2011/12:KU11 Några begravningsfrågor

Konstitutionsutskottets betänkande 2011/12:KU11
Några begravningsfrågor

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition Några begravningsfrågor (prop. 2011/12:51), med förslag om ändringar i bl.a. begravningslagen som innebär i huvudsak följande.

Den längsta tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering förkortas till en månad. Vidare tydliggörs det att en gravrätt kan upplåtas med begränsningar och att det i sådana fall är upplåtaren som ansvarar för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick. Bestämmelser föreslås också om återupptagande och upplåtelse av återlämnad gravrätt.

Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan görs fristående från kyrkoavgiften.

Det tydliggörs att länsstyrelsen ansvarar för tillsynen över begravningsverksamheten. För att kunna fullgöra tillsynsansvaret ges länsstyrelsen rätt att inspektera verksamheten och på begäran få de upplysningar, handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Kraven på de begravningsombud som länsstyrelsen förordnar utökas och förtydligas.

De ändringar i begravningslagen som avser begravningsavgift leder till följdändringar i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen om avgift till registrerat trossamfund och skatteförfarandelagen.

De lagändringar som gäller begravningsavgiften föreslås träda i kraft den 1 januari 2013. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 maj 2012.

En motion (SD) har väckts med anledning av propositionen.

Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionsyrkandena. I betänkandet finns två reservationer (SD).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Prövning av anstånd med gravsättning eller kremering

Riksdagen avslår motion

2011/12:K8 av Jonas Åkerlund (SD) yrkande 1.

Reservation 1 (SD)

Begränsad gravrätt

Riksdagen antar 7 kap. 8 § regeringens förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144). Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:51 i denna del och avslår motion

2011/12:K8 av Jonas Åkerlund (SD) yrkande 2.

Reservation 2 (SD)

Övriga lagförslag

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i begravningslagen (1990:1144),

2. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.,

3. lag om ändring i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund,

4. lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244),

i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller riksdagen proposition 2011/12:51 i denna del.

Stockholm den 28 februari 2012

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Bill

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Bill (M), Sven-Erik Österberg (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Ann-Britt Åsebol (M), Caroline Helmersson Olsson (S), Jabar Amin (MP) och Montaser Eneim (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2010/11:51 föreslår regeringen bl.a. ändringar i begravningslagen (1990:1144) med följdändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund och skatteförfarandelagen (2011:1244).

En motion (SD) har väckts med anledning av propositionen.

Regeringen redogör i propositionen för ärendets beredning i Regeringskansliet fram till dess att propositionen beslutades. Där framgår bl.a. att Lagrådet har lämnat förslagen utan invändning.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller förslag om ändringar i begravningslagen, som innebär i huvudsak följande.

Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i Svenska kyrkan görs fristående från kyrkoavgiften.

Kraven på de begravningsombud som länsstyrelsen förordnar utökas och förtydligas.

De ändringarna i begravningslagen som avser begravningsavgift leder till följdändringar i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen om avgift till registrerat trossamfund och skatteförfarandelagen.

De lagändringar som gäller begravningsavgiften föreslås träda i kraft den 1 januari 2013. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 maj 2012.

Utskottets överväganden

Begravningslagen

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i begravningslagen och följdändringar i andra lagar samt avslår motionsyrkanden (SD) om dels att prövning av anstånd med gravsättning eller kremering ska göras av länsstyrelsen, dels att regeringens förslag om begränsad gravrätt ska avslås.

Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (SD).

Definitioner

Termen gravsättning

Det finns i dag tre typer av gravsättning: 1) placering av stoft eller aska på en bestämd gravplats, 2) placering eller utströende av aska i minneslund och 3) spridning av aska på annan plats än begravningsplats. Det följer av begravningslagens definition av termen gravsättning (1 kap. 1 § begravningslagen [1990:1144]).

Allteftersom människors önskemål om gravsättning har förändrats har nya former för gravsättning börjat användas. Dessa gravsättningsformer ligger delvis utanför lagens definition.

Propositionen

Regeringen föreslår att gravsättning i begravningslagen definieras som ”placering av stoft eller aska inom en bestämd gravplats eller inom ett gemensamt gravområde utan bestämda gravplatser eller utströende av aska i minneslund eller på någon annan plats än begravningsplats”.

Allteftersom människors önskemål om gravsättning har förändrats har, som nämnts, nya former för gravsättning börjat användas. Dessa gravsättningsformer ligger delvis utanför lagens definition. Det handlar framför allt om placering av stoft eller aska i askgravlund (asklund) och kistminneslund. I sådana fall är det fråga om kollektiva former för placering av stoft eller aska men som inte är att betrakta som minneslund. För att dessa former av gravsättning ska omfattas av lagens definition av termen gravsättning bör definitionen vidgas och kompletteras med texten ”placering av stoft eller aska inom ett gemensamt gravområde”. I takt med att nya gravskick växer fram är det viktigt att den ursprungliga formen av minneslund finns kvar som ett alternativ för de människor som vill ha den anonymitet det innebär att namnuppgifter saknas på platsen. Minneslund är ett gemensamt gravområde där askor grävs ned eller strös ut utan att namnuppgifter lämnas på platsen. Vid gravsättning i en minneslund känner de anhöriga inte till platsen för gravsättningen.

Utskottet ställningstagande

Utskottet delar regeringens uppfattning och tillstyrker förslaget i propositionen i denna del.

Tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering

Bakgrund

Stoftet efter en avliden eller en dödfödd ska, enligt 5 kap. 10 § första stycket begravningslagen, kremeras eller gravsättas snarast möjligt och senast två månader efter dödsfallet.

Skatteverket får dock, enligt bestämmelsens andra stycke, medge anstånd med kremeringen eller gravsättningen, om det finns särskilda skäl för det. I motiven till bestämmelsen anges att det kan finnas ett flertal olika skäl som kan göra ett anstånd befogat (prop. 1990/91:10 s. 99). Ett exempel som anges är att tvisteförfarande kan ha inletts enligt 5 kap. 3 § begravningslagen; enligt bestämmelsen ska huvudmannen för begravningsverksamheten på den ort där den avlidne senast var folkbokförd på begäran medla mellan parterna, om de efterlevande inte kan enas om kremering ska ske eller om gravsättningen. Vidare anges det i propositionen att anhöriga på grund av sjukdom kan vara förhindrade att ordna med gravsättningen i tid, den avlidne kan ha donerat sin kropp till forskningsändamål, polisundersökning kan ha inletts beträffande kroppen.

Skatteverkets beslut i dessa frågor överklagas, enligt 11 kap. 6 § begravningslagen, hos länsstyrelsen.

Om stoftet inte har kremerats eller gravsatts inom föreskriven tid, ska Skatteverket, enligt tredje stycket i bestämmelsen, undersöka anledningen till dröjsmålet och, om det behövs, underrätta den kommun som i sista hand har att ordna med gravsättningen.

Den genomsnittliga tiden mellan dödsfall och gravsättning ökar. I november 2008 hade den ökat med fem dagar till 18,8 dagar, jämfört med andra och tredje kvartalet 1997. Variationerna är dock stora i landet, och störst antal dagar har Stockholms län med 27,8 dagar. Stockholms kyrkogårdsförvaltning har uppgett att den genomsnittliga tiden i Stockholms kommun uppgår till 30,5 dagar. Enligt förbunden medför de allt längre förvaringstiderna att såväl bårhusen, vilka sjukvårdshuvudmännen svarar för, som begravningshuvudmännens lokaler för förvaring och visning av stoftet behöver byggas ut, vilket i sin tur resulterar i högre kostnader för det allmänna med högre landstingsskatt och begravningsavgift som följd.

Hösten 2007 gjordes en undersökning av tiden mellan dödsfall och begravning i Stockholms stift. Undersökningen innebar att 64 kyrkoherdar i Stockholms stift fick frågor om den vanligaste tiden mellan dödsfall och begravning, vanligaste orsakerna till att det dröjer med begravning och hur snabbt församlingen kan erbjuda begravning. Svaren visade att de flesta församlingar har en väntetid på tre till fyra veckor mellan dödsfall och begravning. Lång väntetid handlar i stor sett uteslutande om att anhöriga vill ha begravningsgudstjänst en fredag i en viss kyrka och med en viss präst och sedan minnesstund i församlingshemmet. Ofta är kravet på minnesstund i det anslutande församlingshemmet svårast att tillgodose med kort varsel. De flesta församlingarna svarade dock att de kan erbjuda begravningsgudstjänst inom en tid av en vecka till tio dagar.

Propositionen

Regeringen föreslår ingen ändring av huvudregeln i 5 kap. 10 § begravningslagen, som innebär att gravsättning eller kremering ska ske snarast möjligt. För att få en kortare tid mellan dödsfall och gravsättning eller kremering föreslår regeringen att tiden däremellan bestäms till en månad. En sådan förkortning av tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering bör, anför regeringen, leda till att behovet av balsamering minskar, vilket måste bedömas som positivt från såväl miljö- som arbetsmiljömässiga utgångspunkter.

Regeringen anför (prop. s. 22) att det inte går att peka ut någon enskild faktor som medför att tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering ökar, utan detta beror på en mängd olika samverkande faktorer. Det kan röra sig om allt från frågan inom vilken tid en begravningsceremoni kan erbjudas till anhörigas önskemål om tidpunkt och plats för ceremonin och vem som ska leda den. Även tillgången till lokal för minnesstund efter begravningsceremonin påverkar tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Det förefaller även finnas en allmän acceptans för att det dröjer allt längre mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Med den nuvarande regleringen finns det de som bortser från huvudregeln om att gravsättning och kremering ska ske snarast möjligt och anser sig ha två månader till sitt förfogande. Det är därför angeläget att tiden förkortas så att en attitydförändring sker.

Förslaget om förkortad tid mellan dödsfall och gravsättning eller kremering till en månad väntas medföra att Skatteverket får fler anståndsärenden än tidigare. Ökningen av antalet ärenden får dock enligt regeringen hanteras inom befintlig anslagsram. För Svenska kyrkan innebär förslaget om förkortad tid en kostnadsbesparing eftersom det kommer att bidra till att behovet av förvaringslokaler minskar.

Motionen

Jonas Åkerlund (SD) begär i motion 2011/12:K8 yrkande 1 att riksdagen ska göra ett tillkännagivande om att länsstyrelsen ska vara den myndighet som beslutar om eventuell dispens från den tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Detta skulle enligt motionären underlätta en enhetlig bedömning i hela landet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens förslag att längsta tid mellan dödsfall och gravsättning eller kremering bestäms till en månad. När det gäller anståndsprövningar från denna tid ser utskottet, mot bakgrund av bestämmelsens krav på särskilda skäl och de exempel som givits i motiven till bestämmelsen, inte någon anledning att befara en för generös anståndsgivning. Vidare anser utskottet att det även fortsättningsvis bör vara Skatteverket som prövar om anstånd ska medges. Utskottet noterar att Skatteverkets beslut i sådana frågor får överklagas hos länsstyrelsen. Utskottet föreslår att riksdagen avslår motion 2011/12:K8 yrkande 1 (SD).

Gravrätt

Bakgrund

Den som är innehavare av en allmän begravningsplats har en skyldighet att bereda dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom församlingen eller kommunen en gravplats eller motsvarande. Skyldigheten omfattar även vissa dödfödda. En bestämd gravplats upplåts med gravrätt.

Gravrätten definieras i 1 kap. 1 § begravningslagen som ”den rätt som uppkommer när en bestämd gravplats på en allmän begravningsplats upplåts av den som förvaltar begravningsplatsen till någon för gravsättning”. Gravrätten är en klart avgränsad rätt som inte är förenad med andra rättsverkningar än dem som följer av begravningslagstiftningen.

Bestämmelserna om gravrätt finns i 7 kap. begravningslagen. Där framgår bl.a. att gravrättsinnehavaren antecknas i gravboken har rätt att få ett gravbrev (7 §) och har rätt att utöva gravrätten (1 §). Gravrättsinnehavaren måste ha gett sitt medgivande innan upplåtaren får utföra ändringar på gravplatsen. I vissa fall får dock nödvändiga förändringar utföras utan samtycke. Gravrättsinnehavaren har i ett sådant fall rätt att få underrättelse i efterhand (30−31 §§). Efter tillstånd från upplåtaren har gravrättsinnehavaren rätt att förse gravplatsen med en gravanordning. Vidare har gravrättsinnehavaren rätt att besluta om utsmyckning och ordnande i övrigt. Gravrättsinnehavaren har rätt att förnya gravrätten när den löper ut, överlåta gravrätten, förordna om gravrätten och återlämna denna till upplåtaren (9−12 §§ och 15 §). Gravrättsinnehavaren har också skyldigheter, framför allt att hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick (3 §). Det finns gravrätter som upplåts med begränsningar, t.ex. gravsättning i kolumbarier och urnmurar.

En gravrätt får upplåtas för viss tid, minst 15 och högst 50 år, eller för alltid (5 §). Om någon upplåtelsetid inte har bestämts är tiden 25 år (6 §).

När en gravrättsinnehavare återlämnar graven till upplåtaren upphör gravrätten. Någon uttrycklig bestämmelse om rätten att få återuppta en återlämnad gravrätt finns inte. Detta skiljer sig från situationen då gravrättsinnehavaren dör, då det finns en reglering av vem gravrätten ska övergå till.

Propositionen

Begränsad gravrätt

Som nämnts finns det redan i dag gravrätter som upplåts med begränsningar, t.ex. gravsättning i kolumbarier och urnmurar. Regeringen anför att det, i takt med framväxten av nya former för gravsättning som är förenade med en gravrätt men där denna upplåts med begränsningar, har uppkommit behov av att tydliggöra i lagen att en gravrätt kan upplåtas med begränsningar. De begränsningar som det handlar om är både rättigheter och skyldigheter som annars följer med gravrätten.

De begränsningar som är aktuella gäller i huvudsak gravanordning och rätten att smycka gravplatsen. Frågan om huruvida det är lagligen möjligt för huvudmännen att genom avtal inskränka de rättigheter som begravningslagen ger en gravrättsinnehavare har diskuterats inom branschen. Det finns i och för sig inget som hindrar en upplåtare att begränsa gravrätten – så sker ju redan i dag – men för tydlighets skull bör detta framgå av lagen, anför regeringen. Av den nya regleringen bör det framgå i vilket avseende gravrätten får begränsas, liksom gravrättsinnehavarens skyldigheter.

Enligt regeringens förslag bör upplåtaren ha ansvaret för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick vid upplåtelse av en begränsad gravrätt. Upplåtaren bör få bestämma gravanordningens utseende och beskaffenhet samt även över gravplatsens utsmyckning och ordnande i övrigt.

Återlämnande av gravrätt

När en gravrättsinnehavare återlämnar graven till upplåtaren upphör gravrätten, och det finns inte någon bestämmelse om rätten att få återuppta en återlämnad gravrätt. Då det inte kan uteslutas att någon ur den personkrets som vid en gravrättsinnehavares död har rätt att överta gravrätten kan vara intresserad av att återuppta gravrätten, anser regeringen att en sådan möjlighet bör införas i lagen. Rätten att ansöka om att få återuppta en återlämnad gravrätt bör dock inte vara oinskränkt i tiden.

Regeringen föreslår att ansökan om att få återuppta en återlämnad gravrätt ska få ske inom 25 år efter senaste gravsättningen. Denna tid brukar benämnas en fredningstid. Av 7 kap. 20 § begravningslagen följer att när en gravrätt ska anses återlämnad därför att det inte finns någon som gravrätten kan övergå på, är upplåtaren skyldig att behålla gravplatsen under minst 25 år från gravsättningen till förmån för den som senast har gravsatts där. I praktiken tillämpas bestämmelserna ofta så att fredningstiden gäller även de fall då en gravrätt återlämnas medan gravrättsinnehavaren är i livet. Detta bör regleras i lagen.

Efter ansökan prövar upplåtaren om gravrätten ska återupptas och upplåtas till sökanden eller sökandena. Rätten till ny upplåtelse bör enligt propositionen förbehållas samma personkrets som en gravrätt i dag kan gå över till efter gravrättsinnehavarens död, dvs. någon som genom släktskap eller på något annat sätt har en nära anknytning till den tidigare gravrättsinnehavaren eller till någon som är gravsatt inom gravplatsen. Om flera skulle ansöka om att återfå gravrätten och de är överens om att alla vill vara gravrättsinnehavare är det inte något som hindrar att flera blir gravrättsinnehavare. Är de inte överens bör turordningsreglerna i 7 kap. 23 § begravningslagen kunna tillämpas analogt.

De nya bestämmelserna bör enligt propositionen gälla för dödsfall som har inträffat efter lagens ikraftträdande.

Motionen

Begränsad gravrätt

Jonas Åkerlund (SD) yrkar avslag på regeringens förslag till ändring i begravningslagen i de delar det avser 7 kap. 8 § (motion 2011/12:K8 yrkande 2). Han anser att det bör vara varje enskilt dödsbos rätt att utforma gravvården utifrån egna eller den avlidnes önskemål och att denna rätt inte bör inskränkas i den nya formen begränsad gravrätt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet, som inte har någon annan uppfattning än regeringen när det gäller begränsad gravrätt, föreslår att riksdagen avslår motion 2011/12:K8 yrkande 2 (SD). Även när det gäller återupptagande av gravrätt delar utskottet regeringens mening. Utskottet föreslår att riksdagen bifaller propositionen i denna del.

Begravnings- och kyrkoavgift

Bakgrund

Den som är folkbokförd i Sverige ska, enligt 9 kap. 1 och 3 §§ begravningslagen, betala en inkomstrelaterad begravningsavgift. För medlemmar i Svenska kyrkan räknas begravningsavgiften in i kyrkoavgiften; det framgår av 9 kap. 2 § andra stycket begravningslagen och 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund.

För medlemmar i Svenska kyrkan fastställs avgiftssatsen för kyrkoavgiften, som i dag inkluderar begravningsavgiften, av huvudmännen. Avgiftssatsen för begravningsavgift för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan fastställs av Kammarkollegiet.

Propositionen

Bestämmelserna om att begravningsavgiften ska räknas in i kyrkoavgiften för Svenska kyrkans medlemmar tillkom som ett led i stat–kyrkareformen. Mot bakgrund av bl.a. att begravningsverksamhetens intäkter och kostnader ska särredovisas framstår bestämmelserna inte längre som ändamålsenliga, anförs det i propositionen. En separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften skulle enligt regeringen på ett tydligt sätt markera att begravningsverksamheten är helt fristående från kyrkans övriga verksamhet. Det skulle också göra det lättare att jämföra begravningsavgiftens storlek för medlemmar och icke-medlemmar.

Vid en separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften anser regeringen att det är lämpligt att ha ett gemensamt system för fastställande av begravningsavgifter. I propositionen föreslås det att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges möjlighet att besluta om avgiftssatsen. Enligt regeringen skulle det då inte längre finnas någon risk för att det fastställs olika begravningsavgifter för personer som är medlemmar i Svenska kyrkan och personer som inte är det. Huvudmännen bör, enligt regeringen, även fortsättningsvis ha ett avgörande inflytande på avgifterna genom att avgiftssatsen fastställs på förslag av huvudmännen.

Uppgiften att föreskriva en begravningsavgiftssats för varje huvudman bör enligt regeringen ligga på Kammarkollegiet. Den arbetsinsats som detta kräver bör, anför regeringen, kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag mot bakgrund av vissa lättnader i arbetsuppgifter i övrigt.

Med anledning av förslaget att begravningsavgiften för den som tillhör Svenska kyrkan inte längre ska räknas in i kyrkoavgiften, föreslår regeringen ändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Av samma skäl föreslås 2 § lagen om avgift till registrerat trossamfund upphöra att gälla samt följdändringar göras i 56 kap. 6 och 8 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har ingen annan uppfattning än regeringen och tillstyrker propositionen i denna del.

Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten

Bakgrund

Länsstyrelserna utövar tillsyn över begravningsverksamheten genom att de utser begravningsombuden, följer deras verksamhet samt tar emot och granskar deras årsberättelser. Vidare kan en länsstyrelse, enligt 52 § begravningsförordningen (1990:1147), entlediga ett begravningsombud om begravningsombudet inte fullgör sin uppgift på ett tillfredsställande sätt. Utöver den tillsyn som länsstyrelserna utövar genom ombuden har det i förarbetena till begravningslagen också framhållits att länsstyrelserna har ett eget ansvar för att begravningsverksamheten sköts enligt lag. Enligt förarbetena följer tillsynsansvaret indirekt av länsstyrelsernas möjligheter att vid vite förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter enligt begravningslagen. Vidare följer att systemet med begravningsombud således inte ska ses som en ersättning för länsstyrelsernas övergripande tillsynsansvar utan som en förstärkning av detta. Något skäl att, utöver systemet med begravningsombud, förstärka eller förtydliga länsstyrelsernas tillsynsansvar förelåg inte enligt regeringen (prop. 1998/99:38 s. 129 f.).

Riksrevisionen har i rapporten ”Begravningsverksamheten – förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning?” (RiR 2006:7) funnit att det finns skillnader i hur länsstyrelserna hanterar sina åligganden, men att inte någon kan sägas göra det på ett tillfredsställande sätt. Länsstyrelserna gör med få undantag ingen egen prövning av kommunernas förslag till ombud.

Vidare framförs det i rapporten bl.a. att länsstyrelsernas granskning av ombudens årsberättelser brister och att länsstyrelserna normalt inte följer upp de fall där ombuden riktar kritik mot huvudmännens sätt att sköta verksamheten.

Länsstyrelserna har ifrågasatt Riksrevisionens uppfattning att länsstyrelserna ska utöva tillsyn på två sätt, dels genom ombuden, dels genom egen tillsyn. Vidare framfördes det att det bland länsstyrelserna generellt råder en viss frustration över att länsstyrelsernas tillsynsansvar över begravningsverksamheten i såväl lagstiftning som förarbeten är tämligen otydligt formulerat.

Begravningsutredningen förklarade sig dela uppfattningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag är otydligt formulerat (SOU 2009:51 s. 127). Utredningen ansåg det dock, med hänvisning till förarbetsuttalanden, vara klart att länsstyrelserna har ett allmänt tillsynsansvar och att lagstiftarens avsikt aldrig har varit att begravningsombuden skulle utgöra en ersättning för länsstyrelsernas ansvar.

Propositionen

Regeringen delar uppfattningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag är otydligt formulerat. Dock är det enligt regeringen klart att länsstyrelserna har ett allmänt tillsynsansvar och att lagstiftarens avsikt aldrig har varit att begravningsombuden skulle utgöra en ersättning för länsstyrelsernas ansvar. Detta framgår tydligt av förarbetsuttalanden (prop. 1998/99:38 s. 129 f.).

Mot bakgrund av de otydligheter som Riksrevisionen, utredaren och länsstyrelserna själva har pekat på finns det, anför regeringen, anledning att i begravningslagen förtydliga att länsstyrelsen har ett ansvar för tillsynen över begravningsverksamheten. Detta övergripande ansvar kvarstår även om ett begravningsombud har förordnats. Begravningsombuden bör ses som ett komplement till länsstyrelsernas tillsynsansvar och inte som en ersättning för detta ansvar. Länsstyrelsen bör ha kvar ansvaret också på de områden som begravningsombuden granskar. Visserligen bör länsstyrelserna kunna använda begravningsombuden för att få information om hur begravningsverksamheten utförs för dem som inte är medlemmar i Svenska kyrkan, men det slutliga ansvaret för att se till att en viss uppgift fullgörs enligt gällande regler bör däremot alltid ligga hos länsstyrelserna.

När det gäller hur länsstyrelserna ska utöva tillsyn anför regeringen i propositionen att en händelsestyrd tillsyn även i fortsättningen kommer att vara den viktigaste delen i länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten. Tillsynen bör dock inte enbart initieras efter anmärkningar från ombuden. Länsstyrelsens inspektioner och besök kan vara ett sätt att skaffa sig insyn i en verksamhet. Ett annat sätt kan vara att skicka ut enkäter med frågor till huvudmännen för att på så sätt identifiera problemområden eller upptäcka var det kan finnas ett behov av att gå vidare med t.ex. en tillsynsåtgärd.

Det bör klargöras i begravningslagen att länsstyrelserna har rätt att inspektera verksamhet som står under deras tillsyn samt att på begäran få de upplysningar, handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Sedan ankommer det enligt regeringen på varje länsstyrelse att bestämma inom vilka intervaller inspektioner ska ske. Regeringen aviserar i propositionen att den på förordningsnivå närmare kommer att precisera vilka uppgifter som ingår i länsstyrelsernas tillsynsansvar.

Beträffande konsekvenser för länsstyrelserna anger regeringen i propositionen att i dag arbetar ungefär 3,5 årsarbetskrafter med begravningsfrågor hos landets 21 länsstyrelser. Den arbetstid som en person lägger ner på begravningsfrågor hos varje länsstyrelse är således, enligt regeringen, mycket begränsad.

Regeringen anför vidare att proposition 2011/12:31 innebär att begravningsfrågor i framtiden inte ska handläggas av fler länsstyrelser än sju för att ge förutsättningar för en ökad effektivitet, ökade kunskaper och högre kvalitet i hanteringen av frågorna.

Sammantaget bedömer regeringen att förslagen inte leder till några ökade kostnader för länsstyrelserna, och några ökade anslag bedöms inte vara nödvändiga.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har ingen annan uppfattning än regeringen. Utskottet tillstyrker propositionen i denna del.

Begravningsombud

Bakgrund

I samband med stat–kyrkareformen bestämdes att länsstyrelserna skulle fortsätta att ha tillsyn över begravningsverksamheten och utse särskilda ombud med uppgift att granska att man tar till vara de personers intressen som inte tillhör Svenska kyrkan.

Begravningsombudens uppgifter

När en församling är huvudman för begravningsverksamheten ska länsstyrelserna förordna ett eller flera begravningsombud. Ombudens verksamhet regleras i begravningslagen och begravningsförordningen. Innan länsstyrelserna utser ombud ska kommunerna ges möjlighet att föreslå personer som är lämpliga för uppdraget. Några formella krav på den som ska utses till begravningsombud har inte ställts upp. Däremot nämns i förarbetena att länsstyrelserna bör förordna personer som har kunskap om och förståelse för olika religioner och begravningsseder, god kunskap om ekonomiska och administrativa frågor samt även i övrigt har en allsidig kompetens inom verksamhetsområdet. En person kan förordnas att vara begravningsombud i flera församlingar. Ombuden utses för en tid av fyra kalenderår, räknat fr.o.m. den 1 januari året efter det år då det hållits val till kommunfullmäktige (51 § begravningsförordningen).

Begravningsombudens uppgift är att företräda de personer som inte är medlemmar i Svenska kyrkan och granska hur huvudmännen tar till vara dessa personers intressen (10 kap. 1 § begravningslagen). När ombudet utför sitt uppdrag ska han eller hon skaffa sig kännedom om hur begravningsverksamheten är organiserad, hur den utförs för dem som inte tillhör Svenska kyrkan samt vilka önskemål dessa personer har rörande verksamheten (49 § 1 begravningsförordningen). För att kunna fullgöra denna skyldighet har ombuden rätt att få tillgång till samtliga handlingar som rör begravningsverksamheten. De har även rätt att närvara, ställa frågor och göra påpekanden när frågor om begravningsverksamheten behandlas av församlingen (10 kap. 2−3 §§ begravningslagen). Vidare har ombuden rätt att föreslå de åtgärder som behövs för att tillgodose beaktansvärda önskemål som kommer till ombudens kännedom (49 § 3 begravningsförordningen). Begravningsombuden har inte någon beslutanderätt, däremot har de enligt 10 kap. 5 § begravningslagen en skyldighet att underrätta länsstyrelsen om det finns anledning att rikta någon anmärkning mot församlingens sätt att sköta begravningsverksamheten.

Församlingen har en skyldighet att samråda med företrädare för andra trossamfund och övriga berörda parter vid anläggning, utvidgning och väsentlig ändring av begravningsplatsen (2 kap. 2 § andra stycket begravningslagen), s.k. obligatoriskt samråd. Vidare bör samråd ske när det gäller frågor som rör förvaltningen av de särskilda gravplatserna, s.k. frivilligt samråd. En uppgift för begravningsombuden är att kontrollera att det obligatoriska samrådet sker (10 kap. 4 § begravningslagen). Ombuden ska dessutom verka för att församlingen i övrigt samråder med och informerar företrädare för dem som inte tillhör Svenska kyrkan. Ombudets egen skyldighet att hålla kontakt med och informera nämnda företrädare och andra berörda parter framgår av 49 § 2 begravningsförordningen.

Kammarkollegiet ska, efter förslag av huvudmännen, fastställa den begravningsavgift som respektive huvudman får ta ut av den som inte är medlem i Svenska kyrkan (9 kap. 4 § begravningslagen och 2 § förordningen [1999:729] om begravningsavgift). En viktig uppgift för begravningsombuden är att skriftligen yttra sig till Kammarkollegiet över församlingarnas förslag till begravningsavgift. För det fall förslaget avstyrks ska ombudet dels skriftligen motivera skälen för det, dels lämna ett eget förslag till begravningsavgift (49 § 4 begravningsförordningen).

Begravningsombudet ska senast den 31 mars varje år ge in en årsberättelse till länsstyrelsen. Årsberättelsen ska innehålla en redogörelse för verksamheten under föregående kalenderår och en redovisning av vilken tid ombudet lagt ned på sammanträden och annat arbete (58 § begravningsförordningen). Om ombudet har förordnats för flera huvudmän ska fördelningen av tid och kostnader hos respektive huvudman framgå.

Granskning och utvärdering av begravningsombudens verksamhet

En av de frågeställningar som behandlades i Riksrevisionens ovan nämnda rapport ”Begravningsverksamheten – förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning?” (RiR 2006:7) gällde frågan om begravningsombudens granskning av begravningsverksamheten bedrevs i enlighet med kraven i begravningslagen och begravningsförordningen. Riksrevisionens slutsats var att de särskilda ombudens kontroll av begravningsverksamheten generellt, och med klara undantag, inte kunde anses tillfredsställande. Huvuddelen av ombuden framstod som passiva, och många ombud hade missuppfattat syftet med uppdraget.

Begravningsutredningen konstaterade, utifrån Riksrevisionens granskningsrapport och genom egna undersökningar, att begravningsombuden och deras verksamhet i väsentliga avseenden inte fungerar. Situationen hade inte förändrats på något avgörande sätt på de cirka tre år som gått sedan Riksrevisionens rapport publicerades. Utredaren drog vidare slutsatsen att inte heller den ekonomiska granskningen kunde anses fungera tillfredsställande. Trots vad som framkommit både i Riksrevisionens rapport och i utredningens egna undersökningar är utredarens utgångspunkt att systemet med begravningsombud ska finnas kvar, men reformeras. Enligt utredarens uppfattning framstår lagstiftarens avsikt med begravningsombuden som vällovlig. Ett annat skäl är att det inte ingått i utredningsdirektiven att överväga om systemet med begravningsombud ska avskaffas. Regeringen gör bedömningen att det saknas skäl för att avskaffa systemet med begravningsombud men delar utredningens uppfattning att det bör reformeras.

Propositionen

Regeringen föreslår att det i begravningslagen införs en generellt utformad bestämmelse för att säkerställa att de som utses till begravningsombud ska vara personer som är både lämpliga och kvalificerade för uppdraget. En sådan regel klargör, anför regeringen, att länsstyrelserna måste göra en aktiv prövning av en persons kvalifikationer och lämplighet innan han eller hon förordnas. Vidare föreslår regeringen att beslut om förordnande av begravningsombud inte ska få överklagas.

Uppdraget som begravningsombud ställer krav på kunskaper inom många områden, vilket gör att det är förknippat med problem att hitta en person med breda kunskaper inom alla dessa områden. Lämpligt kan därför vara att det i lagtexten betonas vissa områden där kunskaper kan vara särskilt värdefulla. Kunskaper inom ekonomi är enligt regeringen helt nödvändiga för att ett begravningsombud ska kunna följa med i budgetarbetet, granska huvudmannens redovisning och slutligen avge sitt yttrande över förslaget till begravningsavgift. Kunskaper om olika religioner och begravningsseder bör också anses särskilt meriterande, anförs det i propositionen. Kunskaper inom detta område är av betydelse t.ex. när begravningsombudet ska delta i diskussioner om nya gravplatser eller kontrollera att samråd har skett på det sätt begravningslagen föreskriver. En allt större del av befolkningen väljer dock att inte tillhöra något trossamfund alls. När det gäller den gruppen finns ofta också särskilda önskemål i begravningsfrågor, t.ex. vad gäller ceremonilokaler. På motsvarande sätt som kunskaper om olika religioner är särskilt meriterande bör också kunskaper om olika livsåskådningar vara meriterande.

När det gäller frågan om överklagande av beslut att förordna begravningsombud anför regeringen att besluten om förordnande av begravningsombud i huvudsak rör lämplighetsbedömningar och att någon styrning av praxis knappast är behövlig. Regeringen gör en jämförelse med länsstyrelsens beslut om förordnande av vigselförrättare. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 maj 2009 infördes en bestämmelse om att länsstyrelsens beslut att inte förordna någon som vigselförrättare inte får överklagas. Tidigare gällde den ordningen att sådana beslut kunde överklagas till regeringen. Som skäl för denna ändring anförde regeringen att det bör räcka att frågan om förordnande av vigselförrättare prövas i en instans. Regeringen anförde vidare att i de fall där nya omständigheter kan tillföras eller sökanden vill anföra nya argument finns det möjlighet för länsstyrelsen att ta upp frågan till ny prövning. En hänvisning gjordes vidare till att Kammarkollegiets beslut om förordnande av vigselförrättare inom trossamfund inte är överklagbara (prop. 2008/09:80 s. 25 och bet. 2008/09:CU19). Samma resonemang bör enligt regeringen tillämpas på förordnande av begravningsombud. Regeringen föreslår därför att beslut om förordnande av begravningsombud inte ska kunna överklagas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet, som inte har någon annan uppfattning än regeringen, tillstyrker propositionen i denna del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Prövning av anstånd med gravsättning eller kremering, punkt 1 (SD)
	av Jonas Åkerlund (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2011/12:K8 av Jonas Åkerlund (SD) yrkande 1.

Ställningstagande

När det gäller prövningen av om dispens från enmånadsregeln ska beviljas anser jag att den ska göras av de av regeringen utsedda länsstyrelserna för att underlätta en enhetlig bedömning i hela landet. Läggs denna uppgift på Skatteverket finns det en risk att bedömningen blir för generös och olika beroende på var i landet den avlidne var skriven.

2.	Begränsad gravrätt, punkt 2 (SD)
	av Jonas Åkerlund (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till 7 kap. 8 § begravningslagen. Därmed bifaller riksdagen motion

2011/12:K8 av Jonas Åkerlund (SD) yrkande 2 och

avslår proposition 2011/12:51 i denna del.

Ställningstagande

Det bör enligt min mening vara varje enskilt dödsbos rätt att utforma gravvården utifrån egna och den avlidnes önskemål, och denna rätt bör ej inskränkas i den nya definitionen begränsad gravrätt. Jag anser därför att regeringens förslag i den delen bör avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2011/12:51 Några begravningsfrågor:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i begravningslagen (1990:1144),

2. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.,

3. lag om ändring i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund,

4. lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).

Följdmotionen

2011/12:K8 av Jonas Åkerlund (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att länsstyrelsen ska vara den myndighet som beslutar om eventuell dispens från den tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering.
2.	Riksdagen avslår regeringens förslag till ändring i begravningslagen (1980:1144) i de delar det avser 7 kap. 8 §.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag