Regeringens skrivelse 2010/11:148

Riksrevisionens rapport om redovisningen av finans- Skr.
och sysselsättningspolitiska ramverk i 2010/11:148
budgetpropositionen för 2011  

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 25 augusti 2011

Fredrik Reinfeldt

Peter Norman

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen gjort i rapporten Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? – Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk (RiR 2011:11).

Regeringen instämmer i stora delar i det som Riksrevisionen framhållit avseende redovisningen av kommunsektorns finanser och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. Regeringen har redan genomfört eller planerar att genomföra större delen av de åtgärder som Riksrevisionen rekommenderar.

Regeringen instämmer däremot endast delvis i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller uppföljningen av överskottsmålet och tillämpningen av utgiftstaket. På dessa områden avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer.

1

Innehållsförteckning

1 Ärendet och dess beredning.............................................................. 3
2 Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket............... 3
2.1 Överskottsmålet ................................................................. 3
  2.1.1 Riksrevisionens iakttagelser.............................. 3
  2.1.2 Regeringens bedömning av  
    Riksrevisionens iakttagelser.............................. 4
2.2 Utgiftstaket......................................................................... 6
  2.2.1 Riksrevisionens iakttagelser.............................. 6
  2.2.2 Regeringens bedömning av  
    Riksrevisionens iakttagelser.............................. 6
2.3 Kommunsektorns finanser ............................................... 10
  2.3.1 Riksrevisionens iakttagelser............................ 10
  2.3.2 Regeringens bedömning av  
    Riksrevisionens iakttagelser............................ 10
3 Uppföljningen av sysselsättningspolitiken ..................................... 11
3.1 Riksrevisionens iakttagelser............................................. 11
3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens  
  iakttagelser ....................................................................... 12
4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens  
iakttagelser......................................................................................   13

4.1Regeringens tillämpning av det finanspolitiska

  ramverket ......................................................................... 13
4.2 Uppföljningen av sysselsättningspolitiken....................... 13
Bilaga Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för  
  2011? – Redovisningen av finans- och  
  sysselsättningspolitiska ramverk .......................................... 15
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 augusti 2011..... 81

Skr. 2010/11:148

2

1 Ärendet och dess beredning Skr. 2010/11:148

Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Syftet med granskningsrapporten som behandlas i denna skrivelse är att bedöma hur regeringen redovisar och följer upp finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen för 2011. Granskningen har resulterat i rapporten Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? – Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk (RiR 2011:11), se bilagan.

Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 10 mars 2011.

2Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket

2.1Överskottsmålet

2.1.1 Riksrevisionens iakttagelser  
Riksrevisionen ifrågasätter regeringens bedömning att uppföljningen av  
överskottsmålet främst bör vara framåtblickande. Riksrevisionen anser  
att ett framåtblickande perspektiv är nödvändigt som planeringsverktyg,  
t.ex. för att kunna ta ställning till utrymmet för framtida reformer eller  
behov av budgetförstärkningar. För att möjliggöra en ändamålsenlig  
uppföljning måste dock beslutade mål och restriktioner vara tydliga och  
kunna utvärderas i efterhand. Av denna anledning bör måluppfyllelsen  
enligt Riksrevisionen utvärderas bakåtblickande. Det framåtblickande  
perspektivet bygger på prognoser och kan därmed bara betraktas som en  
osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen – inte som en  
uppföljning av målet i sig.  
Riksrevisionen anser att regeringen använder alltför många indikatorer  
vid uppföljningen och att detta försvårar granskningen. Riksrevisionen  
pekar på att regeringen sedan vårpropositionen 2010 använder tre olika  
indikatorer för att följa upp överskottsmålet. Inklusive konjunktur-  
justering är det totalt fem olika mått. I budgetpropositionen för 2011  
införs ett sjätte genom att den ojusterade och den konjunkturjusterade  
sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. Riksrevisionen menar att  
regeringen inte ger någon förklaring till varför sammanvägningen sker på  
det sätt som görs. Regeringen ger enligt Riksrevisionen inte heller någon  
vägledning till hur de olika indikatorerna värderas i förhållande till  
varandra.    
Slutligen anser Riksrevisionen att kopplingen mellan det  
finanspolitiska ramverket och det bedömda reformutrymmet är svag.  
Riksrevisionen pekar på att regeringen bedömer att försvagningen av det  
finansiella sparandet med 13 miljarder kronor 2011 är väl avvägd, men  
inte redovisar någon beräkning av just detta belopp. Riksrevisionen  
menar att det därmed inte är möjligt att se hur reformutrymmet härleds  
och förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive 3

stabiliseringspolitiska hänsyn. Det framgår heller inte i vilken mån Skr. 2010/11:148 övriga delar av det finanspolitiska ramverket har spelat någon roll vid

bedömningen av reformutrymmet.

Mot bakgrund av dessa påpekanden rekommenderar Riksrevisionen att regeringen tydligt bör skilja på uppföljningen av överskottsmålet, som bör vara bakåtblickande, och den framåtblickande planeringen för hur målet ska uppnås i framtiden. En tydlig bakåtblickande uppföljning möjliggör en ändamålsenlig utvärdering. För att minska risken för en godtycklig tolkning av måluppfyllelsen bör regeringen också begränsa antalet målindikatorer och redovisa vilken vikt den lägger vid de olika indikatorerna. Regeringen bör vidare redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov tydligare och klargöra hur avvägningen görs mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn.

2.1.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

En tydlig skillnad mellan bakåtblickande uppföljning och framåtblickande planering

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det bör finnas en tydlig skillnad mellan den bakåtblickande uppföljningen av överskottsmålet och en framåtblickande planering för hur målet ska nås i framtiden. Regeringen anser dock att den uppföljning som görs tydligt speglar detta.

Överskottsmålet följs upp i ett bakåtblickande perspektiv under en särskild rubrik i de ekonomiska vårpropositionerna, i budgetpropositionerna och i årsredovisningen för staten. En bakåtblickande uppföljning av överskottsmålet görs också i samband med uppdateringen av det svenska konvergensprogrammet, som varje år utarbetas enligt stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser. För denna uppföljning används ett genomsnitt av det finansiella sparandet under de senaste tio åren för vilka det finns ett nationalräkenskapsutfall. Vid bedömningen av om detta genomsnitt är förenligt med överskottsmålet eller inte beaktas även det genomsnittliga resursutnyttjandet under den aktuella perioden, uttryckt som det genomsnittliga BNP-gapet.

Syftet med denna bakåtblickande uppföljning är att avgöra dels om målet har uppnåtts under den aktuella perioden, dels om det har förekommit systematiska fel i den förda finanspolitiken som kan påverka möjligheterna att målet nås genom den framåtblickande utformningen av finanspolitiken.

Den framåtblickande utformningen av finanspolitiken, för vilken överskottsmålet är en grundläggande restriktion, redovisas i ett från den bakåtblickande analysen skilt avsnitt i budgetpropositioner och de ekonomiska vårpropositionerna (se t.ex. prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.2 och prop. 2010/11:100 avsnitt 10.2.2). I dessa avsnitt finns en utförlig analys av hur det prognostiserade sparandet förhåller sig till överskottsmålet, och av om det finns utrymme för reformer eller ett behov av budgetförstärkningar.

Genom att den bakåtblickande utvärderingen av om överskottsmålet nåtts och den framåtblickande analysen av om den föreslagna finans-

4

politiken är förenlig med överskottsmålet redovisas i separata avsnitt i Skr. 2010/11:148 budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner, anser regeringen

att kravet på en tydlig skillnad mellan den framåtblickande och den bakåtblickande uppföljningen är uppfyllt.

Utvärderingen av överskottsmålet måste baseras på flera faktorer

Enligt regeringen kan överskottsmålet, eftersom det är formulerat i termer av ett önskvärt genomsnittligt sparande över en konjunkturcykel, inte bedömas i ett framåtblickande perspektiv genom en direkt värdering av det offentliga sparandet ett enskilt år. Regeringen använder sig i stället av två indikatorer för att bedöma om det offentliga finansiella sparandet under de fem år som prognostiseras i budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner förefaller vara i linje med överskottsmålet. Dessa indikatorer är det strukturella sparandet och ett sjuårigt centrerat genomsnitt för det finansiella sparandet justerat för större engångseffekter (den s.k. sjuårsindikatorn). Vid bedömningen av sjuårsindikatorn beaktas även det genomsnittliga resursutnyttjandet, i form av ett BNP- gap, under de år som indikatorn beräknas för.

Bedömningen av finanspolitikens förhållande till överskottsmålet i ett  
framåtblickande perspektiv tar vidare hänsyn till riskbilden och osäker-  
heten i de ekonomiska prognoser som med nödvändighet måste ligga till  
grund för bedömningen. Vidare bedömer regeringen vilken vikt det  
aktuella konjunkturläget och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet ska  
tillmätas i förhållande till överskottsmålet när finanspolitiken utformas.  
Bedömningen av om den föreslagna finanspolitiken är förenlig med  
överskottsmålet är således komplex och måste baseras på ett antal  
faktorer utöver de två indikatorerna. Regeringen anser därför att  
indikatorernas värden måste kunna tolkas i ljuset av det rådande  
resursutnyttjandet och stämmas av mot andra relevanta faktorer utan att  
det tolkas som att ytterligare indikatorer skapas.  
Eftersom många faktorer kan vara av betydelse för finanspolitikens  
utformning, kan den slutliga värderingen av hur dessa påverkar  
politikens utformning inte göras genom en mekanisk formel där olika  
faktorer tillmäts en specifik vikt. I stället görs en sammantagen  
bedömning av samtliga faktorer. Denna bedömning redovisades i avsnitt  
4.2.3 i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1 Förslag till  
statsbudget, finansplan m.m.).  
Bedömningen av reformutrymmets storlek är komplex  
Regeringen anser att den beskrivning och analys av olika reform-  
utrymmespåverkande faktorer som gjorts i budgetpropositionen för 2011  
ger en god bild av vilka faktorer som vägts in vid bedömningen av  
reformutrymmet för 2011 och av hur detta har gjorts (prop. 2010/11:1  
Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 4.2.3). Avsnittet saknar  
visserligen en kvantitativ viktning av de olika faktorernas betydelse och  
en mer matematisk härledning av reformutrymmets storlek, i stället  
redovisas vilka faktorer som är viktiga för bedömningen och hur dessa  
har bidragit. Skälet till att reformutrymmet inte beräknas genom att varje 5
 

påverkande faktor ges ett kvantitativt värde som sedan summeras är att Skr. 2010/11:148 ett sådant tillvägagångssätt skulle ge intryck av en exakthet som inte

finns i verkligheten. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas från gång till gång genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en entydig mekanisk formel.

2.2Utgiftstaket

2.2.1Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen menar att regeringens motivering och analys av förslaget till utgiftstak successivt har utvecklats. Riksrevisionen anser emellertid att det av den redovisade analysen i budgetpropositionen inte framgår hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna på utgiftstaket för de år som föreslås, utan endast att förslaget inte står i strid med övriga finanspolitiska mål.

Riksrevisionen menar vidare att de föreslagna nivåerna på utgiftstaket för 2013 och 2014 medför att budgeteringsmarginalens storlek överstiger regeringens egen bedömning av den nödvändiga säkerhetsmarginalen på minst 3 procent av de takbegränsade utgifterna på tre respektive fyra års sikt. I brist på en tydligare motivering till nivån på utgiftstak finns det enligt Riksrevisionen en risk för att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett verktyg för att uppnå det övergripande finanspolitiska målet om ett överskott om 1 procent av BNP. Riksrevisionen menar vidare att det, mot bakgrund av regeringens ambitioner att sänka skatterna under mandatperioden, inte heller är klart att utgiftstaket är förenligt med överskottsmålet.

Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att fortsätta utveckla sin motivering till föreslagna nivåer på utgiftstaket. Analysen bör ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och den ambition för skatteuttaget som regeringen ger uttryck för. Regeringen bör även överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade taknivåer när en lägre utgiftsutveckling än vad som tidigare förutsetts gör att utgiftstaket förlorar sin styrande funktion.

2.2.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Motiveringen och analysen av förslaget till utgiftstak har utvecklats under senare år. Detta arbete har fortsatt efter budgetpropositionen för 2011 och redovisas i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) som överlämnades till riksdagen våren 2011. I skrivelsen beskriver regeringen bl.a. principerna för bedömningen av en lämplig nivå på utgiftstaket för ett tillkommande år. I 2011 års ekonomiska vårproposition finns en fördjupningsruta med samma tema (se prop. 2010/11:100 s. 211).

6

Flera faktorer vid bedömningen av utgiftstakets nivå Skr. 2010/11:148
Regeringen instämmer inte i vad Riksrevisionen anfört om att  
motiveringen av förslaget till utgiftstak för 2013 och 2014 i budget-  
propositionen för 2011 är otillräcklig. Som en del av det budgetpolitiska  
ramverket är det viktigt att utgiftstaket ger förutsättningar för att uppnå  
överskottsmålet. Regeringen anser emellertid att det även finns andra  
faktorer som bör vägas in i bedömningen av vad som är en lämplig nivå  
på utgiftstaket, t.ex. utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga  
utgifterna i förhållande till potentiell BNP, utvecklingen av de  
takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid  
samt utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser.  
Utgiftstakets nivå är vidare ett uttryck för de ideologiska värderingar  
som ligger till grund för den politik som bedrivs. Olika politiska  
majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de  
offentliga utgifterna. Regeringen anser att ett beslut om utgiftstakets nivå  
i grund och botten är ett politiskt beslut. Det går därför inte att reducera  
ett sådant till en beräkning av en i förväg bestämd formel. Det kan också  
vara vanskligt att på förhand ge olika bestämningsfaktorer olika vikt.  

Tabell 1: Utgiftstak 2012–2014 i budgetpropositionen för 2011

Miljarder kronor om inget annat anges

  2012 2013 2014
Av riksdagen beslutade utgiftstak 1 074 1 0841 1 0941
Regeringens förslag till utgiftstak 1 083 1 093 1 103
Årlig förändring av utgiftstaket vid      
ursprungligt förslag 20 10 10
       
Utgiftstak, procent av BNP 30,1 28,9 28,0
       
Utgiftstak, fasta priser 1 051 1 043 1 032
       
Budgeteringsmarginal 73,8 70,6 60,0
       
Budgeteringsmarginal, procent av      
takbegränsade utgifter 7,3 6,9 5,8
       
Strukturellt sparande i offentlig sektor,      
procent av BNP 2,0 2,7 3,2
Offentliga sektorns utgifter, procent av BNP 48,6 47,6 46,8

1 Bedömd nivå för utgiftstaket i 2010 års ekonomiska vårproposition.

Samtidigt måste en meningsfull utgiftsbegränsning på ett eller annat sätt utgå från den övergripande ekonomiska utvecklingen och den totala produktionen i landet. Det är därför viktigt att regeringen på ett tydligt sätt motiverar utgiftstakets nivå med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter och i hur utgiftstaket kan tillämpas för att uppnå överskottsmålet och en godtagbar nivå på det samlade skatteuttaget.

I 2011 års ekonomiska vårproposition lämnar regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå för 2015. Motiveringen av nivån baseras på de principer som regeringen lagt fast för bedömningen av en lämplig nivå på utgiftstaket för ett nytt år.

7

Utgiftstakets nivå bör inte ändras efter att taket fastställts   Skr. 2010/11:148
Regeringen anser att den bedömda budgeteringsmarginalen för 2012 i  
budgetpropositionen för 2011 är väsentligt större än vad som följer av  
den säkerhetsmarginal som minst bör upprätthållas. Enligt regeringens  
riktlinje bör budgeteringsmarginalen vara minst 1 procent av de  
takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1,  
minst 2 procent för år t+2 och minst 3 procent för år t+3. Även för år t+4  
bedöms den nödvändiga bufferten uppgå till minst 3 procent  
(se skr. 2010/11:79 s. 28).      
Vidare anser regeringen att de föreslagna nivåerna på utgiftstaket för  
2013 och 2014 i budgetpropositionen för 2011, som innebar en relativt  
långsam årlig ökningstakt, medför att utgiftstakets styrande effekt på de  
statliga utgifterna stärks samt att utgiftstaket i högre grad är förenligt  
med överskottsmålet.      
Regeringen vill framhålla att den praxis som utvecklats är att  
utgiftstaket inte ändras efter att det fastställts av riksdagen, vilket också  
var en grundtanke när utgiftstaket infördes. Utgiftstakets begränsande  
effekt på de statliga utgifterna ska vara densamma från det att utgiftstaket  
för ett nytt år fastställs till dess att det året passerat. Utgiftstakets nivå  
justeras dock regelbundet av tekniska skäl. Syftet med tekniska  
justeringar är att neutralisera effekten av vissa typer av budgettekniska  
omläggningar som annars skulle påverka utgiftstakets begränsande effekt  
på de statliga utgifterna. Endast vid några enstaka tillfällen har  
utgiftstaket ändrats till följd av förändringar i inriktningen av  
budgetpolitiken och i dessa fall har utgiftstaket sänkts. Detta skedde t.ex.  
efter regeringsskiftet hösten 2006, då det tidigare beslutade utgiftstaket  
för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor. Vid ett regeringsskifte är det  
rimligt att en ny regering ska kunna vidta förändringar i finanspolitiken.  
Det har emellertid aldrig inträffat att en regering på eget initiativ  
föreslagit en förändring av den reella nivån på ett utgiftstak vars  
ursprungliga nivå samma regering själv föreslagit. Det är oklart vilka  
långsiktiga konsekvenser, framför allt för budgetdisciplinen, som kan  
följa om utgiftstaket av budgetpolitiska skäl skulle justeras i större  
utsträckning än tidigare.      
Utgiftstaket för 2014 ger ett rimligt stöd för överskottsmålet    
Budgeteringsmarginalen utgörs av skillnaden mellan utgiftstaket och de  
takbegränsade utgifterna. Den växande budgeteringsmarginalen fram till  
2012 var en av anledningarna till att regeringen i budgetpropositionen för  
2011 föreslog utgiftstak för 2013 och 2014, vars årliga ökningstakt är  
lägre än tidigare år (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finans-  
plan m.m. avsnitt 4.5). Det medför att budgeteringsmarginalen i budget-  
propositionen för 2011 minskar för dessa år jämfört med den  
förhållandevis stora marginalen 2012. I en situation med krympande  
budgeteringsmarginal är det i första hand budgeteringsmarginalen för det  
sista året, i detta fall 2014, som begränsar utrymmet för utgiftsökningar  
som permanent tar budgeteringsmarginalen i anspråk.    
Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk innebär det i regel att de  
offentliga finanserna försämras. I budgetpropositionen för 2011 8
bedömdes budgeteringsmarginalen i termer av BNP minska från 2,0 Skr. 2010/11:148
procent 2012 till 1,5 procent 2014, till följd av utgiftstakets långsamma  
ökningstakt. Samtidigt antogs att de offentliga finanserna förstärks under  

prognosperioden. Till exempel förväntades det strukturella sparandet i den offentliga sektorn växa från 2,0 procent av BNP 2012 till 3,2 procent av BNP 2014. Det strukturella sparandet är relevant i detta sammanhang eftersom det i budgetpropositionen för 2011 var den enda av indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet som kunde beräknas för 2014.

Tabell 2: Budgeteringsmarginal i budgetpropositionen för 2011

Procent av BNP

  2012 2013 2014
Budgeteringsmarginal 2,0 1,9 1,5
Strukturellt sparande i offentlig sektor 2,0 2,7 3,2
Reformambitioner för mandatperioden      
avseende skattepolitiken     0,6
       

Bedömningen av budgeteringsmarginalens och det strukturella sparandets utveckling 2013 och 2014 i budgetpropositionen för 2011, medför att budgeteringsmarginalen snabbt krymper i förhållande till det strukturella sparandet. För 2014 bedömdes budgeteringsmarginalen motsvara knappt hälften av det bedömda överskottet i de offentliga finanserna 2014 i termer av strukturellt sparande.

Jämförelsen bortser från att det, i enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek, under budgetåret bör finnas kvar en marginal motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för att hantera osäkerheter i utgiftsbedömningarna. I budgetpropositionen för 2011 motsvarade detta 10 miljarder kronor eller 0,2–0,3 procent av BNP för 2014. Budgeteringsmarginalen för 2014 bedömdes, exklusive säkerhetsmarginal, uppgå till 1,2–1,3 procent av BNP, vilket är det maximala utrymme för nya planerade utgifter som utgiftstaket för 2014 medger. Ett räkneexempel visar att hypotetiska utgiftsökningar av denna storlek, tillsammans med regeringens reformambitioner för skattepolitiken på 0,6 procent av BNP, skulle innebära en försvagning av de offentliga finanserna på väsentligt mindre än 2 procent av BNP (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 1.7.4 angående regeringens reformambitioner för skattepolitiken).

Regeringen anser mot denna bakgrund att utgiftstaket för 2014 som föreslogs i budgetpropositionen för 2011 ger ett rimligt stöd till överskottsmålet utan att nivån på redan fastställda utgiftstak behöver ändras, trots att budgeteringsmarginalen 2014 är större än vad som följer av regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek för denna tidshorisont. Det är viktigt att poängtera att budgeteringsmarginalen visar det maximala utrymmet för reformer på utgiftssidan samt att ett ianspråktagande av budgeteringsmarginalen för reformer begränsas av att det ska vara förenligt med överskottsmålet och att det finns behov av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Om det under de

kommande åren successivt skulle uppstå ett visst reformutrymme är det

9

rimligt att detta utrymme till viss del kan utnyttjas för reformer på Skr. 2010/11:148 utgiftssidan.

2.3Kommunsektorns finanser

2.3.1Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen konstaterar att redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats jämfört med tidigare propositioner. Genom att kommunsektorns utveckling redovisas samlat i ett särskilt kapitel bedömer Riksrevisionen att läsaren får en god överblick över regeringens analyser och bedömningar. Riksrevisionen anser dock att framställningen kan utvecklas och förtydligas ytterligare när det gäller grunderna för prognosen och jämförelser med tidigare prognoser.

Riksrevisionen anser att regeringen bör beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt. Särskild vikt bör läggas vid analysen av produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör också omfatta en genomgång av prognosrevideringar jämfört med föregående proposition.

Riksrevisionen anger i rapporten att grunderna för prognosen över den kommunala konsumtionen bygger på ett antal mer eller mindre uttalade förutsättningar. De förutsättningar som Riksrevisionen anger är:

-De generella statsbidragen är nominellt oförändrade om inget annat beslutats tidigare eller föreslås i den aktuella propositionen.

-Den genomsnittliga skattesatsen ändras inte.

-Kommunallagens (1991:900) förbud mot underskottsbudgetering och krav på god ekonomisk hushållning ska beaktas.

Riksrevisionen bedömer vidare att dessa prognosförutsättningar kan stå i konflikt med varandra om den kommunala verksamheten samtidigt ska utvecklas i vad Riksrevisionen benämner önskvärd takt. En annan iakttagelse Riksrevisionen gör är att det inte framgår på vilken grund regeringens prognoser av produktivitetsutvecklingen vilar eller varför den varierat så kraftigt mellan de senaste prognoserna.

2.3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Förutsättningar för prognoserna  
Regeringen instämmer i den beskrivning som Riksrevisionen gjort av  
redovisningen av kommunsektorns finanser. Regeringen beaktar  
emellertid i sina beräkningar endast aviserade förslag om statsbidrag  
samt kommuners och landstings aviserade förändringar av kommunala  
skattesatsen (medelutdebiteringen). I praktiken innebär detta att  
kommuner och landsting under prognosperioden förväntas anpassa sina  
konsumtionsutgifter efter sina förväntade inkomster. Detta beskrivs  
delvis i budgetpropositionen.  
När det gäller förutsättningarna för prognosen vill regeringen för det  
första betona att grunderna i prognosen inte per automatik står i konflikt  
med varandra. För det andra är det oklart vad Riksrevisionen avser med  
en önskvärd utveckling av den kommunala verksamheten. Om det är 10
 

konsumtionsnivån betingad av demografin som avses bör framhållas att Skr. 2010/11:148 det är mycket svårt att uppskatta denna. Exempelvis bestäms denna

konsumtionsnivå av faktorer som kvalitet och produktivitet, vilka är svåra att mäta.

Regeringen presenterar inga beräkningar av produktivitetsutvecklingen

Regeringen presenterar inga beräkningar av produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn i budgetpropositionen, vilket Riksrevisionen påstår i sin rapport. Anledningen till detta är att det dataunderlag som finns att tillgå från Statistiska centralbyrån (SCB), och som regeringen använder i sina prognoser, inte klarar av att mäta produktiviteten på ett bra sätt. Det går alltså inte att dra några egentliga slutsatser om produktivitetsutvecklingen. Av det skälet har regeringen valt att inte redovisa några beräkningar av produktiviteten i budgetpropositionen.

Riksrevisionen har valt att implicit beräkna det de benämner som produktivitet genom att jämföra regeringens prognos av utvecklingen av konsumtionsvolymen i försörjningsbalansen med regeringens prognos av utvecklingen av kostnadsvolymen. Regeringen har valt att presentera utvecklingen av både konsumtionsvolymen och kostnadsvolymen för att de delvis visar olika saker. Konsumtionsvolymen ingår i regeringens beräkningar av BNP. Kostnadsvolymen är ett mått som mer avspeglar kommuners och landstings löpande kostnader omräknade till fasta priser. Skillnaden mellan konsumtions- och kostnadsvolymen redovisas i budgetpropositionen för 2011 (se prop. 2010/11:1 Förslag till statsbudget, finansplan m.m. avsnitt 9.2.2). Problemen med att beräkna produktiviteten i kommunsektorn beskrivs i 2011 års ekonomiska vårproposition (se prop. 2010/11:100 s. 171).

3 Uppföljningen av sysselsättningspolitiken  
3.1 Riksrevisionens iakttagelser  
Riksrevisionen framhåller att regeringen sedan budgetpropositionen för  
2008 beslutades har redovisat sitt arbete med att ta fram ett ramverk för  
sysselsättningspolitiken. Enligt Riksrevisionen har redovisningen varit  
relativt omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen för 2010 och i  
2010 års ekonomiska vårproposition, där särskilda kapitel avsatts för  
redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättnings-  
politiken. I budgetpropositionen för 2011 finns emellertid varken någon  
redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning  
av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. Riksrevisionen  
menar att regeringen inte tydligt redogjort för i vilket sammanhang denna  
redovisning ska ske.  
Riksrevisionen framhåller vidare att redovisningen av effekterna av  
regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång  
och innehåll. Riksrevisionen menar att regeringen genomgående har  
hänvisat till att bedömningarna av reformerna baseras på forskning, dock  
ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar. 11

Riksrevisionen anser att redovisningen i budgetpropositionen för 2011 i Skr. 2010/11:148 detta avseende är särskilt knapphändig.

För att öka transparensen i regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter rekommenderar Riksrevisionen att regeringen tydligt redovisar de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för dess bedömningar, exempelvis i separata beräkningskonventioner.

3.2Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen har olika syften och användningsområden. Riktlinjerna för den ekonomiska politiken redovisas i den ekonomiska vårpropositionen. Reformer och andra budgetpåverkande förslag lämnas i budgetpropositionen. När det sysselsättningspolitiska ramverket började byggas upp bestämdes att uppföljningen av sysselsättningspolitiken och tillämpningen av ramverket skulle beskrivas i den ekonomiska vårpropositionen (se prop. 2007/08:100 s. 65). Under tiden ramverket för sysselsättningspolitiken har byggts upp och utvecklats har regeringen bedömt att det funnits skäl för att även i budgetpropositionen redogöra för arbetet med indikatorerna. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att regeringen inte tydligt redogjort för i vilket sammanhang redovisningen ska ske, vilket är olyckligt. I 2011 års ekonomiska vårproposition anges dock att ”indikatorerna publiceras tillsammans med regeringens bedömning en gång per år i den ekonomiska vårpropositionen” (prop. 2010/11:100 s. 76).

Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att redovisningen i budgetpropositionen för 2011 är knapphändig när gäller de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömning av effekterna av reformerna inom sysselsättningspolitiken. Regeringen vill dock i sammanhanget framhålla att det i 2011 års ekonomiska vårproposition görs en sammanfattande redovisning av de metoder och beräkningar som ligger till grund för regeringens bedömning av effekterna av reformerna inom sysselsättningspolitiken (se prop. 2010/11:100 s. 96 f.). Sammanfattningen grundar sig på Rapport 2011:1 Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? från Finansdepartementets ekonomiska avdelning, vilken publicerades på regeringens webplats i samband med den ekonomiska vårpropositionen. I rapporten redogörs för de beräkningar och metoder som ligger till grund för bedömningen av arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. utvecklingen av arbetskraften, sysselsättningen, arbetslösheten och arbetade timmar. Ett väsentligt inslag i rapporten är detaljerade effektberäkningar av regeringens reformer. Förbättringar av dessa beräkningar och metoder är ett ständigt pågående arbete inom Regeringskansliet.

12

4 Regeringens åtgärder med anledning av Skr. 2010/11:148
  Riksrevisionens iakttagelser  

4.1Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket

När det gäller överskottsmålet och utgiftstaket avser regeringen tills vidare inte att vidta någon särskild åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Den motivering av utgiftstakets nivå för 2015 som regeringen lämnade i 2011 års ekonomiska vårproposition baseras på de principer som regeringen redogjort för i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79, bet. 2010/11:FiU42, rskr. 2010/11:316).

Regeringen har förtydligat beskrivningen av grunderna för prognosen för kommunal konsumtion i 2011 års ekonomiska vårproposition. En ännu tydligare redovisning planeras till budgetpropositionen för 2012. Regeringen har dessutom i 2011 års ekonomiska vårproposition mer utförligt redovisat sina revideringar av prognoserna för kommunsektorn.

Regeringen anser att beräkningar av produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn är betydelselösa så länge det saknas tillförlitlig statistik över produktivitetsutvecklingen. Regeringen avser tills vidare inte att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i denna fråga.

4.2Uppföljningen av sysselsättningspolitiken

I fråga om sysselsättningspolitiken är det regeringens avsikt att uppföljningen av ramverket för sysselsättningspolitiken även fortsättningsvis ska ske i den ekonomiska vårpropositionen.

Regeringen anser att Riksrevisionens rapport Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? därmed är slutbehandlad.

13

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? – Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

–Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk

Skr. 2010/11:148

Bilaga

RiR 2011:11

15

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport

har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

16

Skr. 2010/11:148

Bilaga

RiR 2011:11

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

–Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk

17

Skr. 2010/11:148

Bilaga

ISBN 978 91 7086 248 9

RiR 2011:11

Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2011

18

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Till riksdagen Datum: 2011-02-18
  Dnr: 31-2010-1330
  RiR: 2011:11

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

–Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk

Riksrevisionen har granskat regeringens redovisning av finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen för 2011. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Regeringskansliet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen.

Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Bengt Lewin har varit föredragande. Revisionsdirektörerna Thomas Hagberg, Miki Tomita Larsson och Lena Unemo har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Claes Norgren Bengt Lewin

För kännedom:

Regeringen, Finansdepartementet

Finanspolitiska rådet

19

Skr. 2010/11:148

Bilaga

20

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Innehåll

Sammanfattning 9
1 Inledning 13
1.1 Syfte och revisionsfrågor 14
1.2 Utgångspunkter och bedömningsgrunder 14
1.3 Rapportens disposition 15
2 Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket 17
2.1 Bakgrund 17
2.2 Överskottsmålet 20
2.3 Utgiftstaket 24
2.4 Kommunsektorns finanser 29
2.5 Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer 35
3 Uppföljningen av sysselsättningspolitiken 39
3.1 Bakgrund 39
3.2 Ramverket för sysselsättningspolitiken 40
3.3 Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer 47
Bilaga 1 Indikatorer för uppföljning av  
  arbetsmarknadsutvecklingen och effektbedömningar 51
Bilaga 2 Termer och begrepp 57

21

Skr. 2010/11:148

Bilaga

22

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Sammanfattning

Granskningens bakgrund

Motiv: Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Detta ramverk består av ett överskottsmål för offentlig sektor, ett utgiftstak för staten samt ett krav på att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning samt budgetar i balans. Ett väl fungerande ramverk är en förutsättning för att uppnå finanspolitikens

övergripande mål om långsiktigt hållbara offentliga finanser. I denna rapport fortsätter granskningen av hur det finanspolitiska ramverket tillämpas, men utvidgas till att även omfatta hur regeringen redovisar och följer upp sysselsättningspolitiken.

Regeringen har över åren utvecklat redovisningen av hur det finanspolitiska ramverket tillämpas. Men det finns fortfarande väsentliga områden som efter förbättring kan bidra till en tydligare redovisning av motiven för finanspolitikens inriktning. Inom sysselsättningspolitiken har flera reformer genomförts på senare år. Till åtgärderna på detta område hör tillkomsten av ett ramverk för sysselsättningspolitiken med ett antal indikatorer som beslutsunderlag för regeringens politik. För att utomstående bedömare ska kunna få en rättvisande bild av regeringens politik är det viktigt med en tydlig redovisning och uppföljning av dessa indikatorer.

Syfte: Syftet med denna granskning är att bedöma hur regeringen redovisar och följer upp finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen för 2011. En tydlig, transparent, fullständig och konsekvent redovisning i de ekonomiska propositionerna är ytterst en fråga om förtroendet för statsfinanserna.

Genomförande: Viktiga utgångspunkter för granskningen är utformningen av det finanspolitiska ramverket i sig, det av regeringen tidigare lanserade ramverket för sysselsättningspolitiken samt hur den redovisade politiken stämmer överens med andra utfästelser från regeringen i tidigare ekonomiska propositioner. En angelägen fråga i sammanhanget är om det genom redovisningen i de ekonomiska propositionerna går att följa regeringens politik över tid, så att viktig information inte går förlorad längs vägen. Bedömningen utgår även från de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat i tidigare granskningar.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 9 RIKSREVISIONEN
   

23

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Granskningens resultat

Granskningen har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser:

Överskottsmålet

Måluppföljelsen bedöms i förväg: Regeringen skiljer på bakåtblickande och framåtblickande uppföljning av överskottsmålet och menar att bedömningen av måluppfyllelsen främst bör vara framåtblickande. Ett framåtblickande perspektiv är nödvändigt som planeringsverktyg, till exempel för att kunna ta ställning till utrymmet för framtida reformer eller behov av budgetförstärkningar. För att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning måste dock beslutade mål och restriktioner vara tydliga och kunna utvärderas i efterhand. Därför bör måluppfyllelsen utvärderas bakåtblickande. Det framåtblickande perspektivet bygger på prognoser och kan därmed bara betraktas som en osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen – inte som en uppföljning av målet i sig.

Alltför många indikatorer försvårar granskning: Regeringen använder sedan vårpropositionen 2010 tre olika indikatorer för att följa upp överskottsmålet. Inklusive konjunkturjustering är det totalt fem olika mått. I budgetpropositionen för 2011 införs ett sjätte genom att den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. Syftet är att lösa problemet med asymmetriska BNP-gap. Regeringen ger ingen förklaring till att sammanvägningen sker på det sätt som görs. Det ges heller ingen vägledning till hur regeringen värderar de olika indikatorerna

i förhållande till varandra. Alltför många indikatorer försvårar granskning av finanspolitiken.

Svag koppling mellan ramverk och reformutrymme: Försvagningen av det finansiella sparandet med 13 miljarder kronor 2011 bedömer regeringen vara väl avvägd, men någon beräkning av just detta belopp redovisas inte. Därmed är det inte möjligt

att se hur reformutrymmet härleds och förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive stabiliseringspolitiska hänsyn. Det framgår heller inte i vilken mån övriga delar av det finanspolitiska ramverket har spelat någon roll vid bedömningen av det reformutrymme om 13 miljarder kronor som anges i budgetpropositionen.

Utgiftstaket

Fortsatt stora budgeteringsmarginaler: Regeringens motivering och analys av förslaget till utgiftstak har successivt utvecklats. Av den redovisade analysen i budgetpropositionen framgår emellertid inte hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna på lämpligt utgiftstak, utan endast att förslagen inte står i strid med övriga finanspolitiska mål. Vidare överstiger nivån på de föreslagna utgiftstaken 2013 och 2014 regeringens

egen bedömning av den nödvändiga säkerhetsmarginalen på minst 3 procent av

RIKSREVISIONEN 10 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

24

Skr. 2010/11:148

Bilaga

de takbegränsade utgifterna på tre respektive fyra års sikt. I brist på en tydligare motivering till nivån på utgiftstak finns en risk att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett verktyg för att uppnå det övergripande finanspolitiska målet om överskott på 1 procent av BNP. Mot bakgrund av regeringens ambitioner att sänka skatterna under mandatperioden är det heller inte klart att utgiftstaken är förenliga med överskottsmålet.

Kommunsektorns finanser

Redovisningen kan utvecklas ytterligare: Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats jämfört med tidigare propositioner. Genom att kommunsektorns utveckling redovisas samlat i ett särskilt kapitel får läsaren en god överblick över regeringens analyser och bedömningar. Framställningen kan dock utvecklas och förtydligas ytterligare när det gäller grunderna för prognosen och jämförelser med tidigare prognoser.

Uppföljningen av sysselsättningspolitiken

Kraftigt nedskuren redovisning av sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen för 2011:

Regeringen har sedan budgetpropositionen för 2008 redovisat arbetet med att ta fram ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Redovisningen har varit relativt

omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen för 2010 och vårpropositionen 2010, där särskilda kapitel avsatts till redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. I budgetpropositionen för 2011 återfinns emellertid inte någon redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. Enligt Regeringskansliet ska denna redovisning ske i de ekonomiska vårpropositionerna framöver.

Knapphändig redovisning av effektberäkningar: Redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång och innehåll. Regeringen har genomgående hänvisat till att bedömningarna baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar och antaganden som bedömningarna baseras på. En tydlig redovisning av de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar är dock viktig för transparensen i bedömningarna och för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. I detta avseende är redovisningen i budgetpropositionen för 2011 särskilt knapphändig.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 11 RIKSREVISIONEN
   

25

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Riksrevisionens rekommendationer

Rekommendationer till regeringen:

•Regeringen bör tydligt skilja på uppföljningen av överskottsmålet, som bör vara bakåtblickande, och den framåtblickande planeringen för hur målet ska uppnås i framtiden. Genom en tydlig bakåtblickande uppföljning bereds möjligheter till en ändamålsenlig utvärdering. För att minska risken för en godtycklig tolkning av måluppfyllelsen bör regeringen också begränsa antalet målindikatorer och redovisa vilken vikt man lägger vid de olika indikatorerna.

Regeringen bör redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov tydligare och klargöra hur avvägningen görs mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn.

•Regeringen bör fortsätta att utveckla sin motivering till föreslagna utgiftstak. Analysen bör ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och den ambition för skatteuttaget som regeringen ger uttryck för. Regeringen bör även överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade tak när en lägre utgiftsutveckling än vad som tidigare förutsetts gör att taken förlorar sin styrande funktion.

•Regeringen bör beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt. Särskild vikt bör läggas vid analysen av produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör också omfatta en genomgång av prognosrevideringar jämfört med föregående proposition.

•För att öka transparensen i regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter bör de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund

för regeringens bedömningar tydligt redovisas exempelvis i separata beräkningskonventioner.

RIKSREVISIONEN 12 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

26

Skr. 2010/11:148

Bilaga

1Inledning

Finanskrisen och en expansiv finanspolitik till följd av krisen har försvagat de offentliga finanserna i Sverige liksom i omvärlden. Detta har satt de offentliga finanserna i fokus – inte minst hur preciserade mål och restriktioner kan stödja en långsiktigt hållbar inriktning av finanspolitiken. Nu växer svensk ekonomi igen. Sysselsättningen ökar och de offentliga finanserna stärks. Men krisen dröjer sig ändå kvar i form av hög arbetslöshet.

Sysselsättningspolitiken har en framträdande roll i regeringens ekonomiska politik. Detta framgår även av budgetpropositionen för 2011, där regeringen anger att dess främsta mål är att föra Sverige till full sysselsättning. Liksom under tidigare regeringar framhålls att stabila offentliga finanser är en förutsättning för att detta ska lyckas.

Riksrevisionen har i ett antal rapporter granskat regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Granskningarna har bland annat varit inriktade på kvaliteten i prognosunderlagen, motiven till nivån på de finanspolitiska målen och uppföljningen av målen, samt beräknings- och

redovisningsfrågor. Det övergripande syftet har varit att granska transparensen, tydligheten och kvaliteten i redovisningen av den ekonomiska politiken i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna.

Det är fortsatt angeläget att granska hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket – inte minst mot bakgrund av de statsfinansiella risker som visat sig i flera EU-länder i spåren av krisen på de finansiella marknaderna. Ett väl fungerande ramverk är en förutsättning för att uppnå finanspolitikens övergripande mål om långsiktigt hållbara offentliga finanser. I granskningen av budgetpropositionen för 2011 anlägger Riksrevisionen även ett något bredare perspektiv. Förutom ramverket för finanspolitiken behandlas regeringens redovisning och uppföljning av sysselsättningspolitiken. Även här är tydlighet och transparens viktiga utgångspunkter.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 13 RIKSREVISIONEN
   

27

Skr. 2010/11:148

Bilaga

1.1Syfte och revisionsfrågor

Syftet med denna granskning är att bedöma hur regeringen redovisar och följer upp finans- och sysselsättningspolitiken i budgetpropositionen för 2011. En tydlig, transparent, fullständig och konsekvent redovisning och presentation i de ekonomiska propositionerna är ytterst en fråga om förtroendet för statsfinanserna. Mot denna bakgrund ställer Riksrevisionen följande revisionsfrågor:

•Har regeringen redovisat uppföljningen av överskottsmålet på ett tydligt sätt som möjliggör utvärdering av måluppfyllelsen?

•Har regeringen redovisat och motiverat förslagen till utgiftstak så att de stödjer möjligheten att uppnå övriga delar av det finanspolitiska ramverket?

•Har regeringen redovisat ett prognosunderlag av hög kvalitet för kommunsektorns finanser?

•Har regeringen redovisat ett tillräckligt underlag för bedömning av sysselsättningspolitikens effekter?

1.2Utgångspunkter och bedömningsgrunder

Viktiga utgångspunkter för granskningen är utformningen av det finanspolitiska ramverket i sig, det av regeringen tidigare lanserade ramverket för sysselsättningspolitiken samt hur den redovisade politiken stämmer överens med andra utfästelser från regeringen i tidigare ekonomiska propositioner. Bedömningen utgår även från de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat i tidigare granskningar.

Regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område regleras i budgetlagen, som tillkom för att stärka budgetdisciplinen och öka transparensen kring statens budget. Här finns bland annat bestämmelser om statsbudgetens avgränsning och redovisning samt bestämmelser om utgiftstaket och överskottsmålet. Budgetlagen ställer dock inga krav på hur informationen eller uppföljningen av den förda politiken ska utformas – en sådan lagtext skulle bli ohanterlig.

Att definiera tydlighet och transparens i redovisningen och uppföljningen av regeringens politik är inte problemfritt. Bedömningsgrunderna för en

granskning av tydlighet och transparens i detta avseende kommer därför med nödvändighet att handla om en värdering av vad som är rimligt. I idealfallet ska en sådan värdering kunna ange vilka krav som är rimliga att ställa för att allmänhetens förtroende för statsfinanserna ska kunna upprätthållas.

RIKSREVISIONEN 14 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

28

Skr. 2010/11:148

Bilaga

De principer som ligger till grund för budgetlagen är till stor del gemensamma med internationella redovisningsprinciper. Dit hör exempelvis IMF:s ”Fiscal Transparency Code” som är en uppsättning principer för transparens på

det finanspolitiska området.1 Principerna åtföljs av ett stort antal kriterier som ska var uppfyllda för att motsvara grundläggande krav på en öppen

budgetprocess och offentligt tillgänglig information etcetera. Ett annat exempel är de internationellt vedertagna standarder för finansiell rapportering som publiceras av International Public Sector Accounting Standards Board. Enligt dessa bör informationen i finansiell rapportering bland annat vara relevant och troget återge de ekonomiska fenomen som den säger sig representera.2 Även om dylika principer inte går att direkt översätta till en bedömningsgrund för denna granskning kan de i tillämpliga delar utgöra ett stöd och en tankeram i värderingen av rimliga krav.

Rimliga krav på redovisningen av det finanspolitiska ramverket innebär bland annat att principer och metoder för överskottsmålets uppföljning ska vara relevanta och tydligt specificerade samt att en oberoende bedömning av måluppfyllelsen ska vara möjlig. Nivån på föreslagna utgiftstak ska motiveras med utgångspunkt i överskottsmålet och antaganden bakom prognosen för kommunsektorns finanser ska redovisas tydligt.

Vidare innebär rimliga krav på redovisningen av sysselsättningspolitiken och dess effekter en konsekvent tillämpning av mått och indikatorer samt att beräkningsmetoder och antaganden redovisas tydligt.

1.3Rapportens disposition

I kapitel 2 behandlas regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Ramverket innehåller tre mål: Överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för staten samt balanskravet för kommuner och landsting. Tillsammans med ett finansiellt stabilt pensionssystem

och ett välfungerande skattesystem bildar de tre målen en effektiv ram för utformningen av en förtroendeskapande och uthållig finanspolitik.

Granskningen av ramverkets tillämpning i denna rapport behandlar specifikt regeringens redovisning av målen i budgetpropositionen för 2011 ur följande perspektiv: Uppföljningen av överskottsmålet, förslagen till utgiftstak för

1IMF (2007). Manual on Fiscal Transparency. Se bilaga 2, Termer och begrepp, för IMF:s definition av finanspolitisk transparens.

2IPSASB (2010). Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities, Exposure Draft 1.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 15 RIKSREVISIONEN
   

29

Skr. 2010/11:148

Bilaga

2013–2014 samt redovisningen av kommunsektorns finanser. När det gäller kommunsektorns finanser granskas främst grunderna för regeringens prognoser för sektorn.

I kapitel 3 behandlas regeringens uppföljning av sysselsättningspolitiken. Även här är tydlighet och transparens de nyckelbegrepp som granskningen utgår ifrån. En central fråga är om det genom redovisningen i de ekonomiska propositionerna går att följa regeringens sysselsättningspolitik över tiden,

så att viktig information inte går förlorad längs vägen.

Vissa termer och begrepp som används i rapporten förklaras i bilaga 2.

I tabeller och diagram används förkortningen VP10 för vårpropositionen 2010 och BP11 för budgetpropositionen för 2011 etcetera.

RIKSREVISIONEN 16 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

30

Skr. 2010/11:148

Bilaga

2Regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket

Riksrevisionen har sedan 2008 återkommande granskat budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna när det gäller hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Granskningarna har bland annat varit inriktade på kvaliteten i prognosunderlagen, motiven till nivån på de finanspolitiska målen samt beräknings- och redovisningsfrågor. Regeringen har över åren utvecklat redovisningen av hur ramverket tillämpas. I budgetpropositionen

för 2011 har speciellt redovisningen av kommunsektorns finanser förbättrats. Men det finns fortfarande väsentliga områden som efter förbättring kan bidra till en tydligare redovisning av motiven för finanspolitikens inriktning.

2.1Bakgrund

Finanspolitiken styrs sedan slutet av 1990-talet av ett finanspolitiskt ramverk med preciserade mål. Ramverket utformades mot bakgrund av den djupa statsfinansiella krisen tidigare under decenniet. Det grundläggande syftet

är att säkerställa stabiliteten och den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Enligt flera bedömare, exempelvis OECD, har ramverket i huvudsak fungerat väl och sannolikt bidragit till att Sverige klarat de senaste årens djupa kris utan att hamna i alltför stora underskottsproblem.3

Det centrala och övergripande målet är det så kallade överskottsmålet, vilket innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Vid sidan av överskottsmålet styrs finanspolitiken bland annat av utgiftstaket för staten, som innebär att utgifterna på statsbudgetens utgiftsområden, exklusive statsskuldsräntor och inklusive ålderspensionssystemets utgifter, begränsas av ett nominellt belopp i miljarder kronor som beslutas av riksdagen minst tre år i förväg.4 Därutöver

3OECD (2011), OECD Economic Surveys: Sweden 2011.

4I budgetpropositionen för 2011 föreslår regeringen ett utgiftstak även för det fjärde tillkommande budgetåret.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 17 RIKSREVISIONEN
   

31

Skr. 2010/11:148

Bilaga

ställer kommunallagen krav på god ekonomisk hushållning för kommunerna och att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (det så kallade balanskravet).

Det finns ett starkt samband mellan överskottsmålet och utgiftstaket för staten eftersom de takbegränsade utgifterna omfattar cirka 60 procent av de samlade offentliga utgifterna. Utgiftstaket är därför ett viktigt verktyg för regeringen

i arbetet med att säkerställa överskottsmålet i ett medelfristigt perspektiv.5 Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Utgiftstaket kan därför ses som ett uttryck för regeringens avvägning mellan den högsta önskvärda nivån på de statliga utgifterna

och det högsta nödvändiga skatteuttaget inom ramen för överskottsmålet. Omvänt ställer till exempel en önskad minskning av skattetrycket krav på en nivå på utgiftstaken som är förenliga med ett samlat överskott i de offentliga finanserna.

Ett i förväg beslutat utgiftstak fyller dessutom en central funktion i den interna budgetberedningen inom regeringen och Regeringskansliet, eftersom det sätter en övre gräns för den totala utgiftsnivån i förslaget till statsbudget för det kommande budgetåret. Utgiftstaket skapar en tydlig ”top-down-mekanism” i budgetarbetet och framtvingar prioriteringar mellan olika utgifts- och politikområden.

Staten har ett övergripande ansvar för den offentliga ekonomin och produktionen av välfärdstjänster. Merparten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna i form av skola, vård och omsorg produceras emellertid inom den kommunala sektorn (kommuner och landsting). Kravet på god ekonomisk hushållning minskar risken för en alltför stark kommunal utgiftsexpansion, där staten tvingas skjuta till medel genom ökade statsbidrag.

2.1.1De finanspolitiska målens definitioner ställer stora krav på redovisning, uppföljning och transparens

Överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Målformuleringen minskar risken för en finanspolitik som förstärker konjunktursvängningar. Om målet hade varit formulerat som ett

årligt överskott ökar risken att besparingsåtgärder måste vidtas under lågkonjunkturer då finanspolitiken normalt blir expansiv genom de så kallade automatiska stabilisatorerna. På samma sätt ökar risken för varaktiga utgiftshöjningar i högkonjunkturer då intäkterna är tillfälligt stora. Samtidigt

5Det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen omfattar innevarande år (år t) samt ytterligare 4 år. Det sista året i det medelfristiga perspektivet är således år t+4.

RIKSREVISIONEN 18 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

32

Skr. 2010/11:148

Bilaga

innebär utformningen av överskottsmålet som ett genomsnitt över en ickedefinierad tidsperiod att utvärderingen och uppföljningen blir komplicerad eftersom det i praktiken är svårt att fastställa längden på en konjunkturcykel och var i cykeln som ekonomin befinner sig. Det ställs därför höga krav på de metoder som används vid utvärderingen och på transparensen i redovisningen.

De tre finanspolitiska målen är formulerade med utgångspunkt från olika redovisningsprinciper. Överskottsmålets finansiella sparande utgörs av skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt nationalräkenskapernas definitioner.6 Endast transaktioner som påverkar den finansiella nettoförmögenheten ingår i det finansiella sparandet. Det innebär till exempel att utgifter för kapitalinsatser i statliga bolag inte påverkar det finansiella sparandet men väl statens utgifter under utgiftstaket. Utgifterna på

statsbudgeten är även mer kassamässigt redovisade än i nationalräkenskaperna. Det betyder att en utgift som belastar ett visst budgetår kan redovisas på ett annat år när det finansiella sparandet fastställs. Principerna i den kommunala redovisningen skiljer sig från både statsbudgeten och nationalräkenskaperna och liknar mer de principer som gäller för företag i den privata sektorn.

Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer stora krav på transparensen i det beslutsunderlag för finanspolitiken som regeringen presenterar för riksdagen. Regeringens syn på utvecklingen av den kommunala sektorns ekonomi, det kommande skatteuttaget och förslagen till utgiftstak är viktiga verktyg för att den föreslagna politiken ska leda till att överskottsmålet uppfylls. Genom en tydlig redovisning i de ekonomiska propositionerna stärks förtroendet för överskottsmålet och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

I vårpropositionen 2010 aviserade regeringen en så kallad uppförandekod för finanspolitiken i syfte att öka transparensen i finanspolitiken. Uppförandekoden ska enligt regeringen ses som ett samlingsdokument där man övergripande anger och motiverar målen för finans- och budgetpolitiken. Enligt Finansdepartementet ska uppförandekoden presenteras senast i samband med vårpropositionen 2011.

6Redovisningssystemet utformas av FN. De nu gällande redovisningsreglerna fastställdes 2008 i form av System of National Accounts (SNA08). Sverige följer den modifierade redovisning som fastställdes av EU 1995 – Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS95). För närvarande pågår en översyn av redovisningsprinciperna för att anpassa dem till SNA08. EU-kommissionen lägger ned stor möda på att granska medlemsländernas redovisning, eftersom den ligger till grund för bedömningen av de offentliga finanserna inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 19 RIKSREVISIONEN
   

33

Skr. 2010/11:148

Bilaga

2.2Överskottsmålet

Riksrevisionen har i tidigare granskningar pekat på brister i uppföljningen av överskottsmålet. En återkommande slutsats är att mångfalden av målindikatorer ger en splittrad bild av måluppfyllelsen och att det inte

har framgått vilken roll de olika indikatorerna spelar för finanspolitikens inriktning. Överskottsmålets uppföljning är ständigt aktuell och frågan för granskningen är om regeringen har redovisat uppföljningen på ett tydligt sätt som möjliggör utvärdering av måluppfyllelsen.

Som en del i regeringens arbete med att förstärka det finanspolitiska ramverket har överskottsmålet nyligen setts över. Regeringens nya principer för uppföljning av överskottsmålet presenterades i vårpropositionen 2010 och överensstämde i huvudsak med innehållet i departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4), där ett av förslagen var att göra överskottsmålet obligatoriskt. Lagreglering om ett obligatoriskt mål skedde därefter genom en ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. I lagtexten är överskottsmålet inte siffersatt. I stället anges att ”regeringen ska till

riksdagen lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål)”. Dessutom föreskrivs att regeringen vid minst två tillfällen under budgetåret ska redovisa hur målet uppnås.

2.2.1Regeringens redovisning

Redovisningen av överskottsmålets uppföljning i budgetpropositionen för 2011 baseras i allt väsentligt på de principer som presenterades i vårpropositionen 2010. Den största skillnaden jämfört med tidigare är att regeringen nu skiljer mellan en bakåtblickande och en framåtblickande uppföljning av målet. Det skäl som anges är att detta tydliggör att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål.7 Regeringens utvärdering av huruvida överskottsmålet uppnås sker i första hand i ett framåtblickande perspektiv, som ett underlag för bedömningen av det framtida reformutrymmet eller besparingsbehovet. Det bakåtblickande perspektivet används i stället för att bedöma om det finns tendenser till systematiska fel i hur finanspolitiken förhåller sig till överskottsmålet som minskar sannolikheten för att målet nås i framtiden.

Ytterligare en nyhet sedan översynen är att den så kallade 2000-indikatorn, det vill säga det genomsnittliga finansiella sparandet från 2000, har slopats och ersatts av en bakåtblickande rullande tioårsindikator. Även denna förändring motiveras med att överskottsmålet inte ska tolkas som ett skuldmål.

7Budgetpropositionen innehåller inte någon förklaring av vad som menas med skuldmål eller hur en sådan tolkning skiljer sig från ett överskottsmål. Se Ds 2010:4 för en principiell diskussion av dessa begrepp.

RIKSREVISIONEN 20 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

34

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Det finansiella sparandet i offentlig sektor under 2000–2009, det vill säga det bakåtblickande tioåriga genomsnittet, uppgick enligt budgetpropositionen till 1,2 procent av BNP. Den konjunkturjusterade tioårsindikatorn var

1,4 procent av BNP. Detta indikerar alltså ett finansiellt sparande som överstiger överskottsmålet under perioden med 40 procent. Regeringen anser att avvikelsen inte är anmärkningsvärt stor och drar slutsatsen att ”den bakåtblickande analysen inte pekar på några stora systematiska fel i

bedömningen av finanspolitikens inriktning som kan påverka måluppfyllelsen framöver”.

För den framåtblickande analysen av måluppfyllelsen använder regeringen den så kallade sjuårsindikatorn och beräkningar av det strukturella sparandet. Sjuårsindikatorn är för ett givet år (t), medelvärdet av det finansiella sparandet år t-3 till år t+3 justerat för större engångseffekter. Indikatorn används både ojusterad och konjunkturjusterad. Dessutom gör regeringen en sammanvägning av dessa båda mått för att kompensera för att de negativa

BNP-gapen 2009 och 2010 med stor sannolikhet inte kommer att motsvaras av lika stora positiva gap kommande år. Vid sammanvägningen ges den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn lika vikt.

Sjuårsindikatorn är 0,8 procent av BNP 2009–2010 samt 0,7 procent 2011 enligt regeringens beräkningar, det vill säga under överskottsmålet. Justerat för resursutnyttjandet under samma sjuårsperioder blir indikatorn 1,5–1,9 procent av BNP. Regeringens slutsats är att om den ojusterade och konjunkturjusterade indikatorn vägs samman med lika vikt, överstiger sparandet överskottsmålet med tre tiondelar av BNP i genomsnitt under sjuårsperioden 2008–2014.

Regeringens beräkningar av det strukturella sparandet är en justering av det finansiella sparandet utifrån en uppskattning av resursutnyttjandet i ekonomin samt en bedömning av hur känsliga de offentliga finanserna är för förändringar i resursutnyttjandet.8 Enligt regeringens analys av det strukturella sparandet

är denna indikator ”något under 1 procent av BNP 2010” (0,6 procent) men redan 2011 i nivå med överskottsmålet och ökande därefter. Osäkerheten i bedömningen betonas liksom att 2010 års strukturella sparande påverkas av stabiliseringspolitiska åtgärder.

8Resursutnyttjandet uttrycks som ett BNP-gap och de offentliga finansernas känslighet för förändringar i detta beräknas med en elasticitet som för närvarande antas vara 0,55. Utöver engångseffekter justeras det strukturella sparandet även för extraordinära nivåer på hushållens kapitalvinster.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 21 RIKSREVISIONEN
   

35

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Figur 2.1 illustrerar de olika indikatorer som regeringen använder för att följa upp överskottsmålet. Perioden i diagrammet avser 2009–2014. Under denna period utvecklas BNP-gapet enligt regeringens prognoser från att vara kraftigt negativt (–5,7 procent 2009) till i det närmaste normalt resursutnyttjande (–0,5 procent 2014).

Figur 2.1 Indikatorer för uppföljning av överskottsmålet    
3,5               3,2
               
3,0             2,7 2,9
             
2,5              
  2,1            
2,0       1,9   2,0  
    1,7      
  1,5 1,4       2,0  
1,5     1,3      
  1,2          
        1,0 1,0    
1,0 0,8   0,8      
  0,6 0,7      
0,5                
0,0 2009 2010 2011 2012 2013 2014
 
-0,5         -0,4      
               
-1,0                
-1,5 -1,2   -1,3        
               
  Sjuårsindikatorn   Sjuårsindikatorn konjunkturjusterad
  Tioårssnitt     Tioårssnitt konjunkturjusterat  
  Sjuårsindikatorn sammanvägd      

Stukturellt sparande

Finansiellt sparande Överskottsmålet

Diagrammet visar överskottsmålet och de sammanlagt sex olika varianter av regeringens indikatorer för uppföljning som används i BP11. Figuren inkluderar en sammanvägd sjuårsindikator (2011) som inte är ett officiellt mått men som används vid uppföljningen av överskottsmålet i budgetpropositionen. Observera att sjuårsindikatorn för budgetåret 2011 innehåller prognoser för åren 2010–2014.

2.2.2Oklarheter i redovisningen

I vårpropositionen 2010 och i budgetpropositionen för 2011 förtydligades avstämningen mot överskottsmålet. Det framgår att regeringen inte ser överskottsmålet som ett skuldmål, att utvärderingen i första hand ska göras i ett framåtblickande perspektiv samt att det tioåriga bakåtblickande medelvärdet i första hand används för att bedöma om det finns systematiska

fel i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet.

RIKSREVISIONEN 22 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

36

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Trots dessa förtydliganden finns det fortfarande oklarheter i redovisningen. Förutom åtskillnaden mellan bakåtblickande och framåtblickande analys framgår det inte vilken vikt regeringen lägger vid de olika indikatorerna när finanspolitiken utformas. Utöver det finansiella sparandet i sig används en indikator för bakåtblickande analys och två för framåtblickande. Inklusive konjunkturjusterade mått används fem olika varianter av dessa indikatorer. I praktiken introduceras ytterligare ett mått när den ojusterade och konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman. Någon förklaring till att de båda måtten ska ha samma vikt ges inte.

Det ökande antalet indikatorer uppmärksammas även av Internationella valutafonden (IMF), som anser att detta riskerar att leda till för stort utrymme för skönsmässiga bedömningar om huruvida överskottsmålet uppnås eller inte. Dessutom befarar IMF att fler indikatorer leder till att överskottsmålets bindande funktion försvagas.9

Den framåtblickande uppföljningen är motsägelsefull. Detta perspektiv implicerar att det är viktigare att försöka uppnå överskottsmålet i framtiden (ex-ante) än att faktiskt uppnå målet under en specificerad period (ex-post). Därmed kommer uppföljningen av överskottsmålet i praktiken att handla om planering och inte utvärdering. Liknande kritik har även framförts av Finanspolitiska rådet, som argumenterar för att regeringen vid uppföljningen ska göra en klarare åtskillnad mellan en tillbakablickande utvärdering

av om målet har uppnåtts och en framåtblickande bedömning av vilket reformutrymme som finns (eller besparingsbeslut som krävs) för att målet ska uppnås i framtiden.10 Regeringens huvudsakliga argument för framåtblickande uppföljning är att man annars skulle riskera att överskottsmålet uppfattades som ett skuldmål, där tidigare avvikelser från målet alltid måste kompenseras.11 Det behöver emellertid inte finnas någon motsättning mellan ett mål för sparandet och en bakåtblickande uppföljning, som tydligt visar hur regeringens politik hittills har uppfyllt det av riksdagen beslutade överskottsmålet.

Vid sidan av oklarheterna kring överskottsmålet finns det också utrymme att förbättra regeringens redovisning av hur måluppfyllelsen hänger ihop med bedömningen av reformutrymmet. För 2011 gör regeringen bedömningen att det finns ett reformutrymme motsvarande cirka 13 miljarder kronor.

9IMF Country Report No. 10/220. Sweden: 2010 Article IV Consultation - Staff Report; Staff Supplement; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Sweden.

10Finanspolitiska rådets rapport 2010, Svensk finanspolitik.

11I Ds 2010:4 dras paralleller till penningpolitiken. Ett mål för sparandet respektive skuldmål kan ses som finanspolitikens motsvarighet till ett inflationsmål respektive prisnivåmål

för penningpolitiken. Analogin är giltig ur ett målstyrningsperspektiv, men inte ur ett måluppföljningsperspektiv.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 23 RIKSREVISIONEN
   

37

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Bedömningen tar hänsyn till både behovet av att stödja återhämtningen och kravet på att nå tillbaka till överskott. För perioden 2012–2014 görs dessutom en preliminär bedömning av reformutrymmet där osäkerheten i bedömningen beaktas med hjälp av en säkerhetsmarginal i förhållande till överskottsmålet på 1 procent av BNP i strukturellt sparande år 2014. Inklusive denna nya säkerhetsmarginal anser regeringen att det strukturella sparandet bör uppgå till 2 procent 2014. Beräkningen av det potentiella reformutrymmet 2012–2014 förklaras utförligt i en fördjupningsruta, men för bedömningen av reformutrymmet 2011 redovisas inga beräkningar alls. Det är därmed oklart vilken roll överskottsmålet spelat för bedömningen av ett reformutrymme

om 13 miljarder kronor. Regeringen framhåller att man gjort en avvägning mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsynstaganden, men det framgår inte tydligt hur avvägningen har gjorts. Det framgår inte heller om övriga delar av det finanspolitiska ramverket har beaktats vid bedömningen av reformutrymmet.

2.3Utgiftstaket

I budgetpropositionen för 2011 föreslår regeringen utgiftstak för både det tredje och det fjärde tillkommande budgetåret, det vill säga 2013 och 2014. Systemet med årliga utgiftstak för staten har varit i kraft sedan 1997, och sedan 2010 är det enligt lagen (1996:1059) om statsbudget obligatoriskt för regeringen att föreslå utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret.

Internationellt har debatten och forskningen kring utgiftsstyrande finanspolitiska regler intensifierats i takt med att den statsfinansiella krisen inom EU fått ökad styrka.12 Hauptmeier med flera (2010) visar bland annat att, med undantag för Tyskland, en alltför snabbt stigande utgiftskvot inom

euro-länderna har bidragit till strukturellt svaga statsfinanser under det senaste årtiondet. En verkningsfull utgiftsregel hade, enligt författarna, märkbart förbättrat den initiala skuldnivån före dagens finansiella kris.

Det finns således goda motiv för att värna och vårda det svenska systemet med en tydligt utgiftsbegränsande regel som bidrar till att överskottsmålet

uppnås. Frågan för granskningen är om regeringen har redovisat och motiverat förslagen till utgiftstak på ett sätt som gör att de stöder möjligheten att uppnå övriga delar av det finanspolitiska ramverket.

12 Se t.ex. Holm-Hadulla m.fl. (2010) och Hauptmeier m.fl. (2010).

RIKSREVISIONEN 24 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

38

Skr. 2010/11:148

Bilaga

2.3.1Utgiftstakets nivå13

Regeringens principiella motiveringar och analys av förslaget till nytt utgiftstak har förbättrats. Det är välkommet att regeringen utvecklar analysen kring utgiftstaket, men däremot förklaras inte hur regeringen kommit fram till de föreslagna nivåerna på utgiftstaken. Nivåerna förklaras närmast med att en uppräkning av utgiftstaken med 10 miljarder kronor per år 2013 och 2014 innebär att de föreslagna taken i högre grad är förenliga med överskottsmålet än taken för 2011 och 2012.14

Överskottsmålet är det övergripande målet i det finanspolitiska ramverket och utgiftstaket bland annat ett verktyg för att uppnå detta. Analysen av nivån för ett nytt utgiftstak borde därför ta sin utgångspunkt i regeringens syn

på överskottsmålet, kommunernas finanser och det önskade skatteuttaget. Förklaringarna till de föreslagna utgiftstaken i budgetpropositionen utgår i stället från själva förslaget till utgiftstak, och regeringen visar endast att förslaget inte står i strid med andra övergripande mål. Om utgiftstaket ska fungera som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet bör analysen och

beräkningen av förslaget till utgiftstakets nivå snarare ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och andra avväganden, såsom det önskade skatteuttaget.15

De motiveringar till utgiftstaken som regeringen lämnar i propositionen är till viss del motstridiga. Bland annat framhålls att den av regeringen införda säkerhetsmarginalen16 till överskottsmålet motiverar en extra stor budgeteringsmarginal, det vill säga skillnaden mellan de prognostiserade

takbegränsade utgifterna och de föreslagna utgiftstaken. Såväl Riksrevisionen som finansutskottet17 har tidigare kritiserat detta synsätt. Om utgiftstaket

ska vara ett verktyg för att minska risken för att överskotten i de offentliga finanserna blir för små bör budgeteringsmarginalerna rimligtvis vara mindre så att utgifterna inte tillåts öka för snabbt. Givet prognoserna

för utgifterna i budgetpropositionen talar alltså ambitionen om en säkerhetsmarginal till överskottsmålet snarare för lägre utgiftstak och mindre budgeteringsmarginaler, inte tvärtom.

13Riksrevisionen noterar att regeringens förslag till utgiftstak är uttryckta i kronor och inte i miljarder kronor, vilket tidigare har varit gängse praxis och förordats i exempelvis DS 2009:10 s. 47 och bet. 2009/10:KU9 s. 16.

14Prop. 2010/11:1 s. 96.

15För en längre diskussion kring sambandet mellan de olika finanspolitiska målen, se Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning (RiR 2007:22).

16Regeringen bedömer i budgetpropositionen det framtida reformutrymmet så att det bör finnas en säkerhetsmarginal till överskottsmålet så att prognosen för det strukturella sparandet 2014 uppgår till 2 procent av BNP.

17Se t.ex. bet. 2008/09:FiU20 s. 82 och 2010/11:FiU1 s. 69.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 25 RIKSREVISIONEN
   

39

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Vidare framhåller regeringen att utgiftstaket ska understödja överskottsmålet samtidigt som man påpekar att utrymmet för reformer på utgiftssidan primärt begränsas av överskottsmålet och inte av de nu föreslagna utgiftstaken. Därutöver skapar, enligt regeringen, ambitionen att sänka skatterna under mandatperioden än mindre utrymme för utgiftsökningar i förhållande till överskottsmålet. Det är således otydligt huruvida de föreslagna utgiftstaken fyller den utgiftsbegränsade funktion som är tänkt och om de fungerar som verktyg för att uppnå överskottsmålet.

Den långsamma uppskrivningen av utgiftstaken 2013 och 2014 är ett uttryck för en ambition att återgå till mindre budgeteringsmarginaler och att utgiftstaket därmed ska få en mer styrande effekt. Likväl är budgeteringsmarginalen

2014 fortsatt mycket stor och överstiger kraftigt den osäkerhetsmarginal som regeringen anser är motiverad på fyra års sikt. Regeringen anser att marginalen till utgiftstaket bör uppgå till minst 1 procent för innevarande år, 1,5 procent för nästkommande och 2 respektive 3 procent för de därpå följande för att hantera prognososäkerheten. Detta beror på att budgeteringsmarginalen 2012 är så pass stor att den mycket måttliga ökningen av utgiftstaken åren därefter inte räcker till för att budgeteringsmarginalerna ska sjunka tillräckligt snabbt.

Regeringen framhåller att utgiftstaken 2013 och 2014 är i ”högre grad förenliga med överskottsmålet” än taket för 2012 och att dessa utgiftstak blir ”mer styrande för utgiftsutvecklingen”.18 Regeringen uttrycker således en ambition att ha lägre budgeteringsmarginaler än 2012 men konstaterar samtidigt att de budgeteringsmarginaler som föreligger för 2013 och 2014 är i största laget. Figur 2.2 illustrerar att med en relativt väl tilltagen utgiftsutveckling efter 2014, så kommer budgeteringsmarginalerna att i fortsättningen vara större än den önskade osäkerhetsmarginalen under ytterligare ett antal år. Regeringen avstår emellertid från att diskutera möjligheten att föreslå en sänkning av utgiftstaket för 2012 utan försöker förbättra utgiftstakets styrande funktion genom en mycket låg uppräkning av taken. En invändning mot att justera ett redan beslutat tak skulle kunna vara att man undergräver det långsiktiga förtroendet för beslutade utgiftstak. För att det finanspolitiska ramverket ska vara ett effektivt verktyg är det dock viktigt med konsistens i ramverkets olika delar.

En sänkning av utgiftstaket och en minskning av budgeteringsmarginalerna till en nivå där de får en mer styrande funktion, skulle därför bidra till förtroendet för det finanspolitiska ramverket som helhet.

18 Prop. 2010/11:1 s. 95 och 97.

RIKSREVISIONEN 26 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

40

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Figur 2.2 Framräknade utgifter och utgiftstak (miljarder kronor) samt budgeteringsmarginal (procent, höger axel)

1150               8
1100               7
              6
               
1050               5
               
                4
1000               3
               
950               2
              1
               
900 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 0
   
  Takbegränsade utgifter Utgiftstak   BUM    
Källa: Egna beräkningar.            

I figuren antas de takbegränsade utgifterna växa med i genomsnitt 2,7 procent19 per år efter 2014. Om takhöjningen även fortsättningsvis begränsas till 10 miljarder kronor per år dröjer det ett par år innan relationen mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket ger en budgeteringsmarginal

på 3 procent (vilket regeringen framhåller är en lämplig nivå för att hantera prognososäkerhet). Riksrevisionen har i tidigare granskningar20 påpekat att marginalerna till tidigare beslutade utgiftstak är så stora att taket knappast kan sägas utgöra ett effektivt verktyg för att uppnå överskottsmålet de närmaste åren. Det utgiftstak som regeringen föreslår för 2014 och den utgiftsutveckling som förutses ändrar inte bilden av ett utgiftstak som ger ett mycket svagt stöd till överskottsmålet.

2.3.2Vilka osäkerheter ska budgeteringsmarginalen täcka?

Figur 2.3 visar budgeteringsmarginalen i regeringens prognos för 2010–2014. Figuren visar också budgeteringsmarginalen exklusive de säkerhetsmarginaler om minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, 1,5 procent för nästkommande och 2 respektive 3 procent för de därpå följande åren som regeringen anser nödvändiga för att hantera osäkerheten i prognoserna.

19Den genomsnittliga tillväxten i de takbegränsade utgifterna 2000–2009.

20Se RiR 2010:14 och RiR 2009:17.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 27 RIKSREVISIONEN
   

41

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Figur 2.3 Budgeteringsmarginalen (miljarder kronor)

80              
70              
60              
50              
40              
30              
20              
10              
0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2007
Bum Bum ex marginal          

Källa: Finansdepartementet och egna beräkningar.

Budgeteringsmarginalerna är mycket stora under hela mandatperioden.

År 2012 är marginalen större än 70 miljarder kronor, motsvarande 7 procent av de takbegränsade utgifterna eller 2 procent av BNP. Därefter minskar marginalen något och uppgår till cirka 60 miljarder kronor 2014.

Denna marginal är dock nära 30 miljarder kronor större än den minsta säkerhetsmarginal om 3 procent av de takbegränsade utgifterna som regeringen använder som riktmärke på fyra års sikt.

Figur 2.4 Utgifter på utgiftsområde 10 (miljarder kronor)

140

120

100

80

60

40

20

0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Utgiftsområde 10

Källa: Ekonomistyrningsverket och prop. 2010/11:1. Utfallssiffror t.o.m. 2009, därefter prognos.

RIKSREVISIONEN 28 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

42

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Som argument för en extra hög osäkerhetsmarginal framför regeringen att utgifterna för transfereringssystemen sjunker kraftigt i prognosen fram till 2014. Figur 2.4 visar utfall och prognos för utgiftsområde 10 på statsbudgeten vilket inkluderar transfereringarna för sjukpenning och för aktivitetsstöd (förtidspension). Utgifterna på detta område beräknas vara cirka 40 miljarder kronor lägre 2014 än 2005 då utgifterna var som högst. Utgiftstaket 2014 rymmer således en kraftig ökning av utgifterna inom detta område utöver den höga utgiftsnivån 2005.

För att utgiftstaket ska kunna fylla en funktion som ett utgiftsstyrande verktyg krävs att taket utgör en reell restriktion för utgifterna. Samtidigt fordras en viss osäkerhetsmarginal för att möjliggöra att de automatiska stabilisatorerna kan verka fritt och för att undvika att utgiftstaket framtvingar besparingar

vid en konjunkturavmattning. Det är emellertid inte motiverat med så pass stora osäkerhetsmarginaler att dessa i princip kan ackommodera en

betydande ökning av utgifterna utan att utgiftstaket hotas och därmed tvingar regeringen att vidta åtgärder för att motverka utgiftsökningen. De stora budgeteringsmarginalerna medför således att utgiftstakets stödjande funktion för överskottsmålet upphör. Man bör därför överväga en anpassning nedåt av redan beslutade utgiftstak i de fall då en överraskande låg utveckling för de takbegränsade utgifterna medför att redan beslutade tak blir verkningslösa. På så sätt skulle konsistensen i och förtroendet för det finanspolitiska ramverket som helhet förstärkas och därmed effektivare bidra till att de övergripande finanspolitiska målen uppnås.

2.4Kommunsektorns finanser

Den kommunala sektorns betydelse i samhällsekonomin har medfört att statsmakterna genom lagstiftning skapat regler för den ekonomiska

förvaltningen i kommuner och landsting. Kommunallagens föreskrifter om god ekonomisk hushållning och förbud mot en underbalanserad budget är det mest tydliga uttrycket för dessa regleringar. Det sker även en betydande återrapportering till riksdagen om nuläge och utvecklingstendenser inom sektorn dels i form av en särskild skrivelse till riksdagen21, dels i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen.

21 Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Finansdepartementet, skr. 2009/10:102.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 29 RIKSREVISIONEN
   

43

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Riksrevisionen har vid flera tillfällen granskat och riktat kritik mot regeringens rapportering om kommunsektorns finanser. Kritiken har bland annat handlat om brister i regeringens uppföljning av balanskravet i enskilda kommuner och landsting och om brister i redovisningen av kommunsektorns utveckling i de ekonomiska propositionerna.22

2.4.1Förbättrad redovisning i budgetpropositionen

Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats i budgetpropositionen för 2011 jämfört med vårpropositionen 2009. I flera avseenden har Riksrevisionens synpunkter i tidigare granskningsrapporter beaktats.

•Utvecklingen inom kommunsektorn redovisas samlat i ett särskilt kapitel. Tidigare var redovisningen splittrad mellan flera olika kapitel, vilket försvårade för läsaren att få en överblick över regeringens analyser och bedömningar.

•Uppföljningen av kommunallagens förbud mot underbalanserade budgetar och krav på god ekonomisk hushållning har utvecklats och förtydligats. Kravet på god ekonomisk hushållning ges större tyngd.

•I propositionen redovisas en analys av sambanden mellan demografi och kostnadsutveckling i kommunala verksamheter, liksom av sambandet mellan konsumtionsvolym och kostnadsvolym.

Därmed sätts produktivitetsutvecklingen i fokus.

2.4.2Redovisningen kan utvecklas ytterligare

Redovisningen av kommunsektorns utveckling kan utvecklas ytterligare för att bidra till en tydligare redovisning. I detta avsnitt anges några områden där detta är särskilt angeläget.

Grunderna för prognosen

Prognoserna för den kommunala konsumtionen fram till 2014 bygger på ett antal mer eller mindre klart uttalade förutsättningar:

22RiR 2007:16 Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi, samt de tre senaste rapporterna om regeringens redovisning i vår- och budgetpropositionerna (RiR 2009:14, 2009:17 och 2010:14). Granskningarna välkomnades av finansutskottet som framhöll att rapporterna innehåller ett antal viktiga synpunkter på regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi och dess redovisning, se bl.a. bet. 2007/08:FiU3 samt 2009/10:FiU20.

RIKSREVISIONEN 30 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

44

Skr. 2010/11:148

Bilaga

•De generella statsbidragen är nominellt oförändrade om inget annat beslutats tidigare eller föreslås eller aviseras i den aktuella propositionen.23

•Den genomsnittliga skattesatsen ändras inte.

•Kommunallagens förbud mot underskottsbudgetering och krav på god ekonomisk hushållning ska beaktas.

Dessa prognosförutsättningar kan stå i konflikt med varandra. I ett flerårigt tidsperspektiv kan till exempel nominellt oförändrade generella statsbidrag vara svåra att förena med en önskvärd utveckling av den kommunala verksamheten och kommunallagens krav på den ekonomiska förvaltningen – särskilt om skattesatserna samtidigt är oförändrade. Det är oklart vilken innebörd de redovisade framskrivningarna har och hur de ska tolkas. En möjlighet är

att prognoserna snarast ska uppfattas som kravkalkyler. Ett ekonomiskt resultat som inte uppfyller kommunallagens föreskrifter om god ekonomisk hushållning kan tolkas som att det krävs högre skatter eller höjda statsbidrag för att klara en rimlig nivå på verksamheten.

Produktivitetsutvecklingen

Hanteringen av nationalräkenskapernas (NR) omläggning av beräkningsmetoden för kommunal konsumtion har lyfts fram i ett par granskningsrapporter.24 NR-statistiken avser numera att även fånga upp ett mått på produktionen i den kommunala verksamheten snarare än enbart kostnaderna, vilket var fallet med den tidigare tillämpade redovisningsmetoden. Det innebär att en produktivitetsutveckling beräknas för vissa verksamheter

i den offentliga tjänstesektorn trots att det saknas marknadspriser för de producerade tjänsterna. Statistiska centralbyrån har betonat den stora osäkerheten i beräkningarna.25

Prognosen för produktivitetsutvecklingen spelar stor roll för kommunernas finanser. I budgetpropositionen för 2011 beräknas de kommunala konsumtionsutgifterna 2014 uppgå till 730 miljarder kronor. En ökning av produktiviteten med 1 procent under prognosperioden innebär därför att en viss konsumtionsvolym kan åstadkommas till en kostnad som är drygt 7 miljarder kronor lägre.

23I budgetpropositionens prognos för de kommunala finanserna 2011–2014 reduceras det generella statsbidraget från 85 mdkr 2011 till 81 mdkr 2012 till följd av att det särskilda konjunkturstödet avvecklas. Därefter ligger bidraget kvar på denna nivå fram till 2014. Se bilaga till Budgetpropositionen för 2011 utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, tabell 2.4.

24Se t.ex. granskningen av budgetpropositionen för 2010, RiR 2009:17.

25Statistiska centralbyrån (2008). Volymberäkningar av offentlig individuell produktion – projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3, s. 19.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 31 RIKSREVISIONEN
   

45

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Figur 2.5 visar prognoserna för produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn i de senaste propositionerna. Några iakttagelser kan göras med ledning av diagrammet:

•Produktivitetsutvecklingen såsom den redovisas av Statistiska centralbyrån har de senaste åren varierat relativt kraftigt mellan åren och mestadels varit negativ.26 Mellan 2002 och 2009, som är det senaste

utfallsåret, bedöms produktiviteten i kommunal verksamhet sammantaget ha minskat med 1,4 procent. Detta motsvarar en försämring av det ekonomiska resultatet med 9 miljarder kronor eller en höjning av den genomsnittliga kommunalskatten med drygt 50 öre (0,5 procentenheter).

•Revideringarna av såväl utfallen som prognoserna för produktivitetsutvecklingen är relativt stora för vissa år.

•För prognosperioden 2010–2014 förutses i budgetpropositionen sammantaget en ökning av produktiviteten med 1 procent, vilket motsvarar en kostnadsbesparing med 7,3 miljarder kronor 2014. Det är väsentligt mindre än den kostnadsbesparing på närmare

19 miljarder kronor till 2014 som förutsågs i vårpropositionen 2010. I budgetpropositionen för 2010 bedömdes ett nästan lika stort belopp kunna sparas redan till 2012 genom ökad produktivitet.

Produktivitetsutvecklingens betydelse för bedömningen av kommunsektorns finanser ställer höga krav på motiveringar till prognosen. Av redovisningen

i budgetpropositionen framgår emellertid inte på vilken grund produktivitetsprognosen vilar eller varför den reviderats så kraftigt mellan de senaste prognoserna.

26Tidsserier med den nya definitionen av kommunal konsumtion har tagits fram av SCB endast från 2002.

RIKSREVISIONEN 32 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

46

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Figur 2.5 Produktivitetsutveckling i kommunsektorn (procentuell förändring)

2                                              
1,5                                              
1                                              
0,5                                              
0     2004   2006 2007                    
                                             
  2003         2005     2008 2009 2010
             
-0,5                                              
-1                                              
-1,5                                              
BP10   VP10   BP11                          
                                 
                                 

Källa: Egna beräkningar. År 2009 är prognos i BP10 och (preliminärt utfall) i VP10 och BP11.

Prognosjämförelser

Ett ökat inslag av jämförelser med prognosen i närmast föregående proposition har i flera granskningsrapporter förordats av Riksrevisionen. Genom att prognosrevideringarna förklaras får läsaren en bättre bild av den redovisade prognosen. Sådana jämförelser med föregående prognos redovisas regelmässigt i vår- och budgetpropositionernas kapitel om skatteintäkterna respektive statsbudgetens utgifter, men förekommer sällan eller aldrig i de avsnitt som behandlar kommunsektorns eller den samlade offentliga sektorns finanser.27

Tabell 2.1 visar förändringarna av kommunsektorns finanser jämfört med prognosen i vårpropositionen. Förändringarna av skatteintäkterna förklaras i huvudsak av den ändrade beskattningen av ålderspensionärer från

2011. Ett höjt grundavdrag, som reducerar den kommunala skattebasen, kompenseras med höjt statsbidrag till kommuner och landsting. Nettoeffekten av revideringarna av inkomsterna är små. På utgiftssidan är prognosförändringarna större. Orsakerna till den reviderade bedömningen av

bland annat investeringsutgifterna framgår emellertid inte. Inte heller förklaras den högre prognosen för posten ”övriga transfereringsutgifter”.

27De makroekonomiska prognoserna över BNP, sysselsättning, priser etc. utvärderas i en särskild bilaga i vårpropositionen.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 33 RIKSREVISIONEN
   

47

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Tabell 2.1 Förändring av kommunsektorns finanser jämfört med vårpropositionen (miljarder kronor)

Diff BP 11–VP 10 2009 2010 2011 2012 2013 2014
             
Inkomster -4 2 3 1 0 -2
Inkomstskatter -1 2 -9 -10 -10 -10
Fastighetsavgift 0 0 0 0 0 0
Statsbidrag 1 0 12 10 10 10
Skatter och statsbidrag, procent av BNP 0,1 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2
Kapitalinkomster 2 1 2 2 2 1
Övriga inkomster -4 -2 -2 -2 -2 -2
Utgifter 5 0 2 5 5 4
Transfereringar till hushåll 0 -1 0 -1 -1 -1
Övriga transfereringsutgifter 4 4 4 4 5 5
Konsumtion 5 3 6 7 8 7
Investeringar -4 -6 -8 -6 -6 -6
Ränteutgifter 0 0 1 1 0 -1
Finansiellt sparande -9 2 1 -4 -5 -5
Procent av BNP -0,3 0,1 0,0 -0,1 -0,1 -0,1
Resultat före extraordinära poster -1 7 4 1 -1 0
             

Not: Skatter och statsbidrag inkluderar inkomster från den kommunala fastighetsavgiften.

Källa: Finansdepartementet och egna beräkningar.

RIKSREVISIONEN 34 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

48

Skr. 2010/11:148

Bilaga

2.5Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer

2.5.1Uppföljningen av överskottsmålet

Måluppfyllelsen bedöms i förväg

Regeringen skiljer på bakåtblickande och framåtblickande uppföljning av överskottsmålet och menar att bedömningen av måluppfyllelsen främst bör vara framåtblickande. Ett framåtblickande perspektiv är nödvändigt som planeringsverktyg, till exempel för att kunna ta ställning till utrymmet för framtida reformer eller behov av budgetförstärkningar. För att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning måste dock beslutade mål och restriktioner vara tydliga och kunna utvärderas i efterhand. Därför bör måluppfyllelsen utvärderas bakåtblickande. Det framåtblickande perspektivet bygger på prognoser och kan därmed bara betraktas som en osäker bedömning av den framtida måluppfyllelsen – inte som en uppföljning av målet i sig.

Alltför många indikatorer försvårar granskning

Regeringen använder sedan vårpropositionen 2010 tre olika indikatorer för att följa upp överskottsmålet. Inklusive konjunkturjustering är det totalt fem

olika mått. I budgetpropositionen för 2011 införs ett sjätte mått genom att den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn vägs samman med lika vikt. Syftet är att lösa problemet med asymmetriska BNP-gap. Regeringen ger ingen förklaring till att sammanvägningen sker på det sätt som görs. Det ges heller ingen vägledning till hur regeringen värderar de olika indikatorerna i förhållande till varandra. Alltför många indikatorer försvårar granskning av finanspolitiken.

Svag koppling mellan ramverk och reformutrymme

Försvagningen av det finansiella sparandet med 13 miljarder kronor 2011 bedömer regeringen vara väl avvägd, men någon beräkning av just detta belopp redovisas inte. Därmed är det inte möjligt att se hur reformutrymmet härleds och förstå vilken vikt regeringen lägger vid överskottsmålet respektive stabiliseringspolitiska hänsyn. Det framgår heller inte i vilken mån övriga delar av det finanspolitiska ramverket har spelat någon roll vid bedömningen av det reformutrymme om 13 miljarder kronor som anges i budgetpropositionen.

Rekommendationer

Regeringen bör tydligt skilja på uppföljningen av överskottsmålet, som bör vara bakåtblickande, och den framåtblickande planeringen för hur målet ska uppnås i framtiden. Genom en tydlig bakåtblickande uppföljning bereds

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 35 RIKSREVISIONEN
   

49

Skr. 2010/11:148

Bilaga

möjligheter till en ändamålsenlig utvärdering. För att minska risken för en godtycklig tolkning av måluppfyllelsen bör regeringen också begränsa antalet målindikatorer och redovisa vilken vikt man lägger vid de olika indikatorerna.

Regeringen bör redovisa beräkningen av reformutrymme eller besparingsbehov tydligare och klargöra hur avvägningen görs mellan kravet på överskott och stabiliseringspolitiska hänsyn.

2.5.2Utgiftstaket

Fortsatt stora budgeteringsmarginaler

Regeringens motivering och analys av förslaget till utgiftstak har successivt utvecklats. Av den redovisade analysen i budgetpropositionen framgår emellertid inte hur regeringen kommit fram till de exakta nivåerna på lämpligt utgiftstak, utan endast att förslagen inte står i strid med övriga finanspolitiska mål. Vidare överstiger nivån på de förslagna utgiftstaken 2013 och 2014 regeringens egen bedömning av den nödvändiga säkerhetsmarginalen på minst 3 procent av de takbegränsade utgifterna på tre respektive fyra års

sikt. I brist på en tydligare motivering till nivån på utgiftstak finns en risk att utgiftstaket förlorar sin funktion som ett verktyg för att uppnå det övergripande finanspolitiska målet om överskott på 1 procent av BNP. Mot bakgrund av regeringens ambitioner att sänka skatterna under mandatperioden är det heller inte klart att utgiftstaken är förenliga med överskottsmålet.

Rekommendationer

Regeringen bör fortsätta att utveckla sin motivering till föreslagna utgiftstak. Analysen bör ta sin utgångspunkt i överskottsmålet och den ambition för skatteuttaget som regeringen ger uttryck för. Regeringen bör även överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade tak när en lägre utgiftsutveckling än vad som tidigare förutsetts gör att taken förlorar sin styrande funktion.

2.5.3Kommunsektorns finanser

Redovisningen kan förbättras ytterligare

Redovisningen av kommunsektorns finanser har förbättrats jämfört med tidigare propositioner. Genom att kommunsektorns utveckling redovisas samlat i ett särskilt kapitel får läsaren en god överblick över regeringens analyser och bedömningar. Framställningen kan dock utvecklas och förtydligas ytterligare när det gäller grunderna för prognosen och jämförelser med tidigare prognoser.

RIKSREVISIONEN 36 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

50

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Rekommendationer

Regeringen bör beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt. Särskild vikt bör läggas vid analysen av produktivitetsutvecklingen i de kommunala verksamheterna. Redovisningen bör också omfatta en genomgång av prognosrevideringar jämfört med föregående proposition.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 37 RIKSREVISIONEN
   

51

Skr. 2010/11:148

Bilaga

RIKSREVISIONEN 38 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

52

Skr. 2010/11:148

Bilaga

3Uppföljningen av sysselsättningspolitiken

3.1Bakgrund

Sysselsättningspolitiken har en framträdande roll i regeringens ekonomiska politik där full sysselsättning och minskat utanförskap är regeringens viktigaste mål.28 I linje med detta mål lanserade regeringen i budgetpropositionen för 2008 ett ramverk för sysselsättningspolitiken i syfte att förbättra förutsättningarna att bedriva en effektiv sysselsättningspolitik. I budgetpropositionen för 2008 slog regeringen även fast att sysselsättningspolitikens främsta uppgift är att öka den varaktiga sysselsättningen, det vill säga den sysselsättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.29 Målet innebär att sysselsättningsgraden30 i genomsnitt över en konjunkturcykel ska öka.

Sedan 2006 har en rad reformer genomförts i syfte att främja arbetslinjen, öka sysselsättningen och minska utanförskapet på arbetsmarknaden. Reformerna har inneburit förändringar i skatte- och transfereringssystemen liksom förändringar i arbetsmarknadspolitiken. Intentionen är att reformerna ska öka arbetsutbudet, sysselsättningen och antalet arbetade timmar, vilket

är centralt för att främja den ekonomiska tillväxten och öka den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna.31 Enligt regeringen måste också fler personer arbeta mer och högre upp i åldrarna för att upprätthålla och utveckla kvaliteten i välfärdstjänsterna.32

I denna granskning fokuserar Riksrevisionen på regeringens redovisning av sysselsättningspolitiken och dess effekter. Utgångspunkten är regeringens ramverk för sysselsättningspolitiken samt de krav som rimligen kan ställas på redovisningen för en bedömning av sysselsättningspolitikens effekter.

28Se exempelvis prop. 2010/11:1 s. 21.

29Finansutskottet har i bet. 2008/09:FiU20 angett att denna målsättning är välbetänkt och understryker det faktum att sysselsättningspolitiska insatser inte kan bedömas endast utifrån deras kortsiktiga effekter på indikatorer som till exempel öppen arbetslöshet.

30Andelen sysselsatta i befolkningen.

31Se prop. 2006/07:1 s. 32.

32Se prop. 2008/09:1 s. 21.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 39 RIKSREVISIONEN
   

53

Skr. 2010/11:148

Bilaga

3.2Ramverket för sysselsättningspolitiken

Regeringens arbete med att utforma ett ramverk för sysselsättningspolitiken har redovisats i samtliga budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner fram till och med vårpropositionen 2010, som är den senaste proposition

som uttryckligen talar om ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Centrala delar i arbetet med ramverket har varit att precisera sysselsättningspolitikens mål och skapa indikatorer som tidigt identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden och som kan användas för att följa upp om politiken har avsedd effekt.

3.2.1Ramverkets motiv och utformning

Ramverket syftar till att politiken så effektivt som möjligt ska bidra till varaktigt högre sysselsättning och därmed högre välfärd.33 Enligt regeringen ska ramverket förbättra det egna beslutsunderlaget för prioriteringar inom sysselsättningspolitiken. Beslutsunderlaget ska besvara tre frågeställningar34:

•Vilka är de väsentliga problem på arbetsmarknaden som bidrar till att hålla nere den varaktiga sysselsättningen?

•Vilka åtgärder kan antas lösa problemen på bästa sätt?

•Har de åtgärder som genomförts av regeringen varit framgångsrika eller behöver politikens inriktning läggas om?

Regeringens arbete med att ta fram indikatorer som kan besvara ovanstående frågeställningar har redovisats sedan vårpropositionen 2008. Målsättningen är att på ett systematiskt sätt beskriva arbetsmarknadssituationen för befolkningen i arbetsför ålder utifrån Statistiska centralbyråns (SCB) arbetskraftsundersökning (AKU).35 Information ska därigenom erhållas om hur många personer i arbetsför ålder i befolkningen som arbetar och vad de som inte arbetar gör, hur lång tid individer är utan arbete samt hur individers arbetsmarknadssituation förändras. Figur 4.1 beskriver schematiskt hur befolkningen i arbetsför ålder grupperas enligt AKU.

33Se exempelvis prop. 2009/10:100 s. 108.

34Se exempelvis prop. 2009/10:100 s. 108.

35AKU ingår i Sveriges officiella statistik och är en viktig del i den offentliga arbetsmarknadsstatistiken. AKU är en urvalsundersökning som riktar sig till ett urval av befolkningen i åldern 15–74 år. Sedan den 8 juni 2010 är urvalsstorleken 29 500 personer.

RIKSREVISIONEN 40 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

54

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Figur 4.1 AKU:s uppföljningsschema

Befolkningen

I arbetskraften   Ej i arbetskraften
     

Sysselsatta Arbetslösa

I arbete   Tillfälligt
    frånvarande
    hela veckan
     

Not: Frånvaroorsaker kan utgöras av sjukdom, semester, föräldraledighet samt övrigt. Huvudsaklig verksamhet för personer som ej är i arbetskraften kan utgöras

av heltidsstudier, sjukdom, pension samt övrigt.

Källa: SCB.

Utöver en beskrivning av arbetsmarknadssituationen utifrån AKU har kompletterande indikatorer för arbetsmarknadens funktionssätt föreslagits, exempelvis matchningen mellan lediga platser och arbetssökande, utvecklingen för olika grupper samt konjunkturrensade mått på bland annat varaktig sysselsättning och arbetslöshet.

I arbetet med ramverket har regeringen gjort bedömningen att målet för sysselsättningspolitiken inte bör kompletteras med explicita siffersatta mål för enskilda indikatorer, till exempel för sysselsättningsgrad eller arbetslöshet.36 Detta motiveras med att tidigare erfarenheter av kvantitativa mål inom sysselsättningspolitiken visat att de kan vara problematiska och kan leda politiken fel.37, 38 Enligt regeringen bör i stället utvecklingen på

arbetsmarknaden bevakas med en bred uppsättning indikatorer som beskriver arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen. En bred ansats har enligt regeringen större potential att identifiera problem på arbetsmarknaden och på ett ändamålsenligt sätt följa upp om politiken leder till varaktigt högre sysselsättning.39

36Se exempelvis prop. 2009/10:100 s. 135.

37Exempelvis kunde målet för arbetslösheten uppnås genom att arbetslösa personer började på arbetsmarknadspolitiska program.

38Finanspolitiska rådet (se Svensk finanspolitik 2009, s. 109) har påpekat att saldomål för de offentliga finanserna i kombination med kravet på långsiktig finanspolitisk hållbarhet innebär att det finns implicita mål för antal arbetade timmar och att det är inkonsekvent att inte redovisa siffersatta mål inom sysselsättningspolitiken. Det mest relevanta kvantitativa målet för arbetsmarknadsutvecklingen från ett hållbarhetsperspektiv är enligt Finanspolitiska rådet det totala antalet arbetade timmar per person i befolkningen.

39Finansutskottet har i bet. 2009/10:FiU20 uttalat att det delar regeringens bedömning att utvecklingen på arbetsmarknaden bör bevakas med en bred uppsättning indikatorer och att dessa har större potential att identifiera problem på arbetsmarknaden samt följa upp om politiken leder till full sysselsättning.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 41 RIKSREVISIONEN
   

55

Skr. 2010/11:148

Bilaga

3.2.2Regeringens redovisning av indikatorer för utvecklingen på arbetsmarknaden

Regeringens redovisning av indikatorer för utvecklingen på arbetsmarknaden har successivt ökat i omfattning sedan ramverket för sysselsättningspolitiken introducerades. Redovisningen i budgetpropositionen för 2010

och vårpropositionen 2010 är särskilt ambitiös med indikatorer för arbetsmarknadsutvecklingen för befolkningen i arbetsför ålder och viss flödesstatistik. I budgetpropositionen för 2011 redovisas endast ett fåtal indikatorer och ramverket för sysselsättningspolitiken nämns inte.

Utökad redovisning i de ekonomiska propositionerna 2009–2010

Regeringens redovisning av utvecklingen på arbetsmarknaden utifrån ramverket påbörjades i budgetpropositionen för 2009. I propositionen beskrivs hur många personer som arbetar och vad de som inte arbetar gör (se tabell

i bilaga 1, Indikatorer för uppföljningen av arbetsmarknadspolitiken och effektbedömningar). Arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad, arbetslöshet och sjukfrånvaro redovisas liksom huvudsaklig verksamhet bland personer som inte deltar i arbetskraften.40 Utöver statistik baserad på AKU redovisas i propositionen även uppgifter från Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen om bland annat antal individer med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning och antal arbetslösa med nystartsjobb. I vårpropositionen 2009 utökas redovisningen av arbetsmarknadsutvecklingen till att även omfatta uppgifter om förändring i arbetsmarknadssituation och arbetslöshetsrisker för olika grupper av individer.41

I budgetpropositionen för 2009 ges en begränsad redovisning av hur arbetsmarknadssituationen utvecklas för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Bland annat redovisas arbetskraftsdeltagande,

sysselsättningsgrad och arbetslöshet för grupperna unga, äldre och utrikes födda samt vissa uppgifter om andelen undersysselsatta. I vårpropositionen utökas redovisningen till att omfatta personer med förgymnasial utbildning.

I budgetpropositionen för 2010 och vårpropositionen 2010 ges en omfattande redovisning av utvecklingen på arbetsmarknaden i de särskilda kapitel

som behandlar uppföljningen av sysselsättningspolitiken. Propositionerna innehåller ett flertal fördjupningsrutor om arbetsmarknadspolitiken och en utökad redovisning av statistik som belyser hur lång tid individer är utan arbete samt även viss flödesstatistik. Bland annat redovisas uppgifter om utflödet till osubventionerat arbete och flödena mellan olika ersättningssystem.

40Heltidsstuderande, pension, sjukdom eller övrigt.

41Dessa grupper utgörs av sysselsatta, fast anställda, tidsbegränsat anställda och ej i arbetskraften.

RIKSREVISIONEN 42 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

56

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Utvecklingen på arbetsmarknaden beskrivs också mer detaljerat för svaga grupper, där uppgifter om antalet kvarstående arbetslösa och nyinskrivna arbetslösa redovisas liksom utflöde till osubventionerat arbete för grupperna unga, äldre, personer med förgymnasial utbildning och personer födda utanför Europa.

Endast ett fåtal indikatorer redovisas i budgetpropositionen för 2011

I budgetpropositionen för 2011 har omfattningen i regeringens redovisning av indikatorer minskat väsentligt och återfinns återigen i finansplanen

i stället för att redovisas i ett särskilt kapitel. Propositionen innehåller ett fåtal indikatorer som bland annat visar utvecklingen av arbetslöshet, sysselsättning, arbetskraftsdeltagande och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program för svaga grupper. En kortare beskrivning av vilka grupper som riskerar att bli långtidsarbetslösa och orsakerna till detta ges också. Indikatorer som visar hur lång tid personer är utan arbete eller hur arbetsmarknadssituationen förändras redovisas däremot inte i propositionen.

Enligt Regeringskansliet kommer regeringens redovisning av sysselsättningspolitiken enligt ramverket för sysselsättningspolitiken fortsättningsvis att enbart redovisas i de ekonomiska vårpropositionerna. Att redovisning tidigare även skett i budgetpropositioner motiveras med att ramverket varit under uppbyggnad. Information om att regeringens bedömning inklusive indikatorer ska redovisas i de ekonomiska vårpropositionerna lämnas i vårpropositionen 200842, däremot nämns inte detta i budgetpropositionen för 2011. Det kan dock anses rimligt att lämna denna information även i budgetpropositionen för 2011 eftersom det är den första budgetproposition som inte innehåller en uppföljning av

sysselsättningspolitiken enligt regeringens utformade ramverk. Att det framgår hur redovisningen av indikatorer framöver kommer att ske är särskilt angeläget mot bakgrund av att regeringen framhållit vikten av att använda en

bred uppsättning indikatorer för att identifiera problem på arbetsmarknaden med syftet att följa upp om regeringens politik leder till varaktigt högre sysselsättning.43

3.2.3Regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter

Regeringens bedömning av effekterna av sysselsättningspolitiken utgör ett viktigt underlag för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. Regeringen har också framhållit att det är viktigt för såväl regeringen som riksdagen och

42Se prop. 2007/08:100.

43Regeringens bedömning om en bred uppsättning indikatorer får stöd av finansutskottet (se bet. 2009/10:FiU20).

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 43 RIKSREVISIONEN
   

57

Skr. 2010/11:148

Bilaga

andra bedömare att följa upp om de reformer som regeringen genomför får avsedd effekt. Samtidigt betonas att det är en mycket komplicerad uppgift att särskilja effekterna av reformerna från andra faktorer som påverkar sysselsättningen, sjukfrånvaron eller arbetslösheten.44 Regeringen har också

påpekat att det inte är möjligt att dra några säkra slutsatser om de genomförda reformerna har bidragit till målet om en varaktigt högre sysselsättning eller att ge en fullständig bild av politiken. Enligt regeringen kan däremot olika indikatorer för exempelvis sjukskrivningar, antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning, sökaktivitet bland arbetslösa och arbetskraftsdeltagande visa om politiken verkar i rätt riktning.45

Forskningsbaserade effektbedömningar

Regeringens effektbedömningar har varierat i såväl innehåll som omfattning under åren. I samtliga propositioner anges emellertid att regeringens bedömning baseras på den forskning som finns om effekterna av olika åtgärder som till exempel förändringar av skatter, socialförsäkringar eller inom arbetsmarknadspolitiken. Samtidigt framhålls att det finns en osäkerhet i bedömningen när det gäller hur snabbt effekterna av politiken uppstår samt storleken på dessa.46 Någon närmare beskrivning av forskningsresultat eller referenser till den forskning som avses ges dock inte i propositionerna, vilket vore rimligt mot bakgrund av att regeringen anger att bedömningarna baseras på forskning.

Inom Regeringskansliet har under de senaste åren ett utvecklingsarbete bedrivits kring hur effekter av regeringens politik kan mätas. Behovet av att särskilja strukturella och konjunkturella faktorer för att bedöma effekterna av politiken påtalas i vårpropositionen 2009. En första redovisning av utvecklingsarbetet redovisas i propositionen i form av en konjunkturrensad

utveckling av antalet personer mätt som helårsekvivalenter som får ersättning från vissa ersättningssystem (se avsnittet nedan).47 Måttet anges utgöra ett indirekt mått på utvecklingen av varaktig sysselsättning. I budgetpropositionen för 2010 redovisas utvecklingsarbetet av konjunkturrensade variabler för antalet personer i arbete och antalet arbetade timmar. Variablerna anges utgöra mer direkta mått på ökningen i varaktig sysselsättning. I propositionen framhålls att det är komplicerat att finna väldefinierade mått på dessa variabler och att det

44Se prop. 2009/10:1 s. 119.

45Se prop. 2009/10:1 s. 125 och prop. 2009/10:100 s. 131.

46Osäkerheten kring storleksordningen på effekterna av politiken gör det enligt propositionen viktigt att använda indikatorer på arbetsmarknadssituationen (se prop. 2008/09:1 s. 15).

47Antalet helårsekvivalenter konjunkturrensas genom att man beräknar hur de olika trygghetssystemen skulle utvecklas givet ett normalt resursutnyttjande på arbetsmarknaden.

RIKSREVISIONEN 44 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

58

Skr. 2010/11:148

Bilaga

inom forskningen inte råder enighet om hur det ska göras. Utgångspunkten ska dock vara att metoderna för konjunkturrensning ska vara transparenta och replikerbara.48

I Regeringskansliet har även ett utvecklingsarbete om effekterna av jobbskatteavdraget bedrivits. Resultatet av detta arbete har redovisats såväl i de ekonomiska propositionerna49 som i särskilda rapporter50 (se avsnitten nedan).

Regeringens effektbedömningar har varierat i innehåll och omfång

I budgetpropositionen för 2009 anges att det huvudsakliga syftet med merparten av regeringens reformer är att öka den varaktiga sysselsättningen51, vilket också är målet för sysselsättningspolitiken. I propositionen redovisas hur den varaktiga sysselsättningen mätt i antal personer enligt bedömning utvecklas med respektive utan regeringens reformer.52 En liknande bedömning ges i vårpropositionen 2010 och i budgetpropositionen för 2011,

i det senare fallet mätt som förändring i sysselsättningsgraden.

I vårpropositionerna 2009 och 2010 samt i budgetpropositionen för 2010 redovisas den konjunkturrensade utvecklingen av antalet personer mätt som helårsekvivalenter som får ersättning från vissa ersättningssystem.53 Måttet motiveras med att det finns en samvariation mellan antalet personer som får ersättning för arbetslöshet och sjukdom och arbetsmarknadens funktionssätt. I samtliga tre propositioner kompletteras detta mått med andra indikatorer, vilket motiveras med att ett visst antal helårsekvivalenter kan uppkomma

på olika sätt där exempelvis 100 helårsekvivalenter kan motsvara 100 heltidsarbetslösa personer under ett helt år eller 1 200 personer som var och en är heltidsarbetslös under en månad.54 I vårpropositionen 2009 redovisas därför även uppgifter om antalet sjukfall fördelat efter sjukskrivningens längd och relativ utveckling av antalet personer som får sjuk- och aktivitetsersättning.55

48Se prop. 2009/10:1 s.121 st. 3–4.

49Se exempelvis prop. 2010/11 s. 130–131.

50Se Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomstskatteområdet 2007–2009, rapport från ekonomiska avdelningen på Finansdepartementet 2009:1, samt Ds 2010:37 Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt.

51Se prop. 2008/09:1 s. 44.

52Se prop. 2008/09:1 s. 14.

53I måttet ingår ersättning från de fem största ersättningssystemen försörjningsstöd, sjukpenning och sjuklön, aktivitets- och sjukersättning eller ersättning vid arbetslöshet och deltagande i arbetsmarknadsåtgärder.

54Riksrevisionen har i en granskning påtalat att användningen av helårsekvivalenter riskerar att inkludera dem som är korttidsarbetslösa och korttidssjukskrivna samtidigt som arbetslösa som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte inkluderas (se RiR 2008:26).

55Denna statistik baseras på den transfereringsstatistik som SCB tagit fram på uppdrag av regeringen.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 45 RIKSREVISIONEN
   

59

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Budgetpropositionen för 2010 och vårpropositionen 2010 innehåller, utöver det indirekta måttet, även en fördjupad uppföljning av sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen genom indirekta mått och så kallade kedjor av indikatorer.56 Dessutom redovisas i vårpropositionen 2010 även antalet personer i tusental som får ersättning från vissa ersättningssystem.

Regeringens effektbedömningar kan därmed sägas vara som mest ambitiösa i vårpropositionen 2010.

Knapphändiga effektbedömningar i budgetpropositionen för 2011

I budgetpropositionen för 2011 redovisas, utöver förändringen i den varaktiga sysselsättningen, en bedömning av den varaktiga förändringen av det totala antalet arbetade timmar. En bedömning ges också av den långsiktiga effekten av regeringens strukturreformer57 på antalet årsarbetskrafter58 och sysselsatta. I budgetpropositionerna för 2009 och 2010 finns liknande bedömningar där det också anges att jobbskatteavdraget är en central del i regeringens politik för att höja den varaktiga sysselsättningen.

I budgetpropositionen för 2011 bedöms jobbskatteavdraget bidra med drygt hälften av sysselsättningseffekten. En redovisning av beräknade effekter av jobbskatteavdraget59 ges i kapitel 6 om skattefrågor.60 Redovisning anges utgöra en del av det utvecklingsarbete som Finansdepartementet bedriver om de ekonomiska effekterna av ytterligare förändringar i jobbskatteavdraget och den statliga inkomstskatten där en fördjupad redovisning uppges utkomma i en rapport som publiceras under hösten 2010.61 Någon närmare redovisning av hur effekterna beräknats för övriga reformer ges inte i propositionen.

56I uppföljningen av sjukförsäkringen redovisas liksom i 2009 års vårproposition antalet personer som får ersättning från vissa ersättningssystem och antalet sjukfall fördelat efter sjukskrivningens längd därutöver redovisas även in- och utflöde ur ersättningssystemen. I uppföljningen

av arbetsmarknadspolitiken redovisas genomsnittlig sökaktivitet, kvarstående personer i nystartsjobb och arbetskraftsdeltagande.

57Reformerna utgörs av jobbskatteavdrag och höjd nedre gräns för statlig inkomstskatt, förändrad arbetslöshets- och sjukförsäkring samt arbetsmarknadspolitik, ROT- och RUT-tjänster samt övriga reformer.

58Antalet årsarbetskrafter är mätt i antalet helårsekvivalenter och visar det antal heltidsanställda som en förändring i antalet arbetade timmar motsvarar (se prop. 2010/11:1 s. 63).

59Riksrevisionen (RiR 2009:20) har i en tidigare granskning av jobbskatteavdraget gjort bedömningen att transparensen och kvaliteten i regeringens redovisning förbättrats men att det fortfarande kvarstår brister exempelvis vad gäller jämförelser med tidigare bedömningar. I granskningen bedömde vidare Riksrevisionen att regeringens redovisning av reformeffekter i

den särskilda rapport från Finansdepartementet som redovisar jobbskatteavdragets förväntade effekter lever upp till de krav på tydlig och transparent redovisning som OECD (2001) och IMF (2001) ställt.

60Se prop. 2010/11:1 s. 130.

61Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt (Ds 2010:37) utkom 23 november 2010.

RIKSREVISIONEN 46 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

60

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Därutöver saknas en redovisning av hur antalet sysselsatta och arbetade timmar konjunkturrensats trots att det i budgetpropositionen för 2010 anges att metoderna för konjunkturrensning ska vara transparenta och replikerbara.62

Sammantaget kan det konstateras att avsaknaden av en redovisning för hur övriga reformers effekter beräknats samt vilka metoder för konjunkturrensning som använts inte motsvarar rimliga krav som kan ställas på redovisningen i enlighet med de principer som refereras i avsnitt 1.2. Därmed är det svårt

att bedöma om regeringens politik bidragit till att målet för sysselsättningspolitiken uppnåtts, det vill säga att öka den varaktiga sysselsättningen.

3.3Sammanfattande iakttagelser och rekommendationer

Regeringen har sedan budgetpropositionen för 2008 redovisat arbetet med att ta fram ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Redovisningen har varit relativt omfattande, i synnerhet i budgetpropositionen för 2010 och vårpropositionen 2010, där särskilda kapitel avsatts till redovisningen av ramverket och uppföljningen av sysselsättningspolitiken. I budgetpropositionen för 2011 återfinns emellertid inte någon redovisning av regeringens arbete med ramverket eller någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer. Enligt Regeringskansliet ska denna redovisning ske i de ekonomiska vårpropositionerna framöver. För att få denna information krävs dock att man går tillbaka till vårpropositionen 2008.

Redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång och innehåll. Regeringen har genomgående hänvisat till att bedömningarna baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar och antaganden som bedömningarna baseras på. En tydlig redovisning av de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar är dock viktigt för transparensen i bedömningarna och för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. I detta avseende är redovisningen i budgetpropositionen för 2011 särskilt knapphändig.

Rekommendationer

För att öka transparensen i regeringens redovisning av sysselsättningspolitikens effekter bör de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar tydligt redovisas exempelvis i separata beräkningskonventioner.

62 Se prop. 2009/10:1 s.121 st. 3–4.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 47 RIKSREVISIONEN
   

61

Skr. 2010/11:148

Bilaga

RIKSREVISIONEN 48 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

62

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Källförteckning

Riksdagstryck

Betänkande 2009/10:FiU20 Riktlinjer för den ekonomiska politiken.

Betänkande 2009/10:KU9 Obligatoriskt utgiftstak.

Ds 2010:4 Utvärdering av överskottsmålet.

Ds 2009:10 Stärkt finanspolitiskt ramverk – översyn om budgetlagens bestämmelser om utgiftstak.

Ds 2010:37 Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt.

Lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

Proposition 2006/07:1 Budgetpropositionen för 2007.

Proposition 2008/09:1 Budgetpropositionen för 2009.

Proposition 2008/09:100 2009 års ekonomiska vårproposition.

Proposition 2009/10:1 Budgetpropositionen för 2010.

Proposition 2009/10:100 2010 års ekonomiska vårproposition.

Proposition 2010/11:1 Budgetpropositionen för 2011.

Proposition 2010/11:40 En reformerad budgetlag.

Övriga källor

Finansdepartementet, rapport från den ekonomiska avdelningen 2009:1.

Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomstskatteområdet 2007–2009.

Finansdepartementet. Beräkningskonventioner 2011.

Finanspolitiska rådets rapport 2009. Svensk finanspolitik.

Finanspolitiska rådets rapport 2010. Svensk finanspolitik.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 49 RIKSREVISIONEN
   

63

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Hauptmeier S. m.fl. (2010). Towards expenditure rules and fiscal sanity in the euro area, Working Paper 1266, European Central Bank.

Holm-Hadulla, F. m.fl. (2010). The impact of numerical expenditure rules on budgetary discipline over the cycle, Working Paper 1169, European Central Bank.

IMF Country Report No. 10/220. Sweden: 2010 Article IV Consultation

-Staff Report; Staff Supplement; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Sweden.

IPSASB (2010). Conceptual Framework for General Purpose Financial

Reporting by Public Sector Entities, Exposure Draft 1.

OECD (2011). OECD Economic Surveys: Sweden 2011.

RiR 2007:16. Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi.

RiR 2007:22. Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning.

RiR 2008:26. Utanförskap och sysselsättningspolitik – regeringens redovisning.

RiR 2009:17. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i 2009 års ekonomiska vårproposition.

RiR 2009:20. Jobbskatteavdraget.

RiR 2010:14. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition.

Statistiska centralbyrån (2008). Volymberäkningar av offentlig individuell produktion – projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3.

Statistiska centralbyrån (2010). Välfärd 2010:4.

RIKSREVISIONEN 50 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

64

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Bilaga 1 Indikatorer för uppföljning av arbetsmarknadsutvecklingen och effektbedömningar

Tabellen nedan visar en sammanställning av de indikatorer som regeringen redovisat i de ekonomiska propositionerna 2009–2011 i uppföljningen

av sysselsättningspolitiken, det vill säga indikatorer för uppföljning av arbetsmarknadsutvecklingen och effektbedömningar. Arbetsmarknadsstatistik som redovisas i andra delar av de ekonomiska propositionerna och

som regeringen uttryckligen inte har använt sig av i uppföljningen av sysselsättningspolitiken ingår inte. Förklaringar till noterna a–q finns sist i bilagan.

INDIKATORER VID UPPFÖLJNING BP09 VP09 BP10 VP10 BP11
AV ARBETSMARKNADSUTVECKLINGEN          
           
Sysselsättning          
- Förändring av antal personer (tusental) Xa Xb Xa Xa, c Xb
- Förändring i sysselsättningsgrad totalt Xa, b Xa, b Xa, b Xa, b Xa, b
- Förändring i sysselsättningsgrad för vissa Xd Xe Xe Xe  
grupper          
Arbetslöshet (som andel av arbetskraften)          
- Förändring totalt Xa, b Xb Xb Xb Xb
- Förändring för vissa grupper Xd Xe Xe Xe  
Arbetade timmar (procentuell förändring)   X X X X
Genomsnittligt antal arbetade timmar per X        
vecka för personer i befolkningena samt för          
personer i arbete          
           
          Forts.
Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 51 RIKSREVISIONEN
   

65

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Forts.

INDIKATORER VID UPPFÖLJNING BP09 VP09 BP10 VP10 BP11
AV ARBETSMARKNADSUTVECKLINGEN          
           
Arbetskraftsdeltagande          
- Förändring av antal personer (tusental)         Xb
- Förändring totalt Xa, b Xa, b Xa, b Xa, b Xb
- Förändring för vissa grupper Xd Xe Xe Xe  
Andel personer ej i arbetskraften          
- Förändring totalt Xb Xb Xb Xb  
- Förändring för vissa grupper Xd Xe Xe Xe  
Andel i arbete          
- Förändring totalt Xa, b Xa, b Xa, b Xa, b  
- Förändring för vissa grupper Xd Xe Xe Xe  
Andel frånvarande av antalet sysselsatta          
- Förändring totalt Xb Xb Xb Xb  
- Förändring för vissa grupper Xd Xe Xe Xe  
Huvudsaklig verksamhetf bland personer Xa     Xa  
som inte deltar i arbetskraften (andel av          
befolkningen)          
Antal lediga jobb (tusental) fördelat på   X X X X
privat och offentlig sektor samt totalt          
Anställningsplaner (procentuell förändring)         X
Andelen undersysselsatta i förhållande till X        
arbetskraftena, c          
Antal personer som blivit sysselsatta samt     X X  
jobbchanser (fördelning utifrån tidigare          
arbetsmarknadstillståndg)          
Kvarstående arbetslösa och deltagare       X X
i program med aktivitetsstöd med          
inskrivningstid på mer än två år fördelat på          
olika grupperh          
Kvarstående arbetslösa och deltagare i       X  
program (tusental) med aktivitetsstöd          
fördelat på inskrivningstid          
           
          Forts.
RIKSREVISIONEN 52 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

66

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Forts.

INDIKATORER VID UPPFÖLJNING BP09 VP09 BP10 VP10 BP11
AV ARBETSMARKNADSUTVECKLINGEN      
       
Genomsnittlig inskrivningstid (varaktighet i X    
dagar) som arbetslös eller i program      
Antal personer med en sammanhängande X    
tid (i veckor) i arbetslöshet och program      
Antalet arbetslösa personer som är X    
kvarstående sökande vid månadens slut      
med nystartsjobb      
Genomsnittligt antal timmar som lagts på Xi    
att söka arbete      
Antal personer som blir arbetslösa (från X    
olika arbetsmarknadstillståndj) samt      
arbetslöshetsrisker      
Antal varsel (tusental) i relation till Xa Xa Xb
arbetslöshet (andel av arbetskraften)      
Nyinskrivna arbetslösa (tusental) vid Arbets-   Xk Xh, c
förmedlingen per månad totalt och fördelat      
på olika grupper (andel av befolkningen)      
Procentuell förändring av nyinskrivna   X  
arbetslösa per 1 000 invånare (16–64 år)      
och län      
Utflöde till osubventionerat arbete per   Xk Xh
månad bland personer inskrivna i arbetslös-      
het och program med aktivitetsstöd (procent      
av inskrivna) fördelat på inskrivningstid      
(i dagar) och för vissa grupper      
Procentuell förändring i antalet långtidsin-     X
skrivna arbetslösa per 1 000 invånare och län      
Förändring i antal sjukfrånvarande (tusental) Xa    
Antal sjukfrånvarande (tusental) uppdelat Xb    
efter frånvarotidens längd      
Antalet personer som fick sjukpenning eller X    
sjuk- och aktivitetsersättning fördelat efter      
tid med ersättning      
Andel sjukfrånvarande av sysselsattaa   X X
Långtidsinskrivna ungdomar (15–24 år) vid     X
Arbetsförmedlingen      
       
      Forts.
Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 53 RIKSREVISIONEN
   

67

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Forts.

INDIKATORER VID EFFEKTBEDÖMNING BP09 VP09 BP10 VP10 BP11
           
Förändring i varaktig sysselsättninga med          
och utan regeringens politik          
- Sysselsättningsgrad       X X
- tusental X        
Långsiktiga effekter (årsarbetskrafter och X     X X
sysselsatta) av regeringens politik fördelat          
på olika reformerl (förändring i procent)          
Antal personer (mätt som Xm Xn Xn Xn  
helårsekvivalenter) som uppbär ersättning          
från vissa ersättningssystem          
Konjunkturrensat mått på antal personer   Xn Xn Xn  
(mätt som helårsekvivalenter) som uppbär          
ersättning från vissa ersättningssystem          
Antal personer som uppbär ersättning från   X X Xp  
vissa ersättningssystemo          
Öppen arbetslöshet i förhållande till X        
arbetskraftens storlek i grupperna unga          
(16–24 år) samt personer födda utanför          
Europa 16–64 år          
Sysselsättningsgrad bland äldre (55–64 X        
år) samt för åldersgrupperna 55–59 år och          
60–64 år.          
Antal personer som är deltidsarbetslösa X        
och timanställda som är inskrivna vid          
Arbetsförmedlingen och kvarstående          
sökande vid månadens slut          
Antal personer (tusental) med sjukpenning   X X X  
fördelat på sjukdomslängd (i veckor)          
Utveckling av andel sjuk- och   X      
aktivitetsersatta i olika åldersgrupper          
           
          Forts.
RIKSREVISIONEN 54 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

68

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Forts.

INDIKATORER VID EFFEKTBEDÖMNING BP09 VP09 BP10 VP10 BP11
         
Flöden mellan olika ersättningssystem        
- Inflöde, utflöde och nettoförändring av     X  
antalet personer (tusental) med sjuk- och        
aktivitetsersättning        
- Inflöde till sjukpenning (andel     X  
av totala antalet personer med        
arbetslöshetsersättning) samt utflöde        
från sjukpenning (andel av totala antalet        
personer med sjukpenning)        
- Andelen nybeviljade sjukfall (av totala   X    
inflödet till sjukpenning) som kommer        
från arbetslöshetsersättning samt        
andelen avslutade sjukfall (av det totala        
utflödet från sjukpenning) som går till        
arbetslöshetsersättning respektive sjuk-        
och aktivitetsersättning        
Antal personer som lämnar sjukfrånvaro (till     X  
olika arbetsmarknadstillståndq) mellan två        
tidpunkter        
Genomsnittligt antal timmar som lagts   X X  
på att söka arbete bland arbetslösa och        
programdeltagare        
Antalet arbetslösa personer (tusental) som   X X  
är kvarstående sökande med nystartsjobb        
Arbetskraft under nuvarande lågkonjunktur   Xa Xb  
och under 1990-talskrisen        
Arbetslöshet under nuvarande lågkonjunktur   Xa Xb  
och under 1990-talskrisen        
Sysselsättning under nuvarande     Xb  
lågkonjunktur och under 1990-talskrisen        
         
Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 55 RIKSREVISIONEN
   

69

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Noter:

a Andel av befolkningen i åldern 16–64 år. b Andel av befolkningen i åldern 15–74 år.

cFördelat på män och kvinnor.

dBland unga (15–24 år), äldre (55–74 år), utrikesfödda (15–74) och för befolkningen (15–74 år).

eBland unga (15–24 år), äldre (55–74 år), utrikesfödda, förgymnasial utbildning och för befolkningen (15–74 år).

fHeltidsstudier, pension, sjuk och övrigt.

gFörändring från arbetslös och ej i arbetskraften till sysselsatt (därav förändring från arbetslös till fast anställd eller tidsbegränsad anställning samt förändring från ej

i arbetskraften till fast anställd och tidsbegränsat anställd) samt förändring från tidsbegränsat anställd till fast anställd.

hBland grupperna i åldern 15–24 år, 55–64 år, personer med förgymnasial utbildning,

personer födda utanför Europa och samtliga.

iFördelat på förbrukade ersättningsdagar och utan ersättning.

jFörändring från sysselsatt till arbetslös (därav förändring från fast anställd till

arbetslös, tidsbegränsat anställd till arbetslös och ej i arbetskraften till arbetslös).

kBland grupperna i åldern 16–64 år, 55–64 år, personer med förgymnasial utbildning,

personer födda utanför Europa och samtliga.

lJobbskatteavdrag och höjd nedre skiktgräns för statlig inkomstskatt, förändrad arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring samt arbetsmarknadspolitik, övrigt.

mDe ersättningssystem som ingår i måttet utgörs av arbetslöshetsersättning, arbetsmarknadsåtgärder, försörjningsstöd, sjukpenning- och sjuklön samt aktivitets-

och sjukersättning.

nDe ersättningssystem som ingår i måttet utgörs av sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, ersättning vid deltagande i

arbetsmarknadspolitiska program samt ekonomiskt bistånd.

oDe ersättningssystem som ingår i måttet i VP09 och BP10 är sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd samt övriga. I VP10 ingår

inte övriga.

pFördelat på ersättningens längd.

qFörändring från sjukfrånvaro till arbetslöshet, i arbete, frånvarande eller ej i arbetskraften (sjuk, pensionär, studerande och övriga).

RIKSREVISIONEN 56 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

70

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Bilaga 2 Termer och begrepp

Arbetade timmar

Det totala antalet arbetade timmar i ekonomin.

Arbetskraften

Summan av antalet sysselsatta och arbetslösa.

Arbetskraftsundersökningen (AKU)

Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökningar. AKU ingår i Sveriges officiella statistik och utgör en viktig del av den offentliga arbetsmarknadsstatistiken.

Arbetslöshet

Personer utan arbete uttryckt i absoluta tal eller i procent av arbetskraften. Som arbetslösa räknas enligt AKU personer som var utan arbete under en viss vecka (referensveckan) men som sökt arbete under de senaste fyra veckorna och kunde arbeta referensveckan eller börja inom 14 dagar från referensveckans slut.

Automatiska stabilisatorer

Statsbudgetens automatiska reaktioner på konjunkturens växlingar utan att några aktiva åtgärder behöver vidtas. I en lågkonjunktur försvagas de offentliga finanserna automatiskt genom att inkomsterna från skatter och avgifter minskar och utgifterna för de sociala trygghetssystemen ökar. Detta leder till att hushållens konsumtionsutgifter kan hållas uppe, vilket dämpar

konjunkturnedgången. Det omvända gäller i en högkonjunktur. De offentliga finanserna stärks och begränsar uppgången i hushållens inkomster, vilket dämpar konjunkturuppgången.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 57 RIKSREVISIONEN
   

71

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Balanskrav

Balanskravet innebär enligt kommunallagen (1991:900) att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om verksamheten ändå ger ett negativ ekonomiskt resultat måste detta kompenseras med motsvarande överskott inom tre år. Balanskravet ska ses som ett minimikrav.

BNP-gap

Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP (BNP-trenden). BNP-gapet är ett mått på det totala resursutnyttjandet i ekonomin och uttrycks vanligen i procent av potentiell BNP. När BNP-gapet är positivt överstiger efterfrågan den nivå som är långsiktigt hållbar i förhållande till tillgängliga resurser, vilket skapar inflationstryck i ekonomin. När gapet är negativt är efterfrågan låg och det finns lediga resurser i ekonomin.

Budgeteringsmarginal

Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna.

Diskretionär finanspolitik

Diskretionär finanspolitik innebär att riksdag och regering aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter för att påverka efterfrågan i ekonomin.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter enligt SCB:s sektorräkenskaper, som är en del av nationalräkenskaperna.

Finanspolitiska ramverket

Omfattar överskottsmålet för offentlig sektor, utgiftstaket för staten samt kravet på att enskilda kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning och en budget i balans. Till ramverket hör även regler för hur finanspolitiken bereds och beslutas av regering och riksdag.

Finanspolitisk transparens (definition som används av IMF)

Öppenhet gentemot allmänheten om finansmaktens struktur och funktioner, skattepolitikens intentioner, samt beräkningar och prognoser för den offentliga sektorns ställning. Detta innebär god tillgång till tillförlitlig, heltäckande, aktuell, begriplig och internationellt jämförbar information om offentlig

RIKSREVISIONEN 58 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

72

Skr. 2010/11:148

Bilaga

verksamhet, så att väljarna och de finansiella marknaderna korrekt kan bedöma statens finansiella ställning och de verkliga kostnaderna och fördelarna med statlig verksamhet, inklusive dess nuvarande och framtida ekonomiska och sociala konsekvenser.

Generella statsbidrag

Allmänna bidrag från staten till kommunerna inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Det generella statsbidraget hade tidigare ett eget anslag på statsbudgeten, men nettoredovisas sedan 2005

på anslaget Kommunalekonomisk utjämning. Förutom att bidragen är en inkomstkälla för kommunerna används de också för ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektor, till exempel när staten fattar beslut som påverkar den kommunala ekonomin.

God ekonomisk hushållning

Kommunallagen kräver att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det innebär att det ekonomiska resultatet ska vara positivt och att kommuner och landsting ska bestämma de finansiella mål som krävs för att uppnå god ekonomisk hushållning. Någon exakt

definition av detta begrepp anger inte lagen, men en tumregel är att överskottet i en kommun eller ett landsting bör uppgå till 2 procent av summan av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Helårsekvivalenter

Mått på det antal individer som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning i ett givet ersättningssystem. Exempelvis kan 100 helårsekvivalenter med arbetslöshetsersättning motsvara 100 heltidsarbetslösa personer under ett år men lika gärna bestå av 1 200 personer som var och en är heltidsarbetslös under en månad.

Konsumtionsutgifter, offentliga

Offentliga konsumtionsutgifter är utgifter för verksamheter som den offentliga sektorn ansvarar för och som finansieras med skatter. De offentliga konsumtionsutgifterna består huvudsakligen av löner, materialkostnader

och sociala naturaförmåner. Till sociala naturaförmåner räknas kostnader för tjänster som produceras av alternativa utförare, exempelvis kommunernas inköp av privat äldrevård.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 59 RIKSREVISIONEN
   

73

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Nationalräkenskaperna (NR)

Makroekonomiskt redovisningssystem för samhällsekonomin (produktion, sysselsättning, inkomster, utgifter etcetera). Sverige följer begrepp, definitioner och klassificeringar enligt det europeiska nationalräkenskapssystem, som används inom EU för den finanspolitiska övervakningen i stabilitets- och tillväxtpakten.

Offentlig sektor

Definieras i nationalräkenskaperna som summan av staten, kommunsektorn (kommuner och landsting) och pensionssystemet.

Produktivitet

Den förändring av produktionen (förädlingsvärdet) som inte kan hänföras till en ökning eller minskning av insatta resurser (produktionsfaktorer). Vanligen mätt som produktionsvolym per arbetade timmar, så kallad

arbetsproduktivitet. Förenklat har produktiviteten i offentlig sektor traditionellt mätts genom att likställa värdet av producerade tjänster med insatserna i

form av arbete och kapital, vilket i stort sett gav en produktivitetsutveckling lika med noll (kostnadsmetoden). Sedan 2007 beräknar SCB i stället delar av produktionen i offentlig sektor (den individuella tjänsteproduktionen) med hjälp av volymindikatorer som exempelvis baseras på antalet elevtimmar eller sjukvårdsbehandlingar.

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn är för ett givet år (t), medelvärdet av den offentliga sektorns finansiella sparande år t-3 till år t+3 justerat för större engångseffekter. Uttrycks i procent av BNP.

Skuldmål

Mål för den offentliga sektorns skuldsättning. Ett exempel på ett skuldmål är stabilitets- och tillväxtpaktens regler för EU-länderna enligt vilka den offentliga sektorns skuldsättning inte får överstiga 60 procent av BNP.

Strukturellt sparande (strukturellt saldo, konjunkturjusterat sparande)

Strukturellt sparande är det finansiella sparandet vid ett ”normalt” konjunkturläge. Ibland kan inkomster och utgifter även vara justerade för andra faktorer av engångskaraktär förutom konjunkturella effekter.

RIKSREVISIONEN 60 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

74

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Sysselsatta

Personer som under en viss vecka (referensveckan) utförde något arbete (minst en timme) antingen som avlönade arbetstagare, som egna företagare eller oavlönade medhjälpare i företag tillhörande make/maka eller annan medlem av samma hushåll.

Sysselsättningsgrad

Sysselsättningsgraden är antalet sysselsatta i åldern 15–74 år (tidigare 16–64 år), som andel av den totala befolkningen i samma åldersgrupp.

Takbegränsade utgifter

De takbegränsade utgifterna är de offentliga utgifter som omfattas av utgiftstaket. De utgörs av statsbudgetens utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. samt ålderspensionssystemets utgifter. Kommunsektorns utgifter ingår inte i de takbegränsade utgifterna.

Utgiftstak för staten

En högsta nivå för statsbudgetens utgiftsområden exklusive statsskuldsräntor och inklusive utgifterna för ålderspensionssystemet. Utgiftstaket beslutas av riksdagen tre år före det aktuella budgetåret. Utgiftstaket är nominellt, det vill säga det justeras inte för pris- och löneutvecklingen mellan beslutstillfället och det år utgiftsbegränsningen avser.

Överskottsmål (saldomål)

Överskottsmålet är ett övergripande mål för finanspolitiken. Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara

1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.

Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 61 RIKSREVISIONEN
   

75

Skr. 2010/11:148

Bilaga

RIKSREVISIONEN 62 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

76

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2010 2010:1 Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och
  modeller för resursfördelning
2010:2 Regeringens försäljning av Vasakronan
2010:3 Från många till en – sammanslagningar av myndigheter
2010:4 Klassificering av kurser vid universitet och högskolor –
  regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning
2010:5 Arbetspraktik
2010:6 Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter
2010:7 Inställda huvudförhandlingar i brottmål
2010:8 Sveaskog AB och dess uppdrag
2010:9 En förändrad sjukskrivningsprocess
2010:10 Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare
2010:11 Enhetlig beskattning?
2010:12 Riksrevisorernas årliga rapport 2010
2010:13 Säkerheten i statens betalningar
2010:14 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens
  redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition
2010:15 AB Svensk Exportkredit
2010:16 Underhåll av järnväg
2010:17 Kapitalförvaltning i tider av kraftiga värdeförändringar.
  En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen
  som stiftare
2010:18 Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för
  trygghetssystem – har möjligheter till effektivisering utnyttjats?
2010:19 Förberedelsearbetet i apoteksreformen
2010:20 Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s
  snabbinsatsförmåga
2010:21 Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion?
2010:22 Underhållsstödet – för barnens bästa?
2010:23 Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?
2010:24 Sveriges skatteavtal med andra länder – effekterna av regeringens
  arbete
Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? 63 RIKSREVISIONEN
   

77

Skr. 2010/11:148

Bilaga

2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?

2010:26 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet

– ett bättre samarbete ger högre utbyte

2010:27 Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet

2011 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen

– omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?

Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor

2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?

2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2011:7 Trafikverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter

2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007

2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen?

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

RIKSREVISIONEN 64 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011?

78

Skr. 2010/11:148

Bilaga

79

Skr. 2010/11:148

Bilaga

Riksrevisionen har granskat regeringens redovisning av de finans- och sysselsättningspolitiska ramverken i budgetpropositionen för 2011. En tydlig, transparent och fullständig redovisning i de ekonomiska propositionerna är viktig för förtroendet för statsfinanserna.

Det finanspolitiska ramverket innehåller ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, utgiftstak för staten och krav på god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting.

Regeringen har över åren utvecklat redovisningen av hur ramverket tillämpas, men det finns fortfarande utrymme för förbättringar. Även redovisningen av sysselsättningspolitiken och dess effekter kan utvecklas.

Riksrevisionen rekommenderar bland annat att regeringen skiljer på uppföljningen av överskottsmålet och planeringen för hur målet ska uppnås i framtiden. Regeringen bör fortsätta att utveckla motiven till föreslagna utgiftstak och överväga en engångsjustering nedåt av redan beslutade utgiftstak. Regeringen bör även beskriva grunderna för prognosen för kommunsektorns finanser mer utförligt samt tydligt redovisa underlaget till bedömningen av sysselsättningspolitikens effekter.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 248 9

Beställning:

Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

Fax: 08-5171 40 00 publikationsservice@riksrevisionen.se

Riksrevisionen • 114 90 Stockholm • [Nybrogatan 55] • Tfn 08-5171 40 00 • www.riksrevisionen.se

80

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 augusti 2011

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Ask, Olofsson, Larsson, Erlandsson, Carlgren, Carlsson, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Björling, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag

Föredragande: statsrådet Norman

Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:148 Riksrevisionens rapport om redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk i budgetpropositionen för 2011.

Skr. 2010/11:148

81

Elanders Sverige AB, 2011