Vattenverksamhet

Delbetänkande av Miljöprocessutredningen

Stockholm 2009

SOU 2009:42

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Omslagsfoto: Peter Ardö

En kraftverksdamm i Laholm i Lagan

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23201-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 20 juni 2007 (dir. 2007:94) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå de processuella regler som behövs för den ändrade instansordningen samt för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Genom tilläggsdirektiv den 20 december 2007 (dir. 2007:184) vidgades uppdraget till att omfatta bl.a. behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi, vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken, miljökonsekvensbeskrivningar samt samordning och samråd i prövningsförfarandet. Den 2 oktober 2008 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2008:119) att tillkalla ytterligare en särskild utredare. I båda tilläggsdirektiven ändrades tidpunkterna för redovisning av uppdraget.

Utredningen har antagit namnet Miljöprocessutredningen.

Den 20 juni 2007 förordnades lagmannen Ulf Andersson att vara särskild utredare.

Den 6 oktober 2008 förordnades rådmannen Lars Holmgård att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 20 september 2007 professorn Peter Fitger och chefsrådmannen Claes Kristensson.

Som experter förordnades fr.o.m. den 20 september 2007 kanslirådet Camilla Adolfsson, miljörättsjuristen Oscar Alarik, departementssekreteraren Agnetha Alriksson, advokatfiskalen Karolina Ardesjö Lundén, fastighetsrådet Anders Dahlsjö, chefsrådmannen Jim Emilsson, kanslirådet Ivar Frostenson, juristen Agneta Gardar, rättssakkunniga Susanne Gerland, ämnesrådet Margaretha Gistorp, bolagsjuristen Ulrik Johansson,

departementssekreteraren Anna Josefsson, rådmannen Bjarne Karlsson, departementssekreteraren Mats Kryhl, rättssakkunniga Malin Larsson, departementssekreteraren Elisabeth Lidbaum, miljörättsjuristen Henrik Malmberg, miljörådet Lena Nilsson, lagmannen Håkan Nordling, förbundsjuristen Germund Persson, hovrättsrådet Liselotte Rågmark, 1:e länsjuristen Magnus Sandström, divisionschefen Micaela Schulman, kanslirådet Karin Sjökvist, enhetschefen Dan Töllborn, rättssakkunniga Sanna Viklund och departementssekreteraren Henrik Wingfors.

Advokaten Mårten Bengtsson förordnades som expert fr.o.m. den 9 oktober 2007 och docenten Jan Darpö förordnades som expert fr.o.m. den 15 oktober 2007.

Margaretha Gistorp entledigades fr.o.m. den 12 november 2007 och i stället förordnades departementssekreteraren Lena Källberg som expert fr.o.m. den 13 november 2007. Elisabeth Lidbaum entledigades fr.o.m. den 31 december 2007 och i stället förordnades departementssekreteraren Eva-Lena Almér som expert fr.o.m. den 1 januari 2008.

Som experter förordnades fr.o.m. den 1 januari 2008 chefsjuristen Fredrik Bonde, enhetschefen Karl-Erik Nilsson och generalsekreteraren Stefan Nyström.

Som experter förordnades fr.o.m. den 15 januari 2008 advokaten Bo Hansson, miljöjuristen Lennart Sandebjer och juristen Carl-Ivar Stahl, fr.o.m. den 21 januari 2008 departementssekreteraren Ingrid Hasselsten och fr.o.m. den 25 januari 2008 rådmannen Stefan Nilsson.

Karolina Ardesjö Lundén entledigades fr.o.m. den 29 februari 2008 och i stället förordnades advokatfiskalen Johan Svensson som expert fr.o.m. den 1 mars 2008.

Eva-Lena Almér entledigades fr.o.m. den 8 oktober 2008.

Som experter förordnades fr.o.m. den 8 oktober 2008 kanslirådet Magnus Blümer och civilingenjören Walter Johansson.

Henrik Wingfors entledigades fr.o.m. den 20 oktober 2008. Micaela Schulman entledigades fr.o.m. den 1 november 2008

och i stället förordnades enhetschefen Mårten Dunér som expert fr.o.m. den 1 november 2008.

Som expert förordnades fr.o.m. den 1 november 2008 ämnessakkunniga Ingela Sundelin.

Som expert förordnades fr.o.m. den 15 januari 2009 informationssekreteraren Lars Lindström.

Anders Dahlsjö entledigades fr.o.m. den 19 januari 2009 och i stället förordnades miljörådet Sven Bengtsson som expert fr.o.m. den 19 januari 2009.

Stefan Nilsson entledigades fr.o.m. den 4 februari 2009.

Johan Svensson entledigades fr.o.m. den 12 februari 2009 och i stället förordnades advokatfiskalen Karolina Ardesjö Lundén som expert fr.o.m. den 12 februari 2009.

Som sekreterare i utredningen har förordnats hovrättsassessorn Annika Sandersnäs Heijman (fr.o.m. den 13 augusti 2007), kammarrättsassessorn Ewa Mårdberg (fr.o.m. den 20 augusti 2007 t.o.m. den 31 mars 2008), hovrättsassessorn Dano Kostovski (fr.o.m. den 18 februari 2008), chefsjuristen Peter Ardö (fr.o.m. den 1 mars 2008) och länsassessorn Cecilia Giese Hagberg (fr.o.m. den 1 mars 2008). Av sekreterarna är det Peter Ardö och Annika Sandersnäs Heijman som har medverkat i arbetet med detta betänkande.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen (SOU 2007:111), Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler

(SOU 2008:31) och Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) samt huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10).

Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Vattenverksamhet (SOU 2009:42). Uppdraget för undertecknad utredare är härigenom slutfört.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden.

Karlstad i maj 2009

Lars Holmgård

/ Peter Ardö

Annika Sandersnäs Heijman

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
Författningsförslag .............................................................		23
1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808).............	23
2	Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen
	(1997:288) ................................................................................	33
3	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med
	särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................	34
4	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:928) om bygde- och fiskeavgifter.................................	36
5	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1388) om vattenverksamhet m.m.................................	38
1	Inledning...................................................................	41
1.1	Utredningsuppdraget...............................................................	41
1.2	Utredningens arbete ................................................................	41
1.3	Utredningens tidigare betänkanden........................................	42
2	Bakgrund ..................................................................	43
2.1	EG-rätten..................................................................................	43
	2.1.1 EG:s direktiv om förnybar energi................................	43
	2.1.2 EG:s ramdirektiv för vatten .........................................	45
	2.1.3 EG:s förordning om ål .................................................	48
2.2	Miljömålen................................................................................	52
		7

Innehåll SOU 2009:42

2.3	Energipolitik.............................................................................		56
2.4	Elproduktion ............................................................................		59
	2.4.1	Allmänt om elproduktion.............................................	59
	2.4.2	Svensk elproduktion .....................................................	60
	2.4.3	Internationell elproduktion..........................................	60
	2.4.4	Den svenska vattenkraften ...........................................	62
	2.4.5	Överföring av el ............................................................	64

2.5Vattenkraftplanen från 1984 och vattenkraftens

	utvecklingspotential .................................................................		65
2.6	Vattenkraftens reglerförmåga..................................................		67
	2.6.1	Vattenkraftens egenskaper ...........................................	67
	2.6.2	Balansregleringen i elsystemet .....................................	68
	2.6.3	Reglering i vattenkraft ..................................................	69
	2.6.4 Vindkraftens påverkan på balansregeringen................		71
	2.6.5 Balansreglering i övriga Europa....................................		73
2.7	Klimat- och sårbarhetsutredningen – SOU 2007:60 ................		76

2.8Svenska Kraftnäts utredningsuppdrag om

	dammsäkerhet...........................................................................	79
3	Kartläggning av befintlig vattenverksamhet....................	81
3.1	Redovisning av enkätresultat från länsstyrelserna..................	81
	Vattenkraftverk/dammar .........................................................	85
	Markavvattningsföretag ...........................................................	88
	Fiskvandringshinder.................................................................	90
	Återkallelse/omprövning.........................................................	90
	Tillsynsärenden.........................................................................	92
	Markavvattningsärenden..........................................................	93
	Övriga synpunkter ...................................................................	93
3.2	Redovisning av enkätresultat från miljödomstolarna.............	95
3.3	Övrig statistik...........................................................................	95
3.4	Sammanfattande synpunkter ...................................................	95

SOU 2009:42		Innehåll
4	Gällande rätt..............................................................	97
4.1	Relevanta bestämmelser...........................................................	97
4.2	Inledande bestämmelser och hänsynsregler ...........................	98
4.3	Hushållningsreglerna.............................................................	100
4.4	Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning............	103
4.5	Miljökonsekvensbeskrivningar .............................................	107
4.6	Skydd av områden och arter..................................................	109
4.7	Miljöfarlig verksamhet...........................................................	113
4.8	Vattenverksamhet ..................................................................	117
4.9	Allmänt om prövningen ........................................................	130
4.10	Regeringens tillåtlighetsprövning .........................................	136
4.11	Tillståndsprövning i miljödomstol och länsstyrelse ............	138
4.12	Tillstånds rättskraft, återkallelse och omprövning ..............	145
4.13	Äldre tillstånd eller rättsgrunder och omprövning..............	158
4.14	Rättegångskostnader..............................................................	162
4.15	Tillsyn och egenkontroll .......................................................	164
4.16	Tvångsrätter............................................................................	165
4.17	Ersättning ...............................................................................	167
4.18	Kammarkollegiet och Fiskeriverkets arbete med
	omprövningar.........................................................................	168
4.19	Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet
	och vattenverksamhet............................................................	171
4.20	Miljöprocessutredningens huvudbetänkande
	Miljöprocessen (SOU 2009:10) ..............................................	174

Innehåll SOU 2009:42

5	Samordnad tillståndsprövning av miljöfarlig
	verksamhet och vattenverksamhet ..............................		175
5.1	Allmänt ...................................................................................		175
5.2	Överväganden och förslag .....................................................		176
	5.2.1	Rådighetskravet...........................................................	177
	5.2.2	Samhällsekonomisk tillåtlighet ..................................	190
	5.2.3	Prövningspliktens utformning ...................................	193
	5.2.4 Ansökans och domens innehåll, olika
		prövningsmyndigheter, rättegångskostnader,
		tvångsrätter och ersättningsfrågor .............................	195
	5.2.5 Bör 9 och 11 kap. miljöbalken slås ihop? ..................		202

6	Tidsbegränsning av tillstånd, obligatorisk omprövning
	och skyldighet att söka tillstånd .................................	203
6.1	Allmänt ...................................................................................	203
6.2	Överväganden.........................................................................	203
	6.2.1 Obligatorisk tidsbegränsning av nya tillstånd? .........	204
	6.2.2 Obligatorisk skyldighet att föra upp
	vattenverksamheten till omprövning? .......................	205
	6.2.3 Obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd
	genom övergångsregel?...............................................	207
	6.2.4 Skyldighet för befintliga tillståndspliktiga
	vattenverksamheter som saknar tillstånd att
	ansöka om tillstånd före en viss angiven
	tidpunkt? .....................................................................	208

7	Underlag för omprövning och ansvar för
	kunskapsuppbyggnad................................................	211
7.1	Allmänt ...................................................................................	211
7.2	Överväganden och förslag .....................................................	212
	7.2.1 Miljörapport för vissa vattenverksamheter ...............	213
	7.2.2 Upplysningsskyldighet vid övertagande av
	tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet..........	218
	7.2.3 Inventering och samverkan ........................................	218

SOU 2009:42 Innehåll

	7.2.4	Kammarkollegiets m.fl. myndigheters
		befogenheter att begära uppgifter inför
		omprövningar..............................................................	221
	7.2.5	Krav för vattenverksamheter att ta fram underlag
		för omprövningar........................................................	223
	7.2.6	Prövotid vid omprövning...........................................	225
	7.2.7	Anmälningsplikt vid rensning....................................	227
	7.2.8	Herrelösa verksamheter .............................................	232
	7.2.9	Särskild omprövningsförordning...............................	234
8	Ändringstillstånd för vattenverksamheter ....................		239
8.1	Allmänt...................................................................................		239
8.2	Överväganden och förslag.....................................................		240
9	Generella föreskrifter i stället för omprövningar............		243
9.1	Allmänt...................................................................................		243
9.2	Överväganden och förslag.....................................................		243
	9.2.1	Föreskrift om användning av fiskeavgifter ...............	246
	9.2.2	Föreskrifter om markavvattning och rensning? .......	250
10	Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning ...............		253
10.1	Allmänt...................................................................................		253
10.2	Överväganden och förslag.....................................................		253
	10.2.1 Vad är säkerhetshöjande åtgärder? ............................		257
	10.2.2 Undantag i rättskraftsbestämmelserna för
		säkerhetshöjande åtgärder? ........................................	257
	10.2.3 Ändringsanmälan för säkerhetshöjande åtgärder .....		258
	10.2.4 Omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken för
		säkerhetshöjande åtgärder..........................................	261
	10.2.5 Ändringstillstånd för säkerhetshöjande åtgärder .....		262
11	Produktionskapaciteten för vattenkraftverk..................		263
11.1	Bestämmelser i miljöbalken som påverkar
	produktionskapaciteten för vattenkraftverk ........................		263
11.2	Motstående intressen.............................................................		276
			11

Innehåll SOU 2009:42

11.3	Regeringsformen 2 kap. 18 § .................................................	285
11.4	Elberedskapslagen ..................................................................	286
11.5	Överväganden och förslag .....................................................	287
	11.5.1 Nationellt viktig vattenkraft ......................................	288
	11.5.2 Ersättningsregler vid omprövning av vattenkraft .....	294
	11.5.3 Ytterligare regler för att skydda befintlig
	vattenkraft mot omprövningar som minskar
	elproduktionen? ..........................................................	300
	11.5.4 Särskild regel som gynnar produktionen av
	förnybar energi m.m. ..................................................	301
	11.5.5 Sammanfattande överväganden ..................................	302
12	Fiskvandringsvägar....................................................	305
12.1	Bakgrund.................................................................................	305
12.2	Överväganden och förslag .....................................................	307
	12.2.1 Fiskvandringsvägar genom generell föreskrift ..........	308
	12.2.2 Fiskvandringsvägar efter omprövning i varje
	enskilt fall ....................................................................	309
13	Tillsyn och egenkontroll.............................................	313
13.1	Tillsyn .....................................................................................	313
	13.1.1 Kort historik................................................................	313
	13.1.2 Tillsyn enligt miljöbalken...........................................	314
	13.1.3 Tillsynsmyndigheter ...................................................	317
	13.1.4 Förelägganden och förbud .........................................	318
	13.1.5 Adressater....................................................................	320
	13.1.6 Avgifter för tillsyn ......................................................	321
	13.1.7 Kostnader för tillsyn och antal tillsynsärenden ........	322
	13.1.8 Uppgifter i enkätundersökningen..............................	325
	13.1.9 Tillsynsrapport och Miljösamverkan Sverige ............	325
13.2	Egenkontroll...........................................................................	334
	13.2.1 Kontrollprogram.........................................................	334
	13.2.2 Egenkontroll enligt egenkontrollförordningen ........	335
	13.2.3 Miljörapport ................................................................	335
	13.2.4 Kontroll och rapportering av dammsäkerhet............	337
13.3	Utredningens bedömning av och förslag till åtgärder för
	att effektivisera tillsynen över vattenverksamhet.................	338
12

SOU 2009:42 Innehåll

14	Framtida utredningsbehov.........................................	347
15	Konsekvenser...........................................................	351
15.1	Konsekvenser i allmänhet......................................................	351
	15.1.1 Konsekvenser för miljömålen ....................................	351
	15.1.2 Konsekvenser för de areella näringarna.....................	352
	15.1.3 Konsekvenser för det allmänna..................................	352
	15.1.4 Konsekvenser för prövningsmyndigheterna.............	352
	15.1.5 Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna..................	353
	15.1.6 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.....	353
	15.1.7 Konsekvenser för allmänheten...................................	353
	15.1.8 Alternativa lösningar ..................................................	353
	15.1.9 Konsekvenser med hänsyn till Sveriges
	anslutning till EU .......................................................	354
	15.1.10 Ikraftträdandetidpunkt och informationsinsatser.....	354
15.2	Konsekvenser för företag ......................................................	354
	15.2.1 Berörda företag ...........................................................	355
	15.2.2 Tidsåtgång och administrativa kostnader för
	företagen......................................................................	355
	15.2.3 Vissa övriga ekonomiska effekter för företagen.......	362
	15.2.4 Förändringar i företagens verksamhet.......................	362
	15.2.5 Konkurrensförhållanden ............................................	363
	15.2.6 Särskild hänsyn till små företag .................................	363
15.3	Övriga konsekvenser .............................................................	363
16	Författningskommentar .............................................	365
16.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)........	365
16.2	Förslaget till lag om ändring elberedskapslagen
	(1997:288) ..............................................................................	370
16.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med
	särskilda bestämmelser för vattenverksamhet......................	370
16.4	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:928) om bygde- och fiskeavgifter...............................	371
16.5	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1998:1388) om vattenverksamheter m. m...........................	371
		13

Innehåll		SOU 2009:42
Särskilda yttranden ..........................................................		373
Bilagor ............................................................................		417
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2007:94...............................................	417
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv 2007:184.................................................	429
Bilaga 3	Tilläggsdirektiv 2008:119.................................................	451

Sammanfattning

Allmänt om uppdraget

Miljöprocessutredningen behandlar i detta betänkande vatten- verksamhet. Utredningens direktiv avseende vattenverksamhet avser dels förnybar energi, där vattenkraft utgör en viktig del, dels andra frågor om vattenverksamhet.

Utredningen ska enligt direktiven utreda behovet och lämpligheten av att ändra miljöbalkens regler så att en hög produktionskapacitet främjas i vattenkraftverken. Föreslagna ändringar får inte undergräva arbetet med miljömålen. Även fiskeintresset ska beaktas. Det finns en konflikt mellan främjandet av vattenkraften och motstående intressen. Denna kan inte beskrivas så enkelt som att produktionen står mot miljön. En hög produktion i vattenkraftverken är positiv för klimatet, eftersom denna elproduktion inte bidrar till klimatförändringen.

Nämnda konflikt har lett utredningen in på svåra avvägningar. Resultatet av utredningens avvägningar är att förslag som är positiva för produktionskapaciteten har funnits vara negativa för motstående intressen och därmed legat utanför utredningens direktiv. Sådana förslag presenteras därför endast i blygsam utsträckning. Däremot läggs förslag som är positiva för de motstående intressena men som till följd av ett ökat antal omprövningar kan vara negativa för produktionskapaciteten.

Något förenklat kan sägas att utredningen vill främja vatten- kraftproduktionen i de största redan utbyggda vattendragen. En stor del av svensk elproduktion genom vattenkraft sker i endast ett fåtal älvar med biflöden. Det är främst där som ytterligare el ska produceras och befintlig produktion skyddas.

En annan viktig del i direktiven är att reglerna om vattenverksamhet i möjligaste mån ska samordnas med reglerna om miljöfarlig verksamhet. Utredningen lämnar en rad förslag för att utjämna skillnaden mellan de två verksamhetsslagen.

Sammanfattning

SOU 2009:42

Andra viktiga frågor i direktiven är att underlätta omprövning av redan tillståndsprövade vattenverksamheter samt att få icke tillståndsprövade verksamheter tillståndsprövade. Även i dessa delar lämnar utredningen förslag.

Nedan sammanfattas utredningens förslag något mer utförligt.

Kartläggning av befintliga vattenverksamheter (avsnitt 3)

Merparten av Sveriges vattenkraftverk och regleringsdammar är tillståndsprövade enligt 1918 års vattenlag. Betydligt färre är tillståndsprövade enligt 1983 års vattenlag eller enligt miljöbalken. Endast ett fåtal av tillstånden har omprövats enligt miljöbalken. Det finns många icke tillståndsprövade men ändå tillståndspliktiga vattenverksamheter. Vanligast är olika former av markavvattningar, såsom dikningar. Det finns brist i kunskap om hur många icke till- ståndsprövade verksamheter som finns. Inte heller finns kunskap om antalet vattenverksamheter som saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar.

Samordnad tillståndsprövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet (avsnitt 5)

Det finns ett antal skillnader i tillståndsprövningen av vatten- verksamhet och miljöfarlig verksamhet. Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att en av dessa tas bort, så att tillståndsprövningen fortsättningsvis alltid ska ske i samma prövningsmyndigheter, nämligen fem koncessionsnämnder. En sådan ändring ökar behovet av att minska skillnaderna i tillståndsprövningen mellan de två verksamhets- slagen.

En skillnad i dag är att tillståndsmyndigheten vid vatten- verksamhet, men inte vid miljöfarlig verksamhet, ska pröva om verksamhetsutövaren har rådighet till det område där verksamheten ska utföras. Om inte verksamhetsutövaren har rådighet, ska ansökan om vattenverksamhet avvisas. En ansökan om miljöfarlig verksamhet prövas däremot även om sökanden saknar rådighet. Utredningen föreslår att denna skillnad tas bort. I fortsättningen ska inte tillståndsmyndigheten pröva om sökanden har rådighet.

SOU 2009:42

Sammanfattning

En annan skillnad i dag är att det för vattenverksamhet, men inte för miljöfarlig verksamhet, finns ett krav på att verksamheten är samhällsekonomiskt lönsam. Är den inte samhällsekonomiskt lönsam ska den inte tillåtas. Utredningen föreslår att denna skillnad tas bort. Beaktas måste dock att det vid vattenverksamhet finns en möjlighet att få särskild tvångsrätt för att t.ex. utföra anläggningar på annans mark. I ett sådant fall måste enligt utredningen den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen finnas kvar. Detta är en följd av kravet i 2 kap. 18 § regeringsformen.

Miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet är reglerade i ett stort antal bestämmelser i miljöbalkens olika kapitel. Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. miljöbalken. För vattenverksamhet finns särskilda bestämmelser i 11 kap. Enligt direktiven ska utredningen överväga om dessa två kapitel kan arbetas samman. Utredningen finner inte tillräckliga skäl för att kapitlen ska slås ihop.

Tidsbegränsning av tillstånd och skyldighet för tillståndslösa att söka tillstånd (avsnitt 6)

Det kan enligt utredningen övervägas att låta alla tillstånd enligt miljöbalken vara tidsbegränsade. Ett alternativ till detta kan vara att tillståndshavaren ska vara skyldig att initiera en omprövning inom en viss tid. Frågan berör fler verksamheter än vattenverksamhet. Utredningen lämnar därför inget förslag om detta men föreslår att dessa frågor utreds vidare.

Som redan påpekats är flertalet vattenverksamheter tillstånds- prövade enligt gammal lagstiftning. Utredningen har övervägt att föreslå en generell skyldighet för alla vattenverksamheter äldre än ett visst datum att bli omprövade. Utredningen avstår dock från att lämna ett sådant förslag.

Vidare finns det många tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd. Utredningen har övervägt att införa en skyldighet för dessa att ansöka om tillstånd före ett visst datum. Även detta avstår dock utredningen att föreslå.

Sammanfattning

SOU 2009:42

Underlag för omprövning och ansvar för kunskapsuppbyggnad (avsnitt 7)

Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är skyldiga att årligen lämna en miljörapport till länsstyrelsen. Något motsvarande krav finns inte för vattenverksamheter. Utredningen föreslår att ett krav på miljörapport införs för vattenkraftverk, vattenregleringar och vissa andra större vattenverksamheter.

För vattenverksamhet bör enligt utredningen införas ett krav att den som övertar en tillståndsgiven eller anmäld verksamhet ska vara skyldig att anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Ett sådant krav finns i dag redan för miljöfarlig verksamhet.

Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska inventera vilka vattenverksamheter som finns och göra en prioriteringslista över objekt som behöver omprövas. Inventeringsarbetet ska samordnas nationellt av Kammarkollegiet. En samverkansgrupp för alla inblandade ska ledas av Kammarkollegiet.

Kammarkollegiet och andra myndigheter ska enligt utredningen kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning. Vidare ska enligt utredningen den som bedriver vattenverksamhet, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning.

När verkningar av en vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet inte kan förutses med tillräcklig säkerhet finns i dag en möjlighet att skjuta upp frågan om meddelande av vissa villkor under en prövotid. Denna regel gäller när ansökan om tillstånd prövas. Den gäller däremot inte uttryckligen vid omprövning av ett befintligt tillstånd. Utredningen föreslår att regeln ändras så att den uttryckligen kan användas vid omprövningar.

Det krävs i dag inte tillstånd för att utföra en rensning för att bibehålla vattnets djup eller läge. Rensningar ska dock anmälas till länsstyrelsen, om fisket kan skadas. Utredningen föreslår att det som huvudregel alltid ska krävas anmälan vid rensning av ett vattendrag för att bibehålla vattnets djup eller läge.

Ett särskilt problem är herrelösa vattenverksamheter, t.ex. övergivna dammar. Utredningen föreslår att det ska tas fram en särskild arbetsplan och särskild finansiering för arbetet med att åtgärda de herrelösa verksamheterna. Arbetet ska samordnas med inventeringsarbetet.

SOU 2009:42

Sammanfattning

Ändringstillstånd (avsnitt 8)

Vid ändring av en redan tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet gäller att ett nytt tillstånd får begränsas till att enbart avse själva ändringen. Sådana s.k. ändringstillstånd kan enligt lagtexten inte meddelas för vattenverksamhet. Det förekommer dock i praktiken att ändringstillstånd meddelas vid vattenverksamhet. Utredningen kan inte se några skäl för att lagtexten ska begränsas till att avse miljöfarlig verksamhet. Skillnaden ska därför tas bort.

Generella föreskrifter (avsnitt 9)

Vid miljöfarlig verksamhet är det möjligt för regeringen eller andra myndigheter att meddela s.k. generella föreskrifter som bryter igenom tillståndens rättskraft. Motsvarande möjlighet finns inte för vattenverksamhet. Utredningen föreslår att angelägna miljö- förbättrande åtgärder för vanligt förekommande vattenverksam- heter ska kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen.

Utredningen lämnar förslag på en generell föreskrift. Denna innebär att Fiskeriverket och länsstyrelserna ska kunna besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i respektive dom.

Generella föreskrifter kan enligt utredningen övervägas även på andra områden, såsom vid markavvattningar. Utredningen lämnar dock inte förslag på sådana föreskrifter.

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning (avsnitt 10)

Det är enligt utredningen inte lämpligt att införa någon special- reglering som innebär att säkerhetshöjande åtgärder generellt sett kan vidtas utan omprövning eller ny tillståndsprövning utöver vad som redan är möjligt i dag. Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ges en generell rätt att förelägga om säkerhetshöjande åtgärder utöver vad som redan är möjligt.

Däremot finner utredningen att en utövare av vattenverksamhet ska få utföra säkerhetshöjande åtgärder efter en anmälan till tillsynsmyndigheten.

En tillståndshavare har i dag, enligt lagtexten, inte möjlighet att ansöka om omprövning för att utföra säkerhetshöjande åtgärder.

Sammanfattning

SOU 2009:42

Sådana ansökningar har dock i vissa fall accepterats och i vissa fall avvisats. Utredningen föreslår att en sådan möjlighet införs i lagtexten. Den kommer att gälla vid både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.

Ökad produktion av vattenkraft (avsnitt 11)

Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion ska enligt nuvarande lagstiftning så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för sådana anläggningar ska ha ett särskilt skydd. Det finns i dag inte utpekat några områden av riksintresse för vattenkraftproduktion. Utredningen föreslår att Energimyndig- heten ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag och områden som är av sådant riksintresse.

Enligt huvudregeln har en tillståndshavare vid vattenverksamhet rätt till ersättning när en omprövning av tillståndet medför att förutsättningarna för att producera el minskar. Ersättningsrätten är dock begränsad på så sätt att tillståndshavaren normalt får acceptera fem procents minskning utan ersättning. I utredningens direktiv sägs att utredningen särskilt ska se över begränsningen av ersättningsrätten. Utredningen finner dock att begränsningen av rätten till ersättning för förlust av kraftproduktion inte ska ändras.

Fiskvandringsvägar (avsnitt 12)

I utredningens uppdrag ingår särskilt att utreda behovet av ändrade bestämmelser om fiskvandringsvägar i reglerade vattendrag. Bakgrunden är ett tillkännagivande av riksdagen.

Som ovan nämnts föreslår utredningen att vattenföretag, vattenregleringar och vissa andra större vattenverksamheter ska lämna årliga miljörapporter. Utredningen föreslår att det i miljö- rapporten är 2011 särskilt ska redovisas bl.a. vilka fiskvandrings- hinder som finns och hur dessa kan tas bort.

När nämnda miljörapporter har inkommit bör enligt utredningen länsstyrelserna ges i uppdrag att lägga förslag på prioriteringar av vilka vattendrag som bör förses med fisk- vandringsvägar och i vilken ordning omprövningsmålen bör drivas.

SOU 2009:42

Sammanfattning

Kammarkollegiet ska ha ett nationellt ansvar att samordna detta arbete.

Tillsyn och egenkontroll (avsnitt 13)

Utredningen finner att tillsynen över vattenverksamheter hittills har prioriterats lågt. Detsamma gäller arbetet med omprövningar. Detta måste ändras om man vill att antalet omprövningar ska öka. Kammarkollegiets och Fiskeriverkets resurser för omprövnings- arbetet bör förstärkas. Vidare bör länsstyrelsernas resurser för tillsyn och för omprövningsarbetet förstärkas. Kammarkollegiet ska stödja länsstyrelserna i deras omprövningsarbete. I detta ingår att Kammarkollegiet ska hjälpa länsstyrelserna att prioritera vilka omprövningsprojekt som bör drivas och i vilken ordning.

Framtida utredningsbehov (avsnitt 14)

I direktiven anges att utredningen, förutom vissa specifika uppdrag, i övrigt ska redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter. Under arbetet med detta betänkande har utredningen stött på frågor som inte har hunnit behandlas i betänkandet. Vi redovisar i detta avsnitt vilka frågor det gäller.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) dels att 11 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att 11 kap. 1 och 15 §§, 16 kap. 2 §, 22 kap. 2 a och 27 §§, 24 kap. 1 och 8 §§, 26 kap. 20 § samt 28 kap. 10 och 12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i balken ska införas tre nya paragrafer, 11 kap. 9 c samt 24 kap. 7 a och 7 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns också i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

I fråga om vissa vatten- anläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19 och 20 §§ elberedskapslagen (1997:288).

9 c §

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, i fråga om vatten- verksamhet meddela föreskrifter

Författningsförslag

SOU 2009:42

om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana före- skrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra interna- tionella åtaganden.

15 §

Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra

läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
Om	arbetena		berör en	Om	arbetena		berör en
fastighet	som	tillhör någon		fastighet	som tillhör någon
annan,	skall	fastighetsägaren		annan, ska fastighetsägaren alltid
alltid underrättas innan arbetena				underrättas		innan		arbetena
påbörjas.				påbörjas.
Om fisket kan skadas, skall				Anmälan		om	de	planerade
anmälan	om	de	planerade	arbetena ska göras till länsstyr-
arbetena göras till länsstyrelsen				elsen innan		arbetena		påbörjas.
innan arbetena påbörjas.				Anmälan till länsstyrelsen behövs
				inte om det är uppenbart att
				varken allmänna			eller	enskilda
				intressen skadas av arbetena.

SOU 2009:42 Författningsförslag

16 kap.

2 §1

Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får lämnas för begränsad tid. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning.

Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får förenas med villkor.


Vid ändring av		en miljöfarlig	Vid	ändring		av	en
verksamhet	får	tillståndet	verksamhet		får	tillståndet
begränsas till att enbart avse			begränsas till att enbart avse
ändringen (ändringstillstånd).			ändringen (ändringstillstånd).

För verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter får dock inte beslutas villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning

av koldioxidutsläpp.
Bestämmelser om			vilka	mål	Bestämmelser om			vilka	mål
som är ansökningsmål finns i					som är ansökningsmål finns i
21 kap.	1 §	och bestämmelser			21 kap.	1 §	och bestämmelser
om vad en ansökan i ett ansök-					om vad en ansökan i ett ansök-
ningsmål skall innehålla finns i					ningsmål ska innehålla finns i
22 kap. 1 §. Regeringen				får	22 kap.	1 §.	Regeringen		får
meddela föreskrifter om vad en					meddela föreskrifter om vad en
ansökan i ett ärende skall					ansökan i ett ärende ska
innehålla.					innehålla.
				22 kap.
					2 a §2
I	fråga	om	miljöfarlig		Den	som	erhållit	tillstånd,
verksamhet är den som erhållit					dispens eller godkännande enligt
tillstånd, dispens eller god-					denna	balk	eller	föreskrifter
kännande vid prövning av frågor					meddelade med stöd av balken är
som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§					vid prövning av frågor som
skyldig	att	tillhandahålla		den	avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§
utredning om verksamheten och					skyldig	att	tillhandahålla		den
övriga förhållanden som behövs					utredning om verksamheten och

1I huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslås att paragrafens femte stycke får en annan lydelse.

2I SOU 2009:10 föreslås att 22 kap. miljöbalken upphävs och att paragrafen med oförändrat innehåll flyttas till en ny 19 kap. 8 § miljöbalken.

Författningsförslag

SOU 2009:42

för prövningen. Miljödomstolen

övriga förhållanden som behövs

får förelägga denne att tillhanda-

för prövningen. Miljödomstolen

hålla den utredning som behövs.

får förelägga denne att till-

Föreläggandet

får förenas med

handahålla

den

utredning som

vite.

behövs.

Föreläggandet

får

förenas med vite.

När verkningarna av verk-

27 §3

När verkningarna av verk-

samheten inte kan förutses med

tillräcklig säkerhet, får miljö-

domstolen

vid

meddelande

domstolen

vid

meddelande

tillstånd till verksamheten skjuta

tillstånd till eller vid omprövning

upp frågan om ersättning eller

av verksamheten

skjuta

upp

andra villkor till dess erfarenhet

frågan om ersättning eller andra

har vunnits

av verksamhetens

villkor till dess erfarenhet har

inverkan.

vunnits

verksamhetens

I samband med uppskovs-

inverkan.

I samband med uppskovs-

beslutet skall

miljödomstolen, i

beslutet

ska

miljödomstolen, i

fråga om skada eller förlust som

kan antas bli mera kännbar,

meddela

provisoriska

före-

meddela

provisoriska

före-

skrifter om

ersättning

eller

skrifter

ersättning

eller

skadeförebyggande

åtgärder.

skadeförebyggande

åtgärder.

Om det är nödvändigt för att

motverka

olägenheter,

skall

motverka

olägenheter,

ska

provisoriska

föreskrifter

provisoriska

föreskrifter

skyddsåtgärder

eller

andra

skyddsåtgärder

eller

andra

försiktighetsmått meddelas.

Den uppskjutna frågan skall

Den

uppskjutna

frågan

ska

avgöras så snart som möjligt.

Ersättning

får

inte

bestämmas

Ersättning

får

inte

bestämmas

till lägre belopp än vad som har

bestämts provisoriskt.

bestämts provisoriskt

Då målet har skjutits upp i

en viss del, skall miljödomstolen

en viss del, ska miljödomstolen

som villkor för att tillståndet till

verksamheten

skall

få

tas

verksamheten

ska

få

tas

3 I SOU 2009:10 föreslås att 22 kap. miljöbalken upphävs och att paragrafen i redigerat skick flyttas till en ny 19 kap. 26 § miljöbalken.

SOU 2009:42 Författningsförslag

anspråk föreskriva att sökanden				anspråk föreskriva att sökanden
hos länsstyrelsen ställer säker-				hos länsstyrelsen ställer säker-
het för den slutliga ersättningen				het för den slutliga ersättningen
samt för den ersättning som				samt för den ersättning som
bestämts provisoriskt och som				bestämts provisoriskt och som
inte	skall	betalas	innan	inte ska betalas innan tillståndet
tillståndet tas i anspråk. I fråga				tas i anspråk. I fråga om slaget
om	slaget	av säkerhet	gäller	av säkerhet gäller 2 kap. 25 §
2 kap. 25 § utsökningsbalken.				utsökningsbalken.

Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut.

24 kap.

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljö- farlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av länsstyrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vatten- anläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, 7 kap. 20

1 §4

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljö- farlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av läns- styrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, 7 kap.

4 I SOU 2009:10 föreslås vissa förändringar i paragrafens första och tredje stycke.

Författningsförslag SOU 2009:42

och	22 §§,	9 kap. 5 §, 10			kap.	20 och 22 §§, 9 kap. 5 §, 10 kap.
17 § denna balk eller 2 kap. 10 §						17 §, 11 kap. 9 c § denna balk
samt 7 kap. 13–17 §§ lagen med						eller 2 kap. 10 § samt 7 kap. 13–
särskilda		bestämmelser			om	17 §§	lagen	med	särskilda
vattenverksamhet, kan dock ett						bestämmelser		om	vatten-
tillstånd begränsas eller förenas						verksamhet,		kan	dock	ett
med ändrade eller nya villkor,						tillstånd begränsas eller förenas
eller	återkallas		och	fortsatt		med ändrade eller nya villkor,
verksamhet		förbjudas.			Ett	eller	återkallas och fortsatt
sådant ingripande kan också ske						verksamhet		förbjudas.		Ett
genom förelägganden eller för-						sådant ingripande kan också ske
bud	enligt	10	kap.	14 §	eller	genom förelägganden eller för-
26 kap. 9 § fjärde stycket.						bud	enligt 10	kap.	14 §	eller
						26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

7 a §

De myndigheter och kommuner som avses i 7 § får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till myndigheten eller kommunen lämna de uppgifter och hand- lingar som behövs för prövningar som avses i 3–6 §§. Sådana förelägganden får ges även till den som annars är skyldig att avhjälpa olägenheter från sådan verksamhet.

7 b §

Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa

SOU 2009:42

Författningsförslag

eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa en olägenhet från sådan verksamhet är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för omprövningen. Om det är lämpligare, får de myndigheter och kommuner som avses i 7 § i stället besluta att en sådan under- sökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen.

Den som är skyldig att utföra undersökningen är skyldig att ersätta kostnaderna för en under- sökning som någon annan utsetts att göra med det belopp som myndigheten eller kommunen fastställer.

Beslut om undersökning får förenas med förbud att överlåta den berörda fastigheten eller annan egendom till dess undersökningen är slutförd.

8 §

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten upphäva eller ändra andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än som avser storleken av ersättningens belopp. Villkoret får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

Efter ansökan av tillstånds- havaren får tillståndsmyndig- heten ändra tillståndet och villkoren i frågor som anges i 5 § första stycket 10.

Författningsförslag

SOU 2009:42

					26 kap.
Om en miljöfarlig verk-						20 §
						Om en miljöfarlig verk-
samhet omfattas av tillstånds-						samhet omfattas av tillstånds-
plikt enligt vad som föreskrivs						plikt enligt vad som föreskrivs
med stöd av 9 kap. 6 § första						med stöd av 9 kap. 6 § första
stycket skall den som utövar						stycket ska den som utövar
verksamheten varje år lämna en						verksamheten varje år lämna en
miljörapport till den tillsyns-						miljörapport till den tillsyns-
myndighet som utövar tillsynen						myndighet som utövar tillsynen
över verksamheten. Detta gäller						över verksamheten. Detta gäller
också den som förelagts att						också den som förelagts att
ansöka om tillstånd enligt 9 kap.						ansöka om tillstånd enligt 9 kap.
6 § andra	stycket.		I	miljö-		6 § andra stycket. Kravet på att
rapporten	skall	redovisas			de	lämna miljörapport gäller, i den
åtgärder som har vidtagits för						utsträckning	regeringen			före-
att uppfylla villkoren i ett						skriver, även den som bedriver
tillståndsbeslut		och	resultaten			vattenverksamhet.			I	miljö-
av dessa åtgärder.						rapporten	ska	redovisas			de
						åtgärder som har vidtagits för
						att uppfylla villkoren i ett
						tillståndsbeslut		och	resultaten
Regeringen		eller			den	av dessa åtgärder.
						Regeringen		eller			den
myndighet	som		regeringen			myndighet	som		regeringen
bestämmer får föreskriva att en						bestämmer får föreskriva att en
miljörapport skall innehålla					en	miljörapport	ska innehålla				en
redovisning	av	verksamhetens				redovisning	av	verksamhetens
miljöpåverkan		även	i	annat		miljöpåverkan		även	i	annat
avseende än vad som omfattas						avseende än vad som omfattas
av villkoren i ett tillståndsbeslut.						av villkoren i ett tillståndsbeslut.
Även redovisning			av	andra		Även redovisning			av	andra
uppgifter som är relaterade till						uppgifter som är relaterade till
balkens tillämpningsområde och						balkens tillämpningsområde och
mål får föreskrivas.						mål får föreskrivas.

Även om en verksamhet inte är tillståndspliktig, får en föreskrift om skyldighet att lämna en miljörapport meddelas.

SOU 2009:42 Författningsförslag

28 kap.

Den som utför eller skall

10 §5

Den som utför eller ska

utföra en vattenverksamhet kan

av miljödomstolen ges rätt att

utföra

anläggningar

eller

utföra

anläggningar

eller

åtgärder

inom

fastigheter

som

åtgärder

inom fastigheter

som

tillhör någon annan och ta i

anspråk

mark

eller

annat

anspråk

mark

eller

annat

utrymme för detta, när det är

fråga om

1. vattenverksamhet som utförs

av staten,

kommuner

eller

staten,

kommuner

eller

vattenförbund

och

som

är

vattenförbund

och

som

är

önskvärda från hälso- eller

miljösynpunkt eller som främjar

fisket,

2. vattenverksamhet

för

att

2. vattenverksamhet

för

att

motverka

förorening

genom

motverka

förorening

genom

avloppsvatten,

3. vattenverksamhet

som

avser

3. vattenverksamhet

som

avser

tillgodogörande av yt- eller

grundvatten,

4. vattenreglering,

5. vattenverksamhet

som

avser

5. vattenverksamhet

som

avser

allmän farled eller allmän hamn,

eller

6. markavvattning.

Ett område som tas i anspråk

enligt första stycket får lösas in,

om det skall ingå i en ström-

om det ska ingå i en ström-

fallsfastighet.

Har

rätten

upphört

enligt

Har rätten

upphört

enligt

denna paragraf att med annat än

äganderätt ta annans fastighet i

anspråk, skall anläggningar som

anspråk,

ska

anläggningar

som

har uppförts eller placerats inom

har

uppförts

eller

placerats

fastigheten

tillfalla

fastighets-

inom fastigheten tillfalla fastig-

ägaren

utan

lösen, om

inte

hetsägaren utan

lösen,

5 I SOU 2009:10 föreslås vissa förändringar i paragrafens första och tredje stycke samt att andra stycket upphävs.

Författningsförslag

SOU 2009:42

har förts bort inom ett år från

inte har förts bort inom ett år

upphörandet.

från upphörandet.

Beslut

enligt

denna

paragraf

får endast meddelas för vatten-

verksamhet

vars

fördelar

från

allmän

och

enskild

synpunkt

överväger

kostnaderna

samt

skadorna

och

olägenheterna av

den.

Om det inte medför en

12 §

Om det inte medför en

väsentlig olägenhet för ägaren av

väsentlig

olägenhet för ägaren

en vattenanläggning, kan någon

vattenanläggning,

kan

annan ges rätt att ändra

någon annan ges rätt att ändra

anläggningen

eller att

använda

anläggningen

eller att

använda

den för en egen vattenverk-

samhet eller för att förebygga

eller minska skador av en egen

vattenverksamhet.

Skall

vattenverksamhet.

Ska

anläggningen ändras, har ägaren

rätt att utföra ändringen och få

ersättning för kostnaderna.

Den som ges rätt att använda

en anläggning skall ge anlägg-

en anläggning ska ge anlägg-

ningens ägare

skälig ersättning

ningens

ägare

skälig ersättning

för

rätten

att

använda

för

rätten

att

använda

anläggningen.

Beslut

enligt

denna

paragraf

får endast meddelas för vatten-

verksamhet

vars

fördelar

från

allmän

och

enskild

synpunkt

överväger

kostnaderna

samt

skadorna

och

olägenheterna av

den.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

SOU 2009:42

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)

Härigenom föreskrivs att 20 § elberedskapslagen (1997:288) ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		20 §
Den ökning i byggnads-
kostnader som	föranleds	av
åtgärder enligt denna lag skall
inte räknas med vid den prövning
som avses i 11 kap. 6 § första
stycket miljöbalken.
Vid meddelande av tillstånd			Vid meddelande av tillstånd
som anges i 19 § första stycket			som anges i 19 § första stycket
skall de beslut om vatten-			ska de beslut om vatten-
anläggningars	utförande	som	anläggningars utförande som
meddelats med stöd av denna			meddelats med stöd av denna
lag beaktas.			lag beaktas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

Författningsförslag

SOU 2009:42

3Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet

dels att 2 kap. 1 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

Den som vill bedriva vatten- verksamhet har för detta ända- mål rådighet som anges i 1 §, om vattenverksamheten innebär

4 §

Den som vill bedriva vatten- verksamhet har för detta ända- mål rådighet, om vattenverk- samheten innebär

1.vattenreglering,

2.vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning eller bevattning,

3.markavvattning,

4.vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn,

5.vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom avloppsvatten, eller

6.vattenverksamhet som behövs för järnväg.

Staten, kommuner och vattenförbund har rådighet som anges i 1 § för att bedriva sådan vattenverksamhet som är önsk- värd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket.

Den som är beroende av att vattenförhållandena består har också sådan rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart åter-

5 §

Staten, kommuner och vattenförbund har rådighet för att bedriva sådan vatten- verksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälso- synpunkt eller som främjar fisket.

Den som är beroende av att vattenförhållandena består har också rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett

SOU 2009:42 Författningsförslag

ställa ett vattendrag som har	vattendrag som har vikit från
vikit från sitt förra läge eller	sitt förra läge eller som på något
som på något annat sätt har	annat sätt har förändrat sitt
förändrat sitt lopp.	lopp.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

Författningsförslag

SOU 2009:42

4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter

Härigenom föreskrivs att 10 § i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bestämmer hur fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet skall användas, om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.

Fiskeavgifter som har fast- ställts enligt 6 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet skall användas för att bekosta forskning och ut- veckling inom fiskevården enligt vad Fiskeriverket bestämmer efter samråd med Forsknings- rådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande.

Avgifter som avses i första och andra styckena får inte utan

10 §

Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bestämmer hur fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet ska användas, om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.

Utan hinder av första stycket får Fiskeriverket, eller efter Fiskeriverkets bemyndigande länsstyrelsen, besluta att fiske- avgift får användas på annat sätt än som bestämts i domen i det huvudavrinningsområde där vattendraget ingår.

Fiskeavgifter som har fast- ställts enligt 6 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet ska användas för att bekosta forskning och utveck- ling inom fiskevården enligt vad Fiskeriverket bestämmer efter samråd med Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande.

Avgifter som avses i första– tredje styckena får inte utan

SOU 2009:42 Författningsförslag

regeringens	medgivande	regeringens	medgivande
användas till Fiskeriverkets eller		användas till Fiskeriverkets eller
länsstyrelsens verksamhet.		länsstyrelsens verksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

Författningsförslag

SOU 2009:42

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

dels att 19 och 21 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas tre nya paragrafer, 18 a, 18 b och 18 c §§, av följande lydelse samt en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Miljörapport m.m.

18 a §

Den som utövar eller är underhållsskyldig för vattenverk- samhet i form av vattenkraftverk, vattenreglering eller en verk- samhet som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken ska varje år lämna en miljörapport enligt 26 kap. 20 § miljöbalken till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten.

Miljörapporten ska innehålla uppgift om verksamhetsutövarens namn och organisationsnummer samt de uppgifter i övrigt som framgår av föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av 18 b §.

18 b §

Naturvårdsverket får meddela

föreskrifter om
1. att	en	miljörapport enligt
26 kap.	20 §		miljöbalken	ska
innehålla		en	redovisning	av

SOU 2009:42

Författningsförslag

verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till balkens tillämpningsområde och mål, och

2. hur uppgifterna i en miljö- rapport ska redovisas.

18 c §

Bedrivs vattenverksamhet, för vilken tillstånd har meddelats eller som har anmälts enligt 19 §, av annan än den som meddelats tillståndet eller gjort anmälan, ska den nye verksamhetsutövaren snarast upplysa tillsyns- myndigheten om det ändrade förhållandet.

19 §

I stället för tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § miljöbalken gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär

1.anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,

2.uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

3.uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

4.grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

5.grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

6.byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett

Författningsförslag

SOU 2009:42

vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,

7.omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,

8.nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,

9.bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

10.bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

10 a. åtgärder för att förbättra

en anläggnings säkerhet,

11. utrivning

av en

vatten-

11. utrivning

vatten-

anläggning som

tillkommit

till

anläggning som

tillkommit

till

följd av en verksamhet enligt

1–10,

1–10 a;

12. ändring

anmäld

12. ändring

anmäld

vattenverksamhet

enligt

1–10,

vattenverksamhet enligt 1–10 a,

eller

13. ändring av en tillstånds-

prövad

vattenverksamhet,

prövad

vattenverksamhet,

ändringen är en anmälnings-

pliktig verksamhet enligt 1–10.

pliktig verksamhet enligt 1–10 a.

21 §

Tillsynsmyndigheten

skall

Tillsynsmyndigheten

ska

genast sända en kopia av

anmälan

till den

kommunala

anmälan

till den

kommunala

nämnden. Om det kan antas att

det

allmänna

fiskeintresset

det allmänna

fiskeintresset

berörs av verksamheten skall en

berörs av verksamheten ska en

kopia av anmälan sändas till

Fiskeriverket

Fiskeriverket. Om anmälan har

skett enligt 19 § 10 a ska en kopia

av anmälan sändas till Affärs- verket Svenska Kraftnät.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2010.

1 Inledning

1.1Utredningsuppdraget

Miljöprocessutredningen har genom regeringens tilläggsdirektiv (dir. 2007:184) fått i uppdrag att utreda behovet av författnings- ändringar i fråga om bl.a. förnybar energi i form av vattenkraft och reglerna som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Vidare omfattar uppdraget redovisning av viss statistik om vatten- verksamheter och tillsyn, reglerna om omprövning av vattenverk- samhet, säkerhetshöjande åtgärder samt ett särskilt uppdrag om fiskvandringsvägar. Utredningen ska föreslå nödvändiga författ- ningsändringar. Utredningsuppdraget preciseras och avgränsas mot utredningens uppdrag i övrigt i tilläggsdirektiv (dir. 2008:119). Såväl ursprungsdirektiven (dir. 2007:94) som ovan nämnda tilläggsdirektiv fogas till detta delbetänkande som bilaga 1, 2 och 3.

1.2Utredningens arbete

Miljöprocessutredningen har under arbetet med detta delbetänk- ande haft tre sammanträden med sakkunnig och experter. Därutöver har utredningen haft särskilda möten med Naturvårds- verket, Kammarkollegiet, Svenska Kraftnät, Fiskeriverket, Läns- yrelserna i Skåne, Västra Götaland, Jönköpings och Norrbottens län, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund (telefonmöte), Älvräddarna, Svensk Energi, Vattenfall AB och LRF. Utredningen har deltagit vid vattendagarna i Uppsala i januari 2009. Utredningen har vidare haft kontakter med vissa av Vattenmyndigheterna. Miljöprocessutredningen har mottagit skrivelser från Naturvårds- verket, Jordbruksverket, Stig Dahlström och Tommy Streling. Till utredningen har Kammarkollegiets och Fiskeriverkets rapport,

Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor (Ju2007/1393/JFS) överlämnats. Vidare

Inledning

SOU 2009:42

har överlämnats en skrivelse från Småkraftverkens Riksförening (Regeringen 2008-11-20, M2008/3911/R (delvis)). Utredningen har samrått med Näringslivets Regelnämnd och Verket för närings- livsutveckling (Nutek).

1.3Utredningens tidigare betänkanden

I betänkandet En ny instansordning i mål enligt Plan- och bygglagen

(SOU 2007:111) föreslog utredningen att överklaganden av beslut enligt den lagen i fortsättningen ska prövas av miljödomstolarna i stället för som hittills av länsrätterna när det gäller byggärenden och av regeringen i fråga om planärenden.

I betänkandet Miljödomstolarna – domkretsar – lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31) föreslog utredningen att miljödomstolarnas domkretsar ska samordnas med vattendistrikten enligt 5 kap. miljöbalken. Enligt betänkandet ska miljödomstolarna vara oförändrade i fråga om antal och kansliorter.

I delbetänkandet Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) före- slogs ändringar av de regler som gäller för prövning av vindkrafts- anläggningar så att dubbelprövningar enligt både miljöbalken och PBL kan undvikas.

Ovanstående betänkandena har remissbehandlats.

I huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslogs en ny organisation för prövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet vid en administrativ myndighet i stället för som i dag både vid miljödomstolar och länsstyrelser. Miljödomstolarna före- slogs slås ihop med fastighetsdomstolarna.

2 Bakgrund

Bland de utredningsuppdrag som anges i direktiven ryms vissa målkonflikter där ambitionerna inom energi- och miljöområdet kan vara svårförenliga. Utredningens uppdrag är i sådana fall att belysa konflikterna. Bakgrunderna inom energi- och miljöområdet redovisas kortfattat i detta avsnitt.

2.1EG-rätten

Utredningens direktiv anger att EG-rätten har betydelse i samman- hanget och nämner särskilt EG:s ramdirektiv för vatten1 och EG:s förordning 1100/2007 om ål. Utöver dessa rättsakter kan det finnas anledning att nämna EG:s direktiv om förnybar energi.

2.1.1EG:s direktiv om förnybar energi

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjanden av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el ska bidra till försörjningstrygghet, ökad sysselsättning och förbättrad miljö. Direktivet syftar till att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden och att skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå för detta. Målet är att den förnybara elproduk- tionen på gemenskapsnivå ska öka från 14 till 22 % under perioden 1997–2010. Enligt direktivet ska medlemsstaterna anta nationella vägledande mål för den framtida användningen av förnybar el. Sverige redovisade ett mål på 55,2 % baserat på det av riksdagen fastställda målet inom elcertifikatsystemet till år 2010. (Direktivet

1 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

Bakgrund

SOU 2009:42

innehöll dock ett referensvärde på 60 %.) Den ökade användningen av el från förnybara energikällor är viktig för att uppfylla Kyoto- protokollet. Direktivet pekar på att sektorn för energi från förnybara energikällor har en särpräglad struktur som bör beaktas vid översynen av reglerna om tillståndsgivning för att uppföra anläggningar som producerar el från förnybara energikällor. Direktivet ålägger medlemsstaterna att utvärdera lagar och författningar för att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktion från förnybara energikällor samt för att få fram effektivare och snabbare administrativa förfaranden på lämplig nivå.

EG-kommissionen har i januari 2008 lagt ett förslag till ett nytt direktiv om främjande av användning av förnybar energi. Europa- parlamentet antog direktivet i december 2008 och rådets formella antagande av direktivet väntas ske under våren 2009. En viktig del av direktivet är nationella bindande mål för andelen förnybar energi. För Sverige föreslås ett mål på 49 % till år 2020 vilket ska jämföras med en andel på knappt 40 % år 2005. Målet på gemenskapsnivå är att uppnå en andel på 20 % jämfört med 8,5 % år 2005. Även det nya direktivet slår fast att användandet av förnybar energi är viktigt för att minska utsläppen av växthusgaser och uppfylla Kyoto-protokollet. Förnybar energi spelar också en viktig roll för att trygga energiförsörjningen, stimulera den tekniska utvecklingen och ge möjligheter till sysselsättning och regional utveckling, särskilt i landsbygdsområden. Bristen på tydliga regler och samordning mellan olika organ för godkännande har visat sig hindra utvecklingen. Särskild hänsyn bör därför tas till den speciella strukturen hos sektorn för förnybar energi när nationella, regionala och lokala myndigheter ser över sina administrativa rutiner för att ge tillstånd till uppförande och drift av anläggningar som producerar t.ex. el. Administrativa godkännandeförfaranden bör följa tydliga riktlinjer för anläggningar som utnyttjar förnybara energikällor. Medlems- staterna ska se till att de nationella reglerna för godkännande som gäller för anläggningar som producerar t.ex. el från förnybara källor är proportionerliga och nödvändiga. Medlemsstaterna ska bl.a. fastställa klara riktlinjer för samordning mellan administrativa organ, i fråga om tidsgränser samt mottagande och hantering av planerings- och tillståndsansökningar. Förenklade godkännande- rutiner ska fastställas för mindre projekt och det ska utses medlare vid dispyter mellan sökande och myndigheter. Medlemsstaterna ska

SOU 2009:42

Bakgrund

enligt direktivet lämna in en nationell handlingsplan till kommissionen senast den 30 juni 2010. Handlingsplanen ska innehålla mål för förnybar energi för sektorerna el, värme och kyla samt transporter. Planen ska också innehålla en beskrivning av de åtgärder som medlemsstaten avser vidta för att nå målen och den indikativa utvecklingsbanan. Sex månader innan handlingsplanen ska lämnas till kommissionen ska medlemsstaten lämna ett dokument som visar om landet beräknas få ett över- eller underskott av förnybar energi i jämförelse med den indikativa utvecklingsbanan som direktivet anger. Direktivet innehåller förslag till åtgärder som ska främja en ökad användning av förnybar energi. Till dessa hör att förenkla tillståndsprocesser, anpassa byggregler, öka informationen om teknik och stödsystem samt underlätta tillträdet till el och gasnät för förnybar energi.

Den stora andelen förnybar energi som Sverige har i dag består av bioenergi (ca 120 TWh) och vattenkraft (ca 68 TWh). Se vidare om elproduktion från olika källor i avsnitt 2.4. Vattenkrafts- produktionen är alltså viktig för att nå det i direktivet bindande målet till år 2020.

2.1.2EG:s ramdirektiv för vatten

I EG:s ramdirektiv för vatten anges inledningsvis bl.a. följande. Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste

skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant. Beslut om vatten bör fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller används som möjligt. Åtgärder bör tas fram genom utarbetande av åtgärds- program som är anpassade till regionala och lokala förhållanden. Direktivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i gemenskapen. Detta mål avser först och främst kvaliteten hos det berörda vattnet. Kvantitetsreglering är en extra åtgärd för att garantera god vattenkvalitet och därför bör åtgärder med avseende på kvantiteten som främjar målet att säkerställa en god kvalitet också fastställas. Medlemsstaterna bör sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom att fastställa och genomföra nödvändiga åtgärder inom integrerade åtgärdsprogram. När det gäller vattenkvantitet bör övergripande principer fastställas för reglering av uttag och uppdämning för att säkerställa en hållbar miljö i de påverkade vattensystemen.

Bakgrund

SOU 2009:42

De krav som Sverige är skyldig att uppnå och det arbete som pågår för att nå dit har av vattenmyndigheterna beskrivits enligt följande.2

Avgränsning i vattenförekomster

Det övergripande syftet med vattenförvaltningsarbetet är att nå god kvalitet och tillräcklig kvantitet för alla vatten. Eftersom Sverige har så många vattenområden, har vi varit tvungna att göra ett urval av de vatten vi arbetar med under inledningsfasen. Ett första steg är därför att dela in Sverige i ett antal vattenförekomster. En vattenförekomst är ett homogent vattenområde, exempelvis en sjö eller en sträcka i en å eller en älv. För varje vattenförekomst ska en miljökvalitetsnorm beslutas.

Statusbedömning

För att vi ska kunna veta vad som behöver göras för en vatten- förekomst måste vi ta reda på hur tillståndet ser ut i dag, eller vilken ”status” den har. Detta sker genom att ett stort antal ”kvalitets- faktorer” bedöms för vattenförekomsten till exempel fisk, vatten- växter, bottenlevande djur eller särskilt förorenande ämnen. Kvalitets- faktorerna varierar beroende på om det är en sjö, ett vattendrag, kust- eller grundvatten som bedöms. Vid bedömning av status i en vattenförekomst jämförs data med kvalitetskraven, som är en måttstock för vad som är hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status för den aktuella kvalitetsfaktorn.

Påverkansprognoser och riskbedömning till 2015

Inom förvaltningsarbetet gäller ett generellt icke försämringskrav, att en vattenförekomst inte får försämras när ett önskvärt tillstånd, en så kallad miljökvalitetsnorm, har fastställts. Detta innebär att det behövs en kontinuerlig kontroll över vad som händer i framtiden, hur olika samhällssektorer utvecklas. Förväntar vi oss till exempel en expansion av sommarhus, kan utsläppen från enskilda avlopp öka och medföra en ökad påfrestning i form av övergödning, vilket i sin tur kan medföra att statusen försämras till 2015. För att förutsäga påverkan och göra det möjligt att sätta in åtgärder som förhindrar att statusen i vattenförekomsten försämras, gör vi en prognos av olika påverkans- faktorer. Om bedömningen är att status kan komma att försämras säger vi att vattenförekomsten är ”riskutsatt”.

Status – kvalitetskrav – normer

Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet inom ett geografiskt område, i detta fall vattenförekomster. Normerna är bindande i Sverige och blir gällande när vattenmyndigheterna beslutar om det. Om en vattenförekomst bedömts ha hög status, ska också miljökvalitetsnormen sättas till hög status, dvs. att ingen försämring får ske. Om status däremot är god eller sämre ska normen

2 Vägen till bättre vatten, Ett faktablad om arbetet för att uppnå god vattenkvalitet i Sverige, Vattenmyndigheterna februari 2008.

SOU 2009:42

Bakgrund

god status gälla i fortsättningen. Vilken norm vattenmyndigheterna ska besluta är därför ganska givet på förhand, det vill säga, så länge man inte gör några undantag från huvudregeln.

Regel och undantag

Huvudregeln är att alla vattenförekomster ska uppnå god status 2015 och att statusen inte får försämras. Ibland kan det vara praktiskt omöjligt att uppnå god status till 2015 utan stora konflikter med andra samhällsintressen, och då behöver man göra undantag från huvud- regeln. Undantag kan göras som längst till 2027, om det finns tekniska skäl eller orimliga kostnader som gör det omöjligt att åstadkomma god status till 2015. Det kan också finnas skäl till att acceptera en lägre ställd miljökvalitetsnorm än god status i en vattenförekomst. Om en vattenförekomst är mycket förändrad från sitt naturliga tillstånd ska i normala fall vattenförekomsten återställas till god ekologisk status. Men om återställandet kommer i konflikt med samhällsintressen, som till exempel kraftproduktion, skydd mot översvämning, och så vidare kan vattenförekomsten förklaras som konstgjord eller kraftigt modifierad. Miljökvalitetsnormen blir då i stället god ekologisk potential, som kan sägas vara den vattenkvalitetsnivå som man med rimliga medel kan uppnå i vattenförekomsten.

Riskutsatta vatten kräver åtgärder

Vattenförekomster där miljökvalitetsnormen riskerar att inte uppnås till 2015 och där inga undantag har beslutats, kallas för riskutsatta. I dessa vatten måste åtgärder genomföras för att uppfylla normen för en vattenförekomst. Åtgärderna finns med i åtgärdsprogrammet som beslutas 2009 och ska vara vidtagna senast 2012 och miljökvalitets- normen uppnådd senast 2015. Vattendistriktens åtgärdsprogram kan bland annat innehålla:

»»inrättande av vattenskyddsområden

»»omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet

»»upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten

»»hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen

»»förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs till grundvatten

»»motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön

»»föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.

Allt material från arbetet med vattenförekomsterna är offentligt och är tillgänglig på www.viss.lst.se. Här kan man se bedömningar av kvalitetsfaktorer, vilka miljökvalitetsnormer som gäller och de åtgärder som åberopas, för varje vattenförekomst.

Bakgrund

SOU 2009:42

Direktivet är i Sverige infört främst genom 5 kap. miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön. Dessa regler beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4.

2.1.3EG:s förordning om ål

I EG:s förordning om ål3 fastslås medlemsstaternas skyldigheter att vidta åtgärder för att den europeiska ålen ska kunna återhämta sig. Förordningen innehåller bl.a. följande.

Medlemsstaterna ska identifiera och fastställa de avrinnings- områden som utgör naturliga livsmiljöer för europeisk ål (”ålavrinningsområden”). Dessa får omfatta marina farvatten. För varje område ska det utarbetas en förvaltningsplan för ål. Målet för varje förvaltningsplan för ål ska vara att minska den av människan orsakade dödligheten så att minst 40 % av biomassan av blankål med stor sannolikhet tar sig ut i havet, i förhållande till den bästa uppskattningen av utvandring som skulle ha funnits om inte antropogena faktorer hade påverkat beståndet. Förvaltningsplanen för ål ska utarbetas med syftet att detta mål på lång sikt ska uppnås. En förvaltningsplan kan innehålla åtgärder som minskning av det kommersiella fisket, begränsning av fritidsfiske, utsättnings- åtgärder, strukturella åtgärder för att göra floder framkomliga och förbättra livsmiljöerna i floderna samt andra miljöåtgärder, transport av blankål från sjöar och vattendrag till vatten varifrån de fritt kan utvandra till Sargassohavet, bekämpning av ålpredatorer, tillfällig avstängning av vattenkraftturbiner och åtgärder avseende vattenbruk.

Åtgärdsplanen ska vara klar senast den 31 december 2008 och ska godkännas av EG-kommissionen. Medlemsstaten ska sedan följa den plan kommissionen godkänt från och med den 1 juli 2009.

Jordbruksdepartementet har, efter att ha fått underlag från Fiskeriverket, tagit fram ett förslag till förvaltningsplan för ål4 vilken sammanfattningsvis anger följande.

År 2007 antogs en rådsförordning (EG) nr 1100/2007 om åtgärder för återhämtning av beståndet av europeisk ål där varje medlemsstat ges möjlighet att utarbeta avrinningsområdesvisa planer för förvaltning av ål. Målet för varje medlemsstats förvaltningsplan för ål ska vara att

3Rådets förordning (EG) nr 1100/2007 av den 18 september 2007 om åtgärder för åter- hämtning av beståndet av europeisk ål.

4Förvaltningsplan för ål, Jordbruksdepartementet 2008-12-08, Jo 2008/3901 bilaga till regeringsbeslut 2008-12-11 nr 21.

SOU 2009:42

Bakgrund

minska den antropogena mortaliteten så att minst 40 % av biomassan av blankål med stor sannolikhet tar sig ut i havet, i förhållande till den bästa uppskattningen av utvandring som skulle ha funnits om inte antropogena faktorer hade påverkat beståndet. Förvaltningsplanen för ål ska utarbetas med syftet att detta mål på lång sikt ska uppnås.

Varje medlemsstat ska rapportera till kommissionen, till en början vart tredje år, varvid den första rapporten ska läggas fram senast den 30 juni 2012. Intervallen mellan rapporterna ska förlängas till sex år efter det att de första tre årsrapporterna har lagts fram. I rapporterna ska man redogöra för övervakning, effektivitet och resultat.

Baserat på denna förordning har Sverige utarbetat en plan för ålförvaltning som i ett inledande skede är inriktad på åtgärder för att snabbt öka utvandringen av vuxen ål till lekplatsen. Parallellt pågår långsiktiga åtgärder med att förbättra ålens livssituation bl.a. genom habitatförbättringar.

Förordningens utvärderingsprocess, enligt artikel 9 i förordningen, kommer att påvisa de ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att rädda ålbeståndet. Vidare kan samordning med arbete med vad som betingas av bl.a. ramdirektivet för vatten, miljömålsarbetet och Baltic Sea Action Plan behöva ske.

Den historiska nivån av blankålsutvandring i avsaknad av mänskligt genererad dödlighet är för svenska kust- och sötvatten svår att beräkna. I första hand beror detta på att huvuddelen av ålbeståndet i Sverige i dag lever i kustvatten, där vi saknar grundläggande data om potentiell produktion per area och hur den relativa fördelningen mellan kust- och sötvatten är en funktion av beståndstätheten utmed kusten.

Grova skattningar av historisk nivå kan göras på flera sätt. Med antagandet att den historiska fångsten är proportionell mot beståndets storlek och att fiskeridödligheten är densamma i dag som tidigare får man en total historisk blankålsutvandring av 10 500 000 ålar. En kvalificerad bedömning baserad på en rimlig historisk rekryteringsnivå ger en genomsnittlig blankålsproduktion av 0,8 ålar/ha (vilket förutsätter en högst rimlig rekryteringstäthet av cirka 10 ålar/ha). Detta ger en total blankålsutvandringen av minst 4 400 000 ålar om hänsyn tas till historiska sjösänkningar.

Sammanfattningsvis kan vi alltså skatta den historiska referens- nivån till mellan 4,4 och 10 miljoner blankålar. Fyrtio procent av detta är 1,8 till 4 miljoner blankålar. Den nuvarande totala möjliga blankålsutvandringen är 2,9 miljoner. Av denna möjliga totala utvandring vandrar cirka 0,9 miljoner ut före förvaltningsplanens åtgärder och 2,6 miljoner när förvaltningsplanens åtgärder fått fullt genomslag.

I avvaktan på bättre kunskapsunderlag för att göra en korrekt beräkning av vilken den 40-procentiga målnivån faktiskt är så är den svenska ålförvaltningsplanens ansats att snabbast möjligt dimensionera de svenska åtgärderna så att mängden invandrade ålar ökar. Detta förutsätter att åtgärder genomförs i samma utsträckning inom hela

Bakgrund

SOU 2009:42

EU. En beräkning har gjorts som visar att det då krävs att blankåls- utvandringen blir minst 80 % av den nuvarande i system där gulålsfisket dominerar och ca 90 % där blankålsfisket dominerar. Mot bakgrund av detta är planens mål på kort sikt att ca 90 % av all blankål som för närvarande naturligt skulle kunna produceras i svenska vatten skall komma att överleva och bidra till reproduktionen. I antal innebär detta 2,6 miljoner ålar.

Planen utgår från data och modeller utifrån den nuvarande situa- tionen för ålbeståndet. Genomförandet kommer att vara en adaptiv process där åtgärderna kommer att anpassas när data blir tillgängligt för att beräkna den i förordningen fastställda målnivån om 40 % utvandring av blankål från ett av människan opåverkat bestånd. Planen skall utvärderas senast år 2012 och därefter var tredje år enligt ålförordningens bestämmelser.

Tiden för att nå målet är helt och hållet avhängigt av hur rekryteringen av glasål kommer att utvecklas, vilket i stor utsträckning bestäms av andra åtgärder än de som genomförs i Sverige. Modell- beräkningar visar att det kommer att ta cirka 80 år för ålbeståndet att återhämta sig till sin historiska nivå om all mänskligt orsakad dödlighet upphör i hela ålens utbredningsområde. Tillåts någon nivå av mänsklig dödlighet förlängs återhämtningstiden.

Hela Sverige betraktas som ett enda ålavrinningsområde för att vidtagna åtgärder ska bli maximalt kostnadseffektiva med störst effekt i form av ökad blankålsutvandring.

Åtgärder

Ålplanen innehåller åtgärder på i huvudsak fyra områden:

•inskränkningar i fisket

•förbättrade utvandringsmöjligheter för blankål (minskad turbindödlighet)

•stödutsättningar

•kontroll

Ytterligare inskränkningar i fisket

Ytterligare inskränkningar i fisket planeras att ske. Målsättningen är att reducera ålfångsterna från år 2007 med ca 50 % fram till senast år 2013 utöver den reduktion som den redan införda tillståndsplikten för ålfiske medfört. Ett första steg om ca 20 % nedskärning planeras under år 2009. Efter utvärdering kommer ytterligare åtgärder vidtas.

För blankålsfisket föreslås nedskärningen att ske genom införande av ett fiskeansträngningssystem med redskapsdagar, s.k. ”effortdagar”, där fiskaren själv får välja en sammanhängande period att fiska under. Meddelade tillstånd för att fiska ål villkoras med plats och antal redskap som får användas.

SOU 2009:42

Bakgrund

För gulålsfisket på Västkusten föreslås en utökad fredningstid samt ytterligare begränsning av antalet tillåtna redskap. I Öresund genom- förs en höjning av minimimåttet till 40 cm.

Förbättrade utvandringsmöjligheter för blankål

Ålförvaltningsplanen innehåller förslag på åtgärder för att så snart som möjligt reducera åldödligheten i turbiner. I en frivillig avsiktsförklaring deklarerar kraftindustrin att man tillsammans med Fiskeriverket inom en femårsperiod har målet att öka den nuvarande totala överlevnaden i de delar av svenska vattendrag där utvandrande ålar behöver passera minst ett kraftverk till minst 40 % av den potentiella blankåls- produktionen. Målet är att åtgärderna ska ge snabbast resultat till lägsta kostnader mot bakgrund av ålens akuta beståndssituation.

Ökade stödutsättningar av glasål

Antalet glasålar som stödutsätts årligen avses att åtminstone fördubblas jämfört med nuvarande nivå. Detta bör vara möjligt genom finansiering via bl.a. Europeiska FiskeFonden (EFF) efter att ålförvalt- ningsplanen godkänts. Vidare bör bestämmelserna som anger att en viss andel av glasålsproduktionen i Europa skall reserveras för åter- utsättning påverka prisbilden nedåt. Utsättningarna skall ske i vatten- drag med fria eller ordnade vandringsvägar för blankål. Vattenområden med hög potentiell ålproduktion och närhet till Västerhavet kommer att prioriteras liksom områden med mycket begränsat eller inget blankålsfiske alls.

Utökad kontroll

Uppföljningen av att antal dagar efterlevs görs genom dokument- kontroll i Fiskeriverkets ordinarie kvot- och effortuppföljning.

För att få en kontrollerbarhet i användningen av redskap för fartyg som inte är loggbokspliktiga kommer redovisningen i kustfiskejournal och fångstjournal att ändras så att antalet utestående redskap som används varje dag framgår. Uppföljningen av förvaltningsplanen ställer krav på att fångsterna av ål delas upp i blankål och gulål. Möjligheten att redovisa ål oprecist som ål kommer därför att tas bort vid allt uppgiftslämnade. Av avräkningsnotor för ålförsäljning skall framgå geografiskt ursprung för fångsten samt minimimått för detta område. Eftersom gemenskapen saknar detaljbestämmelser för upprättande av avräkningsnotor i inlandsvatten planeras en nationell bestämmelse för att underlätta verifieringen av fångsterna av ål.

Kvantifiering av åtgärder

Planens mål är alltså att 90 % av all blankål som för närvarande naturligt skulle kunna produceras i svenska vatten skall komma att överleva och bidra till reproduktionen. Detta skall nås genom ytterlig- are nedskärning av fisket, minskad dödlighet i kraftverk och ökad utsättning av importerade ålyngel. Åtgärdernas inbördes storlek

Bakgrund

SOU 2009:42

framgår av följande tabell. Ingen hänsyn har tagit till olika fördröjning av åtgärdernas effekter. Planen kommer att utvärderas år 2012 enligt Art. 9 i ålförordningen.

	Tusen blankålar	Procent av produktion
Nuvarande naturlig blankålsproduktion i Sverige	2 870
Förlust i fisket före åtgärder	-1 470	-51 %
Förlust i kraftverk före åtgärder	-280	-10 %
Tillskott på grund av genomförda utsättningar	+210	7 %
Genomförd minskning av fisket	+390	14 %
Fortsatt minskning av fisket	+550	19 %
Åtgärder i kraftverk	+140	5 %
Ökad utsättning	+185	6 %
Netto mänsklig dödlighet efter åtgärder 5	-275	-10 %

2.2Miljömålen

Miljökvalitetsmålen beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara miljö- mässigt hållbar. Riksdagen har antagit följande sexton nationella miljökvalitetsmål.

1.Begränsad klimatpåverkan

2.Frisk luft

3.Bara naturlig försurning

4.Giftfri miljö

5.Skyddande ozonskikt

6.Säker strålmiljö

7.Ingen övergödning

8.Levande sjöar och vattendrag

9.Grundvatten av god kvalitet

10.Hav i balans samt levande kust och skärgård

11.Myllrande våtmarker

12.Levande skogar

13.Ett rikt odlingslandskap

14.Storslagen fjällmiljö

15.God bebyggd miljö

16.Ett rikt växt- och djurliv

5 Uttrycket ”mänsklig dödlighet” kan tyckas märkligt men är det uttryck som används i Jordbruksdepartementets förvaltningsplan från 2008-12-08 s. 5.

SOU 2009:42

Bakgrund

De miljökvalitetsmål som berör vatten eller vattenkraft kommer att beskrivas i korthet och i vissa fall med angivande av uppsatta delmål.

1. Begränsad klimatpåverkan

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Sverige har antagit följande delmål.6

De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst 4 procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC:s definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.

7. Ingen övergödning

Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Sverige har antagit följande delmål.

1.Fram till år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med minst 20 % från 1995 års nivå. De största minskningarna ska ske i de känsligaste områdena.

2.Senast år 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 % från 1995 års nivå.

3.Senast år 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 % från 1995 års nivå.

6 Källa: Miljömålsrådets webbsida www.miljomal.nu.

Bakgrund

SOU 2009:42

4.Senast år 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

8. Levande sjöar och vattendrag

Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktions- förmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas. Sverige har antagit fem delmål varav delmål nummer två redovisas nedan.

Senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 ska minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.

9. Grundvatten av god kvalitet

Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

10. Hav i balans samt levande kust och skärgård

Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekrea- tion och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation.

SOU 2009:42

Bakgrund

11. Myllrande våtmarker

Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden. Sverige har antagit fem delmål.

1.En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar ska tas fram senast till år 2005.

2.Samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige ska ha ett långsiktigt skydd senast år 2010.

3.Senast år 2006 ska skogsbilvägar inte byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller på annat sätt byggas så att dessa våtmarker påverkas negativt.

4.I odlingslandskapet ska minst 12 000 ha våtmarker och små- vatten anläggas eller återställas fram till år 2010.

5.Åtgärdsprogram ska senast till år 2005 finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

16. Ett rikt växt- och djurliv

Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Sverige har antagit följande delmål.

1.Senast år 2010 ska förlusten av biologisk mångfald inom Sverige vara hejdad.

2.År 2015 ska bevarandestatusen för hotade arter i landet ha förbättrats så att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade har minskat med minst 30 % jämfört med år 2000, och utan att andelen försvunna arter har ökat.

3.Senast år 2007 ska det finnas metoder för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. Senast år 2010 ska biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå.

Bakgrund

SOU 2009:42

2.3Energipolitik

I början av 1900-talet och årtiondena därefter tog elektrifieringen fart i Sverige. År 1918 kom en ny vattenlag som i huvudsak var en exploateringslag för vattenkraftsutbyggnaden. Vattenkraften har sedan dess varit och är alltjämt en betydande del av svensk elförsörjning. Se vidare om utvecklingen av svensk vattenkraft under avsnitt 2.4.4.

Diskussionen om den svenska energipolitiken tog ny fart i samband med oljekrisen på 1970-talet. Målet för energipolitiken blev att minska energiförbrukningen och oljeberoendet. Under 1970- och 1980-talen startades de svenska kärnkraftsreaktorerna. Dessa har sedan dess, jämte vattenkraften, utgjort grunden i den svenska elförsörjningen. Från år 1997 har energipolitiken varit inriktad på användning av inhemska förnybara energikällor samt effektivisering av energianvändningen.

Dagens energipolitik syftar till att underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle genom effektivisering av elanvänd- ningen, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Användningen av fossila bränslen ska hållas på en låg nivå. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad skyddas även fortsättningsvis. Det är en viktig förutsättning för den svenska industrin att det finns en säker tillgång till el till ett rimligt pris. Inriktningen av politiken beskrivs utförligare i propositionerna En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84) och Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143).

Genom lagen (2003:113) om elcertifikat främjas produktionen av förnybar el. Lagen är delvis en följd av ovan nämnda EG-direktiv 2001/77/EG. Systemet innebär att varje producent av förnybar el erhåller ett elcertifikat av staten för varje producerad mega- wattimme el. De energislag som omfattas är vindkraft, solenergi, geotermisk energi, vågenergi, torv, biobränslen, all ny vattenkraft (tagen i drift efter utgången av år 2002), småskalig vattenkraft (under 1500 kW) samt produktionsökningar till följd av effektiviseringar av befintliga vattenkraftsanläggningar. Från den 1 januari 2007 infördes en regel om tidsbegränsad tilldelning av elcertifikat. Detta innebär att en ny anläggning tilldelas elcertifikat i högst 15 år. Anläggningar som var i drift när elcertifikatsystemet infördes fasas ut ur systemet år 2012 eller 2014. Innebörden av detta är att i princip all småskalig vattenkraft som var i drift när

SOU 2009:42

Bakgrund

systemet infördes fasas ut år 2012. Under perioden 1 maj 2003- 31 december 2007 tillkom 73 vattenkraftanläggningar i elcertifikat- systemet. Den totala installerade effekten i dessa anläggningar är 86 MW och de beräknas årligen producera 0,276 TWh el. Varje el- leverantör och vissa elanvändare är sedan skyldiga att köpa ett visst antal elcertifikat i förhållande till sin totala produktion respektive användning av el. Detta krav kallas kvotplikt. Kvotplikten, som anges direkt i lagens 4 kap. 3 §, var vid lagens införande ca 7 % för att successivt stiga till ca 17 % år 2010 och sjunka till ca 4 % år 2030. Affärerna görs upp av aktörerna själva. Den som inte har tillräckligt med certifikat vid den årliga avstämningen tvingas betala en kvotpliktsavgift. Den som har fler certifikat än vad som krävs kan sälja dessa eller spara innehavet för framtiden.

Främjandet av förnybar energi är en del i arbetet att uppnå det av riksdagen fastställda miljömålet Begränsad klimatpåverkan. Sverige har, tillsammans med övriga EU-länder, ratificerat Kyoto- protokollet. Enligt Kyoto-protokollet ska Sverige reducera utsläpp- en av växthusgaser med 8 % från 1990 års nivå fram till år 2012.

Partiledarna i Allians för Sverige slöt den 5 februari 2009 en överenskommelse om en långsiktig och hållbar energi- och klimatpolitik. Med överenskommelsen som grund lämnade regeringen i mars 2009 två propositioner med förslag om en hållbar energipolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet till riksdagen.

En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) och En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163). De två propositionerna ska ses som en helhet.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) föreslås i huvudsak följande.

Utsläppen för Sverige bör för år 2020 vara 40 procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara ca 20 miljoner ton koldioxid- ekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. För att nå målet avser regeringen att redan beslutade styrmedel ska kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet. Sådana utvecklade ekonomiska styrmedel ska kunna bidra till en minskning av utsläppen med två miljoner ton. Regeringen avser även att tidigt och fullt ut genomföra minskningar i enlighet med beslutade åtgärder inom EU. Därutöver kommer Sverige, inom ramen för det nationella målet, att genomföra utsläppsminskande åtgärder i

Bakgrund

SOU 2009:42

andra länder, såsom gröna investeringar i utvecklingsländer eller insatser i andra EU-länder.

Det nationella delmålet för 2008–2012 ligger fast. Detta innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser under perioden 2008–2012 ska vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990.

Användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till år 2020, vilket har stor betydelse för bebyggelsens klimat- påverkan. Regeringen avser att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet, bryta fossilberoendet och därigenom minska klimatpåverkan. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. För att nå målen presenterar regeringen tre handlingsplaner för omställningen: för en fossiloberoende fordons- flotta, för ökad energieffektivisering och för främjandet av förnybar energi.

Med dessa mål och åtgärder är regeringens inriktning att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan netto- utsläpp av växthusgaser i atmosfären.

Regeringen föreslår vidare en förändrad innebörd av miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan.

En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen liksom kunskapsläget. Kontroll- stationen omfattar inte politikens grundläggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av styrmedel och instrument.

I propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi

(prop. 2008/09:163) föreslås följande.

Regeringen föreslår att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska år 2020 vara minst 10 procent. För att det övergripande målet ska nås föreslår regeringen bl.a. att certifikat- systemet för förnybar elproduktion vidareutvecklas. Ett nytt mål för ökningen av den förnybara elproduktionen bör sättas upp i nivå med 25 TWh till år 2020 jämfört med läget år 2002. Energimyndigheten kommer att ges i uppdrag att analysera och utforma hur ambitions- höjningen ska genomföras.

Vidare föreslår regeringen att en nationell planeringsram för vindkraft fastställs till motsvarande en årlig produktionskapacitet på 30 TWh år 2020, varav 20 TWh till lands och 10 TWh till havs.

Regeringen presenterar sin avsikt att ge en utredning i uppdrag att föreslå sådan ny lagstiftning för den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftsanläggningar, som möjliggör kontrollerade generations- skiften i det svenska kärnkraftsbeståndet. Regeringen avser att åter- komma till riksdagen med förslag om avskaffande av avvecklingslagen och om borttagande av kärntekniklagens förbud mot nya reaktorer.

Regeringens bedömning avseende marknaderna för el, gas och värme presenteras. Vidare redovisas regeringens bedömning avseende

SOU 2009:42

Bakgrund

torvens och biogasens roll i energisystemet samt förutsättningarna för avskiljning och lagring av koldioxid.

Möjligheterna att genom landsbygdsprogrammet 2007–2013 stödja och utveckla produktion och förädling av förnybar energi bör utnyttjas. Ett mål om 20 procent effektivare energianvändning till 2020 föreslås. Målet är ett sektorsövergripande mål om minskad energi- intensitet om 20 procent mellan 2008 och 2020.

En handlingsplan för energieffektivisering och åtgärderna för att genomföra det s.k. energitjänstedirektivet presenteras. Ett femårigt energieffektiviseringsprogram genomförs under åren 2010–2014. Programmet tillförs 300 miljoner kronor årligen under fem år, utöver dagens politik. Programmet innehåller förstärkt regionalt och lokalt energi- och klimatarbete, insatser för information, rådgivning, stöd för teknikupphandling och marknadsintroduktion, nätverksaktiviteter samt införande av ett stödsystem med energikartläggningscheckar. Offentlig sektor ska vara ett föredöme i energieffektiviseringsarbetet. Insatserna för energieffektivisering omfattar också industri-, bebyggelse- och transportsektorerna. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen för 2010 med förslag till den närmare fördelningen av medlen mellan olika åtgärder.

I syfte att samordna det energieffektiviseringsarbete som följer av genomförandet av energitjänstedirektivet ska ett särskilt råd, Energi- effektiviseringsrådet, med representation från berörda myndigheter inrättas vid Energimyndigheten. Energimyndigheten får ett huvud- ansvar för att genomföra energieffektiviseringsprogrammet och de åtgärder som krävs för att följa upp energitjänstedirektivets genom- förande.

2.4Elproduktion

2.4.1Allmänt om elproduktion

El kan framställas på många olika sätt. Fördelningen mellan de olika produktionsslagen varierar mellan olika år. Vattenkraften kan t.ex. variera beroende på skillnader i nederbörden och kärnkraftens produktion kan variera beroende på stillestånd till följd av översyn eller ombyggnader. Variationen mellan olika år kan även bero på utbyggnaden av vissa produktionsformer. Exempelvis har vind- kraften ökat mellan åren 1994 och 2007 och förväntas öka ännu mer. Användningen av el varierar också men är mer stabil.

Bakgrund

SOU 2009:42

2.4.2Svensk elproduktion

Mellan åren 1994–2007 fördelade sig den svenska elframställningen, importen och exporten enligt nedanstående tabell.

Tabell 2.1 Årlig elproduktion, import och export i Sverige under åren 1994–2007

Kraftslag	Årlig produktion
Vattenkraft	51–78 TWh/år
Kärnkraft	55–75 TWh/år
Kraftvärme industri	3,8–5,8 TWh/år
Kraftvärme fjärrvärme	4,4–7,5 TWh/år
Kondensproduktion	0,2–1,8 TWh/år
Gasturbin och annan produktion	0-0–13 TWh/år
Vindkraft	0,07–1,4 TWh/år
Import	6-24 TWh/år
Total tillförsel	145–161 TWh/år
Användning inom landet	139–150 TWh/år
Export	6–20 TWh/år

Källa: SCB – Tillförsel och användning av el 1994–2007.

2.4.3Internationell elproduktion

Vid en jämförelse med andra länder finner man att väldigt många länder till stor del förlitar sig på värmekraft, huvudsakligen kol, för sin elframställning. Sverige och några fler länder har dock en förhållandevis stor del av sin elproduktion via vattenkraft. Elproduktion fördelat på olika produktionsslag för olika länder framgår av nedanstående tabell.

SOU 2009:42

Bakgrund

Tabell 2.2 Elproduktion för olika produktionsslag mätt som TWh/år och procentuell andel av elframställningen i olika länder år 2004

Land	Vattenkraft	Värmekraft		Kärnkraft	Övrigt		Totalt
Norge	108 TWh 99 %		0 TWh 0 %	0 TWh 0 %	1 TWh 1 %		109 TWh
Brasilien	318 TWh 84 %	35 TWh 9 %		12 TWh 3 %	17 TWh 4%		381 TWh
Kanada	334 TWh 58 %	143 TWh 25 %		86 TWh 15 %	10 TWh 2 %		573 TWh
Österrike	37 TWh 56 %	26	TWh 39 %	0 TWh 0 %	3	TWh 4 %	66	TWh
Schweiz	33 TWh 53 %		1 TWh 2 %	26 TWh 42 %	2 TWh 3 %		62 TWh
Sverige	64 TWh 42 %		6 TWh 4 %	73 TWh 48 %	7 TWh 5 %		151 TWh
Ryssland	165 TWh 19 %	577	TWh 65 %	137 TWh 16 %	2 TWh 0,2 %		882	TWh
Finland	15 TWh 18 %	35 TWh 43 %		22 TWh 27 %	10 TWh 12 %		82 TWh
Kina	328 TWh 16 %	1 702 TWh 82 %		48 TWh 2 %	2 TWh 0,1 %		2 080 TWh
Italien	41 TWh 15 %	224	TWh 81 %	0 TWh 0 %	13	TWh 5 %	278	TWh
Indien	84 TWh 13 %	525 TWh 83 %		15 TWh 2 %	6 TWh 1 %		631 TWh
Spanien	31 TWh 12 %	150 TWh 57 %		60 TWh 23 %	21 TWh 8 %		263 TWh
Japan	94 TWh 10 %	594 TWh 61 %		272 TWh 28 %	15 TWh 1 %		974 TWh
Frankrike	59 TWh 10 %	50 TWh 9 %		426 TWh 79 %	6	TWh 1 %	541	TWh
USA	268 TWh 7 %	2 825 TWh 71 %		789 TWh 20 %	97 TWh 2 %		3 979 TWh
Australien	16 TWh 7 %	207 TWh 92 %		0 TWh 0%	3 TWh 1 %		225 TWh
Tyskland	20 TWh 4 %	348 TWh 61 %		159 TWh 28 %	39 TWh 7 %		567 TWh
Storbritannien	5 TWh 1 %	276	TWh 76 %	74 TWh 20 %	8	TWh 2 %	363	TWh
Sydkorea	4 TWh 1 %	215 TWh 62 %		124 TWh 36 %	2 TWh 1 %		345 TWh
Polen	2 TWh 1 %	140 TWh 98 %		0 TWh 0 %	1 TWh 1 %		143 TWh
Sydafrika	1 TWh 0,4 %	212	TWh 93 %	14 TWh 6 %	0	TWh 0 %	227	TWh
Belgien	0 TWh 0 %	32 TWh 40 %		46 TWh 58 %	2 TWh 2 %		80 TWh
Danmark	0 TWh 0%	28 TWh 74 %		0 TWh 0%	10 TWh 26 %		38 TWh
Nederländerna	0 TWh 0 %	83	TWh 89 %	4 TWh 4 %	6	TWh 7 %	93	TWh
Saudi Arabien	0 TWh 0 %	155 TWh 100 %		0 TWh 0 %	0	TWh 0 %	155	TWh

Källa: Svensk Energi www.svenskenergi.se och Energy Information Administration

www.eia.doe.gov.

Bakgrund

SOU 2009:42

2.4.4Den svenska vattenkraften

Den svenska vattenkraften byggdes ut under 1900-talet. Utbyggnadstakten framgår av nedanstående bild.

Figur 2.1. Produktion av vattenkraft i Sverige 1910–2008

		90
		80
		70
		60
	TWh	50
	TWh	40
		40
		30
		20
		10
		0
		1911 1916 1921 1926 1931 1936 1941 1946 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006

Källa: Baseras bl.a. på Vattenkraften, staten och de politiska partierna. Evert Vedung och Magnus Brandel. Bokförslaget Nya Doxa 2001.

Den svenska vattenkraften är numera utbyggd i en mängd vattendrag över i stort sett hela landet. Totalt finns cirka 1 800 vattenkraftverk. Av dem är drygt 200 större med definitionen att de har en effekt på 10 megawatt eller mer. Störst är Harsprånget i Lule älv med en effekt på 830 megawatt. Där produceras varje år drygt två terawattimmar el. Kraftverken i Norrland svarar för ca 80 procent av vattenkraftproduktionen. Endast 20 % kommer alltså från dem som finns i Svealand och Götaland. Fördelningen mellan vattendragen framgår av nedanstående tabell.

SOU 2009:42 Bakgrund

Tabell 2.3	Installerad effekt samt produktion från vattenkraft i svenska
	vattendrag.

Region/vattendrag			Installerad effekt		Elproduktion ett
			(2008)		normalår1
Övre Norrland
Lule älv			4 234	MW	14,5 TWh*
Ume älv utom Vindelälven			1 754	MW	8,0 TWh*
Skellefte älv			1 026	MW	4,5 TWh*
Gide älv			70	MW	**
Pite älv			50	MW	**
Nätraån			12 MW		**
Rickleån			10	MW	**
Moälven			6 MW		**
Öre älv			6	MW	**
Vindelälven			2	MW	**
Torne älv			2	MW	**
Åby älv			2	MW	**
Bureälv			2	MW	**
Smååar			1 MW		**
Övre Norrland totalt			7 177	MW

Mellersta och nedre Norrland
Ångermanälven inkl. Faxälven			2 581	MW	12,0 TWh*
Indalsälven			2 100	MW	9,8 TWh*
Ljusnan			813	MW	3,6 TWh*
Ljungan			600	MW	2,2 TWh*
Delångersån			16	MW	**
Harmångersån			3 MW		**
Smååar			1 MW		**
Mellersta och	nedre	Norrland	6 114	MW
totalt

Gästrikland,	Dalarna	och
Mälarlandskapen
Dalälven			1 147	MW	4,5 TWh*
Kolbäcksån			55	MW	**
Arbogaån			33 MW		**
Gavleån			24 MW		**
Eskilstunaån			9	MW	**
Hedströmmen			8 MW		**
Smååar			8 MW		**
Nyköpingsån			5	MW	**
Testeboån			2	MW	**
Mälaren i övrigt			2	MW	**
Gästrikland,	Dalarna	och	1 289	MW
Mälarlandskapen totalt

Sydöstra Sverige
Vättern-Motala Ström			162	MW	**

Bakgrund SOU 2009:42

Region/vattendrag	Installerad effekt		Elproduktion ett
	(2008)		normalår1
Lagan2	133 MW		**
Helgeån	35 MW		**
Mörrumsån	20 MW		**
Emån	19 MW		**
Smååar	19 MW		**
Ronnebyån	14 MW		**
Alsterån	8	MW	**
Rönneån	3 MW		**
Sydöstra Sverige totalt	412	MW

Västsverige
Klarälven	388	MW	2,0 TWh*
Göta älv	300	MW	1,6 TWh*
Gullspångsälven	128	MW	**
Norsälven	126	MW	**
Byälven	72 MW		**
Ätran	68 MW		**
Nissan	55 MW		**
Viskan	26 MW		**
Upperudsälven	25	MW	**
Smååar	17 MW		**
Tidan	7 MW		**
Örekilsälven	3	MW	**
Lidan	3 MW		**
Västsverige totalt	1 218	MW

Totalt i större vattendrag (* ovan)	14 943		62,7 TWh
Totalt i övriga vattendrag	1 267		4,1 TWh
(** ovan)
Totalt hela Sverige	16 210	MW	66,8 TWh

1Medelvärde 1983–2007.

2Lagan är av SCB och Svensk Energi redovisad i regionen ”Sydöstra Sverige”, det är dock allom bekant att Lagan är den sydligaste av Hallands fyra stora åar (Lagan, Nissan, Ätran, Viskan) och därmed belägen i sydvästra Sverige.

Källa: Svensk Energi och SCB.

2.4.5Överföring av el

Elproduktionen sker på olika ställen i landet men är inte jämnt fördelad över landet. Förutom ovan redovisad vattenkraft finns ju även de tre kärnkraftverken som levererar en stor mängd el. Kärnkraftverken ligger i södra och mellersta Sverige medan en stor del av vattenkraften ligger i norra Sverige. Förbrukningen av el är större i södra och mellersta Sverige än i norra delen av landet. El

SOU 2009:42

Bakgrund

måste förbrukas i samma stund som den framställs dvs. den elektriska produktionen är alltid lika med förbrukningen. Nät- ägarna ansvarar för att elenergin transporteras från produktions- anläggningarna till elanvändarna. Detta sker via stamnät, regionnät och lokalnät. De har olika spänningsnivåer och ägs av olika nät- företag. Stamnätet transporterar el från stora elproducenter till regionnäten. Regionnäten transporterar elen vidare till lokalnät och ibland till elanvändare med stor förbrukning, t.ex. industrier. Lokalnäten distribuerar elen till hushåll, affärer, industrier m.m. inom ett visst område. Samtliga nätägare rapporterar mätvärden för förbrukning och elproduktion till elhandelsföretagen och till Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät är ägare av stamnätet och har systemansvaret för att nätet hålls i balans och att frekvensen på nätet alltid är 50 Hz. Stamnätet klarar emellertid inte av att över- föra hur stora mängder el som helst utan det finns begränsningar på hur stor effekt som kan släppas på nätets olika delar. Förhållandena och förutsättningarna varierar från timme till timme och från dag till dag, beroende på storlek och fördelning hos last och produktion i stamnätet. Därför måste Svenska Kraftnät - i samarbete med de systemansvariga i grannländerna - kontinuerligt planera för säker drift av elsystemet.7

Man talar om olika gränssnitt i stamnätet i Sverige. I Bergslagen finns t.ex. gränssnitt 2 med en begränsning på 7 000 MW. Det innebär att mer än 7 000 MW inte kan kopplas på nätet norr om gränssnittet för överföring till förbrukningscentra i Stockholms- området. Överföringsbegränsningarna i nätet har betydelse vid inkopplandet av ny elproduktion på nätet och måste även beaktas om ett bortfall av produktion sker i någon del av landet.

2.5Vattenkraftplanen från 1984 och vattenkraftens utvecklingspotential

Vattenkraftplanen antogs av riksdagen år 19848 och pekar på olika möjliga alternativ för en utbyggnad av vattenkraften i Sverige. Vattenkraftplanen omfattar ett hundratal projekt som skulle ge en ökning av vattenkraftproduktionen på 3 TWh om den genomfördes i sin helhet. Målet var att bygga ut motsvarande 2,5 TWh på års- basis. En mycket liten andel av de projekt som föreslagits i

7Informationen är delvis hämtad från Svenska Kraftnät, www.svk.se

8Prop. 1983/84:160, BoU 1983/84:30.

Bakgrund

SOU 2009:42

vattenkraftplanen har genomförts. Viss produktion har även lagts ned sedan år 1984. Den utbyggnad som gjorts sedan år 1984 har inte gjorts med planen som utgångspunkt. Vattenkraftplanen har inte upphävts, men det är ändå oklart om den fortfarande gäller. Delvis förlorade den sin funktion när elmarknaden avreglerades år 1996. Sedan avregleringen har förhållandena på elmarknaden haft större betydelse för utbyggnaden. Då elpriset tidigare inte var tillräckligt högt för många utbyggnadsplaner blev det inte heller några nya kraftverk. Det numera högre elpriset har dock gjort fler projekt lönsamma.9

Vattenkraftplanen är nämnd i ett nyligen avgjort rättsfall (Stackmora).10 I det rättsfallet framförde Energimyndigheten att området ingick i vattenkraftplanen och att området bör betraktas vara av riksintresse för energiproduktion – vattenkraft. Energi- myndigheten fick dock inget gehör för sina synpunkter i domstolarna. Miljödomstolen angav rent ut att området inte var av riksintresse för vattenkraftsutbyggnad. Miljööverdomstolen å sin sida menade att den planerade utbyggnaden kunde medföra en påtaglig skada för ett riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken. Verksamheten var därmed inte tillåtlig enligt 4 kap. 1 § miljö- balken. Mot den bakgrunden uttalade Miljööverdomstolen sig inte explicit om vattenkraftplanens betydelse för ställningen som riks- intresse i det aktuella fallet. Högsta Domstolen gav ej prövningstillstånd.

En sammanfattande bedömning av vattenkraftplanens status hamnar enligt utredningens mening, mot bakgrund av ovan nämnda rättsfall, på att planen inte kan anses peka ut vattenkraft av riksintresse utan i stället får anses vara ett planeringsunderlag bland andra som ska bedömas i ett tillståndsärende.

Utvecklingspotentialen för den storskaliga svenska vatten- kraften finns beskriven i Vattenkraftens utvecklingspotential i befintliga anläggningar, Rapport till Statens Energimyndighet

2004-03-19. Rapporten är skriven av Hans Bernhoff, Niklas Dahlbäck, Håkan Gustavsson, Thommy Karlsson, Mats Leijon, Stefan Nilsson, Elisabeth Sjöstedt och Kerstin Strand vid Luleå tekniska universitet och Uppsala universitet. I rapporten ges följande sammanfattande bedömning.

9 Energimyndighetens rapport, Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24.

10 Miljööverdomstolen 2007-11-20 mål nr M 8867-06, ej pt i HD 2008-12-02 mål nr T 4918-07.

SOU 2009:42

Bakgrund

•Den svenska vattenkraften befinner sig i ett omfattande renoverings- och uppgraderingsskede. Möjligheterna är därför stora att förbättra effektiviteten och att möta framtidens krav på körsätt och miljöanpassning.

•Det är möjligt att öka energi- och effektproduktionen i de befintliga kraftstationerna genom åtgärder framför allt på turbin- och generatorområdena. Genom turbinbyte och modifieringar av strömningsvägarna uppskattas att ca 2 TWh/år på lång sikt kan tillföras elkraftsystemet, medan åtgärder på generatorsidan kan ge ytterligare ca 1 TWh.

•Kvalitet och tillgång på data om vattendragen och vattenkraft- stationerna behöver förbättras för att mer precisa slutsatser ska kunna dras om storleken på utvecklingspotentialen, inte minst som verifikat i samband med elcertifiering.

•Vattenkraftens roll som regulator av elkraftsystemet kommer troligen att öka på grund av införandet av andra energislag. Detta kommer att leda till ökad förslitning. Metoder för övervakning och tillståndskontroll blir allt viktigare för att kunna hålla samma höga tillgänglighetsgrad som i dag.

•Vattenkraften kommer alltid att behöva kompetens för drift och uppgradering. Det är viktigt att utbildningssystemet och nationella forskningsprogram kan hålla kontinuitet för att kunna möta kompetensbehovet. Införandet av ett vattenkraftforum och ett nationellt kompetenscentrum inom vattenkraften skulle väsentligt bidra till detta.

2.6Vattenkraftens reglerförmåga11

Vattenkraft är både lagringsbar och reglerbar. Detta gör den värdefull eftersom en allt större mängd el i framtiden bedöms komma från vindkraft som inte är lagringsbar.

2.6.1Vattenkraftens egenskaper

Förutom sin betydelse för en väsentlig del av elenergiproduktionen så utgör vattenkraften en effektiv resurs för att löpande balansera den samlade produktionen mot den varierande elförbrukningen.

Balanseringen sker i ett brett tidsperspektiv mellan årsvisa variationer ner till sekundsnabba regleringrepp i akuta situationer.

11 Avsnittet bygger i huvudsak på information från Svenska Kraftnät (Teknisk direktör Sture Larsson).

Bakgrund

SOU 2009:42

Vattenkraften i Norden är byggd på ett sådant sätt att den kan överbrygga årstidernas varierande tillrinningar så att elproduk- tionen kan utnyttjas när behoven är som störst.

Den viktigaste förutsättningen för denna reglering är att vatteninnehållet i ett antal stora magasin kan tillåtas variera mellan sina övre och nedre gränser. Magasinen med de största volymerna och därmed de största variationerna finns i allmänhet i de övre delarna av de vattenkraftproducerande älvarna. Ungefär hälften av den producerade vattenkraftenergin kan tillgodogöras tack vare lagringsmöjligheterna i magasinen i stället för att spillas bort när tillrinningarna är mycket höga under vårfloden eller nederbördsrika perioder.

Förutom på de årsvisa regleringarna tillkommer de mera kort- siktiga reglerbehoven som vattenkraften kan utnyttjas för. Elförbrukningen varierar i tämligen regelbundna vecko- och dygnsvisa mönster som väsentligen regleras ut med vattenkraft i Norden. Dessutom sker ibland störningar i elproduktionen, som omedelbart kan kompenseras med vattenkraft.

2.6.2Balansregleringen i elsystemet

Den löpande balansregleringen för att anpassa produktionen till förbrukningen är i hög grad en decentraliserad process inom ramen för den elmarknadsmodell som tillämpas i Norden. Den sker i ett samspel inom varje land mellan ett antal balansansvariga företag och nationella systemansvariga företag eller myndigheter såsom Svenska Kraftnät i Sverige, Statnett i Norge, Fingrid i Finland och Energinet.dk i Danmark. Dessa senare samverkar i sin tur för att inom det nordiska elsystemet se till att balansregleringen sker på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt med beaktande av miljö- och driftsäkerhet.

De balansansvariga företagen har åtagit sig att se till att deras avsättning timme för timme balanseras av lika stor tillförsel genom produktion eller inköp. Vissa av de balansansvariga disponerar egna vattenkraftresurser. De kan därmed direkt reglera ut förbrukningsvariationerna hos sina egna kunder. Dessutom kan de genom handelsmekanismerna, främst NordPools Elspot, bjuda ut tillgänglig produktionskapacitet till övriga marknadsaktörer varav flera också är balansansvariga för sina kunder. Genom att elspothandeln bedrivs timvis med varierande handelsvolymer och

SOU 2009:42

Bakgrund

priser så är det i realiteten på det sättet som reglerförmågan i vattenkraften kommer hela elsystemet till godo.

Genom de balansansvariga företagens försorg sker således en daglig planering av hur förbrukningens förväntade variationer mellan dygnets timmar ska regleras ut genom att utnyttja produk- tionsanläggningarnas reglerförmåga. Härigenom ombesörjs att merparten av det totala reglerarbetet verkställs inom de olika företagens planering. Dessa måste samtidigt se till att det sker inom de legala ramar som omgärdar verksamheten.

På aggregerad systemnivå sammanställer Svenska Kraftnät och de övriga systemansvariga samtliga balansansvarigas planer för att bland annat se om det kommer att ske stora regleringrepp vid timskarvarna som kräver särskilda motåtgärder. Under varje löpande drifttimme sker en fysisk sammanlagring av företagens balanser. Svenska Kraftnäts och de övriga systemansvarigas uppgift är att se till att de resterande reglerbehoven till följd av förbruk- ningens variationer och inträffade störningar tas om hand. Det sker genom att Svenska Kraftnät och de övriga aktiverar manuella regleringsingrepp främst inom vattenkraften, s.k. sekundär- reglering. Den slutliga balanseringen sker automatiskt i ett stort antal vattenkraftstationer som anpassar sin produktion efter nätfrekvensens variationer, s.k. primärreglering. Sekundär- och primärreglering är tjänster som de systemansvariga köper av vattenkraftproducenterna i marknadsmässiga former.

2.6.3Reglering i vattenkraft

All vattenkraft bygger på att vattenvolymer sätts i rörelse för att lägesenergin i det lagrade vattnet i magasinen ska kunna omsättas till elenergi i kraftstationerna. Allt vatten som släpps från magasinen i en älv måste hanteras på ett kontrollerat sätt genom alla nedströms liggande magasin och kraftstationer tills det når havet. Vattenhushållningsbestämmelsernas tillåtna nivåer och varia- tioner av magasinens vattenytor och vattenflödet i älvsträckorna, som tidigare benämndes vattendomar, fastställs av miljödomstolar med stöd av miljöbalken.

Varje ägare till vattenkraftanläggningar är skyldig att se till att utnyttjandet sker inom de bestämda gränserna. De måste således inom dessa frihetsgrader bedriva en kontinuerlig planering för att se till att vattnet kan utnyttjas för att producera el när behovet är

Bakgrund

SOU 2009:42

som störst. I de älvar där kraftstationer som har olika ägare utnyttjar samma vatten sker den nödvändiga samordningen genom särskilda samägda regleringsföretag.

Genom såväl långsiktig som kortsiktig vattenplanering läggs således en grund för att möta de förväntade behoven av att anpassa produktionen till förbrukningen. Den planeringen är samtidigt utgångspunkten för att kunna ta hand om oväntade variationer i förbrukningen, t.ex. vid stora väderomslag, eller störningar i andra produktionsanläggningar.

Väsentliga förändringar i vattenkraftproduktionen i förhållande till liggande planer innebär att avsevärda vattenvolymer måste disponeras på ett annat sätt i tid och rum. Förutsättningarna för detta är dels kraftstationernas tekniska utformning, dels att det finns tillräckliga marginaler till de givna tillståndens gränser för att variera magasinens vattenytor och flödena i älvsträckorna.

Vattenkraftens kortsiktiga reglerförmåga är avhängig av hur stora dessa reglermarginaler är vid varje tillfälle. De företag som råder över vattenhushållningen måste löpande göra avvägningar av om frihetsgraderna i magasinsytor och flödesändringar ska disponeras för planlagd produktion eller för att hålla marginaler för att kunna ta hand om oplanerade regleringar.

Sådana reglerbehov kan uppstå i företagets egen balans eller genom att den efterfrågas av den systemansvarige med hänsyn till balanssituationen för hela elsystemet. I den marknadsform som tillämpas, den s.k. reglermarknaden, ska producentföretagen löpande buda in sin förmåga att reglera och till vilket pris man är beredd att göra det. Detta pris avspeglar dels energivärdet av den förändrade produktionen, dels särskilda kostnader som är förknippade med att en snabb reglering genomförs. Det kan omfatta faktorer som ökat slitage i kraftstationerna, försämrad energiverkningsgrad, risk för att vatten måste spillas bort i nedströms liggande kraftstationer om dessa inte kan utnyttja ett ökat tillflöde för produktion m.m. Dessutom avspeglar det att reglerförmågan är begränsad av de restriktioner som är lagda i miljödomarna och som tar hänsyn till de lokala miljöfaktorerna som påverkan på biotoper, fiske, friluftsliv m.m.

SOU 2009:42

Bakgrund

2.6.4Vindkraftens påverkan på balansregeringen

Med den låga utbyggnaden av vindkraft som hittills varit i Sverige är inverkan på elsystemets balansreglering marginell. Detsamma gäller för Norden i övrigt med undantag för Danmark där vindkraftens andel av elproduktionen är betydande. Om de två danska delsystemen vore isolerade skulle det inte vara möjligt att hantera den interna balansregleringen utan exceptionella åtgärder med omfattande miljökonsekvenser, som avsevärt skulle reducera vindkraftens miljövärde. Lösningen ligger i att de danska del- systemen är förbundna med Norge och Sverige samt med Tyskland och kan därigenom dra nytta av den nordiska vattenkraften och sammanlagringen i det stora kontinentala elsystemet.

Riksdagen har emellertid beslutat ett planeringsmål för vind- kraft på 10 TWh/år till år 2015. Regeringen har vidare föreslagit ett planeringsmål för vindkraften om 30 TWh/år till år 2020 (prop. 2008/09:163).

Med den utbyggnad av vindkraften som nu kan förutses kommer situationen att förändras i mycket stor utsträckning. Om en utbyggnad skulle nå det utsatta planeringsmålet på 30 TWh skulle det motsvara en installerad effekt i vindkraften på ca 12 000 MW. En enkel summering av i dag identifierade vindkraftprojekt inom landet ger den dubbla mängden dvs. 24 000 MW. Jämfört

med den	nuvarande installerade	effekten i	kärnkraft på	ca
9 000 MW	och i vattenkraft på	16 000 MW	så kommer	de

förutsedda vindkraftvolymerna att vara mycket stora. Vindkraften kommer med dessa utbyggnadsnivåer att innebära en högst väsentlig förändring av elsystemets egenskaper och dess förmåga till balansering mellan produktion och förbrukning.

Den internationella utvecklingen går i samma riktning. Utbyggnaden i övriga Norden kommer att ske med motsvarande stora volymer. Omfattande utbyggnader prospekteras i offshore- anläggningar i Nordsjön och i Östersjön. På kontinenten har en omfattande utbyggnad av vindkraften redan skett i Tyskland och Spanien, men ytterligare stora utbyggnader är planerade inom hela det kontinentala elsystemet. (En översikt av internationellt befintlig vindkraft år 2007 finns i utredningens betänkande

Prövning av vindkraft (SOU 2008:86)).

Gemensamt för dessa utbyggnadsplaner är att de mer eller mindre uttalat förutsätter att den nordiska vattenkraften kan användas för att balansera variationerna i vindkraftproduktionen.

Bakgrund

SOU 2009:42

Det förutsätts ske genom att överföringsförmågan mellan Norden och kontinenten och mellan länderna sinsemellan förstärks genom utbyggnad av transmissionsförbindelser till lands och till havs.

Den nordiska vattenkraftens reglerförmåga är avsevärd. Till en stor del är den dock redan utnyttjad för att reglera ut förbruk- ningens normala variationer. Dessa är förhållandevis regelbundna och relativt lätta att prognostisera i den kortsiktiga drift- planeringen.

En omfattande utbyggnad av vindkraften kommer att föra in en ny osäkerhetsfaktor i balansregleringsprocessen. Den varierande produktionen till följd av vindens fluktuationer kommer att överlagras på förbrukningens variationer. Det kommer att förorsaka ett ökat nettobehov av att kunna reglera ut variationerna.

Det är flera faktorer som avgör hur stora dessa reglerbehov kommer att bli utöver omfattningen av den installerade vindkraft- effekten i sig själv. Med en geografiskt utspridd lokalisering minskar verkan av snabba väderförändringar genom att det exempelvis sällan är samma vindförhållanden i norra som i södra delen av Norden. Verkan av lufttrycksfronter som kan skapa snabba produktionsvariationer i regionala vindkraftområden jämnas ut över större landytor.

Utjämningen av vindkraftproduktionen över större geografiska avstånd förutsätter emellertid att elnätens överföringsförmåga är tillräcklig. En viktig förutsättning för det är att tillståndsprocessen för att förstärka nätkapaciteten kan bedrivas i minst samma takt som för vindkraftutbyggnaden. För närvarande är den mycket långdragen. I annat fall uppstår instängningseffekter, som i sig kan få negativa miljöeffekter genom ökad användning av fossileldad elproduktion.

I dagsläget är det svårt att kvantifiera det växande balans- regleringsbehovet vid specifika utbyggnadsnivåer av vindkraften. Erfarenheter från andra länder med hög utbyggnadsgrad pekar dock på att vid en utbyggnad motsvarande planeringsmålet på 30 TWh kan vindkraftproduktionen i samband med väderfronter variera i storleksordningen 2 000–4 000 MW under några få timmar. Det innebär en betydande påfrestning på balansregle- ringen, i synnerhet om den samtidigt belastas av att förbrukningens dygnsvariationer går i samma riktning.

Det finns inga enskilda vattenkraftstationer i Norden som är så stora att de ensamma skulle kunna klara sådana reglerinsatser. Det

SOU 2009:42

Bakgrund

innebär att det alltid är ett stort antal vattenmagasin och stationer i ett flertal älvar som måste engageras i sådana regleringar.

Erfarenheterna visar också att väderprognoserna kan ge tämligen träffsäkra indikationer på till vilka nivåer som vindkraften ändras i samband med väderfronter. Däremot ser det ut som att det är svårt att förutsäga exakt när förändringarna inträffar. De kan ofta ske några timmar tidigare eller senare än prognostiserat. Detta är emellertid kritiskt för balansregleringen som måste ske exakt i den stund som vindkraftproduktionen varierar. För vattenkraften innebär det att reglermarginalerna för att kunna disponera om avsevärda vattenvolymer också måste innefatta denna osäkerhet i tiden. Det kan i vissa fall innebära problem med hänsyn till gångtiderna för vattnet mellan kraftstationer som ligger efter varandra i älvarna.

För att i viss mån ändå sätta siffror på reglerbehovet kan följande anges. Den svenska elproduktionen behöver i dag utnyttja ca 235 MW som momentan reglerkraft för den frekvensstyrda normaldriften. Om det sker en storskalig utbyggnad av vindkraft kommer behovet av momentan reglerkraft för frekvensstyrd normaldrift att öka med ytterligare 200–750 MW beroende på hur stor vindkraftsutbyggnaden blir. Behovet av reglerkraft bara för att hålla frekvensen på nätet kan alltså bli upp till fyra gånger så stort som i dag. Utöver detta krävs det reglerkraft för att ersätta den vindkraft som faller bort när produktionen upphör när det inte blåser. För att kompensera detta bortfall bedöms det behövas 1 200 –4 600 MW reglerkraft som kan behöva sättas in med åtta timmars varsel beroende på hur stor vindkraftsutbyggnaden är jämfört med vad som är fallet i dag.12

2.6.5Balansreglering i övriga Europa

I det kontinentala europeiska elsystemet har avsevärda vindkraft- utbyggnader skett framför allt i Tyskland och Spanien. Detta synkront sammankopplade elsystem är mycket stort, också genom att det numera omfattar de forna öststaterna samt Balkanländerna. Andelen vattenkraft i systemet är dock liten, jämfört med den dominerande fossileldade elproduktionen och kärnkraften.

12 Svenska Kraftnät 2008-06-01 Storskalig utbyggnad av vindkraft – Konsekvenser för stamnätet och behovet av reglerkraft s. 23.

Bakgrund

SOU 2009:42

Ett stort system kan härbärgera en relativt stor volym vindkraft genom att effektvariationer sammanlagras över större geografiska avstånd och med större förbrukningsvolymer. På kontinenten tar sig detta uttryck i avsevärda överföringsbehov främst från den omfattande vindkraftetableringen i norra Tyskland och söderut. Några motsvarande förstärkningar av överföringsförmågan i det tyska elnätet har emellertid inte kommit på plats främst beroende på hinder i tillståndsprocesserna. Verkan av detta är omfattande kraftflöden genom de västra och östra grannländernas nät, som dessa inte är anpassade för. Det har skapat stora problem med att koordinera driften av dessa nät och påtagliga driftsäkerhetsrisker dvs. risker för elavbrott.

Sist och slutligen måste dock nettobehovet av att reglera ut variationerna i förbrukning och icke styrbar produktion ske på något sätt. Möjligheterna att påverka förbrukningen som en dynamisk reglerresurs är i allmänhet outvecklade i Europa. En utveckling kan dock vara på väg bland annat genom s.k. ”Smart grids”-teknik och anpassningar av marknadsmekanismerna.

Med endast marginella reglerresurser i vattenkraften så återstår det att reglera i värmekraften. I förhållande till vindkraftens snabba variationer kan inte kärnkraftens reglerförmåga betraktas som en tillgång. Den är kringgärdad av reaktorsäkerhetsmässiga begräns- ningar och kan på sin höjd delta i långsamma förplanerade dygnscykliska regleringar.

Kortsiktig balansreglering i fossil- eller biobränsleeldade anläggningar innebär att dessa måste drivas med tillräckliga reglermarginaler. Det betyder att de inte kan drivas med full uteffekt som de normalt är effektivitetsmässigt optimerade för. Effektivitetsförlusterna innebär att motsvarande energi måste produceras i andra anläggningar. Med tanke på att kraftstationerna utnyttjas i en prioritetsordning med hänsyn till deras effektivitet så blir det normalt så att den ersättande produktionen måste hämtas från anläggningar med sämre prestanda och som därmed är mera miljöbelastande.

Kondens- och kraftvärmeanläggningar kräver tid för att förberedas för produktion. För att ha tillräckliga reglerresurser tillgängliga förekommer det ofta att fossileldade kraftstationsblock måste hållas uppvärmda i ett beredskapsläge för att tillräckligt snabbt kunna sättas i drift. Det innebär en väsentlig bränsle- förbrukning som inte ger något värde i form av nyttiggjord elproduktion.

SOU 2009:42

Bakgrund

Gasturbinanläggningar kan startas snabbt och förbrukar inget bränsle under tiden som de står startberedda. Å andra sidan har de en mycket låg verkningsgrad dvs. en stor miljöbelastning ur klimat- synpunkt när de utnyttjas.

En sista möjlighet att hantera stora vindkraftvariationer är naturligtvis att begränsa själva vindkraftproduktionen om den överstiger hanterliga nivåer. Detta innebär dock förlust av förnybar produktion med motsvarande negativa miljökonsekvenser och kan jämföras med att spilla bort vattenkraft. Det förutsätter i sin tur både tekniska och legala styrmedel. I Tyskland medger inte lagstiftningen hittills att så sker genom att vindkraften har givits absolut prioritet gentemot andra produktionsslag.

En extrem form av begränsning av vindkraften inträder emellertid vid mycket höga vindstyrkor då automatiken i varje vindkraftaggregat ingriper för att skydda anläggningen mot skador. Verkan i elsystemet av detta blir dock att stora produktions- volymer faller bort. Om det sker inom en kort tidsrymd ställer det motsvarande krav på produktionskapacitet och reglerförmåga på annat håll i systemet.

Utbyggnaden av vindkraften planeras att fortskrida i det kontinentala elsystemet med minst dubbelt så mycket som finns installerat i dag. Vid sidan av en möjlig utveckling av flexibla mekanismer på förbrukningssidan så är det svårt att se att några avsevärda reglerresurser kommer att tillskapas som inte innebär negativa miljökonsekvenser i klimatperspektivet. Någon utbyggnad av de kvarvarande vattenkraftpotentialerna i Europa är inte planerad.

Det är i det perspektivet troligt att även vindkraftutvecklingen i övriga Europa kommer att skapa en stark efterfrågan på den nordiska vattenkraftens reglerförmåga. Ur en övergripande global synvinkel är detta berättigat genom att det kan bidra till att reducera den negativa miljö- och klimatpåverkan som mindre effektiva reglerresurser är förbundna med.

Bakgrund

SOU 2009:42

2.7Klimat- och sårbarhetsutredningen – SOU 2007:60

Klimat och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60) i sina överväganden fört fram bl.a. följande.13

Vi delar Miljöbalkskommitténs bedömning att en omprövning av vattendomar inte är ett generellt medel för att komma tillrätta med hela översvämningsproblematiken. Vi anser dock att det framöver med hänsyn till klimatförändringarna kommer att krävas ändringar i många av de nuvarande vattendomarna. Vi grundar detta på förväntade ökade nederbördsmängder, ökade flöden och inte minst en förändrad tillrinningsdynamik i våra vattendrag enligt globala och regionala klimatmodeller och scenarier.

Sedan Miljöbalkskommitténs bedömning 2002 har osäkerheten om klimatförändringarna minskat. Det finns fortfarande osäkerheter om bland annat ändrade nederbördsmönster, men kunskapen är betydligt större i dag. Vi står inför en förändring av 100-årsflöden och dimensionerande flöden. 100-årsflödena ökar framför allt i västra Götaland, västra Svealand och i delar av Norrland, se avsnitt 3.5.2, 4.2.1 och 4.2.2. Den nuvarande cykeln med snötäcke och intensiv vårflod kommer sannolikt att bli förskjuten i tid och mindre accentuerad i framtiden. Snöfall kommer till stor del att ersättas med regn i stora delar av landet.

Dessa förhållanden kommer att påverka kraftindustrins förutsättningar och ändrar grunderna för en del av de nuvarande dämnings- och sänkningsgränserna. Det kommer därför att finnas ett behov både från industrins och samhällets sida av att revidera dessa.

Vi har också i fallet Vänern sett att en ändrad regleringsstrategi kan minska 100-årsnivån med cirka 0,4 meter utan större ekonomiska förluster i utebliven elproduktion. En sådan ändrad tappningsstrategi skulle i detta fall inte behöva medföra någon ändring av vare sig lägsta sänkningsgräns eller högsta dämningsgräns. Ändringen kan eventuellt ske genom ett frivilligt åtagande från Vattenfall. Vi har också föreslagit att regeringen ska tillsätta en förhandlingsman för finansieringen av åtgärderna i Vänern. Vid diskussion med berörda har framkommit att Vänerns vattendom är gammal, oerhört omfattande och att en omprövning skulle innebära orimliga resursinsatser, se vårt delbetänkande Översvämningshot – Risker och åtgärder för Mälaren, Hjälmaren och Vänern (SOU 2006:94).

Vattendomen för Vänern kan vara unik, men det finns många vattendomar som är komplexa och där kostnaden för omprövning är ett avgörande hinder. Ekonomiska överväganden för omprövning med ersättning till andra parter och begränsningar i vad tillståndshavaren får tåla är andra hinder för omprövningar. Dessa begränsningar är

13 SOU 2007:60 s. 560–562.

SOU 2009:42

Bakgrund

ibland orimliga då förändringar krävs för att minska risker för översvämningar.

Det finns naturligtvis rättssäkerhetsaspekter i detta som måste vägas in. Sammantaget anser vi dock att Miljöbalkens 11 kapitel med regler för vattenverksamhet bör ses över, i första hand mot bakgrund av klimatförändringar och de krav dessa kan komma att ställa på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning. Eventuell lagstift- ning för tillstånds- och ägarlösa dammar bör också behandlas. Det bör också övervägas om inte hela 11 kapitlet bör ses över mot bakgrund av att lagstiftningen på många punkter är ålderdomlig. Då miljöbalken infördes 1999 gjordes ingen grundligare översyn, utan den gamla vattenlagen överfördes i stort sett oförändrad till miljöbalken som ett sammanhållet kapitel.

Inventering av dammar utan tillstånd och ägare

Vid kontakt med länsstyrelserna har framkommit att det finns ett stort antal dammar som saknar tillstånd och/eller ägare. Mot bakgrund av de förändrade översvämningsriskerna bör länsstyrelserna som tillsyns- ansvariga myndigheter inventera dessa dammar och bedöma problemets storlek. Frågan bör vidare tas upp vid den översyn av vattenlagstiftningen som vi föreslår.

Översyn av lagstiftningen om markavvattning

Åtgärder för markavvattning, ändringar av invallningar eller vatten- uttag fordrar ändrade tillstånd eller ibland nya vattendomar.

Det kan i många fall vara en komplicerad process att ändra tillstånden och vattendomarna. I ett förändrat klimat med ökad nederbörd och förändrade flöden kommer den ursprungligen avsedda funktionen som tillståndet eller vattendomen en gång avsåg att säkerställa, i många fall inte att kunna upprätthållas. Lagstiftningen inom området behöver därför ses över med utgångspunkt i förväntade klimatförändringar, med syftet att markavvattningsföretag och invallningar ska kunna behålla sin funktion utan en omfattande rättslig process. I översynen av lagstiftningen bör vikten av naturvårdshänsyn och infångning av näringsämnen beaktas, eftersom det kan vara ett alternativ att på vissa lågt liggande marker anlägga våtmark, se vidare avsnitt 4.4.2.

Förslag

• En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och markavvattning. Utred- ningen bör även behandla tillstånds- och ägarlösa dammar.

Bakgrund

SOU 2009:42

• Länsstyrelsen bör få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet.

Klimat och sårbarhetsutredningen angav vidare i sina slutsatser, förslag och konsekvensbedömningar (avsnitten 6.1–6.3) bl.a. följande.14

Sammantaget är det uppenbart att de vetenskapliga resultaten visar att Sverige kommer att påverkas kraftigt av en klimatförändring. Säkerheten i denna slutsats är tillräcklig för att kunna avgöra att långtgående anpassningsåtgärder kommer att krävas. Högre flöden och ändrat tillrinningsmönster riskerar att minska dammsäkerheten, särskilt vid mindre dammar.

Den ökade nederbörden leder till förutsättningar för ökad vattenkraftproduktion, framförallt i landets norra delar, med uppskattningsvis 15-20 procent.15

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar samt bedöma problemets storlek som ett underlag till den föreslagna översynen av lagstiftningen kring vattenverksamhet.

En utredning bör genomföras för att analysera behovet av omprövningar av vattendomar med tanke på klimatförändringar. Utredningen bör se över lagstiftningen kring vattenverksamhet i sin helhet och särskilt föreslå förändringar som underlättar omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och markavvattning. Utred- ningen bör även behandla tillstånds- och ägarlösa dammar.

En översyn bör göras av dammsäkerhetsområdet om det nuvarande systemet svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer i dag. Översynen bör pröva samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll, tillsynsvägledningens och tillsynens omfattning liksom krav på kompetens och hur tillsynen ska finansieras. Översynen är angelägen utifrån dagens klimat och utifrån förändringar i klimatet.

Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande har sänts ut på remiss. I remissvaren noteras bl.a. följande synpunkter på ompröv- ning av vattenverksamheter.

Ett flertal myndigheter tillstyrker en ökad omprövning av vattendomar och vattenverksamheter. Kammarkollegiet delar Klimat- och sårbarhetsutredningens uppfattning att den förlust av

14SOU 2007:60 s. 638 ff.

15I Elforsks rapport 07:39 Tänkbara konsekvenser för energisektorn av klimatförändringar. Effekter, sårbarhet och anpassning anges följande. Produktionspotentialen för vattenkrafts- stationer från Dalälven och norrut förefaller öka med 2–10 %. För de södra vattendragen är uppskattningarna mer osäkra, men produktionspotentialen kan komma att minska. Eftersom ungefär 80 % av vattenkraften produceras i de norra vattendragen kommer produktions- potentialen för Sverige totalt att öka.

SOU 2009:42

Bakgrund

vatten som verksamhetsutövare ska tåla vid omprövning är en begränsande faktor. Vidare konstaterar Kammarkollegiet att om man ska frångå traditionell tappningstrategi krävs normalt nytt tillstånd då det inte är självklart att ökade intäkter till följd av ökad tillrinning ska komma elproducenterna till godo. Det vore enligt Kammarkollegiet direkt olämpligt att ändra markavvattnings- företag utan rättslig prövning. Energimyndigheten är positiv till en utredning men påpekar att även tillståndsprocessen bör ses över. Länsstyrelsen Örebro menar att det är viktigt att klargöra vilket ansvar avtappnings- och invallningsföretag har när vattenflödena ökar.

Svensk Energi och Svenska Kraftnät anser inte att man påvisat ett behov av att utreda omprövade vattendomar och efterlyser en djupare analys. Länsstyrelsen Kronoberg poängterar att omprövning är dyrt.

I fråga om översyn av dammsäkerhet framfördes bl.a. följande. Kammarkollegiet konstaterar att länsstyrelserna ska få i uppdrag

att inventera tillstånds- och ägarlösa dammar som underlag till översynen. Uppdraget överlappar det uppdrag som Miljöprocess- utredningen (M 2007:04) fått genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:184). Kammarkollegiet skulle välkomna att rättsläget för dessa dammar klaras ut. Länsstyrelsen Östergötland och Länsstyrel- sen Jönköping tillstyrker. Inventering är dyrt enligt Länsstyrelsen Kronoberg och Länsstyrelsen Blekinge. Länsstyrelsen Västra Götaland är positiv till förslaget. Länsstyrelsen Värmland under- stryker att ägarfrågan inte alltid går att lösa. Viktigast är att skapa juridisk möjlighet att fatta beslut om nödvändiga åtgärder. Svenska Kraftnät konstaterar att man redan i regleringsbrevet 2008 fått i uppdrag att göra en översyn av dammsäkerhetsområdet. Länsstyrelsen Jämtland menar att man endast kan agera inom de ekonomiska utrymmen som erhållits avseende tillsynsarbetet.

2.8Svenska Kraftnäts utredningsuppdrag om dammsäkerhet

Svenska Kraftnät har ett särskilt regeringsuppdrag att utreda om nuvarande system för dammsäkerhet svarar mot de krav på säkerhet som samhället ställer i dag. Vidare ska samhällets behov av att tydligare reglera dammägarnas egenkontroll utredas avseende tillsynens och tillsynsvägledningens omfattning, organisation och

Bakgrund

SOU 2009:42

krav på kompetens samt hur tillsynen bör finansieras. Svenska Kraftnät ska redovisa uppdraget under år 2009.

Bakgrunden till Svenska Kraftnäts uppdrag är att Riksrevisionen granskade de statliga insatserna för dammsäkerhet i rapporten

Säkerheten vid vattenkraftdammar (RiR 2007:9). Riksrevisionen fann vid den granskningen att det fanns brister i de statliga insatserna för dammsäkerhet och rekommenderade därför regeringen att ta initiativ till en översyn. Granskningen innehöll också rekommendationer till Svenska Kraftnät och länsstyrelserna.

3Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Utredningen ska enligt direktiven översiktligt redovisa hur vanligt det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar. Utredningen har därför tagit in uppgifter från landets länsstyrelser och miljödomstolar.

3.1Redovisning av enkätresultat från länsstyrelserna

Utredningen har från landets länsstyrelser tagit in uppgifter om vattenverksamheter. Länsstyrelserna ombads uppge följande.

•Det totala antalet kraftverk, (andra) dammar och mark- avvattningsföretag i länet.

•Antalet av dessa markavvattningsföretag som har tillstånd enligt äldre bestämmelser än miljöbalkens.

•Antalet av dessa anläggningar och företag som helt saknar tillstånd.

•Antalet av dessa anläggningar och företag som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar.

•Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar.

Vidare ombads länsstyrelserna att lämna följande uppgifter angående vattenrättsliga ärenden som påbörjades under åren 2003–2007.

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

•Antalet ärenden där länsstyrelsen initierat återkallelse eller om- prövning av tillstånd till vattenverksamhet eller utrivning av anläggningar för avlysta flottleder.

•Antalet ärenden om tillsyn över vattenverksamhet.

•Antalet ärenden om tillstånd till markavvattning.

Svaren från länsstyrelserna redovisas i tabellform nedan. Streck i en ruta innebär att ingen uppgift erhållits.

Tabell 3.1	Totalt antal vattenverksamheter i länen

Län	Vattenkraftverk	Andra dammar	Markavvattningsföretag1
Stockholm	6	140	1 100 (1 100)
Uppsala	23	140	2 000 (2 000)
Södermanland	28	116	980 (950)
Östergötland	59	159	2 770 (-)
Jönköping	88	189	2 442 (2 442)
Kronoberg	60	210	3 692 (1 165)
Kalmar	72	175	1 500 (-)
Gotland	-	18	- (-)
Skåne	24	121	4 000 (4 000)
Blekinge	58	61	860 (760)
Halland	68	168	1 099 (1 092)
Västra	300	600	8 500 (6 900)
Götaland
Värmland	144	641	1 588 (1 578)
Örebro	110	460	1 958 (1 958)
Västmanland	34	154	1 400 (-)
Dalarna	130	520	1 380 (1 380)
Gävleborg	103	270	1 535 (1 510)
Västernorrland	60	250	36 (36)
Jämtland	70	524	38 (5)
Västerbotten	60	948	7 000 (7 000)
Norrbotten	55	850	6 105 (6 105)
Summa	1 552	6 714	49 983 (40 601)

1 Siffran inom parantes anger den del av markavvattningsföretagen som är prövade enligt äldre bestämmelser än miljöbalken.

SOU 2009:42 Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Tabell 3.2	Antalet ej tillståndsprövade vattenverksamheter

Län	Vattenkraftverk	Andra dammar	Markavvattningsföretag
Stockholm	1	72	-
Uppsala	0	103	-
Södermanland	6	90	30
Östergötland	-	-	500
Jönköping	29	126	-
Kronoberg	1	26	2 394
Kalmar	30	132	-
Gotland	-	-	-
Skåne	6	76	-
Blekinge	24	29	100
Halland	17	50	-
Västra Götaland	-	-	1 600
Värmland	25	230	-
Örebro	-	-	-
Västmanland	1	121	-
Dalarna	30	210	-
Gävleborg	9	36	-
Västernorrland	-	200	-
Jämtland		-	-
Västerbotten	0	-	-
Norrbotten	0	850	-

Summa	179	2 351	4 624

Tabell 3.3	Verksamheter som saknar tydlig reglering av drifts- och
	underhållsansvar

Län	Vattenkraftverk	Andra dammar	Markavvattningsföretag

Stockholm	-	-	-
Uppsala	-	-	-
Södermanland	-	-	-
Östergötland	-	-	-
Jönköping	-	-	-
Kronoberg	1	26	1 048
Kalmar	30	132	-
Gotland	-	-	-
Skåne	-	-	-
Blekinge	24	29	700
Halland	-	-	-
Västra Götaland	-	-	-

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

Län	Vattenkraftverk	Andra dammar	Markavvattningsföretag

Värmland	1	232	-
Örebro	-	-	-
Västmanland	-	-	-
Dalarna	-	-	-
Gävleborg	-	-	-
Västernorrland	-	200	-
Jämtland	-	-	-
Västerbotten	0	-	-
Norrbotten	25	-	-

Summa	81	619	1 748

Tabell 3.4 Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar

Län	Antal
Stockholm	110
Uppsala	136
Södermanland	140
Östergötland	-
Jönköping	285
Kronoberg	200
Kalmar	230
Gotland	18
Skåne	183
Blekinge	36
Halland	99
Västra Götaland	900
Värmland	700
Örebro	450
Västmanland	187
Dalarna	650
Gävleborg	176
Västernorrland	242
Jämtland	238
Västerbotten	517
Norrbotten	905

Summa	6 402

SOU 2009:42 Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Tabell 3.5	Totalt antal ärenden vid länsstyrelserna

Ärendetyp		2003	2004	2005	2006	2007

Tillstånd till markavvattning		61	64	63	78	76
Återkallelse, omprövning,		43	35	34	29	34
flottledsutrivning
Tillsyn i övrigt		1 609	1 775	2 153	2 275	2 836

Förutom ovan angivna uppgifter lämnade länsstyrelserna även följande kommentarer i enkätsvaren. Kommentarerna har samman- ställts under respektive rubrik

•vattenkraftverk/dammar

•markavvattningsföretag

•fiskvandringshinder

•återkallelse/omprövning

•tillsynsärenden

•markavvattningsärenden

•övriga synpunkter

Vattenkraftverk/dammar

Uppsala län: Uppgifterna avseende kraftverk och dammar baseras till stor del på en damminventering som gjordes år 1987 och som resulterade i ett dammregister. Registret har sedermera uppdaterats år 2002 genom ett enkätutskick. Det finns planer på att uppdatera eller skapa ett nytt dammregister.

Östergötlands län: Uppgifterna avseende dammar och vatten- kraftverk kommer från en damminventering som utfördes år 1983.

Jönköpings län: Antalet dammar som anges utgår från den damm- inventering som utfördes i länet år 1982. Inventering gjordes av ett urval av dammar baserat på dammhöjd, indämd vattenvolym och dammens läge till samlad bebyggelse. Totalt inventerades 314 dammar och av dessa är i dag åtta utrivna, sex raserade och fem avsänkta. Till vissa vattenkraftverk hör även regleringsdammar som inte ligger i direkt anslutning till kraftverken. Dessa är inte med-

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

räknade i länsstyrelsens redovisning av antalet kraftverk och är 18 till antalet. Det verkliga antalet dammar är ca 900. Vad gäller tillståndsfrågan för de dammar som inte ingår i damminventeringen är det rimligt att anta att antalet tillståndsprövade är färre i procent än de som ingår i damminventeringen. Antalet kraftverk är enligt SERO 149 inom Jönköpings län, vilket är en stor skillnad mot de 88 som länsstyrelsen själva redovisar. Det kan betyda att det finns kraftverk som inte ingick i damminventeringen. Beroende på lag- stiftningens komplexitet inom detta område, resursbrist hos läns- styrelsen, bristande kunskap hos verksamhetsutövaren samt att det inte finns några krav på årlig miljörapport för vattenkraftverk är det svårt för länsstyrelsen att hålla ett uppdaterat register över befintliga vattenkraftverk. Frågan om antalet kraftverk/dammar som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvaret är alldeles för omfattande för att hanteras under svarstiden. Allmänt kan sägas att om de flesta av domarna under 1919–1950-talet (majoriteten i F-län) att de vanligtvis har en bestämmelse om övre dämningsgräns men att det i många fall saknas en sänkningsgräns. Det är även vanligt förekommande med ett vattenmärke för utmärkande av dämningsgräns. Krav på journalföring av vatten- stånd och/eller flöden förekommer sparsamt. Det är även vanligt att dammägaren får hushålla fritt med vattnet inom dämnings- gränsen/gränserna.

Blekinge län: Svaren på frågorna rörande dammar och fiskvägar baseras på länsstyrelsens dammregister, uppdaterat under åren 2001–2002 och länsstyrelsens plan för biologisk återställning av kalkade vatten från år 2007. Dammregistret innehåller uppgift om 119 dammar, varav 50 saknar miljödom, vattendom eller äldre lagliga dokument.

Örebro län: Det finns ett stort antal mindre kraftverk med till- hörande dammar som inte har tillstånd och som har funnits på platsen under lång tid. I bruksmiljön i Bergslagen finns det många kraftverk med tillhörande gamla dammar som inte har tillstånd. Varken verksamhetsutövaren, som inte äger dammen, eller mark- ägaren där dammen är belägen vill ta underhållsansvar för dammen. Länsstyrelsen har fått Sveaskog att ta underhållsansvar för regleringsdammar och övriga dammar där Sveaskog är markägare.

SOU 2009:42

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Dalarnas län: Samtliga 130 kraftverk i länet har ägare som läns- styrelsen begär årsrapporter av. Av de 130 ägs 40 av Fortum eller Vattenfall. Övriga ägs av lokala energibolag verksamma i vissa kommuner eller inom vissa vattendrag. Ett fåtal försörjer enstaka fastigheter med kraft. Länsstyrelsen har uppgifter, genom in- venteringar och uppgifter redovisade i samband med årsrapporter, om drygt 650 dammar. Det totala antalet dammar i länet är betydigt fler, uppskattningsvis fler än 1 000 dammar. I stort sett samtliga dammar, som har betydelse för Dalälvens Vattenreglerings Företag (DVF) och de större kraftverksägarna, har tillstånd genom vattendomar eller i några fall äldre häradsdomar. De dammar som saknar domar men fortfarande utnyttjas, har oftast tillkommit i äldre tid för gruvdrift, hyttverksamhet, kvarnar och liknande. Läns- styrelsen bedömer att dessa i de flesta fall brukas med stöd av hävd.

Västernorrlands län: Antalet vattenkraftverk och dammar i länet baseras på länsstyrelsens damminventering år 1985 som upptog 309 verkliga dammlägen.

Jämtlands län: Det finns ett mörkertal vad gäller enskilda små vattenkraftverk. Länsstyrelsen har under år 2006 inom ramen för vattendirektivet inventerat vattendragen på dammar med avseende på dess funktion som vandringhinder. I samband med detta gjordes även en statusbestämning av dammarna om dessa var hela eller mer eller mindre raserade. Denna inventering har byggt på kunskap som finns om dammar inom länsstyrelsen, vattenregleringsföretagen, Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet m.fl. Inventeringen resulterade i att totalt 524 dammanläggningar av varierande skick har identifierats och koordinatsatts. Alla större kraftverks- och regleringsdammar är enligt länsstyrelsens kännedom tillstånds- prövade, de flesta enligt 1918 års vattenlag. Länsstyrelsen anser att det inte är speciellt osannolikt att flertalet av de mindre enskilda vattenverksamheterna är uppförda av hävd eller utan tillstånd. Av de kända dammarna uppskattar länsstyrelsen att 147 av 524 har någon form av reglering av drift- och underhållsansvar. Dessa ägs eller drivs i allmänhet av kraftbolag vilka i allmänhet har större kunskap om lagstiftningen och behov av egenkontrollsystem.

Norrbottens län: Antalet dammar är sannolikt större än vad den inventering som Vattenmyndigheten gjorde år 2007 visar. Sannolikt har alla dammar som är avsedda för vattenkraftproduktion tillstånd

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

till vattenverksamhet. Ungefär hälften av dessa har tydlig reglering av drift- och underhållsansvar. Denna grupp omfattar de stora anläggningarna i Lule-, Pite- och Skellefteälv. Övriga dammar saknar troligtvis tillstånd. Detta beror förmodligen på att de varit avsedda för flottning, att de tillkommit före 1918 års vattenlag eller att de helt enkelt anlagts utan tillstånd.

Markavvattningsföretag

Jönköpings län: Drift- och underhållsansvaret är ofta tydligt angivna i markavvattningsföretag. Däremot innehåller dessa inga som helst föreskrifter om vilka skyddsåtgärder och hänsyn som ska tas i samband med rensningar i dessa företag. Ärendena fördelar sig enligt följande: åren 1841–1954 – 1 240 ärenden; åren 1956–1966 – 92 ärenden; åren 1967–1976 – 117 ärenden; åren 1977–1987 – 71 ärenden; åren 1988–2008 – 922 ärenden.

Blekinge län: Uppgifterna om prövade markavvattningsföretag kommer från länsstyrelsens digitala kartunderlag. Det innehåller företag med lagliga tillstånd från 1918 års vattenlag eller senare bestämmelser. Antalet företag som bildats före år 1918 har uppskattats utifrån det material som finns tillgängligt i pappers- form på länsstyrelsen till ca 100. Hur många av företagen som är aktiva idag är osäkert.

Skåne län: Antalet markavvattningsföretag uppgår till 4 000 och utgör samfällda diknings-, sänknings- och invallningsföretag efter år 1920. Icke samfällda täckdikningsföretag (åkerdräneringar) som tillkommit utan förrättning är inte medräknade. Det är oklart hur många av dessa som enligt dagens lagstiftning skulle ha varit tillståndspliktiga. Utöver detta finns markavvattningsföretag som tillkommit före år 1920. Dessa förvaras hos Lantmäteriet och uppgår uppskattningsvis till 500–3000 företag.

Örebro län: Det kan antas att det finns många markavvattnings- företag i länet som inte är ”levande”, dvs. saknar en fungerande styrelse. Det innebär att länsstyrelsen inte har en adressat för sin tillsyn. I något fall har länsstyrelsen aviserat att syssloman kommer att tillsättas om det inte tillsätts en fungerande styrelse.

SOU 2009:42

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Dalarnas län: Många av de redovisade markavvattningsföretagen har tillkommit på 1930- och 1940-talet för att skapa sysselsättning. Syftet har i huvudsak varit att dika ut myrmarker för skogs- produktion eller för att skapa jordbruksmark. Länsstyrelsen saknar kunskap om i viken utsträckning dessa är aktiva eller om de över- huvudtaget kommit till utförande.

Västernorrlands län: Det finns 36 markavvattningsföretag registrerade sedan år 1994. Dessförinnan har de inte räknats. Handlingar för ett stort antal äldre företag som rör jordbruksmark finns arkiverade på Landsarkivet.

Jämtlands län: I länsstyrelsens diarium som sträcker sig från år 1989 finns uppgift om 523 ärenden gällande markavvattning inklusive förfrågan om dikesrensningar m.m. Det verkliga antalet markavvattningsföretag är åtskilligt större.

Västerbottens län: Alla markavvattningsföretag med tillstånd har i teorin en tydlig reglering av drift- och underhållsansvar. Läns- styrelsen saknar dock kännedom om hur ansvaret fullföljs. Av markavvattningsföretagen i Västerbottens län prövades 6 500 före år 1947 och 475 efter.

Norrbottens län: År 1986 infördes en bestämmelse i naturvårdslagen som medförde att markavvattningsåtgärder inte fick utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Mellan åren 1967 och 1986 hade Lantbruks- nämnden rollen som ”vattendomstol”. Lantbruksstyrelsen utsåg förrättare av markavvattningsföretag för åkermark fram till år 1991 och därefter fick Jordbruksverket denna uppgift. För skogsmark skötte dåvarande skogsvårdsstyrelsen eventuella förrättningar av markavvattning. Uppgifter om markavvattningsföretag i skogsmark från skogsvårdsstyrelsen finns inte alls med i ingivna uppgifter. Det ska observeras att antalet markavvattningar före år 1986 endast baseras på markavvattningar utförda på annan mark än skogsmark. Uppgifterna från år 1986 till 2008 ska teoretiskt sett innehålla alla markavvattningsföretag, även dem i skogsmark. Skogsstyrelsen och länsstyrelsen har dock lite olika syn på när det krävs tillstånd för markavvattning, varför denna siffra troligen är för låg och inte redovisar alla markavvattningar som skett i praktiken. Ärendena fördelar sig enligt följande: åren 1841–1954 – 5 733 ärenden; åren

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

1955–1967 – 162 ärenden; åren 1968–1990 – 30 ärenden; åren 1990– 2008 – 180 ärenden.

Fiskvandringshinder

Stockholms län: Antalet fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar är betydligt större om man beaktar t.ex. vägtrummor.

Blekinge län: Länsstyrelsens plan för biologisk återställning av kalkade vatten innehåller 36 dammar där fiskvägar är prioriterad åtgärd. Ett tjugotal dammar anses åtgärdade. Dessa har ofta bara fisktrappor där laxfiskar tar sig förbi, medan andra arter, både fisk och andra organismer stoppas från att vandra upp- och nedströms.

Västra Götalands län: Antalet fiskvandringshindrande dammar och andra anläggningar är okänt men merparten av de anläggningar som redovisats saknar förmodligen fiskväg i någon form. Länsstyrelsen känner till ett 90-tal fiskvandringsvägar i länet. Vandringsvägarna har som huvudsyfte att säkerställa laxens och öringens upp- vandring. Utvandrande smolt har beaktats i mindre utsträckning. För ålyngelsvandringen finns ett större antal ålyngelledare med mer eller mindre god funktion.

Dalarnas län: De flesta dammar utgör definitiva fiskvandrings- hinder. Länsstyrelsen har kunskap om ett tjugotal fiskvägar i form av trappor utförda av trä, betong eller sten. Ett omlöp, som ska ersätta en fisktrappa, är för närvarande under utförande.

Återkallelse/omprövning

Jönköpings län: Kammarkollegiet har under 1990-talet drivit några ärenden om omprövning som har prövats i domstol. Vidare har Kammarkollegiet drivit ett ärende om byggande av fiskväg och minimitappning där länsstyrelsen var drivande i att upprätta en överenskommelse med dammägaren. Det har i länet sökts tillstånd av verksamhetsutövare att riva ut fyra dammar. För en damm har verksamhetsutövaren sökt tillstånd att sänka av denna, vilket inte klassificeras som en omprövning. Vidare har omprövning av verk-

SOU 2009:42

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

samhetsutövare sökts för att bygga fiskväg vid två dammar. Läns- styrelsen har i alla andra fall där Kammarkollegiet inte varit inblandat haft en pådrivande/stödjande roll gentemot verksamhets- utövaren samt också haft möjlighet att söka bidrag för åtgärderna via medel för fiskevård och biologisk återställning (kalkade vatten).

Dalarnas län: I samband med avveckling av Dalälvens Flott- ledsförening år 1971 skedde det en omfattande utrivning av flott- ningsdammar som saknade betydelse. Ett betydande antal dammar övertogs genom prövning i vattendomstol av kommuner och i några fall av enskilda. Många tidigare för flottningsändamål uppdämda sjöar övertogs under 1930- och 1940- talet av Dalälvens vattenregleringsföretag som brukssjöar för vattenkraftproduktion.

Jämtlands län: Länsstyrelsen har tillsammans med Länsstyrelsen i Gävleborgs län under åren 1999–2007 försökt få till stånd en samordnad omprövning av berörda vattendomar i Ljusnan till förmån för fisket. Motpart har varit Fortum. Under år 2007 anmälde dock Fortum att man avsåg att hoppa av arbetet, varför hela omprövningsarbetet rasade. Nu avser länsstyrelsen att gå vidare med omprövningen, men får driva varje damm enskilt. Då länsstyrelsen har fokuserat på detta omfattande omprövningsarbete har inga andra omprövningsprojekt eller arbete med återkallelse av befintliga tillstånd initierats. Länsstyrelsen i Jämtlands län kan konstatera att arbetet med omprövning, att ta fram underlags- material m.m. är tids- och kostnadskrävande. För omprövning av en större mängd vatten än vad som verksamhetsutövaren är skyldig att avvara enligt miljöbalken, drar kostnaderna i väg ännu mer. Länsstyrelsen har i dag inte de ekonomiska resurser som krävs för att aktivt kunna driva omprövningsfrågor i högre grad. Under åren 2003–2007 har länsstyrelsen bedrivit arbete med biotop- vårdsåtgärder. Detta har skett i samarbete med berörda fiske- vårdsföreningar och markägare. I detta arbete har även ingått åtgärder med att öppna upp gamla flottningslämningar till förmån för fisket, t.ex. stenkistor. Under de angivna åren har tolv sådana åtgärder som berört flottledslämningar utförts.

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

Tillsynsärenden

Uppsala län: De saknar resurser för att kunna utöva egeninitierad tillsyn över att egenkontrollen efterlevs. Den tillsyn som bedrivs sker genom inkommande klagomålsärenden. En vanlig typ av klagomålsärende är att hushållningsbestämmelser eller reglerings- nivåer inte efterlevs.

Dalarnas län: Tillsynsärendena avser tillsyn över vattenverksamhet riktat mot damm- och kraftverksägare. Ärendena är delvis en följd av årsrapportering till Svenska Kraftnät, men ofta har klagomål framförts till länsstyrelsen. I redovisningen för år 2007 finns även med de prövningar av anmälningar som länsstyrelsen gör kopplat till bestämmelsen i 11 kap. 9 a § miljöbalken.

Västernorrlands län: Sedan år 2003 gäller årlig begäran om skriftlig redovisning från dammägarna hur man bedriver sin egenkontroll av dammsäkerhet. I länet innefattar den tillsynen drygt 100 av de större dammarna. I övrigt gäller tillsynen från allmänheten initierade ärenden som rör efterlevnad av vattenhushållnings- bestämmelser och ifrågasatt vattenverksamhet (fyllnader, muddringar m.m.). En besvärlig tillsynssituation rörande den miljöfarliga verksamheten vid kraftverk etc. (kemikaliehantering m.m.) har inträtt genom Miljööverdomstolens två domar M 3195- 06 och M 3196-06, som omintetgjort sådan tillsyn som kommunerna skött och lagt över denna tillsyn på länsstyrelserna. Varken resurser eller planering finns för närvarande hos läns- styrelserna för att utöva sådan tillsyn.

Jämtlands län: Under åren 2003–2007 har sammanlagt 364 tillsyns- ärenden diarieförts vid länsstyrelsen. Vad gäller införandet av anmälningsplikt för vissa vattenverksamheter var dessa få under 2007 men började öka i omfattning under fjärde kvartalet 2007 och har ökat kraftigt efter årsskiftet 2007/08.

SOU 2009:42

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

Markavvattningsärenden

Stockholms län: Bakom det låga antalet ärenden rörande tillstånd till markavvattning gömmer sig förmodligen ett stort mörkertal, fram- förallt när det gäller markavvattning inom jordbruks- och skogsbruksmark.

Dalarnas län: Efter att en anmälningsavgift införts, som är kopplad till dikeslängd, har ansökan om tillstånd till markavvattning minskat. Angivna tillstånd är kopplade till ärenden enligt 11 kap. 13 § miljöbalken.

Övriga synpunkter

Blekinge län: Det finns andra verksamheter knutna till vatten som är dåligt kända och i många fall oprövade. Ett exempel är bevattningsuttag som i vissa områden kan leda till konflikt med dricksvattenuttag av grundvatten och utgöra hot mot vattenlevande arter i sjöar och vattendrag där vattennivån blir mycket låg under torra perioder.

Jämtlands län: Även om det delvis ligger utanför de direkta frågor som utredningen ställer, vill länsstyrelsen lämna följande synpunkter avseende arbetet med tillsyn över vattenverksamhet för att nyansera frågeställningen och de lämnade svaren. I utredningens uppdrag ligger bl.a. att utreda om tillämpade myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn. Inom läns- styrelsen finns det generellt en mycket hög kompetens avseende det vattenrelaterade arbetet (t.ex. biologer, civilingenjörer och limnologer). Därutöver har länsstyrelserna möjlighet att knyta till sig extern kompetens när detta så fordrar genom de tillsyns- vägledande myndigheterna, Svenska Kraftnät och Naturvårds- verket. Länsstyrelsen anser därför att den formella kunskapsbanken finns inom myndigheten. Länsstyrelsen anser att det som mest hämmar arbetet med en god effektiv tillsyn inte är kompetensen utan den brist på resurser som finns för vattenarbetet. Läns- styrelserna har under de senaste åren ålagts mer arbete inom vattenarbetet och tillsynen över vattenverksamhet, bl.a. införandet av anmälningspliktig vattenverksamhet och genom vatten- direktivet. Länsstyrelsen finner dock att resurser för de utökade

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

arbetsuppgifterna inte har tillförts i motsvarande utsträckning. Då tillsynen omfattar all slags vattenverksamhet, både stora vatten- kraftverk och enskilda bryggor m.m., har tillsynsarbetet generellt blivit eftersatt. Detta sker ofta med anledning av att många ärenden om små vattenverksamheter, t.ex. klagomål mellan enskilda och liknande, tar tid i anspråk från handläggningen av större anlägg- ningar. Det av myndigheten initierade tillsynsarbetet avseende t.ex. kraftverksdammar blir därmed eftersatt på grund av att småärendena tar för mycket tid i anspråk. Detta är något som bekymrar länsstyrelsen. Som tillsynsmyndighet är länsstyrelsen skyldig att utreda de ärenden om kommer in till myndigheten. Länsstyrelsen anser att om man från centralt håll anser att de vattenrelaterade frågorna är viktiga, måste det även tillses att läns- styrelserna får resurser därefter så att ett långsiktigt effektivt och rättssäkert tillsynsarbete kan utföras. Länsstyrelsen vill även påtala en otydlighet i miljölagstiftningen avseende dammsäkerhetsfrågor. En damms säkerhet från att drabbas av dammhaveri är en mycket viktig fråga. Det finns flera dammar som har en sådan stor vattenmängd indämd att de i händelse av dammbrott kan förorsaka mycket stora skador på infrastruktur, samhällsviktiga anläggningar, påverkan på miljö samt inte minst förlust av människoliv. Detta innefattar givetvis stora samhällsekonomiska konsekvenser. I miljöbalkens 11 kap. som reglerar vattenverksamhet nämns inte ordet dammsäkerhet över huvudtaget. Det som omnämns (11 kap. 17 och 18 §§ MB) är främst riktat gentemot dammägaren. Läns- styrelsen finner det anmärkningsvärt att en sådan viktig fråga för tillsynsmyndigheten att bevaka, saknar reella verktyg i lagstift- ningen för myndigheten att kunna ställa krav gentemot damm- ägarna. Vad gäller dammsäkerhetsfrågor har kraftverksbranschen själva tagit fram arbetsdokument för dammsäkerhet (RIDAS). Detta dokument är dock inget som har någon juridisk status och länsstyrelsen kan således inte ställa krav utifrån riktlinjerna i RIDAS. Länsstyrelsen anser att lagstiftningen bör ses över och dammsäkerhetsfrågorna ges en större tyngd samt att det även bör skrivas in bättre möjligheter för tillsynsmyndigheten att agera, ställa krav på åtgärder m.m. Detta inte minst med beaktande av de klimatförändringar som aviseras med ändrade flödesbetingelser.

SOU 2009:42

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

3.2Redovisning av enkätresultat från miljödomstolarna

Miljödomstolarna har till utredningen redovisat antalet prövningar av kraftverk och regleringsdammar som gjorts enligt olika årgångars lagstiftning och huruvida dessa senare omprövats enligt miljöbalken.

Tabell 3.6	Prövningar av kraftverk och regleringsdammar

Kraftverk och regleringsdammar		Antal	Antal senare prövade enligt
ursprungligen prövade enligt			miljöbalken

Äldre bestämmelser		127	0
1918 års vattenlag		3 266	64
1983 års vattenlag		261	14
Miljöbalken		73	–

3.3Övrig statistik

Utöver ovan redovisade uppgifter har till utredningen inkommit uppgifter från Småkraftverkens Riksförening. Föreningen för ett register över vattenkraftverk i Sverige och redovisar till utredningen att det för närvarande finns 2 101 i drift. De uppger att det finns 1 782 upptagna som nedlagda (flertalet av dessa är små) samt i övrigt följande.

•	0–1 500 kW	1 676 i drift
• 1 500 – 10 000 kW		218 i drift
•	10 000 kW +	209 i drift

Av uppgifter hämtade från Svensk Energi och som finns mer utförligt redovisade i avsnitt 2.4 framgår att det finns ca 1 800 vattenkraftverk i Sverige. Drygt 200 vattenkraftverk är större, med definitionen att de har en effekt på 10 megawatt eller mer.

3.4Sammanfattande synpunkter

På sätt som angetts inledningsvis i detta avsnitt har utredningen fått i uppdrag att översiktligt redovisa hur vanligt det är vatten- kraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd

Kartläggning av befintlig vattenverksamhet

SOU 2009:42

eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- eller underhållsansvar.

Utredningen har valt att genomföra sitt uppdrag genom att till landets länsstyrelser i dess egenskap av tillsynsmyndigheter för vattenverksamheter ställa ett flertal frågor bl.a. avseende tillsyns- objekten inom länen. Utredningen har vidare frågat miljödom- stolarna om antalet prövningar av kraftverk och regleringsdammar som gjorts enligt olika årgångars lagstiftning och huruvida dessa senare omprövats enligt miljöbalken.

Av de till utredningen inkomna uppgifterna från miljödom- stolarna kan konstateras att merparten av vattenkraftverk och regleringsdammar prövats enligt äldre bestämmelser, de stora fler- talet enligt 1918 års vattenlag. Av totalt 3 654 prövningar som skett enligt äldre lagstiftning än miljöbalken har 78 senare omprövats enligt balken.

Vad gäller de till utredningen redovisade enkätsvaren från läns- styrelserna är en generell iakttagelse som kan göras att det finns en betydande osäkerhetsfaktor bakom flera av svaren. Vissa av de efterfrågade uppgifterna har inte kunnat redovisas och enligt flera länsstyrelser är vissa av uppgifterna osäkra. Denna omständighet framstår som än mer tydlig vid en jämförelse mellan det av läns- styrelserna redovisade antalet vattenkraftverk i landet (1 552) med motsvarande siffror från Svensk Energi (ca 1 800) och Småkraft- verkens riksföreningen (2 101). Beträffande frågan om antalet dammar i länen kan av enkätsvararen utläsas att motsvarande osäkerhet föreligger. Redovisningen av antalet vattenkraftverk och dammar som helt saknar tillstånd eller ägare är mot denna bakgrund också tämligen osäker.

Det kan konstateras att det finns ett stort antal mark- avvattningsföretag i landet. De flesta av länsstyrelserna har uppgett att endast ett fåtal av dessa företag är utförda efter miljöbalkens införande samt att länsstyrelserna inte har kännedom om antalet icke tillståndsprövade markavvattningsföretag.

Det stora flertalet länsstyrelser har uppgett att de saknar kännedom om vilka anläggningar och företag som saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar.

Det kan vid en försiktig tolkning av det av utredningen inhämtade materialet sammanfattningsvis konstateras att det finns en brist på kunskap om befintliga vattenverksamheter.

4 Gällande rätt

I detta kapitel redovisas bestämmelser som berör vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Genomgången görs för att underlätta läsningen av utredningens förslag. Vissa områden redovisas därför mer utförligt än andra. Exempel på två områden som redovisas utförligt är skillnaden mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och reglerna om omprövning.

För vattenverksamhet är fortfarande många äldre bestämmelser av intresse, bl.a. bestämmelser i 1918 års vattenlag. Även äldre bestämmelser redovisas därför i detta kapitel.

Vidare beskrivs i detta kapitel Kammarkollegiets och Fiskeriverkets arbete med omprövningar.

Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit vissa ändringar i de här redovisade bestämmelserna. Utredningens förslag på ändringar redovisas sist i detta kapitel. Genomgången av gällande rätt avser alltså just gällande rätt och inte hur utredningen har föreslagit att gällande rätt ska ändras.

4.1Relevanta bestämmelser

Särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet finns i 9 respektive 11 kap. miljöbalken. I dessa kapitel finns dock endast en mindre del av de bestämmelser som berör dessa verksamheter. En mängd andra regler gäller för vatten- verksamhet och miljöfarlig verksamhet. Vissa av dessa regler har betydelse för den ena typen av verksamhet men inte den andra.

De bestämmelser i miljöbalken som kan vara relevanta är

•inledande bestämmelser i 1 kap.

•hänsynsregler i 2 kap.

•hushållningsbestämmelser i 3–4 kap.

Gällande rätt

SOU 2009:42

•regler om miljökvalitetsnormer i 5 kap.

•regler om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap.

•regler om områdesskydd och artskydd i 7–8 kap.

•särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet i 9 kap.

•särskilda bestämmelser om vattenverksamhet i 11 kap.

•allmänna regler om prövningen i 16 kap.

•regler om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap.

•prövningsregler i 19–23 kap.

•regler om rättskraft, återkallelse och omprövning i 24 kap.

•regler om rättegångskostnader i 25 kap.

•tillsynsregler i 26 kap.

•regler om straff och miljösanktionsavgifter i 29–30 kap., samt

•ersättningsregler i 31 kap.

För vattenverksamhet gäller dessutom lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV). Vidare finns förordningar och myndighetsföreskrifter som har betydelse för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

4.2Inledande bestämmelser och hänsynsregler

Några grundtankar i miljöbalken är att nuvarande och kommande generationer ska tillförsäkras en hälsosam och god miljö samt att naturen har ett skyddsvärde. Detta framgår av 1 kap. 1 § miljö- balken.

Miljöbalken gäller parallellt med annan lagstiftning. Andra lagar har ofta delvis andra syften än miljöbalken. Om lagkonflikter uppstår mellan miljöbalken och andra lagar får de lösas i rätts- tillämpningen t.ex. genom tillämpning av den allmänna rätts- grundsatsen att en specialregel går före en mer allmänt hållen regel (lex specialis).1

Inom miljöbalkens område gäller enligt 2 kap. 1 § miljöbalken omvänd bevisbörda när frågor prövas om tillåtlighet, godkännande och dispens. Detsamma gäller vid tillsyn. Detta innebär att det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som ska visa att balkens regler följs.

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska enligt 2 kap. 2 § miljöbalken utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att

1 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 190 ff.

SOU 2009:42

Gällande rätt

hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Den som bedriver yrkesmässig verksamhet ska använda bästa möjliga teknik.

Kemiska produkter ska enligt 2 kap. 4 § miljöbalken bytas ut, om de kan ersättas med produkter som kan antas vara mindre farliga.

I 2 kap. 5 § miljöbalken anges det uttryckligen att i första hand ska förnybara energikällor användas vilket syftar på både energiproduktion och energianvändning.2

För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk mark- och vattenområden ska enligt 2 kap. 6 § miljöbalken en plats väljas som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Bestämmelsen får naturligtvis störst betydelse när en plats ska väljas för en ännu inte påbörjad verksamhet. Den är dock även tillämplig vid utökningar eller ändringar av befintliga verksamheter.

I situationer som rör ändrad markanvändning ska dessutom tillämpas hushållningsreglerna i 3–4 kap. miljöbalken. Detta framgår av 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Det gäller till- ståndsprövning enligt 9 eller 11 kap., tillåtlighetsprövning enligt 17 kap., prövning enligt 9 kap. 6 § av anmälningspliktiga miljö- farliga verksamheter, prövning enligt 11 kap. 9 a § av anmälnings- pliktiga vattenverksamheter samt anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Tillstånd eller dispens enligt miljöbalken får enligt 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken inte ges i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser. Små avvikelser kan göras om det inte strider mot syftet med planen.

I 2 kap. 7 § miljöbalken finns en avvägningsregel innebärande att kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen ska man ta hänsyn till miljönyttan jämfört med kostnaderna. Kostnaden för en verksamhetsutövare för att uppfylla hänsynsreglerna ska alltså vara motiverad från miljösynpunkt. En sådan skälighetsavvägning får dock aldrig medföra att en miljökvalitetsnorm överskrids.

I 2 kap. 9 § miljöbalken finns en särskild s.k. stoppregel. Regeln innebär att om en verksamhet eller åtgärd befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om skyddsåtgärder och försiktighetsmått vidtas, får

2 Prop. 1997/98:95 del 2 s. 21.

Gällande rätt

SOU 2009:42

verksamheten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. En verksamhet eller åtgärd får inte bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Stoppregeln gäller inte, om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. miljöbalken.

Trots stoppregeln kan regeringen enligt 2 kap. 10 § miljöbalken tillåta en verksamhet som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, även om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Den bortre gränsen då verksamheten inte får tillåtas inträder om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet.

4.3Hushållningsreglerna

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse för ett visst ändamål inte ska tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts.

De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden finns i 3 kap. miljöbalken. Bestämmelsernas syfte är att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. I bestämmelserna redovisas vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför ska ges ett försteg framför andra intressen när markanvändningsfrågor ska avgöras. Bestämmelserna tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och andra lagar.

Den grundläggande bestämmelsen finns i 3 kap. 1 § miljöbalken. Där stadgas att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön ska enligt 3 kap. 2 § miljöbalken så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär.

100

SOU 2009:42

Gällande rätt

Områden av riksintresse

Vissa områden anses vara av riksintresse. Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvarsfördelningen med närmare riktlinjer för samarbetet mellan de olika myndigheterna finns i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden m.m. (hushållningsförordningen).

Centrala myndigheter ska enligt vad som anges i 2 § hushållningsförordningen lämna uppgift till länsstyrelserna om områden de anser vara av riksintresse. Ansvaret för utpekande av riksintressen fördelas enligt följande.

Rennäringen (3 kap. 5 § miljöbalken)	Sametinget
Yrkesfisket (3 kap. 5 § miljöbalken)	Fiskeriverket
Naturvården och friluftslivet (3 kap. 6 § miljöbalken)	Naturvårdsverket
Kulturmiljövården (3 kap. 6 § miljöbalken)	Riksantikvarieämbetet
Värdefulla ämnen eller material (3 kap. 7 § miljöbalken)	SGU
Industriell produktion (3 kap. 8 § miljöbalken)	NUTEK
Energiproduktion och energidistribution (3 kap. 8 § miljöbalken)	Statens energimyndighet
Slutlig förvaring av kärnavfall (3 kap. 8 § miljöbalken)	SKI
Kommunikationer (3 kap. 8 § miljöbalken)	Banverket, Transportstyrelsen,
	Luftfartsstyrelsen, PTS,
	Sjöfartsverket och Vägverket
Vattenförsörjning och avfallshantering (3 kap. 8 § miljöbalken)	Naturvårdsverket
Totalförsvarets anläggningar (3 kap. 9 § miljöbalken)	Försvarsmakten och KBM

Myndigheternas utpekanden av riksintressen enligt 3 kap. miljö- balken utgör endast anspråk på riksintressen. Utpekandena har alltså inte någon direkt rättsverkan. Det är prövningsinstansen som i det enskilda fallet avgör om riksintresse enligt 3 kap. föreligger.3

Utpekande av anspråk på riksintresse för energiproduktion genom vattenkraft enligt 3 kap. 8 § miljöbalken görs av Energi- myndigheten som dock inte har gjort några sådana utpekanden. Av intresse är dock riksdagens vattenkraftsplan från 1984. Denna redovisas närmare i avsnitt 2.5. Vattenkraftplanen pekar inte ut vattenkraft med ställning av riksintresse.

3Miljööverdomstolen 2007-11-20 mål nr M 8867-06, ej pt i HD 2008-12-02 mål nr T 4918-07.

101

Gällande rätt

SOU 2009:42

Konflikter mellan olika riksintressen

Det kan hända att två eller flera olika riksintressen står emot varandra inom ett och samma område. I ett sådant fall ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken den användning ges företräde som på lämpligaste sätt främjar en hushållning med mark- och vatten- områden i ett långsiktigt perspektiv. Av miljöbalkens förarbeten framgår att en sådan bedömning i enlighet med miljöbalkens mål ska innefatta ekologiska, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. Totalförsvarets intresse ska enligt lagtexten ges företräde om ett område eller en del av det behövs för en anläggning för totalförsvaret. Här avses områden som måste få disponeras av totalförsvaret om den fastlagda försvarsgraden för landet ska kunna upprätthållas. Vid bedömningen av vilket riksintresse som har företräde, har Sveriges internationella åtaganden också betydelse.

Som framgår nedan finns i 4 kap. miljöbalken särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Bestämmelserna innebär för dessa områden att avvägningar om den inriktning av mark- och vattenanvändningen som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt görs redan i de olika paragraferna i 4 kap. Beslut som fattas i konfliktsituationer mellan olika riksintressen med stöd av 3 kap. får alltså inte strida mot bestämmelserna i 4 kap.

Bestämmelserna om riksintressen i 4 kap. miljöbalken

Bestämmelserna om riksintresseområden i 4 kap. innehåller särskilda föreskrifter för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Områdena anges direkt i lagtexten. Dessa bestämmelser har direkt rättsverkan. Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt påverkar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd endast under vissa i kapitlet närmare angivna förutsättningar eller om det finns särskilda skäl.

Reglerna gäller områden av riksintresse enligt följande.

102

SOU 2009:42 Gällande rätt

4 kap. 2 § miljöbalken	områden där turismens och friluftslivets
	intressen ska beaktas
4 kap. 3 § miljöbalken	kustområden där anläggningar som anges
	i 17 kap. 1 § 1 och 4 a § 1–11 inte får
	komma till stånd
4 kap. 4 § miljöbalken	kustområden med begränsningar för
	ytterligare fritidsbebyggelse samt
	begränsningar avseende
	industrietableringar
4 kap. 5 § miljöbalken	fjällområden med begränsningar för
	bebyggelse och anläggningar
4 kap. 6 § miljöbalken	nationalälvar och andra älvsträckor där
	vattenkraftutbyggnad inte får ske
4 kap. 7 § miljöbalken	nationalstadsparken
4 kap. 8 § miljöbalken	Natura 2000-områden

I hushållningsförordningen finns närmare regler om Boverkets, länsstyrelsernas och vissa andra centrala myndigheters ansvar. Boverket har uppsikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. miljö- balken. Länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna ska vid uppsikten inom sina respektive verksamhetsområden göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken behöver regleras närmare.

4.4Miljökvalitetsnormer och miljökvalitets- förvaltning

Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Dessa föreskrifter kallas miljö- kvalitetsnormer. Regeringen kan överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer om det behövs med hänsyn till medlemskapet i Europeiska unionen. Allt detta framgår av 5 kap. 1 § miljöbalken.

Miljökvalitetsnormer ska enligt 5 kap. 2 § miljöbalken ange föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller

103

Gällande rätt

SOU 2009:42

naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Normerna får inte överskridas eller underskridas. Normerna kan även avse föroreningsnivåer eller störningsnivåer som ska efter- strävas eller som inte bör överskridas eller underskridas eller avse högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön. Slutligen kan normerna gälla de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Miljökvalitetsnormerna ska enligt 5 kap. 3 § miljöbalken beaktas vid tillståndsgivning och tillsyn, när man meddelar föreskrifter samt när man tar fram planer. Det finns även hänvisningar på andra ställen i miljöbalken och i annan lagstiftning till reglerna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken. Enligt 16 kap. 5 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens inte meddelas för en ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I 2 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL) finns en hänvisning till 5 kap. 3 § miljöbalken. I väglagen (1971:948) och i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg finns regler om att 16 kap. 5 § miljöbalken ska tillämpas vid t.ex. framtagandet av en arbetsplan för en väg eller en järnvägsplan, vilket då ska jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.

Regeringen har hittills beslutat om miljökvalitetsnormer genom förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft och förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten.

Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyllas, ska det tas fram ett åtgärdsprogram. Om åtgärdsprogram finns bestämmelser i 5 kap. 4–8 §§ miljöbalken. Åtgärds- programmet fastställs av regeringen eller efter bemyndigande från regeringen en kommun eller en annan myndighet. Ett åtgärds- program kan omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att uppfylla föreskrivna miljökvalitetsnormer. I ett åtgärdsprogram ska alltid anges den miljökvalitetsnorm som ska uppfyllas, de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormen ska kunna uppfyllas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda. Det ska dessutom anges de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Ett åtgärdsprogram ska också innehålla en analys av programmets konsekvenser.

104

SOU 2009:42

Gällande rätt

Det har hittills beslutats ett fåtal åtgärdsprogram. Dessa har handlat om luftkvalitet i stadsmiljöer. Exempelvis har regeringen den 5 februari 2009 gett Jönköpings och Skellefteå kommuner i uppdrag att ta fram förslag till åtgärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten.

Förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön

EG:s ramdirektiv för vatten, vilket beskrivits i avsnitt 2.1.2, är infört i svensk rätt främst genom 5 kap. 10–11 §§ miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen).

För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön har Sverige delats in i fem vattendistrikt. Dessa är Bottenvikens vattendistrikt, Bottenhavets vattendistrikt, Norra Östersjöns vattendistrikt, Södra Östersjöns vattendistrikt och Västerhavets vattendistrikt. Distriktens avgränsning framgår av 5 kap. 10 § miljöbalken och 2 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen. En länsstyrelse i varje vattendistrikt är vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet.

Varje vattenmyndighet ska se till att det görs en beskrivning och analys av distriktet, en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på ytvattnets och grundvattnets tillstånd samt en ekono- misk analys av vattenanvändningen. Beskrivningen, kartläggningen och analyserna ska revideras löpande och vara så uppdaterade att de kan beaktas i arbetet med åtgärdsprogram senast den 22 december 2009.

Varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för ytvatten- förekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i vattendistriktet. Kvalitetskraven för ytvatten ska fastställas så att tillståndet i ytvattenförekomster inte försämras och så att alla ytvattenförekomster, utom de som förklaras som konstgjorda eller kraftigt modifierade, senast den 22 december 2015 uppnår god ytvattenstatus enligt bestämmelserna i bilaga V i ramvatten- direktivet. En ytvattenförekomst som har skapats genom mänsklig verksamhet eller som till följd av mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat sin fysiska karaktär får av vattenmyndig- heten förklaras som en konstgjord respektive kraftigt modifierad ytvattenförekomst, om de hydromorfologiska förändringar som behövs för att vattenförekomsten ska uppnå god ekologisk status

105

Gällande rätt

SOU 2009:42

kan antas på ett betydande sätt negativt påverka miljön i stort, sjöfart eller hamnanläggning, rekreationsintressen, kraftproduk- tion, dricksvattenförsörjning, bevattning eller annan verksamhet för vilken vatten lagras, verksamhet för skydd mot översvämning, markavvattning eller annan vattenreglering, eller annan verksamhet av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. En ytvattenförekomst får förklaras som konstgjord eller kraftigt modifierad endast om den nytta som följer av att vattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad av tekniska skäl eller med rimliga kostnader inte kan uppnås på något annat sätt som är bättre för miljön. Kvalitetskraven för konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster ska fastställas så att tillståndet i dessa ytvattenförekomster inte försämras och så att god ekologisk potential uppnås senast den 22 december 2015.

Varje vattenmyndighet ska besluta en förvaltningsplan för vattendistriktet. Förvaltningsplanen ska innehålla en samman- fattande redogörelse för vattenförhållandena och förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Förvaltningsplanen ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika avrinningsområden. Förvaltningsplanen för distriktet ska vara färdig senast den 22 december 2009 och därefter revideras minst vart sjätte år.

Vattenmyndigheten ska upprätta förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram för vattendistriktet och i det arbetet beakta de beskrivningar, kartläggningar och analyser som avses i 3 kap. vattenförvaltningsförordningen samt artikel 11.3 och 11.4 i ramvattendirektivet. Åtgärdsprogrammet ska ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna som avses i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen ska kunna uppfyllas.

Vattenmyndigheterna arbetar med att ta fram underlag för klassningen av vattenförekomsterna. Åtgärdsprogram för vatten har ännu inte beslutats men vattenmyndigheterna förväntas göra detta under år 2009. Förslag till åtgärdsprogram har presenterats den 1 mars 2009. Utredningen redovisar i avsnitt 11.2 exempel från åtgärdsprogrammen.

106

SOU 2009:42

Gällande rätt

4.5Miljökonsekvensbeskrivningar

Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.

En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 6 kap. 1 § miljö- balken ingå i en tillståndsansökan enligt 9, 11 och 12 kap. miljö- balken. Samma sak gäller för tillståndsansökningar enligt 7 kap.

28a § miljöbalken (Natura 2000-ansökningar).

Den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska

tillställa länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan vara särskilt berörda ett samrådsunderlag. När samrådet avser en sådan verksamhet som enligt 3 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar (MKBF) alltid ska anses medföra betydande miljöpåverkan, ska verksamhetsutövaren dessutom samråda med allmänheten, kommuner, andra statliga myndigheter och organisationer. Under samrådet ska länsstyrelsen verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för tillståndsprövningen.

Omfattningen av samrådsprocessen och miljökonsekvens- beskrivningen bestäms av om en verksamhet ska anses ha betydande miljöpåverkan eller inte. Regeringen har i 3 § MKBF angett vilka verksamheter som alltid ska anses ha betydande miljöpåverkan.

För vattenkraftverk och andra vattenverksamheter antas följande verksamheter alltid medföra en betydande miljöpåverkan

-minikraftverk eller annat vattenkraftverk,

-vattenöverledning av mer än fem procent av normal lågvatten- mängd i något av berörda områden,

-muddring i ett miljöriskområde eller muddring för en farled,

- vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubik- meter under veckan ska utnyttjas,

-vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vatten- drag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av

107

Gällande rätt

SOU 2009:42

-grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet, eller

-andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbort- ledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller Siljan och företaget kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.

Verksamheter som inte alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall i frågan om sådan påverkan ändå ska anses föreligga. Den bedömningen görs enligt 3 § andra stycket MKBF utifrån kriterierna som anges i bilaga 2 till förordningen.

En miljökonsekvensbeskrivnings omfattning

En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 6 kap. 7 § miljöbalken ha den omfattning som behövs för att uppfylla syftet. Om verksamheten ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ska beskrivningen dessutom alltid innehålla

1.en beskrivning av verksamheten eller åtgärden med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,

2.en beskrivning av de åtgärder som planeras för att skadliga verkningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas, t.ex. hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds,

3.de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på människors hälsa, miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra,

4.en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av

108

SOU 2009:42

Gällande rätt

konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd, och

5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–4.

När en miljökonsekvensbeskrivning ska redovisa alternativa ut- formningar får länsstyrelsen, inom ramen för samrådsförfarandet, ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas.

Miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter som anses ha betydande miljöpåverkan har således mer formella krav på utformningen än beskrivningar för projekt som inte medför betydande miljöpåverkan. I det senare fallet har lagstiftaren mer inriktat sig på att syftet ska vara uppfyllt än att detaljreglera formen. Detta är i enlighet med MKB-direktivet. Miljöprocess- utredningen kommer att lämna ett särskilt betänkande om miljökonsekvensbeskrivningar.

4.6Skydd av områden och arter

I 7 kap. miljöbalken finns regler om områdesskydd. I 8 kap. miljö- balken finns regler om artskydd.

Nationalparker och natur- och kulturreservat (7 kap. 2–9 §§ miljöbalken)

Nationalparkerna är belägna på mark som ägs av staten. Syftet med nationalparkerna är att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Naturligtvis hindrar inget att flera olika landskapstyper förekommer i en stor nationalpark. Syfte och geografiska gränser för nationalparkerna anges i nationalparks- förordningen (1987:938).

Natur- och kulturreservat ligger antingen på mark som ägs av staten eller på privat ägd mark där staten i många fall har betalat intrångsersättning för de inskränkningar reservatet medför för markägare och nyttjanderättshavare.

109

Gällande rätt

SOU 2009:42

Naturreservat kan inrättas i syfte att bevara biologisk mångfald, att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller att tillgodose behov av områden för friluftslivet.

Kulturreservat används för att skydda kulturlandskap som präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturlandskapselement.

Biotopskyddsområden (7 kap. 11 § miljöbalken)

Biotopskydd infördes år 19914 för att skydda värdefulla små- biotoper som ansågs hotade. Ett biotopskydd kan antingen avse ett utpekat område eller vara generellt och avse alla områden av en viss typ inom hela landet eller viss del av landet. Skyddet omfattar livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter. Skyddsformen används då ett generellt skydd är önskvärt och då det är möjligt att klart avgränsa skyddsobjektet.

De områden som omfattas av biotopskyddet kan vara av varierande storlek. Det ska dock vara fråga om mindre områden. Områdena är så små att det inte är lämpligt att inrätta natur- reservat. Skyddet är en del av den svenska strategin för bevarande av biologisk mångfald.5 Inom ett biotopskyddsområde får det inte bedrivas verksamheter eller vidtas åtgärder som kan skada natur- miljön. Regeringen har enligt 5 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och bilagan till förordningen beslutat om generella biotopskydd för alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jord- bruksmark, pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark och åkerholmar.

Strandskyddsområden (7 kap. 13–18 §§ miljöbalken)

Det råder ett generellt strandskydd inom 100 m från strandlinjen kring hav, insjöar och vattendrag. Strandskyddet kan utökas till som mest 300 m. Strandskyddets syfte var ursprungligen enbart att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv, men år 1994 tillkom syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.6 Skälet till denna utvidgning var i korthet att

4Prop. 1990/91:90.

5Prop. 1993/94:30.

6Prop. 1993/94:229.

110

SOU 2009:42

Gällande rätt

strävan att bevara en fullödig biologisk mångfald hade blivit alltmer central i naturvårdsarbetet och att stränder som biotoper är sällsynt rika på arter och är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden.

Inom strandskyddsområde får inte

1.nya byggnader uppföras,

2.byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till,

3.grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bebyggelse som avses i 1 och 2,

4.andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligt försämrar livs- villkoren för djur- eller växtarter, eller

5.andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter.

Länsstyrelsen har möjlighet att lämna dispens från strandskyddet om det finns särskilda skäl.

För strandskyddet finns en särskild samordningsregel för tillståndsprövningar som går ut på att förbuden i 7 kap. 16 § miljö- balken inte gäller verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken eller har tillåtits av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 §§ miljö- balken. Detta medför att strandskyddet ska beaktas i tillstånds- prövningen istället för genom en särskild dispensprövning. Regeringen har i prop. 2008/09:119 föreslagit ändrade strand- skyddsregler. Reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 2009.

Natura 2000-områden (7 kap. 27–29 b §§ miljöbalken)

Skapandet av Natura 2000 är en av Europeiska unionens viktigaste åtgärder för att bevara biologisk mångfald. Det är unionens bidrag till att förverkliga intentionerna i bland annat konventionen om biologisk mångfald och Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter och deras livsmiljöer. EG-direktiven innehåller bestämmelser som medlemsstaterna är skyldiga att införliva i det egna regelverket och tillämpa inom landet. Enligt rådets direktiv 79/409/EEG (fågeldirektivet) och rådets direktiv 92/43/EEG (habitatdirektivet) ska medlemsländerna bland annat

111

Gällande rätt

SOU 2009:42

utse särskilda skyddsområden för fåglar och särskilda bevarande- områden för i direktivet uppräknade arter och naturtyper. Dessa områden utgör nätverket Natura 2000. Vilka områden som valts ut framgår av webbplatsen Sveriges Natura 2000-områden.7

Det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Tillstånd söks hos länsstyrelsen.

Tillstånd kan endast ges om den planerade verksamheten inte skadar de livsmiljöer som avses att skyddas och inte medför att de skyddade arterna utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av de utpekade arterna i området.

Tillstånd kan trots nämnda begränsningar lämnas om det saknas alternativa lösningar, verksamheten måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse eller kompensations- åtgärder vidtas så att syftet med områdesskyddet ändå kan tillgodoses. Ett sådant tillstånd får bara lämnas efter regeringens tillåtelse.

Tillståndsplikten är inte begränsad till verksamheter eller åtgärder inom själva Natura 2000-området. Även verksamheter utanför området är tillståndspliktiga, om dessa på ett betydande sätt kan påverka området.

Artskydd

I 8 kap. miljöbalken och i artskyddsförordningen (2007:845) finns regler om fridlysta djur- och växtarter. Reglerna syftar till att skydda i bilagor till förordningen uppräknade djurarter i alla deras livsformer samt fortplantnings- och viloplatser för arterna. För växtarter finns motsvarande skydd genom förbud att bl.a. plocka, gräva upp eller förstöra de i bilagorna uppräknade växterna.

De svenska reglerna kompletterar rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

Länsstyrelsen kan i det enskilda fallet ge dispens från artskydds- förordningen. Dispens får ges när det inte finns någon annan

7 Källa – www.naturvardsverket.se.

112

SOU 2009:42

Gällande rätt

lämplig lösning, om dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Det finns dessutom ytterligare krav för att få dispens.

Länsstyrelsen kan även ge dispens från förbud att skada arter som räknas upp i bilaga 2 till artskyddsförordningen. I det enskilda fallet får länsstyrelsen ge dispens från dessa förbud som avser länet eller del av länet, om det inte finns någon annan lämplig lösning och dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbrednings- område.

Ytterligare om områdesskydd och artskydd

Förekomsten av områdesskydd och artskydd måste den som söker tillstånd eller gör anmälan enligt miljöbalken ta med i sin planering. Om ett skyddat område eller skyddad art berörs måste det redovisas i ansöknings- eller anmälningshandlingarna. Frågan får betydelse vid lokaliseringsprövningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.

Prövningen av tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vatten- verksamhet och prövningen av tillstånd eller dispens från regler om områdesskydd eller artskydd är bara samordnad när det gäller strandskydd (7 kap. 17 § miljöbalken) och Natura 2000-områden (7 kap. 29 b § miljöbalken). Vid övriga områdesskydd och artskydd kan det utöver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken behövas tillstånd eller dispens från områdes- eller artskyddet. Vid prövning i miljödomstol kan prövningarna dock läggas samman enligt 21 kap. 3 § miljöbalken.

4.7Miljöfarlig verksamhet

Begreppet miljöfarlig verksamhet fanns redan i miljöskyddslagen (1969:387). Det är en juridisk definition som används för att styra tillstånds- och anmälningsplikt samt regler om tillsyn. I samband med införandet av miljöbalken fördes ett resonemang om att ta bort begreppet miljöfarlig verksamhet ur miljöbalken eftersom även dessa verksamheter direkt omfattas av de allmänna hänsyns-

113

Gällande rätt

SOU 2009:42

reglerna och det därmed saknades skäl att behålla regleringen. Begreppet ansågs dock vara så inarbetat att det borde vara kvar.8

I 9 kap. 1 § miljöbalken definieras vad som är miljöfarlig verksamhet. Definitionen berörs dessutom i förarbetena.9 Begreppet omfattar

1.utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,

2.användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller

3.användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.

Viss miljöfarlig verksamhet får komma till stånd först efter tillstånd eller anmälan. Reglerna har funnits sedan miljöskyddslagen kom till. Detta följer numera av 9 kap. 6 § miljöbalken, där det finns ett bemyndigande för regeringen att avgöra vilka verksamheter som ska vara tillstånds- respektive anmälningspliktiga. Regeringen har genom bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH) meddelat sådana föreskrifter genom att klassa verksamheterna som A-, B- eller C-verksamhet. A och B står för tillståndsplikt hos miljödomstol respektive läns- styrelsen medan C står för anmälningsplikt hos kommunen.

Rådets direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) anger de typer av anläggningar där det är obligatoriskt för medlemsstaten att genomföra en sammanhållen tillståndsprocess. Samtliga dessa har därmed fått klassningen A eller B i FMH-bilagan. Det framgår också av bilagan till FMH om tillståndsplikten följer av IPPC- direktivet genom att dessa verksamheter markerats med EU-koden 96/91 (direktivet hette tidigare 1996/91/EG). Det framgår även av bilagan om verksamheterna omfattas av MKB-direktivet genom att EU-koden 85/337 angivits. Om något annat EG-direktiv har

8Prop. 1997/98:45 del 1 s. 326 f.

9Prop. 1997/98:45 del 2 s. 106 ff.

114

SOU 2009:42

Gällande rätt

relevans för tillstånds- eller anmälningsplikten har EU-koden för det direktivet angivits.

För små avloppsanläggningar och värmepumpar finns en annan sorts tillstånds- eller anmälningsplikt hos kommunerna, vilket följer av 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken och 12–20 §§ FMH. Dessa regler ska enligt 15 § FMH inte tillämpas om verksamheterna belagts med tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 5 eller 21 §§ FMH, dvs. klassats som A, B eller C-anläggningar i FMH-bilagan. Dessa regler kommer inte att beröras mer i detta delbetänkande.

Tillståndsprocessen för miljöfarlig verksamhet beskrivs i avsnitt 4.11.

Särskilt om anmälningsprocessen enligt 9 kap. miljöbalken

För verksamheter som markerats med C i FMH-bilagan krävs som ovan nämnts ingen tillståndsprövning, utan det räcker med en anmälan till kommunen. Anmälan ska enligt 25 § FMH innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning och miljöeffekter. Enligt 25 § FMH ska en anmälan i de fall det behövs i det enskilda fallet innehålla en miljökonsekvens- beskrivning.

Det har hittills varit ovanligt att miljökonsekvensbeskrivningar har krävts vid anmälningsärenden. Det finns dock ingen klar bild av om det förekommit och i så fall i vilken omfattning.

När en anmälan kommit in ska kommunen enligt 26 § FMH ge statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda tillfälle att yttra sig på lämpligt sätt och i skälig omfattning.

I fråga om anmälningspliktiga verksamheter, som i bilagan till FMH angetts med EG-koden 85/337-1 eller 85/337-2, ska enligt 26 a § FMH den myndighet som handlägger anmälningsärendet särskilt beakta de kriterier som anges i bilaga 2 till MKBF och i varje enskilt fall pröva om verksamheten behöver tillståndsprövas.

Anmälaren ska beredas tillfälle att bemöta inkomna synpunkter. Kommunen ska därefter förelägga verksamhetsutövaren om försiktighetsmått, förbjuda verksamheten eller förelägga verksamhetsutövaren enligt 9 kap. 6 § miljöbalken att söka tillstånd

115

Gällande rätt

SOU 2009:42

till verksamheten.10 Om något av dessa alternativ inte väljs ska kommunen meddela anmälaren att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Kommunens föreläggande eller förbud kan överklagas till länsstyrelsen, därefter till miljö- domstolen och slutligen till Miljööverdomstolen.

Naturvårdsverkets talerätt enligt 22 kap. 6 § första stycket miljöbalken har ansetts inte gälla anmälningsärenden. Ett företag hade anmält vissa processförändringar till länsstyrelsen som godtog att ändringarna prövades inom ramen för ett anmälningsförfarande. Beslutet överklagades av Naturvårdsverket. Miljödomstolen fastställde beslutet. I Miljööverdomstolen uppkom frågan om Naturvårdsverket hade talerätt i anmälningsärenden. Miljö- överdomstolen bedömde att anmälningsförfarandet inte är en tillståndsprövning i miljöbalkens mening utan ett led i tillsyns- verksamheten. Eftersom talerättsregeln i 22 kap. 6 § endast gäller i ansökningsmål fann Miljööverdomstolen att Naturvårdsverket inte hade talerätt och avvisade överklagandet (MÖD 2000:54).

Verksamheten kan påbörjas när det gått sex veckor från det att anmälan gjorts till kommunen, om inte kommunen dessförinnan beslutat något annat. Verksamhetsutövaren får ingen rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och är inte skyddad mot senare ingripanden från tillsynsmyndigheten eller mot förbudstalan enligt 32 kap. 12 § miljöbalken. Om kommunen vill reglera eller stoppa verksamheten kan kommunen förelägga om försiktighetsmått eller förbjuda den med stöd av 26 kap. 9 §, förutsatt att det finns stöd för det i hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Miljöfarlig verksamhet som varken är tillstånds- eller anmälningspliktig

Verksamheter eller åtgärder som omfattas av definitionen på miljöfarlig verksamhet men som inte är tillstånds- eller anmälnings- pliktiga kan bedrivas utan föregående kontakt med tillstånds- eller tillsynsmyndighet. Verksamhetsutövaren är naturligtvis skyldig att följa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och annan lagstiftning. Tillsynsmyndigheterna kan ingripa mot sådan verksamhet med stöd av tillsynsreglerna i 26 kap. miljöbalken.

10 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 113.

116

SOU 2009:42

Gällande rätt

4.8Vattenverksamhet

Särskilda regler om vattenverksamhet finns i 11 kap. miljöbalken, förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter samt i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV).

Vad som är vattenverksamhet definieras i 11 kap. 2 § miljö- balken. Där anges att med vattenverksamhet avses

1.uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, fyllning och pålning i vattenområden, bortledande av vatten från eller grävning, sprängning och rensning i vattenområden samt andra åtgärder i vattenområden om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge,

2.bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,

3.tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar och åtgärder för detta, och

4.åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (markavvattning).

Vattenområde

Ett vattenområde är ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Det avser ytvattenområden, såsom sjöar, vattendrag, diken och kärr, liksom vissa konstgjorda vatten- samlingar, bl.a. regleringsmagasin och bevattningsdammar.

Vattentäkt

Med vattentäkt avses bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning.

Det kan noteras att uttag av vatten för kyländamål inte omfattas av begreppet vattentäkt i 11 kap. 5 § miljöbalken även om det omfattas av begreppet vattenverksamhet i 11 kap. 2 §. Begreppet vattentäkt har kopplingar till 17 kap. 4 a § 15 miljöbalken samt flera

117

Gällande rätt

SOU 2009:42

regler i LSV. Begreppet påverkar också frågan om tillstånds- respektive anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken och FMH. Enligt bilagan till förordningen föreligger tillstånds- respektive anmälningsplikt för vissa anläggningar för utvinning av värme eller kyla ur mark, luft, vatten, sjö eller annat vattenområde eller ur grundvatten eller avloppsvatten. Undantag från tillstånds- respektive anmälningsplikten görs för utvinning genom vattentäkt. Med ovan redovisade tolkning, som utesluter bortledande av vatten för utvinning av kyla från vattentäktsbegreppet, skulle en sådan åtgärd kunna vara tillstånds- respektive anmälningspliktig enligt 9 kap. miljöbalken.11

Samhällsekonomisk tillåtlighet

För vattenverksamhet gäller naturligtvis de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. miljöbalken. Dessutom finns i 11 kap. miljöbalken reglerat vissa ytterligare förutsättningar för att få bedriva vattenverksamhet. Av särskilt intresse är 11 kap. 6 § miljöbalken, där det anges att en vattenverksamhet endast får bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Paragrafen, som motsvarar 3 kap. 4 § i 1983 års vattenlag, har som syfte att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Utrymme lämnas för en förhållandevis fri och därmed mångsidig bedömning av vatten- verksamheten.

Den samhällsekonomiska bedömningen ska baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning. Det ska åtminstone göras en grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnaderna och av de direkta skadorna. Även skador som uppkommer på egendom som tillhör sökanden ska beaktas. Den samhällsekonomiska nyttan är självfallet lättare att beräkna vid produktionsinriktad vatten- verksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården. Den senare typen av vattenverksamhet ska kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande.12

Regeln har ingen motsvarighet vid prövningen av miljöfarlig verksamhet utan gäller bara vattenverksamhet. Vid införandet av

11Bengtsson m fl. Miljöbalken En kommentar.

12Prop. 1997/98:45 del 2 s. 129.

118

SOU 2009:42

Gällande rätt

miljöbalken överfördes regeln oförändrad från vattenlagen. Av förarbetena vid miljöbalkens införande framgår att Koncessions- nämnden ville utmönstra regeln. Regeringen ansåg dock att det innebar ett extra skydd för miljön om prövningen av vatten- verksamhet även innefattade en samhällsekonomisk bedömning utöver hänsynsreglerna och hänvisade till NJA 1989 s. 581. Regeringen såg inga uppenbara skäl att utmönstra regeln.13

Miljöbalkskommittén berörde frågan om lämpligheten av att behålla 11 kap. 6 § miljöbalken i sitt arbete14 och uttalade därvid bl.a. följande.

Det finns dock enligt vår mening problem förknippade med att det finns en särskild hänsynsregel av detta slag för vattenverksamhet, medan det inte finns någon motsvarande bestämmelse för de andra typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på.

Det framstår exempelvis som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. --- Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraftbaserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Båda produktionsmetoderna medför påverkan på omgivningen, även om påverkan är av olika karaktär.

Miljöbalkskommittén fann dock att regeln inte borde utsträckas till att avse både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Regeln borde i stället begränsas till att bara gälla momenten med tvångsrätt i tillståndsprövningen av vattenverksamhet. Kommittén uttalade därvid följande.15

Frågorna om tvångsrätt – markåtkomst och rätt till strömfall – intar däremot en särställning. Sådana frågor regleras i balken enbart för vattenverksamhet; inte för några andra typer av verksamheter eller åtgärder. De är närmast att jämföra med vad som regleras genom expropriationslagen. Innebörden i expropriationslagens bestämmelser är att en annans fastighet inte får tas i anspråk med mindre än att det finns ett starkt allmänintresse. Markägare vars fastigheter tas i anspråk för vattenverksamhet bör givetvis ha skydd som motsvarar detta. Det skyddet har hittills utgjorts av bestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken som säkerställer att tillstånd endast lämnas till samhällsnyttiga företag. Slutsatsen blir att den särskilda hänsynsregeln om att vattenverksam- het skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör kvarstå, men begränsas till att gälla enbart i samband med prövning av frågorna om tvångsrätt. Syftet med bestämmelsen bör alltså vara att förhindra att en enskilds

13A. prop. del 1 s. 369.

14Miljöbalken under utveckling, ett principbetänkande (SOU 2002:50) s. 119–123.

15A. a. s. 122–123.

119

Gällande rätt

SOU 2009:42

rättigheter (mark eller strömfall) tas i anspråk med mindre än att det föreligger ett angeläget allmänt intresse.

Den allmänna miljöprövningen av vattenverksamheter bör därmed göras enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det har framförts farhågor för att detta skulle innebära en försvagning av miljö- intressena, eftersom den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 4 § vattenlagen medfört att tillstånd nekats för ett antal verksamheter, bland annat på grund av deras inverkan på naturmiljön.

En sådan försvagning är inte önskvärd eller avsedd med det förslag som lämnas. I propositionen till miljöbalken anges också att vattenlagen ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad och att den inte alltid givit önskvärt utrymme för hänsyn till miljön.

I vattenlagen fanns inte den reglering som nu gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Exempelvis avsåg 3 kap. 3 § vattenlagen enbart ”olägenhet av betydelse för allmänna intressen” medan bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken har en vidare tillämpning genom att de avser både allmänna och enskilda intressen. Det framgår exempelvis av 2 kap. 9 § som avser ”skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön”. För den renodlade miljöprövningen bör 2 kap. vara tillräckligt för vattenverksamheter på samma sätt som dessa regler är tillräckliga för bland annat miljöfarliga verksamheter. I själva verket kan det i stället vara en fördel från miljösynpunkt att den allmänna miljöprövningen renodlas från det slag av avvägningar som skall göras enligt 11 kap. 6 §. På så sätt kan man undvika en fokusering på de ekonomiska avvägningarna vilka i sin tur ofta är inriktade på skaderegleringar där det finns parter med ett starkt intresse. Det finns alltså en risk att de allmänna miljöfrågorna kan komma i skymundan genom att de, som utvecklats ovan, är svårare att omsätta i ekonomiska termer.

Miljöbalkskommittén följde upp frågan om samhällsekonomisk tillåtlighet i sitt betänkande om alternativa prövningsorganisationer och anförde följande i frågan.16

Det framstår som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land (till exempel vindkraftverk) eller för samma typ av produktion, beroende på produktionsmetoden (till exempel elkraft). Förekomsten av särskilda hänsynsregler försvårar också en integrerad prövning av olika slag av verksamheter.

Den fråga vi ställde oss var om regeln borde utvidgas till att gälla mer allmänt för miljöbalkens område, om den borde omformas eller om den borde utgå helt. Med hänvisning till svårigheten att beräkna den samhällsekonomiska nyttan – i viss mån för vattenverksamheter och i än högre grad när det gäller miljöfarliga verksamheter – fann vi att regeln ställde krav på en bedömning av nyttan med produktionen

16 Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) s. 52–53.

120

SOU 2009:42

Gällande rätt

som inte låter sig genomföras om den skulle tillämpas på balkens hela område.

Den närmare utformningen av regeln måste utredas i samband med den fortsatta utredningen om prövningssystemet för vattenverksam- heter.

Högsta domstolen (HD) har i rättsfallet NJA 2008 s. 3 bedömt frågan om samhällsekonomisk tillåtlighet vid vattenverksamhet. Målet gällde en ansökan om att inrätta ett minikraftverk (185 kW) i en befintlig damm i Ljungaån i Marks kommun. Miljödomstolen avslog ansökan med motiveringen att den inte var samhälls- ekonomiskt tillåtlig. Miljööverdomstolen ändrade miljödomstolens dom och medgav ansökan bl.a. på den grunden att elcertifikaten räknades med vid beräkningen av intäkterna. När målet kom till HD gällde prövningen dels frågan om inkomsterna från elcertifikat skulle räknas företaget tillgodo i beräkningen av den samhälls- ekonomiska tillåtligheten och dels värderingen av de allmänna intressena i den samhällsekonomiska bedömningen. Länsstyrelsen och Naturvårdsverket, som hade fört målet till HD, hade yrkat att intäkterna från elcertifikat inte skulle få räknas företaget tillgodo. HD fann att de inte fanns några skäl till att intäkterna från elcertifikaten inte skulle räknas med. Dock skulle man bara räkna med tillskottet under den tid elcertifikatsystemet garanterade inkomsten, dvs. 15 år. HD fann att värdet av kraftverkets elproduktion översteg beräknade anläggnings- och driftskostnader. HD uttalade emellertid att vid bedömningen av den samhälls- ekonomiska tillåtligheten skulle verksamhetens inverkan på de allmänna intressena vägas in. Dessa värden är naturvärden i Ljungaån och då främst förekomst av öring och den rödlistade flodpärlmusslan vilken är beroende av öringen för sin fort- plantning. Naturvärdena bedömdes som höga. HD konstaterade vidare att det aktuella kraftverket med en effekt på 185 kW endast utgjorde ett ringa bidrag till elförsörjningen. HD beaktade att Ljungaån inte var ett orört vattendrag men konstaterade att det förflutit lång tid sedan elproduktionen vid dammen upphörde (1943) och att det förhållandet därmed spelade mindre roll. HD fann sammanfattningsvis, även med stödet från elcertifikat inräknat, att det inte var visat att fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget övervägde skadorna och olägenheterna av det. HD avslog därför ansökan. Referenten i målet var skiljaktig.

Även i NJA 1989 s. 581 bedömde HD den samhällsekonomiska tillåtligheten. Målet rörde en ansökan om att uppföra ett kraftverk

121

Gällande rätt

SOU 2009:42

på 1 500 kW i ett tidigare orört biflöde till den i övrigt exploaterade Indalsälven. Ansökan avslogs av vattendomstolen med motive- ringen att fördelarna ur allmän och enskild synpunkt inte översteg kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av projektet. Vattendomstolen framhöll därvid påverkan på fisket och rörligt friluftsliv och därmed påverkan på den viktiga turistnäringen i området, olägenheterna för renskötseln samt att bidraget till elförsörjningen var begränsat. Vattenöverdomstolen gjorde en annan bedömning och fann verksamheten tillåtlig och medgav tillstånd. HD fann att påverkan på fisket skulle bedömas på lång sikt och att Fiskeristyrelsen uttalat att vattnet var ett potentiellt intressant område för fiske. Vidare anfördes att kraftverket skulle medföra en beaktansvärd olägenhet för renskötseln. Den tidvisa torrläggningen av åsträckan och att fasta anläggningar uppförs i området ansågs negativt ur naturvårdssynpunkt då området har vildmarkskaraktär. Detta skulle negativt påverka turismen och friluftslivet vilket särskilt bör beaktas eftersom området är ett primärt rekreationsområde av riksintresse. Vidare beaktades att de invändningar som lämnats avseende sprängningsarbeten, mark- arbeten och kostnadsberäkningar för dessa arbeten inte bemötts av sökanden. HD fann vid en sammanvägning det inte visat att fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget övervägde kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det. Det ansökta vattenföretaget fick därmed inte komma till stånd.

Hänsyn till fisket

En annan särskild hänsynsregel för vattenverksamhet finns i 11 kap. 8 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan inte kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från skyldigheten. Åtgärder kan även vidtas i angränsande vattenområden.

122

SOU 2009:42

Gällande rätt

Av förarbetena framgår att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.17

Om det har vidtagits åtgärder som visar sig vara mindre ändamålsenliga är detta en särskild omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 miljöbalken.

Tillstånds- och anmälningsplikt

Enligt 11 kap. 9 § miljöbalken krävs som huvudregel tillstånd till vattenverksamhet. Sådant tillstånd söks enligt 11 kap. 9 b § miljö- balken hos miljödomstolen, utom för markavvattning där tillstånd söks hos länsstyrelsen. Enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken är det dock i vissa fall tillräckligt med en anmälan till länsstyrelsen, enligt närmare bestämmelser i 19 § förordningen om vattenverksamhet.

Enligt 11 kap. 12 § miljöbalken krävs inte tillstånd eller anmälan om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens påverkan på vatten- förhållandena. Det ska alltså vara uppenbart för att tillståndsplikten ska falla bort. Om det föreligger tveksamheter om verksamhetens påverkan på allmänna eller enskilda intressen så är det inte uppenbart att dessa inte skadas. Då är undantagsregeln inte heller tillämplig.

Särskilt om anmälningsprocessen för vattenverksamhet

Reglerna om anmälningsplikt är en förenkling för verksamhets- utövarna, eftersom den avser verksamheter som annars skulle ha varit tillståndspliktiga. Reglerna är i viss mån en kodifiering av den handläggning som redan innan ändringen genomfördes tillämpades av vissa länsstyrelser.

De verksamheter som omfattas av anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vattenverksamhet är

1.anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,

17 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.

123

Gällande rätt

SOU 2009:42

2.uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,

3.uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,

4.grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som

verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst

500 kvadratmeter,

6.byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,

7.omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,

8.nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,

9.bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

10.bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,

11.utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1–10,

12.ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller

13.ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.

En anmälan om vattenverksamhet ska göras minst åtta veckor innan verksamheten påbörjas. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar samt den miljö-

124

SOU 2009:42

Gällande rätt

konsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning och påverkan på miljön och närliggande fastigheter. Reglerna om miljökonsekvensbeskrivning är inte avsedda att tolkas som att det i varje anmälan är obligatoriskt med en miljö- konsekvensbeskrivning. Då hade regeln troligen förts in i 6 kap. 1 § miljöbalken. Det får i stället anses troligt att en anmälan ska innehålla de uppgifter om miljösituationen som behövs för att anmälan ska kunna handläggas.18

Länsstyrelsen ska sända en kopia av anmälan till den kommunala miljönämnden. Om det allmänna fiskeintresset berörs, ska en kopia av anmälan sändas till Fiskeriverket. Vidare ska de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ges tillfälle att yttra sig i anmälnings- ärendet.

När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska länsstyrelsen förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt ska länsstyrelsen förbjuda verksamheten. Om det inte behövs förbud eller föreläggande, ska den som har gjort anmälan under- rättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndig- hetens sida. Vid handläggningen av ärendet och bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndig- heten särskilt beakta om det finns yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken, ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken eller inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.

Länsstyrelsens beslut i anmälningsärendet kan överklagas till miljödomstolen och därefter till Miljööverdomstolen dit det krävs prövningstillstånd.

Markavvattning

Markavvattning är i miljöbalken en vattenverksamhet som delvis regleras enligt särskilda regler genom ett system med en särskild markavvattningssakkunnig. Med markavvattning avses i 11 kap. 2 § 4 miljöbalken åtgärder som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot

18 Jämför även Naturvårdsverket, handbok 2008:5 om vattenverksamhet s. 66, att tillsyns- myndigheten i varje fall ska avgöra om det krävs en miljökonsekvensbeskrivning eller inte.

125

Gällande rätt

SOU 2009:42

vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål.

Markavvattningsbegreppet omfattar ett antal olika åtgärder som vidtas för att avlägsna vatten eller för att skydda mot vatten. Ett typiskt exempel är dikning. Vanligast är dikningar inom jord- och skogsbruket. Dikning kan också ske för vägbyggnad, bebyggelse, torvtäkt m.m. Ett annat exempel på markavvattning är sänkning och urtappning av ett vattenområde. Reglering, liksom fördjup- ning, utvidgning och rätning av ett vattendrag för att skydda mot översvämning, är också att hänföra till markavvattning. Detta gäller även anläggande av vallar och liknande anläggningar i eller invid ett vattenområde till skydd mot vattnet (invallning).

Markavvattning får inte utföras utan tillstånd. Vidare krävs tillstånd, i den utsträckning regeringen föreskriver det, för andra åtgärder som utförs för att avvattna mark i de fall åtgärden kan förväntas få en bestående negativ effekt på växt- och djurlivet. Huvudavsikten med reglerna om markavvattning är att skydda landets våtmarker. Undantagsregeln i 11 kap. 2 § miljöbalken om att tillstånd inte behövs om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena gäller inte markavvattning.

Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. I en bilaga till förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. anges de län och kommuner i sin helhet och andra områden inom vilka förbud mot markavvattning gäller. Förbud gäller i större delen av södra Sverige samt för övriga delar av landet beträffande särskilt värdefulla moss- och myrmarker.

Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud om det finns särskilda skäl. Bedömningen av vad som ska anses utgöra särskilda skäl måste enligt propositionen till miljöbalk främst ske mot bakgrund av intresset från naturvårdssynpunkt att bevara de återstående våtmarkerna inom området. Möjligheten att meddela dispens är avsedd att utnyttjas restriktivt. Som förutsättning för dispens ska gälla att området som berörs av markavvattning i princip saknar betydelse från naturskyddssynpunkt.19

Om dispens meddelas fordras för utförandet av mark- avvattningen att tillstånd söks enligt 11 kap. 9 § miljöbalken.

19 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 136.

126

SOU 2009:42

Gällande rätt

Tillståndsmyndigheten är inte formellt bunden av dispensbeslutet utan kan avslå ansökningen vid sin prövning enligt de allmänna hänsynsreglerna m.m. Beslutet om dispens upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas.

Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas av läns- styrelsen, om den inte ska prövas av miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 §§ LSV.

Rensning och underhåll

Rensningar är enligt 11 kap. 15 § miljöbalken undantagna från tillståndsplikten så länge de endast syftar till att bibehålla vattnets djup eller läge eller utgör åtgärder som behövs för att omedelbart återställa ett vattendrag som avvikit från sitt läge. Om arbetena berör någon annans fastighet ska den fastighetsägaren underrättas innan arbetena börjar. Vidare gäller att om fisket kan skadas ska anmälan göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Mot- svarande regel fanns i 1983 års vattenlag i 4 kap. 3 §. Enligt förarbetena till 1983 års vattenlag måste i allmänhet den av fiskevårdsskäl motiverade anmälningsskyldigheten fullgöras även när det gäller normala underhållsåtgärder i vatten beträffande tidigare medgivna vattenföretag, om inte något annat framgår av tillståndsbeslutet.20

Akuta arbeten till följd av skada eller för att förebygga skada får göras utan tillstånd. Tillstånd ska dock i efterhand sökas snarast möjligt i enlighet med reglerna i 11 kap. 16 § miljöbalken. Om sådant tillstånd inte söks snarast möjligt kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd.21

Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. I vissa fall kan motsvarande underhållsansvar ligga på någon annan än ägaren.

En dammägare eller den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering har ett strikt ansvar för att ersätta skador som orsakas av att dammanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Ansvaret gäller både akuta haverier och skador till följd av ett långsiktigt eftersatt underhåll.

20Prop. 1981/82:130 s. 432 ff., se även Strömberg Vattenlagen med kommentarer s. 75.

21Miljööverdomstolen 2008-02-04, mål nr 4354-07.

127

Gällande rätt

SOU 2009:42

Om en dammägare vill riva ut sin damm ska enligt 11 kap. 20 § miljöbalken tillstånd alltid ges. Undantag från regeln att alltid lämna tillstånd till utrivning finns i 11 kap. 21 §, som anger att ansvaret för underhållet av anläggningen kan föras över till en fastighetsägare som skulle skadas av utrivningen. På så sätt kan utrivning undvikas och underhållet säkras. Sådant förordnande får bara göras om den som får underhållsansvaret kan förväntas fullgöra underhållsskyldigheten. Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är underhållsskyldig efter över- tagandet, ska den nya ägaren ansvara för de skyldigheter som följer av övertagandet. Sådant övertagande ska antecknas i fastighets- registret.

För att ta en anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk krävs tillstånd från miljödomstolen om åtgärden kan leda till fara för allmänna eller enskilda intressen.

Samordning med annan lagstiftning

I 11 kap. 23 § miljöbalken finns en samordningsregel som innebär att för vissa verksamheter som prövats i annan ordning ska någon ny tillåtlighetsbedömning, utöver vad som följer av 2 kap. 9 § miljöbalken, inte göras i miljöbalksmålet. Det är alltså redan klart från början att tillstånd ska lämnas till vattenverksamheten. Detta gäller

1.vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 §§ har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,

2.anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg, vars anläggande har prövats i särskild ordning,

3.anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4.verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och

5.anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).

128

SOU 2009:42

Gällande rätt

Rådighetskravet i LSV

En grundregel för vattenverksamhet är att det behövs rådighet över det aktuella vattenområdet för att få bedriva vattenverksamhet. Rådigheten är en processförutsättning vid en tillståndsansökan och en sökande ska styrka sin rådighet. Om sökanden inte har rådighet ska ansökan avvisas.22

Att rådighet är en processförutsättning framgår inte uttryck- ligen av lagtexten. Det slogs fast i förarbetena till 1983 års vattenlag. Vattenlagsutredningen berörde i sitt slutbetänkande frågan om vattenrätt som en förutsättning för vattenföretag. Vattenrätt och att vattenföretaget åtminstone till någon del utförs inom ett område som tillhör företagaren var enligt vattenlags- utredningen en grundläggande förutsättning för byggande i vatten och utövandet av de tvångsrätter som erfordras för fullständigandet av vattenrätten. Vattenlagsutredningen fann alltså att den sedan tidigare gällande regeln att vattenrätt var en förutsättning för att bedriva vattenverksamhet skulle bestå. Vattenlagsutredningen uttalade också att rätten bör ha saklegitimerande verkan och ska utgöra grund för sökandens talerätt.23 Detta synsätt bekräftades sedan i propositionen med förslag till vattenlag.24

Senare har Högsta domstolen bekräftat att rådighet är en processförutsättning som ska beaktas självmant av domstolen.25

Rådighet över vatten tillkommer fastighetsägaren enligt devisen ”den äger vatten som land äger” som härstammar i vart fall från landskapslagarnas tid.26 Regeln återfinns numera i 2 kap. 2 § LSV där det slås fast att var och en råder över det vatten som finns inom hans fastighet. För allmänt vattenområde kan staten ge rådighet genom Kammarkollegiet. För enskilda fastigheter kan sökanden få rådighet genom förvärv av fastigheten, genom nyttjanderättsavtal med ägaren eller förvärv tvångsvis. Förvärv tvångsvis kan ske med stöd av bestämmelser i bl.a. expropriationslagen (1972:719), anläggningslagen (1973:1149), ledningsrättslagen (1973:1144) och väglagen (1971:948).

Den som vill bedriva vattenverksamhet för vissa särskilt angivna ändamål har direkt genom stadgandet i 2 kap. 4 § LSV sådan rådighet. De vattenverksamheter som avses är vattenreglering,

22Strömberg – Vattenlagen med kommentarer s. 32.

23Revision av vattenlagen, SOU 1977:27 s. 133 f.

24Prop. 1981/82:130 s. 269.

25NJA 1993 s. 331.

26Strömberg, a. a. s. 30, NJA 1919 avd II s. 28.

129

Gällande rätt

SOU 2009:42

vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörjning eller bevattning, markavvattning, vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller allmän hamn, vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom avloppsvatten samt vattenverksamhet som behövs för järnväg.

Vidare gäller att staten, kommuner och vattenförbund har rådighet för att bedriva vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket. Den som är beroende av att vattenförhållandena består har rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit av från sitt läge.

4.9Allmänt om prövningen

Miljöbalkens 16 kap. innehåller gemensamma regler för all tillståndsprövning enligt balken. Reglerna är således, om inte annat anges, gemensamma för miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet.

Säkerhet, miljökvalitetsnormer och vandelsprövning

Tillstånd enligt miljöbalken får för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet för kostnaderna för avhjälpande av miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Detta framgår av 16 kap. 3 § miljö- balken. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden ska kunna godtas. Sökanden måste visa att den erbjudna säkerheten är tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål.27 Säkerheten ska prövas av tillstånds- myndigheten.

Tillstånd för nya verksamheter får enligt 16 kap. 5 § miljöbalken inte meddelas för verksamheter som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. En sådan verksamhet kan dock tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar åtgärder så att olägen- heterna från annan verksamhet upphör eller minskar och detta

27 Prop. 2006/07:95 s. 107.

130

SOU 2009:42

Gällande rätt

leder till att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna ökar i inte obetydlig utsträckning. Om normen redan är överskriden räcker det inte att olägenheter från andra källor reduceras i minst motsvarande mån, eftersom belastningen i ett redan överbelastat område då skulle bli oförändrad. I dessa fall krävs att olägenheterna från annan verksamhet minskar så pass att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning. Detta innebär att det finns en möjlighet för ny verksamhet att etablera sig i ett område där en miljökvalitetsnorm redan är överskriden under förutsättning att utsläppen eller föroreningarna totalt minskar i området.

Regeln i 16 kap. 5 § miljöbalken avser bara nya verksamheter och alltså inte utökningar av befintliga verksamheter. Oavsett i vilken utsträckning en miljökvalitetsnorm överskrids, kan en utbyggnad av en befintlig verksamhet inte förbjudas med stöd av nämnda regel. Däremot kan strängare villkor än normalt ställas. Detta följer av 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken.28

Tillstånd, godkännande eller dispens kan enligt 16 kap. 6 § miljöbalken vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detsamma gäller när någon tidigare har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. Detta gäller även när sökanden eller någon som på grund av ägar- eller ansvars- förhållanden har väsentlig anknytning till sökandens verksamhet, har eller har haft sådan anknytning till den verksamhet där underlåtelsen har förekommit.

Följdverksamheter och gemensamma villkor

Vid prövning enligt miljöbalken ska man enligt 16 kap. 7 § miljöbalken även ta hänsyn till följdverksamheter som behövs för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Exempel på sådana följdföretag kan vara vägar och kraftledningar men även transporter. Det ska dock göras en rimlig avgränsning av vad som är ett följdföretag. Endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten ska beaktas. Högsta domstolen har slagit fast att transporter i verksamhetens närområde till och från en miljöfarlig verksamhet är sådana följdföretag som avses i bestämmelsen. När transporterna är

28 MÖD 2007-02-14, mål nr M 6043-05.

131

Gällande rätt

SOU 2009:42

på långt avstånd från själva verksamheten utgör de inte längre följdföretag.29

Om två eller flera verksamhetsutövare kommer överens om att vidta åtgärder för att förebygga eller motverka olägenheter för människors hälsa och miljön, får villkoren i tillstånden omfatta flera verksamheter. Detta framgår av 16 kap. 8 § miljöbalken. Frågan kan lösas som ett gemensamt beslut om tillstånd som innehåller villkor för verksamheterna. Alternativt kan lösningen vara skilda tillståndsbeslut med gemensamma villkor. Ansvaret för att villkoren följs är solidariskt, dvs. var och en av verksamhets- utövarna ska se till att villkoren följs.

Kompensationsåtgärder

Tillstånd enligt miljöbalken får enligt 16 kap. 9 § miljöbalken förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda undersök- ningar, särskilda åtgärder för att bevara berört område och särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför. Som exempel på kompensationsåtgärd nämns i förarbetena att om en verksamhet tar i anspråk ett område där det finns bad-, parkerings- eller tältplats kan det krävas av verksamhetsutövaren att han ställer i ordning en liknande anordning på annan plats.30

Vattenverksamhet som bedrivits utan tillstånd

Som nämnts innehåller 16 kap. miljöbalken gemensamma regler för all tillståndsprövning enligt miljöbalken. I 16 kap. 10 § miljöbalken finns dock en specialregel som bara avser vattenverksamhet. Om en vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd, är verksamhets- utövaren bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan verksamheten sattes i gång. Bestämmelsen är överförd från vattenlagen. Regeln visar var bevisbördan ligger och ska tillämpas i skadeståndsmål men inte i brottmål.

29NJA 2004 s. 421.

30Prop. 1997/98:45 del 2 s. 209 f.

132

SOU 2009:42

Gällande rätt

Kolliderande ansökningar

Om två tillståndsansökningar till skilda verksamheter prövas samtidigt och verksamheterna på grund av att de berör samma naturresurs eller av någon annan orsak inte kan utövas vid sidan av varandra i enlighet med ansökningarna, ska verksamheterna om möjligt jämkas så att de kan komma till stånd utan väsentlig nackdel för någon av dem. Om detta finns en bestämmelse i 16 kap. 11 § miljöbalken. Frågan har dykt upp i ett vindkraftsärende där två verksamhetsutövare ansökte om tillstånd att etablera sig i samma vattenområde. Frågan löstes med förlikning under domstols- förhandlingen.31 Om en sådan jämkning inte kan göras, ska man ge företräde åt den verksamhet som bäst stämmer överens med hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken. Företräde ska därvid ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Rätt att överklaga

Domar eller beslut som är överklagbara får enligt 16 kap. 12 § miljöbalken överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Givetvis får en sökande överklaga som inte fått igenom sin ansökan eller fått ett villkor som sökanden anser vara för strängt. Vem som i övrigt är berörd på så sätt att det ska ge rätt att överklaga är inte lika lätt att avgränsa. Frågan berördes i förarbetena till miljöbalkens där bl.a. följande anfördes.

Regeringen konstaterar att det självfallet är av stort intresse för miljöbalkens tillämpning vem som har klagorätt mot domar och beslut fattade med stöd av balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. I mål om vattenverksamhet kan det också vara av intresse vem som är berörd på sådant sätt att rätt till ersättning för rättegångs- kostnader föreligger. I dessa sammanhang kan sakägarbegreppet komma in. Ibland används också uttrycket talerätt för dessa frågor.

Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en entydig definition av sakägarbegreppet. Ibland uttrycks det på det enkla sättet att sakägare är den som saken angår. Klart är dock att en person på ett mer konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att anses som sakägare. Ett annat ibland använt uttryckssätt är att beslutet antingen måste påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen. Exempel på ett sådant

31 Se Prövning av vindkraft (SOU 2008:86) s. 276.

133

Gällande rätt

SOU 2009:42

erkännande är att det i en författning eller dess förarbeten anges att myndighetens prövning skall föregås av samråd med vissa intressenter eller, att i annat fall vissa intressenter skall beaktas vid prövningen. Reglernas ändamål blir alltså styrande för vilka som anses som sakägare. Inte oväntat saknar de olika miljölagarna egna definitioner av sakägarbegreppet. Vissa försök har ändå gjorts i förarbeten och praxis. Det kan konstateras att ordet har olika betydelse beroende på vilken lag som tillämpas också på miljörättens område.

Med ställningen som sakägare följer bl.a. rätt att föra talan mot domar och beslut. Det är dock inte alltid bara sakägarna som har rätt att överklaga. Myndigheterna kan ofta föra talan för allmänna intressen utan att därför vara sakägare. Miljöbalksförslaget innehåller dessutom förslag på talerätt för miljöorganisationer. Regeringen gör den bedömningen att det i miljöbalken bör finnas ett enhetligt sakägar- begrepp. Det bör inte göras skillnad om den överklagade frågan rör t.ex. vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Det är, som Lunds universitet anfört, den processuella sidan av begreppet som bör vara av intresse. Den materiella sidan av begreppet styrs bl.a. av de regler om rätt till ersättning som miljöbalksförslaget innehåller. ---

Vattenlagens sakägarbegrepp kan sammanfattas på så sätt att sakägare i lagens mening är ägare och innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadas av ett vattenföretag eller annars lider intrång i något för fastighetens ekonomiska nyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utförs (prop. 1981/82:130 s. 150).

Även för naturvårdslagens del fordras fastighetsanknytning. Endast den som äger eller innehar särskild rätt till en fastighet som beslutet rör brukar anses vara sakägare i naturvårdslagens mening. Vid t.ex. täkttillstånd är prövningen begränsad till riskerna för naturmiljön. Detta innebär att ägare av grannfastigheter inte är att anse som sakägare, eftersom de saknar anknytning till den fastighet där täktverksamheten bedrivs.

Sammanfattningsvis anses som sakägare enligt miljöskyddslagen den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten

---

En skillnad i gällande rättspraxis som enligt regeringen inte bör upprätthållas är beträffande yrkesfiskare. Högsta domstolen ansåg i NJA 1995 s. 322 (Öresundsbron) att fiskarna som saknade fastighets- anknytning och bedrev fiske med stöd av yrkesfiskelicens inte var parter vid vattendomstolen. För att de skulle anses som parter krävdes enligt Högsta domstolen att de, som förutsattes vid vattenlagens tillkomst, fiskade med fasta redskap. Regeringsrätten hade i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 Ref. 96) att bedöma samma fiskares eventuella ställning som sakägare. Regeringsrätten intog motsatt ståndpunkt mot Högsta domstolen och ansåg att fiskarna var sakägare.

Skillnaden mellan vattenlagens och miljöskyddslagens sakägar- begrepp har som framgått med fastighetsanknytningen på sakägarsidan

134

SOU 2009:42

Gällande rätt

att göra. Enligt vattenlagen krävs en sådan anknytning medan det för miljöskyddslagens del saknar betydelse

---

Ett av huvudsyftena med miljöbalken är att förenkla regelsystemet. Det bör enligt regeringen eftersträvas att utforma ett så enkelt prövningssystem som möjligt, där mesta möjliga prövning sker hos en myndighet. I ett sådant system kan verksamheter som tidigare har bedömts i flera prövningar enligt olika lagar i stället bedömas vid en och samma prövning. Vid tillämpningen av de olika miljölagarna görs skiftande bedömningar av vilka som skall anses vara sakägare. När bestämmelserna i de olika lagarna integreras i en balk kan det uppenbarligen uppstå tillämpningssvårigheter om klagorätten enbart omfattar vissa delar av målet eller ärendet.

Vid överklagandet av ett mål eller ärende där olika frågor har behandlats bör därför riktlinjen vara att klagorätten bör omfatta samtliga frågor. Regeringen finner till skillnad från Miljöbalks- utredningen att det enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan.

Det är knappast möjligt att direkt i lagtexten ange vem som är att anse som sakägare. Regeringen är av den uppfattningen att yrkesfiskare bör kunna vara sakägare även i mål om vattenverksamhet trots att de inte fiskar med fasta redskap. Vidare bör en anknytning som endast grundar sig på allemansrätt aldrig vara tillräcklig för att talerätt skall föreligga. Gällande sakägarbegrepp enligt miljöskyddslagen bör utgöra utgångspunkt. En generös tillämpning är således avsedd. Frågan får i övrigt överlämnas till rättstillämpningen i likhet med vad som gäller inom andra rättsområden.32

Det enligt lagmotiven avsedda förenhetligandet av sakägar- begreppet har också slagit igenom i domstolspraxis. Högsta domstolen avgjorde 2004 två mål som gällde sakägarbegreppet vid vattenverksamhet (NJA 2004 s. 590). Båda målen gällde utbyggnader av småbåtshamnar. De flesta av de fastigheter vars ägare uppträdde i målen hade inte del i berörda vattenområden. Den inverkan som ägarna åberopade var i det ena målet störningar under anläggningstiden (bl.a. grumling inom en fastighet som hade ett mindre vattenområde) och från verksamheten vid de blivande hamnarna, i det andra målet störningar från den blivande verksamheten och från trafiken på land till och från hamnen samt att landskapsbilden skulle förändras. I skälen till dessa avgöranden anförde Högsta domstolen bl.a. att vid tillämpningen av vatten- lagen ansågs sakägare vara ägare eller innehavare av skriftligen eller muntligen upplåten rätt till fast egendom som direkt skadades av ett vattenföretag eller annars led intrång i ett för fastighetens

32 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 483 ff.

135

Gällande rätt

SOU 2009:42

ekonomiska utnyttjande väsentligt intresse med anknytning till det vattenområde där företaget utfördes. I fråga om miljöskyddslagen tillämpades ett mer omfattande sakägarbegrepp. Högsta domstolen slog nu fast att vid tillämpningen av 16 kap. 12 § miljöbalken ska den som kan tillfogas skada eller kan utsättas för annan olägenhet genom verksamheten anses som sakägare. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räcker emellertid inte.

Vidare har arbetstagarorganisationer klagorätt enligt vad som anges i 16 kap. 12 § första stycket 2 och 3. Klagorätt tillkommer även enligt 16 kap. 12 § första stycket 4 den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga. Av 22 kap. 6 § miljöbalken framgår att kommunen har talerätt i ansökningsmål.

När miljöbalken trädde i kraft infördes klagorätt för miljö- organisationer. Överklagbara domar eller beslut får överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Deras rätt att överklaga gäller huvudsakligen domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens. Rätten att överklaga gäller även i de fall överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet. Den gäller även i de fall domen eller beslutet gäller igångsättningsmedgivande enligt 22 kap. 26 § eller prövningar enligt 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 §§ miljöbalken. För att få överklaga ska föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. Överklaganderätten för miljö- organisationer gäller inte beslut som rör vissa försvarsmyndigheter. En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut ska göra det innan tiden för överklagande gått ut för dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i målet eller ärendet.

4.10Regeringens tillåtlighetsprövning

Sedan 1972 har regeringen prövat tillåtligheten av stora industri- etableringar. Reglerna var först införda i 136 a § byggnadslagen (1947:385), sedan i 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser och återfinns numera i 17 kap. miljöbalken.

Vilka anläggningar som har varit underkastade regeringens prövning har varierat under åren. Prövningen har varit inriktad på

136

SOU 2009:42

Gällande rätt

stora industri- och infrastrukturetableringar som kan antas ha en stor påverkan på omgivningen och regionalpolitisk betydelse. Syftet med regeringens prövning är att lägga tillåtlighetsavgörandet på en instans som kan ha inflytande och ta politiskt ansvar för ingripande beslut av denna karaktär.

Den obligatoriska tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken omfattar sedan 2005 endast kärntekniska anläggningar och stora infrastrukturprojekt. Vidare finns det enligt 17 kap. 3 § miljöbalken en tillåtlighetsprövning som regeringen kan förbehålla sig i det enskilda fallet. Reglerna tar bl.a. sikte på en verksamhets miljöpåverkan jämfört med de syften som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken samt påverkan på s.k. Natura 2000-områden.

Enligt 17 kap. 4 a § miljöbalken gäller att regeringen på kommunfullmäktiges begäran ska förbehålla sig tillåtlighetspröv- ningen bl.a. av ett antal uppräknade vattenverksamheter. Dessa är

-byggande av oljeplattformar i havsområden,

-vattenkraftverk på minst 20 MW,

- vattenregleringar varigenom ett	vattenmagasin	av minst
100 miljoner kubikmeter under	året eller tio	miljoner
kubikmeter under veckan ska utnyttjas,

-vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vatten- drag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst tio kubikmeter i sekunden i bortledningspunkten eller utloppet, om därigenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen,

-grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet, och

137

Gällande rätt

SOU 2009:42

4.11Tillståndsprövning i miljödomstol och länsstyrelse

I dag sker tillståndsprövningen av vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter (A-verksamheter) i första instans vid de fem miljödomstolarna. Tillståndsprövningen av mindre omfattande miljöfarliga verksamheter (B-verksamheter) sker vid de särskilda miljöprövningsdelegationerna vid de 21 länsstyrelserna. Som nämnts i avsnitt 4.7 finns ytterligare en kategori av miljöfarliga verksamheter (C-verksamheter), som inte kräver tillstånd men väl en anmälan till tillsynsmyndigheten, vilken i de allra flesta fall är den kommunala nämnd som handlägger miljöskyddsfrågor.

De olika prövningsnivåerna för miljöfarlig verksamhet anges i FMH–bilagan. Bilagan omfattar 260 verksamhetskategorier under 31 huvudrubriker och lika många underrubriker. Av dessa punkter är 40 A-verksamheter, 108 B-verksamheter och 112 C- verksamheter.

Tillståndsprocessen för miljöfarlig verksamhet

En tillståndsansökan enligt 9 kap. miljöbalken ska föregås av ett samråd och framtagande av en miljökonsekvensbeskrivning enligt reglerna i 6 kap. miljöbalken, se avsnitt 4.5. När samrådet enligt 6 kap. är klart kan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen tas fram och lämnas in. Processen för en tillståndsansökan för en A- eller B-anläggning kan beskrivas enligt följande.

När samrådet och miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. miljöbalken tagits fram upprättar verksamhetsutövaren en ansökan med teknisk beskrivning. En ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska enligt 22 kap. 1 § miljöbalken innehålla följande

1.ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhåll- andena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,

2.uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas för att förebygga uppkomsten av avfall,

3.en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§,

138

SOU 2009:42

Gällande rätt

4.förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas,

5.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,

6.i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och

7.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–6.

Verksamhetsutövaren ger därefter in ansökan samt miljökonse- kvensbeskrivningen till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndig- heten sänder ut ansökan på en kompletteringsrunda där de kommande remissmyndigheterna ges tillfälle att yttra sig över om ansökan behöver kompletteras. Kompletteringsrundan är inte obligatorisk enligt lagstiftningen men förekommer trots det i de flesta tillståndsprövningar. Tillståndsmyndigheten kan därefter förelägga sökanden att komplettera ansökan vid äventyr av att den annars kan avvisas. När ansökan är komplett kungörs den och skickas på remiss. Om synpunkter kommit in på ansökan bereds sökanden tillfälle att yttra sig över inkomna yttranden. När ansökan behandlas av miljödomstol hålls en huvudförhandling och därefter meddelas dom normalt inom två månader. Om ansökan behandlas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation kan det hållas ett prövningssammanträde enligt 19 kap. 4 § miljöbalken men vanligen avgörs ärendet utan sådant sammanträde.

Om domen eller beslutet innebär att tillstånd meddelas, ska den enligt 22 kap. 25 § miljöbalken33 i förekommande fall innehålla följande

1.den tid som tillståndet ska gälla,

2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt,

3.tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4.skyldighet att betala avgifter,

33 Regeln avser i sin lydelse i 22 kap. 25 § miljöbalken endast miljödomstol men ska enligt hänvisningen i 19 kap. 5 § första stycket 8 i de flesta delar tillämpas även vid länsstyrelsens tillståndsprövning.

139

Gällande rätt

SOU 2009:42

5.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,

6.de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

7.de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvänd- ningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8.de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,

9.de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljö- skada och ställande av säkerhet, och

10.de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalie- olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.

Den tid inom vilken igångsättandet av miljöfarlig verksamhet ska ha skett ska anges i tillståndsbeslutet. Tillståndsmyndigheten får överlåta åt tillsynsmyndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.

I 22 kap. 25 a och 25 b §§ finns särskilda regler om vad domen ska innehålla om den omfattas tillstånd till deponering respektive förbränning av avfall.

Verksamheten får påbörjas först när tillståndsmyndighetens dom eller beslut vunnit laga kraft, om inte tillståndsmyndigheten meddelat s.k. verkställighetsförordnande enligt 22 kap. 28 § miljö- balken.

När ärendet avgjorts finns det möjlighet att överklaga detta. Länsstyrelsens beslut överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstolen som sista instans. Ett avgörande med miljö- domstolen som första instans överklagas till Miljööverdomstolen och därefter till Högsta domstolen. Prövningstillstånd krävs för att ett mål ska tas upp av Miljööverdomstolen och Högsta domstolen.

140

SOU 2009:42

Gällande rätt

Tillståndsprocessen för vattenverksamhet

Tillstånd till vattenverksamhet söks som angivits ovan hos miljödomstol enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken. Processen är lik den som gäller för miljöfarlig verksamhet med beteckningen A. Det finns emellertid vissa skillnader av betydelse, vilka ska beskrivas här.

Reglerna om rådighet och den samhällsekonomiska tillåtligheten är speciella för vattenverksamhet. Dessa regler har beskrivits ovan. Vidare omfattar prövningen i vattenmål skadereglering. En ansökan om vattenverksamhet ska därför innehålla en sakägarförteckning samt uppgift om den ersättning som sökanden erbjuder varje sakägare.

En ansökan om vattenverksamhet ska enligt 22 kap. 1 § miljö- balken innehålla allt som en ansökan om miljöfarlig verksamhet innehåller på sätt som beskrivits ovan i detta avsnitt. Ansökan ska dessutom innehålla

1.uppgift om det finns fastigheter som berörs av vatten- verksamheten eller ej och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och

2.uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.

Enligt 7 kap. 4 § LSV ska en ansökan som avser utförande av ett vattenkraftverk innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet och ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan.

Verksamhetsutövaren ger därefter in ansökan samt miljö- konsekvensbeskrivningen till miljödomstolen. Miljödomstolen kan därefter sända ut ansökan på en kompletteringsrunda där de kommande remissmyndigheterna ges tillfälle att yttra sig över om ansökan behöver kompletteras. Kompletteringsrundan är inte obligatorisk enligt lagstiftningen men förekommer trots det. Tillståndsmyndigheten kan därefter förelägga sökanden att komplettera ansökan vid äventyr av att den annars kan avvisas. När ansökan är komplett kungörs den och skickas på remiss. För

141

Gällande rätt

SOU 2009:42

vattenverksamheter finns det särskilda regler i 22 kap. 5 § om vilka som ska delges kungörelsen. Om synpunkter kommit in på ansökan bereds sökanden tillfälle att yttra sig över inkomna yttranden. När ansökan behandlas av miljödomstol hålls en huvudförhandling och därefter meddelas dom normalt inom två månader.

Om domen innebär att tillstånd meddelas ska den enligt 22 kap. 25 § miljöbalken i förekommande fall innehålla följande

1.den tid som tillståndet ska gälla,

2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt,

3.tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4.skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebygg- ande åtgärder samt hur betalningen ska ske,

5.skyldighet att betala avgifter,

6.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,

7.de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8.de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvänd- ningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

9.de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,

10.de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljö- skada och ställande av säkerhet,

11.de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalie- olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,

12.den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador

får framställas,
13.den förlust av vatten eller annat som	tillståndshavare	enligt
31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att	underkasta sig	utan
ersättning, och
142

SOU 2009:42

Gällande rätt

14.rättegångskostnader.

I domen anges den tid inom vilken arbetena ska vara utförda. Tiden får sättas till högst tio år. Miljödomstolen får överlåta åt tillsyns- myndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.

Av 7 kap. 6 § LSV framgår att domen i förekommande fall även ska innehålla bestämmelser om

1.de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,

2.strömfallsfastighet,

3.vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattnings- samfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten, och

4.villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och kostnadsbidrag härför.

Den som söker tillstånd till vattenverksamhet ska betala prövningsavgift i förhållande till kostnaderna för det projekt man vill genomföra. Grunderna för avgiftens beräkning finns i förordningen (1998:940) om avgifter för tillsyn och prövning enligt miljöbalken. Avgifterna kan i det enskilda fallet sättas ned eller efterskänkas med hänsyn till prövningens omfattning eller omständigheterna i övrigt. Frågan om avgiftens skälighet ska prövas av miljödomstolen i samband med att handläggningen av tillståndsfrågan avslutas.

143

Gällande rätt SOU 2009:42

Tabell 4.1	Prövningsavgifter för vattenverksamheter

Anläggningskostnad i kronor		Prövningsavgiftens storlek i kronor
	mindre än 100 000	1 500
	100 000–500 000	5 000
500 000–1 000 000		10 000
1 000 000–5 000 000		15 000
5 000 000–10 000 000		30 000
10 000 000–50 000 000		70 000
50 000 000–75 000 000		140 000
75 000 000–100 000 000		240 000
100 000 000 eller högre		400 000

Det finns särskilda regler om rättegångskostnader i mål om vatten- verksamhet. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 4.14.

Laglighetsprövning av vattenanläggning

Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt 1983 års vattenlag eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillstånds- frågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos miljödomstolen. Lagligförklaring kan användas för själva anläggningen avseende äldre anläggningar som diken, dammar och bryggor. Om anläggningen utnyttjas för vattenverksamhet ska tillstånd för själva verksamheten prövas enligt miljöbalkens vanliga regler.34 Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet. En lagligförklaring får förenas med villkor.

Vid bedömningen av lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före ikraftträdandet av miljöbalken ska de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst användas. Vanligen blir det fråga om 1983 års vattenlag eller 1918 års vattenlag. Det förekommer ibland att ännu äldre bestämmelser tillämpas.

En lagligförklaring ger rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.

34 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 390 f.

144

SOU 2009:42

Gällande rätt

4.12Tillstånds rättskraft, återkallelse och omprövning

Huvudtanken vid tillståndsprövning av vattenverksamhet enligt miljöbalken är att alla frågor ska prövas i ett sammanhang och att verksamhetsutövaren ska få ett skydd för sin investering. Skyddet erhålls genom att tillståndet har rättskraft mot alla. Återkallelse och omprövning ska bara kunna ske enligt särskild i lag föreskriven ordning. Genom övergångsregler har tillstånd från tidigare lagstift- ningar som 1983 års vattenlag, 1918 års vattenlag och ännu äldre lagar getts rättskraft som tillstånd meddelade enligt miljöbalken.

Tillstånds rättskraft m.m.

Ett tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken gäller enligt 24 kap. 1 § miljöbalken med rättskraft mot alla avseende de frågor som prövats i tillståndet. Regeln omfattar även mark- avvattningstillstånd från länsstyrelsen. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Rättskraften kan begränsas till följd av reglerna om återkallelse och omprövning enligt 24 kap. miljöbalken, vilka kommer att beskrivas närmare nedan.

Rättskraften kan också begränsas till följd av införandet av ett miljöskyddsområde enligt 7 kap. 20 § eller ett vattenskyddsområde enligt 7 kap. 22 § miljöbalken. Vid miljöfarlig verksamhet kan vidare föreskrifter som regeringen utfärdar med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken, t.ex. för att uppfylla Sveriges skyldigheter med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen, bryta igenom rättskraften. Samma sak gäller de särskilda inskränkningar som kan bli aktuella inom ett miljöriskområde enligt 10 kap. 17 § miljöbalken eller till följd av 2 kap. 10 § miljöbalken. Förelägg- anden om allvarliga miljöskador enligt 10 kap. 14 § miljöbalken eller brådskande förelägganden med stöd av 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken bryter också igenom rättskraften.

Enligt 7 kap. 13–17 §§ LSV kan ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Dessa regler kommer också att beskrivas närmare nedan.

En lagakraftvunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till

145

Gällande rätt

SOU 2009:42

förhandling och inte heller fört talan i målet. Ett tillståndsbeslut har rättskraft endast i de frågor som beslutet omfattar. Det är därför nödvändigt att alla begränsningar och villkor skrivs in i tillståndet och att detta görs tydligt. Det ska dock nämnas att genom det allmänna villkoret kopplas ansökningshandlingarna till rättskraften som därmed omfattar även frågor som är berörda i ansökan. Det allmänna villkoret anger att verksamheten ska bedrivas i enlighet med vad sökanden angett i ansöknings- handlingarna eller annars åtagit sig i ärendet, om inte annat följer av tillståndsbeslutet. Det är dock inte alltid självklart hur rättskraftens räckvidd ska avgränsas.35

Tillståndet ger alltså en trygghet, i vart fall inom de ramar som sätts av återkallelse- och omprövningsreglerna i 24 kap. miljöbalken vilka redovisas nedan. Den tillståndshavare som följer villkoren behöver normalt inte frukta att det allmänna ställer ytterligare krav med stöd av hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen. En tillsyns- myndighet är enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, med undantag av vad som följer av fjärde stycket i nämnda paragraf, förhindrad att förelägga om ytterligare förpliktelser som begränsar tillstånds- beslutet.

Tillståndet förfaller om inte arbetena utförs inom den tid som anges i tillståndsbeslutet. En regel om detta finns i 24 kap. 2 § miljöbalken. Om det finns giltiga skäl för dröjsmålet, eller synnerliga olägenheter skulle uppstå om tillståndet förfaller, kan tillståndsmyndigheten förlänga tiden med högst tio år. Tillstånds- myndigheten får då föreskriva nya eller strängare villkor. Ansökan om förlängning ska göras innan den i tillståndet angivna tiden har gått ut.

Tidsbegränsning av tillstånd, ändringstillstånd

Tillstånd enligt miljöbalken gäller enligt huvudregeln för all framtid men får, enligt 16 kap. 2 § första stycket miljöbalken, lämnas för begränsad tid. Möjligheten till tidsbegränsade tillstånd utökades när miljöbalken infördes 1999. I miljöskyddslagen krävdes det särskilda skäl för att tidsbegränsa ett tillstånd medan det enligt vattenlagen inte var möjligt att tidsbegränsa ett tillstånd mot

35 Se vidare Miljöbalken – En kommentar Bengtsson m.fl. s. 24:6 ff. samt Per-Henrik Lindblom Miljöprocess del II s. 648 ff.

146

SOU 2009:42

Gällande rätt

sökandens vilja.36 De ändrade reglerna motiverades med att utveckling och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps vilket medför att det kan ifrågasättas varför tillstånden ska ges på evig tid. Vidare framhölls att Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ofta ställer krav på tidsbegränsade tillstånd och att en modern miljölagstiftning bör ha ordentliga möjligheter att meddela tidsbegränsade tillstånd.37

År 2005 infördes ett tillägg till 16 kap. 2 § miljöbalken som snarast kan betraktas som en återgång till vad som gällde för miljöfarlig verksamhet på miljöskyddslagens tid. Ändringen bestod av att man införde en särskild skrivning om att vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Bakgrunden var följande. På miljö- skyddslagens tid hade det varit vanligt med så kallade påbyggnads- tillstånd. Det innebar att en tillståndsprövad verksamhet vid en utökning kunde få bara utökningen omprövad och i övrigt behöll sitt grundtillstånd. Systemet kunde leda till att en verksamhet reglerades av ett flertal tillståndsbeslut vilket kunde bli svår- överskådligt. Systemet med påbyggnadstillstånd kritiserades i förarbetena till miljöbalken och regeringen föreslog då att vid en tillståndspliktig ändring skulle som huvudregel hela verksamheten prövas om så att allt reglerades i ett och samma tillståndsbeslut.38 Efter miljöbalkens ikraftträdande visade det sig att det medförde svårigheter för verksamheterna när man följde huvudregeln att alltid ompröva hela verksamheten. Att utrymmet i miljöbalken för att meddela påbyggnadstillstånd i praxis ansågs som litet framgår av bl.a. Miljööverdomstolens beslut den 21 januari 2002 i mål nr M 8118-01 respektive M 2221-01. Lösningen blev att införa ovan nämnda regel i 16 kap. 2 § miljöbalken om ändringstillstånd. Vid sådana prövningar ska det avgöras från fall till fall när det är lämpligt med ändringstillstånd och det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om den valda avgränsningen av ansökan är lämplig.39

36Strömberg – Vattenlagen med kommentar s. 271.

37Prop. 1997/98:45 del 1 s. 479, del 2 s. 204.

38Prop. 1997/98:45 del 1 s. 337.

39Prop. 2004/05:129 s. 63.

147

Gällande rätt

SOU 2009:42

Återkallelse och omprövning enligt 24 kap. 3–8 §§ miljöbalken

Återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken

Regler om återkallelse av tillstånd finns i 24 kap. 3 § miljöbalken. Återkallelse av tillståndet kan ske på nedanstående grunder.

Punkt 1. Om den som har sökt tillståndet har vilselett tillstånds- myndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren. Med oriktiga uppgifter avses även ofullständiga uppgifter.

Punkt 2. När tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse. Återkallelse bör inte ske för obetydliga överträdelser. Innan återkallelse sker bör föreläggande om rättelse ske med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken. Det kan vara tillräckligt med omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.

Punkt 3. Om det till följd av verksamheten har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksam- heten tilläts. Återkallelse på den här grunden används endast om det inte går att minska olägenheten genom omprövning.

Punkt 4. Om det till följd av verksamheten eller åtgärden har upp- kommit sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § miljöbalken (stoppregeln) innebär att verksamheten inte får bedrivas.

Punkt 5–6. Om verksamheten slutligt har upphört eller om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd.

Punkt 7. Om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av medlemskapet i Europeiska unionen.

Punkt 8–9. Om underhållet av en vattenanläggning allvarligt har försummats, eller om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas.

Enligt 24 kap. 3 § andra stycket får miljödomstolen även återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning i de fall som avses i punkt 8–9.

148

SOU 2009:42

Gällande rätt

Tillstånd till täkt (avser grus- eller bergtäkter, vattentäkter avses inte) får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet vann laga kraft.

Om ett tillstånd som avser en vattenanläggning återkallas, ska miljödomstolen ålägga den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen. I stället för ett sådant åläggande kan miljödomstolen medge någon annan vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad. Domstolen får också meddela förordnande enligt 11 kap. 20 § miljöbalken om ansvar för underhåll av anläggningen (se avsnitt 4.8).

Regler om omprövning enligt 24 kap. 5 och 6 §§ miljöbalken

Regler om omprövning av tillstånd finns i 24 kap. 5 § miljöbalken. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får till- ståndsmyndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Notera dock att till följd av 31 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken kan miljöskyddslagstillstånd inte ändras avseende produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten mot tillståndshavarens vilja annat än när det sker för att inte överskrida en miljökvalitets- norm.

Omprövning av tillståndet kan ske på nedanstående grunder.

Punkt 1. När, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Samma regler gäller alltså för vattenverksamheter som miljöfarliga verksamheter. Omprövningen får dock enligt 32 § lagen om införande av miljöbalken inte innebära någon inskränkning av omprövningstider som har bestämts i domar och beslut meddelade enligt äldre bestämmelser. Ett tillstånd enligt 1918 års vattenlag till vattenkraftverk eller vattenreglering för kraftändamål eller villkoren för ett sådant tillstånd får omprövas tidigast trettio år

149

Gällande rätt

SOU 2009:42

efter den dag då företaget enligt meddelade föreskrifter ska vara fullbordat. Om företaget efter 1983 skulle ha kunnat underkastas nyprövning enligt 4 kap. i 1918 års vattenlag, får omprövning göras så snart den för nyprövning gällande tiden har gått ut. Om nypröv- ning har gjorts enligt 1918 års vattenlag, får en sådan omprövning göras tidigast trettio år efter den dag då domen om nyprövning vann laga kraft. Se vidare om äldre tillstånd och omprövning av dessa nedan.

Punkt 2. Om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds.

Punkt 3. Om den som har sökt tillståndet har vilselett tillstånds- myndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren. Vilseledande bör i första hand leda till återkallelse enligt 24 kap. 3 § första stycket 1 miljöbalken men det kan undantagsvis räcka med omprövning.

Punkt 4. När tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts. Omprövning kan ske om det inte räcker med föreläggande om rättelse enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.

Punkt 5. Om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. Tillståndsmyndigheten får enligt denna omprövningsgrund också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden. Omprövning bör vara det normala i dessa fall. Endast i svåra fall bör återkallelse tillgripas.

Punkt 6. Om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. Innebörden är att alla förhållanden i omgivningen som har ändrats väsentligt och som medför att störningarna eller påverkan från viss verksamhet för framtiden inte bör tålas i samma utsträckning som tidigare kan utgöra grund för omprövning. Läget kan vara det att det efter tillståndsbeslutet för en verksamhet tillkommit utsläpp från andra industrier eller anläggningar i samma vatten- eller luftområde. Med hänsyn till detta kan riskerna för människors hälsa och för miljön ha ökat på grund av att mängden föroreningar ökat eller på grund av att effekten av föroreningarna har blivit kraftigare genom samverkan mellan olika förorenande ämnen (s.k.

150

SOU 2009:42

Gällande rätt

synergism). Det kan vidare förhålla sig så att den omgivande miljön efter tillståndsbeslutet har blivit känsligare för störningar eller påverkan från verksamheten. Det kan också vara fråga om faktiska förändringar av vattenförhållandena. Det kan t.ex. ha tillkommit nya vatten- eller avloppsföretag som förändrat vattensituationen.40 Ett tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller villkoren för ett sådant tillstånd får omprövas endast om förändringen i omgivningen har skett efter 1983.

Punkt 7–8. Om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik eller om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Detta kan även gälla teknik som i och för sig fanns då tillståndet meddelades men då var för dyr.

Punkt 9. Om verksamheten är förlagd inom ett område där förbud att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas eller att lägga upp fasta ämnen råder enligt föreskrift eller beslut meddelat stöd av 9 kap. 4 § miljöbalken.

Punkt 10. För att förbättra en anläggnings säkerhet.

Punkt 11. Om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § LSV är mindre ändamålsenliga.

Punkt 12. Om det kan antas att en ekonomisk säkerhet som ställts inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.

När det för miljöfarlig verksamhet meddelas ett ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § kan villkor som tidigare har meddelats ändras även för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om villkoren har ett samband med ändringen. Ändrings- tillstånd som avses i 16 kap. 2 § får även omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas utan begränsning av omprövningsgrunderna i övrigt i 24 kap. 5 § miljöbalken.

40 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 258.

151

Gällande rätt

SOU 2009:42

I sista stycket i 24 kap. 5 § miljöbalken finns en mycket viktig begränsning av omprövningsmöjligheterna. Tillståndsmyndigheten får inte meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

Har villkor fastställts för två eller flera miljöfarliga verksamheter enligt 16 kap. 8 § och återkallas tillståndet eller omprövas villkoren för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksam- heterna omprövas.

Ansökan om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. 7 § miljöbalken

Ansökan om återkallelse eller omprövning får göras hos miljö- domstol av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Om en kommun har tagit över tillsynsansvaret för en verksamhet enligt 26 kap. 3 § fjärde stycket miljöbalken, får den också ansöka om återkallelse eller omprövning med avseende på den verksam- heten. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den dessutom tas upp utan någon särskild framställning. Frågor om omprövning i anslutning till behandlingen av ett ändringstillstånd enligt 24 kap. 5 § andra–tredje styckena får tas upp utan särskild ansökan.

Omprövning på ansökan av tillståndshavaren enligt 24 kap. 8 § miljöbalken

Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten upphäva eller ändra villkor i en tillståndsdom eller ett tillstånds- beslut utom det som avser ersättningens storlek. Villkoret får bara upphävas eller mildras om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen beror på omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

152

SOU 2009:42

Gällande rätt

Regler om omprövning av vattenverksamhet enligt LSV

Av 24 kap. 9 § miljöbalken framgår att det finns ytterligare regler om omprövning av vattenverksamhet i 7 kap. 13–16 §§ LSV.

Enligt 7 kap. 13 § LSV kan miljödomstolen fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av någon annan än tillståndshavaren, om han vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre. Samma sak gäller en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och mark- avvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen. En sådan begäran om omprövning kan göras när som helst.

Enligt 7 kap. 14 § LSV får ett tillstånd till vattentäkt omprövas av miljödomstolen efter ansökan av den som driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning (se avsnitt 4.9).

Enligt 7 kap. 15 § LSV får miljödomstolen på ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen. Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§ miljöbalken samt ovan nämnda 7 kap. 13 och 14 §§ LSV.

I 7 kap. 16 § LSV finns bestämmelser om tappning av vatten. Saknas bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten beträffande en vattenverksamhet eller bestämmelser om nyttjandet av en vattentäkt eller är meddelade bestämmelser ofullständiga, får miljödomstolen på talan av den som lider skada genom de rådande förhållandena fastställa sådana bestämmelser som är ägnade att för framtiden förebygga eller minska skador. Bestämmelserna får inte ändra vad som lagligen kan gälla och inte heller skada tredje mans rätt.

153

Gällande rätt

SOU 2009:42

Oförutsedda skador

Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.

Om det är fråga om betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse, får man begära sådana ändringar av vatten- verksamheten eller vattenanläggningen på verksamhetsutövarens bekostnad som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, länsstyrelse eller kommun. Anspråk på grund av oförutsedda skador ska framställas till miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som har bestämts i samband med tillståndet. Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte sådana anspråk. Framställan om anspråk för oförutsedda skador ska ges in till miljödomstolen.

Underlag som behövs för omprövningar

I miljöskyddslagen fanns en bestämmelse (13 a §) att det var tillståndshavaren som vid prövning av frågor rörande återkallelse av tillstånd eller omprövning av villkor var skyldig att ge in den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövdes vid prövningen. Någon sådan regel fanns däremot inte i vatten- lagen.

I miljöbalken är kravet på utövaren enligt de allmänna hänsyns- reglerna ännu tydligare än vad det var i miljöskyddslagen. Kravet anges genom bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken. Det är verksamhetsutövaren som vid prövning av tillstånd eller villkor har bevisbördan för att de allmänna hänsynsreglerna iakttas. Bevis- börderegeln gäller inte endast den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då omprövning ska ske av tillståndet och villkoren för detta.41

Trots att man skulle kunna tycka att ovanstående reglering är heltäckande när det gäller ansvaret för underlag inför ompröv-

41 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 12.

154

SOU 2009:42

Gällande rätt

ningar infördes det i miljöbalken den 1 juli 2002 en uttrycklig bestämmelse i frågan. Regeln infördes som en ny 22 kap. 2 a § och angav att i fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Bestämmelsen är enligt 19 kap. 5 § första stycket miljöbalken även tillämplig när länsstyrelsen är tillståndsmyndighet.

När regeln infördes år 2002 angavs bl.a. följande i förarbetena.42

Det kan således konstateras att det redan med nuvarande bestämmelser finns stöd för att det är verksamhetsutövaren och inte den myndighet som tar initiativ till återkallelse eller omprövning som skall visa att verksamheten bedrivs så att de allmänna hänsynsreglerna iakttas. Vid en första tillståndsprövning av en verksamhet torde påföljden för den som inte förmår visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas vara att något tillstånd inte lämnas eller att tillstånd i fråga om produktionsmängd eller dylikt inte ges i den omfattning som sökanden begärt. Vid en omprövning av ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § på begäran av en myndighet får dock inte tillståndsmyndigheten meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksam- heten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras, vilket kan sägas försvaga innebörden av den bevisbörda som skall åvila verksamhets- utövaren enligt 2 kap. 1 §.

Enligt regeringens mening bör därför en uttrycklig bestämmelse om tillståndshavarens utredningsskyldighet i mål om återkallelse av tillstånd eller omprövningar av tillstånd eller villkor beträffande miljöfarliga verksamheter övervägas. När en verksamhetsutövare söker tillstånd åvilar det denne att visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas, bl.a. kraven på försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Eventuella brister i detta hänseende torde som nämnts resultera i att tillstånd vägras eller förenas med andra villkor än de som sökanden förutsett. De omständigheter som kan ligga till grund för en myndighets ansökan om återkallelse av tillståndet eller omprövning av tillstånd eller villkor är sådana som – om de varit kända vid tidpunkten för tillståndsansökan – torde ha inneburit att tillstånd inte hade lämnats eller hade förenats med andra villkor, om inte sökanden förmått visa att de allmänna hänsynsreglerna ändå skulle komma att iakttas. Det förhållandet att en sådan omständighet blir känd först efter att tillstånd har meddelats bör inte föranleda någon förskjutning i fråga om den utredningsskyldighet som skall anses åvila verksamhets- utövaren. Det finns därför skäl att efter förebild i miljöskyddslagen ålägga tillståndshavaren att svara för sådana utredningar när det gäller

42 Prop. 2001/02:65 s. 38 f.

155

Gällande rätt

SOU 2009:42

mål om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor i fråga om miljöfarlig verksamhet. Huruvida detta kommer att öka tillsynsmyndigheternas beredvillighet att ansöka om omprövning av tillstånd eller villkor går dock inte att säga, motsvarande utredningsskyldighet i miljöskyddslagen synes inte ha ökat antalet omprövningar (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 480).

Likaså bör tillståndsmyndigheten ges möjlighet att förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövs. Föreläggandet bör kunna förenas med vite.

I samband med ovanstående lagstiftningsarbete framfördes invänd- ningen att motsvarande skäl var lika giltiga när det gällde ompröv- ningen av vattenverksamhet och att motsvarande regler därför borde gälla där. Regeringen menade dock att frågan om utrednings- skyldigheten i samband med omprövningar av tillstånd och villkor för vattenverksamheter skulle anstå till dess att den då pågående utredningen (syftande på Miljöbalkskommittén) redovisat sina överväganden i samband med utredningens mer övergripande genomgång av prövningsordningen för dessa verksamheter.43

Regeln i 22 kap. 2 a § miljöbalken gäller dock alltjämt endast miljöfarlig verksamhet.

Sammanfattande om förutsättningar för omprövning av vattenrättsliga tillstånd44

Alla vattenrättsliga tillstånd kan omprövas oavsett vilken lag- stiftning de grundas på. Detsamma gäller sådana gamla rättigheter som enligt 2 kap. 41 § i 1918 års vattenlag skulle jämställas med äldre vattenrättsliga tillstånd (34 § lagen om införande av miljö- balken). Kriterierna för omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken är i princip desamma oavsett tillståndets (eller rättighetens) ålder. Dessa kriterier gäller oavsett hur lång tid som har förflutit sedan tillståndet vann laga kraft. Prövningen sker enligt miljöbalkens bestämmelser, i första hand mot hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken.

De skillnader som ändå finns mellan tillstånd av olika ålder gäller följande.

•Tidsfristen för omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 miljöbalken.

43Prop. 2001/02:65 s. 39.

44Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet Fakta 8287 april 2007 s. 7–8.

156

SOU 2009:42

Gällande rätt

•Den andel av förlust av vatten eller fallhöjd och liknande som tillståndshavaren ska tåla utan ersättning enligt 31 kap. 22 § miljöbalken.

•Möjligheten att ompröva med tillämpning av 24 kap. 5 § första stycket 6 miljöbalken (ändrade förhållanden i omgivningen). Ett tillstånd enligt 1918 års vatten lag får omprövas endast om förändringen har skett efter den 31 december 1983.

Tidsfristerna varierar mellan olika lagar enligt följande.

•För tillstånd enligt miljöbalken löper fristen 10 år från det att tillståndet vann laga kraft.

•För tillstånd enligt 1983 års vattenlag kan fristen vara mellan 10 och 30 år från det att tillståndet vann laga kraft. Fristen bestämdes i vattendomen.

•För tillstånd i allmänhet enligt 1918 års vattenlag finns ingen särskild övergångsbestämmelse, vilket betyder att de kan om- prövas 10 år efter det att tillståndet vann laga kraft (dvs. fristen måste ha löpt ut för praktiskt taget alla sådana tillstånd).

•Tillstånd enligt 1918 års vattenlag till vattenkraftverk eller vattenreglering för kraftändamål kan omprövas 30 år efter utgången av den byggnadstid som var bestämd i domen.

•Var bestämmelserna om nyprövning tillämpliga på ett tillstånd enligt 1918 års vattenlag och nyprövning hade kunnat begäras efter den 31 december 1983, får omprövning ske så snart fristen för nyprövning har gått ut (55 år från byggnadstidens utgång). Om nyprövning faktiskt har skett är fristen för omprövning 30 år från det att nyprövningsdomen vann laga kraft.

•För tillstånd enligt 1879/80 års lagstiftning finns ingen särskild övergångsbestämmelse, vilket betyder att miljöbalkens 10-års- frist gäller, dvs. alla tillstånd kan numera omprövas.

•För ”papperslösa” äldre rättigheter gäller samma regler som för 1879/80 års lagstiftning, dvs. alla kan numera omprövas.

Den andel av förlust av vatten eller fallhöjd och liknande som tillståndshavaren ska tåla utan ersättning enligt 31 kap. 22 § miljö- balken varierar enligt följande.

157

Gällande rätt

SOU 2009:42

•För tillstånd enligt miljöbalken och 1983 års vattenlag varierar andelen mellan 5 procent och 20 procent. Andelen bestäms i domen.

•Andelen är alltid 5 procent för tillstånd enligt 1918 års vattenlag och äldre bestämmelser.

4.13Äldre tillstånd eller rättsgrunder och omprövning

Enligt 5 § lag om införande av miljöbalken gäller tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen, vattenlagen eller någon annan av de 16 lagar som upphävdes vid miljöbalkens införande, även efter det att miljöbalken trädde i kraft. Besluten anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Regelverket ska beskrivas mer ingående för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Miljöfarlig verksamhet

Tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan, förutom enligt miljö- balken, vara meddelad enligt miljöskyddslagen som gällde från och med den 1 juli 1969 till och med utgången av år 1998. Ett sådant tillstånd gäller, enligt 5 § lagen om införande av miljöbalken, som om det varit meddelat med stöd av miljöbalken. Vid miljöbalkens införande kom inte bara anläggandet utan även driften av en miljöfarlig verksamhet att bli tillståndspliktig i enlighet med 9 kap. 6 § miljöbalken, 5 § FMH och regeringens lista över A- och B- anläggningar i bilagan till FMH. Verksamheter som vid miljö- balkens ikraftträdande saknade tillstånd men angavs som tillstånds- pliktiga enligt FMH-bilagan blev genom övergångsbestämmelser skyldiga att söka tillstånd. Tidpunkten för att söka tillstånd flyttades fram ett flertal gånger men sattes slutligen till den 30 juni 2008. Tidpunkten är passerad och alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter ska således ha tillstånd meddelat enligt miljöskydds- lagen eller miljöbalken eller i vart fall ha sökt tillstånd. De verksam- heter som ännu inte har tillstånd är således under handläggning hos tillståndsmyndigheterna.

158

SOU 2009:42

Gällande rätt

Vattenverksamhet45

Tillstånd till vattenverksamheter kan också vara meddelade enligt äldre lagstiftningar. Alternativt kan verksamheten vila på annan rättslig grund som t.ex. urminnes hävd. De lagstiftningar som ur ett vattenrättsligt perspektiv kan vara av intresse är följande.

Före 1879

•Byggningabalken i 1734 års lag (20 kap.).

•Jordabalkens bestämmelser om urminnes hävd.

•Särskilda bestämmelser om kungsådra.

•Fiskerilagstiftningen i övrigt (med början i 1766 års fiske- stadga).

•Näringsrättslig lagstiftning.

1879–1918

•1879 års dikningslag.

•1880 års vattenrättsförordning.

•Fiskerilagstiftningen.

1918–1983

• 1918 års vattenlag.

1983–1998

• 1983 års vattenlag.

Enligt 1734 års lag (20 kap. byggningabalken) fick jordägaren utnyttja vattnet över sin mark och grund så länge som han inte skadade andra intressen. Någon förprövning krävdes inte utan den enskilde fick själv bedöma hur långt hans rättigheter och skyldig- heter sträckte sig. Konflikter fick lösas genom processer i de vanliga domstolarna.

Fiskelagstiftningen satte upp ytterligare gränser för vilken exploatering som var möjlig. Enligt bestämmelserna om kungsådra (vissa vattendrag) skulle 1/3 av vattendraget alltid hållas öppet. Dammanläggningar kunde alltså inte byggas över hela vattendraget. I vattendrag som inte hade kungsådra skulle 1/6 hållas öppen om det krävdes av hänsyn till ovanförliggande fiske eller till flottled eller för att undvika dämningsskador på mark uppströms.

45 Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet Fakta 8287 april 2007 s. 22–23.

159

Gällande rätt

SOU 2009:42

För ”mjöl- och sågqvarnar” fanns regler om särskild prövning innan de fick anläggas, historiskt antagligen lika mycket för skattläggningens skull som för att undersöka om dämningen skulle skada motstående intressen.

Reglerna i 1734 års jordabalk om urminnes hävd innebar att anspråk på äganderätt till fast egendom eller på en (fastighets- rättsligt betonad) rättighet skulle respekteras om innehavaren ”i så lång tid okvald nyttjat och brukat haver /rättigheten/, att ingen minnes, eller av sanna sago vet, huru hans förfäder, eller fångesmän först därtill komne äro”, dvs. den hävdade rättigheten var så gammal att det inte gick att skönja dess uppkomst. Det ankom på den som gjorde gällande rättigheten att vid tvist styrka att kriterierna var uppfyllda. I den nya jordabalken, som trädde i kraft 1972, finns inga bestämmelser om urminnes hävd. Redan uppkomna rättigheter lever dock vidare.

Vattenrättsliga rättigheter som uppkommit enligt äldre regler ska enligt 34 § lag om införande av miljöbalken fortfarande gälla. I omprövningssammanhang kan alltså uppträda ”tillstånd” som utgörs av sådana rättigheter, grundade på

•myndighets beslut,

•domar och förlikningar i processer vid allmänna domstolar, eller

•urminnes hävd.

1880 års vattenrättsförordning innebar att jordägare som ville till- godogöra sig en vattenresurs genom nybyggnad eller ombyggnad av något vattenverk kunde få domstols prövning av om företaget fick komma till stånd och i så fall på vilka villkor (10 §). Pröv- ningen ägde rum vid en syneförrättning hos den lokala allmänna domstolen (19 §), som ofta biträddes av någon tekniskt sakkunnig (20 §, vanligen en lantmätare eller väg- och vattenbyggnadsofficer). Kriterierna för att ett företag skulle vara tillåtligt var likartade med dem som gällde tidigare; verksamheten skulle inte få medföra skada för annan (6 § första stycket). Dämningsskador kunde dock tillåtas om skadan var ringa mot den nytta som dämningen medförde (6 § andra stycket). Skadan skulle i så fall ersättas. Nyheterna i förordningen var alltså dels reglerna om tillståndsprövning på förhand, dels den första bestämmelsen om samhällsekonomisk avvägning vid tillståndsprövningen.

För markavvattningsintresset innebar 1879 års dikningslag rätt för jordägare att tvångsvis utnyttja angränsande mark för diken (1 §). För egentliga torrläggningsföretag fick en majoritet av

160

SOU 2009:42

Gällande rätt

berörda jordägare rätt att framtvinga gemensamma projekt (11– 12 §§). Torrläggning blev tillståndspliktigt (13 §). Prövning skedde vid en syneförrättning (27 §) genom en särskilt förordnad förrättningsman (29 §, normalt statens lantbruksingenjör eller lantmätare) med biträde av två gode män (30 §).

1918 års vattenlag kom till mot bakgrund av den ökande vattenkraftsutbyggnaden. Syftet var till stor del att skapa en prövningsordning som kunde handskas med stora och komplexa kraftutbyggnader. För ändamålet skapades de särskilda vatten- domstolarna med specialiserade ledamöter (vattenrättsdomare, vattenrättsingenjörer och vattenrättsnämndemän). Tillståndspröv- ningen inriktades mycket på den samhällsekonomiska tillåtligheten, alltså prövningen av om nyttan med företaget tillräckligt mycket översteg värdet av kostnaderna, den skada och det intrång som det förde med sig (2 kap. 3 § första stycket). Det fanns också flera olika skyddsbestämmelser för motstående intressen vad gällde boende, näringsliv, naturförhållandena och allmänna intressen i övrigt (se bl.a. 2 kap. 3 § andra stycket och 12 §). En nyhet var att vissa större företag kunde nyprövas, första gången efter 55 år och sedan var 40:e år (4 kap. 5 §). Nyprövningen skulle innebära att den avvägning mellan tillståndshavaren och motstående allmänna intressen som gjordes vid tillståndsprövningen utfördes på nytt, med hänsyn till inträffade förändringar i lagstiftningen.

För markavvattningens del blev reglerna och prövnings- ordningen i stort sett oförändrade i förhållande till tidigare bestämmelser.

1983 års vattenlag innebar inga egentliga ändringar av prövningsorganisationen. Vattendomstolarnas organisation och arbetssätt blev oförändrade. Den största förändringen gällde tillåtlighetsreglerna. Den äldre vattenlagens många olika bestämmelser om förutsättningar för tillstånd fördes ihop till fyra paragrafer, som föreskrev att företaget inte fick strida mot allmänna planeringssynpunkter, (från 1987 i stort sett natur- resurslagen) (3 kap. 1 § VL) eller mot detaljplan (3 kap. 2 §), inte fick ha en oacceptabel inverkan på allmänna intressen (3 kap. 3 §) och måste vara samhällsekonomiskt lönsamt (3 kap. 4 §). En annan nyhet var att alla tillstånd skulle kunna omprövas efter viss tid med beaktande av förändringar i omgivningen som inträffat efter tillståndet.

Inte heller den nya vattenlagen innebar några betydande ändringar av markavvattningsreglerna.

161

Gällande rätt

SOU 2009:42

De centrala delarna i vattenlagen integrerades i miljöbalken genom att balken föreskriver samma hänsynsregler för alla verksamheter. Tillståndsprövningen sker alltså i första hand mot 2 kap. miljöbalken. Separat kvarstår endast den samhälls- ekonomiska tillåtlighetsbestämmelsen i 11 kap. 6 § miljöbalken. Prövningsorganisationen ändrades så att de separata vatten- domstolarna ombildades till miljödomstolar. Organisation och arbetssätt är i stort sett oförändrade. Nämndemännen har dock ersatts med sakkunniga ledamöter, samma som i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken.

4.14Rättegångskostnader

Miljöbalken har särskilda regler om rättegångskostnader i 25 kap. Reglerna skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet.

I 25 kap. 1 § miljöbalken slås det fast att i mål om miljöfarlig verksamhet gäller inte rättegångsbalken i fråga om rättegångs- kostnader. Detta innebär att varje part alltid själv ska svara för sina kostnader.

För vattenverksamheter gäller andra regler.

Enligt 25 kap. 2 § miljöbalken ska sökanden i ansökningsmål om vattenverksamhet i princip svara för sina egna och motparternas kostnader vid miljödomstolen. Kostnadsregeln är ett avsteg från rättegångsbalkens huvudregel att kostnadsansvaret bestäms av vem som vinner eller förlorar processen.

Sökandens betalningsskyldighet enligt 25 kap. 2 § gäller både gentemot sådana myndigheter som har rätt att uppträda som hans eller hennes motparter i ansökningsmålet och gentemot enskilda sakägare. Däremot har sådana miljöorganisationer som enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har talerätt i vissa frågor ingen rätt till kostnadsersättning.

Vilka kostnader som är ersättningsgilla regleras i 18 kap. 8 § rättegångsbalken. Ersättning ska utgå för kostnaden för rätte- gångens förberedande och talans utförande jämte arvode till ombud och biträden. Som ”rättegångens förberedande” räknas också sådana förhandlingar mellan sökanden och motparterna som har betydelse för deras ställningstaganden i målet, som t.ex. förlik- ningsförhandlingar i en ersättningsfråga. Också partens eget arbete och tidsspillan ska ersättas.

162

SOU 2009:42

Gällande rätt

Enligt 25 kap. 5 § miljöbalken begränsas ersättningsskyldigheten också av bestämmelsen i 18 kap. 6 § rättegångsbalken att part inte får ersättning för merkostnader som han orsakat genom försumlig processföring.

De viktigaste ersättningsposterna är normalt arvoden till sak- ägarnas ombud och tekniska biträden. Storleken på dessa arvoden kan bli betydande. I princip bestäms de ersättningsgilla beloppen av marknadsvärdet på sådana konsulttjänster som det gäller. Förut- sättningen för ersättning är dock att kostnaden skäligen har varit påkallad för tillvaratagande av partens rätt. Ersättningsanspråken ska enligt 18 kap. 14 § andra stycket rättegångsbalken prövas i sak av domstolen i den mån sökanden inte har vitsordat dem.

Huvudregeln om sökandens kostnadsansvar har undantag. I 25 kap. 2 § första stycket andra meningen miljöbalken finns en specialregel för ansökningsmål som innefattar bildande av vatten- rättsliga samfälligheter. Då gäller inte sökandens kostnadsansvar enligt första meningen för deltagare i samfälligheten. Bakgrunden till undantaget är att deltagande fastigheter har nytta av den verksamhet som ansökan gäller.

I mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning av tillstånd till vattenverksamhet enligt 24 kap. 3– 6 §§ miljöbalken eller enligt 7 kap. 15 § LSV, ska de myndigheter, Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen, som har rätt att ansöka om åtgärderna, samt tillståndshavaren svara för sina egna kostnader vid miljödomstolen. I mål enligt 24 kap. 5 § miljöbalken som avser omprövning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader vid miljödomstolen som uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Detta gäller dock inte omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 av bestämmelser till skydd för fisket. Gäller en omprövningsansökan förbättring av anläggningens säkerhet enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 ska tillståndshavaren i stället för myndigheten svara för övriga motparters kostnader.

Vid omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfällig- heter enligt 7 kap. 17 § LSV i fråga om kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen eller då målet gäller fastställelse enligt 7 kap. 18 § i den lagen av överenskommelse mellan deltagare ska varje part svara för sina egna kostnader.

I 25 kap. 5 § andra stycket miljöbalken finns en särregel beträffande ”särskilda frågor i ansökningsmål om vattenverk- samhet”. Som exempel på fall då stadgandet bör kunna tillämpas

163

Gällande rätt

SOU 2009:42

har nämnts den situationen att sakägare tvistar inbördes om fördelningen mellan dem om ett ersättningsbelopp. Sökanden har i regel inget eget intresse att bevaka i tvister som inte rör ersättningens belopp utan endast fördelningen av beloppet. I sådana fall bör man enligt förarbetena till bestämmelsens äldre motsvarighet kunna se till den verkliga partsställningen i målet när det gäller att avgöra vem som ska stå för rättegångskostnaderna.

De bestämmelser som har behandlats i det närmast föregående gäller kostnaderna i första instans. Bestämmelsen i 25 kap. 2 § andra stycket miljöbalken innebär att en sakägare som klagar till högre rätt får stå för sina egna kostnader, om han förlorar, men att han inte kan åläggas att betala sökandens kostnader annat än med tillämpning av 18 kap. 6 § rättegångsbalken.

I mål om vattenverksamhet får enligt 25 kap. 7 § miljöbalken sökanden förpliktas att betala ersättning för motparters rättegångs- kostnader även om deras talan inte har blivit prövad slutligt vid domstolen. Paragrafen innebär att domstolen slutligt kan avgöra frågan om ersättning för de kostnader sakägarna hittills har haft.46

Enligt vad som framförts i avsnitt 4.9 är sakägarbegreppet enligt miljöbalken utvidgat jämfört med vad som gällde tidigare. Detta leder till att kretsen av motparter som har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i ansökningsmål om vattenverksamhet enligt miljöbalken har vidgats jämfört med vad som gällde före miljöbalkens införande.47

4.15Tillsyn och egenkontroll

Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken. Tillsynen ska säkerställa syftet med balken. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av miljö- balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Myndigheten ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren är otillräckliga, ska myndigheten begära att villkoren omprövas enligt

46Se Strömberg Vattenlagen med kommentar s. 339.

47NJA 2004 s. 590.

164

SOU 2009:42

Gällande rätt

reglerna i 24 kap. 5 § miljöbalken eller själv ta upp frågan om omprövning.

Miljöbalkens tillsynssystem bygger i mångt och mycket på att verksamhetsutövaren kontrollerar sig själv och rapporterar resultatet av kontrollen till tillsynsmyndigheten. Egenkontrollen omfattar bl.a. kontrollprogram, egenkontroll genom reglerna i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen) samt reglerna om miljörapport.

En utförligare beskrivning av reglerna finns i avsnitt 13.

4.16Tvångsrätter

Enligt 28 kap. 10 § första stycket miljöbalken kan verksamhets- utövaren ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om

1.vattenverksamhet som utövas av staten, kommuner eller vatten- förbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,

2.vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,

3.vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,

4.vattenreglering,

5.vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller

6.markavvattning.

Bestämmelsen gör det möjligt för den som har legal rådighet för t.ex. en vattentäkt för allmän vattenförsörjning att erhålla tvångs- rätt till den mark som behövs för verksamheten. Ägaren av ett strömfall kan få rätt att uppföra en regleringsdamm på annan fastighet än den egna. Bestämmelsen kan bl.a. åberopas för rätt till utmål på annans fastighet, dvs. mark för byggnader som behövs för t.ex. en kraftstation. Tvångsrätten behöver inte vara inskränkt till fastigheter i närheten av verksamhetsutövarens egendom. Ägaren av ett strömfall i nedre delen av en älv kan alltså medges rätt att utföra en regleringsdamm vid någon av älvens källsjöar.48

48 Strömberg s. 120, prop. 1997/98:45 del 2 s. 300.

165

Gällande rätt

SOU 2009:42

Tvångsrättsreglerna korresponderar med de legala rådighets- fallen på så sätt att den som har legal rådighet för en viss verksamhet också kan få tvångsrätt för att utföra verksamheten på annans fastighet. Undantag från den principen gäller för allmän väg och järnväg, där verksamhetsutövarna kan skaffa sig erforderliga tvångsrättigheter enligt väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Anspråk på tvångsrätt handläggs normalt i det ansökningsmål där också frågan om tillstånd till den verksamhet som tvångsrätten gäller ska prövas. Tvångsrättsfrågan prövas enligt miljöbalkens tillåtlighetsregler, alltså de särskilda bestämmelserna om vatten- verksamhet samt de generella reglerna i balkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 §. Om tvångsrätt beviljas tas beslutet om detta in i tillståndsdomen (22 kap. 2 § fjärde stycket miljöbalken och 7 kap. 6 § 1 LSV).

Även om det normala alltså är att tvångsrättsfrågor prövas tillsammans med tillståndsfrågan förekommer det separata processer om särskilda tvångsrätter. Om verksamhetsutövaren väcker frågan separat handläggs den som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 6 LSV. Målet handläggs enligt rättegångsbalkens vanliga regler om tvistemål. En konsekvens av detta är att det gäller andra rättegångskostnadsregler än i ansökningsmålen. Fastighetsägarna kan bli skyldiga att betala verksamhetsutövarens rättegångs- kostnader. Vår enkät visar att separata processer om tvångsrätt är sällsynta. Så bör det också vara eftersom tillståndshavarens behov av en sådan process förutsätter att han tidigare har misstagit sig om fastighetsägarnas inställning till projektet eller helt enkelt har förbisett frågan.

166

SOU 2009:42

Gällande rätt

4.17Ersättning

Regler om ersättning vid ingripande av det allmänna och vid tillståndsprövning och omprövning av vattenverksamhet finns i 31 kap. miljöbalken.

Ersättning och inlösen vid tillstånd till vattenverksamhet och vid utrivning

Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar åtgärder som skadar annans egendom ska betala ersättning för vad som avstås eller skadas. Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.

Fastigheter eller delar av en fastighet som drabbas av synnerliga olägenheter av en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt 11 kap. miljöbalken ska lösas in, om ägaren begär det.

Den ersättningsskyldige har rätt att lösa in fastigheten, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten.

Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § miljöbalken att riva ut en vattenanläggning, ska betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vatten- förhållandena. Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhålls- skyldige.

Ersättning vid omprövning av vattenverksamhet

Ersättning för en förlust eller en inskränkning lämnas, om en om- prövning medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning för den som har tillstånd till den vattenverksamhet som avses med omprövningen. Ersättning lämnas inte till den del förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring av en vattenanläggnings säkerhet. Ersättning

167

Gällande rätt

SOU 2009:42

lämnas om omprövningen medför skada för någon annan än tillståndshavaren som omfattas av omprövningen. Ersättning betalas vanligen av den som har begärt omprövningen. Ersättning för minskning av andelskraft från vattenkraftverk som omfattas av omprövningen betalas av den som har tillstånd till kraftverket.

Ovan nämnda ersättningsregler begränsas enligt en särskild reglering i 31 kap. 22 § miljöbalken så att vid omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller till förmån för den allmänna miljövården ersätts inte högst 20 % och lägst 5 % av produktionsvärdet av vattenkraften eller värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet. Denna begränsning är tillämplig på tillstånd meddelade enligt miljöbalken och 1983 års vattenlag. För tillstånd meddelade enligt 1918 års vattenlag och äldre bestämmelser är andelen 5 %, vilket framgår av 39 § lagen om införande av miljöbalken.

Enligt 31 kap. 23 § miljöbalken är rätten till ersättning begränsad på samma sätt som gäller enligt 31 kap. 22 § miljöbalken om den som har tillstånd till en vattenverksamhet orsakas förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning till följd av att tillstånd lämnas till en vattenverksamhet som ska tillgodose det allmänna fiskeintresset, allmän farled eller allmän hamn, hälsovården eller den allmänna miljövården. För förlust av fallhöjd som inte är utbyggd ersätts inte den del som motsvarar 5 % av värdet av vattenkraften i det berörda strömfallet. För tillstånd enligt 1918 års vattenlag och äldre bestämmelser tillämpas begränsningen endast om bestämmelserna om kungsådra var tillämpliga på vattenföretaget.

4.18Kammarkollegiet och Fiskeriverkets arbete med omprövningar

Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i rapporten Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor49 redovisat till regeringen hur arbetet med omprövningar av vattenverksamheter hittills har bedrivits och utifrån dessa erfarenheter lagt förslag till regeringen. Uppdraget har sin grund i regeringens skrivelse 2005/06:171 Vissa fiskeripolitiska frågor som

49 Regeringskansliets dnr Jo2007/1393/JFS.

168

SOU 2009:42

Gällande rätt

antagits av riksdagen, bet. 2005/06:MJU27, rskr. 2005/06:144. I rapporten framför Kammarkollegiet och Fiskeriverket bl.a. följande.

Kammarkollegiet har sedan 1994 drivit ca 200 omprövnings- ärenden där merparten gällt vattendrag och åtgärder för fiskbestånden. Utöver dessa 200 omprövningar har ca 50 verksam- heter granskats och bedömts inte kunna omprövas p.g.a. för höga kostnader eller för att verksamheten saknar tillstånd att ompröva.

En omprövning består av ett förberedande arbete att ta fram underlag för omprövningen samt att driva själva omprövningen. Dessa kostnader bekostas av anslag. Kammarkollegiets arbete med omprövningar har kostat ca tre miljoner kr och Fiskeriverkets ca 400 000 kr per år. Själva åtgärderna som ska vidtas i vattendragen ska i princip bekostas av verksamhetsutövaren. Det innebär bl.a. att verksamhetsutövarens kostnader ska vara skäliga enligt 2 kap. 7 § miljöbalken och att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte kan bedrivas. För små vattenverksamheter med låg lönsamhet kan det vara ett problem. Om den mängd vatten verksamhetsutövaren kan tvingas avstå utan ersättning inte räcker till åtgärden, kan man behöva köpa in vatten av verksamhets- utövaren. Omprövningsverksamheten har hittills gått ganska långsamt.

Det finns, enligt Kammarkollegiet, ett stort antal äldre tillstånd där villkoren inte är ändamålsenliga och inte tar sådana miljöhänsyn som kan krävas utifrån dagens lagstiftning. Det finns ett uppdämt behov av en ökad omprövningstakt. Det finns i Sverige flera tusen anläggningar där mer eller mindre stora förbättringar för miljön kan göras. Antalet tänkbara omprövningsobjekt beror till stor del på vilken ambitionsnivå som är utgångspunkt för urvalet. Miljömålen och EG:s ramdirektiv för vatten är viktiga utgångs- punkter för omprövningsverksamheten. Vidare bedöms ompröv- ningarna inrikta sig på att främja även andra arter än laxfisk. Ålen nämns särskilt. Slutligen nämner Kammarkollegiet sådana älvsträckor som saknar bestämmelser om minimitappning och anger att nolltappning inte är acceptabelt ur miljösynpunkt trots att en omprövning förväntas leda till stora produktionsbortfall.

Kammarkollegiet tar slutligen i sin rapport upp följande frågor och förslag.

169

Gällande rätt

SOU 2009:42

•Inventering. Det bör genomföras en förnyad inventering av möjliga omprövningsobjekt för att uppdatera den inventering som gjordes av länsstyrelserna 1994. Inventeringen behövs för att kunna styra omprövningsinsatserna till de objekt där omprövningarna kan göra mest nytta för fiske- och miljö- intresset. Inventeringen bör inriktas på att hitta objekt där rimliga åtgärder kan ge stor nytta, juridiska och tekniska hinder inte föreligger och där motstående intressen inte hindrar omprövning. Inventeringsarbetet bör involvera Kammar- kollegiet, Fiskeriverket, Naturvårdsverket, länsstyrelserna, företrädare för verksamhetsutövarna samt olika organisationer. Vidare ska de samordnas med det arbete som sker vid länsstyrelserna och vattenmyndigheterna.

•Juridiska och hydrologiska frågor. En omprövning som leder till att vatten leds förbi turbinerna utan att ge elkraft leder till produktionsbortfall för verksamhetsutövaren. Det saknas därför ofta incitament för denne att medverka i omprövningen. Rättskraften i gamla tillstånd uppfattas som väldigt stark och utgör ett hinder för omprövningar. Övergivna anläggningar saknar tydlig adressat för omprövningen. Även omprövning av dikningsföretag kan vara komplicerade. Befintliga företag är vattenanläggningar som ska underhållas vilket kan motverka miljömålen. Det finns oklarheter om vad som är möjligt att ompröva, därmed går omprövningen trögt.

•Samordning m.m. Samarbetet och arbetsfördelningen mellan inblandade myndigheter kan förbättras. Det måste finnas en balans i prioriteringen mellan lokala och regionala intressen i förhållande till nationella intressen. En formell samverkans- grupp bör inrättas. Miljödomstolarnas resurser för omprövningsmålen får inte glömmas bort.

•Prövotid vid omprövning. Regeln i 22 kap. 27 § miljöbalken om att skjuta upp vissa frågor i samband med tillståndsprövningar bör ändras så att det klart framgår att den även kan användas vid omprövningar.

•Omprövning av hävdvunna sjösänkningar. Regeln i 34 § lagen om införande av miljöbalken bör ändras så att hävdvunna sjösänkningar kan omprövas på samma sätt som tillståndsgivna sjösänkningar kan omprövas.

170

SOU 2009:42

Gällande rätt

•Fiskeavgifter m.m. Det bör utredas om det genom en lagändring går att lösgöra de medel som kommer in genom fiskavgifter så att dessa kan användas på ett för miljön och fisket mer effektivt sätt.

•Inhämtande av uppgifter. Regeln i 26 kap. 21 § miljöbalken om inhämtande av uppgifter bör ändras så att även Kammarkollegiet ges rätt att hämta in de uppgifter som behövs för en omprövning.

•Resurser. Omprövningsarbetet är helt beroende av att alla de myndigheter som driver omprövningar ges tillräckliga resurser. För Kammarkollegiets del är anslagets storlek direkt relaterad till den ambitionsnivå som kan uppnås.

•Allmänt om det vattenrättsliga regelverket. Det kan övervägas om det vattenrättsliga regelverket bör ses över så att det bättre speglar dagens syn på vattenförvaltning. Det kan t.ex. innebära att verksamheter som inte kan bära kostnaderna för erforderliga skadeförebyggande och kompenserande åtgärder inte ska anses tillåtliga.

4.19Skillnader mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet

Ovan har redogjorts för regler i miljöbalken som gäller för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och de regler som gäller särskilt för respektive verksamhet. Av den redogörelsen framgår att det finns skillnader mellan prövningarna. En jämförelse av skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet har tidigare gjorts av Miljöbalkskommittén, som i sitt betänkande Miljöbalken under utveckling, ett principbetänkande

(SOU 2002:50) gjort följande analys, s. 104–105.

Skillnader vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet

De huvudsakliga skillnaderna vid prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet kan sammanfattas i följande punkter:

1. Prövningsplikt och prövningsmyndigheter: All vattenverksamhet kräver enligt huvudregeln tillstånd.50 För miljöfarlig verksamhet finns

50 När detta skrevs hade reglerna om anmälningsplikt istället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter ännu inte införts.

171

Gällande rätt

SOU 2009:42

det en detaljerad uppräkning av vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Miljödomstol prövar i regel tillstånd till både små och stora vattenverksamheter medan prövningen av miljöfarlig verksamhet är uppdelad mellan miljödomstol och länsstyrelse.

2.Prövningens omfattning: Vid prövning av vattenverksamhet behandlas i en och samma rättegång både tillståndsfrågan och eventuella frågor om tvångsvis tillträde till mark och ersättning för skada och intrång. Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet behandlas inte civilrättsliga frågor. I de få fall frågor om ersättning för skada förekommer prövas de i ett separat mål efter ansökan om stämning.

3.Materiella regler: Vid prövningen av vattenverksamhet tillämpas förutom miljöbalkens allmänna hänsynsregler den särskilda bestäm- melsen i 11 kap. 6 § enligt vilken en samhällsekonomisk bedömning av verksamheten skall göras. Någon sådan bedömning skall inte göras av miljöfarlig verksamhet.

4.Regler som berör sakägare: Sakägare kan i ett och samma vattenmål föra talan i både tillståndsfrågan och frågor om ersättning på grund av skada och intrång. Sakägare i vattenmål har rätt till ersättning för rättegångskostnader avseende både tillståndsfrågan och de civilrättsliga frågor som prövas i målet. I mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan sakägare inte föra talan i fråga om ersättning för skador utan får väcka en sådan talan i ett separat mål. Sakägare i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet har inte rätt till ersättning för rättegångs- kostnader.

Skillnaderna vid prövningen av olika verksamheter har sin förklaring i att miljöbalken i dessa delar bygger på tidigare lagstiftning, dvs. vatten- lagen och miljöskyddslagen. Miljöskyddslagen syftade huvudsakligen till att skydda miljön, medan vattenlagstiftningen även hade till syfte att möjliggöra bland annat en exploatering av vatten som energiresurs.

Miljöprocessutredningen menar att man med ovanstående upp- räkning som utgångspunkt kan göra följande lista på skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

1.Prövningspliktens utformning. Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet är uppbyggd med en detaljerad lista i FMH-bilagan som anger vad som är tillståndspliktigt. För vattenverksamheter gäller generell tillståndsplikt för allt som inte kan hänföras till undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken. Sedan den 15 maj 2007 gäller dessutom inte tillståndsplikten för det som omfattas av anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vatten- verksamheter.

172

SOU 2009:42

Gällande rätt

2.Ansökans och domens innehåll. Av 22 kap. 2 respektive 25 §§ miljöbalken framgår att en ansökan och en dom som avser vattenverksamhet ska innehålla uppgifter om bl.a. fastighets- ägare och ersättningsbelopp samt arbetstid.

3.Olika prövningsmyndigheter. Tillståndspliktiga vatten- verksamheter och A-klassade miljöfarliga verksamheter prövas av miljödomstol medan B-klassade miljöfarliga verksamheter prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer. Tillstånd till markavvattning prövas av länsstyrelserna.

4.Rådighetskravet. För att ansöka om tillstånd till vatten- verksamhet krävs civilrättslig rådighet över det vattenområde ansökan gäller. Något motsvarande krav finns inte vid tillstånds- prövning av miljöfarlig verksamhet.

5.Samhällsekonomisk tillåtlighet. Vattenverksamhet omfattas av

det särskilda kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet i 11 kap. 6 § miljöbalken vilket miljöfarlig verksamhet inte gör.

6.Rättegångskostnader. I mål om vattenverksamheter har sakägare rätt till ersättning för rättegångskostnader vilket de inte har i mål om miljöfarlig verksamhet.

7.Tvångsrätt. I mål om vattenverksamheter prövas frågor om tvångsrätter i samma mål som tillståndsfrågan. Det gör det inte i mål om miljöfarlig verksamhet.

8.Ersättningsfrågor. Ersättningsfrågor kan i mål om vatten- verksamhet prövas i samma mål som tillståndsfrågan. När det gäller miljöfarlig verksamhet får den som anser sig berättigad till ersättning väcka talan i ett stämningsmål för att få ersättnings- frågan prövad.

173

Gällande rätt

SOU 2009:42

4.20Miljöprocessutredningens huvudbetänkande

Miljöprocessen (SOU 2009:10)

Miljöprocessutredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska ske vid miljöprövnings- myndigheter vars verksamhetsområden ska överensstämma med vattendistrikten och miljödomstolarnas domkretsar (vilka redo- visats i utredningens delbetänkande Miljödomstolarna – domkretsar

– lokalisering – handläggningsregler (SOU 2008:31). Miljö- prövningsmyndigheter ska finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa myndigheter ska med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor pröva sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som i dag prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. Prövningsmyndigheterna ska kallas Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Ärenden om markavvattning handläggs vid samma myndighet som andra tillståndsärenden. I ett ärende om vattenverksamhet ska sökanden vara skyldig att ersätta sådana motparter som är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till berörd fastighet för kostnader. Förutom förvaltningslagen ska regler i miljöbalken gälla för koncessionsnämndernas prövning. Nuvarande bestämmelser i 22 kap. miljöbalken flyttas till 19 kap. miljöbalken och ska i väsent- liga delar gälla för de nya koncessionsnämndernas handläggning.

174

5Samordnad tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet

5.1Allmänt

Utredningen ska enligt direktiven överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan införas i miljöbalken och vid behov föreslå de ändringar som behövs för detta. Det framgår i direktiven att det är reglerna i 9 och i 11 kap. miljöbalken som avses.

Frågan om ett gemensamt kapitel behandlas i detta avsnitt. Utredningen finner att en vidare bedömning bör ske än som framgår av ordalagen i direktiven. Övervägandena ska inte begränsas till frågan om ett gemensamt kapitel ska utformas för tillståndsprövningen. I stället ska en förutsättningslös prövning ske av om de skillnader som finns mellan reglerna om miljöfarlig verksamhet och om vattenverksamhet är berättigade. Även om utredningen skulle finna att den lagtekniskt bästa lösningen är skilda kapitel, bör naturligtvis utredningen föreslå att de skillnader som finns mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet tas bort, om skillnaderna inte är sakligt motiverade. Det saknas skäl att låta skillnader bestå som enbart är historiskt betingade.

175

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

5.2Överväganden och förslag

–Rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamheter tas bort.

–Den särskilda samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen för vattenverksamheter tas bort från 11 kap. 6 § miljöbalken. Regeln behålls dock vid prövningen av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken och inarbetas därför i dessa paragrafer.

–Miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter ska även fortsättningsvis ha särskilda bestämmelser i 9 respektive 11 kap. miljöbalken.

De punkter som listats i avsnitt 4.19 visar på de skillnader som i dag finns mellan tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Trots dessa skillnader bör man komma ihåg att prövningarna även har mycket gemensamt. Bland annat omfattas båda av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och reglerna om miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. miljöbalken. Om prövningarna berör något områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken kommer de att hanteras enligt samma regler. Vidare innebär miljöbalkens 16 kap. att det finns ett allmänt kapitel om prövning som i huvudsak är gemensamt för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt 21 kap. 3 § miljöbalken kan ett mål som rör både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet redan i dag läggas samman och handläggas i samma rättegång.

Utredningen anser att regelverket för miljöfarlig verksamhet och för vattenverksamhet som utgångspunkt bör se likadant ut. Det går inte att mer generellt motivera skillnaderna med att verksamheterna är olika. Redan miljöfarlig verksamhet är nämligen ett så vitt begrepp att det i så fall skulle vara svårt att ha gemen- samma regler. Gemensamma regler för miljöfarlig verksamhet finns ändå sedan länge. Detsamma gäller vattenverksamhet, som även det är ett vitt begrepp. Gemensamma bestämmelser för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet bör finnas såväl materiellt som processuellt. De skillnader som ändå bör finnas ska vara sakligt motiverade. Vidare ska de skillnader som finns gå att utläsa av lagstiftningen. Skillnader som endast vilar på ”vattenrättslig praxis” men som ändå bör bestå bör kodifieras i lagtexten.

176

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

Det skulle naturligtvis vara möjligt att redigera ihop texterna i dagens 9 och 11 kap. miljöbalken till ett gemensamt kapitel utan att göra någon ändring av reglernas innebörd. En sådan åtgärd skulle dock enligt utredningens mening vara meningslös. Det är inte aktuellt att lägga ett sådant förslag. För att en sammanslagning ska vara meningsfull bör de skillnader som finns i dag tas bort eller i vart fall minskas. Mot den bakgrunden kommer skillnaderna att belysas var för sig med en bedömning av om skillnaden är motive- rad och bör bestå eller om den är omotiverad och bör tas bort.

5.2.1Rådighetskravet

Frågeställningen

Kravet på rådighet för att bedriva vattenverksamhet är beskrivet i avsnitt 4.8. Där framgår att rådighet är en processförutsättning. Detta kan också uttryckas på det sättet att rådigheten har saklegitimerande verkan. En följd är att sökanden måste styrka sin rådighet för att få sin ansökan om vattenverksamhet prövad.

Den som inte har rådighet har alltså inte rätt att ansöka om tillstånd till vattenverksamhet. Bristande rådighet är ett rättegångshinder och miljödomstolen ska avvisa ansökan med stöd av 34 kap. 1 § rättegångsbalken. Domstolen ska självmant beakta rättegångshindret. Det krävs alltså inte invändning från någon part.

Vid miljöfarlig verksamhet är däremot inte rådighet någon processförutsättning. Tillståndsmyndigheten prövar alltså inte om sökanden har rätt till t.ex. den mark där en fabrik ska uppföras. Rådigheten är en civilrättslig fråga som parterna får ordna utanför tillståndsprocessen.

Utredningen ska titta på om de skillnader som finns mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet är befogade. Utredningen överväger därför i detta avsnitt om rådigheten som processförutsättning vid vattenverksamhet ska finnas kvar. En utgångspunkt vid denna bedömning är att endast skillnader som är sakligt motiverade ska finnas kvar.

Det är således endast kravet på rådighet som process- förutsättning som behandlas här. Att den som ska bedriva en verksamhet måste ha rådighet är en självklarhet och gäller vid såväl vattenverksamhet som miljöfarlig verksamhet.

177

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

Historisk tillbakablick

I 1 kap. i 1918 års vattenlag behandlades ”rätt till vatten”. Enligt huvudregeln i 1 kap. 1 § ägde envar råda över det vatten som fanns å hans grund. Regeln hade urgamla anor. Före 1918 fanns mot- svarande regel i vattenrättsförordningen.1 Samma synsätt ut- trycktes dessförinnan i jordbalken i 1734 års lag. Liknande regler fanns redan på landskapslagarnas tid.2

I förarbetena till 1 kap. 1 § i 1918 års vattenlag gjordes följande uttalande.

Omförmälda rättigheter i avseende å vattnet äro analoga med motsvarande rättigheter beträffande skog och mark i enskild ägo. Ett uttryckligt hävdande av dessa senare rättigheter genom särskilt lagstadgande har dock hittills icke funnits nödigt.3

En lagreglering ansågs uppenbarligen nödvändig för rätten till vatten. Detta är kanske inte överraskande, eftersom rätten till vatten är mer komplicerad än rätten till mark. En avgörande skillnad är att vattnet som sådant normalt är i rörelse. I 1 kap. i 1918 års lag infördes således en rad bestämmelser, t.ex. om rätten till rinnande vatten och om kungsådra och andra inskränkningar i jordägarens rätt att råda över vattnet.

Redan under den tid som 1918 års vattenlag gällde ansågs rådighet vara en processförutsättning. Detta framgick dock inte av lagtexten.

I förarbetena till 1918 års vattenlag fanns ett resonemang i frågan om det vore lämpligt att utöka det man kallade initiativrätten till vattenkraft till andra än de som själva äger eller har del i ett strömfall. Detta skulle behövas för att få till stånd vattenkraftsutbyggnad även i de vattendrag där ägaren inte hade något intresse av en utbyggnad. Departementschefen fann dock att en sådan reglering skulle innebära en betydande begränsning av den enskildes rätt och att det bara var befogat om det var nödvändigt för att tillgodose allmänna intressen. Departementschefen menade vidare att det inte fanns något behov av en sådan utvidgning av initiativrätten.4

11 § förordningen d. 30 dec 1880 om jordägares rätt över vattnet å hans grund.

2NJA 1919 avd II s. 28, jfr även den historiska redogörelsen i Vattenlagsutredningens slutbetänkande SOU 1977:27 s. 125–132.

3NJA 1919 avd II s. 30.

4NJA 1919 avd II s. 20–22.

178

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

Vid utarbetandet av 1983 års vattenlag diskuterades rådighets- kravet med utgångspunkt i om det var lämpligt att övergå till ett kontinentalt synsätt där rådigheten som huvudregel tillkommer staten. Man fann dock ingen anledning att ändra på den i Sverige gällande ordningen.

I 1983 års vattenlag kom rådigheten att lagregleras i 2 kap. Den grundläggande bestämmelsen infördes i 2 kap. 1 §. Där angavs att företagaren, för att få utföra ett vattenföretag, ska ha rådighet över vattnet inom det område där företaget ska utföras. Därefter följde bestämmelser om när rådighet föreligger. Huvudregeln i 2 kap. 2 § lydde att var och en råder över det vatten som finns inom hans fastighet. I 2 kap. 2 § stadgades vidare att rådighet över en fastighets vatten också kan tillkomma någon till följd av upplåtelse av fastighetsägaren eller förvärv tvångsvis.

Inte heller i 1983 års vattenlag framgick att rådigheten utgjorde en processförutsättning. Varken i 2 kap. 1 § eller på annat ställe angavs nämligen att rådigheten var en förutsättning för att söka tillstånd. Stadgandet talade bara om att utföra ett vattenföretag. Själva utförandet kommer för övrigt oftast tidsmässigt efter det att man sökt och fått tillstånd.

Grundsatsen att rådighet utgör en processförutsättning slogs fast i förarbetena. Detta har sedan bekräftats i rättspraxis.5

I propositionen till 1983 års vattenlag angavs inte närmare varför rådigheten måste vara en processförutsättning utan bara att den är det. Av det betänkande som låg till grund för nämnda proposition framgår dock att Vattenlagsutredningen tog ställning till ett förslag om att låta sökanden få tillåtlighetsfrågan prövad utan att ha skaffat sig dispositionsrätt. Förslaget hade kommit från domstolshåll i en enkät. Vattenlagsutredningen anslöt sig dock inte till uppfattningen utan menade att kravet på vattenrätt borde ha saklegitimerande verkan och utgöra grunden för sökandens talerätt.6 Inte heller Vattenlagsutredningen utvecklade frågan närmare utan nämnde endast den s.k. ostridighetsprincipen, dvs. att sökandens påstående om att han innehar vattenrätten ska tagas för gott av tillstånds- myndigheten om påståendet lämnas obestritt eller invändningen mot påståendet är uppenbart ogrundad.

5SOU 1977:27 s. 133 f., prop. 1981/82:130 s. 269, prop. 1997/98:45 del 2 s. 348 och Rolf Strömberg, Vattenlagen med kommentar s. 32 samt NJA 1993 s. 331.

6SOU 1977:27 s. 134.

179

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

Nuvarande bestämmelser om rådighet

Bestämmelserna i 2 kap. i 1983 års vattenlag har i allt väsentligt överförts oförändrade till 2 kap. LSV. Reglerna är beskrivna i avsnitt 4.8. Här ska endast upprepas att det inte heller i dag uttryckligen framgår av lagtexten att rådigheten utgör en process- förutsättning.

Ändras rättsläget om tillståndsprövningen sker enligt förvaltningslagen?

Utredningen har i huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tillståndsprövningen i första instans ska flyttas från miljödomstolar till koncessionsnämnder. Dessa nämnder ska vid sidan av miljöbalkens processuella regler tillämpa förvaltningslagen. Rättegångsbalken ska alltså inte längre tillämpas.

När ansökan om vattenverksamhet på grund av bristande rådighet har avvisats av miljödomstol, liksom tidigare av vatten- domstol, har avvisningsbeslutet grundats på att rättegångshinder föreligger. Det är alltså 34 kap. 1 § rättegångsbalken som har tillämpats.

Om utredningens förslag om övergång till förvaltningslagen genomförs, kommer inte avvisning kunna ske med stöd av rättegångsbalken. I förvaltningslagen saknas motsvarighet till rättegångsbalkens bestämmelse om avvisning vid rättegångshinder. Frågan är om tillståndsmyndigheten ändå kan avvisa en ansökan på grund av bristande rådighet.

Nämnas kan att 22 kap. 2 § miljöbalken inte kan ligga till grund för en avvisning vid bristande rådighet. Enligt bestämmelsen kan en tillståndsansökan avvisas, om ansökan är ofullständig och denna brist är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet. Det är dock inte ansökan som är ofullständig när rådighet saknas.

Frågan är då om den av utredningen i SOU 2009:10 föreslagna övergången till förvaltningslagen ändrar rättsläget på det sättet att en tillståndsansökan därefter inte kan avvisas vid bristande rådighet. Utredningen finner inget svar på denna fråga och kommer därför till slutsatsen att rättsläget är oklart.

Det är enligt utredningen otillfredsställande att inte veta om en tillämpning av förvaltningslagen får som följd att ansökan inte

180

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

längre kan avvisas vid bristande rådighet. Denna fråga bör inte överlämnas till rättstillämpningen och ska därför lösas på annat sätt.

Motiverar vattenverksamheters störningar att rådighet finns kvar som processförutsättning?

En första fråga är om störningar från vattenverksamhet och från miljöfarlig verksamhet typiskt sett är så olika att rådigheten måste vara en processförutsättning vid den ena prövningen men inte vid den andra. Båda typerna av verksamhet påverkar enskilda intressen. Vattenverksamhet påverkar ofta omgivningen genom ändrade vattennivåer. Typisk omgivningspåverkan av miljöfarlig verksamhet är buller och damm, och numera med vindkraftsutbyggnaden skuggbildningar och påverkan på landskapsbilden. Med dessa exempel som utgångspunkt kan sägas att vattenverksamhet kan medföra störningar som absolut inte bör tålas, exempelvis att mark sätts under vatten. Den miljöfarliga verksamhetens störningar kan lättare regleras med försiktighetsmått och begränsningar. De som drabbas av störningar av miljöfarlig verksamhet anser dock sällan att de ska behöva tåla störningen om verksamheten bedöms som tillåtlig. Ett exempel på en miljöfarlig verksamhet där acceptansen bland kringboende oftast är låg trots att de faktiska störningarna är lägre än vad som kan vara vanligt från ordinär industri eller vägtrafik, är just vindkraftverk. En annan skillnad som är tydlig när man utgår från nyss nämnda exempel är att det vid vatten- verksamhet normalt är lättare att förutse vilka omgivande fastigheter som kommer att påverkas.

Utredningen menar dock att skillnaderna avseende störning- arnas art mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet inte ska överdrivas. Vattenverksamhet innebär långt ifrån alltid att ett område sätts under vatten. Verksamheten kan i stället t.ex. bestå i byggande i vatten och störningarna blir då naturligtvis av en annan art.

Tilläggas kan att de störningar som är aktuella vid vatten- verksamheter drabbar det som kallas vattenverksamhetens influensområde. Rådighetskravet är dock inte kopplat till influens- området. I stället gäller rådighetskravet enligt huvudregeln bara det område där verksamheten ska vidtas. Verksamhetens störningar i

181

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

influensområdet är således inget avgörande skäl att ha ett rådighetskrav som processförutsättning för vattenverksamhet.

Utredningen finner således att vattenverksamhetens störningar inte är något hållbart skäl för att behålla rådighet som process- förutsättning.

Bör rådighet vara kvar som processförutsättning för att minska belastningen på tillståndsmyndigheterna?

Ett skäl att ha kvar rådighetskravet skulle kunna vara att vatten- verksamheter är så ingripande att man i det tidiga skede som tillståndsprövningen sker vill förvissa sig om att de civilrättliga frågorna är lösta. Anledningen skulle vara att tillståndsmyndig- heterna inte ska ägna kraft åt tillståndsprövning av verksamheter som sedan av civilrättsliga skäl aldrig kommer till stånd.

Det är möjligt att förhållandena var sådana vid tiden för 1918 års vattenlag, då en omfattande kraftverksutbyggnad skedde i Sverige. I dag torde dock det skälet ha spelat ut sin roll. Det finns nog i dag inte många verksamhetsutövare som till höga kostnader driver igenom en tillståndsprövning enligt miljöbalken utan att ha en rimlig chans att förverkliga projektet.

Utredningen finner alltså att det är ett svagt skäl för att behålla rådigheten som processförutsättning att belastningen därigenom ska minska på tillståndsmyndigheterna.

Bör rådighet vara kvar som processförutsättning för att inte sakägare ska störas i onödan?

Ytterligare ett skäl att behålla rådighetskravet är att en sökande inte ska kunna störa sakägarna med sin ansökan utan att vara sak- legitimerad. Det är enligt detta synsätt inte rimligt att sakägarna ska behöva argumentera för sin sak inför tillståndsmyndigheten mot en sökanden som inte råder över, eller i övrigt har någon koppling till, den fastighet där verksamheten ska bedrivas.

Det är lätt att sympatisera med denna uppfattning. Även här gäller dock att det nog inte finns många verksamhetsutövare som till höga kostnader driver igenom en tillståndsprövning enligt miljöbalken utan att ha en rimlig chans att förverkliga projektet.

182

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

Dessutom kan påpekas att det nu sagda lika väl gäller miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. För miljöfarlig verksamhet är dock, som nämnts, inte rådighet någon processförutsättning.

Nämnas ska att det har framförts till utredningen att rätts- förhållandena i vatten kan vara mer oklara än vad de är på land. I de fallen kan en inblandad part få skydd och hjälp av tillstånds- myndigheten så att sökanden inte kan tvinga igenom en tillståndsansökan där rätten till området är oklar. Ett exempel på ett sådant fall är rättsfallet om Transtrands Besparingsskog.7 I det fallet fann Miljööverdomstolen att det fanns brister i det ursprungliga köpeavtalet från år 1916. Sökanden kunde alltså inte styrka sin rådighet och ansökan avvisades. Det kan nämnas att invändningen om bristande rådighet framfördes först i Miljö- överdomstolen. I miljödomstolen ifrågasattes inte rådigheten och sökanden fick där tillstånd vilket alltså undanröjdes av Miljööver- domstolen. Klagande var staten genom Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och länsstyrelsen samt Naturskyddsföreningen. Klagandena var således just i det fallet inga små och svaga parter.

Det sagda talar i viss utsträckning för att rådigheten som processförutsättning är en bra skyddsregel för bl.a. svagare parter. Det är dock sällan som parterna behöver detta skydd, eftersom sökanden normalt inte ansöker om tillstånd utan att ha rådigheten klar. Inte heller skyddet för sakägarna är således enligt utredningen något tungt argument för att behålla rådigheten som processförutsättning.

Varför skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet?

Utredningen vill dessutom påpeka vilka konsekvenser nuvarande system kan ha. Uppförande av vindkraftverk kan tas som exempel. Sådana kan antingen uppföras på land eller i vatten. I förstnämnda fall krävs normalt inga åtgärder som utgör vattenverksamhet. Uppförandet av ett vindkraftverk i vatten, exempelvis till havs eller i Vänern, utgör däremot vattenverksamhet. Endast i sistnämnda fall måste sökanden ha rådigheten klar för att ansöka om tillstånd.

Av naturliga skäl är det ofta så att vindkraftverk på land skapar större oro för närboende än vindkraftverk till havs. Ovan behandlade argument om att sakägare inte ska störas i onödan är

7 Miljööverdomstolen 2008-04-08 mål nr M 1548-07.

183

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

därför starkare för det vindkraftverk som enbart utgör miljöfarlig verksamhet. I det fallet är dock inte rådigheten någon process- förutsättning.

Tilläggas ska att utredningen inte har övervägt om rådighet bör vara en processförutsättning även för miljöfarlig verksamhet. Denna fråga ryms nämligen knappast i utredningens direktiv. För det fall regeringen anser att denna fråga bör utredas bör naturligtvis inte rådigheten som processförutsättning först avskaffas för vattenverksamhet.

Medför möjligheten till tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljö- balken att rådighet bör vara kvar som processförutsättning?

Den särskilda situation då tvångsrätt för vattenverksamhet yrkas enligt 28 kap. 10 § miljöbalken bör belysas något mer. I avsnitt 4.16 redogörs för innehållet i nämnda bestämmelse.

Att handlägga tvångsrätter i tillståndsprocessen är en förenkling för den som söker tillstånd. Det kan tyckas orimligt att man ska kunna framtvinga tvångsrätter på annans fastighet utan att ha rådighet på den fastighet som vattenverksamheten utgår från. Det förefaller för övrigt som just frågan om tvångsrätter spelade roll för vattenlagsutredningens uttalanden om vattenrätt som en förutsättning för byggande i vatten och en förutsättning för att kunna hävda de tvångsrätter som behövs för att på ett effektivt sätt kunna utnyttja vattenkraft.8

Regeln i 28 kap. 10 § miljöbalken ger dock endast en möjlighet att framställa yrkanden. Det är sedan tillståndsmyndigheten som avgör om tvångsrätt ska medges eller inte.

Det är inte särskilt vanligt förekommande att tvångsrätt yrkas i vattenmålen. När det väl förekommer, gäller det ofta rätt att tillfälligt ta i anspråk markområden för upplag och transporter under byggnadsskedet.

Utredningen finner att möjligheten till tvångsrätt inte nödvändiggör att rådigheten är en processförutsättning. Inte heller finns det skäl, för det fall rådigheten inte länge ska vara en processförutsättning vid vattenverksamhet, att i vart fall behålla rådighet som processförutsättning när yrkande framförs om tvångsrätt. Yrkandet om tvångsrätt får bedömas som andra yrkanden i tillståndsansökan.

8 SOU 1977:27 s. 133.

184

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

Kopplingen till vattenkraftsutbyggnaden

Det förefaller som om vattenkraftsutbyggnaden och kravet på vattenrätt i samband med den och vidhängande möjligheter till tvångsrätt varit avgörande för att vattenrätten knutits så hårt till själva tillståndsprövningen. Den insikten förstärks när man läser såväl förarbetena till 1918 års vattenlag som Vattenlagsutred- ningens betänkande SOU 1977:27. Rådighetskravet som process- förutsättning gäller dock för ansökan om tillstånd till alla slags vattenverksamheter.

Huvuddelen av den svenska vattenkraften är redan utbyggd. Det historiskt viktiga skälet att låta rådigheten utgöra en process- förutsättning finns därmed inte kvar. Däremot träffar ju kravet numera i större utsträckning verksamheter som i vart fall ursprung- ligen inte var det primära målet för bestämmelsen att rådighet ska vara processförutsättning för själva ansökan.

Frihet för sökanden att styra sitt projekt

Ett borttagande av rådighetskravet som processförutsättning skulle kunna ge verksamhetsutövaren frihet att själv styra i vilken ordning han eller hon väljer att driva sitt projekt, dvs. om rådighets- upplåtelsen ska komma före eller efter tillståndsansökan. En sådan ordning skulle underlätta för sökanden. Naturligtvis förutsätter detta att sökanden respekterar rådigheten innan verksamheten börjar bedrivas, men i det avseendet föreslår ju utredningen ingen ändring. Detta skäl gör sig gällande för alla tillståndsansökningar.

Utredningens slutsats

Ett borttagande av kravet på rådighet som processförutsättning bör endast ske om det finns sakliga skäl som väger tyngre för att ta bort kravet än för att behålla det. Om det inte finns en sådan övervikt talar det för att lämna rättsläget oförändrat. Om skälen väger ungefär lika tungt och det inte finns några direkta nackdelar med ändringen talar dock den ambition att minska skillnaden mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet som finns i utredningens direktiv för att kravet tas bort.

Av de skäl som nämnts ovan finner utredningen att skälen att inte i onödan störa sakägarna, skyddet för svagare parter samt den

185

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

större oklarhet om ägandeförhållanden som kan finnas i vatten- områden talar för att behålla rådighetskravet som process- förutsättning. Av dessa tre skäl är det dock endast det sist nämnda skälet som är specifikt för vattenverksamheter. De två först nämnda skälen gör sig lika gällande vid prövning av miljöfarliga verksamheter.

Utredningen anser mot bakgrund av redovisningen ovan att det saknas bärande skäl att behandla miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet olika i fråga om rådighetskravet som process- förutsättning. Det skäl som trots allt talar för att vattenverksamhet bör bedömas enligt en egen mall är just den nämnda större oklarheten om ägarförhållandena i vatten jämfört med på land. Det skälet väger enligt utredningens mening dock inte så tungt att det upphäver det tyngre skälet att samordna miljölagstiftningen så att miljöbalken blir den samlade lagstiftning det varit avsett att den skulle vara. Varje samordning av regelverket ökar överskådligheten och möjligheterna för parterna att ta till sig och förstå systemet och är därmed ett steg i förenklingsarbetet. Rådighetskravet som processförutsättning för att få söka om tillstånd ska därför avskaffas för vattenverksamhet. Härigenom tas ytterligare ett steg mot en enhetlig miljölagstiftning.

Till undvikande av missförstånd bör det upprepas att utredningen med sitt förslag inte avser att åstadkomma någon ändring av reglerna om den faktiska rådigheten. Utredningen vill alltså bara avskaffa rådighetskravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Naturligtvis kan man fråga sig varför rådigheten ska vara lagreglerad för vattenverksamhet och inte för miljöfarlig verksamhet. Utredningen kommer trots detta inte till någon annan slutsats än att övriga regler om rådighet i 2 kap. LSV ska finnas kvar.

Ska ansökan avslås vid bristande rådighet när rådighetskravet som processförutsättning tagits bort?

En ansökan om tillstånd till vattenverksamhet ska alltså enligt utredningen inte avvisas vid bristande rådighet. Frågan uppkommer hur tillståndsmyndigheten ska agera när en berörd fastighetsägare med rätta påpekar att sökanden saknar rådighet och fastighets- ägaren meddelar att han eller hon inte kommer att upplåta denna rådighet.

186

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

Utredningen finner att det saknas skäl att behandla saken annorlunda än vid miljöfarlig verksamhet. Den rätta bedömningen är enligt utredningen att tillståndsmyndigheten bortser från påpekandet. Den civilrättsliga frågan om rådighet ska nämligen inte behandlas i tillståndsprövningen. Bristande rådighet utgör alltså inte ett skäl för att avslå tillståndsansökan.

Olika sätt att ta bort rådigheten som processförutsättning

Då återstår frågan hur man rent lagtekniskt tar bort rådigheten som processförutsättning. Detta är inte helt lätt, eftersom det i dag inte framgår uttryckligen av lagtexten att rådigheten är en process- förutsättning. Frågan kan alltså inte lösas genom att en skrivning om rådighet som processförutsättning stryks.

Som redan nämnts är det genom förarbetsuttalanden,9 senare bekräftade i rättsskipningen av bl.a. Högsta domstolen,10 som rådigheten har angetts vara en processförutsättning. En första fråga är då om det inte kan räcka med nya förarbetsuttalanden, inne- bärande att rådigheten inte ska prövas av tillståndsmyndigheten.

Utredningen finner att en sådan lagstiftningsmetod inte är hållbar. Det skulle bli fråga om att ändra Högsta domstolens praxis genom ett förarbetsuttalande. Detta kan inte accepteras. Den enda lösningen är att göra ett upphävande, en ändring eller ett tillägg direkt i lag. Detta kan göras på olika sätt. Nedan presenteras fyra alternativ.

Det första alternativet är att genomföra ändringen genom ett tillägg i 2 kap. 1 § LSV. Som flera gånger påpekats har inte bestäm- melsen en lydelse som anger att det handlar om en saklegitimation. Utredningen har därför egentligen ingen invändning mot själva ordalydelsen i 2 kap. 1 § LSV, eftersom paragrafen talar om att ”bedriva” vattenverksamhet. Det utredningen vill är att bestämmel- serna inte längre ska tolkas som att rådigheten ska vara en processförutsättning.

Om det åsyftade resultatet ska komma till stånd genom en ändring av ordalydelsen i 2 kap. 1 § LSV skulle man kunna lägga till i den paragrafen att rådigheten ska finnas innan verksamheten påbörjas. Paragrafen skulle då få följande ordalydelse.

9Prop. 1981/82:130 s. 269.

10NJA 1993 s. 331.

187

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

För att få bedriva vattenverksamhet ska verksamhetsutövaren, innan verksamheten påbörjas, ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten ska bedrivas.

Lösningen ger ett klart besked om att rådigheten inte behöver föreligga förrän verksamheten påbörjas. Därmed klarläggs att rådigheten inte längre behöver finnas redan vid ansökningstillfället. Tillägget i 2 kap. 1 § påverkar inte övriga rådighetsregler i 2 kap. LSV. Ändringen avser nämligen endast frågan om rådigheten som processförutsättning och inte kravet på rådighet i övrigt. En nackdel med förslaget är dock att regeln pekar ut en annan tidpunkt då rådigheten ska finnas nämligen själva påbörjandet. Det utpekandet kan leda till tvister om vad som avses med påbörjandet av vattenverksamheten. Ett annat bekymmer kan bli att stadgandet leder till krav på ingripanden från tillsynsmyndigheten, vilket innebär att ändringen egentligen inte innebär någon förenkling utan bara flyttar en fråga från tillståndsprocessen till tillsynsskedet. Detta blir en följd just för vattenverksamheter och inte för miljöfarliga verksamheter, eftersom motsvarande stadgande saknas där. Det finns alltså skäl till att inte använda nämnda lösning.

Det andra alternativet är att införa en helt ny paragraf i 2 kap. LSV. I bestämmelsen skulle anges att rådigheten inte behöver före- ligga vid ansökningstillfället utan krävas först vid verksamhetens påbörjande. Den nya paragrafen skulle uteslutande ta sikte på tillståndspliktiga verksamheter. En sådan paragraf skulle kunna ges beteckningen 2 kap. 1 a § LSV och ha följande utformning.

Trots vad som anges i 1 § behöver rådigheten inte föreligga vid tillfället för ansökan om tillstånd till vattenverksamhet. När tillstånd till vattenverksamhet meddelats ska sådan rådighet som anges i 1 § föreligga innan verksamheten påbörjas.

En sådan paragraf tar bort eventuell villfarelse om att ett myndighetstillstånd skulle kunna utnyttjas utan att erforderlig rådighet finns. En nackdel är att lösningen blir mer detaljerad än vad som egentligen är önskvärt. En lagregel utformas om vad som inte behövs. Dessutom medför lösningen även att de tidigare redovisade problemen om eventuella tillsynsingripanden kan uppstå.

Det tredje alternativet är att helt upphäva 2 kap. 1 § LSV. Det faktum att det krävs rådighet för att bedriva vattenverksamhet

188

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

skulle då följa med samma självklarhet som att det krävs rådighet på den plats där man bedriver miljöfarlig verksamhet eller på den plats man bygger ett hus eller i övrigt tar i anspråk ett område oavsett om det är i vatten eller på land. Lagstiftningen skulle då i det avseendet likna lagstiftningen som den såg ut före 1983 års vattenlag. Att rättigheterna till vatten ska anses jämställda med rättigheterna till mark och vatten påpekades redan i förarbetena till 1918 års vattenlag.11

Ett upphävande av 2 kap. 1 § LSV skulle kräva följdändringar i 2 kap. 4 och 5 §§ LSV eftersom dessa paragrafer hänvisar till 1 §. Dessa följdändringar skulle då kunna inskränkas till att just hänvisningen till den upphävda paragrafen togs bort. Följden skulle bli att upplysningen i 2 kap. 2 § LSV om vem som äger vattnet blir kvar och de särskilda rådigheterna i 2 kap. 4 och 5 §§ LSV blir kvar.

Nackdelen med detta förslag är att det kan upplevas som motsägelsefullt att ta bort 2 kap. 1 § LSV när man egentligen menar att rättsläget ska vara just sådant som paragrafen beskriver, nämligen att rådigheten är en förutsättning för själva bedrivandet och ingenting annat. Fördelen är att man faktiskt kommer åt den regel som vid sitt införande sades utgöra ett krav på att saklegitimation skulle vara en processförutsättning. En ytterligare fördel är att regelverket mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet likställs i detta avseendet.

Det fjärde alternativet är att behålla rådigheten som ett krav men att kravet inte inträder redan vid ansökningstillfället utan först vid meddelande av tillståndet. Regeln skulle utformas som ett krav, för sökanden att styrka och för tillståndsmyndigheten att kontrollera, att rådigheten finns innan tillstånd meddelas. Fördelen med det förslaget är att sökanden får ökad frihet att själv välja när under sitt projekt han vill försäkra sig om rådigheten. Jämfört med dagens situation skulle sökanden kunna använda sig av hela tiden för tillståndsprocessen, dvs. normalt 6–12 månader. Tidpunkten för kravet att visa att rådighet föreligger skulle då tidsmässigt ligga nära den tidpunkt då sökanden ändå måste ha ordnat rådigheten för att över huvud taget kunna starta sitt projekt. En ytterligare fördel med förslaget är att tillståndsmyndigheten behåller kontrollen över frågan vilket, som angetts ovan, kan vara till gagn för sakägarna och de som annars är berörda av ett projekt. Nackdelen med förslaget är att sökanden kan ta tillståndsmyndighetens och sakägarnas

11 NJA 1919 avd II s. 30.

189

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

resurser i anspråk under hela tillståndsprocessen och ändå misslyckas med att visa att rådigheten finns. I det fallet blir hela tillståndsprocessen onyttig och sakägarna har störts i onödan.

Utredningen finner vid en jämförelse av ovan nämnda alternativ att det tydligaste och mest effektiva för att nå önskat syfte är att välja det tredje alternativet, dvs. att helt upphäva 2 kap. 1 § LSV och att ändra lydelserna av 2 kap. 4 och 5 §§ LSV så att hänvisningen till den först nämnda paragrafen tas bort. Resultatet blir att rådighets- kravet som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet tas bort.

5.2.2Samhällsekonomisk tillåtlighet

Den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen enligt 11 kap. 6 § miljöbalken har beskrivits i avsnitt 4.8. Bedömningen ska göras vid prövningen av vattenverksamhet, men inte vid prövningen av miljöfarlig verksamhet. Av redogörelsen framgår att bestämmelsens vara eller inte vara har bedömts både vid införandet av miljöbalken och under Miljöbalkskommitténs arbete.

Vid införandet av miljöbalken fann man att det inte fanns några uppenbara skäl att ändra regeln. Det ansågs då att den utgjorde ett extra skydd för miljön vid prövningen av vattenverksamhet.12

Miljöbalkskommittén menade att regeln bara borde gälla vid prövningen av tvångsrätter och att vattenverksamheter i övrigt borde bedömas enligt samma hänsynsregler som t.ex. miljöfarlig verksamhet. Vidare menade kommittén att frågan borde utredas i samband med den fortsatta utredningen av prövningssystemet för vatten.13

Reglerna i 11 kap. 6 § miljöbalken går ut på att inget ingrepp i annans rätt är tillåtet om det inte är värt mer än förlusten. Denna aspekt kan vara aktuell för vattenverksamhet som genom sin inverkan, som legaliseras genom tillståndet, kan påverka annans rätt. Särskilt ingripande är en vattenverksamhet när denna medför att annans mark sätts under vatten. Även miljöfarlig verksamhet har emellertid ofta ingripande påverkan på omgivningen. Exempel på detta kan vara buller, damning, skakningar och andra störningar, som legaliserats genom tillståndet. Där gäller som sagt inte 11 kap. 6 § miljöbalken.

12Prop. 1997/98:45 del 1 s. 369.

13SOU 2002:50 s. 119 ff., SOU 2004:38 s. 53.

190

SOU 2009:42 Samordnad tillståndsprövning…

Av utredningens direktiv framgår att det har framförts att reglerna i 11 kap. miljöbalken är otidsenliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i miljöbalken. Utredningen uppfattar direktiven som att man ska utreda lämpligheten av att det ska vara möjligt att ställa samma miljökrav vid prövningen av vatten- verksamhet som vid prövningen av miljöfarlig verksamhet. Nu aktuell samhällsekonomisk bedömning skulle vara svår att göra för miljöfarlig verksamhet t.ex. i form av tillverkande industri där tillverkningen kan vara mycket lönsam för det enskilda företaget utan att ha några större fördelar ur allmän synpunkt. Det är enligt utredningens mening inte möjligt att utsträcka giltigheten av 11 kap. 6 § miljöbalken till att gälla även miljöfarlig verksamhet.

Då återstår frågan om det i stället kan vara lämpligt att ta bort kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet för prövning av vattenverksamheter. Utredningen vill i den frågan först hänvisa till två avgöranden i Högsta domstolen.14

Framför allt det senare avgörandet är av intresse, eftersom det kommit under miljöbalkens tid. Det är svårt att veta hur utgången hade blivit om inte regeln om samhällsekonomisk bedömning hade funnits. Avgörandena kan dock enligt utredningen inte tolkas på annat sätt än att 11 kap. 6 § miljöbalken och dess föregångare 4 kap. 3 § i 1983 års vattenlag kan utgöra ett extra skydd för i vart fall den lokala miljön i och kring det vattenområde som bedömts.

Rättsfallen får främst spegla möjligheten att väga in allmänna intressen i bedömningen. Man ska dock inte glömma bort att vattenverksamheter kan innebära stor påverkan även på enskilda intressen. En påverkan genom att t.ex. mark sätts under vatten kan upplevas som en integritetskränkning. Det kan tyckas vara rimligt med ett sådant intrång bara för en verksamhet där fördelarna verkligen är större än olägenheterna. Som angivits ovan drog departementschefen, vid införandet av miljöbalken, slutsatsen att regeln innebar ett extra skydd för miljön. Det finns dock anledning att göra en jämförelse med miljöfarlig verksamhet, vilken även den kan upplevas som integritetskränkande av närboende. Det kan gälla ett lantbruk med gödselspridning, en fabrik som bullrar och luktar eller en vindkraftpark som stör utsikten. Dessa störningar bedöms inte enligt någon särskild regel där den samhällsekonomiska tillåtligheten beräknas utan verksamheterna bedöms enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

14 NJA 1989 s. 581 och NJA 2008 s. 3.

191

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

Utredningen menar att de bedömningar som görs enligt 11 kap. 6 § miljöbalken i mångt och mycket liknar de som görs enligt balkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. Det skulle underlätta en enhetlig bedömning av miljöstörningar om vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter bedömdes enligt samma regelverk. Det är enligt utredningens mening fullt möjligt att enligt dessa regler avgöra om en verksamhet är tillåtlig eller inte och i det sammanhanget bedöma vilket intrång och vilka störningar den sökta verksamheten ska få medföra och vad som måste begränsas. Det finns i 2 kap. 9 § miljöbalken en stoppregel som innebär att väsentliga störningar i normalfallet inte ska tålas utan att det får ske först efter regeringsprövning. Den regeln innebär i sig ett bortre skydd för störningarnas omfattning som kan användas även vid bedömningar av vattenverksamheter.

Det ska vidare beaktas att prövningssystemet för vatten- verksamheter, i och med utredningens huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) nu är utrett. Det innebär att den ovan nämnda förutsättning som Miljöbalkskommittén tagit upp om koppling till prövningsorganisationen är uppfylld.

I fallet särskilda tvångsrätter för vattenverksamheter enligt 28 kap. 10 § miljöbalken infinner sig, som Miljöbalkskommittén påpekade, särskilda frågor. De särskilda tvångsrätterna är av mer uttalad expropriationsrättslig karaktär än den generella tvångsrätt som meddelandet av själva tillståndet innebär. Dessa regler ska, precis som andra expropriativa ingrepp, bara användas när det finns ett angeläget allmänt intresse, vilket anges i 2 kap. 18 § regerings- formen. Utredningen ansluter sig därför till Miljöbalkskommitténs förslag, som redovisats i avsnitt 4.8, att den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen ska behållas för särskilda tvångsrätter men i övrigt avskaffas vid prövningen av vattenverksamheter.

Sammanfattande bedömning

Utredningen menar att störningarna av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet inte skiljer sig åt på ett så markant sätt att det är motiverat att ha en särskild skyddsregel för vattenverksamhet men inte för miljöfarlig verksamhet. I stället bör samma regler gälla. Utredningen föreslår således att man utmönstrar kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet från 11 kap. 6 § miljöbalken och

192

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

i stället bedömer störningarna från vattenverksamhet på samma sätt som störningar bedöms vid prövning av miljöfarlig verksamhet.

Vid prövning av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken bör dock kravet behållas. Reglerna bör inarbetas direkt i nämnda paragrafer. En sådan ändring syftar endast till att inskränka kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet till att gälla just i de situationer som nämnda paragrafer anger. Ändringen syftar således inte till att kravet ska kunna användas i någon situation där det inte är tillämpligt redan i dag. Det har till utredningen framförts invändningen att ändringen skulle medföra hårdare krav vid omprövningar till gagn för t.ex. fisket än vad som gäller i dag. Utredningen delar inte den farhågan utan anser att det redan i dag gäller att även omprövningsåtgärder måste innebära större nytta än skada. Ändringsförslaget innebär alltså som nämnts ingen utökning av användandet av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedöm- ningen utan bara ett avskaffande i alla situationer utom just vid användandet av 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken.

En ytterligare följd är att den hänvisning till elberedskapslagen som finns i 11 kap. 6 § andra stycket bör flyttas till 11 kap. 1 §. Vidare behöver första stycket i 20 § elberedskapslagen upphävas.

5.2.3Prövningspliktens utformning

Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet är sedan länge utformad som en uttömmande uppräkning av verksamheter och anläggningar som kräver tillstånd. Denna uppräkning tar oftast sikte på anläggningens storlek där större verksamheter kräver tillstånd medan mindre verksamheter bara kräver anmälan och ännu mindre verksamheter varken kräver tillstånd eller anmälan.

För vattenverksamheter är systemet sedan införandet av 1983 års vattenlag uppbyggt med en definition av vad som är vatten- verksamhet och en regel som säger att det krävs tillstånd till vatten- verksamhet. Det finns ingen storleksdefinition av verksamheterna utan allt som täcks av definitionen träffas av tillståndsplikten. Den absoluta tillståndsplikten balanseras av en undantagsregel i 11 kap. 12 § miljöbalken som säger att det inte krävs tillstånd om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena.

Reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet komplette- rades i maj 2007 med en möjlighet att slippa söka tillstånd för vissa

193

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

verksamheter. Dessa verksamheter ska i stället anmälas till läns- styrelsen. Listan på vad som är anmälningspliktigt återfinns i 19 § förordningen om vattenverksamhet. Med införandet av listan förenklades handläggningen av mindre verksamheter så att dessa inte behövde genomgå en tillståndsprövning i miljödomstol. Reglerna syftade även till att minska antalet ärenden som skulle bedömas enligt den mer svårbedömda undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken. Med införandet av listan kan man säga att likheterna mellan 9 och 11 kap. miljöbalken ökade. Listan är däremot inte alls så omfattande att den går att jämföra med den uttömmande lista som finns för miljöfarlig verksamhet.

Det kan också finnas skäl att nämna 1918 års vattenlag, vilken i viss mån angav i vilka fall det krävdes tillstånd för vatten- verksamheter. Systemet utsattes för kritik för att det var oklart vilken omfattning tillståndsplikten hade.

Frågan om skillnaderna mellan prövningspliktens utformning för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet nämndes i förarbetena till miljöbalken. Där angavs att det inte var realistiskt att införa generell tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet. Det skulle däremot kunna vara aktuellt att anpassa tillståndsplikten för vattenverksamheter till det system som gäller för miljöfarlig verksamhet. De dåliga erfarenheterna från 1918 års vattenlag ledde dock till att man i det läget valde att behålla systemet i 1983 års vattenlag med generell tillståndsplikt. I propositionen öppnades dock för tanken att man i framtiden kunde återkomma i frågan och genomföra ett gemensamt system för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.15

Utredningen menar att det skulle vara möjligt att gå vidare med det arbete som, genom anmälningsplikten i 19 § förordningen om vattenverksamhet, har påbörjats med att skapa listor på vad som är tillståndspliktig respektive anmälningspliktig vattenverksamhet. Listan för anmälningsskyldighet innebär att det redan tagits ett steg på vägen mot gemensamma regler för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Erfarenheterna sedan anmälningsplikten infördes har varit goda enligt de kontakter utredningen haft med länsstyrelserna och enligt vad utredningens experter uppger.

Med uttömmande listor för tillståndspliktig vattenverksamhet skulle man lättare kunna samla de vattenverksamheter och

15 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 371 f.

194

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

miljöfarliga verksamheter vars prövningar faktiskt liknar varandra i en gemensam prövningsordning. De vattenverksamheter som även fortsatt behöver ha en särskild prövningsordning kan behålla särskilda regler för sin prövning. Uppdelningen borde även kunna leda till att antalet vattenverksamheter som kan vidtas bara efter en anmälan ökar, vilket skulle innebära en betydande förenkling för verksamhetsutövarna.

Utredningen har dock vid sina kontakter inom och utom utredningen funnit att efterfrågan på att utforma systemet för tillståndsplikt för vattenverksamheter som uttömmande listor är litet. Det finns egentligen ingen aktör vare sig på myndighetssidan, bland organisationer eller bland verksamhetsutövarna som efterfrågar förändringen. Mot bakgrund av det arbete som lagts ned på de uttömmande tillstånds- och anmälningslistorna för miljöfarlig verksamhet drar utredningen även slutsatsen att det skulle vara ett mycket stort arbete som skulle ta förhållandevis lång tid att genomföra. Utredningen avstår därmed från att lägga ett sådant förslag.

5.2.4Ansökans och domens innehåll, olika prövningsmyndigheter, rättegångskostnader, tvångsrätter och ersättningsfrågor

Ansökans och domens innehåll

Det krävs fler uppgifter i en ansökan om vattenverksamhet än i en ansökan om miljöfarlig verksamhet. Likaså ska en dom avseende vattenverksamhet innehålla mer än en dom avseende miljöfarlig verksamhet. Detta är naturliga följder av att prövningen av vattenverksamhet ska täcka fler frågor än prövningen av miljöfarlig verksamhet. Om skillnaderna i prövningarnas innehåll utjämnas kommer frågan om ansökans och domens innehåll också att lösas. Frågan är således avhängig övriga bedömningar.

Olika prövningsmyndigheter

Att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet prövas av olika tillståndsmyndigheter innebär i sig inget hinder för att prövningen sker enligt ett gemensamt kapitel i miljöbalken. Det framgår bl.a. av att ärenden om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken

195

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

redan i dag prövas av både länsstyrelsernas miljöprövningsdelega- tioner (B-anläggningar) och miljödomstolarna (A-anläggningar). Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer handlägger inte tillstånd till vattenverksamheter vilket miljödomstolarna gör.

Det förslag som utredningen lagt i sitt tidigare huvud- betänkande (SOU 2009:10) skulle medföra att skillnaderna vad gäller olika prövningsmyndigheter försvinner (jämför avsnitt 4.20 ovan). Om det förslaget antas kommer både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet att prövas av en och samma myndighet.

Rättegångskostnader

Reglerna för rättegångskostnader skiljer sig åt mellan vatten- verksamhet och miljöfarlig verksamhet. Vid vattenverksamhet är det i huvudsak sökanden som står för sakägares rättegångs- kostnader medan var och en står sina egna rättegångskostnader i mål om miljöfarlig verksamhet.

En samordning av kostnadsreglerna kan ske så att rätten till ersättning avskaffas vid vattenverksamhet men också så att den utvidgas till att gälla även vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Redan här kan sägas att en utvidgning skulle få långtgående och svåröverskådliga konsekvenser, särskilt som de hittillsvarande B- ärendena skulle omfattas.

Generellt finns det fördelar med enhetliga regler. Gräns- dragningsproblem uppkommer inte och likartade fall kan behandlas lika. Enligt utredningens mening har dock sådana systematiska skäl begränsad betydelse. En ändring av ersättningsreglerna får konsekvenser på rättspolitisk nivå. Om sakägarna inte kan processa på sökandens bekostnad innebär detta en kraftig förskjutning av balansen mellan exploateringsintressena och de motstående enskilda intressena. Normalt får då sakägarna ingen möjlighet att anlita den juridiska eller tekniska expertis som gör det möjligt för dem att argumentera på samma villkor som sökanden.

Det finns skillnader mellan ärenden om miljöfarlig verksamhet och ärenden om vattenverksamhet. Skillnaden ligger främst i typen och intensiteten av de störningar som verksamheterna för med sig på omgivningen.

I tillståndsärenden om miljöfarlig verksamhet i industriella sammanhang koncentreras prövningen ofta till verksamhetens mer generella inverkan på miljön, särskilt till frågorna om utsläpp till

196

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

luft och vatten av olika ämnen. När det gäller relationen mellan sökanden och berörda enskilda (närboende) kommer dock bedömningen i många fall att handla om andra och mera lokala störningar, såsom buller, lukt och stoftnedfall från anläggningen samt om trafikstörningar i anläggningens närhet. Det rör sig om störningar som inte är unika för den miljöfarliga verksamhet som är under prövning i ett särskilt fall, utan som förekommer mer eller mindre allmänt i samhället. En industri i en tätort är t.ex. sällan den enda bullerkällan för dem som bor i närheten av anläggningen. En naturlig konsekvens av detta är att prövningen av miljöfarlig verksamhet, när det gäller påverkan på närboende, riktas in på vad som är en acceptabel störningsnivå. Både tillståndsfrågan i sig och villkorsfrågorna bedöms utifrån vad omgivningen ”skäligen bör tåla”. Om det dessutom uppkommer skada för en enskild som ligger över skälighetsnivån får särskild talan föras enligt reglerna i 32 kap. miljöbalken. I en sådan rättegång gäller vanliga regler om rättegångskostnader.

I vattenrättsliga sammanhang kan prövningen inte riktas in på frågan huruvida verksamheternas påverkan såsom vid miljöfarlig verksamhet ligger inom gränserna för det socialadekvata. Typisk omgivningspåverkan vid vattenverksamhet är överdämning av mark, förstörda dräneringsledningar, skador på bryggor, vägar och olika tekniska föremål, liksom försvårad användning på annat sätt av mark- och vattenområden. Dessa typiska skador till följd av vattenverksamhet innebär ingrepp i omgivningens rättigheter som går långt utöver vad man kan begära att de berörda skäligen ska tåla. Skadorna träffar mestadels de skadelidandes fastigheter och medför därmed inskränkning i sakägarnas äganderätt eller särskilda rätt till en fastighet. Den expropriativa aspekten vid tillstånds- prövningen kan vara mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade.

I motiven till miljöbalken16 anförde regeringen att den hade övervägt att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader till att avse också miljöfarliga verksamheter. När det gällde luft- föroreningar var dock sakägarbegreppets omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rätte- gångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det

16 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 469.

197

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

ansågs därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader.

Miljöbalkskommittén behandlade rättegångskostnadsfrågan i sina delbetänkanden Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50) och Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation

(SOU 2004:38).

I det första betänkandet behandlade kommittén förslag till en administrativ tillståndsprövning av vattenverksamheter. För det fallet att myndighetens tillståndsprövning inte skulle omfatta civilrättsliga frågor ansåg kommittén att reglerna om ersättning för rättegångskostnader i större utsträckning än i dag borde vara desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Nuvarande regler gjorde det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verksamhet. Det föreföll mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det låg i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kunde begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare skulle alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering.

I det andra betänkandet anförde kommittén att det vid utformningen av reglerna om rättegångskostnader i vattenmål bl.a. borde vägas in vad som kunde anses karaktäristiskt för vatten- verksamheter. Det är inte ovanligt att vattenverksamheter orsakar skador på annans fastighet. Framför allt större verksamheter kan förutsätta att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden. Något som hörde nära samman med detta var att olika typer av ersättningar kan aktualiseras i vattenmål. Ett slags ersättning kan utgå till följd av att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden, exempelvis vid bygg- andet av en kraftverksdamm (intrångsersättning). En annan typ av ersättning kan utgå för skador på grund av vattenverksamhetens mer allmänna inverkan på mark- och vattenområden (ersättning för skador). I omfattande vattenmål kan båda typerna av ersättning bli aktuella. När det gäller ersättning för skador på grund av vattenverksamhetens allmänna inverkan på omgivningen fanns det enligt kommittén ingen egentlig skillnad mellan vattenverk- samheter och miljöfarliga verksamheter, eftersom störningarna från de senare på liknande sätt kan orsaka skador (utsläpp till luft och vatten, buller m.m.). Vad som också borde vägas in i frågan om

198

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

kostnadsersättning var att tillståndsprövningen av vattenverksam- heter efter miljöbalksreformen på ett tydligare sätt än tidigare utgår från två delvis olika synsätt.

Det ena synsättet, som motiverat de nuvarande reglerna om rättegångskostnader, utgår från det expropriativa inslaget i framför allt vissa större vattenmål. På samma sätt som vid prövning enligt expropriationslagen finns det här skäl att med hänsyn till verksamhetens påverkan på enskilda intressen ställa krav på ett starkt skydd för sakägarna. Det andra synsättet, som präglat prövningssystemet för miljöfarliga verksamheter, utgår från behovet av att skydda miljön från skadeverkningarna av olika verksamheter. Vid en sådan miljöprövning framhävs betydelsen av officialprövningen, dvs. att prövningsmyndigheten ansvarar för att ett tillräckligt underlag finns för att fatta ett korrekt beslut. Vid prövningen kommer fokus att hamna på frågan om verksamheten är tillåtlig utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler och andra krav som främst utgår från miljöskyddsintresset. Det kunde hävdas att sakägarnas behov av att anlita biträde för att föra talan i tillståndsfrågan är begränsat vid en sådan prövning, eftersom det är myndighetens skyldighet att ta in ett tillräckligt underlag och väga in alla de allmänna och enskilda intressen som berörs av den planerade verksamheten.

En utgångspunkt för kommitténs resonemang i frågan var att behovet av skydd för sakägare var särskilt tydligt vid prövningen av tvångsrätts- och ersättningsfrågor. Skälen för att låta sakägare få ersättning för rättegångskostnader var i allmänhet starkare vid dessa prövningar än vid prövningen av om en verksamhet uppfyller de krav som främst utgår från det allmänna miljöskyddsintresset. Kommittén föreslog att sakägare skulle kunna få ersättning för rättegångskostnader vid prövningen av ersättningsfrågor. Däremot skulle inte eventuella kostnader för tillståndsprövningen ersättas av verksamhetsutövaren.

Utredningen finner sammanfattningsvis att de sakliga skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet motiverar en fortsatt åtskillnad när det gäller rättegångskostnads- reglerna. Fördelarna med enhetliga regler väger inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans.

199

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

Tvångsrätter

Den som bedriver eller ska bedriva vissa vattenverksamheter kan i samma process som tillståndet behandlas få prövat frågan om tvångsrätt för att på någon annans fastighet utföra åtgärder som behövs för vattenverksamheten. Detta är dock inte möjligt för alla vattenverksamheter, utan endast de som räknas upp i 28 kap. 10 § miljöbalken (se avsnitt 4.16).

Den som vill ha frågor om tvångsrätt prövade vid miljöfarlig verksamhet får använda sig av tvångsmedel utanför tillstånds- processen.

De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt i ett mål om vattenverksamhet är oacceptabelt ingripande för hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det finns alltså starka systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna i målet om vattenverksamhet. Även process- ekonomiska skäl talar för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor blir obönhörligen dyrare än en samlad prövning. Enligt utredningens mening bör prövningen av särskilda tvångsrätter i mål om vattenverksamheter, liksom hittills, ske i samma process som tillståndsprövningen, dvs. i tillståndsärendet hos prövningsmyndigheten. Det bör alltså inte vara aktuellt att avskaffa möjligheten att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet för vattenverksamheter.

Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att tvångsrätter för vattenverksamheter även fortsättningsvis prövas i samma mål som tillståndsfrågorna.

För miljöfarliga verksamheter är behovet av att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet oftast inte lika tydligt, i vart fall inte när det gäller att tillgodose allmänna intressen. Det skulle dock kunna underlätta även för vissa miljöfarliga verksamheter om de hade möjlighet att få tvångsrätter prövade i tillståndsmålet. Ett exempel är uppförande av vindkraftsparker. En stor vindkraftspark kan vara av allmänt intresse för energiförsörjningen. Parkerna kräver anslutande vägar och kraftledningar. För anslutande kraftledningar ges tvångsrätt att dra fram ledningar med stöd av lednings- rättslagen, vilket sker genom förrättning vid lantmäteriet. För vägar

200

SOU 2009:42

Samordnad tillståndsprövning…

finns det möjlighet att genom lantmäteriförrättning upplåta rätt till väg genom servitut när det gäller uppförda vindkraftverk. Denna möjlighet finns inte för icke uppförda vindkraftverk. Det skulle kunna tala för att den frågan skulle behöva lösas tvångsvis och att det skulle underlätta om det kunde ske i tillståndsprocessen.

Tvångsrätt för tillträde till någon annans mark får enligt 2 kap. 18 § regeringsformen (se avsnitt 11.3) bara ges för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Frågan berördes i förarbetena till miljöbalken där Lunds universitet anförde att tillträde som enbart utförs i enskilt intresse strider mot grundlagen.17 Lunds universitet menade att även redan gällande rätt kunde ifrågasättas.

Utredningen menar att det kan finnas behov av tvångsrätter även i mål om miljöfarlig verksamhet. Frågan kan troligen även dyka upp vid andra vattenverksamheter än de som nämns i 28 kap. 10 § miljöbalken. Mot bakgrund av begränsningen i 2 kap. 18 § regeringsformen är det dock inte lämpligt att utöka området för tvångsrätter inom tillståndsprocessen för miljöbalken. Detta inne- bär att skillnaden mellan vissa vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter kvarstår i fråga om tvångsrätter.

Ersättningsfrågor

Utredningens enkät till miljödomstolarna visar att antalet tillståndsmål med ersättningsfrågor inte är särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år.

Utredningen har i sitt huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) föreslagit att ersättningsfrågor skiljs från tillstånds- prövningen av vattenverksamheter. Följden om utredningens förslag går igenom blir således att prövningen av vattenverksam- heter och miljöfarliga verksamheter blir likställda vad avser ersättningsfrågorna. Mot den bakgrunden utgör ersättnings- frågorna inget hinder mot ett gemensamt kapitel för tillstånds- prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.

17 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 518.

201

Samordnad tillståndsprövning…

SOU 2009:42

5.2.5Bör 9 och 11 kap. miljöbalken slås ihop?

Som framgår ovan finns ett antal skillnader mellan vattenverksam- het och miljöfarlig verksamhet. Skillnaderna avseende prövnings- myndigheter och ersättningsfrågor försvinner om förslagen i SOU 2009:10 genomförs. Dessa två frågor talar alltså för att slå ihop 9 och 11 kap. miljöbalken. Skillnaderna avseende rådighets- kravet som processförutsättning och samhällsekonomisk tillåtlig- het bör som redovisats tas bort så att vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet bedöms enligt samma regelverk. Även detta talar för att slå ihop 9 och 11 kap. miljöbalken. Reglerna om rätte- gångskostnader och prövningspliktens utformning talar för att behålla dagens ordning med en tydlig åtskillnad mellan prövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamheter i två olika kapitel. Frågan om ansökans och domens innehåll får anses varken väga över åt ena eller andra hållet.

Utredningen finner på ovan angivna grunder att de skillnader som i dag finns mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samheter bör utjämnas i möjligaste mån. Den fortsatta skillnaden vad gäller främst rättegångskostnader talar dock för att inte slå ihop dagens 9 och 11 kapitel till ett gemensamt kapitel. Utredningen föreslår således inte att man inför ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter.

Utredningen föreslår dock att rådighetskravet som process- förutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet tas bort. Vidare föreslås att den särskilda samhällsekonomiska tillåtlighets- bedömningen enligt 11 kap. 6 § miljöbalken tas bort utom vid prövningen av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken. Dessa förslag, tillsammans med förslagen i SOU 2009:10 utgör betydande steg mot ett närmande av reglerna om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

202

6Tidsbegränsning av tillstånd, obligatorisk omprövning och skyldighet att söka tillstånd

6.1Allmänt

En genomgående fråga i utredningens direktiv är att det finns ett stort behov av tillsyn och omprövningar för att dagens krav på miljöhänsyn ska slå igenom i befintliga tillståndsprövade och icke tillståndsprövade verksamheter. En stor del av vattenverk- samheterna har gamla tillstånd och vissa är inte tillståndsprövade alls utan drivs av hävd. Utredningen kommer nedan att redovisa sina överväganden om bl.a. tidsbegränsning av tillstånd samt regler om regelbunden obligatorisk omprövning av tillstånd till vatten- verksamheter.

6.2Överväganden

–Frågan om alla tillstånd enligt miljöbalken som huvudregel bör vara tidsbegränsade eller om det bör införas en skyldighet för verksamhetsutövarna att föra upp verksamheterna till ompröv- ning inom en särskilt angiven tid bör utredas i särskild ordning. Utredningen lägger i övrigt inga förslag härvidlag.

–Det bör inte i nuläget införas en generell skyldighet för verksamhetsutövarna att låta ompröva alla befintliga tillstånd till vattenverksamheter som är äldre än ett visst datum.

–Det bör inte i nuläget införas en generell skyldighet för verksamhetsutövarna av befintlig tillståndspliktig vatten- verksamhet, men som ändå saknar tillstånd, att ansöka om tillstånd före ett visst datum.

203

Tidsbegränsning av tillstånd…

SOU 2009:42

6.2.1Obligatorisk tidsbegränsning av nya tillstånd?

Det enda man för framtiden kan vara säker på är att det hela tiden sker förändringar och att samhällets krav och förväntningar på verksamheter kommer att förändras. Det är mot den bakgrunden tveksamt att ha tillstånd som gäller för evigt. Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energiproduktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. Ett sådant system skulle kunna fungera på samma sätt som att varje bilägare är skyldig att besiktiga sin bil av trafiksäkerhetsskäl. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på 10–50 år. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verksamhets- utövaren. Samhället skulle med ett sådant regelverk aldrig hamna i den situationen att man ansåg sig ”sitta fast” med gamla men rättskraftiga tillstånd. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske hela tiden. Från det perspektivet vore det en bra ordning.

Å andra sidan ska man beakta samhällets intresse av att en sådan stor investering, som t.ex. ett vattenkraftverk är, verkligen kommer till stånd. Det skulle inte vara ändamålsenligt för samhället att ha så hårda regler för vattenverksamheter, eller för miljöfarliga verksam- heter för den delen, att den totala viljan att investera och driva verksamheter i Sverige skulle minska. Även verksamhetsutövaren har naturligtvis berättigade krav av att få skydd för sina investeringar och att få fortsätta att driva sin verksamhet och känna att villkoren för verksamheten är stabila.

Det är därför enligt utredningens mening tveksamt att som huvudregel tidsbegränsa alla nya tillstånd till vattenverksamhet. Eftersom utredningens direktiv i denna fråga endast omfattar vattenverksamheter skulle ett sådant förslag även leda till att bara vattenverksamheter blev obligatoriskt tidsbegränsade medan miljö- farliga verksamheter även fortsättningsvis skulle ha icke tids- begränsade tillstånd som huvudregel. Det framstår inte som en rimlig ordning. Frågan om omprövning är dock ofta inte lika trängande för miljöfarliga verksamheter eftersom dessa av produktionsmässiga skäl, i vart fall oftare än vattenverksamheter,

204

SOU 2009:42

Tidsbegränsning av tillstånd…

söker nya tillstånd eller i vart fall ändringstillstånd. I det samman- hanget kan villkoren för verksamheten anpassas och moderniseras.

Av ovanstående skäl är det således inte aktuellt att föreslå obligatorisk tidsbegränsning just för alla nya vattenverksamheter. En obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter skulle dessutom inte stämma med utredningens övergripande syfte att göra prövningen snabbare och enklare.1

Frågan om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd bör istället utredas i ett sammanhang för alla tillstånd enligt miljöbalken. I en sådan utredning kan bl.a. de skäl som angivits i detta avsnitt vägas mot varandra på ett enhetligt sätt för alla miljöpåverkande verksamheter. Problemen med att få tillstånd omprövade bör, tills den frågan är utredd, istället lösas med hjälp av de åtgärder som föreslås i avsnitt 7.

6.2.2Obligatorisk skyldighet att föra upp vattenverksamheten till omprövning?

Istället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt utredningens mening meddela tillstånd som ålägger tillstånds- havaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning. I de fall en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång, dvs. naturligtvis miljö- och säkerhetsfrågor men också t.ex. krav på ökad energiproduktion och möjligheter till effektivitetshöjningar. Ett sådant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på 10–50 år beroende på vilken verksamhet det gäller. Tiden för skyldigheten kan anges i tillståndsbeslutet.

En sådan ordning vänder på ansvaret så att verksamhetsutövaren får föra upp omprövningsfrågan istället för som i dag myndig- heterna. Detta bör göra det lättare för myndigheterna att få de omprövningar som är önskvärda verkligen genomförda. Samtidigt kommer omfattningen av omprövningarna att begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas. Förslaget är således mindre ingripande än att ha obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden som sådana.

1 Dir. 2007:184 s. 3, se bilaga 2.

205

Tidsbegränsning av tillstånd…

SOU 2009:42

Regeln skulle kunna införas som ett tillägg i 24 kap. 5 § miljöbalken och med en hänvisning i 16 kap. 2 § miljöbalken så att det framgår att nya tillstånd ska omprövas efter 10–50 år. Vidare bör det i så fall anges i 22 kap. 25 § miljöbalken att tillstånds- beslutet ska innehålla uppgifter om när tillståndet senast ska omprövas samt det intervall när ytterligare omprövningar ska göras och att den tiden ska vara mellan 10–50 år. Vid särskilda skäl ska man kunna sätta längre eller kortare tid. Vid synnerliga skäl ska kan man kunna låta bli att ange tid för obligatorisk omprövning.

Vidare bör 22 kap. 2 a § miljöbalken ändras så att den skyldighet som finns för en utövare av miljöfarlig verksamhet att ta fram underlag för en omprövning utvidgas så att samma krav kan ställas på en utövare av vattenverksamhet. Se vidare om denna fråga nedan i avsnitt 7.

Om det är uppenbart för tillståndsmyndigheten att någon omprövning inte behöver ske av miljöskäl, säkerhetsskäl, krav på mer energiproduktion eller på grund av andra allmänna intressen, ska tillståndsmyndigheten i ett sådant system kunna uttala att omprövningen är uppenbart onödig. Verksamheten får då fortsätta med befintliga villkor tills det är dags för nästa omprövning eller den kortare tid som tillståndsmyndigheten bestämmer. Tillstånds- myndigheten kan ta ett sådant beslut efter att ha fått in det underlag för omprövningen som verksamhetsutövaren enligt sitt tillståndsbeslut är skyldig att ta fram. Denna ordning medger att onödiga omprövningar kan sorteras bort, vilket kan minska belastningen på tillståndsmyndigheterna och på verksamhets- utövarna.

Den ovan föreslagna regeln, precis som en regel om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånden, skulle ha ett mycket långsiktigt syfte, närmast ett hundraårsperspektiv. Regeln kommer ju att träffa verksamheter som ändå i dag får ett nytt tillstånd som med rådande värderingar anses modernt. Nyttan för det allmänna eller för enskilda kommer därmed att visa sig först långt senare, dvs. om 50–100 år då även de tillstånd som i dag anses fullödiga kan komma att utsättas för kritik. En kritik som vi i dag kanske inte ens kan förutse vad den kommer att gå ut på. Det finns därför starka skäl att bädda för framtiden så att framtidens samhällsintressen lättare ska kunna ge avtryck på tillstånden och villkoren för vattenverksamheterna än vad som är fallet i dag.

Att införa ett system som automatiskt tvingar fram omprövningar kan beskyllas för att öka krånglet för företagen. Den

206

SOU 2009:42

Tidsbegränsning av tillstånd…

nackdelen ska då vägas mot frågan som uttalas i direktiven att det behövs omprövningar av äldre vattendomar. Det är då viktigt att systemet utformas så att omprövningarna verkligen kan fånga upp alla intressen som kan vara aktuella för verksamheten. Skyldigheten för utövare av just vattenverksamheter att föra upp verksamheten till omprövning kan alltså ifrågasättas på samma grunder som en obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vattenverksamheter, dvs. varför ska inte miljöfarliga verksamheter omfattas? Inte heller kan ett sådant förslag sägas stämma med utredningens över- gripande förenklingssyfte. Frågan bör utredas särskilt på samma sätt som obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd. Till dess bör arbetet med omprövning av gamla tillstånd lösas på de sätt som föreslås i avsnitt 7.

6.2.3Obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd genom övergångsregel?

När det gäller vattenverksamhet är en stor del av tillstånden gamla. Detta framgår av utredningens direktiv och även av de svar utredningen fått från landets länsstyrelser och miljödomstolar (se avsnitt 3). Den absoluta huvuddelen av vattenkraften är redan utbyggd och omfattas av redan fattade tillståndsbeslut. Ett mindre antal saknar tillstånd och drivs på annan rättsgrund. Detta innebär att ovanstående resonemang om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd eller tidsgränser för omprövning av nya tillstånd inte kommer att ge något avtryck på merparten av dagens befintliga vattenverksamheter. Alla vattenverksamheter är dock möjliga att ompröva om man beaktar de tidsgränser och övriga begränsningar som finns i 24 kap. 5 § miljöbalken och övergångsreglerna till denna (se avsnitt 4.12 och 4.13).

Kammarkollegiet har som tidigare redovisats arbetat med omprövningar sedan i vart fall år 1994 och under den tiden hunnit med ca 200 omprövningar. Ytterligare ca 50 verksamheter har granskats men inte funnits lämpliga för omprövning. Utöver Kammarkollegiets arbete med omprövningar har även läns- styrelserna i någon mån arbetat med omprövningar. Utredningen har inte exakta uppgifter om i vilken omfattning omprövningar drivits genom länsstyrelsernas försorg. Vid de kontakter utred- ningen haft med länsstyrelserna har det framgått att omprövningen endast avsett ett mindre antal vattenverksamheter.

207

Tidsbegränsning av tillstånd…

SOU 2009:42

Både Kammarkollegiets och länsstyrelsernas omprövnings- verksamhet är alltså blygsam i förhållande till antalet befintliga verksamheter. Om omprövningsarbetet ska fortsätta bedrivas i motsvarande takt, kommer det att ta mycket lång tid innan nödvändiga omprövningar gjorts.

Mot ovan beskrivna bakgrund kan man överväga om befintliga vattenverksamheter som har tillståndsprövats före ett visst angivet datum ska tvingas till en obligatorisk omprövning. Detta skulle kunna införas som en övergångsregel och föras in i lagen om införande av miljöbalken. På så sätt skulle befintliga vatten- verksamheter som inte prövats enligt miljöbalken tvingas till en omprövning enligt dagens miljöregler.

Omprövningarna kommer att begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte länge kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Om man nu överväger att föreslå en sådan övergångsregel bör den dock förses med en ventil så att det är möjligt att avstå från omprövningen om den är uppenbart obehövlig.

Argument mot att införa en obligatorisk omprövnings- skyldighet för befintliga verksamheter är att systemet kommer att medföra mycket stora utredningskostnader för verksamhets- utövarna samtidigt som det också kommer att förbruka mycket stora resurser hos prövningsmyndigheterna och även hos andra myndigheter och kommuner som blir inblandade i prövnings- arbetet. Dessa kostnader kommer att drabba alla befintliga vatten- verksamheter, som är äldre än det datum man bestämmer, utan någon urskiljning av vilka som är i stort behov av omprövning och vilka som har ur alla synpunkter godtagbara tillstånd. Det framstår som ett förhållandevis klumpigt system som dessutom skulle strida mot utredningens övergripande förenklingssyfte. Utredningen avser inte att lägga ett förslag som innebär att alla befintliga vattenverksamheter tvingas till omprövning.

6.2.4Skyldighet för befintliga tillståndspliktiga vattenverksamheter som saknar tillstånd att ansöka om tillstånd före en viss angiven tidpunkt?

Ett mindre ingripande alternativ än den ovan redovisade omprövningsskyldigheten av befintliga vattenverksamheter skulle

208

SOU 2009:42

Tidsbegränsning av tillstånd…

kunna vara att tvinga de som bedriver tillståndspliktig vatten- verksamhet, men saknar tillstånd, att ansöka om tillstånd före ett visst datum. Detta skulle bli en direkt parallell till vad som skedde vid införandet av miljöbalken då de som drev tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, men saknade tillstånd, tvingades att ansöka om tillstånd för driften av verksamheten.

Om det antal vattenverksamheter som saknar tillstånd som anges i tabellen 3.2 i avsnitt 3 är korrekt, skulle en sådan regel träffa över 7 000 verksamheter. Mot bakgrund av det stora antalet länsstyrelser som inte angett några siffror i denna del är det troligt att det verkliga antalet är större. Det som ovan sagts om mycket stor belastning på verksamhetsutövarna, tillståndsmyndigheterna och övriga inblandade myndigheter och kommuner i resonemanget om obligatorisk omprövning av befintliga tillstånd, gäller därmed även för nu aktuellt förslag. En annan svårighet är att det vid en del äldre verksamheter, framför allt markavvattningar såsom diknings- företag, är oklart vem som i dag ska anses som verksamhetsutövare och därmed ska drabbas av tillståndsplikten. Utredningen avser därmed inte att lägga något sådant förslag.

Utredningen anser istället att dessa verksamheter bör fångas upp i den inventering som föreslås i avsnitt 7. När tillsyns- myndigheterna fått kännedom om verksamheterna kan det bedömas vilka åtgärder som behöver vidtas vid varje verksamhet. Det kan även nämnas att utredningens förslag om miljörapport för vissa angivna verksamheter träffar verksamheter som är tillstånds- pliktiga. Det saknar alltså betydelse för dessa verksamheters skyldighet att lämna miljörapport om det finns tillstånd eller inte.

209

7Underlag för omprövning och ansvar för kunskapsuppbyggnad

7.1Allmänt

Reglerna för att få in uppgifter från verksamhetsutövarna skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Till exempel gäller kravet på miljörapporter enligt 26 kap. 20 § miljöbalken för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter men inte för tillståndspliktiga vattenverksamheter. Vidare kan nämnas specialregleringen i 22 kap. 2 a § miljöbalken som ålägger verksamhetsutövaren av miljöfarlig verksamhet att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. Motsvarande krav ställs inte på verksamhetsutövaren av vattenverksamhet. Detta kan medföra att kunskapsuppbyggnaden, i vart fall den som redovisas till tillsynsmyndigheterna, är lägre för vattenverksamheter än för miljöfarliga verksamheter.

Reglerna om verksamhetsutövares egenkontroll1 är i och för sig gemensamma för anmälnings- och tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Dessa uppgifter ska dokumenteras och kan om tillsynsmyndigheten begär det ges in till myndigheten. Inhämtandet av uppgifter sker dock inte med automatik på samma sätt som en miljörapport.

En utgångspunkt för utredningen är att reglerna om inhämtande av uppgifter och kunskapsuppbyggnad inte bör skilja sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det ska finnas skillnader, ska dessa vara sakligt motiverade och inte endast historiskt betingade. En annan utgångspunkt för utredningen är att det är det mer utvecklade systemet för miljöfarlig verksamhet som ska fungera som modell. Utgångspunkten är alltså att reglerna för

1 Se avsnitt 4.15 och 13.2.

211

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

vattenverksamhet anpassas till vad som gäller för miljöfarlig verksamhet.

7.2Överväganden och förslag

–Tillståndspliktiga vattenverksamheter som utgörs av vatten- kraftverk, vattenregleringsföretag och de vattenverksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken ska omfattas av kravet på årlig miljörapport.

–En verksamhetsutövare som tar över en tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet ska vara skyldig att upplysa tillsyns- myndigheten om detta.

–Länsstyrelserna ska genomföra en inventering av vatten- verksamheter och upprätta en prioriteringslista över möjliga omprövningsobjekt. Inventeringsarbetet ska samordnas nationellt av Kammarkollegiet. En samverkansgrupp för alla inblandade ska ledas av Kammarkollegiet.

–Kammarkollegiet och andra myndigheter ska kunna begära in uppgifter från verksamhetsutövaren och få undersökningar utförda på dennes bekostnad om det behövs för en omprövning.

–Den som bedriver vattenverksamhet ska vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning.

–Regeln om prövotid i 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken ändras så att den uttryckligen kan användas vid omprövningar.

–Det ska enligt huvudregeln alltid krävas anmälan till länsstyrelsen vid rensning av ett vattendrag för att bibehålla vattnets djup eller läge.

–Det ska tas fram en särskild arbetsplan och särskild finansiering för arbetet med att åtgärda herrelösa verksamheter. Arbetet ska samordnas med inventeringsarbetet.

Skeendena inom vattenrätten är av tradition och även av rent praktiska orsaker långsiktiga. Samhället måste ha ett långsiktigt perspektiv när regeländringar övervägs. Utredningen bör lägga förslag som leder till att ansvaret för att utvecklingen går åt det håll samhället önskar i större utsträckning än i dag ligger på den som

212

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

bedriver vattenverksamhet. Ansvaret ska alltså inte i samma utsträckning ligga på myndigheter att utreda, initiera och driva omprövningar. Det underlag och de uppgifter som behövs för omprövningar bör kunna tas fram av verksamhetsutövarna. Om fler omprövningar sker efter företagens egna utredningar, så kan myndigheterna koncentrera sig på att driva de omprövningar som inte kommer fram av sig själva men ändå är önskvärda och konkretiseras genom t.ex. EG-rättsliga krav, miljömålen och vattenförvaltningsarbetet.

7.2.1Miljörapport för vissa vattenverksamheter

Vattenverksamheter med risk för stor miljöpåverkan bör omfattas av kravet på att årligen lämna miljörapport. Systemet bör likna det som finns för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Miljö- rapporterna kommer att bidra till myndigheternas kunskaps- uppbyggnad och vara en hjälp i prioriteringarna av vilka verk- samheter som ska omprövas.

Vilka vattenverksamheter ska omfattas av kravet på miljörapport?

Tillståndsplikten för vattenverksamhet är, som redovisats tidigare i betänkandet, uppbyggd på ett annat sätt för vattenverksamhet än för miljöfarlig verksamhet. Det är redan av detta skäl inte lämpligt att införa samma regel som för miljöfarlig verksamhet, dvs. att all tillståndspliktig verksamhet omfattas av kravet på miljörapport. Det saknas t.ex. skäl att ställa krav på den som anlagt en pir att löpande ge in miljörapporter. Ett sådant krav bör begränsas till vattenverksamhet där det kontinuerligt ska ske en verksamhet som påverkar miljön. Det bör alltså regleras särskilt vilka tillstånds- pliktiga vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport.

Det är enligt utredningens mening särskilt viktigt att verksam- heter i rinnande vatten omfattas av kravet på miljörapport. Särskilt gäller det verksamheter som påverkar fiskens vandringsvägar både vad gäller uppvandring och utpassage.

För att reglerna ska fungera är det även viktigt att dessa riktar sig mot verksamheter som har en verksamhetsutövare som kan ta

213

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

ansvar för att miljörapporten ges in. Det bör därför övervägas noga vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljö- rapport.

Utredningen anser att åtminstone följande vattenverksamheter bör omfattas på kravet på miljörapport.

•Vattenkraftverk.

•Vattenregleringar.2

•Vattenverksamheter i övrigt som omfattas av 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken.

Utöver ovanstående punkter har utredningen övervägt om dammar som påverkar fiskens vandringsmöjligheter bör omfattas av kravet på miljörapport. Sådana dammar kan emellertid vara övergivna och sakna verksamhetsutövare. Det är inte rimligt att fastighetsägaren ska ta ansvar för miljörapporten för dammar han inte skapat och inte heller dragit nytta av eller över huvud taget ansvarar för. Om en skyldighet att ge in miljörapport för dessa dammar införs måste den således förses med någon slags begränsning så att bara de dammar där det finns en verksamhetsutövare träffas. Utredningen har inte funnit det helt enkelt att konstruera en sådan avgränsning. En möjlig avgränsning vore att låta regeln omfatta dammar där det i modern tid har vidtagits någon slags åtgärd eller bedrivits verksamhet. En tänkbar avgränsning bakåt i tiden vore att knyta an till den tidpunkt då 1918 års vattenlag ersattes av 1983 års vatten- lag. Då skulle fiskvandringshindrande dammar där det vidtagits åtgärder de senaste 25 åren omfattas. Utredningen menar dock att det är svårt att förutse hur en sådan regel skulle slå. Om det behövs uppgifter om dessa dammar kan myndigheterna använda de möjligheter som finns i 26 kap. 21–22 §§ miljöbalken och i framtiden eventuellt även de möjligheter att kräva in uppgifter som utredningen föreslår ska vara möjliga inför omprövningar.

Det har till utredningen framförts att kravet på miljörapporter borde omfatta uttag av vatten t.ex. för jordbruksbevattning. I dessa fall finns det naturligtvis en verksamhetsutövare som bedriver bevattningen, så den frågan är inget problem. Den fråga som dock skulle kunna vara ett problem är att miljöpåverkan av vattenuttaget är helt kopplad till vattenföringen i det aktuella vattendraget. Vissa bevattningsuttag görs ur stora vattendrag eller ur stora sjöar och

2 Vattenreglering är definierat i 11 kap. 5 § miljöbalken.

214

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

har ingen större påverkan. Andra vattenuttag görs ur mycket små vattendrag, vilket kan vara förödande för detta vattendrag särskilt som uttaget oftast sker under torrperioder då vattenföringen redan från början är låg. Denna fråga hänger dessutom ihop med undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken som gör att vissa uttag helt enkelt inte är tillståndspliktiga. Utredningen har inte ansett det enkelt att konstruera en sådan avgränsning och menar att det talar för att inte låta dessa verksamheter omfattas av kravet på miljörapport. Det har aldrig varit tanken att icke tillståndspliktiga verksamheter ska omfattas av kravet på miljörapport. Ett ytterligare skäl är att det är svårt att förutse hur många bevattnings- verksamheter som skulle omfattas av kravet. Verkningarna av ett sådant förslag skulle därmed vara svåra att beräkna. Sammantaget anser utredningen att uttag av vatten för bevattning inte bör omfattas av krav på miljörapport.

Vad ska miljörapporten innehålla?

Det är Naturvårdsverket som ska bestämma vad en miljörapport ska innehålla. Utredningen gör ändå överväganden i denna fråga.

Den rapportering som redan i dag sker för dammsäkerhet (se avsnitt 13.2.4) bör, jämte den rapportering som sker av miljöfarliga verksamheter, kunna fungera som en utgångspunkt för hur rapporteringen ska ske. Miljörapporten för vattenverksamheter bör, precis som de för miljöfarlig verksamhet, användas för att ta in uppgifter om hur tillstånden efterlevs. De uppgifter som ska rapporteras kan även, för ett särskilt angivet år, utökas så att de ytterligare möjliggör för myndigheterna att bedöma behovet av omprövningar. Rapporterna kan även bidra med delar av det underlag som krävs vid omprövningar.

En miljörapport för vattenverksamheter kan innehålla följande.

•Grunduppgifter om verksamhetsutövare, såsom adress och kontaktperson.

•En sammanställning av vilka vattendomar och andra beslut som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en vattendom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och sitt utförande.

215

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

•En redovisning av hur verksamheten följt gällande tillstånd och villkor.

•En redovisning av vilket eller vilka vattensystem anläggningarna påverkar samt ett kartunderlag som visar hela vattensystemet och var anläggningarna är placerade i vattensystemet.

•En sammanställning av verksamhetsutövarens befintliga doku- mentation av verksamhetens risker från hälso- och miljö- synpunkt, som tagits fram enligt 6 § första stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, samt övrig information om verksamhetens påverkan på miljön som verksamhetsutövaren tagit fram till följd av 26 kap. 19 § andra stycket miljöbalken.

•En bedömning av dammsäkerhetsfrågorna vid anläggningarna. Uppgifterna kan så långt möjligt baseras på den redovisning av dammsäkerhetsfrågor som redan görs till länsstyrelserna (jfr avsnitt 13.2.4).

Bör miljörapporten vara årlig?

Det har till utredningen föreslagits att kravet på miljörapport kanske kan begränsas till vart tredje eller vart femte år. Utred- ningen menar att för vissa uppgifter skulle det mycket väl kunna vara så. För frågorna om efterlevnaden av tillstånd och villkor och dammsäkerhet bör dock miljörapporten, precis som för miljöfarlig verksamhet, ges in varje år. Utredningen vill dessutom påpeka att kravet på att miljörapporten ska lämnas varje år står direkt i 26 kap. 20 § miljöbalken som i dag reglerar miljöfarlig verksamhet. Om utredningens förslag antas reglerar den även vattenverksamheter. Frågan om miljörapporter ska vara årliga eller ges in med ett annat intervall bör inte regleras separat för vattenverksamheter utan gemensamt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen föreslår därmed att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska följa 26 kap. 20 § miljöbalken och därmed vara årlig.

216

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

Hur införs kravet?

Reglerna om miljörapport för vattenverksamheter bör införas som en ny mening i 26 kap. 20 § första stycket miljöbalken, i vilken regeringen bemyndigas att föreskriva vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport. Regeringen bör sedan i förordningen om vattenverksamhet införa en ny paragraf i vilken det anges vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet på miljörapport. Närmare föreskrifter om innehåll och redovisning av miljörapport för vattenverksamheter bör meddelas av Naturvårds- verket, som därvid bör utgå från dagens system för miljöfarliga verksamheter och det befintliga systemet för rapportering av dammsäkerhetsåtgärder. Innan Naturvårdsverket meddelar sådana föreskrifter bör verket samråda med Kammarkollegiet, Fiskeri- verket och Svenska Kraftnät för att säkerställa att föreskrifterna ges ett innehåll som underlättar arbetet med omprövningar och även samordnas med Svenska Kraftnäts arbete med dammsäkerhet.

Precis som för miljöfarliga verksamheter bör regeln om miljö- rapport i normalfallet inte träffa anmälningspliktiga verksamheter. I den mån dessa behöver omfattas av krav på årlig miljörapport så täcks dessa av bemyndigandet i 26 kap. 20 § sista stycket miljö- balken om att föreskrifter får meddelas om att även verksamheter som inte är tillståndspliktiga ska lämna miljörapport. Regeringen kan i så fall ta in sådana föreskrifter i förordningen om vatten- verksamheter, som beskrivs i avsnitt 2.8.

Vad händer med miljörapporten när den kommer in?

Miljörapporterna för vattenverksamheter kommer enligt utred- ningens mening att underlätta för tillsynsmyndigheterna att ha kontroll över dessa verksamheter. Detta leder i sin tur till att det blir lättare att avgöra vilka verksamheter som träffas av kravet i 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken att de ska föras upp till den omprövning som behövs för att balken ska efterlevas. För att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska få denna effekt krävs det naturligtvis att mottagande myndigheter har resurser att granska och följa upp de verksamheter som de inlämnade rapporterna avser. Om så inte är fallet innebär miljörapporterna bara administrativt krångel för verksamhetsutövarna utan mot-

217

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

svarande nytta för miljön. Utredningen hänvisar till den diskussion som förs om myndigheternas resurser i avsnitt 13.3.

7.2.2Upplysningsskyldighet vid övertagande av tillstånds- given eller anmäld vattenverksamhet

Vattenverksamheter kan många gånger vara gamla och det är inte alltid självklart vem som är ansvarig för en verksamhet. I 11 kap. 21 § miljöbalken finns regler om hur underhållsansvaret följer med vid en fastighetsöverlåtelse och att detta ska antecknas i fastighets- registret. I förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter m.m. finns regler om miljöbok och översändande av vissa domar.

För miljöfarlig verksamhet finns det en särskild regel i 32 § FMH om att den som tar över en verksamhet som är tillstånds- given eller anmäld ska upplysa tillsynsmyndigheten om övertag- andet. Utredningen menar att motsvarande skyldighet bör införas för vattenverksamheter och att regeln kan underlätta för tillsyns- myndigheten att hålla aktuella register över verksamhetsutövarna. Regeln bör införas i förordningen om vattenverksamheter.

Det skulle kunna övervägas att upplysningsskyldigheten, i stället för ovanstående koppling till tillståndsgiven eller anmäld verksamhet, kopplas till övertagandet av tillståndspliktig eller anmälningspliktig verksamhet. Regeln skulle då träffa fler verksam- heter och ytterligare bidra till kunskapsuppbyggnaden hos tillsyns- myndigheten. En sådan regel skulle dock skilja sig åt från vad som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet enligt nämnda 32 § FMH. Utredningen lägger därmed inte något sådant förslag.

7.2.3Inventering och samverkan

Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i sin rapport framfört att en viktig åtgärd som kan vidtas i syfte att effektivisera dagens omprövningsverksamhet är att göra en ny inventering och prioriteringslista av möjliga omprövningsobjekt.3 I rapporten nämns att länsstyrelserna år 1994 gjorde en genomgång av olika omprövningsobjekt, men att kunskaperna kring vatten därefter

3 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor, Jo2007/1393/JFS s. 29.

218

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

blivit bättre. Bl.a. miljöbalken har medfört ett annat och mer vidgat synsätt på vilka objekt som bör bli föremål för omprövning.

Syftet med en förnyad inventering är enligt Kammarkollegiet och Fiskeriverket att enklare och mer systematiskt kunna identifiera objekt och åtgärder med stor potential att främja allmänt fiske- och miljöintresse där samtidigt juridiska/tekniska och övriga hinder är överkomliga. Det finns enligt rapporten säkerligen flera tusen objekt som skulle kunna vara föremål för en omprövning. Ambitionsnivån och tillgängliga resurser styr givetvis vilka objekt som skulle kunna komma i fråga. Oavsett nivån som väljs, är det inte realistiskt att tro att man på kort tid skulle kunna peka ut och ompröva en mängd otidsenliga tillstånd med avseende på exempelvis deras negativa inverkan på fiskeintresset. Eftersom omprövningsprocesser ofta kan kräva stora resurser i form av utredningar, tid och pengar är det nödvändigt att identifiera objekt där

•rimliga åtgärder kan ge stor nytta för miljövårdsintresset

•juridiska/tekniska hinder för omprövningen inte föreligger

•motstående intressen eller andra faktorer inte hindrar omprövningen.

Kammarkollegiet och Fiskeriverket påpekar i rapporten att kriterierna gäller i dag men det torde finns utrymme för ett mer systematiskt och långsiktigt arbetssätt. En systematiskt inventering av prioriterade omprövningsobjekt är mycket arbetskrävande och måste ske inom ramen för ett särskilt projekt med flera olika deltagare. Förutom Kammarkollegiet, Fiskeriverket, Naturvårds- verket, Energimyndigheten, länsstyrelserna med flera myndigheter behöver även representanter för verksamhetsutövarna och företrädare för olika organisationer såväl på naturskydds- och fiskesidan som på energisidan delta. För att en fortsatt inventering ska vara meningsfull måste den samordnas med vad som fram- kommer vid arbetet vid länsstyrelserna och vattenmyndigheterna med att genomföra miljömålen och ramdirektivet för vatten. Det måste också säkerställas att det finns tillräckliga resurser för inventeringen.

Kammarkollegiet och Fiskeriverket föreslår att Fiskeriverket i ett kommande inventeringsarbete bör ha ett särskilt ansvar för att utreda vilka typer av objekt som har betydelse för det allmänna fiskeintresset. Exempel på åtgärder som ska beaktas vid arbetet är

219

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

bevarande av värdefulla fiskebestånd, återskapande av fisk- vandringsmöjligheter och säkerställande av fritidsfiskemöjligheter.

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammar- kollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om inventering.

Miljööverdomstolen framförde följande. Arbetet som nu bedrivs av vattenmyndigheterna med karaktärisering av vattenområden, fastställande av kvalitetskrav samt upprättande av åtgärdsprogram leder till att vattenföretag som motverkar kvalitetskraven – som god ekologisk status eller god ekologisk potential – identifieras. Vattenmyndigheternas arbete bör således leda till att åtminstone de vattenföretag som behöver omprövas på grund av förhållanden i vattenmiljön pekas ut. Därutöver kan det finnas behov av omprövningar av vattenföretag för att åstadkomma förbättringar i miljön i övrigt. Förslaget från Kammarkollegiet och Fiskeriverket kan ge uppfattningen att det behövs en separat inventering, parallell med det arbete som genomförs vid vattenmyndigheterna. Inventeringsarbetet måste samordnas.

Länsstyrelserna tillstyrkte överlag att en ny inventering görs och pekade även de på behovet av samordning med vattenförvalt- ningsarbetet. De pekade även på att en inventering måste omfatta aspekter som kulturmiljö, miljömål, markavvattning, biologisk mångfald m.m. Länsstyrelserna anförde även att inventeringen bara kan göras om det tillförs resurser.

Bedömning

Utredningen är av samma uppfattning som Kammarkollegiet och Fiskeriverket och föreslår således att en ny inventering samt en prioriteringslista av möjliga omprövningsobjekt ska göras. I ovan redovisade punktlista nämns motstående intressen. I detta begrepp kan enligt utredningen rymmas alla intressen som riskerar att missgynnas av att en omprövning sker. Dessa kan t.ex. vara elproduktion, kulturmiljö, befintliga vattenspeglar, boendemiljöer, friluftsliv, båttrafik, sjukdomsspridning, säkerhet, fiskekortsförsälj- ning och en hel mängd andra saker. Allt sådant ska naturligtvis finnas med vid bedömningen av om objektet är lämpligt för omprövning.

Utredningen anser det lämpligt att det huvudsakliga invente- ringsarbetet utförs av länsstyrelserna som då kan utnyttja den

220

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

kunskap som byggs upp i den vanliga tillsynen samt sin lokal- kännedom. Länsstyrelserna ska då utnyttja den kunskaps- uppbyggnad som skett hos de länsstyrelser som är vatten- myndigheterna i vattenförvaltningsarbetet. För att inriktningen på inventeringen och urvalet av lämpliga omprövningsobjekt ska bli så bra som möjligt bör dock arbetet samordnas av Kammarkollegiet som då kan bidra med sin juridiska kompetens. Det ska dock precis som Miljööverdomstolen påpekat inte handla om några parallella inventeringar utan befintlig kunskap ska utnyttjas.

För att förbättra samordningen bör en formell samverkansgrupp inrättas. Denna grupp kan hantera vissa av de komplicerade fråge- ställningar som uppkommer vid omprövningar. Exempel på frågor som denna grupp kan behandla är komplicerade tillsynsfrågor, riktlinjer för olika omprövningsinsatser samt klarläggande hur man ska förhålla sig till de kraftigt reglerade och modifierade vatten- dragen och vilken status det är rimligt att uppnå i dessa. I vissa fall kan man även behöva föra övergripande diskussioner med representanter för olika vattenverksamheter. Även denna grupp bör enligt utredningens mening ledas av Kammarkollegiet.

Även i denna del vill utredningen hänvisa till avsnittet om resurser (avsnitt 13.3) och påpeka att inventeringen inte kommer till stånd om erforderliga resurser inte skjuts till.

7.2.4Kammarkollegiets m.fl. myndigheters befogenheter att begära uppgifter inför omprövningar

Reglerna i 26 kap. 21–22 §§ miljöbalken anger när tillsynsmyndig- heten får begära in uppgifter som behövs för tillsynen. Reglerna gäller de uppgifter som en tillsynsmyndighet behöver för tillsynen. Reglerna kan inte åberopas av Kammarkollegiet i sitt arbete med omprövningar, eftersom omprövningar inte utgör tillsyn och Kammarkollegiet dessutom inte är en tillsynsmyndighet. Förhållandet har uppmärksammats av Kammarkollegiet i sin rapport om arbetet med omprövningar av vattendomar, där kollegiet beskriver att de nu är tvungna att be länsstyrelsen att begära in behövliga uppgifter. Detta är ett onödigt krångligt tillvägagångssätt.4

4 A. a. s. 35.

221

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammar- kollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget att Kammarkollegiet ges rätt att kräva in upplysningar.

Miljööverdomstolen framförde att Kammarkollegiet inte har några uppgifter som tillsynsmyndighet. Det är förutom Naturvårdsverket och länsstyrelserna, närmast Fiskeriverket och Svenska Kraftnät som har tillsynsuppgifter som ofta knyter an till vattenverksamheter. Enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken (8 §) har Kammarkollegiet enbart rollen som mottagare av information om förhållanden som kan motivera omprövning. Det är olämpligt att ge en myndighet som inte har tillsynsansvar möjlighet att tillämpa en bestämmelse i 26 kap. miljöbalken. Kammarkollegiet kan inte ges roll av tillsyns- myndighet utan en grundlig analys av ansvarsförhållandena. De oklarheter som redan finns beträffande myndigheternas arbets- områden skulle snarast öka genom förslaget.

Svensk Energi framförde att tanken att via 26 kap. 21 § miljöbalken avkräva en verksamhetsutövare uppgifter som behövs för en omprövning förefaller djärv. Stadgandet talar om uppgifter som behövs för tillsyn, inte om uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna utforma en omprövningsansökan.

Bedömning

Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att kollegiet själv direkt bör kunna begära in de uppgifter som behövs i arbetet med omprövningar. Att som i dag tvinga Kammarkollegiet att gå vägen via länsstyrelsen för att få in behövliga uppgifter inför en omprövning framstår enligt utredningens mening som onödigt krångligt.

Även om den i nästa avsnitt beskrivna ändringen i 22 kap. 2 a § miljöbalken om verksamhetsutövarens skyldighet att ta fram uppgifter till en omprövning införs, så kan det finnas skäl att låta Kammarkollegiet begära in uppgifter direkt från verksamhets- utövaren. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som behövs för att bedöma om en omprövning över huvud taget ska inledas. Det kan i det skedet snarast underlätta för verksamhetsutövaren, tillstånds- myndigheten, tillsynsmyndigheten och Kammarkollegiet om kollegiet kan begära in uppgiften direkt utan att tvingas gå via tillsynsmyndigheten.

222

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

Även om ändringen motsvarar de befogenheter en tillsyns- myndighet har enligt 26 kap. miljöbalken bör ändringen dock inte föras in i 26 kap., eftersom detta kapitel handlar om tillsyn. Den bör istället tas in i 24 kap. miljöbalken där återkallelser och omprövningar regleras. Ändringen läggs lämpligen som två nya paragrafer i 24 kap., 7 a och 7 b §§. Ändringen införs som en skyldighet för verksamhetsutövaren att ta fram de uppgifter som behövs inför en omprövning eller en återkallelse. Regeln ger de myndigheter som omnämns i 24 kap. 7 § miljöbalken första stycket befogenhet att kräva in motsvarande uppgifter som en tillsynsmyndighet har i dag. Gränsen för skyldigheten att tillhanda- hålla uppgifter bör sättas till vad som behövs för att bedöma behovet av en återkallelse eller en omprövning.

7.2.5Krav för vattenverksamheter att ta fram underlag för omprövningar

En utövare av vattenverksamhet kan inte åläggas att ta fram det underlaget som behövs för en omprövning i högre grad än vad som följer av miljöbalkens allmänna regler om placeringen av bevis- bördan i 2 kap. 1 § och reglerna om inhämtande av uppgifter och utförande av undersökningar i 26 kap. 21–22 §§. Dessa regler i kombination med tillsynsmyndigheternas skyldighet enligt 26 kap. 2 § miljöbalken att initiera omprövningar skulle möjligen kunna vara tillräckliga för att få in det underlag som krävs för ompröv- ningar. Ett argument för det påståendet är att bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken är tillämplig även vid omprövningar.5 Ett argument mot påståendet att nämnda regler är tillräckliga är att omprövningar begränsas av regeln i 24 kap. 5 § sista stycket miljö- balken som säger att en omprövning inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Den begränsningsregeln kan sägas försvaga bevisbörderegeln.6

Alldeles oavsett ovanstående så kan konstateras att regleringen i miljöbalken av kraven på verksamhetsutövarna att ta fram underlag för omprövningar skiljer sig åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Detta framgår av 22 kap. 2 a § miljöbalken, som redovisats i avsnitt 4.12. Skillnaden innebär att en verksamhets- utövare vid miljöfarlig verksamhet, genom nämnda lagregel,

5Prop. 1997/98:45 del 2 s. 12.

6Prop. 2001/02:65 s. 38 f.

223

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

uttryckligen är skyldig att ta fram underlag för en omprövning. En utövare av vattenverksamhet omfattas inte av den regleringen. Som angetts i avsnitt 4.12 saknas det sakliga skäl till skillnaden.

I samband med att regeln infördes år 2002 sades det i förarbetena att frågan om omprövningsunderlag även för vattenverksamheter skulle tas upp senare i samband med att prövningsordningen sågs över.7 Regeln i 22 kap. 2 a § miljöbalken har dock inte ändrats sedan den infördes den 1 juli 2002.

Kammarkollegiet har i sin rapport om omprövningar av vatten- verksamheter pekat på att resursfrågan är avgörande för kollegiets arbete. Utredningen menar att om arbetet med att ta fram underlag för omprövningar i högre grad än i dag kan ligga på verksamhets- utövarna så bör det underlätta för den myndighet som ska driva omprövningarna.

Naturvårdsverket har i särskild skrivelse till utredningen före- slagit just att ansvaret för att ta fram underlag vid omprövningar även vid vattenverksamhet bör ligga på verksamhetsutövaren.

Bedömning

Utredningen anser att det redan från början har saknats skäl att ha olika regler för omprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Det skäl som angavs i prop. 2001/02:65 s. 39 är inte längre aktuellt då utredningen i sitt huvudbetänkande Miljö- processen (SOU 2009:10) har lagt förslag om en gemensam prövningsmyndighet för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet.

Utredningen delar Naturvårdsverkets uppfattning och föreslår att 22 kap. 2 a § miljöbalken ändras så att den omfattar även vattenverksamheter. Detta görs lämpligen på så sätt att orden miljöfarlig verksamhet tas bort ur paragrafen som då kommer att få ett bredare tillämpningsområde.

77 Prop. 2001/02:65 s. 39.

224

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

7.2.6Prövotid vid omprövning

Kammarkollegiets och Fiskeriverkets rapport om arbetet med omprövningar har redovisats i avsnitt 4.18. Myndigheterna har i den rapporten föreslagit att reglerna om prövotid i 22 kap. 27 § miljöbalken ska kunna användas i omprövningsmål.

Enligt 22 kap. 27 § miljöbalken kan, när verkningarna av en verksamhet inte kan förutses, miljödomstolen vid meddelande av tillstånd skjuta upp frågor om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet vunnits av verksamhetens inverkan. Särskilt vad gäller skadekompenserande åtgärder för fiskeskador, exempelvis beträffande smoltutsättning och byggande av fisktrappor, har denna möjlighet till s.k. prövotid utnyttjats. Det är fråga om mycket svårbedömda skadekompenserande åtgärder och prövotids- förfarandet har varit nödvändigt för ett slutligt avgörande av åtgärdernas utformning.

Vid omprövning är den vanligaste förekommande åtgärden att fiskvägar såsom fisktrappor eller s.k. omlöp byggs. Konstruktionen och därmed funktionen är inte möjlig att i detalj ange beträffande trappor och omlöp. Kammarkollegiet och Fiskeriverket har upplevt det som problematiskt att ett prövotidsförfarande enligt deras uppfattning sannolikt endast kan tillämpas i samband med att ett nytt tillstånd meddelas och inte då tillstånd eller villkor ändras vid en omprövning. Någon principiell skillnad mellan dessa båda situationer föreligger enligt deras uppfattning inte och avsaknaden av en sådan möjlighet är sannolikt ett förbiseende.8

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammar- kollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om prövotid vid omprövningar.

Miljööverdomstolen ansåg att det inte fanns behov av någon sådan lagändring. I praxis tillämpas bestämmelsen redan i dag vid omprövning av miljöfarlig verksamhet och det vore osannolikt att den inte skulle tillämpas på samma sätt vid omprövning av vattenverksamhet om frågan aktualiseras i ett sådant mål.

Miljödomstolen i Nacka, Länsstyrelsen i Kalmar län och

Länsstyrelsen i Blekinge län tillstyrkte ändringen. Sistnämnda instans framförde att erfarenheterna av att använda sig av prövotid i prövningar av tillstånd till vattenverksamhet är goda och det finns

8 Kammarkollegiets och Fiskeriverkets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 33.

225

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

all anledning att använda sig av detta instrument även vid omprövningar.

Svensk Energi framförde tveksamheter mot användandet av omprövningar som sådana. Vidare framfördes att frågan om den förväntade nyttan av nya eller ändrade villkor, liksom kostnaderna för verksamhetsutövaren vid ett genomförande av villkors- ändringen, måste vara ordentligt utredda och bör inte kunna få bli föremål för prövotid.

Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, SERO, framförde bl.a. att av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår att ett givet tillstånd ska ge tillståndshavaren, om denne följer givna villkor, en trygghet och denne ska inte behöva frukta att det allmänna ställer ytterligare krav. Om det ges möjlighet till en prövotid på omprövningen uppfylls inte kriteriet i 24 kap. 1 § miljöbalken. Det hade varit önskvärt att en vetenskaplig studie tagits fram som styrker den nytta man hävdar att man uppnår vid ett genomförande av föreslagna åtgärder.

Bedömning

Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att ordalydelsen ”vid meddelande av tillstånd” i 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken kan leda till tolkningen att paragrafen endast ska användas vid meddelande av nya tillstånd och inte vid ompröv- ningar. Utredningen anser, vilket framförts tidigare i betänkandet, att det är viktigt att den rättstillämpning som råder vid domstolarna i vattenrättsliga sammanhang går att läsa ut i lagtexten. Det är enligt utredningens mening i dag oklart om reglerna om prövotid syftar på alla de mål som benämns ansökningsmål i 21 kap. 1 § första stycket miljöbalken eller bara syftar på de ansökningsmål som benämns ”tillstånd”. Om det förhåller sig så som Miljööverdomstolen framför i sitt remissvar att prövotid redan tillämpas i omprövningsmål, är det enligt utredningens mening möjligt att ändra paragrafen så att detta framgår uttryckligen. Utredningen ansluter sig således till Kammarkollegiets förslag att paragrafen ska ändras så att den uttryckligen tillåter att prövotider används vid omprövningsmål. Ändringen syftar endast till att utvidga användningen av paragrafen till nämnda område. Det avses inte någon inskränkning av det område som paragrafen redan täcker. Ändringen genomförs lämpligen genom att 22 kap. 27 §

226

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

miljöbalken ändras så att skrivningen i första stycket täcker omprövningar. Detta kan göras på flera sätt.

Det enklaste sättet är att helt enkelt nämna omprövningar i paragrafen. På så sätt vidgas betydelsen så att prövotid kan användas i dessa mål. Ett annat sätt är att ändra skrivningen i 22 kap. 27 § första stycket från ”vid meddelande av tillstånd” till ”vid avgörandet av ansökningsmål”. På detta sätt skulle man fånga upp alla de måltyper som nämns i 21 kap. 1 § första stycket miljöbalken. Detta förslag kräver dock mer belysning innan man kan förutse följderna av det. Utredningen finner således att det är lämpligast att inskränka ändringen till just omprövningsmålen. Detta är just det som Kammarkollegiet föreslagit och som varit föremål för remissbehandling.

Utredningen föreslår därför att 22 kap. 27 § miljöbalken ändras på sådant sätt att det klart framgår att prövotid kan användas vid omprövningar. Detta kommer då att gälla såväl vattenverksamhet som miljöfarlig verksamhet.

7.2.7Anmälningsplikt vid rensning

Rensningar som endast syftar till att bibehålla ett vattendrags djup eller läge är enligt 11 kap. 15 § miljöbalken undantagna från tillståndsplikt. Av tredje stycket i samma paragraf framgår att det ska göras en anmälan till länsstyrelsen om fisket kan skadas. Anmälningsplikten gäller även de underhållsåtgärder man är skyldig att vidta.9 Regelverket är beskrivet i avsnitt 4.8.

Att som paragrafen gör bara relatera till fisket ger en alltför snäv bild av miljöbalkens skyddssyften. Det kan finnas andra skyddsvärden i ett vattendrag än just fisket. Inte ens fiskar som sådana täcks av den skrivningen utan den skyddar snarast själva verksamheten fiske. Även om rensningar naturligtvis kan behövas och måste få genomföras samt det dessutom finns en tvingande underhållskyldighet så kan man ofta med enkla försiktighetsmått begränsa skadorna av ingreppen. Det kan handla om att välja rätt tid på året för att göra rensningen eller att spara viss skuggande vegetation som minskar det framtida behovet av rensningar. Genom att utöka anmälningsskyldigheten till alla rensningar skulle länsstyrelsen få en chans att i förväg bedöma vilka försiktighets- mått och begränsningar som är rimliga vid varje enskild rensning.

9 Prop. 1981/82:130 s. 432 ff., se även Strömberg Vattenlagen med kommentarer s. 75.

227

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

Naturvårdsverket har i skrivelse till utredningen föreslagit att alla rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge bör anmälas till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Utredningen har vid sina samtal med några av landets länsstyrelser funnit att det inte är helt ovanligt att det utförs rensningar som, om de hade varit kända för länsstyrelsen i förväg, med enkla medel hade kunnat göras mindre ingripande utan att syftet med rensningen hade gått förlorat.

Bedömning

Utredningen delar Naturvårdsverkets uppfattning att alla rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge bör anmälas i förväg. Ändringen skulle också befria verksamhetsutövarna från att göra bedömningen om anmälningsplikt föreligger eller inte. Ändringen förs in i 11 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken. För att i viss mån sortera bort de helt försumbara fallen bör anmälningsplikten förses med ett undantag liknande det undantag som finns för tillståndsplikten i 11 kap. 12 § miljöbalken. Även nu aktuellt undantag bör alltså ha ett uppenbarhetsrekvisit. Om det i efterhand blir diskussion om det verkligen var uppenbart att arbetena inte skulle medföra skada så ligger bevisbördan för att undantaget var tillämpligt på den som valt att utnyttja undantaget.

En konsekvens av ändringen är att det blir fler anmälningar än i dag, eftersom alla rensningar och alla vattendrag kommer att omfattas och inte bara de där fisket kan skadas. Detta leder till att anmälningarna kommer att röra fler vattendrag än i dag, vilket å ena sidan innebär mer arbete för verksamhetsutövarna men å andra sidan mer information till tillsynsmyndigheterna. När det gäller den övergripande ramen för vad som omfattas så erinrar utredningen om att anmälningsskyldigheten är ett utflöde av ett undantag från tillståndsplikten i 11 kap. miljöbalken. Detta innebär att det som inte var tillståndspliktig vattenverksamhet från början inte heller kan drabbas av nu aktuell anmälningsskyldighet.

Särskilt om rensningsanmälningar i skogsmark

Anmälningar enligt nu gällande 11 kap. 15 § miljöbalken ska göras till länsstyrelsen. Som angivits ovan kommer ändringen att omfatta fler vattendrag än i dag. Många av dessa vattendrag ligger i skogs-

228

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

mark. Skogsstyrelsen har tillsammans med Naturvårdsverket haft ett regeringsuppdrag att tydliggöra tillämpningen av gällande regelverk för dikesrensning på skogsmark. I uppdraget ingår att samråd ska ske med länsstyrelserna och andra berörda intressenter samt att utarbeta en vägledning för hur regelverket ska tillämpas. Uppdraget är ännu inte rapporterat till regeringen.

I ett utkast till rapport som tillställts utredningen i mars 2009 anges bl.a. att Skogsstyrelsen regelmässigt mottar anmälningar för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken när det gäller dikesrensningar i skogsmark. Skogsstyrelsen förmedlar i sin rådgivande verksamhet den uppfattningen att rensning av diken ofta är en samrådspliktig åtgärd.10 Om den ovan nämnda ändringen av 11 kap. 15 § miljöbalken införs så skulle grunden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken falla bort, eftersom den paragrafen gäller åtgärder som inte i övrigt är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Av rapporten framgår vidare att detta samråd kan utgöra en integrerad del av andra kontakter som markägaren har med Skogsstyrelsen. Företrädare för Skogsstyrelsen har underhand framfört till utredningen att det är en förenkling om dessa anmälningar även i fortsättningen kan göras till Skogsstyrelsen och utgöra en integrerad del av markägarens kontakter i samband med andra skogliga åtgärder.

För att belysa vilka olika regleringar som kan vara aktuella för att lösa ovanstående fråga ska utredningen beskriva de två alternativen.

Ska dikesrensningar i skogsmark anmälas till Skogsstyrelsen?

Det finns samordningsfördelar om anmälningarna rörande skogs- mark görs hos Skogsstyrelsen. Att styra anmälningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken till Skogsstyrelsen skulle kunna genomföras med följande formulering av tredje stycket i nämnda paragraf.

Anmälan om de planerade arbetena ska göras till Skogstyrelsen, när det gäller åtgärder som sker i område som omfattas av 2 § skogsvårdslagen (1979:429) och i övrigt till länsstyrelsen. Anmälan ska ske innan arbetena påbörjas. Anmälan till länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen behövs inte om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas av arbetena.

10 Dikesrensningens regelverk, Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket utkast 2009-02-16, avsnitt 4.9 s. 12–13.

229

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

Ovan redovisade skrivning kräver att Skogsstyrelsen ges ett tillsynsansvar enligt 11 kap. miljöbalken vilket inte finns i dag. Detta skulle kunna ske genom ett tillägg till bilagan till förord- ningen om tillsyn enligt miljöbalken. Tillägget bör införas som en ny B9a-punkt enligt följande.

B9a. Frågor som avses i 11 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken vad gäller åtgärder som sker i område som omfattas av 2 § skogsvårdslagen (1979:429).

Ändringen i bilagan skulle kräva hänvisningsändringar i punkten B9.

Fördelen med den ovan beskrivna ordningen är att den som bedriver skogsbruk kan sköta sina myndighetskontakter med en myndighet istället för att behöva diskutera med två myndigheter. Det är en förenkling ur verksamhetsutövarens perspektiv. Det framstår vidare som en bättre lösning att anmälningsskyldigheten är tydligt reglerad i lag än att den sker på det tämligen löst reglerade sätt som beskrivs i Skogsstyrelsens och Naturvårds- verkets utkast till rapporten Dikesrensningens regelverk.

Nackdelen med förslaget är att tillsynsansvaret för vattenverk- samheter splittras upp på två myndigheter. Om två myndigheter ska ha ansvar för att hantera anmälningar om rensningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken ökar riskerna för att tillämpningen inte blir enhetlig. Risken är att jämförbara åtgärder, som kanske vidtas i samma vattendrag fast på olika delsträckor, bedöms olika om de anmäls till Skogsstyrelsen respektive till länsstyrelsen. Det är enligt utredningens mening inte en god ordning.

Ska dikesrensningar i skogsmark anmälas till länsstyrelsen?

Det andra alternativet är att anmälningarna även fortsättningsvis ska göras till länsstyrelsen. Genom att alla rensningar görs anmälningspliktiga kommer möjligheten att kräva samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken att försvinna eftersom den regeln är subsidiär till andra tillstånds- eller anmälningsplikter. Den regel- ändringen kommer leda till att länsstyrelsen handhar hela tillsynsansvaret enligt 11 kap. miljöbalken för dessa åtgärder vilket bör leda till en enhetlig rättstillämpning.

230

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

En ytterligare aspekt är att det i en rapport till regeringen har föreslagits att Skogsstyrelsens tillsynsuppgifter ska föras över till länsstyrelsen. I rapporten anges bl.a. följande.11

Ett område där dagens myndighetsorganisation strider mot principer som anses giltiga inom andra områden är skogsadministrationen. Skogsstyrelsens verksamhet kan grovt delas i tre delar: myndighets- utövning, kommersiell konsultverksamhet samt informations-, kurs- och stödverksamhet bl.a. inom EU:s landsbygdsprogram. Rollkonflik- ter mellan uppdragsverksamhet på konsultbasis och tillsyn söker man i andra sammanhang eliminera genom en organisatorisk uppdelning.

Skogsvårdsstyrelsens verksamhet har alltmer närmat sig den verksamhet inom miljöområdet som länsstyrelserna ansvarar för. Skogsstyrelsens har tillsynsuppgifter enligt både skogsvårdslagen och miljöbalken. Tillsynen och annan myndighetsutövning effektiviseras om den genomförs av en och samma myndighet. Skogsvårdsstyrelsen har t.ex. tillsyn över vissa biotopskyddsområden. Denna tillsyn bör samordnas med länsstyrelsernas naturreservats- och kulturminnes- tillsyn. Här finns också starka beröringspunkter med de miljöstöd inom EU:s program för landsbygdsutveckling som hanteras av länsstyrelserna.

Större delen av skogsindustrins verksamhet tillståndsprövas och tillsynas redan i dag enligt miljöbalken av miljödomstolar respektive länsstyrelserna. Att föra över denna verksamhet till länsstyrelsen vore att organisera efter medborgarperspektivet. Eftersom flertalet mark- ägare äger kombinerade jord- och skogsbruksfastigheter kan alla deras jordbruks-, skogsbruks och miljöfrågor hanteras av en och samma myndighet. Därigenom skulle länsstyrelsernas resursbas för tillsyn inom naturvårdsområdet förstärkas och den samlade tillsynsverk- samheten kunna utvecklas.

Också här förutsätter vi att en särskild statlig utredning ser närmare på möjligheten att effektivisera tillsyn och tillståndsprövning inom det skogliga området genom att samordna den med läns- styrelsernas uppgifter.

Att mot ovanstående bakgrund aktivt föra över nya tillsynsupp- gifter enligt miljöbalken till Skogsstyrelsen skulle inte underlätta en sådan överföring som föreslås i rapporten.

11 Länsstyrelsernas Tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter, redovisning av ett regeringsuppdrag Fi 2008/3093 s. 95 f.

231

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

Utredningens slutsats i frågan vart dikesrensningar i skogsmark ska anmälas

Utredningen delar Skogsstyrelsens uppfattning att det just ur det skogliga perspektivet skulle vara en förenkling om anmälan om rensning av ett skogsdike kunde ske samordnat med andra kontakter markägaren måste ha med Skogsstyrelsen. Frågan berör emellertid ett större rättsområde än så. Det är i dag länsstyrelsen som har tillsynsansvaret för vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken. Detta framgår av punkterna B7 och B9 i bilagan till förordningen om tillsyn enligt miljöbalken. Om anmälningar om rensningar som berör skogsmark skulle göras till Skogsstyrelsen istället så skulle tillsynsansvaret för vattenverksamheter behöva delas upp på två myndigheter. Den uppdelningen skulle då troligen få ske med stöd av de definitioner på skogsmark m.m. som finns i skogsvårdslagen. Uppdelningen skulle kunna medföra att en och samma rensning i ett vattendrag som rinner både genom skogsmark och jordbruksmark skulle hanteras av två myndigheter. Det förefaller inte som en lämplig lösning.

Mot bakgrund av att utredningens direktiv bl.a. syftar till en effektiv tillsyn för vattenverksamheter finner utredningen att de skäl som talar för just detta bör ges en särskild tyngd. Skälen för en sammanhållen tillsyn enligt 11 kap. miljöbalken är tyngre än de skäl som talar för en samordnad skogsadministration. Utredningen föreslår därmed att alla rensningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken ska anmälas till länsstyrelsen.

7.2.8Herrelösa verksamheter

I utredningens direktiv nämns särskilt att utredningen ska täcka behovet av regeländringar för att få herrelösa verksamheter omprövade.

Utredningen menar att verksamheter som kan misstänkas vara herrelösa i huvudsak ska fångas upp av den inventering som föreslås i avsnitt 7.2.3. När verksamheterna har identifierats bör tillsynsmyndigheten bedöma om verksamheten är faktiskt herrelös eller om det finns någon som kan göras legalt ansvarig för verksamheten. Om det går att binda en legalt ansvarig till verksamheten bör tillsynsmyndigheten använda de verktyg som redan finns i lagstiftningen och, i de mån de införs, de verktyg som

232

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

föreslås på andra ställen i detta betänkande. För att detta arbetssätt ska fungera krävs det att länsstyrelserna verkligen får ett resurs- tillskott så att inventeringarna kan genomföras, se vidare om resursfrågan i avsnitt 13.3.

För de verksamheter som befinns vara herrelösa och det alltså inte finns någon som kan ta ansvar för verksamhetens miljö- påverkan krävs andra åtgärder. Det är dock enligt utredningens mening viktigt att även herrelösa verksamheter fångas upp och bedöms efter sin miljöpåverkan. Det är inte en rimlig ordning att fokus enbart läggs på de verksamheter som har en verksamhets- utövare om det är så att behovet ur miljösynpunkt främst finns hos herrelösa verksamheter.

Ta ledning av Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas arbete med förorenade områden

Utredningen menar att man i frågan om herrelösa men miljö- störande vattenverksamheter kan hämta ledning från det arbete och den organisation som byggts upp på länsstyrelserna för att hantera frågorna om förorenade områden. Arbetet är en del av miljömåls- arbetet för en giftfri miljö.

För förorenade områden har Naturvårdsverket och länsstyrelserna sedan många år byggt upp ett särskilt arbetssätt som finansierats med särskilda öronmärkta anslag. På länsstyrelserna har särskild inventeringspersonal anställts. Dessa har genomfört en inventering och en klassificering av förorenade områden. Områdena har klassificerats utifrån hur allvarlig miljösituationen är på respektive område. Efter inventeringen har arbetet bedrivits enligt två spår; tillsynsspåret och bidragsspåret.

Tillsynsspåret har följts för de verksamheter där det har gått att hitta en legalt ansvarig och där har vanliga tillsynsregler använts. För verksamheter som befunnits sakna någon legalt ansvarig eller där den legalt ansvarige saknar medel att klara av efterbehandlingen har det varit möjligt att söka statliga bidrag enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador.

233

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

Bedömning

För de verksamheter som befinns både vara herrelösa och sakna någon legalt ansvarig finns det egentligen ingen annan än staten som kan bekosta de eventuella åtgärder som bedöms önskvärda ur allmän synpunkt. Det finns därmed ingen enkel regeländring som kan lösa frågan. Om det behöver vidtas åtgärder så krävs det att staten skjuter till resurser för dessa åtgärder. Utredningen menar att ett system, liknande det som finns för efterbehandling av förorenade områden, med inventeringspersonal och statsbidrag till åtgärder där de inte finns någon legalt ansvarig skulle kunna byggas upp för att identifiera och åtgärda herrelösa vattenverksamheter. Arbetet skulle, som nämnts ovan, samordnas med det tidigare beskrivna inventeringsarbetet.

7.2.9Särskild omprövningsförordning

Att hämta in sådana uppgifter som behövs för tillsynen och för att få undersökningar genomförda är som ovan nämnts redan i dag möjligt för tillsynsmyndigheterna med stöd av 26 kap. 21–22 §§ miljöbalken. Mot bakgrund av reglerna i 26 kap. 1–2 §§ om bl.a. skyldigheten att fortlöpande bedöma om befintliga villkor är tillräckliga, kan man rent av säga att det är en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att som ett led i tillsynen begära in behövliga uppgifter och därefter avgöra om man ska begära omprövning av tillstånden. Trots att lagstiftningen redan finns kan man konstatera att arbetet med att driva omprövningar går sakta.

Ett alternativ både till att förlita sig till att tillsynsmyndig- heterna driver omprövningar och till att begära att alla befintliga vattenverksamheter obligatoriskt ska tvingas att ge in underlag som duger till en omprövning, skulle kunna vara att direkt i lagstiftningen rikta kravet på att ge in underlag mot t.ex. större verksamheter eller verksamheter som är så ingripande att en omprövning är nödvändig. En modell för det arbetet skulle kunna vara förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Den förordningen infördes för att man befarade att vissa befintliga industriverksamheter, som bara var prövade enligt miljöskyddslagen, och som samtidigt omfattades av IPPC- direktivet, inte hade genomgått den prövning som direktivet krävde och att direktivet därmed inte uppfylldes i Sverige. Förordningen

234

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

ålade de som drev vissa i förordningen uppräknade verksamheter att redovisa särskilt angivna uppgifter till tillsynsmyndigheten. Uppgifterna skulle lämnas i den miljörapport de var skyldiga att lämna in år 2005. När tillsynsmyndigheten fått in redogörelsen skulle den ta ställning till om de eventuella brister som förelåg gick att åtgärda med tillsynsförelägganden om begränsningar eller försiktighetsmått eller om det krävdes att verksamheten ompröv- ades. Om det varken krävdes tillsynsförelägganden eller omprövning skulle tillsynsmyndigheten meddela verksamhets- utövaren att ärendet inte föranledde någon åtgärd från myndig- hetens sida.

En motsvarande ordning för vattenverksamheter skulle kunna utformas som en förordning som riktade sig till alla dammägare och vattenkraftägare eller den som har underhållsansvaret för dessa anläggningar. Dessa fysiska eller juridiska personer skulle då vid ett visst datum redovisa de uppgifter som behövs för att ta ställning till om ett arbete med omprövning behöver inledas.

Förordningen skulle då ställa krav på att i vart fall följande uppgifter redovisas.

•En redovisning av vilket eller vilka vattendrag anläggningarna påverkar samt ett kartunderlag som visar hela vattendraget och var anläggningarna är placerade.

•En redovisning av vilka vattendomar och andra beslut som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en vattendom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och utförande.

•Sakägarförteckning samt en uppskattning av vilka enskilda intressen det finns i området.

•En redovisning av vilken elproduktion som pågår i varje anläggning i vattendraget och en översiktlig uppskattning av vilken elproduktion som skulle vara möjlig i vattendraget.

•En redovisning i vilken mån anläggningen redan fungerar eller kan komma att fungera som frekvensstyrd reglerkraft för svängningar på elnätet eller reservkraft för svängningar i elproduktionen.

•En redovisning av den miljömässiga situationen i hela det vattendrag som berörs av respektive anläggnings påverkan.

235

Underlag för omprövning…

SOU 2009:42

•Hur vattendraget är klassat av vattenmyndigheten och vilket underlag om vattendraget som finns tillgängligt där.

•Om vattendraget omfattas av krav i åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna fastställt.

•En redovisning av vilket fiske som pågår i vattendraget och vilket fiske som skulle vara möjligt.

•Om något område som är reglerat i 3, 4 eller 7 kap. miljöbalken berörs av verksamheten.

•Vilka kommunala planer som finns för det berörda området.

Uppgifterna skulle redovisas till tillsynsmyndigheten för vatten- verksamheter, vilket för närvarande nästan alltid är länsstyrelsen. När länsstyrelsen fick in uppgifterna skulle den bedöma i vilken utsträckning det skulle vara möjligt och tillräckligt att meddela tillsynsföreläggande för att miljöbalkens och dess följd- förordningars krav skulle efterlevas. Om länsstyrelsen bedömde att det inte skulle vara möjligt att tillsynsvägen meddela sådana förelägganden som medförde att miljöbalkens krav uppnås, skulle en omprövning initieras. Innan länsstyrelsen gick vidare med omprövningsarbetet, skulle objekten rangordnas så att det skulle framgå i vilken ordning omprövningarna borde drivas. Läns- styrelserna skulle i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda som skulle kunna vara särskilt berörda. Om det varken krävdes tillsynsförelägganden eller omprövning, skulle tillsynsmyndigheten meddela verksamhets- utövaren att ärendet inte skulle föranleda någon åtgärd från myndighetens sida.

En sådan omprövningsförordning som beskrivits ovan skulle öka myndigheternas kunskapsunderlag på ett betydande sätt. Förordningen skulle dock samtidigt lägga väldigt stora krav och kostnader på verksamhetsutövarna utan att det finns några garantier för att underlaget verkligen kommer till användning i omprövningsarbetet. Utredningen gör därvid bedömningen att man inte bör införa en sådan generell omprövningsförordning som

236

SOU 2009:42

Underlag för omprövning…

beskrivits, eftersom den förväntade nyttan inte bedöms stå i proportion till de kostnader det medför för företagen att ta fram uppgifterna. Utredningen lägger därmed inget sådant förslag.

Metoden med en särskild omprövningsförordning skulle dock kunna användas för att uppnå mer preciserade åtgärder som t.ex. att få fram underlag för att verkställa vad riksdagen beslutat om fiskvandringsvägar. Se vidare om denna fråga i avsnitt 12.

237

8Ändringstillstånd för vattenverksamheter

8.1Allmänt

I avsnitt 4.9 har de allmänna reglerna om tillstånd redovisats. Av redogörelsen framgår bl.a. att man för miljöfarliga verksamheter återinfört den möjlighet till ändringstillstånd, eller påbyggnads- tillstånd som de även kallas, som fanns i miljöskyddslagen. Regeländringen infördes genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129). I propositionen berördes inte närmare frågan om varför ändringstillstånd bara skulle behövas för miljöfarlig verksamhet. Vattenverksamheter berördes endast utifrån utgångspunkten att förenkling kunde ske genom att öppna för anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt. Propositionen bygger i sin tur på Miljöbalkskommitténs betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) som även den behandlade vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter var för sig. Jämför även utredningens genomgång av skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i avsnitt 4.19.

Vidare kan nämnas att Naturvårdsverket i särskild skrivelse till utredningen påpekat att det är olyckligt att det verkar råda olika principer för omprövningar och ändringsprövningar av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet.

239

Ändringstillstånd för vattenverksamheter

SOU 2009:42

8.2Överväganden och förslag

– Reglerna för att söka ändringstillstånd för vattenverksamheter ska vara desamma som för miljöfarlig verksamhet och regleras på samma sätt. Ändringen förs in i 16 kap. 2 § miljöbalken. Ändringen medför att 24 kap. 5 § andra–tredje styckena miljöbalken blir tillämpliga även vid ändringstillstånd för vattenverksamhet.

Frågan om avgränsning av en tillståndsansökan om vattenverk- samhet är bedömd i rättspraxis varav ett par fall ska redovisas nedan.

Miljööverdomstolen fann vid sin prövning av Citybanan vid Stockholms central1 att ansökan fått en olämplig avgränsning som inte medgav en ändamålsenlig prövning. Miljödomstolens dom undanröjdes och Banverkets tillståndsansökan avvisades. Frågan om det var rätt av Miljööverdomstolen att avvisa ansökan utan att först förelägga om komplettering har prövats av Högsta domstolen (HD).2 Prövningstillstånd meddelades i frågan om bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken lämnar utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan med hänvisning till brist i denna utan att först ha förelagt sökanden att avhjälpa bristen. HD anförde följande. I 23 kap. miljöbalken finns särskilda bestäm- melser om rättegången i Miljööverdomstolen och HD. Enligt 23 kap. 7 § första meningen gäller i fråga om rättegången i ansökningsmål i Miljööverdomstolen bl.a. vissa uppräknade bestämmelser i 22 kap., dock inte 22 kap. 2 §. Det har därför inte funnits utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. HD anförde dock vidare. Enligt 6 kap. 9 § första stycket miljöbalken ska den myndighet som prövar en ansökan i ett mål där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning även ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller balkens krav. Myndigheten ska göra en fristående bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen, antingen i ett särskilt beslut eller i samband med att målet eller ärendet avgörs. En godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 65). Miljööverdomstolen har avvisat Banverkets

1Miljööverdomstolen slutligt beslut 2007-04-20 i mål nr M 8597-06.

2NJA 2008 s. 748.

240

SOU 2009:42

Ändringstillstånd för vattenverksamheter

ansökan med motiveringen att bristerna i den miljökonsekvens- beskrivning som ingått i Banverkets ansökan är så väsentliga att ansökningen inte kan läggas till grund för prövningen. Detta har skett utan att Banverket dessförinnan förelagts att komplettera sin ansökan. Parterna har emellertid i Miljööverdomstolen yttrat sig i frågan om avvisning. Enligt 34 kap. 1 § rättegångsbalken ska fråga om hinder för målets upptagande av rätten företas så snart anled- ning förekommer därtill. Rättegångshinder ska av rätten självmant beaktas, om ej annat är stadgat. Det har alltså varit möjligt för Miljööverdomstolen att ta upp frågan om rättegångshinder och avgöra den sedan parterna fått tillfälle att yttra sig.

Frågan är även berörd av Miljööverdomstolen i mål om tillstånd att anlägga dammar för klarning av vatten från gruvverksamhet3. Målet gällde både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Miljööverdomstolen uttalade i det målet bl.a. följande. Hur än verksamhetsutövaren väljer att avgränsa sin ansökan om tillstånd, måste resultatet av tillståndsmyndighetens samlade prövning täcka alla centrala frågor så att det finns förutsättningar att föreskriva villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt. Oavsett om prövningsplikten följer av 9 kap. eller av 11 kap. eller av båda, ska prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Prövningens avgräns- ning är således av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med miljöbalkens syfte. Visserligen är det sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om ansökan kan ligga till grund för prövningen.4

Miljööverdomstolen har i samma mål även noterat att den ändring i 16 kap. 2 § miljöbalken som införts genom propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) endast rör miljö- farlig verksamhet. Miljööverdomstolen konstaterar dock att i frågan om ansökans avgränsning bör samma synsätt användas både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

I Miljööverdomstolen ligger för närvarande i vart fall tre mål5 för avgörande där Kammarkollegiet, som överklagat målen dit, hävdat att en prövning enligt miljöbalken ska omfatta den samlade

3Miljööverdomstolen 2006-02-03 mål nr M 10104-04 s. 6.

4A. rättsfall s. 7.

5MD i Umeå 2008-03-28 mål nr M 153-08, MD Östersund 2008-06-18 mål nr M 540-08, MD Östersund 2008-06-17 mål nr M 2714-07.

241

Ändringstillstånd för vattenverksamheter

SOU 2009:42

miljöpåverkan medan sökanden menat att det är sökanden som genom sin ansökan styr ramen för prövningen.

Under utredningens arbete har det till utredningen framförts att vattenrättsliga mål av tradition har hanterat fråga för fråga och att delfrågorna avgjorts vid skilda tillfällen. Upplägget är alltså inte så olikt det system med ändringstillstånd som införts för miljöfarlig verksamhet. Enligt vad som framförts till utredningen följer denna ordning för vattenverksamheter dock direkt av ordalydelsen i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken då det i den punkten uttryckligen nämns ”ändring”. Enligt utredningens mening kan dock den invändningen inte vara avgörande eftersom tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet i 5 § tredje stycket FMH även den talar om tillstånds- plikt för ”ändring”. I det fallet har man ansett det nödvändigt att införa särskilda regler om ändringstillstånd.

Mot bakgrund av ovanstående rättsfall och de synpunkter som framförts till utredningen anser utredningen att de saknas skäl att reglera möjligheten till ändringstillstånd annorlunda för vatten- verksamheter än för miljöfarliga verksamheter. Utredningen anser i stället att det finns skäl för att i möjligaste mån reglera likartade frågor lika, om det inte finns särskilda skäl som talar emot. När det gäller frågan om en ansökans avgränsning ansluter sig utredningen till Miljööverdomstolens ovan redovisade resonemang att sökanden anger ramen för prövningen i sin ansökan men att det är tillstånds- myndigheten som slutligen avgör om avgränsningen är lämplig. Detta är i stort samma resonemang som förs i den ovan nämnda propositionen En effektivare miljöprövning (2004/05:129), genom vilken möjligheten till ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet infördes.

Då vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet enligt rätts- praxis har ansetts böra behandlas på samma sätt i frågan om prövningens omfattning, bör det enligt utredningens mening vara reglerat på samma sätt. Det är enligt utredningens mening en förenkling i sig att det går att utläsa direkt av lagtexten att frågan om ändringstillstånd ska behandlas på samma sätt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen förslår därför att 16 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken ändras så att regleringen av ändringstillstånd även omfattar tillstånd till vattenverksamhet. På så sätt kommer, utan att ytterligare ändringar behövs, även 24 kap. 5 § andra–tredje styckena att bli tillämpliga på vattenverksamhet, vilket kan bidra till att rätt frågor blir prövade när ett ärende är uppe i tillståndsmyndigheten.

242

9Generella föreskrifter i stället för omprövningar

9.1Allmänt

Av avsnitt 3 framgår att det finns över 50 000 vattenverksamheter. En stor del av dessa utgörs av markavvattningsföretag. Bara i Skåne län finns över 5 000 markavvattningsföretag som berör i stort sett alla vattendrag i länet. Endast ett fåtal av dessa är tillståndsprövade efter år 1999. Även för andra vattenverksamheter är det snarare regel än undantag att tillståndsprövningarna är förhållandevis gamla. En omprövning av dessa verksamheter skulle kräva stora resurser både hos verksamhetsutövarna och hos myndigheterna.

9.2Överväganden och förslag

–Angelägna miljöförbättrande åtgärder för vanligt förekom- mande verksamheter bör kunna genomföras genom generella föreskrifter i stället för omprövning i de enskilda fallen. Före- skrifterna bör utformas så att de bryter igenom tillståndens rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. För att uppnå detta bör regeringen ges liknande föreskriftsrätt för vattenverksamheter som finns för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. 5 § miljö- balken. Bemyndigandet förs in i en ny 11 kap. 9 c § i miljöbalken.

–En ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiske- avgifter bör göras så att Fiskeriverket och länsstyrelserna kan besluta om annan användning i samma huvudavrinningsområde av inbetalda fiskeavgifter än vad som beslutats i respektive dom. Ändringen införs som en ändring av 10 § i nämnda förordning.

243

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

SOU 2009:42

Naturvårdsverket har i en skrivelse till utredningen föreslagit att det genom övergångsregler bör införas en obligatorisk prövning enligt bestämmelserna i miljöbalken av alla dikningsföretag som inte är tillståndsprövade efter år 1999. Enligt utredningens uppskattning skulle en sådan obligatorisk prövningsplikt omfatta ca 40 000 vattenverksamheter (jfr redovisningen i avsnitt 3.1). Prövningsplikten skulle gälla för alla dikningsföretag från tiden före år 1999, dvs. i stort sett alla, oavsett om det finns behov av omprövning i det enskilda fallet. Utredningen menar att en sådan massiv omprövning skulle belasta verksamhetsutövare, prövnings- myndigheter, tillsynsmyndigheter och centrala verk på ett så omfattande sätt att det inte står i rimlig proportion till deras kapacitet. Ett alternativ till ett sådant massivt omprövningsarbete skulle kunna vara generella föreskrifter som träffar alla dessa verksamheter.

Utredningen vill emellertid först slå fast att rättskraften i 24 kap. 1 § miljöbalken är huvudregel för de givna tillstånden och som sådan bör respekteras. Att öppna möjligheten att meddela generella föreskrifter som bryter rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter är en långtgående åtgärd som bör användas med försiktighet. Vidare bör man vid införandet beakta att om den önskade åtgärden hade genomdrivits med en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken så hade omprövningen omfattats av den paragrafens sista stycke som anger att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Det kan finnas skäl för motsvarande begränsning vid nya rättskraftsbrytande föreskrifter. Det finns som nämnts redan i dag föreskrifter som bryter rättskraften. Om systemet ska utökas med ytterligare föreskrifter som bryter rättskraften bör det endast ske om det motsvaras av angelägna intressen och med beaktande av vad som anges i 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken. Med nämnda begränsningar i åtanke menar utredningen att man som ett alternativ till enskilda omprövningar kan införa generella före- skrifter som reglerar de vanligast förekommande miljöproblem som det samtidigt är angeläget att åtgärda. Enskilda omprövningar enligt 24 kap. 5 § miljöbalken kan på så sätt förbehållas de verksamheter där problemen är så komplexa att de inte kan lösas genom generella föreskrifter.

I avsnitt 4.12 har redovisats omfattningen av ett tillstånds rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och även de situationer då rättskraften bryts igenom. Av nämnda paragraf framgår bl.a. att

244

SOU 2009:42

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

föreskrifter meddelade enligt 9 kap. 5 § miljöbalken kan bryta igenom ett tillstånds rättskraft vid miljöfarlig verksamhet. Av 9 kap. 5 § miljöbalken framgår att regeringen om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, för att skydda människors hälsa eller miljön i fråga om miljöfarlig verksamhet, får meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

Utredningen menar att det även i detta avseende saknas skäl att göra åtskillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksam- het. Detta gäller framförallt den lukrativa vattenverksamheten där det finns en verksamhetsutövare som tjänar pengar och därmed kan bära de kostnader som en föreskrift kan medföra. När det gäller den defensiva vattenverksamheten är det inte lika självklart att jämförelsen stämmer lika bra. Det går dock inte att komma ifrån att det på den defensiva vattenverksamhetens område kan finnas behov av att styra upp vissa frågor och att detta kan göras effektivt med en generellt verkande föreskrift. Effekterna för verksamhets- utövarna måste dock utredas noga innan varje enskild föreskrift införs.

Sammantaget anser utredningen att det bör införas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter för vattenverksamheter som bryter igenom tillståndens rättskraft på samma sätt som det i dag är möjligt för miljöfarliga verksamheter. Ändringen bör föras in som en ny paragraf i 11 kap. miljöbalken och åtföljas av en ändring i 24 kap. 1 § miljöbalken. På samma sätt som för miljöfarliga verksamheter bör regeringen vid särskilda skäl kunna bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

Utredningen kommer nedan att redovisa några förslag till områden där utredningen anser att det kunde vara lämpligt att meddela generella föreskrifter som kan bryta igenom tillståndens rättskraft. Uppräkningen ska inte ses som uttömmande utan just som exempel.

245

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

SOU 2009:42

9.2.1Föreskrift om användning av fiskeavgifter

Bakgrund om Fiskeavgifter1

Grundregeln för reglering av skador på fisket är försiktighetsmått och kompensationsåtgärder enligt bestämmelserna i 11 kap. 8 § miljöbalken. Om det är lämpligare kan dessa ersättas med en fiskeavgift. Det stora flertalet avgifter som utdömts har kommit till enligt bestämmelserna i 1918 års vattenlag2 och 1983 års vattenlag. 3

Det finns två typer av fiskeavgift, särskild fiskeavgift och allmän fiskeavgift. Den särskilda fiskeavgiften,4 som ersätter skyldigheten att vidta åtgärder, är avsedd att främja det lokala fiskeintresset, alltså i det berörda vattnet eller i ett angränsande vatten. Avgiften kan vara en engångsavgift eller en årlig avgift (indexreglerad). Storleken på den särskilda fiskeavgiften motsvarar vad som bedöms vara en skälig kostnad för vattenverksamheten. Det är Fiskeriverket som är mottagare av den särskilda fiskeavgiften. Fiskeriverket eller, efter delegering, länsstyrelsen bestämmer hur den särskilda fiskeavgiften ska användas om inte annat har bestämts i domen eller beslutet.5

Det är den prövande myndigheten, dvs. normalt miljödomstolen samt i markavvattningsärenden länsstyrelsen, som bestämmer om avgift. Tillsynsmyndigheten kan i anmälningsärenden enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken också besluta om avgift. En vanlig form av särskild fiskeavgift är en engångsersättning för produktionsskador i samband vattenverksamhet eller åtgärder.

Den allmänna fiskeavgiften6 utdöms när en vattenverksamhet eller vattenanläggning kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenstånds- förhållandena. Avgiften är avsedd för främjande av fisket inom landet genom forskning och utveckling och har alltså ingen lokal anknytning. Avgiften ska användas för dessa ändamål i enlighet med vad Fiskeriverket bestämmer. Avgiften är normalt årlig och indexreglerad. Avgiften beräknas på samma sätt som bygde- avgiften. Dock är gränsen för avgiftsskyldighet satt till tio avgifts- enheter. Det är miljödomstolen som bestämmer om avgiften och

1Naturvårdsverkets handbok för tillämpning av 11 kap. miljöbalken – vattenverksamheter, 2008:5.

22 kap. 8 och 10 §§ ÄVL.

310 kap. 5 och 6 §§ VL.

46 kap. 5 § LSV.

510 § förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter.

66 kap. 6 § LSV.

246

SOU 2009:42

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

Fiskeriverket är mottagare. För något större vattenverksamheter är det vanligt att båda typerna av avgift utdöms.

Kammarkollegiet har i sin rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor föreslagit att de fonderade medlen från särskilda fiskeavgifter ska få användas på ett mer flexibelt sätt än i dag. Kammarkollegiet anför följande.

Även bestämmelserna om hur särskilda fiskeavgifter kan användas bör ses över. Bestämmelser om att betala särskild fiskeavgift finns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och fanns också i äldre lagstiftning. När tillståndshavaren åläggs att betala särskild fiskeavgift föreskrivs också vad medlen får användas till. Dessa villkor begränsar således medlens användningsområde. De kan vara mer eller mindre allmänt hållna, men rör av naturliga skäl som regel endast det vattenområde som är aktuellt i ärendet. Villkoren gör ibland att fiskeavgiftsmedel inte kan nyttjas som fiskevårdsmedel i allmänhet och ibland inte i de vattenområden där behovet av fiskevård är som störst. Villkoren i gamla domar kan också vara sådana att avgiftsmedlen inte går att använda till modern och adekvat fiskevård överhuvudtaget.

Främst för södra delen av landet finns ett stort antal vattendomar med föreskrifter om fiskeavgifter som avser mycket låga belopp i form av årliga belopp eller engångsbelopp. Dessa belopp uppgår i vissa fall till endast några tusen kronor per dom. De låga avgiftsbeloppen gör det svårt att nyttja beloppen till meningsfulla åtgärder, varför de i många fall nyttjas i liten utsträckning. Ett annat problem avseende de särskilda fiskeavgifterna som gäller hela landet är att de, som ovan beskrivits, är geografiskt bundna till att bekosta åtgärder endast i det vattendrag där verksamheten finns. I många fall är vattendraget som sådant så exploaterat att det har ringa eller ingen effekt att vidta åtgärder. De fonderade medlen kan i dessa fall inte användas på lämpligt sätt. I många fall kan det däremot finnas biflöden eller närliggande vattendrag där åtgärder kan vara värdefulla och få positiva effekter. Därför föreslås en översyn av dessa avgifter, lämpligen vattensystemvis, i syfte att sammanföra de olika mindre avgifterna till en större enhetlig avgift som dessutom skulle kunna nyttjas inom ett vidare vattenområde.

Sammantaget för vad som sägs om fiskeavgifterna gäller att det rör sig om ett stort antal domar som skulle behöva omprövas. Ett sådant förfarande är tidskrävande och det är även tveksamt om det med gällande rätt går att ändra ändamålet för fiskeavgifterna. Vi föreslår därför att det bör utredas om det genom lagstiftning går att genomföra de förändringar vars syfte är att lösgöra nämnda medel och möjliggöra en effektivare användning av de fonderade särskilda fiskeavgifterna. Det bör i sammanhanget påpekas att länsstyrelserna genom delegation har beslutsrätten för den absoluta merparten av de aktuella

247

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

SOU 2009:42

fiskeavgifterna, varför länsstyrelserna i hög grad måste vara delaktiga i ett sådant arbete.

Länsstyrelserna har vidare fört fram ett förslag om att inrätta en fond vars syfte är att underlätta finansieringen av åtgärder vid omprövning. Här kan man tänka sig ett upplägg motsvarande det som gäller för fiskeavgifterna. Frågan bör utredas vidare.7

Vid Jordbruksdepartementets remissbehandling av Kammar- kollegiets rapport framfördes bl.a. följande synpunkter på förslaget om användningen av fiskeavgifter.

Miljööverdomstolen välkomnar möjligheter till effektivare användning av fiskeavgifter med en lägre grad av detaljstyrning när det gäller åtgärder och geografisk avgränsning.

Hovrätten för Övre Norrland anger att rapporten är osedvanligt kreativ när det gäller att skaka fram medel från annat än statliga källor. Viss försiktighet torde dock vara påkallad när det gäller att utnyttja fonderade fiskeavgifter på ett sätt som inte var avsett från början, exempelvis till att betala ersättning till verksamhets- utövarna.

Länsstyrelserna i Östergötlands län och Blekinge län tillstyrker förslaget och den förra tillägger följande. Medlen har avsatts som kompensation för allmän fiskeskada och är i dag dessutom oftast styrda till vissa åtgärder. En ändring av villkoren för medlens användning om de är otidsenliga och svåra att uppnå kan ganska enkelt ske till förmån för genomförbara åtgärder. Den senare tillägger att en översyn av fiskeavgifterna, och de ändamål som anges, bör ske i samband med omprövning av domen. Vid omprövningen bör domstolen även få möjlighet att omfördela lokala avgiftsmedel till fiskevård inom en större region.

Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker användning av de lokala fiskevårdsmedlen för finansiering av omprövningsarbetet.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anger att det har skett en betyd- ande effektivisering av användningen på senare år. Bl.a. nyttjas ett stort antal avgifter mer eller mindre löpande som medfinansiering i strukturfondsprojekt som syftar till utveckling av turistfisket. Länsstyrelsen fattar i dag beslut på delegation om användning av ett flertal utdömda vattenavgifter. (Uppgiften att det rör sig om 85– 90 % av fallen är dock missvisande eftersom Fiskeriverket behållit beslutanderätten i de fall det rör sig om större belopp och således fortfarande förfogar över betydligt mer än 10–15 % av de samlade

7 Kammarkollegiet och Fiskeriverket rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 34 f.

248

SOU 2009:42

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

fiskeavgiftsmedlen). En ändring av villkoren för vissa domar skulle tillsammans med fortsatt delegering av medlen underlätta ett effektivt nyttjande. För Norrlands och Jämtlands läns del kan dock konstateras att ett arbete med omprövning av omoderna små avgifter bedrevs av Fiskeriverket redan för något tiotal år sedan utan att det ledde till några påtagliga resultat.

Länsstyrelsen i Västerbottens län instämmer i att fiskeavgifterna är en möjlig finansieringskälla för åtgärder. Fiskeriverket har delegerat beslutsrätten på 85–90 % av de domar där denna typ av medel dömts ut. Dock är det så att länsstyrelserna inte har beslutsrätten på 85–90 % av de medel som är utdömda. Detta beror på att en stor andel av de domar där de största medlen finns utdömda inte har delegerats av Fiskeriverket. Av rapporten borde framgå hur stor del av medlen respektive myndighet beslutar om, inte enbart fördelningen av antal domar.

Svensk Energi anger att sammanföring av många små fiske- avgifter i ett vattensystem för en samlad användning kan åstad- kommas genom omprövning av ändamålsbestämningen för varje enskild avgift. Detta kan i och för sig vara rimligt men det måste då inskränkas till just detta och inte användas för en höjning av de olika avgifterna för att öka summan.

Bedömning av användningen av fiskeavgifter

Utredningen gör bedömningen att Kammarkollegiets förslag att fiskeavgifterna ska få användas mer flexibelt bör genomföras. Som framgår av ovanstående är det inskrivet i domarna vad medlen får användas till. Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att det inte är rimligt att ompröva alla dessa domar och på så sätt ändra användningen av medlen.

Det framgår av 10 § förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter att Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndig- ande, länsstyrelsen bestämmer hur särskilda fiskeavgifter ska användas. Användningen begränsas dock av dom eller beslut i respektive mål.

För att möjliggöra att de särskilda fiskeavgifterna används till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter bör en generell föreskrift införas som medger att särskilda fiskeavgifter får användas på annat sätt än vad som framgår av domen. Medlen bör få användas till åtgärder som är värdefulla och får positiva effekter.

249

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

SOU 2009:42

Medlen bör därför kunna användas i biflöden eller närliggande vattenområden till det område där skadan skett. En lämplig avgränsning för användningen är det huvudavrinningsområde där vattendraget ingår. Huvudavrinningsområden är definierade år 1908 av SMHI:s föregångare Hydrografiska byrån som de vattendrag vars avrinningsområde vid mynningen i havet är minst 200 kvadratkilometer. Fiskeriverket eller, efter Fiskeriverkets bemyndigande, länsstyrelsen bör få bestämma hur användningen ska ske.

Den generella föreskriften bör kunna genomföras som en ändring i 10 § förordningen om bygde- och fiskeavgifter.

9.2.2Föreskrifter om markavvattning och rensning?

Av statistiken i avsnitt 3 och ovan i detta avsnitt framgår att det finns ett mycket stort antal markavvattningar och att vissa helt saknar tillstånd medan andra kan ha oklar reglering av tillståndets rättigheter och skyldigheter. Pga. dels mängden markavvattningar och dels det stora antalet markägare som kan vara berörda av varje markavvattning kommer det att vara oerhört arbetskrävande att ompröva dessa var för sig. Utredningen menar att detta kan vara ett område där det kan vara befogat att meddela generella föreskrifter. Sådana föreskrifter kan gälla t.ex. följande.

•Utsläppskrav som t.ex. begränsning av utsläpp av fosfor och kväve. Utsläppskraven kan vara relaterade till behovet av att minska utsläppen av närsalter kopplat till vattenförvaltningen och dess kvalitetskrav och åtgärdsprogram samt Sveriges internationella åtaganden inom t.ex. Helcom (Baltic Sea Action Plan).

•Hur ursprungligt djup och läge för rensning ska vara dokument- erat för att verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten ska ha en samsyn om vad som gäller vid en rensning.

•Vilka åtgärder som ska vidtas för att minska den negativa miljö- påverkan vid en rensning (t.ex. val av utrustning, släntlutning, sedimentationbassänger, kalkfilter).

•Vad egenkontrollen kan omfatta, hur mätning av utsläpp ska ske etc.

250

SOU 2009:42

Generella föreskrifter i stället för omprövningar

Det finns enligt utredningens mening flera frågor som måste beaktas innan man går vidare med de föreskrifter som nämns i listan ovan. Utredningen vill särskilt framhålla att markavvattnings- verksamheter är komplexa vattenverksamheter som ingår i ett sammanhang med förhållandena uppströms och nedströms och som berör en rad olika intressen – både ursprungliga och senare tillkomna – som måste beaktas. Det kan vidare finnas ett starkt intresse av att förhållanden bevaras som berör ett stort antal berörda. Om man av miljöskäl anser att förutsättningarna för en markavvattning behöver ändras bör det kanske ske genom en omprövning där alla dessa intressen får komma till tals och kan beaktas. Ur det perspektivet kan markavvattningar vara mindre lämpliga för generella föreskrifter.

En ytterligare aspekt att beakta är att utredningen i avsnitt 7.2.7 föreslagit att alla rensningar ska vara anmälningspliktiga. Antalet anmälningar kommer därmed att öka, vilket medför administrativt arbete för verksamhetsutövarna. Om det genom en föreskrift går att uppnå de miljöförbättringar som den utökade anmälnings- skyldigheten syftar till så skulle anmälningsplikten inte längre behövas. Det skulle då minska den administrativa bördan för verksamhetsutövarna. Under alla omständigheter måste anmälningsplikten enligt 11 kap. 15 § miljöbalken beaktas innan man inför en generell föreskrift som rör rensningar.

Utredningen har inte haft tid eller möjlighet att inom sitt arbete avgöra vilka föreskrifter som är lämpliga att införa och i så fall hur dessa bör utformas. Utredningen föreslår därför att Naturvårds- verket ges i uppdrag att bedöma behovet och utarbeta förslag till lämpliga föreskrifter. Naturvårdsverket bör därvid särskilt beakta de rättsliga komplikationerna och det stora antalet berörda som finns när det gäller markavvattningar.

251

10Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

10.1Allmänt

Utredningen ska enligt direktiven utreda behovet av regeländringar så att tillämpande myndigheter kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas. På motsvarande sätt ska det utredas om verksamhetsutövarna kan vidta säkerhets- höjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas. Utred- ningens direktiv måste rimligen tolkas som att de säkerhetshöjande åtgärderna även ska gå att vidta utan att man ska vara hänvisad till att söka nytt tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. Att ansöka om tillstånd är ju en än mer ingripande åtgärd än att ansöka om omprövning.

10.2Överväganden och förslag

–Det bör inte införas någon specialreglering som innebär att säkerhetshöjande åtgärder generellt sett kan vidtas utan omprövning eller ny tillståndsprövning utöver vad som redan ryms i tillståndet eller utöver vad som följer av 11 kap. 16 § miljöbalken. Inte heller bör tillsynsmyndigheterna ges en generell rätt att förelägga om säkerhetshöjande åtgärder på ett sätt som går utöver vad som i dag följer av 26 kap. 9 § miljöbalken.

–Det bör införas en möjlighet för verksamhetsutövare att utföra säkerhetshöjande åtgärder efter en anmälan till tillsyns- myndigheten. Ändringen införs i 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. och följer handläggningen enligt 19– 23 §§ nämnda förordning.

253

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

SOU 2009:42

– Säkerhetshöjande åtgärder bör utgöra en uttrycklig grund för omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.

Ett tillstånd till vattenverksamhet enligt miljöbalken har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Det gäller mot alla och envar. Dessa regler har redovisats i avsnitt 4.12. Reglerna innebär i korthet att så länge verksamhetsutövaren håller sig inom tillståndets ramar och följer villkoren för tillståndet ska myndigheterna inte kunna lägga ytterligare krav på verksamheten i frågor som prövats genom tillståndsdomen eller beslutet. Begränsningen av tillsynsmyndig- hetens möjlighet att meddela förelägganden framgår av 26 kap. 9 § miljöbalken. Enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket är dock inte tillsyns- myndigheten förhindrad att meddela brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. I detta undantag torde rymmas akuta förelägganden som kan behövas ur säkerhets- synpunkt.

Verksamhetsutövaren å sin sida är bunden av den beskrivning av verksamheten och de åtaganden han gjort i sin ansökan. Skyldig- heten att följa vad som angivits i ansökan kan regleras genom ett så kallat allmänt villkor som anger att verksamhetsutövaren ska följa vad denne angivit i sin ansökan om inte annat uttryckligen följer av tillståndsdomen.

I 11 kap. 16 § första stycket miljöbalken finns en specialregel som medger att arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande av arbetena ska då dock göras i efterhand snarast möjligt. Tillståndsprövningen kommer alltså efter det att åtgärden vidtagits i stället för som vanligt i förhand. Om verksamhetsutövaren underlåter att söka om tillstånd i efterhand har tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga honom att söka tillstånd.1 Paragrafen är närmast avsedd för att tillåta akuta arbeten som är nödvändiga att utföra genast och där det inte är möjligt att invänta en ordinarie tillståndsprövning. Det är inte troligt att huvudparten av det planerade säkerhetshöjande arbetet vid dammanläggningar behöver utföras med så kort varsel att det faller inom paragrafens tillämpningsområde.

1 Miljööverdomstolen 2008-02-04 mål nr M 4354-07.

254

SOU 2009:42

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

I avsnitt 4.12 redovisas hur myndigheterna enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 miljöbalken kan ansöka om omprövning för att förbättra en anläggnings säkerhet. Det är den väg som i dag står till myndigheternas förfogande att i det enskilda fallet få säkerhets- höjande åtgärder vidtagna när det till följd av begränsningarna i 24 kap. 1 § och 26 kap. 9 § miljöbalken inte är möjligt att meddela tillsynsföreläggande.

Frågan om omprövning av vattendomar med anledning av klimatförändringar har berörts av Klimat och sårbarhetsutred- ningen i sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningen uttalade viss skepsis mot en storskalig omprövning av vattendomar för att möta ändrade klimatförhållanden. Utredningen menade att frågan skulle lösas genom ytterligare utredning av behovet av omprövningar och en översyn av hela 11 kap. miljöbalken. Remissmyndigheterna var inte helt eniga. Flera remissmyndigheter välkomnade en ökad omprövning av vattendomar. Företrädare för vattenkraftbranschen var mer skeptiska och kunde inte se något generellt omprövnings- behov. Flera instanser pekade på det förhållandet att omprövning är tidsödande och kostsamt. Se vidare om Klimat och sårbarhets- utredningen i avsnitt 2.7.

Miljööverdomstolen har uttalat att åtgärder som är tillstånds- pliktiga enligt definitionen i 11 kap. 2 och 9 §§ miljöbalken inte kan genomföras efter endast en omprövningsansökan enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. När en åtgärd är tillståndspliktig är verksamhets- utövaren skyldig att söka tillstånd till verksamheten och till den ansökan foga en miljökonsekvensbeskrivning. Den begärda ändringen omfattar i dessa fall inte något befintligt villkor. Åtgärden kan inte prövas inom ramen för omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. Att vissa myndigheter har möjlighet att, enligt 24 kap. 5 § miljöbalken, söka om omprövning i säkerhetshöjande syfte påverkar inte verksamhetsutövaren skyldighet att söka nytt tillstånd vid tillståndspliktiga ändringar.2 Av ansökan om prövningstillstånd till Högsta Domstolen i nämnda fall framgår att verksamhetsutövaren uppfattat det som om miljödomstolarna och Miljööverdomstolen tidigare accepterat att säkerhetshöjande åtgärder vidtagits efter en ansökan enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.3

2Miljööverdomstolen slutligt beslut 2004-01-22 mål nr M 5297-03, ej pt i HD 2004-07-09 i mål nr Ö 695-04.

3Miljööverdomstolen 2003-06-03 mål nr M 10023-02, 2002-03-27 mål nr M 7952-99, miljödomstolen i Umeå t.ex. 2003-06-12 mål nr 54-03, miljödomstolen i Östersund t.ex. 2002-12-18 mål nr M 119-02.

255

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

SOU 2009:42

Av senare avgöranden från Miljöverdomstolen framgår att säkerhetshöjande åtgärder har handlagts som ansökningar enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.4 Det kan tilläggas att inom begreppet säkerhetshöjande åtgärder kan det rymmas olika åtgärder och att typen av åtgärd naturligtvis spelar roll för avgörandet om åtgärden ryms inom 24 kap. 8 § miljöbalken eller inte.

Ovanstående beskriver kortfattat miljöbalkens grundläggande system för att avgränsa vad som är tillståndsprövat och ramarna för att detta ska vara stabilt reglerat. I systemet finns redan inbyggt regler i 24 kap. miljöbalken för omprövning av befintliga tillstånd, vilket får anses representera en enklare väg att få villkoren för en verksamhet ändrade än att genomföra en helt ny tillståndsprocess. Vidare har genom ovan nämnda rättsfall visats att det finns gränser för när det går att använda sig av den förenklade vägen genom omprövning enligt 24 kap. 8 §, även om rättsläget i den delen möjligen är oklart.

Av ovanstående följer även att om den säkerhetshöjande åtgärden inte begränsar tillståndets rättskraft och inte heller är tillståndspliktigt enligt 11 kap. i övrigt så kan tillsynsmyndigheten redan i dag förelägga om åtgärden. På motsvarande sätt kan verksamhetsutövaren naturligtvis vidta de säkerhetshöjande åtgärder som ryms inom det givna tillståndet.

Utredningens uppdrag är emellertid att titta på frågan om det ska vara möjligt att förelägga om respektive vidta säkerhetshöjande åtgärder utan vare sig omprövning eller ny tillståndsprövning. Åtgärden ska således kunna vidtas utan att vare sig tillsyns- myndigheten eller verksamhetsutövaren skulle behöva närma sig tillståndsmyndigheten (vilken i dag är miljödomstolen).

Det kan finnas olika sätt att förenkla för verksamhetsutövarna eller tillsynsmyndigheterna att få säkerhetshöjande åtgärder vidtagna. Några sätt går så långt som direktiven säger, dvs. utan omprövning, medan andra förslag inte går lika långt men likväl är att betrakta som förenklingar. Nedan redovisas först en kort beskrivning av vad säkerhetshöjande åtgärder kan vara och sedan förslag på olika tillvägagångssätt.

4 Miljööverdomstolen 2008-10-28 mål nr M 3054-07, 2004-11-22 mål nr M 2520-03.

256

SOU 2009:42

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

10.2.1Vad är säkerhetshöjande åtgärder?

I detta sammanhang kan det vara motiverat att närmare ange vad som normalt räknas in i begreppet säkerhetshöjande åtgärder. Det ska enligt utredningens mening först och främst vara så att syftet med åtgärden är just att säkerheten vid anläggningen ska höjas. Inom detta syfte finns det flera olika åtgärder som kan vara aktuella. Det kan exempelvis vara åtgärder såsom att höja eller förstärka dammen, installera en större lucköppning eller att anlägga erosionsskydd. Det kan även röra sig om en omprövning för att justera vattenhushållningsbestämmelser som inte medför någon produktionsökning, t.ex. att ta bort föråldrade vattenhushållnings- bestämmelser för anpassning till aktuella förhållanden och i syfte att modernisera befintliga tillstånd. En ytterligare åtgärd är anläggande av s.k. energiomvandlare i nedströmsfåror vilka kan bestå av betongkonstruktioner (t.ex. murar eller klumpar med olika sidor och storlekar) som dämpar vattenföringen vid höga oväntade flöden för undvikande av oönskad eller rättare sagt skadlig erosion nedströms. Dessa bromsar upp kraften i vattnet för att förhindra skador och olyckor nedströms och uppförs strax nedanför utskoven (dammluckor) i en kraftverks- eller regleringsdamm.

Det bör tilläggas att ovanstående uppräkning naturligtvis endast syftar på vattenverksamheter.

10.2.2Undantag i rättskraftsbestämmelserna för säkerhetshöjande åtgärder?

En möjlighet skulle kunna vara att uttryckligen undanta åtgärder som rör säkerhetshöjande åtgärder från bestämmelserna om rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och från begränsningen av vad tillsynsmyndigheten får förelägga om i 26 kap. 9 § miljöbalken. På så sätt skulle verksamhetsutövaren inte vara bunden av tillstånds- domen om han vill vidta säkerhetshöjande åtgärder och tillsyns- myndigheten skulle kunna meddela de förelägganden som behövs ur säkerhetssynpunkt. En sådan lösning skulle lagtekniskt kunna skrivas in i nämnda paragrafer. Önskemålet i utredningens direktiv om att säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vidtas av verksamhets- utövaren eller föreläggas från tillsynsmyndighetens sida utan omprövning skulle därmed vara uppfyllt.

257

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

SOU 2009:42

Säkerhetshöjande åtgärder vid en dammanläggning kan emellertid röra grundläggande delar av den tillståndsprövade anläggningen, som t.ex. själva dammens konstruktion och utformning eller dess skötsel. Konstruktionen är beskriven i tillståndsansökan och bedömd i tillståndsprövningen. Ändringar av grundläggande delar i en dammkonstruktion bör inte vara möjligt med endast en summarisk process eller rent av helt utan kontakter mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Detta skulle riskera att negativt påverka de ställningstaganden som både den som sökte tillståndet och den prövande vattendomstolen eller miljödomstolen gjorde när det gäller säkerhetsfrågor vid det tillfälle domen meddelades. Risken skulle i så fall vara uppenbar att ändringar genomfördes som inte var genomtänkta.

Av ovanstående skäl avser utredningen inte att lägga förslag som undantar just säkerhetsfrågor från miljöbalkens regler om rättskraft. Det ska således inte heller framledes vara möjligt att förelägga om åtgärder som inskränker rättskraften för tillstånd till vattenverksamhet på den enda grunden att åtgärden rör säkerhets- frågor. Den möjlighet till akuta förelägganden som finns i 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken och som bryter igenom rättskraften är enligt utredningens mening tillräcklig.

Inte heller ska verksamhetsutövaren kunna vidta sådana åtgärder på ett sätt som går utanför vad som gäller enligt domen och är reglerat genom det allmänna villkoret utan att söka om nytt tillstånd eller omprövning. I det senare fallet är den möjlighet som redan finns i 11 kap. 16 § miljöbalken tillräcklig för att lösa problemet med brådskande fall.

10.2.3Ändringsanmälan för säkerhetshöjande åtgärder

I avsnitt 4.8 har redovisats i vilka fall kravet på tillstånd för vattenverksamheter faller bort och det i stället är tillräckligt med en anmälan till tillsynsmyndigheten (oftast länsstyrelsen). Dessa fall är uppräknade i 19 § förordningen om vattenverksamheter. En möjlighet att förenkla för verksamhetsutövare att vidta säkerhets- höjande åtgärder utan att det krävs omprövning eller nytt tillstånd skulle kunna vara att på motsvarande sätt införa anmälningsplikt för dessa åtgärder.

En anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vatten- verksamheter innebär att verksamhetsutövaren måste sätta ihop ett

258

SOU 2009:42

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

underlag där åtgärden beskrivs. Tillsynsmyndigheten ska sedan höra kommunen och om det allmänna fiskeintresset berörs även Fiskeriverket. Tillsynsmyndigheten ska dessutom ge statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet. När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska länsstyrelsen förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt ska länsstyrelsen förbjuda verksamheten. Om det inte behövs förbud eller föreläggande ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida. Vid handläggningen av ärendet och bedöm- ningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det finns yrkanden om särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken, ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken, eller inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.

Den ovan beskrivna ordningen innebär att den säkerhetshöjande åtgärden på ett förhållandevis enkelt sätt kommer under myndigheternas bedömning samtidigt som enskilda berörda har en chans att komma till tals. Om ärendet befinns vara för komplicerat för att hantera som ett anmälningsärende, t.ex. genom att enskilda intressen påverkas, kan länsstyrelsen förelägga verksamhets- utövaren att söka om tillstånd till åtgärden. På så sätt kan länsstyrelsen på ett relativt enkelt sätt sortera ut de ärenden som behöver den noggrannare prövning som en tillståndsprövning innebär från de enklare ärenden som kan hanteras som anmälnings- ärenden.

Metoden att föreskriva om anmälningsplikt för säkerhets- höjande åtgärder är dock inte helt invändningsfri. De argument som redovisats ovan under rubriken om undantag i rättskrafts- bestämmelserna kan även föras fram när det gäller en anmälnings- ändring. En säkerhetshöjande åtgärd kan ju som nämnts ovan medföra förändringar i de grundläggande delarna av den tillstånds- prövade anläggningen. Det skulle därmed kunna strida mot den grundläggande ordning som gäller för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet, nämligen att verksamheten ska bedrivas i huvudsak så som den beskrivits i ansökan och som tillstånds- myndigheten tagit ställning till. Ett förfarande med anmälnings- plikt för säkerhetshöjande åtgärder innebär dock att tillsyns- myndigheten i det enskilda fallet har möjlighet att förelägga

259

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

SOU 2009:42

verksamhetsutövaren att söka tillstånd för åtgärden (23 § förordningen om vattenverksamheter). På så sätt kan tillsyns- myndigheten i mer komplicerade fall se till att frågan kommer under tillståndsmyndighetens bedömning.

Man skulle i detta sammanhang kunna göra en jämförelse med den reglering om ändringsanmälan som finns för miljöfarlig verksamhet enligt reglerna i 9 kap. 6 § miljöbalken och 5 och 21 §§ FMH. Den regleringen går i huvudsak ut på att även ändringar av tillståndspliktiga verksamheter är tillståndspliktiga men med det viktiga undantaget att det räcker med en anmälan om ändringen är mindre och inte innebär att någon olägenhet av betydelse kan uppkomma för människors hälsa eller miljön. Den praxis som utbildats på området innebär att ändringsanmälan inte kan användas för att höja den tillståndsgivna produktionen som anges i beslutets tillståndsmening men att andra mindre ändringar är möjliga. Systemet får anses betydligt underlätta för miljöfarliga verksamheter eftersom en ändring efter en anmälan kan genom- föras efter bara sex veckor medan en ändring som kräver tillstånd kan ta upp till ett år.

En säkerhetshöjande åtgärd vid en dammanläggning torde oftast inte ha till syfte att kraftproduktionen ska ökas. Vid en jämförelse med vad som gäller ändringsanmälan för miljöfarlig verksamhet skulle anmälningsändringar för säkerhetshöjande åtgärder ur just den synpunkten därför inte vara systemfrämmande.

Utredningen föreslår att verksamhetsutövaren ska ha möjligheter att genomföra säkerhetshöjande åtgärder vid vatten- verksamheter efter endast en anmälan till tillsynsmyndigheten. Ändringen införs som en ändring i 19 § förordningen om vattenverksamheter. Handläggningen av ärendena ska följa den ordning som anges i 19–23 §§ nämnda förordning, vilket bl.a. innebär att det finns en möjlighet att i det enskilda fallet förelägga verksamhetsutövaren att söka om tillstånd för åtgärden. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten ska skicka över en kopia på inkommen anmälan till Svenska Kraftnät som är den myndighet som har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning när det gäller miljöbalkens tillämpning i frågor om dammsäkerhet.

Eftersom tillägget införs i förordningen om vattenverksamhet kommer det endast att träffa vattenverksamheter. Miljöfarliga verksamheter berörs alltså inte av förändringen.

260

SOU 2009:42

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

10.2.4Omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken för säkerhetshöjande åtgärder

Även om utredningens direktiv talar om säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning anser utredningen att det kan vara intressant att överväga frågan om verksamhetsutövarens möjligheter till ompröv- ning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken kan utökas. Det skulle kunna underlätta så att i vart fall en helt ny tillståndsprövning inte behöver genomföras vilket bara det är en förenkling. Att detta inte alltid varit möjligt framgår av Miljööverdomstolens slutliga beslut 2004-01-22 i mål M 5297-03. Trots att både sökanden och Kammarkollegiet var överens om att säkerhetshöjande åtgärder borde kunna prövas inom ramen för 24 kap. 8 § miljöbalken fann Miljööverdomstolen att det inte var möjligt. Det ska dock nämnas att de finns andra fall från Miljööverdomstolen där säkerhets- höjande åtgärder hanterats i en prövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.5

Utredningen anser att det kan finnas fog för att uttryckligen nämna säkerhetshöjande åtgärder i 24 kap. 8 § miljöbalken. Detta är särskilt motiverat eftersom det framstår som om det i gällande rätt ibland har släppts fram säkerhetshöjande åtgärder för prövning enligt 24 kap. 8 § medan andra ansökningar avvisats med hänvisning till att en vanlig tillståndsansökan krävs.

Precis som för anmälningar om säkerhetshöjande åtgärder bör det vara frågan om åtgärder där syftet är säkerhetshöjning och inte något annat. Det ska inte vara möjligt att ansöka om att genomföra säkerhetshöjande åtgärder enligt 24 kap. 8 § miljöbalken om det egentliga syftet är något annat t.ex. en produktionshöjning.

En aspekt med ändringen, när den förs in i 24 kap. 8 § miljö- balken, är att den kommer att omfatta säkerhetshöjande åtgärder för både miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Detta bidrar naturligtvis till att vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet behandlas lika. Utredningen har dock inte närmare granskat vilket behov det finns av nämnda ändring för miljöfarlig verksamhet.

5 Jfr Miljööverdomstolen 2008-10-28 mål nr M 3054-07, 2004-11-22 mål nr M 2520-03.

261

Säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning

SOU 2009:42

10.2.5Ändringstillstånd för säkerhetshöjande åtgärder

En åtgärd som visserligen innebär en prövning hos miljödomstolen men bara kräver att själva ändringen prövas är att gå den väg som föreslagits i avsnitt 8 om ändringstillstånd för vattenverksamheter. En sådan prövning bör kunna användas för att få en begränsad tillståndsprövning av säkerhetshöjande åtgärder. Verksamhets- utövaren kan på så sätt, utan att hela tillståndet behöver omprövas, få tillstånd till de åtgärder han av säkerhetsskäl behöver vidta. Avgränsningen av prövningens omfattning ska precis som för övriga ändringstillstånd göras genom att sökanden anger ansökans avgränsning medan tillståndsmyndigheten har det slutliga avgör- andet om den valda avgränsningen är lämplig.

Utredningen anser att även säkerhetshöjande åtgärder ryms i det som föreslagits om ändringstillstånd för vattenverksamheter i avsnitt 8 och att det därmed saknas anledning att lägga något särskilt förslag för just säkerhetshöjande åtgärder genom ändringstillstånd.

262

11Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Utredningen ska enligt sina direktiv utreda vilka bestämmelser i miljöbalken som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraft- verk samt utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken. Om det identifierade behovet av regeländringar för det syftet kommer i konflikt med utredningens uppdrag om vattenverksamheter eller i övrigt i konflikt med uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism ska konflikterna belysas.

Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från Småkraftverkens Riksförening.1 Skrivelsen har överlämnats i den del den avser reglerna om ersättning enligt 31 kap. 22 § miljö- balken. Skrivelsen innehåller ett förslag om att begränsningen av rätt till ersättning i nämnda paragraf tas bort.

11.1Bestämmelser i miljöbalken som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Det finns många regler i miljöbalken som kan påverka produk- tionskapaciteten för vattenkraftverk. Nedan följer ett försök till uppräkning och beskrivning av bestämmelser som kan påverka avgörandet av ärenden som berör produktionskapacitet för vatten- kraft. Lagreglerna redovisas sammanställt i nedanstående tabell och mer ingående under särskilda rubriker nedan.

1 Regeringen 2008-11-20, M2008/3911/R (delvis).

263

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Tabell 11.1 Sammanställning av hur olika lagregler i miljöbalken och lagen om införande av miljöbalken (MP) kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk.

Lagregel i miljöbalken	Positiv för	Negativ för	Kan påverka produk-
	produktions-	produktions-	tionskapaciteten
	kapaciteten	kapaciteten	både positivt och
			negativt

1 kap. 1 §	X
2 kap. 1 §	X
2 kap. 3 §	X
2 kap. 5 §	X
2 kap. 7 § 1 st.	X
2 kap. 7 § 2 st.	X
3 kap. 8 §	X
3 kap. 10 §	X
4 kap.2
5 kap.	X
7–8 kap.	X
11 kap. 6 §	X
11 kap. 8 §	X
16 kap. 5 §	X
24 kap. 1 §	X
24 kap. 3 § p. 6–9	X
24 kap. 5 § p. 1–2, 10–11	X
24 kap. 5 § sista st.	X
24 kap. 7 §	X
26 kap. 2 § 2 st.	X
26 kap. 9 § 3 st.	X
28 kap. 10 §	X
31 kap. 20–21 §§	X
31 kap. 22 §	X
5 § MP	X
18 § MP	X
30 § MP	X
32–33 MP	X
39 § MP	X

2 Utredningen ska enligt sina direktiv inte se över de bestämmelser i 4 kap. miljöbalken som skyddar vissa vattenområden.

264

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

1 kap. miljöbalken

Av miljöbalkens portalparagraf i 1 kap. 1 § första stycket framgår att balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. I förarbetena till miljöbalken uttalades bl.a. följande.3

Att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling innebär inte bara att miljöförstöringen måste hejdas, utan i hög grad även att en långsiktigt god hushållning med naturens resurser måste säkerställas. - --. Regeringens mål för ekologisk hållbarhet har delats in i tre områden, nämligen skyddet för miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. Bl.a. uttalas att användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än den är i dag. I en sådan hushållning ingår i många fall att göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga, intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska intressen måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en långsiktigt god hushållning. Markanvändning och samhällsbyggande måste utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och slår vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta ligger bl.a. att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall bevaras och värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen avseende markanvändning och annat utnyttjande av resurser måste kombineras med skyddsåtgärder och i vissa fall rent reparativa åtgärder.

I paragrafens andra stycke anges fem grundstenar för hur balken ska tillämpas enligt följande.

1.Människors hälsa och miljön ska skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2.värdefulla natur- och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas,

3.den biologiska mångfalden ska bevaras,

4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt ska användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

3 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 7.

265

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås.

Det som uttalas i portalparagrafen kan ge ledning för tillämpningen av hela miljöbalken så att samtliga bestämmelser i balken tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras ska man välja det som mest sannolikt gynnar uthållig utveckling.4

Miljöbalkens portalparagraf belyser bilden av de avvägningar som måste göras. Paragrafen har enligt utredningens mening bäring vid de avgöranden som ska göras mellan vattenkraftens betydelse som en förnybar energikälla med en positiv effekt i klimatfrågan och dess lokala påverkan på ett vattendrag, fisket och närmiljön i övrigt som kan vara betydande. Paragrafen kan användas både som argument för att höja produktionen vid vattenkraftverk och därmed gynna förnyelsebar energi och som argument för att inte tillåta eller i vart fall begränsa vattenkraft av lokala miljöskäl vilket kan sänka produktionen. Det är inte ovanligt att rättsfall tar upp just den här konflikten men hänvisning sker oftast till andra lagrum än portalparagrafen. Det går alltså inte att säga att bestämmelsen med dagens utformning av 1 kap. 1 § miljöbalken motverkar eller främjar en hög elproduktion vid vattenkraftverken.

2 kap. miljöbalken

Bland de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken bör man särskilt nämna bevisbörderegeln, försiktighetsprincipen, hushållnings- och kretsloppsprincipen samt skälighetsregeln.

Bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken innebär att det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att balkens hänsyns- regler följs. Försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken innebär att försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Om en verksamhetsutövare t.ex. vid en tillståndsansökan till ett vattenkraftverk inte lyckas visa att en verksamhet är tillåtlig så kommer det inte att meddelas något tillstånd. Vidare ska försiktighetsmått vidtas redan vid misstanke om skada. Bevisbörderegeln och försiktighetsprincipen kan ha

4 A. prop. del 2 s. 8.

266

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

betydelse vid bedömningen av den ovan beskrivna konflikten mellan globala miljöfrågor som klimatpåverkan och lokala miljö- frågor som påverkan på fisket i en specifik älvsträcka. Det kan ofta vara svårt att föra bevisning om storskaliga globala frågor som drabbar en obestämbar krets av människor både inom och utom Sverige. Det är då lättare att beskriva den lokala konkreta påverkan på t.ex. en särskild älvsträcka. Då dessa frågor ska jämföras kan det leda till en överskattning av de argument som gynnar den lokala miljön och en underskattning av de skäl som gynnar den globala miljön. Nämnda paragrafer påverkar enligt utredningens mening produktionskapaciteten vid vattenkraftverk på så sätt att den möjliga produktionen minskar.

Av 2 kap. 5 § miljöbalken framgår bl.a. att förnybara energi- källor ska användas i första hand. Paragrafen tar sikte på både energianvändning och energiproduktion.5 Paragrafen främjar enligt utredningens mening möjligheten till en hög produktionskapacitet i vattenkraftverk genom att den uttryckligen ger företräde för produktion av energi från förnyelsebara källor.

I 2 kap. 7 § miljöbalken finns en skälighetsregel som anger att kraven på verksamhetsutövaren ska gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen ska särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Den kostnads/nytto- analys som ska göras enligt paragrafen lägger grunden för att produktionskapaciteten, förutom att den är viktig för elförsörjningen även är ekonomiskt viktig, beaktas fullt ut. Detta bör vara positivt för produktionskapaciteten. I andra stycket finns en specialregel som säger att den ekonomiska avvägningen enligt första stycket inte får medföra att en miljökvalitetsnorm överskrids. Detta kan i kombination med de åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer som vattenmyndigheterna tar fram leda till att försiktighetsmått och begränsningar får kosta hur mycket som helst, vilket kan inverka negativt på produktionskapaciteten.

3 kap. miljöbalken

De grundläggande reglerna för hushållning med mark- och vatten- områden har redovisats i avsnitt 4.3. Där redovisas bl.a. att med stöd av reglerna i 3 kap. miljöbalken och i hushållningsförord-

5 A. prop. del 2 s. 21.

267

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

ningen pekas områden ut som riksintressen för olika ändamål varav energiintresset (3 kap. 8 § miljöbalken) är ett. Om ett område pekas ut som ett riksintresse för ett visst ändamål så ska det skyddas mot andra verksamheter eller åtgärder som påtagligt kan försvåra det intresset. Det innebär att utpekandet av ett område som riksintresse för energiproduktion håller borta annan verksamhet som kan konkurrera med det intresset. Detta kan gynna kraftproduktionen t.ex. genom vattenkraft. Å andra sidan sker motsvarande för de andra riksintressena vilket kan försvåra möjligheterna till vattenkraft.

Om två eller flera riksintressen står mot varandra och är oförenliga ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Totalförsvaret har alltid företräde. Avvägningsregeln i 3 kap. 10 § innebär att energiproduktion kan ställas mot naturvärden, friluftsliv och fiskeintressen utan att det anges hur förnyelsebar energi ska viktas mot bevarad lokalmiljö. Regeln kan därmed sägas påverka produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Det går däremot inte att förutsäga om den generellt sett gynnar eller missgynnar produktionskapaciteten.

4 kap. miljöbalken

Av utredningens direktiv framgår att det inte ingår i uppdraget om vattenkraft att se över bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken som skyddar vissa vattenområden från vattenkraft. Kapitlet berörs därför inte närmare i denna uppräkning.

5 kap. miljöbalken

Regler om miljökvalitetsnormer finns beskrivna i avsnitt 4.4. Se i övrigt under 2, 16 och 24 kap. miljöbalken om hur dessa kan påverka produktionskapaciteten.

268

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

7–8 kap. miljöbalken

Områdes- och artskydd enligt miljöbalken har beskrivits i avsnitt 4.6. De restriktioner som införs om ett område pekas ut med någon form av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken kommer oftast att motverka möjligheterna till produktion i vattenkraftverk. Motsvarande gäller om en art pekas ut med artskydd enligt 8 kap. miljöbalken eller EG:s artskyddsförordningar och den arten hotas genom vattenkraftproduktionen. Exempel på det senare finns i fallet Ljungaån i Marks kommun, som avgjorts av Högsta domstolen, där förekomsten av den rödlistade och fridlysta arten flodpärlmussla stoppade byggandet av ett litet vattenkraftverk och därmed hindrade elproduktion.6

Utpekande av områdesskydd enligt 7 kap. och införandet av artskydd enligt 8 kap. miljöbalken kan direkt sägas motverka en hög energiproduktion genom vattenkraft.

11 kap. miljöbalken

Regelverket om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken har redovisats i avsnitt 4.8. De bestämmelser i 11 kap. som närmast har betydelse för produktionskapaciteten för vattenkraftverk och prövningarna som är förknippade med den är enligt utredningens mening 6 och 8 §§.

11 kap. 6 § miljöbalken är som tidigare sagts en extra skyddsregel just för vattenverksamhet. Den innebär bl.a. att ett vattenkraftverk som kanske rent produktionsmässigt är lönsamt och därmed kan genomföras ändå inte är tillåtligt, eftersom påverkan på allmänna eller enskilda intressen är så stor att den överväger nyttan med verksamheten. Det finns inget i paragrafen som hindrar att både lokala och globala frågor tas med i nytto- och skadebedömningen.

Ett exempel på när den samhällsekonomiska tillåtligheten enligt 11 kap. 6 § bedömts är det tidigare nämnda fallet Ljungaån, där Högsta domstolen ansåg att ett relativt litet vattenkraftverk (185 kW) inte var tillåtligt eftersom allmänna intressen i form av bevarande av flodpärlmussla ansågs väga tyngre. Bedömningen skedde enligt 11 kap. 6 § och avgörande för utfallet var även att den planerade elproduktionen var ringa. Ett annat exempel är tidigare

6 NJA 2008 s. 3.

269

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

nämnda NJA 1989 s. 581, där bedömningen av den samhälls- ekonomiska tillåtligheten (enligt dåvarande 3 kap. 4 § vattenlagen) föll ut på liknande sätt som i Ljungaån (rättsfallen finns redovisade i avsnitt 4.8).

Utredningen gör bedömningen att det enligt 11 kap. 6 § miljö- balken finns utrymme att göra tolkningar som både främjar och motverkar produktionsintresset beroende på vad man väger in i bedömningen. Den uttolkning av bestämmelsen som gjorts två gånger av Högsta domstolen med ca 20 års mellanrum tyder emellertid på att i vart fall när det gäller mindre vattenkraftverk så motverkar bestämmelsen produktionsintressena.

11 kap. 8 § miljöbalken innehåller regler om hänsyn till fisket. Reglerna innebär att den som driver ett vattenkraftverk måste bygga anordningar för fiskvandring och avstå det vatten som behövs för att vandringsvägarna ska fungera. Som nämnts tidigare framgår det av förarbetena att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.7 Bestämmelsen påverkar helt klart produktionskapaciteten hos vattenkraftverk på så sätt att produktionen minskar jämfört med vad den skulle kunna vara om allt vatten leddes genom turbinerna eller om vattenhushållnings- bestämmelserna kunde sättas utan hänsyn till fisket.

16 kap. miljöbalken

De allmänna bestämmelserna om tillståndsprövning i 16 kap. miljöbalken har beskrivits i avsnitt 4.9. Av 16 kap. 5 § miljöbalken framgår att tillstånd inte får meddelas för ny verksamhet som kan medföra att en miljökvalitetsnorm överskrids. Det finns i dag miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten fastställda genom förordningen (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten. Dessa anger vilka halter olika parametrar ska hålla i vissa vattendrag. Naturvårdsverket har föreskriftsvägen angivit vilka vattendrag som omfattas av normerna.

Som ett led i genomförandet av EG:s ramdirektiv för vatten kommer vattenmyndigheterna att fastställa kvalitetskrav för vattenförekomsterna (se avsnitt 2.1.2 och 4.4). För att uppnå kvalitetskraven kommer miljökvalitetsnormer att fastställas av

7 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.

270

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

vattenmyndigheterna. Åtgärdsprogram kommer att tas fram som riktar sig till myndigheterna.

De befintliga reglerna om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten bedöms inte ha påverkat produktionskapaciteten för vattenkraften. Det är dock inte uteslutet att de kan göra det om vattenkraften påverkar någon av de parametrar som ingår i normen. Vattenmyndigheternas kommande miljökvalitetsnormer om vattenkvalitet kan i kombination med regeln i 16 kap. 5 § miljö- balken komma att hindra eller avsevärt försvåra tillkomsten av ny vattenkraft. Detta är naturligtvis negativt för produktions- kapaciteten.

24 kap. 1 § miljöbalken

Reglerna i 24 kap miljöbalken om tillstånds rättskraft, återkallelse och omprövning samt reglerna om äldre tillstånd har beskrivits i avsnitt 4.12 och 4.13. Flera av dessa regler har betydelse för produktionskapaciteten.

Rättskraftsregeln i 24 kap. 1 § miljöbalken ger en verksamhets- utövare ett skydd för sin investering. För stora investeringar, som dammar och vattenkraftverk kan vara, ger rättskraftsreglerna den trygghet som behövs för att investeringarna och därmed kraft- produktionen ska komma till stånd. Rättskraftsregeln är positiv för produktionskapaciteten.

På motsvarande sätt kan man säga att alla de genombrott av rättskraften som finns uppräknade i slutet av 24 kap. 1 § är negativa för produktionskapaciteten. Frågan ska dock beröras lite mer detaljerat än så.

24 kap. 3 § miljöbalken

Återkallelsereglerna i 24 kap. 3 § miljöbalken anger på vilka grunder rättskraften kan brytas igenom så fullständigt att tillståndet återkallas. Punkterna 1–5 är allmänt hållna och berörs inte närmare.

Punkten 6 anger att ett tillstånd får återkallas när ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd. Från ett vattenkraftverks perspektiv kan det innebära att ett tillstånd meddelat enligt 1918 års vattenlag eller tidigare ersätts med ett miljöbalkstillstånd. Detta

271

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

kan innebära att reglerna i 31 kap. 22 § miljöbalken (vilka berörs nedan) blir tillämpliga fullt ut och den speciella begränsningsregel, om avstående av kraft utan ersättning, som finns i 39 § lagen om införande av miljöbalken inte längre ska gälla verksamheten eller i vart fall den del av verksamheten som omfattas av det nya tillståndet. Detta skulle kunna innebära att punkten 6, genom nämnda koppling till 31 kap. 22 §, kan inverka negativt på produktionskapaciteten.

Punkten 7 anger att återkallelse kan ske om det krävs av EU- medlemskapet. Även den punkten kan ha en negativ inverkan på produktionskapaciteten genom att den minskar förutsebarheten för en verksamhetsutövare om på vilka grunder en återkallelse kan komma. Att bara veta att tillståndet kan återkallas för att det krävs pga. Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger ju inte mycket information till verksamhetsutövaren och inte heller mycket utrymme att värja sig mot hotet.

Punkterna 8–9 anger att återkallelse kan ske vid bristande underhåll eller om en anläggning inte utnyttjats och inte kan antas bli utnyttjad. Båda återkallelsegrunderna försvårar att kraft- produktion återupptas vid befintliga dammar som av olika anledningar försummats eller helt enkelt inte utnyttjats. Punkterna 8–9 kan därmed sägas vara negativa för produktionskapaciteten. Motsvarande gäller för den möjlighet som finns i 24 kap. 3 § andra stycket miljöbalken att återkalla rätten att bibehålla själva vattenanläggningen, då det försvårar kraftproduktion om inte anläggningen får vara kvar.

24 kap. 5 § miljöbalken

Omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken är en mildare åtgärd än den nyss beskrivna återkallelsen. Det kan redan från början anges att den bortre gränsen för hur ingripande omprövningen får vara regleras i paragrafens sista stycke. Där anges att omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Denna begränsningsregel får sägas vara positiv för produktionskapaciteten som ett bortre skydd för att inte all produktion försvinner i en omprövning.

Omprövning enligt punkten 1 baseras helt enkelt på att en viss tid förflutit sedan tillståndsprövningen skedde. Omprövningstiden är 10–30 år (se avsnitt 4.12 och 4.13) beroende på enligt vilken

272

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

lagstiftning tillståndet är meddelat. Att tillståndet går att ompröva bara på den grunden att tiden gått, innebär att man kan påverka produktionskapaciteten även om det inte skett någon annan förändring än just att tiden gått. Detta kan naturligtvis vara negativt för produktionskapaciteten.

Punkten 2 anger att omprövning kan ske om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Vid vattenmyndigheterna sker ett arbete med att ta fram åtgärdsprogram att användas vid arbetet enligt EG:s ramdirektiv för vatten. I detta arbete kommer myndigheterna troligen att fastställa miljökvalitetsnormer. I den del normerna rör vattenhushållningsfrågor i redan utbyggda älvar är det uppenbart att de omprövningar som blir en följd av åtgärdsprogrammen kan leda till minskad produktionskapacitet. Punkten 2 är negativ för produktionskapaciteten.

Punkterna 3–9 är mer allmänt hållna men kan naturligtvis även dessa vara negativa för produktionskapaciteten.

Punkten 10 gäller omprövning av säkerhetsskäl. En omprövning som kan vara nödvändig ur säkerhetssynpunkt kan medföra att dämningsgränser eller tappningsbestämmelser ändras. Detta kan naturligtvis leda till minskad produktionskapacitet.

Enligt punkten 11 kan omprövning ske om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga. Utfallet av en sådan omprövning kan leda till andra och mer ändamålsenliga villkor till skydd för fisket. Dessa villkor kan i sin tur kräva att mer vatten avstås från kraftproduktionen vilket leder till lägre produktions- kapacitet.

24 kap. 7 § miljöbalken

24 kap. 7 § miljöbalken innebär att omprövning av vattenverksam- heter, som ju söks hos miljödomstol, bara får ansökas av Natur- vårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen. Regeln begränsar möjligheten för någon annan att få upp målet till omprövning och får därför anses vara positiv för produktionskapaciteten eftersom en omvänd ordning hade kunnat leda till fler omprövningar vilka i sin tur hade kunnat inverka negativt på produktionskapaciteten.

273

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

26 kap. miljöbalken

Miljöbalkens tillsynsregler beskrivs i avsnitt 4.15 och avsnitt 13. Av 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken framgår att om

tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd inte är tillräckliga och förutsättningar i övrigt föreligger enligt 24 kap. 5 eller 6 §§, ska myndigheten ansöka om omprövning. Skyldigheten innebär att tillsynsmyndigheten måste agera, vilket bör leda till att fler omprövningar kommer till stånd. Detta kan i sin tur leda till att produktionskapaciteten minskar.

Begränsningsregeln i 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken anger att rättskraften i ett tillstånd inte får kränkas. Regeln utgör ett skydd för den tillståndsgivna produktionen och är positiv för produktionskapaciteten.

28 kap. miljöbalken

De särskilda tvångsrätterna för vattenverksamhet i 28 kap. 10 § miljöbalken innebär att en verksamhetsutövare kan få dessa prövade i samma mål som tillståndsfrågan. Reglerna får ses som en förenkling för verksamhetsutövaren som annars hade fått driva dessa frågor i ett särskilt mål. Reglerna får betecknas som positiva för produktionskapaciteten.

31 kap. miljöbalken

Ersättningsreglerna och dess begränsningar har beskrivits i avsnitt 4.17.

Att det ska utgå ersättning vid omprövning av vattenverksam- heter och vem som ska betala ersättningen framgår av 31 kap. 20–21 §§ miljöbalken. Reglerna går tillbaka till grundlagsskyddet för egendom i 2 kap. 18 § regeringsformen, även om ersättnings- rätten i och för sig fanns före grundlagsbestämmelsens tillkomst. Att det som huvudregel ska utgå ersättning för en förlust som orsakas genom omprövning innebär att den som orsakar produktionsförluster också får betala ersättning för detta. Det är en regel som gynnar produktionskapaciteten eftersom det har en avhållande effekt på den som överväger att begära omprövning. Regeln i sig garanterar dock inte produktionskapaciteten eftersom sådan kapacitet kan tas bort bara staten betalar för sig. I praktiken

274

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

har det dock mindre betydelse eftersom den ekonomiska styreffekten är så stark. Regeln torde motverka att produktions- kapacitet försvinner.

Begränsningsregeln i 31 kap. 22–23 §§ innebär att tillstånds- havaren är skyldig att utan ersättning tåla viss förlust enligt vad som angivits i avsnitt 4.17. Regeln har lett till att mål om ompröv- ning styrs av 5 %-regeln och att yrkanden läggs om åtgärder där tillståndshavaren inte har rätt till ersättning.8 Resultatet av omprövningarna blir ofta att 5 % av produktionskapaciteten försvinner. Regeln är negativ för produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Det går naturligtvis att vända på resonemanget och säga att 5 %-regeln skyddar kraftproduktionen så att förlusten utan ersättning inte blir ännu större. Utredningen bedömer dock att eftersom regeln kan leda till att 5 % försvinner så är den negativ. De omprövningar som hittills varit har avsett äldre tillstånd där den ersättningsfria förlusten är just 5 %. Vid omprövning av nyare tillstånd kan omprövningen leda till förlust utan ersättning på upp till 20 %. Detta kan naturligtvis vara negativt för produktions- kapaciteten på längre sikt då även de nyare tillstånden kommer upp till omprövning.

Lagen (1998:811) om införande av miljöbalken

I 5 § lagen om införande av miljöbalken anges bl.a. att tillstånd som meddelats med stöd av tidigare lagstiftning ska fortsätta att gälla. Eftersom majoriteten av tillstånden för vattenkraft är meddelade med stöd av äldre lag är denna övergångsregel positiv för produktionskapaciteten.

18 § lagen om införande av miljöbalken anger att lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit före ikraftträdandet av miljöbalken utan tillstånd enligt 1983 års vattenlag eller motsvarande äldre bestämmelser ska bedömas enligt de bestäm- melser som gällde vid anläggningens tillkomst. Regeln gör att gamla anläggningar får bedömas enligt äldre lagstiftning vilket kan vara mer gynnsamt för vattenkraftproduktionen. Regeln är positiv för produktionskapaciteten.

8 Jämför Kammarkollegiets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 12 samt Energimyndighetens rapport Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24 s. 15.

275

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

30 § anger att lagligförklaringar ges rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Detta får anses vara positivt för produktions- kapaciteten.

32–33 §§ anger att omprövningsgrunden 10 år i 24 kap. 5 § miljöbalken inte ska inskränka längre omprövningsfrister som angivits i gamla tillstånd samt att omprövning i stället får ske efter 30 år. Reglerna får anses vara positiva eftersom de stärker rättskraften i gamla tillstånd och hindrar omprövningar. I många fall torde dock dessa tider i gamla tillstånd redan ha passerat. Regeln har alltså mindre praktisk betydelse och betydelsen minskar allt eftersom tiden går.

39 § innebär en justering av 31 kap. 22 § miljöbalken, dvs. att man kan få tåla förluster på 5–20 % utan ersättning. Begränsningen innebär att vid omprövning av tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller äldre bestämmelser behöver man bara tåla 5 % förlust utan ersättning. Regeln som ändå medger 5 % förlust utan ersättning vid omprövning av gamla tillstånd (vilka reglerar en mycket stor del av landets elproduktion) får ändå ses som negativ för kraft- produktionen eftersom dessa 5 % tas i anspråk för andra ändamål än elproduktion vid omprövningar.

40 § innebär att regeln i 31 kap. 23 § miljöbalken för innehavare av tillstånd enligt 1918 års vattenlag eller tidigare bara ska tillämpas om bestämmelsen om kungsådra i 1918 års vattenlag var tillämplig på vattendraget.

11.2Motstående intressen

I föregående avsnitt har ett antal paragrafer i miljöbalken redovisats utifrån hur de påverkar produktionskapaciteten för vattenkraft- verk. Det finns naturligtvis, precis som det anges i direktiven, en mängd intressen utöver produktionsintresset som är relevanta att beakta. De intressen som nämns direkt i direktiven är utredningens uppdrag under rubriken Vattenverksamheter och då närmast utredningsuppdrag nummer 3 som har till syfte att just underlätta omprövningar av äldre vattendomar och utredningsuppdrag nummer 5 om fiskvandringsvägar. Vidare nämns i direktiven att det kan finnas andra uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism. Nedan ska de motstående intressena beskrivas översiktligt.

276

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och omprövning av vattendomar

Utredningsuppdrag nummer 3 i uppdraget om vattenverksamheter handlar om omprövning av äldre vattendomar och verksamheter utan tillstånd. Det syftar till att få fler tillstånd omprövade. I direktivens bakgrundstexter anges att direktiven syftar på vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och mark- avvattningsföretag. De inventeringsuppdrag som finns i punkt 1 anger samma verksamheter. Utredningen menar att konflikten mellan dessa uppdrag och uppdraget om vattenkraft kan föreligga främst genom omprövning av äldre domar för vattenkraftverk och i viss mån i fråga om befintliga äldre dammar som kan vara lämpliga för kraftproduktion. I fråga om markavvattningsföretag föreligger ingen konflikt mellan utredningsuppdragen.

Omprövningar av gamla vattendomar för vattenkraftverk leder ofta till att elproduktionen minskar eftersom vattnet tas i anspråk för andra ändamål än produktion. Skälet till att de behöver omprövas anges i direktiven till att tillstånden är otydliga och därmed svåra att bedriva tillsyn över samt att tillstånden inte bedrivs efter miljöbalkens hänsynsregler vilket dessa verksamheter ska göra enligt regeringen. Det vanligaste är åtgärder för att stärka fisket men det kan även gälla mer allmänna naturvårdsändamål. Syftet med omprövningarna är vidare att gamla tillstånd ska uppgraderas så att de svarar mot dagens miljökrav så som de formuleras genom miljöbalken. Ett kommande syfte med ompröv- ningarna kommer att vara att uppnå EG:s ramdirektiv för vatten. Vilken kvalitet som varje enskilt vattendrag ska uppnå fastställs av vattenmyndigheterna men med den övergripande ambitionen att uppnå ”god vattenstatus”. Åtgärderna för att nå dit kommer att konkretiseras i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram.

I utredningens direktiv anges att omprövning av vattendomar i mindre vattendrag ofta leder till att elproduktionen minskar med 5 procent. Samma siffra, dvs. 5 procent, anges av Energimyndigheten som låtit en konsultfirma granska ett antal omprövningar av vattendomar.9 Även Kammarkollegiet och Svensk Energi, om än med olika syften, har redovisat att en omprövning ofta styrs av den

9 Energimyndigheten rapport Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24.

277

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk SOU 2009:42

tidigare redovisade 5-procentsregeln och att det leder till att åtgärder vidtas som minskar elproduktionen.10

Åtgärderna vid en omprövning innebär ofta att vatten tas från kraftproduktion och används till ett annat ändamål. Samma vatten kan inte både rinna genom turbinerna och genom en fiskvandrings- väg. Utredningen konstaterar att en ambition att bevara eller utöka produktionskapaciteten för vattenkraft står i strid med ambitionen att utöka omprövningen av gamla vattendomar, i vart fall i den del det rör sig om vattendomar för vattenkraftverk.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och fiskvandringsvägar

Att det finns en ambition från statens sida att det ska byggas laxtrappor eller andra fungerande vandringsvägar i utbyggda vattendrag är tydligt genom riksdagens ställningstagande i frågan. Utredningen anger i avsnitt 12 hur man anser att arbetet med fisk- vandringsvägar bör bedrivas så att riksdagens önskemål uppfylls.

Att bygga fiskvandringsvägar och avstå vatten till dessa innebär naturligtvis att produktionskapaciteten för de aktuella vattenkraft- verken minskar. Det innebär att fiskvandringsvägarna står i direkt konflikt med produktionsintresset. Konflikten bör inte lösas på ett generellt sätt utan lösningen bör ske vattendrag för vattendrag på så sätt att intresset att få en fiskvandringsväg ställs mot produk- tionsintresset och andra relevanta intressen. Den avvägningen görs bäst i domstol inom ramen för en omprövning enligt 24 kap. miljöbalken på det sätt som beskrivits i avsnitt 7.

Ovanstående innebär att det av utredningen föreslagna utpekandet av riksintressen för vattenkraft kan leda till att de av riksdagen efterfrågade fiskvandringsvägarna får svårare att komma till stånd i de vattendrag som är viktigast för elproduktionen.

10 Kammarkollegiets rapport Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag s. 12 och Svensk Energis rapport Vattenkraften i samhället s. 18.

278

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och ramdirektivet för vatten

Ramdirektivet för vatten beskrivs i avsnitt 2.1.2. Vattenmyndigheterna har den 1 mars 2009 skickat ut förslag på

åtgärdsprogram på remiss. Nedan följer en närmare redovisning av vilka föreslagna åtgärder som kan påverka produktionskapaciteten i vattenkraftverk i respektive vattendistrikt.

Vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram är mycket omfattande. Nedan återges endast åtgärdsförslag som har samband med fysisk påverkan på vattendragen.

Generellt för alla vattenmyndigheter

Vissa förslag återkommer i stort sett i alla vattenmyndigheters åtgärdsprogram. Av dessa kan nämnas några som har samband med utredningens uppdrag.

För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver Kammarkollegiet, i samarbete med länsstyrelserna, upprätta en plan för att åtgärda vandringshinder, regleringar och vattenhushållningsfrågor som påverkar vattenförekomster så att de inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god ekologisk potential.

För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver länsstyrelserna göra en översyn av befintliga tillståndspliktiga verksamheter enligt 9 och 11 kap. miljöbalken, vilka kan ha en inverkan på vattenmiljön, särskilt i områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status.

Länsstyrelserna behöver säkerställa genomförande av erforderlig egenkontroll och kontrollprogram enligt vattenförvaltnings- förordningen.

För att uppnå miljökvalitetsnormer behöver länsstyrelserna prioritera åtgärdsarbetet till områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status.

279

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Bottenviken

Vattenmyndigheten i Bottenviken anger bl.a. följande. Vandrings- hinder skär av vandringsvägar för till exempel fisk och gör att potentiella lek- och uppväxtområden inte blir tillgängliga. För hindrande dammar ligger ansvaret att återställa eller möjliggöra fiskvandring på verksamhetsutövaren eller ägaren av dammen, vilket också stämmer väl överens med principen om att förorenaren betalar. Åtgärderna för större kraftverksdammar handlar i första hand om att inrätta omlöp eller fisktrappor. För mindre och medelstora dammar, som ofta är kvarlevor sedan flottningstiden, kan åtgärderna även handla om utrivning. Vägtrummor som inte ligger i nivå med bäckbotten eller har så liten diameter att vattenhastigheten blir för hög kan ofta utgöra vandringshinder.11

Programmet anger i avsnitt 6.4 kostnader för fiskvandringsvägar och omlöp. Exempel på åtgärder som beskrivs för Luleälven är omlöp/fisktrappor/smoltavledare vid 34 kraftverksdammar, varav 23 stycken klassas som potentiellt kraftigt modifierade vatten. Kostnaderna för åtgärder vid dessa 23 kraftverksdammar anges till ca 110 miljoner kronor. Det går inte att utläsa om den kostnaden även inkluderar kostnader för bortfall av elproduktion eller vilken faktisk påverkan på elproduktionen åtgärderna kommer att få.

Bottenhavet

Vattenmyndigheten i Bottenhavet anger bl.a. följande. Mycket av den information som finns i distriktet om fysisk påverkan bygger på modeller. Därför är den huvudsakliga åtgärden verifiering av dessa modellerade värden för att kunna föreslå effektiva och relevanta åtgärder för de vatten där det behövs. Vid några vatten där kunskap finns föreslås fiskvägar som åtgärd vid dammar. Med detta avses antingen fisktrappa eller omlöp. Behovet är sannolikt betydligt större, men då mycket data ännu saknas är det i dag inte möjligt att peka ut var det skulle vara effektivt med sådana åtgärder. För vattendragsträckor där det tidigare genomförts flottleds- rensningar föreslås restaurering som åtgärd. För problemet med

11 Förslag till åtgärdsprogram, Bottenvikens vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden

1 mars–1 september 2009 s. 32.

280

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

fellagda vägtrummor som utgör vandringshinder föreslås åtgärden att byta ut dem eller lägga dem rätt.12

Konsekvenser av åtgärderna ovan är både positiva och negativa. På den positiva sidan finns förbättrade bestånd av vandrande fiskarter och stormusslor (exempelvis flodpärlmussla) vilket kan ge biologisk mångfald samt ökade rekreationsvärden som friluftsliv, förbättrat fiske och ökad fisketurism. På den negativa sidan finns risk för smittspridning och spridning av förorenade sediment när vägar öppnas mellan tidigare åtskilda vatten. Omfattande ombygg- nationer eller till och med rivning av dammar kan skada eller förstöra värdefulla kulturmiljöer.

Norra Östersjön13

Vattenmyndigheten för Norra Östersjön gör bedömningen att det är nödvändigt att ändra lagstiftningen på ett ingripande sätt om det ska finnas möjlighet att uppnå god ekologisk status inom de närmsta 10–20 åren. En för verksamhetsutövaren tvingande om- prövning är nödvändig för att få en översyn av vattenanläggningen och en bedömning av den påverkan den orsakar med nuvarande skyddsvärden. En sådan omprövning innebär också att ansvar och kostnader hänförs till ”förorenaren betalar”-principen.

I de flesta vattendrag i distriktet förekommer artificiella vandringshinder i form av bland annat dammar och felaktigt konstruerade vägtrummor, som hindrar fiskarter som öring och ål att vandra fritt i vattendragen. En stor del av vandringshindren utgörs av gamla vattenanläggningar som i dag inte fyller något syfte, men som utgör hinder för att mer ursprungliga förhållanden ska kunna uppnås och för att nå god status. Intressekonflikter kan uppstå i vissa fall då kulturhistoriskt värdefulla bruksmiljöer eller gamla kvarnar utgör vandringshinder. Många vandringshinder skulle dock kunna åtgärdas relativt enkelt utan alltför stor inverkan på andra intressen. I Norra Östersjöns vattendistrikt har 393 vattenförekomster bedömts ha problem med kontinuitets- förändringar.

Enligt SMHI:s dammregister finns det 945 dammar i distriktet. För att nå god status i berörda vattenförekomster behövs någon

12Förslag till åtgärdsprogram, Bottenhavets vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden

1mars–1 september 2009 s. 48.

13Förslag till åtgärdsprogram, Norra Östersjöns vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden

1mars–1 september 2009 s. 40 ff.

281

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

form av åtgärd vid samtliga dammar. Den totala kostnaden för att restaurera alla dammar är 234 miljoner kr. Kostnaden per år med en ränta på 4 procent och en avskrivningstid på 30 år är 14 miljoner kr.

Är vattenförekomsten reglerad eller på annat sätt ändrad så att det naturliga flödet kan påverkas, oavsett om det är högt eller lågt, finns miljöproblemet i vattenförekomsten. Detta gäller för 126 vattenförekomster i distriktet.

Södra Östersjön

Med det tillgängliga underlagsmaterialet är det inte alltid möjligt att specifikt avgöra vilka åtgärder som leder till att god ekologisk status uppnås 2015. Ytterligare undersökningar krävs därför och arbetet kommer att pågå under 2009. Även utredningar om vilka åtgärder som kan vidtas för de vattenförekomster som har blivit klassade som kraftigt modifierade vatten (14 vattenförekomster) eller som konstgjorda vatten (1 vattenförekomst) kommer att göras under 2009. Att återställa vattnets väg kan medföra intresse- konflikter. För att kunna göra en bedömning av var och vilka vattenförekomster som berörs och vilket mål som medför störst nytta behövs underlag. För miljöproblemet fysiska förändringar bedöms att 469 behöver tidsfrist till 2021, inga behöver tidsfrist till 2027, inga har fått ett sänkt miljökvalitetskrav och inga vatten- förekomster har ett strängare krav enligt skyddade områden. Vattenmyndigheten gör bedömningen att för miljöproblemet fysiska förändringar behövs mer kunskapsunderlag, planerings- underlag och förebyggande åtgärder för att minska problemet. Ansvariga myndigheter är Banverket, Boverket, Kammarkollegiet, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Vägverket, länsstyrelser och kommuner.14

Arbetet med att återställa och minska miljöproblemet fysiska förändringar pågår genom statligt stöd, omprövningar av vatten- domar och inte minst frivilliga initiativ. Då påverkan av fysiska förändringar är stor i distriktet kommer det att krävas att fler åtgärder genomförs och att de genomförs på rätt plats för att vattenförekomsterna ska uppnå god status.

14 Förslag till åtgärdsprogram, Södra Östersjöns vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden 1 mars–1 september 2009 s. 59.

282

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Västerhavet15

Vattenmyndigheten i Västerhavets vattendistrikt anger att bristande kontinuitet (dvs. vandringshinder upp- eller nedströms) är den vanligaste typen av fysisk påverkan. Den vanligaste typen av åtgärd för denna typ av påverkan är utrivning eller att man leder vatten bredvid i ett s.k. omlöp. I sin konsekvensbedömning av åtgärder mot fysisk påverkan anges en rad olika åtgärder och en kostnadsberäkning för dessa åtgärder. I bilagorna till programmet finns en kostnadsberäkning av föreslagna åtgärder i 35 utpekade vattendrag. Föreslagna och kostnadsberäknade åtgärder är utrivning av dammar, utredning av åtgärder, vandringshinder och kontinuitet, påverkad morfologi, återställning av flottleder och reglering och minimitappning. Det går dock inte att utläsa vilken påverkan på elproduktionen som väntas bli en följd av åtgärderna. Vattenmyndigheten pekar endast ut ett vattendrag som kraftigt modifierat, nämligen Bäveån. I detta vattendrag föreslås åtgärder som innebär utredning av åtgärder men det nämns även t.ex. styrning av vatten till fiskväg.

Bedömning

Utredningen gör bedömningen att de av vattenmyndigheterna redovisade förslagen till åtgärdsprogram inte är så detaljerade att det direkt går att göra en avstämning om dessa kolliderar med de av utredningen lagda förslagen. Av de åtgärder som redovisas kan man dock dra slutsatsen att vattenmyndigheternas förslag som handlar om vandringshinder, kontinuitet, reglering och minimitappning riskerar att kollidera med ambitionen att främja produktions- kapaciteten i vattenkraftverken. I vissa delar kan man troligen säga att effekterna av vattenmyndigheternas förslag till åtgärder kommer att vara direkt motsatta intresset av att bevara befintlig produktion av förnybar el genom vattenkraft. Å andra sidan bör alla åtgärder vattenmyndigheterna föreslår underlättas av utred- ningens andra förslag om miljörapport, kunskapsunderlag vid omprövningar och kunskapsunderlag för att bedöma om fiskvandringsvägar är lämpliga att inrätta.

15 Förslag till åtgärdsprogram, Västerhavets vattendistrikt, samrådsmaterial för perioden

1 mars–1 september 2009.

283

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och EG-förordningen om ål samt den svenska förvaltningsplanen för ål

EG:s ålförordning och Fiskeriverkets förslag till förvaltningsplan för ål är beskrivna i avsnitt 2.1.3. Beskrivningen visar att vatten- kraftsturbiner medverkar till åldödligheten. Förvaltningsplanen anger att det finns förslag till en frivillig uppgörelse mellan Fiskeri- verket och kraftindustrin.16 Målet för det frivilliga åtagandet är att reducera den nuvarande totala turbinförlusten av ål i svenska vattendrag till högst 60 procent av den potentiella produktionen av blankål ovanför det första kraftverket i vattendragen. För att nå målet finns flera tillgängliga metoder och valet av metod kommer att bero av de lokala betingelserna. I huvudsak har man att välja mellan:

•inrättande av fiskväg förbi kraftverket,

•skonsam drift under perioder med stor blankålsvandring,

•fångst och nedtransport förbi kraftverk, eller

•kompensatoriska åtgärder.

Av de uppräknade åtgärderna kan inrättande av fiskväg förbi kraft- verket och skonsam drift under vissa perioder komma i konflikt med produktionsintresset. Eftersom förvaltningsplanen bygger på frivilliga uppgörelser bör konflikterna kunna lösas inom ramen för denna på ett sätt som alla parter kan acceptera. När parterna är överens kan en omprövning ske som bör vara enklare att få igenom.

Då både kraftindustrin och Fiskeriverket står bakom uppgörelsen om frivilliga åtgärder för ålen bedömer utredningen att det för närvarande inte är aktuellt att lägga några särskilda förslag om lagändringar med anledning av förvaltningsplanen för ål.

Produktionskapacitet för vattenkraftverk och miljömålen, fisket, rekreation m.m.

I avsnitt 2.2 har kortfattat beskrivits de svenska miljömålen. Av miljömålet Levande sjöar och vattendrag framgår att 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ska restaureras. Arbetet med att uppnå miljömålet kan komma i konflikt med

16 Förvaltningsplan för ål s. 53–55, Jordbruksdepartementet 2008-12-08, Jo 2008/3901 bilaga till regeringsbeslut 2008-12-11 nr 21.

284

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

produktionskapaciteten i vattenkraftverken i den mån restaureringar ska ske i elproducerande vattendrag.

När det gäller fiske, rekreation och turism kan det föreligga samma konflikt som redovisats ovan om fiskvandringsvägar. Även i denna fråga kan man behöva ta ställning till i vilka vattendrag fisket och turismen bör prioriteras och i vilka vattendrag kraftproduk- tionen bör prioriteras. Det av utredningen föreslagna utpekandet av vattendrag som är av riksintresse för elproduktionen kan vara negativa för möjligheterna att uppnå miljömålen genom åtgärder i just de vattendragen. I övriga vattendrag bedöms utredningens förslag inte påverka miljömålsarbetet och övriga motstående intressen.

11.3Regeringsformen 2 kap. 18 §

Av 2 kap. 18 § regeringsformen framgår att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Lagrummet fick sin nuvarande ordalydelse år 1994. Orda- lydelsens utformning i andra stycket avseende rätt till ersättning motsvarar inte uttalanden i förarbetena i vilka sägs att ingen ändring är avsedd jämfört med vad som gällde tidigare. Paragrafens utformning har lett till en omfattande debatt.17 Debatten får dock i vart fall utifrån de överväganden som gjordes när miljöbalken infördes anses slå fast att någon absolut rätt till ersättning inte har varit avsedd och att ordalydelsen ur den synvinkeln kan vara olycklig.

17 Delar av den debatt som funnits om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen finns refererad i prop. 1997/98:45 del 1 s. 558 ff.

285

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Högsta domstolen har berört frågan i ett mål om ersättning för ledningsrätt. Högsta domstolen uttalar därvid att varje förlust ska ersättas om än inte fullt ut. Ersättningen ska bestämmas efter grunder som anges i lag. Domstolen säger vidare att om den aktuella lagbestämmelsen inte når upp till den nivå som får anses följa av grundlagsbestämmelsen så ska ingreppet ändå tillåtas. Ersättningen ska då bestämmas till lägst den nivå som anses följa av grundlagsbestämmelsen.18

11.4Elberedskapslagen

Elberedskapslagen syftar till att reglera ansvaret för den planering och de åtgärder som behövs för att kunna tillgodose elförsörjningen vid höjd beredskap. Lagen innehåller bestämmelser om beredskap vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. Innan en anläggning som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen i Sverige eller inom en ort eller ett område uppförs, byggs om eller på annat sätt ändras ska anmälan göras till elberedskapsmyndigheten. Regeringen eller, efter bemyndigande elberedskapsmyndigheten, får föreskriva vilka typer av anläggningar och verksamheter som ska anses vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen.

Svenska Kraftnät är elberedskapsmyndighet och har som sådan gett ut föreskrifter som anger vilka anläggningar som enligt el- beredskapslagens mening är av väsentlig betydelse för elförsörj- ningen. Följande anläggningar omfattas.

•Vattenkraftverk med sammanlagd generatoreffekt över 5 MVA (megavoltampere, 5 MVA ≈3,5 MW).

•Vattenkraftverk med sammanlagd generatoreffekt under 5 MVA om kraftverket ingår i en grupp av kraftverk koncentrerade till ett vattendrag eller till ett visst område och kan utgöra starteffekt för annat kraftverk.

•Vattenregleringsmagasin med en volym över 100 miljoner m3.

18 NJA 2007 s. 695.

286

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

11.5Överväganden och förslag

– Energimyndigheten ska ges i uppdrag att föreslå vilka vatten- drag som är av riksintresse (3 kap. 8 § miljöbalken) för produk- tion av förnybar energi.

Framställning av el med vattenkraft är en förnybar energikälla. Som framgår av avsnitt 2.1.1 och avsnitt 2.3 är det ett prioriterat mål för Sverige och Europeiska unionen att styra över till förnybar energi. Elproduktionen genom vattenkraft är enligt utredningens mening redan ur försörjningssynpunkt av nationell betydelse. I stort sett hälften av Sveriges elproduktion kommer från vattenkraften. Som angetts i avsnitt 2.6 är dessutom just vattenkraften av avgörande betydelse för att den av riksdagen redan beslutade satsningen på 10 TWh vindkraft per år ska gå att genomföra och ännu viktigare om den i proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) föreslagna satsningen på 30 TWh vindkraft per år ska lyckas. Vattenkraften har alltså dubbel betydelse för Sveriges arbete med förnybar energi och därmed för arbetet med minskad klimatpåverkan. Vidare bör beaktas att den el som framställs av vattenkraft innebär att motsvarande el framställd med fossila bränslen som kol kan undvikas, vilket är ett tredje skäl ur klimatsynpunkt. Utredningen menar att i vart fall den befintliga elproduktionen genom vattenkraft är av sådan miljömässig betydelse att det finns anledning att låta det intresset slå igenom i en skyddslagstiftning som miljöbalken.

Av avsnitt 11.1 framgår att det finns en mängd olika bestäm- melser som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Huvuddelen av dessa bestämmelser vilar på säker grund och kan inte ändras bara av den anledningen att de kan påverka produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Den genomgång av andra intressen som gjorts i avsnitt 11.2 visar att det finns gott om både allmänna och enskilda intressen som är väl värda att skydda och bevara och som kommer att påverkas av förslag som gynnar produktionskapaciteten för vattenkraftverk. Det finns även andra förpliktelser på EU-nivå än förnybar energi som måste beaktas. Flera av avvägningarna avser svårförenliga intressen. Det är svårt att inom ramen för denna utredning lösa dessa konflikter, i synnerhet i de delar avgörandena är politiska. Däremot kan utredningen peka

287

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

på lagregler som redan i dag styr utvecklingen åt ett visst håll och bedöma om den styrningen är ett lämpligt verktyg.

Avvägningar vid omprövningar av kraftproducerande vatten- verksamheter handlar ofta om hur hårt man vill driva miljö- intressena jämfört med produktionsintressena. Det vatten som rinner genom turbinerna och ger elkraft kan inte samtidigt rinna i ett omlöp eller en laxtrappa och gynna fiskvandringen. Man kan inte alltid få både och i ett samma vattendrag. Ibland måste man välja.

Enligt utredningens mening finns det tre huvudsakliga vägar att gå om man vill gynna produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Den första är att man pekar ut vilka vattendrag eller delar av vatten- drag som är av nationellt intresse för elförsörjningen. Utpekandet i sig kan då, beroende på hur det görs, innebära ett särskilt skydd för den befintliga elproduktionen. Den andra vägen innebär att man inför avvägnings- och kravregler som styr omprövningarna på så sätt att elproduktionen gynnas på ett mer allmänt sätt. Den tredje vägen för att främja produktionskapaciteten ligger i linje med vad utredningens direktiv anger, nämligen att begränsningarna i rätt till ersättning i 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken tas bort eller i vart fall justeras.

De tre alternativen kan fungera var för sig eller kombineras med varandra. Alternativen redovisas nedan. Sist i avsnittet följer en sammanfattande avvägning.

11.5.1Nationellt viktig vattenkraft

Vattendrag som redan är starkt påverkade av vattenkraftutbyggnad och som samtidigt är av nationell betydelse ur kraftförsörjnings- synpunkt kan prioriteras för elproduktion. Syftet ska vara att skydda befintlig elproduktionen i dessa vattendrag.

Av tabellen över svensk vattenkraftproduktion i avsnitt 2.4.4 framgår att så mycket som 94 % av den svenska elproduktionen från vattenkraft kommer från endast tio älvar med biflöden. Det skulle således vara möjligt att täcka den absoluta huvuddelen av den svenska elproduktionen från vattenkraft med ett utpekande som bara skulle omfatta ett mindre antal vattendrag. Det är dock att förenkla frågan alltför långt att bara säga att de tio största kraftproducerande älvarna är intressanta ur elförsörjningssynpunkt och nöja sig med det. Det kan finnas annan elproduktion från

288

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

vattenkraft som är lika viktig för att elproduktionen ska fungera tillfredsställande för hela landet. Dessutom behöver, som ovan nämnts, särskild hänsyn tas till behovet av ökad reglerkraft när vindkraften har byggts ut. Denna reglerkraft kan behövas i olika delar av landet. Vidare kan man inte heller bortse från att några av de viktigaste kraftproducerande älvarna även har så stora naturvärden eller andra värden att de delvis kan behöva tas i anspråk för andra ändamål än elproduktion. Vidare finns det EG- rättsliga skyldigheter att ta hänsyn till. Det kan således behövas nyanserade avvägningar när man avgör vilka vattendrag som ska anses vara av nationellt intresse för elproduktionen.

Det finns olika vägar att gå för att utse vilka vattendrag som ska anses vara av nationellt intresse för elförsörjningen. Några av dessa alternativ redovisas nedan och utredningen väljer sedan det alternativ utredningen anser vara mest ändamålsenligt.

Direkt utpekande av kraftproducerande älvar som riksintresse i 4 kap. miljöbalken

Mot bakgrund av att vattenkraften kan anses vara av väsentlig betydelse för klimatfrågan och för att Sverige ska kunna komma upp i de 49 % förnybar energi som föreskrivs i EG-direktivet om förnybar energi kan man ifrågasätta om inte de viktigaste vatten- dragen som levererar förnybar energi i dag skulle kunna reserveras för detta ändamål direkt i 4 kap. miljöbalken. Utpekandet skulle ge ett starkt skydd för elproduktionen i dessa vattendrag och det skulle bli tydligt vilka vattendrag som avses. Utpekandet skulle ha direkt rättsverkan på det sätt riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken har.

Utpekandet av älvar och vattendrag som är viktiga för fram- ställningen av förnybar energi skulle bli en direkt parallell till utpekandet av de vattendrag som skyddas mot vattenkraft- utbyggnaden. Utpekandet skulle därmed bli en tydlig signal om att de globala miljöfrågorna och hotande klimatpåverkan bedöms som lika viktiga som miljöfrågorna i och kring de i dag utpekade älvsträckorna i 4 kap.

Nackdelen skulle kunna vara att en åtgärd som vattenkraft- utbyggnaden, som i vart fall historiskt har setts som en ren exploateringsåtgärd, skulle pekas ut som skyddsvärd i 4 kap. miljö- balken där övriga skyddssyften är mer traditionella såsom turism

289

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

och friluftsliv, skydd mot industriella exploateringar, begränsningar av fritidsbebyggelse, skydd mot vattenkraftutbyggnad osv. Med ovan nämnda utformning av skyddet för vattenkraften, dvs. som ett skydd för framställningen av förnybar energi i särskilt utpekade vattendrag, skulle dock skyddssyftet kunna jämställas med andra skyddssyften i 4 kap. miljöbalken och det skulle därmed vara motiverat att skriva in dessa älvsträckor direkt i 4 kap.

Utpekandet av vilka vattendrag som ska ingå i 4 kap. miljö- balken och där vara särskilt utpekade för vattenkraftändamål bör i så fall beredas av Energimyndigheten i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer. Att en myndighet ska uppmärksamma regeringen på om urvalet av riksintressen i 4 kap. miljöbalken behöver regleras framgår av 6 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Eftersom förslaget innebär en lagändring i 4 kap. miljöbalken kommer ett eventuellt beslut att tas av riksdagen, vilket skulle ge utpekandet hög legitimitet.

Hantering som riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken

Energimyndigheten har, som angivits i avsnitt 4.3, redan i dag i uppdrag att lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som de anser vara av riksintresse för energiproduktion och energi- distribution (3 kap. 8 § miljöbalken och 2 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.).

Det har hittills inte utsetts riksintressen för vattenkraften efter- som riksintressena har ansetts vara framåtsyftande och huvuddelen av den svenska vattenkraften redan är utbyggd. Utredningen anser dock att det inte föreligger hinder att utse områden som är av riksintresse för vattenkraften både för framtiden och för att bevara och skydda befintlig vattenkraft. Att bevara befintlig elproduktion från vattenkraften får definitivt anses vara ett viktigt samhälls- intresse. Uppdraget kan i övrigt jämställas med det uppdrag Energimyndigheten fått att ta fram områden av riksintresse för vindkraft.

När Energimyndigheten lagt ut anspråken på riksintressen för vattenområden som är särskilt lämpliga för energiproduktion kan dessa anspråk bevakas i omprövningsmål så att åtgärder som motverkar energiproduktionen inte, om inte skälen är väldigt starka, vidtas i dessa vattendrag. Av 3 kap. 8 § andra stycket

290

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

miljöbalken följer att riksintresseområden ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningar för energiproduktion. Vidare kommer riksintresseanspråken att skydda de utpekade områdena mot andra åtgärder som hotar att försvåra utnyttjandet av området för produktion av förnybar energi.

Förslaget kräver inga ändringar i 3 kap. miljöbalken eller förord- ningen om hushållning med mark- och vattenområden, eftersom Energimyndigheten redan har detta mandat. Ett särskilt uppdrag att ta fram sådana områdena inom en viss tid kan t.ex. läggas i regleringsbrevet till Energimyndigheten.

Koppling till elberedskapslagen

Ovan har kort redogjorts för elberedskapslagen och vilka anläggningar som enligt den lagstiftningen anses vara av väsentligt intresse för elförsörjningen. Gränsen enligt den lagstiftningen har lagts vid 5 MVA vilket ungefär motsvarar 3,5 MW. Denna avgräns- ning skulle kunna användas för att ange vid vilka anläggningar elproduktionen bör skyddas. Fördelen med kopplingen är att den framstår som logisk då anläggningarna redan tidigare bedömts vara av väsentlig betydelse för elförsörjningen. Det kan då vara motiverat att dessa anläggningar inte omprövas så att elproduk- tionen minskar, vilket rimligen skulle medföra att produktion som är av väsentlig betydelse för elförsörjningen försvinner. Nackdelen med den valda avgränsningen är att den är förhållandevis lågt satt, vilket skulle medföra att många anläggningar kommer att omfattas. Av redogörelsen i avsnitt 3.3 framgår att antalet anläggningar med en effekt över 10 MW är ca 200 och att de med en effekt mellan 1,5 MW men under 10 MW också är ca 200. Det innebär att antalet anläggningar som skulle skyddas mot omprövningar är fler än 200 stycken men färre än 400 stycken. En ytterligare nackdel är att avgränsningen bara tar sikte på just elproduktion och att några avvägningar av andra intressen inte har gjorts när gränsen på 5 MVA sattes. Sist men inte minst bör man beakta att det kan vara svårt att hitta en ändamålsenlig koppling mellan elberedskapslagen och miljöbalkens regler om omprövningar.

291

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Särskilt utpekande i annan ordning

Ytterligare ett alternativ är att regeringen ger Energimyndigheten eller annan lämplig myndighet i uppdrag att ta fram underlag för vilka kriterier som ska gälla för att anse att vattendrag och vattenkraftverk ska vara av nationell betydelse för elförsörjningen och för framställningen av förnybar energi. Myndigheten bör i det arbetet samråda med alla berörda myndigheter, kommuner och organisationer i syfte att få alla intressen och konsekvenser bedömda. Efter bedömningen bör det vara regeringen som pekar ut de vattendrag som ska anses vara av nationell betydelse för elförsörjningen.

Fördelen med ett särskilt utpekande blir att de går att detaljstyra vilka kriterier som ska gälla för utpekandet och att det, genom att regeringen gör utpekandet, ges en särskild tyngd åt de utpekade vattendragen.

Nackdelen med ett särskilt utpekande i annan ordning är att man inför ett nytt begrepp om ”nationell betydelse” som kommer att användas parallellt med de befintliga begreppen riksintresse enligt 3 kap. och riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken. Det förefaller enligt utredningens mening inte vara ändamålsenligt att införa ett sådant nytt begrepp eftersom det kan öka förvirringen samt de olika begreppens inbördes förhållande och status blir oklar.

Sammanfattande avvägning av hur utpekandet av nationellt viktigt vattenkraft ska ske

Det är, som angivits ovan, enligt utredningens mening tveksamt att införa ett nytt begrepp om nationell betydelse. Det är i stället bättre att använda något av de befintliga begrepp som finns och de system som redan finns för dessa utpekanden av viktiga samhälls- intressen, dvs. antingen riksintressen eller de anläggningar som anses vara väsentliga för elförsörjning enligt elberedskapslagen. Av dessa två system anser utredningen att metoden med att utse riksintresse är betydligt bättre än att göra en koppling till elberedskapslagen. Det senare alternativet riskerar att omfatta alltför många vattenkraftverk och vattendrag utan att det gjorts någon miljömässig värdering av dessa områden. Elberedskapslagen är därmed inte lämpad att ligga till grund för en koppling till

292

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

reglerna om omprövningar. Då återstår således systemet med riksintressen antingen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken.

Det har hittills inte utsetts riksintressen för vattenkraften eftersom riksintressena har ansetts vara framåtsyftande och huvud- delen av den svenska vattenkraften redan är utbyggd. Att inte heller vattenkraftplanen från år 1984 kan betraktas som anspråk på riksintressen framgår av redogörelsen i avsnitt 2.5. Utredningen anser dock, som nämnts, att det inte föreligger hinder att utse riksintresse för vattenkraften både för framtida ny produktion och för att bevara befintlig vattenkraft. Det senare får på anförda skäl anses vara ett viktigt samhällsintresse. Utredningen anser att det skulle vara möjligt att hantera vattenkraften som riksintresse både enligt systemet i 3 kap. och enligt systemet i 4 kap. på de sätt, och med de för- och nackdelar, som beskrivits ovan. Utredningen vill dock särskilt poängtera att ett utpekande enligt 4 kap. ger ett starkare skydd för vattenkraften än ett utpekande enligt 3 kap. För att välja ett av tillvägagångssätten anser utredningen att det ändå är mest ändamålsenligt att använda det befintliga regelverket i 3 kap. 8 § miljöbalken för att lägga fram anspråk på riksintressen. Det sättet skulle behandla vattenkraften enligt samma regelverk som annan energiproduktion såsom vindkraften där det finns utpekade områden av riksintresse.

Utredningen föreslår således att Energimyndigheten ges i uppdrag att, enligt regelverket i 3 kap. miljöbalken och hus- hållningsförordningen, föreslå områden som kan vara av riksintresse för vattenkraft.

De anspråk på riksintressen som görs får sedan bedömas i respektive mål inom det befintliga regelverket. Utpekandet av riksintressen för vattenkraft kommer enligt utredningens mening att rikta uppmärksamheten mot att områdena är viktiga för produktionen av förnybar energi och att dessa ska skyddas mot åtgärder som påtagligt försvårar utnyttjandet av anläggningar för energiproduktion. Om det uppstår konflikter mellan olika riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken så ska dessa lösas enligt regeln i 3 kap. 10 § miljöbalken.

293

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

11.5.2Ersättningsregler vid omprövning av vattenkraft

Förutom ovan beskrivna utpekande av riksintressen för vattenkraft finns det möjlighet att, vilket också anges i utredningens direktiv, ändra direkt i reglerna om ersättning vid omprövning av vattenverksamhet och på så sätt öka möjligheterna att bevara den befintliga elproduktionen från vattenkraft. Utredningen ska nedan visa några av de alternativ som står till buds för detta och problemen förknippade med det.

Vilka åtgärder som ska vidtas och vem som ska stå kostnaderna för dessa är centrala frågor i miljörätten. Grundläggande är att den som vill bedriva en verksamhet som påverkar miljön ska stå för de kostnader som verksamheten medför. Detta formulerades redan år 1972 av OECD, då uttrycket Polluter Pays Principle (PPP) började användas. I svensk rätt finns en grundlagsfäst rätt till ersättning som kan stå i strid med PPP. Regleringen finns i 2 kap 18 § andra stycket regeringsformen och har beskrivits i avsnitt 11.3.

Reglerna om ersättning vid omprövning av bl.a. vattenkraftverk har beskrivits i avsnitt 4.17 och 11.1.

Utvinning av vattenkraft sker normalt med stöd av ett rätts- kraftigt tillstånd. Tillståndet gäller som huvudregel för evigt men går att ompröva på de grunder som anges i 24 kap. miljöbalken. Tillståndet skyddar verksamhetsutövaren så länge denne håller sig inom tillståndet och följer villkoren. Vanliga åtgärder som aktualiseras vid omprövning är utförande av fiskvandringsvägar, släppande av extra lockvatten och bestämmande av minimi- tappning. Åtgärderna kommer det allmänna tillgodo. Åtgärderna kan naturligtvis även komma ett enskilt intresse tillgodo genom att en enskild fiskerättsägare gynnas eller att en person som bedriver stuguthyrning till sportfiskare eller annan turistverksamhet gynnas.

Grundregeln i miljöbalken är att den som bedriver en pågående vattenverksamhet enligt gällande tillstånd har rätt till ersättning av den som begärt omprövningen, när omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning. Denna regel finns i 31 kap. 20 § miljöbalken. Rätten till ersättning är dock begränsad enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljö- balken. Utredningens direktiv nämner uttryckligen 31 kap. 22 § miljöbalken när frågan om produktionshämmande bestämmelser behandlas. Utredningen ska alltså särskilt överväga om denna bestämmelse bör finnas kvar.

294

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

En konsekvens av 31 kap. 22 § miljöbalken är att en myndighet kan driva igenom inskränkningar och förluster i en befintlig verksamhet utan att ersätta verksamhetsutövaren för hela förlusten. Ett sätt att påverka hur många omprövningar av givna tillstånd för att gynna allmänna intressen som görs är att styra kostnadsansvaret för åtgärderna som blir ett resultat av omprövningen. Ju större del av kostnaden som hamnar på den enskilde desto större antal omprövningar är det troligt att det allmänna driver igenom. Omvänt kan man räkna med att om det allmänna måste betala för de förluster som drabbar den enskilde verksamhetsutövaren så får man en inbyggd försiktighet och begär bara omprövning för de åtgärder som ur allmän synpunkt är viktigast och högst prioriterade. Det skulle då inte gå att yrka åtgärder som kostar fem procent bara för att dessa medel är tillgängliga genom 5-procentsregeln. Staten kan i stället direkt bestämma hur mycket omprövningar man totalt sett vill satsa på genom att bestämma storleken på de omprövande myndigheternas anslag. Om staten dessutom anser att elkraftbranschen ytterligare ska bidra till finansieringen genom att föra över mer pengar till statskassan så går det att lösa t.ex. med skatter eller avgifter.

Utredningen menar på ovanstående skäl att det måste övervägas om begränsningen av rätten till ersättning vid omprövning av vattenverksamheter bör ändras. Detta kan göras på flera sätt beroende på vad man vill uppnå. Några olika alternativ ska redovisas.

Verksamhetsutövaren ges rätt till ersättning för hela förlusten?

Ett sätt att skydda befintlig vattenkraftproduktion är att den verksamhetsutövare som till följd av omprövning drabbas av förlust av kraftproduktion ska ha rätt till ersättning för hela förlusten. Lagtekniskt löses detta genom att 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken upphävs. Mot bakgrund av den styrande verkan som 5–20-procentsregeln i 31 kap. 22 § miljöbalken och 5-procentsregeln i 39 § lagen om införande av miljöbalken har fått19 när det gäller omprövningar av

19 Energimyndigheten rapport Vattenkraften och energisystemet, ER 2008:24, Kammar- kollegiets rapport Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag s. 12 och Svensk Energis rapport Vattenkraften i samhället s. 18.

295

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

vattenkraftverk skulle en sådan lagändring få stor effekt för att skydda befintlig produktionskapacitet vid vattenkraftverken.

En sådan ändring kommer sannolikt medföra att omprövningar som ger upphov till förlust av elproduktion blir färre därför att de omprövande myndigheterna inte har resurser att betala ersättning för förlusten. Regeländringen skulle därmed främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken, vilket är det syfte som anges i utredningens direktiv.

Utredningens direktiv säger dock att man ska främja en hög produktionskapacitet utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Ett förslag som innebär att full ersättning ska betalas kommer att riskera att motverka arbetet med miljömålen, införlivandet av ramdirektivet för vatten, EG:s ålförordning och andra uppsatta mål för miljön, fisket, rekreation och turism. Detta medför att det kan vara olämpligt att lägga ett förslag som ensidigt gynnar produktionsintressena. Det följer därmed närmast direkt av utredningsdirektiven att förslagen bör vara någon slags kompromiss.

Kammarkollegiet har till utredningen framfört att om 5-procentsregeln avskaffas så drar man effektivt undan myndighetens möjligheter att bedriva omprövningsarbete. Ett sätt att undvika den följden vore att Kammarkollegiet fick ett särskilt anslag att använda för att ersätta verksamhetsutövarna för förlusterna. Då skulle omprövningsarbetet kunna fortgå och eventuellt förstärkas.

Ändra den ersättningsfria delen?

Ett alternativ till att helt ta bort begränsningen av rätten till ersättning skulle kunna vara att ändra nämnda bestämmelser på så sätt att den ersättningsfria delen ändras. I dag ligger den i spannet 5–20 procent. Detta kan ändras till exempelvis 0–20 procent. Möjligheten att bestämma den ersättningsfria delen till 0 procent skulle domstolen kunna använda vid omprövning av vattenkraft- verk av stor betydelse för Sveriges energiförsörjning. Det underlag som behövs för att göra dessa avvägningar skulle kunna tas fram i tillståndsmålen när den ersättningsfria delen ska bestämmas.

Fördelen med förslaget är att domstolarna ges större möjlighet att göra en nyanserad bedömning av hur produktionsintresset och

296

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

intresset av att producera förnybar el bör vägas mot motstående intressen som miljömålen, ramdirektivet för vatten, fisket och övriga miljöintressen. Det blir större utrymme för avvägningar som är ändamålsenliga i det enskilda vattendraget.

Nackdelen med förslaget är att det minskar förutsebarheten eftersom domstolens valmöjligheter ökar.

När det gäller tillstånd enligt 1918 års vattenlag som omfattas av övergångsregeln i 39 § lagen om införande av miljöbalken så bör den regeln redan i dag läsas som att det finns en skyldighet att tåla en begränsning av ersättningen med upp till 5 procent. Den regeln är alltså redan utformad så att det ryms begränsningar på mellan 0–5 procent. Utredningen gör bedömningen att eftersom huvuddelen av all befintlig vattenkraft har tillstånd meddelade enligt 1918 års vattenlag så innebär regelförändringar att skriva 0–20 procent i 31 kap. 22 § miljöbalken och 0–5 procent i 39 § lagen om införande av miljöbalken ingen egentlig skillnad för vattenkraften ur produktionssynpunkt. I kombination med den ökade osäkerhet det kan medföra är det sammantaget inte ett förslag som utredningen är beredd att gå vidare med.

Det andra alternativet skulle då vara att fastställa den ersättningsfria nivån i 39 § lagen om införande av miljöbalken till en lägre procentsats än 5 procent. En ändring i nämnda paragraf skulle kunna utformas så att man sätter den ersättningsfria nivån till 2 eller 3 procent i stället för som i dag 5 procent. Det skulle troligen få en direkt styrande verkan på yrkandena i omprövningsmålen på samma sätt som ovan redovisats om förslaget att sätta nivån till 0 procent och på samma sätt som dagens 5-procentsregel styr yrkandena. Utredningen anser att ett sådant förslag är genomförbart på samma sätt som det är möjligt att sätta nivån till 0 procent och på samma sätt som det i dag är 5 procent som gäller. En nivå på t.ex. 2 eller 3 procent skulle fortfarande gynna produktionskapaciteten och utrymmet att göra åtgärder för fisket och miljöintresset skulle kvarstå om än i mindre omfattning än tidigare. En nackdel med förslaget är det som Kammarkollegiet framhållit att redan 5 procent i vissa projekt kan vara för lite för att vidta erforderliga åtgärder. Den nackdelen skulle naturligtvis bli ännu större om nivån sattes till 2 eller 3 procent. En fördel med förslaget är att det ändå får ses som en kompromiss som trots allt både går i den riktning direktiven anger och gynnar produktionsintresset utan att bortse från motstående intressen.

297

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Frågan om finansiering

Ovan har beskrivits en lösning där verksamhetsutövaren får full ersättning för sina förluster. Utredningen har dock funnit att även om den lösningen främjar produktionsintressena så som direktiven anger så kommer påverkan på de andra intressen som också nämns i direktiven att bli stor. T.ex. skulle utredningens syfte att främja omprövningar av vattenverksamhet kunna motverkas. Ett alternativ vore därför att kombinera den ovan föreslagna lösningen om full ersättning med ett förslag till finansiering av denna ersättning. På så sätt skulle myndigheternas möjligheter att bedriva omprövningar och betala för eventuella förluster hos verksamhetsutövaren kunna säkerställas samtidigt som den som var föremål för en omprövning fick sina kostnader ersatta. Denna lösning skulle ge en bättre flexibilitet i hela omprövningsarbetet eftersom åtgärderna i det enskilda vattendraget inte skulle vara beroende av de 5 procent som står till buds vid varje omprövning utan man i stället kan genomföra de åtgärder som behövs av miljömässiga skäl och hämta finansieringen från annat håll. En sådan finansiering kan utformas på olika sätt.

Den lösning som redan i dag står till buds är vanlig skatte- finansiering. Staten kan skjuta till skattemedel i den utsträckning man önskar att myndigheterna driver omprövningsarbete. De elskatter som betalas uppgår i dag till ca 18–19 miljarder kronor per år.20 Av den siffran torde ca 40 procent vara hänförlig till el från vattenkraften, dvs. ca 7–8 miljarder kronor. Utöver detta kommer t.ex. fastighetsskatt på vattenkraftverk och moms vilket även det utgör substantiella belopp. Det skulle således vara möjligt för staten att inom denna summa bekosta alla de miljösatsningar man verkligen vill genomföra med hjälp av omprövningar och därmed finansiera det bortfall, som ändringen att ge full ersättning, skulle medföra.

En annan finansieringsform skulle kunna vara att vattenkraft- branschen överlag åläggs att betala en summa någonstans mellan 0–5 procent av produktionsvärdet av vattenkraften till staten. Det motsvarar den summa en verksamhetsutövare i dag kan tvingas att avstå utan ersättning vid en omprövning. Pengarna skulle kunna fonderas och förvaltas av Kammarkollegiet och användas för att betala ersättningar vid omprövningar. Fördelen med systemet skulle vara att kostnaden fördelades jämt över hela vattenkraft-

20 Enligt SCB uppgick elskatterna år 2007 till 18,8 miljarder kronor.

298

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

branschen medan den som träffades av omprövningen skulle hållas skadeslös. Ytterligare en fördel är att omprövningsinsatserna skulle kunna vidtas på ett sätt som helt styrs av miljöintresset och åtgärderna koncentreras till de platser de gör mest nytta oavsett om det leder till ett bortfall på 5 procent eller inte. Det innebär att de samlade resurserna för omprövningar skulle kunna användas mer ändamålsenligt än i dag utan att branschen som helhet drabbas hårdare än vad en enskild verksamhetsutövare redan riskerar att göra i dag. Det är även troligt att en sådan avgift kan sättas lägre än 5 procent och ändå generera betydande belopp.

De två ovan redovisade finansieringsformerna har det gemensamt att de tillför resurser för att bekosta bortfall av vattenkraftproduktion. Förslagen skulle därmed kunna motverka syftet i utredningens direktiv att utreda åtgärder som främjar produktionskapaciteten i vattenkraftverk. Utredningen anser därmed att det inte ryms i utredningens direktiv att lägga ett sådant förslag.

Sammanfattande bedömning om ersättningsreglerna

Utredningen finner som angivits ovan att den åtgärd som kan antas ha störst betydelse för att minska bortfallet av elproduktion vid omprövning är att ändra ersättningsreglerna så att verksamhets- utövaren får ersättning för hela sin förlust. Utredningen föreslår ändå inte den åtgärden, eftersom den alltför kraftigt påverkar de andra intressen som enligt utredningens direktiv ska beaktas.

Utredningen menar att man kan överväga att ändra den ersättningsfria delen i 31 kap. 22 § miljöbalken och i 39 § lagen om införande av miljöbalken till 2 eller 3 procent i stället för dagens 5 procent. Åtgärden skulle troligen få en styrande effekt på yrkandena i omprövningsmålen så att det i större utsträckning yrkas åtgärder som bara medför ett bortfall på 2 eller 3 procent av elproduktionen i stället för som i dag 5 procent. Utredningen lägger dock inte heller ett sådant förslag främst beroende på att de tillgängliga medlen vid varje enskild omprövning då skulle minska. Detta skulle, vilket Kammarkollegiet påpekat redan i dag utgör ett problem, leda till att de tillgängliga resurserna vid en omprövning inte räcker till ändamålsenliga åtgärder. Att då minska utrymmet från dagens 5 procent till 2 eller 3 procent skulle inte förbättra den situationen.

299

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

Utredningen föreslår därmed att reglerna i 31 kap. 22 § miljöbalken och 39 § lagen om införande av miljöbalken med dess begränsning av rätt till ersättning behålls och används på samma sätt som i dag vid de omprövningar som genomförs.

11.5.3Ytterligare regler för att skydda befintlig vattenkraft mot omprövningar som minskar elproduktionen?

Redan genom utpekandet av riksintressen kommer man enligt utredningens mening att rikta uppmärksamheten mot att vissa områdena är viktiga för produktionen av förnybar energi och vattenkraftens viktiga funktion som reglerkraft för vindkraften. Det finns emellertid fler sätt att påverka omprövningarna så att syftet att skydda befintlig elproduktion uppnås. Till utredningen har framförts att en möjlighet vore att införa en avvägningsregel eller en särskild kravregel som styr omprövningarna i önskad riktning.

Avvägnings- eller kravregeln kan införas som en särskild regel som tar sikte på omprövning av tillstånd i vattendrag som är av riksintresse för vattenkraftproduktion och i dessa processer ger elproduktionsintresset en ökad tyngd. Regeln skulle kunna införas som nästsista stycke i 24 kap. 5 § miljöbalken och ha följande lydelse.

Vid omprövning av tillstånd eller villkor för vattenkraftverk samt vatten- reglering eller vattenöverledning för kraftändamål i ett vattendrag som är av riksintresse för energiproduktionen ska särskilt beaktas att nya försiktighetsåtgärder för att tillgodose allmänna intressen inte får påtagligt försvåra möjligheterna att utvinna förnybar energi.

Fördelen med en sådan kravregel är att den gynnar framställningen av förnybar energi samtidigt som den är nyanserad och ger utrymme för att bedöma andra intressen än elproduktionen. Resultatet av omprövningarna i domstol har därmed större möjligheter att bli en kompromiss som beaktar många olika intressen. Regeln har även möjlighet att se till enskilda intressen i omprövningsskedet. Regeln ligger därmed nära det önskemål som finns i utredningens direktiv att samtidigt se till en mängd olika motstående intressen.

Nackdelen med kravregeln är att det är osäkert vilket skydd den ger för elproduktionen i de utpekade vattendragen. Det är

300

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

naturligtvis troligt att regeln kommer att gynna elproduktionen från vattenkraft i de utpekade vattendragen men det går inte att förutsäga i vilken utsträckning. Det kommer därmed att överlämnas till rättstillämpningen att avgöra den frågan vilket, i vart fall i inledningsskedet tills praxis satt sig, kommer att öka osäkerheten och minska förutsebarheten för alla aktörer.

En alternativ utformning av denna krav- eller avvägningsregel, för att i ytterligare mån uppnå önskemålet i direktiven att bevara befintlig vattenkraftproduktion, skulle kunna vara att regeln utformas så att den omfattar all befintlig vattenkraftproduktion. Det skulle ge ett större genomslag än om den bara slog igenom för särskilt utpekade vattendrag av riksintresse. Samtidigt är regeln så nyanserat utformad att den möjliggör att andra intressen beaktas i det enskilda fallet. Regeln skulle då införas i 24 kap. 5 § miljöbalken och ha följande lydelse.

Vid omprövning av tillstånd eller villkor för vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål ska särskilt beaktas att nya försiktighetsåtgärder för att tillgodose allmänna intressen inte får påtagligt försvåra möjligheterna att utvinna förnybar energi.

Fördelen med regeln är att den omfattar fler elproducerande vattendrag och därmed ytterligare kan antas gynna produktions- kapaciteten för vattenkraftverken. Fördelen ska inte överskattas, eftersom huvudparten av elproduktionen kommer från ett fåtal större vattendrag. Fördelen ska dock inte heller helt underskattas, eftersom dessa produktionsanläggningar är spridda över landet och därmed kan vara viktiga för elförsörjningen. Dessutom är ju all vattenkraft positiv ur klimatsynpunkt. En ytterligare fördel är att all vattenkraft bedöms på ett enhetligt sätt.

Nackdelen med regeln är att den kan minska genomslaget av det arbete som pågår med fiskvandringsvägar och restaurering av vattendrag. Denna nackdel bör dock inte överskattas eftersom regeln faktiskt tillåter de avvägningar som krävs.

11.5.4Särskild regel som gynnar produktionen av förnybar energi m.m.

Som nämnts i avsnitt 11.1 ska skrivningarna i 2 kap. 5 § miljö- balken, om att i första hand förnybara energikällor ska användas, tillämpas även vid framställning av energi. Det är dock oklart i

301

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

vilken omfattning regeln uttryckligen tillämpats i det avseendet vid rena energianläggningar som t.ex. vattenkraftverk och i så fall vilken verkan regeln har haft. En annan regel som tar upp energi är 1 kap. 1 § miljöbalken som anger att hushållning med energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås. Dessa regler bör enligt utredningens mening redan i dag kunna användas för att gynna produktionen av förnybar energi. För att ytterligare stärka den effekten skulle man i någon av dessa regler kunna införa en ändring som uttryckligen anger att produktionen av förnybar energi ska ges företräde. På så sätt skulle man få en allmänt hållen regel som ska tillämpas inom hela miljöbalkens område. Regeln skulle gynna all framställning av förnybar energi vilket då även skulle vara positivt för produktionskapaciteten för vattenkraft.

En annan möjlighet är att se på reglerna om avvägning mellan konkurrerande riksintressen i 3 kap. 10 § miljöbalken. Regeln har beskrivits i avsnitt 4.3 och 11.1. En ändring med syfte att gynna förnybar energi skulle kunna vara ytterligare en avvägningsgrund vid konflikter mellan olika riksintressen. Regeln skulle kunna utformas så att det riksintresse som bäst premierar framställningen av förnybar energi ska ges företräde. En sådan ändring skulle gynna all framställning av förnybar energi och alltså även produktion vid vattenkraftverk i den mån dessa pekas ut som riksintressen på det sätt som beskrivits ovan.

Övriga lagregler som påverkar produktionskapaciteten

Som framgår av avsnitt 11.1 finns det en mängd andra regler som kan påverka produktionskapaciteten i vattenkraftverk. Utred- ningen anser att dessa inte bör ändras. Den huvudsakliga anledningen är att dessa utgör grundläggande delar av miljöbalkens skyddsregler. En ändring av dessa motiveras inte på den enda grunden att skydda produktionskapaciteten i vattenkraftverken.

11.5.5Sammanfattande överväganden

Ett främjande av produktionskapaciteten i vattenkraftverken kommer ofta i konflikt med de motstående intressen som nämns i utredningens direktiv, såsom det allmänna och enskilda fiske- intresset, EG:s ramdirektiv för vatten, EG:s ålförordning och

302

SOU 2009:42

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

miljömålen. Produktionsintresset och de motstående intressena går ofta inte att förena fullt ut. Mot den bakgrunden väljer utredningen det alternativ som i viss mån kan främja produktionskapaciteten för vattenkraftverk utan att ge negativa effekter på ovan nämnda motstående intressen. Utredningen finner som ovan nämnts att stora delar av elproduktionen från vattenkraft kan skyddas även om reglerna bara omfattar ett mindre antal vattendrag. Detta görs enligt utredningens mening bäst på så sätt att de för elförsörjningen viktigaste vattendragen pekas ut som riksintresse enligt 3 kap. 8 § miljöbalken och hushållningsförordningen enligt vad som beskrivits i avsnitt 11.5.1.

Vattendrag som inte pekats ut som riksintresse för energiproduktion, vilka utgör den absoluta majoriteten av landets vattendrag, påverkas inte av förslaget.

Sammantaget kommer det även fortsättningsvis att vara möjligt att i varje enskild omprövning väga framställningen av förnybar energi mot övriga motstående intressen. Den skillnaden som utredningens förslag innebär är att i vissa vattendrag förstärks produktionsintresset men nämnda avvägningar kommer fortfarande att var möjliga. På detta sätt kommer även det framtida ökade behovet av förnybar energi att fortlöpande kunna ges rätt värdering i såväl nya tillståndsmål som vid omprövningar av befintlig vattenkraft.

Av avsnitt 11.5.2 framgår att utredningen även övervägt att föreslå ändringar i reglerna som begränsar rätten till ersättning. Utredningen menar fortfarande att det är ett effektivt sätt att minska risken för att omprövningar ska leda till minskad elproduktion men att risken för påverkan på motstående intressen är alltför stor.

Utredningen anser vidare att man i nuläget inte bör gå så långt som beskrivits i avsnitt 11.5.3 ovan och införa särskilda avvägningsregler i 24 kap. 5 § miljöbalken. De i avsnittet beskrivna två olika varianterna på avvägningsregler bedöms påverka arbetet med miljömålen och ramdirektivet för vatten på ett sådant sätt att det inte är säkert att förslagen är förenliga med utredningens direktiv. Utredningen lägger därmed inget sådant förslag. Däremot menar utredningen att frågan om hur produktionskapaciteten i vattenkraftverken ska främjas bör utredas ytterligare, se vidare i avsnitt 14.

Av avsnitt 11.5.4 framgår att utredningen övervägt att föreslå en allmänt hållen regel som främjar produktionen av förnybar energi i

303

Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

SOU 2009:42

allmänhet. En sådan regel skulle kunna införas i 1, 2 eller eventuellt 3 kap. miljöbalken. Förslaget skulle emellertid gälla all förnybar energi och går därmed längre än utredningens direktiv som anger just vattenkraft. Denna fråga bör därmed utredas i särskild ordning och utredningen lägger inget förslag i frågan, se vidare i avsnitt 14.

304

12 Fiskvandringsvägar

12.1Bakgrund

Som angivits i avsnitt 3 finns det över 6 000 fiskvandringshindrande dammar som saknar fiskvägar.

Av 11 kap. 8 § miljöbalken framgår att den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan inte kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från skyldigheten. Av förarbetena framgår att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.1 Åtgärder kan även vidtas i angräns- ande vattenområden. Om det har vidtagits åtgärder som visar sig vara mindre ändamålsenliga är det en särskild omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 miljöbalken.

Bostadsutskottet gjorde i betänkandet 2005/06:BoU11 ett ställningstagande om fiskvandringsvägar i reglerade vattendrag. Riksdagen har den 3 maj 2006 (rskr. 2005/06:237) ställt sig bakom utskottet och tillkännagett sin mening om vad som bör gälla om fiskvandringsvägar enligt följande.

För att få bedriva vattenverksamhet krävs vanligtvis tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. I samband med denna tillståndsprövning görs en bedömning av bl.a. skador på fisket. Kan den som skall bedriva vattenverksamheten skada fisket framgår det av 11 kap. 8 § miljö- balken att denne är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden

1 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.

305

Fiskvandringsvägar

SOU 2009:42

underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet sant iaktta de villkor och förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Ett alternativ till villkor eller förelägg- anden kan vara särskilda fiskeavgifter. Krav på åtgärder är således lagreglerade och kan dessutom göras gällande också i samband med omprövningar av tidigare meddelade tillstånd. Omprövning kan begäras av verksamhetsutövaren eller staten, exempelvis kan en läns- styrelse begära en omprövning av villkoren i ett tillstånd. Reglerings- företagen är därmed enligt gällande lagstiftning ansvariga för kompensationsåtgärder i situationer då fisket skadats eller kan skadas på grund av vattenverksamhet. Utskottets bedömning är att det är väsentligt att utnyttja de möjligheter som i dag finns att ställa krav på den som vill bedriva eller bedriver vattenverksamhet att ordna och underhålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller bestånd. Det finns också anledning att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i denna del, exempelvis när det gäller tillstånds- prövningar, omprövningar och tillsyn, och att regeringen – för det fall att brister i regelverket konstateras – snarast återkommer till riksdagen med förslag till nya eller ändrade bestämmelser. På ett område anser utskottet att det finns anledning att behandla behovet av regel- ändringar med förtur och det gäller vandringsvägar för lax i reglerade vattendrag. Skälet till detta är att det är viktigt att snabbt gå vidare för att förbättra laxens möjligheter att reproducera sig. De utbyggda älvarna behöver förses med laxtrappor så att de livskraftiga laxarna kan ta sig upp till naturliga lekplatser. Detta är förenat med betydande kostnader som kraftbolagen måste ta ett ansvar för. En lösning skulle därför kunna vara att ålägga regleringsföretagen att bygga laxtrappor eller andra fungerande vandringsvägar vid alla dammar och kraftverk så att fisken kan vandra fritt. Förutsättningarna för att på detta sätt förmå regleringsföretagen att bygga laxtrappor eller andra fungerande vandringsvägar vid alla dammar och kraftverk är angelägna och bör enligt utskottets bedömning utredas av regeringen i särskild ordning, dvs. utan att avvakta de av regeringen aviserade utredningarna och regeringens ställningstaganden rörande vattenverksamheter i övrigt. Regeringen bör därför snarast utreda denna fråga och återkomma till riksdagen med nödvändiga lagförslag med anledning av det anförda. Vad utskottet anför --- bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. ---

Miljömålet ”Levande Sjöar och vattendrag” anger att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras samtidigt som förutsätt- ningar för friluftsliv värnas. Av delmålen som Sverige antagit fram-

306

SOU 2009:42

Fiskvandringsvägar

går bl.a. att senast år 2005 ska berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 ska minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.

Kammarkollegiet anger att nolltappning som ger helt torrlagda älvsträckor på ibland 15–20 km inte är acceptabelt och menar att vattendomar i främst Norrland som medger nolltappning bör om- prövas.2

Regeringen har i sin havspolitiska proposition i mars 2009 ut- talat att återställande av vandringsleder och reproduktionsområden är viktigt för bl.a. ål och laxfiskar och att detta kan åstadkommas genom en ändamålsenlig fiskevård samt omprövning och tillsyn av vattendomar.3

12.2Överväganden och förslag

–De som enligt utredningens förslag i avsnitt 7.2.1 kommer att vara skyldiga att lämna miljörapport för vattenverksamhet bör åläggas att, som en engångsrapportering, senast den 31 mars 2011 redovisa till tillsynsmyndigheten, utöver vad som följer av kravet på miljörapport uppgifter om fiskvandringsvägar.

–Länsstyrelserna bör när redovisningarna inkommit ges i uppdrag att lägga förslag på prioriteringar av vilka vattendrag som bör förses med fiskvandringsvägar och i vilken ordning omprövningsmålen bör drivas. Prioriteringen bör samordnas med det som framkommit vid den inventering som föreslagits i avsnitt 7.2.3.

–Kammarkollegiet bör få det nationella ansvaret att prioritera vilka fiskvandringsvägar som ska vidtas och i vilken ordning. Kammarkollegiet bör i det arbetet samråda med Fiskeriverket, Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter och organisa- tioner. Arbetet bör samordnas med det inventeringsarbete som föreslagits i avsnitt 7.2.3.

2Kammarkollegiets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 28.

3Prop. 2008/09:170 s. 132.

307

Fiskvandringsvägar

SOU 2009:42

Frågor om fiskvandringsvägar kan vara komplicerade och behöver tänkas igenom både från elförsörjningssynpunkt, biologisk synpunkt och fiskesynpunkt. Fiskvandringsvägar kan även vara mycket kostsamma både från anläggningssynpunkt och på grund av produktionsbortfallet. Att verksamhetsutövarna ska stå kostnader- na är dock tydligt både genom 11 kap. 8 § miljöbalken och genom riksdagens ovan redovisade ställningstagande. Förhållandena är dock olika i varje vattendrag. Även behovet av fiskvandringsvägar är olika i olika vattendrag från att vara mycket angelägna i vissa vattendrag till att vara rent av skadliga i andra vattendrag. Varje vattendrag och varje vandringshinder kan vara unikt och det kan behövas olika åtgärder på olika ställen. Det kan finnas olika sätt att få dessa fiskvandringsvägar till stånd.

Det bör inte heller glömmas bort att ett ökat antal fiskvägar kommer att försvåra den ambition som finns i utredningens direktiv att skydda befintlig produktionskapacitet i vattenkraft- verken.

12.2.1Fiskvandringsvägar genom generell föreskrift

En möjlig väg för att uppnå vad riksdagen uttalat skulle kunna vara att meddela en föreskrift på det sätt som föreslagits i avsnitt 9 och som därmed bryter igenom rättskraften i tillstånden och förpliktigar verksamhetsutövarna att bygga fiskvandringsvägar inom en viss tid. Föreskriften skulle garantera att det riksdagen uttalat om fiskvandringsvägar verkligen kom till stånd utan onödiga fördröjningar.

Utredningen anser dock att frågor om fiskvandringsvägar är alltför komplicerade för att på ett framgångsrikt sätt hanteras genom en föreskrift. Bl.a. kommer en sådan lösning inte att ta hänsyn till de kompensationsåtgärder verksamhetsutövarna redan gjort i form av t.ex. fiskodling och utsättningar av smolt. Inte heller kan de biologiska förhållandena i varje enskilt vattendrag då beaktas i tillräcklig omfattning. Utredningen avser därmed inte att lägga något förslag som innebär en generell rättskraftsbrytande föreskrift om fiskvandringsvägar.

308

SOU 2009:42

Fiskvandringsvägar

12.2.2Fiskvandringsvägar efter omprövning i varje enskilt fall

Utredningen anser i stället att omprövning enligt 24 kap. miljö- balken är det mest ändamålsenliga sättet att hantera frågan om fiskvandringsvägar på. Då skapas en process där både verksamhets- utövaren och den myndighet som företräder det allmänna fiskeintresset, vanligen Kammarkollegiet, kommer till tals. Denna möjlighet finns emellertid redan i dag och har funnits en längre tid. Hur arbetet har bedrivits har beskrivits i avsnitt 4.18. Det går inte att tolka riksdagens ovan redovisade uttalande om fiskvandrings- vägar på något annat sätt än att det måste gå fortare än vad det hittills gjort. Det krävs alltså ytterligare åtgärder utöver nuvarande ordning.

Starkt ökade resurser till omprövande myndigheter

En möjlig väg för att påskynda arbetet med omprövningar skulle vara att kraftigt förstärka Kammarkollegiets, Fiskeriverkets och länsstyrelsernas resurser för att driva omprövningar och i instruk- tion och regleringsbrev för berörda myndigheter ange vilken mängd omprövningar regeringen önskar få genomförda. Arbetet skulle då kunna gå betydligt fortare än vad det hittills gjort (200 omprövningar sedan 19944). Nackdelen är då naturligtvis att det måste tillskjutas skattepengar till myndigheterna. Utredningen anser i enlighet med vad man sagt tidigare i betänkandet att en röd tråd i arbetet med omprövningar bör vara att verksamhetsutövarna tar ett större ansvar än i dag för att få upp frågorna till omprövning. Utredningen lägger därför inget förslag om kraftigt ökade resurser till myndigheterna för att driva omprövningar. Utredningen menar att en sådan åtgärd kan anstå till dess att alla andra åtgärder befunnits otillräckliga och man från riksdagens och regeringens sida ändå anser det nödvändigt att få fram fiskvandringsvägar. Notera dock vad utredningen föreslår om resurser i avsnitt 13.

4 Kammarkollegiets rapport Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor s. 6.

309

Fiskvandringsvägar

SOU 2009:42

Krav på att verksamhetsutövaren tar fram det kunskapsunderlag som behövs för att bedöma behovet av fiskvandringsvägar

Utredningen menar att frågan om fiskvandringsvägar bör lösas genom att verksamhetsutövarna åläggs att ta fram och redovisa relevanta uppgifter så att myndigheterna ska kunna bedöma behovet av fiskvandringsvägar, effekter av sådana på t.ex. kraftproduktionen och övriga effekter samt hur frågan bäst löses i varje enskilt vattendrag. Myndigheterna kan därefter ta ställning till vilka fall som ska drivas som omprövningsärenden. Frågan om att i vart fall få in ett relevant kunskapsunderlag som kan ligga till grund för omprövningar angående fiskvandringsvägar bör kunna lösas på det sättet. Redan med stöd av det ingivna kunskapsunderlaget, och gällande lagstiftning som bakgrund, bör det kunna initieras diskussioner om frivilliga uppgörelser som kan bädda för en enkel omprövning där parterna redan är överens.

Ett sätt att få in underlaget för omprövningar för just fiskvandringsvägar skulle kunna vara det sätt som beskrivits, men inte föreslagits, om en särskild omprövningsförordning i avsnitt 7.2.9.

Ett annat sätt är att använda reglerna om miljörapport för vattenverksamheter som föreslagits i avsnitt 7.2.1. Det bemyndig- ande till Naturvårdsverket att ge ut föreskrifter om vad en miljö- rapport ska innehålla som föreslagits för vattenverksamheter kan utformas så att nödvändiga uppgifter kan krävas in. Naturvårds- verkets föreskrifter kan utformas så att de uppgifter som behövs för att ta ställning till fiskvandringsvägar ska ges in som en utökning till ett visst års miljörapport. Redan det som i avsnitt 7.2.1 föreslagits ingå i kraven på miljörapport för vissa vattenverk- samheter innehåller uppgifter av betydelse för ställningstagandet om fiskvandringsvägar. De ytterligare uppgifter som behövs som underlag för omprövningar och därmed ska ingå i föreskriften bör kunna fastställas av Naturvårdsverket i samråd med Kammar- kollegiet, Fiskeriverket, Naturvårdsverket och övriga berörda. Enligt utredningens mening bör, utöver vad som följer av det krav på miljörapport som föreslagits i avsnitt 7.2, en sådan redovisning innehålla i vart fall följande uppgifter.

•En redovisning av den miljömässiga situationen i hela det vattendrag som berörs av respektive anläggnings påverkan. Denna punkt kan delvis uppnås genom att verksamhetsutövaren utnyttjar de kunskaper som han redan har tagit fram enligt

310

SOU 2009:42

Fiskvandringsvägar

26 kap. 19 § andra stycket miljöbalken samt att redan befintlig dokumentation enligt 6 § första stycket förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll sammanställs och bifogas.

•Hur vattendraget är klassat av vattenmyndigheten och vilket underlag om vattendraget som finns tillgängligt där samt om vattendraget omfattas av krav i åtgärdsprogram som vatten- myndigheterna fastställt.

•Om det finns fiskvandringsvägar, vilka behov det finns av sådana och en redovisning av hur verksamheten påverkar fiskens vandringsmöjligheter såväl upp som ned.

•En redovisning av hur dammarna och kraftverken kan byggas om för att fiskens vandring inte ska hindras och vilka möjlig- heter i övrigt det finns att förbättra fiskens vandringsmöjlig- heter och en översiktlig kostnadsberäkning för åtgärderna.

•En beräkning av vilka effekter åtgärderna kan ha på kraft- produktionen samt de ekonomiska effekterna av ombyggnaden i övrigt.

•En beskrivning av vilka biologiska effekter åtgärderna kan få på vattendraget.

När de färdiga miljörapporterna med uppgifter om fiskvandrings- vägar kommer in till länsstyrelserna ska dessa i sitt arbete med att driva omprövningar samråda med berörda myndigheter, kommun- er, organisationer och enskilda som kan vara särskilt berörda.

Utredningen finner att lösningen med att ett visst år ge in en förstärkt miljörapport bör väljas före alternativet med en särskild omprövningsförordning.

Samordning med övrigt arbete

Det pågår arbete på flera fronter som avser vattendragen och därmed ligger nära det som riksdagen uttalat om fiskvandrings- vägar. Vattenmyndigheterna genomför ett omfattande arbete som rör vattenförekomsterna i hela landet, Kammarkollegiet och Fiskeriverket bedriver, som redovisats i avsnitt 4.18, ett arbete med omprövningar, Naturvårdsverket arbetar med restaureringar av vattendrag. I denna utredning i avsnitt 7.2.3 har det föreslagits ett särskilt arbetssätt för länsstyrelserna att under samordning av

311

Fiskvandringsvägar

SOU 2009:42

Kammarkollegiet genomföra inventeringar. Alla dessa nämnda projekt kan röra samma vattendrag. Om nu länsstyrelsen genom vad utredningen föreslagit ska få i särskilt uppdrag att ta emot förstärkta miljörapporter i syfte att initiera omprövningar för att få fiskvandringsvägar byggda så kommer det att bli ännu ett arbete som rör vattendragen. Det är enligt utredningens mening mest ändamålsenligt om samhället samordnar sina resurser och driver dessa arbeten enligt en gemensam linje. Den myndighet som ligger närmast till hands att samordna arbetet bör vara Kammarkollegiet som har erfarenhet av att driva omprövningar. Kammarkollegiet bör få i uppdrag att samordna länsstyrelsernas prioriteringar av vilka omprövningar som bör genomföras. Kammarkollegiet kan därmed inordna länsstyrelsernas bedömningar i en nationell prioritering så att de viktigaste projekten drivs först så att möjligheterna att nå riksdagens målsättning ökar. Kammarkollegiet ska därvid samordna detta arbete med det inventerings- och samverkansarbete som förslagits i avsnitt 7.2.3.

312

13 Tillsyn och egenkontroll

13.1Tillsyn

13.1.1Kort historik

Tillsyn av mera generell karaktär infördes i 1983 års vattenlag med länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. I 1918 års vattenlag fanns endast ett par bestämmelser som rörde tillsyn. I 2 kap. 33 § in- fördes år 1977 en bestämmelse som angav den skyldighet som den underhållsansvarige hade. Länsstyrelsen fick därmed möjlighet att förelägga om underhåll av dammar om det fanns risk för fara för allmän eller enskild rätt. 2 kap. 35 § samma lag innehöll bestäm- melser om utkastande eller utsläppande av fast avfall i vatten. Bestämmelsen var hämtad från Kunglig förordning om jordegares rätt över vattnet å hans grund från den 30 december 1880. Paragraf- en i 1918 års vattenlag innehöll också bestämmelser om avfall från skogsavverkning och förbud mot att lägga avfall för nära strand- kanten. Paragrafen utmönstrades när 1983 års vattenlag infördes. Om det fanns särskilda skäl kunde någon annan myndighet än läns- styrelsen förordnas att ”jämte länsstyrelsen” utöva tillsyn över en speciell fråga. Den möjligheten öppnades genom 1983 års vattenlag. Så t.ex. kunde SMHI vid större regleringar förordnas av vatten- domstolen att utöva tillsyn över handhavandet av regleringen. Det finns fortfarande ett betydande antal domar där den bestämmelsen lever kvar. Den bör enligt Naturvårdsverkets uppfattning tolkas som att tillsynen i den speciella frågan är delad.1

I propositionen till miljöbalk underströk regeringen att det var angeläget att tillsynen över efterlevnaden av lagstiftningen inte bara samordnades utan också skärptes i syfte att miljöbalkens mål skulle kunna nås. Det skulle vara nödvändigt att effektivisera tillsynen

1 Uppgifterna är hämtade ur Naturvårdsverkets Vattenverksamheter, Handbok för tillämpning av 11 kapitlet i miljöbalken, Handbok 2008:5, utgåva 1, december 2008, s. 93 (nedan NV:s handbok 2008:5).

313

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

och att tillsynsmyndigheterna, som ett led i tillsynen, med kraft skulle komma att verka för att överträdelser beivras, dvs. besluta om miljösanktionsavgift och verka för att straff utdöms vid över- trädelser. Regeringen konstaterade att det var av största vikt att säkerställa hög kompetens och högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en enhetlig rätts- tillämpning.2

13.1.2Tillsyn enligt miljöbalken

Reglerna om tillsyn återfinns i 26 kap. miljöbalken. I 1 § anges att tillsynen ska säkerställa syftet med balken. Tillsynsmyndigheten ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Myndigheten ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är till- räckliga. Tillsynsmyndigheten ska dessutom genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses.

Tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott. Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och förutsättningar i övrigt föreligger enligt 24 kap. 5 eller 6 §§ miljöbalken, ska myndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild fram- ställning om detta enligt vad som sägs i 24 kap. 7 §. Omprövning på tillsynsmyndigheternas initiativ är relativt ovanligt. Regeringen har dock i regleringsbrev till länsstyrelserna givit dessa ett särskilt upp- drag att se till att omprövning sker av äldre tillstånd.

Regelverket i 26 kap. miljöbalken är i grunden gemensamt för all tillsyn enligt balken. Tillsyn i miljöbalkens mening omfattar både tillsynsvägledning och operativ tillsyn. Ansvaret för tillsynsväg- ledningen ligger på de centrala myndigheterna och på läns- styrelserna när det gäller den regionala nivån. Operativ tillsyn är den tillsyn som bedrivs gentemot verksamhetsutövarna. Operativ

2 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 491.

314

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

tillsyn kan vara såväl förebyggande som granskande och kontroll- erande.

När det gäller vattenverksamhet är tillsynsvägledningen sedan november 2004 delad mellan Naturvårdsverket och Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät har ansvaret för tillsynsvägledning i frågor om dammsäkerhet3, medan Naturvårdsverket har övrig till- synsvägledning. Med dammsäkerhet avses ”säkerhet mot uppkomst av brott i en dammbyggnad, vilket kan medföra skador genom okontrollerad utströmning av vatten som dämts upp med hjälp av dammbyggnaden”. Frågor som rör åtgärder för att förhindra, före- bygga eller motverka dammbrott, omfattas av Svenska Kraftnäts vägledningsansvar. Svenska Kraftnät har gett ut en handbok om dammsäkerhetstillsynen.4 Naturvårdsverket har gett ut allmänna råd och handböcker om den operativa tillsynen och egen- kontrollen.5

Den operativa tillsynen är inte delad, utan handhas normalt av länsstyrelsen eller kommunen om tillsynen har delegerats dit (se nedan avsnitt 13.1.3).

En myndighet som tilldelats operativa tillsynsuppgifter ska enligt 7 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbete. Myndigheten ska utreda vilket tillsynsbehov som finns inom myndighetens ansvarsområde samt föra ett register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn. Myndigheten ska vidare årligen upprätta en samlad tillsynsplan för hur tillsynsarbetet ska bedrivas samt regelbundet följa upp och utvärdera tillsyns- verksamheten.

Tillsynen ska som nämndes inledningsvis i detta avsnitt säker- ställa miljöbalkens syfte. Bestämmelserna i 1 kap. 1 § och hänsyns- reglerna i 2 kap. miljöbalken ska ligga till grund för tillsynen när mer konkreta föreskrifter saknas. Vägledning om vad som är håll- bar utveckling finns i de miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt. Det finns några grundförutsättningar att utgå ifrån när man planerar och genomför sin tillsyn.6

313 l § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

4Svenska kraftnät, Dammsäkerhet – egenkontroll och tillsyn, 2007.

5Allmänna råd om tillsyn (NFS 2001:3), Allmänna råd om egenkontroll (NFS 2001:2) samt Handbok 2001:4 Operativ tillsyn och Handbok 2001:3 Egenkontroll en fortlöpande process.

6NV:s handbok 2008:5 s. 94 f.

315

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

•Miljömålsstyrning: Genom att utgå från miljökvalitetsmålen när tillsynen planeras kan man uppnå en större miljönytta.

•Tillsynens utformning: Tillsynen bör utformas så att den be- tonar vikten av verksamhetsutövarens egenkontroll. Genom att verksamhetsutövaren blir medveten om sitt ansvar för egen- kontrollen fungerar miljöarbetet bättre även när tillsyns- myndigheten inte är på besök.

•Differentiering: Tillsynsmetoden och hur mycket eller ofta till- synen genomförs bör anpassas till verksamhetens typ och till hur utvecklad verksamhetsutövarens egenkontroll är. Verk- samhetsutövare med väl fungerande egenkontroll behöver i all- mänhet mindre tillsyn.

•Samverkan: Ett tillsynsobjekt kan ha flera tillsynsmyndigheter. Samverkan är då extra viktig. I vissa fall kan det också vara lämpligt att samordna tillsynsbesöken. Enligt 26 kap. 6 § miljö- balken är tillsynsmyndigheterna skyldiga att samverka.

Tillsynen bör bedrivas så att den stärker verksamhetsutövarens förmåga att uppfylla sitt ansvar och att självständigt bidra till håll- bar utveckling genom ett förebyggande miljöarbete. Tillsynen ska också understryka kravet på egna insatser från verksamhets- utövaren. Tillsyn över vattenverksamheter skiljer sig i grunden inte från annan tillsyn enligt miljöbalken. De metoder för att genom- föra den operativa tillsyn som man vanligtvis använder är system- tillsyn för att bedöma kvaliteten på egenkontrollen, detaljtillsyn, granskning av rapporter och information. Metoderna kompletterar ofta varandra. Handboken (2001:4) om operativ tillsyn innehåller beskrivningar och exempel på genomförandet av tillsyn och till- synsmetoder. Tillsynen kan också vara olika för tillsynsobjekt med och utan tillstånd. Som all annan verksamhet ska vattenverksamhet bedrivas dels med utgångspunkt från villkor och föreskrifter i till- stånd, dels med iakttagande av balkens allmänna hänsynsregler.7

7 NV:s handbok 2008:5 s. 97.

316

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

13.1.3Tillsynsmyndigheter

I 26 kap. miljöbalken och i förordningen om tillsyn enligt miljö- balken anges hur tillsynen fördelas mellan olika tillsynsmyndig- heter samt vilka uppgifter och befogenheter en tillsynsmyndighet har.

Den centrala och regionala tillsynen ska utövas av statliga myndigheter. Som huvudregel är Naturvårdsverket den centrala tillsynsmyndigheten och länsstyrelsen den som svarar för den regionala tillsynen.

Länsstyrelsen är således normalt operativ tillsynsmyndighet när det gäller vattenverksamhet. Tillsynen kan delegeras till kom- munen.8 För verksamheter som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) har Skogsstyrelsen tillsynsansvaret enligt den lagstift- ningen. Det gäller för bl.a. skyddsdikning och dikesrensning i skogsmarker. Skogsstyrelsen har också tillsynsansvaret enligt miljöbalken för skogliga åtgärder i samband med samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och skogliga åtgärder inom Natura 2000- områden.

Generalläkaren har tillsynen över de åtgärder och verksamheter som utförs inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt och handlägger de an- mälningsärenden som härrör från dessa verksamhetsutövare. För avledande av avloppsvatten (dagvatten) inom kommunens verk- samhetsområde för vatten och avlopp är den kommunala miljö- nämnden tillsynsmyndighet.

Om verksamheten inte ligger inom Generalläkarens ansvars- område har kommunen i allmänhet tillsynen över den miljöfarliga verksamhet som inte är tillståndspliktig men som uppkommer som en följd av vattenverksamheten, dvs. utanför själva vatten- anläggningen. Exempel på det är enskilda avloppsanläggningar från fristående verkstäder och personalbyggnader, trafikbuller m.m.

Begreppet vattenanläggning inkluderar de manöveranordningar som hör till anläggningen (11 kap. 3 § MB). Det finns flera dom- stolsavgörande som har slagit fast att vissa former av verksamheter som vanligen hänförs till miljöfarlig verksamhet utgör en del av vattenverksamheten om de härrör direkt från den. Det innebär att den myndighet som har tillsynen över vattenverksamheten eller

8 Enligt uppgift i skrivelse 2008-09-25 från Naturvårdsverket till Miljöprocessutredningen är det ingen kommun som tagit över tillsynsansvaret för vattenverksamheter. Därefter har enligt uppgift Eskilstuna kommun tagit över tillsynen av vattenverksamheter.

317

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

vattenanläggningen också har tillsyn över utsläpp, buller, kemikaliehantering (både under byggande och drift) och andra störningar som vattenverksamheten eller anläggningen ger upphov till.9

13.1.4Förelägganden och förbud

En tillsynsmyndighet får enligt 26 kap. 9 § miljöbalken meddela de förelägganden och förbud som behövs för att balken ska efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.

Tillsynsansvaret gäller såväl tillståndsprövade som icke till- ståndsprövade verksamheter. De allmänna hänsynsreglerna är tillämpliga på såväl verksamheter med tillstånd som sådana utan. Ett föreläggande får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. I ett tillstånd ingår också villkor. Tillståndets rättskraft är begränsad till de frågor som faktiskt har prövats i domen eller beslutet.

När det handlar om sådana frågor som faller under miljöbalkens tillämpningsområde, men som inte har bedömts vid prövningen av en i och för sig tillståndspliktig verksamhet, kan tillsyns- myndigheten grunda beslut om föreläggande direkt på balkens regler. Det gäller t.ex. när de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. har åsidosatts. Det bör också vara möjligt att inom ramen för de all- männa hänsynsreglerna förelägga om försiktighetsåtgärder vid be- handling av anmälningsärenden enligt 11 kap. 15 § miljöbalken i tillståndsprövade diken och vattendrag. En sådan försiktighets- åtgärd kan vara val av lämplig tid för en anmäld åtgärd. Inträffar skador som reglerats i ett tillstånd och villkoren i tillståndet har följts, kan tillsynsmyndigheten inte förelägga om åtgärder som in- skränker den rättskraft som följer av tillståndet. Om skadorna in- träffar innan tiden för oförutsedda skador gått ut har den skade- lidande möjlighet att få ersättning för skadorna. Har tiden gått ut och det finns bygdemedel tillgängliga kan ansökan om ersättning göras den vägen. För tillsynsmyndigheten finns alltid möjligheten att begära omprövning av tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Ett undantag från de beskrivna begränsningarna för tillsyns- myndigheten att ingripa gäller när brådskande åtgärder är nöd-

9 MÖD, mål M 3195-06 och 3196-06.

318

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

vändiga för att undvika att ohälsa eller en allvarlig skada på miljön uppkommer (26 kap. 9 § fjärde stycket MB). Ett föreläggande kan förenas med vite enligt 26 kap. 14 § miljöbalken.10

För icke tillståndsprövade vattenverksamheter och vatten- anläggningar kan tillsynsmyndigheten förelägga om förbud mot fortsatt vattenverksamhet eller inskränkningar i verksamheten. Ett föreläggande kan också avse skyldighet att vidta olika slags skydds- åtgärder eller en begränsning av verksamheten. Ett sådant före- läggande ska grunda sig på de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och/eller de särskilda tillåtlighetsreglerna i 11 kap. 6–8 §§ miljöbalken. När föreläggandet rör skyldigheten att under- hålla en vattenanläggning ska det grunda sig på 11 kap. 17 § miljö- balken. Ett föreläggande får inte medföra mer ingripande åtgärder än vad som behövs.

Vid otillåten vattenverksamhet, dvs. en tillstånds- eller anmäl- ningspliktig åtgärd som vidtagits utan föregående tillstånds- prövning eller anmälan, kan tillsynsmyndigheten också förelägga om att helt eller delvis riva ut vattenanläggningen.

Verksamhetsutövare som driver verksamhet efter endast en an- mälan åtnjuter ingen rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och omfattas därmed inte av begränsningen i 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken utan kan vara adressat för förelägganden som grundar sig direkt på hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.

Föreläggande om uppgifter eller undersökningar

Om tillsynsmyndigheten behöver ytterligare uppgifter utöver de som redan inhämtats genom kontrollprogram, egenkontrollförord- ningen och miljörapport (se nedan avsnitt 13.2.3) har tillsyns- myndigheten möjlighet att dels begära in de handlingar och uppgifter som behövs för tillsynen, dels ålägga verksamhets- utövaren att göra de undersökningar som behövs för tillsynen. Reglerna är införda i 26 kap. 21–22 §§ miljöbalken enligt följande.

Enligt 26 kap. 21 § miljöbalken får tillsynsmyndigheten före- lägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd att till myndigheten lämna de uppgifter som behövs för tillsynen. Samma möjlighet finns också i fråga om en vattenanläggning där ingen verksamhet bedrivs eller åtgärd vidtas. Tillstånd eller motsvarande kan som tidigare redovisats ha varierande bakgrund och ålder. Till-

10 NV:s handbok 2008:5 s. 99 f.

319

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

synsmyndigheten kan med stöd av 26 kap. 21 § miljöbalken förelägga verksamhetsutövaren eller anläggningens innehavare att visa upp domen eller beslutet angående tillstånd, lagligförklaring eller godkännande. Äldre rättigheter ska styrkas av den som påstår sig ha rättigheten.

Den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägen- heter för människors hälsa eller miljön är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen.11 Om det är lämpligare kan tillsynsmyndigheten i stället föreskriva att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse den som ska göra undersökningen. Verksamhets- utövaren är i så fall skyldig att ersätta kostnaderna för en under- sökning med det belopp som tillsynsmyndigheten fastställer. Detta medför t.ex. att tillsynsmyndigheten kan uppdra åt en oberoende sakkunnig expert att utföra mätningar och undersökningar och att verksamhetsutövaren är skyldig att stå för kostnaden. Paragrafen bör även kunna tillämpas för mer tekniskt inriktade besiktningar som kan behövas för att undersöka en verksamhet förutsatt att det rör frågor som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön och att undersökningen behövs för tillsynen.12 Rena forskningsuppdrag täcks inte av paragrafen.

Det förekommer att miljödomstolen i sitt beslut föreskriver om besiktning av en vattenanläggning sedan den utförts. Vanligtvis är det då länsstyrelsen som ska utse besiktningsman. Dammsäkerhets- rådet, som utses av Svenska Kraftnät har förtecknat konsulter med särskild kompetens inom vattenbyggnadsområdet.

13.1.5Adressater13

Tillsynsinsatserna måste riktas till rätt adressat. Vattenverksam- heter och vattenanläggningar har många gånger en något diffus historia. Det är inte alltid helt lätt att hitta rätt ägare eller utövare.

Särskilt för äldre vattenanläggningar kan det vara svårt att finna någon ansvarig rättighetsinnehavare. Anläggningen kan sedan länge vara övergiven. Den kan ha utförts till förmån för en allmän farled, ett gruvföretag eller ett markavvattningsföretag som lagts ner. Problem kan också uppstå, när den som har ansvaret trätt i likvida-

11Jfr 26 kap. 22 § miljöbalken.

12Prop. 1997/98:45 del 2 s. 283.

13Avsnittet bygger på NV:s handbok 2008:5 s. 98 f.

320

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

tion eller gått i konkurs. I en sådan situation finns det möjligheter för länsstyrelsen att hos miljödomstolen utverka att rätten att bibe- hålla vattenanläggningen återkallas. Om vattenanläggningen ur- sprungligen är uppförd av fastighetens dåvarande ägare, följer normalt ägandet av och underhållsansvaret för anläggningen med till den nye ägaren när fastigheten säljs, eftersom vattenanlägg- ningen är en del av fastigheten. Är anläggningen däremot uppförd på någon annans mark kvarstår underhållsskyldigheten för den ur- sprunglige anläggningsägaren även om äganderätten till anlägg- ningen övergått till markägaren på grund av att den särskilda rättig- heten (servitut, avtal etc.) att anlägga den har upphört. Underhålls- skyldigheten kan i detta fall bara upphöra om ett tillstånd till ut- rivning beviljats och anläggningen också faktiskt rivits ut eller underhållet överförts enligt 11 kap. 20 § miljöbalken. Det är förstås också möjligt att sälja en vattenanläggning som står på ”ofri grund”.

13.1.6Avgifter för tillsyn

Principen är att tillsyn och prövning inte ska bekostas av samhället utan tanken är den att den som förorenar också ska stå för sam- hällets kostnader.14 Avgifter för att täcka de statliga myndig- heternas kostnader i samband med tillsyn är reglerade i 27 kap. miljöbalken och i förordningen (1998:940) om avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken (FAPT). För motsvarande kost- nader hos kommunen får kommunfullmäktige jämlikt 27 kap. 1 § miljöbalken meddela föreskrifter.

Avgifternas konstruktion skiljer sig åt mellan olika typer av verksamheter, t.ex. miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. För miljöfarlig verksamhet gäller en årlig schablonavgift som täcker såväl direkta som indirekta kostnader.

Enligt 3 kap. 11 § FAPT ska länsstyrelsen ta ut tillsynsavgifter för tillsyn över vattenverksamheter. Avgiften är baserad på hand- läggningstid och utgår med 800 kr för varje hel timme hand- läggningstid. Med handläggningstid avses den sammanlagda tid som ”varje tjänsteman vid myndigheten har använt för beredning, föredragning och beslut i ärendet”. Viss restid ingår också. Avgifter ska inte betalas för tillsyn som föranleds av klagomål som visar sig vara obefogade.

14 Polluter Pays Principle, förorenaren ska betala.

321

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

13.1.7Kostnader för tillsyn och antal tillsynsärenden

Utredningen har inhämtat uppgifter avseende kostnader för tillsyn, antalet tillsynsobjekt totalt i länen och antalet objekt där läns- styrelsen faktiskt utövat tillsyn.15 Uppgifterna redovisas, som en jämförelse, både för vattenverksamhet och för miljöfarlig verk- samhet (tabell 13.1). Utredningen har vidare låtit genomföra en enkätundersökning av vilken framgår kostnads- och tidsåtgång för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet vid miljöprövnings- delegationerna (tabell 13.2).16 Uppgifterna redovisas som en jäm- förelse mellan länsstyrelsernas kostnad för tillstånd respektive tillsyn.

Tabell 13.1	Tillsynskostnader och antalet tillsynsobjekt för år 2007

Länsstyrelse	Tillsyn VV*	Tillsyn MF***	Antal objekt VV	Antal objekt MF
	(åa)**	(åa)	(faktisk tillsyn) 1	(faktisk tillsyn)
Stockholm	1 526 000	1 972 000	1 400	441
	2,7	3,3	163	154
Uppsala	718 000	256 000	2 177	7
	0,9	0,5	62	7
Södermanland	139 000	707 000	ca 1 300	35
	0,32	1,6	15	35
Östergötland	420 000	2 087 000	2 531	159
	0,8	4,4	60	159
Jönköping	651 000	1 418 000	1 500	200+124 täkter
	1,3	2,8	24	99+56 täkter
Kronoberg	278 000	1 625 000	4 368	89
	0,97	1,83	97	89
Kalmar	468 000	987 000	725	70
	0,8	2,1	15	70
Gotland	92 000	226 000	400	51
	0,2	0,4	4	35
Blekinge	421 000	1 396 000	ca 600	31
	0,93	2,61	22	31
Skåne	1 527 000	3 242 000	10 000	297
	2,68	5,01	320	297
Halland	519 000	423 000	650	47
	0,9	0,8	91	154
Västra Götaland	2 511 000	4 742 000	finns ej uppgift	448
	4,91	8,08	793	448
Värmland	1 488 000	1 243 000	638	131
	2,7	2,2	15	75

15Uppgifterna är inhämtade från respektive läns årsredovisning för år 2007 där de finns redovisade i tabellerna 2.2 respektive 2.2.1.

16Enkätundersökningen avser åren 2006–2007. Här redovisas endast år 2007. En fullständig redovisning finns i utredningens huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10).

322

SOU 2009:42					Tillsyn och egenkontroll

Länsstyrelse	Tillsyn VV*	Tillsyn MF***	Antal objekt VV	Antal objekt MF
	(åa)**	(åa)	(faktisk tillsyn) 1	(faktisk tillsyn)
Örebro	944 000	1 199 000	>430	58
	1,8	2,2	156	52
Västmanland	179 000	738 000	149	57
	0,3	1,6	25	56
Dalarna	551 000	1 246 000	ca 1 000	81
	0,8	2,4	308	81
Gävleborg	798 000	1 706 000	1 000	84
	1,7	3,4	125	84
Västernorrland	256 000	1 556 000	46	235
	0,5	3,1	46	88
Jämtland	376 000	1 031 000	>117	266
	0,8	2,0	64	196
Västerbotten	729 000	1 852 000	95	174
	1,53	3,71	95	106
Norrbotten	824 000	1 344 000	Mkt stort antal	74
	1,6	2,7	9	54
Summa totalt	15 415 000	30 996 000	ca 29 000 2	3 159
	29,14	56,74	2 509	2 426

*VV – vattenverksamhet

**åa – årsarbetskraft

***MF – miljöfarlig verksamhet

1Antal tillsynsobjekt som varit föremål för tillsyn.

2Siffran noteras som en ca uppgift eftersom flera länsstyrelser ej redovisat denna uppgift eller endast uppskattat antalet.

Det kan noteras att antalet tillsynsobjekt varierar mellan länen. Generellt kan sägas att tillsynen är betydligt vanligare när det gäller den miljöfarliga verksamheten än när det gäller vattenverks- amheten. Detta synes bero bl.a. på att tillsynen när det gäller den miljöfarliga verksamheten i stor utsträckning är uppstyrd genom ett flertal regeringsuppdrag. Tillsynsobjekten är betydligt fler när det gäller vattenverksamheten. Uppgifterna avseende antalet vattenverksamheter är dock mycket osäkra. Flera länsstyrelser har kommenterat antalet objekt avseende vattenverksamheter med att det rör sig om ungefärliga uppgifter och ibland till och med endast avser specifika verksamheter såsom vattenkraftverk och reglerings- dammar. Västra Götalands län och Norrbottens län har endast anfört att det rör sig om ett mycket stort antal verksamheter utan att specificera något antal.

Av den enkätundersökning som finns redovisad i avsnitt 3 fram- går att länsstyrelserna har uppskattat antalet vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag i länen till ca 59 000 (jfr tabell 3.1), vilket då kan jämföras med det totala antalet tillsyns- objekt – ca 29 000 – som redovisas i tabell 13.1.

323

Tillsyn och egenkontroll SOU 2009:42

Tabell 13.2	Kostnads- och tidredovisning för tillståndsprövning av miljöfarlig
	verksamhet vid miljöprövningsdelegationerna år 2007

Länsstyrelse	Ordförande	Sakkunnig	Handläggare	Administration	Overhead	Total kostnad
(åa)						(total åa)
Stockholm	728 000	603 000	2 290 000	67 000	1 659 600	5 347 600
(åa)	(1,00)	(1,00)	(4,00)	(0,15)		(6,15)

Västerbotten	66 000	747 000	886 000	35 000	829 000	2 563 000
(åa)	(0,07)	(1,40)	(1,97)	(0,09)		(3,53)

Norrbotten	111 000	194 000	1 324 000	45 000	619 020	2 293 020
(åa)	(0,14)	(0,28)	(2,60)	(0,11)		(3,13)

Uppsala	137 713	98 848	1 054 017	–	503 325	1 793 903
(åa)	(0,38)	(0,33)	(2,47)			(3,18)

Södermanland	240 000	82 500	600 000	4 500	365 750	1 292 750
(åa)	(0,75)	(1,00)	(1,10)	(0,00)		(2,85)

Östergötland	328 012	563 254	1 791 765	190 274	992 870	3 866 175
(åa)	(0,31)	(0,59)	(2,60)	(0,34)		(3,84)

Jönköping	119 573	175 218	1 149 431	43 962	669 683	2 157 867
(åa)	(0,17)	(0,28)	(2,50)	(0,10)		(3,05)

Kronoberg	58 640	52 400	1 450 280	15 280	643 970	2 220 570
(åa)	(0,08)	(0,07)	(1,98)	(0,02)		(2,15)

Kalmar	159 360	261 852	1 288 970	–	615 666	2 325 848
(åa)	(0,21)	(0,44)	(2,83)			(3,48)

Gotland	270 000	115 200	622 750	22 500	463 702	1 494 152
(åa)	(0,31)	(0,22)	(1,33)	(0,05)		(1,91)

Blekinge	165 000	176 000	1 427 000	202 000	771 182	2 741 182
(åa)	(0,18)	(0,29)	(2,70)	(0,46)		(3,63)

Skåne	634 740	456 023	2 698 706	273 920	1 584 722	5 648 111
(åa)	(1,00)	(0,88)	(5,33)	(0,73)		(7,94)

Halland	201 708	166 982	1 528 624	–	899 327	2 796 641
(åa)	(0,26)	(0,23)	(3,18)			(3,67)

Västra Götaland	867 672	599 792	3 028 586	129 078	2 640 648	7 265 776
(åa)	(1,20)	(1,00)	(5,40)	(0,30)		(7,90)

Värmland	51 000	78 000	783 000	43 000	383 000	1 338 000
(åa)	(0,10)	(0,10)	(1,50)	(0,10)		(1,80)

Örebro	242 659	358 774	895 870	9 284	587 569	2 094 156
(åa)	(0,38)	(0,67)	(1,84)	(0,03)		(2,92)

Västmanland	60 850	80 640	657 442	13 361	310 750	1 123 043
(åa)	(0,10)	(0,15)	(1,35)	(0,05)		(1,65)

Dalarna	108 000	254 000	797 000	9 000	472 000	1 640 000
(åa)	(0,15)	(0,49)	(1,66)	(0,02)		(2,32)

Gävleborg	42 500	75 000	740 000	17 500	332 500	1 207 500
(åa)	(0,10)	(0,25)	(1,50)	(0,05)		(1,90)

Västernorrland	191 000	198 000	902 000	80 000	521 000	1 892 000
(åa)	(0,25)	(0,30)	(1,80)	(0,20)		(2,55)

Jämtland	189 448	169 014	432 820	4 719	246 760	1 042 761
(åa)	(0,08)	(0,30)	(0,92)	(0,00)		(1,30)

Totalkostnad	4 972 875	5 505 497	26 348 261	1 205 378	16 112 044	54 144 055
(total åa)	(7,22)	(10,27)	(50,56)	(2,80)		(70,85)

Av tabell 13.2 kan utläsas att den totala kostnaden för till- ståndsprövning i miljöprövningsdelegationerna år 2007 uppgick till ca 54 miljoner kr. Under samma period redovisade länsstyrelserna en kostnad för tillsyn av vattenverksamhet på ca 15 miljoner kr och för tillsyn av miljöfarlig verksamhet på ca 31 miljoner kr.

324

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

13.1.8Uppgifter i enkätundersökningen

I den enkätundersökning som tillställts länsstyrelserna och som finns redovisad ovan i avsnitt 3 har vissa länsstyrelser valt att särskilt kommentera de frågor som ställts avseende tillsyn. Läns- styrelsen i Uppsala län har anfört att de saknar resurser för att kunna utöva egeninitierad tillsyn över att egenkontrollen efterlevs. Tillsynen som bedrivs sker genom inkommande klagomålsärenden. En vanlig typ av klagomålsärende är att vattenhushållnings- bestämmelser eller regleringsnivåer inte efterlevs. Länsstyrelsen i Dalarnas län har förklarat att tillsynsärendena avser tillsyn över vattenverksamhet riktad mot damm- och kraftverksägare. Ärendena är delvis en följd av årsrapportering till Svenska Kraftnät, men ofta har klagomål framförts till länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har uppgett att det sedan år 2003 gäller årlig begäran om skriftlig redovisning från dammägarna hur man bedriver sin egenkontroll av dammsäkerhet. I länet innefattar den tillsynen drygt 100 av de större dammarna. I övrigt gäller tillsynen från allmänheten initierade ärenden som rör efterlevnad av vattenhushållningsbestämmelser och ifrågasatt vattenverksamhet (fyllnader, muddringar m.m.).

13.1.9Tillsynsrapport och Miljösamverkan Sverige

Den 27 februari 2009 överlämnades en rapport till regeringen av- seende uppföljning och förslag till förbättringar av länsstyrelsernas tillsynsarbete.17 I rapporten konstateras att även om det hos läns- styrelserna finns tillsynsplaner och en vilja att genomföra dessa är den faktiska situationen att den planerade tillsynen ofta trängs undan av andra uppgifter som måste tas i första hand. Priori- teringen är i de allra flesta fall att prövningsärendena kommer först. Därefter kommer den händelsestyrda tillsynen och – om tiden medger – den planerade tillsynen.18

I rapporten konstateras vidare att en starkare metod än att göra en tillsynsplan är att specialdestinera resurser till tillsyn, antingen tillfälligt som ett projekt eller ett program eller permanent genom att definiera vissa befattningar som ”tillsynare” eller t.o.m. bilda en

17Länsstyrelsernas Tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter. Redovisning av ett regeringsuppdrag Fi2008/3093 (nedan kallad Tillsynsrapporten). Rapporten är upprättad av Magnus Holgersson, länsråd vid Länsstyrelsen i Östergötlands län.

18Tillsynsrapporten s. 70.

325

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

organisatorisk enhet för tillsyn. Det är dock endast inom miljö- skyddsområdet som resurserna är så stora att det kan vara aktuellt att bilda särskilda enheter för tillsyn respektive tillståndsprövning. Det redovisas att åtta av landets länsstyrelser har gjort en organisa- torisk uppdelning inom miljöskyddsområdet. Några av länsstyrels- erna har angett följande i enkätsvar.19

Inom miljöskydd har Länsstyrelsen behållit uppdelningen mellan tillsyn och prövning som infördes redan år 1999. Erfarenheterna är positiva, vilket baserar sig på att tillsynen bättre kan styras än tidigare och att prioriteringarna kan göras utifrån miljömålen.

Länsstyrelsen har 2007 i stor utsträckning organiserat arbetet med miljöbalksärenden på så vis att tillsynen begränsats till ett fåtal handläggare som haft tillsyn som huvudsaklig uppgift. Genom att dessa handläggare inte ständigt har behövt prioritera mellan tillståndsärenden och tillsyn har effektiviteten ökat.

Vissa länsstyrelser kommenterar att man medvetet inte valt en sådan organisation – även om det skulle göra det lättare att freda tillsynsresurserna. Man pekar på att det finns viktiga kunskaps- samband mellan tillståndsprövning och tillsyn.

Länsstyrelsens erfarenhet är att arbete med tillståndsprövning och tillsynsarbete befruktar varandra. Bland annat ger tillstånds- prövningen kunskaper om tillsynsområdet som är värdefulla för en tillsynsverksamhet. Normalt innebär detta inga nackdelar ur jävssynpunkt eller liknande. I de enstaka fall sådana problem kan tänkas uppstå går de att lösa. Det gör att tillstånds- och tillsyns- ärenden beträffande ett visst område handläggs inom samma organisatoriska enhet.

Det traditionella sättet att arbeta utgår från att samma handläggare jobbar med både tillståndsgivning och tillsyn. Arbetet är oftast branschuppdelat. Fördelen med att ha tillsyn och prövning ihop- kopplad är att de erfarenheter man får från tillsynen kan användas i prövningen. Nackdelen är att tid för tillsyn inte fredas i tillräcklig utsträckning.

I rapporten ställs frågan hur resurserna för tillsyn ska kunna säkras. Det konstateras, bl.a. mot bakgrund av ovan förda resonemang, att

19 A. a. s. 73. Det finns inte någon notering om vilka länsstyrelser som inkommit med uppgifterna.

326

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

den planerade tillsynen ofta trängs undan av andra uppgifter. Stats- makternas styrning har hittills yttrat sig som krav på tillsynsplaner. Kraven har till största delen tillgodosetts och visserligen hjälpt till- synsarbetet, men inte i tillräcklig omfattning. Undanträngningen har gjort att tillsynsplaner inte alltid har kunnat hållas och en slut- sats är att starkare styrmedel krävs.20

I rapporten läggs ett förslag att öronmärka resurser för tillsyn genom riktade tillsynsanslag. Härvidlag anförs följande.21

Länsstyrelserna resurser för tillsyn och näraliggande uppgifter har ökat under 2000-talet. I första hand har detta skett genom riktade resurs- tillskott till områdena social tillsyn (äldreområdet) och miljötillsyn (förorenade områden). Vi har konstaterat att de områden där tillsyns- uppgifter haft lättare att göra sig gällande i förhållande till främst till- ståndsprövning är områden där länsstyrelserna fått riktade tillsyns- anslag. Där är också de regionala skillnaderna mindre.

Men öronmärkta anslag medför att länsledningens möjlighet att prioritera mellan olika områden minskar. Vi menar dock att fördelarna med riktade tillsynsanslag är större än denna nackdel och föreslår riktade tillsynsanslag till fler områden än i dag. Det gäller bl.a. Seveso- tillsynen och tillsynen av förorenade områden. Riktade anslag bör ut- formas så att de säkerställer en lägsta godtagbara standard för tillsynen inom området i fråga. Detta hindrar inte att kompletterande satsningar kan göras i den mån detta anses befogat.

En annan tanke för att effektivisera tillsynen som behandlades i rapporten avsåg tematiska tillsynsinsatser – tillsynslyft enligt följande.22

Ett sätt att lyfta det politiska intresset till vissa prioriterade områden är att göra riktade tillsynssatsningar. Det är också en metod att hantera det omöjliga dilemmat att hinna med allting på en gång. Man väljer i stället strategin att satsa mycket på ett eller ett par områden åt gången. Därigenom tillförsäkras tillräckliga resurser för tillsynen inom just detta eller dessa områden. Man skulle kunna tala om tillsynslyft.

För att få riktig kraft bör sådana satsningar initieras av Regeringen, som avsätter särskilda resurser för området. Men det är också möjligt för länsledningen inom sitt län att göra en sådan markering, vilket innebär att tillsynen görs på bekostnad av andra områden. Ett sådant förfarande kan likväl vara motiverat för att lyfta fram tillsynen under en viss period och inom ett visst område. Ett område som skulle lämpa sig för en sådan tematisk tillsynssatsning är strandskyddet. Andra om- råden där dagens tillsynsinsatser är tämligen obetydliga, men som det kan finnas skäl att lyfta fram är dammsäkerheten och artskyddet.

20A. a. s. 8 ff.

21Tillsynsrapporten s. 97.

22A. st.

327

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

Vattenförvaltning i tillsynsarbetet

Tillsynsrapporten tar också upp frågan om vattenförvaltningen i tillsynsarbetet. Arbetet med vattenverksamheter ska planeras enligt bestämmelserna i tillsynsförordningen, men man behöver även beakta den formella planeringen för vattenförvaltningen. Bestäm- melser om vattenförvaltning finns i 5 kap. miljöbalken och vatten- förvaltningsförordningen. Bestämmelserna reglerar bland annat hur arbetet med vattenförvaltning ska genomföras. Det finns ett antal obligatoriska arbetsmoment som behöver samordnas med tillsyns- arbetet för vattenverksamheter.

Utgångspunkter för vattenförvaltningen är att nå en god vatten- status i alla vatten och att inga vatten får försämras. Samma ut- gångspunkt bör gälla för planeringen av tillsynsarbetet. En central uppgift för tillsynsmyndigheten är att välja metod/angreppssätt för tillsynen för att uppnå rätt vattenstatus. I arbetet med vatten- förvaltning ska verksamheter med betydande påverkan redovisas, liksom områden som inte uppnår god ekologisk status, var undan- tagsregler har tillämpats och var det finns kraftigt modifierade vatten. Det ska finnas material för att kommunicera med allmän- heten och åtgärdsprogram. Denna typ av underlag bör vara använd- bart både för prioritering av tillsynsarbetet och i arbetet med att bedriva tillsyn.

Exempel på obligatoriska arbetsmoment i vattenförvaltningen som påverkar tillsynsarbetet är

•Vattenmyndigheternas beslut om kvalitetskrav (miljökvalitets- normer) på vattenförekomster. Kvalitetskraven kommer att vara normgivande för tillståndsprövningar och för omprövningar av vattenverksamhet. För att nå normerna krävs åtgärder. En form av åtgärder kan vara omprövningar av äldre beslut om vatten- verksamheter.

•Åtgärdsprogram som innebär krav på tillstånds- och tillsyns- arbetet för vattenverksamheter. Frågan som måste ställas är; hur kan, och bör, planeringen och genomförandet av tillsynen för vattenverksamheter samordnas med åtgärdsprogrammet för vattendistriktet?

•Underlagsmaterialet som tas fram för arbetet med vattenförvalt- ning respektive vattenverksamhet och som kommer att kunna nyttjas gemensamt för att omsätta kvalitetskrav och åtgärds- program.

328

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

Det finns bristfälliga underlag för många vattenverksamheter som successivt behöver utvecklas, exempelvis inom vattenuttag och olika regleringar. När det gäller framtagande av underlagsmaterial är det viktigt att tänka igenom de olika behoven för att de ska vara användbara för såväl arbetet med vattenverksamheter som vatten- förvaltningen. Mycket av den nödvändiga underlagsdokumenta- tionen kan, och bör, användas inom de båda områdena. Exempel på nödvändigt underlag är

•Tillgängliga vattendomar/beslut enligt 11 kap. miljöbalken (digitalt) såväl för vattenmyndigheterna som tillsynsmyndig- heterna för vattenverksamheter

•Register över vattenverksamheter

•Kartmaterial som visar vilka markavvattningsföretag som är i drift och vilka områden som är avvattnade

•Villkor för markavvattningsföretag

•Annat relevant kartmaterial

•Dammregister

•Övervakningsdata

Det är viktigt att en diskussion förs om hur underlagsmaterialet bör vara utformat så att inte dubbelarbete sker och att det är användbart för båda syftena, samt hur det görs tillgängligt. Mycket av det underlag som arbetats fram i tillsynsarbetet och inte minst den kunskap om olika typer av vattenverksamheter och även om specifika anläggningar som finns hos handläggare med erfarenhet av bl.a. tillsyn av vattenverksamheter, är mycket användbart i det arbete som ska genomföras inom vattenförvaltningsarbetet, t.ex. påverkansanalyser, identifiering av verksamheter med betydande påverkan och åtgärdsprogrammen.

Koncentration till färre länsstyrelser23

I Koncentrationsutredningen24 gjordes en genomgång av verksam- heter inom länsstyrelserna som skulle kunna bedrivas mer effektivt om de koncentrerades till ett färre antal länsstyrelser. Motivet för en koncentration, som inte avser enbart tillsyn utan också till-

23Tillsynsrapporten s. 22.

24Koncentration av länsstyrelseuppgifter Ds 2007:28.

329

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

ståndsprövning och andra hithörande uppgifter, är att det därmed skapas en tillräckligt stor resursbas för att verksamheten ska kunna bedrivas med hög och jämn kvalitet. En länsstyrelse behöver ha en tillräckligt stor mängd uppgifter av likartad karaktär för att kunna bygga upp och bibehålla tillräcklig kompetens inom området. Det finns också risk för att verksamheterna blir alltför personberoende och sårbara t.ex. vid sjukskrivningar eller vakanser. Koncentration blir ett sätt att säkra länsstyrelsernas kompetens.

Verksamheter som Koncentrationsutredningen föreslog skulle koncentreras kännetecknades av

•Få personliga besök på länsstyrelsen

•Litet behov av externa besök hos tillsynsobjekt eller mot- svarande

•Litet behov av lokalkännedom

•Stort behov av likformighet

•Litet samband med länsstyrelsernas övriga kärnverksamhet

•Litet samband med länsstyrelsens uppgift att följa utvecklingen i länet och att underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt att få veta om länet

•Litet antal årsarbetskrafter

•Hög komplexitet i regelverket

I tillsynsrapporten25 förs ett resonemang som bland annat tar sin utgångspunkt i Koncentrationsutredningens förslag. Där presen- teras två modeller för hur specialuppgifter kan läggas ut på vissa län. Den första, och viktigaste, är att handläggningen av ärendena i fråga koncentreras till ett färre antal län. Det län som får denna uppgift tar därmed över de andra länens uppgifter inom det om- rådet. Det står dock den ansvariga länsstyrelsen fritt att för en del uppgifter, t.ex. fältundersökningar eller platsbesök, begära hand- räckning från annan länsstyrelse som har kontor närmare det aktuella tillsynsobjekt. Utöver vissa av de av Koncentrationsutred- ningen utpekade tillsynsområdena föreslogs i tillsynsrapporten att följande tillsynsuppgifter koncentreras till ett mindre antal län

25 Tillsynsrapporten s. 99 ff.

330

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

•Sevesotillsyn

•Dammsäkerhet26

•Gruvtillsyn

•Tillsyn av gränsöverskridande transporter av farligt avfall

•Artskydd

Den andra specialuppgiften är att vara värd för en eller flera natio- nella specialister, som inte tar över uppgifter från andra län, men som fungerar som experthjälp och stöd. Det kan ibland vara svårt för länsstyrelserna att mobilisera tillräcklig kompetens inom vissa tillsynsuppgifter som förutsätter högt specialiserad kunskap. Det kan t.ex. gälla tillsyn av vissa industribranscher som bedriver miljö- farlig verksamhet, dammsäkerhet eller tillsyn av viss typ av vatten- verksamhet. Det har tidigare funnits nationella experter inom Naturvårdsverket, men flertalet av dessa har avvecklats. I rapporten föreslås att det i vissa fall inrättas sådana specialistfunktioner place- rade inom länsstyrelseorganisationen. En sådan nationell specialist har visserligen sin placering på en länsstyrelse, men har också till uppgift att vid behov bistå andra länsstyrelser med råd och expert- hjälp. Dessa experter kommer att fungera som internkonsulter men tar inte över beslutsbefogenheter från andra länsstyrelser.27

Miljösamverkan Sverige

Miljösamverkan Sverige28 är ett samarbete mellan Sveriges alla läns- styrelser, Naturvårdsverket och Socialstyrelsen. Samarbetet ska öka samsynen mellan länsstyrelserna och ge en mer enhetlig hantering i tillsynsfrågor över landet. Arbetet ska också stödja länsstyrelserna både i deras roll som tillsynsvägledare och som operativ tillsyns- myndighet. Målet är att den operativa tillsynen ska vara rättssäker, effektiv och likvärdig i landet. Verksamhetsplanen som antas av länsråden anger vilka projekt som ska genomföras under året.

Under år 2007 pågick ett projekt avseende tillsynsmetodik för vattenverksamheter. Projektgruppen har jobbat med att samman- ställa de arbetsmetoder som används av vattenhandläggare på läns- styrelserna runt om i landet gällande tillsyn av olika vattenverk-

26Vad gäller dammsäkerhet noteras att det främst gäller de nordligaste länen och att det bör koncentreras till två eller tre län.

27Tillsynsrapporten s. 101 f.

28Information hämtad från hemsidan www.miljosamverkansverige.se.

331

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

samheter enligt 11 kap. miljöbalken. Projektet resulterade i en skriftlig vägledning i hur man kan jobba med tillsyn av vatten- verksamheter på länsstyrelsen.29

I vägledningen konstateras att tillsynen i dag inom området vattenverksamhet i stort sett är helt händelsestyrd. Detta är något som flera länsstyrelser upplever som icke önskvärt. Länsstyrelsen vill få tillsynen mer målstyrd och att den sker utifrån myndighetens egen bedömning av hur miljösituationen i länet ser ut. För att uppnå detta måste man först bilda sig en uppfattning om vilka vattenverksamheter och tillsynsobjekt som finns i länet, för att i nästa skede prioritera tillsynsinsatserna.

Inventering

Det sätt man kan bilda sig en uppfattning om vattenverk- samheterna i länet är genom en inventering. I vägledningen listas övergripande metoder för hur en inventering kan genomföras.30

Tillståndsgivna vattenverksamheter kan sökas i miljödom- stolarnas miljöbok31 (tidigare vattenbok), i länsstyrelsernas register och databaser samt SMHI:s dammregister. Några andra exempel på inventeringsmetoder är

•Biotopkartering

•Digitalisering av äldre dokument

•Efterlysning genom hemsidor och media

•EMIR – emissionsdatabas för miljöfarlig verksamhet

•Enkätundersökning

•Fjärranalys

•Litteraturstudier

•Miljörapporter för miljöfarlig verksamhet

•Platsbesök

•SCB – statistik på hur kust och stränder i landet är exploaterade

•Sökning i Diabas

29Miljösamverkan Sverige, Tillsynsmetoder för Vattenverksamheter, En exempelsamling.

30A. a. s. 12.

31Av uppgifter till utredningen har framgått att det för närvarande pågår ett arbete med digitalisering av miljödomstolarnas miljöböcker och att detta arbete i princip är avslutat.

332

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

•Uppgifter från andra myndigheter, t.ex. Fiskeriverket, Väg- verket och Skogsstyrelsen

•VISS – vattenmyndigheternas databas

Miljörapporter

Vad specifikt avser miljörapporter framgår att det är vanligt före- kommande att miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter sker inom samma bolag. Länsstyrelsen i Örebro län har begärt att den årliga miljörapporten för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken även ska inkludera vattenverksamheter. Bolagen ska redovisa

•Uppgifter om vilka vattenverksamheter som har bedrivits under året och vilka eventuella förändringar som har gjorts sedan före- gående år.

•Uppgifter om vilka tillstånd och villkor som finns för dessa vattenverksamheter.

•En redovisning av hur villkoren har följts under året. Om villkor saknas redovisas till exempel vilka regleringsnivåer eller uttags- mängder som tillämpats under året.

•Uppgifter om vilka rutiner som finns för kontroll av vattenverk- samheterna enligt egenkontrollförordningen.

Ett problem med ett inventeringsarbete berör, vad utredningen er- farit, markavvattningar. I samband med omorganisationer har kun- skaper om befintliga företag till del gått förlorad. En stor del av den kunskap som i dag finns på området är samlad hos en begränsad krets med personer, vilket av naturliga skäl medför en stor sår- barhet bl.a. med hänsyn till tillsynsarbetet.

Som angetts i avsnitt 13.1.2 ska tillsynsmyndigheten föra register över verksamheter som behöver återkommande tillsyn enligt 7 § tillsynsförordningen. För att registret ska vara användbart är det viktigt att tänka igenom vilka uppgifter det ska innehålla. I vägled- ningen anförs att ett minimum för ett register är att det innehåller namn på verksamhetsutövaren, organisationsnummer, verksam-

333

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

hetstyp samt lokalisering, t.ex. fastighetsbeteckning och koordi- nater. Andra uppgifter som registret kan innehålla är t.ex. ansvarig handläggare, domar, hävdnivåer, datum för kommande och genom- förda tillsynsbesök, vad som tagits upp på tillsynsbesök samt be- dömningar av t.ex. egenkontroll och skötsel.

För att skapa ett enkelt och sökbart system över ärenden som rör tillsynsobjekt har man i Västra Götalands län kopplat ärende- systemet till GIS. Varje beslut införs som en punkt, linje eller yta under anteckningar i GIS-systemet med angivande av diarie- nummer, typ av ärende samt en kort ärendebeskrivning. Typen av ärende ska vara definierade som t.ex. muddring, brygga, damm, kulvert, bro eller utfyllnad. Då alla beslut förs in i GIS-systemet kan man på ett enkelt sätt bedriva tillsyn och kontrollera om nytill- komna objekt har eller saknar tillstånd/godkännande. Detta görs enklast genom att jämföra olika tidsserier av exempelvis orto- foton.32

13.2Egenkontroll

Miljöbalkens tillsynssystem bygger i mångt och mycket på att verksamhetsutövaren kontrollerar sig själv och rapporterar resul- tatet av kontrollen till tillsynsmyndigheten. Egenkontrollen om- fattar bl.a. kontrollprogram, egenkontroll genom reglerna i förord- ningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egen- kontrollförordningen) samt reglerna om miljörapport. Naturvårds- verket har gett ut en handbok om egenkontroll.33

13.2.1Kontrollprogram

Verksamhetsutövaren ska genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. För att kunna påverka verksamhetsutövarens kontroll av verksamheten har lagstiftaren bl.a. gett tillsyns- myndigheten befogenhet att kräva in förslag till kontrollprogram. Tillsynsmyndigheten kan även kräva in förslag till förbättrande åt- gärder. Det är inte ovanligt att det direkt i villkoren i ett tillstånd anges att verksamhetsutövaren senast vid en viss tidpunkt ska ge in

32A. a. s. 15.

33Egenkontroll – en fortlöpande process, Handbok 2001:3, Naturvårdsverket 2001.

334

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

förslag på kontrollprogram till tillsynsmyndigheten. När tillsyns- myndigheten granskat förslaget till kontrollprogram och eventuellt föreskrivit ytterligare undersökningar föreläggs verksamhets- utövaren att utföra kontroll i enlighet med kontrollprogrammet.

13.2.2Egenkontroll enligt egenkontrollförordningen

Egenkontrollförordningen anger skyldigheter för den som bedriver verksamhet som är anmälnings- eller tillståndspliktig enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken. Reglerna träffar således såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. Reglerna inskränker inte till- synsmyndighetens möjligheter att på något annat sätt begära att verksamhetsutövaren kontrollerar sin verksamhet. Enligt förord- ningen ska det för varje verksamhet finnas en fastställd och doku- menterad fördelning av det organisatoriska ansvaret för de frågor som gäller för verksamheten enligt miljöbalken, föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken samt domar och beslut rörande verksamhetens bedrivande och kontroll.

Verksamhetsutövaren ska vidare ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick samt för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Även detta ska vara dokumenterat. Av reglerna följer att verksamhetsutövaren måste ha fastlagda rutiner för hur verksam- heten ska hållas i tekniskt gott skick i alla de avseenden som kan innebära olägenheter för människors hälsa och miljön. Verksam- hetsutövaren ska själv hålla sig informerad om verkningarna av verksamheten och ska fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma risker från hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av under- sökningar och bedömningar ska dokumenteras. Verksamhetsut- övaren är vidare skyldig att omgående underrätta tillsynsmyndig- heten om det inträffar en driftsstörning eller liknande händelse i verksamheten med risk för olägenheter för människors hälsa eller miljön.

13.2.3Miljörapport

Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap. miljöbalken, ska verksamhetsutövaren varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Detta gäller också den som

335

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

förelagts att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. I miljörapporten ska de åtgärder redovisas som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultat- en av dessa åtgärder. Ytterligare anvisningar om vad miljörapporten ska innehålla ges i Naturvårdsverkets föreskrift (NFS 2006:9) om miljörapport.34 I föreskrifterna anges det att en miljörapport ska innehålla en redovisning av de villkor som gäller för verksamheten samt hur vart och ett av dessa villkor har uppfyllts, en kommen- terad sammanfattning av resultaten av mätningar, beräkningar eller andra undersökningar som utförts under året för att bedöma verk- samhetens påverkan på miljön och människors hälsa och en redo- visning av de betydande åtgärder som vidtagits under året för att säkra drift och kontrollfunktioner samt för att förbättra skötsel och underhåll av tekniska installationer.

Miljörapporten ska vara inlämnad senast den 31 mars och avse verksamhetsåret innan. Skyldigheten att lämna miljörapport om- fattar bara den som bedriver tillståndspliktig verksamhet samt den som förelagts att söka tillstånd. Den som bedriver verksamhet enligt ett frivilligt tillstånd eller efter anmälan behöver således inte lämna miljörapport.

Reglerna om miljörapport gäller således för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet men inte för tillståndspliktig vattenverk- samhet.

Verksamhetsutövaren ska, på sätt som anges ovan i avsnitt 13.1.4, jämlikt 26 kap. 21 § miljöbalken lämna uppgifter om verksamheten till tillsynsmyndigheten om myndigheten begär det. Omfattningen av rapporteringen beror bl.a. på verksamhetens omfattning och dess miljöpåverkan. I tillståndet kan det finnas särskilda villkor om rapportering av exempelvis verksamhetens inverkan på fisket.

Det finns såsom nämnts tidigare inte något krav på miljörapport när det gäller vattenverksamhet. Trots detta rapporterar damm- ägare årligen om dammsäkerhet till länsstyrelsen (se nedan).

34 Naturvårdsverket har utöver nämnda föreskrifter utgivit Vägledning om Naturvårds- verkets föreskrifter om miljörapport, version 3, den 12 mars 2008.

336

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

13.2.4Kontroll och rapportering av dammsäkerhet35

Enligt miljöbalken ska den som är underhållsansvarig för en damm- byggnad själv utarbeta och följa rutiner för egenkontroll av damm- säkerheten. Den underhållsansvarige, som i de flesta fall är damm- ägaren, är strikt ansvarig för konsekvenserna av ett eventuellt dammbrott. Länsstyrelserna är operativa tillsynsmyndigheter för dammsäkerheten medan Svenska Kraftnät har en samordnande myndighetsroll för dammsäkerheten i landet.

I Sverige finns inga nationella riktlinjer för dammsäkerhet. En- ligt miljöbalken ska dammägaren själv utarbeta och följa rutiner för egenkontroll av dammsäkerheten. Kraftindustrin har däremot på eget initiativ utarbetat riktlinjer för sitt dammsäkerhetsarbete, RIDAS – Kraftföretagens riktlinjer för dammsäkerhet. Medlems- företagen i Svensk Energi har förbundit sig att följa dessa riktlinjer men det finns även andra dammägare som tillämpar RIDAS som stöd för sin egenkontroll. Den omfattning som RIDAS anger kan vara vägledande, men det är dammägaren som i varje enskilt fall an- svarar för att bedriva den egenkontroll som behövs för att säker- ställa dammsäkerheten och i övrigt följa miljöbalkens bestämmels- er.

Rapporteringsrutinen har tagits fram för att underlätta tillsyns- myndigheternas tillsyn av dammsäkerheten. Tanken är att års- rapporterna ska innehålla grundläggande uppgifter som är av betyd- else för dammsäkerheten och därmed ge en överblick över damm- säkerhetssituationen i länet. I rapporten ska framgå vissa uppgifter om rutiner för egenkontroll som dammägaren utarbetat och följer. I förlängningen är syftet att rapporteringen ska kunna bidra till att en enhetlig hög dammsäkerhetsnivå upprätthålls i landet.36

Årsrapportering innebär att en rapport över samtliga damm- anläggningar skickas in till aktuell länsstyrelse varje år, vare sig det har skett förändringar sedan föregående års rapportering eller inte. En rapport per huvudvattendrag och per ägare/underhållsansvarig skickas in till länsstyrelsen. Rapporten avseende föregående år skickas till länsstyrelsen senast den 30 april. Av avsnitt 2.8 framgår att Svenska Kraftnät har ett särskilt regeringsuppdrag att se över regelverket kring dammsäkerhet.

35Avsnittet är i huvudsak hämtat från Svenska Kraftnäts skrift 2008-01-25 Årsrapportering av dammsäkerhet.

36För ytterligare information i ämnet se Svenska Kraftnäts handbok Dammsäkerhet – Egenkontroll och tillsyn.

337

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

13.3Utredningens bedömning av och förslag till åtgärder för att effektivisera tillsynen över vattenverksamhet

–Kammarkollegiets och Fiskeriverkets resurser för om- prövningsarbetet bör förstärkas.

–Länsstyrelsernas resurser för tillsyn och för omprövnings- arbetet bör förstärkas.

–Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att stödja länsstyrelserna i deras omprövningsarbete.

–Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att hjälpa länsstyrelserna att prioritera vilka omprövningsprojekt som bör drivas och i vilken ordning.

Inledande kommentarer

Naturvårdsverket har uppgett att det i dag är stora variationer i hur tillsynsmyndigheterna tillämpar bestämmelserna om vatten- verksamhet i 11 kap. miljöbalken. En historisk förklaring till detta är att det före miljöbalken inte fanns någon myndighet med ett ut- pekat centralt ansvar för vägledning för vattenverksamhet enligt vattenlagen. Vägledning inom området är fortfarande eftersatt jäm- fört med många andra delar av miljöbalken, för vilka arbetet har vidareutvecklats utifrån kunskaper och erfarenheter enligt tidigare lagstiftning. Förutsättningarna för en god tillsyn är att det finns ett klart och tydligt regelverk för arbetet med tillsyn, en central till- synsvägledning som uppfyller tillsynsmyndigheternas behov samt att tillsynsmyndigheterna har den kompetens och avsätter de re- surser som behövs för tillsynen. Naturvårdsverket, vars slutsats delas av Kammarkollegiet och Fiskeriverket, konstaterar att en för- stärkning behöver ske på alla dessa områden.37

Av utredningens direktiv framgår att tillsynsmyndigheterna har fört fram uppfattningen att bestämmelserna i 11 kap. miljöbalken är svåra att tillämpa, otidsenliga och dåligt anpassade till övriga be- stämmelser i balken och att detta är ett problem vid vägledning och tillämpning. Regeringen konstaterar i direktiven att den omständig-

37 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor (Jo 2007/1393/JFS) s. 37 f.

338

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

heten att det förekommer vattenverksamheter som antingen helt saknar tillstånd och ibland även ägare eller vars verksamhet regleras av otidsenliga tillstånd försvårar tillsynen över verksamheterna. Svårigheterna att utöva en effektiv tillsyn minskar i sin tur förut- sättningarna att nå miljöbalkens mål att främja en hållbar utveck- ling.38

Utredningen ska bl.a. mot angiven bakgrund utreda om tillämp- ande myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövningsprocesser. Det kan konstateras att utredningsuppdragen hänger samman såtillvida att det finns ett klart samband mellan tillsynen av vattenverks- amheter och omprövningsinstitutet. En väl fungerande tillsyn är viktig för att vattendomar med otidsenliga villkor ska uppmärk- sammas och eventuellt bli föremål för omprövning.

I detta avsnitt har utredningen valt att inledningsvis kommen- tera några av de förslag som presenterats i tidigare avsnitt och som kan få betydelse för tillsynsmyndigheternas arbete för att därefter försöka besvara de i direktivet ställda frågorna avseende myndig- heternas kompetens och resurser.

Förslag som kan/bör leda till en effektivare tillsyn

Aktuella tillstånd med reglerade förutsättningar för hur verksam- heten ska bedrivas är enligt vad utredningen erfarit en god förut- sättning för egenkontroll och tillsyn. Naturvårdsverket har i en skrivelse till utredningen anfört att det i dag finns ett stort antal dikningsföretag som saknar aktuella tillstånd och villkor. Det inne- bär att det saknas underlag för tillsynen i form av t.ex. fastlagda bottennivåer, hur djupt rensningar får genomföras, vilka utsläpp av närsalter som är acceptabla och vad tillsynsmyndigheten ska kon- trollera. Det är enligt Naturvårdsverket rimligt att alla diknings- företag har aktuella tillstånd och villkor så att såväl verksamhets- utövaren som tillsynsmyndigheten vet förutsättningarna för vattenanläggningen. Ytterligare ett skäl för aktuella tillstånd är att utsläpp av t.ex. kväve och fosfor kan regleras så att miljökvalitets- normerna enligt 5 kap. miljöbalken kan klaras liksom Sveriges åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan och marina direktivet.39

38Dir. 2007:184 s. 10 f.

39Naturvårdsverket, skrivelse till MPU 2008-09-25.

339

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

Utredningen har som tidigare nämnts i avsnitt 3 översiktligt redogjort för hur vanligt det är att vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföretag, helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar. Av redogörelsen kan konstateras att det sammantaget hos tillsynsmyndigheterna finns en brist på kun- skap om befintliga vattenverksamheter.

Ett sätt att komma till rätta med den bristande kunskapen om befintliga vattenverksamheter är att, på sätt som redovisats i avsnitt 7, låta länsstyrelserna genomföra en inventering av vatten- verksamheter och upprätta en prioriteringslista över möjliga om- prövningsobjekt. Inventeringsarbetet är vidare viktigt för att kunna identifiera de verksamheter som är herrelösa. Utredningen anser det lämpligt att det huvudsakliga inventeringsarbetet utförs av läns- styrelserna som då kan utnyttja den kunskap som byggs upp i den vanliga tillsynen samt sin lokalkännedom. Länsstyrelserna ska också då utnyttja den kunskapsuppbyggnad som skett hos de läns- styrelser som är vattenmyndigheterna i vattenförvaltningsarbetet (jfr ovan avsnitt 13.1.9). Arbete med en inventering av befintliga vattenverksamheter kräver ett omfattande resurstillskott till läns- styrelserna (jfr nedan). Det kan konstateras att om inte erforderliga resurser skjuts till så kommer inte en inventering till stånd. I sammanhanget kan nämnas att Fiskeriverket bedömt att det krävs ett resurstillskott om 1,5 miljoner kr för verkets arbete med den föreslagna inventeringen.40

Utredningen har vidare i avsnitt 7 föreslagit att en formell samverkansgrupp inrättas för att förbättra samordningen. Denna grupp kan hantera vissa av de komplicerade frågeställningar som uppkommer vid omprövningar. Exempel på frågor som denna grupp kan behandla är komplicerade tillsynsfrågor. Även detta förslag kan vara till gagn för tillsynsmyndigheternas arbete.

Som konstaterats på flera ställen i detta avsnitt är tillsynen vad gäller vattenverksamheter eftersatt och det råder en brist på kunskap om befintliga vattenverksamheter i länen. En av utred- ningen föreslagen inventering skulle vara ett första stort steg att komma till rätta med kunskapsbristen och underlätta tillsynsarbet- et. En inventering skulle emellertid endast utvisa förhållanden vid en given tidpunkt. Utredningen har föreslagit (se avsnitt 7) att

40 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor, Jo2007/1393/JFS s. 5.

340

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

tillståndspliktiga vattenverksamheter som utgörs av vattenkraft- verk, vattenregleringsföretag och de vattenverksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14–16 miljöbalken ska omfattas av kravet på årlig miljörapport.

Miljörapporterna för vattenverksamheter kommer enligt utred- ningens mening att underlätta för tillsynsmyndigheterna att ha kontroll över dessa verksamheter. Detta leder i sin tur till att det blir lättare att avgöra vilka verksamheter som träffas av kravet i 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken att de ska föras upp till den omprövning som behövs för att balken ska efterlevas. För att kravet på miljörapport för vattenverksamheter ska få denna effekt krävs det naturligtvis att mottagande myndigheter har resurser att granska och följa upp de verksamheter som de inlämnade rapport- erna avser. Om så inte är fallet innebär miljörapporterna bara ad- ministrativt krångel för verksamhetsutövarna utan motsvarande nytta för miljön.

Utredningen har också föreslagit att en verksamhetsutövare som tar över en tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet ska vara skyldig att upplysa tillsynsmyndigheten om detta. Detta för- farandesätt skulle naturligtvis också underlätta för tillsynsmyndig- heterna att hålla sitt register uppdaterat.

Kompetens

Vad gäller frågan om tillämpande myndigheter har kompetens för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövnings- processer kan av uppgifter som inkommit till utredningen konsta- teras att det inom länsstyrelserna finns en hög kompetens avseende det vattenrelaterade arbetet. Det har dock framförts synpunkter om att kompetens i någon mån saknas på det hydrauliska området. Länsstyrelserna har vidare möjlighet att knyta till sig extern kompetens när detta så fordrar genom de tillsynsvägledande myndigheterna, Svenska Kraftnät och Naturvårdsverket. Av vad utredningen erfarit råder det emellertid en viss brist på kompetens avseende juridiska vattenkunskaper. I dag är Kammarkollegiet i stort sett ensamt om att driva processer i miljödomstolarna. Länsstyrelserna gör en del av förarbetet. En tanke skulle kunna vara att ge länsstyrelserna större möjligheter att driva processer på egen

341

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

hand. Detta torde emellertid förutsätta att länsstyrelsernas kompetens på det juridiska området utvecklas.41

Det kan således, med viss reservation på det juridiska området, konstateras att länsstyrelserna besitter den formella kunskapsbank- en. Den omständighet som mest hämmar arbetet med en effektiv tillsyn är vad utredningen erfarit inte själva kompetensen, utan den brist på resurser som finns för vattenarbetet. Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i sin rapport betonat vikten av att det i ett lång- siktigt perspektiv tillskjuts tillräckligt med medel för att bekosta omprövningar och den för omprövningsverksamheten viktiga till- synen (se nedan). Vad som sägs gäller både personella resurser och medel för bekostande av själva åtgärderna.

Koncentration av tillsynen

En aspekt att överväga är om man kan vinna fördelar i kompetens- hänseende genom att koncentrera tillsynen av vattenverksamhet till ett färre antal länsstyrelser. En sådan organisation skulle ha större möjlighet att bygga upp och behålla rätt kompetens både för att be- driva tillsyn och för att själva driva omprövningar. De skäl som framförs i utredningens huvudbetänkande Miljöprocessen (SOU 2009:10) om att prövningen av vattenverksamheter bör ske vid fem myndigheter kan i viss mån även vara gällande för tillsyn. Det bör i så fall utses ett antal länsstyrelser som får i uppdrag att sköta tillsynen för ett större område. Det skulle kunna vara landets fem vattendistrikt.

På sätt som redogjorts för i avsnitt 13.1.9 har liknande tankar och förslag förts fram i tidigare utredningar, exempelvis i Kon- centrationsutredningen och nu senast i tillsynsrapporten. Det finns onekligen fördelar att vinna genom en koncentration. Med hänsyn till den korta utredningstid som varit för handen väljer utredningen inte att lägga ett dylikt förslag utan anser att även detta är en fråga som bör vara föremål för en mer ingående analys.

41 Länsstyrelsen i Västra Götalands län har exempelvis internt knutit jurister till sig för att stärka vattenvårdsarbetet.

342

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

Resurser

Såsom utredningen redogjort för ovan finns ett klart samband mellan tillsynen av vattenverksamheter och omprövningsinstitutet. En väl fungerande tillsyn är viktig för att vattendomar med otids- enliga villkor ska uppmärksammas och eventuellt bli föremål för omprövning. Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i sin rapport42 betonat vikten att det i ett långsiktigt perspektiv tillskjuts tillräck- ligt med medel för att bekosta omprövningar. Vad som sägs gäller både personella resurser och medel för bekostande av själva åtgärd- erna. Även länsstyrelserna måste få ökade resurser för prövning och utredning av verksamheter. Det gäller även den för om- prövningsverksamheten viktiga tillsynen. Vad avser storleken på ett eventuellt resurstillskott anförs följande.

För kollegiets del måste anslaget vara så tilltaget att det kan bekosta tillräckligt antal anställda och garantera en kontinuitet i arbetet. De 3–4 personer på kollegiet som i dag förutom ett antal andra arbetsupp- gifter även sysslar med omprövningar motsvarar inte det behov som finns. Det är svårt att regionalt bygga upp den kompetens som krävs vid komplicerade omprövningar. Antalet omprövningar per region är nämligen inte tillräckligt omfattande. Det är därför viktigt att det nationellt finns en samlad kompetens avseende omprövningar. En sådan inventering av objekt som föreslås skulle sannolikt medföra ett utpekande av stort antal tänkbara omprövningsobjekt. Därtill till- kommer de ovan nämnda miljömålen, ramdirektivet och övriga faktor- er som också sannolikt kommer att öka omprövningsbehovet.

Även för Fiskeriverkets del är tillräckliga personella resurser av stor vikt för att omprövningsverksamheten skall kunna fortgå. Fiskeri- verket har personal med erfarenhet av miljöbalkens regelverk, dom- stolsprövning av vattenverksamheter samt utredningsarbete i samband med sådan verksamhet, varför det har varit naturligt att den personalen också medverkat vid omprövningarna. Det är viktigt att det finns till- räckliga medel så att den kompetens som finns kan behållas samt ut- nyttjas optimalt. När det gäller medel för genomförandet av själva åt- gärden som omprövningen syftar till har vissa förslag lagts fram vars syfte är att möjliggöra ett effektivare och mer adekvat användande av befintliga allmänna medel. Även ett mer effektivt användande kan emellertid inte fullt ut motsvara de behov som finns. Alltså skulle även i denna del en ökad tilldelning av medel medföra ett ökat antal om- prövningar. Särskilt gäller detta mindre kraftverk i södra Sverige.

Det är viktigt att antalet omprövningar redan på kort sikt kan ökas och sammantaget kan konstateras att det redan i dag finns ett behov av ökade medel samt personalresurser. Detta behov kommer att öka

42 Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor, Jo2007/1393/JFS s. 35 ff.

343

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

ytterligare ifall den föreslagna inventeringen av aktuella omprövnings- objekt ska kunna genomföras.

För Kammarkollegiets del är anslagsbehovets storlek direkt relate- rat till den ambitionsnivå som regeringen anser är önskvärd. Skulle omprövningsverksamheten ges högre prioritet krävs det självklart en justering av anslaget. Kollegiet återkommer inom den ordinarie budgetprocessen när det gäller behovet av resursförstärkning.

Med hänsyn till vad som framkommit i denna rapport anser Fiskeriverket att en rimlig uppskattning, utifrån dagens förutsätt- ningar, är att minst en fördubbling av resurserna är nödvändig initialt. Fiskeriverkets kostnader för utredningsarbete m.m. vid omprövningar kommer då att öka till ca 1 mnkr per år. Till detta kommer att även länsstyrelserna måste ha nödvändiga resurser för att bedriva sitt arbete. Länsstyrelserna kan dock inte i dag uppskatta hur stort deras behov är.

Av den i avsnitt 13.1.7 redovisade statistiken samt av de uppgifter som framkommit i tillsynsrapporten (jfr avsnitt 13.1.9) kan det konstateras att tillsynen av vattenverksamhet är relativt sett oprioriterad jämfört med tillsynen av miljöfarlig verksamhet som är styrd genom ett flertal regeringsuppdrag. Den kan också konsta- teras att den absoluta merparten av tillsynen är händelsestyrd (till följd av anmälningar eller klagomål) på bekostnad av en målstyrd tillsyn där fokus läggs på stora allmänna intressen.

Ett arbete som styrs av inkommande ärenden torde ge måttlig miljönytta i förhållande till insatsens storlek och därför inte bidra i önskvärd utsträckning till att miljömålen nås. Den operativa till- synen måste bli mer målstyrd och i större utsträckning ges formen av ett granskande uppdrag mot tillsynsobjekt. En förutsättning för att tillsynen kan drivas med sikte att uppnå miljömålen är att till- synsmyndigheten kan avsätta resurser för en prioriterad och planerad målstyrd tillsyn.

Länsstyrelserna ska, i egenskap av de till dem tilldelade operativa tillsynsuppgifterna, på sätt som redogjort för ovan i avsnitt 13.1.2, för tillsynsarbetet avsätta resurser som i tillräcklig grad svarar mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynsarbete. Myndigheten ska utreda vilket tillsynsbehov som finns inom myndighetens ansvarsområde samt föra ett register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn. Det föreligger så- ledes ett utryckligt krav för tillsynsmyndigheterna att föra register över befintliga vattenverksamheter, men det kan av den av utred- ningen redovisade statistiken över befintliga vattenverksamheter konstateras att befintliga register inte är uppdaterade på sätt som vore önskvärt. Av undersökningen kan slutsatsen dras att denna

344

SOU 2009:42

Tillsyn och egenkontroll

omständighet till största del får tillskrivas brist på resurser hos till- synsmyndigheterna.

Utredningen har ovan pekat på vissa förslag som skulle kunna effektivisera tillsynsmyndigheternas arbete. Ett viktigt första steg är att få kunskap om befintliga vattenverksamheter och upprätta de register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn, dvs. ett krav som redan i dag åvilar tillsynsmyndigheterna. Detta arbete kräver emellertid att tillsynsmyndigheterna tillförs erforderliga resurser för sitt arbete.

Tillsynsmyndigheterna har enligt vad utredningen erfarit till stor del den kompetens som krävs, men saknar resurser för att effektivt kunna utföra tillsynsuppgifterna. Det finns som nämnts tidigare ett klart samband mellan tillsynen av vattenverksamheter och omprövningsinstitutet. En väl fungerande tillsyn är viktig för att vattendomar med otidsenliga villkor ska uppmärksammas och eventuellt bli föremål för omprövning. Utredningen anser att det är av vikt att länsstyrelserna får resurser så att ett långsiktigt effektivt och rättssäkert tillsynsarbete kan utföras.

Det kan i sammanhanget noteras att det finns vattenverksam- heter där verksamhetsutövaren inte har någon betalningskraft för omprövning, dvs. det finns inte något aktivt kommersiellt intresse. I dessa fall kan man tänka sig att kostnaden bör bäras av det all- männa vilket också är ett skäl till att tillskjuta resurser till tillsyn/omprövningsarbete.

En ytterligare aspekt att beakta är att en stor del av det framtida omprövningsarbetet är till för att uppfylla kraven i bl.a. vatten- direktivet. Om det inte tillförs resurser till tillsynsarbetet med dess viktiga koppling till omprövningsarbetet finns en risk för att Sverige inte uppfyller de krav som ställs.

Det kan av ovan förda resonemang konstateras att det behövs ett resurstillskott till tillsyndsmyndigheterna för att det förslag ut- redningen har lagt ska kunna genomföras och för att de ska kunna utöva en effektiv tillsyn. På sätt som redovisats prioriteras oftast tillståndsarbetet före tillsynsarbetet. Om utredningens förslag i huvudbetänkandet Miljöprocessen (SOU 2009:10) genomförs kommer tillståndsprövningen koncentreras till fem koncessions- nämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Detta skulle naturligtvis medföra att den av länsstyrelserna prioriterade tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet inte längre skulle konkurrera med resurserna för tillsynsverksamheten. Det kan emellertid av tillsynsrapporten (jfr avsnitt 13.1.9) konstateras att en

345

Tillsyn och egenkontroll

SOU 2009:42

öronmärkt resurstilldelning är mest effektiv. Låter man sig nöja med att tillsynsresurserna inte längre behöver konkurrera med re- surserna för tillståndsprövningen löper man risken att resurserna används till något annat ändamål.

Det har inte i någon rapport eller på annat sätt framkommit hur mycket resurser som behövs för att tillsynsmyndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna utföra sina uppgifter. Det har vidare inte diskuterats huruvida öronmärkta resurser för tillsyn över vatten- verksamheter bör tillföras tillsynsmyndigheterna genom ett till- skott av resurser eller genom omfördelning av befintliga resurser. I slutändan är det en politisk bedömning hur mycket resurser som ska gå till tillsyn och omprövning och utredningen har inte för av- sikt att lämna något konkret förslag i detta avseende. Det framstår dock som helt klart att om tillsynen och omprövningsverksamhet- en ska bli bättre så krävs ökade resurser.

Vidare bör det beaktas att flera av förslagen i detta betänkande innebär att verksamhetsutövarna åläggs att komma in med uppgift- er till tillsynsmyndigheterna och till omprövningsmyndigheter, bl.a. i form av årliga miljörapporter för vissa vattenverksamheter. För att dessa uppgifter ska komma till nytta och verkligen leda till förbättringar av tillsynen och en ökning av antalet omprövade till- stånd krävs att dessa myndigheter har resurser att använda sig av inkomna uppgifter och verkligen vidta tillsynsåtgärder och driva omprövningar.

Utredningen föreslår därmed att länsstyrelsernas resurser för tillsyn och omprövning förstärks. Utredningen föreslår vidare att Kammarkollegiets resurser för omprövningsarbetet förstärks och att Kammarkollegiet ges i särskilt uppdrag att stödja länsstyrelserna i deras omprövningsarbete. Kammarkollegiet bör även ges i uppgift att hjälpa länsstyrelserna att prioritera vilka omprövningsprojekt som bör drivas och i vilken ordning.

Det behövs vidare en förstärkning av Fiskeriverkets resurser. Detta motiveras bl.a. av att verket kommer vara involverat i inven- teringen av nya omprövningsobjekt, i prioriteringen av fisk- vandringsvägar, utformningen av riktlinjer för miljörapport m.m.

346

14 Framtida utredningsbehov

I direktiven anges att utredningen, förutom vissa specifika uppdrag, i övrigt ska redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter.1 Under arbetet med detta betänkande har utredningen stött på frågor som inte har hunnit behandlas i betänkandet. Vi redovisar i detta avsnitt vilka frågor det gäller.

Frågan om alla tillstånd enligt miljöbalken bör vara tidsbegränsade.2

Det naturliga valet ur samhällets perspektiv, om man bara ser till intresset av att bevaka allmänna miljöintressen, är att alla tillstånd är tidsbegränsade och att det ligger på verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd innan det gamla går ut. Även andra allmänna intressen än de rent miljömässiga, såsom säkerhetsfrågor, energi- produktion m.m., kan bevakas med en sådan ordning. På så sätt skulle både tillåtligheten och villkoren för verksamheterna automatiskt komma att fortlöpande prövas, t.ex. med ett intervall på 10–50 år. Ansvaret att föra upp frågorna till prövning skulle ligga på verksamhetsutövaren. Uppdateringen till att motsvara moderna samhällskrav skulle ske hela tiden.

Eftersom utredningens direktiv i denna fråga endast omfattar vattenverksamheter skulle ett förslag leda till att bara vatten- verksamheter blev obligatoriskt tidsbegränsade medan miljöfarliga verksamheter även fortsättningsvis skulle ha icke tidsbegränsade tillstånd som huvudregel. Frågan om obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd bör istället utredas i ett sammanhang för alla tillstånd enligt miljöbalken. I en sådan utredning kan frågan behandlas på ett enhetligt sätt för alla miljöpåverkande verksamheter.

1Dir. 2007:184 s. 12.

2Frågan har behandlats i avsnitt 6.2.1.

347

Framtida utredningsbehov

SOU 2009:42

Frågan om en obligatorisk skyldighet att föra upp vattenverksamheter till omprövning inom en särskilt angiven tid.3

I stället för att tidsbegränsa tillstånden som sådana kan man enligt utredningens mening meddela tillstånd som ålägger tillstånds- havaren att ta fram underlag så att det går att utvärdera om det behövs en omprövning. I de fall en omprövning behövs kan tillståndet ålägga verksamhetsutövaren att ta fram det underlag som behövs för att genomföra själva omprövningen. Underlaget ska då spegla alla de behov som kan ha uppkommit under tidens gång. Ett sådant underlag skulle kunna tas fram med ett intervall på 10–50 år beroende på vilken verksamhet det gäller.

Skyldigheten för utövare av just vattenverksamheter att föra upp verksamheten till omprövning kan emellertid ifrågasättas på samma grunder som en obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd till vatten- verksamheter, dvs. varför ska inte miljöfarliga verksamheter omfattas? Frågan bör utredas särskilt på samma sätt som obligatorisk tidsbegränsning av tillstånd.

Frågan om ytterligare regler för att skydda befintlig vattenkraft mot omprövningar som minskar elproduktionen.4

Det finns flera sätt att påverka omprövningarna så att ett skydd av befintlig elproduktion uppnås. En särskild avvägnings- eller krav- regeln kan införas som tar sikte på omprövning av tillstånd i vattendrag där det sker vattenkraftproduktion.

En sådan kravregel skulle gynna framställningen av förnybar energi samtidigt som den kan ge utrymme för att bedöma andra intressen än elproduktionen. Domstolarna får därmed stora möjligheter att beakta många olika intressen.

Utredningen har ansett att man i nuläget inte bör gå så långt som beskrivits i avsnitt 11.5.3 och införa de där beskrivna särskilda avvägningsreglerna. Utredningen menar att frågan om hur produk- tionskapaciteten i vattenkraftverken ska främjas bör utredas vidare.

3Frågan har behandlats i avsnitt 6.2.2.

4Frågan har behandlats i avsnitt 11.5.3.

348

SOU 2009:42

Framtida utredningsbehov

Frågan om införandet av en allmänt hållen regel som främjar produktionen av förnybar energi.5

Det är oklart i vilken omfattning den allmänna hänsynsregeln om förnybar energi som finns i 2 kap. 5 § miljöbalken tillämpats vid rena energianläggningar som t.ex. vattenkraftverk och i så fall vilken verkan regeln har haft. En annan regel som tar upp energi är 1 kap. 1 § miljöbalken som anger att hushållning med energi ska främjas så att ett kretslopp uppnås. I någon av dessa regler skulle man kunna införa en ändring som uttryckligen gynnade produk- tionen av förnybar energi. På så sätt skulle man få en allmänt hållen regel som ska tillämpas inom hela miljöbalkens område. Regeln skulle gynna all framställning av förnybar energi vilket då även skulle vara positivt för produktionskapaciteten för vattenkraft.

En allmänt hållen regel som främjar produktionen av förnybar energi skulle således kunna införas i 1, 2 eller eventuellt 3 kap. miljöbalken. Förslaget skulle emellertid gälla all förnybar energi och går därmed längre än utredningens direktiv som anger just vattenkraft. Denna fråga bör därmed utredas i särskild ordning.

Frågan om koncentration av tillsynsverksamheten till ett mindre antal länsstyrelser.6

En fråga som kan ställas är om man kan vinna fördelar i kompetenshänseende genom att koncentrera tillsynen av vatten- verksamhet till ett färre antal länsstyrelser. En sådan organisation skulle ha större möjlighet att bygga upp och behålla rätt kompetens både för att bedriva tillsyn och för att själva driva omprövningar. De skäl som framförs i utredningens huvudbetänkande (SOU 2009:10) om att prövningen av vattenverksamheter bör ske vid fem myndigheter kan i viss mån även vara gällande för tillsyn. Liknande tankar och förslag har också förts fram i tidigare utredningar. Med hänsyn till den korta utredningstid som varit för handen väljer utredningen inte att lägga ett dylikt förslag utan anser att även detta är en fråga som bör vara föremål för en mer ingående analys.

5Frågan har behandlats i avsnitt 11.5.4.

6Frågan har behandlats i avsnitt 13.3.

349

15 Konsekvenser

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för konsekvenserna av utred- ningens förslag och bedömningar i den mån dessa konsekvenser inte tydligt framgår av betänkandet i övrigt. Avsnitt 15.1 behandlar de konsekvenser som har att göra med utredningens specifika uppdrag samt, i tillämpliga delar, sådana konsekvenser som avses i 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. I avsnitt 15.2. behandlas på motsvarande sätt konsekvenser som avses i 7 § nyssnämnda förordning.

15.1Konsekvenser i allmänhet

15.1.1Konsekvenser för miljömålen

Utredningens förslag bedöms förbättra möjligheterna att uppfylla miljömålet Begränsad klimatpåverkan då förslagen bidrar till bevarandet av en befintlig förnybar energikälla som är utan klimatpåverkan. Av motsvarande skäl bedöms utredningens förslag underlätta måluppfyllelsen eller i vart fall inte försvåra den för miljömålen Frisk luft och Bara naturlig försurning.

Ett miljömål som särskilt bör beaktas i samband med utredningens uppdrag är Levande sjöar och vattendrag. Delmålet om restaurering kommer att behöva bedömas och ställas mot produktionsintresset i de vattendrag som är av riksintresse för energiproduktionen. Det kan ge en påverkan på det arbetet. Å andra sidan bedöms omprövningsarbetet och restaureringsarbetet i allmänhet förenklas genom utredningens förslag om miljörapport och kunskapsunderlag vid omprövningar av vattenverksamheter. De avvägningsregler som finns i miljöbalken bedöms tillåta de avvägningar som krävs för miljömålen.

För övriga miljömål bedöms utredningens förslag vara neutrala för möjligheten att nå målen.

351

Konsekvenser

SOU 2009:42

15.1.2Konsekvenser för de areella näringarna

Utredningens förslag kan ge utökad utredningsbörda för mark- ägare som ingår i markavvattningsföretag, vilket är vanligt för de areella näringarna. LRF har framfört att markavvattningar och andra defensiva vattenverksamheter inte har ekonomiska möjligheter att bära utökade utredningskostnader.

För skogsbruket kan förslaget om anmälningsplikt vid rensningar innebära att skogsbrukets företrädare kommer att behöva ha kontakter både med Skogsstyrelsen och länsstyrelsen då det utförs åtgärder som innebär rensningar av vattendrag i skogsmark. Det arbetssätt som Skogsstyrelsen rekommenderat med anmälningar enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kommer inte längre att vara möjligt.

15.1.3Konsekvenser för det allmänna

Utredningens förslag om riksintresse för vattenkraft befrämjar möjligheten att behålla befintlig produktion av förnybar energi vid vattenkraftverk, vilket måste anses vara ett viktigt allmänt intresse. Utredningens övriga förslag är positiva för arbetet med omprövningar av vattenverksamheter och även vattenkraftverk som inte är av riksintresse för elförsörjningen, vilket kommer att gynna andra allmänna intresset såsom fisket och naturvården. Förslaget om underlag för att bedöma behovet av fiskvandringsvägar bedöms påskynda arbetet med fiskvandringsvägar i utbyggda vattendrag.

15.1.4Konsekvenser för prövningsmyndigheterna

När föreslaget inventeringsarbete är genomfört och miljö- rapporterna för vattenverksamheter börjat komma in är det troligt att antalet omprövningar stiger. Det ger ökade förutsättningar att driva omprövningsarbete vilket i sin tur kommer att medföra ökat tryck på prövningsmyndigheterna genom att antalet omprövnings- mål stiger.

352

SOU 2009:42

Konsekvenser

15.1.5Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna

De ökade kraven på verksamhetsutövarna att ge in miljörapporter och annat underlag för omprövningar kommer att öka belastningen på tillsynsmyndigheterna genom att inkommet material måste gås igenom. Vidare kommer arbetsbördan troligen att öka genom att tillsynsmyndigheterna till följd av regleringen i 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken kommer att vara tvungna att driva fler ompröv- ningsmål än tidigare. Även behovet av vanliga tillsynsåtgärder kommer troligen att öka.

15.1.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen.

15.1.7Konsekvenser för allmänheten

Reglerna för allmänhetens initiativrätt eller deltagande i omprövnings- eller tillståndsprocesser ändras inte. Därmed påverkas inte allmänhetens deltagande i dessa processer.

15.1.8Alternativa lösningar

Alternativa lösningar för att öka kunskapsuppbyggnaden om vattenverksamheter skulle kunna vara att låta myndigheterna genom ytterligare inventeringar och undersökningar ta fram dessa uppgifter och övrigt underlag för omprövningar. I viss mån kan man säga att vattenmyndigheterna redan gör detta men för den rena återrapporteringen av hur tillstånd följs och lagstiftningen följs i befintliga vattenverksamheter skulle tillsynsmyndigheterna behöva samla in uppgifterna genom sin tillsynsverksamhet. En sådan lösning skulle medföra att resurserna för tillsynsmyndig- heterna skulle behöva ökas än mer än den ökning som utredningens förslag bedöms medföra.

353

Konsekvenser

SOU 2009:42

15.1.9Konsekvenser med hänsyn till Sveriges anslutning till EU

Enligt utredningens bedömning står förslagen, vilka innebär ett förenklat förfarande och en utökad initiativrätt för verksamhets- utövarna, i överensstämmelse med EU:s direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om stödjande av förnybara energikällor. Förslaget stämmer även med det förnyade direktiv som förväntas antas i april 2009. Utredningens förslag bedöms inte heller leda till att arbetet med andra frågor som styrs av EG-direktiv eller EG- förordningar ges lägre kravnivåer än vad som följer av dessa.

15.1.10 Ikraftträdandetidpunkt och informationsinsatser

Ett krav på miljörapport bör införas i så god tid att det löper ett helt kalenderår från det att kravet införs till dess att miljörapporten faktiskt ska lämnas. På så sätt ges verksamhetsutövaren möjlighet att under året samla den information som krävs i rapporten.

Utredningens förslag om miljörapporter kommer att träffa nya grupper av verksamhetsutövare som inte tidigare lämnat sådana rapporter. Dessa grupper kommer att behöva information om hur en miljörapport tas fram. Motsvarande gäller i ännu högre grad de grupper som träffas av kraven på att ta fram underlag för omprövningar och för fiskvandringsvägar. För att dessa underlag kvalitetsmässigt ska duga att ligga till grund för omprövningar behövs troligen utbildning av de grupper som ska ta fram underlagen. Kravet på miljörapport bedöms omfatta ca 2 500 verksamheter. Därmed kommer behovet av utbildningsinsatser att vara stort och bedöms bli kostnadskrävande utan att utredningen kan ange hur dyrt det kan antas bli.

15.2Konsekvenser för företag

För företag som bedriver vattenverksamhet medför utredningens förslag ökade krav på rapportering och utredning och troligen att de får medverka i fler omprövningar. För företag som driver vattenkraftverk medför utredningens förslag att omprövningarna i de riksintressanta områdena i görligaste mån inte ska leda till minskad elproduktion. Sammantaget bedöms förslagen medföra vissa fördelar för företagen ur produktionssynpunkt men klara

354

SOU 2009:42

Konsekvenser

nackdelar för dessa pga. utökade administrativa krav. Nedan anges de konsekvenser för företagen som utredningen kan förutse.

15.2.1Berörda företag

Det finns, vilket framgår av avsnitt 3, en väldigt stor mängd vattenverksamheter i Sverige. Vissa av dessa, som vattenkraftverk, bedrivs ofta i företagsform medan andra, som markavvattningar, bedrivs i andra former. Det finns uppskattningsvis ca 200 företag i Sverige som sysslar med elproduktion, elnät och elhandel. Av dessa är vissa stora företag som Vattenfall, E.ON och Fortum. Det finns även mindre företag. Utöver själva företagen berör förslagen teknik- och miljökonsultföretag och advokatbyråer som ofta är de som genomför de administrativa uppgifter som föreslås i betänkandet.

15.2.2Tidsåtgång och administrativa kostnader för företagen

Utredningen har försökt kostnadsberäkna företagens ökade kostnader om utredningens förslag genomförs. Beräkningarna avser kostnader för miljörapport, underlag för omprövningar och anmälningsplikt vid rensningar. Företagens administrativa kostnader har i görligaste mån tagits fram med stöd av Nutek och databasen Malin. Utöver de av Nutek angivna kostnaderna har utredningen försökt beräkna vilka övriga effekter förslagen kan få för företagens kostnader. Dessa beräkningar bygger på uppskatt- ningar som har tagits fram av utredningen. I nedanstående tabell ges en översikt över samtliga kostnader eller besparingar. Dessa beskrivs sedan mer ingående under särskilda rubriker.

355

Konsekvenser

SOU 2009:42

Tabell 15.1. Sammanställning av företagens administrativa kostnader och besparingar om utredningens förslag genomförs

Åtgärd	Kostnad/ besparing	Antal åtgärder per år 1	Sammanlagd kostnad	Sammanlagd
	per åtgärd			besparing
Miljörapport	15 000-100 000 kr	2 500/år	37,5-250 Mkr/år	-
Underlag för	50 000-100 000 kr	50/år	2,5-5 Mkr/år	-
omprövningar
Utökat krav på	6 500 kr	200/år	1,3 Mkr/år	-
rensningsanmälan
(11:15)
Ändringsanmälan för	100 000 kr	15/år	-	1,5 Mkr/år
säkerhetshöjande
åtgärder, omprövning för
säkerhetshöjande
åtgärder.
Utredning om	50 000-100 000 kr	2 000 (rapporteras	100-200 Mkr (denna
fiskvandringsvägar		endast en gång)	kostnad kommer
			endast ett år)	-

Administrativa kostnader eller besparingar för företagen för de förslag där det finns beräkningsunderlag från Nutek

Beräkningarna bygger på resultat från Nuteks mätningar enligt standardkostnadsmodellen för år 2007 och avser företagens administrativa kostnader för att följa regelverk i författningar och allmänna råd. I databasen har Nutek samlat gjorda mätningar av hur mycket det kostar svenska företag att följa de krav på information och administration som återfinns i svensk lagstiftning. Mätningarna är inte framtagna särskilt för vattenkraft utan gäller schablonvis för nedan nämnda åtgärder.

Miljörapport

Kostnaderna för miljörapporter enligt Nuteks beräkningar finns naturligtvis bara för miljöfarliga verksamheter eftersom detta krav hittills bara gällt tillståndspliktig sådan verksamhet. Kostnader varierar mycket beroende på hur omfattande miljörapport som

1 Vissa av antalet åtgärder är uppskattat av utredningen, se närmare under respektive rubrik.

356

SOU 2009:42

Konsekvenser

krävts. Stora A-anläggningars2 miljörapporter har bedömts kosta 150 000–240 000 kr för företagen där den högre siffran avser anläggningar med omfattande emissionsrapport. B-verksamheter med omfattande miljörapport har bedömts kosta ca 86 000 kr medan B-verksamheter med mindre miljörapport och täkter enligt Nutek beräknas kosta strax över 13 000 kr. Utredningen gör bedömningen att de krav som i avsnitt 7.2.1 föreslås gälla för miljörapporter för vattenverksamheter snarast liknar de krav som gäller för B-verksamheter med mindre omfattande miljörapport och för täkter. För att i viss mån runda av siffran föreslår utredningen att kostnaden för en sådan enklare miljörapport för vattenverksamheter kan sättas till 15 000 kr. Det går dock inte att utesluta att miljörapporterna även kan bli dyrare såsom de är för vissa miljöfarliga verksamheter. Utredningen utesluter inte att kostnaden kan bli lika stor som för en omfattande B-verksamhet, dvs. 86 000 kr. För att i viss mån runda av även den siffran bör den övre kostnaden antas vara ca 100 000 kr. Kostnaden för de föreslagna miljörapporterna för vattenverksamheter kan således antas vara från ca 15 000 kr till ca 100 000 kr.

Utredningen har föreslagit att kravet på miljörapporter ska träffa vattenkraftverk, vattenregleringar och verksamheter i övrigt som anges i 17 kap. 4 a § 14-16 miljöbalken. I avsnitt 3.3 anges att antalet vattenkraftverk är drygt 2 000. Utredningen har ingen uppgift om antalet vattenregleringar eller 17 kap.-anläggningar och uppskattar därför dessa till ca 500 st. Totalt kommer alltså ca 2 500 tillståndpliktiga vattenverksamheter att träffas av kravet på miljörapport. Det ska dock beaktas att många av dessa vattenkraft- verk har samma verksamhetsutövare och bedrivs i samma vatten- drag. Det torde därmed vara möjligt för verksamhetsutövaren att hantera flera kraftverk, vattenregleringar etc. i en och samma miljörapport vilket bör leda till vissa samordningsvinster. Oavsett detta kommer dock verksamhetsutövaren att behöva ta fram uppgifter om varje enskilt vattenkraftverk. Utredningen väljer därför att anta att antalet miljörapporter från vattenverksamheter varje år kommer att uppgå till ca 2 500. Som jämförelse kan anges att antalet miljörapporter för miljöfarliga verksamheter enligt Nutek har varit ca 6 500.

Med användande av Nuteks ovan redovisade kostnadsberäk- ningar och utredningens antagande om hur många verksamheter

2 Syftar på beteckningarna A och B i FMH-bilagan vilka betecknar tillståndsplikt vid miljödomstolen respektive länsstyrelsen, jämför avsnitt 4.7.

357

Konsekvenser

SOU 2009:42

som kommer att omfattas av kravet på miljörapport innebär utredningens förslag om miljörapport för vattenverksamheter ökade kostnader för företagen på ca 37,5 Mkr till ca 250 Mkr per år.

Underlag för omprövningar

Utredningen har i avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 föreslagit att verksamhets- utövarna av vattenverksamhet ska vara skyldiga att ta fram de underlag som kan krävas inför eller under en omprövning. Detta kommer naturligtvis att orsaka kostnader för verksamhetsutövarna som inte finns i dag. Nutek har beräknat kostnaderna för utredningsförelägganden enligt 26 kap. 19 och 22 §§ miljöbalken för miljöfarliga verksamheter. Beräkningarna avser både A-, B- och C-verksamheter och baseras på nästan 23 000 utredningsförelägg- anden. Snittkostnaden för dessa förelägganden anges till ca 50 000 kr. Utredningen erinrar om att kostnaderna för det enskilda utredningsuppdraget kan variera från fall till fall. Nuteks beräkning ger dock en uppfattning om hur stor kostnaden kan vara när myndigheterna begär in utredningar från verksamhetsutövarna och kan därmed utgöra underlag för kostnadsberäkningen av nu aktuella förslag. Med beaktande av att omprövningar kan kräva minst lika stort, och ofta större, underlag än vad som krävs vid en tillsynsåtgärd finner utredningen att man inte kan utesluta att kostnaderna i vissa fall blir dubbelt så stora som den av Nutek angivna. Kostnaden för omprövningsunderlagen bör således sättas till 50 000-100 000 kr.

Kammarkollegiet har redovisat att kollegiet tillsammans med Fiskeriverket genomfört ca 200 omprövningar sedan 1994. Dess- utom har ytterliga ca 50 verksamheter bedömts. Totalt har alltså ca 250 verksamheter sedan 1994 krävt ett sådant underlag det nu är fråga om. Det motsvarar ca 17–18 verksamheter per år. Genom utredningens förslag bedöms dock antalet omprövningar att öka. Ett försiktigt antagande skulle kunna vara att antalet omprövningar ökar med tre gånger. Det skulle innebära ca 50 verksamheter per år där verksamhetsutövarna kommer att avkrävas underlag inför och vid omprövningar av vattenverksamheter.

Med användande av Nuteks kostnadsberäkningar (50 000 kr) och utredningens antagande av antalet krav på underlag för omprövningar innebär utredningens förslag kostnader för

358

SOU 2009:42

Konsekvenser

företagen på ca 2,5 Mkr per år. Om man i stället gör ett antagande att utredningen blir dubbelt så dyr (100 000 kr) blir kostnaden 5 Mkr per år.

Obligatorisk anmälan av rensningar enligt 11 kap. 15 § miljöbalken

Utredningen har i avsnitt 7.2.7 föreslagit att tillståndsbefriade rensningar enligt 11 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken enligt huvudregeln alltid ska anmälas till länsstyrelsen i stället för som i dag då anmälan endast krävs om fisket kan skadas.

En anmälan enligt 11 kap. 15 § tredje stycket kostar enligt Nuteks beräkningar 6 650 kr. Deras beräkningar är gjorda på 78 stycken anmälningar. Utredningen anser att kostnadsberäkningen på vad anmälan kostar förefaller rimlig men betvivlar att antalet anmälningar per år skulle vara så lågt som 78 st. Utredningen har dock inga egna siffror på hur stort antalet anmälningar är i dag. Utredningen har i avsnitt 7.2.7 antagit att antalet anmälningar kommer att öka jämfört med i dag, dock utan att ange hur många fler det beräknas bli. Utredningen antar därför i denna kostnads- beräkning att antalet anmälningar om rensningar kommer att öka med 200 per år till följd av utredningens förslag.

Med användande av Nuteks kostnadsberäkningar och utred- ningens antagande av antalet anmälningar innebär utredningens förslag om obligatorisk anmälningsplikt för rensningar ökade kostnader för företagen på ca 1,3 Mkr per år.

Säkerhetshöjande åtgärder efter anmälan eller efter ansökan om omprövning

Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.3 att säkerhetshöjande åtgärder vid vattenverksamheter ska kunna vidtas efter en anmälan till tillsynsmyndigheten. Detta innebär en förenkling och minskade kostnader för företagen eftersom dessa åtgärder i dag kräver antingen en hel tillståndsansökan eller i vart fall en ansökan om omprövning. I Nuteks material om företagens administrativa kostnader finns inte ett fullständigt underlag för att beräkna denna besparing. Det finns dock tillräckligt med uppgifter för att det ska vara lönt att redovisa en beräkning. En tillståndsansökan för vattenverksamheter bedöms enligt Nutek kosta ca 350 000 kr. En

359

Konsekvenser

SOU 2009:42

anmälan av vattenverksamhet bedöms enligt Nutek kosta lite drygt 300 000 kr. Enligt dessa siffror skulle skillnaden mellan att söka tillstånd hos miljödomstolen och att göra en anmälan hos länsstyrelsen endast vara 50 000 kr. Nuteks beräkningar är dock försedda med en anteckning om att förfarandet vid länsstyrelsen bedöms medföra minskade kostnader. Utredningen delar denna senare uppfattning och bedömer att kostnaderna för en anmälan hos länsstyrelsen klart understiger kostnaderna för att driva en tillståndsprocess hos miljödomstolen. En mycket försiktig uppskattning skulle vara att sätta kostnaden för anmälan till hälften av kostnaden för tillståndsprocessen. Besparingen i det fallet skulle således bli ca 175 000 kr per anmälan. (Utredningens bedömning är egentligen att kostnaden är ännu lägre än angivet och att därmed besparingen är större men har inget underlag att styrka detta med).

En ytterligare aspekt är dock att det redan i dag i viss mån har varit möjligt att vidta säkerhetshöjande åtgärder utan en ordinär tillståndsansökan men i stället efter en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. Dessa omprövningar kräver ett mindre omfattande underlag än en vanlig tillståndsansökan och får därmed antas vara billigare. Därmed blir besparingen vid en övergång från omprövningsförfarande till anmälan lägre än vad som ovan angivits. Utredningen menar att besparingen att använda sig av anmälan för säkerhetshöjande åtgärder kan sättas till ca 100 000 kr om man är väl medveten om att detta är just en uppskattning.

Motsvarande resonemang kan göras för förslaget i avsnitt 10.2.4 att införa säkerhetshöjande åtgärder som en särskild omprövnings- grund i 24 kap. 8 § miljöbalken. Den åtgärden ska då jämföras med att verksamhetsutövaren i dag riskerar att avkrävas en fullständig tillståndsansökan i stället för en omprövningsansökan. Utred- ningen menar att besparingen om den risken tas bort, även den kan uppskattas till ca 100 000 kr.

Även antalet anmälningar om säkerhetshöjande åtgärder eller omprövningar enligt 24 kap. 8 § miljöbalken är osäkert. Detta beror dels på att det är osäkert hur många sådana åtgärder som planeras, dels på att vissa verksamhetsutövare kommer att välja att hantera dessa åtgärder genom en vanlig tillståndsansökan. Utredningen anser ändå att en kvalificerad gissning är att det kommer att anmälas eller omprövas ca 15 säkerhetshöjande åtgärder per år.

360

SOU 2009:42

Konsekvenser

Uppskattade effekter för företagen för de förslag där kostnadsunderlag från Nutek saknas

Avskaffat rådighetskrav

Utredningen har i avsnitt 5.2.1 föreslagit att rådighetskravet ska avskaffas som processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Verksamhetsutövaren kommer naturligtvis även fortsättningsvis att behöva ha rådighet för att bedriva verksam- heten. Däremot behöver rådigheten inte föreligga vid ansöknings- tillfället. Inte heller behöver verksamhetsutövaren styrka rådig- heten inför domstolen. Förslaget innebär att verksamhetsutövaren får längre tid på sig att ordna rådighetsfrågan vilket utgör en förenkling för den som söker tillstånd till vattenverksamhet. Detta bör leda till minskad kostnad och tidsåtgång för sökanden. Utredningen har inte haft underlag för att beräkna besparingens storlek.

Avskaffat krav på samhällsekonomisk tillåtlighet.

Utredningens förslag i avsnitt 5.2.2 att ta bort kravet på bedömning av den samhällsekonomiska tillåtligheten av vattenverksamhet innebär ett närmande av regelverket mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Detta innebär en förenkling i sig. Förslaget innebär att utredningsbördan vid ansökan om tillstånd till vattenverksamhet i någon mån minskar.

Utredning om fiskvandringsvägar

I avsnitt 12.2 föreslår utredningen att de verksamhetsutövare som föreslås omfattas av kravet på miljörapport även ska ge in ett underlag för att avgöra vilka åtgärder som krävs för att säkerställa fiskvandringsvägar i dessa vattendrag. Denna utredning är inte årlig utan ska endast ges in ett visst år. Utredningen har inte tillgång till exakta uppgifter om vad en sådan utredning kan kosta men menar att den kan jämställas antingen med en miljörapport eller med ett underlag för en omprövning. Dessa kostnader har, med stöd av Nuteks siffror, i ovanstående avsnitt beräknats till 15 000–100 000 kr. Det är dock enligt utredningens mening rimligare att en utredning om fiskvandringsvägar jämställs med ett underlag för

361

Konsekvenser

SOU 2009:42

omprövning än en miljörapport. Utredningen anser att det underlag som kommer att krävas för att ta ställning till fisk- vandringsvägar därmed kan uppskattas till 50 000–100 000 kr.

Målgruppen för dessa utredningar är nästan densamma som för miljörapporterna. Dessa är som angivits ovan 2 500 till antalet. Eftersom alla dessa verksamheter inte berör fiskvandringsvägar kommer det dock att krävas något färre underlag än antalet miljörapporter. Utredningen uppskattar antalet till 2 000. Dessa ska dock, som påpekats, inte ges in årligen utan endast en gång. Kostnaden för verksamhetsutövarna bedöms därmed bli från 100 Mkr till 200 Mkr.

15.2.3Vissa övriga ekonomiska effekter för företagen

Även övriga delar av utredningens förslag kan ha ekonomiska effekter även om dessa inte gäller administrativa kostnader. Utredningens förslag om att utse vattendrag som anses vara av riksintresse för energiförsörjningen kan få ekonomiska konsekvenser om omprövningarna som minskar elproduktionen blir färre i dessa vattendrag. Av redovisningen i avsnitt 2.4.4 fram- går att 94 % av den svenska elproduktionen kommer från endast 10 älvar och deras biflöden. Den svenska elproduktionen från vattenkraft är värd mångmiljardbelopp. I rättsfallet NJA 2008 s. 3 angavs (i Miljööverdomstolens domskäl) att råkraftpriset på vattenkraftproduktionen beräknades uppgå till minst 27 öre/kWh. Även utan närmare beräkningar är det troligt att ett förslag som medför att områden pekas ut som riksintresse för vattenkraft- produktion kommer att innebära att något mindre elproduktion försvinner från dessa vattendrag än vad som annars skulle vara fallet. Detta kommer att innebära besparingar för dessa företag.

15.2.4Förändringar i företagens verksamhet

Utredningens förslag bedöms medföra att företag som bedriver vattenverksamheter i större utsträckning än i dag kommer att vara tvungna att delta i omprövningar. Detta kommer att belasta företagen och tvinga företagen att lägga resurser på omprövningar även utöver det ovan redovisade förändrade administrativa arbetet.

362

SOU 2009:42

Konsekvenser

15.2.5Konkurrensförhållanden

Utredningens förslag kan öka lönsamheten för företag som redan är verksamma i vattendrag som pekas ut som riksintresse för energiförsörjningen. Vattenkraftproduktionen i dessa vattendrag kan gynnas på ett sätt som inte uppstår i övriga vattendrag.

15.2.6Särskild hänsyn till små företag

I vattenkraftbranschen är både små och stora företag verksamma. När det gäller övrig vattenverksamhet är skillnaden på verk- samhetsutövarsidan ännu större. De i vissa fall betydande utredningskostnader som genom utredningens förslag kan åläggas företagen kommer att vara mer betungande för små företag än för stora. Denna typ av kostnader kan det vara svårare för ett litet företag att bära än ett stort, eftersom det lilla företaget inte lika lätt kan slå ut kostnaden på ett stort antal verksamheter utan kanske bara driver en eller två verksamheter.

Det kan vidare vara svårare för små företag att hålla sig med den kompetens som krävs för att ta fram miljörapporter och annat underlag som föreslås i betänkandet. Det kan finnas ett särskilt behov av att ta fram information och vägledningsmaterial.

15.3Övriga konsekvenser

Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställd- heten, brottsligheten, sysselsättningen, den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrationspolitiska målen eller den personliga integriteten.

363

16 Författningskommentar

16.1Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

11 kap.

1 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2.

Ändringen följer av upphävandet av 11 kap. 6 § första stycket miljöbalken. Andra stycket i den paragrafen, som innehåller en hänvisning till elberedskapslagen, läggs in som ett nytt andra stycke i 11 kap. 1 § miljöbalken.

6 § (upphävd)

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2.

Paragrafen har upphävts. Detta innebär att det inte längre ska göras en särskild bedömning av vattenverksamheters samhälls- ekonomiska tillåtlighet. Vattenverksamheter ska bedömas på samma grunder som andra verksamheter som prövas enligt miljö- balken. En bedömning av den samhällsekonomiska tillåtligheten ska dock fortfarande göras när särskilda tvångsrätter prövas, se 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken.

Paragrafens andra stycke, som innehåller en hänvisning till elberedskapslagen, flyttas oförändrat till 11 kap. 1 § miljöbalken.

9 c §

Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.

Paragrafen är ny och innebär ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter som bryter igenom ett tillstånds rättskraft. Bemyndigandet bör användas där det finns ett starkt allmänt

365

Författningskommentar

SOU 2009:42

intresse av att åtgärda vanligt förekommande problem med vatten- verksamheter. Föreskrifter bör bara införas då det är lämpligare att meddela en generell föreskrift än att genomföra omprövningar i de enskilda fallen. För att det ska vara fallet bör det röra sig om en påtaglig miljöstörning som berör en stor mängd någorlunda likartade verksamheter.

15 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.7.

Ändringen innebär att rensningar som enligt 11 kap. 15 första stycket miljöbalken är befriade från tillståndsplikt alltid ska anmälas till länsstyrelsen. Ändringen medför att fler rensningar än i dag kommer att omfattas av anmälningsplikten. Undantag i anmälningsplikten görs bara för rensningar där det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas av arbetena. Bevisbördan för att undantaget är tillämpligt vilar på den som utför rensningen. Det förhållandet att anmälningsplikten även kan omfatta åtgärder som följer av underhållsskyldigheten för vattenverksamheter ändras inte.

16 kap.

2 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 8.2.

Ändringen innebär att lagregleringen av ändringstillstånd ska vara densamma för vattenverksamheter och för miljöfarliga verksamheter. Ändringen görs genom att ordet ”miljöfarlig” tas bort ur paragrafens tredje stycke, vilket innebär att möjligheten till ändringstillstånd i lagtexten kommer att omfatta även vatten- verksamheter. Av avsnitt 8.2 framgår att det förekommer att ändringstillstånd redan används för vattenverksamheter men att det, beroende på lagtextens utformning, finns olika uppfattningar i vilken mån detta är tillåtet. Ändringen undanröjer denna oklarhet.

Det är sökanden som genom sin ansökan gör avgränsningen av vad som ska tillståndsprövas. Tillståndsmyndigheten avgör sedan om den valda avgränsningen är lämplig och ansökan därmed kan ligga till grund för prövningen. Tillståndsmyndigheten ska därvid beakta om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter

366

SOU 2009:42

Författningskommentar

som fordras enligt miljöbalkens regler. Vattenrättsliga tillstånd kan vara gamla. Det kommer därmed att uppkomma frågor om det är lämpligt att meddela ändringstillstånd när grundtillståndet är gammalt. Utredningens mening är att tillståndets ålder, eller vilken vattenlagstiftning som rådde när tillståndet meddelades, inte ska vara avgörande för frågan om ändringstillstånd kan meddelas eller inte. Den avgörande frågan är istället om prövningen kan resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens regler.

Ändringen medför vidare att bestämmelserna i 24 kap. 5 § andra och tredje styckena miljöbalken blir tillämpliga även för ändrings- tillstånd för vattenverksamheter. På så sätt kan även andra villkor ändras om de har ett samband med ändringen som föranlett ändringstillståndet. Detta bör ytterligare öka möjligheterna att utforma villkoren så att miljöbalkens regler uppfylls.

22 kap.

2 a §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.5.

Genom ändringen kan en utövare av vattenverksamhet, vars verksamhet ska omprövas, åläggas att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för pröv- ningen. Förslaget innebär att vattenverksamhet i detta avseende jämställs med miljöfarlig verksamhet för vilken denna regel gäller sedan år 2002.

27 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.6.

Ändringen innebär att användandet av prövotid uttryckligen blir tillåtet i omprövningsmål.

367

Författningskommentar

SOU 2009:42

24 kap.

1 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.

Ändringen innebär att föreskrifter för vattenverksamheter meddelade med stöd av den nya 11 kap. 9 c § miljöbalken bryter igenom redan meddelade tillstånds rättskraft. Genombrottet sker med samma verkan som de regler som sedan tidigare nämns i paragrafen har.

7 a och 7 b §§

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.4.

Förslaget innebär att två nya paragrafer, 7 a och 7 b, förs in i 24 kap. miljöbalken. Paragraferna medför att Kammarkollegiet och de övriga myndigheter och kommuner som nämns i 24 kap. 7 § miljöbalken ges möjlighet att kräva in uppgifter och få under- sökningar utförda av verksamhetsutövaren. Befogenheterna för nämnda myndigheter motsvarar de befogenheter en tillsyns- myndighet i dag har enligt 26 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken. Syftet med ändringen är att ge nämnda myndigheter dessa befogenheter för att användas i arbetet med omprövningar och framförallt i det förberedande arbetet inför ställningstagandet om en omprövning ska inledes eller inte. Nämnda myndigheter ges inte ställning som tillsynsmyndigheter utan ges endast de uppräknade befogenheterna så långt det behövs för arbetet med frågor enligt 24 kap. 3–6 §§ miljöbalken. Räckvidden av befogenheterna bör alltså vara densamma som den som gäller i dag för tillsynsmyndigheternas användning som begränsas av vad som behövs för tillsynen. Motsvarande begränsning för nu aktuella myndigheters befogenhet blir således att uppgiften eller undersökningen ska behövas för att förbereda eller driva ärendet om omprövning eller återkallelse enligt 24 kap. miljöbalken. På motsvarande sätt får verksamhets- utövarna även de i paragraferna uppräknade skyldigheterna att tillhandahålla uppgifter och utföra undersökningar. Ändringen innebär även att det även i dessa fall finns möjlighet att, om det är lämpligare, utse någon annan än verksamhetsutövaren att utföra undersökningen och att verksamhetsutövaren är skyldig att stå för dessa kostnader. I övrigt hänvisas till vad som anförs om bestämmelsernas tillämpning i prop. 1997/98:45 del 2 s. 281 ff.

368

SOU 2009:42

Författningskommentar

8 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 10.2.4.

Ändringen innebär att säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vidtas efter en omprövningsansökan enligt denna paragraf. Paragrafens användningsområde är begränsat till åtgärder vars syfte är att vara säkerhetshöjande. Den ska inte användas i situationer där huvudsyftet är att göra andra ändringar och säkerhetsaspekten endast är en mindre del. Den ska inte heller användas där huvud- syftet är produktionsökningar. I avsnitt 10.2.1 exemplifieras vad som kan vara säkerhetshöjande åtgärder för vattenverksamheter.

26 kap.

20 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.1.

Ändringen innebär att regeringen bemyndigas att föreskriva om skyldighet även för vattenverksamheter att lämna miljörapport.

28 kap.

10 och 12 §§

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2.

Ändringarna innebär att kravet på samhällsekonomisk tillåtlig- het, som genom upphävandet av 11 kap. 6 § har avskaffats som generellt krav för all vattenverksamhet, behålls som ett krav för meddelande av särskilda tvångsrätter. Tolkningen av stadgandet i dessa situationer är oförändrad jämfört med dagens regelverk. Om en vattenverksamhet inte är samhällsekonomiskt tillåtlig så går det inte heller att meddela särskilda tvångsrätter enligt paragraferna.

369

Författningskommentar

SOU 2009:42

16.2Förslaget till lag om ändring elberedskapslagen (1997:288)

20 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.2.

Ändringen innebär att första stycket i paragrafen upphävs. Ändringen är en följd av att 11 kap. 6 § miljöbalken upphävs.

16.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser för vattenverksamhet

2 kap.

1 § ( upphävd)

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.1.

Ändringen innebär att paragrafen upphävs. Syftet är att rådighet inte längre ska vara en processförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Rådighetsfrågan ska inte längre bedömas inom tillståndsprocessen. Att de som bedriver vattenverksamhet även fortsättningsvis naturligtvis måste ha rådighet följer istället av allmänna civilrättsliga regler. Reglerna kommer därmed att jämställas med vad som gäller för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet, där rådighetsfrågan inte utgör en del av tillstånds- processen utan sköts helt och hållet mellan markägare och verksamhetsutövare.

4 och 5 §§

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.2.1.

Ändringarna är en följd av upphävandet av 2 kap. 1 § LSV.

370

SOU 2009:42

Författningskommentar

16.4Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter

10 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 9.2.1.

Ändringen innebär att inbetalda fiskeavgifter ska få användas mer flexibelt än vad som kan vara reglerat i respektive dom. En användning som skiljer sig från vad som anges i domen ska normalt bara ske när det är svårt eller olämpligt att följa det som står i domen och det är svårt att uppnå det som var syftet med domen. En mer flexibel användning kan också vara aktuell när för fisket mer ändamålsenliga åtgärder kan vidtas än om domen följts. Den bortre gränsen för flexibiliteten sätts av att åtgärderna ska vidtas i samma huvudavrinningsområde som det vattendrag domen rör.

16.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter m. m.

18 a §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.1.

Paragrafen är ny och anger vilka vattenverksamheter som ska omfattas av kravet att lämna miljörapport. Skyldigheten att lämna miljörapport ska träda i kraft år 2011 då miljörapporten som avser verksamhetsåret 2010 ska lämnas. Fullständig miljörapport ska således lämnas för verksamhetsåret 2010. Skyldighet att lämna miljörapport föreligger för vattenkraftverk, vattenregleringar och de verksamheter som anges i 17 kap. 4 a § första stycket 14–16 miljöbalken. Paragrafen anger vidare vad en miljörapport ska innehålla.

18 b §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.1.

Paragrafen är ny och innebär ett bemyndigande till Naturvårds- verket att meddela föreskrifter om ytterligare innehåll i miljö-

371

Författningskommentar

SOU 2009:42

rapporten samt hur dessa ska redovisas. Bemyndigandet samman- faller med det bemyndigande Naturvårdsverket redan har för miljöfarlig verksamhet.

18 c §

Förslaget har behandlats i avsnitt 7.2.2.

Paragrafen är ny och innebär att den som tar över en vattenverksamhet som någon annan fått tillstånd för eller anmält är skyldig att upplysa tillsynsmyndigheten om detta. Det ställs inga särskilda formkrav på hur upplysningen ska ske men det torde underlätta för alla inblandade om upplysningen sker skriftligt. Paragrafen har utarbetats med motsvarande skyldighet för miljö- farlig verksamhet i 32 § FMH som förebild.

19 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 10.2.3.

Ändringen innebär att säkerhetshöjande åtgärder vid vatten- verksamheter får vidtas efter anmälan till tillsynsmyndigheten (dvs. den som har operativ tillsyn enligt 11 kap. miljöbalken vilket vanligen är länsstyrelsen). Tillsynsmyndigheten ska handlägga ärendet enligt förordningen om vattenverksamheter och därvid enligt 23 § bedöma om ärendet är lämpligt att hantera som anmälningsärende. Tillsynsmyndigheten ska i enlighet med 23 § bedöma om åtgärden ska förbjudas, verksamhetsutövaren ska före- läggas att vidta försiktighetsmått, föreläggas att söka tillstånd eller meddelas att anmälan inte föranleder någon åtgärd. Anmälningar bör kunna användas för väl avgränsade säkerhetshöjande åtgärder som inte kräver omfattande ändringar av grundläggande delar i anläggningarna.

21 §

Förslaget har behandlats i avsnitt 10.2.3.

Ändringen innebär att när anmälningar görs om säkerhets- höjande åtgärder ska tillsynsmyndigheten sända en kopia på anmälan till Svenska Kraftnät som är central myndighet för dammsäkerhetsfrågor. Svenska Kraftnät ges därmed möjlighet att granska den föreslagna ändringen ur dammsäkerhetssynpunkt och kan yttra sig till tillsynsmyndigheten.

372

Särskilt yttrande

av sakkunnige Claes Kristensson

Kap. 5. Samordnad tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet

Som framgår i betänkandetexten finns åtskilliga likheter mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. En samordning av regelverken vore därför av flera skäl önskvärd. Skillnaderna mellan verksamheterna är emellertid, som också redovisas i betänkande- texten, inte alls oväsentliga. Samordningen bör därför främst gälla förfarandereglerna. För de materiella reglerna finns inte samma behov. Det får rimligen förutsättas att prövningsmyndigheterna besitter erforderlig förmåga att hålla isär prövningen av flera verksamheter, även om de prövas i samma mål/ärende.

Att en särregel varit gällande under lång tid utgör naturligtvis inte i sig någon presumtion för att regeln bör tas bort, snarare tvärt om. Att regeln gällt under lång tid borde väl tyda på att den har en viktig funktion och bör behållas. Ett borttagande måste i en sådan situation övervägas noga och motiveras sakligt.

Direktivens författare tycks anse att i de fall de vattenrättsliga reglerna avviker från reglerna för miljöfarlig verksamhet så bör de vattenrättsliga reglerna vika. Jag delar inte den grundsynen.

Den storskaliga utbyggnaden av vattenkraften i riket är avslutad, åtminstone såvitt nu kan bedömas. Den planerade stora utbyggnaden av vindkraften ställer emellertid krav på en alternativ elproduktion som är lättillgänglig och snabbreglerad. Här är vattenkraften det naturliga valet. Den pågående klimatförändringen kommer enligt allmänt vedertagna beräkningar att medföra ökad tillrinning och avsevärt högre flödestoppar i stora delar av riket.

373

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Dessa faktorer kommer rimligen att medföra behov av effekt- utbyggnader i befintliga vattenkraftverk, ökad magasinering i nuvarande kraftverksmagasin, tillskapandet av nya sådana och nya tappningsbestämmelser för många vattendrag.

Det finns därför anledning att skynda långsamt med en nedmontering av de vattenrättsliga reglerna.

Tillståndspliktiga vattenverksamheter innebär typiskt sett en förändring av de naturliga vattenförhållandena på sådant sätt att motstående intressen, allmänna som enskilda, drabbas av skada eller intrång i någon form. För att en sökande skall tillåtas att inleda en process och därvid ta i anspråk samhällets resurser (domstolar, länsstyrelser, andra myndigheter) samt tvinga grannar och andra sakägare till aktiviteter för att tillvarata sina intressen måste, enligt min mening, krav ställas på att ett genomförande också kan komma till stånd om tillstånd lämnas, dvs. ett aktualitetskrav av motsvarande slag som finns i annan lagstiftning inom fastighets- rätten i vid mening. Det finns inget skäl att avstå från kravet på saklegitimation i denna typ av mål/ärenden, som ju typiskt sett alltid innehåller en civilrättslig sida.

Jag anser således att rådighetskravet som processförutsättning skall bibehållas.

Vattenrättslig tillståndsprövning kan i stort sägas gå ut på att hindra olämpliga verksamheter, olämpliga lokaliseringar och olämpliga verksamhetsutövare. Den ekonomiska tillåtlighets- prövningen ger ett förstärkt skydd mot olämpliga verksamheter. En verksamhet som inte ens på projektstadiet kan visas medföra större nytta än kostnader samt skador och olägenheter kan knappast anses svara mot ett ”angeläget allmänt intresse”. Vatten- rättsliga tillstånd, med det klart expropriativa inslag som är typiskt för sådana tillstånd, bör därför inte få lämnas om verksamheten inte fyller kraven i 11 kap. 6 § miljöbalken.

Att göra skillnad mellan generell och särskild tvångsrätt leder enligt min mening fel. Den generella tvångsrätten är helt enkelt rätten att på en viss plats, där verksamhetsutövaren har vatten- rättslig rådighet, vidta åtgärder som påverkar vattenförhållandena även utanför denna plats. Ett stort grundvattenuttag på en plats där verksamhetsutövaren har vattenrättslig rådighet kan således sänka grundvattennivåerna även hos grannarna och orsaka skada för dem i form av sinade brunnar etc. En ökad dämning vid en dammbyggnad kan medföra att fastigheter uppströms, som ägs av andra än verksamhetsutövaren, drabbas av överdämning eller försämrad

374

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

torrläggning med minskade skördar etc. En generell tvångsrätt i form av ändrade vattenföringar kan också medföra fiskeskador såväl uppströms som nedströms.

Den särskilda tvångsrätten innebär en rätt att vid vissa särskilt angivna verksamheter mer handgripligen ta i anspråk annans fastighet eller anläggning – i ett grundvattentäktsmål exempelvis att dra fram en vattenledning över annans fastighet.

Såväl den generella som den särskilda tvångsrätten är expropriativ till sin natur. Det möter inga svårigheter att ta fram exempel där den generella tvångsrätten kan vara mer ingripande för en sakägare än den särskilda. För grannen till en grundvattentäkt är det sannolikt skadligare och kostsammare om fastighetens brunn sinar och måste fördjupas än om tvångsrätt meddelas att dra fram en vattenledning över ett hörn av fastigheten.

Jag anser således att kravet på samhällsekonomisk nytta vad gäller vattenverksamheter bör vara kvar och att skäl saknas att göra någon uppdelning utgående från om det yrkas särskild tvångsrätt eller ej.

375

Särskilt yttrande

av experten Fredrik Bonde

Allmänna synpunkter

Samordning av regelverken för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet

Jag anser att utgångspunkten att reglerna för vattenverksamheter skall samordnas med reglerna för miljöfarlig verksamhet är felaktig. Direktivet utgår från likheterna mellan industriell verksamhet och kommersiell storskalig kraftproduktion. Vattenverksamheter omfattar dock många typer av verksamheter med förutsättningar som avviker starkt från vad som gäller vid miljöfarlig verksamhet, särskilt gäller detta markavvattningsverksamheter. Om lagstiftaren anser att reglerna för kraftproduktion bör samordnas med reglerna för miljöfarlig verksamhet bör andra typer av vattenverksamheter undantas och regleras särskilt.

En viktig skillnad mellan miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter är att många vattenverksamheter medför skyldighet att upprätthålla verksamheten till förmån för andra intressenter. En industri kan välja att avveckla verksamheten när den inte är lönsam medan verksamhetsutövare inom t.ex. ett markavvattningsföretag har en fortlöpande skyldighet att upprätthålla funktionen och underhålla anläggningarna utan hänsyn till om de själva vill bedriva verksamheten vidare eller vilka ekonomiska konsekvenser detta medför.

Vissa vattenverksamheter avser inte ett kommersiellt utnyttjande av vattnet utan att skydda mot vatten och öka ett områdes lämplighet för något ändamål. Samhället har under en 100- års period genomfört ett storskaligt omskapande av landskapet för att öka områdens lämplighet för livsmedels- och skogsproduktion, infrastruktur, bebyggelse och andra ändamål. Utgångspunkten har

377

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

varit att detta omskapande har varit bestående och samhället har anpassat sig till detta samtidigt som det har kommit att fylla nya funktioner som t.ex. rör klimateffekter och översvämningsskydd. Helt andra förutsättningar gäller för dessa vattenverksamheter än för industriell/kommersiell verksamhet. T.ex. består verksamheten inom en markavvattning idag normalt endast av att underhålla den infrastruktur i form av diken m.m. som anlagts för mark- avvattningen. Ofta kan det vara en begränsad grupp markägare som ansvarar för denna uppgift till förmån för en betydligt större krets intressenter.

Enligt min uppfattning är det fortfarande högst befogat att ta hänsyn till detta särfall då man överväger förändringar av systemet. Ett ingripande mot det omskapande av landskapet som en markavvattning har inneburit måste ske med garantier för att alla berörda intressen prövas och beaktas och att kostnaderna för detta läggs ut på ett rimligt sätt. Detta talar med styrka mot att regelverket för vattenverksamheter anpassas efter regelverket för miljöfarlig verksamhet.

Sammanfattningsvis motsätter jag mig en samordning mellan regelverken för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet.

Överförande av kostnader till verksamhetsutövare

En annan utgångspunkt för utredningen är att föra över kostnader för omprövningar, underlag och utredningar från det allmänna till verksamhetsutövare. Vattenverksamheter omfattar dock många verksamheter som inte har en sådan ekonomisk bärkraft att det är rimligt att föra över kostnader för omprövning, utredningar etc. till verksamhetsutövare eller underhållsskyldiga. Detta kan dels gälla markägare som har underhållsansvar för äldre dammar där det inte bedrivs någon kommersiell verksamhet men det kan också vara frågan om markavvattningsföretag där verksamhetsutövarna utgörs av ursprungliga delägare som av historiska skäl bär kostnaderna för underhåll men där verksamheten idag har kommit att tjäna en betydligt större krets enskilda och allmänna intressenter. I sådana fall är det uppenbart orimligt att föra över kostnader från det allmänna till enskilda verksamhetsutövare. Det finns även i övrigt olika verksamhetsutövare som bedriver en för samhället nyttig verksamhet med begränsade ekonomiska marginaler där det inte

378

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

framstår som en lämplig avvägning att föra över kostnader till dessa från samhället.

Förutsättningarna för småskalig kraftproduktion

Frågan om förnybar energi är en viktig framtidsfråga och den småskaliga produktionen är viktig då det här bör finnas en potential för ökad produktion utan omfattande miljömässiga konsekvenser. Enligt min uppfattning har utredningen tagit för lätt på frågan att främja kraftproduktionen när det gäller de små kraftverken. Förslagen innebär inte några förbättrade förutsättningar för dessa utan medför snarare ökade kostnader och svårigheter för sådan produktion. Kostnaderna kan slå hårt mot mindre kraft- producenter som driver verksamheten med små marginaler. Detta innebär en uppenbar risk för att utveckling och investeringar i småskalig kraftproduktion inte kommer till stånd redan på grund av administrativa hinder. Jag är tveksam om detta utgör en lämplig avvägning mellan produktions-, klimat- och andra miljöintressen. Det framstår därför inte som lämpligt att föra över omfattande kostnader till dessa verksamhetsutövare. Kraven att ta fram miljörapport, underlag för omprövningar etc. bör därför begränsas ytterligare så att de inte träffar de minsta kraftproducenterna.

Konsekvenser av ändrade skyldigheter för markavvattningsföretag

Om nya villkor, inskränkande föreskrifter eller omfattande upplysningsskyldigheter läggs på verksamhetsutövarna i t.ex. ett markavvattningsföretag uppkommer frågan till vilken gräns underhållsskyldigheten fortsättningsvis skall gälla.

Verksamhetsutövarna har inte möjlighet att – som t.ex. en industri med alltför höga miljökostnader – avveckla verksamheten utan de är skyldiga att fortsätta vattenverksamheten och underhålla anläggningarna oavsett vad detta medför för ekonomiska konsekvenser. Utökade krav mot sådana verksamhetsutövare måste förenas med möjligheter att ompröva underhållsansvaret. I vissa fall kan det därvid vara befogat att helt befria dagens verksamhets- utövare från ansvar och överföra detta på det allmänna.

379

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Särskilda synpunkter

Krav för vattenverksamheter att ta fram underlag för omprövningar (7.2.5)

En skyldighet att ta fram underlag för omprövningar kan innebära mycket omfattande kostnader och träffar enligt förslaget alla verksamhetsutövare, även sådana som inte bedriver någon kommersiell verksamhet och markavvattningsföretag som endast sköter ett underhåll. Enligt min uppfattning kan dessa typer av verksamhetsutövare inte jämställas med mer kommersiella aktörer och verksamhetsutövare av miljöfarlig verksamhet. Skyldigheten att ta fram underlag för omprövning bör därför begränsas så att endast de verksamhetsutövare träffas av kravet som det är rimligt att lägga kostnaderna på. Detta kan ske antingen genom samma avgränsning som när det gäller förslagen till krav på miljörapport och rapportering av fiskvandringsvägar eller genom att kravet förses med en säkerhetsventil enligt vilken skyldigheten inte gäller där det mot bakgrund av t.ex. verksamhetens art, verksamhetsutövarens ekonomiska intresse och omfattningen av utredningen inte framstår som rimligt att lägga ansvaret på verksamhetsutövaren.

Anmälningsplikt vid rensning (7.2.7)

Klimatförändringar och krav på ökad produktion av bl.a. bioenergi innebär att det finns ett starkt behov av att bibehålla och utöka markavvattningskapaciteten i Sverige. Ett regeringsuppdrag ligger för närvarande hos Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket om tillämpningen av regelverket för dikesrensning i skog. Enligt min uppfattning behöver markavattningsfrågorna diskuteras i ett sammanhang där även det framtida behovet av markavvattning och andra aspekter som omfattas av regeringens uppdrag till Skogsstyrelsen m.fl. beaktas. Jag anser därför att förslaget om anmälningsplikt vid rensning bör utgå. Frågan om underhåll av markavvattningsföretag bör beredas noggrannare där även ovan nämnda aspekter bör beaktas.

380

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Generella föreskrifter i stället för omprövningar (9)

Som utredningen anger innebär möjligheten att meddela generella föreskrifter som bryter rättskraften hos tillståndsgivna verksamheter en mycket långtgående åtgärd som bör användas med försiktighet. Enligt min uppfattning är meddelande av sådana föreskrifter överhuvudtaget inte en lämplig metod för att reglera vatten- verksamheter. Förslaget öppnar en möjlighet att ställa långtgående krav på verksamhetsutövare och underhållsskyldiga utan att dessa kan få kraven prövade i det enskilda fallet. Många vattenverksam- heter är – som utredningen påpekar – mycket komplexa och ingår i ett sammanhang där de både påverkar och påverkas av förhållanden och verksamheter uppströms och nedströms. En rad intressen kan således beröras och tillstånden utgör normalt resultatet av en avvägning mellan dessa olika intressen. En förändring av förutsättningarna för sådana verksamheter måste vara föremål för en prövning som tar hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet och som väger in de olika intressen som berörs. Detta kan aldrig ske inom ramen för en föreskrift.

Markavvattningsverksamheter utgör just sådana komplexa vattenverksamheter som inte lämpar sig för en generell reglering. Den ursprungliga Markavvattningsåtgärden innebar att ett större område omskapades för att öka områdets lämplighet för olika ändamål. Samhället har därefter anpassat sig efter de nya förhållandena och markavvattningen utgör idag ofta en grundläggande förutsättning för hur tätbebyggelse, industrier, vägar, järnvägar, bostäder och fritidsområden samt jordbruks- och skogsproduktion har kommit att lokaliserats. Samtidigt tjänar verksamheten ofta övergripande allmänna intressen som t.ex. klimat och översvämningsskydd. Verksamheten tjänar på så sätt betydligt fler intressen än vad som ursprungligen var fallet och markavvattningsföretaget har en skyldighet att underhålla anläggningarna och upprätthålla de omskapade förhållandena.

Det finns således mycket starka intressen – både allmänna och enskilda – av att förhållandena bevaras. Om man av miljöskäl anser att förutsättningarna för en markavvattning behöver justeras bör detta ske genom en omprövning där alla dessa intressen får komma till tals och kan beaktas och där omprövningen inte får vara så ingripande att verksamheten avsevärt försvåras. Mot bakgrund av ovanstående framstår markavvattningsfrågor som särskilt olämpliga för sådana generella föreskrifter som föreslagits.

381

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Om lagstiftaren ändå skulle finna att möjligheter att meddela generella föreskrifter bör införas måste ett sådant bemyndigande begränsas så att en tillämpning av de generella föreskrifterna inte kan bli mer ingripande än en omprövning. Den begränsning av omprövningens inverkan på möjligheterna att bedriva verksam- heten som enligt 24 kap 5 § sista stycket miljöbalken gäller vid omprövning bör även gälla generella föreskrifter. Detta bör kunna ske genom ett tillägg i den föreslagna 9 c §.

Jag avstyrker således förslaget att införa generella föreskrifter för vattenverksamheter. De flesta vattenverksamheter av sådan karaktär att en individuell prövning är nödvändig. Vad som har anförts i utredningen utgör inte tillräckliga motiv för en ändring.

382

Särskilt yttrande

av experten Walter Johansson

Undertecknad har tagit del av slutversionen av Miljöprocess- utredningen – Vattenkraft och vattenverksamhet – och kan där konstatera att resultatet i huvudsak avviker från Tilläggsdirektivet till Miljöprocessutredningen (M 2007:04). Förslaget står även i strid mot Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001. Förslaget står även i strid mot 8 av våra 16 uppsatta miljömål och i strid mot regeringsformens och Europa- konventionens skydd för äganderätt och näringsfrihet.

Förslaget innebär vidare, om det genomförs, att det arbete som pågår lokalt, regionalt, nationellt och globalt att begränsa den pågående klimatförändringen avsevärt försvåras.

Inledning

Av utredningen kan utläsas av man har haft fel infallsvinklar. Uppfattningen har varit:

-att all vattenkraft medför en miljöskada

-att huvuddelen av våra strömsträckor är utbyggda

-att alla gamla domar äldre än 1999 är ålderdomliga (för övrigt kom krav på MKB redan år 1991) och tillgodoser inte dagens behov

-att man helt har bortsett från den påbörjade klimatförändringen och arbetet med att begränsa denna till förmån för ett särintresse som t.ex. sportfiske

-att omlöp/fiskväg förbi samtliga dammar är positivt för någonting (det positiva med fiskväg har inte närmare utretts)

383

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Ett anständighetskrav måste vara i en dylik utredning att man tillser att det finns rätt bakgrundskunskaper införskaffade via studier av underlag som bygger på vetenskaplig grund.

Det finns inte någon studie som bygger på vetenskaplig grund som kan påvisa att vattenkraftverk med minimitappning i frivatten- fåran och utan korttidsreglering på något vis medför någon miljöskada. De studier som finns visar snarare på det motsatta.

Utredaren anför på flera ställen att huvuddelen av vattenkraften är utbyggd. Det är ett felaktigt påstående och utredaren borde närmare ha redogjort för var dessa uppgifter kommer ifrån. Det finns ca 40 000 strömsträckor i vattendrag med större avrinnings- område än 50 km2, vi har ca 2 000 vattenkraftverk i Sverige. Utbyggnadsgraden är således mindre än 10 %. Det framgår även mycket väl av Miljöbalkens 4 kap. att outbyggda strömsträckor är något som vi har gott om i Sverige och det torde därför inte vara något problem för sportfiske och vår mest miljövänliga energikälla att samsas i vattendragen.

Det är en felaktig inställning att alla vattenkraftverk med gamla domar och de vattenkraftverk som saknar tillstånd skulle utgöra en miljöbelastning i vattendragen. De äldre domarna tog ofta stor hänsyn till miljön och fisket. I domarna har det tagits stor hänsyn till miljöaspekter med en noggrannhet som ibland även överträffar dagens moderna domar. Naturligtvis finns det avarter, men för att därför dra alla över en kam är felaktigt. De riktigt gamla anläggningarna, med tillkomst före vattenlagens tillkomst ägs och drivs i huvudsak av privatpersoner, som samtidigt är närboende, med stor miljömedvetenhet, med hänsyn till miljö och fiske. Det kan dock noteras att utredningen inte lägger något förslag som innebär ett generellt krav att ompröva alla befintliga tillstånd och pröva vattenverksamheter som saknar tillstånd i dag. Det är bra, men att de tankegångarna har funnits är mindre bra.

Världens ledare är i dag helt överens om att det övergripande miljömålet är att begränsa klimatförändringen (det beslutades om detta senast i slutet av januari i Davos). Regering och Riksdag har också poängterat den saken vid flertalet tillfällen (vilket torde vara allmänt känt). För att klara den delen med en någorlunda bibehållen levnadsstandard krävs förnybar energi som vind och vatten. I aktuell utredning har man bortsett från detta och prioriterat sportfisket som i sig är en bra rekreation, men medför samtidigt en kraftig negativ miljöpåverkan.

384

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Dagligen kommer det propåer från all världens ledare om det viktiga arbete som vi har framför oss. Nedan redovisas ett axplock av vad som framförts under de senaste dagarna.

FN:s generalsekreterare Ban Ki-moon uppmanar, i ett tal på YouTube den 20 mars 2009, världens befolkning att delta i klimatmanifesta- tionen Earth Hour. Syftet är att visa politikerna att folket vill ha ett kraftfullt avtal vid FN:s klimatmöte i Köpenhamn i december, skriver Världsnaturfonden WWF i ett pressmeddelande.

– Jag uppmanar alla städer och människor att delta och sända en kraftfull signal om att klimatfrågan måste lösas. Tillsammans kan vi finna en lösning på en av jordens allvarligaste utmaningar, säger generalsekreteraren i talet på YouTube.

-------------------

Nu kommer ytterligare varningar om vad som kan hända med isen på Antarktis när klimatet blir varmare. Enligt forskarnas beräkningar räcker det att temperaturen i det kringliggande havet stiger med fem grader för att det ska bli en global katastrof, rapporterar Sveriges Radios ekoredaktion den 19 mars 2009.

Oro har funnits för att hela den västra delen av det väldiga istäcket ska kollapsa och flyta ut i havet, med en katastrofal stegring av havsnivån som följd. Nu finns för första gången siffror på vad det skulle kunna innebära.

– Om temperaturen överskrider fem grader så skulle det på några tusen års sikt höja havsytans nivå med mellan fem och tio meter. Det är väldigt mycket, ungefär lika mycket som om hela Grönland skulle smälta, säger klimatexperten Erland Källén på Stockholms universitet.

-------------------

Regeringen har redovisat mål och strategier 2009 för att:

•halva Sveriges energianvändning år 2020 ska komma från förnybara energikällor

•Sverige år 2030 ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossil energi

•Sveriges nettoutsläpp av växthusgaser vid mitten av detta sekel ska vara noll

•utsläppen av växthusgaser ska vara 40 procent år 2020 jämfört med 1990

•20 procent effektivare energianvändning år 2020

•10 procent förnybar energi i transportsektorn 2020.

-------------------

385

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Ovan redovisade är bara en liten del av alla varningar som dagligen sänds ut. Det visar ändå på klimathotet och att detta måste tas på största allvar. Föreliggande förslag har inte i någon del tagit hänsyn till nämnda klimathot utan kommer att utgöra ett hinder i det fortsatta arbetet mot en begränsning av pågående temperatur- förändring och kommer inte att tillföra vår totala miljö något positivt.

Regering och riksdag har tagit beslut om en kraftig utbyggnad av vindkraften till 30 TWh. För att man skall kunna uppnå det målet så behövs det reglerkraft och det är därför ett måste att i första hand bibehålla nuvarande produktionskapacitet och på sikt genom regler och bestämmelser möjliggöra ytterligare vattenkraftsutbyggnad. Behovet finns omnämnt i utredningen, men några förslag till beslut som underlättar framtagande av framtida reglerkraft har inte tagits fram. Det bör i sammanhanget omnämnas att vattenkraften samtidigt ger en möjlighet till ö-drift (lokal elförsörjning) vid strömavbrott i stam- och regionnät.

Miljöprocessutredningen

Under rubriken Uppdrag vattenkraft står att läsa i punkt 2 i detta sammanhang utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vatten- kraftverk. Föreliggande förslag kommer på sikt att kraftigt försämra vattenkraftverkens produktionskapacitet.

Det finns inte något i förslaget som kommer att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken, allt som framförts är kontraproduktiva förslag i vad gäller att bibehålla nuvarande produktionskapacitet.

Tilläggsdirektivet säger också Om utredaren finner att identifie- rade behov av regeländringar kommer i konflikt med tilläggsuppdraget under rubriken Vattenverksamheter, ska utredaren belysa konflikten, föreslå hur regelverket kan utformas så att det underlättar en konfliktlösning och beskriva konsekvenserna. Utredaren har enbart tagit hänsyn till Kammarkollegiet, Fiskeriverket och Sportfiskarnas synpunkter och bortsett från verksamhetsutövarnas synpunkter och har därmed inte underlättat någon konfliktlösning utan enbart försvårat framtida arbete med regelverket.

386

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Ytterligare saker som kommer att vara hämmande på nuvarande produktionskapacitet är att

-Varje år upprätta en miljörapport med väldigt många uppgifter

-Före den 31 mars 2011 till länsstyrelsen rapportera hur verksamheten påverkar fisket och komma med förslag hur det skall byggas fiskvägar m.m.

-Verksamhetsägarna kan komma att tvingas till att ta fram underlag för omprövning av verksamheten

-Kammarkollegiet kommer att ges möjligjet att direkt kräva in för dem behövliga uppgifter från verksamhetsutövaren

Nämnda krav, som måste tolkas som en mycket fri tolkning av direktivet, kommer att bli så kostsamma för de mindre verksamhetsutövarna att flertalet av dem tvingas till att lägga ner sin verksamhet.

Miljörapport

I utredningen har man, utan att kunna motivera att det finns ett behov, föreslagit att det årligen skall inlämnas en miljörapport för verksamhetsutövare som bland annat innehar vattenkraftverk och vattenregleringar. Det enda motiv som har framförts är att uppnå en likhet mellan Miljöfarlig verksamhet (9 kap. MB) och Vatten- verksamhet (11 kap. MB).

Det är en väsentlig skillnad mellan de utsläpp som kan ske från miljöfarlig verksamhet och från, enligt samtliga genomförda Livscykelanalyser, vår mest miljövänliga energikälla. Det finns i dag krav att rapportera till tillsynsmyndigheten så snart det sker en incident som gör att det sker en avvikelse från gällande dom och man har också en skyldighet att göra återkommande damm- besiktningar. Nämnda skyldigheter gör det onödigt att kräva in ytterligare uppgifter till stora kostnader för verksamhetsutövaren som det inte torde finnas någon som helst nytta med och behov av.

Enligt utredarens förslag skall Naturvårdsverket bestämma vad en miljörapport skall innehålla. Med tanke på den bristande kunskap som Naturvårdsverket har omkring framförallt småskalig vattenkraft, kan de krav som kan komma att ställas bli av väldigt stor och dyrbar omfattning. De punkter som utredaren har ställt upp över vad en dylik rapport kan innehålla är redan där av sådan

387

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

omfattning att de 15 000 kr/vattenverksamhet, som man via NUTEK har uppskattat kostnaden till är alldeles för låg.

Fiskvägar

Undertecknad finner det anmärkningsvärt att det föreligger ett förslag om att Före den 31 mars 2011 till länsstyrelsen rapportera hur verksamheten påverkar fisket och komma med förslag hur det skall byggas fiskvägar m.m. utan någon närmare utredning som bygger på vetenskapliga grunder omkring en nytta med och behov av fiskvägar.

Under MPU-arbetet har det framförts tvivelsmål om nyttan med byggande av fiskvägar. I det sammanhanget har förespråkarna till fiskvägar hävdat att det finns många studier som påvisar nyttan och bland annat har man framfört Mörrumsån, där man relativt nyligen byggt ca 21 km fiskväg, som ett lysande exempel. Vid närmare undersökningar så visar det sig att det inte har genomförts någon utvärdering av utfallet med Mörrumsåns fiskvägar. Vid kontakter med ansvarig tjänsteman på Fiskeriverket lämnas beskedet att ”det känns bra”, men kan inte närmare specificera hur utfallet har blivit. Dock skall det, enligt uppgift, tillsättas en utvärderingsgrupp under våren. Det vore skäligt att avvakta med ovan relaterade förslag tills en dylik utvärdering har genomförts.

Det bör också med skärpa påpekas att öppna upp med fiskvägar förbi vandringshinder strider mot miljömålet Levande sjöar och vattendrag. Nämnda miljömål innebär att vattendragen inte får öppnas upp för främmande arter som inte hör hemma i det ekologiska systemet på ett naturligt sätt (t.ex. signalkräfta).

Det finns en uppenbar risk för en utarmning av den biologiska mångfalden i vattendragen, förutom att det ger främmande arter fri vandringsväg, så kommer bland annat unika lokala stationära öringstammar att blandas upp och en mer likriktad fiskefauna bildas. Den biologiska mångfalden påverkas även negativt av nu pågående klimatförändring, där forskare hävdar att ca 50 % av nuvarande biologiskt liv kommer att slås ut. Det är därför väldigt viktigt att bibehålla den förnybara miljövänliga vattenkraften och utveckla denna för att därigenom så långt möjligt begränsa klimatförändringen.

388

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Det torde vara allmänt känt att den hitintills helt dominerande orsaken till att vuxen lax dör i förtid är havslaxfisket som numera är starkt inskränkt.

Omprövningar

Flertalet av alla omprövningar hittills har gällt byggande av fisk- vägar och nyttan av detta har närmare berörts ovan. Omprövningar vad som gällt fiskvägar medför samtidigt en utökad miljö- påkänning, eftersom motivet oftast är att uppnå ett bättre sport- fiske och som känt är så innebär ett utökat sportfiske också en utökad miljöskada, förutom att det ger ett utökat CO2 utsläpp, så påverkas bland annat flodpärlmusslan på ett negativt sätt.

Omprövningsbehovet måste ses i det perspektivet att svenska folket har levt synonymt med vattenkraften sedan 1200-talet och vårt välstånd och fina miljö har utvecklats i samklang med vattenkraften. Sverige tillsammans med Norge har de bästa vattnen i Europa med levande sjöar och vattendrag, med varierande biologiskt liv och mångfald. Det torde utan tvivel vara betingat av vårt nyttjande av vattenkraften.

Ramdirektivet för vatten, som allt oftare bruka åberopas som anledning till omprövningar, har ursprungligen tillkommit för att vi skall få rent vatten, beroende på de föreliggande problemen i framförallt Mellaneuropa. Ett problem som inte alls finns i samma utsträckning i Sverige och Norge. Allt annat är efterhands- konstruktioner och övertolkningar med tveksamma syften.

Enligt föreliggande förslag skall verksamhetsutövaren själva ta fram erforderligt underlag för omprövningen. Det kommer att förenas med väldigt stora kostnader för verksamhetsutövarna, framförallt om det inte föreligger någon nytta med omprövningen. Utredaren har, med hjälp av NUTEK, uppskattat kostnaderna till ca 50 000 kr/omprövning. Den uppskattade kostnaden räcker inte långt, med tanke på att det kommer att erfordras till exempel provfisken för att klarlägga behovet av en fiskväg, utredningar över huruvida det finns några främmande arter in vattendraget, förslag till fiskväg, samrådsprotokoll m.m. I dag behövs det inte någon MKB i omprövningsmål, i en framtid torde dock det kravet tillkomma eftersom de flesta omprövningar i dag innebär en utökad total miljöpåkänning.

389

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Totalt sett kommer kostnaden för framtagande av underlag till omprövningar enligt ovan hamna i storleksordningen 300 000– 500 000 kr, kanske ännu högre eftersom Kammarkollegiet kommer att kunna begära in hur vittgående uppgifter som helst.

Kammarkollegiets rätt att kräva in uppgifter från verksamhetsutövaren

Förslaget att Kammarkollegiet direkt kan begära in behövliga uppgifter som behövs i arbetet med omprövningar kommer ytter- ligare att innebära en börda för verksamhetsutövaren och tillför inte något i vad som sägs i direktivet att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverk.

I tilläggsdirektivet står även att läsa Vid översynen bör man beakta de förändringar av vattenproduktionen som långsiktigt bedöms kunna ske till följd av klimatförändringar. Nu föreslagna förändringar innebär i korthet att befintlig vattenkraftsproduktion i väsentlig del kommer att minska och inte vara den hjälp till att begränsa klimatförändringen som den annars haft förutsättningar till. När det sedan inte heller finns några idéer till en utveckling för ytterligare vattenkraft kommer nyttan av den planerade vindkrafts- utbyggnaden att omöjliggöras på grund av brist på reglerkraft.

Statlig vattenkraftsutredning

Utredningen har skjutit ifrån sig uppgiften att lägga fram förslag som främjar ny vattenkraftproduktion för utredning i annan ordning. Det visar på behovet av en statlig vattenkraftutredning som med utgångspunkt från EU:s förnybarhetsdirektiv analyserar behovet av att öka vattenkraftens produktionsförmåga och regler- förmåga. En analys av potentialen med utgångspunkt från dagens förutsättningar kan dessutom ge en realistisk bild av hur vattenkraften kan utvecklas.

Utredningen, som inte i någon del uppfyller Tilläggsdirektivet uppdrag vattenkraft, visar starkt på behovet av tillsättandet av en Statlig vattenkraftsutredning och hela MPU borde därför läggas åt sidan i avvaktan på resultatet från nämnda vattenkraftsutredning.

390

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Sammanfattning

Utredarens förslag uppfyller sammanfattningsvis inte i någon del intentionerna i regeringens tilläggsdirektiv, beroende till stor del att man inte har bemödad sig om att införskaffat sig en objektiv helhetsbild i det man har varit tillsatt att utreda.

Undertecknad kan konstatera att utredningen inte lagt något förslag som syftar till att gynna tillkomsten av ny vattenkraft (produktion- och reglerförmåga), vilket med hänsyn till den starka kopplingen mellan vattenkraften och förutsättningarna att utveckla vindkraften är en allvarlig brist.

Det kan konstatera att flera av de förslag som utredningen lägger fram inom ramen för uppdraget rörande vattenverksamheter, starkt motverkar såväl främjande av befintlig vattenkraft som den nödvändiga utvecklingen av ny vattenkraft. Det kan särskilt noteras att ett antal av dessa förslag, som syftar till att underlätta för berörda myndigheter att driva omprövningsmål, tillkommit efter framställningar av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och Fiskeri- verket, som talar i egen sak för att i framtiden kunna äska om resursförstärkningar till sina respektive fögderier.

I utredningen saknas någon närmare studie av nyttan med omprövningar och byggande av fiskvägar utan här har man helt svalt särintressenas marknadsföring. Utredaren skriver att nödvändiga omprövningar av domar skall genomföras. Vad som är nödvändiga omprövningar torde inte vara möjligt att avgöra utan en närmare studie som bygger på vetenskaplig grund som närmare undersöker nyttan av dylika processer.

Utredningsförslaget kommer vidare att drabba både små- företagare med vattenkraftverk och leverantörer inom branschen på ett otillbörligt sätt, som det inte finns något stöd för i direktivet.

Det är viktigt att även den småskaliga vattenkraften ges förutsättningar att överleva, vilket är tveksamt med tanke på föreliggande förslag i MPU. Småskaliga vattenkraften fyller ett stort behov i vårt fortsatta arbete med att begränsa den pågående klimatförändringen men de utgör samtidigt en del i den lokala nätförstärkningen (tillskott av lokalt producerad el som minskar överföringsförlusterna) som är till gagn för alla lokala elkonsumenter i och med att det lokala elbolaget kan minska sina inköp från överliggande nät.

391

Särskilt yttrande

av experten Bjarne Karlsson

I det följande lämnas synpunkter på vad utredningens föreslagit om avskaffandet av rådighet som processförutsättning samt avskaff- andet av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen i 11 kap. 6 miljöbalken (avsnitt 5.2) och behålla den endast vid prövningen av särskilda tvångsrätter enligt 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken.

Utredningen har anfört att den anser att regelverket för miljöfarlig verksamhet och för vattenverksamhet som utgångs- punkt bör se likadant ut och att de skillnader som ändå bör finnas kvar bör vara sakligt motiverade.

Jag delar utredningens uppfattning att lagstiftningen bör vara sakligt motiverad. Utgångspunkten bör dock främst vara det verkliga behov som lagstiftningen avser att tillgodose och inte att rättsliga regleringar med olika syften ska se likadana ut. Den fråga som därför bör ställas är om kraven i den vattenrättsliga regleringen på rådighet och samhällsekonomisk nytta avser att tillgodose verkliga behov?

Den vattenrättsliga regleringen är en exploateringslagstiftning medan den miljörättsliga regleringen är en skyddslagstiftning. Den vattenrättsliga regleringen innehåller till skillnad från den miljörättsliga regleringen bl.a. bestämmelser om skadereglering och tvångsrätter.

En tillståndsdom avseende vattenverksamhet medför ofta att en enskild ges rätt att ta i anspråk en naturresurs nämligen vatten på bekostnad av andra enskilda medan lämnat tillstånd i dom avseende miljöfarlig verksamhet egentligen är ett produktionsvillkor, får t.ex. producera högst ett visst antal bilar.

För att belysa innebörden av ett tillstånd till vattenverksamhet kan som exempel anföras tillstånd till vattenuttag ur en å. Ett sådant tillstånd innehåller att sökanden får ta ut en viss mängd

393

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

vatten. Detta i sin tur innebär bl.a. att mindre vatten finns tillgängligt för ev. andra intressenter nedströms vattenuttaget. M.a.o. kan en enskild få tillgodogöra sig egendom som inte enbart tillhör honom på andras bekostnad. Att meddela ett sådant tillstånd utan krav på samhällsekonomisk tillåtlighet torde stå i strid med 2 kap. 18 § regeringsformen. Den vattenrättsliga regleringen är således av expropriativ natur inte enbart med avseende på särskilda tvångsrätter.

Rådighet i vattenrättsliga sammanhang är också något helt annat än i miljörättsliga sammanhang. Det är ett krav som ska vara uppfyllt för att en vattenresurs ska få tas i anspråk. Om rådighetskravet är uppfyllt bör prövas av domstolen och inte som utredningen föreslagit lämnas till enskilde tillståndshavaren själv att bedöma med de oklarheter och tvistigheter som då kan uppstå. Utredningen har vidare inte föreslagit regler om hur och av vem en uppkommen tvist ska lösas. Om miljödomstolen ska pröva en uppkommen tvist måste en regel om detta införas. Det borde vara bättre för alla parter att frågan om rådighet är avgjord genom tillståndsdomen.

Utredningen har avfärdat ett fjärde alternativ innebärande att kravet på rådighet skulle inträda först vid meddelande av tillståndet och anfört att ”Nackdelen med alternativet skulle vara att sökanden kan ta tillståndsmyndighetens och sakägarnas resurser i anspråk under hela tillståndsprocessen och ändå misslyckas med att visa att rådighet finns. I det fallet blir hela tillståndsprocessen onyttig och sakägarna störs i onödan.” Enligt min mening gäller detta i minst samma utsträckning om tillståndshavaren inte klarar att erhålla ”faktisk rådighet”. Verksamheten kommer ju inte heller då tillstånd.

Vidare anför utredningen att ”Det finns nog idag inte många verksamhetsutövare som till höga kostnader driver igenom en tillståndsprövning enligt miljöbalken utan att ha en rimlig chans att förverkliga projektet.” Detta stämmer inte med mina erfarenheter.

Att avskaffa rådighet som processförutsättning men behålla den ”faktiska rådigheten” och endast upphäva 2 kap. 1 § LSV men behålla övriga bestämmelser i kapitlet förefaller inte vara lag- tekniskt tillfredställande och kan knappast anses medföra att den vattenrättsliga regleringen närmat sig den miljörättsliga regleringen. Inte heller kan avskaffandet av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedömningen i 11 kap. 6 § miljöbalken och låta den gälla endast vid särskilda tvångsrätter 28 kap. 10 och 12 §§ miljöbalken

394

SOU 2009:42 Särskilt yttrande

medföra att någon tillnärmning av betydelse skett mellan regleringarna.

Kraven på rådighet och samhällsekonomisk nytta i den vatten- rättsliga regleringen är enligt min mening föranledda av verkliga behov och därmed sakligt motiverade.

395

Särskilt yttrande

av experten Lars Lindström

Kap. 11 Produktionskapaciteten för vattenkraftverk

Riksintresseklassning av älvar och omprövningarna

Omprövningar är en del av det ursprungliga tillståndet

Man bör komma ihåg att vattenkraftverk fått sina tillstånd för all framtid och att det därmed måste finnas möjligheter till ompröv- ningar. Vid den ursprungliga miljöprövningen har kraftbolagen dessutom i många fall också fått avstå energi och fått satsa pengar i åtgärder för att minska skadorna. Dessa kan emellertid inte förutses för hur lång tid som helst utan sätts ofta på prövotid och där möjligheten till omprövningar är en del i detta. Det är därför det finns möjligheter idag till omprövningar av villkoren och att kraftbolagen kan få avstå upp till 5 % av intäkterna eller vattenföringen. Detta gäller de flesta vattendrag.

Kraftbolagen har alltså redan från början att räkna med att de eventuellt kan få villkoren ändrade och att de kan få avstå produktion eller pengar till åtgärder för detta ändamål. Ompröv- ningsmöjligheten ska alltså ses som en del i den ursprungliga miljöprövningen men att det också finns en begränsning i och med att den inte får äventyra syftet med verksamheten.

Dessa 5 % kommer ursprungligen från de gamla kungsådre- bestämmelserna där man i de stora älvarna, som i 1918 års vattenlag var särskilt namngivna, ålades att alltid släppa fram minst 5 % av vattenföringen i en s.k. kungsådra för att bl.a. ge möjligheter till fiskvandring. I och med den nya vattenlagen från 1984 överfördes dessa bestämmelser till att gälla alla vattendrag men att tiden mellan omprövningarna istället förlängdes till 50 år.

Långt ifrån alla kraftverk behöver genomgå en omprövning av villkoren på grund av att det i många fall redan är så förstört att det

397

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

saknas praktiska möjligheter att genomföra verkningsfulla åtgärder. Om högt räknat vart tredje kraftverk skulle omprövas så blir förlusten av energi mindre än 1 Twh. Den praktiska tillämpningen hittills har enligt flera beräkningar visat att det blir långt mindre än detta, troligen klart under 0,5 Twh fram till 2030. Som jämförelse kan nämnas att sedan 1994 har sammanlagt förlorats mindre än 0,1 TWh sammanlagt vid omprövningar.

Riksintresseklassningen för att hindra omprövningar är inte en rimlig åtgärd

I och med att omprövningsmöjligheten en gång främst var avsedd för de stora älvarna, och i och med att minskningen av energi- produktionen totalt sett blir mycket ringa(mindre än 0,5 TWh), är förslaget från utredningen om riksintresseklassning av de stora älvarna inte en anpassad åtgärd som kommer att ge en rimlig avvägning mellan energi och miljö. Energivinsten, dvs. den ute- blivna energiförlusten, står inte i proportion till förlusten av möjligheter att förbättra miljön som en omprövning skulle innebära. Detta gäller inte minst i form av förbättrat fiske och mer produktiva och framför allt artrika vattenmiljöer. Den avvägning mellan energi och miljö som behöver göras kan redan idag behandlas på ett ganska rättvist sätt i den nuvarande prövningen enligt miljöbalken. En förlust av en energimängd på totalt mindre än 0,5 Twh kan inte heller anses vara av den storleksordningen att det är fråga om ett riksintresse. Frågan om riksintresse för energin får i ett sådant fall närmast ett löjets skimmer över sig i och med att det inte är fråga om att riva de gamla kraftverken utan endast förbättra det ofta otidsenliga villkoren, vilket ger en ganska liten inverkan på energiproduktionen.

Angelägna omprövningar hindras

Det finns angelägna, och nu aktuella omprövningar, där stora miljövinster är möjliga men som får svårt att kunna genomföras om riksintresseklassningen av de stora utbyggda älvarna införs. Det gäller bl.a. åtgärder i Ångermanälven med ändrade tappningar i Vojmån och Nämforsen samt liknande åtgärder i Mellanljusnan och i nedre Dalälven samt ytterligare några fall i andra älvar. Detta ska

398

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

jämföras med att det finns ett antal kraftverk där de naturgivna förutsättningarna för en omprövning saknas och där skadorna är så stora att det inte går att förbättra miljön hur mycket man än vill.

En riksintresseklassning skulle också avsevärt försvåra genom- förandet av de åtgärder som riksdagen krävt att regeringen ska redovisa för att fiskvandringen förbi kraftverken ska förbättras.

Förslaget till avgiftssystem ger en bättre avvägning mellan energi och miljö

Ett avgiftssystem, där alla vattenkraftverk betalar en avgift på någon eller några procent, är att bättre alternativ än utredningens förslag om riksintresseklassning eftersom man därmed kan minska bortfallet av energi samtidigt som man kan styra åtgärderna dit där de gör bäst nytta och utan begränsning till 5%. Det finns nämligen många kraftverk speciellt bland de större, där det överhuvudtaget inte går att förbättra miljön med rimliga åtgärder, medan det finns andra där det kan krävas större tappningar än 5 % för att få en nöjaktig förbättring av miljön.

Om man exempelvis sätter avgiften till mindre än 5 % så kommer kraftverksägaren att få en mindre kostnad än han idag riskerar. Man kan likna det vid en försäkringsavgift. Troligen kan avgiften sättas så lågt som 2–3 % eller kanske ännu lägre, men ändå ge så pass mycket pengar att det räcker till alla omprövningar som är möjliga att genomföra samt även bekosta länsstyrelsernas och Kammarkollegiets kostnader för handläggning och framtagande av underlag för miljöprövningen.

Förslaget till avgiftssystem ger alltså både en liten förlust av energi, en rättvis fördelning av kostnaderna mellan kraftverks- ägarna och möjligheter att satsa på åtgärder för miljön där de gör bäst nytta.

399

Särskilt yttrande

av experten Stefan Nyström

Övergripande synpunkter

Utredaren har haft ett svårt uppdrag och regeringen har knappast förenklat det genom tydliga direktiv. Tvärtom är skrivningarna i direktiven delvis svåra att tolka och i vissa fall direkt motstridiga. Kombinerat med en extremt kort utredningstid har detta medfört stora svårigheter för sekretariatet att på ett balanserat, genom- synligt och rättssäkert sätt genomföra sitt uppdrag. Konsekvensen blir att många förslag trots ett omfattandet textmaterial vilar på lös grund och saknar meningsfulla konsekvensbedömningar. Avsnitten om EG-rätt är direkt ofullständiga vad gäller t.ex. habitatdirektiv och MKB-direktiv. Andra viktiga avsnitt om för utredningen centrala begrepp som t.ex. ”balanskraft” är mer eller mindre oanalyserade partsinlagor från kraftindustrin. Farhågan att vattenkraftproduktionen regelmässigt skulle minska med 20 % vid omprövningar har inte heller problematiserats. Den motsägs dessutom av de faktiska produktionssiffrorna från vattenkraften, som legat oförändrad eller t.o.m. ökat de senaste 10–20 åren trots 200 omprövningsdomar. En mera grundläggande och neutral analys av båda ovanstående frågeställningar hade varit på sin plats.

Till skillnad från vindkraften, saknas för vattenkraften regler motsvarande den improduktiva ”dubbelprövningen” av vindkraft, där lättnader i regelverket kunde föreslås i relativt stor enighet och utan omedelbar negativ inverkan på andra värden än möjligen det kommunala planmonopolet. Inom vattenområdet saknas mot- svarande förenklingar. Detta leder till att utredaren med ljus och lykta närmast tvingas leta efter möjliga förslag att presentera för uppdragsgivaren. Det blir en krystad process. Med utredarens tolkning av direktiven leder dessvärre förslagen sammantaget i en riktning som dramatiskt gynnar kraftproducenterna och urholkar

401

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

möjligheterna att såväl uppfylla olika EG/EU-direktiv som möjligheten att uppnå flera av de miljömål riksdagen slagit fast. Det är inte självklart ett önskvärt utredningsresultat sett ur beställarens perspektiv. För sportfisket och fiskevården är det helt oacceptabelt.

Parallellerna till miljöfarlig verksamhet är lika många som de praktiska exemplen på logisk koppling mellan områdena är få. Det bör noteras att vattenverksamhet är helt platsbunden och att ingrepp i t.ex. ett strömmande vatten för kraftproduktion får väldigt stor, negativ effekt på hela det geografiska område som vattensystemet omfattar. Det går inte heller att dra någon direkt parallell till vindkraften, eftersom, enkelt uttryckt en fågel kan flyga förbi ett vindkraftverk, men en fisk (eller något annat vattenlevande djur) kan inte ta sig förbi den fysiska spärr som en damm utgör. Vattenkraften intar därmed en särställning ur ekologisk synvinkel.

Utredningen för ett perspektivlöst och stundtals rapsodiskt resonemang om energipolitik och produktion av el i Sverige. Vissa delar av området belyses på ett förtjänstfullt sätt i detalj, medan andra delar av problematiken helt lyser med sin frånvaro. Tydligast blir detta genom den totala avsaknaden av diskussion om Sveriges framtida elproduktion och elkonsumtion. Energimyndigheten konstaterar exempelvis i sin Långtidsprognos 2008 (publicerad 2009-03-06) att Sverige kan exportera 25 Twh el år 2030 genom ökad produktion från kraftvärme, vind och kärnkraft. Myndigheten konstaterar också att EU:s mål om andel förnybar energi sannolikt nås – utan ytterligare styrmedel. Till Energimyndighetens analys kan läggas slutsatserna från utredningen Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25). Här konstateras att svensk energianvändning under åren 2005–2016 kommer att minska med 25 Twh redan med befintliga och beslutade styrmedel, och att det finns en potential på ytterligare ca 20 Twh som är samhällsekonomiskt lönsam att genomföra.

Siffrorna från Energimyndighet och energieffektiviserings- utredningen talar sitt tydliga språk, och visar hur de energipolitiska målen nås utan ytterligare utbyggnad av vattenkraften. Det är också uppenbart att det inom ramen för produktionskapaciteten finns en god marginal för att avsätta ytterligare vatten från potentiell kraftproduktion till investeringar i miljönytta som möjliggör uppfyllande av såväl miljömål som EG-rätt. Det politiska valet kommer här att stå mellan en skattesubventionerad (läs: el- certifikat) export till förmån för ännu högre vinster i kraftbolagen,

402

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

eller att nå miljömålen, uppfylla EG-rättens krav och samtidigt värna människors möjlighet till ett aktivt friluftsliv i sin närmiljö.

Några specifika synpunkter på lagda förslag

Nationellt viktig vattenkraft

Utredaren har ända in i slutet av utredningen förespråkat en ”stopplag” för nationellt viktig vattenkraft. Detta skulle vara helt oacceptabelt. Alla verksamheter måste kunna omprövas för att möta nya omständigheter och moderna krav utifrån ny kunskap. Att stora och mycket lönsamma vattenkraftverk skulle gå helt fria från moderna krav genom ett allmänt fribrev med egen gräddfil är inte rimligt. Om ett sådant förslag genomfördes skulle de åtgärds- förslag som nyligen skickats ut på remiss från vattenmyndigheterna (2009-03-01) i praktiken kunna kastas i papperskorgen. Förutom att en sådan åtgärd på ett dramatiskt sätt skulle undergräva möjlig- heterna att uppnå såväl miljömål som vatten- och habitatdirektiv, så skulle en stopplag sätta den demokratiska processen ur spel kring de aktuella vattendragen och sannolikt också urholka förtroendet för politiken från de många organisationer och människor som deltagit i de lokala vattenråden under vattenmyndigheternas ledning. Möjligheten att åstadkomma något positivt i stora kraftverk kan i en del fall vara begränsade och självklart är den redan utbyggda, storskaliga vattenkraften mycket viktig för Sveriges framtida elförsörjning och i arbetet mot klimat- förändringar. Detta bör man självklart ta hänsyn till, men det bör snarare ske i samråd mellan myndigheterna när det gäller val av omprövningsobjekt snarare än att i lag skriva bort varje möjlighet till åtgärder i alla större kraftverk.

I sista sekund har nu utredaren meddelat att man inte längre föreslår ändringar i kap 24:5 (stoppregeln) och 31:22 (förslag om att undanta vissa omprövningar från ersättningsregeln). Samtidigt vill man behålla förslaget att Energimyndigheten ska peka ut områden som är av riksintresse för energiproduktion genom vattenkraft. Att man tar bort förslaget på ändring i 31:22 är positivt. Att man tar bort förslagen i 24:5 kan ju låta positivt men frågan är om det innebär någon större skillnad i praktiken?

Ett utpekande av riksintresse för elproduktion ska enligt utredningen innebära att ett område skyddas mot åtgärder som

403

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

påtagligt kan försvåra etablerandet och nyttjandet av bl. a. anläggningar för energiproduktion. En omprövning kan vara en sak som försvårar elproduktionen, därför borde det säkerligen bli avsevärt svårare att få igenom en omprövning av en anläggning som är riksintresse för vattenkraft. Eftersom det är både kostsamt och tidsödande att ompröva domar så väljer kanske inte Kammarkollegiet att ta sig an omprövningar som har oddsen emot sig utan man väljer hellre andra objekt. Följden blir ju då att sannolikt kommer inga omprövningar ske vid riksintressen för vattenkraft = resultatet blir ungefär likadant som om man skulle behållit stoppregeln.

En styrande regel som gynnar produktionskapaciteten vid vattenkraftverken

Förutom ovanstående förslag om att välja ut vissa vattendrag som skall vigas åt kraftproduktion utan att behöva ta hänsyn till miljön, så vill utredningen även försvåra omprövningsverksamheten i övriga vattendrag. Det är helt oacceptabelt, och förslaget går stick i stäv också med de egna direktiven om att höja ambitionsnivån gällande omprövningar.

Införande av en regel som främjar produktionen av förnybar energi

Skulle förändra förutsättningarna för stora delar av miljöarbetet på ett dramatiskt sätt, och dessutom utan konsekvensanalys. Frågan har inte ens diskuterats på expertmötena. Stora negativa konsekvenser för strömmande vatten och miljömålen samt går tvärsemot vattendirektivets intentioner. Helt oacceptabelt.

Borttagande av den samhällsekonomiska tillåtlighetsbedöm- ningen (11 kap. 6 § MB).

Paragrafen synes vara klok och genomtänkt eftersom den är gjord för att sålla bort projekt som inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Det är ett kostnadseffektivt sätt att tänka, och jag har svårt att förstå bevekelsegrunden för utredarens förslag; menar man på fullt allvar att rättsprövningen blev mer effektiv om man ökar risken för att släppa igenom projekt som inte är samhälls- ekonomiskt lönsamma? Noterbart också att en konsekvens- bedömning av förslaget saknas.

404

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Borttaganda av rådighetskravet

Ett direkt oklokt förslag, inte minst mot bakgrund av att kraft- bolagens företrädare på sammanträden i utredningen tydliggjort att detta inte är en viktig fråga. Ett borttagande synes framförallt kunna påverka utgången av rättsprocesser som gäller den så kallade småskaliga vattenkraften. Här skulle borttagande av rådighets- kravet riskera öka risken för att små och resurssvaga vattenägare (jfr. samfälligheter och liknande) inte skulle komma till tals förrän domstolen redan kommit med sitt utlåtande. En tydlig förskjutning av makten till förmån för stora och/eller starka processparter som ur ett rent demokratiskt perspektiv vore förkastlig. Det är inte heller samhällsekonomiskt kostnadseffektivt med en liknande ordning i förhållande till dagens.

Verksamheter utan tillstånd

Utredningen föreslår att vattenverksamheter utan tillstånd inte skall behöva söka tillstånd före ett visst datum. Förvånande nog innebär förslaget att utredaren anser att det är OK ett stort antal vattenverksamheter fortsätt får bedrivas utan stöd från eller skyldigheter gentemot samhället. Ett laglöst tillstånd, helt enkelt. Självklart bör den fortsatta behandlingen av frågan innebära ett krav från myndigheterna att inte någon verksamhet tillåts bedrivas utan tillstånd efter laglig prövning.

Avslutande kommentarer

Utredningens direktiv innehåller tydliga citat från en enig riksdag om krav på en ökad ambitionsnivå i vattenarbetet med särskild koppling till fri passage förbi vattenkraftverk. Lika tydlig är riksdagen med att det är kraftbolagen som skall betala.

På motsvarande tydliga sätt belägger utredningen genom material från länsstyrelserna hur illa ställt det är med såväl tillstånd och tillsyn för vattenverksamhet i allmänhet som med fria passager förbi vattenkraftverken i synnerhet. 179 vattenkraftverk drivs utan tillstånd. 6402 fiskvandringshindrande dammar saknar de fiskvägar som lagen kräver. 619 dammar och 81 vattenkraftverk saknar tydlig reglering av drifts- och underhållsansvar. I flera län vet läns-

405

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

styrelserna inte ens hur många vattenkraftverk som finns – trots att man är ansvarig för tillsynen. Det är häpnadsväckande.

Statistiken är ofullständig och i många delar bristfällig, men visar ändå med all tydlighet var de stora problemen för samhället kopplat till vattenkraftsproduktionen ligger. Det är anmärknings- värt hur myndigheterna under lång tid underlåtit att se till att vattenkraftproducenterna uppfyller åtminstone de mest basala kraven kopplade till gällande lagstiftning, dvs. att inneha ett tillstånd.

Det är inom detta område samhällets fokus bör läggas framöver och samtliga förslag i denna riktning som återfinns i utredningen har givetvis stöd från Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund.

Avslutningsvis kan noteras två förhållandevis nya rapporter i den aktuella frågan.

Ångpanneföreningen (ÅF) har 2008-10-01 till Energimyndig- heten redovisat rapporten Faktaunderlag om vattenkraften. Här konstateras att ”produktionsbortfallet i huvudparten av alla framtida omprövningar kommer som högst att uppgå till 5 procent, eftersom nästan all vattenkraftproduktion (omkring 97%) kommer från anläggningar som är meddelade enligt äldre lagstiftning”. ÅF bedömer den maximala kraftförlusten vid omprövningar till 40 Gwh fram till år 2015.

Naturvårdsverket skriver i rapporten Bedömda behov av åtgärder och medel för restaurering av sjöar och vattendrag (2009-03-26) att kraftförlusten vid omprövningar kommer att uppgå till maximalt 55 Gwh fram till 2025, motsvarande 20 Mkr per år. Samtidigt konstaterar verket att ”Med dagens resurser är det inte möjligt att bedriva omprövningar av de verksamheter som skulle behövas och därmed inte troligt att kraftförlusten kommer att realiseras”.

Den entydiga bilden från dessa två rapporter från de svenska expertmyndigheterna på området är att den samlade, möjliga kraftförlusten från omprövningsverksamhet under de närmaste 10– 15 åren uppgår till motsvarande 4–6 vindkraftverk av den sort som finns i drift på Lillgrund i Öresund. Den nu planerade vindkraft- parken väster om Piteå omfattar 1 100 nya vindkraftverk och dessutom med högre effekt än kraftverken på Lillgrund.

Den samlade, möjliga kraftförlusten vid omprövningsverksam- heten i svenska vattendrag är alltså en droppe i havet jämfört med de mycket stora, och positiva satsningar som genomförs på vindkraft. Slutsatsen är att vi både kommer att behöva och kunna genomföra de för miljömålen och friluftslivet viktiga omprövning-

406

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

arna av vattenverksamhet, samtidigt som vi producerar tillräckligt med el både för att klara Sveriges eget konsumtions behov och för en omfattande export.

407

Särskilt yttrande

av experten Lennart Sandebjer

Sammanfattning av yttrandet

Sammanfattningsvis kan jag konstatera att utredningen enligt min uppfattning inte lagt några förslag som kan anses främja befintlig vattenkraft eller som syftar till att gynna tillkomsten av ny vatten- kraft (produktions- och reglerförmåga). Mot bakgrund av den starka kopplingen mellan vattenkraften och förutsättningarna att utveckla vindkraften samt ett tydligt utredningsuppdrag är detta utfall en allvarlig brist. Jag pekar dessutom på att vattenkraftens roll i såväl det Svenska som i det framtida, integrerade, Europeiska elnätet är helt avgörande för att kunna uppnå den inom EU beslutade utbyggnaden av förnyelsebar el. Vidare anser jag att utredningens förslag inom ramen för deluppdraget Vattenverk- samheter, är bristfälligt motiverade och så ingripande för små- skaliga produktionsanläggningar att det krävs en fördjupad analys innan regeringen ens överväger ett genomförande.

Utredningen har alltså skjutit ifrån sig uppgiften att lägga fram förslag som syftar till att främja befintlig vattenkraft och underlätta en nödvändig utveckling av vattenkraften. Detta accentuerar be- hovet av en statlig vattenkraftutredning som med utgångspunkt från EU:s förnybarhetsdirektiv analyserar behovet av att öka vattenkraftens produktionsförmåga och reglerförmåga. En analys av potentialen med utgångspunkt från dagens förutsättningar kan dessutom ge en realistisk bild av hur vattenkraften kan utvecklas. Med hänsyn till nuvarande omprövningsambitioner och svårigheten att utveckla vattenkraften är det enligt min mening angeläget att komplettera miljöbalken för att härigenom värna den befintliga vattenkraften samt ge tillkomsten av förnybar energi större tyngd vid miljöprövningen. Jag anser att ett sådant uppdrag bör läggas på en vattenkraftutredning. Jag anser också att utredningens ovan

409

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

angivna kontraproduktiva förslag lämpligen bör analyseras inom ramen för en vattenkraftutredning.

Vattenkraften måste utvecklas för att möjliggöra en storskalig utbyggnad av vindkraften

Inledningsvis kan konstateras att utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2007:184), rörande utredningsbehov vattenkraft anger följande.

Vattenkraft är en mycket värdefull tillgång för produktion av förnybar el och har dessutom viktiga egenskaper då den, till skillnad från annan elproduktion, många gånger är både lagrings- och reglerbar. Detta är mycket viktiga egenskaper, inte minst då en allt större mängd el i framtiden bedöms komma från vindkraft. Vattenkraften spelar en central roll för Sveriges elförsörjning och målet att öka användningen av förnybar el. Det är därför viktigt att främja en god produktions- kapacitet i vattenkraftverken.

I tilläggsdirektivets utredningsuppdrag vattenkraft anges att det ska utredas vilka bestämmelser i miljöbalken som påverkar produk- tionskapaciteten för vattenkraftverk samt utredas behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken. Vidare anges att

syftet med översynen är att identifiera behov av regeländringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt i vattenkraft- verken.

Jag anser att regeringen i uppdraget till utredningen tydligt pekar på vattenkraftens betydelsefulla roller som både förnybar och särskilt lämpad som reglerresurs i ett kraftsystem med stort inslag av vindkraftproduktion. Detta stärks av att regeringen nu i sin energipolitiska proposition föreslår en planeringsram för vind- kraften innebärande en produktion på 30 TWh år 2020, vilket ska jämföras med nuvarande planeringsmål på 10 TWh vindkraft år 2015. Slutsatsen är tydlig, nämligen att det är absolut nödvändigt att kunna utveckla vattenkraften för att möjliggöra den önskade storskaliga utbyggnaden av vindkraften.

En ökning av produktionsförmåga och reglerförmåga i vatten- kraften förutsätter i princip att omprövningstakten dämpas kraftigt samt att nya verksamheter kan få tillstånd och att villkoren i befint- liga tillstånd efter miljöprövning kan uppgraderas. I sammanhanget bör också noteras att det i vår omvärld satsas alltmer på flödande

410

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

förnybara energikällor som bidrar till att behovet av reglerbar vattenkraft ytterligare kommer att öka. I ett långsiktigt europeiskt perspektiv kommer därför vattenkraften att bli en oumbärlig reglerresurs när det gäller att möjliggöra en omställning av energi- systemet. Sverige har således en viktig roll när det gäller att bidra till att EU:s förnybarhetsmål kan uppnås.

Jag har dessutom inför utredningen påtalat vikten av att kunna utveckla vattenkraften och vilken viktig roll utredningen har när det gäller att komma med förslag som ökar förutsättningarna för att den nödvändiga utvecklingen av vattenkraften verkligen kom- mer till stånd. Visserligen har utredningen redovisat vattenkraftens betydelsefulla roller (t.ex. i avsnitt 11.5) och därmed tydligt noterat insikten att vattenkraften behöver utvecklas, men tyvärr valt att inte komma med något konkret förslag som enligt min uppfattning främjar en utveckling av vattenkraften, se mina kommentarer under rubriken nedan.

För att främja produktion med förnybara energikällor måste miljöbalken kompletteras med bestämmelser som ger detta intresse större tyngd vid tillåtlighetsbedömningen i det enskilda fallet. Utredningen pekar på konflikten mellan globala miljöfrågor (klimatpåverkan) och lokala miljöfrågor, såsom påverkan på fisket. Därvid noterar utredningen mycket riktigt att det är svårt att i ett enskilt ärende hävda det globala intresset eftersom det är lättare att beskriva en lokal konkret påverkan. Därutöver noterar utredningen att när dessa intressen ställs mot varandra kan det leda till en över- skattning av de argument som gynnar den lokala miljön. Utred- ningen fullföljer enligt min mening tyvärr inte dessa resonemang med något konkret förslag. I stället skissar utredningen, under rubriken ”Framtida utredningsbehov”, på en allmänt hållen regel som skulle kunna främja produktionen av förnybar energi och överlämnar alltså frågan för utredning i annan ordning. Med hänsyn till nuvarande svårigheter att utveckla vattenkraften är det enligt min mening angeläget att komplettera miljöbalken för att ge tillkomsten av förnybar energi större tyngd vid miljöprövningen.

Jag vill också uppmärksamma på att myndigheternas agerande i enskilda ärenden ofta är direkt styrande för utgången. Det är därför viktigt att berörda myndigheter i sitt uppdrag att bevaka och driva allmänna intressen noga överväger vilka krav och åtgärder som är befogade, med beaktande av att andelen förnybar energi måste kunna öka. Tyvärr har utredningen inte noterat den starka kopplingen mellan myndigheternas ambitionsnivå och förutsätt-

411

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

ningarna för att kunna utveckla vattenkraften. Jag utgår från att re- geringen i samband med beredningen av utredningens förslag ana- lyserar denna frågeställning.

Jag anser vidare att utredningen inte heller har fullgjort sitt uppdrag att föreslå hur konflikter mellan produktionsintresset avseende vattenkraft å ena sidan och bevarandeintressen avseende fiske och naturvård å den andra ska lösas.

Därutöver kan jag konstatera att flera av de förslag som utredningen lägger fram inom ramen för uppdraget rörande vatten- verksamheter, starkt motverkar såväl främjande av befintlig vattenkraft som den nödvändiga utvecklingen av vattenkraften. Jag noterar att ett antal av dessa förslag, som syftar till att underlätta för berörda myndigheter att driva omprövningsmål, tillkommit efter framställningar av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och Fiskeriverket.

I detta sammanhang är det också viktigt att analysera konse- kvenserna av de förslag som MPU redovisat i delbetänkandet SOU 2009:10. Förslagen innebär bl.a. att prövningen av vatten- verksamheter flyttas ned från miljödomstol till en prövnings- myndighet på länsstyrelsenivå. Jag bedömer att den samlade effekten av dessa förslag innebär en väsentlig försämring på en rad punkter i förhållande till nuvarande ordning, vilket är olyckligt mot bakgrund av behovet av att kunna utveckla vattenkraften.

Med hänvisning till vad som anförts ovan och mot bakgrund av utfallet av denna utredningsetapp framstår behovet av en statlig vattenkraftutredning tydligt.

Nedan utvecklar jag mina synpunkter rörande förslaget som syftar till att främja vattenkraftens produktionsförmåga samt de förslag som är direkt kontraproduktiva när det gäller att värna om befintlig vattenkraftproduktion eller att underlätta en utveckling av vattenkraften.

Utredningens förslag för att främja vattenkraften

Jag kan konstatera att utredningen, med utgångspunkt från behovet av att både främja befintlig vattenkraft och utveckla vattenkraftens produktions- och reglerförmåga, i avsnitt 11 för ett antal intressanta resonemang. Tyvärr blir resultatet endast ett enda konkret förslag, nämligen att ge Energimyndigheten i uppdrag att ”föreslå vilka vattendrag som är av riksintresse för produktion av

412

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

förnybar energi”. Det är visserligen bra att utredningen lyfter fram detta instrument men Energimyndigheten har redan idag denna möjlighet inom ramen för befintligt regelverk. Jag noterar att myndigheten hittills inte utpekat något område av riksintresse för vattenkraftproduktion. Vidare delar jag inte utredningens uppfattning att ett riksintresseutpekande skulle kunna påverka utgången av ett omprövningsmål. Mot denna bakgrund anser jag att utredningen inte kommit med något konkret förslag som påtagligt kan anses främja vattenkraften. Ovan har jag översiktligt redovisat vilka förändringar i miljöbalken som krävs för att detta ska bli möjligt.

Slopande av samhällsekonomisk bedömning

I syfte att jämställa vattenverksamhet med miljöfarlig verksamhet föreslår utredningen att den särskilda tillåtlighetsregeln i 11 kap. 6 § miljöbalken ska slopas och menar att detta dessutom skulle kunna främja produktionskapaciteten i vattenkraften. Jag anser att ett slopande inte främjar befintlig produktionskapacitet eller kan anses underlätta tillkomsten av ny vattenkraftproduktion. I stället bör den nuvarande bestämmelsen kompletteras för att ge till- komsten av förnybar energi större tyngd vid en samhällsekonomisk bedömning. Dessutom bör en samhällsekonomisk bedömning kunna göras även i samband med omprövningar.

Kontraproduktiva inslag i utredningens förslag

Jag kan tyvärr konstatera att flera av utredningens förslag inom ramen för uppdraget vattenverksamheter är direkt kontraproduk- tiva när det gäller att främja en hög produktionskapacitet i vatten- kraftverken. Flera förslag innebär en ökad administrativ börda som påtagligt skulle fördyra befintlig verksamhet, vilket är särskilt besvärligt för småskaliga produktionsanläggningar vars ekonomi inte tål ökade kostnader. Dessa förslag kan alltså leda till att befintlig vattenkraftproduktion måste läggas ner. Dessutom hämmar förslagen den nödvändiga utvecklingen av befintlig vatten- kraft och tillkomsten av nya vattenkraftverk eller upprustningen av nedlagda kraftverk. Mot denna bakgrund är det väsentligt att utredningens föreslagna ”administrativa pålagor” föregås av en

413

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

ingående behovsanalys där syfte och nytta noga prövas. Detta måste sedan vägas mot de ekonomiska konsekvenserna för verk- samhetsutövarna. Med hänsyn till regeringens pågående regel- förenklingsarbete är det särskilt viktigt att genomföra ovanstående analyser av föreslagen. Sammantaget anser jag att dessa förslag är så ingripande och bristfälligt motiverade att det krävs en fördjupad analys innan regeringen ens överväger ett genomförande.

Jag anser att flera av dessa kontraproduktiva förslag är resultatet av ett antal felaktiga utgångspunkter kombinerat med en över- driven ambition att jämställa vattenverksamheter med miljöfarlig verksamhet. Vidare anser jag att utredningen i alltför stor utsträckning och utan någon egentlig behovsanalys har tillmötes- gått framställningar från Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och Fiskeriverket. Detta trots att det både från sakkunnig och experter påtalats vikten av att noga pröva vad som kan anses befogat för att tillgodose utredningsdirektiv och verksamhetsutövarnas legitima intressen. Nedan pekar jag på ett antal felaktiga utgångspunkter som tyvärr präglar utredningens resonemang och förslag.

Vattenkraften innebär inte en betydande, pågående miljö- påverkan!

Vattenkraften har inte någon påtaglig, pågående miljöpåverkan. Upptagande av dämning och anläggande av nya vattenvägar medför initialt betydande miljöpåverkan men efter detta initiala skede sker ingen ny påverkan av betydelse. Då merparten av våra kraftverk anlades och regleringar genomfördes under 40–60 talet, har mellan 40–60 år gått sedan denna miljöförändring skedde. Det ska även uppmärksammas att all identifierbar inverkan, regelmässigt efter långa prövotider, motverkats genom åtgärder eller ersatts i vatten- målen, vilket är en avgörande skillnad mot miljöfarlig verksamhet, där vare sig skadekompensation eller ersättning sker i tillstånds- målet.

Det är oegentligt att tala om en pågående miljöpåverkan efter- som miljön har förändrats i av kraftverk och regleringsmagasin berörda områden och ett nytt naturtillstånd har inträtt. Detta är jämförbart med effekterna av övriga mänskliga aktiviteter i nu existerande kulturlandskap.

414

SOU 2009:42

Särskilt yttrande

Alla vattendomar meddelade före miljöbalken är inte otidsenliga!

Regeringens direktiv till utredningen ger intryck av att regeringens inställning är att biologiska/ekologiska kunskaper inte fanns före 1999 och att krav på undersökningar av vattenverksamhetens inverkan på biologiska/ekologiska förhållanden uppkom först år 1999 genom införandet av miljöbalken. Detta är inte korrekt. Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) blev obligatoriska genom SFS 1991:650, vilken infördes i den dåvarande Naturresurslagen. Även i ansökningar och därtill hörande undersökningar som rör kraftverk från 1950-talet behandlas inverkan av företaget på ett stort antal miljöaspekter med en noggrannhet som inte sällan över- träffar den som karaktäriserar miljökonsekvensbeskrivningar av idag. Detta förhållande är välkänt för de som har någon erfarenhet av större vattenmål och har påtalats för utredningen.

Fiskvägar behöver inte skapas i alla reglerade vattendrag!

Fiskvägar ska, för att motivera sin existens, fylla någon reell funktion. För laxfiskar gäller att de leker och växer upp de första åren i strömmande vatten för att sedan vandra ut i havet där all till- växt sker för att efter 1–4 år i havet återvända för att leka i en strömsträcka. I de utbyggda vattendragen finns inga ström- sträckor/lekområden, utom i rena undantagsfall, varför laxupp- vandring är helt utan biologisk/ekologisk mening i dessa vatten. Detta stöds av ett omfattande projekt (FÅK) som studerade möjliga fiskevårdsåtgärder i sjö- och älvregleringsmagasin under 10 år (1975–1985). Projektet bedrevs av dåvarande Fiskeristyrelsen i samarbete med kraftindustrin (VASO). Inte någonstans väcktes frågan om etablering av fria vandringsvägar – av den enkla anled- ningen att det inte ansågs finnas några biologiska förutsättningar som kunde anses rimliga.

Då den hitintills helt dominerande orsaken till att vuxen lax dör i förtid, havslaxfisket, numera är starkt inskränkt, finns inget betydande hot mot den lax som reproducerar sig i de icke utbyggda älvarna.

En viktig fråga är hur skapande av fiskvandringsvägar för lax och öring i reglerade vattendrag kan bidra till att bevara alternativt öka den biologiska mångfalden. Arterna lax och öring är inte hotade i

415

Särskilt yttrande

SOU 2009:42

Sverige. I den svenska rödlistan finns endast Gullspångslaxen upp- tagen som starkt hotad vilket är den näst högsta hotkategorin. Ingen öringstam finns upptagen i någon hotkategori på den svenska rödlistan.

Nyttan av att anlägga fiskvägar måste också ställas mot det faktum att nästan alla reglerade älvar saknat naturliga laxstammar sedan många generationer. Frågan är alltså i vilken omfattning det är möjligt att etablera nya ”vilda” bestånd. Det krävs förmodligen utsättning av odlad havsöring som har de genetiska egenskaperna för vandring. Men det kommer då att bli en konkurrens mellan de stationära bestånd av öring som under lång tid har anpassats sig till nuvarande förhållanden. Frågan som då kan ställas är om detta verkligen utgör ett återskapande av naturligt bestånd eller biologisk mångfald i reglerade vattendrag, när de uppvandrande fiskarna inte kan reproducera sig och eventuellt konkurrerar med naturligt an- passade bestånd.

416

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Ny instansordning för vissa miljöbalks- och	Dir.
PBL-ärenden samt ett samordnat dömande	2007:94
vid miljödomstolarna och fastighetsdom-
stolarna

Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisa- tions- och författningsändringar för en samordning av miljödom- stolarna och fastighetsdomstolarna. Syftet med utredningen är att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål och mål och ärenden enligt miljöbalken och PBL. Utredningen syftar vidare till att höja kvali- teten i verksamheten och hitta en långsiktigt hållbar organisations- lösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna.

Utredaren kommer under hösten 2007 att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt miljöbalken och PBL. Dessa frågor presenteras över- siktligt i detta direktiv, men preciseras närmare i kommande tilläggsdirektiv.

Ett delbetänkande med förslag till organisations- och författ- ningsändringar i anledning av den nya instansordningen för ärenden och mål enligt PBL ska redovisas senast den 31 december 2007. Övriga instansordningsfrågor ska redovisas i ett delbetän- kande senast den 30 april 2008. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 december 2008.

417

Bilaga 1

SOU 2009:42

Bakgrund

Ärenden och mål enligt PBL

Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt plan- och bygglagen i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Kommuner- nas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och för- handsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länsstyrelsens prövning inte överprövas av regeringen, över- klagas i dag till allmän förvaltningsdomstol.

PBL-kommittén fick 2002 i uppdrag att se över bland annat instansordningsfrågan för samtliga PBL-ärenden. I slutbetänkandet ”Får jag lov? Om planering och byggande” (SOU 2005:77) har kommittén föreslagit att överprövningen av plan-ärenden enligt PBL, med undantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som är av betydelse för försvaret, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt PBL, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fort- sättningsvis överprövas i länsstyrelserna och – efter ett överklagan- de – vid de nuvarande miljödomstolarna. Detta förslag fick stort stöd av remissinstanserna. I propositionen ”Ny instansordning för PBL-ärenden” (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen den 22 mars 2007 att riksdagen skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL-ärenden i enlighet med vad PBL-kommittén har föreslagit. Riksdagen antog förslaget den 1 juni 2007 (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191).

Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter och vattenverk- samheter

Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken prövas i dag av kommuner, länsstyrelser, miljödom- stolar, Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. I mål som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstol alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande.

418

SOU 2009:42

Bilaga 1

Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. De miljöfarliga verksamheterna klassas som A-, B- eller C-verksamheter. Första instans för miljöprövningen av en A-verksamhet är miljödom- stolen. Första instans för miljöprövningen av en B-verksamhet är en särskild miljöprövningsdelegation vid länsstyrelserna. Miljö- prövningsdelegationen består av en ordförande och en miljösak- kunnig. Ärendena bereds av anställda vid länsstyrelsen. Om verk- samheten är en C-verksamhet är kommunen första prövnings- instans.

Mål om vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken prövas av en miljödomstol som första instans.

Vilken instans som är sista instans är beroende av om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet eller domstol. Om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet är Miljööverdomstolen sista instans. I annat fall är Högsta domstolen sista instans.

Det finns i dag fem miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna är inordnade i den allmänna domstolsorga- nisationen. Svea hovrätt är Miljööverdomstol och tingsrätterna i Växjö, Vänersborg, Nacka, Östersund och Umeå är miljödom- stolar. Miljödomstolen i Umeå har verksamhet även i Luleå.

Miljöbalkskommittén fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt miljöbalken bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slut- betänkandet ”Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter” (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas vid en förvaltnings- myndighet som första instans. Samtidigt konstaterade kommittén att det finns behov av fortsatt utredning. En prövningsorganisation som innebär att mål om miljöfarliga A-verksamheter och vatten- verksamheter prövas av länsstyrelse som första instans har fått stöd av en majoritet av remissinstanserna.

I det tidigare delbetänkandet ”Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation” (SOU 2004:38) förordade Miljöbalks- kommittén att antalet myndigheter som prövar mål om A- verksamheter och vattenverksamheter bör begränsas till ett litet antal, företrädesvis 1–5 stycken.

I samma delbetänkande belyste kommittén den tveksamhet som uttryckts i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständighet

419

Bilaga 1

SOU 2009:42

i förhållande till länsstyrelserna med anledning av att berednings- personalen vid miljöprövningsdelegationen också är handläggare vid länsstyrelserna.

Fastighetsdomstolarna

Fastighetsdomstolarna prövar bl.a. fastighetsbildnings- och expropriationsmål. Det finns i dag 25 fastighetsdomstolar. Enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen har beslutat att tings- rätterna i residensstäderna samt Mariestads och Vänersborgs tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I vissa mål och ärenden är även Eskilstuna och Sundsvalls tingsrätter fastighetsdomstolar. Fastighetsdomstolarnas avgöranden kan överklagas till någon av de sex hovrätterna och vidare till Högsta domstolen.

Domstolsverket fick i regleringsbrevet för 2005 i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Dom- stolsverket föreslog att antalet fastighetsdomstolar skulle minskas från 25 till 7 och att dessa huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar (Domstolsverkets rapport 2006:2). En majoritet av de remissinstanser som Domstolsverket hade remitterat rapporten till var positiva till en ändrad orga- nisation. Flera domstolar pekade dock på att denna fråga borde samordnas med förändringar i organisationen för miljödom- stolarna. Även i flera av remissvaren till PBL-kommitténs slut- betänkande framfördes att fastighetsdomstolarna borde införlivas i den nya organisationen vid miljödomstolarna.

Utredningsbehovet

Ändrad instansordning för vissa PBL- och miljöbalksärenden

I enlighet med propositionen ”Ny instansordning för PBL- ärenden” (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr 2006/07:191) bör prövningsorganisationen för PBL-ärenden ändras på det sätt som PBL-kommittén har föreslagit. PBL-kommittén har lämnat ett antal författningsförslag för genomförande av de organisa- tionsförändringar som behövs för att åstadkomma en sådan ny instansordning. Ytterligare utredning med förslag på organisations-

420

SOU 2009:42 Bilaga 1

och författningsändringar är dock nödvändig för att kunna genomföra den nya instansordningen.

Miljöbalkskommittén förordade en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter och regeringen delar denna uppfattning. Regeringen gör bedömningen att en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter som innebär att de prövas av en länsstyrelse som första instans renodlar miljödomstolarnas tvistlösande roll och effektiviserar handläggningen. Förslag på organisations- och författningsändringar för genomförandet av en sådan ny instans- ordning behöver dock tas fram. I sammanhanget bör det utredas hur man i en ändrad instansordning bäst tillgodoser behovet av att bygga upp och behålla en hög kompetens i prövningen. Möjlig- heten att t.ex. koncentrera dessa ärendegrupper till ett färre antal länsstyrelser bör övervägas. Här kan det framtida antalet miljö- domstolar vara vägledande. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar att åstadkomma en effektiv och rättssäker verksamhet.

Instansordningen för ärenden och mål som berör Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försva- rets radioanstalt omfattas inte av utredningsbehovet och ingår därför inte i uppdraget.

Miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna

Domstolsorganisationen ska vara ändamålsenligt utformad och bl.a. ge möjlighet till kompetensutveckling och specialisering.

Av Domstolsverkets rapport framgår att många av de lagfarna ledamöter som handlägger fastighetsmål inte i särskilt hög grad är specialiserade inom det aktuella rättsområdet. Specialiseringen i fastighetsdomstolarna består för närvarande, med några undantag, främst i att fastighetsråden är knutna till dessa domstolar. I rapporten görs bedömningen att en koncentration av fastighets- domstolarna till färre tingsrätter skulle leda till en höjd kompetens hos framför allt de lagfarna ledamöterna, att alla fastighets- domstolar skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje domstol och att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd skulle förbättras. Flertalet remiss- instanser ställde sig bakom denna bedömning. Mot denna bakgrund

421

Bilaga 1

SOU 2009:42

anser regeringen att det finns anledning att överväga antalet fastighetsdomstolar.

Fastighetsmålen har många likheter med miljömålen och likheterna med PBL-målen är än mer framträdande. Med anledning av de förändringar som nu genomförs av miljödomstolarnas organisation aktualiseras frågan om en samordning av organisa- tionen för fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna. Vid en samordnad domstolsprövning i dessa mål skulle såväl resurser som den speciella kompetens dessa mål förutsätter kunna användas mer effektivt. En samordning skulle även öka förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor vilket skulle kunna bidra till en ökad kvalitet i dömandet.

I fastighetsdomstolarna sker handläggningen enligt rätte- gångsbalken eller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Av 20 kap. miljöbalken framgår att vid prövning av mål vid en miljödomstol som har överklagats dit från en förvaltningsmyndig- het tillämpas förvaltningsprocesslagen om annat inte är särskilt föreskrivet. Förvaltningsprocesslagen är en processlag egentligen avsedd att användas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. När instansordningen ändras för mål om vattenverksamheter och A- verksamheter kommer antalet mål i miljödomstol som prövas enligt förvaltningsprocesslagen att öka ytterligare. Med hänsyn bl.a. till frågan om prejudikatbildning kan det ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning.

Frågor i kommande tilläggsdirektiv

Utöver det nu redovisade utredningsbehovet anser regeringen att det är viktigt att det nuvarande regelverket utreds och att författningsändringar vid behov föreslås för bl.a.

•utpekande av områden som är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken,

•samordning av bestämmelser om miljökonsekvensbedömningar i 6 kap. miljöbalken och andra författningar,

• anpassning av bestämmelser om vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken till övriga bestämmelser i balken, och

•bestämmelser som påverkar förutsättningarna för produktion av förnybar energi.

422

SOU 2009:42

Bilaga 1

Regeringen avser att återkomma med tilläggsdirektiv i dessa frågor under hösten 2007.

Uppdraget

Första delbetänkandet

Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att överprövningen av ärenden enligt PBL i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid de nu- varande miljödomstolarna. Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen för PBL-ärendena. Utredaren ska lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgodoses. Utredaren ska bl.a. belysa olika lämpliga sätt att utforma beredningsorganisationen.

Andra delbetänkandet – organisatoriska frågor

Utredaren ska

•föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter,

•analysera för- och nackdelarna med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt,

•föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt,

•föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade,

•överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska ut- formas,

•föreslå hur domkretsindelning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas, och

•överväga införandet av nya namn på miljödomstolarna och Miljööverdomstolen.

423

Bilaga 1

SOU 2009:42

Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att tillståndsprövningen av mål om A-verksamheter och vatten- verksamheter ska inledas vid länsstyrelserna samt dels att miljö- domstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas.

Utredaren ska föreslå de organisations- och författnings- ändringar som behövs för den ändrade instansordningen för ärenden om A-verksamheter och vattenverksamheter. I syfte att säkra tillräcklig kompetens och kontinuitet för tillståndsärendenas beredning, ska utredaren lämna förslag till möjliga lösningar, t.ex. att organisatoriskt ge ett färre antal länsstyrelser detta ansvar. Utredaren ska lämna förslag om lämpligt antal och vilka länsstyrelser som kan komma att pröva målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. En utgångspunkt kan vara det framtida antalet miljödomstolar.

Utredaren bör överväga om en nedflyttning av prövningen av målen om A-verksamheter och vattenverksamheter till länsstyrelse som första instans innebär att det finns behov av att se över miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller i förhållande till varandra. Vid denna översyn bör konsekvenserna av eventuella förändrade förutsättningar för respektive verksamhet belysas.

Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av prövningen av mål om vattenverksamheter till länsstyrelsen kan innebära att länsstyrelsen prövar alla frågor som kan uppkomma i ärenden eller att frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillstånds- frågan och på samma sätt som i dag prövas av miljödomstolen. Utredaren ska överväga om dessa frågor skulle kunna hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande.

Utredaren ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorga- nisationen ska vara utformad i framtiden och på vilket sätt en samordning kan ske med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation.

När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna samtidigt som miljödomstolarna ska samordnas med fastighets- domstolarna finns det anledning att överväga antalet miljödom-

424

SOU 2009:42

Bilaga 1

stolar och fastighetsdomstolar. Det bör också övervägas om domstolarna är ändamålsenligt lokaliserade, bl.a. med beaktande av de nya mål- och ärendetyper som förs till miljödomstolarna. Ut- redaren ska därför föreslå antalet miljödomstolar och fastighets- domstolar och var dessa ska vara lokaliserade. En utgångspunkt ska vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning samtidigt som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering kompetensutveckling och en effektiv berednings- organisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal.

Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instans- ordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt.

Vid en samordnad prövning av ärenden enligt miljöbalken och PBL samt när målen om vattenverksamheter ska prövas av läns- styrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Utredaren ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas.

Som regeringen konstaterade i propositionen ”Ny instans- ordning för PBL-ärenden” (prop. 2006/07:98) förutsätter en samordnad instanskedja ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk sam- ordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker ytterligare behovet av nya namn på domstolarna.

Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det utredaren fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget.

Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna nega- tivt.

425

Bilaga 1

SOU 2009:42

Andra delbetänkandet – processuella frågor

Utredaren ska

•överväga hur sammansättningsreglerna bör vara utformade i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna och vid behov föreslå ändrade regler,

•överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva, och

•föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning.

Som framgår av föregående avsnitt är den organisatoriska samord- ningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna av en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen ses över. Utredaren ska vid behov lämna förslag till harmoniserade regler för rättens sammansättning vid handläggning och avgörande av mål och ärenden i miljödomstolarna och fastig- hetsdomstolarna, bl.a. bör nämndemännens medverkan i fastighets- och PBL-mål utredas. Reglerna ska vara enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet.

Som framgått prövas flertalet mål i miljödomstolarna enligt förvaltningsprocesslagen. Utredaren ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet.

I dag kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om vattenverksamheter och miljöfarliga A-verksamheter enligt miljöbalken kan överklagas till Högsta domstolen. När bygglovsärendena nu ska prövas i samma ordning som överklagade miljöbalksärenden samtidigt som målen om vattenverksamheter och A-verksamheter kommer att inledas i länsstyrelse blir Miljööverdomstolen sista instans i dessa fall. Utredaren ska därför överväga och lämna förslag till hur pre- judikatbildningen ska kunna tillgodoses.

Utöver de nu berörda frågorna står det utredaren fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget.

426

SOU 2009:42

Bilaga 1

Kostnader och andra konsekvenser

I samband med bedömningen av frågan om hur resurs- och kompetensbehovet ska tillgodoses vid länsstyrelserna och dom- stolarna ska även frågan om finansiering beaktas. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter.

Om utredarens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas.

Utredaren ska genomgående beakta konsekvenserna för små och medelstora företag samt redovisa hur förslagen kan förenkla miljöprövningen för dessa företag, minska tiderna för att få nöd- vändiga tillstånd och minska företagens administrativa kostnader. I denna del ska samråd ske med Näringslivets Regelnämnd.

Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonse- kvenser för staten, kommuner eller landsting, ska även förslag till finansiering lämnas.

Arbetsformer

När det gäller förslag till organisatoriska lösningar ska samråd ske med utredningen Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren ska också beakta de slutsatser som ska rapporteras till Finansdepartementet den 31 augusti 2007 i det särskilda uppdraget att analysera och lämna förslag på koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet (Fi2007/604).

(Miljödepartementet)

427

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Miljöprocessutredningen	Dir.
(M 2007:04)	2007:184

Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2007

Sammanfattning

Utredaren har tidigare fått i uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål- och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (PBL) samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Det uppdraget ändras och utökas med dessa direktiv.

Tidpunkterna för redovisning av vissa frågor i det tidigare uppdraget ändras.

Utredaren får i uppdrag att också utreda behovet av författningsändringar i fråga om

•förnybar energi,

•vattenverksamheter,

•riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken,

•miljökonsekvensbeskrivningar, och

•samordning och samråd i prövningsförfarandet.

Vid behov ska utredaren föreslå nödvändiga författningsändringar i miljöbalken, plan- och bygglagen (1987:10) och andra berörda författningar.

Utredaren får därutöver ta upp och föreslå de ändringar som har nära samband med uppdraget.

429

Bilaga 2

SOU 2009:42

Bakgrund

Regeringen beslutade den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att dels utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instans- ordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och PBL, dels utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna (dir. 2007:94). Utredningen har tagit namnet Miljöprocessutredningen (M 2007:04).

Enligt de tidigare beslutade direktiven ska utredaren i ett första delbetänkande föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL-ärenden. I ett andra delbetänkande ska utredaren föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instans- ordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter (dvs. mål som enligt det nuvarande regelverket tillståndsprövas av miljödomstol som första instans). I det andra delbetänkandet ska utredaren också analysera fördelar och nackdelar med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter. Vidare ska utredaren i det andra delbetänkandet föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt, föreslå antalet miljödomstolar och fastighets- domstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade samt överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva.

I de tidigare beslutade direktiven angavs att utredaren i tilläggsdirektiv skulle få i uppdrag att utreda fler frågor som hör samman med prövningar enligt miljöbalken. Det är frågor om riksintressen, miljökonsekvensbedömningar, vattenverksamheter och produktion av förnybar energi. Utredarens uppdrag i de frågorna framgår av dessa tilläggsdirektiv.

En del av de frågor som avses i dessa tilläggsdirektiv behöver behandlas i ett sammanhang med frågor som enligt de tidigare direktiven skulle redovisas i det andra delbetänkandet. Detta gäller t.ex. prövningen av vattenverksamheter och de instansordnings- och ersättningsfrågor som hör samman med vattenverksamheterna. Samtidigt behöver vissa av de processuella frågor som, enligt de tidigare beslutade direktiven, skulle redovisas i det andra

430

SOU 2009:42

Bilaga 2

delbetänkandet behandlas i ett sammanhang med frågor som redovisas i det första delbetänkandet. Detta gäller den nya instansordningen för PBL-ärenden och t.ex. frågorna om miljödomstolarnas lokalisering och vilka handläggningsregler som ska gälla. De ändrade tidpunkterna för redovisningen framgår av dessa tilläggsdirektiv.

Allmänna utgångspunkter för tilläggsuppdraget

Det övergripande syftet med tilläggsuppdraget är att effektivisera miljöprövningen, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljöskyddskraven. I detta sammanhang är en utgångspunkt att handläggningstiderna ska hållas så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att nå miljömålen eller åsidosätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande. En annan utgångspunkt är att bestämmelserna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Kraven för miljöprövningen ska inte vara mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa. Onödiga krav ska tas bort.

Ett annat syfte med tilläggsuppdraget är att säkerställa att alla tillståndspliktiga verksamheter har moderna tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i miljöbalken.

Ytterligare ett syfte är att regelverket ska ge förutsättningar för att beslutade mål inom de områden som berörs av tilläggsuppdraget nås.

I den mån konflikter mellan olika mål uppkommer ska dessa belysas, lösningar i regelverket presenteras liksom konsekvenserna av föreslagna lösningar redovisas.

Förnybar energi

Bakgrund

EU-bestämmelser om förnybar elproduktion finns i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (direktivet om förnybar el). Riksdagen har i enlighet med direktivet beslutat att i Sverige ska användningen av förnybar el, jämfört med 2002 års nivå, öka med

431

Bilaga 2

SOU 2009:42

10 terawattimmar till år 2010 (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och 17 terawattimmar till år 2016 (prop. 2005/06:154, bet. 2005/06:NU17, rskr. 2005/06:361). I samband med beslutet 2002 bestämde riksdagen också ett planeringsmål för vindkraft som innebär att det ska finnas planmässiga förutsättningar för en vindkraftsproduktion mot- svarande 10 terawattimmar till 2015. Det huvudsakliga styrmedlet för att nå riksdagens utbyggnadsmål är det elcertifikatsystem som infördes 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133).

I mars 2007 enades Europeiska rådet om ett bindande mål för förnybar energi på 20 procent av den totala energianvändningen 2020 (7224/07 CONCL 1). Ett förslag till ramdirektiv för förnybar energi, med bindande mål för andelen förnybar energi i de olika medlemsstaterna, har aviserats till början av 2008.

Vattenkraftverk prövas som vattenverksamheter enligt bestämmelser huvudsakligen i 11 kap. miljöbalken. Vindkrafts- anläggningar prövas enligt bestämmelser huvudsakligen i miljöbalken, PBL och ellagen (1997:857).

Utredningsbehov vindkraft

Med beaktande av att vindkraften är en förnybar energikälla med goda miljöegenskaper, att vindkraften har en stor outnyttjad potential, att den tekniska utvecklingen inom området går fort och att det krävs en omfattande utbyggnad av vindkraften för att nå uppsatta mål, bör man särskilt utreda möjligheterna att förenkla de delar av regelverket som påverkar förutsättningarna för etablering av vindkraft.

Även om Sverige bedöms ha en stor potential för vindkrafts- utbyggnad har planeringen för utbyggnad av vindkraft hittills haft varierande omfattning och kvalitet i landet. Likaså kan det konstateras att processen från ansökan till uppförande av vindkraft- verk i flera fall har tagit lång tid bl.a. beroende på att uppförande av vindkraftverk kräver separata prövningar enligt flera regelverk vid olika myndigheter och domstolar.

PBL-kommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) föreslagit ett antal ändringar i PBL för att underlätta en fortsatt utbyggnad av vindkraft. I propositionen ”Ett första steg för en enklare plan- och bygglag” (prop. 2006/07:122) föreslog regeringen

432

SOU 2009:42

Bilaga 2

att riksdagen skulle anta ett av förslagen, som innebär att kommunernas arbete med att planera för vindkraft underlättas. Riksdagen antog förslaget (bet. 2007/08:CU3, rskr. 2007/08:54).

Riksdagen har också godkänt regeringens förslag till inriktning för det fortsatta arbetet med en gemensam instansordning för PBL- och miljöbalksärenden (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191). En sådan instansordning ger förutsättningar för samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och miljöbalken. En ökad samordning av dessa ärenden bedöms i sin tur leda till kortare handläggningstider.

PBL-kommitténs förslag att samordna prövningsförfarandet enligt PBL och miljöbalken – bl.a. för att ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken – skulle kunna underlätta processen för vindkraftsutbyggnad. Detta förslag, liksom kommitténs övriga samordningsförslag, behöver dock utredas närmare och samordnas med förslag till motsvarande bestämmelser i miljöbalken och annan lagstiftning som har betydelse för vindkraftsutbyggnad.

Myndigheter, organisationer och vindkraftsprojektörer har framfört synpunkter och föreslagit författningsändringar för att underlätta en utbyggnad av vindkraften i Sverige.

Även EG-direktivet om förnybar el ställer höga krav på utbyggnad av förnybar elproduktion för att gemenskapens mål om förnybar energi ska kunna nås.

Sammanfattningsvis finns det alltså ett behov av att se över de bestämmelser som påverkar förutsättningarna för etablering och utbyggnad av vindkraft. Handläggningen av vindkraftsärenden behöver förenklas och effektiviseras. Handläggningen behöver också samordnas inom och mellan de myndigheter som deltar i processen. I detta sammanhang bör man beakta erfarenheter från andra länder, t.ex. Tyskland och Danmark.

Uppdrag vindkraft

Utredaren ska

1.redovisa processen från planering till uppförande av vindkraftsanläggningar utifrån relevanta krav i olika författningar,

2.undersöka och redovisa i vilken utsträckning dubbelprövning förekommer,

433

Bilaga 2

SOU 2009:42

3.utreda om något krav eller något prövningsmoment skulle kunna tas bort eller samordnas med något annat, och i detta sammanhang särskilt

a) utreda behovet av krav på detaljplan för vindkraftverk i PBL alternativt möjligheten och lämpligheten att differentiera ett sådant krav beroende på vindkraftsanläggningens storlek och placering,

b) utreda behovet av att införa ett krav på maximal höjd för bygglovsfria vindkraftverk i 8 kap. 2 § PBL,

c) utreda möjligheten och lämpligheten att undanta vindkrafts- anläggningar från riksintresset ”obruten kust” i 4 kap. 3 § miljö- balken,

d) utreda möjligheten att för tid innan ett tillstånd för en vindkraftsanläggning ges besluta om ensamrätt till vindkrafts- etablering för en viss verksamhetsutövare under en viss begränsad period och avseende ett visst vattenområde eller en viss statligt ägd mark,

e) utreda möjligheten och lämpligheten i att undanta vindkraftverk från bestämmelserna om tillstånds- och tillåtlighets- prövning i miljöbalken alternativt begränsa denna prövning, eller, om inte detta är lämpligt, särskilt

- utreda möjligheten att samordna samrådsförfarandena enligt PBL och miljöbalken,

- utreda behovet av en lokaliseringsprövning både enligt PBL och miljöbalken för uppförande av vindkraftsanläggningar alter- nativt undersöka samordningsmöjligheterna i denna del,

- utreda behovet och möjligheten att i fråga om regeringens tillåtlighetsprövning av vindkraftsanläggningar justera den avgränsning som görs i 17 kap. 4 a § 7 miljöbalken för att få överensstämmelse med övriga bestämmelser om vindkraft och i detta sammanhang närmare utreda om det är effekten, storleken, antalet eller något annat hos vindkraftverken som bör styra prövningsnivån,

- utreda behovet och lämpligheten av att byta ut den nuvarande tillståndplikten för mindre vindkraftverk i vattenområden mot anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken med hänsyn till den anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter som har införts med stöd av 11 kap. miljöbalken, och

4.utreda möjligheterna att inom och mellan myndigheter samordna och effektivisera handläggningen av ärenden och mål enligt olika författningar som påverkar förutsättningarna för utbyggnad av vindkraft.

434

SOU 2009:42

Bilaga 2

Syftet med översynen ska vara att identifiera behov av regeländringar som underlättar för fortsatt utbyggnad av vindkraft i enlighet med uppsatta mål samtidigt som miljömålen ska nås, försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggör en mer överskådlig och tidsmässigt både kortare och mer effektiv handläggning samtidigt som prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker.

Utredningsbehov vattenkraft

Enligt bestämmelserna i 31 kap. 22 § miljöbalken är en tillstånds- havare skyldig att utan ersättning tåla viss del – högst en femtedel och lägst en tjugondel – av en förlust eller inskränkning i samband med en omprövning till förmån för bl.a. det allmänna fiske- intresset. Det kan röra sig om förlust av vatten eller fallhöjd.

En kartläggning av omprövade vattendomar i mindre vattendrag visar att elproduktionen ofta minskar med 5 procent varje gång en omprövning sker. Vattenkraft är en mycket värdefull tillgång för produktion av förnybar el och har dessutom viktiga egenskaper då en, till skillnad från annan elproduktion, många gånger är både lagrings- och reglerbar. Detta är mycket viktiga egenskaper, inte minst då en allt större mängd el i framtiden bedöms komma från vindkraft. Vattenkraften spelar en central roll för Sveriges elförsörjning och målet att öka användningen av förnybar el. Det är därför viktigt att främja en god produktionskapacitet i vatten- kraftverken. Vid översynen av de bestämmelser som gäller vid omprövning av tillstånd för vattenverksamheter är det nödvändigt att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt, utan att undergräva arbetet med att nå miljömålen eller möjligheten att särskilt beakta det allmänna och enskilda fiskeintresset. Med ett generellt vattensystemperspektiv, som bl.a. behövs enligt EG:s ramdirektiv för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område), ges förut- sättningar att på ett samlat sätt tillgodose elproduktionsintresset, miljömålsintresset och fiskeintresset.

435

Bilaga 2

SOU 2009:42

Uppdrag vattenkraft

Utredaren ska

1.utreda vilka bestämmelser i miljöbalken som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk, och

2.i detta sammanhang utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktions- kapacitet i vattenkraftverken.

Syftet med översynen är att identifiera behov av regeländringar för att främja en så hög produktionskapacitet som möjligt i vattenkraftverken. Om utredaren finner att identifierade behov av regeländringar kommer i konflikt med tilläggsuppdraget under rubriken Vattenverksamheter, ska utredaren belysa konflikten, föreslå hur regelverket kan utformas så att det underlättar en konfliktlösning och beskriva konsekvenserna av förslagen. Detsamma gäller i fråga om konflikter med andra uppsatta mål, intressen och regelverk för bl.a. miljön, fisket, rekreation och turism.

I uppdraget ingår inte att se över de bestämmelser i 4 kap. miljöbalken som skyddar vissa vattenområden. Vid översynen bör man beakta de förändringar av vattenproduktionen som långsiktigt bedöms kunna ske till följd av klimatförändringarna.

Vattenverksamheter

Bakgrund

Med vattenverksamhet avses bl.a. uppförande, ändring, lagning och utrivning av vattenkraftverk, dammar eller andra anläggningar i vattenområden.

Miljöprövningen av vattenverksamheter regleras huvudsakligen i 11 kap. miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet. EG-rätten har också betydelse i sammanhanget. EG:s ramdirektiv för vatten innebär att inga försämringar av vattenkvaliteten får ske och att i princip allt ytvatten senast i december 2015 ska ha uppnått god ytvattenstatus eller god ekologisk potential. Direktivet genomförs huvudsakligen med ändringar i 5 kap. miljöbalken och med förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. En annan EG-författning av betydelse är rådets förordning (EG) nr 1100/2007 för att skydda det europeiska beståndet av ål. Enligt

436

SOU 2009:42

Bilaga 2

förordningen ska nationella planer med de olika åtgärder som bedöms nödvändiga bl.a. för fiske och vandringsvägar tas fram och godkännas av kommissionen.

År 1999 antog riksdagen miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målet innebär att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara, deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras och potentiellt skyddsvärda miljöer ska restaureras. Om det behövs, ska hotade arter bevaras genom återskapande av tillräckliga naturliga miljöer.

Utredningsbehov

Några vattenverksamheter har tillstånd enligt 1983 års vattenlag, men det finns också ett stort antal verksamheter, främst vatten- kraftverk och dammar, som har tillkommit i enlighet med 1918 års vattenlag. Några vattenverksamheter är från tiden före 1918. Naturvårdsverket, länsstyrelser och kommuner har påtalat att det förekommer vattenverksamheter som regleras av en eller flera gamla vattendomar, vattenverksamheter som helt saknar tillstånd och vattenverksamheter för vilka drift- eller underhållsansvaret är oklart. De vattenverksamheter som det är fråga om är främst vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. Myndig- heterna har framfört att det är svårt att utläsa vad som gäller i äldre domar och att många äldre vattendomar har få eller inga villkor som tar hänsyn till miljön.

Tillsynsmyndigheterna har fört fram uppfattningen att bestämmelserna i 11 kap. miljöbalken är svåra att tillämpa, otidsenliga och dåligt anpassade till övriga bestämmelser i miljöbalken och att detta är ett problem vid vägledning och tillämpning. Prövningen av vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken skiljer sig bl.a. från prövningen av miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken och prövningen i 5 kap. miljöbalken.

Klimat- och sårbarhetsutredningen har i sitt slutbetänkande ”Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter” (SOU 2007:60) pekat på behovet av en översyn av bestämmelserna i 11 kap. miljöbalken mot bakgrund av förväntade klimatföränd- ringar och de krav sådana ställer på ändrade tillstånd för dammar och markavvattning.

437

Bilaga 2

SOU 2009:42

Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2005/06:BoU11 föreslagit en utredning av förutsättningarna för att ändra regel- verket så att regleringsföretagen kan åläggas att anlägga laxtrappor eller andra fiskvandringsvägar i alla reglerade vattendrag. I samband med det anförde utskottet att det är väsentligt att utnyttja de möjligheter som finns för att ställa krav på den som vill bedriva eller bedriver en vattenverksamhet att ordna och underhålla de anordningar som behövs för fiskets framkomst eller bestånd, att sträva efter möjligheter att effektivisera arbetet i denna del när det gäller tillståndsprövningar, omprövningar och tillsyn och, för det fall brister i regelverket konstateras, att snarast föreslå nya eller ändrade bestämmelser. Riksdagen tillkännagav detta som sin mening (rskr. 2005/06:237).

Kammarkollegiet och Fiskeriverket har i en rapport (Regeringskansliets dnr Jo2007/1393/JFS) dels redovisat hur den hittillsvarande verksamheten med omprövning av vattendomar har bedrivits, dels föreslagit författningsändringar och andra ändringar för att effektivisera förfarandet. Rapporten beskriver bl.a. problem med omprövningar och vandringsvägar för fisk.

Regeringen konstaterar att vattenverksamheter ska bedrivas enligt tillstånd som prövats enligt miljöbalkens hänsynsregler. Den omständigheten att det förekommer vattenverksamheter, främst dammar och markavvattningsföretag, som antingen helt saknar tillstånd och ibland även ägare eller vars verksamhet regleras av otidsenliga tillstånd försvårar tillsynen över verksamheterna. Svårigheter att utöva en effektiv tillsyn minskar i sin tur förutsätt- ningarna att nå miljöbalkens mål att främja en hållbar utveckling.

Det behöver klargöras hur vanligt det är att vattenverksamheter, främst dammar, vattenkraftverk och markavvattningsföretag, saknar tillstånd eller ägare eller regleras av gamla tillstånd. Det bör också klargöras i vilken utsträckning det behövs mer resurser, ökad kompetens, ändrat arbetssätt eller ändrade regler för att ompröva gamla tillstånd eller tillståndspröva oprövade verksamheter så att tillsynsmyndigheterna kan utöva en effektiv tillsyn.

Eftersom bestämmelserna om vattenverksamheter i 11 kap. miljöbalken överfördes i stort sett oförändrade från tidigare vattenlagen (1983:291) till miljöbalken 1999 kan bestämmelserna behöva moderniseras och anpassas till övriga bestämmelser i miljöbalken. En möjlig anpassning skulle kunna vara att bestäm- melser om tillståndsprövning av vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken samlas i ett kapitel. I

438

SOU 2009:42

Bilaga 2

detta sammanhang är det viktigt att bestämmelserna ses över mot bakgrund av förväntade klimatförändringar och behovet av omprövningar med hänsyn till översvämningsrisker och mark- avvattning. Både av klimat- och dammsäkerhetsskäl finns det exempelvis anledning att utreda om tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning kan förelägga om säkerhetshöjande åtgärder bl.a. i form av förstärkning och höjning av dammar utan att behöva begära omprövning av tillståndet. Av samma skäl bör man överväga om även verksamhetsutövaren ska kunna vidta säkerhetshöjande åtgärder utan omprövning av det aktuella tillståndet utöver de möjligheter som finns enligt 11 kap. 16 § miljöbalken. Vid översynen av bestämmelserna är det viktigt att beakta hur reglerna berörs av annan lagstiftning som t.ex. väglagen (1971:948).

Uppdrag

Utredaren ska

1.översiktligt redovisa hur vanligt förekommande det är att vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag helt saknar tillstånd eller ägare, regleras av en eller flera vattendomar från tiden före miljöbalkens ikraftträdande eller saknar tydlig reglering av drift- och underhållsansvar,

2.överväga om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kan införas i miljöbalken, vid behov föreslå de ändringar som behövs för detta och i övrigt föreslå ändringar eller redovisa utredningsbehov som identifieras i översynen av reglerna om vattenverksamheter,

3.utreda behovet av regeländringar så att de tillämpande myndigheterna, och i vissa fall även verksamhetsutövarna, får tillräckliga förutsättningar för att få icke tillståndsprövade och ibland herrelösa verksamheter tillståndsprövade och äldre vatten- domar omprövade samt för att kunna förelägga om eller vidta säkerhetshöjande åtgärder utan att tillståndet behöver omprövas,

4.utreda om tillämpande myndigheter har kompetens och resurser för att utöva en effektiv tillsyn och vid behov initiera omprövningsprocesser, och

5.utreda behovet av ändrade bestämmelser med beaktande av det som riksdagen har tillkännagett om fiskvandringsvägar.

Utredarens arbete ska i första hand vara inriktat på vattenkraftverk, dammar och markavvattningsföretag. Utredaren

439

Bilaga 2

SOU 2009:42

ska beakta de krav på en allmän vattenförvaltning som ram- direktivet för vatten ställer. Syftet är att de relevanta bestäm- melserna om vattenverksamheter och de tillstånd som gäller för verksamheterna ska moderniseras så att de på ett enkelt, tydligt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt lever upp till miljö- balkens hänsynsregler och EG-rättens krav. Vid översynen av bestämmelserna ska t.ex. det allmänna och enskilda fiskeintresset särskilt beaktas.

Områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken

Bakgrund

Bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse finns i 3 och 4 kap. miljöbalken. Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse för ett visst värde eller en viss användning inte ska tas i anspråk för andra ändamål utan att frågan om en långsiktigt lämplig mark- och vattenanvändning har klarlagts. Syftet med bestämmelserna är att skydda mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv. Bestämmelserna utgör en grund vid bedömningar i samhällsplaneringen av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och enligt de lagar som hänvisar till balkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden.

Bestämmelserna om riksintresseområden i 3 kap. skiljer sig från dem i 4 kap. som innehåller särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet. Områdena anges direkt i bestämmelserna på ett översiktligt sätt. Dessa oftast vidsträckta områden är i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd i områdena endast under vissa förutsättningar eller om det finns särskilda skäl.

De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden finns i 3 kap. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. Om ett

440

SOU 2009:42

Bilaga 2

område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om ett område behövs för en anläggning för totalförsvaret, ska försvarsintresset ges företräde. Frågan om ett område är av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. och avväg- ningen mellan olika riksintressen avgörs slutligt vid prövningen av det enskilda ärendet.

Identifiering och avgränsning av de områden som kan vara av riksintresse sker i en process där centrala myndigheter, länsstyrel- ser och kommuner medverkar. Bestämmelser om ansvarsfördel- ningen med närmare riktlinjer för samarbetet finns i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen).

Bestämmelser om planer och planeringsunderlag för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns i 6 kap. 19–22 §§ miljöbalken.

Utredningsbehov

PBL-kommittén påtalade i sitt slutbetänkande (SOU 2005:77) att under utredningen framfördes bl.a. den allmänna synpunkten att frågan om vad som är områden av riksintresse enligt miljöbalken inte har hanterats på det sätt som reglerna i PBL och miljöbalken förutsätter. Enligt kommittén är det en återkommande synpunkt att länsstyrelserna inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värden ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det är enligt kommittén en vanlig men felaktig uppfattning att de centrala myndigheterna har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Kommittén ansåg dock att dess uppdrag inte omfattade att utreda rollfördelning och framtagande av underlag för områden av riksintresse eftersom det i hög grad handlar om en reglering i miljöbalken.

Även Miljöbalkskommittén uppmärksammade i sitt arbete vissa frågeställningar avseende 3 kap. miljöbalken som man bedömde låg utanför kommitténs uppdrag. Dessa frågeställningar, som kort redovisas i principbetänkandet ”Miljöbalken under utveckling” (SOU 2002:50), gällde främst systemet att utse riksintresse- områden enligt 3 kap., men även vilka typer av områden som ska skyddas eller utgöra områden av riksintresse.

441

Bilaga 2

SOU 2009:42

Också Boverket har påtalat behovet av en översyn av bestämmelserna om riksintresse. Några frågor som Boverket har lyft fram är att förändringar i synen på vilka intressen som är viktiga för samhällsutvecklingen inte fångas upp i den nuvarande lydelsen av 3 kap. miljöbalken, att det underlag som de centrala myndigheterna tar fram för bedömning av om områden är av riksintresse har varierande aktualitet och kvalitet, att översikts- planeringen inte fyller sin funktion i riksintresseprocessen, att det finns otydligheter i ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och berörda centrala myndigheter samt att författningsstödet för översiktsplanens roll är otydligt.

Av Riksrevisionens rapport ”Uppsikt och tillsyn i samhälls- planeringen – intention och praktik” (RiR 2005:12) framgår bl.a. att delar av PBL inte tillämpas som det är avsett och att länsstyrelserna därför har svårt att väga samman olika statliga intressen i enskilda planärenden.

I frågan om vilka slags områden som skulle kunna bli föremål för en riksintresseavvägning har jordbruksmark och områden med särskilda grund- och ytvattenförekomster lyfts fram. I den internationella debatten om vad som kan göras för att motverka negativa effekter av klimatförändringarna har det bl.a. anförts att jordbruksmark kan komma att få en ökad betydelse. Synpunkter har också framkommit som tyder på att riksintresset för vindkraft skulle behöva stärkas.

Regeringen konstaterar att många uppgifter tyder på att det nuvarande systemet med hur områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken anges och beaktas i planerings- och beslutsprocesser inte i alla avseenden fungerar på det sätt som varit avsett. Det finns bl.a. oklarheter i hur myndigheterna ska interagera för att väga olika riksintressen mot varandra. Därför behöver man analysera förekomsten och omfattningen av eventuella brister i fråga om kunskapsförsörjning, ansvarsfördelningen mellan olika statliga myndigheter, översiktsplaneringens roll i processen, tillämpningen av riksintressebestämmelserna vid olika rättsverkande beslut och översiktsplanens funktion som beslutsunderlag i detta samman- hang.

Vidare behöver man analysera om de ändamål som enligt 3 kap. miljöbalken kan ligga till grund för att anse att ett område är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov utifrån ett nationellt perspektiv. Det är viktigt att bestämmelserna och deras tillämpning säkerställer att områden som kan vara av särskilt stort intresse för

442

SOU 2009:42

Bilaga 2

ändamål av nationell betydelse identifieras och skyddas. Samtidigt är det viktigt att inte för många eller för omfattande områden anges eftersom det skulle kunna riskera att urholka begreppet riks- intresse.

I detta sammanhang bör man överväga om det finns andra resurser och värden än de som anges i 3 kap. miljöbalken som bör läggas till grund för att betrakta ett område som ett område av riksintresse. Vid övervägandena om att lägga nya resurser och värden till grund för riksintresseområden bör även utredas vilka kriterier som ska gälla vid identifieringen av sådana områden.

Uppdrag

Utredaren ska

1.analysera det nuvarande systemet för att utse och hantera områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken och hushållnings- förordningen och förutsättningarna för att beakta områden av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser samt vid behov föreslå ändringar,

2.analysera om de ändamål som enligt 3 kap. miljöbalken kan ligga till grund för att ange att ett område är av riksintresse speglar gällande samhällsbehov och i detta sammanhang överväga om det finns andra resurser och värden som borde läggas till grund för att peka ut områden av riksintresse och i så fall kriterier för detta, och

3.särskilt överväga om 3 kap. 10 § miljöbalken har en ändamålsenlig utformning.

Miljökonsekvensbedömningar m.m.

Bakgrund

Inom EG-rätten finns två direktiv med bestämmelser om bedömning av miljöpåverkan. Det är dels rådets direktiv 85/337/EG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), dels Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA-direktivet).

MKB-direktivet genomförs i huvudsak med bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken och förordningen (1998:905) om miljökonse-

443

Bilaga 2

SOU 2009:42

kvensbeskrivningar (MKB-förordningen). Bestämmelserna bygger på en indelning av projekten i olika slag av verksamhetstyper som bedöms enligt olika bestämmelser inom såväl miljöbalken som andra författningar.

Utformningen av de svenska bestämmelserna har i huvudsak byggt på principen att en omfattande miljökonsekvensbeskrivning, motsvarande kraven i MKB-direktivet, ska krävas för alla tillståndspliktiga verksamheter oavsett om verksamheterna är angivna i MKB-direktivet eller inte. Vilka verksamheter som är tillståndspliktiga framgår av bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Nyligen har den bilagan ändrats på så sätt att vissa verksamheter som i dag kräver tillstånd i stället ska kunna anmälas. Dessutom har det i 11 kap. 9 a § miljöbalken och i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. nyligen införts en möjlighet att anmäla vissa typer av vattenverksamheter.

SEA-direktivet genomförs med bestämmelser framför allt i 6 kap. miljöbalken och PBL. Bestämmelserna i PBL avser miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar av översiktsplaner och vissa detaljplaner.

Utredningsbehov

I uppdraget till Miljöbalkskommittén ingick bl.a. att föreslå olika möjligheter att effektivisera miljöprövningen med den nuvarande prövningsorganisationen, exempelvis genom att förenkla förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar (tilläggsdirektiv dir. 2003:61). Till följd av delbetänkandet ”En effektivare miljöprövning” (SOU 2003:124) och regeringens proposition ”En effektivare miljöprövning” (prop. 2004/05:129) har bestämmel- serna ändrats (bet. 2004/05:MJU15, rskr. 2004/05:312). Bestämmelserna blev bl.a. tydligare i frågan om när en miljökonsekvensbeskrivning krävs. I Miljöbalkskommitténs slutbetänkande ”Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa- tionerna i miljöprocessen och avgifter” (SOU 2005:59) konstaterade kommittén att ytterligare utredningsarbete behövs för att skapa ett samordnat system för miljökonsekvens- bedömningar för att effektivisera prövningen. Även remiss- instanserna var positiva till att förutsättningarna för ett samordnat system för miljökonsekvensbedömningar utreds vidare.

444

SOU 2009:42

Bilaga 2

Myndigheter, intresseorganisationer och verksamhetsutövare har i samband med regeringens regelförenklingsarbete kommit med förslag om att begränsa det obligatoriska kravet på miljökonse- kvensbeskrivningar i MKB-förordningen till de verksamheter som anges i MBK-direktivets bilaga 1 och att länsstyrelsen för övriga verksamheter ska göra en bedömning från fall till fall.

Regeringen konstaterar att det finns ett behov av att dels generellt utreda förutsättningarna för krav på miljökonsekvens- beskrivningar i 6 kap. miljöbalken med tillhörande författningar, dels bättre samordna de olika bestämmelserna om miljö- konsekvensbedömningar för projekt, planer och program. De nya bestämmelserna om anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa verksamheter gör också att bestämmelserna om krav på miljökonsekvensbeskrivningar för olika verksamheter behöver ses över. Man behöver också undersöka om det i de berörda författningarna går att förenkla den använda terminologin genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika termer som exempelvis miljökonsekvensbedömning, miljökonsekvens- beskrivning, miljöbedömning och miljöprövning, bl.a. i förhållande till EG-rättens krav. Det bör också tydliggöras att konsekvenserna för hälsa ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningarna.

Uppdrag

Utredaren ska undersöka möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningar och miljökonse- kvensbeskrivningar i miljöbalken, PBL och andra författningar, och i detta sammanhang

1.föreslå bestämmelser som tydliggör för vilka verksamheter det ska krävas sådana miljökonsekvensbeskrivningar som avses i MKB-direktivet,

2.föreslå bestämmelser som tydliggör vilka krav på miljö- konsekvensbeskrivning som ska ställas på övriga tillståndspliktiga verksamheter, och

3.undersöka möjligheterna att förenkla den aktuella termino- login genom att förtydliga innebörden av och förhållandet mellan olika använda termer.

Inriktningen på utredarens arbete ska vara att samordna bestämmelserna och kraven så långt det är möjligt. I en ny reglering måste det också tydligt framgå hur miljöbedömningar av planer och

445

Bilaga 2

SOU 2009:42

program enligt miljöbalken och PBL förhåller sig till miljökonsekvensbeskrivningar av projekt. Det övergripande syftet ska vara att få ett tydligt, enkelt och effektivt regelverk där de krav på miljökonsekvensbeskrivning som anges i MKB-direktivet så långt som möjligt förbehålls sådana verksamheter som enligt direktivet ska omfattas av kraven. Av bestämmelserna bör på ett tydligt sätt framgå vad som i frågan om bedömningar och beskrivningar av konsekvenserna för miljön ska gälla för andra tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter.

Övriga samordningsfrågor

På miljöområdet är utgångspunkten att regelverket ska vara utformat på ett sätt som medför att hälso- och miljöskyddskraven beaktas samtidigt som möjligheterna till demokratisk insyn och inflytande inte åsidosätts. Med hänsyn till angelägna samhälls- intressen och berörda enskilda intressen är det samtidigt viktigt att regelverket är enkelt och tydligt för att underlätta tillämpningen, effektivisera beslutsprocesserna och hålla handläggningstiderna så korta som möjligt.

Utöver de frågor som tidigare presenterats i dessa tilläggs- direktiv har det, i samband med regeringens regelförenklingsarbete, kommit fram att det behövs dels en ökad samordning av bestämmelser om samråd i miljöbalken med bestämmelser om samråd i andra författningar, dels en tidsmässig samordning av olika beslut vid prövningen av en tillståndspliktig verksamhet. Genom propositionen ”En effektivare miljöprövning” har bl.a. bestämmelserna om samråd förenklats i 6 kap. miljöbalken. De nya bestämmelserna trädde i kraft under 2005. Enligt inkomna syn- punkter fungerar tillämpningen av dessa bestämmelser inte alltid som det är avsett, bl.a. har flera företag framfört att berörda myndigheter inte alltid respekterar verksamhetsutövarens behov av ett samråd tidigt i processen.

PBL-kommittén har föreslagit att prövningsförfarandet enligt PBL samordnas med prövningsförfarandet enligt miljöbalken, bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken. Som angetts i avsnittet om vindkraft behöver detta förslag utredas närmare och samordnas

446

SOU 2009:42

Bilaga 2

med förslag till motsvarande bestämmelser i miljöbalken och annan berörd lagstiftning.

Uppdrag

Utredaren ska, utöver det som angetts i tidigare avsnitt,

1.utreda möjligheterna att samordna och effektivisera handläggningen inom och mellan myndigheter av ärenden som innebär prövning av verksamheter både enligt miljöbalken och annan lagstiftning,

2.utreda möjligheterna att samordna och förenkla bestämmelser om samråd i miljöbalken och annan lagstiftning som rör samma verksamhet, och

3.utreda behovet av och möjligheten till tidsmässig samordning av beslut enligt miljöbalken och andra författningar när besluten rör samma verksamhet.

Vid översynen bör utredaren beakta erfarenheter från andra länder, t.ex. Danmark och Finland.

Arbetsformer

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. Arbetet ska ske i enlighet med fastställda mål och strategier på

miljöområdet.

De olika rapporter och andra dokument som nämns i dessa direktiv ska beaktas. Utredaren ska samråda med Byggprocess- utredningen (M 2007:06), Boverket, Fiskeriverket, Naturvårds- verket, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisa- tioner och andra samhällsaktörer. Utredaren ska beakta de förslag om att effektivisera miljöprövningen som hör samman med uppdraget och som lämnas till utredaren inom ramen för regeringens regelförenklingsarbete.

Utredaren ska, när det gäller redovisning av förslagens konse- kvenser för små företag, samråda med Näringslivets Regelnämnd. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa kostnaderna för näringslivet och utforma sina förslag så att kostnaderna hålls så låga som möjligt. Vid beräkningar av företagens administrativa kostnader till följd av föreslagna ändringar ska utredaren samråda

447

Bilaga 2

SOU 2009:42

med Verket för näringslivsutveckling (Nutek) och så långt som möjligt använda Nuteks databas Malin.

Kostnader och andra konsekvenser

Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska och andra konsekvenser som förslagen medför. Det som sägs om kostnader och andra konsekvenser i de tidigare beslutade direktiven (dir. 2007:94) gäller även fortsättningsvis.

Tidpunkter för redovisning, m.m.

Uppdraget i dessa tilläggsdirektiv

Ett delbetänkande, utredningens tredje delbetänkande, med förslag i delfrågan om vindkraft ska redovisas senast den 30 september 2008. Tilläggsuppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 decem- ber 2008.

Uppdraget i de tidigare beslutade direktiven

Den nya instansordning för PBL-ärenden som avses med uppdraget förutsätter att man i den fortsatta beredningen hanterar de frågor som behandlas i första delbetänkandet i ett sammanhang med vissa av de organisatoriska och processuella frågor som behandlas i det andra delbetänkandet. Detta bl.a. för att undvika risken att först behöva flytta och bygga upp resurser inom den nuvarande domstolsorganisationen för att en kort tid därefter åter flytta och bygga upp resurser i en ny domstolsorganisation.

Det är också angeläget att den nya instansordningen för miljöbalks- och PBL-ärenden redan från början följer de processuella regler som är mest lämpade för domstolarnas hantering. Mål och ärenden i de allmänna domstolarna bör handläggas enligt processuella regler som är avsedda och anpassade för de allmänna domstolarna. En ordning där allmänna domstolar följer processuella regler som är anpassade för förvaltnings- domstolar bör fortsätta att gälla endast om det finns mycket starka skäl för det. Den frågan ska belysas i det andra delbetänkandet.

448

SOU 2009:42

Bilaga 2

För en ändamålsenlig fortsatt beredning av reformen med en ny instansordning för PBL-ärenden och för att inte försena den reformen, bör redovisningen av det andra delbetänkandet avgränsas och tidigareläggas. Därför ska andra delbetänkandet redovisas den 31 mars 2008 och avgränsas till att innehålla de överväganden och förslag som avser antalet miljödomstolar och deras lokalisering, domkretsindelningen för miljödomstolarna, och handläggningsregler för de mål och ärenden som miljödomstolarna ska pröva.

Vid bedömningen av miljödomstolarnas lokalisering och domkretsindelning ska frågan om lokalisering av framtida prövningsmyndigheter för A- och vattenverksamheter beaktas.

De frågor i övrigt som enligt de tidigare beslutade direktiven skulle ha redovisats i det andra delbetänkandet ska i stället redovisas senast den 31 december 2008.

(Miljödepartementet)

449

Bilaga 3

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Miljöprocessutredningen	Dir.
(M 2007:04)	2008:119

Beslut vid regeringssammanträde den 2 oktober 2008

Ytterligare en utredare tillkallas och tidpunkterna för redovisning ändras

Med stöd av regeringens bemyndigande beslutade ansvarigt statsråd den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) och för ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighets- domstolarna (dir. 2007:94). Utredningen har tagit namnet Miljöprocessutredningen (M 2007:04). Genom tilläggsdirektiv har utredningsuppdraget blivit mycket omfattande.

Nu förstärks utredningen med ytterligare en utredare. Tid- punkterna för redovisning ändras.

Bakgrund

I de tilläggsdirektiv regeringen beslutade den 20 december 2007 (dir. 2007:184) fick utredningen i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om

-förnybar energi (vindkraft och vattenkraft),

-vattenverksamheter,

-riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken,

-miljökonsekvensbeskrivningar, och

-samordning och samråd i prövningsförfarandet.

Utredningen fick också i uppdrag att vid behov föreslå nödvändiga författningsändringar i miljöbalken, plan- och bygglagen och andra

451

Bilaga 3

SOU 2009:42

berörda författningar och därutöver ta upp och föreslå de ändringar som har nära samband med uppdraget.

Den 18 december 2007 överlämnade utredningen delbetänkan- det En ny instansordning för mål enligt plan- och bygglagen (SOU 2007:111) och den 7 mars 2008 överlämnades det andra delbetänkandet Miljödomstolarna; domkretsar, lokalisering och handläggningstider (SOU 2008:31). Den 6 oktober 2008 avser utredningen att överlämna ett tredje delbetänkande om vindkraft inom det uppdrag som avser förnybar energi.

De frågor i direktiven som återstår att utreda ska redovisas senast den 31 december 2008.

Arbetsformer för utredningens fortsatta arbete

Det övergripande syftet med utredningsuppdraget är att åstad- komma en effektiv miljöprövning, dvs. att göra prövningen snabbare och enklare utan att åsidosätta rättssäkerhet och hälso- och miljöskyddskraven. En av utgångspunkterna är att bestämmel- serna och kraven ska vara enkla, tydliga, samordnade och ända- målsenliga. Av de frågor som kvarstår att utreda kräver flera ett omfattande utredningsarbete. Frågorna bör behandlas inom en och samma utredning så att den kunskap som byggts upp i utrednings- sekretariatet effektivt kan tas tillvara. Med hänsyn till utredningens omfattning och den korta tiden bör utredningen därför förstärkas med ytterligare en utredare. På så sätt kan utredningen få rimliga förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag.

Fördelning av uppdraget

De frågor som enligt tidigare lämnade direktiv kvarstår att redovisa är dels de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljö- balken och för en samordning av miljödomstolarna och fastighets- domstolarna, dels behovet av författningsändringar i fråga om förnybar energi (vattenkraft), vattenverksamheter, riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken, miljökonsekvensbeskrivningar och sam- ordning och samråd i prövningsförfarandet.

Uppdraget fördelas på utredarna enligt följande.

452

SOU 2009:42

Bilaga 3

Den ursprunglige utredaren ska genomföra och redovisa utredningsuppdraget i de delar som avser de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål- och ärenden enligt miljöbalken och för ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna, riks- intressen enligt 3 kap. miljöbalken och miljökonsekvensbeskriv- ningar.

Den nya utredaren ska genomföra och redovisa utrednings- uppdraget i de delar som avser förnybar energi (vattenkraft) och vattenverksamheter.

I den del som uppdraget avser samordning och samråd i pröv- ningsförfarandet ska var och en av utredarna redovisa sina slutsatser och förslag.

Utredarna ska samråda med varandra.

Tidpunkter för redovisning

Ett delbetänkande med förslag i delfrågan om de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för vissa mål- och ärenden enligt miljöbalken och för ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska redovisas senast den 31 januari 2009. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 april 2009.

(Miljödepartementet)

453

Statens offentliga utredningar 2009

Kronologisk förteckning

1.En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brotts- bekämpningen. Ju.

2.Nya nät för förnybar el. N.

3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. Fö.

4.Sekretess vid anställning av myndighets- chefer. Fi.

5.Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.

6.Återkrav inom välfärdssystemen.

– Förslag till lagstiftning. Fi.

7.Den svenska administrationen av jord- bruksstöd. Jo.

8.Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produk- tion. Jo.

9.Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Fi.

10.Miljöprocessen. M.

11.En nationell cancerstrategi för framtiden. S.

12.Skatt i retur. Fi.

13.Effektiviteten i Kriminalvårdens lokal- försörjning. Ju.

14.Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.

15.Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat.

+ Bilagor. Ku.

16.Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys

Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. Ku.

17.Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. Ju.

18.Två rapporter till Grundlagsutredningen. Ju.

19.Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.

20.Mer järnväg för pengarna. N.

21.Redovisning av kommunal med- finansiering. Fi.

22.En ny alkohollag. S.

23.Olovlig tobaksförsäljning. S.

24.De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. N.

25.Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. Fi.

26.Det växande vattenbrukslandet. Jo.

27.Ta klass. U.

28.Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. U.

29.Fritid på egna villkor. IJ.

30.Skog utan gräns? Jo.

31.Effektiva transporter och samhälls- byggande – en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. N.

32.Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. S.

33.Skatterabatt på aktieförvärv och vinstut- delningar. Fi.

34.Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. Ju.

35.Moderna hyreslagar. Ju.

36.Främja, Skydda, Övervaka

– FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. IJ.

37.Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar. Ju.

38.Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning inom socialtjänsten. S.

39.En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. N.

40.En ny modell för arbetsmiljötillsyn. A.

41.Bättre och snabbare insättningsgaranti. Fi.

42.Vattenverksamhet. M.

Statens offentliga utredningar 2009

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.[1]

Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]

Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörj- ning. [13]

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]

Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. [17]

Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18] Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19] Förenklingar i aktiebolagslagen m.m. [34] Moderna hyreslagar. [35]

Enklare beslutsfattande i ekonomiska föreningar. [37]

Försvarsdepartementet

Ransonering och prisreglering i krig och fred. [3]

Socialdepartementet

En nationell cancerstrategi för framtiden. [11] En ny alkohollag. [22]

Olovlig tobaksförsäljning. [23] Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. [32]

Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvars- fördelning inom socialtjänsten. [38]

Finansdepartementet

Sekretess vid anställning av myndighets- chefer. [4]

Återkrav inom välfärdssystemen.

– Förslag till lagstiftning. [6]

Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. [9]

Skatt i retur. [12]

Redovisning av kommunal medfinansiering. [21]

Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning. [25]

Skatterabatt på aktieförvärv och vinstut- delningar. [33]

Bättre och snabbare insättningsgaranti. [41]

Utbildningsdepartementet

Ta klass. [27]

Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt. + Bilagor. [28]

Jordbruksdepartementet

Den svenska administrationen av jordbruks- stöd. [7]

Trygg med vad du äter – nya myndigheter

för säkra livsmedel och hållbar produktion. [8]

Det växande vattenbrukslandet. [26] Skog utan gräns? [30]

Miljödepartementet

Miljöprocessen. [10]

Vattenverksamhet. [42]

Näringsdepartementet

Nya nät för förnybar el. [2] Mer järnväg för pengarna. [20]

De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden. [24]

Effektiva transporter och samhällsbyggande

– en ny struktur för sjö, luft, väg och järnväg. [31]

En ny kollektivtrafiklag. + Bilagor. [39]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Fritid på egna villkor. [29]

Främja, Skydda, Övervaka

– FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. [36]

Kulturdepartementet

Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat. + Bilagor. [15]

Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. [16]

Arbetsmarknadsdepartementet

En ny modell för arbetsmiljötillsyn. [40]