Regeringens skrivelse 2010/11:139

Riksrevisionens granskning av kostnadskontroll i	Skr.
stora järnvägsinvesteringar	2010/11:139

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 12 maj 2011

Eskil Erlandsson

Catharina Elmsäter-Svärd

(Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i granskningsrapporten Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten.

1

Innehållsförteckning
1	Ärendet och dess beredning..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser .............................................................		3
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser.................		4
4	Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
	iakttagelser........................................................................................		6
Bilaga		Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?.....................	8
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011.........			110

Skr. 2010/11:139

2

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2010/11:139

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Riksrevisionen har redovisat granskningen i rapporten Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6). Granskningsrapporten finns i bilagan. Planering av järnvägsinvesteringar är ofta en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i processer och beslutsfattande på samtliga nivåer. Riksrevisionen beskriver i rapporten att en förutsättning för god kostnadskontroll är en ändamålsenlig uppföljning som bygger på en tillförlitlig och öppen redovisning.

Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 24 januari 2011. Rapporten har remitterats till Trafikverket.

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionens bedömning i granskningsrapporten är att staten inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll av stora järnvägsinvesteringar. Riksrevisionen noterar emellertid att regeringen och Banverket de senaste åren har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar.

Riksrevisionen drar följande slutsatser i rapporten:

• Staten (regeringen och Banverket) bedöms inte ha gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll (brister i uppgifter om kostnadsavvikelser som inte är tillförlitliga samt bristande uppföljning av kostnadsavvikelser).

• Det finns betydande risker för kostnadsökningar (bristande produktivitet i branschen, osäker planering och underskattning av kostnader) i stora järnvägsinvesteringar.

• Osäkra riskbedömningar har lett till svårigheter att korrekt uppskatta kostnaderna för järnvägsinvesteringar.

• Det finns problem med användningen av ett branschindex (banindex) i redovisningen eftersom det försvårar jämförelse med kostnadsutvecklingen inom andra utgiftsområden.

• Regeringen genomför ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanerna vilket innebär att riksdagen inte får tillförlitliga uppgifter om järnvägsinvesteringarnas framdrift.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

• För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen så snart som möjligt skapa ett system för systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet.

• Regeringens rapportering till riksdagen bör utvecklas inom området och ge information om de avslutade järnvägsprojektens kostnad i förhållande till vad som angavs i respektive initiala beslut.

3

• Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder för att Skr. 2010/11:139 öka systematiken i planerade projekt när de jämförs med

kostnadsutfall i avslutade projekt.

• Utveckla formerna för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket:

• Förbättra kvaliteten i årsredovisningen genom att den årliga redovisningen av kostnadsutvecklingen utvecklas och förtydligas.

• Förtydliga användningen av banindex genom att det tydligt framgår vad olika uppgifter står för.

• Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt med fokus på vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras.

• Förbättra dokumentationen och säkerställ att väsentliga händelser i planering och genomförande av enskilda järnvägsprojekt dokumenteras på ett systematiskt, lättillgängligt och transparent vis.

• Förbättra skedesöverlämningen genom att utveckla en procedur vid överlämnande mellan projektledare.

3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma om rege-
ringen och Banverket har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järn-
vägsinvesteringar. Granskningen har inriktats på principerna för den
ekonomiska redovisningen 2005 till 2009 samt Banverkets förutsätt-
ningar för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser. När det gäller
regeringens och Banverkets styrning och uppföljning av stora järnvägs-
investeringar har Riksrevisionen granskat tidsperioden från och med
2000 till den 1 april 2010 då den nya myndigheten Trafikverket inrätta-
des. Granskningen omfattar främst stora järnvägsinvesteringar vars totala
kostnader överstiger 500 miljoner kronor.
Riksrevisionens utgångspunkter för granskningen har varit ett antal
föreskrifter. I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, numera budget-
lagen (2011:203), anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god
hushållning iakttas i statens verksamhet. Begreppet kostnadskontroll har
inte närmare preciserats av statsmakterna men en del i begreppet ligger
nära definitionen för ekonomisk styrning. Med ekonomisk styrning
menas att verksamheten planeras med hänsyn till förväntade förhållanden
och att det finns beredskap för att hantera och parera oväntade händelser.
Riksrevisionen framhåller att en grundförutsättning för att god kost-
nadskontroll ska kunna uppnås är tillförlitlig och rättvisande redovisning
i all offentlig verksamhet, vilket regleras i myndighetsförordningen
(2007:515). I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budget-
underlag anges kraven på en myndighets årsredovisning. Ekonomi-
styrningsverket har för tolkning av förordningen angett fem principer av	4

särskild vikt för myndigheternas resultatredovisning: tillförlitlighet, relevans, jämförbarhet, begriplighet och transparens.

Riksrevisionen betonar att ett genomgående krav är god dokumentation för att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna spåras och att en ändamålsenlig uppföljning kunna ske. Regeringen delar denna åsikt.

Flera granskningar har tidigare genomförts som pekar på att kostnadskontroll för järnvägsinvesteringar har brister, den senaste skedde 1994. I en förstudie till granskningar om kostnadskontroll i stora vägrespektive järnvägsinvesteringar har Riksrevisionen funnit indikationer på att flera av problemen kvarstår. Vid sin årliga revision har Riksrevisionen gjort bedömningen att Banverkets interna styrning och kontroll förbättrats under senare år, men att styrning och uppföljning av stora investeringsprojekt hör till de områden där risk för väsentliga fel är stora.

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser angående statens åtgärder för att ha kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelser att det finns risker för kostnadsökningar i investeringsprojekt och att kostnaderna för ett objekt som öppnats för trafik kan vara betydligt högre än vad kalkylerna från det tidigaste planeringsskedet visade. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelser att riskbedömningarna som genomfördes för projekten under den granskade perioden varit osäkra. Det har inneburit en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. Regeringen anser dock att ett flertal åtgärder har vidtagits inom såväl Regeringskansliet som Banverket (numera Trafikverket) för att skapa kostnadskontroll för stora järnvägsinvesteringar. Dessa åtgärder beskrivs nedan.

Ett utvecklingsarbete om att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar påbörjades 2006. Projektarbetet ledde till att regeringen gav ett uppdrag till Banverket och Vägverket i september 2008 (dnr N2007/2696/IR och N2008/5663/IR). Uppdraget innebar att myndigheterna skulle införa en ny modell för styrning och uppföljning av stora infrastrukturinvesteringar. Den nya styrmodellen innebar krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen (införande av successiv kalkyleringsmetod), krav på styrgrupper för stora projekt, mer frekvent återrapportering till Regeringskansliet, krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad- och ersättningsform. Åtgärderna syftade till att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas.

I rapporten Förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010–2021 som trafikverken överlämnade till regeringen i augusti 2009 (publikation 2009:97), redovisades att successiv kalkylering hade använts för alla investeringsobjekt i förslaget till nationell plan. Vidare redogjorde trafikverken för att de hade utvecklat rapporteringssystemet avseende projektens kostnad, tid och innehåll, för att synliggöra och hantera de viktigaste osäkerheterna inom sina investeringsprojekt. Verken redogjorde också för att de utvecklat beräkningen av index för kostnadsutveckling för att kunna skilja på generella kostnadsökningar av de produktionsresurser som man rimligen inte kan påverka och sådana kostnader och risker som är projektspecifika och kan påverkas av entreprenören. Trafikverken

Skr. 2010/11:139

5

beskriver vidare hur de infört styrgrupper och projektstyrelser för samt- Skr. 2010/11:139 liga större projekt i syfte att ge projektledningen stöd i att hantera t.ex. omvärldsförändringar, anspråk på att utöka investeringens storlek och genomförandefrågor på ett sätt så att projektets direktiv och budget

kunde hållas.

Regeringen konstaterade i mars 2010 i beslutet om att fastställa den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.) att ovan nämnda åtgärdsförslag att förbättra styrningen av stora infrastrukturinvesteringar har genomförts i Banverket. Regeringen förutsätter att den nya styrmodellen kommer att utvecklas vidare inom Trafikverket och regeringen kommer noga följa den fortsatta utvecklingen.

I sitt remissyttrande anför Trafikverket att planera, projektera och bygga ett stort järnvägsprojekt är mycket långsträckt över tiden och att flera av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i granskningsrapporten har uppmärksammats av verket och åtgärder vidtagits. Trafikverket menar att det inte har varit fråga om en okontrollerad kostnadsökning i projekten utan att nya formella budgetbeslut har fattats när skäl funnits för det. Trafikverket instämmer dock i Riksrevisionens kritik om att det funnits historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar, men anser att verket vidtagit åtgärder i den nu gällande ekonomimodellen för att komma till rätta med det. Regeringen följer denna utveckling noggrant.

Trafikverket ställer sig också, i sitt remissyttrande, positiva till att verket i årsredovisningen redogör för kostnadsutveckling i förhållande till branschen och till samhället i övrigt med stöd av olika index. Trafikverket avser därför att, i enlighet med Riksrevisionens iakttagelser, utveckla användningen av branschindex (banindex) så att dess sammansättning uppdateras regelbundet och att det speglar den sanna prisutvecklingen. Regeringen välkomnar detta initiativ och kommer att följa det.

4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen avser att utveckla återrapporteringen till riksdagen på det nu aktuella området redan i budgetpropositionen för 2012. Denna inriktning redovisade regeringen i mars 2010 i beslutet om fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 (dnr N2009/6374/TE m.fl.). I beslutet beskriver regeringen kraven på Trafikverkets löpande rapportering av framför allt de stora investeringsobjektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. Trafikverkets återrapportering ska specificeras avseende efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet, marknads- och indexutveckling, riskbedömningar samt framdriften av projekten i förhållande till åtgärdsplanen.

Regeringen anser att kostnadskalkyler enligt successivmetoden behöver utvärderas ytterligare innan ställningstagande kring införande av

någon ny kalkylmetod kan tas. Den successiva kalkylmetoden har

6

använts i planeringen inför fastställandet av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021. Erfarenheterna från denna planeringsomgång där den successiva kalkylmetoden användes i sin helhet för första gången, behöver analyseras och utvärderas i samband med en ny planeringsomgång, innan ställningstagande kring någon ny kalkylmetod kan tas.

Fler aspekter avseende frågan om extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt behöver också belysas. Det sker en kvalitetssäkring av kostnadskalkylerna i den successiva kalkylmetoden och visar det sig vid en utvärdering och analys av metoden att kvalitetssäkring brister, kan en extern sådan bli aktuell.

Regeringen anser att de ovan nämnda vidtagna åtgärderna inom såväl Regeringskansliet som Banverket och numera Trafikverket samt de åtgärder som kommer att vidtas enligt den lämnade redogörelsen är tillräckliga för att förbättra uppföljningen och kostnadskontrollen av stora järnvägsinvesteringar. Regeringen avser inte att för närvarande vidta någon ytterligare åtgärd än de ovan nämnda med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringen följer dock frågan noggrant och är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det behövs för att stärka uppföljningen och kostnadskontrollen för stora järnvägsinvesteringar.

Skr. 2010/11:139

7

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

RiR 2011:6

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

RiR 2011:6

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

ISBN 978 91 7086 243 4

RiR 2011:6

Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2011

Till riksdagen	Datum: 2011-01-10
	Dnr: 31-2010-0131

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Riksrevisionen har granskat kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Näringsdepartementet och Trafikverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regerningen och Trafikverket.

Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsledare

Henrik Segerpalm har varit föredragande. Revisor Kristin Kirs, revisor

Ulrika Vintmyr, revisionsledare Ingvar Önnhage och revisionsdirektör

Jan Vikström har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Claes Norgren

Henrik Segerpalm

För kännedom:

Regeringen, Näringsdepartementet

Trafikverket

Innehåll

Sammanfattning		9
1	Inledning	15
1.1	Motiv till granskningen	15
1.2	Granskningens syfte	16
1.3	Utgångspunkter och bedömningsgrunder	16
1.4	Granskningens genomförande	18
1.5	Avgränsning	19
1.6	Granskningens disposition	20
2	Planering och byggande av järnvägar	21
2.1	Centrala aktörer	21
2.2	Ekonomisk planering av infrastrukturen	22
2.3	Den fysiska planeringsprocessen	24
2.4	Kvalitetssäkring av kostnadskalkyler	25
2.5	Risker för kostnadsavvikelser	27
2.6	Sammanfattning	29
3	Redovisning och redovisningsprinciper	31
3.1	Regeringens krav	31
3.2	Banverkets redovisning	32
3.3	Riksrevisionens beräkningar – från tidigaste plan och omräkning med NPI	40
3.4	Regeringens rapportering till riksdagen	40
3.5	Sammanfattande iakttagelser	41
4	Kostnadsavvikelser i enskilda projekt	43
4.1	Tidpunkt, orsak och omfattning	43
4.2	Hantering av avvikelser i ett projekt	45
4.3	Sammanfattande iakttagelser	46
5	Förutsättningar för god kostnadskontroll	49
5.1	Redovisning av färdigställda objekt gentemot åtgärdsplanen	49
5.2	Dokumentation, uppföljning och analys i enskilda projekt	50
5.3	Arbetssätt	53
5.4	Sammanfattande iakttagelser	55
6	Pågående utveckling och potentiella risker	57
6.1	Regeringen	57
6.2	Banverket	58
6.3	Trafikverket	61
6.4	Sammanfattande iakttagelser	61

Forts.

7	Slutsatser	63
7.1	Det görs ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanen	63
7.2	Effekter och avvikelser rapporteras inte till riksdagen	64
7.3	Brister i kostnadsavstämning och analys av avvikelser	65
7.4	Svårt att få tag i dokumentation om väsentliga händelser	66
7.5	Problem med användningen av banindex	67
7.6	Osäker riskbedömning	68
7.7	Utvecklingsarbete och potentiella risker	69
8	Rekommendationer	71
8.1	Till regeringen	71
8.2	Till Trafikverket	73
Referenser		75
Bilaga 1 Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad		85
Bilaga 2 Kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt 2005–2009		97

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Planering av järnvägsinvesteringar är oftast en lång

och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i processer och beslutfattande på samtliga nivåer. En förutsättning för god kostnadskontroll är en ändamålsenlig uppföljning som bygger på en tillförlitlig och transparent redovisning. Riksrevisionens bedömning är att staten inte har gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll av stora järnvägsinvesteringar.

Riksrevisionen har dock noterat att regeringen och Banverket de senaste åren har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar.

Granskningens bakgrund

Motiv till granskning: De statliga insatserna för att utveckla och underhålla infrastrukturen i landet är en stor post i statsbudgeten. I december 2008 beslutade riksdagen att ställa 417 miljarder kronor till förfogande för åtgärder inom transportinfrastrukturen under åren 2010–2021. Tidigare granskningar har pekat på brister i Banverkets kostnadskontroll.

Granskningens syfte: Granskningens syfte har varit att bedöma om regeringen och Banverket har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Fokus i granskningen har legat på den ekonomiska redovisningen samt förutsättningarna för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser i Banverkets investeringsverksamhet under den senaste tioårsperioden. Regeringen har i den

senaste infrastrukturinriktningen (prop. 2008/09:35) uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt.

Genomförande: Granskningen av Banverkets kostnadsberäkningar och redovisningen av stora järnvägsinvesteringar baseras på underlag från samtliga investeringsobjekt som har redovisats som öppnade för trafik i Banverkets årsredovisningar mellan 2005 och 2009. Förutom Riksrevisionens granskning av kostnadsredovisningen har

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

9

RIKSREVISIONEN

även en enkät gått ut till nio avslutade investeringsobjekt samt en fallstudie gjorts av ett pågående projekt, dubbelspårsutbyggnaden av Motala–Mjölby. Intervjuer med Regeringskansliet och Trafikverket/Banverket samt dokumentstudier av relevanta beslutsunderlag och styrdokument, med koppling till statens styrning av järnvägsinvesteringar, har också genomförts.

Granskningens resultat

Granskningen har resulterat i följande centrala slutsatser och iakttagelser:

Effekter och kostnadsavvikelser rapporteras inte: Granskningen visar att den information som lämnas till riksdagen brister i flera avseenden. Redovisningen av kostnadsutvecklingen för investeringsobjekten innebär en underskattning av kostnaderna, dels genom att den ogynnsamma prisutvecklingen räknas bort på grund av användningen av ett branschindex, dels på grund av Banverkets och

regeringens princip som innebär att slutkostnaden jämförs mot den senast beslutade plankostnaden i stället för ursprunglig plankostnad, det vill säga det underlag som låg till grund för det initiala beslutet om investeringen. Det innebär att redovisningen av kostnadsökningen för projekt avslutade mellan 2005 och 2009 i genomsnitt

var 26 procent medan Riksrevisionens sätt att beräkna kostnadsutvecklingen visar på 55 procents kostnadsökning. Utöver bristerna i det underlag regeringen presenterar för riksdagen utelämnar regeringen även vissa externt finansierade

kostnader för investeringsprojekt, belopp som utgör en betydande del av Banverkets verksamhetsvolym. I budgetpropositionerna har regeringen inte heller redovisat uppgifter om i flertalet fall lägre samhällsekonomisk lönsamhet än vad som beräknats vid planeringen av investeringarna.

Brister i uppföljning och dokumentation: Riksrevisionen kan konstatera att regeringen inte gör någon samlad uppföljning av åtgärdsplanerna. Därmed får riksdagen inte tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man får för avsatta medel och inte heller den totala storleken på kostnadsökningar i järnvägsinvesteringarna. Det har funnits brister i hur förändringar av objektens omfattning och innehåll har

dokumenterats och hur inrapporteringen till årsredovisningen har gjorts. Det har i sin tur inneburit en ökad risk för fel i årsredovisningen och att avvikelser i förhållande till långtidsplanen har varit svåra att spåra i efterhand. Den bristande dokumentationen

i enskilda projekt har gjort att det i vissa fall inte har gått att fastställa tidpunkt, omfattning och orsaker till kostnadsavvikelser samt hur de har hanterats. Det gäller i synnerhet för de planeringsskeden som föregår projekterings- och byggskedet. Dessa problem som påtalades av Riksrevisionsverket 1994 innebär att analysen av hela planerings- och genomförandeprocessen blir begränsad och att det på så sätt är svårt

RIKSREVISIONEN

10

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

att få fram ett underlag som skulle kunna bidra till erfarenhetsåterföring och underlag för ökad träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna. Nya rutiner och arbetssätt har dock utvecklats. Riksrevisionen bedömer att uppföljningen av järnvägsinvesteringar har utvecklats under de senaste åren med fokus på bevakning av avvikelser.

Praktiska problem med användning av ett branschindex: Utöver de rena redovisningsproblemen som Banverkets användning av ett branschspecifikt index innebär och som beskrivits ovan leder användandet av ett branschindex även till praktiska problem. För att jämförelser mellan kostnadsutvecklingen i järnvägsinvesteringar och övriga ekonomin ska vara möjlig krävs att uppgifterna räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI). För att beräkna

slutkostnaden med ett annat index krävs emellertid full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden. Granskningen har visat att sådana uppgifter kan vara svårtillgängliga.

Osäker riskbedömning: Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebär en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. I syfte att skapa träffsäkra kalkyler har Banverket börjat tillämpa successiv kalkylering, som är en kalkylmetod för att systematiskt identifiera och värdera projektspecifika risker och osäkerheter. Forskning på området visar att det är osäkert om metoden helt kan eliminera det inslag av systematisk underskattning av kostnader, så kallad optimism bias, som är ett internationellt utbrett fenomen inom planering av infrastrukturinvesteringar. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta.

Utvecklingsarbete och potentiella risker: Initiativ till förändringar har tagits av både regeringen och Banverket de sista åren för att utveckla kostnadskontrollen. Det är i många delar ett ambitiöst arbete med åtgärder som syftar till att förbättra spårbarheten i projekten, öka träffsäkerheten i projektkalkyler samt stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. Riksrevisionen konstaterar dock att de problem som påpekats i tidigare granskningar på flera punkter kvarstod trots att ett positivt utvecklingsarbete inletts som ett resultat av de tidigare granskningarna. Ett utvecklings- och förändringsarbete i den här typen av verksamhet tar sikte på att skapa förändringar och effekter på lång sikt. Det kan därför finnas risk att resultatet av de nya åtgärderna går förlorade när det nya Trafikverket nu utvecklar ett nytt system för kostnadskontroll.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

11

RIKSREVISIONEN

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen och till Trafikverket:

Till regeringen:

Förbättra uppföljningen av de ekonomiska planerna

För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen så snart som möjligt skapa ett system för en systematisk uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet.

Utveckla rapporteringen till riksdagen

För att regeringens rapportering till riksdagen ska ge en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen bör regeringen sammanställa kostnadsuppgifter som svarar på frågan: Hur mycket dyrare eller billigare blev de avslutade järnvägsprojekten i förhållande till vad som angavs i respektive initiala beslut? Regeringen bör även

överväga om rapporteringen till riksdagen också ska omfatta kostnader som är externt finansierade samt uppgifter om uppföljda nettonuvärdeskvoter.

Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder

Riksrevisionen föreslår en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära förbättrad kostnadskontroll i svensk transportinfrastrukturplanering.

Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler

I avvaktan på ett system för utfallsbaserad kalkylering föreslår Riksrevisionen att regeringen ger Trafikanalys och Trafikverket i uppdrag att utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt.

Till Trafikverket:

Förbättra kvaliteten i årsredovisningen

Redovisningen av stora järnvägsinvesteringar behöver utvecklas och förtydligas i flera avseenden. För att redovisningen ska ge en rättvisande bild av investeringsprojektens kostnadsutveckling bör Trafikverket redovisa hela kostnadsutvecklingen.

Förtydliga användningen av banindex

Kostnadsuppgifterna i årsredovisningen bör även vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. I de fall ett branschindex behöver användas bör indexets sammansättning regelbundet uppdateras för att spegla den sanna prisutvecklingen i branschen.

RIKSREVISIONEN

12

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt

Trafikverket bör beräkna vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. Trafikverket bör sammanställa dessa uppgifter regelbundet för att kartlägga kostnadsavvikelser och deras orsaker på aggregerad nivå.

Förbättra dokumentationen

Järnvägsprojektens kostnadsutveckling bör sammanställas på ett lättillgängligt vis. Kostnadsuppgifterna bör kunna spåras i Trafikverkets ekonomisystem samt till beslut och händelser kring ett projekt som föranlett kostnadsavvikelser. Det bör vidare finnas transparenta underlag till kostnadsredovisningen av avslutade järnvägsprojekt i Trafikverkets årsredovisning.

Förbättra skedesöverlämningen

Som ett led i en utvecklad uppföljning och en förbättrad dokumentation bör Trafikverket överväga någon form av procedur vid överlämnandet mellan projektledare där projektets status, dess prognos och risker redovisas.

FAKTARUTA

Närmare om stora järnvägsinvesteringar: Genom de transportpolitiska målen och inriktningsplaneringen beslutar riksdagen om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna de kommande åren. I den senaste inriktningsplaneringen beslutade riksdagen om att anslå 217 miljarder kronor till infrastrukturinvesteringar. Det är regeringen som slutligen fastställer vilka investeringar som ska genomföras. Det är Banverkets/ Trafikverkets ansvar att ta fram underlag till regeringens beslut om prioriterade

åtgärder. Banverket/Trafikverket ansvarar sedan för planering, byggande och drift av det statliga järnvägsnätet.

Relevanta ställningstaganden från riksdagen: Regeringen presenterade i september 2008 den transportpolitiska propositionen ”Framtidens resor och transporter

- infrastruktur för hållbar tillväxt” (prop. 2008/09:35). I propositionen påtalar regeringen problemen med bristande kostnadskontroll i trafikverken som bland annat riskerar att leda till senareläggningar av planerade investeringsobjekt. Regeringen anser därför att kostnadskontrollen bör förbättras och att den av riksdagen beslutade planeringsramen ska respekteras. I sitt ställningstagande understryker utskottet att medelstilldelningen bör ske i överensstämmelse med planeringsramen och välkomnar därför de åtgärder regeringen vidtar i syfte att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen av projekten (bet. 2008/09:TU2).

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

13

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

14

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

1 Inledning

Riksrevisionen har granskat förutsättningarna för kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Resultaten av granskningen presenteras i denna rapport.

De statliga investeringarna för att utveckla och underhålla infrastrukturen i landet är en omfattande post i statsbudgeten. I december 2008 beslutade riksdagen att ställa 417 miljarder kronor till förfogande för åtgärder i inom transportinfrastrukturen under åren 2010–2021.

Inom infrastrukturområdet pågår en omfattande omreglering, omorganisering och konkurrensutsättning av verksamheter i syfte att effektivisera resursutnyttjandet och öka samhällsnyttan av infrastruktursatsningar. Riksrevisionens ambition är att genom ett flertal granskningar undersöka om regeringen och trafikmyndigheterna i dag står väl rustade för att garantera en samhällsekonomiskt klok användning av infrastrukturmedlen.

1.1 Motiv till granskningen

Tidigare granskningar har pekat på brister i Banverkets kostnadskontroll. Riksrevisionsverket konstaterade i en rapport från 1994 att Banverket underskattade projektens framtida kostnader i tidiga planeringsskeden. Riksrevisionsverket bedömde att kostnadsunderlaget ofta var bristfälligt och omöjliggjorde en systematisk uppföljning av kostnadsutvecklingen och analys av hela planerings- och genomförandeprocessen.1 I sitt svar till

Riksrevisionsverket redogjorde Banverket för en rad åtgärder för att komma till rätta med problemen.2

1 RRV 1994:23, Infrastrukturinvesteringar – en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, s. 25, 27 f., 32, 51, 56.

2 Banverket (1995), Åtgärder med anledning av RRV:s rapport Infrastrukturinvesteringar – en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, GD 94 2085/51.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

15

RIKSREVISIONEN

I en rapport från 1985 pekar Riksrevisionsverket på betydande brister i beslutsunderlagen för järnvägsinvesteringar. För att förbättra beslutsunderlagen föreslogs en mer systematisk uppföljning av investeringsprojektens kostnader. En av Riksrevisionsverkets slutsatser var att det krävdes bättre rutiner för dokumentation och arkivering.3

År 1979 jämförde Riksrevisionsverket planerade och faktiskt påbörjade järnvägsinvesteringar och konstaterade att det finns avvikelser i en mycket stor andel av projekten. En av rekommendationerna i rapporten var att budgetutfallet borde kunna följas upp och beskrivas så att överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall kunde följas på objektsnivå.4

I en förstudie till granskningar om kostnadskontroll i stora vägrespektive järnvägsinvesteringar har Riksrevisionen funnit indikationer på att flera av problemen kvarstår.

Riksrevisionens årliga revision bedömer att Banverkets interna styrning och kontroll förbättrats under senare år, men att styrning och uppföljning av stora investeringsprojekt hör till de områden där risk för väsentliga fel är stora.5

1.2 Granskningens syfte

Syftet med granskningen har varit att bedöma om regeringen och Banverket har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Granskningen inriktas därmed på principerna för den ekonomiska redovisningen samt Banverkets förutsättningar för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser.

1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder

1.3.1 Utgångspunkter

I 1 § budgetlagen (1996:1059) anges att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.

Begreppet kostnadskontroll har inte närmare preciserats av statsmakterna men en del i begreppet ligger nära definitionen för ekonomisk styrning. Med ekonomisk styrning menas att verksamheten planeras med hänsyn till förväntade

3 RRV 1982:1168, Investeringar vid Statens Järnvägar, Sjöfartsverket och Luftfartsverket – beslutsunderlagen och statsmakternas styrning, s. 29 f., 38 f.

4 RRV 1978:1359, SJ:s investeringsplanering.

5 RiR, Strategi-PM, ÅA:02:01-01, 2010-04-22.

RIKSREVISIONEN

16

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

förhållanden och att det finns beredskap för att hantera och parera oväntade händelser. I det ingår även att följa upp och utvärdera verksamheten.6

En grundförutsättning för att god kostnadskontroll ska kunna uppnås är tillförlitlig och rättvisande redovisning i all offentlig verksamhet, vilket regleras i myndighetsförordningen (2007:515). I förordningen om årsredovisning och budgetunderlag (2010:605) anges att kraven på en myndighets årsredovisning bland annat är att den ska ge en rättvisande bild av verksamhetens kostnader.7

Ekonomistyrningsverket har för tolkning av förordningen angett fem principer av särskild vikt för myndigheternas resultatredovisning: tillförlitlighet, relevans, jämförbarhet, begriplighet och transparens.8

Regeringen har i den senaste propositionen för infrastrukturinriktning uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen i investeringsprojekt.9 Detta var också något som välkomnades av riksdagen.10

Ovan angivna normkällor har varit Riksrevisionens utgångspunkter i bedömningen av den ekonomiska styrningen och kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Ett genomgående krav är god dokumentation. Detta bidrar bland annat till att väsentliga händelser och beslut i

investeringsprojekten ska kunna spåras och att en ändamålsenlig uppföljning av enskilda järnvägsprojekt och investeringsverksamheten kan genomföras. Uppföljning och erfarenhetsåterföring är nödvändiga för god hushållning och ett aktivt effektiviseringsarbete. Detta innebär att det som kan ha betydelse för utgången av investeringsprojekt ska dokumenteras. Vidare bör även andra uppgifter, däribland beslut och åtgärder som vidtagits i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse, dokumenteras.

1.3.2 Att bedöma kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar

Riksrevisionen bedömer att kostnadskontroll i en verksamhet kräver

• att det ska finnas en tillförlitlig, jämförbar och transparent ekonomisk redovisning sammanställd så att avvikelser mellan faktiska och budgeterade kostnader synliggörs

• att det ska finnas en systematisk uppföljning och dokumentation med information om tidpunkt för och orsaker till kostnadsavvikelser.

6 Regeringen anger denna definition i Budgetproposition för budgetåret 1998, prop. 1997/98:1.

7 Förordning om årsredovisning och budgetunderlag (2010:605) 2 kap. 6 §.

8 ESV 2002:14, Effektiv resultatredovisning. Varför vissa myndigheter är bättre än andra på att redovisa resultat i årsredovisningarna, s. 16.

9 Prop. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 92.

10 Bet. 2008/09:TU2, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 75.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

17

RIKSREVISIONEN

En tillförlitlig redovisning av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. Redovisningen av slutkostnaden ska kunna följas upp och beskrivas så att överensstämmelsen

mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall kan följas på objektsnivå. Det ska vidare vara möjligt att följa upp ett objekts kostnadsutveckling för analys av hela planerings- och genomförandeprocessen.

1.4 Granskningens genomförande

Riksrevisionen har försökt följa upp och beskriva ett antal stora järnvägsinvesteringar utifrån överensstämmelse mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall. För detta ändamål har Riksrevisionen granskat Banverkets beräkningar för årsredovisning och genomfört intervjuer med projektledare. Vidare har även olika representanter för Banverket och Regeringskansliet intervjuats. Vi har även studerat projektdokumentation, styrdokument, granskningar och utvärderingar.

1.4.1 Datainsamling

Riksrevisionen har utgått från de projekt som Banverket för åren 2005–2009 behandlat i årsredovisningar under rubriken Anläggningskostnad för objekt som öppnats för trafik under det gångna året.11 Sammanlagt handlar det om 38

järnvägsinvesteringar. För alla 38 projekt begärde vi in uppgifter från Banverket gällande budgetförslag (plankostnad), definitiv budget (startbeslut) och utfall (slutkostnad). Uppgifter som begärdes in var:

Beräknad kostnad i stomnätsplan 1994–2003 samt projektets fas i plan

Beräknad kostnad i stomnätsplan 1998–2007 samt projektets fas i plan

Beräknad kostnad i åtgärdsplan 2004–2015 samt projektets fas i plan

Beräknad kostnad vid byggstart

Uppföljd kostnad efter genomförande

Utöver detta begärde vi även in utlagda kostnader för projekten per år och i löpande priser. Detta för att möjliggöra beräkning av projektens kostnader med olika prisindex.

11 Banverket, Årsredovisning, 2005, s. 38; 2006, s. 34; 2007, s. 25; 2008, s. 33; 2009, s. 15.

RIKSREVISIONEN

18

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

För att få en djupare förståelse för projekten kompletterades ett urval av nio av dessa projekt, som hade en slutkostnad per projekt på över 500 miljoner, med en enkätundersökning och intervjuer med byggprojektledarna. Riksrevisionen har därtill genomfört en fallstudie av ett pågående projekt som har blivit dyrare än vad som planerats. Syftet med fallstudien har varit att få en uppfattning om hur kostnadsavvikelser i pågående projekt hanteras.

1.4.2 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar

Granskningen har genomförts parallellt med granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar med revisionsdirektör Frida Widmalm som projektledare.12 Detta har inneburit att analyser gjorda i avsnitt 3.2 i hög grad överensstämmer med de som gjorts i granskningen av väginvesteringar. Vidare har vissa textavsnitt från den tidigare publicerade rapporten kunnat användas i föreliggande rapport. Det gäller skrivningar i avsnitt 2.5 kapitel 7 och 8.

1.5 Avgränsning

Den tidsperiod som granskas när det gäller Banverkets kostnadsredovisning är 2005 till 2009. Avseende regeringens och Banverkets styrning och uppföljning av stora järnvägsinvesteringar har vi granskat tidsperioden från och med 2000 till den 1 april 2010 då det nya Trafikverket inrättades. I rapporten omnämns för enkelhetens skull den granskade organisationen Banverket, även då intervjuer och materialinsamling skett efter den 1 april 2010. Riksrevisionens rekommendationer riktas däremot till Trafikverket. Granskningen omfattar främst stora järnvägsinvesteringar, som avser projekt överstigande 500 miljoner kronor. Analyser i kapitel 3 omfattar även projekt överstigande 50 miljoner kronor.

Proaktiva åtgärder för att minska kostnadsnivån i investeringar, bland annat genom val av entreprenad- och ersättningsformer, har inte granskats här. Riksrevisionen avser att i en kommande granskning behandla upphandling i väg- och järnvägsinvesteringar. Granskningen omfattar inte Banverkets löpande styrning och riskhantering av investeringsprojekt även om detta berörts i fallstudien.

12 RiR 2010:25, Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

19

RIKSREVISIONEN

1.6 Granskningens disposition

I kapitel 2 ges en bakgrund till och beskrivning av planeringsprocessen för investeringar i järnväg, dess aktörer och förutsättningar. En utgångspunkt är de problem och risker som behandlats i senare års utredningar och i forskning på området. I kapitel 3 behandlas Banverkets redovisning och regeringens rapportering till riksdagen. Förutom att vi här beskriver redovisningskraven problematiseras principerna och användningen av verkets redovisning av kostnadsutveckling. I kapitel 4 undersöks möjligheterna att fastställa tidpunkt, orsaker och omfattning för kostnadsavvikelser i stora järnvägsinvesteringar.

I kapitel 5 granskas förutsättningarna för planering och genomförande av stora järnvägsinvesteringar i syfte belysa problem och svagheter i Banverkets arbete. I kapitel 6 bedöms pågående utvecklingsarbete som initierats av regeringen och Banverket för att förbättra den ekonomiska styrningen i stora järnvägsinvesteringar. I kapitel 7 sammanfattas granskningen i slutsatser och i kapitel 8 finns rekommendationer som riktas till regeringen och Trafikverket. I bilaga 1 återfinns granskningens fallstudie, Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad, i sin helhet. I bilaga 2 finns Riksrevisionens sammanställning av kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt som avslutats mellan 2005 och 2009.

RIKSREVISIONEN

20

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2 Planering och byggande av järnvägar

I detta kapitel beskriver vi översiktligt infrastrukturområdets centrala aktörer och planeringsprocesser. En utgångspunkt är de många problem och risker som behandlats i senare års utredningar. I avsnitt 2.3–2.4 belyses några av de risker för kostnadsavvikelser som påtalats av bland andra Banverket och i forskningen på området.

2.1 Centrala aktörer

Genom de transportpolitiska målen och inriktningsplaneringen beslutar riksdagen om inriktningen på det transportpolitiska området samt om de ekonomiska ramarna de kommande åren. Riksdagen beslutar även om budgetpropositionen och fördelar därmed trafikverkens årliga anslag.

Riksdagen har givit regeringen bemyndigande att i åtgärdsplaneringen lämna planeringsdirektiv till berörda infrastrukturmyndigheter samt att inom den ekonomiska ram som riksdagen beslutar bestämma hur mycket medel som ska avsättas till enskilda infrastrukturinvesteringar.13

Det är regeringen som slutligen fastställer vilka investeringar som ska genomföras. Regeringen har därmed ett stort inflytande över prioriteringen mellan investeringar. Regeringens prioritering sker i första hand utifrån samhällsekonomisk lönsamhet men även andra principer, däribland fördelningsmässiga överväganden, har betydelse.14

Banverket har ansvar för planering, byggande och drift av det statliga järnvägsnätet, vilket innebär att utveckla och förvalta det statliga järnvägsnätet.15 En central uppgift för Banverket är att ta fram underlag för riksdagens och regeringens beslut i samband med den ekonomiska infrastrukturplaneringen.

13 Prop. 2008/09:35; bet. 2008/09:TU2.

14 Prop. 2008/09:35.

15 Förordning (2007:1027) med instruktion för Banverket, 2-3 §§.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

21

RIKSREVISIONEN

2.2 Ekonomisk planering av infrastrukturen

Den ekonomiska planeringen är i dag uppdelad i två delar: inriktningsplanering som följs av åtgärdsplanering. I praktiken går dock dessa planeringsprocesser in

i varandra.

2.2.1 Inriktningsplaneringen lägger fast planeringsramarna

Inriktningsplaneringen inleds med att regeringen ger olika myndigheter i uppdrag att utreda angelägna frågor inom transportinfrastrukturområdet.16 Utifrån det underlag som kommer in överlämnar regeringen en inriktningsproposition för transportinfrastrukturen till riksdagen. Propositionen lägger fast de transportpolitiska målen, de ekonomiska ramarna samt transportpolitikens inriktning för de kommande åren. I den senaste inriktningsplaneringen beslutade riksdagen om att anslå 217 miljarder kronor till infrastrukturinvesteringar för planeringsperioden 2010–2021.17

2.2.2 Åtgärdsplaneringen

Efter riksdagens beslut om en ny planeringsram för infrastrukturinvesteringarna påbörjas åtgärdsplaneringen. Regeringen lämnar då planeringsdirektiv till ansvarig myndighet – fram till april 2010 Banverket – att ta fram förslag till åtgärder på det statliga järnvägsnätet, som ska ingå i den nationella åtgärdsplanen. I uppdraget ingår att beräkna investeringseffekter

i termer av samhällsekonomisk lönsamhet.18 Såväl regering som riksdag har upprepade gånger slagit fast att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig princip när prioriteringen av investeringar görs.19

De kostnadsberäkningar som utgör underlag för beräkning av den samhällsekonomiska lönsamheten är den så kallade anläggningskostnaden för projekt. I anläggningskostnaden exkluderas produktionsstöd, det vill säga kostnader för förstudie, utredning, marklösen samt beställning och uppföljning.20

16 Prop. 2008/09:35.

17 Prop. 2008/09:35; prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009; bet. 2008/09:TU1

Utgiftsområde 22 Kommunikationer.

18 Regeringsbeslut N2008/8698/IR; N2008/8869/IR (delvis)), Uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen inför fastställandet av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional infrastruktur.

19 Prop. 2001/02:20 Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem. prop. 2008/09:35; bet. 2008/09:TU2.

20 Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen (2009-04-13), Gemensamma utgångspunkter och arbetssätt i åtgärdsplaneringen. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för transportsystemet, s. 14.

RIKSREVISIONEN

22

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

I enlighet med regeringens direktiv presenterar myndigheten sitt förslag på investeringssatsningar och andra infrastrukturåtgärder för regeringen. När en ny åtgärdsplan upprättas ska, enligt regeringens senaste direktiv, varje objekt som förekommit i tidigare planer omprövas med hänsyn till sin

samhällsekonomiska lönsamhet, såvida bindande avtal med entreprenör inte tecknats.21 Om en väsentlig avvikelse behöver göras från planen ska enligt förordningen (2009:236) om nationell plan ett förslag till ändrad åtgärdsplan lämnas till regeringen för beslut.22

Efter att förslaget till åtgärdsplanen remissbehandlats av berörda myndigheter fastställer regeringen prioriterade åtgärder för transportinfrastrukturen. De åtgärder som åtgärdsplanerna utpekar genomförs sedan i den takt som medel anvisas i statsbudgeten genom de årliga budgetanslagen.

2.2.3 Förändringar av det ekonomiska planeringssystemet

Den ekonomiska planeringen har av flera bedömare kritiserats för att brista i flexibilitet både på lång och på medellång sikt. Regeringen skriver i direktiven till Trafikverksutredningen att den bristande flexibiliteten ”[g]ör det svårt

att möta förändrade förutsättningar”.23 I Trafikverksutredningen framhåller utredaren att processen med de rullande, överlappande tiotill tolvåriga planerna har gjort systemet svåröverskådligt. Ett ytterligare problem med dagens konstruktion är enligt Trafikverksutredningen att ”… betydande delar av de planer som fastställs är låsta av pågående projekt och långt framskridna planer på start av objekt som beslutats i annan ordning”.24 I samband med Närtidssatsningen som genomfördes under 2009 och 2010 avsatte regeringen 10 miljarder i syfte att tidigarelägga väg- och järnvägsinvesteringar som hade försenats i den senaste åtgärdsplanen.25 I Trafikverksutredningen pekar utredaren även på att de långsiktiga planerna inte har följts upp i sin helhet av regeringen. Utredaren framhåller vikten av systematisk uppföljning för att ”… få en samlad kunskap om effektiviteten i de planer och de åtgärder som statsmakterna beslutat om”.26 I Banverkets årsredovisning har en stråkvis uppföljning av investeringsvolymen gjorts, som ger en bild av hur stor del av åtgärdsplanen som har genomförts.27

21 Regeringsbeslut N2008/8698/IR; N2008/8869/IR.

22 Förordning (2009:236) om nationell plan 10 §.

23 Dir. 2008:90, Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet, s. 6.

24 SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. Trafikverksutredningens slutbetänkande, s. 117.

25 Promemoria från Regeringskansliet 2008-09-11. 10 miljarder till vägar och järnvägar i hela landet.

26 SOU 2009:31, s. 131.

27 Banverket, Årsredovisning 2005 s. 36; 2006 s. 32; 2007 s. 33; 2008 s. 40; 2009 s. 12.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

23

RIKSREVISIONEN

Regeringen gav i oktober 2009 trafikverken i uppdrag att med utgångspunkt i förslagen i Trafikverksutredningen ta fram ett gemensamt förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastrukturen. Trafikverken överlämnade den 26 februari 2010 slutrapporten Förslag till nytt planeringssystem för

transportsystemet. I förslaget ingår bland annat ett tydliggörande av osäkerheter i projektens kalkyler och att föreslagna projekt ska underställas klara kvalitetskriterier för att komma i fråga för startbeslut.28

2.3 Den fysiska planeringsprocessen

Den fysiska planeringsprocessen för järnvägar regleras i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen). Banlagen föreskriver en planeringsprocess som är uppdelad i förstudie, järnvägsutredning, tillåtlighetsprövning i de fall det rör större järnvägsprojekt och järnvägsplan.29 I banlagen finns ett flertal hänvisningar till miljöbalken (1998:808) som innebär att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar ska tillämpas i den fysiska planeringen. Det innebär att en järnvägsinvesterings effekter utifrån miljöhänsyn ska beskrivas och sedan prövas i olika led av länsstyrelsen och regeringen.30 Därtill är

den fysiska planeringsprocessen reglerad i plan- och bygglagen (1987:10). Planeringen måste ta hänsyn till riktlinjerna i kommunala översiktsplaner för användningen av mark- och vattenområden. En järnvägsanläggning får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser.31 Dagens planeringsprocess innebär inte bara att planeringen genomförs i flera steg

utan att den också påverkas av att en rad olika aktörer ges möjlighet att påverka processen genom miljö- och planlagstiftningen.

Den fysiska planeringen har även den varit föremål för debatt. Kritiken har främst gällt att ledtiderna i planeringsprocessen i många fall varit alltför långa.32 I en skrivelse till regeringen i samband med revideringen av

framtidsplanen 2007 skrev Banverket att ”[d]en fysiska planeringsprocessen blir allt mer tids- och resurskrävande. Fler och djupare utredningar måste genomföras för miljö- och tillståndsprövningar”.33 Tidigare utredningar har

28 Banverket (2010), Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, 2010-02-26, (N2010/1648/TE), s. 40.

29 Lag (1995:1649) om byggande av järnväg, kap. 2.

30 Ibid.

31 Plan- och bygglagen (1987:10) kap. 5.

32 SOU 2010:57, Effektivare planering av vägar och järnvägar. Transporinfrastrukturkommitténs huvudbetänkande, s. 101.

33 Banverket (2007), Orsaker till kostnadsfördyringar på investeringsobjekt inom infrastruktur, 2007-06-14, dnr F 07-8173/EK10, s. 2.

RIKSREVISIONEN

24

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

också pekat på att överklagandemöjligheten i flera olika lagsystem ofta leder till dubbelprövning, som i sin tur kan leda till osäkerhet om vad som gäller och skapar en oförutsägbarhet i planeringsprocessen.34

2.3.1 Förändringar av det fysiska planeringssystemet

Regeringen tillsatte i mars 2009 en parlamentarisk kommitté med uppdrag att effektivisera planeringsprocessen för byggande av transportinfrastruktur. I direktivet till utredningen ger regeringen kommittén i uppdrag att föreslå ändringar i banlagen i syfte att effektivisera planeringsprocessen genom exempelvis kortare ledtider och bättre samverkan och samordning mellan involverade aktörer.35

I utredningen som presenterades i oktober 2010 föreslås bland annat att den fysiska planeringen av vägar och järnvägar utformas som en sammanhållen process som enligt utredaren skulle effektivisera planeringsprocessen.36

2.4 Kvalitetssäkring av kostnadskalkyler

I samband med den senaste åtgärdsplaneringen uppdrog regeringen till Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) att ansvara för samordning av kvalitetssäkringsprocessen gentemot trafikverken.37 SIKA:s uppdrag har haft till syfte att stödja ”… de planeringsansvariga genom att säkerställa

att gemensamma modeller och metoder används på ett likartat sätt”. På uppdrag av regeringen genomfördes även en oberoende granskning av planeringsunderlagen. Denna granskning var i första hand inriktad på de samhällsekonomiska kalkylerna och den samlade effektbedömningen.38 Av SIKA:s slutrapport framgår att fokus i den externa kvalitetssäkringen har legat på att analysera och bedöma trafikverkens kvalitetssäkringsprocess på en övergripande nivå medan granskning av underlag och kalkylernas kvalitet har legat utanför SIKA:s uppdrag.39

34 Dir. 2009:16, Effektivisering av planeringsprocessen för transportinfrastruktur.

35 Ibid.

36 SOU 2010:57, s. 133.

37 Regeringsbeslut 2008-12-19 (N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis)), Uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen inför fastställandet av nationell trafikslagövergripande plan för utveckling

av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, Näringsdepartementet.

38 PWC och TØI (2009), Oberoende granskning av kvaliteten i planförslagen, 2009-11-05, s. 15.

39 SIKA 2009:4, Infrastrukturplanering i ständig förbättring. Del 1, s. 8.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

25

RIKSREVISIONEN

Kostnadskalkylerna för respektive investering utgör en viktig del av beslutsunderlagen inför regeringens fastställelse av åtgärdsplanen. I samband med åtgärdsplaneringen för åren 2004–2015 lät regeringen genomföra en oberoende granskning av 20 investeringsobjekt. I uppdraget ingick att värdera risken för kostnadsöverskridande baserat på erfarenheter från ett större

antal referensobjekt.40 I samband med den senaste planeringsomgången har ingen motsvarande granskning genomförts. I Trafikverksutredningens slutbetänkande föreslår utredaren att en utvärderingsfunktion bildas. Syftet

med en sådan funktion är enligt utredaren tudelat: dels att beslutsfattaren får en bättre bild av den faktiska kvaliteten i underlagen, dels att vetskapen om granskning har en kvalitetshöjande effekt.41

I enlighet med ett regeringsuppdrag tillämpar Banverket sedan 2008 en ny kalkylmetod, successiv kalkylering, för objekt med en beräknad kostnad som överstiger 500 miljoner kronor.42 I jämförelse med traditionell kalkylmetodik innebär successiv kalkylering att ett större fokus läggs på att identifiera, analysera och värdera osäkerheter och risker i ett investeringsprojekt.43 En av de mest centrala aktiviteterna i metoden är gruppanalysen, som genomförs i en särskild kalkylgrupp bestående av personer med kompletterande kompetenser.44

Banverket upphandlade 2009 en konsult i syfte att få en oberoende bedömning av om det genomförda kalkylarbetet har resulterat i kostnadskalkyler med ”god träffsäkerhet och realistiska osäkerhetsbedömningar”.45 Dock bedömde Banverket att ”[m]öjligheterna för en utomstående att granska själva kalkylen är mycket begränsad.” I stället beslutade Banverket att den oberoende granskningen skulle inriktas på hur kalkylen tagits fram46 (se vidare 6.2.3).

40 Cowi (2003), Granskning av planeringsunderlaget i Vägverkets, Banverkets och länens förslag till långsiktsplaner för perioden 2004–2015.

41 SOU 2009:31, s. 178 f.

42 Regeringsbeslut 2008-09-04 (N2008/5664) Uppdrag om styrning av stora järnvägsprojekt.

43 Vägverket och Banverket (2008), Handledning successiv kalkylering. Anläggningskostnader. 2008-03- 18.

44 Ibid. s. 4.

45 Banverket (2008), Konsultuppdrag avseende extern granskning av anläggningskostnadskalkyler, 2008- 12-19, dnr: F08-14088/IN60, s. 2.

46 Ibid.

RIKSREVISIONEN

26

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2.5 Risker för kostnadsavvikelser

2.5.1 Kostnadskalkyler osäkra i tidiga planeringsskeden

Banverket påpekade i en skrivelse till regeringen 2007 att förändringar av projektens innehåll och omfattning under planeringstiden var en av de huvudsakliga förklaringarna till kostnadsökningar i förra åtgärdsplanen. I skrivelsen framhöll Banverket att det går lång tid mellan de första

utredningarna för ett projekt till dess att genomförandet inleds. Under tiden menade Banverket att anspråken, både från omgivningen och i form av krav på tillämpning av nya tekniska standarder, ökar.47

Banverket menade även att det faktum att många av investeringsprojekten i åtgärdsplanen befann sig i ett tidigt i fysiskt utredningsskede när de lades in i åtgärdsplanen gjorde att osäkerheter i kalkylerna var stora. Därutöver angav Banverket att prisökningar på material, tjänster och entreprenader står för 17

procent av de totala kostnadsökningarna som uppskattades till i genomsnitt 30 procent. Övriga orsaker som angavs av Banverket var förändring av projekts innehåll och omfattning, senareläggning av projekt, nya miljölagar och EU- regler samt svag konkurrens inom anläggningsbranschen.48

2.5.2 Kostnadsökningars underliggande orsaker

Förutom kalkylosäkerhet i tidiga planeringsskeden har även andra faktorer förklarats ligga bakom kostnadsökningar i stora infrastrukturprojekt. Dessa strukturella orsaker till kostnadsöverskridande har de senaste åren uppmärksammats i flera statliga utredningar.49

Svag konkurrens och ojämna styrkeförhållanden

Banverket och Vägverket utgör viktiga aktörer som årligen genomför upphandlingar till ett värde av 30 miljarder kronor per år, vilket motsvarar 30 procent av den svenska anläggningsmarknaden.50 Under de senaste

decennierna har marknadskoncentrationen ökat då de svenska entreprenörerna blivit färre men allt större.51 Den svaga konkurrensen på marknaden leder till att omvandlingstrycket i branschen hålls nere, vilket resulterar i högre

47 Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10.

48 Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10.

49 SOU 2009:31; SOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. Trafikverksutredningens delbetänkande; SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten och kompetensen i byggsektorn. Byggkommissionens betänkande.

50 SOU 2009:24, s. 28.

51 Ibid. s. 43.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

27

RIKSREVISIONEN

priser för beställarna. Det har också påpekats att de entreprenadformer som dominerat upphandlingar av infrastruktur varit sådana att ansvaret för risker i stor utsträckning legat på beställaren.52

Nålsögefenomenet

Riksrevisionsverket kunde i en rapport från 1994 konstatera förekomsten av ett fenomen som innebär att ett objekt som en gång tagits med i en åtgärdsplan i praktiken kommer att genomföras oavsett kostnadsutvecklingen. I rapporten benämns denna effekt ”nålsögefenomenet”. Det kunde då konstateras att pågående projekt sällan omprövades och i stort sett aldrig lyfts ur en åtgärdsplan.53 Som konstateras i bland annat Riksrevisionens granskning

av stora väginvesteringar skapar detta förhållande incitament till strategisk kostnadsunderskattning av projekt för att öka möjligheterna för att objektet ska bli upptaget i åtgärdsplanen.54

Optimism bias55

Studier som bygger på internationella jämförelser visar att så kallade tekniska orsaker, exempelvis brister i datakvalitet och prognosmetoder, endast till viss del kan förklara att kostnader systematiskt underskattas.56 Flyvbjerg (2006) framhåller i stället förekomsten av ”optimism bias”, det vill säga en form av strategisk kostnadsunderskattning som kan hänföras till organisatoriska, politisk-institutionella och psykologiska faktorer.57

Optimism bias är i korthet en allmänmänsklig kognitiv mekanism som innebär en form av överoptimistisk inställning till de projekt (i vid mening) en projektdeltagare är involverad i. Vare sig projektdeltagaren är involverad som lekman eller som expert antar man denna överoptimistiska syn på projektet och tenderar därmed att underskatta kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Forskningen visar dessutom att fenomenet kvarstår även om prognosmakaren medvetandegörs om det.58

52 Ibid. s. 20 ff.

53 RRV 1994:23, s. 49.

54 RiR 2010:25, s. 52.

55 En längre version av texten återfinns i RiR 2010:25, s. 54.

56 Flyvbjerg, B. (2004), Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning. Guidence document; Flyvberg, B. (2006), From Noble Prize to Project Management: Getting Risks Right.

57 Flyvbjerg, B. (2006).

58 Flyvbjerg, B. Cowi (2004); Flyvbjerg, B. (2006).

RIKSREVISIONEN

28

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2.5.3 Referensvärden ger ökad träffsäkerhet i kalkyler59

Enligt omfattande forskning (Flyvbjerg m.fl. 2006) kan varken optimism bias eller strategiska kostnadsunderskattningar motverkas enbart av metoder som går ut på att de som är direkt eller indirekt knutna till projektet ska uppskatta kostnader och risker, vilket är tanken med successiv kalkylering (se kap. 2.4).

Enligt Flyvbjerg behövs en outside view för att göra så träffsäkra och balanserade kostnadsprognoser som möjligt. En sådan metod går ut på att relatera det aktuella projektet till verkliga kostnadsutfall från liknande projekt. Arbetssättet kräver tillgång till tillförlitliga uppgifter om kostnader i ett tillräckligt stort antal projekt uppdelat i relevanta referenskategorier för att det ska vara möjligt att dra statistiskt grundade slutsatser.60

2.5.4 Valet av jämförelsekostnad viktig61

Flyvbjerg (2002) definierar kostnadsavvikelse som procentuell skillnad mellan initialt uppskattad kostnad och den faktiska kostnaden. Faktisk kostnad

fås vid tidpunkten för ett projekts färdigställande medan definitionen för uppskattad kostnad är den kostnadsberäkning som tas fram vid tidpunkten när beslut fattas om ett investeringsprojekt. Även om resultatet av en sådan jämförelse innebär att slutkostnaden för projektet innehåller förändringar av en sådan storleksordning att kostnaden representerar ett i grunden annat

projekt än det som beslutades är en sådan jämförelse enligt Flyvbjerg relevant. Flyvbjerg argumenterar för att det första beslutstillfället är den relevanta kostnadsreferensen eftersom det annars finns en tendens att utelämna väsentliga projektkostnader och risker.62

2.6 Sammanfattning

Planering av järnvägsinvesteringar är en lång process med möjlighet för många intressenter att påverka innehållet och därmed kostnaden. Vilket fysiskt planeringsskede som en järnvägsinvestering befinner sig i när den för första gången upptas i en åtgärdsplan varierar eftersom den ekonomiska planeringen sker oberoende från den fysiska planeringen. Ett problem som följer av detta rör projektens kostnadskalkyler. Dessa är betydligt mer osäkra för projekt

i tidiga fysiska planeringsskeden. Åtgärdsplanens innehåll avgör på så sätt säkerheten i åtgärdsplanens ”prislapp”.

59 En längre version av texten återfinns i RiR 2010:25, s. 55

60 Flyvbjerg, B. Cowi (2004); Flyvbjerg, B. (2006).

61 En längre version av texten återfinns i RiR 2010:25, s. 31.

62 Flyvbjerg, B. – Skamris, H.M. – Buhl, S. (2002), Underestimating Costs in Public Works Projects – Error or Lie? i Journal of the American Planning Association. 68:3. 2002.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

29

RIKSREVISIONEN

Dagens system för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att åtgärdsplaner överlappar varandra, vilket leder till att en beslutad åtgärdsplan aldrig får löpa tiden ut innan den ersätts av en ny. Kostnadsökningar och fördröjningar från en åtgärdsplan bildar förutsättningar för nästa plan där de så att säga finansieras en gång till. Detta osynliggör kostnadsökningar och tidsförskjutningar. Att ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanerna görs innebär att riksdagen inte får tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som erhålls för avsatta medel och hur stor omfattningen av kostnadsökningarna

i järnvägsinvesteringar är. Vidare kan konstateras att regeringen i samband med den senaste planeringsomgången inte genomförde någon extern kvalitetssäkring av kostnadskalkylerna för stora järnvägsinvesteringar.

Banverket pekar på att fördyringarna av projekten i den förra åtgärdsplanen berodde på en rad faktorer som till exempel att många projekt i åtgärdsplanen befann sig i tidigt fysiskt planeringsskede och att prisökningarna i branschen var stora. Forskning på området visar att sannolikheten för kostnadsökningar är sammankopplad med de planeringsförutsättningar som råder och vilken kalkylmetod som tillämpas. Saknas incitamentsstrukturer som stöder att kostnader hålls finns en risk för att kostnader systematiskt underskattas. Successiv kalkylering syftar till att skapa bättre förutsättningar för att göra mer realistiska osäkerhetsbedömningar. Enligt den forskning som finns på området kvarstår dock risken för alltför optimistiska kostnadsuppskattningar när dessa genomförs utan avstämning mot utfallet i andra liknande projekt.

För att stävja underskattning av kostnader krävs enligt forskningen att kostnadsuppskattningar görs genom jämförelser med faktiskt utfall i avslutade projekt. Vidare betonas vikten av att jämförelsekostnaden, den kostnad som ett projekts utfall ska jämföras med, inte bör vara en kostnad som inbegriper tillägg och förändringar som kan tillkomma under planeringsprocessens gång, eftersom detta stöder drivkrafter att underskatta kostnaden som ligger till grund för det ursprungliga beslutet om byggnation.

RIKSREVISIONEN

30

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

3 Redovisning och redovisningsprinciper

I kapitel 2 har det konstaterats att både den fysiska och ekonomiska planeringsprocessen är lång och förknippad med risk för kostnadsökningar. I detta kapitel behandlas Banverkets återrapportering till regeringen vad gäller kostnader och de sammantagna kostnadsavvikelserna för avslutade projekt. Bedömd slutkostnad för en investering har en stor betydelse för beräkningen av den samhällsekonomiska nyttan av investeringen. Faktisk slutkostnad har i sin tur stor betydelse för den så kallade samhällsekonomiska efterkalkylen som investeringen värderas mot fem år efter att objektet öppnats för trafik. I detta kapitel behandlas även regeringens rapportering till riksdagen på området.

3.1 Regeringens krav

Regeringen har sedan 1997 i regleringsbrevet till Banverket ställt krav på återrapportering av kostnadsutfall i stora objekt som öppnat för trafik under det gångna året. Järnvägsprojektens slutkostnad skulle jämföras med deras kostnadskalkyl i åtgärdsplan och beräknad kostnad vid byggstart. Banverket skulle även redovisa vilka åtgärder som verket vidtagit för att förhindra kostnadsfördyringar.

Kraven på omprövning av fördyrade objekt har varierat. År 1999 preciserades kravet på omprövning med att en rapporterad fördyring på mer än 20 procent (och senare 10 procent) av objektets ursprungliga kostnad skulle innebära att objektet omprövades och planen reviderades. Vid beräkning

av fördyringen skulle hänsyn tas till inflation i enlighet med förändringen av konsumentprisindex (KPI). I regleringsbrevet för 2005 preciserades att beräkningen av reala priser skulle ske med anslagets index för pris- och löneomräkning.63

63 Preciseringen angavs i regeringens beslut 2006-06-21, (N2006/4824/IR, N2006/4838/ BS (delvis)) Regleringsbrev för budgetår 2006 avseende Banverket m.m. inom utgiftsområde 22 Kommunikationer.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

31

RIKSREVISIONEN

År 1998 infördes i regleringsbrevet krav på att Banverket fem år efter att objekt öppnat för trafik ska redovisa en uppföljning av den samhällsekonomiska bedömningen som investeringen initialt motiverades med hjälp av.64 I den samhällsekonomiska analysen ingår kostnader, intäkter samt beräknad och faktisk nettonuvärdeskvot.65

Regeringen gav 2004–2006 Banverket årliga uppdrag att inkomma med underlag inför regeringens prövning av åtgärdsplanen. Från och med 2008 behandlas risk och status i stora infrastrukturprojekt årligen i samband med kvartalsredovisning till regeringen inom ramen för den så kallade styrmodellen (se vidare kap. 6).

3.2 Banverkets redovisning

Riksrevisionens genomgång visar att Banverket årligen har redovisat investeringsverksamheten i huvudsak i enlighet med kraven i regleringsbreven och i det särskilda uppdraget om årlig redovisning mellan 2004 och 2006.

I detta avsnitt fördjupas analysen av principerna bakom Banverkets redovisning av kostnadsutveckling som presenteras i årsredovisningen under rubriken

Objekt som öppnats för trafik under året.66 Banverket har under hand uppgivit att redovisningen av Objekt öppnade för trafik under året inte syftar till att redogöra för kostnadsutvecklingen.67 Riksrevisionen gör dock bedömningen att en sådan redovisning bör finnas och att redovisningen i fråga ligger nära en redovisning av objektens kostnadsutveckling.

Stycke 3.2 bygger på motsvarande analys och texter som finns i Riksrevisionens granskningsrapport Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?68

64 År 2000 angavs att efterkalkyler skulle göras enligt samma princip som den ursprungliga kalkylen och att efterkalkyler skulle göras för objekt öppnade 2000 och fem år tidigare. Liknande krav

på redovisning av kostnadsavvikelser och efterkalkyler har därefter funnits till och med 2009 förutom att krav på redovisning av beräknade och uppföljda nettonuvärdeskvoter inte fanns mellan 2001 och 2006, men återinfördes 2007–2009.

65 En lönsamhetskalkyl ger resultat i form av en nettonuvärdeskvot och visar hur mycket man ”får tillbaka” per satsad krona i ett visst projekt. Det kan röra sig om avkastning i pengar från en investering, men lika gärna om miljövinster eller tidsvinster (dvs. ”nytta”). Källa: SIKA, 2005:5,

Den samhällsekonomiska kalkylen, s. 28.

66 Banverket, Årsredovisning 2005, s. 38; 2006, s. 34; 2007, s. 25; 2008, s. 33; 2009, s. 15.

67E-post Trafikverket 2010-11-29.

68 RiR 2010:25, kapitel 3.

RIKSREVISIONEN

32

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

3.2.1 Otydlig återrapportering

Som tidigare nämnts har regeringen sedan 1997 i regleringsbrevet till Banverket ställt krav på återrapportering om stora järnväginvesteringar som öppnat för trafik under det gångna året. Järnvägsprojektens slutkostnad ska, enligt myndighetens regleringsbrev, jämföras med objektets kostnadskalkyl i åtgärdsplan (hädanefter ”plankostnad”) och beräknad kostnad vid byggstart. Strukturen på redovisningen är densamma för Banverkets årsredovisningar för 2005 och framåt. För åskådlighetens skull återskapar vi här de kostnadsrelevanta delarna av Banverkets årsredovisning för 2009.69 Tabell 3.1 visar den redovisning av kostnadsutfall som Banverket lämnar i sin årsredovisning.

Tabell 3.1 Anläggningskostnad för objekt öppnade för trafik 2009, miljoner kronor, ur Banverkets årsredovisning för 2009.

Stråk	Objekt	Beräknad	Beräknad	Uppföljd
		kostnad i	kostnad vid	kostnad efter
		plan	byggstart	genomförande
Godsstråket	Örebro lillån,	56,1	52,6	47,8
genom Bergslagen	planskild korsning
Bergslagsbanan	Domarvarvet	70,0	96,7	98,5
	Växelförbindelse
Göteborg närställ-	Olskroken–Gubbero,	425,5	370,8	356,6
verksområde	godstågsviadukten

I Banverkets årsredovisning 2009 preciseras dock inte vad en plankostnad är eller varför den skulle vara den mest rättvisande att jämföra med. Det ges heller ingen förklaring till val av jämförelsekostnader70 eller varför uppgifterna för budget vid byggstart kan skilja sig från plankostnad. Vidare är det oklart hur kostnadsuppgifterna är omräknade för att uppnå 2009 års prisnivå.71

69 Banverket, Årsredovisning 2009, s. 15.

70 I årsredovisningen för 2005 och 2006 framgår dock att jämförelsen görs mot ”aktuell plan”.

71 I årsredovisningen för 2005, 2006, 2007 och 2008 framgår dock att ett ”sammanvägt byggindex används” i redovisningen.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

33

RIKSREVISIONEN

3.2.2 Osäkerhet i årsredovisningen

Riksrevisionen har granskat hur Banverket har tagit fram dessa uppgifter till kostnadsredovisningen: vilka underlag som använts och vilka beräkningar som gjorts. De uppgifter som Riksrevisionen förutsatte vara tillgängliga i centrala system visade sig vara ofullständiga och svåra att kvalitetssäkra. Felkällor är svåra och tidskrävande att identifiera i många fall eftersom det är oklart hur plan- och slutkostnad beräknats och vilken prisindex som beräkningarna baseras på.

Riksrevisionen har med hjälp av Banverkets underlag till årsredovisningen försökt rekonstruera de uppgifter som lämnas i årsredovisningen. I 12 av 38 redovisade projekt var överensstämmelsen god mellan Banverkets redovisning och Riksrevisionens beräkningar utifrån inhämtade uppgifter om utlagda kostnader per år i projekten. I övriga projekt har det funnits sådana brister vad gäller spårbarhet i Banverkets uppgifter att slutsatserna är mer osäkra. I flera fall fanns det differenser på flera miljoner kronor mellan Banverkets redovisade kostnader och Riksrevisionens beräkningar av utlagda kostnader per år i projekten.

Efter att ha tagit del av kostnadsunderlag för beräknad kostnad vid byggstart (definitiv budget/startbeslut) bedömde Riksrevisionen att en motsvarande analys av denna uppgift, motsvarande den som beskrivs ovan, skulle kräva en alltför stor arbetsinsats.

3.2.3 Principiella problem med redovisningen

Utöver problemen med begriplighet och bristande datakvalitet i kostnadsredovisningen finns även två principiella problem rörande Banverkets definition och beräkning av kostnadsavvikelser. Dessa problem grundar sig i missvisande jämförelsekostnad och ett komplicerat och osäkert omräkningsprisindex. Det är standardmässigt att beräkna kostnadsavvikelser på följande sätt:

!"#$%&' !"#$%&'#&(()!*+#* =

!ä!"ö!"#$"%&$'()*

Ekvation (3.1)

Med denna definition av kostnadsavvikelse får man en relativ avvikelse från jämförelsekostnaden som enklast uttrycks i procent. Detta har fördelen att kostnadsavvikelser i olika projekt blir direkt jämförbara.

RIKSREVISIONEN

34

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Riksrevisionen har granskat Banverkets redovisning av större72 järnväginvesteringars kostnadsutveckling i Banverkets årsredovisningar för åren 2005–2009. För de sammanlagt 31 större järnväginvesteringar som öppnat för trafik under perioden 2005–2009 har det funnits tillräckligt med underlag för adekvata beräkningar i 28 fall.73

3.2.4 Val av jämförelsekostnad

Vid beräkning av kostnadsavvikelser har valet av jämförelsekostnaden avgörande inverkan på utfallet. Nedan beskrivs jämförelsekostnader som Banverket redovisar i sina årsredovisningar. Därefter följer en analys av valet av jämförelsekostnad samt Riksrevisionens beräkningar av fördyringar gentemot alternativa jämförelsekostnader.

Banverkets redovisning

Fram till 2006/07 redovisade Banverket slutkostnaden jämfört med en tidigare plankostnad. Från och med 2007/08 har Banverket, oavsett om en järnvägsinvestering har förekommit i en tidigare åtgärdsplan, valt plankostnaden från den senaste åtgärdsplanen som jämförelsekostnad. Företrädare för Banverket uppger att den senaste plankostnaden var den som Vägverket jämförde mot och att Banverkets redovisning av kostnadsutvecklingen i järnvägsinvesteringar därmed skiljde sig från

Vägverkets redovisning av kostnadsutvecklingen i väginvesteringar i alltför hög grad. Av det skälet ändrades Banverkets val av jämförelsekostnad.74

Näringsdepartementet menar att den senaste åtgärdsplanen är det plandokument som regeringen senast beslutat och som under innevarande planperiod därmed är det relevanta att följa upp emot.75 Problemet med

att endast jämföra med den senaste plankostnaden är emellertid att de kostnadsavvikelser som rapporteras inte svarar på frågan: Hur mycket kostade järnvägen jämfört med vad som angavs i det initiala beslutet? Att välja senaste plankostnad som jämförelsekostnad döljer de kostnadsökningar som uppstått mellan första och den senaste åtgärdsplanen. Däremot kan det av andra skäl vara relevant att följa upp projekten i förhållande till senaste plankostnaden.

72 BV rapporterar samtliga projekt i sin årsredovisning. RiR har gjort beräkningar på dem som är större än 50 miljoner kronor.

73 Totalt redovisas 38 projekt i årsredovisningarna för perioden 2005–2009, 7 projekt är alltså mindre än 50 miljoner kronor.

74 Intervju Banverket 2009-10-19.

75 RiR 2010:25, s. 31.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

35

RIKSREVISIONEN

Plankostnader ökar över tid

Ett projekts plankostnad är mycket osäker om projektet befinner sig i ett tidigt skede av den fysiska planeringen. När projektet drivs vidare minskar osäkerheten i projektet och precisionen i kostnadskalkylen ökar.76 Av de 28 studerade järnvägsinvesteringsprojekten var 14 upptagna i minst två

åtgärdsplaner. Riksrevisionen har för dessa 14 projekt räknat upp den tidigaste plankostnaden till den senare plankostnadens prisnivå.77 Beräkningarna visar att plankostnaderna har ökat med i genomsnitt 21 procent mellan den första och den sista åtgärdsplanen.78 Ökningen mellan planperioder beror alltså

inte bara på prisutvecklingen utan andra kostnadsökningar har tillkommit i projekten mellan plantillfällena.

Tendensen att plankostnader för investeringsobjekten ökar med tiden leder tillsammans med praxis att jämföra utfall med senaste plankostnad till att Banverket och regeringen bortser från delar av den verkliga kostnadsutvecklingen.

3.2.5 Val av prisindex

Vid beräkning av kostnadsavvikelser enligt ekvationen (3.1) behöver kostnad som infallit vid olika tidpunkter – det vill säga slutkostnad och jämförelsekostnad – räknas om till samma prisnivå för att ett rättvisande

resultat ska erhållas. Det vanliga är att man omvandlar jämförelsekostnaden till slutkostnadens prisnivå. Omräkningen till enhetlig prisnivå ger olika resultat beroende på vilket prisindex som används. Vedertagna index att använda

vid prisomräkning är konsumentprisindex (KPI) och index som utgörs av bearbetning av KPI, till exempel nettoprisindex (NPI).79 Dessa index visar nuvärdet på kostnader och intäkter vid olika tillfällen och används som mått på allmän penningvärdesförminskning. I följande avsnitt beskrivs Banverkets val av index vid redovisning av avslutade projekt i årsredovisningen samt hur det påverkar den beräknade kostnadsavvikelsen för projekten.

76 Intervju Banverket 2009-10-19; Intervju Trafikverket 2010-06-21.

77 Riksrevisionen använde här Banverkets eget prisindex ”banindex”.

78 Plankostnadernas utveckling är dock inte trendmässig utan varierar mellan projekt. Riksrevisionen har i genomsnittet exkluderat Mjölby bangårdsombyggnad då den observationen gav ett extremvärde.

79 Nettoprisindex (NPI) visar utvecklingen av den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter minus subventioner räknats bort.

Källa: SCB, http://www.scb.se/Pages/Standard____34346.aspx (2010-07-08).

RIKSREVISIONEN

36

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Banverket räknade bort branschens prisutveckling

I Banverkets rapportering av kostnadsutveckling i projekt i årsredovisningar för åren 2005–2009 har plankostnad och budget inför byggstart räknats

om till året då slutkostnaden för projektet kunde beräknas. Som tidigare nämnts angav regeringen tidigare i sitt regleringsbrev till Banverket att konsumentprisindex (KPI) skulle användas vid beräkningar och rapportering av fördyringar av järnvägsinvesteringar. Runt 2004 uppmärksammade dock Banverket Regeringskansliet på att prisutvecklingen kraftigt översteg KPI. I regleringsbrevet för 2005 angav regeringen att Banverket skulle diskontera fördyringar till ”reala” priser när kostnadsökningar i enskilda projekt skulle rapporteras till Näringsdepartementet. Detta innebar i praktiken att Banverket i sina kostnadsuppföljningar av projekt från och med 2005 använde ett egenkonstruerat prisindex: det så kallade banindex. Till skillnad från KPI och NPI används branschspecifika index för att exkludera exogena faktorer, som till exempel råvaru- och oljepriser, som inte är påverkbara för enskilda aktörer.

Banindex utvecklades i samband med revideringen av 2004 års åtgärdsplan och arbetet gjordes tillsammans med Vägverket. Banindex består av olika delindex som tagits fram och löpande uppdateras av SCB. Banverket tillämpar detta index genom viktning mellan de olika delindexen.80 I samband med den senaste åtgärdsplaneringen uppdaterade Banverket viktning mellan delindex.81

Val av index hänger samman med syftet med redovisningen av kostnadsutvecklingen och vem som är mottagare av densamma. Det finns exempelvis en principiell skillnad mellan hur ett branschspecifikt index används i kontrakt med entreprenörer under tiden som ett projekt pågår och hur ett sådant index används i redovisningen av ett avslutat projekts

kostnadsutveckling. Medan det i det förra fallet är rimligt att använda ett index som speglar den faktiska prisutvecklingen för insatsvaror som ett enskilt projekt inte kan påverka, får det i det senare fallet till följd att prisutvecklingens påverkan på kostnadsutvecklingen inte redovisas.

80E-post Trafikverket 2010-09-10a.

81 Intervju Trafikverket 2010-09-23.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

37

RIKSREVISIONEN

Diagram 3.1: KPI, NPI och BV-index, åren 2000–200982

170

160

150

140

130

120

110

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

BV-index

KPI

NPI

Den årliga prisutvecklingstakten har för banindex legat i genomsnitt cirka fyra procentenheter över KPI och NPI. Mellan åren 2000 och 2009 har banindex ökat med närmare 65 procent. Motsvarande år ökade KPI med 15 och NPI med cirka 13 procent, se diagram 3.1. Konsekvensen av att använda banindex vid beräkning av kostnadsökningar i järnvägsprojekt är därmed att ett projekts kostnadsökning framstår som mindre än om NPI används. Riksrevisionen har tagit fram ett teoretiskt exempel för att belysa detta (se följande avsnitt).

De 28 studerade projekten som redovisades i Banverkets årsredovisningar har en genomsnittlig kostnadsökning på 28 procent över senaste plankostnad. Riksrevisionen har jämfört slutkostnaden med samma plankostnad som Banverket jämför med i årsredovisningen men uppräknat med NPI i stället för banindex. Resultatet av Riksrevisionens beräkning blir en genomsnittlig fördyring på 51 procent.83

Indexvalets påverkan på beräknad kostnadsökning

Konsekvensen av att använda ett index med snabbare utvecklingstakt vid beräkning av kostnadsökningar i järnvägsprojekt är att den beräknade kostnadsökningen blir mindre än om ett med lägre utvecklingstakt används. För att illustrera detta har Riksrevisionen tagit fram ett teoretiskt exempel i form av ett järnvägsprojekt med en plankostnad 2004 på 1 000 miljoner kronor

82 Källor: SCB och Banverket. Index för januari, basår 2000.

83 För många projekt går det inte att spåra hur plankostnad och slutlig kostnad har beräknats i årsredovisningen. När Riksrevisionen räknar ut fördyringen för dessa projekt med banindex och en av Banverket vald plan, men med de underlag som Riksrevisionen fått tillhanda blir den genomsnittliga fördyringen 27 procent i stället för 28 procent som Banverket redovisat.

RIKSREVISIONEN

38

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

och samma löpande kostnad på 229 miljoner kronor varje år. I tabellen nedan jämförs kostnadsökningen som följer av prisomräkningen med banindex respektive med NPI.84

Tabell 3.2: Exempel beräknad fördyring med olika index, miljoner kronor

2008 års prisnivå

	NPI	Banindex
Plankostnad 2004 års prisnivå = 1000	1 067	1 329
Årlig kostnad 2004-2008 i löpande priser= 229.	1 195	1 329
Totalkostnad (summan av utlagda kostnader)
Absolut fördyring (totalkostnad - plankostnad)	128	0
Relativ fördyring (absolut fördyring/plankostnad)	12,0%	0%

I tabell 3.2 görs prisomräkningar för det fiktiva järnvägsprojektet med NPI respektive banindex. Plankostnaden för projektet var 1 000 miljoner kronor i 2004 års prisnivå. Mellan 2004 och 2008 steg NPI med 6,7 procent medan

banindex steg med 32,9 procent. Detta medför alltså att plankostnaden i 2008 års prisnivå blir 1 067 miljoner kronor när NPI används som prisomräknare och 1 329 miljoner kronor när banindex används som prisomräknare.

Under åren 2004 till 2008 har 229 miljoner kronor i löpande prisnivå lagts ut för projektet. För att få fram projektets totalkostnad räknas för året 2004 de utlagda 229 miljoner kronorna upp med 6,7 procent respektive 32,9 procent för att uppnå 2008 års prisnivå (för NPI respektive banindex). För året 2005 görs motsvarande prisomräkning, men då med prisutvecklingen i respektive index mellan 2005 och 2008. Proceduren upprepas för den utlagda kostnaden 2006–2008. Sedan summeras de (med NPI respektive banindex) prisomräknade kostnaderna för att erhålla projektets totalkostnad.

Den totala kostnaden, uppräknad med NPI, uppgår då till 1 195 miljoner kronor i 2008 års prisnivå. Fördyringen i NPI blir alltså (1 195–1 067)=128 miljoner kronor. Den procentuella fördyringen med NPI som prisindex blir därmed 12 procent.

Om kostnaderna för respektive år i stället räknas upp med banindex uppgår den totala kostnaden till 1 329 miljoner i 2008 års prisnivå. Med en plankostnad uppräknad med banindex på 1 329 miljoner kronor erhålls en procentuell avvikelse på noll procent. Beräkningen med Banindex döljer således prisutvecklingens påverkan på projektets kostnader, vilket i det här exemplet innebär en fördyring på 12 procent.

84 Riksrevisionen har valt NPI som referensindex då Banverkets anslag räknas upp med NPI.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

39

RIKSREVISIONEN

3.3 Riksrevisionens beräkningar – från tidigaste plan och omräkning med NPI

Som ovan visats kan Banverkets principer för redovisning diskuteras. Riksrevisionen har beräknat en genomsnittlig fördyring i de 28 järnvägsinvesteringarna som till skillnad från Banverkets redovisning är baserad på den tidigaste plankostnaden och uppräkning av kostnaderna med NPI. Resultatet visar på 55 procents fördyring.85 Banverkets motsvarande siffra – som i flera fall bygger på en senare jämförelsekostnad och uppräkning med Banindex – är 26 procent.86 Enligt Riksrevisionens beräkningar uppgår de sammanlagda fördyringarna i de 28 projekten till 2,8 miljarder kronor.

Enligt Riksrevisionens beräkningar av genomsnittlig fördyring – exklusive prisutvecklingen – visar på 24 procents kostnadsökning, det vill säga kostnadsökningar i projektet som beror på tillägg, standardökningar med mera.

3.4 Regeringens rapportering till riksdagen

Regeringen har i budgetpropositionerna berört kostnadsutvecklingen för järnvägsinvesteringar i förhållande till åtgärdsplanen och projektets startbeslut från och med 2007, det vill säga investeringar som avslutades under 2005 och senare. Denna redovisning bygger till stor del på de uppgifter som finns i Banverkets årsredovisning.

Regeringen har dock inte i budgetpropositionen redovisat de uppgifter om uppföljd nettonuvärdeskvot som regeringen begärt i regleringsbrev för 2007– 2009 och som Banverket redovisat i årsredovisningarna. Riksdagen har därmed inte på ett lättillgängligt sätt informerats om att de samhällsekonomiska efterkalkylerna i flertalet fall visar att nettonuvärdet genomgående ligger

lägre och i vissa fall mycket lägre än vad som beräknades vid planeringen av investeringarna.

De totalkostnader för investeringsobjekten som redovisades i budgetpropositionerna omfattade till och med 2006 alla kostnader oavsett finansiering. Från och med 2007 redovisades totalkostnader exklusive de kostnader som var externfinansierade.87 I budgetpropositionen för 2007

85 Riksrevisionen har exkluderat Mjölby bangårdsombyggnad då den observationen gav ett extremvärde.

86 28 procent med extremvärde. Det kan här noteras att den genomsnittliga fördyringen, beräknad med banindex och samma plankostnad som i årsredovisningen blir 25 och inte 26 procent när Riksrevisionen försöker replikera Banverkets siffror.

87 Investeringar som Banverket genomför men som finansierats av extern part till exempel LKAB för flytt av bangården i Kiruna. Även delar av Citybanan finansieras externt. Intervju Trafikverket 2010-10-22.

RIKSREVISIONEN

40

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

innebar det att cirka 400 miljoner kronor av Banverkets verksamhetsvolym inte rapporterades och för 2008 cirka 650 miljoner kronor. Motsvarande belopp 2009 var cirka 900 miljoner kronor och 2010 en miljard kronor.

3.5 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionens genomgång visar att Banverket årligen har redovisat investeringsverksamheten i enlighet med kraven i regleringsbreven och i enlighet med det särskilda uppdraget om årlig redovisning av underlag för regeringens prövning av åtgärdsplanen 2004–2006. Uppgifterna som lämnas i årsredovisningen av objekt som öppnats för trafik under året är centrala, dels då slutkostnaden har betydelse för bedömningen av anläggningens samhällsekonomiska nytta, dels då regeringen använder dessa uppgifter i sin rapportering till riksdagen. Regeringens krav på redovisning preciserar inte vilka jämförelsekostnader som är relevanta eller hur kostnadsuppgifterna ska räknas om för att vara jämförbara.

Regeringens rapportering till riksdagen har utvecklats sedan 2000. Regeringen utelämnar dock stora kostnadsbelopp inom Banverkets investeringsverksamhet. Regeringen har heller inte informerat riksdagen om att kostnadsökningarna har lett till att den samhällsekonomiska nyttan av järnvägsinvesteringarna genomgående är lägre än vad som beräknades i planeringsstadiet.

Riksrevisionen menar att det sätt som Banverket och regeringen väljer att redovisa och rapportera investeringsprojektens kostnadsutveckling kan diskuteras. Mellan åren 2005 och 2009 redovisar Banverket en genomsnittlig kostnadsökning för investeringsprojekten på 26 procent. Med Riksrevisionens sätt att räkna är den genomsnittliga kostnadsökningen 55 procent och uppgår i de 28 projekten till sammanlagt 2,8 miljarder kronor.

Regeringens och Banverkets val av jämförelsekostnad – senaste plankostnaden

– leder till att projektens fullständiga kostnadsutveckling inte redovisas. Genom att ensidigt använda banindex i redovisningen tydliggörs inte den faktiska kostnadsutvecklingen för investeringar, och riksdagen får därmed missvisande information om hur mycket järnvägen kostade jämfört med vad som angavs i det initiala beslutet.

Vidare konstateras att det finns brister i kvaliteten i underlagen för redovisning av kostnadsutvecklingen i baninvesteringar mellan åren 2005 och 2009. Endast i 12 av 28 redovisade projekt var överrensstämmelsen god mellan Riksrevisionens beräkning av utlagda kostnader per år och den redovisade slutkostnaden.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

41

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

42

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

4 Kostnadsavvikelser i enskilda projekt

Av de 38 projekt som presenterades i föregående kapitel har Riksrevisionen gjort ett urval av nio projekt i syfte att kartlägga orsakerna till kostnadsavvikelser i stora järnvägsinvesteringar. Se bilaga 2 för de nio projektens kostnadsutveckling.

Flera tidigare granskningar och studier har uppmärksammat brister vad gäller insyn och uppföljning av enskilda järnvägsinvesteringar. Riksrevisionsverket påtalade 1994 att den bristfälliga dokumentationen som ”… dels försvårar insyn i hur planeringen drivs, dels omöjliggör en systematisk uppföljning och erfarenhetsåterföring av hela processen”.88 I detta kapitel redovisas Riksrevisionens undersökning om insynen i nio större järnvägsprojekt har förbättrats och om kvaliteten på den information som finns är av sådant slag att den medger jämförelser mellan projekten. Kort sagt om kvaliteten på

den dokumentation som finns i ett projekt gör det möjligt att fastställa när, varför och hur stor varje enskild kostnadsavvikelse har varit. En tillförlitlig dokumentation av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. Vidare har en fördjupad studie av ett pågående projekt genomförts i syfte att granska hur de kostnadsavvikelser som har uppstått i projektet har hanterats.

De problem som vi tar upp nedan diskuteras vidare i kapitel 5 och 6 som berör förutsättningarna för styrning och kontroll samt några av de centrala hinder

i arbetet med redovisning och uppföljning av investeringsverksamheten som Riksrevisionen har iakttagit.

4.1 Tidpunkt, orsak och omfattning

Via enkäter och intervjuer har Riksrevisionen försökt införskaffa uppgifter om tidpunkter, omfattning, och orsaker till kostnadsavvikelser i nio stora järnvägsprojekt som avslutats mellan 2005 och 2008. I syfte att komplettera dessa uppgifter har vi även begärt in projektdokumentation från projektens

88 Jfr Cowi (2003), Näringsdepartementet dnr N2002/12144/IR, s. 63 f; RRV 1994:23, s. 57; RRV 1982:1168, s. 38 f.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

43

RIKSREVISIONEN

olika skeden. Syftet var att värdera de av projektledarna lämnade uppgifterna, bedöma jämförbarheten i lämnade uppgifter samt bedöma kvaliteten på materialet. Projektdokumentation och intervjuer visade att en del luckor

i projektledarnas skriftliga svar kunde redas ut. Riksrevisionen drar dock slutsatsen att det är svårt att få en fullständig bild av orsaker, tidpunkt och omfattning av de kostnadsavvikelser som beskrivs.

De detaljerade uppgifter som inkom om kostnadsavvikelser rörde i stort sett uteslutande kostnadsökningar i projekten. I merparten av projekten har kostnadsökningarna uppdagats i samband med projektering, vilket föranlett

höjd budget inför byggstarten. I vissa projekt har det ursprungliga startbeslutet på grund av kostnadsavvikelser i förhållande till aktuell budgetram för projektet reviderats vid flera tillfällen. Ett projekts budget har på så sätt successivt justerats upp. Kostnadsökningarna har av projektledarna beskrivits vara ett resultat av att man i tidiga planeringsskeden haft dålig kunskap om projektets förutsättningar samt att de uppstått som en följd av förseningar i byggstarten. Två vanliga orsaker till att startbeslut har reviderats är externt och internt beslutade standardhöjningar samt indexökningar.89

Att fastställa tidpunkt och omfattning på de eventuella besparingar som gjorts i projekten är betydligt svårare. Besparingar är sådana åtgärder som genomförts för att undvika att projektbudgeten överskrids och innebär en negativ kostnadsavvikelse i förhållande till plankostnaden. I enkätundersökningen lämnade tre projektledare uppgifter om besparingar i projekten. Ytterligare uppgifter kom dock in via intervjuerna.

De uppgifter som inkom om projektens budget i olika planeringsskeden var ofullständiga, och det var därför svårt att fastställa tidpunkt för kostnadsavvikelser i projekten. Det bör dock noteras att enkätfrågorna beträffande kostnadsutveckling i olika planeringsskeden bygger på skedesindelningen enligt lagen om byggande av järnväg. Det innebar att tre

av projektledarna uppgivit att deras projekt inledningsvis bedrivits enligt äldre lagstiftning och att de av den anledningen haft svårt att besvara dessa frågor.90

I Banverket finns sedan länge ett krav på att en efterkalkyl ska göras när ett projekt är avslutat och kostnader för projektet redovisas.91 De efterkalkyler som Riksrevisionen har tagit del av, i de fall någon efterkalkyl över huvud

89 Intervju Trafikverket projekt 29 2010-05-19; Intervju Trafikverket projekt 2 2010-05-19.

90 Från Banverkets sida pekar man på att varken regeringen eller Banverket haft fokus på en styrning av varje skede utifrån delbudgetar, utan styrningen har utgått från plankostnaden som avser projektets totala kostnad (e-post Trafikverket 2010-10-27).

91 Banverket har sedan tidigt 1990-tal ställt krav på att projekten ska summeras genom en efterkalkyl. Intervju Trafikverket 2010-08-13.

RIKSREVISIONEN

44

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

taget har gjorts,92 har bestått av enklare sammanställningar, där uppgifter uppdelade på projekts olika skeden saknas. I vissa projekt pågår fortfarande arbetet med att sammanställa data trots att projekten avslutats för flera år sedan.93 Övrigt material som begärdes in var bland annat slutrapporter, projektplaner, startbeslut eller motsvarande dokument. Detta material

ger i de flesta fall endast upplysning om olika kostnadsposters slutliga utfall utan att dessa uppgifter ställs i relation till kostnadsbedömningen i de olika planeringsskedena. Det kan därför felaktigt framstå som om

kostnadsavvikelserna enbart har uppstått i samband med beslut om byggstart eller under byggnationen.

Sammantaget innebär bristen på uppgifter att Riksrevisionen inte har kunnat genomföra avsedd kartläggning av kostnadsavvikelser i de granskade investeringsprojekten.

4.2 Hantering av avvikelser i ett projekt

I syfte att bland annat studera Banverkets hantering av kostnadsavvikelser har en fördjupad studie av ett fall gjorts. Planeringen av Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad, inleddes 1994 och Banverket räknar med att kunna öppna järnvägen för trafik 2012. I samband med byggstarten under 2000-talet

och dess senare hälft uppstod kostnadsökningar i projektet, som vi bedömt som intressanta att studera hanteringen av. Vi har därför genomfört intervjuer med projektledare och beslutsfattare på olika nivåer i Banverket. Vi har även studerat projektdokumentation som projektplan, startbeslut, avvikelserapportering, månadsrapporter, tertial- och kvartalsrapporter. Projektet presenteras mer utförligt i bilaga 1.

Riksrevisionens genomgång av de månadsuppföljningar som sträcker sig tillbaka till 2006 visar att projektledningen fortlöpande redogör för de kostnadsökningar och förseningar som projektet har haft. Enligt projektledningen har sedan beslut fattats löpande av distriktschefen.94 Distriktschefen har i sin tur rapporterat fördyringen till beslutsfattare högre upp i Banverket vid ett flertal tillfällen.95 Vid dessa tillfällen har projektorganisationen vid en genomgång med ansvariga beslutsfattare redogjort för aktuell status för projektet vad gäller kostnadsavvikelser och

92 Efterkalkyl saknas för projekt 1, 15, 29, 34 (2010-09).

93 Arbete med efterkalkyl pågår i projekt 13, 29, 34 (2010-09).

94 Intervju Trafikverket 2010-10-01.

95 Intervju Trafikverket 2010-10-05.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

45

RIKSREVISIONEN

tidsplan. Mot bakgrund av de stora kostnads- och tidsavvikelser som har uppstått i projektet har även generaldirektören underrättats. Projektledningen har då fått ett godkännande för fortsättning av projektet.96

Riksrevisionen har begärt att få se dokumentation av de beslut som den högsta ledningen har fattat men Banverket har inte kunnat tillmötesgå denna begäran. I en skrivelse till regeringen från juni 2006 redovisar Banverket investeringsprojekt med en kostnadsökning överstigande 10 procent. Där framgår att Banverket underrättar regeringen om avvikelser i projektet Motala– Mjölby.97 Det saknas dock separata beslut för enskilda kostnadsavvikelser

i nära anslutning till de tidpunkter då kostnadsavvikelserna uppstår i projektet.98 Först 2009, tre år efter att fördyringen först uppmärksammas, fattas ett avvikelsebeslut där projektledningen retroaktivt redogör för de kostnadsavvikelser som har uppstått i projektet.99

4.3 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen har inte kunnat göra någon sammanställning av tidpunkt för och omfattning av kostnadsavvikelser i projekten eftersom det saknas tillförlitlig data som är jämförbara mellan projekten. Därtill har spårbarheten i enskilda projekt varit svag. Ett problem när projektens budget fortlöpande höjts för att överensstämma med en ny, högre slutkostnadsprognos är att det i efterhand kan vara svårt att veta vad projektet har fått utökade medel för.

De uppgifter om kostnadsökningarnas orsaker som Riksrevisionen har inhämtat via intervjuer med projektledarna speglar i stort sett uteslutande kostnadsavvikelser i byggskedet. En presentation av dessa uppgifter skulle riskera att ge en skev bild av de verkliga orsakerna till kostnadsökningar av två skäl: dels skulle orsaker till kostnadsökningar i tidiga skeden med stor sannolikhet underskattas eller helt förbises, dels bygger uppgifterna på projektledarnas uppgifter som inte enkelt har kunnat gå att bekräfta. När det inte går att systematiskt kartlägga storleken på enskilda orsaker till kostnadsavvikelser går det inte heller att säga något om orsakernas relativa storlek. Avvikelsernas storlek måste ställas i relation till projektets storlek för att jämförelser mellan projekten ska bli meningsfulla.

96 Intervju Trafikverket 2010-06-24.

97 Banverket (2006), Kompletterande underlag inför regeringens årliga prövning av nationell Banhållningsplan 2004–2015 i Framtidsplan för järnvägen, 2006-06-21, N2005/9761/IR.

98 Se bilaga Fallstudie Motala–Mjölby för en fullständig redogörelse för orsakerna till kostnadsökningen.

99 Avvikelsebeslut 2009-07-13.

RIKSREVISIONEN

46

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Även om besluten i granskningens fallstudie i viss utsträckning kan spåras finns det luckor. Det är möjligt att det faktum att det inte har fattats separata beslut för varje enskild orsak till kostnadsavvikelser inte nödvändigtvis har fått negativa konsekvenser för projektets genomförande. Samtidigt innebär avsaknaden av dokumentation en begränsad insyn och spårbarhet i projektet och därmed begränsade möjligheter att i efterhand till exempel bedöma effektiviteten i hanteringen av kostnadsavvikelser.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

47

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

48

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

5 Förutsättningar för god kostnadskontroll

En central del i den ekonomiska styrningen är en uppföljning och redovisning som är tillförlitlig, jämförbar och transparent. En tillförlitlig redovisning av kostnadsavvikelser innehåller information om både kostnadsökningar och kostnadsminskningar. I kapitel 5 redogör vi för de främsta hindren för att få fram korrekt information i syfte att följa upp och analysera investeringsprojekten.

I tidigare kapitel har det konstaterats att det finns problem med att ta fram korrekta uppgifter för beräkning av plan- och slutkostnaden i projekt. Vidare har det även framgått att det finns begränsningar vad det gäller spårbarheten i projekten och möjligheterna att fastställa tidpunkt, orsak till och omfattning av avvikelser.

5.1 Redovisning av färdigställda objekt gentemot åtgärdsplanen

När Riksrevisionen har försökt återskapa Banverkets beräkningar av slutkostnaden har det visat sig att överensstämmelsen mellan Banverkets redovisning och Riksrevisionens beräkningar var god i endast 12 av 38 redovisade projekt. I övriga projekt har det funnits sådana brister vad gäller spårbarhet i Banverkets uppgifter att slutsatserna som går att dra från materialet är mer osäkra (se kap. 3.3.2). I nedanstående avsnitt redogör vi för de förklaringar till dessa avvikelser som Riksrevisionen har funnit.

Enligt Banverket är det inte alltid så att de investeringsuppdrag som finns med i Banverkets verksamhetsplan omfattar samma innehåll som planobjektet.100 Det är exempelvis inte ovanligt att Banverket av optimeringsskäl har delat upp planobjekten i etapper för att undvika totalstopp i ett projekt på grund av främst förseningar i juridiska tillstånds- och fastställelseprocesser (se kap. 2.2). I andra fall har investeringsprojekt av liknande skäl slagits samman. Det har inneburit att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som en gång fanns upptaget i åtgärdsplanen.101

100E-post Trafikverket 2010-10-27.

101 Banverket (2004), Granskning av efterkalkyler i BV:s årsredovisning 2003, Internrevisionen, 2004-03-05; Intervju Trafikverket 2010-09-23; Intervju Trafikverket 2010-09-09 och 2010-08-13.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

49

RIKSREVISIONEN

Dessa ombildningar har efter investeringens färdigställande vållat redovisningsproblem eftersom förändringarna har genomförts utan närmare avstämning mot planobjekt och plankostnad. Eftersom ansvaret för

redovisningen vid ett projekts avslut har legat på en nivå inom organisationen som befunnit sig relativt långt ifrån investeringsprojektens genomförande har det i den slutliga kostnadssammanställningen ofta krävts ett omfattande tolkningsarbete. I praktiken har det inneburit att tjänstemän på central nivå begärt in uppgifter från projektorganisationen vid ett projekts avslutande.102 Det faktum att den löpande uppföljningen och den slutliga redovisningen vid ett investeringsprojekts avslut har haft få beröringspunkter har inneburit en risk för felkällor i redovisningen av ett projekts slutkostnader. En ytterligare förklaring till de differenser mellan Riksrevisionens beräkningar och de

slutkostnader som Banverket redovisar i årsredovisningen är att det har saknats ett enhetligt arbetssätt för hur indexuppräkning ska göras. I några fall går orsakerna till de identifierade felen inte att förklara.103

5.2 Dokumentation, uppföljning och analys i enskilda projekt

Det är svårt och resurskrävande att bedöma om verksamhet och processer kring investeringar är ändamålsenliga och effektiva. En grundläggande indikator

är dock om det finns tillförlitlig dokumentation med information om tidpunkt, orsak till och omfattning för avvikelser.

5.2.1 Svårt att få tillgång på rätt information

Ofta krävs betydande kunskap om det specifika projektet för att hitta den information man söker. I praktiken finns det tre möjligheter att få tag i information om projekten.

I diariet ska den information finnas som krävs för att fastställa tidpunkt för, orsak till och omfattning av kostnadsavvikelser och hantering av avvikelserna. Problemet är att arkivsystemet är konstruerat för att lagra

information, men inte avpassat för att i efterhand ta fram kostnadsinformation om investeringsobjekten. Ett andra alternativ är att söka information på Banverkets interna servrar för dokumenthantering. Syftet med detta arkiv

är att hantera förvaltningsdata och att det ska fungera som stödsystem för anläggningsprojekt, administrativa dokument och resultatdokument.104

102 Intervju Trafikverket 2010-08-13.

103E-post Trafikverket 2010-09-10b.

104 Jfr Banverket (2008), Användning av IDA i Investeringsdivisionens anläggningsprojekt, BVR 1024; Banverket (2004), Metodanvisningar för hantering av anläggningsprojekt i IDA2000, dnr B03-2078/ IT10, BVH 584.40.

RIKSREVISIONEN

50

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Problemet är att den information som sparas tidigare organiserats efter regionspecifika rutiner, vilket gör sökbarheten begränsad. Serverns erfarenhetsforum har även det uppfattats som mindre användbart och intresset för att bidra med information till arkivet uppges variera.105

Det tredje alternativet för att få tag på projektinformation är att vända sig till projektledarna. I många fall kan detta vara nödvändigt inte minst då information blivit liggande i deras datorer och därför inte arkiverats. Problemet med denna informationskälla är att projektledare ofta varit konsulter eller gått i pension.106

Även om dokumentation finns är det inte självklart att det är möjligt att fastställa tidpunkt för och orsak till kostnadsavvikelser samt hur

kostnadsavvikelser har åtgärdats. Den förklaring Riksrevisionen har fått till att det inte går att få en samlad redovisning av när kostnadsavvikelserna har uppstått och vilka åtgärder som vidtagits i projektet som utgör granskningens fallstudie är att denna typ av sammanställning inte har gjorts systematiskt.107 Det innebär att kostnadsavvikelser i projektet som uppgår till 507 miljoner kronor inte systematiskt och fortlöpande har dokumenterats.108

Efter det att startbeslut fastställs dokumenteras oftast avvikelserna noggrant. Som tidigare nämnts är det dock svårt att fastställa exakt omfattning på

de besparingar som gjorts i projekten, det vill säga sådana avvikelser som genomförts för att undvika att projektbudgeten överskrids. En projektledare beskriver att projektets komplexitet i genomförandet gjorde att bygghandlingen snarare blev ett slutmål än en plan för projektet. Trots uppenbara risker

i projektet hade man inte utarbetat en strategi för besparingar i förväg, projektledaren menar dock att man ständigt förde diskussioner inom projektet om besparingsåtgärder.109 Dessa besparingar finns dock inte dokumenterade eftersom det saknas efterkalkyl och uppgifter om besparingsåtgärder i projektets slutrapport.110

105 Jfr Banverket, Efterkalkyler 2009, PPT-presentation på möte för Investeringsdivisionens ledningsgrupp, 2010-01-22; Trafikverket 2010-06-21, dnr TRV 2010/61336, s. 13, 28; Intervju Trafikverket 2010-08-13.

106 Intervju Trafikverket 2010-06-21; Intervju Trafikverket 2010-08-13; 2010-09-09; Intervju Trafikverket 2010-05-31.

107 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

108 Se bilaga 1 Fallstudie Motala–Mjölby för en fullständig redogörelse för orsakerna till kostnadsökningen.

109 Intervju Trafikverket projekt 15 2010-05-31.

110 Banverket slutrapport projekt 15.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

51

RIKSREVISIONEN

5.2.2 Efterkalkyler saknas eller är ofullständiga

I samband med åtgärdsplaneringen för perioden 2010–2021 inleddes ett arbete inom Banverket för att i efterhand rekonstruera kostnadsuppgifter om projekt som avslutats fram till 2009; 12 av 27 projekt hade avslutats 2005 eller tidigare.111 Resultatet tyder på att Banverkets arbete att förbättra spårbarheten i projekten inte lett till några signifikanta förbättringar i förhållande till Riksrevisionsverkets slutsatser från 1994:112 Enligt Banverkets utredare var de 27 rapporterna som projektledarna lämnat generellt sett ”tunna”.113 Endast ett av dessa projekt gick att analytiskt följa från förstudie till slutkostnad, och bara två projekt gick att analysera från järnvägsutredning till slutkostnad.114

En förklaring som ges är att vissa av projekten befann sig i ett planeringsskede innan lagen (1995:1649) om byggande av järnväg trädde i kraft.115

Liksom rutinerna för arkivering av planeringsunderlag har rutinerna för kalkylering och redovisning sett olika ut och arbetssättet har skiljt sig mellan regionerna.116 Vidare har flera förändringar av ekonomisystemet genomförts. Det kan dock konstateras att dessa förändringar som har gjorts i syfte

att förbättra systemet fått kontraproduktiva effekter eftersom projektens ekonomiska historia gått förlorad. En av de intervjuade projektledarna menar att de förändringar som har genomförts under projektets löptid inneburit att de äldre siffrorna är helt borta. Det har heller inte varit möjligt att skriva en slutrapport för hela projektet eftersom projektet har haft flera olika projektledare.117 En annan projektledare pekar på liknande problem. I detta fall har det inneburit att det endast är möjligt att följa huvudgrupper i projektets redovisning. Vid en uppföljande intervju under september uppgav projektledaren att han nu arbetar med att ta fram en efterkalkyl. För att göra detta måste han följa upp kostnaderna per entreprenad som upphandlats och föra över kostnader i det befintliga redovisningssystemet.118

111 Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7.

112 RRV 1994:23, s. 56.

113 Totalt ingick 32 projekt i undersökningen och 27 projekt inkom med rapport.

114 Banverket, Efterkalkyler 2009, PPT-presentation på möte för Investeringsdivisionens ledningsgrupp, 2010-01-22.

115E-post Trafikverket 2010-10-27.

116 Intervju Trafikverket 2010-09-09.

117 Intervju Trafikverket projekt 1 2010-05-10 och 2010-09-17.

118 Intervju Trafikverket projekt 34 2010-05-20 och 2010-09-16.

RIKSREVISIONEN

52

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

5.3 Arbetssätt

I våra intervjuer i Banverkets organisation har vi även funnit andra möjliga förklaringar till varför uppföljning och erfarenhetsåterföring länge inte kunnat prioriteras inom Banverket.

5.3.1 Konsultberoende

Enligt Investeringsdivisionens ledning hade tidigare regioner projektorganisationer som i stort sett bara bestod av konsulter. För några år sedan drog Banverket slutsatsen att den höga andelen konsulter inte gynnade Banverket vad det gällde möjligheten till erfarenhetsåterföring och att bygga upp egen kompetens kring planering och genomförande av järnvägsinvesteringar. Den konsulttunga verksamheten innebar, enligt

Banverkets ledning, att det var svårt att följa upp projekt i efterhand eftersom mycket av kunskapen kring ett projekt var knutet till projektledaren som ofta var konsult. Vidare såg man att konsulterna hade svaga drivkrafter att dela med sig av sina kunskaper. De tre senaste åren rekryterade Banverket över 100 personer för att motverka konsultberoendet och projektorganisationen omfattar idag omkring 370 personer.119

5.3.2 Brist på personer med rätt kompetens i planering och byggande

Samtidigt som Banverket anställt fler projektledare påpekar intervjupersoner att det råder brist på personer med rätt kompetens för att leda projekt inom anläggningssektorn. Enligt en branschanalys finns det fram till och med 2015 ett ackumulerat underskott på ingenjörer på cirka 900 personer. Enligt Banverkets bedömning berör detta underskott tre järnvägsspecifika områden (ban, el och signal).120

Bristen på personer med rätt kompetens innebär också att det finns begränsade möjligheter att ta till vara produktionskompetens i tidiga planerings- och kalkylskeden, vilket kanske skulle kunna stärka erfarenhetsåterföring och kontinuitet mellan projektskedena.121 Detta då byggprojektledare i huvudsak används i byggprocessen.122

119 Intervju Trafikverket 2010-06-21.

120 Banverket Årsredovisning 2006, s. 51., 2007, s. 50

121 Trafikverket (2010), Revision av järnvägsplaner. Fallstudier, utvärdering och förbättringsförslag, 2010-04-16, rev. 2010-06-21, dnr TRV 2010/61336, s. 14 f.

122 Intervju Trafikverket projekt 13 2010-05-19, Intervju Trafikverket 2010-08-06.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

53

RIKSREVISIONEN

5.3.3 Tidspress i planering och byggande

I flera projekt har vi kunnat se att tidsplanen har hög prioritet i genomförandet av järnvägsinvesteringar. Vissa projektledare pekar på tids- och kapacitetsbrist, vilket beskrivs kunna medföra att projektering och byggande forceras fram med risk för att fel begås. I ett projekt ansåg man att det inte fanns tid för att upprätta en projektplan.123

I det projekt som utgör granskningens fallstudie, Motala–Mjölby, kan konstateras att det under den period som projektet har genomförts har osäkerheter om projektets tidplan och finansiering varit stora. Dessa osäkerheter i projektet, som i stor utsträckning kan hänföras till yttre faktorer såsom de överklaganden projektet drabbats av, anges av projektorganisationen som anledningar till att en målsättning för Banverket har varit att säkra de delar där det varit möjligt att fortsätta byggnationen.

I intervjuer med Riksrevisionen uppger projektledningen att de har agerat utifrån tillgänglig kunskap och att fokus har legat på att tidsplanen skulle kunna hållas.124 Projektledningen uppger att det inte hade varit möjligt att invänta alla tillstånd innan produktionen kunde sättas i gång. Mot bakgrund av det omfattande trafikflödet på sträckan har projektledningen varit tvungen att ansöka två år i förväg om trafikavstängning för att arbete på spåren ska kunna utföras. Projektledningen har därefter gjort stora ansträngningar för att kunna hålla tidsplanen och därmed pricka in de inkopplingstider då trafiken stängs för att möjliggöra byggande på spåret som projektet fått till förfogande.125

Banverkets agerande för att säkra driften har, enligt vad Riksrevisionen erfar, fått konsekvenser för framförhållningen i planering och genomförande av projektet och beredskapen för att hantera risker. Projektledningen uppger i intervjuer med Riksrevisionen att det är möjligt att vissa risker, framför allt omvärldens krav, har underskattats.126 Att Banverket 2009 beslutar att utöka projektets riskreserv med närmare 100 miljoner kronor med anledning

av kvarvarande stora osäkerheter i en deletapp i projektet visar att tidigare bedömda risker troligen legat i underkant.127

123 Intervju Trafikverket projekt 34 2010-09-16; Intervju Trafikverket projekt 13 2010-05-19.

124 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

125 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

126 Ibid.

127 Se bilaga 1 Fallstudie Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad.

RIKSREVISIONEN

54

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

5.4 Sammanfattande iakttagelser

Den löpande uppföljningen och slutredovisningen är två separata processer som har haft få beröringspunkter. Projekten som fanns med i åtgärdsplanen kan av optimeringsskäl ha delats upp eller slagits samman med andra projekt, vilket innebär att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som ursprungligen var definierat. Det faktum att ett investeringsobjekt som finns med i verksamhetsplanen kan avvika från det objekt som finns upptaget i åtgärdsplanen ställer högre krav på en löpande avstämning mot åtgärdsplanen. När så inte sker krävs det ett omfattande tolkningsarbete vid den slutliga kostnadssammanställningen med medföljande risk för felaktigheter i slutredovisningen.

En grundläggande indikator på god ekonomisk styrning är att det finns tillförlitlig redovisning och systematisk uppföljning och dokumentation i verksamheten. Problem som Riksrevisionen mött i samband med insamling av kostnadsuppgifter i olika planeringsskeden samt uppgifter som har att göra med spårbarheten i projekten vad det gäller orsaker och omfattning

på enskilda avvikelser, kan hänföras till organisationens hantering av projektdokumentation. Svårigheterna att spåra hela projektprocessen har tidigare konstaterats av Riksrevisionsverket och problemet kvarstår i avslutade projekt som Riksrevisionen granskat (se kap. 4).

Riksrevisionen kan konstatera att den dokumentation som görs av projekten har varit beroende av myndighetens prioriteringar. Organisering och prioritering inom Banverket har ofta inneburit att projekten arbetat med att lösa problem som uppkommit för stunden, ibland på bekostnad av tillbaka- och framåtblickande i planering och genomförande av investeringsverksamheten. Eftersom det inte är ovanligt att olika projektledare är ansvariga för olika skeden i planering och genomförande av ett objekt har detta arbetssätt i

vissa fall fått konsekvenser för möjligheterna att följa ett projekt mellan olika planeringsskeden. En risk är därmed att det får negativa konsekvenser för kontinuiteten i planerings- och genomförandeprocessen.

Avsaknaden av dokumentation och data innebär att möjligheter till analys av hela projektprocessen blir varaktigt begränsade. Detta innebär att det är svårt att få fram ett bra underlag som skulle bidra till att öka effektiviteten i verksamheten och träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

55

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

56

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

6 Pågående utveckling och potentiella risker

I detta kapitel redovisas och kommenteras åtgärder som vidtagits för att förbättra kostnadskontrollen i större järnvägsinvesteringar under Banverkets sista år. Kapitlet bygger på slutsatser från granskningar och analyser som Banverket initierat samt intervjuer och material som Banverket/Trafikverket tillhandahållit. Vidare har vi även undersökt förändringar i kraven på Banverkets/Trafikverkets redovisning till regeringen.

6.1 Regeringen

I infrastrukturpropositionen 2008 skriver regeringen att ”[d]en ekonomiska styrningen bör förbättras och kostnadskontrollen bör stärkas”.128 Dessa ambitioner innebar dock inte att regeringen i den senaste planeringsomgången på ett samlat sätt följde upp hur långt Banverket hade kommit i genomförandet av banhållningsplanen för perioden 2004–2015 (se kap. 2.2.3). Det finns heller inga tecken på att regeringen har utnyttjat Banverkets årliga underlag för att

ta fram en sådan samlad bild av investeringsläget (se kap. 3.1-3.2). Åtgärder som initierades av regeringen och sjösattes är förändringar i kraven på redovisningen och styrmodellen som infördes 2008.

6.1.1 Förändringar i kraven på Trafikverkets redovisning

Sedan 1997 har regeringen i regleringsbreven till Banverket ställt återrapporteringskrav i form av att myndigheten ska redovisa kostnadsutfallet för färdigställda investeringar (se kap. 3.1). Kraven på uppföljning av åtgärder enligt den nationella planen har för det nybildade Trafikverkets del införts i instruktionen, dock utan de preciseringar som gällde i regleringsbreven för Banverket.129

128 Prop. 2008/09:35, s. 92, 211.

129 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket, 4 §.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

57

RIKSREVISIONEN

Regeringen vill få löpande rapportering av framför allt de stora objektens planering, projektering och byggande samt kostnadsutveckling. Efterkalkyler av objektens samhällsekonomiska lönsamhet med både verkliga byggkostnader och nyttoförändringar till följd av verklig trafikutveckling ska även fortsättningsvis redovisas årligen. Trafikverket ska årligen även redogöra för marknads- och indexutveckling, större avvikelser, bedömning av risker samt framdriften av de större investeringsobjekten.130

6.1.2 Regeringsbeslut om ny styrmodell för Banverket 2008

Näringsdepartementet tog 2006 initiativ till ett utredningsarbete om en ny styrmodell i Vägverket och Banverket. Bakgrunden till utredningen var enligt tjänstemän vid Näringsdepartementet att man ansåg att verken saknade kontroll över sina kostnader och att återkommande kostnadsökningar ledde till att åtgärdsplanerna urholkades.131 Uppdraget ledde fram till ett regeringsbeslut om att Vägverket och Banverket skulle införa en ny styrmodell för styrning och uppföljning av stora132 infrastrukturinvesteringar. Att regeringen på detta sätt detaljreglerar den interna styrningen för ett verk är naturligtvis en extraordinär åtgärd, som signalerar hur allvarligt man såg på problemen med bristande kostnadskontroll i verken.133 Den nya styrmodellen började implementeras

i trafikverken 2008. De huvudsakliga förändringarna som styrmodellen medför är krav på systematisk riskbedömning i olika planeringsskeden i den fysiska planeringen, införande av successiv kalkyleringsmetod, mer frekvent återrapportering till regeringen och krav på utförliga objektsbeskrivningar i projektens planerings- och byggskeden. Regeringen bedömde att åtgärderna kommer att minska risken för fördyringar och därmed bidra till att planeringsramarna bättre kan hållas.134

6.2 Banverket

I samband med Riksrevisionsverkets granskning 1985 konstaterades att det inom verkets investeringsplanering pågick ett positivt utvecklingsarbete.135 År 1994 meddelade Banverket att flera nya åtgärder skulle sjösättas för att

130 Regeringsbeslut 2010-03-29, (N2009/6374/TE, N2008/8869/TE (delvis)), Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 2010-2021; Förordning (2009:236) om nationell plan för transportinfrastruktur, 10 §.

131 RiR 2010:25, s. 60.

132 Projekt över 500 miljoner kronor.

133 RiR 2010:25, s. 60.

134 Prop. 2008/09:35.

135 RRV 1994:23, s. 9.

RIKSREVISIONEN

58

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

komma tillrätta med de problem som granskningen funnit. Åtgärderna avsågs vara införda inför planeringsperioden 1998–2007, och omfattade bland annat likriktning av regionernas arbete med tidig planering och tillskapandet av ett system för systematisk erfarenhetsåterföring.136

Det är dock först under 2000-talets senare hälft som ett mer omfattande förändringsarbete inletts vad gäller kostnadskontroll av järnvägsinvesteringar.137 År 2002 genomförde Banverkets internrevision den första granskningen

av kostnadskontrollen inom investeringsverksamheten.138 På myndighetsstyrelsens initiativ gjordes en uppföljande granskning 2005. Slutsatsen var då att de brister som identifierats 2002 i stora delar kvarstod och att det borde utredas vilka ytterligare åtgärder som krävs för att säkerställa en god styrning av hela investeringsprocessen. I samband med revideringen av 2004 års

åtgärdsplan hade ett utvecklingsarbete påbörjats i syfte att öka träffsäkerheten i anläggningskalkylerna.139

6.2.1 Kalkyldatabas för referensvärden

I samband med åtgärdsplaneringen 2004 inleddes ett arbete med att sammanfoga regionernas olika arbetssätt för kalkylering. Projektet lade grunden för den nya kalkylmodell som bygger på en motsvarande struktur för redovisning i efterkalkyler. Mallen för kalkyl avser alla planeringsskeden och syftar till att generera referensvärden för planering och diskussioner mellan projektgrupper och enheter.140 Det nya systemet togs i bruk 2008 och man kan enligt ansvarig tjänsteman nu ta ut vissa nyckeltal. Tanken är att referensvärdena ska stärka träffsäkerheten i anläggningskalkyler och i den successiva kalkyleringen (se 6.2.3).141

6.2.2 Uppföljning och avvikelsehantering

Med början 2007 har flera rutiner införts som syftar till att tydliggöra orsaker till kostnadsavvikelser samt öka spårbarheten. I den månads- och kvartalsvisa rapporteringen ingår numera ett krav på att det ska anges om

136 Banverket (1995), GD 94 2085/51.

137 Jfr Banverket, Årsredovisning 2004, s. 48; 2005, s. 51; 2006, s. 48 f.; 2007, s. 29; 2008, s. 36 f.; 2009, s. 52 f.; Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7; Banverket (2009), Internrevisionens årsrapport 2008, s. 4, 14; Banverket (2010), Internrevisionens årsrapport 2009, dnr F09-2444/ EK98, s. 4.

138 Intervju Banverket 2010-02-11; Banverket, utdrag ur Internrevisionens presentation inför Banverkets styrelse 2005-11-16.

139 Banverket, Årsredovisning 2005, s. 51; Banverket (2007), dnr F 07-8173/EK10, s. 7 f.

140 Banverket 2007-10-08, Framgångsfaktorer för investeringsprojekt i långsiktig plan skall hålla bedömd totalkostnad, Internrevisionen, dnr HK06-1375/EK98, s. 18; Banverket (2008),

Anläggningskostnadskalkyler. Beskrivning av kalkylblockens innehåll, 2008-04-16.

141 Intervju Trafikverket 2010-04-22.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

59

RIKSREVISIONEN

kostnadsavvikelsen beror på tids-, kostnads- eller innehållsavvikelser.142 År 2009 infördes även en rutin för avvikelsehantering där tanken är att avvikelser gentemot verksamhetsplanen inte längre ska hanteras som

reviderade startbeslut utan som avvikelsebeslut.143 I samband med införandet av denna rutin togs även en rutinanvisning fram för rapportering och hantering av avvikelser som uppstår i tidiga skeden.144 Vidare infördes under 2010 rutinbeskrivningar för kvalitetssäkring av inrapporterade uppgifter.145 Inom ramen för utvecklingen av Banverkets riskhantering har ambitionen varit att riskvärdering skulle bli en del av den löpande rapporteringen av projekten.146

6.2.3 Styrmodell för stora järnvägsprojekt

Styrmodellen för stora projekt omfattar bland annat objektbeskrivningar, användning av successiv kalkylering och tillsättning av styrgrupper.147

Enligt regeringens instruktion ska objektsbeskrivningar upprättas för varje projekt. Objektsbeskrivningen ska tas fram i varje planerings- och

projekteringsskede. Beskrivningarna ska även användas i samband med förslag om nya eller reviderade åtgärdsplaner. Objektsbeskrivningen ska bland annat innehålla information om projektets syfte, funktion, kapacitet, möjlig byggstart, omfattning, avgränsningar och restriktioner i genomförandet. Internrevisionen konstaterade dock att objektbeskrivningar som uppfyllde regeringens krav inte hade tagits fram för alla projekt 31 mars 2010.148

Successiv kalkylering innebär en högre grad av systematik i riskbedömningarna och att kalkylens kostnadsuppskattning redovisas med ett sannolikhetsbaserat kostnadsspann. Medan de traditionella kalkylerna baserades på helt ideala förhållanden, bedömer här en särskild kompetenssammansatt kalkylgrupp på ett systematiskt sätt riskerna för fel i upphandling, dåligt väder, sämre geologiska förhållanden, med mera. Banverkets upplägg motsvarar, enligt uppgift, kalkylblocksindelningen som används i den nya ekonomimodellen, vilket kan möjliggöra uppföljande analyser.149

142 Jfr ex. vis Kvartalsrapport UDM T3 2007; Banverket (2010), Arbetssätt för att ta fram en produktionsoptimerad investeringsportfölj, BVR 1007, dnr F08-2111/OR20, s. 3.

143 Banverket (2009), Avvikelsehantering inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161.

144 Banverket (2009), Avvikelsehantering för tidiga skeden inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161.1.

145 Banverket (2010), Rapportera enligt anvisningar samt kvalitetssäkra rapportering, BVAKT 2182.17.

146 Banverket (2010), Riskhantering för Investeringsprojekt, BVR 1311; Banverket (2009), Riskhantering beslutspunkter (Power-point), 2009-09-11; Banverket (2009), En förstudie i riskhantering på divisionsnivå i Banverkets Investeringsdivision, 2009-01-19.

147 Regeringsbeslut 2008-09-04, N2008/5664, bilaga 1.

148 Trafikverket 2010-06-29, dnr TRV 2010/63356 A, s. 8; Banverket 2009-02-27, Regeringens uppdrag om styrning av stora investeringsprojekt, Utvärdering, dnr F08-9881/SA20.

149 Intervju Trafikverket 2010-04-22.

RIKSREVISIONEN

60

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

I samtliga banprojekt över 500 miljoner tillämpades successiv kalkylering inför den senaste åtgärdsplaneringen. En stor andel av berörd personal har genomgått en utbildning i metoden.150 Slutsatser från en utvärdering (2009) visar att metoden visserligen ökade projektledarnas förståelse för osäkerheter, men att det fortfarande saknades tydlighet om hur metodiken ska integreras i organisationen. Vidare ifrågasätts om metoden verkligen kan fånga de osäkerheter som finns i de tidiga planeringsskedena.151

Enligt regeringens direktiv skulle det finnas styrgrupper i samtliga stora investeringsprojekt i arbetsprocessens samtliga steg, från förstudie till slutfört investeringsprojekt. Styrgruppens funktion är bland annat att väga och värdera riskbedömningar, kostnadskalkyler och tidsplaner. Enligt Banverkets egen utvärdering har styrgrupperna varit ett bra stöd för projekten.152 Internrevisionen pekade på vissa brister med rutinerna för styrgruppsarbetet. Dels menar Internrevisionen att det kan krävas förtydliganden om vilka frågor och dokument som ska hanteras i styrgrupperna. Dels saknas rutiner för kvalitetssäkring och diarieföring av mötesdokumentationen.153

6.3 Trafikverket

I september 2009 beslutade regeringen om inrättandet av en ny myndighet, Trafikverket, och en avveckling av Vägverket och Banverket.154 Arbetet med att ensa Banverkets och Vägverkets rutiner påbörjades i samband med

att Trafikverket bildades. Arbetet med att införa styrmodellen i den nya myndigheten pågår. Det är fortfarande oklart hur Banverkets påbörjade utvecklingsarbete kommer att utnyttjas i Trafikverkets investeringsverksamhet.

6.4 Sammanfattande iakttagelser

Det saknas inte, och det har inte saknats, god vilja och ambitioner att utveckla kostnadskontrollen av investeringsverksamheten. De senaste årens förändringar är ett resultat av de initiativ som tagits både av regeringen och Banverket.

150 Banverket 2009-02-27, dnr F08-9881/SA20; Trafikverket 2010-06-29, dnr TRV 2010/63356 A, s. 11; Intervju Trafikverket 2010-06-21.

151 Capgemini (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 2010–2021, 2009-04-29; Capgemini (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 2010–2021, 2009-11-03.

152 Banverket 2009-02-27, dnr F08-9881/SA20.

153 Trafikverket 2010-06-29, TRV 2010/63356 A, s. 14.

154 Dir. 2009:75, Inrättande av den nya myndigheten Trafikverket.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

61

RIKSREVISIONEN

Det är i många delar ett ambitiöst arbete med många åtgärder som syftar till att öka träffsäkerheten i projektkalkyler och stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan. Några av dessa åtgärder innebär också en ambitionshöjning vad gäller erfarenhetsåterföring mellan projekt och projektskeden. Genomförandegraden mellan de sjösatta åtgärderna varierar dock. Till de åtgärder som skulle kunna förbättra erfarenhetsåterföringen mellan de olika projektskedena och i de fall ett projekt har flera olika projektledare hör objektsbeskrivningarna.

Med tanke på att stora investeringsprojekt ofta sträcker sig över flera år är det svårt att se att Banverkets påbörjade förbättringsarbete lett till några konkreta resultat i form av bättre spårbarhet i projekten och ökad träffsäkerhet i projektkalkylerna. Det faktum att denna typ av arbete är långsiktigt innebär att det finns en risk att många av de goda initiativen går förlorade då Trafikverket utvecklar sitt eget system för ekonomisk styrning av infrastrukturprojekt.

Regeringen tog inte initiativ till en samlad uppföljning av förra periodens åtgärdsplan inför planeringen av den nuvarande. Det är Riksrevisionens bedömning att en samlad uppföljning av åtgärdsplanen hade kunnat utgöra underlag för lärande för alla aktörer och fyllt en funktion som komplement till de prognoser och prioriteringsgrunder som redovisades i den senaste inriktningspropositionen.

Regeringens beslut om styrmodell för stora projekt innebar att grunden för ett gemensamt arbetssätt mellan Banverket och Vägverket slogs fast. Riksrevisionen bedömer att styrmodellen är ett steg i rätt riktning men att modellen inte är en garanti för att överrensstämmelsen mellan

plankostnad och faktisk slutkostnad kommer bli bättre i framtiden. Vidare anser Riksrevisionen att det är för tidigt att dra slutsatser om huruvida förändringarna i kostnadsredovisningen i enskilda projekt kommer att kunna bli tillförlitlig, jämförbar och transparent i framtiden.

RIKSREVISIONEN

62

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

7 Slutsatser

Riksrevisionen konstaterar att de problem som uppmärksammades i flera granskningar av dåvarande Riksrevisionsverket kvarstår på flera punkter. God kostnadskontroll i en verksamhet kräver att man sammanställer uppgifter om avvikelser mellan slutkostnad och den kostnadskalkyl som låg till grund för investeringsbesluten. De sammanställda uppgifterna bör omfatta såväl kostnadsökningar som kostnadsminskningar under hela projektets löptid. Kostnadsuppgifterna bör vara tillförlitliga, transparenta och jämförbara.

God kostnadskontroll innebär även systematisk uppföljning, det vill säga att man dokumenterar och analyserar tidpunkt, orsaker till och omfattning för de enskilda avvikelserna på ett systematiskt sätt för att dra nytta av dessa

uppgifter i syfte att stärka träffsäkerheten i kalkyler och utveckla hanteringen av avvikelser. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att staten inte gjort tillräckligt för att säkerställa en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Riksrevisionen har dock noterat att regeringen och Banverket de senaste åren har tagit flera initiativ som tyder på en ambitionshöjning vad gäller kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar.

Slutsatserna beträffande användning av branschindex (7.2, 7.5) och riskbedömning (7.6) bygger delvis på motsvarande analyser gjorda i granskningsrapporten Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?155

7.1 Det görs ingen samlad uppföljning av åtgärdsplanen

Planering av järnvägsinvesteringar är en lång och komplicerad process som involverar många aktörer. Detta ställer krav på tydlighet i beslutsfattandet. En systematisk uppföljning utgör en viktig komponent för en ändamålsenlig styrning av investering i infrastruktur. Riksrevisionen anser att uppföljningen av infrastrukturinvesteringar har brustit i flera avseenden.

Dagens system för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att regeringen fastställer långsiktiga investeringsplaner, åtgärdsplaner, inom de planeringsramar som riksdagen har fattat beslut om. När ett objekt första

155 RiR 2010:25, kapitel 7.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

63

RIKSREVISIONEN

gången upptas i en åtgärdsplan är det en utfästelse om att genomföra en investering. Systemet för infrastrukturens ekonomiska planering innebär att de tidsperioder som åtgärdsplanerna avser överlappar varandra, vilket leder till att en beslutad åtgärdsplan aldrig löper tiden ut innan den ersätts av en ny. Genom att den tidpunkt som slutkostnaden jämförs mot vid varje ny beslutad åtgärdsplan skjuts fram framstår kostnadsökningar och tidsfördröjningar felaktigt som mindre omfattande än de egentligen är. Detta bidrar till att kostnadsökningar och tidsfördröjningar osynliggörs. Att det inte görs någon uppföljning av åtgärdsplanerna i sin helhet innebär att riksdagen inte får tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man får för avsatta medel och hur stor omfattningen av kostnadsavvikelserna i förhållande till det ursprungliga beslutet om att genomföra en investering är.

7.2 Effekter och avvikelser rapporteras inte till riksdagen

De uppgifter som Banverket presenterat i årsredovisningarna har utgjort underlag för regeringens rapportering till riksdagen. Enligt Riksrevisionens genomgång har inga betydande bearbetningar gjorts av regeringen utan de uppgifter som regeringen presenterar för riksdagen följer i stor utsträckning Banverkets årsredovisning. Riksrevisionen anser att underlaget till regeringens rapportering av objektens kostnadsutveckling kan ifrågasättas. Redovisningen i Banverkets årsredovisning har i huvudsak gjorts enligt regeringens krav i årsredovisningen men Riksrevisionen bedömer att kostnadsuppföljningen för färdigställda objekt inte är tillräckligt begriplig eller transparent. Att Banverket använder ett speciellt branschindex framgår inte tydligt i redovisningen

och innebär att den ogynnsamma prisutvecklingen i anläggningsbranschen räknas bort. Det sätt som Banverket använder branschindex i redovisningen innebär att den kostnadsökning som följer av den höga prisutvecklingen

i anläggningsbranschen döljs i redovisningen. I själva verket är den ogynnsamma kostnadsutvecklingen i branschen en väsentlig orsak till kostnadsökningar som bör lyftas fram. I Banverkets redovisning av investeringsprojektens kostnadsutveckling jämförs slutkostnaden med plankostnaden, men utan tydlig förklaring till vilken plankostnad som avses eller varför den skulle vara relevant att jämföra med. Genom att slutkostnaden jämförs med den senaste plankostnaden har kostnadsökningar som inträffat före detta tillfälle inte räknats med i Banverkets kostnadssammanställning. Det innebär att en redovisning av hela kostnadsutvecklingen i färdigställda järnvägsinvesteringar saknas.156

156 Trafikverket menar att syftet med tabellen inte är att redovisa kostnadsutvecklingen utan i vilken grad verket har hållit plankostnaden. Trafikverket framhåller även att en redovisning av uppföljda kostnader i löpande priser förekommer. Det görs dock i en tabell som redovisar hur stor del av plankostnaden som har nyttjats under innevarande planperiod per stråk, inte per objekt (RiR:s anmärkning).

RIKSREVISIONEN

64

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Det underlag som presenteras för riksdagen innebär således att kostnaden för att bygga järnvägar felaktigt framstår som lägre än vad den faktiskt är. Riksrevisionens egna beräkningar visar att valet av redovisningsprinciper får stor betydelse för utfallet. Mellan åren 2005 och 2009 redovisade Banverket en genomsnittlig kostnadsökning för investeringsprojekten på 26 procent. Med Riksrevisionens sätt att räkna – med jämförelse med den tidigaste plankostnaden och genom omräkning med NPI – är den genomsnittliga kostnadsökningen 55 procent. Kostnadsökningen för 28 av Banverkets

investeringsprojekt som avslutats mellan 2005 till 2009 uppgår sammanlagt till 2,8 miljarder kronor.

Utöver bristerna i det underlag regeringen presenterar för riksdagen utelämnar regeringen även vissa externt finansierade kostnader för investeringsprojekt, belopp som utgör en betydande del av Banverkets verksamhetsvolym. I budgetpropositionerna har regeringen inte heller redovisat uppgifter om uppföljd nettonuvärdeskvot. Riksdagen har därmed inte på ett lättillgängligt sätt informerats om i flertalet fall lägre samhällsekonomisk lönsamhet än vad som beräknats vid planeringen av investeringarna.

7.3 Brister i kostnadsavstämning och analys av avvikelser

För att investeringarna ska kunna redovisas på ett tillförlitligt sätt krävs en uppföljning som gör det möjligt att följa överensstämmelsen mellan budgetförslag, definitiv budget och utfall på objektsnivå. I flera projekt kan Riksrevisionen konstatera att det finns differenser mellan Banverkets redovisning av projektkostnader och Riksrevisionens beräkning av utlagda kostnader för respektive projekt. Endast i 12 av 28 redovisade projekt var överensstämmelsen god mellan Riksrevisionens beräkningar av utlagda kostnader per år i projekten och slutkostnaden som angivits i Banverkets årsredovisning 2005–2009. En av förklaringarna till att sådana

differenser har uppstått är att Banverket i vissa fall har delat upp eller slagit samman de järnvägsobjekt som fanns med i åtgärdsplanen för att få en

så produktionsoptimerad investeringsportfölj som möjligt. Det innebär att projektens slutkostnad kan representera ett annat projekt än det som ursprungligen var definierat i åtgärdsplanen. Eftersom information om innehållsförändringar i förhållande till planobjektet inte alltid har funnits

enkelt tillgängliga har det krävts ett omfattande tolkningsarbete när uppgifter för årsredovisningen ska sammanställas. Det har inneburit en ökad risk för fel i redovisningen av ett projekts slutkostnader.157

157 Trafikverket menar att långtidsplanen behöver omvandlas både vad gäller innehåll och tid för att möjliggöra styrning och uppföljning i den löpande verksamheten. Långtidsplanen översätts således i en treårig verksamhetsplan som är ”avprickbar” mot långtidsplanen.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

65

RIKSREVISIONEN

I syfte att förbättra investeringsverksamheten krävs en systematisk uppföljning av projektens kostnadsutveckling. Att systematiskt följa upp och sammanställa kostnadsavvikelser i projektens samtliga skeden har inte varit en del av Banverkets verksamhetsuppföljning. Detta framgår bland annat av Banverkets eget arbete att i efterhand rekonstruera kostnadsuppgifter från projekten där endast 1 av 27 projekt gick att spåra genom samtliga projektskeden.

Riksrevisionens bedömning är dock att den löpande uppföljningen av järnvägsinvesteringar har utvecklats under senare år med fokus på bevakning av avvikelser gällande tid, kostnad och innehåll. Däremot har Banverket/ Trafikverket inte kunnat redovisa någon aggregerad sammanställning av kostnadsavvikelser och deras orsaker i investeringsverksamheten. Det innebär att information om hur stora kostnadsavvikelser som i genomsnitt utgörs av till exempel geoteknik och standardhöjningar inte har funnits tillgängliga. Den ekonomimodell som Banverket under de senaste åren har lagt grunden för och som gör att det går att ta fram vissa referensvärden förväntas innebära en ökad systematik i analysen av kostnadsavvikelser.

7.4 Svårt att få tag i dokumentation om väsentliga händelser

Den komplexitet som präglar planering och styrning av stora järnvägsinvesteringar gör att det bör ställas höga krav på att väsentliga händelser och beslut i investeringsprojekten ska kunna gå att spåra. Det förutsätter att händelser och beslut som har betydelse för genomförandet av en järnvägsinvestering fortlöpande dokumenteras. Att få fram uppgifter för att följa ett projekts utveckling i samtliga skeden kräver ofta betydande

kunskap om det specifika projektet. Även om dokumentation finns är det ändå inte självklart att det enkelt går att fastställa orsak, tidpunkt och omfattning

av enskilda kostnadsavvikelser och hur kostnadsavvikelser har hanterats. Det gäller i synnerhet om avvikelserna har uppstått före projekterings- och byggskede. Hur den kostnadsökning, som uppstått i det pågående projekt som utgör granskningens fallstudie, har hanterats går inte att spåra eftersom beslutsdokumentation i hög grad har saknats.

Liknande problem påtalades i dåvarande Riksrevisionsverkets rapport 1994. Trots att 15 år har passerat sedan rapporten publicerades kan Riksrevisionen inte se att några konkreta förbättringar har skett på området. Banverket har under senare år utvecklat sina rutiner kring kostnadsavvikelser men eftersom några av dessa rutiner inte funnits längre än drygt ett år menar Riksrevisionen att det är för tidigt att dra några slutsatser om vilka effekter dessa åtgärder kan ha fått.

RIKSREVISIONEN

66

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Ett investeringsprojekts planering och genomförande är ingen sammanhållen process. Det innebär ett splittrat ansvar där de flesta projekt har haft fler än en projektledare med ansvar för en eller flera av delprocesserna. Riksrevisionen kan konstatera att information som tagits fram i tidiga projektskeden och som är viktiga för genomförandet av projektet inte alltid finns enkelt tillgänglig senare i processen. Detta kan riskera kontinuiteten i planerings- och genomförandeprocessen.

7.5 Problem med användningen av banindex158

Banverket använder sig av ett branschspecifikt index, banindex, som bygger på Banverkets egen viktning av olika delindex som SCB tillhandahåller. Till skillnad från KPI och NPI används branschspecifika index för att exkludera exogena faktorer, som till exempel råvaru- och oljepriser, som inte är påverkbara för enskilda aktörer. I Riksrevisionens granskning av

kostnadskontroll av väginvesteringar ställs frågan om det branschindex som Vägverket använder (vägindex) verkligen speglar den sanna prisutvecklingen i branschen och hur stor del av de ingående komponenter, som vägindex består av, som står utanför Vägverkets/Trafikverkets påverkansmöjligheter. Även Banverket/Trafikverket är en stor beställare med möjlighet att påverka

marknaden. Därför anser Riksrevisionen att detta är en relevant fråga även vad det gäller banindex trots att förvaltningen av banindex inte har granskats här.

Det har i Riksrevisionens granskning kostnadskontroll av väg- och järnvägsinvesteringar framgått att det finns vissa praktiska problem med användningen av ett branschspecifikt index i redovisningen. För det första innebär det att när man vill jämföra kostnadsutvecklingen i

järnvägsinvesteringar med den i övriga ekonomin krävs det att uppgifterna räknas om till en gemensam prisnivå (vanligtvis KPI eller NPI) för att bli jämförbara. Som tidigare nämnts innebär också användning av branschindex vid beräkning av slutkostnad att man har full kännedom om hur projektens kostnader fördelats över tiden för att kunna göra en sådan omräkning. Sådana uppgifter kan vara svårtillgängliga, vilket vi kunnat konstatera under granskningens gång. Användningen av ett branschunikt index blir dessutom en potentiell källa till beräkningsfel.159

158 Se RiR 2010:25, s. 71, för en längre version av motsvarande text vad gäller vägindex.

159 Trafikverket framhåller att ett syfte med användandet av ett branschindex är att synliggöra hur anslagsuppräkningen förhåller sig till den faktiska kostnadsutvecklingen. Skillnaden mellan faktisk uppräkning av anslag och verklig prisökning har enligt Trafikverket historiskt

inneburit en urholkning av anslagsnivåerna. Trafikverket menar att kunskapen om den faktiska anslagsminskningen har varit viktig och inte kan erhållas med mindre än ett index som speglar den verkliga kostnaden.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

67

RIKSREVISIONEN

7.6 Osäker riskbedömning160

God kostnadskontroll kräver att ekonomisk risk beaktas under hela planerings- och genomförandeprocessen. Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebär en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. För att komma till rätta med problemet har Banverket börjat tillämpa kalkylmetoden successiv kalkylering, som innebär en större systematik i arbetet med att identifiera och värdera projektspecifika risker och osäkerheter.

Riksrevisionen bedömer att denna kalkylmetod är ett steg i rätt riktning men att det är osäkert om den verkligen ger avsedda effekter i form av ökad precision i kostnadskalkylerna. Enligt omfattande forskning på området

(Flyvbjerg m.fl. 2006) kan metoden inte helt eliminera det inslag av systematisk underskattning, så kallad optimism bias, som visat sig vara särskilt utbredd inom infrastrukturplanering. Optimism bias innebär att både lekmän och experter som är engagerade i ett projekt tenderar att underskatta dess kostnader och tidsåtgång och överskatta projektets nytta. Enligt Flyvbjerg förbättras förutsättningarna för att göra träffsäkra kalkyler om referensvärden från faktiskt utfall i ett tillräckligt stort antal jämförbara projektet utnyttjas vid kalkyleringen.

Under 2009 följde Banverket upp kostnaderna i avslutade projekt i syfte att skapa referensvärden för kalkylering. Ett nytt system för kalkylering och redovisning har även tagits i bruk och innebär, enligt ansvariga tjänstemän, att verket börjat samla referensvärden för att kunna använda som jämförelse vid kalkylering. Dessa referensvärden skulle kunna innebära möjlighet till ökad träffsäkerhet i kalkylerna då kostnads- och riskbedömning görs med hjälp av faktiska slutkostnader. Det är dock Riksrevisionens bedömning att det är för tidigt att värdera om Banverkets påbörjade utvecklingsarbete lett till några konkreta resultat i form av ökad träffsäkerhet i projektens kostnadskalkyler.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen i samband med den senaste planeringsomgången inte genomförde någon extern kvalitetssäkring av kostnadskalkylerna för stora järnvägsinvesteringar. De externa

kvalitetssäkringsinsatser som genomfördes var i huvudsak inriktade på de samhällsekonomiska kalkylerna och den samlade effektbedömningen. Därmed har regeringen inte fått någon oberoende bedömning av de kostnadskalkyler som Banverket har tagit fram.

160 Se RiR 2010:25, s. 72, för en längre version av motsvarande text vad gäller problemen med riskbedömning i planering av väginvesteringar.

RIKSREVISIONEN

68

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

7.7 Utvecklingsarbete och potentiella risker

Det saknas inte, och det har inte saknats, god vilja och ambitioner att utveckla kostnadskontrollen i investeringsverksamheten. I samband med

Riksrevisionsverkets granskningar vidtogs olika åtgärder för att komma tillrätta med det problem som då påvisades. År 1994 meddelade Banverket att nya åtgärder skulle sjösättas för att förbättra arbetet med att hantera osäkerhet

i tidig planering samt att ett system för systematisk erfarenhetsåterföring skulle skapas. Riksrevisionen konstaterar dock att de problem som påpekats av Riksrevisionsverket 1979, 1985 och 1994 på flera punkter fanns kvar under Banverkets sista år. Banverket har sedan 1990-talet bedrivit ett utvecklingsarbete och förändringar av ekonomisystemet har gjorts flera gånger. Det kan dock konstateras att dessa förändringar som har gjorts i syfte att förbättra ekonomisystemet också fått kontraproduktiva effekter.

I vissa fall har kostnadsuppgifter gått förlorade och att möjligheten till analys av hela planerings- och genomförandeprocessen för projekt har blivit varaktigt begränsad. Konsekvensen har också blivit att det är svårt att få fram ett underlag som skulle kunna bidra till att öka träffsäkerheten i de tidiga beräkningarna.

De senaste årens förändringar är ett resultat av de initiativ som tagits både av regeringen och Banverket. Det är i många delar ett ambitiöst arbete med många åtgärder som syftar till att förbättra spårbarheten i projekten, öka träffsäkerheten i kostnadskalkylerna och stärka riskmedvetenheten i hela styrkedjan.

Ett utvecklings- och förändringsarbete i den här typen av verksamhet tar sikte på att skapa förändringar och effekter på lång sikt. Det kan därför finnas en risk att resultatet av de nya åtgärderna går förlorade när det nya Trafikverket nu utvecklar ett nytt gemensamt system för kostnadskontroll.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

69

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

70

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

8 Rekommendationer

Riksrevisionen har i denna granskning kunnat konstatera att regeringen och Banverket under senare år vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Granskningen visar emellertid även att det återstår utvecklingsområden. För att stärka kostnadskontrollen krävs, enligt Riksrevisionen, åtgärder som förbättrar kvaliteten i kostnadsredovisningen. Det krävs också en dokumentation av investeringsobjekten som möjliggör uppföljning och erfarenhetsåterföring.

De rekommendationer som lämnas nedan stämmer på flera punkter överens med de som lämnades i granskningsrapporten Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?161

8.1 Till regeringen

8.1.1 Utveckla uppföljningen av de ekonomiska planerna

För att förbättra kostnadskontrollen i användandet av offentliga medel bör regeringen så snart som möjligt skapa ett system för en systematisk

uppföljning av de ekonomiska planerna i sin helhet. Uppföljningen bör svara på frågan om Trafikverket byggt järnvägar inom de tids- och kostnadsramar som investeringsplanerna utfäst samt ange orsaker till eventuella avvikelser. En samlad uppföljning av de ekonomiska planerna borde kunna bidra till att kvaliteten i den uppföljning som görs inom Trafikverket förbättras. På detta sätt kan även rapporteringen till riksdagen utvecklas.

8.1.2 Utveckla rapporteringen till riksdagen

För att regeringens rapportering till riksdagen ska ge en rättvisande bild av kostnadsutvecklingen bör regeringen sammanställa kostnadsuppgifter som svarar på frågan: Hur mycket dyrare eller billigare blev de avslutade järnvägsprojekten i förhållande till vad som angavs i respektive initiala

161 Jfr RiR 2010:25, kapitel 7.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

71

RIKSREVISIONEN

beslut? För att göra detta behöver regeringen säkerställa att de underlag som Trafikverket redovisar också svarar på denna fråga. Det är centralt att projektens tidigaste plankostnad används som jämförelsekostnad. Kostnadsuppgifterna bör vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. Regeringen bör även överväga om rapportering

till riksdagen också ska omfatta redovisning av kostnader i Trafikverkets verksamhet som är externt finansierade samt redovisa uppgifter om uppföljda nettonuvärdeskvoter.

8.1.3 Överväg att låta utreda utfallsbaserade kalkylmetoder

Liksom i granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar konstateras här att införandet av successiv kalkylering har ökat systematiken i riskhanteringen. Forskning visar emellertid på behovet av en alternativ metod, jämförelse med utfallsbaserad kalkylering, som innebär att uppskattningen av kostnader i planerade projekt på ett systematiskt sätt jämförs med kostnadsutfallet i avslutade projekt. Detta uppges vara det mest effektiva sättet att kompensera för optimism bias.

Riksrevisionen har inte haft möjlighet att ingående granska arbetet med risk- och kostnadsbedömning i investeringsverksamheten. Vi förordar därför en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära en förbättrad kostnadskontroll i svensk transportinfrastrukturplanering. Det arbete som Banverket har inlett med uppbyggnad av en referensdatabas kan vara ett steg i denna riktning.

8.1.4 Utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler

I avvaktan på ett system för utfallsbaserad kalkylering föreslår Riksrevisionen att regeringen ger Trafikanalys och Trafikverket i uppdrag att utveckla former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler i större och mer komplicerade investeringsprojekt. Trots de svårigheter som kan finnas för utomstående

att granska kvaliteten i kostnadskalkylerna bör regeringen överväga former för extern kvalitetssäkring. I likhet med Trafikverksutredningen menar Riksrevisionen att en utvärdering av underlagen dels skulle kunna bidra till att beslutsfattarna får en uppfattning om den faktiska kvaliteten på underlagen, dels att vetskapen om en eventuell granskning får en kvalitetshöjande effekt.

RIKSREVISIONEN

72

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

8.2 Till Trafikverket

8.2.1 Förbättra kvaliteten i årsredovisningen

I granskningen av kostnadskontroll i stora väginvesteringar menar Riksrevisionen att den årliga redovisningen av kostnadsutvecklingen måste bli mer rättvisande. Även redovisningen av stora järnvägsinvesteringar behöver utvecklas och förtydligas i flera avseenden.

För att redovisa hela kostnadsutvecklingen i färdigställda järnvägsinvesteringar är det centralt att projektens tidigaste plankostnad används som jämförelsekostnad. Om Trafikverket eller regeringen för andra syften även vill använda alternativa jämförelsekostnader, till exempel senaste plankostnad, bör denna redovisning göras separat och syftet bör tydligt framgå, det vill säga det ska framgå vilken fråga en sådan redovisning besvarar.

8.2.2 Förtydliga användningen av banindex

I de sammanhang där Trafikverket behöver använda branschindex bör det tydligt framgå vad olika uppgifter står för.

Kostnadsuppgifterna i årsredovisningen bör även vara prisjusterade med ett index som speglar samhällets allmänna penningvärdesförsämring. Det kan dock finnas skäl för Trafikverket och regeringen att följa hur

anslagsuppräkningen förhåller sig till prisutvecklingen i branschen. Denna jämförelse bör då göras mot ett välförvaltat banindex. Indexets sammansättning bör uppdateras regelbundet och spegla den sanna prisutvecklingen i branschen.

8.2.3 Vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser i enskilda projekt

En systematisk uppföljning av projekten utgör en viktig komponent för styrning och utveckling av planerings- och investeringsverksamheten. Banverket har de senaste åren påbörjat en sådan utveckling av uppföljningen med fokus på avvikelser. Trafikverket bör löpande, för varje avslutat skede till dess att ett investeringsprojekt är avslutat, beräkna vilka kostnadsökningar som uppstått och besparingar som kunnat göras. Trafikverket bör vidare, för varje avslutat projekt, beräkna vilka fördyringar som uppstått och besparingar som kunnat göras. Trafikverket bör beskriva hur fördyringar har hanterats och finansierats samt hur frigjorda medel till följd av besparingar har hanterats. Trafikverket bör sammanställa dessa uppgifter regelbundet för att kartlägga kostnadsavvikelser och deras orsaker på aggregerad nivå.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

73

RIKSREVISIONEN

8.2.4 Förbättra dokumentationen

God kostnadskontroll kräver god dokumentation av järnvägsprojekten och god spårbarhet i järnvägsprojektens kostnadsutveckling. Detta i syfte att skapa förutsättningar för en transparent redovisning och uppföljning av hela processen. Trafikverket bör säkerställa att väsentliga händelser i planering och genomförande av enskilda järnvägsprojekt dokumenteras på ett systematiskt, lättillgängligt och transparent vis.

Järnvägsprojektens kostnadsutveckling bör sammanställas på ett lättillgängligt vis. Kostnadsuppgifterna bör ha god spårbarhet till Trafikverkets ekonomisystem samt till beslut och händelser kring järnvägsprojekt som har föranlett kostnadsavvikelser. Det bör vidare finnas transparenta underlag till kostnadsredovisningen av avslutade järnvägsprojekt i Trafikverkets årsredovisning.

8.2.5 Förbättra skedesöverlämningen

Som ett led i en utvecklad uppföljning och en förbättrad dokumentation bör Trafikverket överväga någon form av procedur vid överlämnande mellan projektledare. Denna procedur bör säkerställa att projektansvariga är insatta och enkelt har tillgång till information från projektets tidigare skeden. Dokumentation i detta syfte bör innehålla uppdaterade uppgifter om projektets status, dess prognos och risker.

RIKSREVISIONEN

74

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Referenser

Offentligt tryck

Lagar, förordningar och föreskrifter

Förordning (2007:1027) med instruktion för Banverket. Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Förordning (2009:236) om nationell plan för transportinfrastruktur. Förordning (2010:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Lag (1996:1059) om statsbudgeten.

Lag (1995:1649) om byggande av järnväg.

Myndighetsförordningen (2007:515).

Plan- och bygglagen (1987:10).

Regeringens propositioner

Prop. 1997/98:1, Budgetpropositionen för 1998.

Prop. 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Prop. 2003/04:100, 2004 års ekonomiska vårproposition.

Prop. 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt.

Prop. 2000/01:1, Budgetpropositionen för 2001, utgiftsområde 22. Prop. 2001/02:1, Budgetpropositionen för 2002, utgiftsområde 22. Prop. 2002/03:1, Budgetpropositionen för 2003, utgiftsområde 22. Prop. 2003/04:1, Budgetpropositionen för 2004, utgiftsområde 22. Prop. 2004/05:1, Budgetpropositionen för 2005, utgiftsområde 22.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

75

RIKSREVISIONEN

Prop. 2005/06:1, Budgetpropositionen för 2006, utgiftsområde 22.

Prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen för 2007, utgiftsområde 22.

Prop. 2007/08:1, Budgetpropositionen för 2008, utgiftsområde 22.

Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009, utgiftsområde 22.

Regeringsbeslut

Kommittédirektiv, Översyn av myndigheter och verksamheter inom transportområdet. (Dir. 2008:90).

Kommittédirektiv, Effektivisering av planeringsprocessen för infrastruktur.

(Dir. 2009:16).

Kommittédirektiv, Inrättande av den nya myndigheten Trafikverket.

(Dir. 2009:75).

Regeringsbeslut 2002-03-14, (N2001/11612/IR (delvis), N2002/2930/IR),

Uppdrag att upprätta långsiktiga planer för transportinfrastrukturen m.m.,

Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut 2004-10-21, (N2004/7701/IR) Uppdrag att inkomma med underlag inför regeringens årliga prövning av de nationella väg- och banhållningsplanerna för perioden 2004–2015, Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut 2004-10-28, (N2004/8003/IR) Ändring av nationell väghållningsplan och nationell banhållningsplan för åren 2004–2015, Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut 2005-10-03, (N2005/8617/IR) Uppdrag att inkomma med underlag för regeringens årliga prövning av den nationella banhållningsplanen för perioden 2004–2015, Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut 2006-06-21, (N2006/4824/IR, N2006/4838/BS (delvis))

Regleringsbrev för budgetår 2006 avseende Banverket m.m. inom utgiftsområde 22 Kommunikationer, (Ändringsbeslut).

Regeringsbeslut 2006-11-23, (N2006/9444/IR (delvis)), Uppdrag att lämna förslag till reviderad nationell väghållningsplan för perioden 2004–2015 i Framtidsplan för järnvägen, Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut 2008-12-19 (N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis),

Uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen inför fastställandet av nationell trafikslagövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur,

Näringsdepartementet.

RIKSREVISIONEN

76

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Regeringsbeslut 2008-09-04, (N2008/5664), Uppdrag om styrning av stora järnvägsprojekt, Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut 2010-03-29, (N2009/6374/TE, N2008/8869/TE (delvis),

Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur för perioden 2010–2021, Näringsdepartementet.

Regleringsbrev, Banverket 1998-2009.

Promemoria från Regeringskansliet 2008-09-11, 10 miljarder till vägar och järnvägar i hela landet.

Utskottsbetänkande

Trafikutskottets betänkande 2008/09:TU2, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt.

Trafikutskottets betänkande 2008/09:TU1,Utgiftsområde 22 Kommunikationer.

Statliga utredningar och övrigt offentligt tryck

ESV (2002), Effektiv resultatredovisning. Varför vissa myndigheter är bättre än andra på att redovisa resultat i årsredovisningarna, 2002:14.

Riksrevisionsverket (1979), SJ:s investeringsplanering, dnr 1978:1359.

Riksrevisionsverket (1985), Investeringar vid statens järnvägar, sjöfartsverket och luftfartsverket – beslutsunderlagens och statsmakternas styrning, dnr 1982:1168.

Riksrevisionsverket (1994), Infrastrukturinvesteringar – en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket,

RRV 1994:23.

Riksrevisionen (2010), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar? 2010:25.

SIKA (2005), Den samhällsekonomiska kalkylen, 2005:5.

SIKA (2009), Infrastrukturplanering i ständig förbättring. Del 1. Samordning av kvalitetssäkringen i åtgärdsplaneringen 2010–2021. 2009:4.

SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten och kompetensen i byggsektorn. Byggkommissionens betänkande.

SOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden, Trafikverksutredningens delbetänkande.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

77

RIKSREVISIONEN

SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. Trafikverksutredningens slutbetänkande.

SOU 2010:57, Effektivare planering av vägar och järnvägar,

Transporinfrastrukturkommitténs huvudbetänkande.

Banverkets publikationer

Banverket (2004), Framtidsplan för järnvägen 2004–2015.

Banverket (2010), Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet, Slutrapport, 2010-02-26, N2010/1648/TE.

Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen (2009),

Gemensamma utgångspunkter och arbetssätt i åtgärdsplaneringen. Underlagsrapport till Förslag till Nationell plan för transportsystemet, 2009-04-13.

Banverket, Budgetunderlag 1999-2010.

Banverket, Årsredovisning 2000–2009.

Övriga källor

Capgemini (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 2010–2021, 2009-04-02.

Capgemini (2009), Tillämpning av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen 2010–2021, 2009-11-03.

Cowi A/S med underkonsulter Bruzelius, N. & Flyvbjerg, B. (2003).

Granskning av planeringsunderlaget i Vägverkets, Banverkets och länens förslag till långsiktsplaner för perioden 2004–2015, Näringsdepartementet, dnr N2002/12144/IR.

Flyvbjerg, B. Cowi (2004), Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning, Guidance document.

Flyvbjerg, B. (2006), From Noble Prize to Project Management: Getting Risks Right.

Flyvbjerg, B. – Skamris, H.M. – Buhl, S. (2002), Underestimating Costs in Public Works Projects – Error or Lie? i Journal of the American Planning Association.

PWC och TØI (2009), Oberoende granskning av kvaliteten i planförslagen, 2009-11-05.

RIKSREVISIONEN

78

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Otryckta källor

Banverket

Banverket (1995), Åtgärder med anledning av RRV:s rapport Infrastrukturinvesteringar – en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, dnr GD 94-2085/51.

Banverket (2004), Granskning av efterkalkyler i BV:s årsredovisning 2003, Internrevisionen, 2004-03-05, dnr R03-572/EK98.

Banverket (2004), Metodanvisningar för hantering av anläggningsprojekt i IDA2000, dnr B03-2078/IT10, BVH 584.40.

Banverket (2004), Underlag inför regeringens årliga prövning av nationell banhållningsplan 2004-2015, dnr 04-3723/SA20.

Banverket (2005), Internrevisionens PPT-presentation inför Banverkets styrelse, 2005-11-16.

Banverket (2005), Ändring av nationell banhållningsplan 2004–2015, dnr GD 04-3786/SA20, 2005-10-14.

Banverket (2005), Underlag inför regeringens årliga prövning av nationell banhållningsplan 2004–2015, dnr GD 05-3980/SA20, 2005-11-21.

Banverket (2006), Kompletterande underlag inför regeringens årliga prövning av nationell Banhållningsplan 2004–2015 i Framtidsplan för järnvägen,

dnr GD 05-4653/EK10, 2006-06-21.

Banverket (2006), Kompletterande underlag inför regeringens årliga prövning av nationell Banhållningsplan 2004–2015 i Framtidsplan för järnvägen,

2006-06-21, N2005/9761/IR.

Banverket (2007), Framgångsfaktorer för investeringsprojekt i långsiktig plan skall hålla bedömd totalkostnad. Internrevisionen, 2007-10-08,

dnr HK06-1375/EK98.

Banverket (2007), Orsaker till kostnadsfördyringar på investeringsobjekt inom infrastruktur, 2007-06-14, dnr F 07-8173/EK10.

Banverket (2007), Tilläggsuppdrag angående reviderad nationell banhållningsplan för perioden 2004–2015, dnr 07-13553/SA20, 2007-11-06.

Banverket (2007), Reviderat förslag till framtidsplan för järnvägen, 2007-06-18.

Banverket och Vägverket (2008), Handledning successiv kalkylering. Anläggningskostnader, 2008-03-18.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

79

RIKSREVISIONEN

Banverket (2008), Konsultuppdrag avseende extern granskning av anläggningskostnadskalkyler, 2008-12-19, dnr F08-14088/IN60.

Banverket (2008), Användning av IDA i Investeringsdivisionens anläggningsprojekt,

BVR 1024.

Banverket (2008), Anläggningskostnadskalkyler. Beskrivning av kalkylblockens innehåll, 2008-04-16.

Banverket (2009) Regeringens uppdrag om styrning av stora investeringsprojekt,

Utvärdering, 2009-02-27, dnr F08-9881/SA20.

Banverket (2009), Efterkalkyler 2009, PPT - presentation,

Investeringsdivisionens ledningsgrupp, 2010-01-22.

Banverket (2009), Riskhantering beslutspunkter, PPT-presentation, 2009-09-11.

Banverket (2009), En förstudie i riskhantering på divisionsnivå i Banverkets Investeringsdivision, Slutrapport, 2009-01-19.

Banverket (2009), Internrevisionens årsrapport 2008, 2009-03-11, dnr F08-2282/EK98.

Banverket (2009), Avvikelsehantering för tidiga skeden inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161.1.

Banverket (2009), Avvikelsehantering inom Investering för GD-uppdrag, BVR 2161.

Banverket (2010), Internrevisionens årsrapport 2009, 2010-02-09, dnr F09-2444/EK98.

Banverket (2010), Arbetssätt för att ta fram en produktionsoptimerad investeringsportfölj, BVR 1007, dnr F08-2111/OR20.

Banverket (2010), Rapportera enligt anvisningar samt kvalitetssäkra rapportering,

BVAKT 2182.17.

Banverket (2010), Riskhantering för Investeringsprojekt, BVR 1311.

Trafikverket

Trafikverket (2010), Styrmodell för stora investeringsprojekt, Revisionsrapport Internrevisionen, 2010-06-29, dnr TRV 2010/63356 A.

Trafikverket (2010), Revision av järnvägsplaner. Fallstudier, utvärdering och förbättringsförslag, 2010-04-16, rev. 2010-06-21, dnr TRV 2010/61336.

RIKSREVISIONEN

80

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Riksrevisionen

Riksrevisionen, Strategi-PM, ÅA:02:01-01, 2010-04-22.

Övrig projektdokumentation

Banverket PM, Godsstråket genom Bergslagen. Inriktning och fortsatt arbete, sträckan Mjölby–Hallsberg, 2006-11-10.

Banverket PM, PM ny budget projekt Motala–Mjölby, dubbelspår, 2006-02-02, rev. 2006-09-19.

Banverket, Slutrapport Mjölby bangård, 2008-06-27.

Banverket, Beslut Avvikelse, Mjölby–Motala, Dubbelspår, 2009-07-13,

dnr F09-2512/EK10.

Banverket, Förstudie, Norrsten–Mjölby, Förslagshandling, Östra banregionen, maj 2000.

Banverket, Kommunikationsplan för Projekt dubbelspårsutbyggnad Motala–Mjölby, 2008-09-09.

Banverket, Kvartalsrapporter, Östra banregionen (BRÖ)/Distrikt Mitt (UDM), 2005–2010.

Banverket, Läges- och uppdragsrapporter, Projekt Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad, Östra banregionen (BRÖ) /Distrikt Mitt (UDM), 2006–2010.

Banverket, Projektplan, Dubbelspårsutbyggnaden Motala–Mjölby, 2008-11-27.

Banverket, Startbeslutsansökan. Projekt Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad,

2009-03-25, dnr F09-4157/EK10.

Banverket, Startbeslutsansökan. Projekt Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad, 2006-09-19, dnr BRÖ 06-09/EK10.

Banverket, Successiv kalkylering, Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad. Upprättad 2008-09-26, reviderad 2009-02-25.

Banverket, Tertial- och månadsrapporter till GD, 2007-2010.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

81

RIKSREVISIONEN

Elektroniska källor

Nettoprisindex. Hämtat från SCB

http://www.scb.se/Pages/Standard____34346.aspx . Hämtat 8 juli 2010.

Byggteknisk ordlista. Hämtat från Tekniska nomenklaturcentralen (TNC) http://www.tnc.se/images/stories/Bokhandel/TNC99_Byggekonomiska_ termer.pdf. Hämtat 22 november 2010.

E-post

E-post Trafikverket	2010-05-26
E-post Trafikverket	2010-09-10a
E-post Trafikverket	2010-09-10b
E-post Trafikverket	2010-10-12
E-post Trafikverket	2010-10-27
E-post Trafikverket	2010-11-29

Intervjuer genomförda i granskningen

Banverket/Trafikverket

Chef Internrevisionen		2010-02-11
Chef Investeringsdivisionen		2010-06-21
Chef Investeringsdivisionens stab	2009-08-28a, 2009-10-19, 2010-03-10
Chef Samhälle och planering		2010-06-29
Controller, Investeringsdivisionen		2010-04-22, 2010-09-23
Controller, Investeringsdivisionen	2009-12-17, vidtalad 2010-09-24a
Distriktschef mitt, byggchef, Östra banregionen		2010-06-24, 2010-10-05
Ekonomidirektör		2009-08-28a
F.d. chef Banförvaltningen		2010-09-29
Kalkylstrateg	2010-04-22, 2010-08-13, 2010-09-09
Tjänsteman ekonomiavdelningen		Vidtalad 2010-09-24b
Tjänsteman ekonomiavdelningen		Vidtalad 2010-09-24c
Tjänsteman Samhälle och planering		2010-09-21
Tjänsteman Samhälle och planering		2009-08-28a
Utredningschef, distrikt mitt		2010-08-06

RIKSREVISIONEN

82

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Projektledare

Projekt 1	2010-05-10, 2010-09-17
Projekt 2	2010-05-19, 2010-09-16
Projekt 11	2010-05-17, 2010-09-16
Projekt 13	2010-05-19, 2010-09-20
Projekt 15	2010-05-31
Projekt 16	2010-05-21, 2010-09-16
Projekt 28	2010-05-26, 2010-09-16
Projekt 29	2010-05-19, 2010-09-16
Projekt 34	2010-05-20, 2010-09-16
Fallstudie
Projektledare och f.d. projektledare	2010-05-31, 2010-10-01
Möte med fastighetsägare i Motala	2010-02-22
Finansdepartementet
Tjänstemän vid budgetavdelningen	2010-04-09
Näringsdepartementet
Tjänstemän vid transportenheten	2010-04-13
Trafikutskottet
Tjänstemän vid utskottskansliet	2010-05-28

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

83

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

84

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Bilaga 1 Motala–Mjölby,

dubbelspårsutbyggnad

Kortfakta om projektet:

• Plankostnad Framtidsplan för järnvägen 2004: 1100 mnkr (2004-01)

• Plankostnad Nationell plan för transportsystemet 2010: 2321 mnkr (2008-06)

• Två järnvägsplaner: Motala–Norrsten och Norrsten–Mjölby

• Längd: 26 km

• Korsningar: 16 av 18 korsningar byggs som planskildheter

• Byggskedet inleddes: 2006

• Beräknat att vara klart: 2012

Historik och tidig planering

I förstudien till järnvägsinvesteringen sträckan Motala–Mjölby anges att godsstråket genom Bergslagen, som förbinder Norra stambanan i

Storvik med Södra stambanan i Mjölby via Hallsberg, är en viktig järnväg för godstransporter och enligt Banverket är det en av de mest utnyttjade enkelspårssträckorna i Sverige.162 Sträckan har inte haft tillräcklig kapacitet för den rådande trafiksituationen och ett flertal godståg har varit tvungna att omdirigeras till den längre sträckan över Hallsberg–Falköping–Nässjö. Banverkets målsättning har varit att successivt bygga ut hela sträckan

Hallsberg–Mjölby till dubbelspår för att öka kapaciteten.163 Motala–Mjölby är en av delsträckorna.

Projektets omfattning

Ursprungligen var investeringens omfattning begränsad till att bygga ett nytt enkelspår bredvid det befintliga enkelspåret. Investeringsprojektet har sedan dess omdefinierats. I dag har omfattningen utökats i så mån att Banverket gör

162 Förstudie, Norrsten-Mjölby, Förslagshandling, 2000.

163 Projektplan, dubbelspårsutbyggnaden Motala-Mjölby, 2008-11-27.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

85

RIKSREVISIONEN

mer omfattande åtgärder på det befintliga spåret, såsom byte av trummor i den befintliga banvallen med stax 25 ton i likhet med det nya spåret. Därtill har nya lösningar för plankorsningar arbetats fram efter beslut inom Banverket om höjda krav för att undvika mötande korsningar. Således byggs nu alla utom två korsningar som planskildhet.164

Omtag på grund av införandet av miljöbalken 1999

År 1996 gjordes en första förstudie. I samband med den hölls även informationsmöte med berörda fastighetsägare i Skänninge om ombyggnaden av järnvägen mellan Norrsten och Mjölby. I november samma år beslutar Banverket om att sträckan ska fortsätta att utredas efter en uppdelning i

två etapper: den norra, Motala–Norrsten, och den södra, Norrsten–Mjölby, exklusive Mjölby bangård.

År 1999 infördes miljöbalken, vilket innebar nya krav på den fysiska planeringsprocessen. Med anledning av det gjorde Banverket ett omtag av förstudien och samrådsprocessen enligt de nya reglerna för miljökonsekvensbeskrivning (MKB).165

Separata planeringsprocesser för de två etapperna

År 2005 beslutar regeringen om tillåtlighet för sträckan Norrsten–Mjölby enligt miljöbalken 17 kap. Året därpå godkänner länsstyrelsen MKB för Norrsten–Mjölby. År 2006 fastställer Banverket järnvägsplanen för den södra etappen Norrsten–Mjölby. Samma år genomförs den första utställelsen av järnvägsplanen för den norra etappen Motala–Norrsten. År 2007 reviderar Banverket MKB av järnvägsplanen Motala–Norrsten. Järnvägsplanen

ställs därefter ut en andra gång. Det är emellertid först i september 2008 som projektledningen tar fram en kommunikationsplan för hur berörda intressenter och sakägare ska informeras.166 Enligt representanter för fastighetsägare i Motala har sakägare informerats i ett sent skede och alla enskilda berörda sakägare har inte blivit kallade till samråd.167

I mars 2007 överklagas järnvägsplanen för den södra etappen Norrsten–Mjölby till regeringen. I juni meddelar länsstyrelsen att MKB för den södra etappen godkänns.168

164 Enligt Intervju Trafikverket 2010-05-31.

165E-post Trafikverket 2010-05-26.

166E-post Trafikverket 2010-10-12; Banverket, Kommunikationsplan för projekt dubbelspårsutbyggnad Motala-Mjölby, 2008-09-09.

167 Riksrevisionens möte med representanter för fastighetsägare i Motala, 2010-02-22.

168E-post Trafikverket 2010-05-26.

RIKSREVISIONEN

86

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Dubbelspårsutbyggnaden av Motala–Mjölby i åtgärdsplaneringen 2004–2015

Direktiv om att upprätta förslag till åtgärdsplan 2004–2015

Våren 2002 fick Banverket i uppdrag av regeringen att ta fram en nationell banhållningsplan för perioden 2004–2015.169

Samhällsekonomisk lönsamhet

I Banverkets förslag till 2004–2015 års åtgärdsplan (FTP 2004)170 skriver Banverket att ingen fullständig samhällsekonomisk kalkyl på sträckan Motala– Mjölby har gjorts. Banverket hänvisar till att en samhällsekonomisk kalkyl gjordes i stomnätsplanen 1998–2007 och uppvisade där en god lönsamhet med en nettonuvärdeskvot på 0,8. Banverket påpekar dock att anläggningskostnaden sedan dess ökat och att trafikprognoserna skrivits ned, vilket skulle försämra lönsamheten för objektet.171

Systemhandling grunden för projektets kostnadsberäkning

Dubbelspårsutbyggnaden av Motala–Mjölby ingår i FTP 2004 för järnvägen med ett beräknat totalbelopp om 1 100 miljoner kronor (prisnivå 2004-01). Kostnadskalkylen grundades på de två järnvägsutredningarna. För att nå denna kostnad utfärdades ett särskilt direktiv om ett besparingsbeting på 100 miljoner kronor.172 Kostnadsavvikelser som har uppstått mellan Stomnätsplan 1998 och FTP 2004 ingår i Systemhandlingen och har inte redovisats separat. Systemhandlingen fastställdes först i januari 2007 och i den läggs projektets omfattning fast, vilket ger förutsättningen för kostnaden.173

Särskild låneram för prioriterade projekt

Riksdagen beslutade i tilläggsbudget i samband med 2004 års ekonomiska vårproposition att regeringen under 2004 får besluta om en låneram

i Riksgäldskontoret om högst 17 miljarder kronor för de prioriterade järnvägsprojekten Hallsberg–Degerön, Mjölby–Motala, Trollhättan–Göteborg samt järnvägsprojekt i Stockholmsregionen. Förslaget var ett resultat av en

169 Regeringsbeslut 2002-03-14. (N2001/11612/IR (delvis), N2002/2930/IR)) Uppdrag att upprätta långsiktiga planer för transportinfrastrukturen m.m.

170 Banverket (2004), Framtidsplan för järnvägen 2004–2015.

171 Ibid. s. 51.

172 Banverket PM, Godsstråket genom Bergslagen. Inriktning och fortsatt arbete, sträckan Mjölby- Hallsberg, 2006-11-10.

173 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

87

RIKSREVISIONEN

politisk uppgörelse med syfte att möjliggöra tidiga byggstarter av ett antal prioriterade järnvägsinvesteringar.174 Banverket skriver att de utpekade investeringsprojekten därmed kunde påbörjas tidigare än vad Banverket hade planerat.175

Flaggning om fördyring 2006

År 2005 hade projektledningen tagit fram bygghandlingsprojekteringar på första sträckan och kunde då se att plankostnaden inte var realistisk. När det stod klart att systemhandlingskalkylen avvek från tillgänglig budget som då var 1 200 miljoner kronor (prisnivå 2005-06) i verksamhetsplanen gjordes en kalkylgenomgång tillsammans med regioncontroller och regionchefen för att säkra kalkylen.176 I den mer detaljerade kostnadsberäkningen fick man bättre insikt i kostnaderna vad gäller överskottsmassor, förlängd projekttid samt kostnaden för inarbetandet av Mjölby bangård i projektets budget. Den nya kostnadsprognosen beräknades i kalkylgenomgången till 1 558 miljoner kronor (prisnivå 2005-12). Byggchefen hade då en muntlig dragning för regionchefen.177

I en skrivelse till regeringen i juni 2006 gör Banverket regeringen uppmärksam på att det i flera projekt har uppstått fördyringar överstigande 10 procent av objektets ursprungliga kostnad enligt Framtidsplan för järnvägen 2004–2015.178 I Motala–Mjölby rapporteras en kostnadsökning på 40 procent, där den uppräknade kalkylen för projektet enligt Banverkets beräkningar anges till 1 215 miljoner kronor (prisnivå 2006-06) och den nya kostnaden beräknas till 1 700 miljoner kronor.179

Kvalitetssäkring av kostnadskalkylen 2007

I Motala–Mjölby gjordes en kvalitetssäkring av kostnadskalkylen genom en förenklad tillämpning av successiv kalkylering inför förslag till reviderad Framtidsplan 2007. Anläggningskostnaden beräknades då till 1 795 miljoner kronor (prisnivå 2006-01). Senare justerades denna siffra efter att beräkningssättet för slutkostnadsprognos hade ändrats samt ett inkommet

174 Prop. 2003/04:100, 2004 års ekonomiska vårproposition, Avsnitt 7.1.18 (36:4) Banhållning och sektorsuppgifter.

175 Banverket (2004), Framtidsplan för järnvägen 2004–2015, Sammanfattning.

176 Banverket PM, Ny budget Motala-Mjölby, dubbelspår, 2006-02-02. Rev. 2006-09-19.

177 Intervju Trafikverket 2010-10-05.

178 Banverket 2006-06-21, N2005/9761/IR.

179 Banverket 2006-06-21, N2005/9761/IR.

RIKSREVISIONEN

88

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

högt anbud på en entreprenad medförde att rätt prognos för 50 procents sannolikhetsvärde borde motsvara 1 863 miljoner kronor (prisnivå 2006-01) i stället.180 Den nya uppdragsramen för projektet ändrades sedan till 1 856,1 miljoner kronor (prisnivå 2007-06) för att överensstämma med projektets slutkostnadsprognos.181

I månadsuppföljningarna har projektet redogjort för de kostnadsökningar och förseningar som projektet har haft. Enligt projektledningen har det handlat om förändringar som projektledningen varit tvungen att genomföra. Därför har rutiner för avvikelsehantering inte fungerat i projektet.182 Beslut om hanteringen har fattats löpande av distriktschefen.183

År 2007 lyfte projektchefen underlagen från den kalkylsäkring som då gjordes och hade en dragning med chefen för Investeringsdivisionen som i sin tur lyfte fördyringen. Projektledningen fick då ett godkännande för fortsättning av projektet.184

Projektets fortsatta genomförande och orsaker till kostnadsökningen

Överklagad järnvägsplan leder till försening

Projektledningen hade planerat för byggstart 2007 då man räknade med att järnvägsplanen för den norra etappen (Motala–Norrsten) skulle vinna laga kraft eftersom projektledningen inte hade fått några indikationer på något annat.185 I mars 2007 överklagades emellertid järnvägsplanen för den södra etappen (Norrsten–Mjölby) till regeringen. Först ett år senare, i mars 2008, vinner järnvägsplanen Norrsten–Mjölby laga kraft.186

I juni 2007 skickas järnvägsplanen för den norra etappen (Motala–Norrsten) till Banverkets huvudkontor för fastställande. Beslut om nya bullerskärmar innebär att järnvägsplanen Motala–Norrsten måste ställas ut på nytt. Efter utställelse och godkännande av länsstyrelsen kan järnvägsplanen Motala– Norrsten fastställas först i juni 2009, vilket innebär en försening på två år.

180 Lägesrapport 2007-08-29.

181 Lägesrapport 2008-04-28.

182 Avvikelsebeslut 2009-07-13.

183 Intervju Trafikverket 2010-10-01.

184 Intervju Trafikverket 2010-06-24.

185 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

186 Lägesrapporter UDM 2007/2008; Intervju Trafikverket 2010-05-31.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

89

RIKSREVISIONEN

Stilleståndsersättning på grund av förseningar

Under 2006 påbörjas projektering av mark och konstbyggnader. Samtidigt förbereder projektledningen för att upphandla en samverkansentreprenad187, och en upphandling av BEST-entreprenaden188 blir klar. Projektet tvingades på grund av förseningen betala ut stilleståndsersättning motsvarande 6,5 miljoner kronor till entreprenören för den redan kontrakterade totalentreprenaden

på BEST. Projektledningen tvingades även avbryta upphandlingen av andra markentreprenader.189

Arkeologi

Parallellt pågår även arkeologiska undersökningar. I augusti 2006 fattar länsstyrelsen beslut om ytterligare ett område som kräver arkeologiska undersökningar som inte varit omnämnt vid tidigare inventering av sträckan.190 Enligt ändringsbegäran i projektets avvikelsebeslut 2009 uppgår kostnaden för utökade arkeologiska undersökningar till 25 miljoner kronor.191

Ansökan om startbeslut och avvikelsehantering

I september 2006 skickas två alternativa ansökningar om startbeslut till Banverkets huvudkontor.192 Startbeslutsansökningarna upprättades i en tid då det pågick mycket diskussioner om projektets omfattning. Frågan handlade om projektet skulle omfatta sträckan Mjölby–Motala eller begränsas till den kortare sträckan Mjölby–Fors.193 Något startbeslut för bygghandling och byggskede omfattande hela objektet fattas dock aldrig utifrån de två alternativa ansökningarna. Under 2008 avvaktar projektet att Banverket ska besluta

om de nya rutinerna för startbeslut innan en förnyad ansökan upprättas.194 Projektledaren har emellertid tolkat alla beslut i samband med att projektet skickat in lägesrapporter varje månad som att man har haft ett startbeslut.195

187 Samverkansentreprenad är inte en entreprenadform utan ett ledningssystem som används mellan beställare och leverantör för att enligt avtal samverka och ömsesidigt informera varandra i syfte att uppnå ett bättre gemensamt resultat i projektet. Källa: Tekniska nomenklaturcentralen 1999. TNC99, Byggtekniska termer.

188 Ban, El, Signal, Tele (BEST).

189 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

190 Lägesrapporter BRÖ 2006.

191 Enligt Avvikelsebeslut 2009-07-13.

192 Lägesrapport BRÖ 2006; Banverket, Startbeslutsansökan. Projekt Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad, 2006-09-19.

193 Intervju Trafikverket 2010-05-31; Intervju Trafikverket 2010-09-23.

194 Lägesrapport UDM 2008-04-01.

195 Intervju Trafikverket 2010-10-01.

RIKSREVISIONEN

90

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Kvalitetssäkring av kostnadskalkylen 2009

I september 2008 genomförs en fullständig successiv kalkylering inför åtgärdsplaneringen 2010–2021. Denna gång slutar kostnadsprognosen på 2 321 miljoner kronor (prisnivå 2008-06) inklusive extern delfinansiering.

Projektledningen skriver i underlagen till kalkylsäkringen att anledningen till skillnaden mot tidigare kostnadsprognos, som togs fram inför den reviderade åtgärdsplanen är att den nya kalkylen baseras på tecknade kontrakt och kalkyler på nästan färdigprojekterade bygghandlingar.196 I samband med kvalitetssäkring av prognosen inför åtgärdsplaneringen 2010–2021 kunde flera avvikelser mellan anläggningskostnadskalkylen och systemhandlingen konstateras. Projektledningen skickar en tredje ansökan om startbeslut

till huvudkontoret i mars 2009 men inte heller denna gång får projektet något startbeslut.197 I stället fattas ett avvikelsebeslut då det enligt en ny rutin föreskrivs att kostnadsavvikelser mot gällande VP-ram ska hanteras genom avvikelsebeslut.198 I och med avvikelsebeslutet hamnade projektets budget på samma nivå som det hade gjort om beslutet hade tagits via startbeslutsrutinen.199 Det sammantagna värdet på avvikelserna uppgick vid denna tidpunkt, enligt Banverkets beräkningar, till 281,1 miljoner kronor. I startbeslutsansökan 2009 samt i avvikelsebeslutet redogör projektledningen retroaktivt för orsakerna till kostnadsökningarna.200

Förändringar i projektet från systemhandlingen

I systemhandlingen hade grundvattenundersökningar utförts i begränsad omfattning. Senare utredningar som projektet tvingades göra visade sig bli både omfattande och kostsamma. Problematiken och konsekvenserna visade sig vara betydligt mer komplicerade än vad som antagits i systemhandlingen.201 En följd av detta var att det krävdes ett mer omfattande konstruktionsarbete, utökade brokonstruktioner och dyrare byggmetoder.202 Därtill har projektet tvingats göra kostnadskrävande bulleråtgärder efter krav från planprövningen inom Banverket i samband med processen att få en fastställd järnvägsplan

i Motala. Systemhandlingen fick därför revideras i omgångar.203 Därtill har

196 Successiv kalkylering Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad. 2008-09-26, rev. 2009-02-25 (Block 10.10 och Avvikelseanalysen justerad).

197 Banverket, Startbeslutsansökan. Projekt Motala–Mjölby, dubbelspårsutbyggnad, 2009-03-25.

198 BVR 2161.

199 Intervju Trafikverket 2010-09-23.

200 Enligt Avvikelsebeslut 2009-07-13.

201 Ej undertecknad Ändringsbegäran TR (Leverans Anläggning), bilaga till Avvikelsebeslut 2009-07-13.

202 Lägesrapporter BRÖ 2006.

203 Ej undertecknad Ändringsbegäran TR (Leverans Anläggning), bilaga till Avvikelsebeslut 2009-07-13.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

91

RIKSREVISIONEN

anslutningen till Mjölby bangård inneburit en stor kostnadsökning i projektet. Det sammantagna värdet av kostnadsökningar som beror på förändringar i förhållande till systemhandlingen uppgår till 152,6 miljoner kronor.204

Ökad projektering

Projektet tvingades utföra tillkommande projekteringsarbete som i huvudsak berodde på geoteknik och grundvattenproblem. Eftersom projektet delats in i ett tjugotal olika entreprenader sker projekteringen av ej startade entreprenader parallellt med startandet av byggskedet för andra. Vid en av entreprenaderna söder om Motala där projektet planerat att bygga en tunnel upptäcktes markföroreningar. Det innebar att Banverkets hydrolog starkt avrådde från

att bygga en tunnel eftersom det skulle kunna finnas en risk att föroreningen skulle kunna sprida sig närmare Vättern. Efter dialog med kommunen träffade projektledningen en överenskommelse om att bygga en gångbro över spåren

i stället. En ny trafikprognos gjorde att projektledningen var tvungen att göra ytterligare utredningar.205 Den nya trafikprognosen var en av anledningarna till att fastställandet av den norra järnvägsplanen drog ut på tiden.206 Kostnaderna för utökad projektering uppgår enligt avvikelsebeslutet från 2009 till 8 miljoner kronor.

Generella osäkerheter

För sträckan Motala–Norrsten identifierades ett antal stora osäkerheter när kalkylsäkringen inför åtgärdsplanen gjordes. Block 10 som är en riskreserv för generella osäkerheter utökades därför med 99 miljoner kronor från tidigare budget (94 miljoner kronor) till totalt 193 miljoner kronor.207

Projektledningen uppger att det inte hade varit möjligt att invänta alla tillstånd innan produktionen kunde sättas i gång. Mot bakgrund av det omfattande trafikflödet på sträckan har projektledningen varit tvungen att ansöka två

år i förväg om trafikavstängning för att arbete på spåren ska kunna utföras. Projektledningen har därefter gjort stora ansträngningar för att kunna hålla tidsplanen och därmed pricka in de dispositionstider då trafiken stängs för att möjliggöra byggande på spåret som projektet fått till förfogande.208

204 Avvikelsebeslut 2009-07-13.

205 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

206E-post Trafikverket 2010-10-12.

207 Avvikelsebeslut 2009-07-13.

208 Intervju Trafikverket 2010-05-31.

RIKSREVISIONEN

92

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Vidtagna åtgärder vid fördyringen

I skrivelsen till regeringen 2006 redogör Banverket för ett alternativt bantat utförande som bedöms kosta 1 500 miljoner kronor. Alternativet skulle innebära att deletappen Motala–Fors senareläggs.209 Under 2008 förändras formen för projektets månadsrapportering.210 I samband med övergången till en annan rapporteringsform tillkommer även krav på att projektet ska redogöra för möjliga besparingsåtgärder. I september 2008 redogör projektet på nytt för möjligheten att göra en besparing i projektet genom att avsluta dubbelspårsutbyggnaden vid Fors i stället för Motala och att Motala bangård

inte byggs om, vilket skulle ge en total besparing på motsvarande 400 miljoner kronor. Denna åtgärd genomfördes emellertid aldrig eftersom projektets uppdragsram höjdes i samband med avvikelsebeslutet i juli 2009 och de kostnadsökningar i projektet som uppstått därmed finansierats.211

De besparingsåtgärder som har genomförts har gjorts på bangården i Motala till ett värde av 10-20 miljoner kronor. Projektet hade dessutom ett

genomförandeavtal med Motala kommun om omhändertagande av dagvatten som gjorde att kostnaderna kunde minskas.212

Förslag till reviderad åtgärdsplan 2007

I samband med förslaget till reviderad plan 2007 stod det klart att den låneram som Banverket hade beviljats på 17 miljarder kronor inte skulle räcka för genomförandet av de utpekade investeringsprojekten. Banverket skriver i förslaget till reviderad åtgärdsplanen att behoven ”kraftigt överstiger” de ramar som angetts i uppdraget213 under den återstående planperiodens första del (2008–2011).214 Banverket uppskattade att låneramen skulle räcka till 2012 och att projekten därefter skulle behöva anslagsfinansieras. Ett annat alternativ var att låneramen utökades.215 Banverket bedömer det som mycket angeläget att pågående byggprojekt genomförs i den takt som är möjlig. Banverket skriver vidare att ett förslag som följer de årliga planeringsramarna i uppdraget innebär senareläggning av en mängd investeringsåtgärder, däribland

209 Banverket 2006-06-21, N2005/9761/IR.

210 Uppdragsrapport UDM 2008-09-24.

211 Intervju Trafikverket 2010-10-01.

212 Ibid.

213 Regeringsbeslut 2006-11-23, (N2006/9444/IR (delvis), Uppdrag att lämna förslag till reviderad nationell väghållningsplan för perioden 2004–2015.

214 Banverket (2007), Reviderat förslag till framtidsplan för järnvägen, 2007-06-18.

215 Intervju Trafikverket 2010-09-29; Intervju Trafikverket 2010-09-21.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

93

RIKSREVISIONEN

dubbelspårsutbyggnaden av sträckan Motala–Mjölby.216 Regeringen beviljade inte Banverket någon utökad låneram för de prioriterade projekten.217 Det fick till konsekvens att Banverket fick senarelägga planerade byggstarter av andra projekt.218

Aktuell status för investeringsprojektet Motala–Mjölby

I slutet av november 2009 avslog regeringen alla överklaganden av järnvägsplanen Motala–Norrsten som nu har vunnit laga kraft. Projektet har emellertid drabbats av ytterligare förseningar på grund av överklagande av en detaljplan för Göta kanal och Motala ström som fastställdes av regeringen i mars 2010. Vattenfrågan som gäller byggnation av broar över Göta kanal och Motala ström ligger för närvarande för behandling hos Miljööverdomstolen. Överklagandet har även gällt frågor vid sidan av vattenfrågan som egentligen varit fastlagda i järnvägsplanen. Det gäller framför allt frågan om bullerskydd. Projektledningen hoppas att domstolen ska gå på Trafikverkets linje och avslå överklagandet.219

Det visar sig även att de arkeologiska utgrävningarna i Motala blir betydligt mer omfattande och drar ut längre i tiden, vilket enligt projektledningen kommer att påverka byggstarten och ytterligare har minskat chansen att klara färdigställande 2011. Projektledningen utformar nu en alternativ genomförandeplan för att klara ett färdigställande 2012 som alternativ.220

Riksrevisionens analys

Dubbelspårsutbyggnaden av sträckan Motala–Mjölby är i många delar ett komplext projekt, där olika moment i järnvägens byggande och planering har genomförts parallellt. Kostnadsökningarna som har uppstått i projektet beror till viss del på att projektets omfattning har utökats liksom att projektet har drabbats av ett flertal överklaganden.

Riksrevisionen gör emellertid bedömningen att omfattningen av kostnadsökningarna skulle ha kunnat begränsas genom bättre framförhållning i planeringen. Det är Riksrevisionens mening att Banverket i kostnadskalkylen

216 Banverket (2007), Reviderat förslag till framtidsplan för järnvägen, 2007-06-18.

217 Prop. 2007/08:1, Budgetproposition för 2008; bet. 2007/08:FiU1, Budgetproposition för 2008.

218 Intervju Trafikverket 2010-09-29.

219 Intervju Trafikverket 2010-10-01.

220 Intervju Trafikverket 2010-05-31; Uppdragsrapport 2010-03-26.

RIKSREVISIONEN

94

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

för Motala–Mjölby i 2004–års åtgärdsplan underskattade de faktiska kostnaderna i projektet. Att kostnadsnivån villkorades av ett besparingsbeting på motsvarande 100 miljoner kronor samt att den senaste slutkostnadsprognosen redan i samband med projekteringen uppgår till 2 049 (prisnivå 2009-01) miljoner kronor att ställas mot plankostnaden 1 542 miljoner kronor (prisnivå 2009-01) talar för att kostnadskalkylen inte var realistisk. Därtill kan riskanalysen i projektet ifrågasättas. Det faktum att det dröjer en bra bit in i byggskedet innan projektledningen tar fram en kommunikationsplan och att berörda sakägare menar att de inte informerats i tid talar för att omvärldens krav har underskattats i planeringen. Att Banverket 2009 beslutar att utöka projektets riskreserv med närmare 100 miljoner kronor med anledning av kvarvarande stora osäkerheter i den norra etappen, Motala–Norrsten, visar att tidigare bedömda risker troligen legat i underkant.

Storleken på enskilda kostnadsavvikelser, som har uppstått i projektet under genomförandets gång, motsvarande ett värde av 507 miljoner kronor har inte dokumenterats löpande. Först tre år efter att kostnadsökningen först uppmärksammas fattas ett avvikelsebeslut där storleken på och orsaken till enskilda kostnadsavvikelser redovisas retroaktivt. Riksrevisionen kan dock

konstatera att det har skett en successiv förbättring av avvikelserapporteringen men att det ändrade rapporteringsförfarandet inträder när stora kostnadsökningar redan har uppstått i projektet. Det innebär en begränsad spårbarhet i en stor del av projektets planerings- och genomförandeprocess, i synnerhet de skeden som föregår byggskedet.

Ett krav för att förutsättningar för god kostnadskontroll ska råda är att väsentliga händelser och beslut ska dokumenteras och därmed kunna spåras. Av den dokumentation som Riksrevisionen har tagit del av går det inte att utläsa i vilken ordning beslut på högre nivåer har tagits. Eftersom besluten

i stor utsträckning inte har dokumenterats går det inte heller att göra någon bedömning av vilka krav på åtgärder för att minska kostnadsökningens omfattning som har ställts på projektet.

Riksrevisionen kan konstatera att den starka styrningen mot att hålla tidsplanen i Motala–Mjölby har fått konsekvenser i form av högre kostnader än vad som var planerat. Det kan i vissa fall vara berättigat att acceptera högre kostnader för att säkerställa att tidsplanen hålls. Riksrevisionen menar däremot att målsättningen att hålla tidsplan och hålla kostnader hela tiden måste vägas mot varandra. En risk är annars att alltför stora kostnadsavvikelser accepteras.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

95

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

96

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Bilaga 2 Kostnadsutveckling i stora järnvägsprojekt 2005–2009221

Projekt/ år för		Plan	Plan	Plan	Slut-	Procentuell avvikelse, slut-
trafiköppnande		1994	1998	2004	kostnad	kostnad gentemot första plan
Kävlinge–Lund	BV-index	800	1263	963	1220	53%
2005	NPI	537	941	902	962	79%
Lekarekulle–Frillesås	BV-index	896	458	680	691	-23%
2005	NPI	602	356	637	635	5%
Sthlm S–Årstaberg	BV-index	2479	1413	1610	1788	-28%
2005	NPI	1665	1100	1508	1660	0%
Hallsberg	BV-index	-	-	467	517	11%
rangerbangård221
2005	NPI	-	-	437	483	11%
Öxnered–Trollhättan	BV-index	1087	693	958	1180	9%
2006	NPI	682	504	838	1063	56%
Mjölby bangårds-	BV-index	103	295	218	546	430%
ombyggnad
2006	NPI	64	215	191	486	659%
Blekinge kustbanan	BV-index	-	-	894	915	2%
2007	NPI	-	-	726	838	15%
Torebo–Hedberg	BV-index	-	1259	1621	1355	8%
2008	NPI	-	825	1278	1228	49%
Vännäs–Bastuträsk	BV-index	-	-	1091	1044	-4%
2008	NPI	-	-	860	837	-3%
Arlöv–Malmö	BV-index	-	-	857	777	-9%
2008	NPI	-	-	676	668	-1%

221 Projektet ingick inte bland de nio projekt som omfattades av Riksrevisionens enkät- och intervjustudie.

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

97

RIKSREVISIONEN

RIKSREVISIONEN

98

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2010 2010:1	Styrning inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och
	modeller för resursfördelning
2010:2	Regeringens försäljning av Vasakronan
2010:3	Från många till en – sammanslagningar av myndigheter
2010:4	Klassificering av kurser vid universitet och högskolor –
	regeringens styrning och Högskoleverkets uppföljning
2010:5	Arbetspraktik
2010:6	Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter
2010:7	Inställda huvudförhandlingar i brottmål
2010:8	Sveaskog AB och dess uppdrag
2010:9	En förändrad sjukskrivningsprocess
2010:10	Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare
2010:11	Enhetlig beskattning?
2010:12	Riksrevisorernas årliga rapport 2010
2010:13	Säkerheten i statens betalningar
2010:14	Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens
	redovisning i 2010 års ekonomiska vårproposition
2010:15	AB Svensk Exportkredit
2010:16	Underhåll av järnväg
2010:17	Kapitalförvaltning i tider av kraftiga värdeförändringar.
	En granskning av åtta statligt bildade stiftelser och regeringen
	som stiftare
2010:18	Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för
	trygghetssystem – har möjligheter till effektivisering utnyttjats?
2010:19	Förberedelsearbetet i apoteksreformen
2010:20	Den nordiska stridsgruppen 2008 - en del av EU:s
	snabbinsatsförmåga
2010:21	Statliga stöd i alkoholpolitiken – Påverkas ungas alkoholkonsumtion?
2010:22	Underhållsstödet – för barnens bästa?
2010:23	Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?
2010:24	Sveriges skatteavtal med andra länder – effekterna av regeringens
	arbete

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

99

RIKSREVISIONEN

2010:25 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar?

2010:26 Statens insatser för att komma åt vinster från brottslig verksamhet

– ett bättre samarbete ger högre utbyte

2010:27 Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet

2011 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen

– omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?

Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor

2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?

2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

RIKSREVISIONEN

100

Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

Riksrevisionen har granskat kostnadskontrollen i stora järnvägsinvesteringar. Centralt för god kostnadskontroll är att det finns en transparent och tillförlitlig redovisning av kostnadsutvecklingen som även synliggör avvikelser mellan objektens faktiska kostnader och den kostnad som angavs i beslutet om investering. Vidare bör kostnadsavvikelser gå att analysera i efterhand för att effektivisera verksamheten, till exempel för att utarbeta träffsäkra kostnadskalkyler.

Riksrevisionen konstaterar att flera av de brister som påtalats i tidigare granskningar kvarstod under Banverkets sista år. Det saknas fortfarande ett ändamålsenligt system för uppföljning av regeringens och Banverkets övergripande ekonomiska planering. Vidare finns det brister i kostnadsredovisningen då bland annat Trafikverkets användande av branschindex innebär att en väsentlig del av kostnadsökningen döljs. Riksdagen har därmed inte informerats om de verkliga kostnadsökningarna. Förändringar i Banverkets ekonomisystem och brister i verkets dokumenthantering

har även omöjliggjort en systematisk uppföljning av kostnadsavvikelser på objektsnivå.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 243 4

Beställning:

Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

Fax: 08-517 141 00 publikationsservice@riksrevisionen.se

Riksrevisionen • 114 90 Stockholm • [Nybrogatan 55] • Tfn 08-517 140 00 • www.riksrevisionen.se

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 maj 2011

Närvarande: statsrådet Erlandsson, ordförande, och statsråden Carlgren, Carlsson, Borg, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Ohlsson, Norman, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt

Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd

Regeringen beslutar skrivelse 2010/11:139 Riksrevisionens granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar.

Skr. 2010/11:139

110