfinansierade projektet.

 

Sjöfartsverket uppger att verket har erfarenhet från medfinansiering

 

som kan vara användbar när mallar m.m. för medfinansieringsprocessen

 

ska tas fram. Länsstyrelsen i Stockholms län betonar att länsstyrelsens

 

roll och inflytande vid medfinansiering samt samspelet med Trafikverket

 

vid avtal och avsiktsförklaringar måste klargöras. Länsstyrelsen i

 

Västernorrlands län påpekar att det behövs tydligare riktlinjer och

 

processer för medfinansieringen. Till exempel anser Trafikverket att de

 

avtal som fattats under gällande åtgärdsplanering 2010 – 2021 endast är

 

att betrakta som avsiktsförklaringar som inte är juridiskt bindande. Ska

 

det även fortsättningsvis ges möjlighet till medfinansiering är det viktigt

 

både att de regionala företrädarna kommer in tidigt i processen med

 

Trafikverket samt att de avtal som sluts har en tydlig juridisk status.

 

Norrköpings kommun anser att utredningens förslag tydliggör hur

 

staten ska se på sitt ansvar vid avsiktsförklaringar och avtal av olika slag

 

och bedömer att det tidigare troligen har skrivits allt för bindande

 

överenskommelser mycket tidigt i projekten. Det finns därmed risk att

 

kommuners och andra intressenters intresse av överenskommelser och

 

medfinansiering blir mindre om det inte går att veta om staten tänker

 

hålla sin del av ett avtal. Huddinge kommun anser att det finns risk att

 

avsiktsförklaringarna inte ger tillräcklig ledning vid den efterföljande

 

planeringen och som underlag för genomförandeavtal. Avsiktsför-

 

klaringarna tecknas i ett mycket tidigt skede och är inte bindande och

 

genomförandeavtal tecknas först i slutskedet. Det ställer stora krav på

 

samarbetsklimatet. Piteå kommun påpekar att avsiktsförklaringar och

 

avtal om medfinansiering måste bygga på ökat inflytande för kommuner,

 

regioner eller landsting över genomförandet där också statens olika

 

åtaganden klarläggs. Stockholmsregionen betonar att de avtal om

 

medfinansiering som sluts mellan staten och kommuner och/eller

 

regioner måste vara bindande för bägge parter. Även om avtalen i den

 

senaste planeringsomgången inte är juridiskt bindande bör de likväl anses

 

som bindande. AB Storstockholms Lokaltrafik vill att det så tidigt som

 

möjligt i medfinansieringsprocessen ska klarläggas i vilken grad

85

medfinansiären har möjlighet att påverka utformningen av det aktuella Prop. 2011/12:118 objektet. Det regionala inflytandet över utformningen bör öka. SmåKom

anser att ökat lokalt inflytande över den nationella och infrastruktur- inriktade planeringen aldrig kan motiveras efter förmågan att kunna ge kommunala bidrag till statliga ansvarsområden. Sveriges Kommuner och Landsting kan inte acceptera medfinansiering innan det finns en gemen- sam inställning till principerna för medfinansiering. Avtal om medfinan- siering ska bygga på ökat inflytande för kommuner, landsting och regioner. Även näringslivets aktörer bör kunna delta. SKL instämmer i utredningens förslag om avsiktsförklaringar och bindande avtal. De avtal om medfinansiering som slöts i den senaste planeringsomgången bör ses som bindande även om de inte är det juridiskt sett.

Skälen för regeringens bedömning

Den kritik som framförts gällande medfinansieringens processer är i stora delar befogad

Medfinansieringens framträdande roll i den senaste planeringsomgången är en viktig bakgrund till att regeringen gav Medfinansieringsutredningen i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för sådan finansiering. I direktiven framhöll regeringen att det ökade inslaget av medfinansiering väcker frågor om hur sådan finansiering framöver bör hanteras i infrastrukturplaneringen och i uppdraget ingick även att utvärdera medfinansieringen under åtgärdsplaneringen för perioden 2010–2021. Av utredningens utvärdering framgår att det råder olika uppfattningar bland berörda parter huruvida medfinansieringsavtal är civilrättsligt bindande eller inte. Det framstår även som oklart hur förskjutningar i planen och fördyrningar ska hanteras.

De ökade inslagen av medfinansiering har även föranlett Riksrevisionen att genomföra en granskning av effektiviteten i den medfinansieringssatsning som gjordes 2008-201014. I sin granskning framför revisionen kritik bl.a. med avseende på processen kring satsningen som man menar hade brister i en rad hänseenden.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att de förhandlingar som hittills ägt rum om medfinansiering från kommuner lett till positiva effekter när det gäller möjligheterna till samordning och samplanering av statliga och lokala investeringar. Regeringen tar dock de problem Medfinansieringsutredningen beskriver på stort allvar och instämmer även i de delar av Riksrevisionens kritik som avser otydligheter kring med vilka mandat berörda statliga myndigheter agerade och vilka riktlinjer som gällde för arbetet. Nedan redogör regeringen för sin syn på hur alternativa finansieringslösningar bör anknyta till det nya system för årlig ekonomisk planering som presenteras i avsnitt 6.3. Det är rege- ringens bedömning att flertalet problem som rör hur alternativ finansie- ring förhåller sig till planeringsprocessen med detta kommer att få en ändamålsenlig lösning.

14 RiR 2011:28

86

Av regeringens beslut om de kommande tre åren bör eventuell alternativ Prop. 2011/12:118 finansiering framgå

Av besluten för år 1–3 bör eventuell alternativ finansiering tydligt framgå. På så sätt bedömer regeringen att en tillräckligt stor säkerhet kommer att kunna åstadkommas beträffande med vilka ekonomiska förutsättningar projekt som helt eller delvis ska finansieras på annat sätt än med anslag kan genomföras. Riksdagsbeslut om alternativ finansie- ring bör tas senast i samband med riksdagens behandling av den budget- proposition som föregår regeringens beslut avseende år 1–3.

Som framgår av avsnitt 6.3 ska regeringen även fatta ett årligt beslut om vilka projekt som planeras för byggstart år 4–6. Det framgår också att eventuella alternativa finansieringslösningar bör vara helt utredda för projekt som ingår i det beslutet. I det ligger att analyser av de effekter den föreslagna finansieringslösningen för med sig ska redovisas i Trafik- verkets underlag för denna projektkategori. Av det följer även att eventuella åtaganden från medfinansiärer bör vara klara i och med att Trafikverket lämnar förslag till regeringen att ett projekt ska bli föremål för regeringens beslut avseende år 4–6. Här bör det dock göras tydligt att en överenskommelse i det skedet ska betraktas som preliminär av karaktären avsiktsförklaring.

Särskilt om förskottering

I syfte att säkerställa att systemet med förskotteringar dels passar in i det nya systemet för årlig ekonomisk planering, dels kan användas på ett sådant sätt att systemets fördelar bibehålls avser regeringen att förändra tillämpningen på följande sätt. I det nya planeringssystemet ska projekt för att få förskotteras åtminstone höra till de projekt som enligt rege- ringens beslut planeras för byggstart år 4–6. Först därefter bör Trafik- verket kunna föreslå en förskottering och ett sådant förslag bör då förut- sätta att Trafikverket också föreslår att projektet ska ingå i regeringens nästkommande beslut avseende år 1–3. Regeringens beslut om förskottering tas då, som tidigast, samtidigt som beslutet att ett aktuellt projekt får byggstartas de kommande tre åren. Det bör understrykas att kvalitetskraven på projekt som ska ingå i beslutet om år 1–3 inte ska påverkas av om förskottering förekommer eller inte.

Regeringens bedömning är att detta kommer att bidra till drivkrafter för en mer ändamålsenlig hantering genom att överväganden och förhandlingar om förskotteringar till största delen kan förväntas handla om när i tiden färdigutredda projekt kan byggstartas.

I sin granskning av Medfinansiering av statlig infrastruktur i den förra planeringsomgången framför Riksrevisionen kritik mot hur systemet med förskotteringar tillämpades15. Revisionen menar att systemet kommit att användas som ett sätt att hantera förseningar i planerna och som ett sätt för berörda intressenter att försäkra sig om att projekt verkligen blir av.

15 Riksrevisionens kritik gäller i korthet att systemet med förskotteringar inte användes ändamålsenligt i åtgärdsplaneringen 2008-2010 eftersom förskotteringar kunde användas för att projekt överhuvudtaget skulle tas med i åtgärdsplanen.

87

Regeringens bedömning är att den nya hantering som beskrivs här Prop. 2011/12:118 kommer att bidra till att dessa problem undviks.

Särskilt om avgifter och trängselskatt

När det gäller finansieringslösningar som bygger på uttag av avgifter eller skatt av användarna av infrastruktur finns det ingen medfinansiär som kan jämställas med en kommun eller privat aktör som ger ett ekonomiskt bidrag. Medfinansieringsutredningen bedömer att beslut om att införa trängselskatt ska vara lokalt förankrade och att intäkter från trängselskatt bör återföras till den aktuella regionen. Införande av trängselskatt kan enligt utredningen vara föremål för förhandling om medfinansiering. När det gäller avgifter som tas ut för användande av vägar eller järnvägar poängterar utredningen att det är en statlig ange- lägenhet, varför ingen annan bedöms kunna besluta eller avtala om att avgifter ska införas eller vilken nivå det ska vara på avgifterna.

Beslut om införande av trängselskatt bör förankras lokalt och regionalt. Detsamma gäller avgifter för användande av infrastruktur som införs inom ett begränsat geografiskt område. Det kan inte anses rimligt att staten utan någon form av samråd inför pålagor av så uttalat geografisk karaktär. Pålagans utformning måste dock utgå från dess syfte och uppfylla de olika krav som följer av den nationella och EU-rättsliga reglering som är tillämplig i respektive fall. När det gäller trängselskatt utreds16 för närvarande frågan om hur en delegation av föreskriftsrätt om trängselskatt från riksdagen till kommuner ska kunna ske. Bakgrunden är att det sedan den 1 januari 2011 framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Det finns därmed inte längre något grundlagshinder mot att riksdagen delegerar rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt till kommunerna. Slut- resultatet av denna utredning kan få stor betydelse för planerings- processen i de fall där inkomster från trängselskatt används som finansie- ring. Utredaren har även i uppdrag att ta fram författningsförslag för uttag av avgifter vid användandet av de nya broar som ska finansieras med vägavgifter.

Processen fram till alternativa finansieringslösningar i inriktnings- och åtgärdsplanering

En viktig utgångspunkt för de nya system för ekonomisk planering som presenteras i denna proposition är att dessa ska kunna tillämpas över tid samt utifrån skilda politiska och ekonomiska utgångspunkter. Beskriv- ningen av hur alternativa finansieringslösningar ska kopplas till den nya processen för årlig ekonomisk planering bör ses som en ordning att tillämpa för det fall sådana lösningar alls anses lämpliga. Regeringens bedömning är också att det nya planeringssystemet inte kommer att verka

16 Kommittédirektiv avseende skatte- och avgiftsuttag vid användande av vissa vägar, dir. 2011:47.

88

hämmande på en regerings möjlighet att föreslå och tillämpa alternativa Prop. 2011/12:118 finansieringslösningar.

Som framgått ovan bör den långsiktiga inriktningen av planeringen av transportinfrastruktur omprövas ungefär en gång per mandatperiod. I det sammanhanget är det lämpligt att överväga vilka utgångspunkter som ska gälla för olika former av alternativ finansiering. Regeringen bör då lägga fast riktlinjer för hur processen att ta fram färdiga lösningar för alternativ finansiering ska gå till, t.ex. med avseende på vilka förhandlingsmandat som statens företrädare bör ha och vilka beslut eller andra kontroll- stationer som behövs inför åtgärdsplanernas fastställelse. Av dessa skäl berörs inte frågor om processen för alternativ finansiering i samband med inriktnings- och åtgärdsplaneringen närmare i detta sammanhang.

7

En sammanhållen fysisk planeringsprocess

 

7.1

Förberedande studier enligt fyrstegsprincipen

 

 

 

Regeringens bedömning: Den formella fysiska planeringen bör före-

 

gås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös

 

transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegs-

 

principen.

 

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning: Överensstämmer i

 

stort med regeringens bedömning.

 

Trafikverkens bedömning: Överensstämmer i stort med regeringens

 

bedömning.

 

Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna är positiva. Flera

 

remissinstanser anser dock att det behöver klargöras hur den förbere-

 

dande studien i praktiken ska gå till. Ett stort antal instanser menar att

 

kopplingen till den ekonomiska planeringen för transportinfrastruktur är

 

svagt utvecklad i betänkandet. Ett relativt stort antal instanser anser att

 

åtgärdsvalet bör samordnas med den regionala utvecklingsplaneringen.

 

Skälen för regeringens bedömning: När ett transportbehov har

 

uppkommit kan det oftast tillgodoses på flera sätt. Sedan flera år tillbaka

 

förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transport-

 

systemet göras med tillämpning av ett trafikslagsövergripande synsätt

 

och utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Fyrstegsprincipen innebär att

 

möjliga förbättringar i transportsystemet prövas stegvis, som beskrivs i

 

kapitel 4. Riksdag och regering har i olika sammanhang framhållit att det

 

är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt vid över-

 

väganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla

 

transportsystemet och att åtgärdsförslagen analyseras och prioriteras

 

utifrån fyrstegsprincipen. I dag finns dock ingen lämplig form för att,

 

med tillämpning av fyrstegsprincipen, göra mer förutsättningslösa

 

analyser av hur olika transportbehov kan tillgodoses.

 

Regeringen anser att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar

 

ska föregås av förberedande studier med syfte att göra den typen av

 

analyser. Sådana förberedande studier bör göras i en form som i första

89

hand har en principiell karaktär och inte har så stark inriktning mot utformning av konkreta fysiska åtgärder. En förberedande studie ska behandla vilka typer av åtgärder, oavsett transportslag, som är möjliga att vidta för att lösa ett transportproblem. Syftet med en förberedande studie är således att ge underlag för att bestämma vad som ska göras för att lösa transportproblemet. Det är först om den förberedande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta. Den fysiska planeringen handlar sedan om att klara ut hur väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärden ska genomföras. Det går således enligt regeringens mening inte att inleda en meningsfull lagreglerad fysisk planeringsprocess innan det är klarlagt dels att en åtgärd behöver vidtas, dels att den lämpligaste åtgärden är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. Regeringen vill dock betona vikten av att analyser enligt fyrstegsprincipen utförs och att det görs på ett effektivt sätt. Det behöver vidare poängteras att förberedande studier måste genomföras på ett sätt som ger berörda aktörer och intressenter möjlighet att delta. Det måste dock beaktas att den förbere- dande studien inte får ges karaktär av ett nytt skede i den fysiska plane- ringen.

Arbetet med att utforma en metodik för hur analyser enligt fyrstegs- principen ska göras har inletts av trafikverken i deras redovisning till regeringen av uppdraget om en ny ekonomisk planeringsprocess. Trafik- verken har där lämnat förslag om bl.a. en process för ”åtgärdsval”, som avses vara en kvalitetssäkrad process för att analysera tänkbara åtgärder i transportsystemet enligt fyrstegsprincipen. Åtgärdsvalsprocessen ska enligt förslaget genomföras som en dialogprocess, gemensam för berörda aktörer och intressenter, och innehåller bl.a. ett steg som omfattar samråd med allmänhet, intresseorganisationer och berörda parter. Enligt förslaget bör genomförande av åtgärdsval vara ett krav för införande av en åtgärd i åtgärdsplanen.

En sådan förberedande studie som regeringen nu diskuterar, inriktad på en mer förutsättningslös transportslagsövergripande analys, innebär ett tydligt stöd för tillämpningen av fyrstegsprincipen. Den ger också infra- strukturbyggaren goda möjligheter att samverka med kommunerna i deras planering. Enligt regeringens uppfattning måste nämligen viktiga underlag för de förberedande studierna komma från den kommunala fysiska planeringen. Det kan exempelvis gälla kommunens intentioner när det gäller framtida bebyggelseutveckling och bebyggelsestruktur.

I detta sammanhang är det också viktigt att Trafikverket samverkar med de organ som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet och transportinfrastrukturplaneringen i länen. Det gäller särskilt mot bakgrund av de förändringar i PBL som styr de kommunala översikts- planerna för ett mer strategiskt angreppssätt med ökad hänsyn och samordning av med regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Genom att samverka med de regionala företrädarna kan Trafikverket få en kommunöverskridande bild som kompletterar den kommunala översiktsplanen och som lyfter tillväxt och utvecklingsfrågor i ett större sammanhang.

För åtgärder som ska genomföras enligt väglagen eller banlagen och där staten är huvudman eller medverkar med finansiering måste starten av den fysiska planeringsprocessen bygga på ett ställningstagande av

Prop. 2011/12:118

90

Trafikverket med anledning av förberedande studier. Regeringens avser Prop. 2011/12:118 att ställa tydliga krav på att Trafikverket ska genomföra sådana förbere-

dande studier som innefattar analys enligt fyrstegsprincipen och samråd. Med stöd av bl.a. den nya myndigheten Trafikanalys, får regeringen

också möjlighet att på ett mycket tydligt sätt utvärdera om Trafikverket tillämpar fyrstegsprincipen på avsett vis. Som framgår av propositionen Ny myndighetsstruktur på transportområdet (prop. 2009/10:59 s. 30) ska Trafikanalys vara regeringens stöd för utvärderingar och analyser inom transportområdet, med en självständig roll i förhållande till de verksam- heter som ska granskas och utvärderas.

7.2En effektivare sammanhållen fysisk planeringsprocess

Regeringens förslag: Den formellt reglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska utformas som en sammanhållen process i stället för att innefatta flera planeringsskeden. Den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen ska leda till en vägplan eller en järn- vägsplan.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En stor majoritet ställer sig positiv till en sammanhållen fysisk planeringsprocess och anser bl.a. att det gör plane- ringsprocessen mindre tungrodd, enklare, snabbare, effektivare, mer transparent, mindre kostsam, att ledtiderna kan förkortas, att processen kan anpassas efter det enskilda fallet och att det kan medverka till att de transportpolitiska målen uppfylls på ett bättre sätt än i dag.

Många remissinstanser menar dock att processen ändå måste delas in i någon typ av skeden med milstolpar och beslutspunkter. Flera anser att Trafikverket bör ansvara för att ta fram en sådan process. Ett stort antal instanser framhåller vikten av att tydligheten i processen säkerställs för alla berörda parter. Många menar att det är viktigt att förstå vilka och när olika samråd behöver genomföras. Flera anser att det hade kunnat tydlig- göras i betänkandet hur samråden ska gå till.

Några instanser anser att huvudregeln ska vara att samordning alltid ska ske med kommunernas planering, dvs. översiktsplan och detaljplan. Ett par instanser anser att det behöver bestämmas hur hanteringen ska gå till då ett projekt avbryts eller behöver tas om. Flera instanser ser risker med förslaget t.ex. att aktiviteter kommer att ”gå in i varandra” och att det blir svårt att följa resonemangen och besluten som tas under processens gång, att kommunernas planering inte hinner med en mycket förkortad process, att huvuddelen av samråden sker innan tillräckligt med underlag finns framme, att enskilda mister intresset för att lämna synpunkter om samrådet pågår löpande under en lång planeringsprocess och att det kan bli oklart när under den utdragna samrådsprocessen som synpunkter av olika slag ska framföras. Några instanser är kritiska till förslaget och anser att planeringsprocessen även fortsättningsvis ska vara

indelad i fasta skeden. Motiven är t.ex. för att projekten ska bli grundligt

91

och allsidigt genomgångna, för att inte riskera minskad insyn för de som Prop. 2011/12:118 står utanför processen och för att inte riskera minskad konkurrens vid

upphandlingar.

Flera instanser förordar två planeringsskeden i likhet med plan- och bygglagen (2010:900), nedan förkortat PBL. Det anses lämpligare vid framförallt större projekt. Någon anser att kommittén även borde ha utrett och kommenterat möjligheterna att istället förenkla, renodla och förtydliga nuvarande indelning i tre skeden.

Ett par är kritiska till att vid samrådet i det tidiga skedet av processen inte behandla alternativa terrängkorridorer.

Trafikverket ifrågasätter införandet av det övergripande transport- politiska målet i väglagen och i lagen om byggande av järnväg och anser inte att det har en sådan långsiktig och tydligt vägledande karaktär att det hör hemma i lagstiftning.

Skälen för regeringens förslag:

Planeringsprocessen kan göras effektivare

För den fysiska planeringen föreskriver både väglagen och banlagen en planeringsprocess med tre skeden: förstudie, utredning (om alternativa sträckningar behöver studeras) och plan. Det är alltså i princip samma uppsättning regler som ska tillämpas för alla typer av projekt, oberoende av deras storlek och svårighetsgrad. Även för mycket små projekt gäller således krav på förstudie med samråd och plan med samråd och miljö- konsekvensbeskrivning, nedan förkortat MKB.

Förfarandet med olika planeringsskeden innebär att planeringen i många fall inte kan bedrivas effektivt. Regelsystemet är inte utformat på ett sätt som i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till om det är fråga om små, okomplicerade projekt eller stora och mycket komplexa sådana. Både indelningen i flera skeden och kraven på innehåll och formell hantering i varje skede kan påverka hur lång tid planeringsprocessen tar. Förfarandereglerna i både väglagen och banlagen har byggts ut och ändrats vid flera olika tillfällen utan att konsekvenserna för olika slags projekt har analyserats tillräckligt. Detta har lett till en planeringsprocess med delvis komplicerade regler där aktiviteter av formell karaktär, vilka ofta är tidskrävande, ibland måste upprepas vid flera tillfällen. Det uppkommer ofta ställtider när ett ärende måste formellt överlämnas för åtgärd av någon annan, såsom när länsstyrelsen ska pröva om en MKB kan godkännas. Också övergången mellan de olika skedena orsakar ställtider till följd av hantering av formella beslut, organisationsfrågor, upphandlingar och andra administrativa åtgärder. Ett syfte med skedesin- delningen är att arbetet successivt ska utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och att resultatet från ett skede ska ge utgångs- punkterna för nästa skede. I praktiken har dock de fördelar som detta skulle kunna medföra ofta inte tagits till vara eftersom planeringen i olika skeden kommit att pågå parallellt. Detta gör planeringen ineffektiv genom att planeringsarbetet för ett skede påbörjas innan det har fått sina förutsättningar klarlagda från skedet innan. Det påbörjade arbetet kan därför behöva tas om helt eller delvis.

92

Ett viktigt skäl till att begreppen förstudie samt vägutredning och järn- vägsutredning fördes in i de båda lagarna var ett behov av att klargöra hur miljöbalkens förfarande med MKB skulle kunna knyta an till väg- och järnvägsplaneringen. Enligt lydelsen vid miljöbalkens ikraftträdande skulle MKB-förfarandet inledas med ”tidigt samråd” och i vissa fall fortsätta med ”utökat samråd”. Det var för att samordna bl.a. dessa faser med planeringen enligt väglagen och banlagen som begreppen förstudie och vägutredning fördes in i sektorslagarna (prop. 1997/98:90 s. 178 och 187).

Genom lagändringar 2005 ändrades MKB-förfarandet. Syftet med lagändringarna var att förenkla och att förtydliga att samrådsförfarandet är en pågående process. Som en följd av detta togs begreppen tidigt och utökat samråd i 6 kap. miljöbalken bort (prop. 2004/05:129 s. 44). Någon förändring av skedesindelningen vid planering enligt väglagen och banlagen gjordes dock inte.

Sammantaget menar regeringen att den nuvarande planeringsprocessen kan förenklas. Regeringen har noterat att den process som bedrivs inför tillkomsten av en verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöbalken, t.ex. en fabrik, inte innehåller samma indelning i olika skeden som processen för planering av vägar och järnvägar. Det är snarare fråga om en sammanhållen process som resulterar i en MKB vilken ligger till grund för tillståndsprövningen.

Regeringen anser att även den lagreglerade fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska utformas som en sammanhållen process.

Förutsättningarna för att starta den fysiska planeringsprocessen för projekt där staten är huvudman är som nämns i avsnitt 7.1 att Trafik- verket efter den förberedande studien har tagit ställning till att en väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd ska genomföras. Om Trafikverket kommer fram till att det är andra åtgärder som bör vidtas ska alltså ingen formell fysisk planeringsprocess inledas. Detsamma gäller sådana små åtgärder som avses i avsnitt 7.5.1. När den formella processen startar ska syftet vara att utreda och definiera var vägen eller järnvägen ska lokaliseras och hur den ska utformas. Samrådet i inledningsfasen av denna formella process bör handla om att inhämta kunskap från allmänhet, statliga myndigheter, kommuner, organisationer etc. Sträckning och utformning av vägen eller järnvägen ska klarläggas längre fram i processen – som innehåller löpande samrådsaktiviteter – och läggs slutligen fast i en rättsverkande plan.

Regeringens förslag innebär alltså att planeringsprocessen i de flesta fall blir mer sammanhållen med endast ett tillfälle där länsstyrelsen ska godkänna MKB, om sådan behövs, och endast ett kungörelse- och granskningsförfarande.

Prop. 2011/12:118

93

Figur 7.1 En sammanhållen fysisk planeringsprocess

Prop. 2011/12:118

Ett minskat antal inslag av formell karaktär, med föreskrivna tider för olika aktiviteter, bör bidra till att processen som helhet tar kortare tid att genomföra jämfört med dagens tre skeden förstudie, utredning och plan, utan att kvaliteten i planeringen försämras eller nödvändiga hänsyn till kraven på allmänhetens deltagande åsidosätts. Regeringen vill framhålla att den sammanhållna processen ger lika goda möjligheter som i dag att avbryta planeringen om det under arbetet visar sig att projektet inte är genomförbart av exempelvis miljömässiga, tekniska eller ekonomiska skäl.

Den nya planeringsprocessen för vägar och järnvägar

Utgångspunkten för regeringens förslag är som tidigare beskrivits att den förberedande analysen enligt fyrstegsprincipen har resulterat i stånd- punkten att den åtgärd som lämpligen ska genomföras är att bygga om eller bygga en ny väg eller järnväg. I den förberedande analysen har man identifierat vilket transportbehov som byggnadsåtgärden ska tillgodose, projektets ändamål i övrigt och vilka övergripande utgångspunkter och förutsättningar i form av samhällsstruktur, miljö, etc. som gäller för åtgärden. Därefter kan den fysiska planeringsprocessen starta.

Beskrivningen i det följande avser i första hand väg- eller järnvägs- projekt av lite större omfattning, där det är aktuellt att analysera olika sträckningar och som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För mindre projekt av en enklare karaktär får planeringsprocessen natur- ligen också en annan och enklare utformning. Regeringens förslag ökar möjligheterna att anpassa planeringsinsatsen till de behov som finns i varje enskilt fall. Utformningen av planeringsprocessen i de fall väg- eller järnvägsprojektet ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken beskrivs i avsnitt 7.3.

Planeringsprocessen behöver inledningsvis inriktas på att ta fram, bearbeta och analysera underlag samt fördjupa och komplettera de över- siktliga utgångspunkterna och förutsättningarna för planeringen. Det kan handla om underlag om landskapets värden, miljöförhållanden, geologi, tätortsstruktur, befolkningsutveckling, resande och transporter etc. Arbetet bör i detta inledande skede syfta till att ytterligare precisera de förutsättningar och hinder av olika slag i det berörda området som kan påverka möjligheterna att dra fram vägen eller järnvägen. Samrådet i det tidiga skedet med framför allt allmänheten bör inledas innan det finns alternativa korridorer, sträckningar eller liknande. Samrådets fokus hamnar då i betydligt mindre utsträckning än i dag på fysiska och miljö-

mässiga konsekvenser av olika alternativ. Den berörda allmänheten,

94

liksom myndigheter och organisationer, kan i stället bidra med sin kunskap om förhållanden som är viktiga för väg- eller järnvägsbyggaren att känna till och ta hänsyn till i planeringsarbetet.

Det nu aktuella förslaget till en effektivare planeringsprocess innebär att det är redan när det finns en avsikt att bygga en väg eller en järnväg som samråd ska inledas. Samrådet ska alltså inledas tidigt och när alla alternativ är möjliga. Såväl Århuskonventionen som MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) kräver att den berörda allmänheten ska ha rätt att delta i beslutsprocesser om järnvägar och vägar som kan ha betydande påverkan på miljön. Deltagandet ska ske på ett tidigt stadium, när alla alternativ är öppna och deltagandet är meningsfullt. Genom de föreslagna samråds- bestämmelserna tillgodoses dessa krav.

Det förtjänar att framhållas att samrådet är en fortlöpande process i sig, som pågår under hela den planeringsprocess som beskrivs här. Samrådet kan omfatta många olika slags aktiviteter, t.ex. utskick av informations- material, telefonkontakter, skriftliga synpunkter och personliga eller allmänna möten. Allmänna samrådsmöten är vanliga inslag i samråds- processen, men utgör således inte hela samrådet. Samrådet måste ha olika inriktning beroende på hur långt planeringsprocessen har kommit. Det är ju helt olika frågeställningar som är aktuella att samråda om i processens inledning jämfört med i slutskedet. När planeringsprocessen är genom- förd kommer samrådet sammantaget att ha omfattat vägens eller järn- vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Det är under hela samrådsprocessen nödvändigt att se till att allmänheten hålls informerad och kan förbereda sig och delta på ett meningsfullt sätt.

Fortsättningen av planeringsarbetet innebär att korridorer och alternativ som kan tillgodose ändamålet formas. Därefter vidtar arbetet med att studera och jämföra alternativens eller korridorernas effekter, konse- kvenser och kostnader gentemot projektets ändamål och projektmål.

Dessa studier kan också ge anledning att avföra alternativ som t.ex. inte kan uppfylla projektets ändamål eller som har en för stor miljöpå- verkan. Eftersom samrådet pågår fortlöpande under arbetets gång, inne- fattar det alltså även frågorna om att både utforma och avföra alternativ. Samrådet kommer nu i allt större utsträckning att behandla de fysiska aspekterna av den nya vägen eller järnvägen.

Planeringsprocessen fortsätter med att de kvarvarande alternativen utvärderas. Denna samlade bedömning leder fram till ett ställnings- tagande till vilken korridor eller vilket alternativ som ska ligga till grund för det fortsatta arbetet.

Eftersom denna del i processen har stor betydelse för det fortsatta arbetet är en tydlig information om detta ställningstagande och vad det innebär självklara inslag när samrådsprocessen fortgår under det fortsatta arbetet. Det är också nödvändigt att planhandlingarna dokumenterar vilka alternativ som har studerats, vilka val som har gjorts och skälen till det. Där behöver ingå en tillbakablick på den analys enligt fyrstegsprincipen som gjordes innan den fysiska planeringen startade. Det beror bl.a. på att en MKB ska innehålla en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som övervägts och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna (artikel 5.3 i MKB-direktivet). I 6 kap. 7 §

Prop. 2011/12:118

95

andra stycket 4 miljöbalken anges också att en MKB för en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga. Alternativa utformningar ska också redovisas. Vidare ska det finnas en motivering till varför ett visst alternativ har valts. I sammanhanget kan också nämnas att länsstyrelsen, inom ramen för samrådet, får kräva att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas (6 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken). Det ligger i sakens natur att ett sådant krav måste framställas tidigt under samrådet. Planeringsarbetet innebär därefter att utforma och reglera detaljerna avseende väg- eller järnvägsanläggningens utformning, tekniska lösningar, miljöskyddsåtgärder m.m. Dessa frågor hanteras i den vägplan eller järnvägsplan som innebär avslutningen av processen. Regeringen anser att begreppet arbetsplan i väglagen är otids- enligt och missvisande. Den plan som upprättas enligt väglagen föreslås i stället benämnas vägplan, vilket är ett mer logiskt begrepp som också överensstämmer bättre med benämningen järnvägsplan i banlagen.

Som nämns ovan ska det av planhandlingarna framgå vilka val i fråga om väg- eller bansträckning m.m. som har gjorts under planerings- processen. Kraven på vad en väg- eller järnvägsplan ska innehålla därut- över behöver enligt regeringens mening förtydligas i förhållande till dagens regler. Reglerna ska enligt regeringens förslag göra skillnad mellan planens innehåll och underlaget för den. Planen ska bl.a. innehålla en karta som redovisar vägen eller järnvägen och den mark som behöver tas i anspråk. I underlaget ska bl.a. ingå en MKB enligt 6 kap. miljö- balken, om sådan behövs. För detaljerna när det gäller kraven på väg- eller järnvägsplanen hänvisas till 16 a–c §§ väglagen och 2 kap. 9–11 §§ banlagen samt författningskommentarerna till dessa.

Vid utarbetande av en väg- eller järnvägsplan ska samråd ske med den krets av berörda och på det sätt som regleras i 6 kap. miljöbalken. Kommunen bör alltid ingå i samrådskretsen även när det inte följer av miljöbalken. De synpunkter som har framförts vid samrådet och kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en samrådsredogörelse. Samrådsredogörelsen ska redovisa samråds- aktiviteterna under hela den sammanhållna planeringsprocessen.

Förfarandet i övrigt med en vägplan eller järnvägsplan utformas efter modell från den nya plan- och bygglagen (2010:900), förkortad nya PBL. Det innebär bl.a. att utställningsförfarandet ersätts med att förslaget till plan ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning. Om planför- slaget innehåller en MKB, dvs. om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska detta gälla även för MKB:n. MKB:n ska godkännas av länsstyrelsen innan den kungörs. Granskningsförfarandet ska skötas av den som avser att bygga en väg eller järnväg.

Planerna ska fastställas av Trafikverket. Vid oenighet mellan Trafik- verket och en länsstyrelse ska frågan om fastställelse prövas av rege- ringen. Beslutet att fastställa väg- eller järnvägsplanen ska liksom i dag kunna överklagas till regeringen. När planen fastställs ska innehållet i MKB:n och resultatet av samrådet beaktas (18 § tredje stycket väglagen och 2 kap. 15 § tredje stycket banlagen, jfr 6 kap. 9 § andra stycket miljöbalken och artikel 8 MKB-direktivet).

Som beskrivits ovan innebär regeringens förslag att allmänheten ges möjlighet att medverka i planeringsprocessen från och med att arbetet

Prop. 2011/12:118

96

inleds, dvs. från och med när det står klart att en väg eller järnväg behöver byggas. En fysisk planeringsprocess där samrådsförfarandet inleds på det sättet är enligt regeringens bedömning förenlig med MKB- direktivet. Direktivet kräver, för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, att allmänheten ska informeras om bl.a. ansökan om tillstånd och var information finns tillgänglig på ett tidigt stadium under de beslutsprocesser på miljöområdet där bedömningen av miljöpåverkan görs, och senast så snart information rimligen kan ges (artikel 6.2). Vidare anges att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i beslutsprocesserna och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4).

Regeringen vill avslutningsvis peka på vikten av att planeringen och prövningen enligt väglagen och banlagen avser hela det projekt som avses byggas. Detta kanske har särskilt stor betydelse när det gäller mer omfattande projekt. Planeringen av ett väg- eller järnvägsprojekt för en lite längre sträcka kan med den sammanhållna processen, lika väl som med dagens regler, redovisas som flera väg- eller järnvägsplaner. Ett skäl kan vara att projektet behöver delas in i delsträckor som är praktiskt hanterbara.

Eftersom varje sådan väg- eller järnvägsplan avser en del av ett större projekt måste det vid planeringen och prövningen kunna göras en bedömning av helheten. Varje delsträcka som omfattas av en plan måste kunna få en lämplig fortsättning utanför planen. Det kan i vissa fall inne- bära att planredovisningen av flera nya delsträckor behöver behandlas och prövas samtidigt. I andra fall kan det vara tillräckligt att det av en redovisad plan framgår hur den aktuella delsträckan anknyter till befint- lig eller blivande väg eller järnväg utanför planen. Om delsträckan ingår i ett projekt där regeringen har beslutat om tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, finns det god grund för att anta att vägen eller järnvägen kommer att få en lämplig fortsättning.

Kommunal översiktsplanering underlättar

Den kommunala planeringen enligt PBL utgör en viktig del av under- laget redan för de förberedande studier som enligt regeringens bedömning behöver föregå den fysiska planeringsprocessen enligt väglagen och banlagen. Detta underlag har givetvis mycket stor betydelse också för den fysiska planeringen av vägar och järnvägar i den samman- hållna processen. Underlag från den kommunala översiktsplaneringen om t.ex. befolkningsutveckling, utbyggnadsstrategier och liknande måste självfallet ge betydelsefulla utgångspunkter för planeringen av vägar och järnvägar. Det gäller både i fråga om bedömningar av vilka sträckningar som är möjliga och vid utvärdering av effekter av olika sträcknings- alternativ.

Den sammanhållna planeringsprocess för vägar och järnvägar som regeringen föreslår har en flexibilitet som ger möjligheter till ett utvecklat samspel mellan infrastrukturbyggarens planering och den kommunala översiktsplaneringen. Kommunerna kan därmed dra nytta av ett aktivt arbete med sådan fördjupning av översiktsplanen där

Prop. 2011/12:118

97

avvägningar mellan transportintresset och andra allmänna intressen görs. Prop. 2011/12:118 Också den möjlighet som numera finns att göra s.k. tematiska tillägg till

översiktsplanen kan naturligtvis utnyttjas i sådana sammanhang. Trafikverket är en viktig samrådspart vid en sådan översiktlig

kommunal planering som ska hantera utbyggnad av vägar eller järnvägar. Det ger goda möjligheter till att etablera och organisera samverkan mellan kommun och Trafikverk i ett tidigt skede vid planering av väg- och järnvägsutbyggnad. De samrådsaktiviteter som genomförs i plane- ringsprocessen enligt PBL underlättar för samrådet vid kommande plane- ring enligt väglagen eller banlagen. Det nu sagda är ju inte minst viktigt i de fall som den kommunala planeringen avser att behandla sådana områden som är av riksintresse för kommunikationer.

Sammantaget menar regeringen att den kommun som på ett aktivt sätt använder sig av översiktsplaneinstrumentet kan skapa goda förutsätt- ningar för planering och utbyggnad av vägar och järnvägar på ett sätt som är väl samordnat med kommunens fysiska planering. Regeringen bedömer att den föreslagna nya planeringsprocessen underlättar en sådan utveckling.

7.3Förändrad tillåtlighetsprövning

7.3.1

Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska prövas

 

 

 

Regeringens bedömning: Regeringen bör även i fortsättningen tillåt-

 

lighetspröva större väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på

 

miljön och hushållningen med mark och vatten.

 

Regeringens förslag: Regeringen ska avgöra vilka projekt som ska

 

prövas. Trafikverket ska årligen underrätta regeringen om sådana

 

vägar och järnvägar som bör bli föremål för regeringens tillåtlighets-

 

prövning enligt bestämmelserna i miljöbalken. Den nuvarande

 

obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar som

 

omfattas av vissa kriterier i miljöbalken ska avskaffas.

 

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning och förslag:

 

Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning och förslag.

 

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig

 

positiva till att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen avskaffas och att

 

regeringen avgör vilka projekt som ska prövas. Flera instanser anser att

 

det bör utarbetas tydliga kriterier för att avgöra vilka projekt som ska

 

prövas, att det bör förtydligas vad regeringens beslut om tillåtlighet ska

 

handla om och vilket underlag det ska grunda sig på. Flera instanser

 

anser också att det behöver preciseras hur processen ska se ut inför rege-

 

ringens ställningstagande till om prövning ska ske. Flera instanser,

 

däribland Miljööverdomstolen vid Svea hovrätt och Naturvårdsverket,

 

ifrågasätter nuvarande prövningsstruktur och anser att miljöprövningen

 

bör göras av en oberoende prövningsinstans, t.ex. mark- och miljö-

 

domstol. Ett par instanser menar att tillåtlighetsprövning av regeringen

 

utgör en inskränkning av rättssäkerheten.

 

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Regeringens tillåt-

 

lighetsprövning klargör om en trafikanläggning kan tillåtas på en viss

98

plats. För större projekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten är ett sådant tidigt besked från regeringen om lokaliseringen av stort värde. Tillåtlighetsbeslutet underlättar därigenom den fortsatta planeringen. Samtidigt tar tillåtlighetsprövningen tid och resurser i anspråk och bör därför bara genomföras när det är motiverat.

Till de projekt som bör tillåtlighetsprövas hör enligt regeringens bedömning dels projekt där det finns alternativa sträckningar eller utformningar att överväga, många motstridiga synpunkter på val av lokalisering samt flera starka och svårförenliga intressen samt, dels stora tekniskt komplicerade projekt med betydande risker. Regeringen bedömer därför att de generella skäl för tillåtlighetsprövning av rege- ringen som anfördes vid miljöbalkens tillkomst fortfarande har giltighet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 435–437).

Det bör i sammanhanget betonas att skälet för att regeringen ska tillåt- lighetspröva ett projekt inte är att åstadkomma en miljöprövning som annars inte skulle komma till stånd. Miljöbalkens materiella bestämmel- ser – de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. samt skyldigheten att iaktta miljökvalitetsnormer i 2 kap. 7 § och 5 kap. 3 § miljöbalken – ska alltid tillämpas vid prövning enligt väglagen och banlagen. Tillåtlighetsprövningen är också vidare i den bemärkelsen att den är bindande för efterföljande prövningar, inte bara de som sker enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg utan även enligt miljöbalken så som t.ex. vattenverksamhet och biotopskydd. Natura 2000-tillstånd ska sökas och prövas i enlighet med miljöbalkens regler.

En fördel med dagens system med obligatorisk prövning för projekt som uppfyller i lag fastställda rekvisit är att det redan i förväg är tydligt för alla vad som gäller. Ett sådant system förutsätter att de rekvisit som finns i lagen fångar in de projekt som verkligen behöver prövas. Att konstruera sådana bestämmelser är svårt. Lagstiftaren insåg detta redan när de nuvarande bestämmelserna kom till och bedömde att det var nödvändigt med ventiler i såväl utvidgande som inskränkande riktning.

Svårigheten att genom generella kriterier avgränsa de projekt som verkligen behöver tillåtlighetsprövas innebär en risk för att projekt prövas trots att det inte är motiverat. Samtidigt har det nuvarande obligatoriet visat sig inte fånga in de projekt som verkligen skulle behöva tillåtlighetsprövas. Även om urvalet kan bli bättre genom justerade rekvisit är det enligt regeringens bedömning inte möjligt att göra regle- ringen tillräckligt effektiv och träffsäker.

Regeringen har därför kommit till slutsatsen att den obligatoriska prövningen, som i dag omfattar motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, respektive järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik, ska avskaffas. Ett av de bärande skälen för regeringens tillåt- lighetsprövning är att den ger möjlighet till politisk styrning inom ramen för rättsreglerna. Med hänsyn härtill är det rimligt att regeringen aktivt påverkar valet av vilka projekt som bör prövas och i fortsättningen avgöra vilka projekt som ska tillåtlighetsprövas. Det innebär inte att miljökraven eller miljöambitionerna för transportsektorn minskar. Tillåt- lighetsprövningen som sådan tas inte bort utan regeringen kommer även i

Prop. 2011/12:118

99

fortsättningen att pröva större väg- och järnvägsprojekt med stor Prop. 2011/12:118 påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten.

Trafikverket ges en uttrycklig skyldighet att årligen underrätta rege- ringen om vilka väg- och järnvägsprojekt som verket anser bör bli före- mål för regeringens prövning enligt bestämmelserna i 17 kap. 3 § miljö- balken. Bestämmelsen om underrättelseskyldigheten i 17 kap. 5 § andra stycket miljöbalken har justerats med anledning av Lagrådets yttrande. Syftet är att tydliggöra att Trafikverkets underrättelseskyldighet vad gäller vägar och järnvägar går utöver den allmänna underrättelseskyldig- heten som redan i dag gäller för kommuner och myndigheter enligt para- grafen. Det finns dock inget som hindrar att även andra myndigheter eller kommuner vänder sig till regeringen med en begäran om att regeringen ska förbehålla sig tillåtlighetsprövning av ett visst väg- eller järnvägs- projekt.

Prövningen ska sedan ske genom att regeringen förbehåller sig prövningen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Enligt denna paragraf får regeringen för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte är obligatoriskt prövningspliktig, bl.a. om verksam- heten i betraktande av de intressen som ska främjas enligt miljöbalken 1 kap. 1 § kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. I miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skydds- värde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I tillämpningen måste ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushåll- ning. Genom den föreslagna ordningen säkerställs att miljöbalkens grundläggande värden även fortsättningsvis sätts i centrum för rege- ringens tillåtlighetsprövning.

Förslaget innebär ändringar av 17 kap. 1 och 5 §§ miljöbalken.

7.3.2Prövningstidpunkt, underlag och rättsverkan

Regeringens bedömning: Tillåtlighetsbeslutet bör även i fortsätt- ningen vara bindande för efterföljande prövningar. Beslutet bör fattas så tidigt som möjligt under den fysiska planeringen. Underlagets detaljeringsgrad måste anpassas efter förhållanden i det enskilda fallet. Om projektet kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att tillstånd kommer att kunna ges.

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning: Överensstämmer i

 

huvudsak med regeringens bedömning.

 

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar bedöm-

 

ningen att tillåtlighetsbeslutet även i fortsättningen bör vara bindande för

 

efterföljande prövningar och förutsättningarna för att lämna ett Natura-

 

2000 tillstånd vara klarlagda inför tillåtlighetsprövningen. Flera

 

instanser, däribland Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i Kalmar län,

 

Uppsala Universitet, Fiskeriverket och Naturskyddsföreningen, anser

100

dock att Natura 2000-frågor bör avgöras separat före eller senast i samband med regeringens tillåtlighetsprövning. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det bör övervägas om även artskyddet, i likhet med Natura 2000, ska ingå i tillåtlighetsprövningen. Malmö kommun anser det inte vara en godtagbar lösning att, som föreslagits, låta rege- ringen, på grund av bristande underlag för att ta ställning i Natura 2000- frågor, avstå från att tillåtlighetspröva svåra projekt som egentligen borde prövas.

Några instanser, däribland Trafikverket, Malmö kommun och Länsstyrelsen i Jönköpings län, tar upp frågor kring underlagets detalje- ringsgrad när tillåtlighetsprövningen enligt förslaget är tänkt att ske i ett tidigare skede än i dag.

Skälen för regeringens bedömning: I förarbetena till nuvarande regler sägs att tillåtlighetsprövningen bör ske i ett tidigt skede i plane- ringsprocessen innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ned i projekteringen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 446). Av väglagen och banlagen framgår att tillåtlighetsprövningen ska ske på grundval av en väg- respektive järnvägsutredning.

Det finns ingen generell bestämmelse i miljöbalken enligt vilken rege- ringens beslut om tillåtlighet är bindande för en myndighet vid efter- följande tillståndsprövning enligt balken. I förarbetena sägs dock att regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för den efter- följande prövningen på så sätt att om regeringen har prövat tillåtligheten av en verksamhet kan domstolar och andra prövningsmyndigheter inte pröva den frågan. Frågan om tillåtlighet är då avgjord och ska inte ingå i en efterföljande tillståndsprövning enligt miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436 och 443). Miljööverdomstolen har bekräftat att en tillstånds- myndighet får anses vara bunden av en tillåtlighetsprövning som rege- ringen har gjort. Sedan regeringen meddelat sitt beslut angående tillåtlig- het är det tillståndsmyndighetens, dvs. länsstyrelsens eller mark- och miljödomstolens, uppgift att efter ansökan från verksamhetsutövaren meddela erforderliga tillstånd. Tillståndsmyndigheten kan då inte sätta ifråga regeringsbeslutet att ingreppet i och för sig är tillåtligt och förenligt med bestämmelserna för när tillstånd kan ges. Däremot ska tillståndsmyndigheten, i den mån regeringen inte har gjort det, pröva frågor om villkor m.m. (MÖD 2006:44).

Inte heller när det gäller tillåtlighetsbeslutets rättsverkan i förhållande till senare prövningar enligt väglagen eller banlagen finns några uttryckliga bestämmelser. Tillåtlighetsbeslutet är givetvis bindande för Trafikverket på så sätt att en väg- eller järnvägsplan inte får strida mot tillåtlighetsbeslutet. Av praxis framgår att regeringen vid sin prövning av en överklagad väg- eller järnvägsplan inte är skyldig att överpröva det tillåtlighetsbeslut som planbeslutet bygger på (RÅ 2008 ref. 89). Något uttryckligt hinder mot att överklaga planbeslutet till den del det avser frågor som redan är avgjorda genom tillåtlighetsbeslutet finns dock inte.

Regeringens bedömning är att tillåtlighetsbeslutet måste vara bindande för den efterföljande prövningen på motsvarande sätt som i dag. Infrastrukturbyggaren, normalt Trafikverket, måste kunna utgå från att vägen eller järnvägen faktiskt får byggas i den angivna korridoren; i annat fall förlorar det tidiga lokaliseringsbeskedet sin funktion. Samtidigt bör inriktningen, så som framgår av förarbetena, vara att prövningen ska

Prop. 2011/12:118

101

göras så tidigt som möjligt. Det kan enligt regeringens mening finnas en viss motsättning mellan behovet av ett bindande beslut och önskemålet om beslut i ett tidigt skede. I det tidiga skedet är underlaget relativt över- siktligt. Eftersom beslutet ska vara bindande för efterföljande prövning måste dock regeringen ha tillräckligt underlag för att överblicka effekterna av beslutet.

Enligt regeringens bedömning är det i många fall såväl möjligt som lämpligt att fatta ett tillåtlighetsbeslut på ett relativt översiktligt underlag. Regeringen bör jämföra olika alternativa sträckningar utifrån ett över- siktligt utredningsmaterial. Materialet ska beskriva de olika alternativa sträckningar som den som vill bygga vägen eller järnvägen bedömer som rimliga att genomföra. Utredningsarbetet måste ha drivits så långt att det går att bedöma att det med hänsyn till miljöbalkens regler är tillåtet att anlägga en väg eller järnväg inklusive de tekniska åtgärder, skydds- och säkerhetsåtgärder, skadeförebyggande åtgärder m.m. som är nödvändiga. Hur vägen eller järnvägen ska byggas mer i detalj bör däremot normalt inte prövas i detta skede.

Underlaget måste dock anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Här intar projekt som berör ett Natura 2000-område en särställ- ning. Tillstånd krävs för verksamhet eller åtgärd som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område (7 kap. 28 a § miljö- balken). Tillstånd får bara lämnas om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte 1) kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, 2) medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna (7 kap. 28 b § miljöbalken). Regeringen kan under vissa förutsättningar tillåta att tillstånd lämnas trots att de angivna förutsättningarna inte är uppfyllda (7 kap. 29 § miljö- balken).

Skyldigheten att skydda Natura 2000-områden följer av två EG- direktiv, fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Enligt EG- domstolens praxis måste de behöriga myndigheterna försäkra sig om att planen eller projektet inte kommer att ha en skadlig inverkan på Natura 2000-området innan verksamheten godkänns. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verk- samheten inte kan ha en skadlig inverkan. Tillstånd ska inte beviljas när det råder osäkerhet om huruvida planen eller projektet kan komma att ha en sådan inverkan (C-127/02, C-239/04 och C-304/05).

Regeringens tillåtlighetsbeslut ger inte Trafikverket rätt att genomföra projektet utan ett Natura 2000-tillstånd. Finns inte det tillståndet när tillåtlighetsbeslutet fattas måste tillståndet sökas senare innan de planerade åtgärderna kan utföras. Regeringen måste vid tillåtlighets- prövningen ha beaktat förutsättningarna att meddela ett Natura 2000- tillstånd. Påverkan på området och möjligheterna att vidta relevanta och tillräckliga kompensationsåtgärder måste därför ha varit kända vid tillåtlighetsprövningen.

Det står enligt regeringen klart att tillåtlighetsprövning av projekt som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område ställer större krav på detaljerat underlag än vad som annars gäller. För att undvika konflikter med EU-rätten måste det, om det inte redan finns ett

Prop. 2011/12:118

102

Natura 2000-tillstånd, finnas utredning om påverkan på området och Prop. 2011/12:118 möjligheterna att vidta relevanta och tillräckliga kompensationsåtgärder.

Utredningen måste vara tillräckligt detaljerad för att regeringen ska kunna bedöma att ett Natura 2000-tillstånd kommer att kunna meddelas. Natura 2000-områdena är avgränsade på vetenskapliga grunder. Gränserna är dock i praktiken ofta anpassade till vägar, vattendrag, fastighetsgränser och liknande. I vissa fall är det därför möjligt att t.ex. utifrån bevarandeplanen för ett Natura 2000-område bedöma om det finns områden som uppenbart inte berör den skyddade artens livsmiljö. Länsstyrelsen kan då klargöra att en planerad väg eller järnväg i eller i närheten av ett Natura 2000-område inte riskerar att påverka den art eller livsmiljö som ska skyddas. I andra fall kan det vara uppenbart att Natura 2000-frågorna är så svårbedömda att det krävs kunskaper av en sådan art att beslutsunderlaget måste göras betydligt mer detaljerat för att möjlig- göra regeringens bedömning om tillstånd kommer att kunna lämnas.

7.3.3Tillåtlighetsprövning i den nya planeringsprocessen

Regeringens förslag: Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. miljöbalken, ska den som avser att bygga vägen eller järn- vägen, i normalfallet Trafikverket, överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa.

Ärendet ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för tillåtlighetsprövningen. Miljö- konsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i miljöbalken och ha godkänts av berörda länsstyrelser. Innan ärendet överlämnas till regeringen ska kungörelse- samt gransknings- och remissförfarande genomföras.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med

 

regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig

 

positiv till förslaget om rangordning av alternativ. Flera instanser,

 

däribland Riksantikvarieämbetet och WSP, anser att det behöver förtyd-

 

ligas vad som avses med rimliga alternativ. Trafikverket och Tågopera-

 

törerna betonar att det inte alltid finns realistiska alternativ, t.ex. vid

 

ombyggnader. Trafikanalys anser att rangordningen borde utgå från de

 

transportpolitiska målen. Sveriges lantbruksuniversitet motsätter sig

 

förslaget om rangordning och anser att Trafikverket ska ansöka om

 

tillåtlighet för den lösning som bäst uppfyller miljöbalkens regler.

 

Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens förslag ska den

 

fysiska planeringen ske i en sammanhållen process i stället för som i dag

 

i tre skeden. Väg- och järnvägsutredning kommer inte att upprättas. Det

 

innebär att dagens ordning med tillåtlighetsprövning på grundval av en

 

väg- respektive järnvägsutredning inte kan behållas.

 

Regeringen anser att tillåtlighetsprövningen ska ske så tidigt som

 

möjligt i planeringen och underlaget anpassas efter förhållandena i det

 

enskilda fallet. När planeringen kommit så långt att infrastruktur-

103

byggaren har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa bör ärendet överlämnas till regeringen. Ett krav på rangordning av alternativen är en nyhet i förhållande till dagens regler. Vägverket och Banverket har vanligen sökt tillåtlighet för endast ett alternativ. Det har dock förekommit att Vägverket fört fram rangordnade alternativ till regeringen. Enligt regeringens mening bör i fortsättningen alltid de alternativ som bedöms rimliga att genomföra rangordnas. Då blir det tydligare att regeringen samlat ska bedöma flera lokaliserings- alternativ (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 446).

Den som avser att bygga vägen eller järnvägen, i normalfallet Trafik- verket, ska i fortsättningen bereda tillåtlighetsärendet för regeringens räkning och ansvara för att det finns ett tillräckligt underlag. Det underlag som behövs ska hämtas från den pågående planeringsprocessen. Av underlaget ska framgå verksamhetens grundläggande förenlighet med miljöbalkens bestämmelser och allmänna planeringssynpunkter, inklusive en allsidig bedömning av bl.a. markanvändnings-, miljö- och riskfrågor. De olika alternativens förenlighet med kommunala planer, miljökvalitetsnormer och de nationella miljökvalitetsmålen ska också framgå. Speciella frågor för det aktuella projektet ska tas upp. Det är också viktigt att det av underlaget tydligt framgår vad Trafikverket anser ska omfattas av tillåtlighetsbeslutet.

En viktig del av underlaget är en MKB. När underlaget för tillåtlig- hetsprövningen ska sammanställas kommer normalt arbetet med att upprätta en MKB för väg- eller järnvägsplanen att ha bedrivits en tid och samråd pågår. Även den MKB som ska ligga till grund för tillåtlighets- prövningen kan därför upprättas utifrån den befintliga utredningen. Kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken på en MKB:s innehåll ska givetvis uppfyllas. Det ligger dock i sakens natur att MKB:n inte kan vara lika detaljerad i detta skede som när väg- eller järnvägsplanen är färdig. Hänsyn måste tas till vilka uppgifter som är relevanta för det aktuella stadiet av tillståndsprocessen. Ett sådant synsätt förutsätts också i artikel 5.1 a i MKB-direktivet. MKB:n ska godkännas av länsstyrelsen på motsvarande sätt som gäller för den MKB som senare upprättas till väg- eller järnvägsplanen.

Underlaget för tillåtlighetsprövning, inklusive MKB, ska kungöras och hållas tillgängligt för granskning på motsvarande sätt som gäller för väg- och järnvägsplan. Det innebär att allmänheten, miljöorganisationer m.fl. har möjlighet att lämna synpunkter på den rangordning som gjorts och på utredningen i övrigt. Väg- eller järnvägsbyggaren bör också skicka ärendet på den remiss som är en del av beredningen av ärendet för rege- ringens räkning. Remissen och granskningen bör dock, till skillnad från idag, av tidsmässiga skäl ske i ett sammanhang. Regeringskansliet bör tillsammans med Trafikverket, löpande se över de praktiska rutinerna för en effektiv och ändamålsenlig handläggning av tillåtlighetsärenden.

Efter remiss och granskning ska väg- eller järnvägsbyggaren med eget yttrande lämna över ärendet till regeringen. Yttrandet bör redogöra för och bemöta de synpunkter som lämnats under remissen och gransk- ningen. Eventuella krav från remissinstanserna på att tillåtligheten förenas med särskilda villkor bör särskilt kommenteras.

Ett projekt ska tillåtlighetsprövas i ett sammanhang. Vad som är ett projekt påverkas inte av att en väg- eller järnvägssträcka av praktiska

Prop. 2011/12:118

104

skäl hanteras i flera olika delar och slutligen kommer att resultera i flera Prop. 2011/12:118 planer. Samtliga planerade delsträckor som gemensamt ska lösa ett

transportproblem är ett projekt. Det är alltså det gemensamma ändamålet som håller samman projektet.

Inget hindrar att ett projekt delas upp i flera ärenden vid tillåtlighets- prövningen. I sådana fall ska ärendena dock överlämnas samtidigt till regeringen så att regeringen kan göra sin bedömning utifrån hela projektet och dess direkta, indirekta och kumulativa effekter.

7.3.4Länsstyrelsen ska få tillåta mindre avvikelser från tillåtlighetsbeslut

Regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl ska länsstyrelsen få tillåta en mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut. Beslutet ska få överklagas till regeringen.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer till del

 

med regeringens förslag. Enligt kommittén ska länsstyrelsens beslut inte

 

kunna överklagas. Beslutet ska heller inte vara bindande för efterföljande

 

prövningar.

 

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som haft synpunkter på

 

förslaget tillstyrker det. Ett par instanser anser dock att det bör förtyd-

 

ligas vad som avses med mindre avvikelse.

 

Skälen för regeringens förslag: Ett regeringsbeslut om tillåtlighet för

 

en väg eller järnväg är bindande för Trafikverkets fortsatta planering;

 

väg- eller järnvägsplanen får inte omfatta en väg- eller järnvägs-

 

sträckning utanför det område som regeringsbeslutet avser (prop.

 

1997/98:45 del 1 s. 449). Det förhållandet att den obligatoriska

 

prövningen ska avskaffas har i detta avseende ingen betydelse. Om rege-

 

ringen har förbehållit sig prövningen av vägen eller järnvägen, får denna

 

inte genomföras i strid mot tillåtlighetsbeslutet.

 

Det har förekommit att den korridor som lagts fast i tillåtlighetsbeslutet

 

behövt justeras längre fram i planeringen. Ett skäl till behov av en sådan

 

justering har varit att nya geotekniska förutsättningar upptäckts.

 

Nuvarande reglering innehåller inga särskilda bestämmelser om hur

 

behov av att avvika från ett tillåtlighetsbeslut ska hanteras. Situationen

 

har hanterats genom att Vägverket/Trafikverket ansökt om ändring av

 

tillåtlighetsbeslutet.

 

Enligt regeringens mening bör behovet av ändring av den korridor som

 

fastställs i tillåtlighetsbeslutet så långt möjligt förebyggas. Det är därför

 

också viktigt att det tydligare framgår vad som ingår i den anläggning

 

som tillåts genom beslutet.

 

I prövningen bör ingå de anordningar som räknas till väganordningar

 

eller spåranläggningar enligt definitionerna i 2 § väglagen och 1 kap. 1 §

 

banlagen. Det innebär att i prövningen normalt bör ingå vägbana eller

 

spår och de övriga fasta anordningar som behövs för vägens eller spårens

 

bestånd, drift eller brukande. Det är således fråga om anordningar som

 

hör till eller har ett direkt samband med vägen eller järnvägen, exempel-

 

vis trafikplatser, utjämningsmagasin för återledning av grundvatten, eller

 

sedimentationsdammar för dagvatten. I tillåtlighetsprövningen bör

105

däremot inte ingå anordningar som har en mer indirekt koppling till den järnväg eller väg som är föremål för tillåtlighetsprövningen, även om vägen eller järnvägen i och för sig är skälet till att de utförs. Exempel på sådana anordningar är ombyggnad av korsande allmänna vägar, enskilda vägar i ny eller ändrad sträckning samt långa tvärsgående ledningar som avvattnar planskilda korsningar Även om stor vikt läggs vid en lämplig avgränsning av korridoren i samband med tillåtlighetsprövningen kan det, när planeringen drivits framåt och kunskaperna ökat, se behov av att justera korridoren. Det är enligt regeringens bedömning inte rimligt att ett nytt tillåtlighetsbeslut krävs då korridoren behöver justeras. Länsstyrelsen bör kunna medge mindre avvikelser från ett tillåtlighets- beslut om väg- eller järnvägsbyggaren har särskilda skäl för sin begäran. Avvikelsen får inte innebära någon beaktansvärd ny miljöpåverkan.

En första fråga som måste prövas är om den anordning som behöver avvika från korridoren omfattas av tillåtlighetsprövningen eller inte, se ovan. Anordningar som inte ingår i prövningen kan ju utföras oberoende av korridorens avgränsning. Om anordningen omfattas av prövningen ska en bedömning göras av om det är fråga om en mindre avvikelse. Av betydelse för bedömningen är dels hur stor ökningen av korridoren är, dels karaktären på den miljö som berörs. Om det är själva vägen eller järnvägen som ska placeras utanför korridoren bör avvikelsen sällan anses vara mindre. Är det däremot en mindre sidoförskjutning av vägen eller järnvägen på en kortare sträcka, en del av en sedimentationsdamm eller liknande som behöver placeras utanför korridoren bör avvikelsen i fler fall kunna anses vara en mindre avvikelse. Hur stora ytor som kan beröras av en mindre avvikelse beror på omgivningen. Är det fråga om en känslig miljö med särskilda miljövärden är utrymmet litet. En helhets- bedömning får göras i det enskilda fallet.

Vid behov bör länsstyrelsen kommunicera med berörda statliga myndigheter innan en bedömning görs av om en avvikelse är mindre eller inte.

Länsstyrelsens beslut innebär inte att tillåtlighetsbeslutet ändras utan endast att åtgärder får vidtas utanför den korridor som regeringen tidigare gett tillåtlighet. Beslutet bör kunna överklagas till regeringen. När det vunnit laga kraft binder det efterföljande prövningar på samma sätt som regeringens ursprungliga tillåtlighetsbeslut.

Regeringens beslut får inte överklagas. Enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut kan det dock bli föremål för rätts- prövning i Högsta förvaltningsdomstolen. Den som har invändningar mot de åtgärder som föreslås på det område som länsstyrelsens medgivande avser kan senare också överklaga Trafikverkets beslut att fastställa väg- eller järnvägsplanen till regeringen. Rätten till domstolsprövning tillgodoses även i detta skede genom möjligheten att begära rättsprövning av regeringens överprövning av planen.

Förslaget innebär en ny paragraf, 17 kap. 8 §, och en ändring i 18 kap. 1 § miljöbalken.

Prop. 2011/12:118

106

7.4

Samordning och samverkan

Prop. 2011/12:118

7.4.1Ökad samordning och samverkan

Regeringens bedömning: Det är möjligt redan med dagens regler att utveckla formerna för samverkan mellan kommuner och den som avser att bygga en väg eller järnväg. Det är den som avser att bygga vägen eller järnvägen (oftast Trafikverket) som bör ha huvudansvaret för att ta tillvara möjligheterna till samordning och åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner.

Regeringens förslag: Planläggning och annan prövning enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med den planläggningen och prövningen, om det lämpligen kan ske.

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning och förslag:

Överensstämmer med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat

förslaget är positiva.

 

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Det finns många

 

beröringspunkter mellan den fysiska planeringen för vägar och järnvägar

 

och den kommunala fysiska planeringen enligt PBL. Det finns ett

 

betydande utrymme för infrastrukturbyggaren och kommuner att, inom

 

ramen för gällande regler, samverka och samordna sitt arbete. Å andra

 

sidan finns det exempel på att Vägverket och Banverket inte i tillräcklig

 

omfattning medverkat och avsatt resurser i de fall kommuner aktivt sökt

 

samverkan kring den översiktliga fysiska planeringen eller i fråga om

 

detaljplanering. Under senare år har det i samband med olika väg- eller

 

järnvägsbyggnadsprojekt vuxit fram mer utvecklade former för sådan

 

samverkan. Sådana arbetsformer används i exempelvis projekten Ny

 

järnväg i Kiruna, BanaVäg i Väst och Mälarbanan, delen Barkarby-

 

Kalhäll.

 

Inriktningen för samverkan är att kommunen och Trafikverket formali-

 

serar samarbetet genom samverkans- eller samarbetsavtal, vilka reglerar

 

bildandet av partsgemensamma grupper. Det handlar oftast om en

 

styrgrupp (övergripande styrning och kontroll), en planeringsgrupp

 

(operativ styrning av samarbetet) och enskilda arbetsgrupper för speciella

 

frågeområden (t.ex. planeringsprocesserna, avtalsfrågor, miljöfrågor och

 

utformningsfrågor). Samverkansformen innebär att varje part genomför

 

erforderliga planeringsåtgärder inom ramen för ”sitt” planeringssystem,

 

men att åtgärderna är koordinerade med varandra, gemensamt tidsplane-

 

rade m.m. Regeringen förutsätter att både berörd kommun och Trafik-

 

verket är tillräckligt informerade om de åtgärder som planeras och ska

 

genomföras av respektive aktör, så att alla möjligheter till samordning

 

och samverkan kan tas tillvara.

 

En tydlig fördel som ofta framhålls med denna typ av samverkan är att

 

berörda parter tidigt skaffar sig en gemensam bild både av målen med

 

projektet och av de restriktioner som finns. Detta kan minska risken för

 

konflikter senare i processen. Samtidigt är det viktigt att vara medveten

 

om att det ibland kan vara svårt för en kommun att prioritera resurser till

107

 

arbetet med ett infrastrukturprojekt. Det kan leda till att samverkan haltar Prop. 2011/12:118 och att viktiga frågor ändå förblir olösta långt fram i processen.

Det utvecklade samarbetet innebär att likartade moment såsom samråd, upprättande av MKB, granskning och annat underlag kan samordnas. Regeringen anser i likhet med vad som anges i förarbetena till nya PBL (prop. 2009/10:170 s. 168) att alla möjligheter till samordning behöver tas till vara för att undvika dubbelarbete och för att effektivisera besluts- processerna. En ökad samordning underlättar också för allmänheten att förstå och medverka i planeringen.

Regeringen anser därför att det, på motsvarande sätt som i den nya PBL, ska införas bestämmelser i väglagen och banlagen med innebörden att planläggning och prövning enligt dessa lagar i fråga om ärenden som också har prövats eller ska prövas enligt en annan lag ska samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske. Bestämmelserna under- stryker vikten av samordning.

Regeringen vill betona att infrastrukturbyggaren bör ta ansvar för att möjligheterna till samordning utnyttjas i de fall det är lämpligt. Det är också infrastrukturbyggaren som har huvudansvaret för att åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner. För att det ska vara möjligt måste samarbetet inledas tidigt och fortgå kontinuerligt under processen. Det är i dessa sammanhang viktigt att infrastrukturbyggaren och kommunerna är lyhörda för varandras behov och synpunkter.

De här föreslagna samordningsbestämmelserna innebär inte att infra- strukturbyggaren kan avstå från planeringsåtgärder som krävs i väglagen eller banlagen med hänsyn till att det finns en kommunal planering. Alla lagregler ska uppfyllas, men det kan ske samordnat med den kommunala planeringen. De olika lagstiftningarna har delvis olika syften och skilda materiella bestämmelser. En mer generell utbytbarhet mellan väglagen/banlagen och PBL bedöms därför vara svår att åstadkomma. I avsnitt 7.4.3 föreslår regeringen däremot bestämmelser om samordning med den kommunala planeringen som ger en möjlighet till undantag från väglagens och banlagens krav på samråd och MKB.

De föreslagna bestämmelserna finns i 13 a § väglagen (1971:948) och 1 kap. 4 a § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

7.4.2Överklaganderätt för regionplaneorgan och regionala kollektivtrafikmyndigheter

Regeringens förslag: Regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan ska få överklaga beslut enligt väglagen.

En uttrycklig bestämmelse om kommunernas överklaganderätt ska tas in i väglagen.

Naturvårdsverkets rätt att överklaga beslut enligt väglagen ska tas bort.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Kommittén föreslår att Naturvårdsverket ges rätt att överklaga beslut enligt banlagen på motsvarande sätt som gäller enligt väglagen.

108

Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna ställer sig positiva till förslagen. Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Södermanlands län och Länsstyrelsen i Västerbottens län anser inte att det är motiverat att Naturvårdsverket ska ha rätt att över- klaga väg- och järnvägsplaner. De menar bl.a. att länsstyrelsen har till uppgift att bevaka och samordna allmänna intressen i planprocessen samt att övriga centrala sektorsmyndigheter inte har besvärsrätt över planerna. Även Handelskammaren i sydsvenska företags intresse och Handels- kamrarna anser att det är orimligt att statliga myndigheter överklagar varandras beslut.

Skälen för regeringens förslag: Det finns vissa skillnader mellan väglagen och banlagen när det gäller vem som har rätt att överklaga. Det gäller Naturvårdsverket, regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och regionplaneorgan.

Regionala kollektivtrafikmyndigheter enligt lagen om kollektivtrafik och regionplaneorgan får överklaga beslut enligt banlagen men inte enligt väglagen. De nya regionala kollektivtrafikmyndigheterna kommer inte bara att beröras av planeringen av järnvägar utan även av plane- ringen av vägar. En överklaganderätt för dessa myndigheter bör därför införas i väglagen.

Det finns inte heller några skäl att ha olika regler i väglagen och banlagen när det gäller regionplaneorgans rätt att överklaga. Regeringen föreslår därför att regionplaneorgan även ska få överklaga beslut enligt väglagen.

Kommuner har enligt banlagen uttryckligen rätt att överklaga. I väglagen saknas motsvarande bestämmelse. Det innebär dock inte att kommunen skulle sakna rätt att överklaga Trafikverkets beslut enligt väglagen. I förarbetena till väglagen konstaterades att den praxis som utbildats bör innebära att kommunerna kommer att ha tillfredsställande möjligheter att överklaga (prop. 1971:123 s. 214). I praktiken har alltså kommunerna redan rätt att överklaga beslut enligt väglagen. Enligt rege- ringens bedömning bör väglagen och banlagens bestämmelser så långt möjligt utformas på ett enhetligt sätt. Regeringen föreslår därför att väglagen kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om kommunens överklaganderätt.

Naturvårdsverket har rätt att överklaga enligt väglagen, men inte enligt banlagen. Rätten att överklaga enligt väglagen motiverades på den tiden med Naturvårdsverkets ställning som central myndighet för miljöskydd och naturvård (prop. 1971:123 s. 214). När banlagen kom till fann rege- ringen däremot att det är principiellt felaktigt att tillerkänna Naturvårds- verket en särställning som besvärsmyndighet. Det ankommer på länsstyrelserna att bevaka och samordna statens intressen (prop. 1995/96:2 s. 57). I likhet med några av remissinstanserna anser rege- ringen att denna bedömning fortfarande gäller. Naturvårdsverkets rätt att överklaga beslut enligt väglagen bör därför tas bort.

Den föreslagna bestämmelsen finns i 76 § väglagen.

Prop. 2011/12:118

109

7.4.3

Förenklade förfaranden till följd av planering enligt PBL

Prop. 2011/12:118

Regeringens förslag: För en vägplan eller järnvägsplan som endast avser en väg eller järnväg som också har prövats eller ska prövas i en detaljplan, ska ett förenklat förfarande vara möjligt när det gäller miljökonsekvensbeskrivning, samråd, kungörande och granskning.

Den nuvarande förenklingsmöjligheten i väglagen för en väg som är förutsatt i detaljplan eller områdesbestämmelser ska slopas.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till förenklat förfarande till följd av planering enligt PBL. Ett par instanser är dock tveksamma till att MKB inte ska behöva upprättas för vägar och järnvägar som ska prövas med detaljplan. Några instanser, däribland

Boverket, Länsstyrelsen i Dalarnas län och Motala kommun, anser att ytterligare förenklingar borde studeras. Några instanser, däribland Boverket och Trafikverket, påpekar att det ställs olika krav enligt miljö- balken på MKB för planer och projekt, vilket kräver tydlighet och samordning vid utarbetandet av dokumentet. Ett fåtal remissinstanser, däribland Statens Fastighetsverk, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Naturskyddsföreningen och WSP är kritiska till förslaget och anser bl.a. att PBL:s regler inte är tillräckliga för att pröva stora och tekniskt komplicerade transportinfrastrukturprojekt med interkommunala beroenden.

Skälen för regeringens förslag: En av regeringens utgångspunkter är att samordning bör ske där det är lämpligt. I PBL har införts bestämmel- ser om förenklat förfarande för detaljplaner som endast gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom arbetsplan eller järnvägsplan. För sådana detaljplaner ska det vara tillräckligt att använda den MKB som upprättats i arbets- eller järnvägsplanen. Det är vidare möjligt att på olika sätt förenkla samrådet, och det är slutligen möjligt att förenkla förfarandet för kungörelse och granskning. Regeringen anser att motsvarande förenklingar bör gälla även i omvänd riktning.

Om vägplan eller järnvägsplan för ett projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom upprättande eller ändring av en detaljplan, ska det inte krävas en MKB som är särskilt upprättad för vägplanen eller järn- vägsplanen. I stället räcker det att detaljplanens MKB återges i plan- ärendet enligt väglagen eller banlagen.

Förutsättningen är att detaljplanens MKB är aktuell och tillräcklig även för ärendet enligt väglagen eller banlagen. Det innebär bl.a. att MKB:n ska uppfylla kraven enligt MKB-direktivet. I vissa fall kan detaljplanen omfatta ett större område än väg- eller järnvägsplanen. Det är inget hinder mot att använda detaljplanens MKB i väg- eller järnvägsplanen under förutsättning att vägen eller järnvägen är densamma som redovisas i detaljplanen.

Det är länsstyrelsen som avgör om MKB:n från detaljplaneärendet är aktuell och tillräcklig även för väg- eller järnvägsärendet. Länsstyrelsen ska i vanlig ordning godkänna MKB:n.

110

Regeringen anser vidare att det ska ges möjlighet i väglagen och Prop. 2011/12:118 banlagen att förenkla samrådet för en vägplan eller järnvägsplan där de

åtgärder som planeras också har prövats eller ska prövas genom detalj- plan. Förslaget innebär att samråd i vissa fall inte behöver genomföras om vägens eller järnvägens lokalisering och utformning i detalj. Samrådet sker i stället i detaljplaneprocessen enligt PBL. Förutsättningen är att den MKB som finns i detaljplanen är tillräcklig och aktuell för väg- eller järnvägsplanen, samt att samråd i detaljplaneärendet har skett med alla de som omfattas av samrådskravet enligt väglagen eller banlagen. Om samrådet i detaljplaneärendet skett med en för liten krets i förhållande till vad som krävs enligt väg- eller banlagen, ska det vara tillräckligt att göra ett kompletterande samråd i väg- eller järnvägsplane- ärendet.

För väg- eller järnvägsprojekt som länsstyrelsen har bedömt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan har regeringen föreslagit att det ska göras undantag från kravet på MKB. Även när det inte måste finnas en MKB ska det vara möjligt att förenkla förfarandet med väg- eller järnvägsplanen med hänsyn till att samråd har skett i detaljplane- processen. Avgörandet får då baseras på om utredningsmaterialet i plan- ärendet är tillräckligt och aktuellt. I övrigt ska hanteringen kunna ske på det sätt som har beskrivits ovan.

Regeringen bedömer att ett förenklat förfarande behövs även vad gäller kungörande och granskning av väg- eller järnvägsplaner av den typ som nu diskuteras, dvs. där planerade åtgärder prövas i detaljplan. Kungöran- det av sådana väg- eller järnvägsplaner ska få samordnas med kungöran- det av detaljplanen. Skyldigheten att hålla förslaget till väg- eller järn- vägsplan tillgängligt under granskningstiden ska få fullgöras, vad avser den information som finns i detaljplanen, genom att en kopia av detalj- planen hålls tillgänglig.

Förslagen innebär nya bestämmelser i 15 b, 16 c och 17 §§ väglagen samt i 2 kap. 6, 11 och 12 §§ banlagen. Ändringar av vägkungörelsen (1971:954) och förordningen (1995:1652) om byggande av järnväg kommer också att behövas.

Väglagen ger redan i dag vissa möjligheter till förenklat förfarande beträffande en arbetsplan för väg som är förutsatt i detaljplan eller områdesbestämmelser. Banlagen innehåller inte några motsvarande möjligheter till förenklingar. De ovan redovisade förslagen innebär dock mer långtgående förenklingar av förfarandet med både vägplaner och järnvägsplaner i de fall som planerade åtgärder prövas i detaljplan. Rege- ringen anser därför att de nu föreslagna bestämmelserna ska ersätta de nuvarande förenklingsbestämmelserna i väglagen.

7.4.4PBL ska räcka för spårväg och tunnelbana

Regeringens förslag: Planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Det ska vara möjligt, men inte längre obligatoriskt, att tillämpa banlagen.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer

med

regeringens förslag.

111

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget. Flera instanser pekar dock på en problematik kring befintliga detaljplaner; några anser att det bör räcka med att gatumark eller trafikändamål anges i detaljplanen kombinerat med miljöprövning för att spårväg ska kunna byggas, i annat fall måste många detaljplaner ändras. Andra, däribland Länsstyrelsen i Stockholms län, anser att spåret ska anges och ha stöd i detaljplanen. Ett fåtal instanser, däribland Länsstyrelsen i Jönköpings län och WSP, ställer sig kritiska till förslaget. WSP menar att PBL inte är tillräckligt för att ensamt pröva och reglera tekniskt komplicerade system med interkommunala beroenden.

Skälen för regeringens förslag: Nuvarande regler innebär att den fysiska planeringsprocessen enligt banlagen ska tillämpas på spårväg och tunnelbana. Samtidigt finns det i samband med spårvägs- och tunnel- baneprojekt ofta behov av att ändra eller upprätta detaljplaner. Dessa kan, utöver själva spårområdet, även omfatta angränsade ytor, hållplatser och stationer samt trafiklösningar i anslutning till spårutbyggnaden.

Spårväg och tunnelbana skiljer sig från järnväg på flera sätt. Defini- tionsfrågorna diskuterades i förarbetena till lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg (prop. 1990/91:1). En skillnad är enligt propo- sitionen att spårväg och tunnelbana är avsedda endast för transport av passagerare, en annan är att dessa trafikslag har övervägande lokal karaktär, en tredje är att järnväg är en höghastighetsform medan tunnel- bana och spårväg är låghastighetsformer. Tunnelbanan är också, till skillnad från järnvägen, helt fri från plankorsningar. Tunnelbana och spårväg skiljer sig enligt propositionen inte särskilt mycket åt sinsemellan. Den huvudsakliga skillnaden angavs vara att spårvägs- trafiken blandas med gatutrafiken på vissa sträckor medan tunnelbanan är väl avskild från annan trafik.

Både spårvägar och tunnelbanor ingår i lokala nät för kollektivtrafik. Båda systemen har stationer eller hållplatser, belägna i olika stadsdelar i anslutning till bostads- och arbetsplatsområden och andra viktiga platser i städerna. Stationerna och hållplatserna har anknytning till gatunätet, med angöringsmöjligheter och parkeringsplatser, och till nätet av gång- och cykelvägar. Enligt regeringens bedömning aktualiserar ett spårvägs- eller tunnelbaneprojekt därför nästan uteslutande frågor som hanteras i den kommunala fysiska planeringen enligt PBL, där Trafikverkets särskilda kompetens normalt inte behövs. Samtidigt måste, som nämnts, detaljplan oftast ändras eller upprättas även av andra skäl än spårprojektet.

Mot denna bakgrund anser regeringen att prövningen av planering och byggande av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detalj- planeläggning enligt PBL. Den obligatoriska dubbelprövning som gäller i dag ska alltså tas bort. Möjligheten att avstå från planering enligt banlagen ska bara gälla spårväg och tunnelbana som byggs med stöd av detaljplan.

Det kan förekomma att spårväg eller tunnelbana förläggs till ett område som saknar detaljplan och där utförandet av spåranläggningen inte ger anledning till att upprätta ny detaljplan. I sådana fall ska järnvägsplan upprättas i stället.

I andra fall kan det finnas behov av att tillämpa banlagen för att trygga möjligheten till markåtkomst. PBL ger möjlighet för kommunen att såsom huvudman för allmänna platser lösa in den mark som behövs för

Prop. 2011/12:118

112

allmän plats. I de fall anläggningar och åtgärder för spårvägen eller Prop. 2011/12:118 tunnelbanan inte kan ordnas inom allmän plats eller egen kvartersmark

måste anläggningens huvudman komma överens med ägare till andra fastigheter om att få genomföra vissa åtgärder. I de fall överenskommelse inte kan träffas ger banlagens markåtkomstregler möjlighet att med tvång ta i anspråk mark eller utrymmen som behövs för tunnelbane- eller spår- vägsutbyggnaden. Därför ska det även i fortsättningen vara möjligt, men alltså inte obligatoriskt, att tillämpa järnvägsplanförfarandet enligt banlagen på hela eller en lämpligt avgränsad del av spårprojektet trots att det genomförs i enlighet med detaljplan.

Den som ska planera en tunnelbana eller spårväg får själv bedöma och bestämma om det ska upprättas enbart detaljplan eller såväl detaljplan som järnvägsplan. Om järnvägsplan ska upprättas, måste det göras för hela spårprojektet eller en planmässigt lämpligt avgränsad del av det. Avsikten är inte att järnvägsplaner ska göras för små korta bitar av spår- projektet.

Spårvägar omfattas av punkt 10 i bilaga II till MKB-direktivet. I samma punkt anges också upphöjda eller underjordiska järnvägar, hängbanor eller liknande banor av speciell typ som endast eller i huvud- sak används för passagerartransport. Tunnelbana tas inte upp särskilt i bilagan, men får i detta sammanhang räknas som en underjordisk järnväg (jfr skriftliga frågor till kommissionen E-2176/99 och P-1837/00). Det innebär att en MKB ska upprättas för spårväg eller tunnelbana som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. När nu spårvägar och tunnel- banor inte längre regelmässigt ska hanteras enligt banlagens regler utan enligt PBL, behöver det på annat sätt säkerställas att direktivets krav uppfylls. Det bör enligt regeringens bedömning ske på samma sätt som för andra verksamheter som i dag inte omfattas av ett tillståndskrav, t.ex. skidliftar och permanenta campingplatser. Det innebär att om genom- förandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för spårväg eller tunnelbana, ska en MKB upprättas som uppfyller MKB-direktivets krav.

Förslaget innebär ändringar av 1 kap. 1 § andra stycket banlagen och 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen (2010:900).

7.4.5Bygglov ska krävas i färre fall

Regeringens förslag: I en väg- eller järnvägsplan får undantag från kravet på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer göras. I så fall ska väg- eller järnvägsplanen innehålla uppgift om vilka åtgärderna är. En förutsättning för undan- tag är att berörd kommun under samrådet har gått med på det.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer till del med regeringens förslag. Förslaget att slopa bygglovplikten för väg- och järnvägstunnlar har genomförts i och med plan- och byggförordningen (2011:338) som trädde i kraft den 2 maj 2011 och behandlas inte i det fortsatta. Kommitténs förslag innefattade även undantag från mark- och rivningslov.

113

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Riksantik- varieämbetet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Länsstyrelsen i Östergötlands län, Malmö kommun och Sveriges Arkitekter, ställer sig kritisk till förslaget att ta bort eller minska bygglovplikten genom bestämmelser i fastställd vägplan eller järnvägs- plan. Det motiveras bl.a. med att förutsättningarna för hur åtgärden ska utföras i detalj inte är utredda då planen fastställs, att samrådsförfarandet enligt väglagen och banlagen inte är tillräckligt för att tillgodose kraven på samordning och säkerhet; vidare ifrågasätts tidsvinsterna med förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att det behöver finnas vissa begränsningar för när bygglovsfrihet kan tillämpas, i likhet med den begränsning som finns i 9 kap. 7 § tredje stycket PBL; en förutsätt- ning för att få upphäva kravet på bygglov i detaljplan är en bygglovs- prövning inte är nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen.

Flera remissinstanser, däribland Trafikverket, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Länsstyrelsen i Västmanlands län är också positiva till förslaget.

Flera remissinstanser motsätter sig förslaget att slopa bygglovsplikten för väg- och järnvägstunnlar.

Skälen för regeringens förslag: Ett antal bygglovpliktiga åtgärder enligt plan- och bygglagstiftningen prövas som regel i efterföljande beslut i samband med genomförande av arbetsplan enligt väglagen och järnvägsplan enligt banlagen. I planerna enligt väglagen och banlagen är ofta olika byggnader och anläggningar planerade och redovisade. För både uppförande och väsentlig ändring av många andra slags anlägg- ningar än byggnader krävs bygglov. De berörda objekten var tidigare förtecknade i 8 kap. 2 § PBL men återfinns numera i plan- och byggför- ordningen som trädde i kraft den 2 maj 2011. Undantagna från lovplikten är bl.a. tunnlar för tunnelbana, och, sedan den 2 maj 2011, även tunnlar för väg och järnväg. Skyltar och ljusanordningar är bygglovspliktiga enligt 8 kap. 3 § PBL inom områden med detaljplan.

Ett inte ovanligt förfarande när detaljplaner upprättas är att, i de administrativa bestämmelserna till planen, ange ändrad bygglovsplikt om bygglovsplikt inte bedöms nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Regeringen anser att en motsvarande möjlighet till undantag från bygglovsplikt borde kunna ges genom en fastställd väg- eller järnvägsplan. Förfarandet bör dock förutsätta ett medgivande från berörd kommun i samband med samrådet över förslaget till väg- eller järnvägsplan. Vidare anser regeringen att möjligheten till undantag bör begränsas till de vanligaste och minst ingripande åtgärderna avseende upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer. Grannars intressen och allmänna intressen tillvaratas genom en möjlighet att lämna synpunkter i samband med samrådet och genom möjligheten att överklaga beslutet att fastställa planen (75 § väglagen [1971:948] och 5 kap. 1 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg).

För att det ska vara möjligt att besluta om undantag från bygglovs- plikten för vissa åtgärder i väg- och järnvägsplanen bör krävas att Trafik- verket, i den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen, tidigt i samband med förberedelser och inledande samråd tar upp frågan om undantag från bygglovsplikten. Därigenom får alla berörda, inte minst

Prop. 2011/12:118

114

kommuner och sakägare, tidigt besked om att Trafikverkets avsikt i Prop. 2011/12:118 arbetet med en vägplan eller järnvägsplan bl.a. är att reglera bygglov-

pliktens omfattning.

Av den information som Trafikverket ska lämna i samrådet bör framgå vilka åtgärder som avses, vilket område som avses och var åtgärderna avses utföras, exempelvis var bullerplank ska placeras och vilken höjd de ska ha. Däremot behöver informationen inte innehålla uppgift om den närmare utformningen av planket eftersom detta inte är något som kommer att framgå av planen. När det gäller transformatorstationer kan placeringen inte slutligt avgöras i planen. Däremot bör transformator- stationens läge illustreras. Dessa uppgifter får ses som en del av planens utformning och omfattas därför av samrådsskyldigheten. Detaljerings- graden i en väg- eller järnvägsplan är inte lika hög som i ett bygglovs- ärende. Det innebär att den enskilde genom att överklaga planen enligt väglagen eller banlagen inte kan få detaljfrågorna prövade på samma sätt som hade varit möjligt vid överklagande av ett bygglov. Betydelsen härav bör dock inte överdrivas eftersom motsvarande gäller för den enskilde om kommunen beslutar att ta bort ett krav på bygglov genom en detaljplan.

För att en väg- eller järnvägsplan med denna typ av bestämmelser ska kunna fastställas måste alltid kommunen gå med på att frågan ska få avgöras genom den aktuella planen. Ett sådant besked kan kommunen ge genom det yttrande över väg- eller järnvägsplanen som kommunen ska avge i samrådet. Om kommunen inte går med på detta, ska lovfrågorna prövas av kommunen i särskild ordning på normalt sätt.

Regeringens förslag innebär alltså att bygglovpliktens omfattning för vissa åtgärder i fortsättningen kan hanteras antingen enligt väglagen och banlagen eller enligt PBL. Undantagen från bygglovsplikten förutsätter att en motsvarande möjlighet till undantag införs i plan- och byggförord- ningen (2011:338). Oavsett vilken regleringsmöjlighet som kan komma att användas måste Trafikverket tidigt beskriva sin syn på bygglov- pliktens omfattning. Om bygglovpliktens omfattning regleras i detaljplan ska frågan inte regleras i väg- eller järnvägsplan.

7.4.6Gemensam planering av vägar och järnvägar

Regeringens förslag: Om en väg behöver anläggas eller byggas om på grund av ett järnvägsprojekt, ska den i stället få regleras i en järn- vägsplan. I så fall ska väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram, fastställs och upphör att gälla inte tillämpas. Vid tillämpningen av övriga bestämmelser i väglagen ska järnvägsplanen, när det gäller vägen, likställas med en vägplan. På motsvarande sätt ska byggande av järnväg som behövs på grund av ett vägprojekt få regleras i en vägplan.

En järnvägsplan och en vägplan ska få upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

115

Remissinstanserna: Samtliga instanser som kommenterat förslaget är positiva till gemensam planering av vägar och järnvägar.

Skälen för regeringens förslag: Det har varit relativt vanligt att Banverket vid planering enligt banlagen fått behov av att hantera bygg- nadsåtgärder som regleras i väglagen. Motsvarande situation har uppstått för Vägverkets del. Om t.ex. planering pågår för en ny järnvägssträck- ning så kan det visa sig att även någon del av en väg behöver flyttas eller byggas om. Med dagens regler måste i så fall en separat process genom- föras enligt väglagen för vägbyggnadsåtgärderna. Det blir alltså två parallella processer med, i slutändan, två möjligheter till överklagande. Två separata förfaranden kostar mer och tar längre tid än ett. Möjlig- heterna att genomföra järnvägsprojektet blir då också beroende av när planen enligt väglagen vinner laga kraft. Motsvarande gäller, som nämnts, i det fall planläggning görs för en väg och det uppkommer behov av att flytta eller ändra en järnväg.

När planeringen av järnväg har inletts och det i samband därmed uppkommer behov av att vidta någon åtgärd som är byggande av väg enligt väglagen, kan det alltså finnas behov av att hantera vägen i den pågående planeringsprocessen. Eftersom behovet av vägbyggnads- åtgärden är en följd av den planerade järnvägen bör det enligt rege- ringens uppfattning inte krävas att en ny planeringsprocess enligt väglagen inleds. I stället ska vägbyggnadsåtgärden kunna regleras i järn- vägsplanen. Motsvarande ska gälla om planering av väg inleds och det som följd härav uppkommer behov att vidta en åtgärd som utgör byggande av järnväg.

Förslaget innebär att det endast kommer att fattas ett beslut enligt en lag om att fastställa en plan, men att denna plan reglerar både väg och järnväg. Väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram kommer alltså att tillämpas på järnväg och banlagens bestämmelser om hur en järnvägsplan tas fram kommer att tillämpas på väg. Tillämpningen av övriga bestämmelser i lagarna om markåtkomst m.m. påverkas dock inte.

Regeringen anser att det dessutom finns behov av en samordnings- bestämmelse för projekt som gäller både väg och järnväg, men där varken väg- eller järnvägsåtgärden kan ses som en följdåtgärd. Det handlar om behov av att planera för väg och järnväg i samma geografiska område, ofta nära varandra. Trafikverket bör i sådana fall ha möjlighet att genomföra en gemensam planering av väg och järnväg. Det handlar inte om att ersätta den ena lagen med den andra. Banlagen ska i sin helhet tillämpas på järnvägen och väglagen i sin helhet på vägen. Planerings- processen ska enligt regeringens förslag utformas på samma sätt i väglagen och banlagen. Det finns därför inte något som hindrar att väg och järnväg planeras i en gemensam process med en gemensam projekt- organisation. I sådana fall är det också lämpligt att vägplanen och järn- vägsplanen utformas som ett gemensamt dokument och fastställs genom ett beslut. För berörda enskilda och allmänheten bör en sammanhållen planering av vägar och järnvägar i ett område vara en fördel eftersom de får en i stället för två processer att förhålla sig till.

Förslagen innebär nya bestämmelser i 14 a och 20 b §§ väglagen och 2 kap. 1 och 19 §§ banlagen.

Prop. 2011/12:118

116

7.5

Ett förenklat förfarande

Prop. 2011/12:118

7.5.1Små och okomplicerade projekt ska inte kräva formell planering

Regeringens förslag: En åtgärd på en befintlig väg eller järnväg ska inte anses vara byggande av väg eller järnväg om åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk. Motsvarande undantag från krav på fysisk planering ska även gälla för driftsåtgärder på väg.

Vägrätt ska i dessa fall uppkomma genom att mark eller annat utrymme tas i anspråk med stöd av den skriftliga överenskommelsen.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med

 

regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna ställer sig

 

positiva till förslaget. Flera instanser anser att det vore bra med kriterier

 

för att avgöra när åtgärder kan anses vara ”små okomplicerade projekt”.

 

Skälen för regeringens förslag: Den fysiska planeringsprocessen ska

 

tillämpas på åtgärder som innebär ”byggande av väg” eller ”byggande av

 

järnväg”. Dessa begrepp har delvis otydliga definitioner, framför allt med

 

avseende på de situationer som avser ombyggnad. I de fallen anges i

 

förarbetena att endast byggnadsåtgärder ”av en viss storlek och art” bör

 

bedömas som ombyggnad (prop. 1995/96:2 s. 48). I vissa fall ska plane-

 

ringsprocessen tillämpas även för driftsåtgärder avseende väg (28 §

 

väglagen). I praktiken råder ofta osäkerhet om huruvida mindre åtgärder

 

ska föregås av formell planering eller inte. Vilken storlek ska åtgärden ha

 

och av vilken art ska den vara för att planering ska krävas?

 

Med dagens regler är det den som planerar en väg- eller järnvägs-

 

byggnadsåtgärd, dvs. oftast Trafikverket, som ska bedöma om åtgärden

 

utgör ”byggande av väg” i väglagens mening eller ”byggande av järn-

 

väg” i banlagens mening. Denna bedömning ska, enligt Trafikverkets

 

interna rekommendationer, i tveksamma fall stämmas av vid samråd med

 

länsstyrelse och kommun.

 

Regeringen anser att små och okomplicerade projekt i form av åtgärder

 

på befintliga vägar eller järnvägar ska kunna genomföras utan att det

 

först sker en planering enligt de formella processerna i väglagen eller

 

banlagen. Det bör kunna ske i fler situationer än vad som är möjligt med

 

dagens regler. Den reglering som regeringen föreslår gör det tydligare

 

och enklare att avgöra i vilka fall planeringsprocesserna enligt sektors-

 

lagarna ska tillämpas. Planeringsresurserna kan då utnyttjas effektivare

 

genom att koncentreras till de situationer där det faktiskt är viktigt att en

 

fysisk planering enligt väglagen eller banlagen genomförs.

 

Det minskade planeringskravet ska avse smärre åtgärder på befintliga

 

anläggningar. Det är alltså inte fråga om att tillskapa några nya vägar

 

eller banor, utan fråga om förändringar som behövs för vägens eller järn-

 

vägens bestånd, brukande eller drift. Det ska vara fråga om åtgärder som

 

endast medför marginell, eller ingen, omgivningspåverkan. Som exempel

 

på sådana åtgärder kan nämnas att göra smärre justeringar i längs- eller

 

höjdled av en väg, anlägga en buss- eller rastficka eller en tryckbank,

117

 

anlägga eller förlänga plattformar eller losstagning (skrotning) av berg Prop. 2011/12:118 för att utvidga tunnlar.

Ytterligare en förutsättning för att den fysiska planeringsprocessen ska kunna undvaras är att någon ny mark antingen inte behöver tas i anspråk för den aktuella åtgärden eller att den mark som behövs går att anskaffa på frivillig väg. Det senare kräver en skriftlig överenskommelse. Vägrätt uppkommer i dessa fall genom att marken eller utrymmet tas i anspråk för åtgärden som avses i överenskommelsen.

Det bör i sammanhanget påpekas att innebörden av regeringens förslag är att kravet på formaliserad fysisk planering slopas endast för små och enkla åtgärder, vilka förutsätts inte innebära någon beaktansvärd olägen- het för omgivningen. Det kan i dessa fall inte heller bli fråga om att ta mark i anspråk med tvång. Regeringens förslag innebär en lösning med tydligare kriterier som syftar till att göra det enklare att avgöra när reglerna om fysisk planering i väglagen och banlagen ska tillämpas. Som nämns ovan måste Trafikverket (och tidigare Vägverket och Banverket) redan i dag göra en bedömning av om en åtgärd utgör byggande av väg/järnväg eller inte, en bedömning som vid behov stäms av genom samråd med länsstyrelse och kommun. Självfallet ska sådana samråd ske även vid bedömningar enligt de föreslagna nya reglerna.

Det kan vara värt att påpeka att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas även i fråga om de smärre åtgärder som nu diskuteras.

Förslaget innebär nya bestämmelser i 10 § fjärde stycket, 28 § andra stycket och 31 § väglagen samt 1 kap. 2 § andra stycket banlagen.

7.5.2Förenklat kungörelse- och granskningsförfarande för vissa vägplaner och järnvägsplaner av liten betydelse

Regeringens förslag: Ett förslag till väg- eller järnvägsplan ska vara undantaget från krav på kungörande om förslaget inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och saknar intresse för allmänheten. Den som avser att bygga vägen eller järnvägen ska i stället ge länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs tillfälle att godkänna förslaget eller att inom tre veckor granska det och lämna synpunkter. Granskningstiden får göras kortare om alla berörda är överens om det.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om väg- och järnvägsplaner.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I fråga om granskningstid föreslår kommittén dock att länsstyrelse, berörda kommuner och särskilt berörda enskilda ska ges tillfälle att godkänna förslaget till plan eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter.

Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser är positiva till ett förenklat förfarande för planer av liten betydelse. Många anser dock att två veckors granskningstid är för kort. Ett par remissinstanser, däribland

Länsstyrelsen i Stockholms län och Naturskyddsföreningen, är kritiska till förslaget eftersom även små åtgärder kan drabba enskilda hårt och att

118

utställning kan vara den enda möjligheten för vissa grupper att komma till tals.

Skälen för regeringens förslag: När det gäller planer för ombyggnad finns i dag utrymme för förenklat samråd (väglagen) och undantag från kravet på utställning (väglagen och banlagen) som är utformade på samma sätt som bestämmelserna om ändring av en fastställd plan. Exempel på åtgärder som Vägverket har ansett vara ombyggnad är viss breddning av vägbanan, justering av vägens sträckning, smärre juste- ringar av höjdläget, att en korsning byggs om till cirkulationsplats, anläggande av bussfickor och gång- och cykelbana i direkt anslutning till befintlig väg samt belysning. Åtgärderna ska dock vara av mindre omfattning, inte ge nämnvärt förändrad trafiksituation och inte innebära en betydande miljöpåverkan.

Regeringens förslag i föregående avsnitt att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på formellt reglerad fysisk planering kommer att omfatta en del sådana mindre åtgärder som Trafikverket i dag kan hantera genom ett förenklat förfarande. Det innebär att tillämpnings- området för väglagens förenklingar för ombyggnadsåtgärder blir litet. För bestämmelsen om förenklat förfarande i banlagen, som är utformad efter mönster av väglagens bestämmelse, kan motsvarande resonemang tillämpas. Det är därför tveksamt om det finns skäl att behålla det nuvarande förenklade förfarandet för ombyggnad.

Däremot anser regeringen att en bestämmelse med ett något vidare tillämpningsområde är motiverad. Nya PBL erbjuder möjligheter till förenkling för granskningsförfarandet vid enkelt planförfarande för detaljplaner av liten betydelse. En liknande förenkling skulle underlätta även i planeringsprocessen för vägar och järnvägar. Förenklingen bör gälla för väg- och järnvägsplaner som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, saknar intresse för allmänheten och inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Avser planen större områden, reglerar många motstridiga intressen eller särskilt känsliga miljöer ska förenkling inte kunna ske. Kravet på att planen ska sakna intresse för allmänheten tar sikte på en bredare allmänhet, dvs. fler än de direkt berörda.

Det förenklade granskningsförfarandet som nu föreslås innebär att länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs ska få tillfälle att godkänna planförslaget eller inom viss tid granska det och lämna synpunkter. Regeringen anser här, i likhet med flera remiss- instanser, att två veckor som kommittén föreslagit är en för kort tid. Tiden bör därför fastställas till tre veckor.

Det enklare förfarandet kan tillämpas på åtgärder på en befintlig väg eller järnväg som har marginell påverkan på omgivningen, men som ändå kräver en väg eller järnvägsplan på grund av att markåtkomst (tillfällig eller permanent) behöver ske med stöd av väglagen eller banlagen. Även åtgärder med något större effekter på omgivningen kan i vissa fall sakna intresse för allmänheten och granskningen bör då kunna förenklas.

Förenklat granskningsförfarande kan också vara av värde när en järn- vägsplan upprättas för stängning av plankorsning. I sådana fall får redan i dag en järnvägsplan upprättas även om åtgärden inte är byggande av järnväg.

Prop. 2011/12:118

119

Regeringen bör också ges bemyndigande att i förordning meddela före- Prop. 2011/12:118 skrifter om väg- och järnvägsplaner enligt 16 a–16 c §§ väglagen och

2 kap. 9–11 §§ banlagen (se bemyndiganden 17 c § väglagen och 2 kap. 21 § banlagen).

7.5.3En vägplan ska alltid fastställas

Regeringens förslag: Undantagen i väglagen från skyldigheten att fastställa en arbetsplan ska slopas.

Fastställelse av en vägplan ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har kommenterat förslaget och samtliga är positiva.

Skälen för regeringens förslag: I väglagen finns vissa undantag från skyldigheten att fastställa arbetsplan. Det gäller dels ändring av arbets- planen för ett projekt som ännu inte färdigställts, dels arbetsplan som endast gäller ombyggnad av eller driftåtgärder på väg. I dessa fall är förutsättningen att ett eventuellt behov av markåtkomst löses på frivillig väg och att projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Banlagen innehåller inga motsvarande bestämmelser.

Regeringens förslag att undanta vissa mindre åtgärder från kravet på formellt reglerad fysisk planering kommer att omfatta en del av de mindre åtgärder som Trafikverket i dag kan hantera genom ett förenklat förfarande. Något undantag från kravet på fastställelse blir givetvis inte aktuellt för åtgärder för vilka formell fysisk planering inte ska göras. Undantag från kravet på fastställelse skulle däremot kunna övervägas för ändring av planer för projekt som inte är färdigställda och sådana planer av mindre betydelse som omfattas av regeringens förslag om förenklat granskningsförfarande.

När det finns tillräckliga skäl att kräva fysisk planering enligt väglagen eller banlagen, bör dock enligt regeringens bedömning också planeringen resultera i en fastställd plan. Regeringens förslag om förenklat gransk- ningsförfarande i vissa fall innebär dessutom att ett förenklat förfarande blir möjligt för projekt med något större betydelse än enligt dagens regler. Det bör därför krävas att planeringen mynnar ut i ett överklagbart beslut. Den nuvarande möjligheten enligt väglagen att underlåta fast- ställelse bör därför inte få någon motsvarighet i den nya planerings- processen.

Nuvarande reglering i väglagen innehåller en bestämmelse om att upprättande av en arbetsplan jämställs med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Eftersom nu alla vägplaner ska fastställas bör bestämmelsen ändras så att den överensstämmer med regleringen i lagen om byggande av järnväg. Det betyder att det är fastställelsen av en väg- plan som jämställs med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

Förslaget föranleder ändring i 3 a § väglagen.

120

7.5.4Förenklat samråds-, kungörande- och granskningsförfarande för ändring av väg- och järnvägsplaner

Regeringens bedömning: De förenklade förfarandena vid ändring av väg- eller järnvägsplaner behövs även i den nya planeringsprocessen. Väglagens bestämmelser bör utformas på samma sätt som banlagens när det gäller kretsen för samråd och samtycke till markåtkomst.

Regeringens förslag: Samrådsförfarandet får förenklas om vägplanen enbart gäller ändring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt och ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett förslag till vägplan som enbart gäller ändring av planen för ett ännu inte färdigställt vägbygge behöver bara kungöras och granskas om ändringen kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan eller någon annans mark eller utrymme behöver tas i anspråk eller särskild rättighet behöver upphävas eller begränsas och åtgärden inte skriftligen medgetts av berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt.

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning och förslag:

Överensstämmer med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över

bedömningen och förslaget och samtliga är positiva.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: En av regeringens utgångspunkter är att det inte bör ställas högre krav på förfarandet än vad som är motiverat utifrån projektets omfattning och svårighetsgrad. Rege- ringen föreslår därför att vissa mindre och okomplicerade åtgärder över- huvudtaget inte ska omfattas av den fysiska planeringsprocessen enligt väglagen eller banlagen. Regeringen föreslår också förenklade förfaran- den för vissa undantagsfall som ett sätt att göra regelverket flexiblare för projekt som, trots att det är motiverat att ställa krav på en formellt regle- rad fysisk planering, ändå får anses vara av mindre betydelse.

Enligt dagens regler är utrymmet för förenklade förfaranden olika i väglagen och banlagen. Enligt regeringen är det rimligt att förutsätt- ningarna för förenklade förfaranden är samma i väglagen och banlagen.

Även i fortsättningen finns det enligt regeringens bedömning behov av förenklade förfaranden för ändring av en fastställd plan. Om det innan byggnationen påbörjas eller under byggtiden framkommer ett behov av en mindre ändring av planen, bör det kunna hanteras så enkelt som möjligt. När nu planeringen ska ske i en sammanhållen process skulle, utan möjlighet till förenkling, i princip planeringsprocessen i sin helhet behöva tas om.

Vid ändringar av en fastställd plan bör samrådskretsen kunna inskränkas till att bara avse de som direkt berörs av ändringen i planen. Det är också inriktningen i dagens bestämmelser, men det finns skillnader mellan väglagen och banlagen. Enligt väglagen ska ägaren till en fastighet som helt eller delvis ska tas i anspråk alltid ges tillfälle att yttra sig. Enligt banlagen gäller detta för ägare till mark eller utrymme som kan komma att tas i anspråk eller till vattenområde som kan komma att påverkas. Även innehavare av särskild rätt till sådan mark, sådant utrymme eller vattenområde ska få tillfälle att yttra sig. Enligt rege-

Prop. 2011/12:118

121

ringens bedömning bör samma samrådskrets gälla i bägge fallen. Rege- Prop. 2011/12:118 ringen föreslår därför att den krets med vilken samråd alltid ska ske

enligt väglagen utvidgas så att den motsvarar vad som gäller enligt banlagen.

På motsvarande sätt som i dag bör det inte heller krävas kungörelse och allmänt granskningsförfarande för en ändring av en plan, om eventuellt behov av ytterligare markåtkomst kan lösas på frivillig väg och projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Även här är det viss skillnad mellan väglagen och banlagen i fråga om vilka rättighetsinnehavare som beaktas. Samtycke krävs enligt väglagen från den som äger mark som behöver tas i anspråk och från innehavare av nyttjanderätt och servitutsrätt. Enligt banlagen omfattas också innehavare av rätt till elektrisk kraft och liknande rätt. Den sistnämnda avgräns- ningen är hämtad från 1 kap. 2 § expropriationslagen (1972:727). Exempel på rättigheter som likställs med nyttjanderätt – och vilkas samtycke alltså krävs enligt banlagen, men inte enligt väglagen – är bostadsrätt, gravrätt, gruvrätt och renskötselrätt (Bouvin, Expropria- tionslagen – en kommentar, 2 uppl., s. 34). Även här bör väglagens och banlagens bestämmelser överensstämma. Regeringen föreslår därför att den för enskilda mer generösa bestämmelsen i banlagen ersätter väglagens.

7.5.5Undantaget för industrispår och hamnspår uteslutande på egen fastighet förtydligas

Regeringens bedömning: En järnvägsplan behöver inte upprättas för industrispår eller hamnspår som ska anläggas uteslutande på egen fastighet.

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att det inte krävs någon fysisk planering för industrispår och hamnspår uteslutande på egen fastighet. Malmö kommun instämmer i bedömningen, men anser att undantaget inte kan avse projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan; att detta följs måste formaliseras, t.ex. genom samråd med länsstyrelse. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att en förutsätt- ning för att fysisk planering inte ska behövas är att industrispåret eller hamnspåret inte medför några risker eller störningar av betydelse för omgivningen. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar också att vissa befintliga verksamheter, som kan kompletteras med industrispår eller hamnspår, inte alltid omfattas av detaljplan. Jernhusen anser att undan- taget från kravet på fysisk planering även ska avse spår till och inom depåer och godsterminaler samt utökas till att inbegripa mark som arrenderas eller disponeras genom servitut eller annan nyttjanderätt.

Skälen för regeringens bedömning: Med industrispår och hamnspår avses en järnvägsanläggning inom ett område som används för industri- verksamhet eller hamnverksamhet, men även en järnväg som förbinder det allmänna järnvägsnätet med ett industri- eller hamnområde.

122

Regeringen framhöll vid banlagens tillkomst att industrispår och Prop. 2011/12:118 hamnspår som byggs ut uteslutande på egen fastighet, eller på fastighet

med tomträtt, knappast kan anses motivera en särskild föreskrift om ett särskilt planförfarande för dessa spårutbyggnader på egen mark (prop. 1995/96:2 s. 33). I lagen görs således undantag från kravet på att upprätta järnvägsplan i fråga om anläggande av industrispår eller hamnspår uteslutande på egen fastighet. Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelsen, så ligger det i sakens natur att det endast är spår som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som omfattas av undan- taget.

När planeringsstegen förstudie och järnvägsutredning infördes i banlagen uppstod en oklarhet beträffande om det finns ett krav på att genomföra förstudie och eventuell järnvägsutredning vid planering av industrispår eller hamnspår på egen mark – trots att det inte krävs järn- vägsplan.

När nu den fysiska planeringen av järnvägar enligt regeringen förslag utformas som en process, i stället för att innefatta flera planeringssteg, klargörs att någon fysisk planering enligt banlagen inte krävs för industrispår eller hamnspår uteslutande på egen fastighet.

Förutsättningarna när det gäller planeringen av industrispår och hamnspår är inte okomplicerade. Därför utgår regeringen ifrån att kommunerna tillsammans med berörda företag och verksamhetsutövare planerar och förbereder olika transportinfrastrukturprojekt genom omsorgsfull fysisk planering enligt PBL. Även i fortsättningen är det förstås också möjligt för projektägaren att tillämpa bestämmelserna om järnvägsplan enligt banlagen på hela eller del av projekt som rör byggande av industrispår eller hamnspår även inom egen fastighet. För industrispår och hamnspår utanför egen fastighet behövs inte heller planering enligt banlagen för mindre åtgärder på befintliga spår med marginell omgivningspåverkan och i de fall ett industri- eller hamnspårs- projekt är av mindre betydelse kan förfarandet för granskning förenklas.

7.5.6Samråd och miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens bedömning: Nuvarande reglering om vilka som ska delta i samråd, när det ska inledas och vad en miljökonsekvens- beskrivning ska innehålla, bör i huvudsak behållas oförändrad.

Regeringens förslag: Det görs dock vissa redaktionella ändringar för att förtydliga regleringen. Det innebär att väglagen och banlagen i större utsträckning kommer att innehålla uttryckliga bestämmelser i stället för hänvisningar till 6 kap. miljöbalken.

Om en väg- eller järnvägsplan har betydelse för kollektivtrafiken, ska samråd ske med berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter.

Regeringen ska få meddela föreskrifter om samråd.

Transportinfrastrukturkommitténs

förslag:

Överensstämmer i

 

huvudsak med regeringens förslag. Kommittén har inte lämnat förslag

 

rörande samråd med regionala kollektivtrafikmyndigheter.

 

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterar

 

förslaget ställer sig positiva till det.

Några

remissinstanser, bl.a.

123

Länsstyrelsen i Jönköpings län och Länsstyrelsen i Västerbottens län, påpekar att kopplingen till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar bör förtydligas.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Under den fysiska planeringen av vägar och järnvägar ska samråd genomföras och MKB upprättas. Förfarandet för samråd och MKB vid planeringen av vägar och järnvägar fick i stort sin nuvarande utformning i samband med miljö- balkens tillkomst. I stor utsträckning anpassades förfarandet till bestäm- melserna i 6 kap. miljöbalken. Vid miljöbalkens tillkomst innehöll miljö- balken bara bestämmelser om MKB för verksamheter och åtgärder, dvs. projekt-MKB. Väglagen och banlagen anpassades alltså till dessa regler. Numera innehåller 6 kap. miljöbalken också bestämmelser om planer och program. Regeringen har dock bedömt att endast bestämmelserna om verksamheter och åtgärder ska tillämpas vid den fysiska planeringen av vägar och järnvägar (prop. 2003/04:116 s. 48 och 49).

Regleringen i väglagen och banlagen består av en blandning av egna regler och hänvisningar till bestämmelser i 6 kap. miljöbalken. Resultatet är en reglering som är svår att överblicka och förstå, och i vissa fall dess- utom oklar.

Enligt regeringens mening bör väglagen och banlagen justeras så att det tydligt framgår i vilken utsträckning bestämmelserna i 6 kap. miljö- balken ska tillämpas. I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser som har ett brett tillämpningsområde och bl.a. gäller vid tillståndsprövning för verk- samheter och åtgärder enligt balken. Utgångspunkten är därför att dessa bestämmelser i så stor utsträckning som möjligt bör tillämpas även under planeringen av vägar och järnvägar. Avvikelser bör göras endast om det är motiverat med hänsyn till särdrag i planeringsprocessen för vägar och järnvägar.

Enligt regeringens bedömning är det inte möjligt att genom hänvis- ningar i väglagen eller banlagen på ett samlat och tydligt sätt reglera tillämpningen av 6 kap. miljöbalken i nuvarande lydelse. För att uppnå en tydligare reglering föreslås i stället i något större utsträckning än i dag bestämmelser direkt i väglagen och banlagen. Det gäller bestämmelser i 6 kap. miljöbalken som inte utan justeringar kan tillämpas på planerings- processen för vägar och järnvägar och där en hänvisning blir svår att förstå.

En nyhet som föreslås är dock att samrådet även ska omfatta de nyinrättade regionala kollektivtrafikmyndigheterna i de fall väg eller järnvägsplanen har betydelse för kollektivtrafiken.

Regeringens förslag att ersätta dagens planering i olika skeden med en sammanhållen planeringsprocess innebär dock vissa förändringar när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om samråd och MKB. Det tydliggörs att samrådet utgör en pågående successiv process under hela planeringen samt att det endast kommer att upprättas en MKB som kompletteras fram till fastställelse av planen. Även regeringens förslag att införa ett undantag från skyldigheten att upprätta MKB för väg- och järnvägsprojekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan har betydelse för tillämpningen genom att antalet projekt där en MKB behöver upprättas begränsas (se nedan avsnitt 7.5.7). Vidare föreslås att vissa skillnader i förhållande till 6 kap. miljöbalken som inte är motiverade slopas. För detaljerna när det gäller tillämpningen av 6 kap.

Prop. 2011/12:118

124

miljöbalken hänvisas till 14 b–17 §§ väglagen och 2 kap. 2–12 §§ Prop. 2011/12:118 banlagen samt författningskommentarerna till dessa.

Regeringen bör även ges ett generellt bemyndigande att i förordning precisera kraven på förfarandet, innehåll och underlag för samrådet. Det gäller bland annat föreskrifter om samrådet rörande åtgärder och verksamheter som ska omfattas av undantag från förbud och skyldigheter enligt miljöbalken och åtgärder som med stöd av kommunens medgivande ska undantas från bygglovsplikten, se avsnitt 7.4.5.

Det bör också anmärkas att det inom Regeringskansliet för närvarande pågår en översyn av 6 kap. miljöbalken. Grunden för översynen är dels Miljöprocessutredningens betänkande ”Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar” (SOU 2009:45), dels departements- promemorian ”Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar” (Ds 2009:65). Förslagen kan komma att medföra behov av att ändra bestämmelser i väglagen och lagen om byggande av järnväg.

7.5.7Undantaget från kravet på miljökonsekvensbeskrivning

Regeringens förslag: Om ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, behövs ingen miljökonsekvens- beskrivning.

Det ska då i stället finnas uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med

 

regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland

 

Naturvårdsverket, ställer sig positiva till förslaget. Ett antal instanser

 

anser dock att kriterierna för när ett projekt kan antas medföra en

 

betydande miljöpåverkan behöver förtydligas och begreppen ”betydande

 

miljöpåverkan” och ”påverkan” på människors hälsa och miljön

 

definieras. Flera instanser understryker vikten av ett tillräckligt besluts-

 

underlag vid länsstyrelsens prövning av betydande miljöpåverkan.

 

Trafikverket och Malmö kommun anser att det är bra att länsstyrelsen ska

 

motivera varför ett projekt kan antas medföra en betydande miljö-

 

påverkan medan Länsstyrelsen i Västra Götaland anser det minst lika

 

viktigt att även motivera varför det inte antas medföra en betydande

 

miljöpåverkan.

 

Flera remissinstanser är kritiska till förslaget och anser att MKB alltid

 

bör upprättas. Motiven är bl.a. att det är svårt att bedöma projektens

 

miljöpåverkan i ett tidigt skede och att den bedömning av miljöpåverkan

 

och konsekvenser som projektören ändå måste göra lika gärna kan göras

 

som en förenklad MKB. Naturskyddsföreningen befarar att förslaget

 

kommer att leda till att samrådsunderlagen utformas för att övertyga om

 

att det inte är frågan om betydande miljöpåverkan. Föreningen tar också

 

upp att förslaget innebär att ideella föreningar utesluts ur samrådskretsen

 

för de projekt som inte antas medföra en betydande miljöpåverkan.

 

Skälen för regeringens förslag: Kommitténs förslag baseras på en

 

tidigare departementspromemoria (Ds 2009:45) med förslag till nytt

 

6 kap. miljöbalken. Regeringens generella utgångspunkt är att formella

125

krav på underlag och förfarande ska vara anpassade efter det planerade projektets omfattning och miljöpåverkan. Ett beslut om betydande miljö- påverkan bör också ha samma effekt oberoende av vilken typ av projekt som prövas. Enligt regeringens mening finns det heller inte några argument för att ställa strängare krav på MKB för vägar och järnvägar än för andra projekt.

Redan när miljöbalken beslutades hade det betydelse om projektet kunde antas ha en betydande miljöpåverkan eller inte; för ett projekt med betydande miljöpåverkan ställdes högre krav på MKB:s innehåll. Den skillnaden gjordes tillämplig även för vägar och järnvägar. Regeringen konstaterade att det saknades skäl att ha andra regler på väglagens och banlagens område än vad som gäller enligt miljöbalken (prop. 1997/98:90 s. 177, 178 och 187). Om frågan om betydande miljöpå- verkan skulle få betydelse för skyldigheten att upprätta en MKB bör detta på motsvarande sätt gälla även för vägar och järnvägar.

Enligt regeringen bör den generella huvudregeln även i fortsättningen vara att en MKB ska upprättas vid planeringen av vägar och järnvägar. För projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan finns det dock inte skäl att kräva en formell MKB. Regeringen föreslår därför att undantag från det generella kravet på MKB införs i väglagen och banlagen; om ett projekt inte kan antas medföra en betydande miljö- påverkan ska en MKB inte behöva upprättas. Det är i vanlig ordning länsstyrelsen som ska bedöma om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Länsstyrelsens bedömning ska göras enligt de kriterier som slås fast i förordningen (1998:905) om miljö- konsekvensbeskrivningar och som i sin tur baseras på EU:s MKB- direktiv. Syftet med den föreslagna förändringen är att formella MKB ska göras i färre fall än i dag, vilket är mer i linje med europeisk praxis. Regeringen vill därför betona vikten av att kriterierna för att avgöra om ett projekt kan antas ha betydande miljöpåverkan tillämpas på ett enhetligt sätt av olika länsstyrelser.

Trafikverket ska, på motsvarande sätt som i dag, ta fram underlag för den bedömningen. Detta underlag måste givetvis vara tillräckligt för att länsstyrelsen ska kunna göra en korrekt bedömning. Vilket underlag som behövs för bedömningen kan diskuteras under det samråd som pågår inför länsstyrelsens beslut. Ytterst är det beslutsmyndigheten, länsstyrelsen, som avgör om underlaget är tillräckligt.

I sammanhanget vill regeringen betona vikten av att länsstyrelsen, om den bedömer att projektet kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan, motiverar beslutet. Det är viktigt att det tydligt framgår i vilka delar och i vilka avseenden som projektet bedöms kunna medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan motivering kan bidra till att MKB:n får en lämplig inriktning och omfattning.

Även projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljöprövas. Av såväl väglagen som banlagen framgår att miljö- balkens allmänna hänsynsregler och övriga centrala bestämmelser ska tillämpas när en väg- eller järnvägsplan tas fram och fastställs. Om en MKB inte behöver upprättas ska alltså till väg- eller järnvägsplanen i stället finnas underlag med uppgifter om projektets förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön.

Prop. 2011/12:118

126

Avslutningsvis ska sägas att samråd ska ske under arbetet med att ta Prop. 2011/12:118 fram en väg- eller järnvägsplan även för projekt som inte kan antas

medföra en betydande miljöpåverkan. En väg eller järnvägsplan ska alltid innehålla en samrådsredogörelse.

Bestämmelserna, som har utformats i enlighet med Lagrådets förslag, finns i 16 a § tredje stycket 3 väglagen och 2 kap. 9 § tredje stycket 3 banlagen.

7.5.8Färre efterföljande beslut och anmälningar enligt miljöbalken

Regeringens förslag: Förbuden inom generellt skyddade biotop- skyddsområden ska inte gälla byggande av allmän väg eller järnväg enligt en fastställd vägplan eller en fastställd järnvägsplan.

Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska inte behövas för de typer av åtgärder som anges i fastställd vägplan eller järnvägsplan.

En väg- eller järnvägsplan ska innehålla uppgifter om sådana verk- samheter eller åtgärder som enligt miljöbalken ska undantas från förbud eller skyldigheter enligt balken.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna ställer sig positiv till förslagen men anser att de inte får medföra att frågor om biotopskydd och samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken nedvärderas i planerings- processen. Flera remissinstanser betonar vikten av att dessa frågor tas upp tidigt. Flera remissinstanser anser också att förslagen ställer fortsatt stora krav på samrådsunderlaget, med redogörelse för hur biotopskyddet har beaktats, försiktighetsmått och eventuella kompensationsåtgärder. Ett par länsstyrelser tar upp frågan om länsstyrelsen får ställa villkor för att förorda en väg- eller järnvägsplan. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att det av väglagen respektive banlagen bör framgå att de krav på inne- håll i ansökan om tillstånd och dispens som gäller i 23 § förordningen om områdesskydd ska gälla för vägplan och järnvägsplan. Ett fåtal remiss- instanser, däribland Naturskyddsföreningen och Fiskeriverket, är kritiska till förslaget och anser att det generella biotopskyddet ska fortsätta att gälla och intrång prövas enligt miljöbalken.

Skälen för regeringens förslag: Inför genomförande av infrastruktur- projekt krävs ofta prövning av specifika verksamheter enligt miljöbalken. När särskilt skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken berörs kan det behövas dispens för intrång i naturreservat eller kulturreservat, biotop- skyddsområde eller djur- och växtskyddsområde. Natura 2000-tillstånd kan behövas. Det kan också bli aktuellt med tillstånd eller anmälan avseende miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken eller vatten- verksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska anmälan för samråd genomföras till tillsynsmyndigheten för en verk- samhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt och kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.

127

Det generella biotopskyddet

Prop. 2011/12:118

Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken

 

m.m. har samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet

 

eller i en del av landet angivits som biotopskyddsområden. Det gäller

 

områden företrädesvis i jordbruksmark, såsom alléer, pilevallar, källor

 

med omgivande våtmark, småvatten och våtmarker, odlingsrösen,

 

stenmurar och åkerholmar. För de generellt utpekade biotopskydds-

 

områdena får länsstyrelsen meddela dispens om det finns förutsättningar

 

för det.

 

Regeringen har uttalat att möjligheten till undantag från det generella

 

biotopskyddet har sin grund i att skyddet ska vara generellt (prop.

 

1997/98:45 s. 314). Den generella skyddsformen skapar i sig ett behov av

 

att kunna medge dispens för vissa oförutsedda situationer. Därför är

 

också ersättningsrätten till markägaren för generella biotopskydds-

 

områden knuten till myndighetens beslut att inte medge dispens för en

 

viss verksamhet eller åtgärd.

 

Dispens från det generella biotopskyddet prövas ofta i ett sent skede i

 

planeringsprocessen för vägar och järnvägar och prövningen riskerar att

 

reduceras till en ren formsak. Regeringen anser att det inte ska behövas

 

något separat beslut om dispens från det generella biotopskyddet för

 

byggande av väg eller och järnväg i enlighet med fastställd väg- eller

 

järnvägsplan. Frågan om biotopskyddet bör i stället hanteras under

 

samrådet.

 

Vid samrådet som krävs under planeringsprocessen enligt väglagen

 

och banlagen ska Trafikverket även ta upp frågan om biotopskydd med

 

länsstyrelsen. Länsstyrelsen i sin tur gör bedömningen om åtgärderna vid

 

byggande av den planerade vägen eller järnvägen kan genomföras trots

 

det generella biotopskyddet. Om länsstyrelsen tillstyrker planen innebär

 

det alltså att länsstyrelsen kan medge att det sker. Rättsverkan av plan-

 

beslutet ska vara att ingen dispens från det generella biotopskyddet

 

behövs för åtgärder enligt en fastställd vägplan eller järnvägsplan. Om

 

länsstyrelsen inte tillstyrker planen ska Trafikverket enligt redan gällande

 

regler överlämna frågan om fastställelse av planen till regeringen.

 

Den fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen är inriktad på att

 

ta tillvara och väga olika intressen mot varandra; en väg eller järnväg ska

 

självfallet så långt möjligt byggas så att syftet med biotopskyddet inte

 

motverkas. Genom att undanta åtgärder enligt fastställda vägplaner eller

 

järnvägsplaner från det generella biotopskyddet uppnås en administrativ

 

förenkling eftersom ett prövningsmoment försvinner. Förslaget innebär

 

däremot inte att skyddet i sig försvagas, endast att formerna för

 

beslutanderätten förändras.

 

Förslaget innebär en ny bestämmelse i 7 kap. 11 a § miljöbalken.

 

Samråd enligt 12 kap. 6 miljöbalken

 

Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska göras för en

 

verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillståndsplikt- eller anmäl-

 

ningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken och kan komma att

 

väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för samråd ska göras till tillsyns-

 

myndigheten som får förelägga den anmälningsskyldige att vidta

128

åtgärder för att motverka skada på naturmiljön. Myndigheten får även Prop. 2011/12:118 förbjuda verksamheten om föreslagna åtgärder inte är tillräckliga. De s.k.

12:6-samråden kan i infrastrukturprojekt avse t.ex. luft- och mark- ledningar, utfyllnad av mark, enskilda vägar, master och teknikhus.

Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:15) anger att skyldigheten att göra anmälan för 12:6-samråd anses vara uppfylld om tillsyns- myndigheten blir underrättad om en planerad verksamhet eller åtgärd i samband med handläggning av ärende enligt bl.a. väglagen och banlagen. Regeringen anser att Naturvårdsverkets uppfattning är en bra utgångs- punkt för förenkling av regelverket. Normalt bör det inte behövas samråd i särskild ordning för åtgärder inom fastställd vägplan eller järnvägsplan. De frågor som kan vara aktuella att diskutera vid samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska i stället behandlas i samband med samråd om en vägplan eller järnvägsplan. Vid planeringen enligt väglagen och banlagen avgörs inte den närmare utformningen och den slutliga lokaliseringen. Det blir således för länsstyrelsen fråga om att på ett mer allmänt plan ta ställning till om särskilt samråd i något fall kan vara motiverat. Med tanke på att en väg eller järnväg ska dras fram i området med de stora konsekvenser som det medför kan det endast i undantagsfall finnas sådant behov.

Planen ska redovisa de typer av verksamheter och åtgärder inom hela eller delar av planen för vilka separata samråd inte behövs. Länsstyrelsens ställningstagande till behovet av separat samråd för de redovisade åtgärdstyperna görs i formell mening när länsstyrelsen tar ställning till om väg- eller järnvägsplanen bör fastställas. I praktiken kommer dock Trafikverket och länsstyrelsen att klara ut dessa frågor under planeringsprocessen, dvs. tidigare än i dag.

Förslaget innebär en ny bestämmelse i 12 kap. 6 a § miljöbalken.

7.5.9Förlängning av giltighetstiden för väg- och järnvägsplaner

Regeringens förslag: Möjligheterna att förlänga giltighetstiden för en vägplan ska begränsas till två år. Giltighetstiden för en järnvägsplan ska också få förlängas i två år.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiv till förslaget. Ett par instanser, däribland Trafikverket och Länsstyrelsen i Västmanlands län, anser dock att situationer kan uppstå som medför att projekt inte kan genomföras inom planerad tid och att en fastställd plan därför bör få förlängas ytterligare under förutsättning att den är aktuell. Umeå kommun och Sveriges Arkitekter anser att begränsningen till fem plus högst två år är kort, inte minst vid en jämförelse med detaljplaner enligt PBL som kan ges en genomförandetid på upp till 15 år. Nynäshamns kommun anser att det bör tydliggöras vad som händer om en planeringsprocess avbryts eller behöver göras om från början. Ett antal remissinstanser anser att kravet på synnerliga skäl för förlängning bör ändras till särskilda skäl eller helt tas bort.

129

Skälen för regeringens förslag: En arbetsplan gäller i fem år från utgången av det år då beslutet att fastställa planen fick laga kraft. Om vägens sträckning inte i sin helhet blivit tydligt utmärkt på marken och arbetet påbörjats inom den tiden upphör arbetsplanen att gälla. Även för järnvägsplan finns en femårsfrist inom vilken bygget måste inledas.

Det finns möjlighet att förlänga giltighetstiden för en arbetsplan. Om det finns synnerliga skäl får Trafikverket förlänga tiden, varje gång med högst tre år. Någon möjlighet att förlänga giltighetstiden för en järnvägs- plan finns inte.

Den osäkerhet som ett ännu inte påbörjat vägprojekt innebär är inte oproblematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Förutom berörda fastig- hetsägare finns också andra enskilda som har intresse av att vägen antingen byggs eller att planen upphör att gälla. Även ur ett samhälls- byggnadsperspektiv är det olämpligt att en plan kan förbli gällande under lång tid. Det finns då risk att planen blir föråldrad och hindrar utveck- lingen i området. Mot den bakgrunden anser regeringen att möjligheterna att förlänga en vägplans giltighet enligt gällande regler är för stora.

I de allra flesta fall är det inte några problem för Trafikverket att genomföra vägprojekten utan förlängning. En förlängning kan dock i sällsynta situationer vara motiverad. Så kan vara fallet om skälet till att arbetet inte har kunnat påbörjas är att det inte finns en detaljplan som har fått laga kraft. En orsak till det kan vara att planen har överklagats. Om vägplanen vid utgången av femårsperioden alltjämt är aktuell och detalj- planen väntas få laga kraft inom kort kan det få orimliga konsekvenser om giltighetstiden inte kan förlängas; planeringen får börja om från början av formella skäl. Ett så omfattande dubbelarbete är svårt att motivera.

Regeringen anser att möjligheten att förlänga giltighetstiden för en vägplan ska finnas kvar, men begränsas till att avse maximalt två år. På motsvarande sätt som i dag ska förutsättningen för förlängning vara att det finns synnerliga skäl. Det innebär att förlängning endast kan komma i fråga i rena undantagssituationer.

Som ovan nämnts finns i dag ingen möjlighet att förlänga giltighets- tiden för en järnvägsplan. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att i detta avseende ha olika regler för vägplaner och järnvägsplaner. Det kan i undantagsfall vara motiverat att förlänga även en järnvägsplans giltig- hetstid. Regeringen föreslår därför att en sådan möjlighet införs. Förut- sättningarna för förlängning ska vara desamma som för vägplaner. Bestämmelsen ska vidare tillämpas på motsvarande restriktiva sätt.

Förslaget innebär att samma tidsfrister kommer att gälla för vägar och järnvägar. Det är en fördel särskilt som det numera är ett och samma verk som ansvarar för planeringen av vägar och järnvägar.

Förslaget innebär en ändring av 18 a § andra stycket väglagen och ett nytt andra stycke i 2 kap. 16 § banlagen.

Prop. 2011/12:118

130

7.5.10

Några mindre ändringar av väglagen och banlagen

Prop. 2011/12:118

Regeringens bedömning: Omotiverade skillnader mellan bestämmel- serna om den fysiska planeringsprocessen i väglagen och banlagen bör tas bort.

Regeringens förslag: I väglagen ska följande regleringar hämtade från banlagen införas.

Med fastighetsägare avses även tomträttshavare och med fastighet avses även tomträtt.

Vägplanen ska utformas så att nyttan överväger de olägenheter som orsakas enskilda på grund av att mark behöver tas i anspråk med tvång för vägen.

Ett beslut att fastställa en vägplan ska upphävas om förhållandena efter beslutet förändrats så att förutsättningarna för beslutet inte längre är uppfyllda.

I banlagen ska följande regleringar hämtade från väglagen införas.

Oväsentliga avvikelser från en järnvägsplan ska antecknas i ett tillägg till planen.

Beslut av länsstyrelsen ska inte krävas för att Trafikverket ska få rätt till tillträde till en fastighet för att utföra en förberedande åtgärd.

Beslut av länsstyrelsen ska inte krävas för tillfällig nyttjanderätt till mark som enligt gällande järnvägsplan ska användas för upplag eller liknande.

En möjlighet ska införas för länsstyrelsen att besluta om nyttjanderätt för tillfällig järnväg när den befintliga järnvägen inte kan användas utan risk för olyckshändelse.

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning och förslag.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat före- slagna smärre ändringar av väglagen och banlagen är positiva.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Väglagen och banlagen har tillkommit vid olika tidpunkter och har bl.a. av den anled- ningen utformats på olika sätt. Regeringen föreslår i flera avsnitt föränd- ringar som innebär att väglagens och banlagens bestämmelser kommer att överensstämma med varandra. Regeringens förslag till ny samman- hållen fysisk planeringsprocess är också utformad på samma sätt för vägar och järnvägar.

En del saker regleras dock på olika sätt i de båda lagarna utan att det finns några egentliga skäl för skillnaden. Regeringen anser att sådana omotiverade skillnader bör tas bort, särskilt eftersom de båda lagarna tillämpas av en och samma myndighet.

Det handlar om mindre ändringar där regeringen bedömt att den ena lagens reglering är utformad på ett ändamålsenligt sätt och bör kunna gälla för båda lagarna.

I väglagen föreslås följande sådana ändringar:

– Med särskild rätt till fastighet avses nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Med fastighetsägare avses även tomträttshavare och med fastighet avses även tomträtt. (3 b § andra stycket).

131

– Vägplanen ska utformas så att nyttan överväger de olägenheter som Prop. 2011/12:118 orsakas enskilda på grund av att mark behöver tas i anspråk med tvång

för vägen (13 § andra stycket).

Ett beslut att fastställa en vägplan ska upphävas om förhållandena efter beslutet förändrats så att förutsättningarna för beslutet inte längre är uppfyllda (18 b §).

I banlagen föreslås följande ändringar för att få en enhetlig reglering:

Oväsentlig avvikelse från en järnvägsplan ska antecknas i ett tillägg till planen (2 kap. 18 §).

Beslut av länsstyrelse ska inte krävas för att Trafikverket ska få rätt till tillträde till en fastighet för att utföra förberedande åtgärd (3 kap. 1 §).

Beslut av länsstyrelse ska inte krävas för tillfällig nyttjanderätt till mark som enligt gällande järnvägsplan ska användas för upplag eller liknande (3 kap. 3 §).

En möjlighet ska införas för länsstyrelse att besluta om nyttjanderätt för tillfällig järnväg när den befintliga järnvägen inte kan användas utan risk för olyckshändelse (3 kap. 3 a §).

7.6Den enskildes perspektiv

7.6.1Enskilda påverkas när vägar och järnvägar planeras

En alltför lång planeringsprocess är ur samhällets synvinkel negativ eftersom det projekt som ska lösa transportproblem i infrastrukturen (trafiksäkerhet, tillgänglighet m.m.) försenas. Långdragna processer har emellertid negativ betydelse även för enskilda som berörs. Det är en aspekt som inte får glömmas bort.

I olika skeden av processen presenteras alternativa förslag som är mer eller mindre utredda. Den som bor i närheten av någon alternativ sträck- ning eller på annat sätt skulle beröras av att en väg eller järnväg byggs kan naturligtvis uppleva en oro. För den som äger en fastighet i ett område där en väg eller järnväg planeras kan det bli svårt eller omöjligt att sälja fastigheten. Det beskrivs ibland som att en död hand läggs över ett område. Skulle fastighetsägaren av någon anledning bli tvungen att flytta kan situationen bli svår.

Under förstudiens samråd diskuteras ofta många alternativ. En del av dessa visar sig senare inte vara realistiska. Under utredningsskedet då olika alternativa korridorer presenteras kan stora områden och många fastighetsägare beröras. Osäkerheten om vilket alternativ som kommer att genomföras minskar först i och med att Trafikverket efter utställ- ningen av utredningen väljer ett alternativ. Om projektet ska tillåtlighets- prövas klargör regeringens beslut vilken korridor som kommer att beröras. Osäkerheten om en väg eller järnväg ska byggas på en viss plats kvarstår dock i viss utsträckning till dess en plan slutligen fastställts och fått laga kraft.

Det finns alltså många osäkerhetsmoment under planeringsprocessens gång. Det valda alternativet kan också t.ex. justeras eller ersättas med ett annat under tillåtlighetsprövningens gång. Förutsättningarna för finansie- ring kan dessutom förändras med följden att verkets arbete avstannar för

att eventuellt återupptas vid ett senare tillfälle. Avstannar planeringen i

132

ett skede då flera korridorer fortfarande utreds, drabbas ett stort antal Prop. 2011/12:118 personer av en osäker situation vad gäller förutsättningarna för den

framtida markanvändningen i området.

I rättsligt avseende blir en fastighetsägares möjligheter att använda sin mark begränsad i och med att ett beslut att fastställa arbetsplan får laga kraft eller ett beslut fattas att fastställa en järnvägsplan. Från dessa tidpunkter krävs tillstånd från väghållningsmyndighet eller Trafikverket för att, inom vägområde eller på järnvägsmark enligt planen, uppföra byggnader och vidta andra åtgärder som väsentligt kan försvåra områdets användning för väg eller järnväg (48 § väglagen [1971:948] och 3 kap. 2 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg, banlagen). När ett beslut att fastställa en arbets- eller järnvägsplan har fått laga kraft har Trafik- verket möjlighet att ta marken i anspråk.

En fastställd arbetsplan eller järnvägsplan gäller i fem år från utgången av det år då beslutet fick laga kraft. Inom den tiden ska byggandet ha påbörjats och, i fråga om väg, vägens sträckning i sin helhet vara tydligt utmärkt på marken. I annat fall upphör beslutet att fastställa planen att gälla. Giltighetstiden för arbetsplan för väg kan dock om det finns synnerliga skäl förlängas av Trafikverket. Ett sådant beslut får varje gång avse högst tre år. Giltighetstiden för en järnvägsplan kan inte förlängas.

Sammanfattningsvis kan planeringsprocessen innebära ett stort mått av osäkerhet för ett stort antal personer under lång tid. Regeringens förslag om en sammanhållen fysisk planeringsprocess kommer att korta ner tiden under vilken ett stort antal personer oroas av en eventuell påverkan. Den inriktning av samrådet som regeringen beskriver kommer också att leda till att alternativ som efter en översiktlig granskning visar sig omöjliga att genomföra inte presenteras för allmänheten. Färre personer kommer därmed att beröras. Den sammanhållna planeringsprocessen beskrivs i avsnitt 7.2. Möjligheten att förlänga giltighetstiden för en plan diskuteras i avsnitt 7.5.9.

En viktig aspekt för berörda fastighetsägare är möjligheten att få sin fastighet inlöst och därmed få ersättning. I följande avsnitt lämnar rege- ringen förslag som syftar till att förbättra skyddet i dessa avseenden.

7.6.2Större möjligheter att få fastigheten inlöst

Regeringens förslag: Om en fastighetsägare begär det, ska mark eller utrymme som enligt gällande vägplan inte endast tillfälligt ska användas för vägändamål lösas in av den som ska bygga vägen. Det gäller dock inte om vägrätt har uppkommit eller om det finns en överenskommelse om ersättning för vägrätt.

En fastighet eller del av fastighet ska lösas in även om det ännu inte finns någon gällande väg- eller järnvägsplan om fastighetsägaren begär det, det är sannolikt att fastigheten kommer att behövas för väg- eller järnvägsändamål och det finns synnerliga skäl för fastighets- ägaren att få fastigheten eller del av denna inlöst.

När ersättningens bestäms gäller 4 kap. expropriationslagen i tillämpliga delar.

133

Transportinfrastrukturkommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat förslaget är positiva. Trafikverket tillstyrker förslaget, men menar att det kan leda till vissa fördyringar.

Skälen för regeringens förslag

En gällande vägplan ska ge fastighetsägaren rätt att få mark som behövs för väg inlöst

Mark som enligt en gällande järnvägsplan inte endast tillfälligt ska användas för järnvägsändamål ska lösas in av järnvägsbyggaren om en fastighetsägare begär det (4 kap. 2 § banlagen). Det innebär att fastig- hetsägaren så snart järnvägsplanen fått laga kraft kan begära inlösen och därmed få ersättning.

Motsvarande bestämmelse saknas i väglagen. Rätten till ersättning inträder först när vägrätt uppkommer (55 § väglagen). Vägrätt upp- kommer genom att väghållaren tar i anspråk mark eller annat utrymme för väg med stöd av en gällande arbetsplan. Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för väg, när vägens sträckning över fastig- heten tydligt har utmärkts på marken och det vägarbete som anges i arbetsplanen har påbörjats inom fastigheten (31 och 77 §§ väglagen). Det är med andra ord inte tillräckligt att det finns en gällande plan utan väg- hållaren avgör när vägrätten ska uppkomma (genom att märka ut vägen och påbörja arbetet). Den enskilde fastighetsägaren har inga möjligheter att påverka ersättningstidpunkten. Eftersom arbetsplanen gäller under fem år och kan förlängas kan det gå lång tid innan en fastighetsägare får ersättningsfrågan avgjord. Möjligheten att förlänga giltighetstiden behandlas i avsnitt 7.5.9.

I fråga om rätten att begära inlösen av mark som enligt en plan permanent ska tas i anspråk för att bygga väg eller järnväg är fastighets- ägarens situation alltså olika beroende på om det är en järnväg eller väg som ska byggas. Enligt regeringens uppfattning är det inte motiverat att den enskilde fastighetsägaren hamnar i en sämre situation när väg ska byggas än när järnväg ska byggas. Dessutom kan det diskuteras om den nuvarande ordningen där fastighetsägaren, utan möjlighet att få ersätt- ningsfrågan prövad, i praktiken kan ha begränsade möjligheter att förfoga över sin egendom under lång tid efter det att vägplanen fått laga kraft är förenlig med Europakonventionen. Väglagen bör därför ändras så att en fastighetsägare med stöd av en gällande vägplan ska ha rätt att begära inlösen av den mark som ska användas för vägen. Det innebär att fastig- hetsägaren vid den tidpunkten kommer att kunna tvinga fram en pröv- ning av ersättningsfrågan om överenskommelse om ersättning för vägrätt inte redan gjorts.

Mark som används för vägar innehas enligt dagens regelverk med väg- rätt. Vägrätten leder inte till någon fastighetsbildning och Trafikverket äger normalt inte den mark som används för vägar. Regeringens förslag innebär att mark som används till väg i vissa fall kommer att innehas med vägrätt och i andra fall med äganderätt. Det finns dock redan i dag bestämmelser i väglagen som innebär att Trafikverket kan bli skyldigt att

Prop. 2011/12:118

134

lösa in mark och därmed bli fastighetsägare (56 och 62 §§ väglagen). Mark som används för järnväg innehas dessutom alltid med äganderätt. Trafikverket är alltså redan nu fastighetsägare. Expropriationslagens (1972:719) värderingsregler tillämpas dessutom för såväl vägrätt som vid inlösen. Regeringens bedömning är att det bör vara möjligt för Trafik- verket att hantera äganderätt även för mark som används för väg. Den nya bestämmelsen finns i 55 a § väglagen.

Tidig inlösen i undantagsfall

Under planeringsprocessen uppstår en osäkerhet om den framtida markanvändningen i de områden där en väg eller järnväg planeras. För enskilda fastighetsägare kan detta medföra att det under en kortare eller längre period i praktiken är svårt eller till och med omöjligt att sälja den egna fastigheten. Rätten till ersättning inträder inte förrän det finns en gällande järnvägsplan respektive när vägrätt uppkommit (ovan föreslås att vägrätt inte ska krävas utan att en gällande vägplan ska vara tillräck- lig).

I ett system med en öppen planeringsprocess går det inte att undvika att fastighetsägarna drabbas av osäkerhet om den fortsatta markanvänd- ningen. Effekterna för enskilda fastighetsägare kan dock i undantagsfall bli orimliga. Så kan vara fallet när en fastighetsförsäljning blir nödvändig på grund av skilsmässa, arbetslöshet, dödsfall eller andra omständigheter. Då är det enligt regeringen inte rimligt att de enskilda får bära de nega- tiva effekter som är en följd av den pågående infrastrukturplaneringen.

De förslag som regeringen lämnar i syfte att generellt korta planerings- processen är givetvis positiva även ur de berörda fastighetsägarnas synvinkel, men enligt regeringens uppfattning behövs det ytterligare åtgärder. Regeringen föreslår därför att en fastighetsägare som drabbas orimligt hårt ska kunna få fastigheten inlöst i ett tidigare skede än i dag. Det ska gälla i rena undantagssituationer då fastighetsägarens situation är mycket ömmande. I princip bör ingen gräns gälla för hur tidigt i plane- ringsskedet inlösen kan ske, men det ska vara sannolikt att projektet kommer att genomföras på ett sådant sätt att fastighetsägaren ändå i ett senare skede hade fått rätt till ersättning på grund av vägrätt eller inlösen.

Den möjlighet till tidig inlösen som föreslås kan i sig bidra till att effektivisera processen, eftersom mindre kraft går åt till att hantera konflikter. Invändningar och överklaganden som egentligen inte handlar om vägens eller järnvägens utformning och lokalisering utan om ersätt- ningsfrågan bör bli färre. Om en fastighet löses in och det senare visar sig att vägen eller järnvägen inte ska byggas eller att en annan dragning än den förväntade slutligen fastställs, får Trafikverket sälja fastigheten. Det bör i de flesta fall inte innebära att någon större kostnad uppkommer för verket.

Det bör i sammanhanget betonas att det är fastighetsägaren som ska ha synnerliga skäl och begära inlösen. Den nya regleringen innebär inte att Trafikverket kan välja att erbjuda inlösen när helst verket önskar. Det finns ingen anledning att befara att institutet ska missbrukas på detta sätt, men regeringen avser ändå att följa tillämpningen för att försäkra sig om att det inte används felaktigt.

Prop. 2011/12:118

135

Tillämpningsområdet för de nya bestämmelserna beskrivs närmare i Prop. 2011/12:118 författningskommentarerna till 55 b § väglagen och 4 kap. 2 a §

banlagen.

Fastighetsreglering

Transportinfrastrukturkommittén föreslog också att det skulle införas regler om fastighetsreglering för fastigheter som blir föremål för inlösen enligt väglagen motsvarande de regler som redan gäller för byggande av järnväg enligt 5 kap. 5 och 8 b §§ fastighetsbildningslagen (1970:988). Regeringen gör dock en annan bedömning. Möjligheten till fastighets- reglering kan i första hand ses som ett alternativ till inlösen som är anpassat till de fall där man vill ta ett helhetsgrepp på ett område och lösa flera marköverföringsfrågor inom ramen för samma förrättning. Så är fallet när staten med stöd av en järnvägsplan genom fastighetsreglering skaffar sig äganderätten till en hel järnvägssträcka. Enligt väglagen gäller, som framgår ovan, att staten eller kommunen inte behöver skaffa sig äganderätten till vägsträckan. Rätten till marken skyddas i stället genom vägrätt. De inlösenmöjligheter som nu föreslås i väglagen är till för att ge den enskilde fastighetsägaren ett starkare skydd. Det kommer därför inte att handla om att ta ett helhetsgrepp på hela vägsträckan utan om att lösa in enstaka fastigheter längs sträckan, sedan fastighetsägaren begärt det. Fastighetsreglering lämpar sig mindre väl för de fallen. Det kan också ifrågasättas hur fastighetsreglering i normalfallet skulle gå till eftersom staten eller kommunen sällan har någon intilliggande fastighet som den ianspråktagna marken kan regleras till. Det behövs heller ingen efterföljande fastighetsreglering för att bilda en fastighet av en del av en fastighet. Inlösenbeslutet har i sig fastighetsbildande verkan. Regeringen har dock för avsikt att följa tillämpningen och om det framkommer problem i hanteringen förnyat överväga lagstiftningsåtgärder.

7.6.3Ett effektivt samråd och rätten att överklaga

Regeringens bedömning: Samråd under planeringen av vägar och järnvägar är det viktigaste sättet för allmänheten och berörda enskilda att få inflytande och insyn i planeringen. Rätten för berörda att över- klaga de avgörande besluten tillgodoser kravet på rättssäkerhet. Möjligheten att överklaga bör därför inte inskränkas på det sätt kommittén föreslagit.

Transportinfrastrukturkommitténs bedömning och förslag:

Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. När det gäller rätten att överklaga föreslår kommittén att Trafikverkets beslut att fast- ställa en väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Kommittén föreslår också att det som avgjorts vid tillåtlighetsprövningen inte ska prövas på nytt av regeringen i samband med ett överklagande. Vidare föreslår kommittén att rege-

ringen, om Trafikverket begär det, ska få bestämma att delar av en över-

136

klagad väg- eller järnvägsplan ska kunna verkställas trots att överklagan- det inte har avgjorts.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till kommitténs förslag vad det gäller rätten att överklaga. Flera instanser påpekar dock vikten av att det ställer större krav på information till berörda i ett tidigt skede. Några instanser, däribland Växjö tingsrätt (Fastighetsdomstolen, Miljödomstolen), Uppsala Universitet och Natur- skyddsföreningen är kritiska till förslagen att inskränka rätten att över- klaga och menar bl.a. att det är tveksamt om de är förenliga med demokratiskt inflytande och rättsäkerhet för enskilda. Vidare kan förslagen strida mot svenska och EU:s rättsprinciper liksom mot Århus- konventionen och EU:s MKB-direktiv.

Skälen för regeringens bedömning: Samråd under planeringen av vägar och järnvägar är det viktigaste sättet för allmänheten och berörda enskilda att få inflytande och insyn i planeringen. Rätten för berörda att överklaga de avgörande besluten tillgodoser kravet på rättssäkerhet.

Avgörande för att inflytande, insyn och rättssäkerhet ska fungera i praktiken är att enskilda kan överblicka och förstå planeringsprocessen. Då kan kvalitén i samråden bli bättre. Bra samråd ger i sin tur ett bättre underlag för besluten. Det är viktigt att allmänhetens och sakägares kunskaper om relevanta förhållanden tas till vara. Mycket talar också för att antalet överklaganden blir färre om kommunikationen mellan den enskilde och myndigheterna fungerar. Det kan bero på att beslutet har påverkats av de synpunkter som framförts, men också på att förståelsen för de bedömningar som gjorts har ökat.

Här finns det i dag en del problem. Dagens reglering är komplex. Under planeringen genomför Trafikverket och andra aktörer samråd vid olika tillfällen enligt olika lagar. För den enskilde kan det därför vara svårt att veta vilket tillfälle som är rätt för att föra fram de egna synpunkterna.

Överklagande kan också ske vid olika tillfällen enligt olika lagar. Enligt väglagen och banlagen fattas dock bara ett överklagbart beslut, nämligen beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan. Det stora antalet överklagbara beslut av betydelse för väg- och järnvägsprojekt fattas enligt PBL och miljöbalken. De olika reglerna om överklagande skiljer sig åt i ett flertal avseenden. Det finns t.ex. fem olika instans- kedjor för relevanta beslut. Sammantaget kan regleringen av samråd och överklagande ur den enskildes perspektiv beskrivas som svårtillgänglig.

Regeringen lämnar ett antal förslag som syftar till att göra processerna enklare att överblicka. I avsnitt 7.2 föreslår regeringen att dagens plane- ring enligt väglagen och banlagen i tre olika skeden ska ersättas med en sammanhållen planeringsprocess. Under processen ska samråd ske fort- löpande. Avsikten är att det ska bli lättare för enskilda att överblicka processen. Förslaget i avsnitt 7.4.6 om gemensam planering av vägar och järnvägar innebär att två processer med samråd och beslut kan ersättas med en.

Regeringen lämnar i avsnitt 7.4 ett flertal olika förslag om ökad samverkan och samordning. Trafikverket och kommuner kommer i större omfattning att samverka och t.ex. anordna gemensamma samrådsmöten. Även om kommunen och Trafikverket fastställer sina respektive planer innebär en tidsmässig samordning att antalet tillfällen då överklagbara

Prop. 2011/12:118

137

beslut fattas blir färre. Genom att de olika processerna hålls samman blir Prop. 2011/12:118 det lättare för enskilda att överblicka dem. För tunnelbana och spårväg

ska planering enligt PBL vara tillräcklig. Det innebär att enskilda endast behöver följa den kommunala planeringen.

I avsnitt 7.4.5 och 7.5.8 föreslår regeringen att beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan ska kunna ersätta separata beslut om bygglov och dispens från generellt biotopskydd. Det innebär att antalet beslut att hålla reda på blir färre. Synpunkter kan i större utsträckning framföras i en och samma process.

Regeringens handläggning av överklaganden

Enligt en studie från Lunds universitet17 överklagas i genomsnitt ca 20 % av alla planer (oräknat de överklaganden som återkallas). Stora eller kontroversiella projekt överklagas dock i högre omfattning. Den genom- snittliga handläggningstiden för ett överklagande var drygt 8 månader för planer som fastställts mellan år 2003 och 2009. Närmare 85 % av över- klagandena avgjordes inom ett år. Skillnaderna är inte så stora mellan arbetsplaner och järnvägsplaner, genomsnittlig handläggningstid är drygt 8 respektive knappt 9 månader. Däremot finns förhållandevis stora variationer mellan olika år. Handläggningstiden har också blivit kortare de senaste åren trots att antalet överklaganden inte blivit färre, se tabell nedan.

Tabell

7.1 Genomsnittlig

handläggningstid

för överklaganden

2003–2009, fördelat på år för fastställelse

 

 

 

 

 

 

 

År

Antal

över-

 

Genomsnittlig

handläggningstid

 

klaganden

 

 

(mån)

 

2003

 

9

 

 

13,7

2004

 

14

 

 

7,5

2005

 

18

 

 

10,3

2006

 

11

 

 

10,0

2007

 

17

 

 

9,0

2008

 

19

 

 

7,1

2009

 

19

 

 

4,0

Totalt

 

107

 

 

8,3

Källa: Drake, Henrik 2011, Överklaganden av järnvägsplaner och arbets- planer för vägar, Lunds universitet, Institutionen för byggvetenskaper.

17 Drake, Henrik 2011, Överklaganden av järnvägsplaner och arbetsplaner för vägar, Lunds universitet, Institutionen för byggvetenskaper.

138

Transportinfrastrukturkommitténs föreslår vissa inskränkningar vad det Prop. 2011/12:118 gäller rätten att överklaga, bl.a. att Trafikverkets beslut att fastställa en

väg- eller järnvägsplan ska få överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Kommittén föreslår också att en plan inte ska få överklagas i den del det avser en fråga som avgjorts vid tillåtlig- hetsprövningen. Vidare föreslår kommittén att regeringen, om Trafik- verket begär det, ska få bestämma att delar av en överklagad väg- eller järnvägsplan ska kunna verkställas trots att överklagandet inte har avgjorts. Kommittén menar att dessa förändringar skulle leda till kortare handläggningstider.

Regeringen kan dock konstatera att det inte i första hand är dagens lagstiftning som påverkar handläggningstidens längd. Som framgår av tabellen ovan har handläggningstiden för överklaganden under senare år kunnat minskas avsevärt helt utan förändringar i lagstiftningen. Detta är ett resultat av en prioritering från regeringens sida av överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att angelägna projekt inte fördröjts i onödan.

Regeringen ser därför inte något behov av inskränkningar i över- klaganderätten enligt kommitténs förslag. Vidare delar regeringen de farhågor som uttryckts av vissa remissinstanser att förslagen, om de genomfördes, skulle kunna urholka rättssäkerheten för enskilda och riskera att stå i strid med Århuskonventionen och EU:s MKB-direktiv. Dessa förslag bör därför inte genomföras. Istället avser regeringen att även fortsättningsvis prioritera resurser för överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att handläggningstiderna kan hållas nere.

7.7Kopplingar mellan ekonomisk och fysisk planering

För att ett investeringsprojekt ska komma till stånd krävs både fysisk planering och ekonomisk planering; utan tillstånd eller finansiering inget bygge. De två planeringsprocesserna har ofta beskrivits som två skilda rör som styrs av helt olika förutsättningar och regler. Samtidigt behöver de bägge processerna kugga i varandra vid vissa tillfällen för att ett projekt ska komma vidare i kedjan från idé till genomförande. Det finns vissa kopplingspunkter då båda dessa aspekter tas upp som enligt rege- ringens mening särskilt förtjänar att nämnas för att visa hur den process som beskrivs i kapitel 6 om den strategiska och ekonomiska planeringen samspelar med den ändrade fysiska planeringsprocess för väg och järn- vägar som föreslås i kapitel 7.

Förberedande studie

Innan fysisk planering påbörjas ska en förberedande studie klarlagt att en konkret utbyggnad är lösningen på ett visst transportproblem, se avsnitt 7.1. Sådana studier, eller åtgärdsval, är på så sätt en brygga från den strategiska, ekonomiska planeringen till den fysiska.

139

Beslutsunderlag

Prop. 2011/12:118

Vid bedömning om en åtgärd bör ingå i en långsiktig plan behövs olika

 

former av beslutsunderlag. För investeringsprojekt behövs någon form av

 

fysiska studier för att ge tillräckligt underlag för översiktliga kostnads-

 

uppskattningar, lönsamhetskalkyler och andra effektbedömningar. I den

 

nya, mer sammanhållna fysiska planeringsprocess som beskrivs i avsnitt

 

7.2 är det inte möjligt att på förhand peka ut vid vilket skede som ett

 

sådant underlag föreligger. Istället ger den möjlighet både för besluts-

 

fattare och infrastrukturbyggare att anpassa underlaget till den aktuella

 

beslutssituationen.

 

Urvalsprocess för tillåtlighet

 

En infrastrukturbyggare, vanligtvis Trafikverket, ska göra en bedömning

 

om det finns skäl att begära att regeringen ska pröva vägens eller järn-

 

vägens tillåtlighet enligt 17 kapitlet miljöbalken. Genom den successivt

 

alltmer detaljerade fysiska planeringen med dess kontinuerliga samråds-

 

process klargörs om projektet har den påverkan och komplexitet som

 

medför behov av en tidig lokaliseringsprövning av regeringen. Om rege-

 

ringen beslutar att en prövning ska ske ska de olika utbyggnadsalter-

 

nativen rangordnas, se avsnitt 7.3.3. I utvärderingen av alternativen ingår

 

som en naturlig del en bedömning av deras samhällsekonomiska lönsam-

 

het samt möjlighet att finna erforderlig finansiering.

 

Om Trafikverket avser att föreslå en tillåtlighetsprövning bör

 

tidpunkten att överlämna ärendet till regeringen noga övervägas. En

 

tillåtlighetsprövning bör ske i ett så tidigt skede som möjligt, jmf. avsnitt

 

7.3.3, men samtidigt inte så tidigt att projektets genomförbarhet, inte

 

minst finansiellt, inte går att bedöma. Ur effektivitetssynpunkt bör frågan

 

om en eventuell tillåtlighetsprövning därför bedömas i samband med den

 

kontrollstation, jmf. avsnitt 6.3.2, som avser Trafikverkets årliga förslag

 

om vilka åtgärder som bör förberedas för genomförande år 4–6.

 

Aktualitetskrav

 

En fysisk planering är naturligtvis inte meningsfull om åtgärden sedan

 

inte kan genomföras. Härigenom finns en självklar koppling till den

 

ekonomiska planeringen. I det system med årlig planering som beskrivs

 

avsnitt 6.3 utgör tillgången till anslag eller annan finansiering en av de

 

omständigheter som avgör om ett visst investeringsprojekt ”kvalificerar”

 

sig för genomförande de närmaste åren. I vägkungörelsen (1971:954)

 

finns redan idag ett krav i 34 § att vägbyggnadsprojektet har tillräcklig

 

aktualitet för att arbetsplanen (fortsättningsvis vägplanen) ska kunna

 

fastställas.

 

Giltighetstider

 

Fysisk planering är ”färskvara” i så motto att en framtagen plan blir

 

föråldrad i takt med att omgivningen och andra förutsättningar förändras.

 

En plan eller andra beslut om utbyggnad förhindrar eller försvårar andra

140

 

ändringar av markanvändningen. Även om regeringens tillåtlighetsbeslut Prop. 2011/12:118 inte har rättsverkan mot enskilda lägger beslutet en form av väg- eller

järnvägsreservat på det område som tillåtligheten avser. Dessa beslut har därför förenats med villkor att en väg- eller järnvägsplan ska fastställas inom en viss tid som anges i beslutet. Tiden har varierat beroende på omständigheterna i ärendet, fem år har varit vanligt.

Av samma skäl bör inte heller planer ges obegränsad giltighetstid. I plan- och bygglagen är genomförandetiden för en detaljplan maximerad till 15 år. I de förslag till ändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg som beskrivs i avsnitt 7.5.9 anges att ett fastställelsebeslut bör gälla i högst fem år från utgången av det år då väg- eller järnvägsplanen fick laga kraft. Om det finns synnerliga skäl kan tiden förlängas med högst två år. De begränsade giltighetstiderna blir därmed av betydelse för hur den aktuella åtgärden bedöms i samband med kontrollstationerna de årliga budgetbesluten.

8

Konsekvenser

8.1

Övergripande effekter

De ändringar i lagstiftningen som styr det fysiska planeringssystemet för

 

vägar och järnvägar som regeringen föreslår, tillsammans med den

 

modell som regeringen bedömer bör följas för den strategiska och

 

ekonomiska planeringen, beräknas sammantaget få till följd att plane-

 

ringsprocessen stramas upp och att möjligheterna till uppföljning ökar.

 

Detta får i sin tur positiva effekter för staten, de regionala organen,

 

kommunerna samt för företag och enskilda. Då regeringen valt att bevara

 

övergripande moment i de tidigare planeringsomgångarna samt att beakta

 

värderingar som hänsyn till miljön, till demokratiskt inflytande och till

 

den enskildes rättssäkerhet i högre utsträckning än vad som föreslagits av

 

de olika utredningarna, beräknas de negativa effekterna av de åtgärder

 

regeringen föreslagit bli i det närmaste försumbara.

 

Förslagen och bedömningarna i denna proposition tar sikte på att ge

 

planeringsprocessen en stark koppling till den statliga budgetprocessen

 

och de statliga budgetinstrumenten. Den modell som föreslås får

 

konsekvenser för det sätt på vilket planeringen genomförs. Regeringens

 

bedömning är att processen blir mer kontinuerlig och förutsebar för

 

samtliga aktörer och kan effektiviseras över tiden för att bättre svara mot

 

den årliga statliga budgetprocessen. Dessa effektiviseringar och

 

besparingar kan frigöra resurser, exempelvis till att stärka kvaliteten i de

 

underlag som riksdag, regering och regionala företrädare behöver för att

 

fatta sina beslut.

 

Överlag bedömer regeringen att den föreslagna planeringsmodellen

 

medför att konsekvenserna för staten genom Trafikverket är de helt

 

dominerande. De efterfrågade tidsminskningarna i den samlade plane-

 

ringsprocessen är svårbedömda och det är fullt möjligt att tidsvinsterna i

 

genomsnitt inte blir särskilt stora. De tydligaste positiva effekterna

 

kommer att beröra små och medelstora väg- och järnvägsprojekt, där

141

 

redan en smärre förkortning av planeringstiden ger relativt sett mycket Prop. 2011/12:118 stora tidsvinster. Vissa tidsvinster kommer självfallet att även kommer

att kunna göras i större projekt. Effekten av att låta fastställd väg- eller järnvägsplan ersätta separata beslut om bygglov, dispens m.m. blir en minskad dubbelprövning och minskad tidsåtgång från den fysiska plane- ringens avslutning fram till byggstart. Sammantaget är det dock svårt att kvantifiera tidsvinsterna.

8.2Konsekvenser för staten

Det är enligt regeringens mening viktigt att vara på det klara med att en nyordning med årliga uppdateringar kommer att ställa krav på utökade administrativa rutiner jämfört med idag, såväl hos Trafikverket som i Regeringskansliet och även i viss mån hos andra aktörer. Trafikverkets underlag inför regeringens årligen återkommande beslut kommer att kräva en väl strukturerad dialog och samverkan med den regionala nivån såväl på politisk nivå som på tjänstemannanivå. Regeringens samman- tagna bedömning är dock att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i relativt stor utsträckning redan görs idag och att en formalisering av dessa processer inte kommer att leda till annat än att förfarandet, möjligen i ett inledningsskede, tar större resurser i anspråk.

Strävandena mot att den fysiska planeringen ska genomföras i en sammanhängande process bör få som följd att planeringsprocessen blir kortare, bl.a. till följd av att antalet moment som ska utföras och som ger ställtider minskar. Detta ger även möjlighet att anpassa planeringen till det behov som finns i det enskilda fallet.

Eftersom den sammanhållna planeringsprocessen innebär nya eller ändrade lagregler så kommer vissa kostnader att uppstå i ett övergångs- skede. Personal behöver utbildas, rutiner och arbetssätt måste förändras, informationsmaterial behöver arbetas om, m.m. Med tanke på att det är fråga om engångskostnader anser regeringen att betydelsen av detta inte ska överdrivas.

Förslagen om förenklade förfaranden ger direkta minskningar av tidsåtgången för planeringen i sådana fall där den nuvarande processen kan te sig onödigt formalistisk. Förenklingarna ökar möjligheterna till samordning med PBL vilket skulle kunna leda till lägre kostnader genom att samma utredningsmaterial kan bättre. Det kommer därför att bli lättare att planera väg- och järnvägsprojekt i miljöer där det också finns andra skäl att reglera omgivande markanvändning med detaljplan. Detta är vanligt vid vägprojekt och förekommer allt oftare även vid järnvägs- projekt.

Kravet på att alla vägplaner ska fastställas kan medföra en ökning av antalet ärenden per år ska prövas för fastställelse av Trafikverket vilket innebär ett visst ökat resursbehov. Den enklare hantering av mindre projekt som regeringen föreslår kommer dock att leda till minskade arbetsinsatser för Trafikverket. Vidare bedöms resursbehovet för tillåt- lighetsprövning komma att minska. Sammantaget bedömer därför rege- ringen att ett ökat antal ärenden om fastställelse inte bör leda till några kostnadsökningar för Trafikverket.

142

Den utökade rätten att överklaga beslut enligt väglagen för regionala Prop. 2011/12:118 kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan kan ge marginellt fler

ärenden för regeringen att pröva medan den slopade överklagningsrätten för Naturvårdsverket beräknas medföra enstaka färre ärenden.

Förslagen om utbytbarhet mellan väglagen och banlagen innebär minskad dubbelprövning. Ett gemensamt förfarande enligt förslagen ersätter de två separata förfaranden som krävs med dagens regler, och som kostar mer och tar längre tid. Möjligheten att hantera mindre väg- frågor i järnvägsplan kommer att utnyttjas ofta, medan det kanske inte blir lika vanligt att väg- och järnvägsprojekt kan samordnas.

Skyldigheten för Trafikverket att lösa in mark när det finns en gällande vägplan liksom möjligheten till tidig inlösen bedöms främst få till effekt att verket i än mindre utsträckning tar fram vägplaner som inte har påtaglig aktualitet. Skyldigheten att lösa in mark med äganderätt kommer att leda till ökade kostnader i vägprojekten och till motsvarande ökning av intäkter för förrättning hos lantmäterimyndigheter.

Antalet tillåtlighetsärenden bör kunna minska till följd av regeringens förslag. Detta bör kunna medföra kostnadsminskningar genom att Rege- ringskansliet inte behöver hantera ärenden om avstående från tillåtlig- hetsprövning. Vidare bortfaller delar av de kostnader som Trafikverket, andra myndigheter och organisationer har i samband med beredning och remisshantering av dessa ärenden.

Förslaget om att planering av spårväg och tunnelbana ska få ske enbart enligt PBL innebär en minskning av kostnaderna för Trafikverket i och med att verket inte längre behöver svara för hanteringen av kungörande, granskning och fastställelseprövning av denna typ av järnvägsplaner.

8.3Konsekvenser för kommuner

Förslaget att ge möjlighet att i en vägplan eller järnvägsplan begränsa plikten att inneha bygglov förutsätter att kommunen i det enskilda fallet går med på att frågan ska få avgöras genom den aktuella planen. Kommunens inflytande över den fysiska planeringen av spårväg och tunnelbana förstärks genom förslaget att planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL.

Förslaget att små åtgärder som endast medför marginell påverkan på omgivningen ska kunna genomföras utan fysisk planering bedöms kunna få stora effekter för exempelvis förbättrade varutransporter eller kollek- tivtrafik, då det ofta är angeläget att de kan genomföras snabbt.

8.4 Konsekvenser för enskilda

Regeringens förslag syftar till att korta ner den tid under vilken det råder

 

osäkerhet för många om de kommer att påverkas eller inte av ett planerat

 

transportinfrastrukturprojekt. Många har svårt att förstå planerings-

 

processen. I den nya processen kan Trafikverket inte längre utgå från de

 

tre skedena enligt nuvarande regler utan kraven blir högre på verket att,

 

utifrån förhållandena i det enskilda fallet, löpande beskriva aktuellt läge i

 

planeringen och syftet med pågående samrådsaktiviteter. Förutsätt-

143

 

ningarna bör därmed öka för att planeringsprocessen ska bli enklare att Prop. 2011/12:118 överblicka för enskilda. Det blir då också lättare för enskilda att delta i

planeringen.

Flera ändringar föreslås i väglagens och banlagens reglering av plane- ringsprocesserna. Regeringens förslag innebär att de två lagarna i många avseenden anpassas till varandra. Utformningen av planeringsprocessen och förfarandereglerna i alla avgörande skeden görs genom regeringens förslag likadana. Detta är en förutsättning för förslagen om gemensam planering av vägar och järnvägar. Både väglagen och banlagen består av en blandning av egna regler och mer eller mindre oklara hänvisningar till bestämmelser i 6 kap. miljöbalken. De föreslagna justeringarna av väglagen och banlagen gör det tydligt i vilken utsträckning bestämmel- serna i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas genom att bestämmelser tas in direkt i de relevanta lagarna. Möjligheten att förlänga giltighetstiden för en vägplan eller järnvägsplan i två år medför samma reglering i båda lagarna vilket innebär likartade rättigheter för enskild i ärenden som berörs av båda lagarna.

Den som äger mark som enligt en gällande vägplan ska användas för väg får enligt regeringens förslag en starkare ställning. Han eller hon kan kräva inlösen och få frågan prövad i domstol i ett tidigare skede än i dag. Möjligheterna till tidig inlösen kommer sannolikt inte att behöva användas i alltför många fall. I dessa fall kan de underlätta för enskilda genom att de kan komma ur besvärliga situationer som de hamnat i på grund av infrastrukturplanering.

Förslagen om ökad samordning och samverkan med den kommunala fysiska planeringen enligt PBL kommer att underlätta för enskilda och göra processen lättare att överblicka för enskilda.

8.5Konsekvenser för företag

Genom effektiviseringen av planeringsprocessen kan transport- infrastrukturprojekt påbörjas och tas i bruk snabbare och samhället kan tidigare tillgodogöra sig samhällsnyttan av projekten. Detta leder till ökade förutsättningar för ekonomisk utveckling, bl.a. genom att möjlig- heterna att resa kollektivt förbättras, till gagn för miljö, sysselsättning och regionförstoring.

8.6 Konsekvenser för miljön

Förberedande studier med tillämpning av fyrstegsprincipen innan den

 

fysiska planeringen enligt väglagen och banlagen startar är viktiga för att

 

pröva olika åtgärder i förhållande till miljömålen. En konsekvent

 

tillämpning av fyrstegsprincipen i ett tidigt skede bör få positiva effekter

 

för miljön. Att sträva efter en sammanhållen planeringsprocess som är

 

kortare än dagens ger inte några negativa effekter för miljön. Förslagen

 

och bedömningarna innebär att miljöprövningen kvarstår, medan

 

tidsödande formaliahantering och moment som skapar ställtider tas bort.

 

I större och mer komplexa projekt ger den sammanhållna processen

 

bättre möjligheter att ta in nya förslag och idéer som framkommer under

144

 

utredningsarbetet och hantera miljökonsekvenser, bl.a. för att klara Prop. 2011/12:118 miljömålen.

Förslaget att MKB bara ska krävas för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär att de resurser som krävs för att genomföra MKB förbehålls de fall där det finns skäl att djupare studera miljökonsekvenser och åtgärder för att minimera dem. Även i de fall en MKB inte behöver upprättas ska miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpas. Länsstyrelserna ska liksom i dag bedöma om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte.

Beslutet om tillåtlighet bör i de flesta situationer fattas tidigt i processen. Regeringens bedömning är att om ett projekt kräver ett Natura 2000-tillstånd måste utredningen i tillåtlighetsärendet visa att ett tillstånd kommer att kunna meddelas. Detta klarlägger förutsättningarna för hanteringen av tillstånd när verksamheten på ett betydande sätt påverkar miljön i ett Natura 2000-område i samband med tillåtlighetsprövning. Det underlättar för en korrekt miljöprövning.

Regeringen föreslår en generell samordningsregel i väglagen och banlagen enligt vilken Trafikverket vid planering av vägar och järnvägar ska sträva efter att samordna sitt arbete med sådan prövning som ska göras enligt andra lagar. Regeringen föreslår även att planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. Vidare ska beslutet att fastställa en väg- eller järnvägsplan kunna ersätta vissa separata beslut om bygglov samt om dispenser och anmälningar enligt miljöbalken. Regeringen bedömer att det inte är negativt för miljön att fastställd väg- eller järnvägsplan ersätter dispens från generellt biotopskydd och anmälan om samråd enligt miljöbalken.

9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2013.

Det nya förenklade förfarandet ska tillämpas även i de fall plane- ringen av en väg eller järnväg påbörjats enligt nuvarande regelverk. Äldre föreskrifter gäller dock för planärenden som vid ikraftträdandet innehåller en miljökonsekvensbeskrivning för arbetsplan eller järn- vägsplan som har överlämnats till länsstyrelsen för godkännande.

Bestämmelser som förändrar verkningarna av en fastställd plan ska inte tillämpas i fråga om planer som fastställts före ikraftträdandet.

En arbetsplan som upprättats och, om det behövts, fastställts enligt väglagens nuvarande bestämmelser ska vid tillämpning av de nya bestämmelserna anses vara en fastställd vägplan.

När det gäller ändringarna i plan- och bygglagen samt miljöbalken, ska äldre föreskrifter tillämpas i de fall planeringen och prövningen enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg sker enligt äldre föreskrifter.

145

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén har dock föreslagit att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2012 samt övergångsbestämmelser som innebär att den som avser att bygga en väg eller järnväg ska kunna välja att använda nya eller gamla regler om det i ärendet ingår en förstudie som har slut- förts före ikraftträdandet.

Remissinstanserna: Trafikverket anser att den av kommittén före- slagna tidpunkten för ikraftträdande förefaller nära i tiden men bör vara möjlig. Länsstyrelsen i Västra Götalands län delar kommitténs förslag men vill påpeka behovet av att även införa en sluttid för hur länge över- gångsbestämmelserna ska få gälla. Skåne läns landsting framhåller vikten av att eventuella kommande följdändringar i andra författningar rörande infrastrukturplaneringen genomförs vid samma tidpunkt. Uppsala universitet tvivlar på om det är ett rimligt förslag att sätta bestämmelserna i kraft vid den tidpunkt kommittén föreslår. Universitetet konstaterar att förslagen innebär tämligen omfattande förändringar av planeringsprocessen och framhåller att ett senare ikraftträdande kan vara en förutsättning för en omställning av verksamheten. WSP anser inte att ett snabbt ikraftträdande av stora lagändringar gynnar planerings- effektiviteten utan i stället kan riskera att ytterligare förlänga planerings- tiderna för angelägna infrastrukturprojekt.

Skälen för regeringens förslag: De nya reglerna om en sammanhållen planeringsprocess i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg bör träda i kraft den 1 januari 2013. Ändringarna kommer att effektivisera planeringen och det är därför angeläget att de kan börja tillämpas så snart som möjligt. Avsikten är att de nya bestämmelserna ska tillämpas även i de fall planeringen påbörjats enligt äldre föreskrifter. För att förhindra att planeringen fördröjs i de fall planeringsprocessen kommit långt bör dock, som kommittén föreslagit, en övergångsbestämmelse införas som möjliggör tillämpning av det gamla regelverket. Kommittén har för att skapa flexibilitet föreslagit att det i de fall ärendet innehåller en förstudie som slutförts vid ikraft- trädandet, ska vara möjligt att välja om nya eller gamla regler ska tillämpas för planeringen. Regeringen anser emellertid att en sådan valmöjlighet riskerar att skapa alltför stora oklarheter vid tillämpningen. I stället bör de ärenden som passerat en viss planeringsfas fortsätta att handläggas enligt äldre föreskrifter. Det är inte helt lätt att hitta en sådan tidpunkt eftersom planeringsskedena med förstudie, utredning och plan i praktiken i viss mån tenderar att överlappa varandra. En konkret åtgärd som måste utföras i samtliga ärenden och som ligger relativt långt fram i planeringsprocessen utgörs dock av länsstyrelsens beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivning för arbetsplan respektive järnvägsplan. Övergångsbestämmelsen bör anknyta till denna åtgärd. Det betyder att planärenden som vid ikraftträdandet är så långt framskridna att miljökonsekvensbeskrivning för planen lämnats in till länsstyrelsen för godkännande ska fortsätta att hanteras enligt det gamla regelverket. Av detta följer att ärenden som inte nått dithän i planeringen ska fasas in i det nya regelverket. Eftersom det nya regelverket innebär förenklingar och färre lagstadgade moment bör detta inte leda till några större svårig- heter.

Prop. 2011/12:118

146

Den nu behandlade övergångsbestämmelsen gäller enbart bestämmel- ser om hur väg- och järnvägsutredning upprättas samt hur arbetsplan och järnvägsplan upprättas och fastställs. I övrigt bör som huvudregel de nya bestämmelserna tillämpas från och med ikraftträdandet. Bestämmelser som förändrar verkningarna av en fastställd plan bör dock tillämpas enbart på de planer som fastställs efter ikraftträdandet. Det gäller föränd- ringarna av möjligheten att förlänga giltighetstiden för en plan, rätten till inlösen av mark som ska användas till väg enligt plan som fått laga kraft samt järnvägsbyggarens rätt till tillträde för mätning m.m. och tillfällig nyttjanderätt för t.ex. upplag.

I väglagen föreslås att termen arbetsplan ska ersättas med vägplan. En arbetsplan har rättsverkningar i olika avseenden. Motsvarande kommer att gälla för en vägplan. För att rättsverkningarna av en arbetsplan ska bestå även efter den terminologiska förändringen behövs en särskild övergångsbestämmelse. Enligt bestämmelsen ska en arbetsplan som upprättats och, om det behövts, fastställts enligt väglagens nuvarande bestämmelser vid tillämpningen av de nya bestämmelserna anses vara en fastställd vägplan.

Föreslagna ändringar i plan- och bygglagen (2010:900) och miljö- balken har, liksom föreslagna ändringar i fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och minerallagen (1991:45), samband med förändringarna i väglagen och lagen om byggande av järn- väg. Även dessa ändringar ska därför träda i kraft den 1 januari 2013.

Om äldre föreskrifter enligt övergångsbestämmelse tillämpas vid planering och prövning enligt väglagen och lagen om byggande av järn- väg, ska även äldre föreskrifter i plan- och bygglagen samt miljöbalken tillämpas. Det innebär bl.a. att äldre bestämmelser om obligatorisk tillåt- lighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken i dessa fall ska tillämpas. Det är motiverat eftersom den nya processen för urval i dessa fall inte har tillämpats tidigt i planeringen.

Prop. 2011/12:118

147

10 Författningskommentar

10.1Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)

3 a §

Paragrafen, som innehåller hänvisningar till miljöbalken, ändras med anledning av att ordet arbetsplan ersätts av vägplan. De kapitel i miljö- balken som är generellt tillämpliga vid den fysiska planeringen enligt denna lag är de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.), grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden (3 kap.) och särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet (4 kap.). Vidare hänvisas i paragrafen till 5 kap. 3 § miljöbalken där det anges att myndigheter och kommuner ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs.

Av bestämmelsen framgår också att ett tillstånd enligt miljöbalken ska jämställas med ett fastställande av en vägplan i stället för som tidigare ett upprättande av planen. Genom ändringen överensstämmer lydelsen med motsvarande bestämmelse i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (1 kap. 3 §). Ändringen följer av att det fortsättningsvis inte ska finnas några undantag från kravet på fastställelse, utan alla vägplaner ska fast- ställas.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.3.

3 b §

Paragrafen är ny.

Första stycket innehåller en definition av begreppet ”särskild rätt till fastighet” som ansluter till den som används i expropriationslagen (1972:719). Motsvarande definition gäller även enligt 1 kap. 7 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Genom bestämmelsen i andra stycket jämställs tomträttshavare och tomträtt med fastighetsägare och fastighet, vilket motsvarar nuvarande reglering i 1 kap. 6 § lagen om byggande av järnväg.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.10.

10 §

I paragrafens första stycke definieras vad som avses med byggande av väg. Definitionen begränsas jämfört med nuvarande lydelse till att omfatta dels att anlägga en ny väg, dels att bygga om en väg. Den tidigare lydelsen innefattade även ”omläggning av väg i ny sträckning”. En omläggning kommer fortsättningsvis ofta hänföras till begreppet att anlägga en ny väg. I andra fall, då omläggningen sker i direkt anslutning till befintlig sträckning, kan åtgärden i stället anses utgöra en ombyggnad av väg. I begreppet ombyggnad ligger att det ska röra sig om åtgärder som syftar till att permanent förändra väganläggningen och dess standard. Ombyggnad för tillfälliga förändringar räknas således inte till byggande av väg. Detsamma gäller för rena drifts- och underhålls- åtgärder, som syftar till att vidmakthålla eller återskapa anläggningens standard och funktion.

Andra stycket, som innehåller bestämmelser om när ny väg får anläggas, ändras inte.

Prop. 2011/12:118

148

Tredje stycket ändras endast språkligt och genom att begreppet ”omläggning av väg i ny sträckning” tas bort i enlighet med vad som anges i första stycket.

Det införs ett nytt fjärde stycke i paragrafen. Genom bestämmelsen undantas små och okomplicerade åtgärder från begreppet byggande av väg. Det får till följd att kravet på formell fysisk planering inte gäller för dessa åtgärder. Undantaget gäller endast åtgärder på befintlig väg. Det kan således aldrig röra sig om anläggande av en ny väg.

Härutöver krävs att två förutsättningar är uppfyllda. För det första får åtgärden inte medföra mer än marginell ytterligare påverkan på omgivningen. Utgångspunkten för bedömningen är den omgivnings- påverkan som den befintliga vägen redan ger upphov till. Bedömningen ska göras av den tillkommande påverkan som den aktuella åtgärden orsakar. Att åtgärden vidtas helt eller delvis utanför befintligt vägområde utesluter inte att den ytterligare omgivningspåverkan kan anses marginell. Omständigheter som har betydelse vid bedömningen utgörs bl.a. av omgivningens karaktär och känslighet, t.ex. om det finns bebyggelse eller känslig miljö i närheten. Om det är fråga om en större utvidgning av området får dock påverkan normalt sett anses bli mer än marginell oberoende av hur omgivningen ser ut. Som en andra förutsätt- ning för att undantaget ska vara tillämpligt krävs att mark inte ska behöva tas i anspråk med tvång. I bestämmelsen uttrycks detta genom att det anges att berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen ska ha medgett att mark eller utrymme får tas i anspråk. Att bestämmelsen även kan tillämpas i de fall markåtkomsten redan är ordnad genom att åtgärden ryms inom befintligt vägområde alternativt att staten eller kommunen redan äger marken, har inte ansetts behöva regle- ras särskilt. Vid frivilliga överenskommelser om markåtkomst för åtgärder som avses i andra stycket uppkommer vägrätt enligt 31 §. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.1.

13 §

Första stycket ändras endast språkligt. Genom bestämmelsen, som fanns redan i lagen (1943:431) om allmänna vägar, anges att en väg ska byggas på ett sådant sätt att ändamålet med vägen uppnås med så begränsat intrång och olägenhet som möjligt utan oskäliga kostnader. Bestämmel- sen innebär delvis en dubbelreglering i förhållande till hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Bestämmelsen har utformats i enlighet med

Lagrådets förslag.

Andra stycket är nytt och hämtat från nuvarande reglering i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Genom bestämmelsen betonas vikten av att särskilda hänsyn ska tas till enskildas intressen vid planering av vägar. De fördelar som kan uppnås med vägen måste överväga de olägenheter vägen innebär för enskilda markägare och rättighetshavare. Bestämmelsen ska ses som en precisering av den mer allmänt hållna bestämmelsen i första stycket.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.10.

Prop. 2011/12:118

149

13 a §

Paragrafens första stycke är nytt. I bestämmelsen framhålls vikten av samordning i de fall användningen av ett mark- eller vattenområde även ska prövas enligt annan lagstiftning. Kravet gäller dock endast i de fall det bedöms lämpligt. Bestämmelsen överensstämmer i sak med 2 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900). Motsvarande bestämmelse föreslås i denna proposition också föras in i 1 kap. 4 a § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Samordningen kan gälla den kommunala planeringen, men även en prövning enligt miljöbalken. Såväl själva planeringsarbetet som den slutliga prövningen av ärendet omfattas av bestämmelsen. Det är inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse göra undantag från lagens krav, utan det handlar om att uppfylla lagens krav på ett så effektivt sätt som möjligt genom att undvika dubbelarbete.

Andra stycket i paragrafen innehåller en hänvisning till miljöbalken. I 6 kap. 19 och 20 §§ miljöbalken finns bestämmelser om planer och planeringsunderlag som är tillämpliga vid den fysiska planeringen enligt väglagen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 67). Hänvisningen har tidigare funnits i annan paragraf.

Bestämmelsen i första stycket behandlas även i avsnitt 7.4.1.

14 a §

Paragrafen är ny. I första stycket återfinns den övergripande bestämmel- sen om den nya sammanhållna planeringsprocessen. Planeringen ska enligt bestämmelsen utmynna i en vägplan.

I andra stycket införs en bestämmelse om utbytbarhet vad gäller plane- ring enligt väglagen respektive lagen (1995:1649) om byggande av järn- väg. I bland är behovet av en vägbyggnadsåtgärd en ren följd av ett järn- vägsprojekt. Det kan t.ex. bli nödvändigt att flytta en väg på grund av att en järnväg ska byggas. I sådana fall är det enligt 2 kap. 19 § andra stycket lagen om byggande av järnväg möjligt att reglera byggandet av vägen i järnvägsplanen. I den här aktuella bestämmelsen regleras i vilken utsträckning väglagen ska tillämpas om denna möjlighet utnyttjas. Väglagens bestämmelser om hur en vägplan tas fram, fastställs och upphör att gälla ska inte tillämpas. Inte heller förfarandebestämmelsen för tillåtlighetsprövningen. Däremot ska övriga bestämmelser i väglagen tillämpas. Tillämpningen av vissa av dessa bestämmelser förutsätter dock att det finns en vägplan (se t.ex. 30, 31, 35 och 48 §§). När byggandet av vägen är reglerad i en järnvägsplan ska den planen därför likställas med en vägplan. Det innebär bl.a. att den som ska bygga vägen enligt 31 § väglagen får vägrätt för den mark som tas i anspråk för vägen med stöd av den gällande järnvägsplanen. Eftersom ingen vägplan kommer att upprättas i dessa fall finns det emellertid inte något planbeslut att över- klaga enligt denna lag. Den som är missnöjd med placering eller utform- ning av vägen får i stället med stöd av lagen om byggande av järnväg överklaga beslutet att fastställa järnvägsplanen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.6.

Prop. 2011/12:118

150

14 b §

Paragrafen är ny, även om innehållet i sak i stora delar gäller redan enligt nuvarande reglering. Den som avser att bygga en väg ska genomföra samråd. Av paragrafen framgår med vilka samråd ska ske och vad samrådet ska avse.

Enligt första stycket ska samrådet ske ”under arbetet med att upprätta vägplan”. I detta ligger att samrådet är en process som ska pågå under hela planeringen. Samrådet ska i princip omfatta de skeden som tidigare rymdes inom samrådet för förstudie och framåt. Det tydliggörs genom tredje meningen där det anges att samrådet ska avse vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. I första stycket regleras även samrådskretsen i de fall projektet inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Den begränsas i dessa fall till länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs samt, i de fall vägplanen har betydelse för kollektivtrafiken, de regionala kollektivtrafikmyndig- heterna.

I andra stycket regleras samrådskretsen när projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I dessa fall ska samrådskretsen utökas till att omfatta övriga statliga myndigheter som berörs och den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda av projektet. Det gäller t.ex. miljöorganisationer. Det är i huvudsak samma krets som ska delta i samrådet enligt nuvarande reglering. Om projektet antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådet även avse miljö- konsekvensbeskrivningens (MKB:ns) innehåll och utformning. Bestämmelsen har med viss språklig justering utformats i enlighet med

Lagrådets förslag.

Tredje stycket innehåller en ny bestämmelse som innebär att länsstyrelsen under samrådet ska verka för att MKB:n får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen av vägplanen. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 5 § första stycket miljöbalken. Syftet är att länsstyrelsen ska medverka till att den färdiga MKB:n ska vara anpassad efter det enskilda projektets omfattning och svårighets- grad. Avsikten är inte att länsstyrelsen ska ha detaljsynpunkter på när olika uppgifter tas fram under planeringsprocessen och hur samrådet kring dessa organiseras.

Av fjärde stycket framgår att en berörd kommun under samrådet kan medge att undantag görs från den bygglovsplikt för sådana åtgärder som följer av 6 kap. 1 § 2, 7 och 10 plan och byggförordningen (2011:338). Sådana åtgärder utgör en del av vägens utformning och omfattas därmed av samrådskravet. För att det ska vara möjligt att besluta om undantag från bygglovsplikten bör det krävas att frågan tas upp tidigt i den fysiska planeringsprocessen i samband med förberedelser och inledande samråd. Därigenom får alla berörda, inte minst kommuner och sakägare, tidigt besked om avsikten att göra undantag gällande bygglovsplikten i vägplanen. Avsikten är att förfarandet ska preciseras i förordning (jfr bemyndigande 17 c §).

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.6.

14 c §

Paragrafen ersätter nuvarande bestämmelser med hänvisningar till miljö- balken i fråga om samrådet.

Prop. 2011/12:118

151

Enligt första stycket ska samrådet inledas så tidigt som möjligt och anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Det betyder att samrådet bör inledas så snart som möjligt efter det att arbetet med vägplanen har påbörjats. Av andra stycket framgår att det är den som avser att bygga vägen som ska ta fram underlag för samrådet och göra detta tillgängligt. Hur underlaget görs tillgängligt för dem som ingår i samrådskretsen kan variera. Vad som är lämpligt beror bl.a. på vem som är mottagare. När samråd ska ske med berörd allmänhet kan det vara lämpligt att bjuda in till ett möte och lämna informationen där. I andra fall kan det vara lämpligt att skicka ett skriftligt underlag. Löpande information på Trafikverkets webbplats kan också vara ett bra komplement till övriga åtgärder. Vad samrådsunderlaget ska innehålla följer av 14 b § första stycket, där det anges vad samrådet ska omfatta. Härav följer att samrådsunderlaget i tidiga skeden ska fokusera på frågor som rör lokali- seringen, medan det i senare skeden ska fokusera på utformningen av vägen. Samrådet ska dock i både tidiga och senare skeden omfatta miljö- påverkan. Detta innebär också att frågor som rör bland annat biotopskydd (7 kap. 11 § miljöbalken), strandskydd (7 kap. 15 § miljöbalken) och anmälan för samråd (12 kap. 6 § miljöbalken) ska ingå i samrådet. Detta är nödvändigt eftersom sådana verksamheter och åtgärder som listas i en fastställd vägplan undantas från balkens förbud och skyldigheter i dessa avseenden (7 kap. 11 a och 16 §§ samt 12 kap. 6 a §). Det medför att miljöskyddet i stället måste tillgodoses inom ramen för framtagandet av vägplanen. Länsstyrelsen tillförsäkras inflytande i frågorna genom sin möjlighet att inte godta fastställelse av planen. Frågan om fastställelse hänskjuts i de fallen till regeringen för prövning, jfr 18 § andra stycket.

Som ytterligare exempel på en fråga som ska behandlas under samrådet kan nämnas undantag från bygglovsplikten. Genom en fast- ställd vägplan får undantag göras från bygglovsplikten enligt plan- och bygglagstiftningen för vissa anläggningar. Det gäller upplag, material- gårdar, murar, plank och transformatorstationer, jfr 16 a § andra stycket 3. Om den som avser att bygga vägen har för avsikt att erhålla ett sådant undantag genom planen ska frågan behandlas under samrådet. En förut- sättning för att ett undantag ska få göras genom vägplanen är att kommunen under samrådet lämnar sitt medgivande, jfr 14 b § fjärde stycket. Samrådet ska äga rum så tidigt som möjligt. Ett meningsfullt samråd rörande dessa frågor förutsätter dock att det av samråds- underlaget bland annat framgår vilka anläggningar som avses. Avsikten är att kraven på samrådet i detta avseende ska preciseras i förordning med stöd av bemyndigandet i 17 c § 1.

Planeringen av vägar är en process där förslaget till lokalisering och utformning läggs fast successivt. För att ett samråd ska bli meningsfullt måste det därför också bedrivas som en process där såväl samrådskrets som underlaget för samrådet skiftar. Ett exempel på när samrådskretsen kan förändras är när samrådet inleds i den mindre kretsen och länsstyrelsen senare beslutar att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I den fortsatta planeringen ska då samråd ske i den utökade samrådskretsen enligt 14 b § andra stycket. När samrådet inleds är det inte heller alltid möjligt att avgöra vilka enskilda som kan antas bli särskilt berörda. När planeringen nått så långt att olika alter-

Prop. 2011/12:118

152

nativa korridorer kan diskuteras kan det därför bli aktuellt att samråda med enskilda som tidigare inte har deltagit i samrådet.

15 §

I första och andra styckena finns bestämmelser om länsstyrelsens beslut om att ett visst projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Bestämmelsen ändras nu så att länsstyrelsens beslut ska fattas under samrådet i stället för efter samrådet. Ändringen följer av att planeringen nu ska genomföras i en sammanhållen process och att samrådet ska pågå under hela processen.

Innan länsstyrelsen fattar beslut ska de enskilda som kan antas bli särskilt berörda ges möjlighet att yttra sig. Med särskilt berörda avses i första hand närboende och inte en bredare allmänhet. Av 74 § andra stycket framgår att länsstyrelsens beslut inte får överklagas.

Tredje stycket är nytt. Det införs ett bemyndigande som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om att vissa slags projekt ska anses medföra en betydande miljöpåverkan. Ett motsvarande bemyndigande finns i 6 kap. 4 a § miljöbalken.

15 a §

Paragrafen är ny. Bestämmelser om förenklat samrådsförfarande finns dock även i nuvarande reglering.

I första stycket anges att samrådsförfarandet får förenklas i vissa fall. Det gäller om åtgärden avser en ändring av en vägplan för ett vägbygge som ännu inte färdigställts och den nya åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Frågan om ett visst projekt eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan prövas i enlighet med 15 §. Det bör dock framhållas att det inte är planens totala miljöpåverkan som avses utan endast den påverkan som kan antas uppkomma med anledning av ändringen. Ändringen av planen kan t.ex. avse en del av vägens sträckning eller utformningen av vägen. Det senare skulle t.ex. kunna handla om höjdläget på vägen.

I andra stycket anges med vilka samråd alltid ska ske trots att ett förenklat förfarande tillämpas. Denna krets utökas från att enbart gälla ägare till fastighet som helt eller delvis ska tas i anspråk till att omfatta även innehavare av särskild rätt till sådan fastighet. Innehavare av särskild rätt definieras i 3 b § första stycket. Det gäller nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Bestämmelsen har med viss språklig justering utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.4.

15 b §

Paragrafen är ny. Enligt första stycket ges möjligheter till förenkling av samråd enligt väglagen i de fall samråd för samma åtgärd genomförs enligt plan- och bygglagen (2010:900). En förutsättning för att para- grafen ska kunna tillämpas är att vägplanen enbart gäller åtgärder som har eller ska prövas genom detaljplan. Detaljplanen kan reglera ett större område än vägplanen, det avgörande är att vägen är densamma i detalj- planen som i vägplanen. En motsvarande bestämmelse finns i 5 kap. 16 § plan- och bygglagen (2010:900).

Prop. 2011/12:118

153

Det är inte möjligt att med stöd av här aktuell paragraf helt avstå från samråd enligt väglagen. Innebörden är att samrådet enligt väglagen i dessa fall inte behöver omfatta detaljerna när det gäller vägens närmare lokalisering och utformning. Med detaljer avses den planering som enligt nuvarande regelverk görs i arbetsplaneskedet. Som framgår ovan kan bestämmelsen tillämpas både i de fall det redan finns en detaljplan som gäller vägen eller i de fall det pågår ett arbete med en sådan plan. I de fall det redan finns en gällande plan som omfattar vägen måste Trafikverket i samråd med kommunen bedöma om detaljplanen kan utgöra underlag för planeringen. Det bör göras inom ramen för planeringen och samrådet enligt väglagen. En förutsättning för detta är att samråd skett med alla dem som omfattas av väglagens samrådskrets. En avgörande fråga för den bedömningen är om utredningen i detaljplaneärendet alltjämt är aktuell och om den är tillräcklig för vägplanen. För att klargöra huruvida en samordning av samrådet kan ske måste det bl.a. avgöras om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I så fall krävs en miljö- konsekvensbeskrivning som är tillräcklig och aktuell, jfr 16 c §. Det betyder att miljökonsekvensbeskrivningen måste uppfylla kraven i lag och förordning som genomför det s.k. MKB-direktivet (Europaparla- mentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt [kodifiering]). Av praxis följer att samrådet utgör en integrerad del av arbetet med upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning. Samrådet ska inledas tidigt när det finns möjligheter att påverka lokaliserings- frågan.

Enligt paragrafens andra stycke är det möjligt att komplettera samrådet med dem som inte omfattats av samrådet i detaljplaneärendet. Det bör dock noteras att det samråd som regleras i paragrafen gäller vägens lokalisering och utformning i detalj. Brister i tidiga samråd rörande miljökonsekvensbeskrivningen kan inte läkas genom denna bestämmelse.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.3.

15 c §

Bestämmelsen, som finns redan i nuvarande reglering, flyttas till denna nya paragraf. Paragrafen innehåller en hänvisning till miljöbalken och avser de situationer ett vägbygge antas medföra betydande miljöpåverkan i ett annat land. Enligt 6 kap. 6 § miljöbalken ska i de fallen den ansvariga myndigheten informera den ansvariga myndigheten i det landet och ge den berörda staten och den där berörda allmänheten möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om planerna och miljökonsekvens- bedömningen.

16 §

I paragrafen regleras förfarandet för projekt som ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken fram till överlämnandet.

Enligt första stycket ska den som avser att bygga vägen, oftast Trafik- verket, på motsvarande sätt som görs i dag med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen. Enligt nuvarande reglering ska regeringens pröv- ning ske på grundval av en upprättad vägutredning. I den nu föreslagna sammanhållna planeringsprocessen kommer en vägutredning inte att upprättas. Tidpunkten för när ärendet ska överlämnas anknyter därför i

Prop. 2011/12:118

154

stället till hur långt planeringsprocessen framskridit. Överlämnandet ska ske när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alter- nativ som är rimliga och rangordnat dessa. Med alternativ avses vanligt- vis alternativa vägsträckningar. Olika alternativ kan dock avse samma vägsträckning om det finns väsentliga skillnader i utformningen av vägen, t.ex. med eller utan tunnel. De alternativ som presenteras ska alla tillgodose vägens ändamål och framstå som rimliga att genomföra vid en samlad bedömning. Att ett alternativ är tänkbart innebär inte att det med nödvändighet är rimligt enligt denna bestämmelse. Om det endast finns ett rimligt alternativ är det endast detta som ska presenteras.

I andra stycket regleras vilket underlag som ska finnas i ärendet vid överlämnandet till regeringen. Den som avser att bygga vägen ska på samma sätt som gäller i dag ansvara för beredningen av ärendet (jfr 23 b § vägkungörelsen [1971:954]). Ärendet ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och det övriga underlag som behövs för prövningen. Underlaget ska hämtas från den pågående planerings- processen. Det kommer således ha tagits fram enligt bestämmelserna för vägplan när det gäller samråd och bedömning av betydande miljö- påverkan.

Vilka bestämmelser i väglagen som tillämpas anges i paragrafen. Även om 15 b §, som handlar om att samråd om en vägs lokalisering och utformning i detalj i vissa angivna fall inte behöver ske, av naturliga skäl inte kan tillämpas i detta tidiga skede av projekteringen, finns det inget som hindrar att man i den fortsatta hanteringen av ett projekt som tillåt- lighetsprövas av regeringen tillämpar denna bestämmelse. Innan ärendet överlämnas till regeringen ska kungörelse samt gransknings- och remiss- förfarande genomföras. Det innebär att allmänheten, miljöorganisationer m.fl. har möjlighet att lämna synpunkter på den rangordning som gjorts och på utredningen i övrigt.

Av tredje stycket framgår att miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven enligt miljöbalken och ha godkänts av berörd länsstyrelse innan ärendet kungörs. Det bör dock framhållas att miljö- konsekvensbeskrivningen i detta tidiga skede inte kan vara lika utförlig som vid prövningen av att fastställa vägplanen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.3.3.

16 a §

I paragrafen regleras vilket innehåll en vägplan ska ha och vilket underlag som ska finnas till planen. Paragrafen har både redigerats om och fått ett delvis förnyat innehåll.

Enligt första stycket ska vägplanen innehålla en karta över plan- området. Kartan ska visa vägens sträckning och huvudsakliga utformning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för vägen och för att bygga den. Med uttrycket ”för att bygga vägen” avses behov av tillfälliga nyttjanderätter för t.ex. upplag och baracker under byggtiden. Av kartan ska framgå vilka områden som avses och på vilket sätt, och i de fall det gäller tillfälliga nyttjanderätter under vilken tid, de behöver tas i anspråk.

Enligt andra stycket punkt 1 ska planen innehålla uppgifter om de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska utföras. Kravet är nytt i väglagen men förekommer redan i dag vad gäller järnvägsplaner enligt

Prop. 2011/12:118

155

lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Bestämmelsen avser Prop. 2011/12:118 skyddsåtgärder och försiktighetsmått under driftskedet.

Punkt 2 är ny. Enligt bestämmelser i miljöbalken undantas verksam- heter och åtgärder som ryms inom en fastställd väg- eller järnvägsplan från vissa förbud och skyldigheter enligt balken. Det gäller förbud att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön inom ett biotopskyddsområde (7 kap. 11 och 11 a §§ miljöbalken). Det gäller även strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. 15 och 16 §§ miljö- balken samt skyldigheten att anmäla en verksamhet eller en åtgärd för samråd enligt 12 kap. 6 och 6 a §§. Av den här aktuella bestämmelsen framgår att vägplanen ska innehålla uppgifter om de verksamheter och åtgärder för vilka den som avser att bygga vägen avser att nyttja dessa möjligheter till undantag. Länsstyrelsen kan på detta sätt se till att de miljöhänsyn som de aktuella bestämmelserna i miljöbalken syftar till att säkerställa i stället tillgodoses inom ramen för vägplanen. Länsstyrelsen är tillförsäkrad inflytande i frågan genom att vägplanen endast kan fast- ställas om länsstyrelsen tillstyrker detta. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.8.

Genom punkt 3 införs en ny bestämmelse som innebär att det av planen ska framgå vilka åtgärder som med stöd av kommunens medgivande undantas från krav på bygglov för anläggningar. Åtgärder som undantas från lovkravet utgör en del av vägens utformning och omfattas därmed av samrådskravet enligt 14 b §. Undantag från bygglovsplikten förutsätter att en motsvarande möjlighet till undantag införs i plan- och byggförord- ningen (2011:338).

Av tredje stycket framgår vilket underlag som ska finnas till planen. Enligt punkt 1 ska det finnas en redovisning av motiven till valet av lokalisering och utformning av vägen. I anslutning härtill ska det också finnas en redogörelse för de alternativ som övervägts.

Enligt punkt 2 ska det finnas en samrådsredogörelse. I samrådsredo- görelsen ska de synpunkter som kommit fram under samrådet samman- ställas. Av redogörelsen ska det också framgå hur synpunkterna har beaktats i planen. Av punkt 3 framgår att det tillsammans med planen ska finnas en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Vilka krav som ställs på en MKB framgår av 16 b § där det hänvisas till miljöbalkens bestämmel- ser. Kravet på MKB gäller dock inte om vägprojektet inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Då ska det i stället finnas uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och på miljön. Det är länsstyrelsen som avgör om ett projekt ska antas medföra betydande miljöpåverkan enligt 15 §. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Enligt punkt 4 ska de övriga uppgifter som behövs för att genomföra planen finnas med i beskrivningen. Det kan t.ex. handla om de organisa- toriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och ändamålsenligt genomförande av planen. Om det bedöms erforderligt kan det införas generella bestämmelser i förordning om sådana uppgifter (jfr bemyndigande i 17 c §).

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.2.

156

16 b §

Paragrafen är ny, även om innehållet i sak förekommer i andra bestäm- melser i nuvarande reglering.

Av första stycket framgår att den miljökonsekvensbeskrivning som ska finnas som underlag för en vägplan som bedömts medföra betydande miljöpåverkan ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken.

Enligt andra stycket ska på motsvarande sätt som görs i dag en miljö- konsekvensbeskrivning godkännas av berörda länsstyrelser. Enligt nuvarande regler ska detta ske innan den tas in i arbetsplanen. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningen i fortsättningen lagtekniskt ska definieras som ett underlag till planen, och alltså inte tas in i denna, måste bestäm- melsen formuleras på annat sätt. Godkännandet ska i stället ske innan miljökonsekvensbeskrivningen kungörs.

16 c §

Paragrafen är ny. Genom bestämmelsen tydliggörs att det inte är nödvändigt att upprätta en särskild miljökonsekvensbeskrivning i väg- ärendet om det finns en miljökonsekvensbeskrivning i detaljplaneärendet som kan användas.

Av punkt 1 framgår att en förutsättning för att bestämmelsen ska kunna tillämpas är att vägplanen enbart gäller åtgärder som också har eller ska prövas genom detaljplan. Detaljplanen kan reglera ett större område än den kommande vägplanen. Det avgörande är att vägen är densamma i detaljplanen och i vägplanen.

Enligt punkt 2 krävs att den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i detaljplaneärendet ska tas in i vägärendet. Miljökonsekvens- beskrivningen måste också vara aktuell och tillräcklig för vägärendet. Även en miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i detaljplaneärendet ska enligt 16 b § andra stycket godkännas av länsstyrelsen innan den kungörs.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.3.

17 §

Av första stycket framgår att det är den som avser att bygga en väg som ska kungöra ett förslag till vägplan och underlaget till denna och låta det granskas. I de allra flesta fall är det Trafikverket som bygger vägar, men det förekommer även att kommuner bygger allmän väg. Det har skett en anpassning av terminologin till den nya plan- och bygglagen (2010:900). Detaljerna för förfarandet för kungörande och granskning kommer dock även fortsatt att regleras i förordning (f.n. vägkungörelsen [1971:954]). Det gäller t.ex. skyldigheten att hålla förslaget och underlaget tillgängligt för allmänheten, bestämmelser om vilken granskningstid som ska gälla och vilka personer som ska underrättas särskilt. Om en miljökonsekvens- beskrivning upprättats ska denna kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten i enlighet med bestämmelserna i miljöbalken. Undantag från det generella kravet på kungörande och granskning finns i 17 a och 17 b §§.

Prop. 2011/12:118

157

Enligt andra stycket, som är nytt, får kungörandet av förslaget till vägplan samordnas med kungörandet av ett förslag till detaljplan som gäller vägen. Bestämmelsen har utformats efter mönster av 5 kap. 19 § tredje stycket plan- och bygglagen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.3.

17 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller undantag från huvudregeln att ett förslag till vägplan ska kungöras och granskas. Undantaget gäller vid ändring av en plan för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt.

I punkt 1 anges att det inte är den ursprungliga planens totala miljöpå- verkan som avses utan endast miljöpåverkan till följd av ändringen. I punkt 2 har en anpassning gjorts till nuvarande reglering i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Ändringen innebär att den krets som alltid ska få tillfälle att yttra sig har utvidgats till att – vid sidan av berörda fastighetsägare, innehavare av nyttjanderätt och servitutsrätt – även innefatta innehavare av annan särskild rätt. Lagtekniskt sker detta genom att det i bestämmelsen använda uttrycket innehavare av särskild rätt definieras i 3 b §. Bestämmelsen har justerats med anledning av

Lagrådets yttrande.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.4.

17 b §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen i första stycket innebär undantag från kravet på kungörelse för vägplaner av mindre betydelse. Tre förutsätt- ningar ska vara uppfyllda för att det förenklade förfarandet ska få användas. Enligt punkt 1 får förslaget till vägplan inte vara av stor vikt eller ha principiell betydelse. Enligt punkt 2 får förslaget inte medföra en betydande miljöpåverkan och av punkt 3 framgår att det ska sakna intresse för allmänheten. Motsvarande rekvisit gäller för förenklat plan- förfarande enligt 5 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900), jfr prop. 2009/10:170 s. 242 och 441.

Enligt andra stycket är det i de fall kriterierna i första stycket är uppfyllda tillräckligt att den som avser att bygga vägen (oftast Trafik- verket) ger länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs tillfälle att godkänna förslaget eller att lämna synpunkter. Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 18 § andra stycket plan- och bygglagen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.2.

17 c §

Paragrafen är ny och innehåller bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Det gäller t.ex. ytterligare regleringar om vad samrådet enligt 14 b § ska omfatta. I 14 b § regleras samrådsskyldigheten för hela den fysiska planeringsprocessen, från ett tidigt stadium fram till fastställelse av planen. Det har bedömts föreligga behov av att i förord- ning precisera t.ex. vad som krävs vid samrådet när undantag från bygglov för vissa anläggningar ska göras i vägplanen (jfr 14 b § fjärde stycket och 16 a § andra stycket 3).

Bemyndigandet omfattar även möjligheter att meddela föreskrifter om krav på innehåll i en vägplan och på det underlag som ska fogas till planen.

Prop. 2011/12:118

158

18 §

Paragrafen ändras så att det av första stycket framgår att en vägplan ska fastställas av Trafikverket. Det gäller även om det är någon annan än Trafikverket som avser att bygga vägen.

I andra stycket regleras den situationen att Trafikverket och en länsstyrelse har olika uppfattning. I likhet med vad som gäller redan enligt nuvarande reglering ska frågan om fastställelse då hänskjutas till regeringen för prövning.

Tredje stycket innehåller en bestämmelse om att innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningen, om det finns en sådan, samt resultatet av samråd och yttranden ska beaktas när vägplanen fastställs. Vidare framgår att beslutet att fastställa planen ska kungöras (jfr 6 kap. 9 § andra stycket miljöbalken och artikel 8 i MKB-direktivet).

18 a §

Paragrafen är ny. I första och andra styckena finns bestämmelser om giltighetstid för ett beslut att fastställa en vägplan. Möjligheten att förlänga giltighetstiden för en vägplan begränsas till två år. Förlängning av giltighetstiden får endast ske om det föreligger synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan t.ex. föreligga om en detaljplan som avser samma väg har överklagats och målet inte slutligt avgjorts när den ordinarie giltighetstiden för fastställelsebeslutet löper ut. Det är den instans som fastställt planen som fattar beslut om förlängning av giltighetstiden. Det betyder att i de fall frågan om fastställelse överlämnats till regeringen för prövning enligt 18 § andra stycket, fattar regeringen också eventuellt beslut om förlängning. Bestämmelsen har utformats i enlighet med

Lagrådets förslag.

Enligt tredje stycket ska ett beslut om att förlänga giltighetstiden av ett fastställelsebeslut kungöras. Detta gäller redan enligt nuvarande regle- ring.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.9.

18 b §

Paragrafen är ny.

Av första stycket framgår att ett beslut att fastställa en vägplan ska upphävas om förhållandena efter beslutet har förändrats på ett sätt som innebär att förutsättningarna för att fastställa planen inte längre är uppfyllda. Bestämmelsen finns redan i nuvarande reglering för järnvägs- planer i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Eftersom vägbygg- nadsprojekt ofta handlar om ingrepp i annans fastighet och därmed påverkar enskilda har det ansetts viktigt att det så snabbt som möjligt klargörs att man inte avser att gå vidare med planen. Om beslutet att fastställa planen har meddelats av regeringen, ska regeringen också fatta beslut om ett eventuellt upphävande. I annat fall ska Trafikverket upphäva beslutet.

Av andra stycket framgår att beslut att upphäva en plan ska kungöras. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.10.

19 §

Paragrafen ändras med anledning av att termen arbetsplan ersätts av vägplan och att nu samtliga vägplaner ska fastställas. Det bör dock

Prop. 2011/12:118

159

noteras att det finns mindre åtgärder som inte ska anses utgöra byggande av väg enligt 10 § fjärde stycket. För att utföra sådana åtgärder finns det inte något krav på att upprätta en vägplan. (Jfr avsnitt 7.5.1 och 7.5.3 ).

20 §

Paragrafen ändras med anledning av att termen arbetsplan ersätts av vägplan. Det görs även vissa rent språkliga justeringar. När en väg byggs får oväsentliga avvikelser göras från vägplanen. Det betyder att ändringen inte får medföra mer än marginell ytterligare påverkan på omgivningen (jfr 10 § fjärde stycket som handlar om åtgärder på befintlig väg som inte ska anses utgöra byggande av väg och därför inte kräver formell fysisk planering enligt lagen). Om en avvikelse från planen inte kan anses vara oväsentlig, får i stället förfarandet för ändring av planen för ett vägbygge som ännu inte är färdigställt tillämpas enligt 15 a och 17 a §§.

20 b §

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om samordning av plane- ringen av vägar och järnvägar.

Enligt första stycket får en vägplan och en järnvägsplan upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut. Bestämmelsen påverkar inte vilken lag som ska tillämpas utan förfarandebestämmel- serna enligt respektive lag ska tillämpas. Förfarandet enligt 14 b18 §§ denna lag överensstämmer dock med bestämmelserna i 2 kap. 215 §§ lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Förfarandet får utmynna i ett gemensamt plandokument som innehåller både en väg- och en järn- vägsplan och som fastställs av Trafikverket genom ett beslut. Det gemen- samma beslutet har sin rättsliga grund i såväl väglagen som lagen om byggande av järnväg och är överklagbart enligt båda lagarna. Den som är missnöjd med placeringen eller utformningen av en väg får överklaga beslutet med stöd av 75 eller 75 a § väglagen. Är det i stället en prövning av placeringen eller utformningen av järnvägen får ett överklagande ske med stöd av 5 kap. 1 eller 1 a § lagen om byggande av järnväg. Tiden för överklagande överensstämmer och regeringen är i båda fallen över- prövande instans.

I andra stycket regleras möjligheten att ta in en åtgärd som utgör byggande av järnväg i en vägplan. Det rör sig i dessa fall om åtgärder som är en följd av vägprojektet. Behovet av järnvägsåtgärden behöver inte vara känt när arbetet med vägplanen inleds utan åtgärden kan tas in i den pågående planeringsprocessen. Motsvarande möjlighet att låta en järnvägsplan innefatta åtgärder som utgör byggande av väg finns i 2 kap. 19 § andra stycket lagen om byggande av järnväg. I vilken utsträckning väglagen respektive lagen om byggande av järnväg ska tillämpas på sådana åtgärder regleras i 14 a § andra stycket väglagen och 2 kap. 1 § tredje stycket lagen om byggande av järnväg.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.6.

28 §

Bestämmelsen innebär att en vägplan i vissa fall ska upprättas för drifts- åtgärd. I första stycket görs följdändringar vad gäller terminologi och hänvisningar. Enligt nuvarande lydelse av bestämmelsen kan de förenk-

Prop. 2011/12:118

160

lingsmöjligheter för planförfarandet som gäller för ombyggnad av väg tillämpas för en sådan plan. Det förenklade förfarandet för ombyggnad kommer inte att finnas kvar. I stället blir de nya reglerna om ändring av en plan för ett ännu inte färdigställt vägbygge i 15 a och 17 a §§ tillämp- liga.

Bestämmelsen i andra stycket är ny. Den innebär att det i färre fall kommer att krävas en vägplan för driftsåtgärder. Undantaget avser åtgärder som inte medför mer än marginell ytterligare påverkan på omgivningen och där berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen har medgett att marken eller utrymmet får tas i anspråk. Det betyder att marken eller utrymmet inte ska behöva tas i anspråk med tvång. En motsvarande undantagsbestämmelse för åtgärder som avser byggande av väg finns i 10 § fjärde stycket, se författningskommentaren till den bestämmelsen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.1.

30 §

I paragrafen anges vad vägrätt innefattar. Bestämmelsen följdändras med anledning av att vägrätt enligt 31 § föreslås även kunna grundas på en skriftlig överenskommelse. Vidare ändras begreppet arbetsplan till vägplan.

31 §

I paragrafen regleras hur vägrätt uppkommer. Bestämmelsen komplette- ras så att vägrätt även kan uppkomma för sådana mindre åtgärder som enligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket inte kräver en vägplan, dvs. inte kräver formell fysisk planering enligt väglagen. En av förutsätt- ningarna för att det ska vara möjligt att genomföra åtgärder utan vägplan är att den mark som behövs kan tas i anspråk utan tvång. Om fastighets- ägaren samtycker till att mark tas i anspråk, ska det dokumenteras i en skriftlig överenskommelse. Av överenskommelsen ska framgå dels vilket område som ska tas i anspråk, dels vilken väganordning som ska anläggas. Vägrätt uppkommer när det arbete som anges i överens- kommelsen har påbörjats.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.1.

35 §

Paragrafen ändras endast redaktionellt. Har det i en vägplan för ett vägbyggnadsprojekt avsatts mark eller annat utrymme för att bygga vägen ska nyttjanderätt till marken eller utrymmet upplåtas för den tid som anges i planen. Det kan t.ex. handla om mark för upplag eller liknande ändamål som behövs under byggtiden.

48 §

I paragrafen regleras förbud att inom det i en vägplan angivna väg- området vidta åtgärder som försvårar områdets användning för väg- ändamål. Bestämmelsen ändras i huvudsak endast språkligt, främst för att anpassa den till den nya terminologin.

I paragrafens fjärde stycke anges att väghållningsmyndigheten i samband med tillstånd får meddela de ”villkor” som behövs i stället för

Prop. 2011/12:118

161

som tidigare de ”föreskrifter” som behövs. Detta eftersom det rör sig om villkor i beslut som gäller i ett enskilt fall.

55 a §

Paragrafen är ny. Första stycket innehåller en bestämmelse som innebär att fastighetsägare har rätt att begära inlösen av mark i ett tidigare skede än vad som gäller enligt nuvarande reglering. Fastighetsägare ges rätt att begära inlösen av mark eller utrymme som enligt en lagakraftvunnen vägplan ska användas för vägändamål. Motsvarande gäller redan för järnväg enligt 4 kap. 2 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Enligt nuvarande reglering krävs att vägrätt uppkommit för att ersättning ska utgå, dvs. utöver en gällande vägplan ska vägens sträckning tydligt ha utmärkts på marken och vägarbetet inom fastigheten påbörjats. Bestämmelsen utgör en skyddsregel för fastighetsägaren. Avsikten är dock inte att den ska ersätta huvudregeln att ersättning lämnas vid väg- rättens uppkomst. Normalt ska den som avser att bygga vägen (oftast Trafikverket) ha inlett förhandlingar med fastighetsägarna om ersättning för vägrätt redan innan vägplanen fått laga kraft. Om det finns en överenskommelse om vilken ersättning som ska betalas för vägrätten ska denna bestämmelse inte tillämpas. Paragrafen ska inte heller tillämpas om vägrätt har uppkommit.

Av andra stycket framgår att ersättningen ska bestämmas enligt bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen på motsvarande sätt som gäller för ersättning för uppkommen vägrätt enligt 55 § andra stycket. Om fastighetsägaren och den som avser att bygga vägen inte kommer överens om inlösen och ersättning ska frågan avgöras av mark- och miljödomstol enligt 66 §.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.6.2.

55 b §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen ger i vissa undantagsfall fastighets- ägaren rätt till inlösen av fastigheten vid en tidigare tidpunkt än vad som följer av 55 a §, dvs. redan innan det finns en lagakraftvunnen vägplan.

I första stycket regleras förutsättningarna för att en skyldighet att lösa in en fastighet ska uppkomma. En grundläggande förutsättning är att fastighetsägaren begär inlösen och det bedöms sannolikt att fastigheten eller del av denna kommer att användas för vägändamål. Normalt ska planeringsarbetet ha drivits långt för att detta rekvisit ska anses uppfyllt. Så länge Trafikverket (eller annan som avser att bygga vägen) arbetar med flera alternativa korridorer kan det endast i undantagsfall anses sannolikt att vägen kommer att dras över en viss fastighet. Fastighets- ägaren ska också kunna visa att det föreligger synnerliga skäl för att denne ska få fastigheten inlöst. Rekvisitet innebär att bestämmelsen ska användas endast i rena undantagsfall. Det ska vara fråga om mycket ömmande situationer där fastighetsägaren är tvungen att sälja fastigheten samtidigt som en försäljning på den öppna marknaden, på grund av det planerade vägbygget, skulle få orimliga konsekvenser. Det skulle kunna röra sig om svår sjukdom, dödsfall eller skilsmässa. Det torde i de allra flesta fall krävas att en bostadsbyggnad finns på fastigheten för att rekvisitet synnerliga skäl ska anses uppfyllt. Det kan dock inte helt uteslutas att det i någon situation skulle kunna anses föreligga synnerliga

Prop. 2011/12:118

162

skäl för inlösen även av en fastighet utan bostadsbyggnad. Vad som anses utgöra synnerliga skäl bör utvecklas genom domstolspraxis.

Inlösen kan ske av hela eller del av fastighet. För att syftet med bestämmelsen ska uppnås är det sannolikt oftast nödvändigt att lösa in hela fastigheten. Rätten till inlösen är därför inte begränsad till den del av fastigheten som kommer att behövas för vägändamål. Hur stor del av fastigheten som ska lösas får i stället avgöras som ett led i bedömningen om det finns synnerliga skäl. För att hela fastigheten ska lösas in krävs således att det kan visas synnerliga skäl för detta. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Av andra stycket framgår att ersättningen ska bestämmas i enlighet med bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen på motsvarande vis som gäller för ersättning enligt 55 § andra stycket, dvs. då det upp- kommit vägrätt. Om fastighetsägaren och den som avser att bygga vägen (oftast Trafikverket) inte kommer överens om inlösen och ersättning, ska frågan avgöras av mark- och miljödomstol enligt 66 §. Det föreslås en motsvarande bestämmelse i 4 kap. 2 a § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.6.2.

66 §

Paragrafen reglerar den situationen att en fastighetsägare och den som avser att bygga vägen inte lyckas träffa någon överenskommelse om ersättning för fastighetsintrånget. Frågan ska i de fallen av endera parten hänskjutas till prövning av behörig mark- och miljödomstol genom att talan där väcks. Paragrafen kompletteras med hänvisningar till de nya bestämmelserna i 55 a och 55 b §§. Paragrafen förenklas också språkligt.

69 §

Paragrafen reglerar fördelning av rättegångskostnader. Bestämmelsen kompletteras i andra stycket med hänvisningar till de nya paragraferna om inlösen, 55 a och 55 b §§.

74 §

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om rätt att överklaga, ändras inte i sak. Det görs i andra stycket vissa justeringar med anledning av den omdisponering som gjorts i de materiella bestämmelser det hänvisas till.

75 a §

Paragrafen justeras med anledning av att begreppet arbetsplan ersätts av vägplan.

76 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt att överklaga. Bestämmelser om Naturvårdsverkets rätt att överklaga upphävs. Det införs ett nytt tredje stycke. En rätt att överklaga Trafikverkets beslut införs för regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan. Även kommunernas överklaganderätt ges uttryckligt stöd i lagen även om de redan sedan tidigare har ansetts ha rätt att överklaga.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.2.

Prop. 2011/12:118

163

77 §

Prop. 2011/12:118

Paragrafen, som handlar om när beslut enligt väglagen börjar gälla,

 

justeras endast på grund av ny terminologi och för att förenkla språket.

 

10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

1 kap.

1 kap. 1 §

Paragrafen innehåller grundläggande definitioner och avgränsning av lagens tillämpningsområde.

Andra stycket ändras. Lagen blir frivillig för byggande av tunnelbana

 

och spårväg i de fall det finns en detaljplan för området och bygg-

 

nationen ska ske i enlighet med denna. Det innebär att det av detaljplanen

 

ska framgå att marken ska användas för spårväg eller tunnelbana och hur

 

anläggningarna ska utformas. Det måste under detaljplaneprocessen ha

 

varit tydligt att en spårväg eller tunnelbana planeras och vilka

 

konsekvenser det kan få för boende och andra berörda. Enbart att marken

 

är angiven som allmän plats i detaljplanen utgör inte tillräcklig grund för

 

att en spårväg eller tunnelbana ska kunna byggas med stöd av planen. I

 

sådana fall krävs antingen att detaljplanen ändras eller att det upprättas

 

en järnvägsplan. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets

 

förslag.

 

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.4.

 

1 kap. 2 §

 

I paragrafens första stycke anges vad som avses med begreppet byggande

 

av järnväg. Definitionen begränsas jämfört med nuvarande lydelse till att

 

omfatta dels att anlägga en ny järnväg, dels att bygga om en järnväg. Den

 

tidigare definitionen innefattade även ”att lägga om spår i ny sträckning”.

 

En omläggning kommer fortsättningsvis ofta att hänföras till begreppet

 

att anlägga en ny järnväg. I andra fall, då omläggningen sker i direkt

 

anslutning till befintlig sträckning, kan åtgärden i stället anses utgöra en

 

ombyggnad. I begreppet ombyggnad ligger att det ska röra sig om

 

åtgärder som syftar till att permanent förändra järnvägsanläggningen och

 

dess standard. Ombyggnad för tillfälliga förändringar räknas således inte

 

som byggande av järnväg. Detsamma gäller för rena drifts- och under-

 

hållsåtgärder, som syftar till att vidmakthålla eller återskapa anlägg-

 

ningens standard och funktion.

 

I ett nytt andra stycke undantas små och okomplicerade åtgärder på en

 

befintlig järnväg från begreppet byggande av järnväg. Det innebär att

 

kraven på formell fysisk planering inte gäller för dessa åtgärder.

 

Motsvarande gäller vid byggande av väg enligt 10 § fjärde stycket

 

väglagen (1971:948). Utöver kravet på att det röra sig om åtgärder på

 

befintlig järnväg uppställs två förutsättningar för att undantaget ska gälla.

 

För det första får åtgärden inte medföra mer än marginell ytterligare

 

påverkan på omgivningen. Utgångspunkten för bedömningen ska vara

 

den omgivningspåverkan som den befintliga järnvägen redan ger upphov

 

till. Bedömningen ska göras av den tillkommande påverkan som den

164

 

aktuella åtgärden orsakar. Att åtgärden vidtas helt eller delvis utanför befintlig järnvägsmark utesluter inte att den ytterligare omgivnings- påverkan kan anses marginell. Omständigheter som har betydelse vid bedömningen är således bl.a. omgivningens karaktär och känslighet, exempelvis om det finns bebyggelse eller känslig miljö i närheten. Om det är fråga om en större utvidgning av området får dock påverkan normalt anses mer än marginell oberoende av hur omgivningen ser ut.

För det andra uppställs krav på att mark inte ska behöva tas i anspråk med tvång. Det betyder att berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen ska ha medgett att marken eller utrymmet får tas i anspråk. Att bestämmelsen även kan tillämpas i de fall markåtkomsten redan är ordnad genom att åtgärden ryms inom befintligt järnvägsområde alternativt att staten eller kommunen redan äger marken, har inte ansetts behöva regleras särskilt. Bestämmelsen har utformats i enlighet med

Lagrådets förslag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.1.

1 kap. 4 §

Första stycket, som anger att en järnväg ska anläggas och utformas på ett sätt som innebär att ändamålet med järnvägen uppnås med minsta möjliga intrång på motstående intressen, ändras endast språkligt. Para- grafen motsvarar 13 § väglagen (1971:948). Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Paragrafens andra stycke flyttas hit från nuvarande 2 kap. (1 c §) som i denna proposition föreslås upphävas och ersättas av ett nytt kapitel. Genom bestämmelsen preciseras innehållet i det första stycket när det gäller olägenheter som orsakas enskilda i samband med att mark eller annat utrymme tas i anspråk med tvång. De fördelar som uppnås med planen måste vid en avvägning överväga de olägenheter som uppstår för enskilda.

1 kap. 4 a §

Paragrafens första stycke är nytt. I bestämmelsen framhålls vikten av samordning i de fall användningen av ett mark- eller vattenområde även ska prövas enligt annan lagstiftning. Kravet gäller dock endast i de fall det bedöms lämpligt. Bestämmelsen överensstämmer i sak med 2 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900). Motsvarande bestämmelse föreslås i denna proposition också föras in i 13 a § väglagen (1971:948).

Samordningen kan gälla den kommunala planeringen, men även en prövning enligt miljöbalken. Såväl själva planeringsarbetet som den slutliga prövningen av ärendet omfattas av bestämmelsen. Det är inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse göra undantag från lagens krav, utan det handlar om att uppfylla lagens krav på ett så effektivt sätt som möjligt genom att undvika dubbelarbete.

I andra stycket finns en hänvisning till miljöbalkens bestämmelser om planer och planeringsunderlag som är tillämpliga vid den fysiska plane- ringen enligt denna lag. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 67). Bestämmelsen ersätter nuvarande hänvisningar till miljöbalken i 2 kap.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.1.

Prop. 2011/12:118

165

2 kap.

2 kap. 1 §

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 14 a § väglagen (1971:948).

I första stycket återfinns den övergripande bestämmelsen om den nya sammanhållna planeringsprocessen. Planeringen ska enligt bestämmelsen utmynna i en järnvägsplan.

Andra stycket har ingen motsvarighet i väglagen och innehåller dels ett undantag från kravet på järnvägsplan för industrispår och hamnspår på egen fastighet, dels en möjlighet att upprätta en järnvägsplan för stäng- ning av en plankorsning som inte är byggande av järnväg. Bestämmelsen har hämtats från nuvarande 2 kap. 1 c § och föreslås nu endast ändras språkligt.

I tredje stycket införs en bestämmelse om utbytbarhet vad gäller plane- ring enligt denna lag och väglagen (1971:948). I bland är behovet av en järnvägsbyggnadsåtgärd en ren följd av ett vägprojekt. Det kan t.ex. bli nödvändigt att flytta en järnväg på grund av att en väg ska byggas. I sådana fall är det enligt 20 b § andra stycket väglagen (1971:948) möjligt att reglera byggandet av järnvägen i vägplanen. I den här aktuella bestämmelsen regleras i vilken utsträckning lagen om byggande av järn- väg ska tillämpas om denna möjlighet utnyttjas. Lagen om byggande av järnvägs bestämmelser om hur en järnvägsplan tas fram, fastställs och upphör att gälla ska inte tillämpas. Inte heller förfarandebestämmelsen för tillåtlighetsprövningen. Däremot ska övriga bestämmelser i lagen om byggande av järnväg tillämpas. Tillämpningen av vissa av dessa bestämmelser förutsätter dock att det finns en järnvägsplan (t.ex. 3 kap. 2 § och 4 kap. 1 och 2 §§). När byggandet av järnvägen är reglerad i en vägplan ska den planen därför likställas med en järnvägsplan. Det inne- bär bl.a. att den som ska bygga järnvägen enligt 4 kap. 1 § får lösa in den mark som tas i anspråk för järnvägen med stöd av den gällande vägplanen. Någon motsvarighet till vägrätt finns inte för byggande av järnväg. Eftersom ingen järnvägsplan kommer att upprättas i dessa fall finns det emellertid inte något planbeslut att överklaga enligt denna lag. Den som är missnöjd med placering eller utformning av järnvägen, får i stället med stöd av väglagen överklaga beslutet att fastställa vägplanen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.6.

2 kap. 2 §

Paragrafen, som motsvarar 14 b § väglagen (1971:948), har med viss språklig justering utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Se författ- ningskommentaren till bestämmelsen i väglagen. Vad som där anförs beträffande samråd om ett planerat vägbygge gäller även för samråd om ett planerat järnvägsbygge enligt denna paragraf.

2 kap. 3 §

Paragrafen motsvarar 14 c § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande samråd om ett planerat vägbygge gäller även för samråd om ett planerat järnvägsbygge enligt denna paragraf.

Av andra stycket framgår vad samrådsunderlaget i olika skeden ska innehålla. Detta framgår indirekt av bestämmelsen om vad samrådet ska

Prop. 2011/12:118

166

omfatta enligt 2 kap. 2 § första stycket, dvs. järnvägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan.

2 kap. 4 §

Paragrafen motsvarar 15 § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen.

I första och andra styckena finns bestämmelser om länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan. Av 5 kap. 2 § framgår att länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan inte får överklagas.

2 kap. 5 §

Paragrafen, som motsvarar 15 a § väglagen (1971:948), har med viss språklig justering utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Se författ- ningskommentaren till bestämmelsen i väglagen. Vad som där anförs beträffande samråd om en vägplan gäller även för en järnvägsplan enligt denna paragraf. Innehavare av särskild rätt definieras i denna lag i 1 kap. 7 §.

2 kap. 6 §

Paragrafen motsvarar 15 b § väglagen. Se författningskommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande samråd om en vägplan gäller även för en järnvägsplan enligt denna paragraf.

2 kap. 7 §

Paragrafen, som motsvarar 15 c § väglagen (1971:948), innehåller en hänvisning till 6 kap. 6 § miljöbalken om samråd med ett annat land. Motsvarande gäller redan enligt nuvarande reglering.

2 kap. 8 §

Paragrafen motsvarar 16 § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande regeringens tillåtlighetsprövning av ett vägbygge gäller även för ett järn- vägsbygge enligt denna paragraf.

2 kap. 9 §

Paragrafen, som motsvarar 16 a § väglagen (1971:948), har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Se författningskommentaren till bestämmelsen i väglagen. Vad som där anförs beträffande innehåll i och underlag till en vägplan gäller även för en järnvägsplan enligt denna paragraf.

2 kap. 10 §

Paragrafen motsvarar 16 b § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen.

2 kap. 11 §

Paragrafen motsvarar 16 c § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande miljökonsekvensbeskrivning i ett vägärende gäller även för ett järnvägs- ärende enligt denna paragraf. Kravet att en miljökonsekvensbeskrivning

Prop. 2011/12:118

167

ska godkännas av länsstyrelsen innan den kungörs regleras i denna lag i 2 kap. 10 § andra stycket.

2 kap. 12 §

Paragrafen motsvarar 17 § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande skyldigheter för den som avser att bygga en väg gäller även för den som avser att bygga en järnväg enligt denna paragraf.

Detaljerna när det gäller förfarandet för kungörande och granskning kommer även fortsatt att regleras i förordning (förordning [1995:1652] om byggande av järnväg). Undantag från det generella kravet på kungörande och granskning finns i 2 kap. 13 och 14 §§.

2 kap. 13 §

Bestämmelsen innehåller undantag från huvudregeln i 2 kap. 12 § att ett förslag till järnvägsplan ska kungöras och granskas. Undantaget gäller för ändring av en plan för ett järnvägsbygge som ännu inte är färdigställt under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Paragrafen, som motsvarar 17 a § väglagen (1971:948), har justerats med anledning av Lagrådets yttrande. Se författningskommentaren till bestämmelsen i väglagen. Vad som där anförs beträffande kungörande och granskning av en vägplan gäller även för en järnvägsplan enligt denna paragraf. Särskild rätt till fastighet definieras i denna lag i 1 kap. 7 §.

2 kap. 14 §

Paragrafen innehåller undantag från kravet på kungörelse av ett förslag till järnvägsplan enligt 2 kap. 12 §. Paragrafen motsvarar 17 b § väglagen (1971:948). Se författningskommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande kungörelse av en vägplan gäller även för kungörelse av en järnvägsplan enligt denna paragraf.

2 kap. 15 §

Paragrafen motsvarar 18 § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande fastställelse av en vägplan gäller även för fastställelse av en järnvägsplan enligt denna paragraf.

2 kap. 16 §

Paragrafen motsvarar 18 a § väglagen (1971:948). Första stycket, som överensstämmer med nuvarande reglering, anger giltighetstiden för ett beslut att fastställa en järnvägsplan. Bestämmelsen har justerats i enlighet med Lagrådets yttrande beträffande 18 a § väglagen.

Andra stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att det blir möjligt att förlänga giltighetstiden för ett beslut att fastställa en järnvägsplan på samma sätt som för en vägplan om det finns synnerliga skäl. Förläng- ningen får dock inte avse längre tid än två år. Det betyder att en järn- vägsplan alltid upphör att gälla senast sju år efter utgången av det år då planen fick laga kraft i de fall bygget inte har påbörjats vid den tid- punkten. Det är den instans som fastställt planen som även prövar frågan om förlängning av giltighetstiden för fastställelsebeslutet. Det innebär att regeringen prövar frågan i de fall länsstyrelse och Trafikverket inte

Prop. 2011/12:118

168

kommit överens och därför överlämnat prövningen till regeringen. I annat fall är det Trafikverket som beslutar om förlängning av giltighets- tiden.

Även tredje stycket är nytt. Ett beslut att förlänga giltighetstiden av en järnvägsplan ska kungöras på samma sätt som ett beslut att fastställa planen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.9.

2 kap. 17 §

Paragrafen motsvarar 18 b § väglagen (1971:948). Se författnings- kommentaren till den bestämmelsen. Vad som där anförs beträffande upphävande av en vägplan gäller även för upphävande av en järnvägs- plan enligt denna paragraf.

2 kap. 18 §

I paragrafen, som innehåller en bestämmelse om möjligheter att i byggskedet göra avvikelser från planen som bedöms som oväsentliga, görs nu ett tillägg som innebär att om avvikelsen innebär att mark eller utrymme som ska tas i anspråk för järnvägen påverkas, så ska detta antecknas i ett tillägg till järnvägsplanen. Bestämmelsen, som motsvarar 20 § väglagen, behandlas även i avsnitt 7.5.10.

Om en avvikelse från planen inte kan anses vara oväsentlig, kan det i stället bli fråga om att göra en ändring av planen för ett järnvägsbygge som ännu inte är färdigställt. Då kan bestämmelserna om förenklat förfarande vad gäller samråd (2 kap. 5 §) respektive kungörelse och granskning (2 kap. 13 §) aktualiseras. Det föreslås i denna proposition även möjlighet att enligt 1 kap. 2 § helt underlåta formell fysisk plane- ring om åtgärden ska vidtas på en befintlig järnväg, inte medför mer än marginell ytterligare påverkan på omgivningen och berörda fastighets- ägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk, dvs. att marken eller utrymmet kan tas i anspråk utan tvång.

2 kap. 19 §

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om samordning av plane- ringen av järnvägar och vägar.

Enligt första stycket får en järnvägsplan och en vägplan upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut. Bestämmelsen påverkar inte vilken lag som ska tillämpas utan förfarandebestämmel-

serna enligt respektive lag ska tillämpas. Förfarandet enligt

2 kap.

2–15 §§ denna lag

överensstämmer dock med

bestämmelserna i

14 b–18 §§ väglagen

(1971:948). Förfarandet får

utmynna

i ett

gemensamt plandokument som innehåller både en järnvägs- och en vägplan som fastställs av Trafikverket genom ett beslut. Det gemensamma beslutet har sin rättsliga grund i såväl lagen om byggande av järnväg som i väglagen och är överklagbart enligt båda lagarna. Den som är missnöjd med placeringen eller utformningen av en väg får överklaga beslutet med stöd av 75 eller 75 a § väglagen. Är det i stället en prövning av placeringen eller utformningen av järnvägen får ett överklagande ske med stöd av 5 kap. 1 eller 1 a § denna lag. Tiden för

Prop. 2011/12:118

169

överklagande överensstämmer och regeringen är i båda fallen överprövande instans.

I andra stycket regleras möjligheten att ta in en åtgärd som utgör byggande av väg i en järnvägsplan. Det rör sig i dessa fall om åtgärder som är en följd av järnvägsprojektet. Behovet av vägåtgärden behöver inte vara känt när arbetet med järnvägsplanen inleds utan åtgärden kan tas in i den pågående planeringsprocessen. Motsvarande möjlighet att låta en vägplan innefatta åtgärder som utgör byggande av järnväg finns i 20 b § andra stycket väglagen (1971:948). I vilken utsträckning väglagen respektive lagen om byggande av järnväg ska tillämpas på sådana åtgärder regleras i 14 a § andra stycket väglagen och 2 kap. 1 § tredje stycket lagen om byggande av järnväg.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.4.6.

2 kap. 20 §

Bestämmelsen, som återfinns redan i nuvarande reglering, ändras endast på det sättet att begreppet den som innehar järnvägen ändras till järn- vägens infrastrukturförvaltare. Infrastrukturförvaltare är det begrepp som används i järnvägslagen (2004:519). Bestämmelsen motsvarar 20 a § väglagen (1971:948).

2 kap. 21 §

Paragrafen är ny och innehåller bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter. Det gäller t.ex. ytterligare regleringar om vad samrådet enligt 2 kap. 2 § ska omfatta. I 2 kap. 2 § regleras samråds- skyldigheten för hela den fysiska planeringsprocessen, från ett tidigt stadium fram till fastställelse av planen. Det har bedömts föreligga behov av att i förordning precisera t.ex. vad som krävs vid samrådet när undan- tag från bygglov för vissa anläggningar ska göras i järnvägsplanen (jfr 2 kap. 2 § fjärde stycket och 2 kap. 9 § andra stycket 3).

Bemyndigandet omfattar även möjligheter att meddela föreskrifter om krav på innehåll i en järnvägsplan och på det underlag som ska fogas till planen.

3 kap. 1 §

I paragrafen regleras rätten till tillträde till en fastighet för förberedande åtgärder inför ett järnvägsbygge. Det införs ett tillägg till paragrafen som innebär att det för Trafikverket inte ska krävas ett beslut av länsstyrelsen för att genomföra sådana åtgärder. Rätten till tillträde omfattar även av Trafikverket anlitade ombud. Det kan exempelvis handla om en konsult- firma som arbetar på uppdrag av Trafikverket. Regleringen kommer därmed överensstämma med vad som redan gäller för vägbyggen enligt34 § väglagen (1971:948). Paragrafen har utformats i enlighet med

Lagrådets förslag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.10.

3 kap. 3 §

I paragrafen regleras järnvägsbyggarens rätt till tillfällig nyttjanderätt för upplag och liknande under byggtiden. Järnvägsplanen ska enligt 2 kap. 9 § första stycket innehålla uppgift om vilket område eller vilket utrymme som behöver användas och under vilken tid. Den här aktuella

Prop. 2011/12:118

170

paragrafen ändras endast i sak genom att det inte längre ska krävas ett beslut av länsstyrelsen för att marken ska få tas i anspråk med nyttjande- rätt. Det ska i stället räcka med den fastställda och lagakraftvunna järn- vägsplanen av vilken detta ska framgå. Länsstyrelsen tillförsäkras inflytande genom sin medverkan vid fastställandet av planen. Genom ändringen kommer regleringen motsvara den som i dag finns i 35 § väg- lagen (1971:948). Paragrafen, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, ändras även redaktionellt.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.10.

3 kap. 3 a §

Paragrafen, som är ny, innebär att länsstyrelsen kan besluta om att nyttjanderätt ska upplåtas för tillfällig järnväg när den befintliga järn- vägen inte kan användas på grund av t.ex. översvämning eller jordras. En motsvarande möjlighet finns redan i nuvarande reglering för väg i 36 § väglagen (1971:948).

Med järnvägens infrastrukturförvaltare avses här detsamma som i järn- vägslagen (2004:519), dvs. den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.10.

3 kap. 4 §

Paragrafen ändras endast genom att begreppet järnvägsinnehavare ändras till järnvägens infrastrukturförvaltare. Infrastrukturförvaltare är det begrepp som används i järnvägslagen (2004:519).

4 kap. 2 a §

Paragrafen är ny. Bestämmelsen ger i vissa undantagsfall fastighets- ägaren rätt till inlösen av fastigheten vid en tidigare tidpunkt än vad som hittills gällt enligt 4 kap. 2 §, dvs. redan innan det finns en lagakraft- vunnen järnvägsplan. En motsvarande bestämmelse föreslås även införas i 55 b § första stycket väglagen (1971:948). Se författningskommentaren till den bestämmelsen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Vilken ersättning som ska utgå för inlösen regleras i 4 kap. 5 §, där det hänvisas till 4 kap. expropriationslagen (1972:719). Om fastighetsägaren och järnvägsbyggaren (oftast Trafikverket) inte kommer överens i frågan om inlösen och ersättning får talan väckas hos mark- och miljödomstol.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.6.2.

4 kap. 4 §

I paragrafen regleras skyldighet att ersätta skador som uppstått vid till- fällig nyttjanderätt till mark eller annat utrymme. Bestämmelsen kompletteras med en hänvisning till den nya paragrafen 3 kap. 3 a §, enligt viken länsstyrelsen får besluta om nyttjanderätt för tillfällig järn- väg vid extraordinära situationer. Det kan exempelvis handla om att ett jordras eller översvämning gjort den ordinarie järnvägen obrukbar.

Prop. 2011/12:118

171

5 kap. 2 §

Prop. 2011/12:118

I paragrafen regleras vilka beslut som länsstyrelsen fattar enligt lagen,

 

om besluten får överklagas och i så fall till vilken instans. Paragrafen har

 

utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

I första stycket görs ett tillägg till nuvarande lydelse av paragrafen som innebär att länsstyrelsens beslut enligt 3 kap. 3 a §, om nyttjanderätt för tillfällig järnväg, får överklagas till regeringen.

Andra stycket, som innehåller uppräkning av de beslut som inte får överklagas, justeras endast genom att paragrafhänvisningarna ändras till följd av omdisponeringen av 2 kap. Det gäller beslut om att projekt ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 2 kap. 4 § första stycket och att godkänna en miljökonsekvensbeskrivning enligt 2 kap. 8 § tredje stycket och 2 kap. 10 § andra stycket.

Av tredje stycket framgår att andra beslut av länsstyrelsen får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol och att det krävs prövnings- tillstånd för överklagande till kammarrätten.

10.3 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

7 kap. 11 a §

Paragrafen är ny och innehåller undantag från förbudet att inom ett område med biotopskydd enligt 7 kap. 11 § första stycket punkt 1 miljö- balken (generellt biotopskydd) bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Undantagen gäller för byggande av allmän väg och byggande av järnväg enligt en fastställd väg- eller järn- vägsplan. Redan i nuvarande reglering finns motsvarande undantag för byggande av väg och järnväg inom ett strandskyddsområde enligt 7 kap. 16 § miljöbalken.

Avsikten är att frågan om biotopskydd ska tas upp tidigt i processen när väg- eller järnvägsplanen utarbetas. Frågan om planen är förenlig med biotopskyddets syften behandlas inom ramen för samrådet mellan den som avser att bygga vägen eller järnvägen (oftast Trafikverket) och länsstyrelsen (14 § andra stycket och 14 b § väglagen [1971:948] samt 1 kap. 5 § andra stycket och 2 kap. 2 § lagen [1995:1649] om byggande av järnväg). Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.8.

7 kap. 16 §

I paragrafen, som behandlar undantag från strandskyddsbestämmelserna, görs en i huvudsak redaktionell ändring. Bestämmelsen i punkten 4 förs in i punkt 3. Skälet för detta är de nu föreslagna ändringarna i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, som innebär att en väg i vissa fall kan byggas med stöd av en järnvägsplan och vice versa. Ändring görs också till följd av ny terminologi i väglagen. Begreppet arbetsplan ersätts av vägplan. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

172

12 kap. 6 a §

I paragrafen, som är ny, finns undantag från krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Undantaget avser byggande av allmän väg och järnväg i den utsträckning som anges i en fastställd väg- eller järn- vägsplan (16 a § andra stycket 2 väglagen och 2 kap. 9 § andra stycket 2 lagen om byggande av järnväg). Samtliga åtgärder som behövs för att bygga vägen eller järnvägen kan undantas från anmälningsskyldigheten.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.5.8.

17 kap. 1 §

I paragrafen regleras de verksamheter som omfattas av obligatorisk tillåtlighetsprövning av regeringen. Ändringen innebär att nuvarande punkterna 2 och 3 i bestämmelsen tas bort. Tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar ska fortsättningsvis inte vara obligatorisk. Avsikten är dock att större väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten även fortsättningsvis ska tillåt- lighetsprövas. Prövningen ska då ske efter förbehåll enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Det gäller verksamheter som i betraktande av de intressen som miljöbalken enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.3.1.

17 kap. 5 §

I paragrafen regleras sedan tidigare myndigheters och kommuners skyldighet att underrätta regeringen om de får kännedom om större verksamheter som kan omfattas av regeringens tillåtlighetsprövning efter förbehåll enligt 17 kap. 3 §.

Det införs nu ett nytt andra stycke i paragrafen. Bestämmelsen är en följd av att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av väg- och järn- vägsprojekt ska ersättas av en annan urvalsprocess. Genom bestämmel- sen preciseras Trafikverkets skyldighet att underrätta regeringen om vägar och järnvägar verket avser att bygga och som faller under 17 kap. 3 §. Avsikten är att tyngdpunkten i förfarandet för att avgöra vilka projekt som ska tillåtlighetsprövas av regeringen i fortsättningen ska utgöras av aktiv myndighetsstyrning och dialog mellan den som avser att bygga vägen, oftast Trafikverket, och regeringen. Regeringen ska lägga fast processer som säkrar tillgång till information om planerade projekt. Bestämmelsen har justerats med anledning av Lagrådets yttrande.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.3.1.

17 kap. 8 §

I paragrafen, som är ny, regleras en möjlighet till avvikelse från rege- ringens tillåtlighetsbeslut för vägar och järnvägar.

Enligt paragrafen får länsstyrelsen tillåta mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut om det bedöms föreligga särskilda skäl. Genom ett tillåtlighetsbeslut fastställs den korridor inom vilken järnvägen eller vägen ska byggas. Skäl för att göra avvikelser kan vara att det senare under planeringen framkommer att en justering av korridoren medför fördelar, som exempelvis mindre olägenheter för berörda fastigheter, lägre anläggningskostnader eller mindre miljöpåverkan.

Prop. 2011/12:118

173

Vad som utgör en mindre avvikelse avgör länsstyrelsen genom en Prop. 2011/12:118 helhetsbedömning från fall till fall. Av betydelse för bedömningen är

främst storleken på avvikelsen och vilka miljövärden som finns i det område som berörs. Om det är vägens körbana eller järnvägsspåren som ska placeras utanför korridoren bör avvikelsen mer sällan anses vara mindre. Är det däremot en sidoförskjutning av vägen eller järnvägen på en kortare sträcka bör dock avvikelsen normalt sett kunna betraktas som mindre. Främst kan möjligheten att avvika från planen förväntas handla om sådana anordningar som räknas till väganordningar eller spåranlägg- ningar enligt definitionerna i 2 § väglagen (1971:948) respektive 1 kap. 1 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Det kan röra sig om trafikplatser, utjämningsmagasin för återledning av grundvatten, sedimentationsdammar för dagvatten eller terrängmoduleringar som av olika skäl behöver göras. Länsstyrelsens beslut får enligt 18 kap. 1 § 3 överklagas till regeringen.

Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 7.3.4.

18 kap. 1 §

I paragrafen regleras sedan tidigare regeringens prövning av överklagade avgöranden m.m. Det föreslås nu ett tillägg till bestämmelsen som inne- bär att länsstyrelsens beslut om mindre avvikelse från ett tillåtlighets- beslut gällande vägar och järnvägar får överklagas till regeringen.

10.4Förslaget till lag om ändring i lagen (0000:00) om änd