2010/11:MJU7 Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen

Miljö- och jordbruksutskottets utlåtande 2010/11:MJU7
Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen

Sammanfattning

Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens ändrade förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig). Förslaget innebär att livsmedel för utdelning till de sämst ställda antingen ska kunna tas ut från interventionslager eller köpas upp på marknaden med hänsyn till näringsvärdet. Förslaget omfattar ett finansieringstak på 500 miljoner euro årligen för unionens samfinansiering av ordningen.

Utskottet konstaterar att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes för 20 år sedan var att det vid den tidpunkten fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas i dag då interventionslagren i det närmaste är tomma. I och med de ändringar kommissionen föreslår av livsmedelsstödet anser utskottet att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa en ordning för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. Utskottet konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan längre innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Därmed är den rättsliga grund som kommissionen angivit för förslaget felaktig.

Utskottet anser emellertid att en rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda i och för sig kan anses rymmas inom unionens mål. Utskottet anser därför i likhet med rådets rättstjänst att kommissionen som stöd för detta förslag skulle kunna välja artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Som framgår av utskottets överväganden i utlåtandet kan emellertid de föreslagna åtgärderna på intet sätt anses nödvändiga för att nå något av de mål som avses i fördraget. Utskottet anser tvärtom att de föreslagna åtgärderna strider mot subsidiaritetsprincipen, då målen för den planerade åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå. Utskottet anser därför att åtgärder av det slag som avses med det aktuella förslaget bör vara varje medlemsstats eget ansvar. Utskottet finner således att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att riksdagen avger ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande.

Med hänsyn till den korta tid som återstår innan fristen med att avge ett motiverat yttrande går ut föreslår utskottet att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen

Riksdagen beslutar att avge ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.

Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.

Stockholm den 4 november 2010

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Bengt-Anders Johansson (M), Johan Löfstrand (S), Helén Pettersson i Umeå (S), Rune Wikström (M), Anita Brodén (FP), Sara Karlsson (S), Per Åsling (C), Pyry Niemi (S), Johan Hultberg (M), Åsa Romson (MP), Irene Oskarsson (KD), Josef Fransson (SD), Jens Holm (V), Åsa Coenraads (M), Suzanne Svensson (S) och Christer Akej (M).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksdagen har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen. Kammaren hänvisade den 4 oktober 2010 kommissionens förslag till miljö- och jordbruksutskottet. Fristen med att avge ett motiverat yttrande går ut den 15 november 2010.

Miljö- och jordbruksutskottet beslutade den 14 oktober att begära in regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen.

Bakgrund

I rådets förordning (EEG) nr 3730/87 fastställs allmänna bestämmelser för leverans av livsmedel från interventionslager till utsedda organisationer, för utdelning till de sämst ställda i gemenskapen. Den förordningen upphörde senare att gälla och införlivades i förordningen om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”förordningen om en samlad marknadsordning”, rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007).

Under de senaste åren har den gemensamma jordbrukspolitiken omarbetats avsevärt, och det primära målet är inte längre att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt. Detta bekräftas genom beslut som antagits inom ramen för 2009 års hälsokontroll av jordbrukspolitiken. Därför har stödordningen under åren blivit mycket mer beroende av uppköp på marknaden för att klara livsmedelsförsörjningen.

Europaparlamentet uttryckte i sin förklaring av den 4 april 2006 om leverans till de välgörenhetsorganisationer som utsetts att genomföra Europeiska unionens ordning för livsmedelsstöd till de sämst ställda sin oro för ordningens framtid, och uppmanade kommissionen och rådet att göra ordningen bestående, som en bekräftelse på vikten av att tillgodose livsmedelsbehovet för de sämst ställda.

Kommissionen antog det ursprungliga förslaget den 17 september 2008. För att anpassa förslaget till nya bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) presenterade kommissionen det ändrade förslaget i september 2010. I det ändrade förslaget anpassas ordningen för livsmedelsutdelning till de nya bestämmelserna om kommissionens behörighet att anta delegerade akter och genomförande akter. Vidare beaktas flera av de ändringsförslag som Europaparlamentet antog i mars 2009. Det ändrade förslaget har även anpassats vad gäller beslutsordning, och det ska i och med anpassningen antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet i EUF-fördraget.

Förslagets huvudsakliga innehåll

Det ändrade förslaget innehåller ändringar av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007. Förslaget innebär att livsmedelsutdelningsordningen ändras utifrån bl.a. följande punkter.

Livsmedel ska antingen kunna tas ut från interventionslager eller köpas upp på marknaden. Det senare är då inte längre begränsat till situationer med otillräckliga interventionslager. Utnyttjandet av lämpliga interventionslager prioriteras dock, när sådana finns att tillgå.

För att förbättra näringsbalansen i livsmedel som delas ut via stödordningen, ska valet av livsmedel inte längre vara begränsat till dem som omfattas av intervention. Livsmedlen ska väljas ut av medlemsstaternas myndigheter inom ramen för nationella program för livsmedelsutdelning där syften och prioriteringar fastställs för utdelning till de sämst ställda med hänsyn till näringsvärdet.

För att underlätta införandet och säkra ett fortsatt högt utnyttjande av de EU-medel som står till förfogande anser kommissionen att man bör fastställa en samfinansieringsandel på 75 % för perioden 2010–2012, som ökas till 85 % för de medlemsstater som tar emot stöd från Sammanhållningsfonden. Från och med planen för perioden 2013–2015 kommer samfinansieringsandelen att uppgå till 50 % respektive 75 %.

Då den nya ordningen kommer att samfinansieras av unionen, krävs det en ändring av artikel 3.1 i förordning (EG) nr 1290/2005. Förslaget omfattar ett finansieringstak på 500 miljoner euro årligen för unionens samfinansiering av ordningen.

Utskottets prövning

Subsidiaritetsprincipens tillämpning

Förslaget till rättsakt saknar en uttrycklig bedömning av subsidiaritetsprincipen i förhållande till de föreslagna åtgärderna.

Regeringens bedömning

Utskottet fick den 28 oktober 2010 regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen på det aktuella förslaget.

Regeringen anser att åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Regeringen framhåller att redan den nuvarande ordningen med stark betoning på marknadsuppköp saknar tillräckligt samband med den gemensamma jordbrukspolitiken och att den därför saknar stöd i den artikel som har åberopats som rättslig grund. Detta missförhållande blir än mera uttalat med den utformning som programmet har fått i det nu aktuella förslaget. Detta ligger nu ännu tydligare än tidigare inom det socialpolitiska området, vilket också har framförts av rådets rättstjänst. Rättstjänsten har i detta sammanhang särskilt pekat på att förslaget nu innehåller tydligare hänvisningar till sammanhållningsfonden.

Unionens mål anges i artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen. Bland dessa mål ingår att verka för en hållbar utveckling i Europa som bl.a. bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas samt att bekämpa social utestängning och främja social rättvisa och social sammanhållning. Enligt artikel 151 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska unionens och medlemsstaternas mål på det socialpolitiska området bl.a. vara att förbättra levnads- och arbetsvillkor, att åstadkomma ett fullgott socialt skydd och att bekämpa social utslagning. För att uppnå målen på det socialpolitiska området ska unionen enligt artikel 153 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet bl.a. när det gäller kampen mot social utslagning. Sådana åtgärder kan vidtas med stöd av artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. En rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda får i och för sig anses rymmas inom unionens mål.

Unionen har inte exklusiv behörighet på det socialpolitiska området. Unionens åtgärder på det socialpolitiska området ska vara av understödjande och kompletterande karaktär. De åtgärder som avses med förslaget kan därför bli föremål för en subsidiaritetsprövning. Enligt regeringens mening förs kampen mot fattigdom och utslagning i samhället bäst på nationell nivå och bör därför inte vara föremål för åtgärder på unionsnivå. Åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör således vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis framhålla att det ser positivt på att sammanhållningen mellan EU:s regioner utvecklas genom att man minskar ekonomiska och sociala skillnader i unionen. För detta ändamål finns bl.a. strukturfonderna, vilket anges i artikel 153 i EUF-fördraget. Det är emellertid viktigt att betona att det är stor skillnad på att utveckla regioner genom att minska ekonomiska skillnader i unionen och att dela ut livsmedel till de sämst ställda i unionen. Det sistnämnda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i viken region de befinner sig. Därmed är det en socialpolitisk åtgärd, som är nog så viktig men som hör till de enskilda medlemsstaternas ansvar.

Utskottet erinrar om att enligt artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen får unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. Det bör också hållas i åtanke att domstolen vid ett flertal tillfällen framhållit att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår rättsaktens syfte och innehåll.

När det gäller det aktuella förslaget konstaterar utskottet att det är avsett att ändra i en ordning för utnyttjande av interventionslager som infördes för mer än 20 år sedan. Ordningen återfinns i artikel 27 i den förordning som rör den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (förordning (EG) nr 1234/2007), under rubriken Avsättning av interventionsprodukter. Skälet till att ordningen infördes återfinns i beaktandemening 18 i nämnda förordning, i vilken det följande sägs:

Gemenskapen har genom sina interventionslager av olika jordbruksprodukter stora möjligheter att hjälpa de medborgare som har det sämst ställt. Det ligger i gemenskapens intresse att, genom att införa lämpliga åtgärder, utnyttja dessa möjligheter på hållbar basis till dess att lagren har nått en normal nivå.

Utskottet konstaterar vidare att på grund av att den gemensamma jordbrukspolitiken har omarbetats avsevärt under de senaste åren och att det primära målet inte längre är att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt, såsom kommissionen själv framhåller, har lagren sjunkit drastiskt. Kommissionen föreslår därför att ett nytt system för livsmedelsutdelning till de sämst ställda införs, ett system som inte är beroende av att det finns lämpliga interventionslager. Detta framgår av de ändringar som föreslås i artikel 27 och som innebär att produkter i interventionslager ska ställas till förfogande för livsmedelsutdelning, men om interventionslagren inte lämpar sig för ändamålet, ska livsmedel köpas upp på marknaden. Vidare föreslås att medlemsstaterna ska välja livsmedel utifrån objektiva kriterier, även livsmedlens näringsvärde och hur lämpade de är för utdelning. I detta syfte får medlemsstaterna enligt den föreslagna lydelsen av artikel 27 ge företräde för produkter med ursprung i unionen, men de behöver inte välja sådana produkter.

I och med de ändringar kommissionen föreslår anser utskottet att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör, dvs. utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa ett system för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. Utskottet konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. Utskottet anser därför att den rättsliga grund som förslaget vilar på är felaktig, då inget av de mål med den gemensamma jordbrukspolitiken som nämns i artikel 39 i EUF-fördraget är tillämpligt. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål.

I likhet med regeringen anser emellertid utskottet att en rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda i och för sig kan anses rymmas inom unionens mål. Således konstaterar utskottet därför i likhet med rådets rättstjänst att kommissionen som stöd för detta förslag skulle kunna välja artikel 352 i EUF-fördraget. Enligt den artikeln krävs det att alla medlemsstater är överens om att den föreslagna åtgärden ska vidtas på unionsnivå. Utskottet vill emellertid erinra om att det i artikel 352 sägs följande:

Om en åtgärd från unionens sida skulle visa sig nödvändig för att, inom ramen för den politik som fastställs i fördragen, nå något av de mål som avses i fördragen, och dessa inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta, ska rådet med enhällighet, på förslag av kommissionen och efter Europaparlamentets godkännande, anta lämpliga bestämmelser.

Utskottet anser dock att de föreslagna åtgärderna på intet sätt kan anses nödvändiga för att nå något av de mål som avses i fördraget. Utskottet anser tvärtom att de föreslagna åtgärderna strider mot subsidiaritetsprincipen, varför det saknas grund för att anta bestämmelser på unionsnivå om livsmedelutdelning till de sämst ställda i unionen.

Det framgår av fördragen att socialpolitik främst hör till medlemsstaternas ansvar. Detta gäller i synnerhet då det rör sig om stöd till de individer som kan anses ha det allra sämst ställt i unionen. Enligt artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen ska unionen och medlemsstaterna ha delade befogenheter på området för socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i fördraget. Utskottet konstaterar att dessa aspekter främst rör den fria rörligheten av arbetskraft. Varje medlemsstat har ett ansvar i kampen mot fattigdom och utslagning i samhället, liksom för arbetet att ge stöd åt dem som har det sämst ställt. Det är ett ansvar som många gånger delas med myndigheter på regional och lokal nivå. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Utskottet kan inte finna några skäl till att målen för den planerade åtgärden i det aktuella förslaget bättre skulle uppnås på unionsnivå. Vid en prövning i enlighet med subsidiaritetsprincipen kan utskottet konstatera att den föreslagna åtgärden saknar viktiga gränsöverskridande aspekter. Utskottet bedömer att det stöd som behövs både lättare och bättre regleras genom åtgärder som vidtas på nationell nivå. Vidare kan utskottet inte se att underlåtenhet att handla på unionsnivå skulle stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen. Utskottet kan heller inte finna några fördelar med en åtgärd av detta slag på unionsnivå.

Sammanfattningsvis kan utskottet således konstatera att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes för 20 år sedan var att det vid den tidpunkten fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas i dag då interventionslagren i det närmaste är tomma. Utskottet anser vidare att målen för den planerade åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att åtgärder av det slag som avses med det nu aktuella förslaget bör vara varje medlemsstats eget ansvar i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Utskottet finner således att kommissionens förslag till ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig) strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att riksdagen avger ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig).

Bilaga 2

Motiverat yttrande från Sveriges Riksdag

Mot bakgrund av prövningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning i kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 1234/2007 när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen (KOM(2010) 486 slutlig) som redovisas i miljö- och jordbruksutskottets utlåtande 2010/11:MJU7 Utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen anser riksdagen att det aktuella förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen.

Riksdagen vill framhålla att den ser positivt på att sammanhållningen mellan EU:s regioner utvecklas genom att man minskar ekonomiska och sociala skillnader i unionen. För detta ändamål finns bl.a. strukturfonderna, vilket anges i artikel 153 i EUF-fördraget. Det är emellertid viktigt att betona att det är stor skillnad på att utveckla regioner genom att minska ekonomiska skillnader i unionen och att dela ut livsmedel till de sämst ställda i unionen. Det sistnämnda är ett sätt av många att hjälpa enskilda individer som har det ekonomiskt svårt oavsett i viken region de befinner sig.

Riksdagen erinrar om att enligt artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen får unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. Det bör också hållas i åtanke att domstolen vid ett flertal tillfällen framhållit att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår rättsaktens syfte och innehåll.

När det gäller det aktuella förslaget konstaterar riksdagen att det är avsett att ändra i en ordning för utnyttjande av interventionslager som infördes för mer än 20 år sedan. Ordningen återfinns i artikel 27 i den förordning som rör den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (förordning (EG) nr 1234/2007), under rubriken Avsättning av interventionsprodukter. Skälet till att ordningen infördes återfinns i beaktandemening 18 i nämnda förordning, i vilken det följande sägs:

Riksdagen konstaterar vidare att på grund av att den gemensamma jordbrukspolitiken har omarbetats avsevärt under de senaste åren och att det primära målet inte längre är att höja produktiviteten utan att öka jordbrukets hållbarhet på lång sikt, såsom kommissionen själv framhåller, har lagren sjunkit drastiskt. Kommissionen föreslår därför att ett nytt system för livsmedelsutdelning till de sämst ställda införs, ett system som inte är beroende av att det finns lämpliga interventionslager.

I och med de ändringar kommissionen föreslår anser riksdagen att syftet med den åtgärd som det aktuella förslaget rör, dvs. utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen, har skiftat karaktär från att ha varit ett sätt att utnyttja interventionslager till att skapa ett system för att införskaffa näringsriktiga livsmedel till de sämst ställda i unionen. Riksdagen konstaterar att åtgärden därmed skiftat från att ha varit en jordbrukspolitisk åtgärd till att vara en socialpolitisk åtgärd. Riksdagen anser därför att den rättsliga grund som förslaget vilar på är felaktig, då varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. En rättsakt med det huvudsakligen socialpolitiska syftet att tillhandahålla livsmedel till de sämst ställda kan i och för sig anses rymmas inom unionens mål. Således konstaterar riksdagen i likhet med rådets rättstjänst att kommissionen som stöd för detta förslag skulle kunna välja artikel 352 i EUF-fördraget. Riksdagen vill emellertid erinra om att det i artikel 352 sägs följande:

Riksdagen anser att de föreslagna åtgärderna på intet sätt kan anses nödvändiga för att nå något av de mål som avses i fördraget. Riksdagen anser tvärtom att de föreslagna åtgärderna strider mot subsidiaritetsprincipen, varför det saknas grund för att anta bestämmelser på unionsnivå om livsmedelutdelning till de sämst ställda i unionen.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att det enda skälet till att livsmedelsstöd infördes för 20 år sedan var att det vid den tidpunkten fanns interventionslager som man ville utnyttja på bästa sätt. Det skälet saknas i dag då interventionslagren i det närmaste är tomma. Varken syftet med eller innehållet i den föreslagna rättsakten kan innefattas av den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Den rättsliga grund som förslaget vilar på är därmed felaktig. Riksdagen anser vidare att målen för den planerade åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, på central nivå eller på regional och lokal nivå, och att förslaget därför strider mot subsidiaritetsprincipen.