Finansutskottets betänkande 2011/12:FiU28 | |
Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2011 | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar finansutskottet skrivelse 2011/12:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Skrivelsen utgör regeringens årliga redovisning av ekonomin och verksamheterna i kommuner och landsting. Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. 2011. Utskottet framhåller att den årliga skrivelsen är ett viktigt inslag i återrapporteringen av resultatinformationen till riksdagen. Utskottet välkomnar redovisningen av erfarenheterna av de specialdestinerade statsbidragen och förutsätter att metodarbetet för utvärdering av dessa bidrag fortsätter samt att resultaten av utvärderingarna redovisas även i framtida skrivelser. Utjämningskommittén.08 överlämnade sitt slutbetänkande, "Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen", till regeringen i april 2011. Kommittén föreslog förändringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen, med förslag till införande den 1 januari 2013. Ett fungerande utjämningssystem är av avgörande betydelse för att kommunerna och landstingen ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Den parlamentariska utredningen presenterade, efter flera kompromisser, ett enhälligt förslag. Utskottet erfar att utredningens förslag nu bereds av regeringen. Regeringen ska återkomma till riksdagen under hösten 2012 med proposition i frågan. Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna. Vidare föreslår utskottet att riksdagen avslår tre motioner som har väckts under den allmänna motionstiden.
I betänkandet finns tre reservationer och ett särskilt yttrande.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Utvecklingen inom den kommunala sektorn |
| Riksdagen lägger skrivelse 2011/12:102 till handlingarna. |
Reservation 1 (V) – motiveringen
2. | Vinstutdelning i offentligt finansierad välfärdsverksamhet |
| Riksdagen avslår motion 2011/12:Fi299 av Sven-Erik Österberg m.fl. (S). |
Reservation 2 (V) – motiveringen
3. | Avknoppning av kommunal verksamhet |
| Riksdagen avslår motion 2011/12:Fi287 av Fredrik Schulte (M). |
4. | Utjämning av särskilt höga kostnader inom LSS |
| Riksdagen avslår motion 2011/12:So413 av Mats Pertoft (MP). |
Reservation 3 (MP)
Stockholm den 12 juni 2012
På finansutskottets vägnar
Anna Kinberg Batra
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Fredrik Olovsson (S), Pia Nilsson (S), Göran Pettersson (M), Jörgen Hellman (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Maryam Yazdanfar (S), Carl B Hamilton (FP), Bo Bernhardsson (S), Per Åsling (C), Marie Nordén (S), Staffan Anger (M), Per Bolund (MP), Anders Sellström (KD), Erik Almqvist (SD), Ulla Andersson (V) och Jörgen Andersson (M).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens årliga skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2011/12:102) samt tre motioner från den allmänna motionstiden.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomin och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de senaste åren. Redovisningen av den kommunala ekonomin innefattar i huvudsak resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten omfattar i första hand de obligatoriska verksamheterna inom skola, vård och omsorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter har utvecklats i förhållande till de nationella mål som riksdagen och regeringen har formulerat. Redovisningen avser i huvudsak förhållandena t.o.m. verksamhetsåret 2011.
Utskottets överväganden
Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger skrivelse 2011/12:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn till handlingarna.
Utskottet välkomnar redovisningen av erfarenheterna av de specialdestinerade statsbidragen och förutsätter att metodarbetet för utvärdering av dessa bidrag fortsätter samt att resultaten av utvärderingarna redovisas även i framtida skrivelser. Jämför reservation 1 (V).
Regeringens skrivelse
Skrivelsen utgör regeringens årliga redovisning av ekonomin och verksamheterna inom kommuner och landsting. I skrivelsen redovisas resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen, utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn samt utvecklingen inom de obligatoriska verksamheterna vård, skola och omsorg. Redovisningen avser i huvudsak förhållandena t.o.m. 2011.
Redovisning av den ekonomiska utvecklingen
Resultatet för kommunsektorn som helhet har sedan 2004 varit positivt. För 2011 uppgick sektorns resultat före extraordinära poster till 6,3 miljarder kronor, enligt preliminära uppgifter. Det är en försämring med 12 miljarder kronor jämfört med det mycket höga resultatet 2010 (se tabell 1). Resultatet inklusive extraordinära poster blev 6,9 miljarder kronor 2011, vilket även det var en försämring med 12 miljarder kronor jämfört med 2010.
Kommunernas resultat före extraordinära poster 2011 uppgick preliminärt till 8,8 miljarder kronor. Det var 4,9 miljarder kronor bättre än budgeterat, vilket främst berodde på att skatteintäkterna blev högre än budgeterat. Jämfört med utfallet för 2010 försämrades resultatet med 4,8 miljarder kronor. En förklaring är ökade finansiella kostnader, främst beroende på engångseffekten av den sänkta kalkylräntan för beräkningen av pensionsskulden (se nedan om det finansiella nettot).
Landstingens samlade resultat före extraordinära poster 2011 uppgick preliminärt till –2,5 miljarder kronor, vilket var en försämring med 7,2 miljarder kronor jämfört med 2010. Det budgeterade resultatet för 2011 var 0,9 miljarder kronor. Den största orsaken till försämringen var, både jämfört med utfall 2010 och budget för 2011, engångskostnaden till följd av den sänkta kalkylräntan vid beräkning av pensionsskulden (knappt 6 miljarder kronor). Exklusive engångseffekten hade landstingen haft ett överskott på 3,2 miljarder kronor 2011, huvudsakligen eftersom skatteintäkterna blev drygt 3 miljarder kronor högre än budgeterat.
Tabell 1 Resultat före extraordinära poster för kommunsektorn 2007–2011, miljarder kronor
År | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Förändring 2010–2011 |
Resultat före extraordinära poster | 13,5 | 7,9 | 13,4 | 18,3 | 6,3 | –12,0 |
varav kommuner | 9,5 | 7,0 | 10,6 | 13,6 | 8,8 | –4,8 |
varav landsting | 4,0 | 0,9 | 2,8 | 4,7 | –2,5 | –7,2 |
Enligt kommunallagen (1991:900) ska kommunerna och landstingen fr.o.m. 2005 ange de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är att årets resultat ska uppgå till 2 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag. År 2011 uppgick detta resultatmått till i genomsnitt 1,7 procent bland kommunerna och –1,1 procent bland landstingen.
Andelen kommuner som redovisade nollresultat eller positiva resultat före extraordinära poster var 85 procent (246 kommuner) medan motsvarande andel var 15 procent för landstingen (3 landsting). Av de 126 kommuner och 18 landsting som redovisade ett negativt resultat före extraordinära poster ett eller flera år under de senaste fem åren var det 13 kommuner och 5 landsting som redovisade negativa resultat tre av fem år. Blekinge läns landsting hade ett negativt resultat fyra av de fem åren.
Kommunernas och landstingens sammantagna skatteintäkter 2011 uppgick till 540 miljarder kronor, vilket var en ökning med 3,7 procent jämfört med 2010. Den genomsnittliga sammanlagda skattesatsen för kommuner och landsting minskade 2011 med 0,01 procentenheter till 31,55. Skillnaden mellan den högsta och den lägsta skattesatsen har minskat med 0,52 procentenheter under den senaste tioårsperioden och uppgick 2011 till 5,28 procentenheter.
Statsbidragen, såsom de redovisas i statens budget, uppgick sammantaget till knappt 135 miljarder kronor 2011.
De generella statsbidragen, i form av anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning, uppgick 2011 till 85 miljarder kronor, vilket var 12,3 miljarder kronor mer än 2010. Av ökningen utgjorde 3 miljarder kronor en tillfällig ökning av anslaget motiverad av en beräknad svag inkomstutveckling i kommunsektorn, medan 1 miljard kronor var permanent nivåhöjning. Anslaget ökades dessutom med 7,5 miljarder kronor med anledning av den i budgetpropositionen för 2011 aviserade sänkningen av skatten för pensionärer genom ett förhöjt grundavdrag. Kommunsektorns skatteintäkter minskar p.g.a. pensionärernas skattesänkning, och anslaget höjdes för att reformen skulle vara neutral för kommuner och landsting. Därutöver ökades anslaget främst till följd av regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen. Tar man hänsyn till att det tillfälliga konjunkturstödet på 13 miljarder, som betalades ut i december 2009, avsåg 2010 minskade i stället de totala generella statsbidragen med 0,7 miljarder kronor.
Från statsbudgeten 2011 utbetalades specialdestinerade statsbidrag från 83 anslag, vilket var 8 färre än 2010. Dessa bidrag uppgick till 49,5 miljarder kronor 2011, vilket var en minskning med 2,8 miljarder kronor jämfört med 2010.
Tabell 2 Statsbidrag till kommunsektorn åren 2010 och 2011 samt förändring, miljarder kronor
År | 2010 | 2011 | Förändring |
Generella statsbidrag | 85,7 | 85 | –0,7 |
varav kommunalekonomisk utjämning | 72,7 | 85 | +12,3 |
varav tillfälligt konjunkturstöd | 13 | - | –13 |
Specialdestinerade statsbidrag | 52,3 | 49,5 | –2,8 |
Summa | 138 | 134,5 | –3,5 |
Specialdestinerade statsbidrag inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg utgjorde 53 procent av de totala specialdestinerade statsbidragen, dvs. 26,4 miljarder kronor, varav läkemedelsförmånen utgjorde 22,6 miljarder kronor. Andra specialdestinerade statsbidrag fanns främst inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning (9,3 miljarder kronor) och utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet (4,9 miljarder kronor).
Det finansiella nettot försämrades med 10,2 miljarder kronor, främst p.g.a. en engångskostnad på 8 miljarder kronor till följd av förändringen av kalkylräntan vid beräkning av pensionsskulden. Enligt lagen om kommunal redovisning redovisas i balansräkningen enbart pensionsskuld som har uppkommit fr.o.m. 1998. Pensionsskulden t.o.m. 1997 redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Pensionsskulden beräknas som nuvärdet av alla framtida pensionsutbetalningar. Finanskrisen och de finansiella obalanserna har lett till en period med ett mycket lågt ränteläge, och 2011 uppmättes den lägsta tioåriga statsobligationsräntan någonsin. För kommuner och landsting blev konsekvenserna av det låga ränteläget en omvärdering av pensionsskulden. En sänkning av kalkylräntan medför nämligen en högre pensionsskuld, då det beräknade nuvärdet av framtida pensionsutbetalningar blir högre. För sektorn som helhet innebar sänkningen av diskonteringsräntan en ökning av pensionsskulden med 33 miljarder kronor. Förändringar av pensionsskuld intjänad t.o.m. 1997, som redovisas som ansvarsförbindelser, påverkar inte kostnaderna, medan förändringar av skulder fr.o.m. 1998 däremot gör det. Den största delen, 25 miljarder kronor, avser ansvarsförbindelsen för pensioner intjänade före 1998. Pensionsskulden fr.o.m. 1998 ökade med 8 miljarder kronor, varav 2 miljarder kronor för kommunerna och 6 miljarder kronor för landstingen. Effekten av den sänkta kalkylräntan blev betydligt större för landstingen, eftersom de har fler högavlönade som har rätt till förmånsbestämd pension.
Systemet för kommunalekonomisk utjämning består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag och regleringspost. Systemet finansieras i huvudsak med statliga medel. År 2011 var fem kommuner nettobetalare i systemet, däremot inget landsting. Det året betalade staten ut totalt 61,3 miljarder kronor i det kommunala utjämningssystemet. Dessutom omfördelades 10 miljarder kronor bland kommunerna.
I inkomstutjämningen på totalt 54,1 miljarder kronor utbetalades av staten 50,2 miljarder kronor till kommunerna 2011 medan 11 kommuner betalade en avgift på sammanlagt 3,9 miljarder kronor.
Kostnadsutjämningen är sammantaget ett nollsummespel för kommunerna. En genomsnittlig strukturkostnad beräknas, och de kommuner som har en lägre strukturkostnad än rikets genomsnitt får betala en avgift medan de kommuner som har en högre strukturkostnad än rikets genomsnitt får ett bidrag. Kostnadsutjämningen omfördelade 6,1 miljarder kronor i bidrag 2011 till 136 kommuner från 154 kommuner som betalade en avgift.
I strukturbidrag utbetalades totalt 1,5 miljarder kronor 2011 till kommunerna. Regleringsposten var positiv för kommunerna 2011. Ett bidrag betalades ut på totalt 9,6 miljarder kronor, fördelat på en lika stor summa per invånare för samtliga kommuner.
I det kommunalekonomiska utjämningssystemet för landstingen betalade staten ut 23,7 miljarder kronor 2011. Dessutom omfördelades 3,7 miljarder kronor bland landstingen.
I inkomstutjämningen, totalt 17,6 miljarder kronor, utbetalades av staten 15,5 miljarder kronor till landstingen. Ett landsting, Stockholms läns landsting, betalade en avgift i inkomstutjämningen på 2,1 miljarder kronor.
Kostnadsutjämningen för landstingen är uppbyggd på motsvarande sätt som för kommunerna. Bland landstingen omfördelade kostnadsutjämningen 1,6 miljarder kronor 2011, och 13 landsting betalade en avgift medan åtta landsting fick ett bidrag.
År 2011 fick sex landsting strukturbidrag, vilka sammanlagt uppgick till 0,7 miljarder kronor. Även för landstingen var regleringsposten positiv 2011. Ett bidrag på 7,6 miljarder kronor betalades ut, lika fördelat på samtliga invånare i alla landsting.
Kommunsektorns kostnader uppgick till 781 miljarder kronor 2011. Det var en ökning med 3 procent jämfört med året innan. Kommunal konsumtion utgör ca 85 procent av sektorns totala kostnader. Kommunsektorns konsumtion i fasta priser ökade år 2011 med 1,8 procent. Ökningstakten 2011 i den demografiska påverkan av konsumtionen beräknas till ca 0,8 procent.
Löneutvecklingen har störst påverkan på den totala kostnadsutvecklingen, eftersom personalkostnaderna för verksamhet i egen regi utgör ca 50 procent av de sammanlagda kostnaderna. Den genomsnittliga löneökningstakten i kommunsektorn har under 2007–2011 varit 3,4 procent per år, vilket kan jämföras med löneutvecklingen i ekonomin som helhet, som var 3,2 procent.
Antalet sysselsatta i kommunsektorn och sysselsatta i privata företag som utför arbete på uppdrag av kommuner och landsting uppgick 2011 till drygt 1 192 000, vilket var en ökning med 1,0 procent jämfört med året innan. Under den senaste femårsperioden har antalet sysselsatta i kommuner och landsting minskat med i genomsnitt 1,0 procent per år. En förklaring till minskningen är att det har blivit allt vanligare att privata företag tillhandahåller tjänster som finansieras av kommunsektorn. Den kommunalt finansierade sysselsättningen i näringslivet har under den senaste femårsperioden ökat med i genomsnitt 6,0 procent per år. År 2011 uppgick antalet sysselsatta i denna del av näringslivet till över 138 000, vilket var en ökning med 4,6 procent jämfört med året innan.
Sedan 2006 har både kommunernas och landstingens kostnader för köp av verksamhet från privata utförare ökat varje år som andel av de totala kostnaderna. Sektorns samlade kostnader för köp av verksamhet från privata utförare var 118 miljarder kronor 2010. Kostnaderna för kommunernas köp motsvarade då i genomsnitt 17,5 procent av de totala kostnaderna, vilket kan jämföras med 2006, då andelen var 13,5 procent. Andelen verksamhetsköp bland landstingen har ökat från 11 procent 2006 till 13,3 procent 2010. Därutöver köpte kommunerna och landstingen tjänster av varandra för totalt 19,5 miljarder kronor under 2010. Verksamhetsköpen som andel av totalkostnaderna varierar mellan kommungrupperna, från ca 10 procent i varuproducerande kommuner till omkring 25 procent i storstäder och förortskommuner till storstäder. I landstingen varierar andelen mellan 3 procent och 33 procent (Stockholms läns landsting).
Redovisning av de kommunala verksamheterna
Hälso- och sjukvård
De senaste åren har ett antal åtgärder genomförts för att förbättra tillgängligheten till svensk hälso- och sjukvård, t.ex. den nationella vårdgarantin och den s.k. kömiljarden. Kömiljarden har reglerats i årliga överenskommelser mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting. I överenskommelsen för 2011 kom parterna överens om att ändra prestationskraven, och det innebar att landstingen skulle erbjuda vård inom 60 dagar i stället för 90 dagar, som är det lagstadgade kravet. De landsting som uppnådde dessa krav fick ta del av medlen, varav 500 miljoner gick till de landsting som nådde att erbjuda vård inom 60 dagar och resterande 500 miljoner gick till de landsting som nådde målnivån för behandling.
År 2011 fick 93 procent av patienterna komma på ett läkarbesök i primärvården inom vårdgarantins tidsgräns på sju dagar. Av de som kontaktade vårdcentralen per telefon fick 90 procent svar samma dag de ringde. Andelen patienter som väntat mindre än 60 dagar på specialistbesök varierade mellan 64 och 84 procent bland landstingen.
Sedan den 1 januari 2010 ska landstingen organisera primärvården så att medborgarna kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster. Detta ska ske genom att landstingen inför vårdvalssystem i enlighet med lagen (2008:962) om valfrihetssystem, förkortad LOV. Några landsting har dock haft vårdvalssystem för primärvården innan LOV infördes. Konkurrensverket har gjort en uppföljning av införandet av vårdvalssystem i primärvården. Uppföljningen visar att antalet vårdmottagningar i primärvården har ökat med 190, eller 19 procent, sedan vårdvalet infördes. Antalet vårdgivare har ökat med 55 procent till 247. Av uppföljningen framgår också att vårdmottagningarna har utökat sina öppettider, att tillgängligheten för patienterna har förbättrats och att vårdgivarna tycks ha blivit bättre på att tillgodose patienternas behov. Däremot är intresset för att nischa verksamheten eller att satsa på nya sätt att organisera och bedriva primärvård relativt begränsat.
Regeringens ambition är att stödja en utveckling mot en alltmer kunskapsbaserad sjukvård, bl.a. genom framtagandet av nationella riktlinjer och öppna jämförelser. Socialstyrelsen ger ut de nationella riktlinjerna som ett stöd för huvudmännen så att de kan fördela resurserna efter befolkningens behov och därmed göra största möjliga nytta. Riktlinjerna visar på nyttan och riskerna med olika åtgärder. Under 2011 har Socialstyrelsen bl.a. publicerat riktlinjer inom området lungcancer och kompletterat riktlinjerna för hjärtsjukvård och strokesjukvård. Hjärt- och kärlsjukdomar orsakade 41 procent av dödsfallen bland kvinnor år 2010. För män var motsvarande andel 39 procent. Dödligheten minskar dock både när det gäller hjärtinfarkt och stroke. Som exempel kan nämnas att andelen patienter som avlidit inom 28 dagar efter sjukhusvårdad hjärtinfarkt har minskat från 18,9 procent 2000 till 13,2 procent 2010.
De nationella kvalitetsregistren har bidragit till de goda resultat för patienterna som svensk hälso- och sjukvård kan uppvisa i internationella jämförelser. Under 2011 enades staten och landstingshuvudmännen om en stor gemensam satsning på att utveckla dessa register. Registren är bl.a. en av huvudkällorna till de öppna jämförelserna.
De öppna jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet som publicerades 2011 visar att antalet indikatorer har ökat från 134 år 2010 till 173. Det framgår också att hälso- och sjukvården har förbättrats sedan 2006, och att skillnaderna mellan landstingen har minskat på flera områden. Men det finns fortfarande en betydande ojämlikhet i form av skillnader mellan olika samhällsgrupper. Regeringen har under 2011 ingått en överenskommelse om jämlik vård med Sveriges Kommuner och Landsting. Alla landsting bör genomföra en strategisk analys av 2011 års öppna jämförelser och förbättra sina strukturer för analys och systematisk kvalitetsutveckling.
I statsbudgeten anslås 2011–2014 ca 2,5 miljarder kronor på patientsäkerhet, där huvuddelen utgör prestationsbaserade stimulansbidrag till landstingen. För 2011 betalades 375 miljoner ut till landstingen enligt den prestationsbaserade modellen. Satsningen har satt fokus på frågorna om en säkrare vård, bl.a. en minskad antibiotikaförskrivning.
Landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård, exklusive tandvård, var 196,7 miljarder kronor under 2010, vilket var en ökning med 2,4 procent jämfört med 2009. Tandvårdens totala kostnader 2009 var ca 24,3 miljarder kronor, varav den offentliga sektorn stod för 9,8 miljarder kronor. Jämfört med 2008 ökade de totala kostnaderna med 12,3 procent. Enligt regeringen torde det nya statliga tandvårdsstödet som trädde i kraft den 1 juli 2008 ha bidragit till en del av denna kostnadsökning. De privata utgifternas andel av de totala utgifterna för tandvården minskade något till 59,5 procent 2009. Kostnaderna för läkemedelsförmånerna ökade 2011 med 0,8 procent till 20,9 miljarder kronor.
Tillgången på tandläkare minskade under perioden 1995–2009 med 3 procent. Även tillgången på specialistsjuksköterskor har sjunkit. Tillgången på läkare och specialistläkare ökade med 39 respektive 34 procent. Inom framför allt läkarkåren har andelen med utländsk utbildning ökat. År 2009 var andelen 22 procent. Socialstyrelsen bedömer att arbetsmarknaden för sjuksköterskor och tandhygienister är i balans. För övriga grupper är efterfrågan större än tillgången, särskilt när det gäller specialistutbildade läkare och sjuksköterskor.
Socialtjänsten
Regeringens insatser inom socialtjänstens område har särskilt inriktats på att stödja huvudmännens arbete med att utveckla de sociala tjänsterna genom ett långsiktigt arbete för kunskaps- och kvalitetsutveckling. En central insats under 2011 som syftar till att utveckla en evidensbaserad socialtjänst var regeringens överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting på området. Utöver detta har ett antal andra särskilda satsningar gjorts, t.ex. utveckling av öppna jämförelser och kompetensutveckling av personal. På regeringens uppdrag har också Socialstyrelsen lanserat en webbaserad kunskapsportal i syfte att underlätta kunskapsinhämtning.
Kommunernas kostnader för socialtjänsten 2010 var 184,9 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär en tredjedel av kommunernas verksamhetskostnader.
Det finns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna för socialtjänstens verksamheter, men det finns inget entydigt samband mellan kostnader och kvalitet. Många nyckeltal visar styckkostnader, dvs. vad något kostar; per plats, per timme eller per person. Det går dock inte att med dagens statistiska underlag beskriva effektivitet och resursanvändning utifrån ett helhetsperspektiv. Det kan t.ex. finnas olikheter i ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och andra verksamheter som påverkar kostnadsbilden.
Äldreomsorg
I statsbudgeten 2007–2011 har ca 5 miljarder kronor avsatts från utg.omr. 9 anslag 5:11 Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken ap. 11 stimulansbidrag till äldreomsorgen, i stimulansbidrag till kommuner (70 procent) och landsting (30 procent) för insatser inom vård och omsorg om äldre personer. Avsikten har varit att uppnå varaktig höjning av kvaliteten. Vid årsskiftet 2010/11 finansierade medlen ca 1 600 tillsvidare- och visstidsanställningar. Medel har även använts för utbildningar. För år 2010 avsattes sammanlagt ca 2 miljarder i riktat statsbidrag från hela anslaget 5:1 Stimulansbidrag och åtgärder inom äldrepolitiken, varav prestationsbaserat bidrag på 271 miljoner kronor.
Den 1 oktober 2010 var 211 000 personer 65 år och äldre beviljade hemtjänst, jämfört med 205 800 personer 2009. I särskilt boende fanns 93 900 personer den 1 oktober 2010.
En studie från Socialstyrelsen (2012) visar att äldre personer med låga inkomster och låg utbildningsnivå i högre grad fick hjälp av närstående, medan de med höga inkomster oftare köpte tjänster på marknaden. Drygt 16 procent gjorde RUT-avdrag i gruppen 80 år eller äldre med en taxerad årsinkomst på 400 000 kronor eller mer. I inkomstgruppen 100 000–199 000 kronor gjorde 3,5 procent i samma åldersgrupp RUT-avdrag.
Kommunernas sammanlagda kostnader för vård av och omsorg om äldre 2010 var 95,9 miljarder kronor, vilket var en ökning med 2,9 procent jämfört med 2009. Den största delen av kostnaden, 57,9 miljarder kronor, avsåg kostnader för äldre i särskilt boende. Kostnaderna för vård och omsorg om äldre i ordinärt boende uppgick till 36,4 miljarder kronor, varav hemtjänsten stod för 25,1 miljarder kronor.
Insatser för personer med funktionshinder
Från och med den 1 januari 2011 får inte en enskild person utan tillstånd av Socialstyrelsen yrkesmässigt bedriva sådan personlig assistans som avses i 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt Socialstyrelsen hade 1 269 ansökningar om att anordna personlig assistans kommit in till myndigheten fram till den 31 december 2011. Socialstyrelsen påbörjade sin tillståndsgivning i maj 2011. Totalt fattade Socialstyrelsen beslut i 459 ärenden fram till den 31 december 2011, varav 18 procent i form av avslag. De vanligaste orsakerna till avslag var kompetensbrist inom LSS-området (80 procent) eller anmärkningar avseende personlig vandel (20 procent). Socialstyrelsen har därutöver avvisat 26 ansökningar som innehöll väsentliga formella brister.
Kommunernas kostnader för insatser för personer med funktionsnedsättning uppgick 2010 till ca 55 miljarder kronor, varav 84 procent avsåg kostnader för insatser enligt LSS och reglerna för assistansersättning. Den 1 oktober 2010 hade ca 62 100 personer en eller flera insatser enligt LSS. Det motsvarar en ökning med 11 procent sedan 2006.
Individ- och familjeomsorg
De totala kostnaderna för individ- och familjeomsorgen var 33,9 miljarder kronor under 2010.
Kostnaderna för ekonomiskt bistånd var 12,6 miljarder kronor under 2010. Arbetslöshet var det vanligaste försörjningshindret (38 procent av biståndsmottagarna). Otillräcklig eller ingen ersättning från sjukförsäkringen vid sjukdom var det näst vanligaste skälet (11 procent). Antalet långvariga biståndsmottagare (bistånd i minst 10 månader under kalenderåret) ökade under perioden 2006–2010 med 29 procent till 166 100 personer. Antalet barn som levde i hushåll med ekonomiskt bistånd 2010 uppgick till ca 143 000, vilket motsvarade 7,5 procent av alla barn i befolkningen. Andelen barn med ekonomiskt bistånd varierar dock kraftigt mellan kommunerna, från 1 procent till 21 procent. År 2010 mottog 24 procent av alla ensamstående kvinnor med barn i befolkningen ekonomiskt bistånd.
Kostnaderna för kommunernas missbruks- och beroendevård uppgick 2010 till 5,8 miljarder kronor. För personer med missbruks- och beroendeproblem är hög tillgänglighet till vård och behandling en mycket viktig faktor. Socialstyrelsens öppna jämförelser 2010 visade att de sökande i regel fick en tid inom en vecka och i många fall inom några dagar. Det fanns inte heller några väntetider för att få börja en behandling inom socialtjänstens öppenvård.
I en rapport från 2012 konstaterar Socialstyrelsen bl.a. att av alla som föddes i Sverige 1982–1993 var 86 procent behöriga till gymnasiets nationella program. För personer som placerades i social dygnsvård första gången före 10 års ålder var motsvarande siffra 71 procent. För personer som placerades första gången efter 12 års ålder var siffran 55 procent. Kommunernas kostnader för insatser för barn och unga var totalt 13,9 miljarder kronor 2010. Detta var en ökning med 1,5 procent jämfört med året innan.
Skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet
Förskola
Hösten 2011 var 472 000 barn inskrivna i förskolan, vilket motsvarade 83,5 procent av alla 1–5-åringar. Av samtliga barn inskrivna i förskolor 2011 gick 19 procent i fristående förskolor, vilket var en ökning med 2 procentenheter sedan 2006.
Det är kommunernas ansvar att ge tillstånd till fristående förskolor och fritidshem. År 2011 genomförde Skolinspektionen en totalundersökning av hur kommunerna skötte sitt tillsynsansvar. Resultaten av undersökningen visar att ca 20 procent av kommunerna inte genomförde någon regelbunden tillsyn av fristående förskolor inom sina ansvarsområden. Motsvarande andel för fritidshemmen var så hög som 33 procent. De kommuner som gjorde en regelbunden tillsyn skaffade sig ändå inte alltid ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om kvalitetskraven var uppfyllda.
Den totala kostnaden för förskolan uppgick 2010 till 53,4 miljarder kronor, vilket innebar en ökning med 4 procent i fasta priser jämfört med 2009. Antalet barn ökade under samma period med 2,7 procent. Den genomsnittliga kostnaden per barn inskrivet i förskolan var 117 500 kronor under 2010, vilket i fasta priser motsvarade en ökning med 1,4 procent jämfört med 2009. Föräldrars avgifter finansierade i genomsnitt 8 procent av kostnaderna.
Annan pedagogisk verksamhet
Annan pedagogisk verksamhet består av pedagogisk omsorg (bl.a. familjedaghem), öppen förskola, öppen fritidshemsverksamhet samt omsorg under s.k. obekväm arbetstid. Andelen barn i åldern 1–5 år i befolkningen som var inskriven i pedagogisk omsorg uppgick till 3,1 procent under 2011. Hösten 2011 fanns totalt 457 öppna förskolor i riket, vilket var en minskning jämfört med 2010, då antalet var 473. Hösten 2011 fanns det 593 öppna fritidsverksamheter, vilket var en minskning jämfört med 2010, då antalet var 617. Hösten 2011 var 4 551 barn i åldern 1–12 år inskrivna i omsorg under obekväm arbetstid, vilket var en ökning jämfört med 2010, då antalet var 4 035. Antalet kommuner som erbjöd sådan omsorg uppgick till 130, vilket var en ökning med 12 kommuner jämfört med 2010. Kommunernas kostnader under 2010 för pedagogisk omsorg, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet uppgick till drygt 2,6 miljarder kronor.
Förskoleklass
Nästan alla sexåringar, 94,9 procent, var inskrivna i förskoleklass hösten 2011. Den totala kostnaden för förskoleklassen uppgick 2010 till 5,0 miljarder kronor. Kostnaden per elev i förskoleklass uppgick 2010 till 45 800 kronor.
Grundskola
Andelen elever som uppnådde målen i grundskolans samtliga ämnen uppgick våren 2011 till 77,3 procent, vilket var 1,3 procentenheter högre än 2006 och den högsta andelen på tio år. Jämfört med våren 2010 var det endast i ämnet matematik som en lägre andel elever uppnådde målen. Även det genomsnittliga meritvärdet ökade. Våren 2011 var det genomsnittliga meritvärdet 210,6 (av maximala 320), en ökning med 1,8 meritpoäng jämfört med våren 2010. Skillnaden i det genomsnittliga meritvärdet mellan elever med utländsk bakgrund som är födda i Sverige och elever som invandrat till Sverige före sju års ålder var liten, 206,6 respektive 205,9. Elever som har invandrat efter ordinarie skolstart hade ett betydligt lägre genomsnittligt meritvärde, 158,8, vilket dock var en ökning från 152,5 föregående år. Skillnaden i genomsnittligt meritvärde mellan flickor och pojkar uppgick våren 2011 till 22,2 meritpoäng till flickornas fördel, en skillnad som har varit i stort sett oförändrad de senaste fem åren.
Andelen elever med betyget godkänt i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik uppgick våren 2011 till 87,9 procent, vilket var en minskning med 0,3 procentenheter jämfört med 2010.
Sedan läsåret 2006/07 har andelen elever i skolor med fristående huvudmän ökat med 4,3 procentenheter till 12,6 procent av elevunderlaget läsåret 2011/12.
Den totala kostnaden för grundskolan 2010 var knappt 79 miljarder kronor, vilket var en marginell ökning jämfört med året innan. Av den totala kostnaden avsåg 71 miljarder kronor kommunala grundskolor (inklusive skolskjuts), medan kostnaden för fristående grundskolor var 7,8 miljarder kronor, vilket motsvarade knappt 10,3 procent av den totala kostnaden. Kostnaden per elev för undervisning uppgick till 43 600 kronor, vilket innebar en ökning med drygt 0,8 procent i fasta priser jämfört med 2009.
Fritidshem
Andelen barn i åldern 6–9 år som var inskrivna i fritidshem 2011 var 82,6 procent, vilket var en ökning med 1 procentenhet jämfört med 2010. Den totala kostnaden för fritidshemmen 2010 var 12,4 miljarder kronor, vilket innebar en ökning med knappt 3 procent i fasta priser jämfört med 2009.
Gymnasieskola
Totalt fanns knappt 98 procent av alla elever som slutade grundskolan på våren 2011 i gymnasieskolan i oktober 2011. Utbudet av gymnasieutbildningar har ökat de senaste åren, liksom elevernas rörlighet över kommungränserna. Andelen elever som gick i en gymnasieskola belägen i en annan kommun än hemkommunen ökade från 32 procent 2010/11 till 33 procent 2011/12, av vilka drygt en tredjedel gick i en fristående skola.
Andelen elever i fristående gymnasieskolor ökade från 24 till 26 procent mellan läsåren 2010/11 och 2011/12.
Målgruppen för gymnasieskolan är ungdomar i åldern 16–19 år. Av alla som fyllde 20 år 2011 hade 73 procent fått slutbetyg från gymnasieskolan senast under våren 2011. Det är en ökning med 1 procentenhet jämfört med året innan. Av de drygt 99 500 elever som fick ett slutbetyg från gymnasieskolan våren 2011 uppnådde 87,1 procent grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå. Av de elever som fick slutbetyg eller motsvarande från gymnasieskolan våren 2010 hade 23,6 procent påbörjat högskolestudier läsåret därpå. Elever med utländsk bakgrund fortsatte oftare till högskola än elever med svensk bakgrund. På kommunnivå varierade andelen elever som uppnått grundläggande högskolebehörighet mellan 33 och 100 procent läsåret 2010/11.
Hösten 2011 infördes lärlingsutbildning som en ordinarie utbildningsform inom den reformerade gymnasieskolan. Totalt deltog 1 700 elever i gymnasial lärlingsutbildning, vilket motsvarar drygt fyra procent av alla elever i årskurs 1 på yrkesprogram.
Skolinspektionen har granskat kvaliteten i gymnasieskolans yrkesförberedande utbildningar. Granskningen, som omfattade 39 kommunala och fristående skolor, fokuserade på elevernas arbetsplatsförlagda utbildning samt på hur skolorna samverkar med arbetslivet. Enligt skolinspektionen klarade bara 20 procent av skolorna i granskningen att ge en arbetsplatsförlagd utbildning, APU, med den kvalitet som krävs.
Enligt en rapport från Skolverket finns det indikationer på att resursfördelningen till skolorna sker schablonmässigt, inte utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. I Skolinspektionens tillsyn 2010 bedömdes 55 procent av de granskade gymnasieskolorna ha brister när det gäller rektorns ansvar för att skolans resultat utvärderas regelbundet i syfte att förbättra skolans arbete. I 90 procent av kommunerna följdes inte resultaten från skolor och verksamheter upp och/eller vidtogs inga åtgärder utifrån en sådan uppföljning för att nå de nationella målen.
Kostnaden för gymnasieskolan 2010 var drygt 37 miljarder kronor. Samma år var den genomsnittliga kostnaden per elev 95 900 kronor.
Tidigare behandling i utskottet
Finansutskottet anförde med anledning av regeringens föregående skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2010/11:102) att utskottet förutsätter att regeringen fortsätter att fördjupa kunskapen om statsbidragen med tonvikt på om bidragsgivningen har nått sina mål och att detta arbete återspeglas i skrivelsen (bet. 2010/11:FiU34). Med anledning av detta har regeringen bl.a. framfört följande i skrivelsen:
Regeringen gav den 22 december 2010 Statskontoret i uppdrag att bl.a. ta fram ett underlag som ska kunna användas som ett stöd vid utformandet av specialdestinerade bidrag. I uppdraget ingick även att redovisa erfarenheter av tidigare specialdestinerade statsbidrag. Statskontoret avrapporterade sitt uppdrag i september 2011 (dnr Fi2011/3996). Huvudresultaten av studien visar att utifrån de utvärderingar som gjorts är det svårt att dra entydiga slutsatser om vilka effekter specialdestinerade statsbidrag har som styrmedel och om de leder till måluppfyllelse. En förklaring är att det är metodologiskt svårt att utvärdera sådana bidrag. En annan förklaring är att utformningen av statsbidragen är så olika. De specialdestinerade statsbidragen kan ha undanträngningseffekter som innebär att de från statlig synvinkel ger upphov till oönskade omprioriteringar. En kommun eller ett landsting kan exempelvis välja att minska sina egna satsningar och låta statsbidraget finansiera verksamheten. Det är vanligt att den kommunala nivån anser att tiderna för genomförande är för korta i samband med införandet av bidragssystem. För korta tider för genomförande kan leda till att kommunerna och landstingen inte har möjlighet att planera för verksamheten och att bidragen därför inte får avsedda effekter. Ansvariga myndigheter behöver också tid för att förbereda införandet av ett nytt bidragssystem. Inom Regeringskansliet har en genomgång av gjorda utvärderingar avseende specialdestinerade statsbidrags måluppfyllelse genomförts. Det är dock, som bl.a. framgår av Statskontorets ovan nämnda rapport, komplicerat att utvärdera statsbidragens måluppfyllelse. Det kan bl.a. bero på att bristen i tillgången på statistik kan göra det svårt att följa upp måluppfyllelsen. Därtill kan målen vara formulerade på ett sådant sätt att det är svårt att följa upp och utvärdera statsbidraget. I genomgången ingick 31 riktade bidrag… Genomgången är avgränsad till statsbidrag som betalats ut mellan 2006 och 2011. Ytterligare en urvalsgrund är att statsbidragen utbetalats till kommunerna och landstingen med syfte att stimulera eller åstadkomma en utveckling som är politiskt önskvärd. Vissa bidrag har utvärderats flera gånger och antalet utvärderingar uppgår sammantaget till 51… Det finns 4 utvärderingar som pekar på att målen för statsbidragen har nåtts i hög grad. Huvuddelen av utvärderingarna, 34 stycken, pekar på att målen har nåtts delvis, medan 2 utvärderingar kan tolkas som att målen till mindre del har nåtts. Det finns också 11 utvärderingar som inte besvarar frågan om i vilken grad målen för statsbidraget har nåtts.
I betänkande 2010/11:FiU34 såg utskottet fram emot resultatet av Statskontorets uppdrag (Fi 2010/3495) att lämna en samlad redovisning av den offentliga sektorns utveckling. Uppdraget resulterade i tre rapporter. En av dessa är En samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor. Där konstaterade Statskontoret bl.a. att tillgången till olika kvalitetsmått är relativt sett god inom kommunal och landstingskommunal sektor. Den stora mångfalden av verksamheter och svårigheterna att jämföra dessa med varandra gör det dock svårt att ge en samlad bild av kvalitetsutvecklingen i kommuner och landsting. Inom statlig sektor är tillgången på kvalitetsmått inte lika stor, och framför allt saknas jämförbarhet i metoder och framtagande. Statskontoret anför vidare att metoderna för kvalitetsjustering måste utvecklas för att det ska vara meningsfullt att använda nationalräkenskapernas produktivitetsmått. Statskontoret menar också att det visserligen på vissa delområden finns förutsättningar att följa upp effekter (främst inom hälso- och sjukvården samt utbildningsområdet) men att det i nuläget saknas förutsättningar att besvara dessa frågor på ett samlat och systematiskt sätt.
Kompletterande information
Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen överlämnade betänkandet Spara i goda tider – för en stabil kommunal verksamhet (SOU 2011:59) den 15 september 2011. Utredningen hade i uppdrag att presentera analyser och förslag som förbättrar förutsättningarna för en kommunal verksamhet som är stabil över konjunkturcykeln och som inte förstärker konjunkturvariationerna i samhällsekonomin.
Utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet visar att det finns samband mellan konjunktursvängningarna i ekonomin och utvecklingen av kommunsektorns finanser, dvs. att konjunktursvängningarna leder till en mindre stabil kommunal verksamhet, vilket också kan motverka en stabil samhällsekonomi. Analyserna har dock inte kunnat belägga att det finns starka och stabila samband mellan konjunkturvariationerna och variationer i utvecklingen av den kommunala verksamheten, ekonomin och sysselsättningen. Man kan därmed inte påstå att sektorn bidrar till att kraftigt förstärka konjunkturvariationerna i samhällsekonomin.
Enligt utredningens samlade bedömning har balanskravet, som infördes 2000, bidragit till att stärka en god ekonomisk hushållning genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten. Samtidigt kan kravet sägas ha bidragit till en begränsning av möjligheten till god hushållning genom att inte klart medge ett sparande i goda tider som kan användas för att täcka underskott i lågkonjunktur. Det kan leda till kortsiktiga neddragningar i kommunsektorn i lågkonjunktur och till överhettning i högkonjunktur, vilket påverkar samhällsekonomin negativt.
Mot bakgrund av analyserna föreslår utredaren att regelverket för ekonomisk förvaltning förändras och stärks för att främja stabilitet genom ett ökat lokalt ansvarstagande för intäkts- och resultatutjämning över tid. Förslaget innebär att kommuner och landsting, som ett led i en god ekonomisk hushållning och givet att vissa förutsättningar är uppfyllda, får bygga upp lokala resultatutjämningsreserver som kan tas i anspråk för att klara balanskravet när intäktsutvecklingen är svag.
Utredaren föreslår också att ett centralt stabiliseringssystem införs, vilket i första hand tar sikte på att skydda verksamheten i en kris, då det inte är rimligt att enskilda kommuner och landsting har en tillräcklig egen beredskap. Systemet utformas som en inkomstgaranti som ska skapa stabilitet vid en kris då det kommunala skatteunderlaget utvecklas mycket svagt. Förslaget innebär att en kommunstabiliseringsfond inrättas och att kommuner och landsting ska kunna få bidrag från fonden när den nominella tillväxten av det kommunala skatteunderlaget understiger en garanterad nivå.
Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Finansutskottets ställningstagande
Utskottet välkomnar redovisningen av Konkurrensverkets uppföljning av införandet av vårdvalssystem i primärvården. Utskottet noterar uppföljningens resultat, som bl.a. visar att antalet vårdmottagningar i primärvården har ökat med 19 procent sedan vårdvalet infördes, att antalet vårdgivare har ökat med 55 procent och att vårdmottagningarna har utökat sina öppettider.
Utskottet är vidare positiv till den fortsatta utvecklingen av de nationella kvalitetsregistren samt de öppna jämförelserna. Utskottet anser att dessa verktyg är bra för att följa upp, utveckla och förbättra de kommunala verksamheterna.
Utskottet välkomnar också regeringens återrapportering av Statskontorets och Regeringskansliets redovisning av erfarenheter av specialdestinerade bidrag till kommunerna. Utskottet inser de metodologiska problemen som regeringen nämner och ser fram emot fortsatt metodutveckling för en mer fullödig utvärdering i framtiden av berörda bidrag.
Utjämningskommittén.08 överlämnade sitt slutbetänkande, "Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen", till regeringen i april 2011. Kommittén föreslog förändringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen, med förslag till införande den 1 januari 2013. Ett fungerande utjämningssystem är av avgörande betydelse för att kommunerna och landstingen ska ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Den parlamentariska utredningen presenterade, efter flera kompromisser, ett enhälligt förslag. Utskottet erfar att utredningens förslag nu bereds av regeringen. Regeringen ska återkomma till riksdagen under hösten 2012 med proposition i frågan.
Med detta föreslår utskottet att riksdagen lägger regeringens skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn till handlingarna.
Vinstutdelning i offentligt finansierad välfärdsverksamhet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avslår en motion om vinstutdelning i offentligt finansierad välfärdsverksamhet.
Jämför reservation 2 (V) och särskilt yttrande (S).
Motionen
I motion 2011/12:Fi299 av Sven-Erik Österberg m.fl. (S) anförs att välfärdsområdet inte är en marknad där privata vinstintressen ska vara styrande. Erfarenheter från andra länder visar att sådana system är dyra, orättvisa och ineffektiva. När vinstintresset får styra inom välfärdens verksamheter är risken uppenbar att människor delas upp i mer respektive mindre lönsamma patienter och i mer eller mindre önskvärda elever. Dessutom ökar risken för att den som kan betala väl för sig får bättre tillgång till tjänsterna än de som är mer resurssvaga. Det finns stora behov av kvalitetsförstärkningar inom välfärden. Skattepengar som är avsedda för välfärden ska användas för kvalitetshöjning inom välfärdssektorn – inte till vinstuttag. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande om vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter.
Tidigare behandling i utskottet
Riksdagen har tidigare i olika sammanhang behandlat frågor inom det område som berörs i motionen.
Våren 2007 beslutade riksdagen att inskränkningarna i landstingens möjligheter att överlämna driften av regionsjukhus, regionkliniker och övriga sjukhus till någon annan skulle upphävas, vilket innebar att den s.k. stopplagen avskaffades. Landstingen gavs möjlighet att sluta avtal om driften av sjukhus utan krav på att avtalen innehåller villkor om att verksamheten ska drivas utan syfte att ge vinst åt ägare eller motsvarande intressent (prop. 2006/07:52, bet. 2006/07:SoU11).
I behandlingen av budgetpropositionen för 2010 välkomnade utskottet regeringens strävan efter att nå en ökad mångfald av utförare av välfärdstjänster, vilket kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande (bet. 2009/10: FiU3 s. 19 f.; jfr prop. 2009/10:1 utg.omr. 25 s. 16).
I behandlingen av budgetpropositionen för 2011 framhöll utskottet i likhet med regeringen att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna ska vara av högsta möjliga kvalitet och komma alla till del. De resurser som används för att producera dessa tjänster ska utnyttjas så effektivt som möjligt. Ett sätt att öka effektiviteten är att lära av de mest effektiva utförarna. Dessutom kan ett ökat företagande inom vård- och omsorgssektorn öka valfriheten för brukarna och samtidigt stimulera till kvalitetsutveckling genom konkurrens mellan olika utförare (prop. 2010/11:1 utg.omr. 25 s. 15, bet. 2010/11:FiU3 s. 11).
I betänkande 2010/11:FiU30 framhöll utskottet att en ökad mångfald av utförare leder till en ökad konkurrens och därmed till bättre tillgänglighet och service för konsumenterna. Utskottet ansåg att den som satsar riskkapital för att etablera en verksamhet måste kunna få avkastning på det insatta kapitalet, som bl.a. kan användas för återinvesteringar i verksamheten. Utskottet ansåg att om verksamheten ska kunna svara mot kraven på långsiktighet och stabilitet måste den tillåtas att gå med vinst. Med en sund och fungerande konkurrens blir frågan om vinstutdelning självreglerande. Utskottet konstaterade att regeringen avsåg att tillsätta en utredning för att närmare studera vinstuttag inom i huvudsak skolområdet.
Kompletterande upplysningar
I enlighet med dir 2011:68 Regler och villkor för fristående skolor m.m. har en parlamentariskt sammansatt kommitté sammankallats för att bl.a. utreda om det, i fall då Statens skolinspektion riktar allvarlig kritik mot en huvudman för bristande kvalitet i undervisningen och det finns belägg för att ekonomiska uttag ur verksamheten väsentligen har bidragit till bristerna, finns behov av att Skolinspektionen tar hänsyn till detta och, om så bedöms vara fallet, föreslå vilka åtgärder som ska vidtas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2012.
Finansutskottets ställningstagande
Med anledning av utskottets syn på värdet av en mångfald av välfärdsproducenter och möjligheterna att få avkastning på insatt riskkapital avstyrks motionen.
Avknoppning av kommunal verksamhet
Motionen
I motion 2011/12:Fi287 av Fredrik Schulte (M) framhålls vikten av att arbetet med att öka konkurrensen och valfriheten inom den offentligt finansierade välfärdssektorn får fortgå. Genom att tillåta och uppmuntra alternativa driftsformer vid sidan av den kommunalt och statligt drivna verksamheten stärks den enskildes valfrihet. Detta framtvingar även en konkurrens som kan möjliggöra att verksamhetens kvalitet stärks. Ett viktigt inslag i denna utveckling har varit ”avknoppningar”. Rättsläget är dock oklart. Vår befintliga lagstiftning ger ingen klar vägledning för hur avknoppningar ska genomföras. Till följd av detta utredde Statskontoret frågan på Finansdepartementets begäran och kom fram till att det inte är möjligt för kommunen att ”rikta ett sådant erbjudande [en avknoppning] till de anställda”. Ingen vidare konklusion nåddes, och regeringen har inte vidtagit vidare åtgärder för att finna en lösning. Detta är mycket olyckligt, då avknoppningsarbetet nu mer eller mindre har avstannat. Med anledning av detta bör regeringen överväga att se över regelverket för avknoppningar och ta fram en modell för hur de även fortsättningsvis kan bidra till ökad konkurrens och valfrihet. Motionären föreslår ett tillkännagivande om möjligheten att förändra regelverket för avknoppningar.
Tidigare behandling i utskottet
I betänkande 2009/10:FiU3 behandlade utskottet motioner om avknoppning av kommunal verksamhet. Utskottet underströk vikten av att externa utförare i större utsträckning svarar för välfärdstjänster och därmed bidrar till ett effektivare resursutnyttjande. Mot bakgrund av tidigare gjorda utredningar, av Statskontoret, Nutek och SKL, om rättsläget vid avknoppningar av offentlig verksamhet ansåg utskottet att såväl de kommunalrättsliga reglerna som EU-rättens krav är tydliga när det gäller överlåtelser av kommunal verksamhet. Av lagarna framgår att kommunerna vid försäljning av kommunal egendom ska agera som vilken annan aktör som helst på en marknad och försöka nå högsta möjliga pris. Det är således marknadsprissättning som gäller, och inga försäljningar under marknadspriset ska, i princip, genomföras. Både kommunalrätten och EU-rätten föreskriver detta. Det innebär att en värdering och ett anbudsförfarande ska genomföras. Mot ovanstående bakgrund ansåg utskottet att såväl de kommunalrättsliga reglerna som EU-rättens krav är tydliga när det gäller överlåtelser av kommunal verksamhet. Utskottet förutsatte också att kommuner och landsting håller sig inom de rättsliga ramarna för statsstöd. Utskottet ansåg att motionärerna tog upp viktiga frågor om den offentliga sektorns verksamheter, men avstyrkte de aktuella motionerna med hänsyn till det ovan anförda.
Även i betänkande 2010/11:FiU30 behandlade utskottet motioner om avknoppning av kommunal verksamhet. Där upprepade utskottet de huvudsakliga delarna av vad som framhölls i betänkande 2009/10:FiU3. Utskottet konstaterade dock att det fanns vissa frågeställningar som behöver klargöras och förtydligas i enlighet med den [friskole]utredning som pågick och som ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2012. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att det inte fanns skäl att vidta några åtgärder, varför de aktuella motionerna avstyrktes.
Finansutskottets ställningstagande
Mot bakgrund av tidigare gjorda utredningar om rättsläget vid avknoppningar av offentlig verksamhet samt pågående utredning avstyrks motionen.
Utjämning av särskilt höga kostnader inom LSS
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avslår en motion om utjämning av särskilt höga kostnader inom LSS.
Jämför reservation 3 (MP).
Motionen
I motion 2011/12:So413 av Mats Pertoft (MP) anförs att kostnadsutjämningen inom LSS för vissa enstaka individer bör utredas. Det rör sig om personer som är mycket kostnadskrävande. I dag tar enstaka kommuner här ett mycket stort ekonomiskt ansvar. En möjlighet att lösa frågan vore enligt motionären att skapa en särskild påse pengar inom LSS-systemet som man kan ansöka om. Denna påse pengar kan finansieras genom de generella LSS-intäkterna från kommuner med lägre kostnader för LSS än genomsnittskommunerna, på samma sätt som det övriga LSS-utjämningssystemet finansieras. Ur denna påse ska det vara möjligt för kommuner att ansöka om särskilda medel för exceptionellt kostnadskrävande individer som tillhör LSS-personkretsen. Påsen eller fonden bör förvaltas av Socialstyrelsen, som även borde vara den myndighet som hanterar ansökningarna samt fördelningen av medel. I motionen föreslås att riksdagen till regeringen uttalar som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning kring LSS utifrån ovanstående resonemang.
Finansutskottets ställningstagande
Med hänsyn till att LSS-systemet och kostnadsutjämningen inom LSS har utretts grundligt är utskottet inte nu berett att tillmötesgå motionen. Motionen avstyrks.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Utvecklingen inom den kommunala sektorn, punkt 1 – motiveringen (V) |
| av Ulla Andersson (V). |
Ställningstagande
Den kommunala sektorns resultat sjönk kraftigt 2011 jämfört med 2010 då det positiva resultatet till stor del byggde på tillfälliga statliga bidrag. I år räknar Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) med att resultatet räddas av engångsposter, för att sedan successivt falla kommande år, om inte kraftiga åtgärder vidtas i form av åtstramningar eller skattehöjningar alternativt att statsbidragen höjs. Det visar att Vänsterpartiets krav på värdesäkrade statsbidrag till kommunerna nu måste genomföras.
Vänsterpartiet föreslår också att kommunernas balanskrav, precis som målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, ska gälla över en konjunkturcykel. Balanskravet innebär att varje kommun och landsting måste upprätta en budget för nästa kalenderår där intäkterna överstiger kostnaderna. Kommunernas finanser är mycket konjunkturkänsliga och vid en lågkonjunktur försvagas de snabbt till följd av vikande skatteintäkter samt stigande utgifter för t.ex. ekonomiskt bistånd. Om då inte statsbidragen till kommunsektorn ökar i motsvarande mån ställs många kommuner och landsting inför valet att antingen skära ned på kostnaderna, vilket ofta betyder färre anställda, eller höja kommunalskatten. Oavsett vilket val kommunerna och landstingen fattar kommer deras beslut att förvärra lågkonjunkturen. Dagens utformning av kommunsektorns balanskrav riskerar att skada såväl kommunernas verksamhet som en god och balanserad samhällsekonomisk utveckling.
För att utveckla välfärden behövs nu stora satsningar på mer personal i kommunerna. Under förra mandatperioden beräknade Konjunkturinstutet att antalet kommunfinansierade anställda minskade med 40 000 personer. Utvecklingen beräknas fortsätta mellan 2013 och 2016 med en ytterligare minskning med 18 000 personer. Det är en utveckling som Vänsterpartiet inte kan acceptera. Det finns stora otillfredsställda behov i skolan, äldreomsorgen och sjukvården samtidigt som orättvisorna ökar vad gäller tillgången till välfärdstjänster. En förstärkning av välfärdsverksamheterna är således välmotiverad, vilket blir än tydligare om deras samhällsekonomiska betydelse synliggörs.
Särskilt barn- och äldreomsorgen behöver byggas ut. En väl utbyggd barn- och äldreomsorg och ett jämställt föräldraskap är avgörande förutsättningar för att nå målet om en jämställd arbetsmarknad. Vänsterpartiet vill också satsa på en barnomsorg som finns tillgänglig också på kvällar, nätter och helger.
Vänsterpartiet vill se en rejäl satsning på äldreomsorg med prioritet för demensvården (se motion 2011/12:Fi17) Äldreomsorgen är den del av de kommunala välfärdsverksamheterna som sedan 1990-talskrisen har fått minst resurser. Det har fått till följd att andelen äldre som får kommunalt finansierad äldreomsorg har minskat. Besparingarna och nedskärningarna har dessutom urholkat kvaliteten inom äldreomsorgen.
En stor del av omsorgen utförs inte heller av anställd personal utan av anhöriga, som blir tvungna att ta ett större ansvar när det offentliga träder tillbaka. Enligt fackförbundet Kommunal fick 2010 två tredjedelar av de äldre över 75 år som är i behov av stöd i vardagen hjälp av någon anhörig eller bekant som de inte bor tillsammans med. Ungefär 70 procent av den oavlönade anhörigvården utförs av kvinnor. När de offentliga resurserna till äldreomsorgen minskar får dessa kvinnor betala priset i form av lägre löner, men också lägre ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet. De får också en sämre pension och sämre möjligheter till en trygg ålderdom. Orättvisorna när det gäller tillgången till omsorg och hjälp till de äldre har också förstärkts med regeringens politik. I regeringens skrivelse nämns en studie från Socialstyrelsen som visar att äldre personer med låga inkomster och låg utbildningsnivå i högre grad fick förlita sig på hjälp av närstående, medan de med höga inkomster oftare kunde köpa tjänster på marknaden. I gruppen 80 år eller äldre med en taxerad årsinkomst på 400 000 kronor eller mer gjorde drygt 16 procent RUT-avdrag. I inkomstgruppen 100 000–199 000 kronor var motsvarande andel endast 3,5 procent. Vår satsning på äldreomsorgen skulle fullt utbyggd ge utrymme för 10 000 fler heltidstjänster. Det skulle medföra en betydande ökning av tillgången och kvaliteten på omsorgen, vilket är särskilt viktigt för de äldre som saknar anhöriga med möjlighet att vårda dem. Samtidigt skulle bördan lättas för många anhöriga.
Regeringen har inte heller klarat av att ge förskolan och skolan en god utveckling. De senaste decenniernas skolreformer har i stället skapat en ökad segregering och sjunkande resultat. Alltför många elever lämnar numera grundskolan respektive gymnasiet utan fullständiga betyg. Friskolereformen har varit förödande. Den pedagogiska mångfalden har inte blivit större med fler fristående skolor. Tvärtom har ojämlikheten och segregationen ökat. Mycket få skolor med enskild huvudman har någon alternativ pedagogik. En rapport från Skolinspektionen, som nämns i regeringens skrivelse, visar också att regeringen inte har kontroll över utvecklingen, eftersom en betydande andel av kommunerna inte har kunskap om huruvida de fristående förskolorna och fritidshemmen uppfyller kvalitetskraven.
Skrivelsen tar också upp det faktum att nära 40 procent av dem som får ekonomiskt bistånd i kommunerna behöver biståndet på grund av arbetslöshet, samt att antalet långvariga biståndsmottagare har ökat kraftigt sedan 2006. Detta tydliggör resultatet av regeringens arbetsmarknadspolitiska insatser, vilka dessutom ökar trycket på de kommunala utgifterna.
Kommunsektorn står inför betydande finansiella och andra utmaningar p.g.a. de växande behoven av välfärdstjänster, kvalitetsförstärkningar och redan existerande luckor i tillgången till dessa tjänster. Därför behöver kommunsektorn ges goda förutsättningar, i form av statliga bidrag och övrig ekonomisk politik, för att klara av utvecklingen.
2. | Vinstutdelning i offentligt finansierad välfärdsverksamhet, punkt 2 – motiveringen (V) |
| av Ulla Andersson (V). |
Ställningstagande
Regeringens politik har uppmuntrat riskkapitalbolag att köpa upp tidigare gemensamma välfärdsverksamheter, och dessa gör i dag stora vinster på svensk skola, hälso- och sjukvård. Vi menar att svenska folkets skattepengar ska användas till bättre skolor, sjukhus och bibliotek, inte till vinster för riskkapitalbolagens ägare.
En rapport från Konjunkturinstitutet beräknade en minskning av den kommunfinansierade sysselsättningen mellan 2007 och 2010 med hela 40 000 personer. En förklaring torde vara den ökande andelen privata utförare inom vård, skola och omsorg, dvs. att en allt större andel av skattepengarna går till privata vinster och diverse s.k. overheadkostnader.
Statistiska centralbyråns (SCB) publikation ”Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2009” innehåller uppgifter om avkastning m.m. inom välfärdssektorn. Rapportunderlaget visar att privata utförare inom branscherna hälso- och sjukvård, utbildning och omsorg hade ett sammanlagt rörelseresultat för 2009 på närmare 12 miljarder kronor. Den vinst som genererats av skattemedel uppgick uppskattningsvis till ca 8,1 miljarder kronor. Dessa medel skulle i stället för att hamna som privata vinster, i ofta mer eller mindre skattebefriade riskkapitalbolag, ha kunnat användas för att anställa ca 20 000 välfärdsarbetare.
I sammanhanget är det också värt att notera att avkastningen på totalt insatt kapital dessutom är mycket högre inom den privata skattefinansierade välfärdssektorn än i näringslivet i övrigt. Avkastningen för privata företag inom vård, skola och omsorg ligger på 15 procent, vilket kan jämföras med 8 procent för alla privata företag i landet. Alltmer skattemedel läcker således ut i vinster i olika riskkapitalbolag, i stället för att gå till löner. Det är med andra ord mycket lönsamt att köpa upp välfärdsverksamheter i Sverige och snabbt pressa ned personalkostnaderna, vilket i sin tur leder till sämre arbetsmiljö och -kvalitet.
Inom hälso- och sjukvården har dessutom det förebyggande hälsoarbetet nedprioriterats i takt med att den ekonomiska vinsten ökat som drivkraft.
De senaste decenniernas skolreformer har skapat en ökad segregering och sjunkande resultat. Alltför många elever lämnar numera grundskolan respektive gymnasiet utan fullständiga betyg. Friskolereformen har varit förödande för den likvärdiga skolan. Den pedagogiska mångfalden har inte blivit större med fler fristående skolor. Tvärtom har ojämlikheten och segregationen ökat. Mycket få skolor med enskild huvudman har någon alternativ pedagogik, och de stora skolkoncernerna förlitar sig på en likriktad inriktning eftersom det då är lättare att locka till sig fler elever och därmed göra högre vinst.
Alla elever oavsett klass, etnicitet, kön eller funktionsnedsättning ska ha tillgång till en likvärdig utbildning. Likvärdighet i skolan är central för Sveriges framtid. Det kräver att undervisningen anpassas till eleverna och deras olika förutsättningar. Skolor drivna av vinstintresse står i motsättning till skolans uppdrag att ge alla elever den kunskap de har rätt till. Vinstsyftande bolag och utbildningskoncerner ska därför inte få driva skolor med hjälp av offentliga bidrag. Alla resurser ska gå till eleverna. De satsningar vi vill se är de som leder till högre kvalitet och bättre kunskaper.
Privatiseringarna av vård, skola och omsorg urholkar välfärden och innebär att friska och ”lönsamma” elever och patienter prioriteras framför sjuka och ”olönsamma”. Vänsterpartiet motsätter sig denna utveckling. Vänsterpartiet menar att utbildning, vård och omsorg borde vara en rättighet och en del av vår gemensamma välfärd, inte en marknad för skattefinansierade privata bolag. Därför ska de skattepengar som avsätts gå till verksamheten för att öka personaltätheten och höja kvaliteten och inte till vinster. Vänsterpartiet anser att skattefinansierade vinstdrivande bolag i vård, skola och omsorg ska förbjudas och att motion Fi299 (S) ska avslås eftersom den inte är tillräckligt långtgående.
3. | Utjämning av särskilt höga kostnader inom LSS, punkt 4 (MP) |
| av Per Bolund (MP). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om utjämning av särskilt höga kostnader inom LSS. Därmed bifaller riksdagen motion
2011/12:So413 av Mats Pertoft (MP).
Ställningstagande
Sverige har sedan ett antal år tillbaka ett utjämningssystem mellan kommunerna när det gäller kostnaderna för personer som tillhör personkretsen LSS. Numera omfattar systemet i princip alla personer i Sverige som tillhör personkretsen. Kostnadsutjämningssystemet bygger på genomsnittskostnader för vården av personkretsen. Det finns emellertid alltid personer som är mycket kostnadskrävande och således avviker från genomsnittet. I dag tar enstaka kommuner här ett mycket stort ekonomiskt ansvar. En möjlighet att lösa denna fråga vore att skapa en särskild fond inom LSS-systemet. Den kan finansieras genom de generella LSS-intäkterna från kommuner med lägre kostnader för LSS än genomsnittskommunerna, på samma sätt som det övriga LSS-utjämningssystemet finansieras. Ur denna fond ska det vara möjligt för kommuner att ansöka om särskilda medel för exceptionellt kostnadskrävande individer som tillhör LSS-personkretsen. Fonden bör förvaltas av Socialstyrelsen som även bör vara den myndighet som hanterar ansökningarna samt fördelningen av medel.
Regeringen bör utreda LSS utifrån ovanstående resonemang och återkomma till riksdagen med en proposition.
Vad som har anförts ovan bör riksdagen med bifall till motion So413 (MP) som sin mening ge regeringen till känna.
Särskilt yttrande
Vinstutdelning i offentligt finansierad välfärdsverksamhet, punkt 2 (S) |
Fredrik Olovsson (S), Pia Nilsson (S), Jörgen Hellman (S), Maryam Yazdanfar (S), Bo Bernhardsson (S) och Marie Nordén (S) anför: |
Vi socialdemokrater kan aldrig acceptera att privata ägare tar ut vinster genom att göra avkall på kvaliteten i välfärden, eller genom att välja bort medborgare med stora behov. För att motverka oskäliga vinstuttag i skattefinansierad välfärdsverksamhet menar vi att det behövs väsentligt hårdare reglering på en rad områden. Genom förstärkta kvalitetskrav, regler som försvårar avancerad skatteplanering och skärpta etableringsvillkor kan det säkerställas att de gemensamma resurserna används på ett så effektivt sätt som möjligt.
Den svenska offentlighetsprincipen har bidragit till att missförhållanden inom den offentligt drivna vården kunnat upptäckas och åtgärdas. Vi vill därför utöka offentlighetsprincipen till att även omfatta skattefinansierad verksamhet som drivs av privata huvudmän. Av samma skäl anser vi att anställda inom den skattefinansierade välfärden, oavsett om arbetsgivaren är privat eller offentlig, ska omfattas av det grundlagsskyddade meddelarskyddet. Att ge de anställda större möjligheter att öppet diskutera kvalitet och påtala brister i all skattefinansierad verksamhet skulle enligt vår uppfattning kunna ge ett kraftfullt bidrag till kvalitetskontrollen samtidigt som det utjämnar en potentiell skillnad i konkurrensvillkoren mellan offentliga och privata utförare. Det senare är viktigt inte minst därför att det underlättar kvalitetsdrivande jämförelser mellan olika leverantörer av välfärdstjänster. Vidare menar vi att bestämmelserna i 14 kap. 3 § socialtjänstlagen, den så kallade lex Sarah-paragrafen, bör utvidgas till att gälla anställda i all skattefinansierad verksamhet. Reglerna i lex Sarah om att de anställda i äldre- och handikappomsorgen har både rätt och skyldighet att direkt anmäla missförhållanden till socialnämnden gäller i dag inte i privata verksamheter, där i stället rapportering ska ske till bolaget som i sin tur ska rapportera vidare.
Vi menar att det finns betydande regionala skillnader i förutsättningarna att med dagens regelverk bedriva kostnadseffektiva och ändamålsenliga upphandlingar av välfärdstjänster. Vi vill att dessa skillnader tydligare beaktas genom att kommuner och landsting, via förändringar i lagen om offentlig upphandling samt i lagen om valfrihetssystem, ges större möjlighet att själva avgöra om skattefinansierad välfärdsverksamhet ska bedrivas med eller utan vinstsyfte.
En nyckel för att öka kvaliteten i den skattefinansierade välfärden är att på olika sätt öka möjligheten för alla medborgare att ta del av jämförelser som belyser kvalitet, resultat och inriktning av olika verksamheter. Det måste ställas hårdare krav på att utförarna inom välfärden, både privata och offentliga, ska göra regelbundna och heltäckande kvalitetsredovisningar samt delta i öppna jämförelser och nationella kvalitetsregister.
Det är djupt stötande att företag verksamma inom skattefinansierad välfärd använder avancerade koncerninterna transaktioner, s.k. räntesnurror, för att undandra sig vinstbeskattning i Sverige. Vi välkomnar därför regeringens förslag om att försvåra den typen av skatteupplägg genom att fr.o.m. årsskiftet 2012/13 öka kraven på att transaktionerna måste vara affärsmässigt motiverade. Vi menar att regeringen nu också bör överväga möjligheten att lägga fram en stoppskrivelse, vilket i så fall skulle innebära omedelbar verkställighet av de nya reglerna i avvaktan på att den permanenta lagstiftningen kommer på plats.
Vi ser med stort allvar på de fall där offentligt ägda verksamheter avyttras till privata ägare till långt under vad som är att betrakta som ett marknadspris. För att skydda gemensamt ägda tillgångar från att slumpas bort och samtidigt skapa rättvisa konkurrensvillkor mellan privata aktörer som är intresserade av att ta över offentligt driven verksamhet vill vi att det införs en särskild lag om investeringsskydd.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Skrivelsen
Regeringens skrivelse 2011/12:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn.
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2011
2011/12:Fi287 av Fredrik Schulte (M):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om möjligheten att förändra regelverket för avknoppningar.
2011/12:Fi299 av Sven-Erik Österberg m.fl. (S):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vinstutdelning i offentligt finansierade välfärdsverksamheter.
2011/12:So413 av Mats Pertoft (MP):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om låta utreda en komplettering av LSS-utjämningssystemet.