Olovlig tobaksförsäljning

Betänkande av Utredningen om tobaksförsäljning till unga

Stockholm 2009

SOU 2009:23

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2009

ISBN 978-91-38-23161-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Maria Larsson

Regeringen beslutade den 19 mars 2008 att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att göra en översyn av effektiviteten och efter- levnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaks- varor och därtill anknutna bestämmelser (dir. 2008:29).

Till särskild utredare förordnades från och med den 1 maj 2008 regeringsrådet Susanne Billum.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 1 juni 2008 kriminalkommissarien Mats Hjelmgren, ämnesrådet Carin Jahn, departementssekreteraren Jonas Jarefors, kanslirådet Per Lennerbrant, departementssekreteraren Ulrika Lindblom, departe- mentssekreteraren Helena Linde, utredaren Maria Svelander, general- sekreteraren Fredrik Söderhielm och förbundsjuristen Staffan Wikell.

Som sekreterare anställdes från och med den 19 maj 2008 hov- rättsassessorn Fredrik Landgren.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om tobaksför- säljning till unga, överlämnar härmed betänkandet Olovlig tobaksför- säljning (SOU 2009:23).

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i februari 2009

Susanne Billum

/Fredrik Landgren

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		13
Författningsförslag .............................................................		19
1	Inledning.................................................................	29
1.1	Uppdraget...............................................................................	29
1.2	Utredningsarbetet..................................................................	30
1.3	Betänkandets disposition.......................................................	31
2	Internationellt samarbete ..........................................	33

2.1Världshälsoorganisationens ramkonvention om

tobakskontroll (WHO-konventionen)................................		33
2.1.1	Allmänt om ramkonventionen...................................	33
2.1.2	Ramkonventionens innehåll.......................................	33

2.2EG-rekommendationen om förebyggande av

rökning m.m. .........................................................................		35
2.2.1	Allmänt om rekommendationen ...............................	35
2.2.2	Rekommendationens innehåll ...................................	36

2.3Förändringar i tobakslagen till följd av konventionen

och rekommendationen.........................................................

Innehåll SOU 2009:23

3	Gällande rätt ............................................................		39
3.1	Tobakslagen............................................................................		39
	3.1.1	Lagens innehåll............................................................	39
	3.1.2	Bestämmelserna om åldersgräns ................................	40
	3.1.3	Styckeförsäljning och förpackningsstorlek...............	42
	3.1.4 Tillsyn och administrativa sanktioner........................		42
	3.1.5	Straffansvar och förverkande......................................	46
3.2	Införsel och distanshandel.....................................................		47
	3.2.1	Avgränsning ................................................................	47
	3.2.2 Privatinförsel från annat EG-land..............................		47
	3.2.3	Distanshandel inom EG .............................................	48
	3.2.4 Privatinförsel och distansköp från tredje land ..........		49
	3.2.5	Punktskattekontroll....................................................	50
	3.2.6	Smugglingsbrott..........................................................	51

3.3Översikt över straffbestämmelser som rör

omsättningen av tobaksvaror.................................................

3.4Alkohollagens bestämmelser om detaljhandel

	med folköl...............................................................................		56
	3.4.1 Villkor för att bedriva detaljhandel med folköl.........		56
	3.4.2	18-årsgränsen...............................................................	57
	3.4.3 Tillsyn och administrativa sanktioner........................		58
	3.4.4	Straffansvar och förverkande......................................	59
3.5	Lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel.....................		60
	3.5.1 Villkor för att bedriva detaljhandel med
		nikotinläkemedel.........................................................	60
	3.5.2	18-årsgränsen...............................................................	61
	3.5.3 Tillsyn och administrativa sanktioner........................		61
	3.5.4	Straffansvar och förverkande......................................	62
3.6	Lagen om viten .......................................................................		63
	3.6.1	Allmänt om viten ........................................................	63
	3.6.2	Vitesföreläggandet ......................................................	64
	3.6.3	Utdömande av vite......................................................	66
3.7	Brottsbalkens bestämmelser om påföljdsbestämning..........		67
3.8	Bestämmelser om förverkande ..............................................		70
3.9	Bestämmelser om minderåriga arbetstagare .........................		71
6

SOU 2009:23 Innehåll

4	Internationell utblick ................................................	73
4.1	Avgränsning ...........................................................................	73
4.2	Danmark.................................................................................	73
4.3	Finland....................................................................................	74
4.4	Norge......................................................................................	76
4.5	Frankrike ................................................................................	78
4.6	Irland.......................................................................................	79
4.7	Nederländerna........................................................................	80
4.8	Storbritannien ........................................................................	81
4.9	Tyskland .................................................................................	82
4.10	Kanada ....................................................................................	83
	4.10.1 Federal lagstiftning.....................................................	83
	4.10.2 British Columbia ........................................................	83
	4.10.3 Québec ........................................................................	86
	4.10.4 Efterlevnaden av bestämmelserna
	om åldersgräns ............................................................	88

5	Tobaksförsäljning till konsument ................................		91
5.1	Tobaksförsäljningens storlek och struktur ..........................		91
5.2	Var säljs tobak? ......................................................................		93
6	Användningen av tobak .............................................		95
6.1	Tobaksbrukets omfattning....................................................		95
	6.1.1	Försäljningen av tobaksvaror.....................................	95
	6.1.2 Oregistrerade inköp av tobaksvaror..........................		95
	6.1.3	Tobaksbruket bland vuxna.........................................	98
	6.1.4	Tobaksbruket bland unga...........................................	99
6.2	Hur får unga tag i tobak? ....................................................		101
	6.2.1	Tidigare undersökningar ..........................................	101
	6.2.2	Utredningens undersökning ....................................	106

Innehåll SOU 2009:23

7	Tillsyn	...................................................................	113
7.1	Statens folkhälsoinstitut ......................................................		113
	7.1.1	Tobaksförebyggande verksamhet ............................	113
	7.1.2	Närmare om tillsynsverksamheten ..........................	113
7.2	Länsstyrelserna.....................................................................		115
	7.2.1	Länsstyrelsernas uppdrag .........................................	115
	7.2.2	Länsstyrelsernas tillsyn enligt
		Länsrapport 2007 ......................................................	116
	7.2.3	Utredningens undersökning ....................................	117
7.3	Kommunerna........................................................................		119
	7.3.1	Kommunernas uppdrag ............................................	119
	7.3.2	Kommunernas tillsyn enligt
		Länsrapport 2007 ......................................................	120
	7.3.3	Utredningens undersökning ....................................	121

8	Sanktioner .............................................................		127
8.1	Administrativa sanktioner ...................................................		127
	8.1.1 Beslut om föreläggande eller förbud........................		127
	8.1.2	Beslut om omhändertagande....................................	128
8.2	Straffrättsliga sanktioner......................................................		129
	8.2.1	Olovlig tobaksförsäljning.........................................	129
	8.2.2	Statistik......................................................................	130
	8.2.3	Rättspraxis.................................................................	131

9	Allmänna utgångspunkter för
	utredningens förslag................................................	139
9.1	Uppdraget.............................................................................	139
9.2	Varifrån får ungdomar under 18 år tag på tobak? ..............	140
9.3	Tillsyn och sanktioner..........................................................	141

9.4Slutsatser om behovet av åtgärder och

	åtgärdernas inriktning ..........................................................	142
9.5	Skärpta krav på näringsidkarna............................................	144
9.6	Anmälan eller tillståndskrav?...............................................	146
8

SOU 2009:23		Innehåll
9.7	Effektivisering av tillsynen..................................................	147
9.8	Skarpare och tydligare sanktioner.......................................	148

9.9Högre prioritering av tobakstillsyn och

	arbete mot tobak..................................................................	150
10	Närmare överväganden och förslag ...........................	153
10.1	Skärpta krav på anmälan ......................................................	153
	10.1.1 Sanktion för underlåten anmälan.............................	153
	10.1.2 Egenkontrollprogram ska ges in vid anmälan.........	156
	10.1.3 Kvalitativa krav på anmälan......................................	157
10.2	Näringsidkarens personalansvar förtydligas ......................	158
10.3	Kontroll av köparens ålder ..................................................	158
10.4	Åldersgräns vid försäljning..................................................	159
10.5	Betalning före tillhandahållande..........................................	162
10.6	Kommunal samverkan .........................................................	164
10.7	Försäljningsförbud...............................................................	166
10.8	Övriga sanktioner ................................................................	169
10.9	Förverkande .........................................................................	171
10.10	Polisen tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen...........	173
10.11	Överklagande av kommuns beslut......................................	175
10.12	En effektivare tillsyn............................................................	176
10.13	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.......................	182
11	Konsekvenser.........................................................	183
12	Författningskommentar ...........................................	191
Särskilt yttrande ..............................................................		201
Källförteckning ................................................................		205

Innehåll		SOU 2009:23
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2008:29...................................................	209
2	CAN:s rapport ”Att handla tobak” – En undersökning
	om ungdomars möjligheter att handla tobak .....................	215
3	KPMG:s rapport ”Tobaksförsäljning till unga”
	– Kommuners och länsstyrelsers tillsyn .............................	265
4	Kommunvis statistik över detaljhandel
	med tobaksvaror...................................................................	281

Förkortningar

AFS	Arbetsmiljöverkats författningssamling
BrB	brottsbalken
Brå	Brottsförebyggande rådet
CAD	Kanadensiska dollar
CAN	Centralförbundet för alkohol- och narkotika-
	upplysning
Ds	Departementsserien
EG	Europeiska gemenskapen
EU	Europeiska unionen
FHI	Statens folkhälsoinstitut
GBP	Brittiska pund
HUI	Handelns Utredningsinstitut
LPK	lagen (1998:506) om punktskattekontroll av tran-
	sporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och
	energiprodukter
LVFS	Läkemedelsverkets författningssamling
MÖD	Miljööverdomstolen
OTC	The Office of Tobacco Control (Irland)
prop.	proposition
rskr.	riksdagsskrivelse
SCB	Statistiska centralbyrån
SoRAD	Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drog-
	forskning vid Stockholms universitet
SOU	Statens Offentliga Utredningar
WHO	World Health Organization

Sammanfattning

Utredningens förslag syftar till att tobakslagens förbud att sälja tobaksvaror till den som är under 18 år ska respekteras bättre än i dag. Förslagen innebär bl.a. olika åtgärder för att effektivisera tillsynen enligt tobakslagen samt skärpta krav på näringsidkare som säljer tobak.

Bakgrund till utredningens förslag

Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser. Det övergripande syftet är enligt utredningens direktiv att så långt det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjlig- göra en mer effektiv efterlevnad av tobakslagens förbud att i närings- verksamhet sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt 18 år.

Utredningen har undersökt hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, samt hur tobakslagens bestämmelser om tillsyn och sanktioner fungerar.

Vad först gäller ungdomars bruk av tobak har utredningen kunnat konstatera att det fortfarande är en mycket stor del av ungdomar under 18 år som röker eller snusar (enligt utredningens undersökning avseende elever i gymnasiets årskurs 1 var det 29 respektive 13 pro- cent). Bland flickor som röker var det 40 procent som rökte varje dag och 12 procent nästan varje dag. Bland pojkar som röker var det 29 procent som rökte varje dag och 14 procent nästan varje dag.

Utredningen finner att det är alarmerande siffror, vilka är särskilt anmärkningsvärda mot bakgrund av att försäljning av tobaksvaror i

Sammanfattning

SOU 2009:23

näringsverksamhet till personer under 18 år varit förbjuden i mer än tio år.

På frågan hur de rökande ungdomarna fått tag på cigaretter de senaste 30 dagarna svarade 51 procent av pojkarna och 47 procent av flickorna att det själva köpt cigaretterna på ett försäljningsställe. Bland både pojkar och flickor var annars det vanligaste åtkomstsättet att de blivit bjudna och då oftast av en kamrat under 18 år.

När det gäller vilka typer av försäljningsställen som ungdomarna anlitat för att köpa tobak var resultaten entydiga: det var vanligen i kiosk eller tobaksaffär. 60 procent av dem som rökte dagligen eller nästan dagligen uppgav detta. En mindre del uppgav att de köpt tobak i varuhus/mataffär (27 procent) eller i när- eller jourbutik (29 pro- cent). Att ha köpt själv över Internet var sällsynt.

En slutsats som måste dras är att det främst är de små försäljnings- ställena, kiosker och tobaksaffärer, som av olika skäl försummar att respektera åldersgränsen. Åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen måste därför utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen.

Redan det faktum att ungdomar fortfarande i stor utsträckning använder tobak regelbundet och inte har några svårigheter att själva inhandla tobaksvaror bekräftar att tillsynen över handeln inte fungerar tillfredsställande.

Den som säljer tobak till konsumenter är skyldig att anmäla försälj- ningen till kommunen. I vilken utsträckning detta verkligen sker är oklart. Kommunernas tillsyn, för vilken avgift får tas ut, är begränsad till anmälda försäljningsställen.

Utredningen har vidare kunnat konstatera att vilken tyngd och vilka resurser som ges till tobakstillsynen varierar kraftigt mellan kom- munerna. Aktiviteten är på en del håll mycket låg. Förelägganden och sanktioner utnyttjas sällan, vilket även kan hänga samman med att tobakslagens sanktionsbestämmelser anses svårtillämpade.

Överträdelser av förbudet mot försäljning av tobaksvaror till unga leder dessutom sällan till några straffrättsliga sanktioner.

Utredningens bedömning av behovet av åtgärder

Utredningen konstaterar att ungdomar under 18 år i huvudsak får tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kam- rat, dels genom att själv inköpa tobaken i kiosk eller tobaksaffär eller annat liknande mindre försäljningsställe. Vad gäller bjudande och köp

SOU 2009:23

Sammanfattning

ungdomar emellan anser utredningen inte att några lagstiftningsåtgär- der bör övervägas. Det skulle föra för långt att försöka beivra detta. Det bör också framhållas att bjudandet troligen i huvudsak avser min- dre mängder tobak, såsom enstaka cigaretter, medan inköp i handeln torde avse åtminstone hela paket. Utredningen anser därför att åtgär- derna bör inriktas på att hindra den olovliga försäljningen till ung- domar. Därmed minskar även utrymmet för ungdomar att överlåta tobak sins emellan.

När det gäller vilka åtgärder som är effektiva för att förbättra kon- trollen över främst de mindre försäljningsställena konstaterar utred- ningen att ett första villkor är att tillsynsmyndigheterna får kännedom om försäljningen. Det finns en risk att en del mindre näringsidkare underlåter att anmäla tobaksförsäljning eller i vart fall skjuter upp anmälan tills man av något skäl ändå blir uppmärksammad av kom- munen. Regelsystemet måste därför utformas på ett sätt som bättre säkerställer att kommunen får de uppgifter som behövs för plane- ringen av tillsynen.

Utredningen har i denna del övervägt om anmälningssystemet eventuellt bör ersättas av ett tillståndssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få tillstånd riskerar dock detta att bli en ren formalitet. Ett tillståndssystem är även mer administrativt betungande och förut- sätter mer resurser än ett anmälningssystem. Utredningen har därför stannat för att man i nuläget bör bygga vidare på anmälningsskyldig- heten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter som behövs för tillsynen. En annan sak är om statsmakterna i framtiden önskar upp- ställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med individuell tillståndsprövning.

Utredningen konstaterar vidare att det finns behov av flera regel- ändringar för att underlätta kommunernas tillsyn och bl.a. ge möjlig- het till effektivare påtryckningsmöjligheter mot försumliga närings- idkare. En utökad och mer effektiv tillsyn är enligt utredningens mening det viktigaste verktyget för att komma till rätta med den olov- liga försäljningen av tobak till ungdomar. Regelsystemet bör utformas med hänsyn härtill.

Ansvaret för de näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsu- menter bör samtidigt tydliggöras och i några avseenden skärpas för att minska riskerna för att ungdomar under 18 år tillåts köpa tobak. Straf- fet för olovlig försäljning till minderåriga är vidare enligt utredningens mening i dag alltför lågt och avspeglar inte gärningens allvar. En viss skärpning bör ske även i detta avseende.

Sammanfattning

SOU 2009:23

Utredningen erinrar också om att det stora problem som ung- domars tobaksbruk och inköp av tobaksvaror utgör inte kan lösas med enbart lagstiftningsåtgärder. Det krävs betydande informations- och opinionsbildande insatser för att ändra attityden till tobak, både hos ungdomarna själva och hos tillsynsmyndigheter och andra berörda.

Utredningens förslag i korthet

Näringsidkarna:

•Högre krav ställs på egenkontrollprogram

•Anmälningsplikten byggs ut till att omfatta fler uppgifter som kommunen behöver för sin tillsyn

•Näringsidkarens ansvar att informera och stödja anställd personal som säljer tobak förtydligas

•Bestämmelsen om kontroll av köparens ålder förtydligas

•En åldersgräns om 18 år införs för personal som ansvarar för för- säljning av tobaksvaror

•Tobaksvaror ska betalas innan de får tillhandahållas kunden

Tillsynsverksamheten:

•Polisen blir tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen, som fort- farande har förstahandsansvaret

•Kommuner ska kunna träffa avtal om att tillsynsuppgifter som en kommun har ska fullgöras av en annan kommun och om att en person som är anställd hos en kommun ska kunna fatta beslut på en annan kommuns vägnar

•Nya sanktionsmöjligheter i form av försäljningsförbud och varning

•Nya bestämmelser om information mellan tillsynsmyndigheter

•Information och vägledning till kommuner

•Ökad uppmärksamhet åt tobakstillsyn – centralt, regionalt och lokalt

Övrigt:

•Skärpt straff för försäljning av tobaksvaror till personer under 18 år

•Anmälningsplikten straffsanktioneras

•Straff för försäljning i strid med meddelat försäljningsförbud

SOU 2009:23

Sammanfattning

•Förverkande av tobaksvaror som varit föremål för brott

•En kommuns beslut ska överklagas direkt till allmän förvaltnings- domstol i stället för till länsstyrelsen

•Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2010

•Information och opinionsbildning

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)

Härigenom föreskrivs i fråga om tobakslagen (1993:581) dels att nuvarande 19 b § ska betecknas 19 c §,

dels att 12, 12 c, 19, 19 a, 19 b, 21, 23, 25, 26 och 27 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken före 12, 12 c och 27 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas tio nya paragrafer, 12 d, 12 e, 12 f,

19 d, 20 a, 23 a, 23 b, 27 a, 27 b och 27 c §§, samt närmast före 12 d, 12 e och 12 f §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
Åldersgräns1	Åldersgräns för inköp
	12 §2
Tobaksvaror får inte säljas	Tobaksvaror får inte	säljas
eller på annat sätt lämnas ut i	eller på annat sätt lämnas ut i
näringsverksamhet till den som	näringsverksamhet till den som
inte har fyllt 18 år. Den som	inte har fyllt 18 år. Den som
lämnar ut tobaksvaror skall för-	lämnar ut tobaksvaror	ska
vissa sig om att mottagaren har	genom legitimationskontroll eller
uppnått nämnda ålder.	på annat sätt förvissa sig om att
	mottagaren har uppnått nämnda
	ålder.

Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut.

1Senaste lydelse av 2005:369.

2Senaste lydelse av 2005:369.

Författningsförslag

SOU 2009:23

På varje försäljningsställe för		På varje försäljningsställe för
tobaksvaror skall det finnas en		tobaksvaror ska det finnas en
tydlig och klart synbar skylt		tydlig och klart synbar skylt
med information	om förbudet	med	information om		förbudet
mot att sälja eller lämna ut		mot att sälja eller lämna ut
sådana varor till den som inte		sådana varor till den som inte
har fyllt 18 år.		har fyllt 18 år.
		Betalning före tillhandahållande
		12 c §
		Tobaksvaror som			säljs	till
		konsumenter får inte tillhanda-
		hållas på sådant sätt att kunden
		får tillgång till varorna innan
		betalning erlagts.
		Åldersgräns för försäljning
		12 d §
		En näringsidkare får inte upp-
		dra åt någon som inte har fyllt
		18 år att ensam ansvara för för-
		säljning av tobaksvaror till kon-
		sumenter.
		Egenkontroll m.m.
12 c § andra stycket		12 e §3
Näringsidkaren	skall utöva	En näringsidkare som till-
särskild tillsyn (egentillsyn) över		handahåller tobaksvaror för för-
försäljningen och ansvara för att		säljning till		konsumenter		ska
det finns ett för verksamheten		utöva särskild kontroll (egenkon-
lämpligt egentillsynsprogram.		troll)	över	försäljningen		och
		ansvara för att det finns ett för
		verksamheten lämpligt egenkon-
		trollprogram.

Personal som anlitas för för- säljning av tobaksvaror till kon-

3 Senaste lydelse av tidigare 12 c § andra stycket 2005:369.

b) lokaler och andra utrym- men på vilka 8 § ska tillämpas.

2. Statens folkhälsoinstitut när det gäller

a) miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal,

SOU 2009:23

Författningsförslag

12 c § första stycket

En näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för för- säljning till konsumenter skall anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan skall göras senast när försäljningen påbörjas.

sumenter ska ges information och det stöd som erfordras för att följa lagens bestämmelser.

Anmälan

12 f §4

En näringsidkare får inte till- handahålla tobaksvaror för för- säljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försälj- ningen ska ske.

Till anmälan ska fogas egen- kontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kom- munens tillsyn. Ändring av upp- gifterna ska anmälas till kom- munen utan oskäligt dröjsmål.

Regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska läm- nas enligt andra stycket.

19 §5

Den centrala tillsynen över att denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av

1. Arbetsmiljöverket när det gäller

a) lokaler och andra utrymmen som avses i 2 § och som är upp- låtna enbart för personal, och

b) lokaler och andra utrym- men på vilka 8 § skall tillämpas.

2. Statens folkhälsoinstitut när det gäller

a) miljöer som avses i 2 § och som inte är upplåtna enbart för personal,

4Senaste lydelse av tidigare 12 c § första stycket 2005:369.

5Senaste lydelse av 2005:369.

Författningsförslag SOU 2009:23

b) lokaler som avses i 4 §,	b) lokaler som avses i 4 §,
c) varningstexter m.m. enligt	c) varningstexter m.m. enligt
9, 10 och 11 §§,	9, 10 och 11 §§,
d) handel enligt 12-12 b §§	d) handel m.m. enligt
och anmälan och egentillsyn enligt	12-12 f §§,
12 c §,

e)produktkontroll m.m. enligt 16-18 §§, och

f)uppgifter om kostnader för marknadsföring enligt 18 b §, samt

3.Konsumentombudsmannen när det gäller marknadsföring enligt 9 a § eller 14-14 b §§.

Vid Konsumentombudsmannens tillsyn tillämpas bestämmel- serna i marknadsföringslagen (2008:486).

19 a § första stycket

Den omedelbara tillsynen över att denna lag och

föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av

1.Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrym- men för vilka verket har den centrala tillsynen, och

2.den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer när det gäller

a)de miljöer och lokaler för vilka Statens folkhälsoinstitut har den centrala tillsynen,

b)bestämmelserna om han- del m.m. enligt 12-12 c §§, och

c)bestämmelserna om mark- nadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ när det gäller marknadsförings- åtgärder på eller i anslutning till försäljningsställen.

19a §6

Den omedelbara tillsynen över

att denna lag och

föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs utövas av

1.Arbetsmiljöverket när det gäller lokaler och andra utrym- men för vilka verket har den centrala tillsynen, och

2.kommunen och polismyn- digheten när det gäller

a)de miljöer och lokaler för vilka Statens folkhälsoinstitut har den centrala tillsynen,

b)bestämmelserna om han- del m.m. enligt 12-12 f §§, och

c)bestämmelserna om var- ningstexter m.m. i 9 och 11 §§ och om marknadsföring m.m. i 14 och 14 a §§ när det gäller för- hållanden på eller i anslutning till försäljningsställen.

6 Senaste lydelse av tidigare 19 a § första stycket 2005:369.

SOU 2009:23

Författningsförslag

19 a § andra stycket

Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt första stycket 2. Länsstyrelsen skall

1.följa kommunernas verk- samhet och biträda kommunerna med information och råd, och

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

19 b §7

Länsstyrelsen utövar inom länet tillsyn enligt 19 a § 2. Läns- styrelsen ska

1.följa kommunernas verk- samhet och biträda kommunerna med information och råd, och

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

19 d §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt denna lag ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ärendet.

Kommunen får också efter öve- renskommelse med en annan kom- mun uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommu- nens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6 kap. 34 § kom- munallagen (1991:900). Föreskrif- terna i 6 kap. 24-27 och 35 §§ kommunallagen om jäv och anmä- lan av beslut till nämnd ska tilläm- pas på den som fattar sådana beslut.

20 a §

En näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för för- säljning till konsumenter och som

7 Senaste lydelse av tidigare 19 a § andra stycket 2005:369.

Författningsförslag SOU 2009:23

			inte	följer	bestämmelserna	i
			denna lag får av kommunen för-
			bjudas	att fortsätta försäljningen
			eller, om förbud får anses vara en
			alltför ingripande åtgärd, med-
			delas varning.
			Ett förbud enligt första stycket
			meddelas för en tid av högst sex
			månader.
			Beslut enligt första stycket gäller
			omedelbart om inte något annat
			anges i beslutet.
En	tillsynsmyndighet	får	21 §
			En tillsynsmyndighet som anges i
besluta att en tobaksvara skall tas			19 § samt kommunen får besluta
om hand, om den bjuds ut till			att en tobaksvara ska tas om hand,
försäljning eller uppenbart		är	om den bjuds ut till försäljning
avsedd att bjudas ut till försälj-			eller uppenbart är avsedd att bju-
ning i strid med lagen eller en			das ut till försäljning i strid med
föreskrift som har meddelats med			lagen eller en föreskrift som har
stöd av lagen. Kronofogdemyndig-			meddelats med stöd av lagen.
heten skall vid behov lämna hand-			Polismyndigheten ska på begäran
räckning när en vara skall tas om			av annan tillsynsmyndighet lämna
hand.			det biträde som behövs.
Om en vara har tagits om			Om en vara har tagits om
hand, får ägaren under tillsyns-			hand, får ägaren under tillsyns-
myndighetens kontroll vidta		de	myndighetens		kontroll vidta	de
rättelser som behövs för att varan			rättelser som behövs för att varan
skall få säljas. Varan skall återläm-			ska få säljas. Varan ska återlämnas
nas om det görs sannolikt att den			om det görs sannolikt att den inte
inte kommer att säljas i strid med			kommer att säljas i strid med
lagen eller en föreskrift som har			lagen eller en föreskrift som har
meddelats med stöd av denna. I			meddelats med stöd av denna. I
annat fall får varan förstöras			annat fall får varan förstöras
genom tillsynsmyndighetens för-			genom tillsynsmyndighetens för-
sorg.			sorg.

Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

SOU 2009:23 Författningsförslag

	23 §
För att fullgöra sina uppgifter	För att fullgöra sina uppgifter
enligt denna lag har en tillsyns-	enligt denna lag har en tillsyns-
myndighet rätt att få tillträde till	myndighet som anges i 19 § samt
områden, lokaler och andra	kommunen rätt att få tillträde till
utrymmen som berörs av lagen	områden, lokaler och andra
eller av föreskrifter som har med-	utrymmen som berörs av lagen
delats med stöd av lagen och får	eller av föreskrifter som har med-
där göra undersökningar och ta	delats med stöd av lagen och får
prover. För uttagna prov betalas	där göra undersökningar och ta
inte ersättning. Kronofogdemyn-	prover. För uttagna prov betalas
digheten skall lämna den hand-	inte ersättning. Polismyndigheten
räckning som behövs för tillsynen.	ska på begäran av annan tillsyns-
	myndighet lämna det biträde som
	behövs.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighets kostnader för provtagning och undersökning av prov.

23 a §

Kommunen och polismyndig- heten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för deras tillsyn.

23 b §

En kommun som fattat beslut i ärende enligt denna lag ska sända en kopia av beslutet till Statens folkhälsoinstitut samt den länssty- relse och polismyndighet som berörs av beslutet.

Beslut som en i 19 a § angiven nämnd har fattat enligt denna lag eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos länsstyrelsen.

25 §8

Beslut som en kommun har fattat enligt denna lag eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

8 Senaste lydelse av 2005:369.

Författningsförslag

SOU 2009:23

Länsstyrelsens beslut får överkla- gas hos allmän förvaltningsdom- stol.

Beslut som Statens folkhälsoinstitut har meddelat med stöd av 20 § första stycket eller 21 § eller som Arbetsmiljöverket meddelat får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 26 §9

Beslut om en föreskrift enligt	Beslut om en föreskrift enligt
18 § eller 23 § andra stycket som	12 f § tredje stycket, 18 § eller 23 §
en myndighet har meddelat med	andra stycket som en myndighet
stöd av ett bemyndigande får inte	har meddelat med stöd av ett
överklagas.	bemyndigande får inte överkla-
	gas.

Beslut om föreskrifter enligt 9 § som en myndighet har med- delat med stöd av ett bemyndigande får överklagas hos regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är

avsedda att säljas till konsumenter inom landet.
Ansvar	Ansvar m.m.
27 §10
Den som uppsåtligen bryter	Den som uppsåtligen eller av
mot 11 § eller den som uppsåtligen	oaktsamhet bryter mot 12 § första
eller av oaktsamhet bryter mot	eller andra stycket eller som uppsåt-
12 § första eller andra stycket	ligen eller av oaktsamhet säljer
döms för olovlig tobaksförsäljning	tobaksvaror i strid med förbud som
till böter eller fängelse i högst sex	meddelats enligt 20 a § döms för
månader.	olovlig tobaksförsäljning			till böter
	eller fängelse i högst ett år.
Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar.
	27 a §
	Den som uppsåtligen bryter mot
	11 § eller som uppsåtligen eller av
	oaktsamhet bedriver försäljning av
	tobaksvaror	utan	att	anmälan
	gjorts enligt	12 f §	första stycket
	döms till böter eller fängelse i högst

9Senaste lydelse av 1996:941.

10Senaste lydelse av 2005:369.

SOU 2009:23

Författningsförslag

27 § tredje stycket

Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites- förbud skall inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

sex månader.

Är gärningen att anse som ringa döms inte till ansvar.

27b §11

Den som har överträtt ett

vitesföreläggande eller ett vites- förbud ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

27 c §

Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Vid förverkande av tobaksvara som varit föremål för brott enligt 12 § första eller andra stycket gäller inte bestämmelserna i 36 kap. 5 § brottsbalken om hos vem förver- kande får ske.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

2.Anmälan enligt 12 f § första stycket behöver inte göras om för- säljningen anmälts före ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser.

11 Senaste lydelse av tidigare 27 § tredje stycket 2005:369.

1 Inledning

1.1Uppdraget

Utredningen ska enligt sina direktiv (dir. 2008:29)1 göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om ålders- gräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmel- ser. Översynens övergripande syfte är att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet med över- synen är enligt direktiven att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

Enligt direktiven ska utredningen bl.a.

•göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden när det gäl- ler tillsynen av att åldersgränsen följs samt om förbud och före- lägganden sker på ett ändamålsenligt sätt

•överväga om ett nytt system kan utformas med sanktioner i en stegrande skala, så att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser av förbudet att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror till personer under 18 år

•överväga om det bör göras en åtskillnad mellan näringsidkaren och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet

•överväga om den administrativa sanktionen vite bör komplette- ras eller ersättas med någon annan administrativ sanktion

•överväga om det bör införas ett förbud mot fortsatt försäljning av tobaksvaror motsvarande 7 kap. 21 § alkohollagen

1 Den fullständiga lydelsen återges i bilaga 1.

Inledning

SOU 2009:23

Enligt direktiven ska utredningen vidare studera tobakslagstift- ningen i några länder som är jämförbara med Sverige. Utredningen får göra en genomgång av hur straffbestämmelsen i tobakslagen tillämpas och eventuellt lämna förslag till en förändrad reglering. Utredningen får också ta upp andra frågor som ligger inom ramen för utredningsuppdraget.

1.2Utredningsarbetet

Utredningen påbörjade sitt arbete i maj 2008 och har haft fem sam- manträden som experterna har deltagit i. Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Utredaren och utredningssekreteraren har vid flera olika tillfällen sammanträffat och diskuterat frågor med anknytning till utredningsuppdraget med företrädare för olika myndigheter samt intresse- och branschorganisationer. Utrednings- sekreteraren har också varit närvarande vid den nationella länssty- relsekonferensen som hölls i Malmö i november 2008.

Underlag för betänkandet har samlats in på flera olika sätt. Stu- dier har gjorts av relevant lagstiftning och andra författningar, lag- förarbeten, rättspraxis och litteratur. Vad gäller innehållet i utländsk rätt har information vidare inhämtats från företrädare för hälso- myndigheter i ett tiotal olika länder (se kapitel 4).

Vad avser användningen och försäljningen av tobak samt till- synen däröver har utredningen tagit del av ett stort antal rapporter och resultat från olika undersökningar, bl.a. från Statens folkhälso- institut (FHI), länsstyrelserna och kommunerna. Statistiska uppgifter om försäljningen av tobak har inhämtats från Statistiska centralbyrån (SCB), Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN), tobakshandeln och företag som utför marknadsanalyser.

Utredningen har gett CAN i uppdrag att genomföra en enkät- undersökning med skolelever i gymnasiets årskurs 1. Syftet med undersökningen var i första hand att ta reda var unga får tag på tobak och i vilken utsträckning näringsidkare följer bestämmel- serna om åldersgräns. I syfte att få belyst hur länsstyrelserna och kommunerna arbetar med tillsynen enligt tobakslagen har utred- ningen gett KPMG i uppdrag att genomföra en intervjuundersök- ning med företrädare för dessa myndigheter. CAN och KPMG har redovisat resultatet av sina respektive undersökningar i rapporter till utredningen (se bilaga 2 och 3).

SOU 2009:23

Inledning

Brottsförebyggande rådet (Brå) har på utredningens uppdrag sammanställt statistikuppgifter rörande straffbestämmelsen i tobaks- lagen. Utredningen har med utgångspunkt från dessa uppgifter gjort en genomgång av hur straffbestämmelsen i tobakslagen tillämpas.

Utredningen har också tillställts ett antal skrivelser från olika intresse- och branschorganisationer.

Utredningen har samrått med Alkohollagsutredningen (S 2007:11) och Näringslivets regelnämnd.

1.3Betänkandets disposition

I betänkandets första del, som omfattar kapitel 2–8, redovisas det bakgrundsmaterial som ligger till grund för utredningens över- väganden och förslag. I kapitel 2–4 redovisar utredningen den rätts- liga reglering som är relevant för utredningens arbete. Därefter föl- jer i kapitel 5–8 beskrivningar om försäljningen och användningen av tobak, tillsynsmyndigheternas arbete och tillämpningen av sank- tioner vid olovlig tobaksförsäljning. Där finns också en redogörelse för resultaten av de undersökningar som utredningen låtit genom- föra. I betänkandets andra del, kapitel 9–11, finns utredningens över- väganden samt de förslag som utredningen lägger fram. I kapitel 9 finns en redogörelse för utredningens allmänna utgångspunkter. En närmare beskrivning av utredningens överväganden och förslag finns i kapitel 10. Slutligen redogör utredningen i kapitel 11 för konse- kvenserna av förslagen.

2 Internationellt samarbete

2.1Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll (WHO-konventionen)

2.1.1Allmänt om ramkonventionen

Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll slut- fördes våren 2003 och var resultatet av flera års omfattande förhand- lingar. I februari 2009 hade 168 av WHO:s 193 medlemsstater under- tecknat konventionen. Det är en global konvention och den första i sitt slag på folkhälsoområdet. Att WHO:s första konvention kom att gälla just tobak är ett uttryck för oron inför de allvarliga hälsoeffekter som tobaksbruket för med sig världen över och som nu breder ut sig inte minst i utvecklingsländer. Internationellt samarbete och ett generellt regelverk ansågs nödvändigt bl.a. för att motverka tobaks- industrins ansträngningar att värva nya rökare, ofta kvinnor och ung- domar, i länder med begränsade möjligheter att själva hindra den ofta aggressiva marknadsföringen.

Sedan konventionen slutfördes har de undertecknade parterna i de anslutna länderna arbetat med att ta fram riktlinjer för genomförande av konventionen. Hittills har arbetet inte avsett de delar av konven- tionen som behandlar försäljning av tobak till och från minderåriga (artikel 16).

2.1.2Ramkonventionens innehåll1

Konventionen innehåller åtgärder inom alla de områden som är cen- trala för att begränsa tobakskonsumtionen. Exempel på åtgärder inom viktiga områden är:

1 En närmare redogörelse för konventionen liksom en översättning av konventionstexten till svenska språket finns i SOU 2004:88 s. 27 ff. och dess bilaga 2.

Internationellt samarbete

SOU 2009:23

Reklam, marknadsföring och sponsring

Varje land som antar konventionen ska införa regler om förbud av reklam, marknadsföring och sponsring, och som inte strider mot landets egen konstitution. Konventionen säger också att de länder som inte kan genomföra ett omfattande förbud, ska införa strikta begränsningar och att den reklam som tillåts bland annat ska åtföl- jas av en varningstext. Gränsöverskridande reklam, det vill säga TV, radio, tryckt press och Internet, regleras särskilt.

Rökfria miljöer

Att vidta åtgärder mot passiv rökning är en av de viktigaste insatserna för att minska tobaksrelaterad ohälsa. I konventionen finns en tydlig reglering av rökfria miljöer. Det internationella samfundet har där- med understrukit hur viktig frågan är. Konventionen säger att län- derna ska införa rökfrihet i offentliga lokaler, på arbetsplatser och på offentliga transportmedel.

Varningstexter, innehållsdeklarationer och maximinivåer

Konventionen uppmanar varje part att införa nationella regler och lag- stiftning om varningstexter och innehållsdeklarationer på tobakspaket. Varningstexterna ska uppta åtminstone 30 procent av förpackningens mest synliga yta.

Konventionen uppmanar också till nationell reglering och maximi- nivåer för farliga ämnen i tobaksprodukter. Vidare föreskrivs förbud mot förpackning och märkning som kan ge ett felaktigt intryck av produktens egenskaper, inbegripet beteckningar som antyder att en tobaksvara är mindre farlig än andra, som t.ex. ”låg tjärhalt”, ”light” eller ”mild”.

Beskattning och prissättning

Konventionen lyfter fram beskattning som en viktig del av en effektiv tobakspolitik. Däremot finns inga tvingande regler vad gäl- ler beskattning och prissättning i konventionen. Det beror på att det är de nationella parlamenten som beslutar över skattepolitiken.

SOU 2009:23

Internationellt samarbete

Ungdomar och tobak

Artikel 16 handlar om försäljning av tobaksvaror till och av min- deråriga. Med minderåriga förstås personer under den ålder som kan vara bestämd i nationell rätt eller annars 18 år. Parterna ska vidta effektiva åtgärder för att förbjuda försäljning av tobak till minder- åriga. Dessa åtgärder kan omfatta

•Krav på dels tydlig skyltning inne på försäljningsställen med infor- mation om försäljningsförbudet, dels kontroll av köpares ålder i tveksamma fall (punkt 1 a),

•Förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att de är direkt tillgängliga, t.ex. på butikshyllor (punkt 1 b),

•Förbud mot tillverkning och försäljning av godsaker, leksaker eller annat som har form av tobaksvaror och tilltalar minderåriga (punkt 1 c), och

•Säkerställande av att tobaksvaruautomater inte är tillgängliga för minderåriga (punkt 1 d).

Parterna ska vidare förbjuda gratisutdelning av tobaksvaror till allmän- heten och i synnerhet till minderåriga (punkt 2) samt bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpack- ningar (punkt 3). Tobaksvaruautomater återkommer i punkt 5, enligt vilken en stat kan avge en skriftlig bindande deklaration om sitt åtagande att förbjuda sådana automater. Punkt 6 kräver effektiva åtgärder inbegripet påföljder för försäljare och distributörer för att säkerställa förpliktelserna i punkterna 1–5. Enligt punkt 7 slutligen bör parterna i förekommande fall vidta åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga.

2.2EG-rekommendationen om förebyggande av rökning m.m.

2.2.1Allmänt om rekommendationen

Med rekommendationen avses Rådets rekommendation av den 2 december 2002 om förebyggande av rökning och om initiativ för effektivare tobakskontroll (2003/54/EG). I WHO:s ramkonven- tion om tobakskontroll (se avsnitt 2.1) behandlas många av de frå- gor som aktualiseras i rekommendationen. Åtgärderna i rekom-

Internationellt samarbete

SOU 2009:23

mendationen stämmer i stor utsträckning överens med konven- tionen.

Rekommendationer är inte bindande för medlemsstaterna inom EU. De används på områden där EU:s institutioner inte kan besluta bindande rättsakter eller för att påverka handlingsmönster. En rekommendation kan vara av betydelse vid nationell rättstillämpning om den belyser tolkningen av andra gemenskapsrättsliga bestäm- melser. EG-domstolen har således uttalat att en rekommendation inte kan skapa rättigheter som en enskild person kan stödja sig på vid domstol men att domstolen är tvungen att ta rekommendationen i beaktande. Rekommendationen är också ett uttryck för i vilken rikt- ning strävandena på tobaksområdet går inom EU.

2.2.2Rekommendationens innehåll

Rekommendationen hänvisar till artikel 152 i fördraget enligt vilken gemenskapens insatser, som ska komplettera den nationella politi- ken, ska inriktas på att förbättra folkhälsan, förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Förebyggande av rökning och tobakskontroll är således prioriterade mål i medlemsstaternas och EU:s folkhälsopolitik. De åtgärder som medlemsstaterna antar ska särskilt syfta till att minska efterfrågan på tobaksvaror bland barn och ungdomar. Sådana åtgärder kan vara insatser för att minska utbudet av tobaksvaror till barn och ung- domar och åtgärder för att förbjuda vissa typer av reklam, marknads- föring och säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror.

När det gäller insatser för att minska utbudet har medlemsstaterna rekommenderats att reglera vissa former av försäljning och distribu- tion av tobaksvaror som anses underlätta barns och ungdomars tillgång till dessa varor. Till dessa åtgärder hör krav på att de som säljer tobaksvaror gör ålderskontroll, att tobaksvaror undantas från självbetjäning, att begränsa tillgången till tobaksvaror i automater, att begränsa distansförsäljningen av tobaksvaror till vuxna genom att använda relevanta tekniska medel, att förbjuda försäljning av sötsaker och leksaker som liknar tobaksvaror och att förbjuda försäljning av cigaretter styckevis eller i små förpackningar (p. 1).

När det sedan gäller åtgärder för att förbjuda reklam m.m. för tobaksvaror finns två andra EG-rättsakter som behandlar dessa frågor.

SOU 2009:23

Internationellt samarbete

Enligt AV-direktivet2 och tobaksreklamdirektivet3 ska det i medlems- staternas lagstiftning finnas starka begränsningar mot tobaksreklam och sponsring i vissa medier. Rekommendationen behandlar restrik- tioner för andra typer av reklam, marknadsföring och säljfrämjande åtgärder. Till dessa hör användningen av tobaksvarumärken på varor eller tjänster som inte har något samband med tobak (brand-stretching), eller kläder (merchandising). Hit hör även användningen av PR-material, tobaksvaruprover, säljfrämjande åtgärder (rabatter, gåvor, premier eller möjligheter att delta i reklamtävlingar och spel), skyltar, affischer, reklam på biografer och alla andra former av reklam, sponsring eller metoder som direkt eller indirekt syftar till att marknadsföra tobaks- varor (p. 2).

Uppgifter om tobaksindustrins totala utgifter för säljfrämjande åtgärder för tobaksvaror bedöms vara en viktig förutsättning för att kunna kontrollera om politiken för tobakskontroll är effektiv ur ett folkhälsoperspektiv. Det rekommenderas därför att medlemssta- terna kräver att tobaksindustrin för medlemsstaterna redovisar sina utgifter för reklam, marknadsföring, sponsring och säljfrämjande kampanjer som inte omfattas av förbud (p. 3).

Hälsoriskerna med passiv rökning utgör anledning för medlems- staterna att inrikta sig på att skydda människor mot tobaksrök. Med- lemsstaterna rekommenderas därför att se till att det genomförs effek- tiva åtgärder som ger ett skydd mot passiv rökning i vissa i rekom- mendationen angivna lokaler och utrymmen (p. 4).

Slutligen bör medlemsstaterna fortsätta utvecklingen av strate- gier och insatser för att minska tobaksbruket, bland annat genom att stödja program för hälsoundervisning.

2.3Förändringar i tobakslagen till följd av konventionen och rekommendationen

WHO-konventionen spänner över ett stort antal politik- och lagstiftningsområden. I EU hade vissa av de åtgärder som anges i kon- ventionen redan genomförts på gemenskapsnivå, t.ex. beträffande märkning av tobaksvaror. Andra åtgärder hade genomförts på det nationella planet. Endast ett mindre antal av förpliktelserna i konven-

2Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (ändrat genom direktiv 2007/65/EG).

3Rådets direktiv 2003/33/EG av den 26 maj 2003 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam och sponsring till förmån för tobaksvaror.

Internationellt samarbete

SOU 2009:23

tionen föranledde därför ändringar i svensk lagstiftning. Dessa änd- ringar, tillsammans med ändringar föranledda av rekommendationen, fördes in i tobakslagen (1993:581) den 1 juli 2005.

Förändringar skedde beträffande bl.a. märkning, handel, reklam och annan marknadsföring, varukännetecken, sponsring och tillsyn.

Vad gäller handel gjordes följande förändringar:

•På varje försäljningsställe för tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år (12 § tredje stycket tobakslagen).

•Tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahålla på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande (12 a § tobakslagen).

•Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaret- ter (12 b § tobakslagen).

•En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter ska anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker (12 c § första stycket tobakslagen).

•Näringsidkaren ska utöva särskilt tillsyn (egentillsyn) över försälj- ningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram(12 c § andra stycket tobakslagen).

En närmare redogörelse för tobakslagen finns i avsnitt 3.1.

3 Gällande rätt

3.1Tobakslagen

3.1.1Lagens innehåll

I tobakslagen (1993:581) finns bestämmelser som syftar till att mini- mera de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och exponering för tobaksrök. I lagen finns bestämmelser om

-begränsning av rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus,

-rökfri arbetsmiljö,

-varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror,

-begränsningar av handeln med och rätten till införsel av tobaks- varor,

-marknadsföring av tobaksvaror och användning av vissa varu- kännetecken i marknadsföring av andra varor eller tjänster, samt

-produktkontroll m.m. av tobaksvaror.

Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn över lagen, över- klagande och straffansvar.

I det följande redovisas de bestämmelser i tobakslagen som är relevanta för utredningens arbete, dvs. bestämmelserna om begräns- ningar av handeln med och rätten till införsel av tobaksvaror samt bestämmelserna om tillsyn, överklagande och straffansvar.

Gällande rätt

SOU 2009:23

3.1.2Bestämmelserna om åldersgräns

Enligt 12 § första stycket tobakslagen får tobaksvaror inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år. Förbudet är alltså begränsat till överlåtelse i näringsverk- samhet, dvs. till de fall då någon som ett led i en yrkesmässigt bedriven verksamhet eller i en med yrkesmässighet jämförbar verk- samhet tillhandahåller tobaksvaror till konsument. Som exempel anges i förarbetena (prop. 1995/96:228 s. 25.) försäljning i tobaks- affärer, livsmedelsbutiker eller restauranger men även försäljning som äger rum utan fast driftställe omfattas av förbudet liksom postorder- försäljning och försäljning genom automat eller andra former av själv- betjäning. Den som lämnar ut tobaksvaror ska också förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Eftersom det kan vara svårt att enbart med hjälp av utseendet bedöma en ung persons ålder finns en rekommendation från FHI att begära legitimation av alla som ser ut att vara under 25 år. I bestämmelsens andra stycke anges att en tobaksvara inte får lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Enligt motiven (prop. 1995/96:228 s. 26) tar bestämmelsen sikte på de fall där det för utlämnaren står klart eller borde stå klart att fråga är om langning av tobaksvaran. Enligt bestäm- melsens tredje stycke ska det på varje försäljningsställe för tobaks- varor finns en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år.

I 12 a § tobakslagen anges att tobaksvaror som säljs till konsu- menter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande.

Enligt 13 § tobakslagen får tobaksvara föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år. Den som bryter mot denna bestämmelse kan dömas för smugglingsbrott (se avsnitt 3.2.6).

Bakgrund till bestämmelserna

Bestämmelserna om åldergräns i 12 § första och andra stycket samt 13 § tobakslagen infördes i lagen den 1 januari 1997. Bakgrunden till bestämmelserna är följande. År 1990 lämnade Tobaksutredningen sitt betänkande Tobakslag (SOU 1990:29). Det innehöll bl.a. för-

SOU 2009:23

Gällande rätt

slag om att tobaksvaror inte skulle få säljas till den som är under 18 år. I propositionen 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor menade regeringen att det var särskilt viktigt att ungdomar inte använder tobak. Regeringen befarade emellertid att ett förslag om en ålders- gräns för inköp av tobaksvaror för vissa grupper skulle kunna få motsatt verkan mot den avsedda. Genom en åldersgräns skulle tobaksbruk kunna förknippas med en vana som betraktas som ”vuxen” – något som många ungdomar eftersträvar. Dessutom be- dömdes svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av en ålders- gräns som betydande. Någon åldersgräns föreslogs därför inte.

År 1992 lade regeringen på grundval av Tobaksutredningens betänkande fram propositionen 1992/93:185 med förslag till tobaks- lag. I denna hänvisades bl.a. till propositionen om vissa folkhälso- frågor vid övervägandena om en eventuell åldersgräns. Regeringen föreslog inte heller i detta sammanhang att någon sådan skulle in- föras.

År 1995 uppdrog regeringen åt FHI att i samråd med Social- styrelsen redovisa en hälsoekonomisk analys av konsekvenserna av att införa en åldersgräns för tobaksköp. Uppdraget redovisades i form av en rapport om åldersgränser vid tobaksinköp som överlämnades till regeringen i april 1995. På grundval av denna rapport utarbetades en departementspromemoria med förslag till åldersgräns vid tobaksköp (Ds 1995:66). Departementspromemorian kom därefter att ligga till grund för propositionen 1995/96:228 med förslag till åldersgräns vid tobaksköp. I propositionen föreslog regeringen att en 18-årsgräns skulle införas för inköp och införsel av tobaksvaror. Syftet med förslaget var att förhindra tidiga tobaks- debuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom för- bättra folkhälsan. I motsats till vad som uttalats i propositionerna 1990/91:175 och 1992/93:185 anförde regeringen att inga kända empiriska data visar att eventuella negativa effekter skulle överväga fördelarna med en 18-årsgräns. De av regeringen föreslagna bestäm- melserna om åldergräns beslutades av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 1997.

Bestämmelsen om att det på försäljningsstället ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om 18-årsgränsen (12 § tredje stycket) infördes i tobakslagen den 1 juli 2005. Det- samma gäller bestämmelsen om att tobaksvaror ska tillhandahållas på sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder (12 a §). Bestämmelserna har sin bakgrund i Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll (se avsnitt 2.1). Skälen för in-

Gällande rätt

SOU 2009:23

förandet av bestämmelserna var att det hade visat sig att minder- åriga fortfarande hade lätt att komma över tobak och att ålders- kontrollen därför behövde förbättras. Kravet på skyltning ansågs bistå personalen och öka kunskapen om lagen (prop. 2004/05:118 s. 21 f.). Redan före lagändringen gällde att tobaksvaror skulle till- handahållas på sådant sätt att det var möjligt att kontrollera mot- tagarens ålder. Införandet av 12 a § innebar därför endast ett för- tydligande av gällande rätt. Förtydligandet motiverades med att kännedomen om gällande reglering var låg hos tillsynsmyndigheterna, såväl hos lokala som regionala.

3.1.3Styckeförsäljning och förpackningsstorlek

Enligt 12 b § tobakslagen får tobaksvaror som säljs till konsumenter inte tillhandahållas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter. Bestämmelsen infördes i tobakslagen den 1 juli 2005 och har sin bakgrund i Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll och Rådets rekommendation av den 2 december 2002 om förebyggande av rökning och om initiativ för effektivare tobakskontroll (2003/54/EG) (se avsnitt 2.1 och 2.2). Redan före lagändringen var det, p.g.a. bestämmelser i tobakslagen om bl.a. prismärkning och varningstexter på cigarettförpackningar, förbjudet att sälja lösa cigaretter. Bestämmelsen innebar i denna del endast ett förtydligande av gällande rätt. Motivet för regleringen av förpackningsstorleken var att det ansågs angeläget att minska ny- rekryteringen av rökare, särskilt bland barn och unga. Enligt reger- ingen fanns det därför anledning att införa en sträng reglering när det gäller förpackningarnas storlek (prop. 2004/05:118 s. 22 f.)

3.1.4Tillsyn och administrativa sanktioner

Enligt 19 § tobakslagen utövar FHI den centrala tillsynen över lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen när det gäller bestämmelserna om handel enligt 12–12 b §§ och anmälan och egentillsyn enligt 12 c §. Av 19 a § följer att den omedelbara tillsynen över dessa bestämmelsers efterlevnad utövas av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer och att läns- styrelsen utövar tillsyn inom länet. Länsstyrelsen ska därvid följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med infor-

SOU 2009:23

Gällande rätt

mation och råd samt främja samarbete mellan olika tillsynsmyn- digheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra. Enligt 19 b § får en kommun ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig näringsverksamhet med tobaksvaror. En närmare beskrivning av tillsynsmyndigheternas verksamhet finns i kapitel 7.

Länsstyrelserna och kommunerna får enligt 20 § tobakslagen i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. FHI:s möjlighet att meddela förelägganden och förbud är enligt samma paragraf mera inskränkt. FHI får sålunda meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestäm- melserna om varningstexter m.m. (9–11 §§) och produktkontroll m.m. (16–18 §§), eller med stöd av dem meddelade föreskrifter, ska följas. Däremot får FHI inte använda förelägganden eller förbud för att förmå någon att följa exempelvis bestämmelserna om ålders- gräns (12 och 12 a §), styckeförsäljning (12 b §) eller anmälan och egentillsyn (12 c §).

Vad gäller förbud anges i förarbetena till lagen (prop. 1995/96:228 s. 23) att avsikten inte är att tillsynsmyndigheten med stöd av bestämmelsen ska kunna helt förbjuda en näringsidkare att sälja tobak under en viss tid. Regeringen övervägde att införa en möjlig- het till försäljningsförbud, jfr 7 kap. 21 § alkohollagen (1994:1738). Proportionalitetsskäl talade dock mot detta. Enligt regeringen fanns det nämligen många små säljställen där tobak svarar för en betydande del av omsättningen och där även ett tillfälligt förbud att sälja tobak skulle medföra att verksamheten måste upphöra. Något möjlighet till försäljningsförbud föreslogs därför inte.

Enligt 20 § tredje stycket får tillsynsmyndigheten i beslut om föreläggande eller förbud sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas till fängelse.

Av 21 § följer att tillsynsmyndigheten får besluta att en tobaks- vara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppen- bart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid mot lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Varan ska åter- lämnas om det görs sannolikt att den inte kommer att säljas i strid med lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av denna. I annat fall får varan förstöras.

Enligt 22 § har en tillsynsmyndighet rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt tobakslagen. För att fullgöra sina upp- gifter enligt tobakslagen har en tillsynsmyndighet enligt 23 § rätt

Gällande rätt

SOU 2009:23

att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som be- rörs av lagen eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och får där göra undersökningar och ta prover.

Enligt 12 c § första stycket ska den som i sin näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan ska göras senast när för- säljningen påbörjas.

I 12 c § andra stycket anges att näringsidkaren ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. FHI har ut- färdat riktlinjer för egentillsynsprogram vid tobaksförsäljning (Dnr 05-0740). I riktlinjerna lämnas viss information om innehållet i tobakslagen, bl.a. beskrivs bestämmelserna om åldersgräns, och det finns rekommendationer för hur personalen ska informeras om innehållet i tobakslagen. I riktlinjerna finns också ett exempel på ett egentillsynsprogram och det finns rekommendationer för hur rutiner för egentillsyn kan genomföras i verksamheten.

Enligt 25 § får kommunens beslut överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens och FHI:s beslut får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten.

Bakgrund till vissa av bestämmelserna

Då bestämmelserna om 18-årsgräns infördes i tobakslagen den 1 janu- ari 1997 ålåg det inledningsvis kommunerna att utföra tillsynsupp- gifterna när det gällde iakttagandet av 18-årsgränsen utan någon särskild finansieringsmöjlighet. Efterlevnaden var dock bristfällig och regeringen ansåg att det borde införas en anmälningsplikt för näringsidkare som säljer tobak i kommunen (prop. 2001/02:64 s. 48). Som bakgrund till förslagen angavs att Socialstyrelsen, den dåvar- ande centrala tillsynsmyndigheten på området, år 1998 lät genom- föra en studie av hur tillsynen organiserats och fungerar (a. prop. s. 46). Resultaten visade att tillsynen skedde med varierande inten- sitet på såväl läns- som kommunnivå. Det noterades bl.a. att mer- parten av kommunerna vid det tillfället (77 procent) inte hade något register över försäljningsställen för tobak i kommunen. Kommunerna beskrev också att det ofta saknades tillräckliga resurser för ett effektivt tillsynsarbete.

SOU 2009:23

Gällande rätt

Regeringen ansåg att det behövdes åtgärder som kunde bidra till att underlätta och effektivisera kontrollen. Dessa åtgärder borde emellertid framstå som rimliga och förståeliga med hänsyn till såväl åtgärdernas effekt som de olägenheter och kostnader som de kunde medföra. Ett system med säljtillstånd, som Folkhälsokommittén hade föreslagit i sitt betänkande Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan (SOU 2000:91), skulle enligt regeringens mening föra för långt. Det ansågs i stället vara möjligt att med mindre ingrip- ande medel uppnå att åldersgränsen för inköp av tobak efterlevdes på ett bättre sätt. Ett system med anmälningsplikt i kombination med en avgiftsfinansierad kommunal tillsyn befanns vara tillräckligt för att uppnå detta syfte(a. prop. s. 48). På detta sätt förutsattes kommunen få kännedom om de näringsidkare som säljer tobak i kommunen så att de kunde bli föremål för tillsyn och riktad infor- mation. Huvudinriktningen av den kommunala tillsynen över tobaks- försäljningen borde enligt propositionen vara rådgivning och infor- mation. Erfarenheter från livsmedels- och folköltillsynen borde så långt möjligt tas till vara. Det åvilade FHI att i egenskap av central tillsynsmyndighet över efterlevnaden av åldersgränsen bistå kom- munerna så att tillsynen kunde ske på ett effektivt och informativt sätt. Regeringen framhöll att den avsåg att noga följa att de före- slagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrar efterlevnaden av ålders- gränsen. Om efterlevnaden inte förbättrades ansåg regeringen att det borde övervägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud.

Socialutskottet underströk att efterlevnaden av 18-årsgränsen för att få köpa tobaksvaror otvivelaktigt var bristfällig och att ett anmälningssystem borde kunna förbättra denna efterlevnad och såg därför positivt på att kommunerna gavs möjlighet att få infor- mation om var och av vem tobaksvaror säljs. Utskottet tillstyrkte således förslagen och riksdagen beslutade lagändringarna som trädde i kraft den 1 juli 2002. Samtidigt ändrades 19 § tobakslagen (nuvarande 19 a §) så att den eller de nämnder som kommunen bestämde fick uppgiften att utöva den omedelbara tillsynen även när det gäller anmälan enligt 12 a § tobakslagen. Kommunen fick också en möjlighet att finansiera sina tillsynsinsatser på området. Enligt 19 a § tobakslagen (nuvarande 19 b §) fick sålunda en kommun möjlighet att ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver anmäl- ningspliktig näringsverksamhet med tobaksvaror.

Bestämmelsen i 12 c § andra stycket tobakslagen, att närings- idkaren ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egen-

Gällande rätt

SOU 2009:23

tillsynsprogram, infördes i tobakslagen den 1 juli 2005. Bestämmelsen har sin bakgrund i Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll, enligt vilken åtgärderna på tobaksområdet ska vara effektiva. Avsikten med bestämmelsen var att underlätta den kom- munala tillsynen (prop. 2004/05:118 s. 48).

3.1.5Straffansvar och förverkande

Enligt 27 § tobakslagen döms den som uppsåtligen eller av oakt- samhet säljer eller på annat sätt lämnar ut tobaksvaror i närings- verksamhet till den som inte har fyllt 18 år för olovlig tobaks- försäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut en tobaks- vara om det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Är gär- ningen ringa döms inte till ansvar. Den som har överträtt ett vites- föreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. För brott mot införselförbudet i 13 § kan straffrättsligt ansvar komma att utkrävas i enlighet med bestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. En erinran om detta har tagits in i 28 § tobaks- lagen.

Det bör också uppmärksammas att den allmänna medverkans- regleringen i 23 kap. brottsbalken (BrB) även omfattar brott som avses i 27 § tobakslagen. Till skillnad mot olovlig försäljning av alko- holdrycker (se avsnitt 3.4.4) är försök eller förberedelse till olovlig tobaksförsäljning emellertid inte straffbelagt.

Förbudet att sälja tobaksvaror i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter är inte straffsanktionerat i tobakslagen. Försäljning av lösa cigaretter är dock straffbelagt i lagen (1994:1563) om tobaksskatt. Enligt 6 § nämnda lag kan den som tillhandahåller cigaretter till försäljning på annat sätt än i originalförpackning försedd med särskild märkning med uppgift om detaljhandelspriset dömas till böter eller fängelse i högst sex mån- ader. I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

Någon särskild förverkandebestämmelse har inte kopplats till ansvarsregleringen. Detta har sin förklaring bl.a. i att tillsynsmyn- dighet redan enligt 21 § tobakslagen får besluta att tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är av- sedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen (prop. 1995/96:228

SOU 2009:23

Gällande rätt

s. 28). Detta gäller bl.a. beträffande tobaksvara som bjuds ut till försäljning i strid med försäljningsförbudet till minderåriga.

Enligt motiven till 27 § tobakslagen (prop. 1995/96:228 s. 28) kan vid straffmätningen beaktas om gärningen har utgjort led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om fråga varit om en engångsförseelse. Vidare bör skillnad göras mellan de fall då en butiksinnehavare själv genomfört försäljningen och de fall då en oerfaren yngre anställd lämnat ut tobaksvaran. I sist nämnda fall kan förhållandena vara sådana att även butiksinnehavaren eller motsvarande person ska träffas av ansvar på grund av underlåtenhet att se till att försäljningen av tobaksvaror har organiserats på ett sådant sätt att 18-årsregeln kan upprätthållas.

Utrymmet för att bedöma den ifrågavarande gärningen som ringa är enligt propositionen mycket begränsat. Detta har sin bakgrund främst i att det enligt 12 § första stycket föreligger en skyldighet för den som lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet att förvissa sig om att mottagaren har uppnått 18 års ålder.

3.2Införsel och distanshandel

3.2.1Avgränsning

I detta avsnitt ges en översiktlig redogörelse för de regler som gäller för privatpersoner som för in tobaksvaror till Sverige från annat land (privatinförsel) eller köper tobaksvaror på distans. Förut- sättningarna för näringsidkare, t.ex. så kallade upplagshavare och varumottagare, berörs inte. Med EG eller EG-land avses de om- råden som anges i förordningen (1994:1785) om Europeiska gemen- skapens punktskatteområde. Med tredje land förstås länder och områden utanför detta skatteområde.

3.2.2Privatinförsel från annat EG-land

Det s.k. Cirkulationsdirektivet1 innehåller övergripande bestämmelser avseende punktskatterna på tobak, alkohol och mineraloljor. I direk- tivet anges vad som ska gälla i medlemsstaterna i samband med tillverkning, bearbetning, förvaring och förflyttning av varor som

1 Rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskatte- pliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor.

Gällande rätt

SOU 2009:23

är skattepliktiga. Såvitt avser tobak har direktivet införlivats i svensk rätt i lagen (1994:1563) om tobaksskatt.

För tobaksvaror som privatpersoner medför för eget bruk från ett EG-land till ett annat och som transporteras av dem själva, gäller att skatten ska betalas i det land där varorna anskaffades. I 9 a § första stycket 2 lagen om tobaksskatt anges sålunda att skatt- skyldighet [i Sverige] inte föreligger för varor som förs in till Sverige av en enskild person som har förvärvat varorna i ett annat EG-land och som själv transporterar dem till Sverige, om varorna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. I några situationer föreligger inte skattskyldighet trots att den enskilde inte själv transporter varorna till Sverige. Detta gäller i vissa fall när varorna utgör flyttgods eller enstaka gåvoförsändelser eller när varorna har förvärvats genom arv eller testamente (9 a § första stycket 3–5). Enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror gäller till och med den 31 december 2009 vissa övergångs- bestämmelser beträffande införsel från Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen och Rumänien.

Om varorna inte är avsedda för den som för in varorna eller för dennes familjs personliga bruk anses varorna i beskattningshän- seende vara avsedda för kommersiellt bruk. Detta innebär bl.a. att den som för in varorna till Sverige är skyldig att betala punktskatt (9 § första stycket 5 lagen om tobaksskatt), att varorna ska anmälas till beskattningsmyndigheten innan varorna transporteras från det andra EG-landet och att den skattskyldige ska ställa säkerhet för betalning av skatten (17 § lagen om tobaksskatt).

Det bör tilläggas att tobaksvara får föras in i Sverige endast av den som har fyllt 18 år (13 § tobakslagen).

3.2.3Distanshandel inom EG

Det är tillåtet att inom Sverige bedriva detaljhandel med tobaks- varor på distans, t.ex. genom postorder eller Internet. Bestämmel- serna i tobakslagen gäller nämligen oavsett om försäljning sker på traditionellt sätt genom att kunden uppsöker ett försäljningsställe eller om försäljning sker på distans.

Det är också tillåtet att på distans köpa tobaksvaror från säljare i annat EG-land och ta emot dessa varor i Sverige. Vid sådan distanshandel gäller emellertid andra punktskatteregler än vid privat- införsel. Om varan transporteras av säljaren eller av någon annan

SOU 2009:23

Gällande rätt

för säljarens räkning (s.k. distansförsäljning) är säljaren skattskyldig. Säljaren ska också uppfylla andra krav, bl.a. ska säljaren ställa säkerhet för betalning av skatten innan transport från det andra EG-landet påbörjas och säljaren ska företrädas av en representant som är godkänd av beskattningsmyndigheten (16 § lagen om tobaks- skatt).

Om köparen låter föra in varor genom att anlita en transportör är införseln i beskattningshänseende att jämställa med kommersiell införsel. Som nämns i avsnitt 3.2.2 innebär detta bl.a. att den som för in varorna till Sverige är skyldig att betala punktskatt, att varorna ska anmälas till beskattningsmyndigheten innan varorna transporteras från det andra EG-landet och att den skatteskyldige ska ställa säkerhet för betalning av skatten.

Enligt 12 a § tobakslagen ska tobaksvaror tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. I bestäm- melsen anges uttryckligen att detta även gäller när försäljningen sker via postorder eller liknande. Enligt förarbetena till bestäm- melsen är avsikten att åldersgränsen ska gälla oberoende av försälj- ningssätt, t.ex. distanshandel eller via Internet (prop. 2004/05:118 s. 22). FHI rekommenderar att ålderskontrollen görs på det sättet att näringsidkaren gör en ålderskontroll via bankkortet och använder sig av rekommenderat brev med mottagningsbevis och personlig utlämning, samt att det på försändelsens utsida finns uppgift om att tobaksvaran inte får lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år.

3.2.4Privatinförsel och distansköp från tredje land

Privatinförsel från tredje land omfattas inte av Cirkulations- direktivet. Däremot gäller lagen om tobaksskatt även sådan införsel. En enskild person får föra in tobakvaror från tredje land till Sverige utan att betala punktskatt och tull om denne själv transporterar varorna till Sverige och under förutsättning att varorna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Den tull- och skatte- fria privatinförseln av tobaksvaror från tredje land till Sverige är även begränsad till vissa kvantiteter. Det finns också ett maximalt värde på 1 700 kr som inte får överstigas utan att tull och punktskatt måste betalas. I detta värde inbegrips även andra varor som handlas på resan.

Om varorna inte är avsedda för den som för in varorna eller för dennes familjs personliga bruk gäller samma tull- och skatteregler som för distansköp (se nedan). På samma sätt som vid privatin-

Gällande rätt

SOU 2009:23

försel från EG-land måste den som för in varorna från tredje land ha fyllt 18 år (13 § tobakslagen). Den som bryter mot denna bestäm- melse kan dömas för smugglingsbrott (se avsnitt 3.2.6).

Det är tillåtet att på distans köpa tobaksvaror från säljare i tredje land och ta emot dessa varor i Sverige. Till skillnad från när köparen själv transporterar varorna till Sverige är köparen i den här situa- tionen skyldig att betala punktskatt och tull på hela godset. Det finns alltså ingen skattefri eller tullfri kvantitet. Dessutom är köparen skyldig att betala mervärdesskatt.

3.2.5Punktskattekontroll

Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, LPK, innehåller bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av Cirkulationsdirek- tivet och av de svenska skattelagarnas bestämmelser om innehav, förflyttning och övervakning av punktskattepliktiga varor.

Vid yrkesmässiga vägtransporter får tobaksvaror förflyttas endast om kraven i fråga om dokument m.m. i överensstämmelse med cirkulationsdirektivet är uppfyllda. I 1 kap. 6 § LPK finns dessa bestämmelser om villkoren för att få transportera punktskatte- pliktiga varor. I syfte att kontrollera att bl.a. tobaksvaror transporteras i enlighet med föreskrivna villkor får Tullverket kontrollera det som kan antas vara yrkesmässig vägtransport genom s.k. transport- kontroll. Kontrollen får ske under pågående transport och då varor på-, av- eller omlastas i direkt anslutning till transport (2 kap. 1 § första stycket LPK). Om en tobaksvara, eller annan punktskatte- pliktig vara, påträffas vid transportkontroll och det finns anledning anta att transporten inte skett i enlighet med 1 kap. 6 § LPK får de varor som medförs tas om hand bl.a. för kontroll av om punktskatt ska betalas i Sverige och för fastställande av vem som i så fall är skattskyldig.

När det gäller postförsändelser är regelsystemet annorlunda uppbyggt än när det gäller yrkesmässiga vägtransporter. Enligt 3 kap. 1 § LPK har Tullverket befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den inne- håller alkohol- eller tobaksvaror. En sådan försändelse får dock öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren, eller hos Tullverket.

SOU 2009:23

Gällande rätt

Om försändelsen innehåller en tobaksvara och mottagaren är under 18 år ska varan tas om hand.

Enligt 5 kap. 1 § LPK döms den som uppsåtligen i strid med 1 kap. 6 § LPK förflyttar punktskattepliktiga varor och därigenom ger upphov till fara för att myndighetskontrollen av varuför- flyttningen försvåras för olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor. Straffskalan är för brott av normalgraden fängelse i högst två år och för grovt brott fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är ringa är påföljden böter.

I 5 kap. 1 a § LPK stadgas ansvar för viss olovlig befattning med punktskattepliktiga varor. För ansvar krävs att befattningen avser punktskattepliktiga varor som varit föremål för brott som avses i 2–4 §§ skattebrottslagen (1971:69) – dvs. skattebrott, skatteför- seelse eller grovt skattebrott – och att skattebrottet rör skatt enligt bl.a. lagen om tobaksskatt. Den som uppsåtligen emballerar, trans- porterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar eller överlåter sådana varor döms för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor till böter eller fängelse i högst två år. Brottet är subsidiärt i förhållande till brottet olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, samt gär- ningar som är belagda med straff enligt smugglingslagen. Om gär- ningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att de punkt- skattepliktiga varorna varit föremål för brott är påföljden böter. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Om brottet är att anse som grovt döms för grov olovlig befattning med punktskatte- pliktiga varor till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.

Den som gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor döms till ansvar enligt 23 kap. BrB.

3.2.6Smugglingsbrott

Lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) inne- håller bestämmelser om ansvar för gärningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor.

I 3–7 §§ finns bestämmelser om smugglingsbrott. Bl.a. gäller att den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, upp- såtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som lämnar oriktig

Gällande rätt

SOU 2009:23

uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med sådant villkor. Om brottet är att anse som ringa döms till penningböter och om brottet är att anse som grovt döms för grov smuggling till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Den som begår gär- ningen av grov oaktsamhet döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar.

Vilka varor som omfattas av särskilt föreskrivna in- eller utförsel- restriktioner framgår inte av smugglingslagen utan av bestämmelser i ett stort antal andra författningar. Såvitt avser tobak finns endast den införselrestriktionen att den som för in tobaksvara i landet måste ha fyllt 18 år (13 § tobakslagen).

I 8–11 §§ smugglingslagen finns bestämmelser om tullbrott. Bl.a. gäller att den som uppsåtligen underlåter att anmäla varan till tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för tull-, skatte- eller avgiftsundandragande ska dömas för tullbrott till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är att anse som ringa döms till penningböter och om brottet är att anse som grovt döms för grovt tullbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Den som begår gärningen av grov oaktsamhet döms för vårdslös tullredovis- ning till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Genom att knyta an till tullagstift- ningens bestämmelser om tullbehandling ges ramen för straffpara- grafernas tillämpningsområde. Tullbehandling är något som i prin- cip enbart sker vid införsel från tredje land. Förutom införsel från tredje land gäller straffparagraferna två speciella situationer med in- försel från andra medlemsstater. Övriga fall av importskattskyl- dighet beträffande varor som förs in från annat EG-land är straff- sanktionerad genom skattebrottslagen. I 5 kap. 1 a § LPK stadgas ansvar för viss befattning med varor som varit föremål för brott enligt skattebrottslagen (se avsnitt 3.2.5).

I 12–13 §§ finns bestämmelser om olovlig befattning med smuggelgods. Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, för- varar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för bl.a. smuggling eller tullbrott döms för olovlig befattning med smuggelgods till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott, är påföljden böter. Om gärningen är ringa ska den inte medföra an- svar. Om brottet är att anse som grovt döms för grov olovlig

SOU 2009:23

Gällande rätt

befattning med smuggelgods till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Den som gör sig skyldig till försök till bl.a. smuggling eller tullbrott döms till ansvar enligt 23 kap. BrB. Detsamma gäller den som gör sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. grov smuggling, grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med smuggelgods.

3.3Översikt över straffbestämmelser som rör omsättningen av tobaksvaror

I tabellen nedan finns en sammanställning av de straffbestämmelser som beskrivits i avsnitt 3.1 och 3.2 och som rör omsättningen av tobaksvaror. Beskrivningen av den straffbelagda gärningen är i flera fall förenklad jämfört med ordalydelsen i aktuellt lagrum.

Straffbelagd gärning			Brottsbenämning	Lagrum	Straffskala

Att uppsåtligen i när-			Olovlig	27 § första stycket	Böter eller fängelse
ingsverksamhet			tobaksförsäljning	och 11 § tobaks-	i högst sex månader
tillhandahålla tobaks-				lagen
vara till konsument, om
varan saknar varnings-
texter eller innehålls-
deklaration eller om text
eller deklaration är
uppenbart oriktig.
Ringa gärning är ej
straffbelagd.
Att	uppsåtligen	eller	Olovlig	27 § första stycket	Böter eller fängelse
av	oaktsamhet	sälja	tobaksförsäljning	och 12 § första	i högst sex månader
eller	på annat	sätt		stycket tobaks-
lämna ut tobaksvaror i				lagen
näringsverksamhet till
den som inte har fyllt
18 år.
Ringa gärning är ej
straffbelagd.

Gällande rätt

SOU 2009:23

Straffbelagd gärning					Brottsbenämning		Lagrum	Straffskala

Att uppsåtligen eller av					Olovlig		27 § första stycket	Böter eller fängelse
oaktsamhet			lämna	ut	tobaksförsäljning		och 12 § andra	i högst sex månader
tobaksvara om det finns							stycket tobaks-
särskild anledning att							lagen
anta att den är avsedd
att	lämnas		över	till
någon som inte har fyllt
18 år.
Ringa gärning är ej
straffbelagd.
Att tillhandahålla ciga-					Brottet saknar		6 § lagen om	Böter eller fängelse
retter till försäljning på					benämning		tobaksskatt	i högst sex månader
annat sätt än i original-
förpackning försedd med
särskild		märkning		om
detaljhandelspriset.
Ringa gärning är ej
straffbelagd.
Att uppsåtligen i strid					Olovlig	förflyttning	5 kap. 1 § LPK	Normalgraden:
med	1 kap.		6 § LPK		av punktskatte-			fängelse i högst
förflytta		punktskatte-			pliktiga varor			två år
pliktiga varor och däri-								Grovt	brott: fäng-
genom ge upphov				till				else i lägst
fara för att myndig-								sex månader och
hetskontrollen av								högst fyra år
varuförflyttningen								Ringa brott: böter
försvåras
Att uppsåtligen					Olovlig	befattning	5 kap. 1 a § LPK	Normalgraden:
emballera,					med punkskatte-			böter	eller fäng-
transportera,			förvara,		pliktiga varor			else i högst två år.
dölja, bearbeta, för-								Om gärnings-
värva		eller	överlåta					mannen inte insett
varor som varit före-								men haft skälig an-
mål för brott som av-								ledning att anta att
ses i 2–4 §§ skatte-								varorna varit före-
brottslagen och rör								mål för brott är på-
skatt enligt			lagen	om				följden böter.
tobaksskatt.								Grovt	brott: fäng-
Ringa gärning är ej								else i lägst
straffbelagd.								sex månader och
								högst fyra år

SOU 2009:23 Gällande rätt

Straffbelagd gärning		Brottsbenämning	Lagrum	Straffskala

Att uppsåtligen bryta		Smuggling	3–5 § lagen om	Normalgraden:
mot förbudet för			straff för	böter	eller fäng-
minderåriga att föra in			smuggling	else i högst två år
tobaksvara i landet				Grovt brott: fäng-
genom att	underlåta			else i lägst
att anmäla tobaksvara				sex månader och
till tullbehandling. Det-				högst sex år
samma gäller om den				Ringa brott:
minderårige lämnar				penningböter
oriktig uppgift eller
underlåter	att lämna
förskriven uppgift och
därigenom ger upphov
till fara för att inför-
seln fullföljs i strid med
införselförbudet.
Gärning som ovan som		Olovlig införsel	7 § lagen om straff	Böter eller fängelse
begåtts av grov oakt-			för smuggling	i högst två år
samhet.
Ringa gärning är ej
straffbelagd.
Att uppsåtligen under-		Tullbrott	8–10 § lagen om	Normalgraden:
låta att anmäla tobaks-			straff för	böter eller fängelse i
vara till tullbehandling			smuggling	högst två år
och därigenom ge upp-				Grovt	brott: fäng-
hov till fara för tull-,				else i lägst
skatte- eller				sex månader och
avgiftsundandragande				högst sex år
				Ringa brott:
				penningböter
Gärning som ovan som		Vårdslös	11 § lagen om	Böter eller fängelse
begåtts av grov oakt-		tullredovisning	straff för smuggling	i högst två år
samhet.
Ringa gärning är ej
straffbelagd.

Gällande rätt SOU 2009:23

Straffbelagd gärning	Brottsbenämning	Lagrum	Straffskala

Att uppsåtligen	Olovlig befattning	12–13 § lagen om	Normalgraden:
emballera, transportera,	med smuggelgods	straff för smuggling	böter	eller fäng-
förvara, dölja, bearbeta,			else i högst två år.
förvärva, överlåta eller			Om gärnings-
upplåta panträtt i en			mannen inte insett
vara som varit föremål			men haft skälig an-
för smuggling eller tull-			ledning att anta att
brott. Ringa gärning är			varorna varit före-
ej straffbelagd.			mål för brott är på-
			följden böter.
			Grovt	brott: fäng-
			else i lägst
			sex månader och
			högst sex år

3.4Alkohollagens bestämmelser om detaljhandel med folköl

3.4.1Villkor för att bedriva detaljhandel med folköl

I alkohollagen (1994:1738) delas alkoholdrycker in i spritdrycker, vin, starköl och öl.2 Detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl får i Sverige endast bedrivas av Systembolaget AB. Detaljhandel med öl, i dagligt tal kallat folköl, omfattas inte av Systembolagets ensamrätt utan får bedrivas även av andra. Sådan handel får emeller- tid endast bedrivas om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Detaljhandel med öl får endast ske i vissa lokaler. Enligt 5 kap. 6 § första stycket alkohollagen får sålunda detaljhandel med öl endast bedrivas i sådana lokaler eller andra utrymmen i byggnader eller transportmedel

1.som är avsedda för stadigvarande verksamhet med livsmedel,

2.som ingår i anläggningar som är godkända enligt föreskrifter

meddelade med stöd av 8 § 1 livsmedelslagen (2006:804) eller

2 Med spritdryck förstås en alkoholdryck som innehåller sprit (1 kap. 4 §).

Med vin förstås en alkoholdryck som är framställd genom jäsning av druvor eller druvmust eller av bär, frukt eller andra växtdelar samt andra alkoholdrycker som innehåller högst 22 volymprocent alkohol och som inte är spritdryck, starköl eller öl (1 kap. 5 §).

Med starköl förstås jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne och som innehåller mer än 3,5 volymprocent alkohol (1 kap. 6 § första stycket).

Med öl förstås jäst, odestillerad dryck som är framställd med torkat eller rostat malt som huvudsakligt extraktgivande ämne och vars alkoholhalt överstiger 2,25 men inte 3,5 volymprocent (1 kap. 6 § andra stycket).

SOU 2009:23

Gällande rätt

registrerade enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien, och

3. där det bedrivs försäljning av matvaror.

Denna begränsning gäller dock inte för Systembolaget eller för tillverkare av öl.

Ett annat krav på detaljhandel med öl är enligt 3 kap. 6 § alko- hollagen att det ska finnas lättdrycker (dryck som antingen är fri från alkohol eller innehåller högst 2,25 volymprocent alkohol) att tillgå i tillfredsställande urval och omfattning.

Enligt 5 kap. 6 § tredje stycket ska den som bedriver detalj- handel med öl anmäla verksamheten hos den kommun där försälj- ningen sker. Anmälan ska göras senast när verksamheten påbörjas. Enligt bestämmelsens fjärde stycke ska den som bedriver detalj- handel med öl utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försälj- ningen. För egenkontrollen ska det finnas ett för verksamheten lämpligt program. Bestämmelsen motsvarar regleringen om anmälan och egentillsyn i 12 c § tobakslagen och anmälan och egenkontroll i 5 § lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel. Den språkliga skillnaden mellan begreppen egenkontroll (som används i alkohollagen och lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel) och egentillsyn (som används i tobakslagen) har ingen saklig betydelse. I nyare lagstiftning används begreppet egenkontroll i stället för egen- tillsyn.

3.4.218-årsgränsen

I 3 kap. 8 § anges att vid detaljhandel med öl får varor inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut alkoholdrycker ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått denna ålder. I bestämmelsen anges vidare att alkohol- drycker inte får lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel och att alkoholdrycker inte får lämnas ut om det finns särskild anledning anta att varan är avsedd att olovligen tillhandahållas någon.

Enligt 3 kap. 9 § är det förbjudet att som ombud eller på därmed jämförligt sätt anskaffa alkoholdrycker till den som enligt 8 § inte har rätt att få sådan vara utlämnad till sig. Det är också förbjudet att i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkohol- drycker. I bestämmelsen förbjuds alltså langning av alkoholdrycker

Gällande rätt

SOU 2009:23

i vissa angivna situationer. Öl får inte heller överlämnas som gåva eller lån till den som inte har fyllt 18 år. Sistnämnda förbud gäller dock inte när någon bjuder på en alkoholdryck för förtäring på stället såvida det inte med hänsyn till den bjudnes ålder och omstän- digheterna i övrigt är uppenbart oförsvarligt.

3.4.3Tillsyn och administrativa sanktioner

Enligt 8 kap. 1 § har FHI, med vissa undantag, central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpning av lagen. Länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet och ska biträda kommunerna med råd i deras verk- samhet. Den omedelbara tillsynen över detaljhandeln med öl utövas av kommunen och polismyndigheten. Kommunen får med stöd av 7 kap. 13 § tredje stycket ta ut avgift för tillsynen. Enligt 7 kap. 16 § får kommunen träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt alkohollagen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra vissa typer av ärenden, bl.a. meddela varning eller försäljningsförbud.

Föranleder detaljhandel med öl olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller följs inte bestämmelserna i alkohollagen, får kommunen med stöd av 7 kap. 21 § första stycket förbjuda den som bedriver försäljningen att fortsätta verksamheten. Om förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället med- dela varning. Enligt bestämmelsens andra stycke kan ett förbud inskränkas till att gälla för vissa närmare angivna tider eller under vissa närmare angivna omständigheter. Förbud meddelas för en tid av sex månader eller, vid upprepad eller allvarlig försummelse, tolv månader räknat från det att den som bedriver försäljningen fått del av beslutet. Enligt 9 kap. 1 § gäller beslut enligt alkohollagen, till skillnad från beslut enligt tobakslagen, omedelbart om inte något annat anges i beslutet.

SOU 2009:23

Gällande rätt

3.4.4Straffansvar och förverkande

Alkohollagen innehåller flera bestämmelser i vilka stadgas straff- ansvar för olika förfaranden som står i strid med alkohollagen (10 kap. 1–10 §§). I det följande redovisas endast de straffbestäm- melser som berör detaljhandel med öl.

Enligt 10 kap. 2 § döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer alkoholdrycker utan rätt enligt alkohollagen för olovlig för- säljning av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms enligt 10 kap. 3 § till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid be- dömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gär- ningen utgjort ett led i en verksamhet som bedrivits yrkesmässigt eller i större omfattning eller har varit inriktad mot ungdomar.

I 10 kap. 5 § anges att den som innehar alkoholdrycker i syfte att sälja dem döms för olovligt innehav av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år.

Enligt 10 kap. 6 § döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker i strid med 3 kap. 9 § (den s.k. langningsbestämmelsen) för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.

I 10 kap. 7 § stadgas ansvar för olovlig dryckeshantering för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller lämnar ut alkohol- drycker i strid med 3 kap. 8 § till någon som inte har uppnått före- skriven ålder eller som är märkbart berusad av alkohol eller annat berusningsmedel. För olovlig dryckeshantering döms också den som säljer öl i strid med förbud som meddelats enligt 7 kap. 21 §. Straffskalan är i båda fallen böter eller fängelse i högst sex månader.

Är någon av nämnda gärningar att anse som ringa ska enligt 10 kap. 8 § inte dömas till straff.

Enligt 10 kap. 9 § ska för försök eller förberedelse till olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt anskaffande av alkohol- drycker dömas till ansvar enligt 23 kap. BrB. Det är emellertid inte straffbart att ta emot lagligen framställda alkoholdrycker för person- ligt bruk.

Bestämmelser om förverkande finns i 11 kap. alkohollagen. Enligt 11 kap. 1 § ska sprit, alkoholdrycker och mäsk som har varit före- mål för brott enligt alkohollagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott förklaras förverkade. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett sådant

Gällande rätt

SOU 2009:23

brott, eller värdet av det mottagna, om mottagandet utgör brott enligt denna lag. Förverkande av alkoholdrycker kan ske även hos den som är fri från ansvar för brottet enligt 10 kap. 9 § andra stycket. Enligt 11 kap. 3 § ska förverkande inte ske om det är uppenbart oskäligt.

3.5Lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel

3.5.1Villkor för att bedriva detaljhandel med nikotinläkemedel

Den 1 mars 2008 trädde lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel i kraft. Lagen innebär att Apoteket AB inte längre har ensamrätt att bedriva detaljhandel med nikotinläkemedel till konsument. Med nikotinläkemedel avses enligt 1 § i lagen godkända receptfria läkemedel som inte har förskrivits och vars enda aktiva substans är nikotin. I samma bestämmelse definieras detaljhandel som försäljning och annat utlämnande i näringsverk- samhet till den som är konsument.

Enligt 3 § får en näringsidkare inte bedriva detaljhandel med nikotinläkemedel utan att först ha anmält handeln till den kommun där handeln ska bedrivas. Bestämmelsen motsvarar 12 c § första stycket tobakslagen och 5 kap. 6 § tredje stycket alkohollagen. En an- mälan behöver inte göras av Apoteket AB.

I förarbetena till bestämmelsen behandlades frågan om det skulle finnas en skyldighet att anmäla försäljningen eller om försäljningen i stället skulle vara tillståndspliktig. Utredningen om detaljhandel med nikotinläkemedel förslog att det med hänsyn till kraven på en hög patientsäkerhet, en säker användning av läkemedel och en effektiv tillsyn skulle införas ett tillståndsförfarande (SOU 2006:15, s. 51 ff.) I propositionen föreslog regeringen i stället en anmäl- ningsplikt (prop. 2007/08:17 s. 23 ff.). Regeringen fann att ett till- ståndssystem skulle innebära en administrativ börda som inte står i rimlig proportion till de risker som finns med försäljning av receptfria nikotinläkemedel. Enligt regeringen skulle ett anmälnings- förfarande kombinerat med en kontinuerlig tillsyn och egenkontroll tillgodose de säkerhetskrav som är rimliga att ställa.

I 5 § anges att den som bedriver detaljhandel med nikotinläke- medel ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och hanteringen av läkemedlen och se till att det finns ett för verk-

SOU 2009:23

Gällande rätt

samheten lämpligt egenkontrollprogram. Bestämmelsen har sin före- bild i reglerna om egentillsyn i 12 c § andra stycket tobakslagen och 5 kap. 6 § fjärde stycket alkohollagen.

3.5.218-årsgränsen

Enligt 4 § får nikotinläkemedel inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Om det finns särskild anledning att anta att läkemedlet är avsett att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får det inte lämnas ut. Där detaljhandel med nikotin- läkemedel bedrivs ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om dessa förbud. Den som lämnar ut nikotin- läkemedel ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Bestämmelsen motsvarar 12 § tobakslagen och har stora lik- heter med 3 kap. 8 § alkohollagen.

3.5.3Tillsyn och administrativa sanktioner

I 8 § anges att Läkemedelsverket har tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Verket får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska efter- levas. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Lagen innehåller, till skillnad mot tobakslagen, inte något förbud mot att förvandla vite till fängelse. En annan skillnad jämfört med tobakslagen är att Läkemedelsverkets beslut gäller omedelbart, om inte annat förordnas (se 13 § tredje stycket).

Enligt 9 § ska kommunen bl.a. kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna om anmälan (3 §), åldersgräns (4 §), egenkontroll (5 §) samt de föreskrifter som meddelats om anmälan och egen- kontroll. I Läkemedelsverkets föreskrifter om detaljhandel med nikotinläkemedel (LVFS 2008:2) finns bestämmelser om egenkon- troll som bl.a. tar sikte på nikotinläkemedels förvaring, hantering och exponering samt system för reklamationer, indragningar och dokumentation. Efterlevnaden av dessa krav ingår alltså i kommunens kontrollansvar. Av 9 § följer vidare att kommunen ska rapportera brister i efterlevnaden till Läkemedelsverket. Apoteket AB omfattas inte av kommunens kontroll. Enligt 10 § får kommunen för sin

Gällande rätt

SOU 2009:23

kontroll ta ut avgift av den som bedriver detaljhandel med nikotin- läkemedel.

3.5.4Straffansvar och förverkande

Enligt 11 § första stycket döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bedriver detaljhandel med nikotinläkemedel utan att ha anmält handeln till kommunen till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som med uppsåt eller av oakt- samhet säljer eller på annat sätt lämnar ut nikotinläkemedel till den som inte har fyllt 18 år. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Till skillnad från tobakslagen och alkohollagen är det inte straffbart att sälja varor som är avsedda att lämnas över (langas) till någon som inte har fyllt 18 år.

Stadgandet om straffansvar för underlåtenhet att anmäla handeln saknar motsvarighet i alkohollagen och tobakslagen. I förarbetena till stadgandet (prop. 2007/08:17 s. 45) anges att det är av stor vikt att kommunerna och Läkemedelsverket kan fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt. En sanktion kopplat till kravet på anmälan borde enligt regeringen öka sannolikheten för att näringsidkarna följer kravet på anmälan. Om anmälan av verksamheten inte görs försvåras kommunernas kontroll och Läkemedelsverkets tillsyn efter- som det då är omöjligt att veta var de nya försäljningsställena finns och om de uppfyller kraven på t.ex. förbud mot försäljning till underårig eller kraven på egenkontroll. Det framhålls att Läke- medelsverket har möjlighet att meddela förelägganden och förbud samt förena dessa med viten, men att erfarenheter från tobaks- området har visat att försäljning av tobak utan anmälan ändå före- kommer.

För att undvika dubbelbestraffning stadgas i 11 § andra stycket att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud inte ska dömas till ansvar enligt lagen om detaljhandel med nikotin- läkemedel för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Enligt 12 § ska nikotinläkemedel som varit föremål för brott en- ligt lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel eller dess värde samt utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

SOU 2009:23

Gällande rätt

3.6Lagen om viten

3.6.1Allmänt om viten

Lagen (1985:206) om viten, härefter benämnd viteslagen, innehåller de grundläggande bestämmelserna om viten som enligt lag eller annan författning får föreläggas av myndigheter, s.k. offentligrätts- liga viten. I viteslagen behandlas inte civilrättsliga viten (avtals- viten).

Det offentligrättsliga vitet finns i två former, individuellt och generellt vite. Individuellt vite är ett penningbelopp som en dom- stol eller annan myndighet i förväg bestämmer som påföljd för eventuell olydnad mot beslutet. Karakteristiskt för det individuella vitet är dess anknytning till ett visst föreläggande eller förbud. Genom denna förbindelse kommer vitet att riktas mot den i be- slutet namngivna adressaten, och vitesföreskriftens innehåll att av- passas till denna persons förhållanden och andra särskilda omstän- digheter vid beslutets meddelande. Generellt vite riktar sig till envar och fungerar ungefär som ett straff.3 Numera är bestäm- melser om generellt vite sällsynta. Tobakslagen innehåller inte några sådana bestämmelser.

Enligt 1 § andra stycket viteslagen ska lagen inte tillämpas i den mån annat följer av vad som är särskilt föreskrivet. Detta innebär att bestämmelser i specialförfattningar generellt ska tillämpas fram- för viteslagens. Tobakslagen innehåller inte några bestämmelser som avviker från viteslagens. Däremot finns i 20 § tredje stycket tobakslagen ett uttryckligt förbud mot att förvandla vite till fäng- else. Denna bestämmelse avviker från de generella bestämmelserna om förvandling av viten i 25 kap. 7–9 §§ BrB och bötesverkställig- hetslagen (1979:189).

Viteslagen innehåller inga regler om vilka myndigheter som får sätta ut vite i sina beslut. Detta regleras i stället i olika special- författningar, bl.a. i tobakslagen. Enligt 20 § tredje stycket tobaks- lagen får tillsynsmyndigheten i beslut om föreläggande eller förbud sätta ut vite. De myndigheter som i beslut om föreläggande eller förbud får sätta ut vite enligt tobakslagen är Arbetsmiljöverket, den eller de nämnder kommunfullmäktige bestämmer, länsstyrelserna och FHI (se 20 första stycket och 20 § andra stycket tobakslagen jämfört med 19 a § samma lag).

3 Lavin, s. 16 f.

Gällande rätt

SOU 2009:23

3.6.2Vitesföreläggandet

Enligt 2 § första stycket viteslagen ska ett vitesföreläggande vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). En myndighet kan i allmänhet fritt bestämma om ett föreläggande ska riktas mot en juridisk person eller mot en eller flera företrädare för denna. Det finns inte heller något hinder mot att både den juridiska personen och företrädare för denna sätts ut som adressater i samma föreläggande.4 Valet av adressat får avgöras med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. En fördel med att ange den juridiska personen som adressat är att vites- föreläggandet inte förfaller på grund av personbyte bland ställ- företrädarna. En nackdel är att det kan vara svårt att hos en juridisk person fastställa den tredska eller det motstånd som vitet ska övervinna. En annan nackdel är att vite som ådömts en juridisk person inte kan förvandlas till fängelse, vilket medför att före- läggandet kan vara mindre effektivt.

I 2 § första stycket anges vidare att, om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, det alltid ska framgå av föreläggandet vid vilken tidpunkt eller inom vilken tids- frist åtgärden ska vidtas. I allmänhet kan den föreläggande myndig- heten bestämma tidpunkten eller tidsfristen tämligen fritt. Ett krav är dock att adressaten ska ges skälig tid för att efterkomma före- läggandet. Någon motsvarande bestämmelse finns inte beträffande vitesförbud.

Enligt 3 § viteslagen ska, när vite föreläggs, vitet fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå adressaten att följa föreläggandet. Av bestämmelsen följer att vitesbeloppet ska bestämmas till sådan storlek att det kan antas bryta den enskildes motstånd. Vid denna bedömning kan myndigheten söka ledning i hur den enskilda betett sig vid de kontakter myndigheten tidigare haft med honom i ärendet.5 Hän- syn ska också tas till adressatens ekonomiska förhållanden. Här- med avses ekonomiska förhållanden som är lätta att konstatera och som myndigheten därför inte behöver alltför mycket tid att utreda. Vidare ska hänsyn tas till omständigheterna i övrigt. Till dessa omständigheter räknas bl.a. värdet av det föremål som avses med föreläggandet, kostnaderna för föreläggandets fullgörande och om-

4A.a. s. 32.

5A.a. s. 91 f.

SOU 2009:23

Gällande rätt

fattningen av de påfordrade åtgärderna. Vitesbeloppets storlek bör vidare bestämmas med hänsyn till angelägenheten av att före- läggandets föreskrifter följs. Ett högre belopp kan vara motiverat om föreläggandet avser att tillgodose ett betydelsefullt samhälls- intresse.6

Myndigheterna kan inom ramen för 3 § bestämma beloppet hur högt eller lågt som helst. Vissa specialförfattningar innehåller emellertid bestämmelser om en särskild latitud med en lägre och högre beloppsgräns eller ett högsta belopp som inte får överskridas. Tobakslagen innehåller inte några sådana bestämmelser.

Av 3 § följer vidare att vitet ska bestämmas till ett bestämt be- lopp, om det inte är fråga om ett löpande vite enligt 4 §. Ett löp- ande vite får föreläggas om det är lämpligt med hänsyn till omstän- digheterna. Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna. Om vitesföreläggandet avser ett förbud eller någon liknande föreskrift eller det annars är lämpligt, kan i stället bestämmas att vitet ska betalas för varje gång föreskriften överträds.

Enligt 2 § andra stycket får vite inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa före- läggandet. Ett exempel på den förra situationen är om adressaten är fysiskt förhindrad att följa föreläggandets föreskrifter, t.ex. till följd av sjukhus- eller anstaltsvistelse. Den senare situationen avser fall då det finns författningsbestämmelser eller myndighetsbeslut som frånkänner adressaten rätt att råda över egendomen i det av- seende föreläggandet innehåller föreskrifter (prop. 1984/85:96 s. 48).

I 2 § tredje stycket anges att när vite har förelagts, får nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. Regeln innebär att myndig- heten är förhindrad att meddela ett nytt föreläggande i samma sak om det första föreläggandet överklagats och överklagandet ännu inte blivit slutgiltigt prövat.

Enligt 2 § fjärde stycket ska ett vitesföreläggande delges adressaten. Detta innebär att föreläggandet ska delges på något av de sätt som anges i delgivningslagen (1970:428).

6 A.a. s. 93.

Gällande rätt

SOU 2009:23

3.6.3Utdömande av vite

I 6 § viteslagen regleras vilken myndighet som ska föra talan om vitets utdömande och vilken myndighet som ska döma ut vitet. Huvudregeln, som är tillämplig på förelägganden enligt tobaks- lagen, är att frågor om utdömande av viten prövas av länsrätt på ansökan av beslutsmyndigheten och att ansökan görs hos läns- rätten i det län där myndigheten är belägen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Beslutsmyndigheten beslutar själv om ansökan om vitets ut- tagande ska göras eller inte. Det finns inte några i lag angivna riktlinjer om när ansökan ska göras utan myndigheten får göra en bedömning i varje enskilt fall. Myndigheten kan vid sin bedömning komma fram till att föreläggandet inte längre kan tillämpas exakt efter sin ordalydelse. Denna situation uppkommer främst om det efter föreläggandets meddelande tillkommit nya omständigheter. Vidare kan beslutsmyndighetens bedöma sannolikheten för att en länsrätt skulle bifalla en talan om vitets utdömande. Beslutsmyn- digheten får också överväga om det är lämpligt eller skäligt att påkalla vitets utdömande.7

Prövningen av ett mål om vitets utdömande brukar innefatta ställningstaganden till flera olika frågor. Dessa framträder på olika stadier av målets handläggning. På ett tidigt stadium brukar frågor om vitesföreläggandets beskaffenhet uppkomma. Föreläggandet måste nämligen både till form och innehåll kunna läggas till grund för en dom eller ett beslut om vitets uttagande. Därefter brukar handläggningen inriktas på att utreda frågan huruvida adressaten brutit mot föreläggandets föreskrifter och om han i så fall haft giltig ursäkt för sitt handlande. Om utredningen så långt visat att det inte föreligger hinder att ta ut vitet, kan den fortsatta pröv- ningen av målet också omfatta frågor om huruvida nya omständlig- heter, som tillkommit efter tidsfristens utgång, kan ha gjort före- läggandet obehövligt. Till sist får storleken av det belopp som ska tas ut bestämmas och därvid kan uppkomma frågor om jämkning av beloppet.8

7A.a. s. 131 f.

8A.a. s. 135 f.

SOU 2009:23

Gällande rätt

3.7Brottsbalkens bestämmelser om påföljdsbestämning

I utredningens uppdrag ingår att överväga om ett nytt system kan införas med sanktioner i en stegrande skala, dvs. att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser. Vidare ska ut- redningen överväga om det bör göras en åtskillnad mellan närings- idkaren och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet. Av direktiven framgår inte vad som avses om begreppet sanktioner. Utredningen kommer därför att behandla såväl förvaltningsrättsliga som straffrättsliga sanktioner.

Som en bakgrund till avsnittet om straffrättsliga sanktioner (se avsnitt 8.2) kan det finnas skäl att belysa de allmänna bestämmel- serna i BrB som styr vilken straffrättslig påföljd som ska dömas ut (påföljdsbestämning). Nedan följer en kortfattad beskrivning av på- följdsbestämningsprocessen som på grund av ämnets komplexitet inte gör anspråk på att vara heltäckande.9 Till exempel berörs inte de sär- skilda regler för påföljdsbestämning som gäller ungdomar och psykiskt störda lagöverträdare.

1.Den första åtgärden i påföljdsbestämningsprocessen är att ta ställ- ning till vilken straffskala som är tillämplig. För samma brott kan flera straffskalor vara föreskrivna, beroende på om brottet i det enskilda fallet är att anse som ringa, av normalgraden eller grovt.10 Valet av tillämplig straffskala är inte beroende av om den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.

2.Den tillämpliga straffskalan anger brottets abstrakta straffvärde. Om det är fråga om flera brott, tillämpas 26 kap. 2 § BrB, av vilken följer att straffskalan i vissa fall kan sträcka sig över det högsta straffet som är föreskrivet för det svåraste av brotten.

3.Utifrån det abstrakta straffvärdet ska domstolen fastställa det kon- kreta straffvärdet. Vid bedömningen av straffvärdet ska de regler som finns i 29 kap. 1–3 §§ BrB tillämpas. I 29 kap. 1 § andra stycket anges att vid bedömningen av straffvärdet ska särskilt be- aktas den skada, kränkning eller fara som gärningen har inne- burit, vad den tilltalade insett eller borde insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft. I 29 kap. 2 och 3 §§ BrB finns en uppräkning av försvårande respektive förmildrande om-

9Redogörelsen bygger i huvudsak på SOU 2008:85, s. 268 ff. och Borgeke, s. 34 ff.

10För olovlig tobaksförsäljning finns endast en tillämplig straffskala; det finns inte något grovt brott och ringa gärning är inte straffbelagd, se avsnitt 3.1.5.

Gällande rätt

SOU 2009:23

ständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av straff- värdet. Ett exempel på en försvårande omständighet är om den till- talade förmått någon annan att medverka till brottet genom all- varligt tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroendeställning. Ett annat exempel är om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant plan- lagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll. Med förmildrande omständigheter avses bl.a. om den tilltalades handlande stått i samband med hans eller hennes uppenbart bristande utveckling, erfarenhet eller omdömes- förmåga. Inte sällan finns också i den tillämpliga straffbestäm- melsen angivet olika omständigheter som ska beaktas vid bestäm- mandet av straffvärdet.

4.Sedan domstolen har fastställt brottslighetens straffvärde ska detta läggas till grund för straffmätningen. Av bestämmelserna i 29 kap. 4, 5 och 7 §§ BrB följer att det vid straffmätningen finns möjlighet att beakta andra förhållanden än brottslighetens straffvärde.

5.Enligt 29 kap. 4 § BrB får domstolen i skälig utsträckning ta hän- syn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. I sådana fall kan straffet sättas över vad som följer av straffvärdet. Detta gäller dock inte om återfallet i brott kan beaktas tillräck- ligt genom val av en strängare påföljd eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet.

6.I 29 kap. 5 § BrB finns angivet ett antal s.k. billighetsskäl som kan beaktas i mildrande riktning vid straffmätningen. Straffet kan när någon sådan omständighet föreligger sättas under vad som följer av den tillämpliga straffskalan.

7.Längden av det straff som blir resultatet vid tillämpningen av den nu angivna ordningen brukar benämnas brottets eller brotts- lighetens straffmätningsvärde. Straffmätningsvärdet uttrycks i böter av viss storlek eller fängelse av viss längd eller på livstid.

Straffmätningsvärdet utgör en viktig faktor vid påföljdsvalet, som är nästa steg i påföljdsbestämningsprocessen. Med påföljd avses enligt 1 kap. 3 § BrB straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skydds- tillsyn och överlämnande till särskild vård. Uppräkningen av påföljder kompliceras av det faktumet att det förekommer olika påföljdskombi- nationer, påföljder med olika föreskrifter och olika typer av över- lämnande till särskild vård.

SOU 2009:23

Gällande rätt

Regleringen av valet av påföljd finns i 30–32 kap. BrB. Grund- läggande för påföljdsvalet är 30 kap. 4 §. Enligt denna bestämmelse ska rätten vid påföljdsvalet fästa särskilt avseende vid omstän- digheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Därvid ska rätten beakta sådana omständigheter som nämns i 29 kap. 5 §, de s.k. billighetsskälen (se punkten 6 ovan). Som skäl för fängelse får rätten beakta brottslighetens straffvärde och art samt att den till- talade tidigare gjort sig skyldig till brott.

När det gäller betydelsen av brottslighetens straffvärde bör det noteras att även om det i lagtexten anges att det som ska beaktas är straffvärdet, det i praktiken är straffmätningsvärdet (se ovan punkten 7).11 Som riktvärde gäller att när straffmätningsvärdet mot- svarar fängelse två år eller mer ska påföljden regelmässigt bestämmas till fängelse. Vid straffmätningsvärden motsvarande fängelse ett år eller mer men inte två år gäller normalt en presumtion för fängelse. Om straffmätningsvärdet understiger fängelse ett år utgör straffmät- ningsvärdet i sig inte tillräckliga skäl för att döma till fängelse, om inte även andra omständigheter talar för denna påföljd.

Med brottslighetens art avses att brottsligheten karaktäriseras av vissa omständigheter som, främst av allmänpreventiva skäl, normalt motiverar att fängelsestraff. Bland sådana omständigheter kan nämnas att brottsligheten har fått en större utbredning, att brottsligheten är svår att förebygga och upptäcka eller om brottet innebär ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet. Bland brottstyper som ofta leder till fängelse med hänvisning till brottets art kan nämnas mened, jaktbrott, grovt rattfylleri, vapenbrott, narkotikabrott, skatte- brott, misshandel, våld eller hot mot tjänsteman och bokförings- brott. Den styrka med vilken brottets art talar för fängelse (art- värde) varierar mellan olika fall. Exempelvis har mened och jakt- brott i allmänhet högt artvärde medan bokföringsbrott vanligen har lågt artvärde.

Med tidigare brottslighet avses sådan brottslighet som den till- talade tidigare har lagförts för (dom, strafföreläggande eller åtals- underlåtelse). Tidigare brottslighet påverkar påföljdsvalet med olika styrka. Vid bedömningen av återfallets betydelse för påföljdsvalet beaktas faktorer som tidsförhållandet mellan tidigare och nu aktuell brottslighet, om tidigare och nu aktuell brottslighet är likartad eller inte och allvaret i den tidigare brottsligheten.

11 Borgeke, s. 235 f.

Gällande rätt

SOU 2009:23

De angivna skälen för fängelse – brottslighetens straffvärde och art samt återfall i brott – ska vägas samman. Detta innebär att även om inte något av skälen ensamt utgör tillräckligt skäl för fängelse kan de tillsammans utgöra tillräckliga skäl för en sådan påföljd.

Rättens val av påföljd bygger på en samlad avvägning av omstän- digheter som talar för respektive mot fängelse. Om rätten kommer fram till att böter eller fängelse bör väljas som påföljd bestäms boten eller fängelsestraffets längd normalt i enlighet med straffmätnings- värdet. Även i övriga fall brukar straffmätningsvärdet avspegla sig i påföljden.

Straffnivåutredningen

Straffnivåutredningen påbörjade sitt arbete våren 2007. I utredningens uppdrag ingick bl.a. att överväga och föreslå förändringar i straff- lagstiftningen i syfte att åstadkomma en straffmätning som markerar en skärpt syn på allvarliga våldsbrott samt att överväga förändringar som ger en större spännvidd vid straffmätningen för brott i all- mänhet när det har funnits försvårande och förmildrande omstän- digheter. I denna del av uppdraget ingick att överväga betydelsen av flerfaldig brottslighet (att gärningsmannen har gjort sig skyldig till flera brott) och återfall i brott (att gärningsmannen tidigare har dömts för brott).

I oktober 2008 överlämnade Straffnivåutredningen sitt slutbe- tänkande Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) till regeringen.

Straffnivåutredningens förslag innebär bl.a. att rätten vid påföljds- bestämningen ska ta större hänsyn till om det finns försvårande eller förmildrande omständigheter samt att återfall i brott ska leda till strängare straff på ett mer konsekvent sätt än tidigare.

Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.

3.8Bestämmelser om förverkande

Med förverkande avses en särskild rättsverkan av brott, nämligen att äganderätten till egendom fråntas en juridisk eller fysiskt person och övergår till någon annan, vanligtvis staten.

Allmänna regler om förverkande finns i 36 kap. BrB. Där regleras bl.a. vad som kan förverkas, under vilka förutsättningar förverkande

SOU 2009:23

Gällande rätt

får beslutas och mot vem talan om förverkande kan föras. I andra författningar finns det regler om förverkande som kompletterar eller helt eller delvis ersätter reglerna i 36 kap. BrB. Inom specialstraff- rätten finns det bl.a. regler om förverkande som innebär att för- verkande kan beslutas på annan grund eller riktas mot annan per- son än vad som gäller enligt BrB. Sådana regler finns bl.a. i 11 kap. alkohollagen (se avsnitt 3.4.4) och 12 § lagen om nikotinläkemedel (se avsnitt 3.5.4).

Som anges i avsnitt 3.1.5 finns det inga bestämmelser om för- verkande i tobakslagen. Möjligheterna till förverkande i dessa fall med stöd av BrB:s bestämmelser är också begränsad.

Bestämmelser som reglerar när ett förverkande får ske och vilken egendom som får förverkas finns i 36 kap. 1-4 §§ BrB. Det gäller bl.a. utbyte av brott och hjälpmedel vid brott.

I 36 kap. 5 § BrB finns bestämmelser som reglerar hos vem för- verkande får ske. Lagrummet gäller, om inte annat anges, även för- verkande som sker med stöd av specialstraffrättsliga bestämmelser. Det bör noteras att lagrummet endast gäller förverkande till följd av brott. Enligt paragrafen får förverkande endast ske hos

•gärningsmannen eller annan som medverkat till brottet,

•den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var (exempelvis arbetsgivare),

•den som genom brottet beretts vinning eller näringsidkare som avses i 4 §, och

•den som efter brottet förvärvat egendomen genom bodelning eller på grund av arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och därvid haft vet- skap om eller skälig anledning till antagande om egendomens sam- band med brottet.

Tillhörde egendomen vid brottet inte någon av dem som anges ovan får den inte förklaras förverkad.

3.9Bestämmelser om minderåriga arbetstagare

I 5 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som syftar till att minderåriga ska skyddas i arbetslivet. Enligt 5 kap. 3 § första stycket arbetsmiljölagen får sålunda en minderårig inte anlitas för

Gällande rätt

SOU 2009:23

att utföra arbete på ett sätt som medför risk för olycksfall eller för överansträngning eller annan skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling.

Arbetarskyddsstyrelsen (nu Arbetsmiljöverket) har beslutat vissa föreskrifter om minderåriga (AFS 1996:1). Föreskrifterna har med- delats med stöd av 18 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166). Enligt 2 § i dessa föreskrifter ska arbetsuppgifter för minderåriga väljas med stor omsorg. Särskild hänsyn ska tas till den minderåriges fysiska och psykiska förutsättningar för arbetet. Betryggande säker- het ska ges mot bl.a. olycksfall och andra förhållanden som kan medföra skadlig inverkan på den minderåriges hälsa eller utveckling i fysiskt, psykiskt eller socialt avseende. Vidare sägs att den som anlitar en minderårig ska se till att arbetet sker under ledning och tillsyn av lämplig person samt försäkra sig om att det finns till- fredställande rutiner för hur minderåriga ska introduceras och handledas. I föreskriften finns allmänna råd om tillämpningen av föreskriften. Vissa arbeten kan enligt dessa allmänna råd innebära en oacceptabel påfrestning från psykisk eller social synpunkt. Exempel kan vara att arbeta helt ensam utan kontakt med arbets- kamrater eller handledare. När det gäller ensamarbete finns även särskilda regler för minderåriga i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om ensamarbete (AFS 1982:3). I enlighet med dessa får minder- åriga inte anlitas för riskfyllt eller starkt psykiskt påfrestande ensamarbete. Exempel härpå kan vara arbete som innebär över- fallsrisk, t.ex. ensamarbete i kvällsöppna butiker, kiosker eller lik- nande (jfr Arbetarskyddsstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna, AFS 1996:1, om minderåriga).

4 Internationell utblick

4.1Avgränsning

Enligt direktiven ska utredningen studera tobakslagstiftningen i några länder som är jämförbara med Sverige. Utredningen har valt att studera tobakslagstiftningen i våra nordiska grannländer samt i några andra europeiska länder nämligen Frankrike, Irland, Neder- länderna, Storbritannien och Tyskland. Utredningen har också stu- derat lagstiftningen i Kanada, med tonvikt på provinserna British Columbia och Québec.

Utredningens avsikt är inte att ge en komplett redogörelse för tobakslagstiftningen i dessa länder. I stället har utredningen valt att studera de områden som bedöms ha relevans för utredningens arbete. Detta innebär att utredningen helt inriktar sig på detaljhandeln med tobak. Inom detta område fokuserar utredningen på dels vissa gene- rella frågor som t.ex. krav för att bedriva detaljhandel samt tillsyn och sanktioner, dels mera specifika frågor gällande förbud att sälja tobak till unga. Regler om exponering, marknadsföring, märkning och begränsning av rökning på vissa platser berörs alltså inte såvida de inte har direkt samband med förbud att sälja tobak till unga.

4.2Danmark

I Danmark är det förbjudet och straffbelagt att sälja tobak och varor som vanligtvis används i samband med tobaksrökning (t.ex. rökpipa) till den som inte har fyllt 18 år. Myndigheten som har ansvar för tobaksfrågor (Sundhedsstyrelsen) rekommenderar att det på försäljningsstället ska finnas en skylt med information om förbudet. Detta är dock inget krav. Det är inte förbjudet att sälja tobak till en vuxen vars avsikt är att lämna över varan till någon som inte har fyllt 18 år och det är inte förbjudet för unga att köpa eller inneha tobaksvaror. Det krävs inte att butiksbiträdet ska ha

Internationell utblick

SOU 2009:23

uppnått en viss ålder för att få sälja tobak. Cigaretter får inte säljas i form av lösa cigaretter. Det finns dock inga regler om att cigaretter endast får säljas i förpackningar med ett minimiantal cigaretter.

Det finns inget krav på tillstånd eller anmälan för att få bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Det finns inte heller några restrik- tioner beträffande var detaljhandel med tobak får äga rum.

Som nämnts ovan har Sundhedsstyrelsen ansvar för tobaksfrå- gor men varken denna myndighet eller någon annan myndighet har särskilt ansvar för tillsyn över bestämmelsen om åldersgräns. Den som inte följer bestämmelsen kan följaktligen inte åläggas några administrativa sanktioner. Däremot kan straffansvar utdömas. Påföljden är böter. Vid bestämmandet av botens storlek ska sär- skild hänsyn tas till om det är fråga om en grov eller upprepad överträdelse. Endast näringsidkaren och dennes företag kan straf- fas. Ett butiksbiträde som säljer tobak till en minderårig kan alltså inte dömas till ansvar.

4.3Finland

Den 1 april 2009 träder flera förändringar i kraft i den finska tobakslagen (lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksförsälj- ning 693/1976). I de närmaste styckena finns en beskrivning av den nuvarande regleringen. Därefter följer en sammanfattning av de viktigaste förändringarna.

Det är förbjudet att sälja eller på annat sätt överlåta tobak och tobakspipor till den som inte har fyllt 18 år. På försäljningsstället ska finnas en skylt med information om förbudet. Det är inte för- bjudet att sälja tobak till en vuxen vars avsikt är att lämna över varan till någon som inte har fyllt 18 år. Införande av en sådan bestämmelse, liksom en bestämmelse som föreskriver att butiksbi- trädet ska ha uppnått en viss ålder för att få sälja tobak, utreds emellertid för närvarande. Det är inte förbjudet för unga att köpa eller inneha tobaksvaror. Näringsidkare som säljer tobak ska ha ett egenkontrollprogram som syftar till att åldersgränsen efterlevs. Cigaretter, rulltobak och cigariller får endast säljas i förpackningar som uppfyller vissa krav på bl.a. märkning. Styckevis försäljning är alltså inte tillåten. Det finns emellertid inte någon reglering av det antal cigaretter som får säljas i en förpackning.

Det finns inget krav på tillstånd eller anmälan för att få bedriva detaljhandel med tobaksvaror och det finns inga restriktioner

SOU 2009:23

Internationell utblick

beträffande var detaljhandel med tobak får ske. Försäljning av tobak och tobakspipor får ske genom automat endast om försälj- ningen sker under övervakning. Automaten ska vara placerad så att användningen av den kan övervakas fortlöpande.

På liknande sätt som i Sverige har en statlig myndighet (Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral) centralt tillsynsansvar över detalj- handeln med tobak medan länsstyrelserna och kommunerna har regio- nalt respektive lokalt tillsynsansvar. För styrningen och samordningen av tillsynen enligt tobakslagen har Social- och hälsovårdens produkt- tillsynscentral utarbetat ett tillsynsprogram. Kommunerna använder sig av en kommunal tillsynsplan. Kommunerna får ta ut en avgift för sin tillsyn.

Vid bristande efterlevnad av bestämmelserna om tobaksförsäljning kan kommunen förbjuda försäljning. Sker inte rättelse inom utsatt tid ska kommunen, beroende på vilken bestämmelse som överträtts, anmäla detta till antingen åklagarmyndigheten eller Social- och hälso- vårdens produkttillsynscentral. Den som vid upprepade tillfällen i strid mot kommunens förbud inte följer bestämmelsen om åldersgräns, inte upprättar en plan för egenkontroll av åldersgränsen eller inte följer bestämmelsen om tobaksförsäljning genom automat kan dömas till böter. Beroende på förhållandena i det enskilda fallet kan såväl butiks- biträdet som butiksinnehavaren eller motsvarande person dömas till ansvar.

Från och med den 1 april 2009 gäller följande:

•Krav på tillstånd införs. Endast den som har tillstånd från den kommun där försäljningen sker får bedriva detaljhandel med tobak. Tillståndet gäller som huvudregel tills vidare, men kan tidsbegränsas om verksamheten till sin karaktär är tidsbegränsad. Tillstånd ska beviljas om sökanden har lagt fram ett godtagbart egenkontrollprogram, en redogörelse för placeringen av tobaks- varor vid försäljningsdisken som uppfyller bestämmelserna i tobakslagen och om sökanden kan kontrollera försäljningen på ett tillfredsställande sätt. En ytterligare förutsättning för tillstånd är att sökanden har erlagt föreskriven ansökningsavgift.

•Kommunen ges rätt att återkalla ett tillstånd att bedriva detaljhan- del med tobaksvaror viss tid eller permanent. Återkallelse viss tid (en vecka–sex månader) kan ske om tillståndsinnehavaren, trots påpekande, inte följer bestämmelserna om tobaksförsäljning. Per- manent återkallelse kan ske om tillståndsinnehavaren, trots påpe- kande, inte följer bestämmelserna om tobaksförsäljning och över-

Internationell utblick

SOU 2009:23

trädelsen upprepas eller är uppsåtlig eller är att bedöma som grov. Ett tillstånd som har återkallats permanent kan på ansökan beviljas på nytt tidigast ett år efter återkallandet.

•Ett register över näringsidkare som har beviljats eller ansökt till- stånd att bedriva detaljhandel införs. Registret ska föras av Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral och kommunerna.

•Små förpackningar cigaretter, rulltobak och cigariller förbjuds. För- packningarna ska innehålla minst 20 cigaretter, 30 gram rulltobak eller 10 cigariller.

•Vissa straffbestämmelser skärps. Den som inte följer bestämmelsen om åldersgräns eller bestämmelsen om tobaksförsäljning genom automat kommer, liksom tidigare, att kunna dömas till böter. Det tidigare kravet på att överträdelse ska ha skett vid upprepade tillfäl- len i strid mot kommunens förbud tas emellertid bort.

•Den som bedriver detaljhandel med tobaksvaror utan tillstånd ska kunna dömas till böter.

4.4Norge

I Norge är det förbjudet och straffbelagt att sälja eller på annat sätt överlåta tobaksvaror till den som inte har fyllt 18 år. Förbudet gäl- ler också varor som utseendemässigt liknar en tobaksvara och som inbjuder till tobaksbruk (t.ex. chokladcigaretter). Det är också för- bjudet och straffbelagt att lämna ut tobaksvaror eller tobakslik- nande varor till en vuxen om varan är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Det krävs inte att det på försälj- ningsstället ska finnas en skylt med information om dessa förbud. Det är inte förbjudet för unga att köpa eller inneha tobaksvaror. Endast den som har fyllt 18 år får sälja tobaksvaror. Detta krav gäl- ler dock inte om en person som har fyllt 18 år har daglig tillsyn över försäljningen. Cigaretter får inte säljas i form av lösa cigaret- ter. Det finns dock inga regler om att cigaretter endast får säljas i förpackningar med ett minimiantal cigaretter.

Det finns inget krav på tillstånd eller anmälan för att få bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Det finns inte heller några restrik- tioner när det gäller var detaljhandel med tobak får äga rum. För- säljning får emellertid inte ske genom automat.

SOU 2009:23

Internationell utblick

Ingen myndighet har särskilt ansvar för tillsyn över bestämmel- serna om åldersgräns. Den som inte följer bestämmelserna kan inte åläggas några administrativa sanktioner utan kan i stället dömas till straffansvar. Påföljden är böter. Helsedirektoratet inom Helse- og Omsorgsdepartementet är tillsynsmyndighet vad gäller förbudet mot styckförsäljning av cigaretter. Vid misskötsamhet kan direkto- ratet meddela föreläggande om rättelse och förena föreläggandet med vite. Bestämmelsen om styckförsäljning är också straffsank- tionerad. Påföljden är böter.

Under 2000-talet har en ny tillsynsordning för tobaksförsäljning utretts inom Helse- og Omsorgsdepartementet. År 2004 sände departementet ut ett förslag på remiss (s.k. høringsnotat) till berörda instanser. Förslaget innehöll fyra olika alternativ:

1.Tillståndskrav – endast den som har fått tillstånd från kommu- nen får bedriva detaljhandel med tobaksvaror. För att få tillstånd krävs att sökanden uppvisar ett egenkontrollprogram och ett registreringsbevis (firmaattest). Dessutom måste ansöknings- och årsavgift vara betald. Förutom ansvar för tillståndsgivningen ska kommunen utöva tillsyn och ha möjlighet att ålägga admini- strativa sanktioner. Bland annat ska kommunen ges möjlighet att återkalla tillståndet om bestämmelserna om åldersgräns inte följs. Ordningen ska finansieras genom ansöknings- och årsav- gifter.

2.Anmälningskrav – endast den som har anmält försäljningen får bedriva detaljhandel med tobaksvaror. I förslaget nämns den svenska modellen som en tänkbar lösning.

3.Kommunalt tillsynsansvar utan krav på tillstånd eller anmälan. Kommunerna ska inte utföra någon systematisk tillsyn utan ska i stället agera utifrån tips, klagomål etc. Kommunen ska kunna ålägga administrativa sanktioner, bl.a. förbud att sälja tobaks- varor en viss tid.

4.Statligt tillsynsansvar utan krav på tillstånd eller anmälan. Mot- svarigheten till det svenska Livsmedelsverket (Mattilsynet) har tillsynsansvar. Sanktionssystemet kan samordnas med det som gäller för livsmedelsverksamhet.

Departementsförslaget har hittills inte lett till någon ny tillsyns- ordning.

Internationell utblick

SOU 2009:23

4.5Frankrike

Det är förbjudet och straffbelagt att sälja eller ge tobak till den som inte har fyllt 16 år. På försäljningsstället ska finnas en skylt med information om förbudet. Det är inte förbjudet att sälja tobak till en vuxen vars avsikt är att lämna över varan till någon som inte har fyllt 16 år. Det är inte heller förbjudet för unga att köpa eller inneha tobaksvaror. Det finns inget krav på att butiksbiträdet ska ha uppnått en viss ålder för att få sälja tobak. Cigaretter får inte säl- jas i förpackningar om färre än 20 cigaretter. Det är dock tillåtet att sälja cigaretter i form av lösa cigaretter.

Det krävs tillstånd från tullmyndigheten (L'administration des douanes et droits indirects) för att få bedriva detaljhandel med tobak. Tillståndet gäller för ett försäljningsställe och är tidsbegrän- sat till tre år. Därefter kan tillståndet förnyas. Till skillnad från de andra länderna som beskrivs i detta kapitel är detaljhandeln med tobak i Frankrike ingen fri näring. Förutsättningarna för etablering är ingående reglerade. Tillstånd för nya försäljningsställen meddelas exempelvis endast om det råder låg etableringstäthet inom ett visst område. Även innehavarbyte och flyttning av verksamheten är reglerad. För närvarande meddelas i princip inga nya tillstånd. Om det uppkommer behov, t.ex. till följd av demografiska förändringar, fylls behovet i första hand genom flyttning av andra existerande försäljningsställen. Endast fysiska personer eller handelsbolag (Société en nom collectif) får bedriva detaljhandel med tobak. Den som söker tillstånd måste uppfylla flera krav, bl.a. vad gäller vandel och nationalitet (fransk medborgare, medborgare i annat EES-land eller i Schweiz). Tillståndsinnehavaren kan endast ha ett tillstånd och får alltså inte bedriva detaljhandel på flera försäljningsställen. Försäljning via automat eller postorder är inte tillåten.

Den franska tullmyndigheten har tillsyn över detaljhandeln med tobak. Om en tillståndsinnehavare inte följer bestämmelserna om tobaksförsäljning kan tullmyndigheten avstänga denne från att sälja tobak eller återkalla dennes tillstånd att bedriva detaljhandel med tobak. Detta gäller dock inte om tillståndsinnehavaren bryter mot bestämmelserna om åldersgräns. I denna situation kan tullmyndig- heten för närvarande inte ålägga tillståndsinnehavaren några admi- nistrativa sanktioner. Däremot kan tillståndsinnehavaren, liksom butiksbiträdet, dömas till straffansvar. Påföljden är böter om högst 150 euro.

SOU 2009:23

Internationell utblick

4.6Irland

På Irland är det förbjudet och straffbelagt att sälja eller på annat sätt överlåta tobak till den som inte har fyllt 18 år. Det är också förbjudet att sälja konfektyrer som normalt är avsedda för barn om konfektyrerna utseendemässigt liknar en tobaksvara. På försälj- ningsstället ska finnas en skylt med information om förbuden. Det är inte förbjudet att sälja tobak till en vuxen vars avsikt är att lämna över varan till någon som inte har fyllt 18 år och det är inte heller förbjudet för unga att köpa eller inneha tobaksvaror. Det finns inte någon regel som föreskriver att butiksbiträdet ska ha uppnått en viss ålder för att få sälja tobak. Cigaretter får inte säljas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 20 cigaretter.

Det krävs inte tillstånd för att få bedriva detaljhandel med tobaksvaror. För närvarande krävs inte heller att försäljningen anmäls eller att den på annat sätt registreras. Detta krav kommer dock att ställas från den 1 juli 2009, då ett register över de som bedriver detaljhandel med tobak införs. Det finns inte några restriktioner beträffande var detaljhandel med tobak får äga rum.

På Irland finns en särskild myndighet som har ansvar för tobaksfrågor – The Office of Tobacco Control (OTC). OTC har bl.a. ansvar för att bestämmelserna om tobaksförsäljning efterlevs. För närvarande har OTC ingen möjlighet att meddela administra- tiva sanktioner mot den som inte efterlever bestämmelserna om tobaksförsäljning. Från och med den 1 juli 2009 – då krav på anmä- lan av försäljningen börjar gälla – kommer OTC att kunna avregi- strera näringsidkaren från anmälningsregistret och därmed förbjuda försäljning av tobaksvaror mellan 6 och 12 månader. Den som inte följer bestämmelserna om åldersgräns kan dömas till böter om högst 3 000 euro och/eller fängelse i högst tre månader. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan såväl butiksbiträdet som butiksinnehavaren eller motsvarande person dömas till ansvar. Om detaljhandeln bedrivs i ett företag kan även detta straffas.

OTC genomför nationella undersökningar gällande efterlevna- den av bestämmelsen om åldersgräns. Den senaste undersökningen genomfördes 20071.

Undersökningen gick till på följande sätt. Grupper bestående av en minderårig (14, 15, 16 eller 17 år) och en vuxen besökte sam- manlagt drygt 1 500 försäljningsställen på olika platser i landet.

1 Resultaten av undersökningen är redovisade i rapporten Tobacco Control and the Irish Retail Environment.

Internationell utblick

SOU 2009:23

Den minderårige försökte köpa ett paket cigaretter men avbröt köpet om säljaren var beredd att fullfölja köpet. Något köp genom- fördes därför inte. Om den minderårige tillfrågades om sin ålder påstod sig denne vara 18 år. Den minderårige hade inte med sig någon legitimation. Den vuxne i gruppen höll uppsikt över den minderårige och samlade in data angående försäljningsställets skylt- ning och marknadsföring.

Undersökningen 2007 gav sammanfattningsvis följande resultat:

•52 procent av butiksbiträdena nekade att sälja tobaksvaror till unga som inte uppnått föreskriven åldersgräns.

•Köparens och butiksbiträdets kön hade marginell betydelse för efterlevnaden av föreskriven åldersgräns. Något fler pojkar (54 procent) än flickor (50 procent) nekades att köpa tobaks- varor. Något fler kvinnliga säljare (54 procent) än manliga säl- jare (49 procent) följde åldersgränsen.

•Såväl köparens som butiksbiträdets ålder hade betydelse för benä- genheten att sälja tobak till unga. När köparen var 14 år nekades köp i 88 procent av fallen. Andelen nekade köp var för 15-åringar 68 procent, 16-åringar 37 procent och 17-åringar 48 procent. Den

åldersgrupp som nekade försäljning i störst utsträckning var grup- pen 41–60 år (62 procent), följd av gruppen 26–40 år (56 procent), gruppen 61 år och äldre (47 procent) och gruppen 16–25 år (45 procent).

•Det uppvisades inga större variationer i efterlevnaden beroende på typ av försäljningsställe. Sämst efterlevnad uppvisade bensin- stationer (46 procent nekade försäljning jämfört med genom- snittet på 52 procent).

4.7Nederländerna

Det är förbjudet och straffbelagt att sälja tobaksvaror till den som inte har fyllt 16 år. På försäljningsstället ska finns en tydligt läsbar skylt med information om detta förbud. Det är också förbjudet att sälja tobak till en vuxen om det är uppenbart att varan är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 16 år. Det är inte förbjudet för den som inte har fyllt 16 år att köpa eller inneha tobaksvaror och det finns inget krav på att butiksbiträdet ska ha uppnått en viss

SOU 2009:23

Internationell utblick

ålder för att få sälja tobak. Cigaretter får inte säljas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 19 cigaretter.

Det finns inget krav på tillstånd eller anmälan för att få bedriva detaljhandel med tobaksvaror. Det är inte tillåtet att bedriva detalj- handel med tobak på följande platser:

•Allmännyttiga företag

•Sjukhus

•Läroanstalter

•Idrottsanläggningar

•Anläggningar där kulturella eller konstnärliga aktiviteter utövas

Den nederländska livsmedelsmyndigheten (Voedsel en Waren Autoriteit) har tillsyn över försäljningen av tobaksvaror. Efterlevna- den av åldersgränsen har därvid högsta prioritet. Vid bristande efter- levnad kan myndigheten utdöma administrativa böter. Bötesbelop- pet är vid första överträdelsen 450 euro, vid andra överträdelsen (av liknande slag inom två år) 1 350 euro, vid tredje överträdelsen (av liknande slag inom tre år) 2 250 euro och vid fjärde överträdelsen (av liknande slag inom fem år) 4 500 euro. Beroende på förhållandena i det enskilda fallet kan såväl butiksbiträdet som butiksinnehavaren eller motsvarande person förpliktas att betala administrativa böter. Om detaljhandeln bedrivs i ett företag kan även detta förpliktas att betala sådana böter. Tillsynsmyndigheten kan förbjuda tobaksförsälj- ning i högst ett år om näringsidkaren säljer lösa cigaretter eller ciga- retter i förpackningar om färre än 19 cigaretter.

4.8Storbritannien

I Storbritannien är det förbjudet och straffbelagt att sälja tobaks- varor till den som inte har fyllt 18 år. På försäljningsstället ska finns en skylt med information om förbudet. Det är inte förbjudet att sälja tobak till en vuxen vars avsikt är att lämna över varan till någon som inte har fyllt 18 år. Det är inte heller förbjudet för den som inte har fyllt 18 år att köpa eller inneha tobaksvaror. Det finns ingen regel som föreskriver att butiksbiträdet ska ha uppnått en viss ålder för att få sälja tobak. Cigaretter får inte säljas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 10 cigaretter.

Internationell utblick

SOU 2009:23

Lokala myndigheter har tillsyn över bestämmelserna om tobaks- försäljning. Vid bristande efterlevnad kan domstol (Magistrates’ court) meddela ett försäljningsförbud som gäller försäljning av tobak på ett visst ställe (restricted premises order). En förutsättning för detta är att överträdelse skett vid minst tre tillfällen under en tvåårs- period. Försäljningsförbud gäller i högst ett år. Domstol kan också meddela ett försäljningsförbud som innebär att en viss person för- bjuds att sälja tobak (restricted sale order). Förbudet innebär att denna person varken direkt eller indirekt, t.ex. som butiksägare, får sälja tobak. Sådant förbud kan meddelas om överträdelse skett vid minst tre tillfällen under en tvåårsperiod och minst en av överträdel- serna lett till att personen dömts för brott. Även detta försäljningsför- bud gäller i högst ett år.

Den som säljer tobaksvaror till en person som inte har fyllt 18 år kan dömas till böter om högst 2 500 brittiska pund (GBP) eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som inte efter- lever kravet på att det ska finnas en skylt med information om åldersgränsen och den som säljer lösa cigaretter eller cigarettpaket om färre än 10 cigaretter. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan såväl butiksbiträdet som butiksinnehavaren eller motsvarande person dömas till ansvar. Om detaljhandeln bedrivs i ett företag kan även detta straffas. Den som inte följer ett försälj- ningsförbud kan dömas till böter om högst 20 000 GBP.

4.9Tyskland

Det är förbjudet att på allmän plats sälja eller på annat sätt överlåta tobak till den som inte har fyllt 18 år eller till en vuxen vars avsikt är att lämna över tobaksvaran till någon som inte har fyllt 18 år. Det krävs inte att det på försäljningsstället ska finnas en skylt med information om förbuden. Det är inte förbjudet för unga att köpa eller inneha tobaksvaror. Försäljning av tobak genom automat får endast ske på sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Det finns ingen regel som föreskriver att butiksbiträdet ska ha upp- nått en viss ålder för att få sälja tobak. Cigaretter får inte säljas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 17 cigaretter.

Det krävs, förutom tillstånd att bedriva näringsverksamhet, inget särskilt tillstånd för att bedriva detaljhandel med tobak. Det finns inte några restriktioner beträffande var detaljhandel med tobak får äga rum.

SOU 2009:23

Internationell utblick

Tillsynen över detaljhandeln med tobak är en delstatlig angelägen- het och sköts alltså av olika delstatliga organ. Den som inte följer bestämmelserna om åldersgräns, förpackningsstorlek och styckeför- säljning kan dömas till administrativa böter om högst 50 000 euro. Beroende på förhållandena i det enskilda fallet kan såväl butiksbiträdet som butiksinnehavaren eller motsvarande person dömas till ansvar. Om detaljhandeln bedrivs i ett företag kan även detta straffas. Till- synsmyndigheterna har ingen möjlighet att förbjuda försäljning.

4.10Kanada

4.10.1Federal lagstiftning

Kanada är en federation som består av tio provinser och tre territo- rier. I Kanada regleras tobaksförsäljning på såväl federal som pro- vinsiell/territoriell nivå.

Tobacco Control Programme – som är en enhet inom Hälsodepar- tementet (Health Canada) – har ansvar för federal tobakslagstiftning och federala åtgärder på tobaksområdet.

Enligt federal lag (Tobacco Act) är det förbjudet att förse den som inte har fyllt 18 år med tobak. Förbudet gäller endast på all- män plats eller på plats till vilken allmänheten har tillträde. I samma lag föreskrivs att det på försäljningsstället ska finnas en skylt med information om förbudet. Vidare föreskrivs i lagen att cigaretter inte får säljas i form av lösa cigaretter eller i förpackningar om färre än 20 cigaretter. De redovisade bestämmelserna utgör minimikrav som provinser och territorier måste följa. Sex provinser och ett ter- ritorium har infört en strängare åldersgräns om 19 år.

Utredningen har valt att närmare beskriva regleringen i två pro- vinser, nämligen British Columbia och Québec.

4.10.2British Columbia

I vissa avseenden har British Columbia skärpt de minimikrav angående åldersgräns som ställs i den federala lagstiftningen. Åldersgränsen är 19 år och förbudet mot att sälja tobak till unga är, till skillnad från federal lag, inte inskränkt till allmän plats eller plats till vilken all- mänheten har tillträde. Tobaksvaror får inte exponeras för personer som inte har fyllt 19 år. Exponering får varken ske i försäljnings- lokalen eller så att tobaksvarorna syns utanför lokalen genom t.ex.

Internationell utblick

SOU 2009:23

ett skyltfönster. Det är inte förbjudet för den som inte har fyllt 18 år att köpa eller inneha tobaksvaror. Det finns ingen regel som före- skriver att butiksbiträdet ska ha uppnått en viss ålder för att få sälja tobak.

Endast den som har tillstånd från skattemyndigheten (Ministry of Small Business and Revenue) får bedriva detaljhandel med tobak. Orsaken till kravet på tillstånd är i första hand fiskal kontroll. Till- ståndet gäller tills vidare.

Det är som huvudregel inte tillåtet att bedriva detaljhandel med tobak på följande platser:

•Inrättningar för hälso- och sjukvård (innefattar ej apotek)

•Högskolor och universitet som drivs av det allmänna

•Idrotts- eller rekreationsanläggningar som ägs eller hyrs av det allmänna

•Byggnader som ägs eller hyrs av staten eller av ett statligt bolag

Hälsomyndigheten (The Ministry of Health) har tillsynsansvar över den federala tobakslagstiftningen medan fem regionala hälso- myndigheter har tillsynsansvar för regleringen på provinsiell nivå. Den löpande tillsynen sköts av särskilda inspektörer (enforcement officers) som är anställda av hälsomyndigheterna. Skattemyndig- heten är ansvarig för efterlevnaden av reglerna om tobaksskatt.

Den näringsidkare som inte följer de ovan beskrivna reglerna om tobaksförsäljning kan drabbas av administrativa sanktioner i form av administrativa böter och/eller försäljningsförbud.

Tabell 4.1	Förfaranden som kan föranleda administrativa böter samt
	tillämplig bötesskala i kanadensiska dollar (CAD)

Överträdelse		Första	Andra	Efterföljande
		gången	gången	gånger
Försäljning på icke tillåten plats		0–1 000	0–3 000	0–5 000

Försäljning av tobak till den som inte har		0–1 000	0–3 000	0–5 000
fyllt 19 år

Exponering av tobaksvaror för den som inte		0–3 000	1 000–4 000	1 000–4 000
har fyllt 19 år
Underlåtenhet att på föreskrivet sätt ha en		0–1 000	1 000–3 000	3 000–4 000
skylt med information om förbudet mot att
sälja tobaksvaror till personer som inte har
fyllt 19 år

Försäljning av lösa cigaretter		0–1 000	0–3 000	0–5 000
Försäljning av cigaretter i förpackningar		0–3 000	1 000–4 000	4 000–5 000
om färre än 20 cigaretter
84

SOU 2009:23 Internationell utblick

Tabell 4.2	Förfaranden som kan föranleda försäljningsförbud samt
	förbudets varaktighet i dagar

Överträdelse		Första	Andra	Efterföljande
		gången	gången	gånger
Försäljning på icke tillåten plats		0–30	0–90	0–180
Försäljning av tobak till den som inte har fyllt		0–30	0–90	0–180
19 år
Exponering av tobaksvaror för den som inte		0–30	30–90	90–180
har fyllt 19 år
Underlåtenhet att på föreskrivet sätt ha en		0–30	30–90	90–180
skylt med information om förbudet mot att
sälja tobaksvaror till personer som inte har
fyllt 19 år
Försäljning av lösa cigaretter		0–30	0–90	0–180
Försäljning av cigaretter i förpackningar om		0–30	30–90	90–180
färre än 20 cigaretter

När hälsomyndigheten meddelat försäljningsförbud ska skatte- myndigheten informeras om åtgärden. Skattemyndigheten ska i sin tur återkalla tillståndet att bedriva detaljhandel med tobak under samma period som näringsidkaren är avstängd.

Det är förbjudet och straffbelagt att bedriva detaljhandel med tobak utan tillstånd från skattemyndigheten. Påföljden är böter om högst 25 000 CAD och/eller fängelse i högst två år. Även vissa andra förfaranden är straffbelagda, t.ex.

•Försäljning av tobak på icke tillåten plats

•Försäljning av tobak till den som inte har fyllt 19 år

•Exponering av tobaksvaror för den som inte har fyllt 19 år

•Underlåtenhet att på föreskrivet sätt ha en skylt med informa- tion om förbudet mot att sälja tobaksvaror till personer som inte har fyllt 19 år

•Försäljning av lösa cigaretter (försäljning av cigaretter i förpack- ningar om färre än 20 cigaretter är dock ej straffbelagt)

•Överträdelse av beslutat försäljningsförbud

Påföljden är böter om högst 2 500 CAD och/eller fängelse i högst tre månader. Vid upprepad brottslighet är påföljden böter om högst 5 000 CAD och/eller fängelse i högst sex månader. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan såväl butiksbiträdet som butiksinnehavaren eller motsvarande person dömas till ansvar. Om detaljhandeln bedrivs i ett företag kan även detta straffas. Den

Internationell utblick

SOU 2009:23

som drabbats av en administrativ sanktion får inte dömas till straff- ansvar för en gärning som omfattas av sanktionen och vice versa.

4.10.3Québec

På liknande sätt som i British Columbia får endast den som har till- stånd från skattemyndigheten (Le ministre du Revenu) bedriva detaljhandel med tobak och även här motiveras tillståndskravet av främst fiskala skäl. Tillståndet gäller tills vidare. Förutom att inneha tillstånd från skattemyndigheten måste detaljhandlaren anmäla varje försäljningsställe till bolagsregistret (Registraire des enterprises). Bolagsregistret innehåller följaktligen en komplett förteckning över anmälda ställen som säljer tobak.

Som huvudregel är det inte tillåtet att bedriva detaljhandel med tobak på följande platser:

•Apotek

•Inrättningar för hälso- och sjukvård samt socialtjänst

•Förskolor, skolor, högskolor och universitet

•Idrotts- eller rekreationsanläggningar

•Anläggningar där kulturella eller konstnärliga aktiviteter utövas

•Vissa restauranger, barer och liknande platser

Det är inte heller tillåtet att sälja tobak i tobaksautomater.

Liksom British Columbia har Québec i vissa avseenden skärpt de minimikrav angående åldersgräns som ställs i den federala lagstift- ningen. Åldersgränsen är densamma som enligt federal lagstiftning (18 år) men förbudet mot att sälja tobak till unga är, liksom i British Columbia, inte inskränkt till allmän plats eller plats till vilken all- mänheten har tillträde. Det är alltså förbjudet att sälja tobak oavsett var försäljningen äger rum. Det är också förbjudet att sälja tobak till en vuxen om säljaren vet att varan är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Det är inte förbjudet för den som inte har fyllt 18 år att köpa eller inneha tobaksvaror. Det finns inget krav på att butiksbiträdet ska ha uppnått en viss ålder för att få sälja tobak.

Skattemyndigheten har tillsyn över efterlevnaden av bestämmel- serna om beskattning av tobaksvaror. Ministeriet för hälsa och sociala tjänster (Le ministre de la Santé et des Services sociaux) har tillsyn över efterlevnaden av övriga bestämmelser om tobaksförsäljning. Ministeriet kan förbjuda tobaksförsäljning vid försäljningsstället om handlaren överlåter tobak till den som inte har fyllt 18 år eller

SOU 2009:23

Internationell utblick

säljer tobak till en vuxen trots vetskap om att varan är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Tiden för avstäng- ning är vid första överträdelsen en månad. Om näringsidkaren inom fem år begår en andra överträdelse är tiden för avstängning sex månader och vid ytterligare överträdelser inom fem år är tiden för avstängning två år. Ministeriet kan också förbjuda tobaksför- säljning vid försäljningsstället under en månad om handlaren vid upprepade tillfällen inte följer bestämmelsen om att det ska finnas en skylt med information om förbudet mot att sälja tobaksvaror till personer som inte har fyllt 18 år eller om skyltningen inte sker på föreskrivet sätt. När ministeriet meddelat förbud mot försäljning ska skattemyndigheten, på samma sätt som i British Columbia, informeras om åtgärden. Skattemyndigheten ska i sin tur återkalla tillståndet att bedriva detaljhandel med tobak under samma period som näringsidkaren är avstängd.

Den som överträder de ovan beskrivna bestämmelserna om tobaksförsäljning kan göra sig skyldig till brott.

Tabell 4.3	Förfaranden som utgör brott samt tillämplig bötesskala i CAD

Brott		Straffrättsligt	Påföljd vid	Påföljd vid
		ansvarig	första tillfället	återfall
Försäljning utan tillstånd från		Envar	3 000–37 500	10 000–125 000
skattemyndigheten
Underlåtenhet att anmäla försälj-		Näringsidkare	300–2 000	600–6 000
ningsstället till bolagsverket
Försäljning på icke tillåten plats		Envar	2 000–25 000	4 000–50 000
Försäljning av tobak till den som		Envar	500–2 000	1 000–6 000
inte har fyllt 18 år			(butiksbiträde	(butiksbiträde
			100–300)	200–600)
Givande av tobak till den som inte		Näringsidkare	500–2 000	1 000–6 000
har fyllt 18 år
Försäljning av tobak till en vuxen		Näringsidkare	500–2 000	1 000–6 000
med vetskap om att varan är avsedd		och butiks-	(butiksbiträde	(butiksbiträde
att lämnas över till någon som inte		biträde	100–300)	200–600)
har fyllt 18 år
Underlåtenhet att på föreskrivet sätt		Näringsidkare	200–2 000	400–4 000
ha en skylt med information om
förbudet mot att sälja tobaksvaror
till personer som inte har fyllt 18 år
Försäljning av lösa cigaretter eller i		Näringsidkare	300–2 000	600–6 000
förpackningar om färre än
20 cigaretter

Internationell utblick

SOU 2009:23

4.10.4Efterlevnaden av bestämmelserna om åldersgräns

Tobacco Control Programme har sedan 1995 genomfört regel- bundna undersökningar gällande efterlevnaden av bestämmelserna om åldersgräns.

Den senaste undersökningen genomfördes 20072. Undersök- ningen gick till på följande sätt. Grupper bestående av en minder- årig (15, 16 eller 17 år) och en vuxen (äldre än 19 år) besökte sam- manlagt drygt 5 500 försäljningsställen i 30 städer i Kanadas tio provinser. Den minderårige försökte köpa ett paket cigaretter men avbröt köpet om säljaren var beredd att fullfölja köpet. Något köp genomfördes därför inte. Om den minderårige tillfrågades om sin ålder påstod sig denne ha uppnått föreskriven ålder. Den minder- årige hade inte med sig någon legitimation och gjorde inga försök att dölja sin rätta ålder. Den vuxne observatören höll uppsikt över den minderårige och samlade in data angående försäljningsställets skyltning och marknadsföring. Försäljningsställena delades in i kategorierna närbutik som ingår i butikskedja, bensinstation/kiosk, andra livsmedelsbutiker och oberoende närbutiker.

Undersökningen 2007 gav sammanfattningsvis följande resultat:

•Ca 86 procent av butiksbiträdena nekade att sälja tobaksvaror till unga som inte uppnått föreskriven åldersgräns. Detta inne- bär en ökad efterlevnad jämfört med 2006, då motsvarande andel var 82 procent.

•Ungefär två tredjedelar (67,1 procent) av detaljhandlarna följde kravet att det på försäljningsstället ska finnas en skylt med information om förbudet mot att sälja tobaksvaror till personer som inte har uppnått en viss ålder. Motsvarande andel 2006 var 68,6 procent.

•Varken köparens eller butiksbiträdets kön hade någon betydelse för efterlevnaden av föreskriven åldersgräns.

•Såväl köparens som butiksbiträdets ålder hade betydelse för benä- genheten att sälja tobak till unga. När köparen var 15 år nekades köp i 93,2 procent av fallen. Motsvarande värde var för 16-åringar 85,8 procent och 17-åringar 81,7 procent. Den åldersgrupp som

nekade försäljning i störst utsträckning var gruppen äldre än 25 år men inte pensionsålder (87,4 procent), följd av gruppen 18–25 år

2 Resultaten av undersökningen är redovisade i rapporten Evaluation of Retailers’ Behaviour Towards Certain Youth Access-to-Tobacco Restrictions (2007).

SOU 2009:23

Internationell utblick

(85,5 procent), gruppen pensionsålder (83,3 procent) och gruppen ungefär samma ålder som köparen (69,1 procent)

•Närbutiker som ingår i butikskedjor var bäst på att efterleva ålders- gränsen (91 procent), följda av andra livsmedelsbutiker (88,8 pro- cent), bensinstationer/kiosker (87,3 procent) och oberoende när- butiker (82,9 procent).

5 Tobaksförsäljning till konsument

5.1Tobaksförsäljningens storlek och struktur

Statistiska centralbyrån (SCB) publicerar uppgifter om hur försälj- ningen av tobaksvaror i Sverige utvecklats de senaste åren. Enligt stati- stiken har det totala antalet sålda cigaretter minskat från 7,3 miljarder år 2001 till 6,7 miljarder år 2006. Vad gäller snus har den totala försälj- ningen ökat från 6 500 ton år 2001 till 7 200 ton år 2006.1

Enligt SCB har hushållens konsumtionsutgifter för tobaksvaror ökat under perioden 1997–2005. År 1997 uppgick utgifterna till 16 074 miljoner kr för att därefter öka till 18 936 miljoner kr år 2003. År 2004 minskade utgifterna till 18 786 miljoner kr för att året där- efter minska ytterligare till 17 577 miljoner kr.2 Enligt Tobaksleve- rantörsföreningen uppgick värdet av försäljningen av tobaksvaror till konsument, inklusive mervärdesskatt, till 2 158 miljoner euro år 2003, 2 130 miljoner euro år 2004 och 2 150 euro år 2005.

Försäljningen av tobaksvaror till konsument kan grovt uppdelas i försäljning i detaljhandeln och annan försäljning, som exempelvis för- säljning i caféer och restauranger. Den klart största andelen av tobaks- försäljningen, sannolikt mer än 90 procent, sker i detaljhandeln.

Nettoomsättningen i detaljhandeln avseende försäljningen av tobaksprodukter3 till konsument har ökat under perioden 1997–2006. Förhållandet illustreras av SCB:s siffror för åren 1997, 2002 och 2006. År 1997 uppgick nettoomsättningen, inklusive mervärdesskatt, till 8 939 miljoner kr för att därefter öka till 11 626 miljoner kr år 2002 och 13 926 miljoner kr år 2006.

Försäljningen av tobaksprodukter var ca 2,6 procent av netto- omsättningen till konsument i detaljhandeln 2006. Här följer en tabell som visar utfallet av försäljningen under 2006 för tobakspro-

1SCB, Statistisk årsbok för Sverige 2008.

2SCB, Hushållens konsumtionsutgifter (ENS95) efter ändamål COICOP.

3I varugruppen tobaksprodukter ingår såväl tobaksvaror som pipor, cigarettändare etc. Tobaksvarornas andel av varugruppens nettoomsättning var 2006 ca 99,5 procent.

Tobaksförsäljning till konsument

SOU 2009:23

dukter. Försäljningsvärdena inkluderar mervärdesskatt. Försälj- ningsställena kategoriseras i statistiken beroende på vilken närings- gren de tillhör. Klassificeringen av näringsgrenar sker enligt SNI (Svensk Näringsgrensindelning) 2002. Näringsgrenar där tobaks- försäljning inte har förekommit är inte redovisade. Kioskhandel ingår i fyra olika näringsgrenar: kioskhandel – i huvudsak med tid- ningar – ingår i bok-, pappers- och tidningshandel (52.47), kiosk- handel – mest godis – ingår i konfektyrbutiker (52.242), kioskhan- del – huvudsakligen tobak – ingår i tobaksaffärer (52.26) och kioskhandel – ambulerande husvagn – ingår i annan detaljhandel, ej i butik (52.63).

Tabell 5		Utfallet av försäljningen för tobaksprodukter 2006

SNI-kod/Näringsgren			Tobaksförsälj-	Värdet av tobaks-	Näringsgrenens
			ningens andel av	försäljningen i	andel av den
			näringsgrenens	Mkr	totala tobaksför-
			totala försäljning i		säljningen i pro-
			procent		cent
52.11	Butiker, varuhus och		4,70	9 252	66,44
stormarknader med brett
sortiment, mest livsmedel,
drycker och tobak
52.12	Andra butiker, varuhus		0,94	122	0,87
och stormarknader med brett
sortiment
52.22	Kött- och charkuteri-		0,61	3	0,02
affärer
52.242 Konfektyrbutiker			40,02	1 147	8,23
52.26	Tobaksaffärer		44,26	3 193	22,93
52.47	Bok-, pappers- och		0,84	40	0,30
tidningshandel
52.63	Annan detaljhandel,		5,25	169	1,21
ej i butik
Summa				13 926	100,00

Källa: SCB

Som framgår av tabellen omsätts huvuddelen av tobaksprodukterna inom näringsgrenen som innefattar butiker, varuhus och stormarkna- der med brett sortiment, mest livsmedel, drycker och tobak. Förhål-

SOU 2009:23

Tobaksförsäljning till konsument

landevis stor omsättning sker också inom näringsgrenarna tobaksaffä- rer och konfektyrbutiker. Omsättningen inom övriga näringsgrenar är liten.

Tobaksförsäljningens betydelse för omsättningen i respektive näringsgren varierar som synes kraftigt. Inom näringsgrenarna tobaks- affärer och konfektyrbutiker har tobaksförsäljningen stor andel av omsättningen, medan andelen inom övriga näringsgrenar är liten.

5.2Var säljs tobak?

Tobakshandeln är sedan 1960-talet en s.k. fri näring vilket innebär att i princip alla näringsidkare kan sälja tobak. Till skillnad från t.ex. detaljhandel med folköl (se avsnitt 3.4.1) uppställs inga krav på lokalen eller vilken handel som bedrivs i denna. Som en följd härav är tobaksvaror en förhållandevis lättillgänglig produkt som säljs på en mängd olika försäljningsställen. Förutom i tobaksaffärer säljs tobak ofta i livsmedelsbutiker, kiosker, gatukök, bensinstationer, restauranger m.m. Antalet restauranger som säljer tobak har min- skat under senare tid, sannolikt till följd av rökförbudet i dessa lokaler. I den undersökning KPMG utfört på utredningens uppdrag framgår att försäljning också sker på mera udda försäljningsställen som t.ex. äldreboende, bilhandlare och leksakshandlare.

Enligt FHI fanns 2007 ca 12 000 anmälda försäljningsställen i lan- det.4 Det finns ingen statistik om antalet icke anmälda försäljnings- ställen.

Butiker brukar delas in i kategorierna livsmedelsbutiker och servicehandel. Till livsmedelsbutiker hör bl.a. stormarknader och varuhus. Även servicebutiker och mindre dagligvarubutiker hör till denna kategori. Till servicehandeln räknas kiosker, tobaksaffärer, frukt- och konfektyraffärer, videobutiker, gatukök, caféer och kon- ditorier. Vissa restauranger och hotell räknas till kategorin storhus- håll.

Utredningen har uppdragit åt Delfi Marknadspartner AB (Delfi) att sammanställa statistik gällande antalet livsmedelsbutiker och antalet enheter i servicehandel och storhushåll. Statistiken utvisar också antal livsmedelsbutiker och enheter i servicehandel i varje kommun och hur dessa är fördelade mellan olika butikstyper. Delfi grundar sin statistik på information från livsmedelskedjorna

4 FHI, Länsrapport 2007, s. 29 f.

Tobaksförsäljning till konsument

SOU 2009:23

och leverantörsföretagen samt via egna undersökningar. Statistiken i dess helhet finns i bilaga 4.

I kategorin livsmedelsbutiker är tobaksförsäljning vanligt före- kommande. Det totala antalet livsmedelsbutiker beräknas uppgå till knappt 5 800. Mindre butiker dominerar klart till antalet. Den stör- sta gruppen är servicebutiker (livsmedelsbutiker med högst 250 kvm säljyta som är öppna söndagar samt minst 70 timmar per vecka) som är 1 281 till antalet. Nästan lika många butiker finns i grupperna trafikbutiker, varmed avses servicebutik i anslutning till bensinstation (1 275 st.). Även övriga dagligvarubutiker (livs- medelsbutik med högst 399 kvm säljyta och som ej är servicebutik) och dagligvaruhallarna (livsmedelsbutik med 400-799 kvm säljyta och som ej är varuhall) är många till antalet, nämligen 1 043 respek- tive 954 stycken.

Även i servicehandeln förekommer ofta tobaksförsäljning. Det totala antalet försäljningsställen i servicehandeln uppskattas av Delfi till ca 11 000. Frukt- och konfektyraffärerna (2 515 st.), kioskerna (2 511 st.), tobaksaffärerna (1 454 st.), caféerna/kondito- rierna (1 708 st.) och gatuköken (855 st.) är flest.

Storhushållen uppgår till drygt 23 600 enheter. I denna kategori finns många enheter som inte har någon tobaksförsäljning över huvudtaget. Hit hör förskolornas, grundskolarnas och gymnasier- nas kök och matsalar (totalt knappt 8 000 st.) och sannolikt de allra flesta servicehusen och vårdhemmen (totalt knapp 2 000 st.). Till kategorin hör också matserveringar m.m. som sannolikt har viss tobaksförsäljning, exempelvis personalmatsalar (735 st.), caféer med lagad mat (594 st.), pizzerior (1 580 st.), orientaliska restau- ranger (769 st.), kategorin restaurang & pizzeria (955 st.) samt övriga restauranger (6 194 st.).

6 Användningen av tobak

6.1Tobaksbrukets omfattning

6.1.1Försäljningen av tobaksvaror

SCB publicerar uppgifter om hur försäljningen av tobaksvaror i Sve- rige utvecklats de senaste åren. Uppgifterna avser bl.a. antal sålda ciga- retter och antal kilogram sålt snus. För varugruppen cigaretter finns dels ett värde för totalt antal sålda cigaretter, dels ett värde för antal sålda cigaretter per invånare som är 15 år och däröver. Enligt statisti- ken har det totala antalet sålda cigaretter minskat från 7,3 miljarder år 2001 till 6,7 miljarder år 2006. Försäljningen per invånare har min- skat från 1 000 cigaretter år 2001 till 885 cigaretter år 2006. Vad gäller snus har den totala försäljningen ökat från 6 500 ton år 2001 till 7 200 ton år 2006.1

Även CAN publicerar uppgifter om försäljningen av tobaksvaror. Uppgifterna avser den årliga försäljningen av cigaretter, andra tobaks- varor för rökning (cigarrer, cigariller och röktobak) och snus per per- son 15 år och äldre. Statistiken avseende försäljningen av cigaretter överensstämmer i stort med SCB:s statistik (1 000 cigaretter år 2001 och 890 cigaretter år 2006). Även försäljningen av andra tobaksvaror för rökning har minskat, från 134 gram år 2001 till 113 gram år 2006. Försäljningen av snus har – i linje med SCB:s statistik – däremot ökat, från 889 gram år 2001 till 955 gram år 2006.2

6.1.2Oregistrerade inköp av tobaksvaror

Statistiken om försäljning av tobaksvaror ger inte en total bild av tobakskonsumtionen. Detta beror bl.a. på att det förekommer oregistrerad inströmning av tobaksvaror till landet genom privat-

1SCB, Statistisk årsbok för Sverige 2008.

2CAN Rapport nr 107, Drogutvecklingen i Sverige 2007.

Användningen av tobak

SOU 2009:23

införsel, distanshandel och smuggling. Bilden av tobaksanvänd- ningen blir något mera nyanserad om man även tar hänsyn till de undersökningar som finns när det gäller legal och illegal införsel (nedan förenklat benämnd smuggling) av tobaksvaror till landet.

Centrum för socialvetenskaplig alkohol- och drogforskning vid Stockholms universitet (SoRAD) har presenterat flera rapporter om oregistrerad tobak. SoRAD har beräknat att 483 miljoner cigaretter fördes in i Sverige genom resandeinförsel 2004 och att 377 miljoner cigaretter insmugglades till Sverige samma år.3 Den sammanlagda mängden cigaretter, 860 miljoner, motsvarar 11 procent av de i Sve- rige sålda och beskattade cigaretterna under det året. Den oregistre- rade införseln till landet har enligt SoRAD:s beräkningar därefter minskat. Särskilt tydlig är nedgången beträffande smuggelcigaretter. Enligt SoRAD4 fördes 424 miljoner cigaretter in i Sverige genom resandeinförsel 2007 medan 270 miljoner antingen smugglades in i landet eller köptes av privatpersoner som lagligen fört in cigaretterna i landet. Den sammanlagda mängden cigaretter, 694 miljoner, mot- svarar 9,5 procent av de i Sverige sålda och beskattade cigaretterna under det året. SoRAD uppskattar att ca 4 miljoner dosor snus förts in 2007, främst från Finland.

År 2008 analyserade Handelns Utredningsinstitut (HUI) på uppdrag av Svenska Tobaksleverantörsföreningen den svenska marknaden för cigaretter som smugglats in i Sverige alternativt förts in av privatpersoner på resande fot.5 HUI uppskattar att den obeskattade cigarettkonsumtionen då utgjorde ca 15 procent av den totala konsumtionen i Sverige.

Det finns få uppgifter vad gäller omfattningen av distansköp med tobaksvaror från annat land. SoRAD har beräknat att internet- handeln med cigaretter 2007 uppgick till 426 miljoner, men har för- klarat att värdet bör tolkas med försiktighet på grund av risk för ett felaktigt högt mätvärde under juli månad. När det gäller snus upp- skattar SoRAD att 2 miljoner dosor köptes via Internet 2007.6

3SoRAD (M. Granberg och B. Trolldal).

4SoRAD (T. Axelsson Sohlberg).

5Handelns utredningsinstitut (J. Arnberg och M. Danielsson).

6SoRAD (T. Axelsson Sohlberg), s. 5.

SOU 2009:23

Användningen av tobak

Närmare om smuggling och olaglig handel7

Tobaksvaror smugglas in till Sverige från ett flertal länder innanför och utanför EU. Traditionellt har en majoritet av de insmugglade cigaretterna sitt ursprung i Ryssland, Ukraina eller något annat land i före detta Sovjetunionen. Smuggling förekommer både i direkttrafi- ken från dessa länder och via andra länder som exempelvis de baltiska länderna eller Polen. De smugglade cigaretterna kan vara såväl falska som äkta. Smuggling av stora partier sker främst med hjälp av lastbilar medan medelstora partier transporteras i personbilar.

Falska cigaretter tillverkade i Kina är ett växande problem. I december 2007 beslagtogs ca 16 miljoner falska cigaretter som tillver- kats i Kina. Av de beslagtagna cigaretterna var minst 6 miljoner för- sedda med svensk varningstext och avsedda för den svenska markna- den. Resten var sannolikt avsedda för den brittiska marknaden.

En annan form av storskalig illegal införsel bedöms ske direkt från de baltiska länderna och Polen. Denna brottslighet skiljer sig från den ovan beskrivna i det att cigaretterna är köpta i ett land i EU, t.ex. Polen eller Estland. Införseln sker främst med hjälp av lastbilar men också med personbilar som kör in i landet i ”svär- mar”. Ibland är den olagliga handeln mera raffinerad. Brottsuppläg- get kan då exempelvis gå ut på att starta ett bolag i Sverige som ansöker om tillstånd att inneha skattelager. Bolaget köper sedan cigaretter legalt från ett annat EU-land och transporterar dem med erforderliga ledsagardokument till Sverige. När cigaretterna har kommit till Sverige så transporteras de antingen till skattelagret och skingras därefter eller så skingras cigaretterna innan de når skatte- lagret. Cigaretterna säljs till tobakshandlare som står utanför de stora butikskedjorna. Bolaget som köpte in cigaretterna försätts sedan i konkurs utan att ha redovisat punktskatt eller mervärdes- skatt.

Cigaretter som förs in illegalt till Sverige är avsedda för en svart marknad i Sverige eller för vidare transport och införsel till andra länder. Sverige används alltså som transitland för smuggling till andra länder. En betydande del av cigaretterna som smugglas till Sverige bedöms vara avsedda för försäljning i andra länder, främst Norge och Storbritannien där cigarettpriserna på den legala mark- naden är högst i Europa.

Antalet cigaretter som tagits i beslag av tullen har varierat kraftigt de senaste fem åren. År 2003 beslagtogs rekordmånga cigaretter, 74 mil-

7 Avsnittet bygger i huvudsak på uppgifter från Tullverket.

Användningen av tobak

SOU 2009:23

joner, vilket är den högsta siffran för ett enskilt år. Därefter minskade beslagen tre år i följd till 23 miljoner år 2004, 17 miljoner år 2005 och 10 miljoner år 2006. År 2007 ökade beslagen till 32 miljoner för att år 2008 åter minska till 15 miljoner. Det är svårt att utifrån tullens beslag bilda sig en uppfattning om den verkliga smugglingen. Ännu svårare är det att bilda sig en uppfattning om det antal insmugglade cigaretter som konsumeras i Sverige. Detta beror på att Sverige, som nämnts ovan, används som transitland för cigarettsmuggling och att en del av cigaretterna som smugglas hit följaktligen inte konsumeras här.

6.1.3Tobaksbruket bland vuxna

SCB publicerar uppgifter om andelen rökare och snusare i åldern 16–84 år som röker respektive snusar dagligen.8 År 1980 var daglig- rökningen mest utbredd bland män. Andelen män som rökte dagli- gen var då 35 procent jämfört med 28 procent bland kvinnorna. Sedan dess har andelen dagligrökare minskat och minskningen är mera markant för män än för kvinnor. Sedan början av 1990-talet är dagligrökningen mera utbredd bland kvinnor än bland män. År 2006 var andelen dagligrökare 13 procent bland männen och 17 procent bland kvinnorna. Det kan noteras att andelen daglig- rökare bland de yngre, i åldern 16–24 år, är lägre än bland de äldre. Andelen dagligrökare var 2006 högst i åldern 55–64 år för män och i åldern 45–54 år för kvinnor.

Snusning har historiskt sett varit en utpräglad manlig vana. Åren 1988/89 var andelen som snusar dagligen 17 procent bland männen och 0,6 procent bland kvinnorna. Sedan dess har andelen ökat för både män och kvinnor. Mest markant är ökningen för kvinnorna. Trots denna ökning är dagligsnusning fortfarande klart vanligare bland männen. År 2006 var andelen som snusar dagligen 25 procent bland männen och 3 procent bland kvinnorna. Andelen som snusar dagligen var högst i åldern 25–34 år för män och i åldern 45–54 år för kvinnor.

Även FHI publicerar uppgifter om tobaksvanor i åldersgruppen 16–84 år. Uppgifterna hämtas från den nationella folkhälsoenkäten. Uppgifterna stämmer i huvudsak väl överens med SCB:s motsvarande uppgifter. Enligt FHI9 var år 2007 andelen dagligrökare 12 procent bland männen och 16 procent bland kvinnorna. Andelen dagligrökare

8SCB, Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF).

9FHI Nationella folkhälsoenkäten 2007.

SOU 2009:23

Användningen av tobak

var i stort sett densamma i åldersgrupperna 16–44 år och 65–84 år. Klart högst andel dagligrökare fanns i åldern 45–64 år. Andelen som inte rökte dagligen, men som rökte då och då, var 12 procent bland männen och 8 procent bland kvinnorna. När det gäller snusning var 19 procent av männen och 4 procent av kvinnorna dagligsnusare 2007. Andelen som snusar dagligen var störst i åldern 16–29 år. Andelen var nästan lika stor i åldern 30–64 år men klart lägre i åldern 65–84 år. År 2007 var andelen som inte snusade dagligen, men som snusade då och då, 7 procent bland männen och 3 procent bland kvinnorna.

SoRAD har publicerat statistik om tobaksvanor hos personer i åldern 16–80 år. Statistiken uppvisar små skillnader jämfört med SCB:s och FHI:s statistik. Enligt SoRAD10 var andelen dagligrökare 11,5 procent och andelen tillfällighetsrökare 5,3 procent år 2007. I medeltal rökte dagligrökarna 12 cigaretter per dag. Samma år var ande- len dagligsnusare 12 procent och andelen tillfällighetssnusare 2,2 pro- cent. I medeltal förbrukade dagligsnusarna fyra dosor snus per vecka.

6.1.4Tobaksbruket bland unga

Sedan 1971 har årliga undersökningar av skolungdomars alkohol-, narkotika-, tobaks- och sniffningsvanor genomförts. Från och med 1986 har dessa undersökningar utförts av CAN. Undersökningarna utförs på uppdrag av socialdepartementet. Undersökningarnas syfte är i första hand att belysa utvecklingen av drogvanorna och att studera skillnaderna mellan olika åldersgrupper.

När mätningarna inleddes 1971 var rökning relativt vanlig bland elever i grundskolans årskurs 9. Då rökte i någon utsträckning ca 45 procent av eleverna, men antalet elever som rökte minskade kraftigt redan under 1970-talet. Alltsedan 1971 har rökning varit mera utbredd bland flickor än bland pojkar. Även andelen snusare i årskurs 9 har minskat sedan 1970-talet, men minskningen har inte varit så kraftig som beträffande rökning. Under hela mätperioden har snusning varit betydligt vanligare bland pojkar än bland flickor.

CAN:s senaste rapport avser skolelevers drogvanor 2007 (enkätperiod vecka 11–13 2007).11 Undersökningen genomfördes med skolelever i årskurs 9 och i gymnasiets årskurs 2. I vardera års- kurs tillfrågades elever i 300 skolklasser, fördelat på lika många skolor, om sina drogvanor. Drygt 5 000 elever i årskurs 9 och drygt

10SoRAD (T. Axelsson Sohlberg), s. 9.

11CAN Rapport nr 108, Skolelevers drogvanor 2007.

Användningen av tobak

SOU 2009:23

4 000 elever i gymnasiets årskurs 2 svarade på enkäten. Det bör noteras att det i gymnasiets årskurs 2 finns elever som är 18 år eller äldre. Svaren från dessa är inte särredovisade.

Enligt rapporten svarade 20 procent av pojkarna och 30 procent av flickorna i årskurs 9 att de röker. I gymnasiets årskurs 2 svarade 36 procent av pojkarna och 41 procent av flickorna att de röker. Av dessa personer uppgav ca 1/3 att de röker dagligen eller nästan varje dag.

Av eleverna i årskurs 9 svarade 17 procent av pojkarna och 5 pro- cent av flickorna att de snusar. I gymnasiets årskurs 2 svarade 28 pro- cent av pojkarna och 11 procent av flickorna att de snusar. Av de snu- sande pojkarna uppgav över hälften av pojkarna i årskurs 9 och nästan 3/4 av pojkarna i gymnasiets årskurs 2 att de snusar varje dag. Detta står i stark kontrast till flickornas brukandemönster; andelen daglig- snusande flickor var 1/5 i årskurs 9 och 1/4 i gymnasiets årskurs 2.

I avsnitt 6.2.2 beskrivs den undersökning som utredningen har gett CAN i uppdrag att genomföra.12 Ett av syftena med undersök- ningen var att undersöka rök- och snusvanorna hos de som inte har fyllt 18 år.

Tjugonio procent av ungdomarna svarade att de röker. Andelen var 32 procent bland flickorna och 26 procent bland pojkarna. Bland de rökande flickorna svarade 40 procent att de röker varje dag, 12 procent att de röker nästan varje dag, 30 procent bara på fest och 19 procent ibland. Bland de rökande pojkarna uppgav 29 procent att de röker varje dag, 14 procent att de röker nästan varje dag, 33 procent bara på fest och 24 procent ibland.

Tretton procent av ungdomarna svarade att de snusar. Resulta- ten visar att snusning är betydligt vanligare bland pojkar. Andelen var 18 procent bland pojkarna och 6 procent bland flickorna. Det är också betydligt vanligare bland pojkar att snusa dagligen. Bland de snusande pojkarna svarade 57 procent att de snusar varje dag, 12 procent att de snusar nästan varje dag och 31 procent ibland. Bland de snusande flickorna uppgav 30 procent att de snusar varje dag, 8 procent att de snusar nästan varje dag och 61 procent ibland.

12 Undersökningsrapporten finns i bilaga 2.

100

SOU 2009:23

Användningen av tobak

6.2Hur får unga tag i tobak?

6.2.1Tidigare undersökningar

CAN:s årliga rapporter om skolelevers drogvanor

I avsnitt 6.1.4 finns en redogörelse för CAN:s årliga undersökningar av skolungdomars alkohol-, narkotika-, tobaks-, och sniffningsvanor. Uppgifterna nedan är hämtade från den senaste rapporten om skolele- vers drogvanor.13

De skolelever som röker eller snusar har tillfrågats om hur de van- ligen får tag på cigaretter respektive snus. Bland pojkarna i årskurs 9 svarade cirka hälften att de köper cigaretter eller snus själv. Motsva- rande andel bland flickorna i årskurs 9 var ungefär 1/3. Andelen som uppgav att de köper själv var högre i gymnasiets årskurs 2 än i års- kurs 9. Bland pojkarna i gymnasiets årskurs 2 svarade sålunda 2/3 att de köper cigaretter själv och 4/5 att de köper snus själv. Nästan 2/3 av flickorna i gymnasiets årskurs 2 uppgav att de köper cigaretter eller snus själva. Svaren har sammanställts i tabellerna nedan.

Tabell 6.1 ”Hur får du vanligen tag på cigaretter?” Procentuell fördelning efter kön och årskurs (fler än ett svarsalternativ kunde markeras).

	Pojkar	Flickor	Pojkar	Flickor
	grundskolan	grundskolan	gymnasiet	gymnasiet
	årskurs 9	årskurs 9	årskurs 2	årskurs 2
Köper själv	46	39	67	63
Från kompisar	55	69	47	56
Från egna föräldrar	5	8	4	5
Från annan person	17	25	7	10
Smuggelcigaretter	5	8	3	3
Ej svar	2	1	2	1

Källa: CAN

13 CAN Rapport nr 108, Skolelevers drogvanor 2007.

101

Användningen av tobak SOU 2009:23

Tabell 6.2	”Hur får du vanligen tag på snus?” Procentuell fördelning efter
	kön och årskurs (fler än ett svarsalternativ kunde markeras).

		Pojkar	Flickor	Pojkar	Flickor
		grundskolan	grundskolan	gymnasiet	gymnasiet
		årskurs 9	årskurs 9	årskurs 2	årskurs 2
Köper själv		53	33	79	61
Från kompisar		48	71	35	58
Från egna föräldrar		15	11	14	8
Från annan person		16	30	7	11
Ej svar		2	1	1	1

Källa: CAN

De skolelever som själva köper cigaretter eller snus har också tillfrå- gats om var de köper cigaretter respektive snus. Frågan har formule- rats på olika sätt i årskurs 9 och i gymnasiets årskurs 2. Eleverna i års- kurs 9 tillfrågades om var de vanligen köper cigaretter/snus medan ele- verna i gymnasiets årskurs 2 tillfrågades om var de har köpt cigaret- ter/snus. De vanligaste svaret, såväl bland elever i årskurs 9 som i gym- nasiets årskurs 2, var att köp skett i kiosk. Svaren har sammanställts i tabellerna nedan.

Tabell 6.3	”Var köper du vanligen cigaretter/snus?” Grundskolan årskurs 9.
	Procentuell föredelning efter kön (fler än ett svarsalternativ
	kunde markeras).

		Cigaretter		Snus
		Pojkar	Flickor	Pojkar	Flickor
Varuhus/mataffär		16	13	20	22
Närbutik/Jourbutik		36	34	37	35
Kiosk		73	84	71	82
Bensinstation		24	12	28	19
Restaurang		7	7	7	8
Annat		19	24	17	29
Ej svar		4	2	5	6

Källa: CAN

102

SOU 2009:23

Användningen av tobak

Tabell 6.4 ”Var har du köpt cigaretter/snus?” Gymnasiet årskurs 2. Procentuell föredelning efter kön (fler än ett svarsalternativ kunde markeras).

	Cigaretter		Snus
	Pojkar	Flickor	Pojkar	Flickor
Varuhus/Mataffär	60	52	68	66
Närbutik/Jourbutik	66	56	71	54
Kiosk	83	85	88	84
Bensinstation	64	47	68	60
Restaurang	23	19	30	15
Annat	28	20	26	17
Ej svar	5	3	4	3

Källa: CAN

Kommunala provköpsundersökningar m.m.

Många av landets kommuner genomför i sin tillsyn över tobaks- lagens bestämmelser om åldersgräns s.k. provköp av tobaksvaror. Det finns ingen enhetlig mall för hur dessa provköp går till, men de brukar utföras på följande sätt. Som provköpare anlitar kommunen ungdomar som har fyllt 18 år men som bedöms ha ett yngre utseende. Kommunen utser också en person som ska ha ansvar för provköpen. Provköparen och den provköpsansvarige beger sig till- sammans till försäljningsstället där provköp ska äga rum. Den provköpsansvarige stannar utanför och utom synhåll för försälj- ningsstället. Provköparen beger sig till försäljningsstället och ber att få köpa ett paket cigaretter eller en dosa snus. Provköparen har inte med sig någon legitimation. Om butiksbiträdet ber att få se legitimation så uppger provköparen att denne inte har någon legiti- mation med sig. Om provköparen tillfrågas om sin ålder påstår sig denne vara 18 år. När provköpet är klart lämnar provköparen för- säljningsstället och sluter upp med den provköpsansvarige. Prov- köparen fyller i en provköpsrapport och den provköpsansvarige kontrollerar att rapporten är korrekt ifylld. Därefter beger sig den provköpsansvarige till försäljningsstället för att informera om resultatet av provköpet.

Utredningen har tagit del av resultaten från ett drygt tjugotal kommuner14 som genomfört provköp i perioden 2004–2008. Resul-

14 Avesta, Borgholm, Botkyrka, Eksjö, Gotland, Göteborg, Helsingborg, Katrineholm, Kristinehamn, Kävlinge, Lidköping, Lund, Malmö, Nykvarn, Sandviken, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Trelleborg, Umeå, Vara, Ånge, Örebro och Östersund.

103

Användningen av tobak

SOU 2009:23

taten varierar avsevärt över tid och mellan olika kommuner. Efter- levnaden har generellt sätt förbättrats över tid, i synnerhet i de kommuner där återkommande provköp genomförts. Resultaten för 2008 sammanfattas i nedanstående tabell.

Tabell 6.5 Andel provköp 2008 som resulterat i köp. Fördelning efter antal och andel kommuner.

Andel provköp som resul-	Antal kommuner	Andel kommuner (procent)
terat i köp (procent)
0–10	3	17,5
11–20	3	17,5
21–30	3	17,5
31–40	4	23,5
41–50	1	6,0
51–60	1	6,0
61–70	2	12,0
71–100	0	0,0

Förutom provköpsundersökningar genomför vissa kommuner drogvaneundersökningar med skolungdomar. En sådan kommun är Stockholms stad som vartannat år genomför den s.k. Stockholms- enkäten. I den senaste undersökningen, som genomfördes 2006,15 deltog totalt 11 500 elever i grundskolans årskurs 9 och gymnasiets årskurs 2. De elever som svarade att de rökte fick även svara på frå- gan om hur de fick tag på tobaken. Bland pojkarna i årskurs 9 var det 70 procent som köpte sin egen tobak i affär eller kiosk. Motsva- rande andel var 71 procent bland flickorna i årskurs 9, 86 procent bland pojkarna i gymnasiets årskurs 2 och 75 procent bland flickorna i gymnasiets år 2.

Mona Sundhs doktorsavhandling från 2006

Mona Sundh har 2006, för avläggande av filosofie doktorsexamen i folkhälsovetenskap, framlagt en avhandling om åldersgränsen i tobakslagen.16 Det övergripande syftet med avhandlingen var att studera om den svenska åldersgränsen för inköp av tobak påverkat ungdomars möjligheter att köpa tobak. Bland avhandlingens delsyf-

15Precens, Stockholmsenkäten. Fördjupade analyser från 2006 års datainsamling, Rapport 2008:1.

16Sundh, Mona, Har förbudet att sälja tobak till minderåriga påverkat ungdomars möjligheter att köpa tobak? En studie av lagen om 18-årsgräns från 1997.

104

SOU 2009:23

Användningen av tobak

ten fanns att studera om efterlevnaden av åldersgränsen förändrats över tid.

I en av avhandlingens artiklar (artikel IV) belyses förändringar i ungdomars möjligheter att köpa tobak under perioden 1996–2005. Data inhämtades genom provköp av tobak. Provköp genomfördes 1996 (före införandet av åldersgränsen), 1999, 2002 och 2005 i tre regioner: Malmö stad, Värmlands län och Västernorrlands län. Totalt genomfördes 250 provköp per region och år 1996, 1999 och 2002 medan det 2005 genomfördes 300 provköp per region. De ungdomar som medverkade som provköpare 1996 var i åldrarna 14–17 år. Vid provköpen 1999, 2002 och 2005 var ungdomarna 18 år eller äldre men målet var att de skulle ha en bedömd ålder av under 18 år. Provköpen genomfördes på liknande sätt som kom- munala provköpsundersökningar (se ovan).

En av slutsatserna är att efterlevnaden av åldersgränsen har för- bättrats. År 1999 slutade 80 procent av provköpen med att de med- verkande ungdomarna fick köpa tobak. Motsvarande andel var 2002 63 procent och 2005 48 procent. Det fanns skillnader i utfallet av provköpen mellan de tre regioner som ingick i studien. I Malmö skedde en relativt jämn förbättring av provköpsresultaten över tid. År 2005 slutade 58 procent av provköpen med att ungdomarna fick köpa tobak. I Västernorrland skedde den största förbättringen mel- lan 1999 och 2002. År 2005 slutade 40 procent av försöken med att ungdomarna fick köpa tobak. I Värmland ägde den största förbätt- ringen rum mellan åren 2002 och 2005, då 40 procent av provköpen slutade med att ungdomarna fick köpa tobak.

Nationell provköpsstudie 2004

Hösten 2004 genomförde SCB på uppdrag av Svensk dagligvaru- handel en nationell provköpsstudie.17 Provköp gjordes i ca 900 butiker. Provköpen genomfördes på liknande sätt som kom- munala provköpsundersökningar (se ovan). I genomsnitt slutade 60 procent av provköpen med att ungdomarna fick köpa tobaks- varor. Kassapersonal som bedömdes vara under 25 år sålde tobak till minderåriga i större utsträckning jämfört med dem som var över 25 år. Två tredjedelar av butikerna uppfyllde kravet på skyltning med information om 18-årsgränsen.

17 SCB, Undersökning om ålderskontroll inom dagligvaruhandeln: – provköp av cigaretter hösten 2004.

105

Användningen av tobak

SOU 2009:23

6.2.2Utredningens undersökning18

Metod och genomförande

Utredningen har gett CAN i uppdrag att genomföra en enkät- undersökning med ett för landet representativt urval skolelever i gymnasiets årskurs 1. Undersökningen genomfördes i september 2008. Sammanlagt besvarade nästan 3 400 elever enkäten. Svaren från elever som var 18 år eller äldre sorterades bort och ingår alltså inte i resultatredovisningen. Syftet med undersökningen var i första hand att ta reda på var unga får tag på tobak och i vilken utsträck- ning näringsidkare följer bestämmelserna om åldersgräns. Dessa frågor behandlas i detta avsnitt. Ett annat syfte var att undersöka ungas rök- och snusvanor. Den frågan behandlas i avsnitt 6.1.4.

Var skaffar unga cigaretter?

I undersökningen tillfrågades rökande ungdomar om hur de hade skaf- fat cigaretter (och annan röktobak) de senaste 30 dagarna. Omkring hälften uppgav att de hade köpt cigaretter själva på ett försäljnings- ställe eller av en privatperson. En ännu större andel svarade att de hade blivit bjudna på cigaretter. Privatpersoner är alltså en vanlig åtkomstkälla för cigaretter. Som anges i rapporten behöver detta inte betyda att privatpersoner är en lika stor källa till cigaretter som olika försäljningsställen. Förmodligen rör det sig nämligen ofta om enstaka cigaretter eller mindre mängder när man blir bjuden eller köper av en kamrat jämfört med när inköp sker på ett försäljnings- ställe.

Det finns inga större skillnader mellan hur män och kvinnor har besvarat frågan. Däremot finns tydliga skillnader mellan dem som rökte dagligen eller nästan dagligen och de som rökte på fest eller ibland.

Bland dem som svarade att de blivit bjudna på cigaretter, var det allra vanligast att man blev bjuden av en kamrat under 18 år. Av dem som rökte till fest eller ibland uppgav 61 procent att de hade blivit bjudna av en kamrat under 18 år. Motsvarande andel bland dem som rökte dagligen eller nästan dagligen var 74 procent. Att ha blivit bjuden av en kamrat över 18 år förekom också, 68 procent av dem som rökte dagligen/nästan dagligen och 40 procent av dem

18 Undersökningsrapporten finns i bilaga 2.

106

SOU 2009:23

Användningen av tobak

som rökte till fest eller ibland svarade att de hade blivit bjudna av en kamrat över 18 år. I båda grupperna av rökare svarade minst andel att de blivit bjudna av en förälder.

Bland dem som rökte dagligen eller nästan dagligen hade 60 pro- cent köpt cigaretter av en kamrat över 18 år. Motsvarande andel bland dem som rökte till fest eller ibland var drygt en fjärdedel. Att ha hand- lat cigaretter av en kamrat under 18 år var något mindre vanligt i båda grupperna av rökare. Bland dem som rökte dagligen eller nästan dagli- gen svarade 40 procent att de hade gjort detta. Motsvarande andel bland dem som rökte till fest eller ibland var 16 procent. I båda grup- perna av rökare svarade minst andel att de hade handlat av annan pri- vatperson.

De rökande ungdomarna tillfrågades också om på vilka försälj- ningsställen de hade köpt cigaretter de senaste 30 dagarna. Svaren har sammanställts i diagram 6.1. Störst andel av rökarna svarade att de hade köpt cigaretter i kiosk eller tobaksaffär. Bland dem som uppgav att de rökte dagligen eller nästan dagligen uppgav 60 procent att de handlat cigaretter på dessa typer av försäljningsställen. Motsvarande andel bland dem som rökte ibland eller till fest var en knapp fjärdedel (22 procent). En dryg fjärdedel av dem som rökte dagligen eller nästan varje dag hade handlat cigaretter i varuhus/mataffär (27 procent) och i när- eller jourbutik (28 procent). Motsvarande andel bland dem som rökte på fest eller ibland var 9 procent. En något lägre andel, 16 pro- cent bland dagligrökarna och 6 procent bland tillfällighetsrökarna, uppgav att de hade köpt cigaretter på en bensinstation. Att ha köpt själv på Internet var sällsynt. Fyra procent av dem som rökte dagli- gen/nästan dagligen och 2 procent av dem som rökte till fest eller ibland uppgav att de hade köpt cigaretter på Internet. Inköp på restau- rang var nästan lika ovanligt.

107

Användningen av tobak

SOU 2009:23

Diagram 6.1. Vilka försäljningsställen har rökarna handlat på? Uppdelat efter hur mycket man röker.

Procent

Röker dagligen/nästan varje dag

Röker till fest eller ibland

taffär

jourbutik

ffär

station

sst

Int

tobak

sta

försäljnin

hus/

-eller

ller

Bensi

Var

Nä

Annat

Källa: CAN

Var får unga tag på snus?

I undersökningen tillfrågades ungdomar som snusar om hur de hade skaffat snus de senaste 30 dagarna. På frågan svarade 57 pro- cent av pojkarna att det hade köpt snus själva på ett försäljnings- ställe. Bland flickorna var motsvarande andel 30 procent. Precis som bland rökarna, svarade den största andelen (drygt 70 procent bland både pojkarna och flickorna) att de hade blivit bjudna på snus. Av samma anledning som gäller cigaretter behöver de redovi- sade siffrorna inte betyda att privatpersoner är en lika stor källa till snus som olika försäljningsställen.

Bland dem som svarade att de blev bjudna på snus uppgav störst andel att de blev bjudna av en kamrat under 18 år. Av dem som snusade ibland uppgav 51 procent att de hade blivit bjudna av en sådan person. Motsvarande andel bland dem som snusade dagligen eller nästan dagligen var 56 procent. Att ha blivit bjuden av en kam-

108

SOU 2009:23

Användningen av tobak

rat över 18 år förekom också. Knappt hälften av dem som snusade dagligen/nästan dagligen och en knapp tredjedel av dem som snu- sade ibland svarade att de hade blivit bjudna av en kamrat över 18 år. I båda grupperna av snusare svarade, precis som bland rökarna, minst andel att de hade blivit bjudna av en förälder.

Också bland snusarna svarade störst andel att de hade handlat av en kamrat över 18 år jämfört med hur stor andel som svarat att de hade köpt av en kamrat under 18 år eller annan privatperson. Bland dem som snusade dagligen eller nästan dagligen uppgav drygt hälf- ten att de hade handlat av en kamrat som var 18 år eller äldre. I gruppen som snusade ibland var motsvarande andel knappt en fjär- dedel. Att ha handlat snus av annan privatperson var minst vanligt i båda grupperna av snusare.

I diagram 6.2 framgår på vilka försäljningsställen ungdomarna hade köpt snus de senaste 30 dagarna. Störst andel svarade att de hade handlat i kiosk eller tobaksaffär. Mer än hälften (55 procent) av dem som snusade dagligen eller nästan dagligen uppgav att de hade gjort detta. Bland dem som uppgav att de snusade ibland hade en knapp femtedel (18 procent) handlat snus i kiosk eller tobaks- affär. Ungefär en fjärdedel av de som snusade dagligen eller nästan varje dag hade handlat snus i varuhus/mataffär (24 procent), när- eller jourbutik (27 procent) och på bensinstation (22 procent). Bland dem som snusade ibland var motsvarande andel ca 10 pro- cent. Även bland snusarna hade en liten andel handlat snus på res- taurang eller på Internet. Ungefär 8 procent av dem som snusade dagligen eller nästan dagligen och 4 procent av dem som snusade ibland sa sig ha handlat snus på restaurang. Vad gäller Internet var motsvarande andelar 9 procent av dagligsnusarna respektive 3 pro- cent av dem som snusade ibland.

109

Användningen av tobak

SOU 2009:23

Diagram 6.2. Vilka försäljningsställen har snusarna handlat på? Uppdelat efter hur mycket man snusar.

Snusar dagligen/nästan varje dag

Procent

Snusar ibland

ffär

jourbutik

ffär

Internet

sställe

Restauran

ata

aksa

tat

-eller

ler

rsälj

Varu

När

fö

Kiosk

Anna

Källa: CAN

Att handla av jämnåriga

Ungdomarna som röker och snusar har också tillfrågats om det upp- levs som lättare eller svårare att köpa cigaretter, annan röktobak eller snus av någon i ens egen ålder eller yngre. Den största andelen, 56 pro- cent, uppger att det inte är någon större skillnad. Tjugosex procent svarade att det var lättare eller mycket lättare medan 17 procent sva- rade att det var svårare eller mycket svårare.

Legitimationskontroll

I enkäten ställdes en fråga om den unge blivit ombedd att visa legi- timation vid inköp av cigaretter, annan röktobak eller snus. En tre- djedel svarade att det aldrig eller nästan aldrig hänt. Tolv procent

110

SOU 2009:23

Användningen av tobak

svarade att det hänt sällan och 26 procent uppgav att det hänt ibland. En fjärdedel svarade att det inträffat ofta eller nästan alltid.

Som anges i rapporten är det osäkert om dessa värden speglar hur väl legitimationskontrollen fungerar. Det är nämligen troligt att ungdomarna söker sig till försäljningsställen där legitimation inte efterfrågas. Svaret på frågan blir då att det aldrig har hänt att man har behövt visa legitimation, eftersom man genom sina kamra- ter vet vilket ställe man ska gå till för att slippa visa legitimation.

111

7 Tillsyn

7.1Statens folkhälsoinstitut

7.1.1Tobaksförebyggande verksamhet

År 2008 beslutade riksdagen om en förnyad folkhälsopolitik (prop. 2007/08:110, bet. 2007/08:SoU11, rskr. 2007/08:226). Det övergrip- ande nationella målet för folkhälsoarbetet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolk- ningen. Barn och unga samt äldre är särskilt angelägna målgrupper för det hälsofrämjande folkhälsoarbetet. Folkhälsopolitiken utgår från elva målområden, där det tobaksförebyggande arbetet ingår i mål- område 11. Det övergripande målet för den svenska tobakspolitiken är att motverka tobaksbrukets skadeverkningar. Genom lagstiftning, information och stöd till ett allsidigt tobakspreventivt arbete vill staten förhindra tobaksdebut bland barn och ungdom, underlätta tobaksavvänjning och skydda mot skador av passiv rökning.

FHI har som sektorsansvarig myndighet ett nationellt samord- ningsansvar för det tobaksförebyggande arbetet. I detta ingår olika insatser mot tobaksbruk, exempelvis att utveckla kunskapsstöd, metodstöd samt strategiskt stöd till det lokala och regionala folk- hälsoarbetet. FHI ansvarar via Tillsynsenheten också för den centrala tillsynen av vissa bestämmelser i tobakslagen.

7.1.2Närmare om tillsynsverksamheten

Enligt 19 § tobakslagen är FHI central tillsynsmyndighet när det gäller tobakslagens bestämmelser om åldersgräns (12–12 a §), stycke- försäljning (12 b §) samt anmälan och egentillsyn (12 c §). FHI ut- övar vidare central tillsyn i fråga om rökfria miljöer, produktkon- troll, varningstexter m.m. för tobaksvaror.

113

Tillsyn

SOU 2009:23

Arbetsuppgifterna omfattar i första hand att:

•ge ut föreskrifter och allmänna råd

•följa rättstillämpningen

•bistå med rådgivning, information och utbildning till stöd för tillsynsansvariga på regional och kommunal nivå

FHI samlar årligen in uppgifter från länsstyrelserna och kommunerna i syfte att följa upp deras tillsynsarbete. Uppgifterna sammanställs i den s.k. länsrapporten. I rapporten redovisar FHI också sin bedöm- ning av länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsarbete. En samman- fattning av innehållet i den senaste länsrapporten (Länsrapport 2007) finns såvitt avser länsstyrelserna i avsnitt 7.2.2 och såvitt avser kom- munerna i avsnitt 7.3.2.

FHI ändrade under 2007 strategi och gav tobakslagen och dess tillämpning ett betydligt större utrymme vid olika konferenser och möten på regional nivå. Som ett led i detta arbete fick institutets årliga nationella länsstyrelsekonferens en tydlig tobaksinriktning. Insatserna för att utveckla och intensifiera tillsynen har fortsatt även på andra sätt. Främst har det skett i form av information och rådgivning inom ramen för den löpande tillsynsverksamheten, med- verkan vid samordnad tillsyn samt bidrag vid informations- och utbildningsinsatser, huvudsakligen i länsstyrelsernas regi. Ett exempel är utbildningsdagar för nyvalda politiker och kommunala hand- läggare, där företrädare för Tillsynsenheten föreläser kring kom- munens roll enligt tobakslagen. Denna typ av utbildningsinsatser har tidigare i huvudsak fokuserat på alkohollagen.

I Tillsynsenhetens referensgrupp, bestående av länsstyrelse- och kommunala handläggare, har tidigare främst alkoholfrågor disku- terats. Diskussionerna i denna grupp har vidgats och omfattar numera även tobaksfrågor. FHI tog under våren 2008 fram en handbok om tobakslagen. Handboken finns tillgänglig på institutets hemsida (www.fhi.se). Handboken ger kommuner och länsstyrelser vägledning i hur bestämmelserna i lagen kan och bör tillämpas. Behovet och efterfrågan av utbildningsinsatser i tillämpningen av tobakslagen är stort och Tillsynsenheten kommer att genomföra en rad konferenser för länsstyrelser och kommuner för att implementera handboken.

Kommunernas tobaks- och alkoholhandläggare har mycket vari- erad bakgrund och utbildning. Någon samlad nationell utbildning

114

SOU 2009:23

Tillsyn

för denna yrkesgrupp har tidigare inte funnits. I syfte att stärka och höja kompetensen för handläggarna har FHI tillsammans med För- valtningshögskolan i Göteborg tagit fram en skräddarsydd utbild- ning för denna yrkeskår. En pilotutbildning startade i november 2008 och behandlar såväl alkohol som tobak och har fokus på tillsyn. Utbildningen riktar sig till alkohol- och tobakshandläggare i kom- muner och hos länsstyrelser.

FHI:s tillsynsverksamhet har av regeringen lyfts fram som ett prioriterat område. I FHI:s regleringsbrev för budgetåret 2009 anges att FHI ska stödja arbetet med tobaksfrågor på regional och lokal nivå samt de insatser frivilliga aktörer står för. Detta innefattar att stödja länsstyrelsernas länssamordnarfunktion (se avsnitt 7.2.1) samt ansvara för kompetensutveckling och utbildningsinsatser för denna funktion. FHI ska också stödja länsstyrelserna och kommunerna med syfte att utveckla och skärpa tillsynen av att reglerna i tobaks- lagen följs. Regeringen har i september 2008 gett FHI i uppdrag att genomföra särskilda åtgärder inom det tobaksförebyggande arbetet åren 2008–2010. Dessa åtgärder ska fokusera på fyra huvudområden. Det ena huvudområdet är förstärkning av FHI:s tillsyn avseende tobakslagen och kompetens- och utbildningsinsatser för länsstyrelser och kommuner. Vid utförandet av uppdraget tar FHI till viss del sin utgångspunkt i det metodiska arbete som utförts inom alkohol- tillsynen som förlaga och ser över möjligheterna att använda detta i arbetet med förstärkt tillsyn och nationell samordning. Fokusering sker även på provköp samt en evidensbaserad tillsynsmetod från USA kallad ”Reward and Reminder”. Utöver detta så utförs bl.a. utbildningsinsatser med fokus på tobakslagen samt framtagande av metodstöd och material för lokalt tillsynsarbete.

7.2Länsstyrelserna

7.2.1Länsstyrelsernas uppdrag

Enligt 19 a § tobakslagen utövar länsstyrelsen tillsyn inom länet bl.a. när det gäller bestämmelserna om handel m.m. enligt 12–12 c §§ tobakslagen. Detta innebär att länsstyrelserna har regionalt tillsyns- ansvar beträffande bestämmelserna om åldersgräns (12 § och 12 a §), styckeförsäljning (12 b §) samt anmälan och egentillsyn (12 c §). Av 19 a § andra stycket tobakslagen följer vidare att länsstyrelserna ska

115

Tillsyn

SOU 2009:23

•följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med information och råd, samt

•främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsynsmyndigheter och andra.

I länsstyrelsernas regleringsbrev för budgetåret 2009 anges att läns- styrelserna ska samordna och utveckla tillsynen på tobaksområdet. Länsstyrelserna ska ha en länssamordnarfunktion med en, eller för de tre största länen flera, länssamordnare med uppgift att samordna och utveckla arbetet med att uppnå målet för samhällets insatser inom tobaksområdet. Länsstyrelserna ska senast den 1 december 2009 till FHI redovisa hur länsstyrelserna har utövat tillsynen enligt tobaks- lagen. Länsstyrelserna ska också redovisa vidtagna åtgärder för att skärpa den kommunala tillsynen samt resultaten av detta arbete.

7.2.2Länsstyrelsernas tillsyn enligt Länsrapport 2007

Som nämnts i avsnitt 7.1.2 samlar FHI årligen in uppgifter från läns- styrelserna och kommunerna om deras tillsynsarbete. Uppgifterna sammanställs i den s.k. länsrapporten. Den senaste länsrapporten (Länsrapport 2007) avser länsstyrelsernas och kommunernas verk- samhet 2007. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för innehållet i länsrapporten såvitt avser länsstyrelsernas tillsyn enligt tobakslagen.

Av landets 21 länsstyrelser använde 12 en årlig tillsynsplan för sitt arbete enligt tobakslagen. Detta innebär att dubbelt så många länsstyrelser använde en sådan plan 2007 jämfört med året innan. Det är inte vanligt att länsstyrelserna ger råd till kommunerna. Mer än hälften av länsstyrelserna menar att sådan rådgivning varit mycket ovanlig. När de gav råd gällde dessa främst frågor kring rökfria serveringsmiljöer, tillämpningen av tobakslagen vid ingripande i form av föreläggande och förbud samt tillämpning av tobakslagen i övrigt. Tre länsstyrelser uppgav att råd angående tillämpningen av tobaks- lagen vid ingripande i form av föreläggande och förbud var vanliga. Fyra länsstyrelser ansåg vidare att råd angående tillämpning av tobaks- lagen i övrigt var vanliga. Ingen av länsstyrelserna uppgav att råd inom något specifikt område var mycket vanligt förekommande.

Under 2007 gjorde åtta länsstyrelser tillsynsbesök hos en eller flera kommuner. Detta innebär en ökad aktivitet jämfört med tidigare år. År 2006 genomförde sju länsstyrelser sådana besök, 2005 och 2004 var motsvarande antal sex och 2003 gjorde endast två läns-

116

SOU 2009:23

Tillsyn

styrelser tillsynsbesök hos kommunerna. Under åren 2005–2007 har Blekinge, Gävleborgs, Jönköpings, Örebro, Södermanlands, Västerbottens, Västernorrlands och Västmanlands län inte gjort några tillsynsbesök. Sammanlagt fick 23 av landets kommuner be- sök av länsstyrelserna 2007, vilket endast är en marginell skillnad jämfört med året innan.

Tretton länsstyrelser har under 2007 deltagit i eller anordnat totalt 40 sammankomster för utbildning och erfarenhetsutbyte på tobaksområdet. Detta är en liten ökning jämfört med 2006 då tolv länsstyrelser deltog i eller anordnade 34 sammankomster, men en fördubbling när det gäller antal sammankomster jämfört med åren dessförinnan. En tredjedel av länsstyrelserna varken deltog eller anordnade någon sammankomst för utbildning och erfarenhets- utbyte på tobaksområdet under 2007. Huvudmålgruppen för sam- mankomsterna under 2007 var i samtliga 13 län kommunala hand- läggare. I sju av länen riktade man sig till dem inom kommunen som arbetar med tobaksförebyggande arbete. Lika många länsstyr- elser samarbetade med denna grupp, men det huvudsakliga sam- arbetet avsåg här kommunala handläggare som arbetar med tillsyns- frågor enligt tobakslagen. Flera av länsstyrelserna som deltog eller anordnade sammankomster vände sig även till kommunala besluts- fattare samt polismyndigheten när det gäller utbildningsinsatser och samarbete. Ingen länsstyrelse samarbetade under 2007 med tobaks- avvänjare (vårdcentraler, företagshälsovård, tandvård, apotek), Arbets- miljöverket, Konsumentombudsmannen eller frivilligorganisationer. Däremot samarbetade tre länsstyrelser med samordnare för tobaks- prevention i landstinget.

7.2.3Utredningens undersökning1

Metod och genomförande

Utredningen har gett KPMG i uppdrag att genomföra en intervju- undersökning med företrädare för kommuner och länsstyrelser för att belysa hur dessa myndigheter arbetar med tillsynen enligt tobaks- lagen. Undersökningen genomfördes i augusti och september 2008 med företrädare för 20 kommuner och fem länsstyrelser.2 Avsikten var inte att undersöka ett representativt urval av kommuner och

1Undersökningsrapporten finns i bilaga 3.

2En förteckning över deltagande kommuner och länsstyrelser finns i bilaga till bilaga 3.

117

Tillsyn

SOU 2009:23

länsstyrelser. I syfte att få välgrundade synpunkter fokuserade ut- redningen i stället på sådana kommuner och länsstyrelser som tycktes arbeta mera aktivt med tillsynen. Ett antal kommuner och länsstyr- elser vars ambitionsnivå var okänd för utredningen deltog också i undersökningen.

Resurser och organisation

De fem länsstyrelserna uppskattar att de vardera disponerar resurser som uppgår till mellan knappt 10 procent och knappt 50 procent av en årsarbetskraft för tillsyn på tobaksområdet. Den lägre nivån är vanligast. I fyra fall anses resurserna vara tillräckliga för ändamålet, bara en anser att ökade resurser behövs. Vid alla fem länsstyrelser samordnas tillsynen med motsvarande uppgifter rörande folköl och eventuellt också annan tillsyn.

Länsstyrelsernas löpande tillsyn, rådgivning m.m.

Fyra av de fem länsstyrelserna baserar sin tillsyn och uppföljning på särskilda tillsynsplaner eller separata avsnitt i myndigheternas verk- samhetsplaner. I alla de fem länen ges råd och information i olika former efter direkta önskemål av kommunerna. Två av länsstyr- elserna uppger att de också bedriver rådgivning på ett mer proaktivt sätt. Samma två länsstyrelser tar fram och distribuerar eget material om tobaksförsäljning, delvis baserat på underlag från FHI. Att märka är att fem av sex intervjuade kommuner i dessa två län anser att länsstyrelserna uppträder proaktivt när det gäller tobaksfrågor – en bedömning som inte är lika vanlig för flertalet kommuner. En av länsstyrelserna gör också egna besök i butiker tillsammans med kommunen för att bland annat ge information. Möten med länens kommuner anordnas av alla de fem länsstyrelserna, även om det sker i litet olika former och ibland samordnas med andra frågor än bara tobakstillsyn.

Några länsstyrelser har, liksom flera kommuner, ett betydande samråd med både myndigheter och organisationer. FHI och polisen är naturliga samarbetspartners och i något fall också landstinget och grannlänen. En av länsstyrelserna samverkar främst med länets kom- muner.

118

SOU 2009:23

Tillsyn

Tillsynen över kommunerna sker oftast i form av regelrätta be- sök hos enskilda kommuner. Några länsstyrelser besöker alla länets kommuner på ett år, i andra fall tar man några i taget. Vid besöken kontrolleras bland annat kommunens dokumentation och i ett par län går man också igenom enskilda ärenden som rör kommunens tobakstillsyn. Det förekommer också återbesök om kommunen har visat brister i sin egen tillsynsverksamhet. I ett av länen sker inga regelbundna tillsynsbesök alls. Kommunerna anses i de flesta av de tillfrågade länen sköta sin tillsyn i stort sett bra. En länsstyrelse upp- ger sig dock ha för otillräcklig kunskap för att kunna uttala sig.

Länsstyrelsernas förslag till ändringar

Flertalet av de tillfrågade länsstyrelserna anser att tobakslagen inte fungerar särskilt bra. När det gäller förslag till förbättringar finns inga som dominerar klart eller förs fram av en majoritet. Bland förslagen kan följande nämnas:

•ersätt anmälningsplikten med tillstånd

•sanktioner liknande de som gäller vid försäljning av folköl

•ålderstext på cigarettpaket

•tydligare roller för länsstyrelserna

•sanktionsmöjlighet mot kommuner som missköter sin tillsyns- uppgift

7.3Kommunerna

7.3.1Kommunernas uppdrag

Enligt 19 a § tobakslagen utövar kommunen omedelbar tillsyn bl.a. när det gäller bestämmelserna om handel m.m. enligt 12–12 c §§ tobakslagen. Kommunerna har alltså lokalt tillsynsansvar beträffande bestämmelserna om åldersgräns (12 § och 12 a §), styckeförsäljning (12 b §) samt anmälan och egentillsyn (12 c §). Länsstyrelserna ska följa kommunernas verksamhet och biträda kommunerna med infor- mation och råd. Enligt 19 b § tobakslagen får en kommun ta ut av- gift för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig närings- verksamhet med tobaksvaror.

119

Tillsyn

SOU 2009:23

7.3.2Kommunernas tillsyn enligt Länsrapport 2007

Som nämnts i avsnitt 7.1.2 samlar FHI årligen in uppgifter från läns- styrelserna och kommunerna om deras tillsynsarbete. Uppgifterna sammanställs i den s.k. länsrapporten. I detta avsnitt lämnas en redo- görelse för innehållet i den senaste länsrapporten (Länsrapport 2007) såvitt avser kommunernas tillsyn enligt tobakslagen.

Drygt hälften av kommunerna använde sig av en årlig tillsyns- plan för sitt tillsynsarbete 2007. Antalsmässigt är detta ingen skillnad mot föregående år.

År 2007 fanns ca 12 000 anmälda försäljningsställen i landet. Samma år besökte 73 procent av kommunerna försäljningsställen för att informera om tobakslagens bestämmelser om åldersgräns eller i syfte att kontrollera bestämmelsernas efterlevnad. Tjugosju pro- cent av kommunerna gjorde inte några sådana besök. Antalet för- säljningsställen som kommunerna gjorde tillsynsbesök hos för- dubblades mellan åren 2002 och 2004. Därefter minskade antalet men har ökat igen 2007. Cirka hälften av alla försäljningsställen besöktes under 2007.

Enligt 20 § andra stycket tobakslagen får en kommun i sin till- synsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får kommunen sätta ut vite. I tabellen nedan redovisas antalet meddelade förelägganden eller förbud mot detaljhandlare på grund av att åldersgränsen i tobaks- lagen inte följts.

Tabell 7.1	Antalet beslut om förelägganden eller förbud mot
	detaljhandlare på grund av att åldersgränsen i
	tobakslagen inte har följts 2001–2007

		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007

Föreläggande/förbud
- med vite		3	2	7	3	0	2	0
- utan vite		0	0	0	2	2	13	5

Källa: FHI

120

SOU 2009:23

Tillsyn

I Länsrapporten redovisas även länsstyrelsernas bedömning av kom- munernas arbete enligt tobakslagen under 2007. FHI framhåller att det bör beaktas att det är svårt för länsstyrelserna att göra en gene- rell bedömning av kommunernas arbete, eftersom det skiljer sig mycket åt mellan de olika kommunerna inom just tobaksområdet. Många av länsstyrelserna anser att kommunerna alltför sällan med- delar förelägganden och förbud när tobakslagen inte följs. Tio av 17 svarande länsstyrelser anser att insatserna i detta avseende är brist- fälliga eller mycket bristfälliga.

Länsrapport 2007 beskriver läget till och med 2007. Under 2008 har tillsynsaktiviteterna ökat i vissa kommuner. I exempelvis Stock- holms kommun meddelades fyra förelägganden, varav ett förenat med vite, under 2008. I Malmö kommun meddelades 15 förelägg- anden våren 2008 (se även avsnitt 8.1.1).

7.3.3Utredningens undersökning3

Metod och genomförande

Som angetts i avsnitt 7.2.3 har utredningen gett KPMG i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning med företrädare för kom- muner och länsstyrelser för att belysa hur dessa myndigheter arbetar med tillsynen enligt tobakslagen. En kortfattad beskrivning av metod och genomförande finns i det avsnittet.

Tobaksmarknaden i kommunerna

Tobaksvaror säljs på flera olika typer av försäljningsställen, alltifrån de stora livsmedelskedjornas butiker till små bensinmackar och kiosker. I genomsnitt finns ca 1,3 anmälda försäljningsställen per 1 000 invånare – med en variation mellan 0,8 och 2,4. Det finns i kommunerna liten kunskap om den oregistrerade eller ”svarta” mark- naden för tobaksvaror. Det anses ofta inte ingå i den kommunala tillsynen att kartlägga vare sig förekomsten av smuggeltobak eller oanmälda försäljningsställen. I några kommuner finns emellertid ambitionen att försöka följa och få kontroll över den olagliga delen av marknaden.

3 Undersökningsrapporten finns i bilaga 3.

121

Tillsyn

SOU 2009:23

Resurser och organisation

Vad gäller resurstilldelning finns det betydande variationer mellan kommunerna. Resurserna, mätt som antalet handläggare per en miljon invånare, varierar från knappt 1 till drygt 17.

De flesta tillfrågade anser att tillräckliga resurser avsatts för till- synen. Handläggarna svarar här utifrån de ambitioner som finns hos både lagstiftaren och kommunen. För den ambitionsnivå som kom- munen har satt menar en övervägande del (14 av 20) att resurserna räcker till för ändamålet. Sex av intervjupersonerna svarar dock nej på frågan. Några konstaterar att en tillsynsverksamhet i princip aldrig kan få för mycket resurser, men att kommunen måste väga detta mot många andra behov. Det finns ingen klar korrelation mellan resurser per invånare och att handläggarna anser att resurserna är tillräckliga.

Samtliga intervjuade kommuner tar med stöd av 19 b § tobaks- lagen ut någon form av tillsynsavgift av de näringsidkare som an- mält försäljning av tobaksvaror. I flertalet fall tillämpas en fast års- avgift, men i någon kommun prövar man en differentierad ersättning där de som sköter sig bra får betala mindre än de som kräver åter- besök. I någon kommun debiteras en avgift vid anmälan, men inte årligen. Ytterligare en kommun anpassar avgiften efter handlarnas omsättning vid tobaksförsäljning och en kommun tar ut avgift vid tillsynstillfället. De årsavgifter som tillämpas varierar mellan 400 och 2 400 kronor per försäljningsställe. Avgifterna är högre i storstäder än i många andra kommuner. Drygt hälften av kommunerna anser att avgiften täcker kommunens kostnader för tillsynsverksamheten. Tre av kommunerna svarar klart nej på frågan, medan fem är mer tveksamma till om man får full kostnadstäckning.

I nästan alla kommuner är tillsynen av tobaksförsäljningen kombi- nerad med motsvarande tillsyn när det gäller folköl och/eller livs- medelstillsyn. Generellt sett dominerar tillsynen över folkölsför- säljningen klart över tobaken när det gäller fokusering och resurs- tilldelning.

Den organisatoriska hemvisten för tobakstillsynen skiljer sig åt mellan kommunerna. Det finns i huvudsak tre olika organisatoriska lösningar. Den nämnd och förvaltning som svarar för socialtjänsten är den vanligaste placeringen (11 av de 20 kommunerna). I övriga kommuner har uppgiften antingen samordnats med livsmedelstill- synen (fem kommuner) eller placerats centralt hos kommun- styrelsen (tre kommuner). I ett fall delas ansvaret mellan två nämnder.

122

SOU 2009:23

Tillsyn

Kommunernas löpande tillsyn

Vid tillsynen arbetar kommunerna med både ”piska och morot”. Många tycks föredra att närma sig handlarna i en positiv anda med upplysning och informellt samråd. Detta anses i längden ge bättre resultat än att hota med administrativa eller straffrättsliga sank- tioner.

Tillsynen baseras i de flesta fall på någon form av tillsynsplan hos respektive kommun. Drygt hälften av kommunerna har en sådan plan och i ytterligare några fall finns informella tillsynsplaner. I sex kommuner, innefattande både mindre och relativt stora kom- muner, saknas tillsynsplanering.

Inom ramen för samtliga kommuners tillsynsarbete lämnas råd och information, både muntligt och i form av broschyrer m.m. om exempelvis vilka regler som gäller i samband med försäljning av tobaksvaror till unga personer.

Tillsynsbesök hos anmälda försäljningsställen görs i flertalet kommuner. Tre intervjuade är mer svävande i sina svar och en svarar nekande på denna fråga. Vid sådana besök kontrolleras om försälj- ningsstället följer kravet på skyltning med information om ålders- gränsen (12 § tredje stycket tobakslagen) samt bestämmelsen om reklam och annan marknadsföring (14 § tobakslagen). Vidare ber man att få se och gå igenom säljarens egentillsynsprogram för att kon- trollera om det finns klara interna instruktioner till personalen om vad som ska iakttas i fråga om tobaksförsäljning.

Knappt hälften av kommunerna kontrollerar de försäljnings- ställen som inte har anmält att de säljer tobak. Vid besök hos oanmälda försäljare informerar man om gällande regler samt lämnar ofta över broschyrmaterial och anmälningsblanketter. Normalt tar handlaren emot kommunens företrädare på ett positivt sätt, men det förekommer även en avvisande hållning och t.o.m. hot. Någon kommun bedriver även ”spaning” vid sådana försäljningsställen där man kan misstänka tobaksförsäljning men som inte har gjort någon anmälan.

Provköp som rutin tillämpas i tre fjärdedelar av kommunerna, i många fall en eller två gånger per år, i andra fall kanske vartannat år om de personella resurserna inte räcker till större insatser. Flera kommuner gör regelmässiga uppföljningar, dvs. återbesök i de fall där unga har fått köpa utan att legitimera sig. Fyra av kommunerna gör över huvud taget inga regelbundna provköp.

123

Tillsyn

SOU 2009:23

Tillsynsresultat

När det gäller kravet att anmäla tobaksförsäljning till kommunen (12 c § första stycket tobakslagen) anser hälften av kommunerna att handlarna sköter detta relativt bra. Det gäller framför allt de minsta kommunerna. I två av kommunerna i ett storstadsområde anses anmälningsplikten respekteras på ett dåligt sätt och i fem kommuner är bedömningen att detta sköts på ett någorlunda bra sätt. En respondent har ingen uppfattning. Respondenterna nämner att kunskapen om anmälningsplikten numera är ganska stor, särskilt hos de större aktörerna, såsom livsmedelskedjor. Det finns dock en viss eftersläpning vid ägarbyten och på mindre försäljnings- ställen. En kommun lyfte även fram språksvårigheter som en anled- ning till att anmälan uteblir.

Enligt 12 c § andra stycket tobakslagen ska näringsidkare som säljer tobak utöva egentillsyn över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram. Fler- talet kommuner (12 av 20) uppger att man ofta finner ett egen- tillsynsprogram vid sina tillsynsbesök. Av övriga kommuner svarar några att sådana program återfinns ibland eller sällan. En kommun uppger att man inte vet eftersom man inte genomför tillsynsbesök. Hos stora butikskedjor tycks förekomsten av tillsynsprogram vara regel. I de fall tillsynsprogram finns innehåller de i samtliga fall rutiner kring kontroll av att personalen följer 18-årsgränsen. Kommunerna saknar en klar bild av om egentillsynsprogrammen följs.

Det framstår som om handlarna i stor utsträckning följer kravet på att det på varje försäljningsställe ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om 18-årsgränsen (12 § tredje stycket tobakslagen). På frågan om handlarna följer kravet är svaret nästan entydigt ja.

Kommunernas svar varierar betydligt när det gäller den centrala frågan om åldersgränsen följs. Många kommuner uppger att detta är fallet ofta eller ganska ofta. I några kommuner menar man att åldersgränsen respekteras ibland, sällan eller att man helt enkelt inte vet. Vissa kommuner har uttryckt frustration över att de känner till att tobaksförsäljning sker till unga men att kommunen saknar resurser eller möjligheter att bevisa att så sker. Någon kommun har nämnt att man känner till försäljningsställen som säljer till minder- åriga med användandet av särskilda kodord samt att langning sker. Dock finns väldigt sällan några klara bevis på att 18-årsgränsen inte efterlevs.

124

SOU 2009:23

Tillsyn

Sanktioner m.m.

Enligt 20 § tobakslagen får kommunerna i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får kommunen sätta ut vite. En av storstadskommunerna arbetar ganska ofta med förelägganden och förbud. Övriga kommuner använder sällan eller aldrig dessa verktyg i sin tillsyn. På frågan om förelägganden efterlevs svarar ett par av storstadskommunerna jakande. Ingen av kommunerna an- vänder sig av möjligheten att omhänderta tobaksvaror med stöd av 21 § första stycket tobakslagen.

En vanlig invändning enligt undersökningen mot att använda nu- varande sanktionsmöjligheter mot olaglig försäljning är att detta inte har fått effekt. Några uttrycker att man har begränsade kunskaper om hur man kan tillämpa lagen. De allra flesta intervjupersoner som har besvarat frågan anser att det inte är effektivt för kommunen att anmäla brott av detta slag till polisen. Det anses att beviskraven för att styrka brott är höga och att fällande domar är sällsynta. Kom- muner har även uttryckt missnöje med att polisen nedprioriterar frågan.

Kommunernas åsikter om länsstyrelsernas roll

Länsstyrelsernas tillsyn och rådgivning uppfattas i många fall som begränsad. Kommunerna har tillfrågats om länsstyrelserna är aktiva och gör ett bra arbete på detta område, varvid relativt många svarar klart nej. Ytterligare några är tveksamma till om dessa insatser gör någon nytta eller över huvud taget förekommer i någon märkbar utsträckning. Fem av de 20 kommunerna anser dock att respektive länsstyrelse är aktiv och bra som rådgivare m.m. (det gäller fyra olika län).

Kommunernas förslag till ändringar

Den nuvarande lagstiftningen bedöms av kommunerna inte vara till- räckligt effektiv. På den allmänna frågan om nuvarande lagstiftning är tillräcklig svarar endast fem av kommunerna klart ja. Tolv kom- muner säger att lagen är klart otillräcklig och ytterligare tre kom- muner är tveksamma.

125

Tillsyn

SOU 2009:23

Flera kommuner har lämnat liknande förslag om hur reglerna bör kunna ändras. Bland dessa kan följande nämnas:

•Tydligare sanktioner och straff för handlare som inte följer be- stämmelserna om åldersgräns (12 kommuner)

•Tydliga möjligheter för kommunerna att tillfälligt förbjuda tobaks- försäljning (8 kommuner)

•Ersätt anmälningsplikten med tillstånd (3 kommuner)

Bland mer enstaka förslag märks bland annat att begränsa antalet försäljningsställen, att bara sälja limpor och förbjuda enstaka paket, höjd avgift, bötfällning av handlare direkt på plats, möjlighet att an- vända minderåriga vid provköp, högre åldersgräns än 18 år, inför- ande av lämplighetsprövning (”körkort”) för handlare samt inför- ande av ett delat tillsynsansvar med polisen för att underlätta sank- tioner och tillsyn för båda parter. Några kommuner menar att det inte är lagen som är problemet utan inställningen hos handlarna, varför mer måste satsas på till exempel gemensamma informations- insatser och kampanjer.

126

8 Sanktioner

8.1Administrativa sanktioner

8.1.1Beslut om föreläggande eller förbud

Enligt 20 § tobakslagen får länsstyrelserna och kommunerna i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får länsstyrelserna och kommunerna sätta ut vite. FHI:s möjlighet att meddela förelägganden och förbud är enligt samma paragraf mera inskränkt och får t.ex. inte användas för att förmå någon att följa bestämmelserna om åldersgräns (12 och 12 a §), styckeförsäljning (12 b §) eller anmälan och egentill- syn (12 c §).

Enligt förarbetena till lagen (prop. 1995/96:228 s. 23) är avsikten inte att tillsynsmyndigheten med stöd av bestämmelsen ska kunna helt förbjuda en näringsidkare att sälja tobak under en viss tid. I två olika ärenden 2006 beslutade miljönämnden i Örebro kommun om förelägganden som innebar förbud för en butiksinnehavare att vid vite sälja tobak i Örebro kommun under en period om tre månader. I båda fallen överklagade butiksinnehavaren beslutet till Länsstyrelsen i Örebro län som, med hänvisning till uttalandena i lagens förarbe- ten, upphävde besluten.1

Förelägganden som utfärdas till följd av att åldersgränsen inte följs utformas ofta på så sätt att butiksinnehavaren föreläggas att begära legitimation av alla kunder med undantag för de som uppen- bart är över 30 år, under en viss tidsperiod. Det förekommer också att butiksinnehavaren föreläggs att inge egentillsynsprogram. Även andra förelägganden förekommer, t.ex. förelägganden angående kra- vet på skyltning (12 § tredje stycket tobakslagen). I dessa fall före- läggs butiksinnehavaren att på en viss plats ha en tydlig och klart

1 Länsstyrelsens i Örebro län beslut den 28 september 2006, Dnr 505-10267-2006 och 505-09819-2006.

127

Sanktioner

SOU 2009:23

synbar skylt med text om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt 18 år.2

Till följd av ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna (se avsnitt 3.1.4) använder sig länsstyrelserna i prakti- ken inte av möjligheten att meddela förelägganden eller förbud för att förmå någon att följa åldersgränsen i tobakslagen. Det är också sällsynt att kommunerna beslutar om förelägganden eller förbud på denna grund. Under senare år har det, med undantag för 2006 då 15 förelägganden beslutades, rört sig om en handfull förelägganden per år i hela landet. Ännu mera sällsynt är att föreläggandena eller förbuden förenas med vite. I avsnitt 7.3.2 finns en tabell som utvi- sar antalet förelägganden eller förbud som beslutats mot detalj- handlare på grund av att åldersgränsen i tobakslagen inte följts.

Tillsynsaktiviteterna har under 2008 ökat i vissa kommuner. I exempelvis Stockholms kommun utfärdades fyra förelägganden, varav ett förenat med vite, under 2008. I Malmö kommun meddela- des 15 förelägganden våren 2008. Föreläggandena utformades på så sätt att butiksinnehavaren förelades att vid försäljning av tobaks- varor kontrollera legitimation på samtliga kunder med undantag för de som uppenbart är 30 år eller äldre, under sex månader.

Vad utredningen känner till har hittills ingen tillsynsmyndighet ansökt om utdömande av vite i en situation då någon inte följt ett föreläggande eller förbud gällande åldersgränsen i tobakslagen.

Ett beslut om föreläggande eller förbud kan med stöd av 25 § tobakslagen överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som nämnts ovan överklagades 2006 två beslut om försäljningsförbud som meddelats av Örebro kommun. År 2009 överklagades ett beslut om föreläg- gande som meddelats av Malmö kommun. Såvitt känt har inga andra beslut om föreläggande eller förbud, som gäller åldersgränsen i tobakslagen, överklagats under senare år.

8.1.2Beslut om omhändertagande

Enligt 21 § tobakslagen får tillsynsmyndigheten besluta att en tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid mot tobaks- lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av tobakslagen.

2 I FHI:s handbok Tobakslagen finns exempel på hur förelägganden kan utformas. Hand- boken finns på institutets hemsida: http://www.fhi.se

128

SOU 2009:23

Sanktioner

Möjligheten för en tillsynsmyndighet att ta hand om en tobaksvara används av allt att döma mycket sällan när det gäller överträdelser av bestämmelsen om åldersgräns. Ingen av kommunerna i KPMG:s undersökning (se bilaga 3) har svarat att de använt sig av denna möj- lighet. En av förklaringarna till att omhändertagande används i liten utsträckning kan vara att det är svårt att bevisa att en tobaksvara bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med bestämmelserna om åldersgräns. Möjligheten att omhän- derta en tobaksvara har sannolikt större användningsområde vid för- säljning av en tobaksvara som inte har erforderlig varningstext eller innehållsdeklaration (11 § tobakslagen).

8.2Straffrättsliga sanktioner

8.2.1Olovlig tobaksförsäljning

Enligt 27 § tobakslagen döms den som uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot 12 § första eller andra stycket tobakslagen för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader. Detta innebär att det är brottsligt att uppsåtligen eller av oaktsam- het sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksam- het till den som inte har fyllt 18 år (12 § första stycket). Det är också brottsligt att uppsåtligen eller av oaktsamhet lämna ut en tobaksvara om det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år (12 § andra stycket). Om gärningen är ringa ska dock inte dömas till ansvar.

Böter för olovlig tobaksförsäljning utdöms i dagsböter eller, om brottet föranleder lägre straff än 30 dagsböter, i penningböter. Dags- böter ska bestämmas till ett antal av minst 30 och högst 150. Penning- böter ska bestämmas till lägst 200 kr och högst 4 000 kr. Som gemen- samt straff för flera brott får dagsböter bestämmas till ett antal av högst 200 och penningböter till högst 10 000 kr.

Enligt 27 § tobakslagen kan även den som bryter mot 11 § tobaks- lagen, dvs. tillhandahåller en tobaksvara som saknar varningstext eller innehållsdeklaration eller en vara vars text eller deklaration är uppen- bart oriktig, dömas för olovlig tobaksförsäljning. Denna typ av olovlig tobaksförsäljning omfattas inte av redogörelsen nedan.

129

Sanktioner

SOU 2009:23

8.2.2Statistik

Brottsförebyggande rådet (Brå) har på utredningens uppdrag sam- manställt statistikuppgifter rörande olovlig tobaksförsäljning i form av brott mot 12 § tobakslagen. Uppgifterna avser anmälda brott 2006 och 2007 samt uppföljning av ärendenas handläggning i rättskedjan. Brytpunkten för statistiken är den 30 juni 2008. Detta innebär att händelser efter detta datum inte redovisas i statistiken. Det bör noteras att olovlig tobaksförsäljning saknar en unik s.k. brottskod. Sökning har därför gjorts med olika sökord. Sannolikt har dessa sökningar gett bra täckning. Det kan dock finnas anmäl- ningar som inte fångats upp i sökningen och som därför inte ingår i statistikuppgifterna. Det går inte heller att utan vidare följa anmälda brott till lagförda brott, bl.a. används olika ärendenummer genom rättskedjan och åklagare kan redovisa brottstidpunkter på annat sätt än polisen vilken kan göra det svårt att bestämma vilket anmält brott som avses i lagföringen.

Enligt statistikuppgifterna anmäldes 2006 i hela riket 1 025 brott mot 12 § tobakslagen. Huvuddelen av dessa brott, 957, anmäldes i Örebro kommun. Orsaken till denna övervikt beskrivs nedan under rubriken Örebromålen. Övriga 68 anmälda brott är ganska jämnt för- delade på ett 40-tal olika kommuner med stor geografisk spridning. År 2007 anmäldes betydligt färre brott, närmare bestämt 219 brott i hela riket. Den geografiska spridningen följde däremot mönstret från 2006. Merparten av brotten, 157 brott, anmäldes sålunda i Örebro kommun medan resterande 62 brott är tämligen jämnt fördelade på ca 40 olika kommuner med stor geografisk spridning.

När det gäller de 1 025 brott som anmäldes 2006 ledde 830 av dem till åtalsbeslut, varav 820 i Örebro. Nio av brotten ledde till strafföre- läggande3 medan fyra ledde till åtalsunderlåtelse4. Samtliga beslut om strafföreläggande och åtalsunderlåtelse avser brott som anmälts i Öre- bro kommun. Nio av brotten ledde till fällande dom i domstol, varav fyra i Örebro.

Vad avser de 219 brott som anmäldes 2007 ledde 164 av dem till åtalsbeslut, varav 156 i Örebro. Tre av brotten ledde till strafföreläg-

3Alternativ till åtal som innebär att åklagaren i stället för att väcka åtal vid domstol föreläg- ger den som begått brott, för vilket böter ingår i straffskalan, att betala böter. Strafföreläg- gande kan även utfärdas för påföljden villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med böter. Ett godkänt strafföreläggande har samma verkan som en brottmålsdom.

4Beslut att inte väcka åtal som åklagare kan fatta i vissa situationer under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts.

130

SOU 2009:23

Sanktioner

gande och inget ledde till åtalsunderlåtelse. Sex av brotten ledde till fäl- lande dom i domstol.

I tabellen nedan finns en sammanställning över antalet anmälda brott mot 12 § tobakslagen åren 2006 och 2007. Vidare anges hur många av dessa brott som resulterat i lagföring, dvs. strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller lagakraftvunnen dom, före den 1 juli 2008. Brott som anmälts i Örebro kommun ingår inte i sammanställningen.

Tabell 8.1 Antalet anmälda brott mot 12 § tobakslagen under 2006 och 2007 och antalet efterföljande lagföringar före den 1 juli 2008. Brott som anmälts i Örebro kommun är exkluderade.

År	Anmälda brott		Lagföringar
		Strafförelägganden		Åtalsunderlåtelser	Domar
2006	68	0		0	5
2007	62	3		0	5
Källa: Brå

Som framgår av tabellen har förhållandevis få av de anmälda brotten 2006 och 2007 lett till lagföring före den 1 juli 2008. En orsak till detta är att en stor andel av förundersökningarna av olika anledningar lagts ned, antingen av polis eller åklagare. De vanligast anledningen till att förundersökningar lagts ned är att brott inte kunnat styrkas. En annan förklaring till den förhållandevis låga lagföringsandelen är att det i många fall saknas beslut av polis och åklagare, vilket kan innebära att förundersökning alltjämt pågår.

8.2.3Rättspraxis

Örebromålen

Nästan samliga brott mot tobakslagen som anmäldes i Örebro 2006 och 2007 avser försäljning från en och samma butik i Örebro. De närmare omständigheterna var följande.

Örebro tingsrätts mål nr B 2659-06

I juli 2006 åtalades O.M. och W.M. vid Örebro tingsrätt för olovlig tobaksförsäljning. Åklagaren påstod att de båda under tiden feb- ruari 2005 till april 2006 i en butik i Örebro uppsåtligen eller av

131

Sanktioner

SOU 2009:23

oaktsamhet vid minst 500 tillfällen sålt cigaretter och snus till ung- domar under 18 år. O.M. och W.M. är båda söner till den dåva- rande butiksinnehavaren. O.M. åtalades också för olovligt förfo- gande och rattfylleri. Både O.M. och W.M. bestred ansvar för olov- lig tobaksförsäljning.

Tingsrätten dömde i oktober 2006 O.M. för olovlig tobaksför- säljning och olovligt förfogande till tre månaders fängelse. Vidare förverkade tingsrätten en villkorligt medgiven frihet om en månad och 15 dagar. Åtalet för rattfylleri ogillades. Även W.M. dömdes för olovlig tobaksförsäljning. I hans fall undanröjde tingsrätten en tidigare ådömd skyddstillsyn och bestämde en gemensam påföljd för brotten enligt domen på skyddstillsyn och för de olovliga tobaksförsäljningarna till fem månaders fängelse.

I domskälen yttrade tingsrätten bl.a. att det var utrett att O.M. och W.M. uppsåtligen hade sålt cigaretter och snus till åtta personer som inte fyllt 18 år. Det ansågs styrkt att försäljning skett vid ett relativt stort antal tillfällen, dock inte tillnärmelsevis så många som åklagaren påstått. Tingsrätten preciserade inte vad som avsågs med ett relativt stort antal tillfällen. Vad gäller O.M. fann tingsrätten utrett att försälj- ning skett i tiden den 10 april 2005–21 april 2006. Beträffande W.M. ansågs styrkt att försäljning skett i tiden februari 2005–septem- ber 2005 och januari 2006–21 april 2006.

I påföljdsdelen anförde tingsrätten bl.a. att den olovliga tobaks- försäljningen skett under lång tid och i ett relativt stort antal fall samt att det varit fråga om systematisk försäljning av cigaretter och snus till minderåriga. Tingsrätten motiverade påföljdsvalet med att brottsligheten var av sådan art att påföljden bör bestämmas till fängelse samt att de tilltalade hade återfallit i brottslighet under löpande prövotid.

Både O.M. och W.M. överklagade tingsrättens dom till Göta hov- rätt. Samtidigt som överklagandena behandlades där, väcktes återigen åtal mot dem båda vid Örebro tingsrätt för olovlig tobaksförsäljning.

Örebro tingsrätts mål nr B 1163-07

I mars 2007 åtalades O.M. och W.M. på nytt vid Örebro tingsrätt för olovlig tobaksförsäljning. Åklagaren påstod att de båda under tiden maj 2006 till och med oktober 2006 i en butik i Örebro upp- såtligen eller av oaktsamhet vid minst 58 tillfällen sålt cigaretter till ungdomar under 18 år. Vidare påstods att W.M. vid ytterligare 17

132

SOU 2009:23

Sanktioner

tillfällen under tiden juni till och med oktober 2006 hade sålt ciga- retter till en ungdom under 18 år.

I april 2007 åtalades O.M. för ytterligare olovliga tobaksförsälj- ningar. Åklagaren påstod att O.M. under tiden från och med november 2006 till och med den 14 december 2006 i samma butik i Örebro vid flera tillfällen uppsåtligen eller av oaktsamhet sålt ciga- retter till en person under 18 år.

Förutom olovlig tobaksförsäljning åtalades O.M. och W.M. även för annan brottslighet. O.M. åtaldes för tre stölder (cigarett- stölder), övergrepp i rättssak och våld mot tjänsteman. W.M. åtala- des för ringa narkotikabrott, narkotikabrott av normalgraden, över- grepp i rättssak och stöld (cigarettstöld).

O.M. och W.M. förnekade samtliga fall av olovlig tobaksförsälj- ning.

Tingsrätten dömde i maj 2007 O.M. för stöld, övergrepp i rätts- sak, våld mot tjänsteman (ringa brott) och olovlig tobaksförsälj- ning till fem månaders fängelse. Ett av åtalen för stöld ogillades. W.M. dömdes för ringa narkotikabrott, narkotikabrott av normal- graden, övergrepp i rättssak, stöld och olovlig tobaksförsäljning. Även i hans fall bestämdes påföljden till fem månaders fängelse.

Vad gäller det första åtalet för olovlig tobaksförsäljning fann tingsrätten utrett att O.M. och W.M. vid åtskilliga tillfällen under tiden maj 2006 till och med oktober 2006 uppsåtligen hade sålt cigaretter till ungdomar under 18 år. Tingsrätten ansåg det emeller- tid inte styrkt att W.M. vid ytterligare 17 tillfällen sålt cigaretter till en ungdom under 18 år. Tingsrätten fann vidare utrett att O.M. i vart fall av oaktsamhet gjort sig skyldig till olovlig tobaksförsälj- ning i enlighet med det senare åtalet.

I påföljdsfrågan yttrade tingsrätten bl.a. att både O.M. och W.M. dömts åtskilliga gånger tidigare och att det saknades förut- sättningar att döma till frivårdspåföljd. Tingsrätten anförde vidare att det våld mot tjänsteman som O.M. skulle dömas för samt det narkotikabrott som W.M. gjort sig skyldig till, är av sådan art att de normalt föranleder fängelse. Tingsrätten fann att någon annan påföljd än fängelse inte kunde komma ifråga för någon av dem.

Även denna dom överklagades av både O.M. och W.M. till Göta hovrätt.

133

Sanktioner

SOU 2009:23

Göta hovrätts dom i mål nr B 3039-06 och B 1521-07

I hovrätten behandlades de båda överklagade domarna gemensamt. Både O.M. och W.M. yrkade bl.a. att hovrätten skulle ogilla åtalen för olovlig tobaksförsäljning.

Till följd av att W.M. inte infann sig vid huvudförhandlingen i hovrätten förföll dennes överklagande. Såvitt avser honom står tingsrättens domar därför fast.

Vad gäller O.M. meddelade hovrätten dom i januari 2008. Hovrät- ten gjorde ingen ändring beträffande åtalen för olovlig tobaksförsälj- ning. Däremot lämnade hovrätten åtalet för övergrepp i rättssak utan bifall och bedömde gärningen våld mot tjänsteman som brott av nor- malgraden. Hovrätten bestämde påföljden, för samtliga brott som O.M. dömdes för, till åtta månaders fängelse.

I påföljdsdelen yttrade hovrätten bl.a. att O.M. vid upprepade tillfällen, under pågående prövotid, hade återfallit i brott samt att våld mot tjänsteman utgör ett brott av sådan art som talar för att påföljden bör bestämmas till fängelse. Mot denna bakgrund ansåg hovrätten att någon frivårdspåföljd inte kunde komma ifråga.

Besluten om försäljningsförbud

I samband med att de första åtalen väcktes mot O.M. och W.M. för olovlig tobaksförsäljning meddelade miljönämnden i Örebro kom- mun förbud för butiksinnehavaren (med enskild firma) att vid vite av 30 000 kr sälja tobak i Örebro kommun under en period om tre månader. Butiksinnehavaren överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Örebro län, som upphävde beslutet med hänvisning till att det saknade stöd i tobakslagen (se även avsnitt 8.1.1).

Övrig rättspraxis

Som framgått ovan är lagföringar gällande olovlig tobaksförsäljning förhållandevis ovanliga. Det finns få avgöranden från hovrätterna och såvitt känt inget avgörande från Högsta domstolen. Någon stadgad praxis kan knappast sägas förekomma.

Nedan finns en sammanställning av tingsrättsdomar åren 2006-2008. De ovan redovisade Örebromålen ingår inte i samman- ställningen.

134

SOU 2009:23 Sanktioner

Tabell 8.2

Tingsrätt och mål nr	Gärning	Påföljd
Stockholm, B 1173-08	En butiksinnehavare sålde vid ett tillfälle	100 dagsböter
	ett paket cigaretter till en 14-åring och
	vid ett annat tillfälle två paket cigaretter
	till en 15-åring
Stockholm, B 4083-08	En butiksinnehavare sålde under en fyra-	75 dagsböter
	månadersperiod ett icke preciserat antal
	cigaretter till personer som inte hade fyllt
	18 år, däribland en 14-åring
Örebro, B 4917-07	En närstående till en butiksinnehavare	60 dagsböter
	sålde under en femmånadersperiod vid
	minst 25 tillfällen sammanlagt minst
	15 dosor snus och tre paket cigaretter till
	ungdomar som var 15 år eller yngre
Linköping, B 1508-07 (den	Den tilltalade (okänd ställning) sålde	60 dagsböter
tilltalade överklagade	under sommaren och hösten 2006 en
domen till Göta hovrätt,	icke preciserad mängd tobaksvaror till
som inte meddelade pröv-	flera personer som inte hade fyllt 18 år
ningstillstånd)
Stockholm, B 2804-06	En butiksinnehavare sålde under tre	40 dagsböter
	efterföljande dagar vid sammanlagt tio
	tillfällen cigaretter till personer som inte
	hade fyllt 18 år
Uppsala, B 1628-06	Den tilltalade (okänd ställning) sålde vid	30 dagsböter
	ett tillfälle ett paket cigaretter till en
	14-åring
Uddevalla, B 2993-06	En närstående till en butiksinnehavare	30 dagsböter
	sålde vid ett tillfälle uppsåtligen en icke
	preciserad mängd tobak till en 17-åring
Uppsala, B 3738-05	En butiksinnehavare sålde vid ett tillfälle	Åtalet ogillat pga.
	ett paket cigaretter till en 16-åring	att gärningen
		bedömdes som
		ringa

Hösten 2008 dömde Ystads tingsrätt en butiksinnehavare för olov- lig tobaksförsäljning och olovlig försäljning av alkoholdrycker, grovt brott, till fängelse i sex månader (mål nr B 2425-07). Butiks- innehavaren dömdes för att under ett års tid vid ett stort antal till- fällen uppsåtligen ha sålt tobaksvaror till flera ungdomar som var 15–17 år gamla och för att ha tillhandahållit ca 1 400 cigaretter som saknat varningstext och innehållsdeklaration på svenska. Vidare dömdes butiksinnehavaren för att under ett halvårs tid vid ett stort antal tillfällen uppsåtligen ha sålt stora mängder alkohol till flera ungdomar i samma ålder. Tingsrätten motiverade påföljdsvalet med

135

Sanktioner

SOU 2009:23

att brottet mot alkohollagen hade så högt artvärde att annan påföljd än fängelse inte kan komma i fråga. Fängelsestraffets längd motsvarar straffminimum för brott mot alkohollagen, grovt brott.

I tabellen nedan finns en sammanställning av utfärdade och god- kända strafförelägganden i perioden 2006–2008.

Tabell 8.3

Åklagarkammare	Gärning	Påföljd
Örebro	Den förelagde (okänd ställning) sålde vid åtta till-	60 dagsböter
	fällen sammanlagt elva paket cigaretter till per-
	soner som inte hade fyllt 18 år
Norrköping	En butiksinnehavare sålde vid flera tillfällen en	40 dagsböter
	icke preciserad mängd tobaksvaror till en person
	som inte hade fyllt 18 år
Karlstad	Den förelagde (okänd ställning) sålde vid ett till-	40 dagsböter
	fälle två paket cigaretter till en person som inte
	hade fyllt 18 år
Växjö	En butiksinnehavare sålde vid ett tillfälle ett	40 dagsböter
	paket cigaretter till en 16-åring
Halmstad	Den förelagde (okänd ställning) sålde vid ett till-	30 dagsböter
	fälle en icke preciserad mängd tobaksvaror till en
	person som inte hade fyllt 18 år
Växjö	En butiksinnehavare sålde vid ett tillfälle ett	30 dagsböter
	paket cigaretter till en person som inte hade fyllt
	18 år

Några iakttagelser beträffande domstolarnas påföljdsbestämning

I de domar som beskrivs ovan har domstolarna nästan undantags- löst bestämt påföljden för olovlig tobaksförsäljning till dagsböter. I inget fall har straffvärdet bedömts vara så lågt att påföljden bestämts till penningböter. I ett fall har tingsrätten ansett att gär- ningen är ringa och därmed inte ska föranleda straffansvar. Någon motivering till detta ställningstagande ges inte i domen. Det kan dock konstateras att brottet avsåg försäljning vid ett tillfälle av ett paket cigaretter.

De domar vari påföljden bestämts till dagsböter är renodlade i den meningen att domen endast omfattar olovlig tobaksförsäljning och inga andra brott. I ingen av domarna har några andra skäl än brottslig- hetens straffvärde uttryckligen givits betydelse vid påföljdsbestäm- ningen. Faktorer som exempelvis återfall i brott eller s.k. billighetsskäl (se avsnitt 3.7) har alltså inte beaktats. Detta innebär att brottslighe- tens straffvärde i princip är detsamma som utdömt antal dagsböter.

136

SOU 2009:23

Sanktioner

Vad gäller antalet dagsböter – och därmed det straffvärde rätten åsatt brottsligheten – kan konstateras att det finns en spridning från lägsta nivån i straffskalan, 30, till övre delen av straffskalan, 100. Vid bestämmandet av straffvärdet har sannolikt faktorer som mängden tobaksvaror, antal försäljningstillfällen och tidsperioden stor betydelse. Förutom dessa faktorer har vissa andra omständligheter omnämnts i domarna:

Den tilltalades ställning. I de fall den tilltalade varit butiksinne- havare (fyra domar) har detta angivits i gärningsbeskrivningen. Denna omständighet har alltså särskilt lyfts fram av åklagaren. I tre av domarna är domskälen i påföljdsdelen kortfattade och det nämns inte uttryckligen om rätten beaktat att den tilltalade varit butiks- innehavare. Detta utesluter dock inte att detta förhållande kan ha beaktats vid påföljdsbestämningen. I en av domarna anger rätten uttryckligen att den tilltalades ställning som butiksinnehavare är ett av skälen till att påföljden bestäms till ett kraftigt bötesstraff (100 dagsböter). I de fall den tilltalade varit närstående till butiks- innehavaren har detta inte berörts i domskälen. I ingen av domarna har det framgått att den tilltalade varit anställd på försäljningsstäl- let.

En omständighet som nämns i tre av domarna är att försäljning skett till ungdomar som är betydligt yngre än 18 år. I en av domarna är domskälen i påföljdsdelen kortfattade och det nämns inte uttryckligen om rätten beaktat att försäljning skett till en sär- skilt ung person. Som nämnts ovan utesluter detta dock inte att detta kan ha beaktats vid påföljdsbestämningen. I två av domarna anges uttryckligen ungdomarnas särskilt låga ålder som en faktor vid bestämmandet av straffvärdet.

Huruvida gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet kan ha betydelse vid straffvärdebestämningen. Endast i tre domar har domstolen uttalat att den olovliga tobaksförsäljningen skett upp- såtligen, men i de domarna anges inte huruvida detta faktum haft någon betydelse vid straffvärdebestämningen. I övriga fall har dom- stolarna inte tagit ställning till om gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Örebromålen och målet i Ystads tingsrätt som avgjordes hösten 2008 (se ovan) är, vad utredningen känner till, hittills de enda mål gäl- lande olovlig tobaksförsäljning som lett till att fängelse utdömts som påföljd. Domarna i dessa fall har dock avsett även annan brottslighet än olovlig tobaksförsäljning. Vad gäller målet i Ystads tingsrätt över- skuggas de olovliga tobaksförsäljningarna helt av brottet mot alkohol-

137

Sanktioner

SOU 2009:23

lagen, som uppenbarligen ansetts vara av mycket allvarligare beskaf- fenhet. Eftersom tingsrätten bestämt fängelsestraffets längd i enlighet med straffminimum för grovt brott mot alkohollagen, är det ett rimligt antagande att tingsrätten funnit att straffvärdet av de olovliga tobaksförsäljningarna inte ligger på fängelsenivå. Örebromålen saknar motstycke vad gäller brottlighetens omfattning. I ingen av domarna i Örebromålen nämns vilket straffvärde rätten åsatt brotten mot tobakslagen. Eftersom en mängd andra faktorer än de olovliga tobaks- försäljningarnas straffvärde (t.ex. annan brottslighet och återfall i brott) inverkat på påföljdsbestämningen är det inte heller möjligt att dra några säkra slutsatser om vilket straffvärde som rätten ansett att brottsligheten har. En försiktig slutsats är dock att Örebro tingsrätt ansett att straffvärdet, åtminstone såvitt avser brottsligheten i den första domen (B 2650-06), ligger på fängelsenivå för båda tilltalade. Vad gäller O.M. (den enda av de tilltalade vars överklagande prövades av hovrätten) framstår det som om även hovrätten ansett att de olovliga tobaksförsäljningarnas straffvärde ligger på fängelsenivå. Några närmare slutsatser om vilket straffvärde domstolarna åsatt brottsligheten, mätt i antal månaders fängelse, går inte att dra utifrån något av rättsfallen.

En omständighet vad gäller valet av påföljd förtjänar att särskilt omnämnas. I det första fallet vid Örebro tingsrätt (B 2659-06) anger rätten i domskälen att den olovliga tobaksförsäljning som de tilltalade övertygats om, utgör brottslighet av sådan art att påföljden bör bestämmas till fängelse (angående betydelsen av brottslighetens art vid påföljdsvalet, se avsnitt 3.7). Detta uttalande saknar motsvarighet i Göta hovrätts dom. Detta innebär sannolikt att Göta hovrätt inte delat tingsrättens uppfattning i denna fråga.

En annan omständighet som förtjänar omnämnas är att i ingen av de domar eller strafförelägganden som utredningen har tagit del av har den tilltalade varit under 18 år. Den yngste som lagförts genom dom var 25 år vid gärningstillfället och den yngste som lagförts genom strafföreläggande var 20 år vid gärningstillfället.

138

9Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

9.1Uppdraget

Utredningen ska enligt sina direktiv göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser. Översynens övergri- pande syfte anges vara att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet med översynen är enligt direktiven att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av för- budet i tobakslagen vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

Den fullständiga lydelsen av utredningens direktiv återges i bilaga 1.

Utredningen har mot denna bakgrund inledningsvis inriktat sitt arbete på dels frågan om hur och varifrån ungdomar skaffar sig tobak, trots åldersgränsen, dels frågan om hur tillsyn och sanktions- system fungerar i detta avseende. Utifrån detta underlag kan en ana- lys göras av var problemen ligger och därmed också av vilka åtgärder som är behövliga och ändamålsenliga för att förbättra efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för inköp av tobaksvaror.

Vad gäller den första frågan – hur ungdomar får tag på tobak – är det sedan tidigare känt bl.a. genom CAN:s årliga skolungdoms- undersökningar och olika provköpsundersökningar att det fort- farande är alltför vanligt att unga under 18 år använder tobak och att de inte heller har några större svårigheter att skaffa sig tobak (se vidare avsnitt 6.2). Utredningen har i den delen sett det som sär- skilt viktigt att försöka analysera vilka försäljningskanaler eller andra sätt att skaffa tobak som ungdomarna använder, detta för att kunna föreslå så adekvata åtgärder som möjligt. Utredningen har därför låtit CAN genomföra en kompletterande enkät till ung-

139

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

SOU 2009:23

domar i gymnasiets årskurs 1 (ålder 15–16 år), i vilken ställs detal- jerade frågor om var de i förekommande fall köpt sin tobak eller hur de annars fått tag på den (avsnitt 6.2.2 samt bilaga 2).

Vad gäller den andra frågan – hur tillsyn och sanktionssystem fungerar – har utredningen dels studerat tillgänglig statistik om såväl administrativa som straffrättsliga sanktioner på området (se kapitel 8), dels låtit genomföra en intervjuundersökning riktad till personer som arbetar med tobakstillsyn i kommuner och landsting (avsnitt 7.2.3 och 7.3.3 samt bilaga 3). Det närmare syftet har varit att kartlägga hur bestämmelserna tillämpas och hur tillsynen prak- tiskt går till samt vilka problem man tycker sig möta i tillsynsverk- samheten.

9.2Varifrån får ungdomar under 18 år tag på tobak?

Som framgår av avsnitt 6.2 bekräftar den av utredningen genom- förda enkätundersökningen till gymnasielever i årskurs 1 resultaten i CAN:s tidigare skolungdomsundersökningar att det fortfarande är en mycket stor del av ungdomar under 18 år som röker eller snu- sar (29 respektive 13 procent, fler flickor bland rökarna och fler pojkar bland snusarna). Bland de flickor som röker svarade 40 pro- cent att de röker varje dag och 12 procent nästan varje dag. Bland pojkar som röker var det 29 procent som sade sig röka varje dag och 14 procent nästan varje dag.

Utredningen finner att det är alarmerande siffror, vilka är sär- skilt anmärkningsvärda mot bakgrund av att försäljning av tobaks- varor i näringsverksamhet till personer under 18 år varit förbjuden i mer än tio år.

I utredningens undersökning tillfrågades rökande ungdomar om hur de fått tag på cigaretter de senaste 30 dagarna. På denna fråga svarade 51 procent av pojkarna och 47 procent av flickorna att de själva köpt cigaretterna på ett försäljningsställe. En nästan lika stor andel av pojkarna, 48 procent, hade köpt av en privatperson. Bland flickorna hade en större andel, 58 procent, köpt av en privatperson än på ett försäljningsställe. Bland både pojkar och flickor uppgav den största andelen att de hade blivit bjudna på cigaretter och då oftast av en kamrat under 18 år. Det var främst de som rökte dagligen eller nästan dagligen som själva hade köpt tobak på ett försäljningsställe.

När det gäller vilka typer av försäljningsställen som ungdomarna anlitat för att inköpa tobak var resultaten entydiga: det var vanligen i

140

SOU 2009:23

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

kiosk eller tobaksaffär. 60 procent av dem som rökte dagligen eller nästan dagligen uppgav detta. En mindre del uppgav att de köpt tobak i varuhus/mataffär (27 procent) eller i när- eller jourbutik (28 pro- cent). Att ha köpt själv över Internet var sällsynt.

Utredningen konstaterar att undersökningen bekräftar CAN:s tidigare resultat att skolungdomars inköp oftast skett i kiosk (frågorna ej helt jämförbara).

En slutsats som måste dras är att det främst är de små försäljnings- ställena, kiosker och tobaksaffärer, som av olika skäl försummar att respektera åldersgränsen i tobakslagen. Orsakerna till detta kan man spekulera i. Åtgärder för att förbättra efterlevnaden av åldersgränsen måste emellertid utformas särskilt med hänsyn till att de ska nå och ha effekt just för denna typ av försäljningsställen.

9.3Tillsyn och sanktioner

Den omedelbara tillsynen över handeln med tobaksvaror – och där- med även över upprätthållandet av åldersgränsen – utövas av kom- munerna. Redan det faktum att ungdomar, som ovan framgått, fort- farande i stor utsträckning använder tobak regelbundet och inte har några svårigheter att själva inhandla tobaksvaror bekräftar att till- synen över handeln inte fungerar tillfredsställande. Det kan finnas flera orsaker till detta.

Ett skäl kan vara kommunernas olika prioriteringar. Trots att kommunerna har möjlighet att finansiera tobakstillsynen med avgif- ter måste konstateras att tillsynen i en del kommuner har mycket begränsad omfattning. När tobakstillsynen kombineras med folköls- tillsyn, vilket är vanligt, dominerar vidare den senare såväl när det gäller fokusering som när det gäller resurstilldelning.

Ett annat skäl kan vara vilken organisatorisk form som valts i res- pektive kommun. I utredningens undersökning (se avsnitt 7.3.3 och bilaga 3) var den vanligaste placeringen den nämnd och förvaltning som svarar för socialtjänsten. I andra kommuner hade den samordnats med livsmedelstillsynen eller lagts direkt på kommunstyrelsen. Utred- ningen konstaterar att det på socialtjänstens område inte finns samma erfarenhet och tradition av att arbeta med t.ex. förelägganden som det finns inom miljö- och livsmedelsområdena. Man föredrar ofta att arbeta med information och rådgivning framför att använda sank- tioner. Att förelägganden enligt tobakslagen är sällsynt förekom-

141

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

SOU 2009:23

mande framgår av avsnitt 8.1. Även beslut om omhändertagande av tobaksvaror är sällsynta.

Utredningen har vidare erfarit att man i en del kommuner tycker att tobakslagens sanktionsbestämmelser är svårtillämpade. Den omständigheten att försäljning av tobaksvaror till unga under 18 år är straffbelagt har inte underlättat, eftersom det ofta är svårt att bevisa att sådan försäljning skett. Det fåtal ärenden som polisanmälts har därför sällan lett till åtal eller fällande dom (se avsnitt 8.2).

Utredningen lägger i det följande fram ett flertal förslag i syfte att underlätta och effektivisera tobakstillsynen. Det gäller bl.a. att säker- ställa att tobaksförsäljning verkligen kommer till kommunens kän- nedom, att förenkla och skärpa sanktionerna samt att underlätta för kommuner att samarbeta kring tillsynen och därmed säkerställa en bättre kompetens. Utredningen föreslår även att polisen ska bli till- synsmyndighet vid sidan av kommunen i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen.

9.4Slutsatser om behovet av åtgärder och åtgärdernas inriktning

Utredningen har i det föregående konstaterat att ungdomar under 18 år i huvudsak får tag på tobak på två sätt, dels genom att bjudas av annan, vanligen en kamrat, dels genom att själv inköpa tobaken i kiosk eller tobaksaffär eller annat liknande mindre försäljnings- ställe. Vad gäller bjudande och köp ungdomar emellan anser utred- ningen inte att några lagstiftningsåtgärder bör övervägas. Det skulle föra för långt att försöka beivra detta. Det bör också framhållas att bjudandet troligen i huvudsak avser mindre mängder tobak, såsom enstaka cigaretter, medan inköp i handeln torde avse åtminstone hela paket. Utredningen anser därför att eventuella åtgärder bör inriktas på att hindra den olovliga försäljning till ungdomar som alltjämt förekommer i detaljhandeln. Därmed minskar även utrym- met för ungdomar att överlåta tobak sins emellan.

Utredningen ställer sig även tveksam till lagstiftningsåtgärder som riktar sig mot s.k. langning, dvs. att privatpersoner överlåter tobaksvaror till någon som är under 18 år. Tobakslagens bestäm- melser har hittills endast omfattat näringsverksamhet. Att införa straffbestämmelser som kan träffa ett stort antal privatpersoner är ett steg som bara kan övervägas om det finns klara indikationer på att det är en motiverad och ändamålsenlig åtgärd. Något sådant

142

SOU 2009:23

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

underlag finns inte för närvarande. En ytterligare komplikation är att sådana bestämmelser i stor utsträckning skulle träffa just ungdomar som bjuder varandra. Det ser utredningen inte som önskvärt. Härtill kommer att de undersökningar utredningen tagit del av inte ger stöd för att langning av tobak för närvarande är något vanligt åtkomstsätt för ungdomar. Detta kan visserligen hänga samman med att det är så lätt för ungdomar att själva handla sin tobak, trots den lagstadgade åldersgränsen. Om en bättre efterlevnad av åldersgränsen uppnås finns dock en risk att langning av tobaksvaror blir vanligare. Frågan bör därför följas med uppmärksamhet.

I sammanhanget bör vidare anmärkas att eftersom försäljning till unga under 18 år i sin helhet är förbjuden saknas anledning att här gå in på olika försäljningssätt som syftar till att i största allmän- het locka till inköp av tobaksvaror. Marknadsföringsåtgärder av olika slag syftar till att öka de tillåtna inköpen, dvs. att locka vuxna att handla varorna. I vilken utsträckning detta bör vara tillåtet lig- ger klart vid sidan av utredningens nu aktuella uppdrag. Det är inte heller sannolikt att restriktioner i fråga om t.ex. varornas expone- ring skulle nämnvärt påverka ungdomarnas möjligheter till inköp. Utredningens undersökningar ger vid handen att ungdomar som vill köpa tobak medvetet söker sig till sådana mindre försäljnings- ställen där man vet att köparens ålder inte kontrolleras.

När det gäller vilka åtgärder som är effektiva för att förbättra kontrollen över främst de mindre försäljningsställena konstaterar utredningen att ett första villkor är att tillsynsmyndigheterna får kännedom om försäljningen. Det finns inte idag några tillförlitliga uppgifter om i vilken utsträckning tobaksförsäljning faktiskt anmäls. Anmälningsplikten är osanktionerad, och en anmälan leder till att tillsynsavgift måste betalas. Det finns därför en uppenbar risk att en del mindre näringsidkare underlåter att anmäla tobaks- försäljning eller i vart fall skjuter upp anmälan tills man av något skäl ändå blir uppmärksammad av kommunen. Det finns också anledning att anta att en del tobaksförsäljare helt enkelt inte känner till sina skyldigheter i detta avseende. Utredningen anser därför att anmälningsplikten måste skärpas och utökas till att omfatta alla uppgifter som kommunen behöver för planering av sin tillsyn (se avsnitt 10.1). Samtidigt måste informationen till näringsidkare som säljer tobak förbättras och bl.a. finnas tillgänglig på olika språk.

Som framhållits i det föregående anser utredningen vidare att vissa regeländringar bör genomföras för att underlätta kommuner-

143

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

SOU 2009:23

nas tillsyn och bl.a. ge möjlighet till effektivare påtryckningsmöjlig- heter mot försumliga näringsidkare. En utökad och mer effektiv tillsyn är enligt utredningens mening det viktigaste verktyget för att komma till rätta med den olovliga tobaksförsäljningen till ung- domar. Det är viktigt att detta budskap når ut till kommunerna och att dessa ger tobakstillsynen det utrymme och de resurser som krävs för att övervaka att näringsidkarna respekterar lagens bestäm- melser.

Samtidigt finns anledning att erinra om att det förekommer en betydande illegal handel med tobaksvaror (se avsnitt 6.1.2). Det finns en risk att ungdomar utnyttjar detta för att komma över bil- liga cigaretter. Sådan handel kan man självfallet inte komma till rätta med genom reguljär tillsyn. Det är i stället en polisiär fråga. Att polisen förs in som tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen och därmed får direkt tillgång till vilka försäljningsställen som är anmälda kan dock underlätta för polisen att upptäcka om en för- säljning kan misstänkas vara otillåten.

Det måste vidare framhållas att det stora problem som ungdomars tobaksbruk och inköp av tobaksvaror utgör inte kan lösas enbart genom lagstiftningsåtgärder. Det krävs betydande informations- och opinionsbildande insatser för att ändra attityden till tobak. Utred- ningen återkommer till denna fråga i det följande.

9.5Skärpta krav på näringsidkarna

Ansvaret för att inte personer under 18 år får möjlighet att inköpa tobaksvaror vilar i första hand på de näringsidkare som tillhanda- håller sådana varor till konsumenter. Det är näringsidkaren som ska se till att åldersgränsen i tobakslagen respekteras. Detta är något som näringsidkaren måste beakta vid organisationen av sin verk- samhet. Anställd personal måste ges reella möjligheter att neka minderåriga att köpa tobak. Näringsidkaren har också ett ansvar för att lämna den för tillsynen ansvariga kommunen de uppgifter som behövs och så långt möjligt underlätta en effektiv tillsyn.

Tobakslagen innehåller idag endast ett fåtal bestämmelser som preciserar skyldigheterna för dem som i sin näringsverksamhet till- handahåller tobaksvaror till konsumenter (12–12 b §§). Enligt utred- ningens mening bör dessa kompletteras, dels med bestämmelser som ska motverka att anställd personal hamnar i konfliktsituationer där de kan se sig tvingade att bryta mot förbudet att sälja tobak till unga,

144

SOU 2009:23

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

dels med bestämmelser som ska säkerställa och underlätta en effektiv tillsyn.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund bl.a. ett förbud mot s.k. självbetjäning. Vad som i själva verket avses är emellertid inte att hindra att kunden själv hämtar eller plockar varorna, utan att kunden inte bör få varorna i sin besittning innan betalning erlagts. Detta ska ses mot bakgrund av svårigheterna för en anställd att neka en min- derårig att köpa tobak som han eller hon kanske redan har stoppat på sig. Någon möjlighet att med våld ta tillbaka tobaken finns ju knap- past. Den nödvändiga ålderskontrollen bör därför ske i samband med betalningen, varefter kunden kan få hämta varan. Förslaget behandlas i avsnitt 10.5.

Utredningen föreslår även att det införs en 18-årsgräns för den som säljer tobaksvaror till konsumenter. Utredningen är medveten om att detta är ett förslag som kan orsaka svårigheter för en del näringsidkare och kanske i vissa fall försvåra för ungdomar att få anställning inom handeln. Samtidigt framstår det som ytterst rimligt att den som inte själv får köpa tobaksvaror inte heller bör ges ansvar för att sälja sådana. Det är dessutom inte tilltalande att en ung person ska kunna försättas i situationer där han eller hon ensam måste han- tera en konflikt om rätten till inköp. De arbetsmiljöföreskrifter som finns är enligt utredningens mening otillräckliga för att förebygga detta. Det finns vidare mycket som tyder på att det kan vara lättare för ungdomar att få köpa tobak av en yngre försäljare, även om siffrorna inte är entydiga (se avsnitt 10.4). Utredningen anser därför, trots vissa invändningar, att en åldersgräns bör införas. Vad nu sagts innebär emellertid inte att personer under 18 år inte alls kan utnytt- jas i en rörelse där tobaksvaror tillhandahålls, endast att den under- årige inte ensam får ges ansvaret för försäljningen. Näringsidkaren måste alltså se till att det finns någon vuxen i tjänst som kan ge den unge anställde erforderligt stöd när fråga uppkommer om att neka någon rätt att köpa tobak.

Den nuvarande bestämmelsen om egentillsyn, i fortsättningen benämnd egenkontroll, föreslås av likartade skäl kompletterad med en särskild bestämmelse om att personal som anlitas för försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska ges information och stöd. Hur detta ska gå till bör behandlas i egenkontrollprogrammet. Om en näringsidkare försummar att ge personalen information och stöd och detta leder till att försäljning av tobak sker till personer under 18 år bör näringsidkaren bära huvudansvaret för den olovliga försäljningen (se avsnitt 10.2).

145

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

SOU 2009:23

För att underlätta kommunens planering och genomförande av till- synen bör en näringsidkare som säljer tobaksvaror till konsumenter vidare åläggas att lämna olika uppgifter om verksamheten, såsom för- säljningsställe, ägarförhållanden, försäljningspersonal m.m. Uppgif- terna ska lämnas i samband med inledande av försäljningen och där- efter när ändringar sker. Förslaget behandlas närmare i avsnitt 10.1.

Slutligen ska erinras om att utredningen även föreslår skärpta sanktioner för brott mot tobakslagen, vilka i huvudsak riktar sig mot näringsidkaren. Det gäller främst införandet av s.k. försälj- ningsförbud motsvarande det i alkohollagen, men också införandet av en strängare straffskala för olovlig försäljning av tobak till perso- ner under 18 år.

9.6Anmälan eller tillståndskrav?

Utredningen har ovan konstaterat att ett första villkor för att kom- munen ska kunna utöva en effektiv tillsyn är att kommunen får kännedom om var tobaksförsäljning sker. Detta bör säkerställas genom en sanktionsmöjlighet. Därmed är emellertid inte sagt vilket som är den lämpligaste lösningen för att få kontroll över tobaks- handeln – tillstånd i förening med en möjlighet till återkallelse av tillståndet eller en utökad anmälningsskyldighet i förening med bl.a. möjlighet att besluta om försäljningsförbud. Utredningen gör i denna del följande överväganden.

Ett tillståndskrav medför lika väl som en anmälningsskyldighet att kommunen får kontroll över de försäljningsställen för tobak som finns i kommunen och i förekommande fall möjlighet att genom förelägganden kräva in de uppgifter kommunen behöver för att planera och utöva sin tillsyn. Ett tillståndssystem är dock mer administrativt betungande och förutsätter mer resurser än ett anmälningssystem. Om inga särskilda krav uppställs för att få ett sådant tillstånd riskerar detta vidare att bli en ren formalitet. Så blev fallet beträffande den tidigare tillståndsplikten för handel med öl, vilken avskaffades med införandet av alkohollagen och ersattes av vissa i lagen uppställda krav i förening med anmälningsskyldig- het. Utredningen anser därför övervägande skäl tala för att i nuläget bygga vidare på den nuvarande anmälningsskyldigheten och utvidga denna till att omfatta fler uppgifter vilka behövs för till- synen (se avsnitt 10.1).

146

SOU 2009:23

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

En annan sak är om statsmakterna i framtiden önskar uppställa särskilda krav på en näringsidkare för att han eller hon ska få sälja tobaksvaror, t.ex. att näringsidkaren sköter betalning av skatter och avgifter och att han eller hon inte är dömd för brott. I sådant fall måste anmälningsskyldigheten ersättas av ett system med indivi- duell tillståndsprövning. I sammanhanget bör erinras om att tobak är en vara där det råder internationell enighet om dess skadlighet för folkhälsan och om önskvärdheten av att inskränka tillgänglig- heten. Enligt utredningens mening finns därför skäl till fortsatta överväganden i denna fråga.

9.7Effektivisering av tillsynen

Utredningen har ovan framhållit att en intensifierad och effektiv tillsyn är det effektivaste verktyget för att komma till rätta med den omfattande olovliga försäljningen av tobaksvaror till ungdomar under 18 år. Ansvaret för den omedelbara tillsynen över handeln med tobaksvaror åvilar kommunerna.

Utredningen lägger i det följande fram ett flertal förslag i syfte att underlätta och effektivisera tobakstillsynen. Det gäller att säker- ställa att tobaksförsäljning verkligen anmäls till kommunen, att för- enkla och skärpa de administrativa sanktionerna genom att införa möjlighet till försäljningsförbud i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen, att underlätta för kommuner att samarbeta kring till- synen och därmed säkerställa en bättre kompetens samt att införa polisen som tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen i likhet med vad som gäller enligt alkohollagen. Vidare föreslår utredningen en straffskärpning för olovlig tobaksförsäljning, något som dels fram- häver att detta inte är något bagatellbrott, dels ger polisen större möjligheter att agera vid misstänkta brott.

Lagändringar kan dock inte ensamma åstadkomma den föränd- ring som behövs. Det är sålunda viktigt att kommunerna får till- räcklig information om sina möjligheter till t.ex. en ändrad organi- sation som kan underlätta och effektivisera tillsynsarbetet. Det- samma gäller om möjligheter till samverkan, vilket är särskilt bety- delsefullt för mycket små kommuner med begränsade personella resurser. FHI, länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Land- sting har alla här en viktig uppgift att fylla. Det är dessutom önsk- värt med en tydligare markering av tobakstillsynens vikt.

147

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

SOU 2009:23

Bestämmelser om utbyte av information mellan tillsynsmyndig- heter bör införas även beträffande tobakstillsynen.

Också på länsstyrelsenivån finns utrymme för förbättringar. Såväl FHI:s länsrapporter som utredningens undersökning om till- synen visar att det finns betydande skillnader mellan olika länssty- relser både vad gäller aktiviteter och prioriteringar. Det synes också finnas en viss oklarhet om länsstyrelsernas roll på tobaksområdet.

Utredningen vill framhålla länsstyrelsens viktiga uppgift att ge kommunerna råd och stöd och att aktivt följa upp hur kommuner- nas tillsyn bedrivs. När polisen blir tillsynsmyndighet vid sidan av kommunerna ökar behovet av vägledning från länsstyrelsens sida så att de olika myndigheternas insatser kan utformas och samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Erfarenheter från alkoholtillsynen bör här tas till vara.

I sammanhanget finns anledning att framhålla att de lagänd- ringar som utredningen föreslår bl.a. syftar till att förtydliga läns- styrelsens respektive kommunens olika roller vid fullgörandet av tillsynsuppgifterna. Dessa ändringar, bl.a. att kommunens beslut om försäljningsförbud, förelägganden m.m. i fortsättningen ska överklagas direkt till förvaltningsdomstol i stället för till länsstyrel- sen, får alltså inte tas till intäkt för att prioritera ner länsstyrelsens ansvar som regional tillsynsmyndighet på tobaksområdet.

Den roll som tillsynsmyndighet som föreslås för polisens del kom- mer att bli subsidiär till kommunernas tillsyn. Polisen kan dock ge kommunen stöd när någon näringsidkare vägrar medverka eller när hotfulla situationer kan uppstå. Polisen kan vidare ingripa på egen hand om den t.ex. stöter på ett icke anmält försäljningsställe. Polisen bör löpande få erforderlig information från kommunen om anmälda försäljningsställen, meddelade försäljningsförbud m.m. Hur samarbe- tet mellan kommunen och polisen ska utformas får dock utformas lokalt i likhet med vad som gäller vid tillsynen enligt alkohollagen.

9.8Skarpare och tydligare sanktioner

Vid utredningens tillsynsundersökning efterfrågades från flera håll en möjlighet att besluta om tillfälligt försäljningsförbud för tobaks- varor, i likhet med alkohollagens bestämmelser beträffande detalj- handel med öl. Denna fråga tas också upp i utredningens direktiv.

Utredningens tillsynsundersökning ger vidare vid handen att tobakslagens sanktionssystem med förelägganden, med eller utan

148

SOU 2009:23

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

vite, vilka kan överklagas till länsstyrelsen och därefter till förvalt- ningsdomstol, varefter nya domstolsbeslut behövs för utdömande av vite, upplevs som alltför komplicerat och tidsödande. Förelägganden utnyttjas därför inte i någon större utsträckning. Som utredningen ovan framhållit kan en del av förklaringen till dessa svårigheter sam- manhänga med hur tobakstillsynen organiserats. Inom t.ex. social- nämndens område finns inte sällan begränsad erfarenhet av att arbeta med sanktioner av detta slag. Däremot är man väl bekant med alko- hollagens sanktionssystem. Utredningen anser inte minst mot denna bakgrund att möjlighet till tidsbegränsat försäljningsförbud i före- ning med varning bör införas även i tobakslagen. Det är dessutom en för näringsidkaren kännbar sanktion, vilken kan fungera som en effektiv påtryckning att vidta rättelse. Även varning är en tydlig signal till näringsidkaren om vikten av att följa tobakslagens före- skrifter.

Enligt utredningens mening kommer systemet med förelägganden att förlora mycket av sin betydelse i och med att kommunen får till- gång till den skarpare åtgärden försäljningsförbud. Förelägganden kan dock behöva utnyttjas t.ex. för att få in uppgifter som behövs för till- synen och som inte lämnats självmant. Bestämmelserna bör därför behållas.

När det gäller det straffrättsliga sanktionssystemet bör inrikt- ningen vara att sanktionerna utformas så att de så långt som möjligt träffar den ansvariga näringsidkaren och att butiksbiträden och annan försäljningspersonal bara undantagsvis ställs till ansvar. Enligt utred- ningens mening är det inte heller lämpligt att ställa ungdomar som överlåter tobak till varandra eller bjuder varandra på t.ex. cigaretter till ansvar. Sanktionerna bör syfta till att hindra de vuxna som förser ung- domsgruppen med tobak att fortsätta sin verksamhet.

Som ovan framgått föreslår utredningen ett straffansvar för den som bedriver försäljning av tobaksvaror utan att ha anmält försälj- ningen till kommunen. Förelägganden eller förbud är inte en adekvat sanktion för att framtvinga efterlevnad av anmälningsplikten, eftersom dessa sanktioner förutsätter att kommunen känner till försäljningen. I sammanhanget bör framhållas att anmälningsplikten ju inte har någon annan funktion än att ge kommunen underlag för sin tillsyn. Att kom- munen förelägger någon att anmäla något som kommunen redan fått kännedom om är därför knappast meningsfullt. Däremot kan kom- munen ha anledning att förelägga näringsidkaren att ge in olika upp- gifter om verksamheten som kommunen behöver för att planera sin tillsyn.

149

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

SOU 2009:23

Liknande överväganden som beträffande förelägganden kan göras beträffande administrativa sanktionsavgifter som sanktion för utebli- ven anmälan. Ett sådant system minskar vidare inte behovet av bevis- ning jämfört med ett straffrättsligt förfarande (se avsnitt 10.1.1). Utred- ningen anser det dessutom olämpligt att ytterligare komplicera tobaks- lagens sanktionssystem, vilket redan upplevs som svårtillgängligt på många håll, genom införande av en ny och väsensskild sanktion.

När det gäller straffet för försäljning av tobaksvaror till personer under 18 år är detta enligt utredningens mening i nuläget alltför lågt och återspeglar inte allvaret i vissa av dessa gärningar, särskilt inte när det är fråga om verksamhet som bedrivs systematiskt eller i stor omfattning. Straffskalan bör därför höjas. Samma straffskala bör gälla försäljning av tobaksvaror i strid med ett meddelat försäljningsförbud. I sammanhanget bör erinras om att den näringsidkare som anser sig felaktigt drabbad av ett försäljningsförbud kan begära inhibition i sam- band med överklagande till länsrätten.

9.9Högre prioritering av tobakstillsyn och arbete mot tobak

Som utredningen ovan framhållit synes arbetet mot tobak vara tämligen lågt prioriterat i en del kommuner och även hos en del länsstyrelser. Tillsynsverksamheten har en låg nivå, trots att kom- munerna har möjlighet att finansiera denna med avgifter. Fokus lig- ger ofta på alkoholtillsynen, varvid tobakstillsynen får stå tillbaka. Enligt utredningens mening krävs en kraftfull politisk markering för att tydliggöra tobakens allvarliga skadeverkningar och ange- lägenheten av att hindra barn och unga från att i tidig ålder fastna i nikotinberoende. Synen på tobaksbruk har förändrats kraftigt under de senaste decennierna vilket återspeglas i att rökning inte längre accepteras i många sammanhang. Det finns också en bred internationell samsyn om angelägenheten av att hindra att nya generationer utsätter sig för de hälsorisker som tobaksbruket med- för. Att tobakslagens åldersgräns efterlevs så dåligt är sålunda ett allvarligt folkhälsoproblem och inget som går att bagatellisera. Den lokala tillsynen över tobaksförsäljningen måste därför bli bättre och effektivare. De lagändringar som utredningen föreslår kan underlätta detta. Men det krävs också en tydligare prioritering av tobakstillsynen hos alla berörda tillsynsmyndigheter och en ökad medvetenhet hos de näringsidkare som säljer tobak.

150

SOU 2009:23

Allmänna utgångspunkter för utredningens förslag

Förutom en högre prioriterad och resursstark tobakstillsyn behövs en allmänt sett ökad medvetenhet om vikten av att hindra tidiga tobaksdebuter. Utan förståelse och stöd från föräldrar och lärare m.fl. är det svårt att genomdriva en god efterlevnad av ålders- gränsen. Ett attitydpåverkande arbete som riktar sig till ungdoms- grupperna är en annan viktig del för att ändra ungdomars inställ- ning till rökning och snusning och därmed minska deras inköp av tobaksvaror. FHI har en central roll för att initiera och stödja opinionsbildande verksamhet av nu angivet slag (se avsnitt 10.12). Även olika frivilligorganisationer mot tobak kan här lämna viktiga bidrag genom sina specialkunskaper och uppbyggda kontaktnät.

151

10Närmare överväganden och förslag

10.1Skärpta krav på anmälan

Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het i näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsument utan att ha gjort anmälan till kommunen, ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Är gärningen att anse som ringa ska inte dömas till ansvar.

Till anmälan ska fogas ett för verksamheten lämpligt egen- kontrollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kom- munens tillsyn. Näringsidkaren ska utan dröjsmål anmäla änd- ringar av dessa uppgifter till kommunen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela närmare före- skrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla.

Utredningens bedömning: Statens folkhälsoinstitut bör be- myndigas att meddela sådana föreskrifter som nämns ovan.

10.1.1Sanktion för underlåten anmälan

Kommunerna utövar omedelbar tillsyn över bestämmelserna om handel m.m. i 12–12 c §§ tobakslagen, däribland bestämmelserna om åldersgräns i 12 och 12 a §§. Detta innebär att kommunerna har till uppgift att säkerställa att näringsidkarna följer nämnda bestäm- melser. I syfte att underlätta kommunernas tillsyn ska närings- idkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsu- menter anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Kravet på anmälan är en handlingsregel. I syfte att upprätt- hålla handlingsregeln kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden eller förbud som får förenas med vite. Däremot är regeln, till skill-

153

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

nad mot motsvarande regel i lagen om detaljhandel med nikotin- läkemedel, inte straffsanktionerad. Det är alltså inte brottsligt att be- driva tobaksförsäljning utan att först ha gjort anmälan till kommunen.

I KPMG:s undersökning anser drygt hälften av de tillfrågade kommunerna att anmälningsplikten sköts relativt bra, medan resten anser att plikten sköts någorlunda bra eller dåligt. Dessa siffror bör ses i ljuset av att kommunerna enligt undersökningen i allmänhet har dålig kunskap om förekomsten av oanmäld försäljning av tobak och att färre än hälften kontrollerar oanmälda försäljningsställen. KPMG:s slutsats är att det finns ett betydande mörkertal när det gäller oanmälda försäljningsställen.

Kravet på anmälan är grundläggande för kommunernas tillsyn och att kravet följs är en förutsättning för att kommunerna ska kunna utföra sin tillsyn på ett effektivt sätt. Om anmälan inte görs försvåras kommunernas tillsyn eftersom det då är svårt att veta var de nya försäljningsställena finns och om de uppfyller uppställda krav, t.ex. bestämmelserna om åldersgräns. Av KPMG:s undersökning och av övrig information som utredningen tagit del av följer att anmälningsplikten inte sköts på ett tillfredsställande sätt. Enbart en handlingsregel av det slag som gäller i dag har alltså visat sig vara otillräckligt för uppnå en tillräcklig efterlevnad. I syfte att förbättra efterlevnaden av kravet på anmälningsplikt finns alltså behov av att införa en mera långtgående sanktionsåtgärd än den nuvarande möj- ligheten att meddela föreläggande eller förbud.

Sanktionen bör vara effektiv, vilket innebär att den utformas på ett sådant sätt att den med hög sannolikhet leder till att kravet följs, dvs. att anmälan sker innan försäljningen påbörjas. Sanktionen bör också vara effektiv i den meningen att åtgärden genomförs utan dröjs- mål. Vidare bör åtgärden vara proportionerlig. Med detta avses att det ingrepp åtgärden innebär bör stå i rimlig proportion till digniteten på den felaktighet som begåtts.

En tänkbar sanktionsåtgärd är att införa en sanktionsavgift. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en sanktionsavgift uppkommer när en regelöverträdelse objektivt kan konstateras. Av- giften tillfaller i normalfallet staten. För påförande av sanktions- avgift ställs i princip samma beviskrav som för fällande dom i brott- mål. Det betyder att gärningen uppenbart måste framstå som en

154

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

överträdelse. Liksom i brottmål gäller att bevisbördan ligger på den som påstår att en överträdelse har skett.1

En sanktionsavgift innebär i princip ett relativt snabbt och enkelt förfarande. Denna fördel har emellertid en baksida. Effektiviteten bygger nämligen på att sanktionsavgiften bestäms enligt en schablon som lämnar litet eller inget utrymme för beaktande av omständig- heter i det enskilda fallet. En sådan ordning passar mindre bra när det gäller en sanktion för utebliven anmälan. I detta fall bör det nämligen finnas möjlighet att beakta just sådana omständigheter. Huruvida den bristande efterlevnaden av anmälningsplikten skett vid ett eller flera tillfällen liksom vilken omfattning och systematik försäljningen haft bör sålunda vägas in vid sanktionens bestäm- mande.

En annan nackdel är att sanktionsavgift ter sig främmande för denna typ av lagstiftning. Bestämmelser om sanktionsavgift finns i bl.a. 30 kap. miljöbalken, 8 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160), 37 § produktsäkerhetslagen (2004:451) och 50 a § fiskelagen (1993:787) men inte i vare sig alkohollagen, lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel eller livsmedelslagen (2006:804). Tillsynen över bestämmelserna om handel i tobakslagen är ofta kombinerad med motsvarande tillsyn enligt sist nämnda lagar (se avsnitt 7.3.3). För att underlätta kommunernas tillsyn är det eftersträvansvärt att sanktionerna i dessa lagar är någotsånär enhetliga och inte uppvisar några mera betydande skillnader. En sanktionsavgift i tobakslagen skulle markant skilja sig från sanktionssystemen i övriga nämnda lagar.

En ytterligare nackdel med att införa sanktionsavgift i tobaks- lagen är att detta skulle medföra ett krångligt och svåröverblickbart lapptäcke av sanktioner inom lagen. Sålunda skulle vissa överträd- elser kunna beivras genom förelägganden och förbud, andra genom straffansvar och ytterligare andra genom sanktionsavgift. En sådan lösning är knappast ändamålsenlig.

Alternativet är att kriminalisera förfarandet att sälja tobaksvaror utan att ha gjort anmälan. En kriminalisering är effektiv på så vis att den kan antas ha en handlingsdirigerande effekt. Utredning och lag- föring är knappast mera tungrott än motsvarande förfarande för en sanktionsavgift (jfr ovan beträffande beviskraven).

Kriminalisering av överträdelsen, med den straffskala och det undantag från det straffbara området för ringa fall som utredningen

1 Bengtsson m.fl, Miljöbalken, En kommentar, 30.11, samt MÖD 2001:41, 2002:58 och 2003:20.

155

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

föreslår, får anses vara proportionerligt. I det här sammanhanget förtjänar påpekas att en bestämmelse med motsvarande innebörd finns i lagen om detaljhandel med nikotinläkemedel. Den som be- driver detaljhandel med nikotinläkemedel utan att först ha anmält handeln kan sålunda dömas till ansvar. Det är enligt utredningens uppfattning inte rimligt att den som säljer cigaretter utan att ha an- mält försäljningen inte ska kunna dömas till ansvar när den som säljer nikotinläkemedel i motsvarande situation kan dömas för brott. En- ligt vad utredningen erfarit har vidare Alkohollagsutredningen för avsikt att beträffande detaljhandel med folköl föreslå en krimina- lisering på liknande sätt som i lagen om nikotinläkemedel.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att det ska vara straffbart att tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsu- menter utan att först ha anmält försäljningen hos den kommun där försäljningen ska bedrivas. Straffskalan bör överensstämma med den som i dag gäller för olovlig tobaksförsäljning, nämligen böter eller fängelse i högst sex månader. Ringa gärning bör vara fri från ansvar.

I avsnitt 10.13 lämnas förslag till övergångsbestämmelser beträff- ande försäljning som anmälts enligt nu gällande bestämmelser.

10.1.2Egenkontrollprogram ska ges in vid anmälan

Av 12 c § tobakslagen följer att en näringsidkare ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över försäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram.

I KPMG:s undersökning har drygt hälften av de tillfrågade kommunerna svarat att de ofta finner egentillsynsprogram vid sina tillsynsbesök, medan övriga kommuner svarat att sådana program finns ibland eller sällan. Även övrig information som utredningen har tagit del av visar att efterlevnaden i många fall är dålig. Utred- ningens samlade bild är att kravet på egentillsynsprogram inte efter- levs på ett tillfredsställande sätt.

Ett syfte med egentillsyn är att underlätta och effektivisera myndighetstillsynen. Ett annat syfte är att ge den som bedriver verksamheten hjälp med att på ett strukturerat sätt säkerställa att bestämmelserna i tobakslagen följs. Den som inte utövar egentill- syn försvårar alltså myndighetstillsynen samtidigt som han berövar sig själv ett hjälpmedel för att följa bestämmelserna i tobakslagen. Det är därför viktigt att bestämmelsen om egentillsyn efterlevs. En bättre efterlevnad kan uppnås om man kräver att ett egentillsyns-

156

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

program ges in till kommunen i samband med att anmälan om försäljning sker. Detta förslag har också framförts av en del kom- muner som utredningen har varit i kontakt med. En sådan ordning bör därför införas.

Begreppet egentillsyn som används i tobakslagen har samma innebörd som begreppet egenkontroll som bl.a. används i alkohol- lagen och lagen om nikotinläkemedel. Den språkliga skillnaden har alltså ingen saklig betydelse. Begreppet egenkontroll är att föredra framför egentillsyn eftersom näringsidkarens skyldighet i denna del inte ska sammanblandas med tillsyn. Egenkontroll är även det be- grepp som används av Tillsynsutredningen i dess slutbetänkande (SOU 2004:100). Utredningen föreslår därför att begreppet egentill- syn i tobakslagen ändras till egenkontroll.

10.1.3Kvalitativa krav på anmälan

I tobakslagen anges inte vad en anmälan ska innehålla för uppgifter. Det finns inte heller något bemyndigande för regeringen eller någon annan myndighet att meddela föreskrifter om detta. Det finns alltså för närvarande inga kvalitativa krav på en anmälan.

För att en anmälan ska vara användbar för kommunens tillsyn bör den innehålla vissa grundläggande uppgifter som exempelvis namn och eventuell firma på den som bedriver verksamheten samt försäljningsställets adress. Det kan också vara värdefullt för kom- munen i dess tillsyn att anmälan innehåller uppgift om kontakt- person, verksamhetens inriktning och omfattning, försäljningsställets öppettider etc. I tobakslagen bör därför anges att till anmälan ska fogas de uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Att införa en mera detaljerad reglering i lag skulle leda till en otymplig och icke flexibel reglering. I stället föreslår utredningen att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas vid anmälan. FHI är den myndighet som är mest lämpad att med- dela sådana föreskrifter.

Den information som näringsidkarna ska foga till anmälan kan sedermera av olika anledningar bli inaktuell. En effektiv kommunal tillsyn förutsätter att informationen är uppdaterad. Näringsidkarna bör därför vara skyldiga att utan dröjsmål anmäla ändringar av upp- gifterna till kommunen.

157

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

10.2Näringsidkarens personalansvar förtydligas

Utredningens förslag: I tobakslagen förtydligas att näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter ska ge personal som anlitas för sådan försäljning information och det stöd som behövs för att följa tobakslagens bestäm- melser.

En näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter är ansvarig för att verksamheten uppfyller de krav som ställs i tobakslagen. I många fall är det inte näringsidkaren själv som säljer och lämnar ut varorna utan detta sköts av anställda eller annan personal. Det är viktigt att även personalen har tillräcklig kunskap för att följa de bestämmelser som gäller vid försäljning och utlämnande. Personal som inte fått någon information om dessa bestämmelser har givetvis sämre förutsättningar att följa bestäm- melserna jämfört med personal som fått sådan information. Per- sonalen kan också ibland försättas i pressade situationer, t.ex. när en påstridig minderårig vill köpa tobaksvaror. I en sådan situation är det betydelsefullt att personalen kan hantera konfliktsituationen och att personalen har stöd från näringsidkaren i sitt agerande. Redan i dag gäller att näringsidkaren har ansvar för att personalen har sådan kunskap och ges sådant stöd som nämnts. Det är dock enligt utredningens mening angeläget att näringsidkarens ansvar i detta hänseende lyfts fram och tydliggörs. Utredningen föreslår därför att det i tobakslagen införs en bestämmelse enligt vilken näringsidkare ska ge personal som anlitas för försäljning av tobaks- varor till konsumenter information och det stöd som behövs för att följa tobakslagens bestämmelser. I det fallet ett biträde, i avsaknad av information och stöd från näringsidkaren, lämnar ut tobaksvaror till en minderårig bör det finnas ett större utrymme än eljest att bedöma gärningen som ringa och därmed fri från ansvar.

10.3Kontroll av köparens ålder

Utredningens förslag: I tobakslagen förtydligas att den som lämnar ut tobaksvaror till konsumenter genom legitimations- kontroll eller på annat sätt ska förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år.

158

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

Enligt 12 § första stycket tobakslagen ska den som lämnar ut tobaksvaror till konsumenter förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Bestämmelsen är av central betydelse för efterlevnaden av åldersgränsen. För att understryka dess betydelse bör förtydligas att kontrollen av mottagarens ålder ska ske genom legitimations- kontroll eller på annat sätt. Ändringen syftar till att markera att det inte räcker med att man tror att en kund är över 18 år. Om det inte står klart att en kund uppnått åldersgränsen måste kontroll ske, t.ex. genom att han eller hon uppvisar legitimation. Rutiner om hur åldern säkerställs bör lämpligen behandlas i verksamhetens egen- kontrollprogram.

10.4Åldersgräns vid försäljning

Utredningens förslag: Den som inte har fyllt 18 år ska inte en- sam få ansvara för försäljning av tobaksvaror.

Artikel 16 punkten 7 i Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll (WHO-konventionen) handlar om försäljning av tobaksvaror av minderåriga. Med minderåriga förstås personer som inte uppnått den ålder som följer av nationell rätt eller annars 18 år. Enligt den angivna punkten bör parterna i förekommande fall besluta om och genomföra effektiva lagstiftnings-, exekutiva, admini- strativa eller andra åtgärder för att förbjuda att tobaksvaror säljs av minderåriga.

Ett argument för att förbjuda tobaksförsäljning av minderåriga är att det anses vara generellt svårare för minderåriga än för vuxna att efterleva de regler som gäller för handel med tobak, bl.a. för- budet att sälja tobak till den som inte har fyllt 18 år. En minderårig skulle sålunda av olika anledningar, som t.ex. grupptryck eller andra former av påverkan, ha svårare än en vuxen att neka en minderårig att köpa tobaksvaror. Det finns också ett intresse av skydda minder- åriga säljare från den här typen av konfliktsituationer.

Premissen att det generellt är svårare för minderåriga än för vuxna att neka en minderårig att köpa tobaksvaror har varierat stöd i de undersökningar som utredningen tagit del av. I en nationell provköpsstudie 2004 (se avsnitt 6.2.1) sålde butiksbiträden som be- dömdes vara under 25 år i större utsträckning tobak till minderåriga jämfört med dem som var över 25 år. Även internationella studier

159

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

stödjer antagandet. I en undersökning från Irland utförd 2007 (se avsnitt 4.6) visade det sig sålunda att butiksbiträden i åldern 16– 25 år var sämst på att följa åldersgränsen. Fyrtiofem procent av butiksbiträdena i denna åldersgrupp nekade försäljning jämfört med genomsnittet för alla åldersgrupper på 52 procent. En undersök- ning i Kanada från 2007(se avsnitt 4.10.4) gav ett liknande resultat. I den undersökningen var butiksbiträden i gruppen ”ungefär samma ålder som köparen” sämst på att följa åldersgränsen. Drygt 69 pro- cent av butiksbiträdena i denna åldersgrupp nekade försäljning jämfört med genomsnittet för alla åldersgrupper på ca 86 procent. Premissen har svagare stöd i den utredning som CAN utfört för utredningens räkning (se avsnitt 6.2.2 och bilaga 2). I undersök- ningen tillfrågades minderåriga om de upplevde det som lättare eller svårare att köpa tobaksvaror av någon i ens egen ålder eller yngre. Den största andelen, 56 procent, uppgav att det inte är någon större skillnad. Tjugosex procent svarade att det var lättare eller mycket lättare medan 17 procent svarade att det var svårare eller mycket svårare.

I kapitel 4, Internationell utblick, finns en redogörelse för tobaks- lagstiftningen i olika länder. I endast ett av de beskrivna länderna, Norge, krävs att den som säljer tobak ska ha uppnått en viss ålder (18 år). Kravet gäller dock inte om en person som har fyllt 18 år har daglig tillsyn över försäljningen. I Finland utreds frågan för närvarande.

Frågan om ålderskrav för den som säljer tobak har tidigare be- handlats av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkon- vention om tobakskontroll i dess betänkande (SOU 2004:88) och av regeringen i den efterföljande propositionen (prop. 2004/05:118). Såväl utredningen som regeringen ansåg att skyddet för minder- åriga i arbetslivet täcktes av arbetsmiljölagstiftningen och att det saknades skäl att lagstifta om förbud för minderåriga att sälja tobaksvaror (se SOU 2004:88 s. 150 f. och prop. 2004/05:118 s. 23 f.). En närmare beskrivning av relevanta bestämmelser om minderåriga arbetstagare finns i avsnitt 3.9. I propositionen framhölls att arbetet bör organiseras så att de allmänna kraven på en god arbetsmiljö för minderåriga uppfylls och att det är särskilt viktigt att de unga ges utbildning och andra förutsättningar att genomföra ålderskontrollen.

Utredningen konstaterar samtidigt att det inte alltid räcker med information för att ge en ung person förutsättningar att kunna hantera en konflikt med jämnåriga som vill köpa tobak. Det är ett alltför stort ansvar att lägga på någon som själv inte uppnått ens

160

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

den legala åldern för inköp. Att det kan vara mycket svårt att ensam stå emot påtryckningar från andra ungdomar om att få köpa tobak är uppenbart. I sådana situationer behövs stöd av en vuxen. Enligt utredningens mening är arbetsmiljöföreskrifterna otillräckliga för att förebygga risken för sådana situationer. Härtill kommer att det mesta pekar på att risken för att försäljning sker till minderåriga ökar om den som säljer själv är mycket ung. Utredningen anser därför att det måste läggas ett ansvar på en näringsidkare som säljer tobaksvaror att se till att en anställd som är under 18 år inte lämnas att ensam ansvara för försäljningen till konsumenter. Däremot bör det inte möta något hinder att låta personer under 18 år rent praktiskt sköta försäljning av tobaksvaror så länge det finns någon vuxen samtidigt i tjänst som kan rycka in och ge erforderligt stöd om konflikt eller andra svårigheter uppstår. Rutinerna för detta bör behandlas i egenkontrollprogrammet.

Utredningen är medveten om att detta förslag kan orsaka problem för en del näringsidkare och kanske försvåra för personer under 18 år att få anställning inom vissa delar av handeln. Det gäller sannolikt främst på de mindre försäljningsställena. På större försälj- ningsställen torde det inte möta alltför stora svårigheter att orga- nisera verksamheten så att anställda under 18 år inte lämnas att ensamma sköta försäljningen av tobaksvaror. Samtidigt står det klart att det just är hos vissa mindre försäljningsställen – före- trädesvis kiosker och tobaksaffärer – som huvuddelen av den olovliga försäljningen till ungdomar under 18 år sker. Det är uppenbarligen där som man har de största svårigheterna att följa den lagstadgade åldersgränsen för inköp. Skälen till detta kan man ha olika meningar om. Enligt utredningens uppfattning kan dock inte bortses från att en bidragande orsak kan vara att kiosker och liknande små för- säljningsställen ofta har ung och oerfaren personal. För att uppnå en bättre efterlevnad av åldersgränsen och samtidigt skydda mycket unga anställda från konfliktsituationer anser utredningen därför att en åldersgräns för försäljning bör införas, trots de invändningar som framförts.

161

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

10.5Betalning före tillhandahållande

Utredningens förslag: Tobaksvaror som säljs till konsumenter får inte tillhandahållas på sådant sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts.

I artikel 16 i WHO-konventionen finns en uppräkning av åtgärder som parterna till konventionen kan vidta i syfte att på ett effektivt sätt förbjuda försäljning till minderåriga. En sådan åtgärd är förbud mot försäljning av tobaksvaror på så sätt att varorna är direkt till- gängliga, t.ex. på hyllor i affärerna (punkt 1 b). Även i EG-rekom- mendationen anges att medlemsstaterna rekommenderas att undanta tobaksvaror från självbetjäning i butiker (punkt 1 b).

Frågan om självbetjäning har tidigare behandlats av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll i dess betänkande (SOU 2004:88) och av regeringen i den efter- följande propositionen (prop. 2004/05:118). Den utredningen före- slog ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror på så sätt att varorna kan plockas av kunden innan betalning erlagts. Förslaget motiverades med att ett sådant förbud skulle göra åldersgränsen mer effektiv (s. 159 f.). Regeringen ansåg däremot att det inte fanns tillräckliga skäl att införa ett sådant förbud mot bakgrund av de olägenheter detta skulle innebära bl.a. för personalens arbetsmiljö och av brandskyddshänsyn. Regeringen framhöll också att tobak säljs på försäljningsställen av olika karaktär, varför ett förbud skulle kunna få konkurrenssnedvridande effekter (s. 22).

Enligt vad utredningen erfarit har det blivit alltmer ovanligt att tobaksvaror tillhandahålls på sådant sätt att varorna kan plockas av kunden innan betalning erlagts. Att så är fallet är särskilt tydligt gällande cigaretter och annan röktobak. Det är mycket ovanligt att sådana tobaksvaror är direkt tillgängliga på hyllorna i butiker. Något mera vanligt är att snus tillhandahålls i kylskåp som är placerade ute i butiker. Det förekommer också självbetjäning i den bemärkelsen att tobaksvaror finns placerade i ett ställ ovanför kassören och att kunden själv plockar ned varan innan den betalas. Även denna lös- ning har dock blivit mer och mer ovanlig. I större livsmedelsbutiker är det numera vanligt att cigaretter förvaras bakom disk, ofta i en förbutik, eller att tillhandahållande sker genom en speciell sorts varuautomat. Kunden erlägger i det här fallet betalning till kassören som lämnar över ett kvitto till kunden. Kunden söker därefter upp

162

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

en varuautomat och stoppar in kvittot i automaten varpå auto- maten ger ifrån sig varan.

Ett argument för att förbjuda självbetjäning av tobaksvaror, dvs. att kunden själv kan ta varan innan betalning erlagts, är att man därigenom förlänger proceduren att köpa tobak, vilket verkar åter- hållande på köparna. En annan fördel är att det är psykologiskt lättare för kassören att vägra köp eller begära legitimation om kunden inte redan har varan i sin besittning. Det kan därför antas att ett förbud mot självbetjäning ger kassören ökat stöd när det gäller att efterleva åldersgränsen och att försäljningen till unga som en konsekvens härav minskar. Ett ytterligare skäl är att den som inte har fyllt 18 år kan kringgå åldersgränsen genom att olovligen tillgripa tobaksvaror. I en butik är risken av naturliga skäl större för varor som placeras så att de kan plockas av kunden innan betalning erlagts jämfört med varor som tillhandahålls först efter betalning. Detta gäller särskilt varor som är mycket stöldbegärliga, som exempel- vis tobaksvaror. Ett förbud mot självbetjäning skulle alltså även minska ungas möjlighet att olovligen komma över tobaksvaror.

Regeringen har, som nämnts ovan, tidigare valt att inte föreslå ett förbud mot självbetjäning. Vad gäller personalens arbetsmiljö vill utredningen framhålla att det trots ett förbud mot självbetjäning kommer att vara tillåtet att tillhandahålla tobaksvaror genom att placera dessa så att kunden själv kan hämta dem. Till skillnad mot i dag måste kunden dock betala för varorna innan han eller hon tillåts ta dem. Med en sådan lösning torde personalens arbetsmiljö inte försämras. Tvärtom kan ett förbud mot självbetjäning vara posi- tivt för personalens arbetsmiljö genom att risken minskar för att de anställda ska utsättas för konflikter eller konfrontationer med kunder som redan tagit en vara men som inte bör tillåtas genomföra köpet. Utredningen kan inte heller se att det finns några brandskyddshänsyn av vikt i sammanhanget.

Vad gäller risken för konkurrenssnedvridande effekter anser utredningen inte denna som särskilt stor, med hänsyn till att självbetjäning av tobaksvaror numera inte är särskilt vanlig. I den mån en sådan risk kan föreligga bör den emellertid accepteras med hänsyn till tobaksvarornas hälsofarliga karaktär och till den inter- nationella synen på självbetjäning av dessa varor.

Sammanfattningsvis anser utredningen att argumenten för ett förbud mot självbetjäning väger tyngre än argumenten emot. Utredningen föreslår därför att ett sådant förbud införs. Förbudet bör formuleras på det sättet att tobaksvaror som säljs till konsu-

163

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

menter inte får tillhandahållas på sådant sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts.

10.6Kommunal samverkan

Utredningens förslag: Kommuner ska kunna träffa avtal om

-att tillsynsuppgifter som en kommun har ska fullgöras av en annan kommun och

-att en person som är anställd av en kommun ska få fatta beslut på en annan kommuns vägnar.

En effektiv kommunal tillsyn är grundläggande för att uppnå en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns i tobakslagen. Kommunerna har dock mycket olika ambitionsnivåer när det gäller tillsyn enligt tobakslagen. En del kommuner är aktiva och bedriver ett effektivt tillsynsarbete medan det i andra kommuner finns ett betydande utrymme för förbättring. Många - framför allt mindre - kommuner har svårt att upprätthålla en tillfredsställande tillsyn. Detta beror i många fall på bristande resurser och på att tillsynen inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. En annan förklaring kan, när det gäller de minsta kommunerna, vara att den samlade kunskapen inom tillsynen är kopplad till ett fåtal personer, vilket leder till en i verksamheten inbyggd sårbarhet.

Sedan 1997 är det enligt 3 kap. 3 a § kommunallagen (1991:900) möjligt för kommunerna att samarbeta inom en gemensam nämnd om uppgifter som är gemensamma. Beslut fattas formellt av den kommun som har tillsatt nämnden. De samarbetsformer som kom- munallagen erbjuder kräver en relativt omfattande anpassning av organisation och arbetsformer och har sedan bestämmelsen infördes bara utnyttjats i begränsad utsträckning.

Inom en del områden har möjligheter skapats för kommuner att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter. När det gäller samverkan om tillsyn ger exempelvis miljöbalken sådana möj- ligheter. Enligt 26 kap. 7 § miljöbalken får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt balken ska skötas helt eller delvis av den andra kom- munen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. Kommunen får vidare, efter överenskommelse med en annan kommun, uppdra åt anställda i den kommunen att

164

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunallagen, dvs. ärenden som exempelvis avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Bestämmelser med mot- svarande innehåll finns i 14 § livsmedelslagen. En liknande bestäm- melse finns även i 7 kap. 16 alkohollagen. Enligt denna bestämmelse får kommunen träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt alkohollagen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra vissa närmare angivna ärenden. Det finns i alkohollagen ingen bestämmelse enligt vilken kommunen får uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden.

En möjlighet till samverkan genom avtal kan vara av betydelse framför allt för mindre och resurssvaga kommuner. Ett utökat samarbete skulle kunna minska sårbarheten i den enskilda kom- munen och samtidigt ge tillsynspersonalen samma möjligheter att specialisera sig som tillsynspersonal i större kommuner. Det kan många gånger, framför allt i kommuner med mindre antal ärenden, framstå som mer ändamålsenligt att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter än att använda sig av kommunallagens samarbetsformer.

Mot denna bakgrund anser utredningen att kommunerna bör få samma möjligheter att anlita andra kommuner för att utföra upp- gifter inom tobakstillsynen som de i dag har enligt miljöbalken och livsmedelslagen.

När det gäller den närmare innebörden av de föreslagna sam- verkansmöjligheterna kan följande sägas. En utgångspunkt för för- slaget är att varje kommun ska behålla ansvaret för sin verksamhet även om kommunen anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Den föreslagna möjligheten att delegera själva beslutande- rätten till andra kommuners personal innebär att den anställde ges rätt att handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta beslut i ärendena i den delegerande kommunens namn. Delegeringen med- för inte att arbetsgivarförhållandena ändras utan delegaten är fort- farande formellt sett anställd i den andra kommunen. I sekretess- hänseende kommer den anställde dock att betraktas som en del av den delegerande kommunen, jfr 1 kap. 6 § och 15 kap. 6 § sekretess- lagen (1980:100). Delegeringen skiljer sig till sin natur i princip inte från den delegering av beslutsrätt som en kommunal nämnd enligt kommunallagens bestämmelser har rätt att lämna till anställda i den

165

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

egna kommunen. Därutöver innebär förslaget att kommunerna ges möjlighet att genom avtal lämna över vissa uppgifter till en annan kommun utan att beslutanderätten överlämnas. Det kan exempelvis röra sig om tillsynsbesök, provköp eller olika utredningar av betydelse för tillsynen.

10.7Försäljningsförbud

Utredningens förslag: Det införs en möjlighet för kommunen att förbjuda fortsatt försäljning för en näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter och som inte följer bestämmelserna i tobakslagen. Om ett förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela varning.

Förbud att fortsätta försäljningen får meddelas för en tid av högst sex månader.

Ett beslut om förbud mot fortsatt försäljning eller varning gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet.

Beslut om försäljningsförbud eller varning kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobak i strid med ett meddelat försäljningsförbud ska dömas för olovlig tobaks- försäljning till böter eller fängelse i högst ett år.

Kommunerna får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att tobakslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite.

I förarbetena till tobakslagen anges att avsikten inte är tillsyns- myndigheten ska kunna helt förbjuda en näringsidkare att sälja tobak under en viss tid (prop. 1995/96:228 s. 23). Regeringen övervägde att införa en möjlighet till försäljningsförbud efter förebild i 7 kap. 21 § alkohollagen. Proportionalitetsskäl talade dock mot detta. Enligt regeringen fanns det nämligen många små säljställen där tobak svarar för en betydande del av omsättningen och där även ett tillfälligt förbud att sälja tobak skulle medföra att verksamheten måste upp- höra. Något möjlighet till försäljningsförbud föreslogs därför inte.

Frågan om försäljningsförbud har även behandlats i en senare proposition (prop. 2001/02:64). Regeringen föreslog i den propo-

166

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

sitionen vissa åtgärder för att förbättra efterlevnaden av ålders- gränsen, bl.a. anmälningsplikt för näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror till konsument. Inte heller vid det tillfället föreslogs emellertid någon möjlighet till försäljningsförbud. Regeringen fram- höll dock att den avsåg att noga följa att de föreslagna åtgärderna i tillräcklig grad förbättrade efterlevnaden av åldersgränsen. Om efterlevnaden inte förbättrades ansåg regeringen att det borde över- vägas att införa bestämmelser om försäljningsförbud.

Som framgått i bl.a. avsnitt 6.2 är efterlevnaden av bestämmelserna om åldersgräns fortfarande otillfredsställande. I KPMG:s undersök- ning har mer än hälften av de tillfrågade kommunerna föreslagit att det införs en möjlighet att meddela tillfälliga försäljningsförbud. Flera kommuner som utredningen varit i kontakt med har fram- hållit värdet av att en bestämmelse om försäljningsförbud införs. Även vissa av länsstyrelserna har föreslagit att en sådan bestäm- melse införs. Ett försäljningsförbud kan, av de skäl regeringen ut- talat i propositionen 1995/96:228, i det enskilda fallet innebära en mycket ingripande sanktion. De lagstiftningsåtgärder som hittills vidtagits har emellertid visat sig vara otillräckliga för att uppnå en efterlevnad av åldersgränsen. Utredningen anser därför att tiden nu är mogen för att införa en bestämmelse om försäljningsförbud. Det föreslagna försäljningsförbudet är avsett främst för överträdelser av bestämmelserna om åldersgräns (12 och 12 a §§ tobakslagen). Det bör dock kunna tillämpas även vid andra allvarliga eller upprepade överträdelser av tobakslagen.

Det saknas anledning att ge andra tillsynsmyndigheter än kom- munerna möjlighet att besluta om försäljningsförbud.

Försäljningsförbud innebär att försäljningen av tobaksvaror måste upphöra under viss tid. Detta är den mest ingripande åtgärden som kommunen kan använda sig av. Försäljningsförbud bör därför tillämpas med viss restriktivitet även i de fall försäljning av tobaks- varor till minderåriga har förekommit. I de fall det i och för sig föreligger grund för försäljningsförbud, men förbud i det enskilda fallet anses vara en alltför ingripande åtgärd, bör kommunen ha möjlighet att meddela varning. Varning utgör en möjlighet för kommunen att markera att den uppfattar en överträdelse som allvarlig, även om verksamheten inte förbjuds.

Det är rimligt att försäljningsförbudet tidsbegränsas till högst sex månader. Vid bedömningen av försäljningsförbudets längd bör tillsynsmyndigheterna beakta exempelvis hur allvarlig överträdelsen är och det men som ett förbud förorsakar näringsidkaren.

167

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

Ett beslut om försäljningsförbud eller varning bör som huvud- regel gälla omedelbart, oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft. Kommunen kan dock förordna att ett sådant beslut inte ska gälla förrän det vunnit laga kraft. Vidare kan inhibition yrkas i sam- band med överklagande till förvaltningsdomstol.

I syfte att säkerställa efterlevnaden av meddelade försäljnings- förbud finns det behov av att införa en särskild sanktion. Av samma skäl som anges i avsnitt 10.1 anser utredningen att kriminalisering bör väljas framför sanktionsavgift. Den som tillhandahåller tobak i strid med meddelat försäljningsförbud ska alltså kunna dömas för brott. Att vägra rätta sig efter ett förvaltningsbeslut av aktuell karaktär får anses utgöra en förhållandevis allvarlig gärning. Straffskalan bör därför vara densamma som den utredningen föreslår för tobaksför- säljning till minderåriga, dvs. böter eller fängelse i högst ett år (se avsnitt 10.8). Gärningen bör också rubriceras olovlig tobaksförsälj- ning. Liksom beträffande övriga fall av olovlig tobaksförsäljning bör gärning som är att anse som ringa inte vara straffbar.

Enligt tobakslagen ska den som överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte dömas till ansvar enligt tobakslagen för gär- ningar som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Bestämmelsen ger utryck för den allmänna principen att det inte bör vara möjligt att ingripa med straff och vitespåföljd mot samma förfarande. Skälet härtill är att undvika dubbelbestraffning. Denna ordning bör gälla även för försäljningsförbud. Det bör noteras att förbudet mot att använda både straff och vite vid samma gärning endast äger tillämpning när det rör sig om gärningsidentitet i både tid och rum och dessutom att åtal och föreläggande riktar sig mot samma person. Det är t.ex. möjligt att straffa ett förfarande i förfluten tid och använda vite för att framtvinga rättelse för framtiden. Vidare kan ett viteshot riktas mot ett företag som är en juridisk person samtidigt som en driftsansvarig person i företaget kan drabbas av straff.

168

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

10.8Övriga sanktioner

Utredningens förslag: Straffmaximum för olovlig tobaksför- säljning som avser brott mot bestämmelserna om åldersgräns höjs från sex månaders till ett års fängelse.

Utredningens bedömning: Det bör i tobakslagen inte införas några bestämmelser om påföljdsbestämning som avviker från bestämmelserna om påföljdsbestämning i brottsbalken.

Ansvar för olovlig tobaksförsäljning kan i dag aktualiseras i tre olika situationer. Ansvar kan sålunda ådömas den som:

1.uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller på annat sätt lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år, eller

2.uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut tobaksvara om det finns särskild anledning att anta att den är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år, eller

3.uppsåtligen i näringsverksamhet tillhandahåller tobaksvara till konsument, om varan saknar varningstexter eller innehållsdekla- ration eller om text eller deklaration är uppenbart oriktig.

Utredningen har i avsnitt 10.1 och 10.7 föreslagit att straff för brott mot tobakslagens bestämmelser ska kunna utdömas i ytter- ligare två situationer. Enligt förslaget ska ansvar kunna ådömas den som:

4.uppsåtligen eller av oaktsamhet i näringsverksamhet bedriver försäljning av tobaksvaror till konsument utan att först ha anmält försäljningen till kommunen, eller

5.uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror i strid med meddelat försäljningsförbud.

I ingen av de nämnda situationerna ska dömas till ansvar om gär- ningen är att anse som ringa.

Straffskalan för olovlig tobaksförsäljning är i dag böter eller fängelse i högst sex månader. Straffskalan anger hur allvarligt lag- stiftaren anser att brottet generellt sett bör bedömas i förhållande till andra brott. Det kan härvid konstateras att straffskalan för olovlig tobaksförsäljning är densamma som för förhållandevis baga-

169

Närmare överväganden och förslag SOU 2009:23

tellartade brott som exempelvis snatteri och egenmäktigt för- farande.

Utredningen anser att olovlig tobaksförsäljning, som avser brott mot bestämmelserna om åldersgräns (12 § första och andra stycket tobakslagen), i allmänhet är ett allvarligare brott än vad som av- speglas i dagens straffskala. Skyddsintresset är tydligt; att förhindra att barn och ungdomar under 18 år får tillgång till tobak. Däri- genom skyddas de mot tobakens skadeverkningar. Denna typ av olov- lig tobaksförsäljning kan dock bestå av vitt skilda gärningar. Det kan röra sig om allt från försäljning av ett enstaka paket cigaretter till tobaksförsäljning som utgjort led i en verksamhet som bedrivits systematiskt, i större omfattning och som riktat sig särskilt till unga personer. Det finns därför behov av en tämligen vidsträckt straff- skala, där såväl dagsböter som fängelse ingår. Att olovlig tobaksför- säljning, som avser brott mot bestämmelserna om åldersgräns, är ett allvarligare brott än vad som hittills avspeglats i straffskalan bör därför uttryckas på det sättet att straffmaximum höjs till ett års fängelse. En annan fördel med att straffskalan höjs på detta sätt är att möjligheten att använda straffprocessuella tvångsmedel ökar.

I avsnitt 10.7 föreslår utredningen att olovlig tobaksförsäljning, som avser överträdelse av ett försäljningsförbud, ska ha samma straffskala som den nu föreslagna. Försäljning av tobaksvaror utan att anmälan till kommunen gjorts får däremot ses som ett lindrigare brott och straffskalan föreslås därför stanna vid fängelse i högst sex månader.

I utredningens uppdrag ingår vidare att överväga om ett nytt system kan införas med sanktioner i en stegrande skala, dvs. att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser. Här behandlas först straffrättsliga sanktioner.

Som anges i kapitel 4 finns i vissa länder system med i förväg fastställda bötesbelopp i en stegrande skala. Detta innebär att det döms ut en viss bot vid den första överträdelsen, en högre bot vid den andra överträdelsen, en ännu högre bot vid den tredje över- trädelsen etc. Det kan vara fråga om antingen straffrättsliga böter eller administrativa böter. System med bötesbelopp i stegrande skala finns i bl.a. Nederländerna och Kanada (se avsnitt 4.7 och 4.10). System av detta slag är främmande för svensk rättstradition.

I avsnitt 3.7 finns en redogörelse för BrB:s bestämmelser om på- följdsbestämning. Av redogörelsen framgår hur återfall i brott han- teras i påföljdssystemet. Den nuvarande regleringen är enligt utred-

170

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

ningens uppfattning tillräcklig för att hantera problematiken med återfall i brott. Någon särskild reglering föreslås därför inte.

När det gäller de administrativa sanktionerna menar utredningen att detta tankesätt redan i dag genomsyrar systemet. Vid bristande efterlevnad kan tillsynsmyndigheten först försöka nå rättelse på frivillig väg genom råd och förslag till åtgärder. När detta inte hjälper kan tillsynsmyndigheten ta till föreläggande eller förbud, eventuellt i förening med vite. I förekommande fall kan varning eller försälj- ningsförbud tillgripas.

Enligt direktiven ska utredningen också överväga om det bör göras en åtskillnad mellan näringsidkaren, ofta butiksinnehavaren, och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingrip- ande åtgärder än butiksbiträdet. I denna fråga vill utredningen framhålla vad som anförs i förarbetena till lagen (prop. 1995/96:228 s. 28). Där anges att vid straffmätningen skillnad bör göras mellan de fall då en butiksinnehavare själv genomfört försäljningen och de fall då en oerfaren yngre anställd lämnat ut tobaksvaran. Utred- ningen instämmer i detta och vill tillägga att åtskillnad givetvis också kan göras i andra fall. Det finns alltså en möjlighet för dom- stolarna att, inom ramen för det befintliga påföljdssystemet, göra en åtskillnad mellan näringsidkaren och butiksbiträdet så att närings- idkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet när omständigheterna i det enskilda fallet föranleder detta. Den nuvarande regleringen är enligt utredningens uppfattning tillräcklig och någon särskild reglering föreslås därför inte. Som utredningen anger i avsnitt 10.2 bör dessutom det förhållandet att näringsidkaren inte lämnat information och stöd till de anställda medföra att det finns ett större utrymme än eljest att bedöma biträdets gärning som ringa och därmed fri från ansvar.

10.9Förverkande

Utredningens förslag: Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Vid förverkande av tobaksvara som varit föremål för brott enligt 12 § första eller andra stycket tobakslagen gäller inte be- stämmelserna i 36 kap. 5 § brottsbalken om hos vem förverk- ande får ske.

171

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

I tobakslagen finns ingen särskild förverkandebestämmelse som är kopplad till straffbestämmelsen i 27 §. Detta avviker från motsvar- ande reglering i alkohollagen och lagen om detaljhandel med nikotin- läkemedel. Enligt motiven till tobakslagen (prop. 1995/96:228 s. 28) har detta sin förklaring bl.a. i att tillsynsmyndighet enligt 21 § tobaks- lagen får besluta att tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid med lagen.

Som anges i avsnitt 3.8 är tillämpningsområdet för de allmänna bestämmelserna i 36 kap. BrB begränsat vid olovlig tobaksförsälj- ning. Exempelvis torde varken tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller utbyte av sådant brott i normalfallet kunna förverkas med stöd av dessa bestämmelser. Det är inte heller möjligt att uppnå syftet med förverkande genom att ta hand om tobaksvaror enligt 21 § tobakslagen.

Det är enligt utredningen rimligt att kunna förverka en tobaksvara när tobaksvaran varit föremål för brott enligt tobaks- lagen, på samma sätt som kan ske med nikotinläkemedel. När det är fråga om olovlig tobaksförsäljning till en minderårig eller till en vuxen som har för avsikt att lämna över tobaksvaran till en minder- årig, bör förverkande också kunna ske hos den minderårige eller hos den vuxne som köpt tobaksvaran. Även utbyte av brott bör kunna förverkas. Förverkande av utbyte av brott fyller en viktig funktion eftersom det inte bara hindrar gärningsmannen från att göra vinning på sin brottslighet utan även kan motverka fortsatt brotts- lighet. Utredningen föreslår därför att tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska kunna förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Som anges i avsnitt 3.8 finns i BrB bestämmelser som reglerar hos vem förverkande får ske. Dessa bestämmelser gäller, om inte annat anges, även förverkande som sker med stöd av specialstraff- rättsliga bestämmelser, t.ex. förverkande enligt tobakslagen. Enligt bestämmelserna i BrB kan förverkande i princip endast ske hos gär- ningsmannen eller annan som fått vinning av brottet. I förevarande fall skulle detta innebära att förverkande kan ske hos en närings- idkare som olovligen sålt tobak till en minderårig eller till en vuxen som har för avsikt att lämna över tobaksvaran till en minderårig. Däremot kan förverkande med stöd av BrB i den angivna situa- tionen inte ske hos den minderårige eller hos den vuxne som köpt tobaksvaran. För att förverkande ska kunna ske hos dessa personer krävs en särreglering i tobakslagen, enligt vilken förverkande kan

172

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

ske även hos annan än den kategori personer som anges i BrB. Med stöd av särregleringen kan polisen, t.ex. i en situation då polisen iakttagit olovlig tobaksförsäljning till en minderårig, ta tobaksvaran från den minderårige i syfte att få den förverkad.

10.10Polisen tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen

Utredningens förslag: Kommunen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om handel i tobakslagen. Polis- myndigheten ska dock vara tillsynsmyndighet vid sidan av kom- munen. Polismyndigheten ska även lämna andra tillsynsmyndig- heter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder.

FHI utövar den centrala tillsynen över tobakslagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen bl.a. när det gäller bestämmelserna om åldersgräns (12 § och 12 a §), styckeförsäljning (12 b §) samt anmälan och egentillsyn (12 c §). Den omedelbara tillsynen över dessa bestämmelsers efterlevnad utövas av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet.

Vissa av de angivna bestämmelserna är straffsanktionerade. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller på annat sätt lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år kan döms till ansvar (12 § första stycket). Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut en tobaksvara om det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år (12 § andra stycket). Förbudet mot styckeförsäljning i 12 b § tobakslagen är inte straff- sanktionerat i tobakslagen. Försäljning av lösa cigaretter är dock straffbelagt i lagen om tobaksskatt.

Utredningen har i avsnitt 10.1 och 10.7 föreslagit att straff- ansvar ska kunna utdömas i ytterligare två situationer. Enligt för- slaget ska ansvar kunna ådömas den som:

1.uppsåtligen eller av oaktsamhet i näringsverksamhet bedriver försäljning av tobaksvaror till konsument utan att först ha an- mält försäljningen till kommunen, eller

173

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

2.uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer tobaksvaror i strid med meddelat försäljningsförbud.

Enligt 2 § polislagen (1984:387) har polisen bl.a. till uppgift att före- bygga brott samt bedriva spaning och utredning om brott som hör under allmänt åtal. Samtliga de brott som nämnts ovan hör under allmänt åtal och ska alltså förebyggas och utredas av polisen. Enligt 3 § polislagen ska polisen samarbeta med myndigheter och organi- sationer vilkas verksamhet berör polisverksamheten. Det borde alltså vara huvudregel att polisen och kommunerna samarbetar vad gäller efterlevnaden av de straffsanktionerade bestämmelserna i tobaks- lagen. Enligt vad utredningen erfarit förekommer sådant samarbete i vissa kommuner, men långt ifrån i alla. I den undersökning som KPMG utfört för utredningens räkning, föreslår vissa kommuner att det införs ett delat tillsynsansvar mellan kommuner och polisen i syfte att underlätta tillsynen och användningen av sanktioner för båda parter.

Utredningen instämmer i dessa synpunkter och ser det också som angeläget att lyfta fram polisens ansvar på tobaksområdet. I sammanhanget förtjänar nämnas att polisen, tillsammans med kom- munen, enligt alkohollagen har tillsynsansvar över detaljhandeln med folköl. Kommunens tillsyn över bestämmelserna om handel i tobakslagen är ofta kombinerad med motsvarande tillsyn över detalj- handeln med folköl. Det är därför ägnat att underlätta kommun- ernas tillämpning om bestämmelserna om den omedelbara tillsynen i tobakslagen utformas på samma sätt som i alkohollagen. Vidare skapas förutsättningar för att ta vara på de erfarenheter som vunnits vid alkoholtillsynen och att utnyttja de samarbetsformer som ut- formats på det området.

Samtidigt bör framhållas att polisen och kommunen självfallet har olika roller när det gäller utövandet av den omedelbara tillsynen. Polisens primära uppgift är att ingripa mot begångna brott, medan kommunens uppgift är framåtsyftande och ska säkerställa att regel- systemet följs i framtiden. De båda myndigheternas insatser kan där- för stärka varandra. Hur detta kan ske bör beaktas vid utvecklingen av de lokala samarbetsformerna.

För att polisen och kommunen ska kunna utbyta information angående tillsynen och observationer som gjorts i anslutning till denna bör polisens tillsynsansvar sammanfalla med kommunens, även om det i första hand är fråga om att övervaka bestämmelserna om handel. Kommunernas ansvar föreslås i avsnitt 10.12 utsträckas till

174

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

att även omfatta föreskrifterna i 9 och 11 §§ om varningstexter m.m. såvitt gäller förhållanden på försäljningsställen. Detsamma bör då gälla för polisens del.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att kommunen och polisen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen. Eftersom kommunerna, till skillnad från polisen, har möjlighet att finansiera sin tillsyn genom avgifter från tillsynsobjekten, bör den löpande tillsynen i första hand an- komma på kommunerna. När kommunen stöter på särskilda svårig- heter kan dock tillsyn behöva genomföras tillsammans med polisen. Kommunen bör vidare kontinuerligt informera polisen om anmälda försäljningsställen, meddelade försäljningsförbud m.m.

Polisen bör därutöver på begäran kunna ge kommunen det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder, en uppgift som för närvarande åvilar kronofogdemyndigheten. Att kronofogdemyndig- heten anlitas torde dock knappast förekomma i praktiken. De situa- tioner där biträde kan behövas, t.ex. om näringsidkaren vägrar kom- munen tillträde eller uppträder hotfullt, är sådana att hjälp av polisen i allt fall måste begäras.

10.11 Överklagande av kommuns beslut

Utredningens förslag: Beslut som en kommun fattat enligt tobakslagen eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Beslut som en kommun fattat enligt tobakslagen eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen får i dag överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Ordningen att kommunens beslut överklagas till läns- styrelsen avviker från huvudregeln om överklagande i 22 a § för- valtningslagen (1986:223). Enligt denna bestämmelse överklagas beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut som kommunen fattar enligt alkohollagen överklagas i samma ordning som enligt förvalt- ningslagen.

Utredningen föreslår i avsnitt 10.7 att det införs en möjlighet för kommunen att förbjuda fortsatt försäljning om näringsidkaren

175

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

inte följer bestämmelserna i tobakslagen. Om förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd får kommunen i stället meddela närings- idkaren varning.

Försäljningsförbud kan i det enskilda fallet innebära en mycket ingripande åtgärd för den som meddelas förbudet. När ett för- säljningsförbud aktualiseras måste kommunen ta ställning till en rad olika frågor av juridisk natur som är förhållandevis kompli- cerade, t.ex. om det föreligger grund för försäljningsförbud, om varning ska meddelas i stället för försäljningsförbud, hur lång tid försäljningsförbudet ska meddelas och om beslutet ska gälla omedel- bart eller först när det vunnit laga kraft.

På grund av försäljningsförbudets ingripande natur och då det innefattar flera tämligen komplicerade juridiska bedömningar bör det enligt utredningens uppfattning finnas en möjlighet för den en- skilde att överklaga direkt till domstol. Även övriga överklagbara beslut som en kommun meddelar enligt tobakslagen bör då följa samma överklaganderegler. Denna ordning gäller dessutom enligt förvaltningslagen och för beslut som kommunen fattar enligt alko- hollagen. Utredningen förslår därför att beslut som en kommun fattar enligt tobakslagen eller enligt en föreskrift som har med- delats med stöd av lagen ska få överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Liksom i dag bör gälla att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

10.12 En effektivare tillsyn

Utredningens förslag: Kommunen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna om varningstexter m.m. i 9 och 11 §§ tobakslagen när det gäller förhållanden i eller i anslutning till försäljningsställen.

Kommunen och polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden av betydelse för deras tillsyn. En kommun som fattat beslut enligt tobakslagen ska sända en kopia av beslutet till Statens folkhälsoinstitut samt den länsstyrelse och polismyn- dighet som berörs av beslutet.

Rätten att besluta om omhändertagande av tobaksvaror samt rätten till tillträde och att göra undersökningar m.m. begränsas till de centralt ansvariga tillsynsmyndigheterna samt kommunen.

Utredningens bedömning: En bättre efterlevnad av bestäm- melserna om åldersgräns förutsätter att kommunerna utövar en

176

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

effektiv tillsyn och att Statens folkhälsoinstitut och länsstyrelserna lämnar information, råd och stöd av hög kvalitet till kommunerna. I syfte att effektivisera tillsynen kan kommunerna

-i större utsträckning använda sig av möjligheten att ta ut av- gift enligt 19 b § tobakslagen,

-i större utsträckning delegera beslutanderätten gällande sank- tioner enligt tobakslagen,

-informera kommuninvånarna om tillsynsresultaten, samt

-samordna tillsynen över detaljhandeln med tobak med till- synen över detaljhandeln med folköl och nikotinläkemedel.

I syfte att effektivisera tillsynen kan Statens folkhälsoinstitut och länsstyrelserna genomföra och redovisa jämförelser mellan sina respektive tillsynsobjekt.

Tillsynen över bestämmelserna om handel m.m., däribland bestäm- melserna om åldersgräns, utövas på central nivå av FHI, på regional nivå av länsstyrelserna och på lokal nivå av kommunerna. Det är alltså kommunerna som utövar den omedelbara tillsynen och som därmed har direktkontakt med näringsidkarna som säljer tobaks- varor till konsumenter. Detta innebär att det är kommunerna som på olika sätt kontrollerar att näringsidkarna följer bestämmelserna om åldersgräns och som i sin verksamhet använder sig av admini- strativa sanktioner gentemot näringsidkare som inte följer bestäm- melserna.

Kommunernas tillsyn är alltså av fundamental betydelse för att uppnå en bättre efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns. Som angetts tidigare (se bl.a. avsnitt 10.6) har kommunerna mycket olika ambitionsnivåer vad gäller tillsynen. En del kommuner är aktiva och bedriver ett effektivt tillsynsarbete medan andra – fram- för allt mindre – kommuner bara bedriver en mycket begränsad tillsyn. En effektiv tillsyn förutsätter normalt ett strukturerat arbete enligt en tillsynsplan. Andra nyckelingredienser i en effektiv tillsyn är regelbundna tillsynsbesök i informations- och kontrollsyfte, prov- köpsundersökningar och användande av sanktioner när så är befogat. Det finns kommuner som inte arbetar med någon av dessa arbets- metoder. I dessa kommuner kan tillsynen knappast anses vara till- fredställande.

177

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

Utredningen har ovan föreslagit flera åtgärder som syftar till att effektivisera och underlätta kommunernas tillsyn, bl.a. skärpta krav på anmälan, mera långtgående sanktionsmöjligheter, möjlighet till kommunal samverkan och lagstadgat tillsynsansvar för polisen. För att de föreslagna åtgärderna ska få önskad effekt måste de få genom- slag i kommunernas tillsynsverksamhet. Ett bekymmer i samman- hanget är vidare att många kommuner inte använder sig av de metoder och sanktioner som redan nu står till buds. I många fall beror detta sannolikt på att tillsynspersonalen inte har tillräcklig kunskap eller tillräckliga resurser att tillämpa bestämmelserna. För att de förslagna åtgärderna ska leda till en bättre efterlevnad av åldersgränsen är det därför viktigt att tillsynspersonalen får till- räcklig utbildning och ges tillräckliga resurser att tillämpa bestäm- melserna. I syfte bl.a. att underlätta för tillsynspersonalen har utred- ningen såvitt är möjligt försökt anpassa tobaksregleringen till mot- svarande regler gällande detaljhandel med folköl och nikotinläke- medel.

För att kommunerna ska kunna sköta sin tillsyn på ett effektivt sätt är det viktigt att FHI och länsstyrelserna ger kommunerna information, råd och stöd som håller hög kvalitet. I sammanhanget vill utredningen framhålla att FHI:s tillsynsverksamhet av regeringen har lyfts fram som ett prioriterat område (se avsnitt 7.1.2). I FHI:s regleringsbrev för budgetåret 2009 anges att institutet ska stödja arbetet med tobaksfrågor på regional och lokal nivå samt de in- satser frivilliga aktörer står för. FHI ska också stödja länsstyr- elserna och kommunerna med syfte att utveckla och skärpa till- synen av att reglerna i tobakslagen följs. Regeringen har också gett FHI i uppdrag att genomföra särskilda åtgärder inom det tobaks- förebyggande arbetet åren 2008-2010. Det ena huvudområdet är förstärkning av FHI:s tillsyn avseende tobakslagen och kompetens- och utbildningsinsatser för länsstyrelser och kommuner. Utred- ningen noterar att FHI numera tillmäter tobaksfrågan större betydelse än tidigare. Om utredningens förslag leder till en ny reglering är det av stor vikt att FHI ytterligare intensifierar sin information, råd och stöd till länsstyrelserna och kommunerna. Det är också viktigt att FHI i samarbete med länsstyrelserna och kom- munerna utvecklar informationsmaterial och kampanjer som vänder sig till berörda näringsidkare och klargör de ökade krav som ställs på den som säljer tobaksvaror till konsumenter.

Till skillnad från vad som gäller beträffande bestämmelserna om handel m.m. är FHI ensam tillsynsmyndighet när det gäller be-

178

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

stämmelserna om varningstexter m.m. i 9 och 11 §§ tobakslagen. FHI har föreslagit att kommunerna bör utöva den omedelbara tillsynen över dessa bestämmelser när det gäller förhållanden på eller i anslutning till försäljningsställen. Skälet till detta är att FHI, som är en central tillsynsmyndighet utan någon decentraliserad tillsynsfunktion, har sämre möjligheter än kommunerna att utöva en effektiv lokal tillsyn. Utredningen delar FHI:s bedömning och föreslår att kommunernas tillsyn utvidgas på angivet sätt.

FHI har vidare förordat att en kommun som fattat beslut i ärende enligt tobakslagen ska sända en kopia av beslutet till myn- digheten. Enligt FHI skulle en sådan underrättelseskyldighet vara till hjälp för FHI i dess tillsyn. Utredningen delar FHI:s upp- fattning. Länsstyrelsernas och polismyndigheternas tillsyn skulle också underlättas om de får del av beslut i ärenden enligt tobaks- lagen. Förutom FHI bör därför även berörd länsstyrelse och polis- myndighet tillställas sådana beslut.

När det gäller länsstyrelsernas tillsynsarbete finns det, på lik- nande sätt som hos kommunerna, olika ambitionsnivåer. Detta framgår bl.a. av KPMG:s undersökning, enligt vilken många av de tillfrågade kommunerna är missnöjda med länsstyrelsernas infor- mations- och rådgivning. Utredningen vill här påpeka att även läns- styrelserna spelar en viktig roll för att uppnå en förbättrad efter- levnad av bestämmelserna om åldersgräns. Att så är fallet har lyfts fram i länsstyrelsernas regleringsbrev för budgetåret 2009. I regler- ingsbrevet anges att länsstyrelserna ska samordna och utveckla till- synen på tobaksområdet. Bland annat ska länsstyrelserna ha en läns- samordnarfunktion med uppgift att samordna och utveckla arbetet med att uppnå målet för samhällets insatser inom tobaksområdet. Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att länsstyrelserna har en långsiktig planering vad gäller det regionala tillsynsarbetet.

I en del kommuner handläggs tillsynen över detaljhandeln med tobak av personal inom socialtjänsten. Regeringen har i lagråds- remissen Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten föreslagit att tillsyns- och tillståndsverksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade förs över från länsstyrelserna till Socialstyrelsen och samordnas med Socialstyrelsens tillsyn av hälso- och sjuk- vården. Detta påverkar dock inte länsstyrelsernas arbete med tillsyn över tobakslagen. Länsstyrelsernas tillsyn enligt tobakslagen anses nämligen främst vara en del av folkhälsoarbetet och enligt regeringen bör denna tillsyn därför vara kvar på länsstyrelsen (a.a. s. 45 f.).

179

Närmare överväganden och förslag

SOU 2009:23

Utredningen vill dock framhålla vikten av att tobakstillsynen upp- märksammas så att förutsättningarna för denna inte försämras vid de eventuella omorganisationer av länsstyrelsernas tillsynsverksamhet som kan föranledas av de kommande lagändringarna.

Enligt 21 § tobakslagen får en tillsynsmyndighet besluta att en tobaksvara ska tas om hand, om den bjuds ut till försäljning eller uppenbart är avsedd att bjudas ut till försäljning i strid mot tobaks- lagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av tobaks- lagen. Enligt lagens ordalydelse har alltså samtliga tillsynsmyn- digheter som nämns i tobakslagen rätt att besluta om omhänder- tagande. Till följd av ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna använder sig dock länsstyrelserna inte av möjligheten att besluta om omhändertagande. Såvitt känt har ingen länsstyrelse hittills meddelat något sådant beslut. Med hänsyn till länsstyrelsernas roll och uppgifter (jfr 19 b § i lagförslaget) har de heller inte behov av en sådan befogenhet. Vad gäller polisen finns inget behov av att utnyttja den särskilda bestämmelsen i tobakslagen. Mot denna bak- grund anser utredningen att rätten att besluta om omhändertagande av tobaksvaror lämpligen bör gälla endast de centralt ansvariga till- synsmyndigheterna samt kommunen.

Motsvarande fråga uppkommer även när det gäller 23 § tobaks- lagen, enligt vilken en tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till vissa lokaler m.m. och bl.a. där göra undersökningar och ta prover. Inte heller i det fallet synes det finnas något skäl för eller något be- hov av att låta bestämmelsen omfatta andra tillsynsmyndigheter än de centralt ansvariga samt kommunen. 23 § bör därför avgränsas på samma sätt som 21 §.

Utredningen vill avslutningsvis nämna några ytterligare tillsyns- åtgärder som kan bidra till en mer effektiv tillsyn.

För att kommunen ska kunna utöva en effektiv tillsyn måste, som nämnts ovan, tillsynsverksamheten ha tillräckliga resurser. Av KPMG:s undersökning framgår att resurserna, ställt i relation till antalet invånare i kommunen, varierar betydligt mellan kommunerna och att vissa kommuner anser att resurserna inte är tillräckliga för att bedriva en tillfredställande tillsyn. Utredningen vill i det här sammanhanget framhålla att kommunerna med stöd av 19 b § tobaks- lagen (19 c § i förslaget) får ta ut avgift för sin tillsyn av den som be- driver anmälningspliktig försäljning av tobaksvaror. Genom att ta ut tillsynsavgift kan kommunen få full kostnadstäckning för en effektiv tillsyn.

180

SOU 2009:23

Närmare överväganden och förslag

Utredningen har noterat att de kommunala nämnderna sällan använder sig av möjligheten i 6 kap. 33 § kommunallagen att delegera rätten att besluta om sanktioner enligt tobakslagen till ett utskott eller en anställd inom kommunen. I de fall delegering inte sker kan beslutsprocessen upplevas som tungrodd. Genom att delegera beslut- anderätten kan de kommunala nämnderna förkorta beslutsvägen och möjliggöra att överträdelser beivras både snabbare och effektivare. Delegation förutsätter givetvis att den som ska fatta beslut på nämndens vägnar har tillräcklig kompetens och förutsättningar för detta. Utredningen vill även erinra om förslaget om ökade möjlig- heter till samarbete mellan kommuner och möjlighet att delegera uppgifter till tjänstemän hos annan kommun (se avsnitt 10.6). Även detta bör kunna bidra till att tillsynsarbetet bedrivs mera strukturerat och effektivt än i dag.

En del kommuner informerar kommuninvånarna om tillsyns- resultaten, exempelvis genom information på kommunens hemsida, publicering i kommunens tidning eller via pressmeddelanden. Utred- ningen är positiv till dessa arbetsmetoder. Utredningen vill sam- tidigt framhålla att sådana arbetsmetoder inte får ersätta den egentliga tillsynen, utan utgör ett komplement till denna. Liknande arbets- metoder kan användas av FHI gentemot länsstyrelserna och av länsstyrelserna gentemot kommunerna. Ett system av detta slag, kallat Öppna jämförelser, används i dag av Sveriges Kommuner och Landsting och av Socialstyrelsen för att jämföra kvalitet och effek- tivitet inom hälso- och sjukvården.

Det kan ofta vara en fördel om kommunens tillsyn över detalj- handeln med tobak samordnas med tillsynen över detaljhandeln med folköl och detaljhandeln med nikotinläkemedel. Regleringen av detaljhandeln med tobak, folköl och nikotinläkemedel är täm- ligen likartad. Vidare sker detaljhandel med dessa varor till en del på samma försäljningsställen, vilket innebär att samordnade tillsyns- besök kan genomföras. Genom samordning kan således tillsynen effektiviseras. Det är också viktigt att bygga upp ett samarbete mellan kommunen och polisen och utnyttja möjligheten till informations- utbyte som öppnas genom utredningens förslag.

Utredningen vill slutligen erinra om att ett utvecklat samarbete med såväl näringsidkarna som frivilligsektorn kan förstärka de egentliga tillsynsinsatserna. Även sådana möjligheter bör tas tillvara.

181

Närmare överväganden och förslag SOU 2009:23

10.13 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2010.

Anmälan om tobaksförsäljning till kommunen behöver inte göras om försäljningen anmälts före ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser.

Inför ikraftträdandet är det av stor vikt att FHI intensifierar infor- mation, råd och stöd till länsstyrelserna och kommunerna. Det är också viktigt att FHI i samarbete med länsstyrelserna och kom- munerna utvecklar informationsmaterial och kampanjer som vänder sig till berörda näringsidkare. Med hänsyn härtill och till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet, beredningen inom regeringskansliet och riksdagsbehandlingen, bör lagändringarna kunna träda i kraft den 1 juli 2010.

Utredningen föreslår i avsnitt 10.1 att kraven på anmälan av tobaksförsäljning ändras. Den som före ikraftträdandet anmält för- säljning enligt äldre bestämmelser bör inte åläggas att göra en ny anmälan som uppfyller de föreslagna kraven. Kommunen känner ju redan till försäljningen i fråga. Om ytterligare uppgifter behövs kan kommunen begära in dem från näringsidkaren. Anmälan om tobaks- försäljning till kommunen enligt 12 f § i författningsförslaget be- höver alltså inte göras om försäljningen anmälts före ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser. I övrigt behövs inte några övergångsbe- stämmelser.

182

11 Konsekvenser

Kommittéer och särskilda utredare ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys i angivna hänseenden beträf- fande de förslag som lämnas. I det följande redovisas sådana konse- kvenser av utredningens förslag.

Enligt utredningens direktiv är det övergripande syftet med utredningens översyn att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. En förbättrad folkhälsa har stora positiva effekter. Detta motiverar att förslag läggs fram även om de i vissa avseenden innebär en ökad reglering och ökad börda för en del aktörer. Utredningen har samtidigt strävat efter att åstadkomma en förenklad och mer effektiv reglering, vilket bör underlätta tillämp- ning och förståelse hos både myndigheter och näringsidkare.

Staten

De statliga myndigheter som berörs av utredningens förslag är FHI, länsstyrelserna samt rättsväsendets myndigheter, dvs. polismyndig- heterna, Åklagarmyndigheten, domstolarna och Kriminalvårdsmyn- digheten.

FHI

Om utredningens förslag leder till en ny reglering har FHI, i egen- skap av central tillsynsmyndighet på tobaksområdet, en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om den nya regleringen till länsstyrelserna och kommunerna. Dessa uppgifter ligger inom ramen för institutets nuvarande myndighetsuppgifter och bör inte leda till ökade kostnader för institutets verksamhet. I sammanhanget vill utredningen erinra om institutets nuvarande regeringsuppdrag

183

Konsekvenser

SOU 2009:23

om särskilda åtgärder inom det tobaksförebyggande arbetet, som bl.a. avser förstärkning av institutets tillsyn avseende tobakslagen samt kompetens- och utbildningsinsatser för länsstyrelser och kommuner (avsnitt 7.1.2).

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna kommer att ha en betydelsefull roll när det gäller att lämna information och råd till kommunerna om den nya regle- ringen. Dessa uppgifter ligger inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande uppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kostnader för myndigheternas verksamhet.

Utredningen föreslår att kommuns beslut ska överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol i stället för som i dag till länsstyrelsen (avsnitt 10.11). I dagsläget överklagas kommuns beslut ytterst sällan (se bl.a. avsnitt 8.1.2) och även i fortsättningen bedöms sådana över- klaganden vara ovanliga. Förslaget innebär därför endast en marginell arbetslättnad för länsstyrelserna. Konsekvenserna för allmän förvalt- ningsdomstol beskrivs nedan.

Rättsväsendet

Utredningens förslag om skärpta tillsynsåtgärder kan inledningsvis medföra en liten ökning av antalet anmälda brott mot bestämmel- serna i 11 och 12 §§ tobakslagen. En eventuell ökning sker dock från en mycket låg nivå (avsnitt 8.2.2) och den ökade belastningen för rättsväsendet torde rymmas inom befintliga anslag. På längre sikt bidrar de skärpta tillsynsåtgärdernas brottsförebyggande effekt san- nolikt till ett minskat antal brott och en lägre belastning för rättsvä- sendet.

Utredningens förslag innebär också nykriminalisering på två områden. Utredningen föreslår sålunda att det ska vara brottsligt att sälja tobaksvaror utan att först ha anmält försäljningen till kom- munen (avsnitt 10.1) samt att sälja tobaksvaror i strid med försälj- ningsförbud (avsnitt 10.7). Nykriminaliseringen som utredningen föreslår får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt. Lik- som för övriga brott mot tobakslagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Dessa brott torde dessutom vara förhål-

184

SOU 2009:23

Konsekvenser

landevis enkla att utreda och lagföra. Utredningen bedömer att den ökade arbetsbelastningen inte leder till några nämnvärda kostnads- ökningar.

Utredningen föreslår att straffmaximum höjs för brott mot bestämmelserna i 12 § tobakslagen (avsnitt 10.8). Ändringen innebär sannolikt inte att fängelsestraff, annat än i enstaka fall, kommer att utdömas i större utsträckning än i dag. Förslaget kommer därför inte att leda till någon ökad arbetsbelastning för kriminalvården.

Förslaget om förverkande (avsnitt 10.9) innebär ingen nämnvärd ökning av arbetsbelastningen för rättsväsendet. Utredningen bedömer att förverkande kommer att ske i förhållandevis få fall. När det gäller polismyndigheternas hantering innebär förslaget en obetydlig ökning av arbetsbelastningen. Förslaget utgör närmast ett komplement till de befogenheter polisen har redan i dag enligt rättegångsbalken. Åklagar- myndigheten och de allmänna domstolarna handlägger i normalfallet förverkandefrågan tillsammans med ansvarsfrågan. Handläggningen av förverkandefrågan ingår alltså vanligtvis i hanteringen av ärendet i övrigt. Förslaget innebär därför inte heller för dessa myndigheter någon ökad arbetsbelastning.

Enligt utredningens förslag ska polisen vara tillsynsmyndighet vid sidan av kommunen och lämna andra tillsynsmyndigheter det biträde som behövs för att genomföra tillsynsåtgärder (avsnitt 10.10). Utred- ningen vill påpeka att det i första hand är kommunen som ska utöva den löpande tillsynen och att polisens roll är subsidiär till kommunens roll. Denna ordning överensstämmer med den som gäller enligt alko- hollagen. Det finns alltså redan i dag ett samarbete mellan polisen och kommunerna på ett näraliggande område, vilket innebär att kostnaden för samarbete på tobaksområdet kan hållas nere. Det ingår dessutom redan i polisens uppgift att förebygga brott mot tobakslagen samt att bedriva spaning och utreda sådana brott. Polisen måste vidare redan idag vara beredd att biträda om någon t.ex. vägrar tillsynspersonal till- träde eller uppträder hotfullt. Utredningen bedömer att den ökade arbetsbelastningen för polisen blir marginell och ryms inom befintliga anslag.

Som angetts ovan föreslår utredningen att kommuns beslut ska överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol i stället för som i dag till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut överklagas idag till allmän för- valtningsdomstol. Utredningens förslag innebär alltså att instansked- jan kortas. I dagsläget överklagas kommuns beslut ytterst sällan och även i fortsättningen bedöms sådana överklaganden vara ovanliga.

185

Konsekvenser

SOU 2009:23

Några ytterligare resurser behöver därför inte tillföras de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Kommunerna

Kommunerna kommer att ha en viktig roll när det gäller att lämna information och råd om den nya regleringen till berörda närings- idkare. Dessa uppgifter ligger inom ramen för kommunernas nuva- rande uppgifter på tobaksområdet och bör inte leda till ökade kost- nader för deras verksamhet.

Utredningens förslag om skärpta krav på anmälan (avsnitt 10.1) innebär ett visst arbete för kommunerna i form av granskning av inkomna egenkontrollprogram och övriga uppgifter. Att kommunerna har tillgång till dessa program och uppgifter kommer dock att under- lätta planeringen av kommunernas tillsynsverksamhet. Förslaget leder till en effektivare tillsyn och möjligheter till kostnadsbesparingar.

Även förslaget om varning och försäljningsförbud (avsnitt 10.7) kan innebära en hanteringsmässig arbetsökning för kommunerna. Eftersom dessa sanktioner i viss utsträckning ersätter förelägganden och förbud torde arbetsökningen dock vara liten. De föreslagna sank- tionerna har vidare utformats efter mönster av motsvarande sank- tioner i alkohollagen och torde vara lättare för kommunerna att tillämpa.

Förslaget om att kommunen ska utöva den omedelbara tillsynen över bestämmelserna i 9 och 11 §§ tobakslagen när det gäller förhål- landen på eller i anslutning till försäljningsställen, bedöms inte med- föra någon nämnvärd ökning av arbetsbördan.

Utredningens förslag om kommunal samverkan (avsnitt 10.6) och informationsutbyte med polisen (avsnitt 10.12) innebär en möjlighet för kommunerna att ytterligare effektivisera tillsynsverksamheten och hålla nere kostnaderna för denna.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att förslaget leder till en effektivare kommunal tillsyn och till lägre kostnader för kom- munerna. Om kostnadsökningar trots allt skulle uppkomma har kom- munerna möjlighet att finansiera denna genom att ta ut tillsynsavgift med stöd av 19 c § tobakslagen i föreslagen lydelse (nuvarande 19 b § tobakslagen).

186

SOU 2009:23

Konsekvenser

Företag och andra enskilda

Utredningen föreslår ett antal skärpta krav på de näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter.

Förslaget om skärpta krav på anmälan innebär att näringsidka- ren ska ge in egenkontrollprogram och övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn (avsnitt 10.1). Redan i dag finns ett krav på att näringsidkaren ska ansvara för att det finns ett egenkon- trollprogram för verksamheten. Det föreslagna kravet på att detta program ska ges in vid anmälan utgör därför ingen nämnvärd börda för näringsidkaren. Detsamma gäller kravet på inlämnande av andra uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Det är fråga om upp- gifter som är väl kända för näringsidkaren och som inte behöver tas fram särskilt.

Förslaget att personal som anlitas för försäljning av tobaksvaror till konsumenter ska ges det stöd som erfordras för att följa lagens bestämmelser får ses som ett förtydligande av det ansvar närings- idkarna har redan idag.

Utredningen förslår i avsnitt 10.4 att en näringsidkare inte ska få uppdra åt någon som är under 18 år att ansvara för försäljning av tobaksvaror. Som anges där kan förslaget orsaka problem för en del näringsidkare och eventuellt försvåra för personer under 18 år att få anställning inom vissa delar av handeln. Det gäller sannolikt främst på de mindre försäljningsställena. Det är dock på sådana försälj- ningsställen som efterlevnaden av bestämmelsen om 18-årsgräns för inköp av tobaksvaror är sämst. För att uppnå en bättre efterlev- nad av åldersgränsen och samtidigt skydda mycket unga anställda från konfliktsituationer anser utredningen därför att en åldersgräns för försäljning ändå bör införas.

Förslaget om betalning före tillhandahållande (avsnitt 10.5) får sannolikt små konsekvenser för näringsidkarna. Självbetjäning av tobaksvaror är numera inte särskilt vanlig. Från arbetsmiljösyn- punkt är det positivt att förslaget minskar risken för konflikter med kunder som redan tagit en tobaksvara men inte bör tillåtas fullfölja köpet. Risken för konkurrenssnedvridande effekter bedöms som marginell.

Förutom dessa förslag, som berör samtliga näringsidkare som till- handahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter, föreslås ett antal lagändringar som tar sikte på de näringsidkare som inte följer bestämmelserna i tobakslagen. Förslagen innebär att den som bryter mot bestämmelserna i tobakslagen kan drabbas av olika konsekvenser

187

Konsekvenser

SOU 2009:23

av sitt handlande. Förslagen innebär införande av nya sanktioner som kan beslutas av kommunen; varning och försäljningsförbud (avsnitt 10.7), kriminalisering av försäljning utan föreskriven anmälan (avsnitt 10.1), kriminalisering av försäljning i strid med försäljnings- förbud (avsnitt 10.7), höjning av straffmaximum för brott mot bestämmelserna om åldersgräns (avsnitt 10.8) samt möjlighet att för- verka tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen samt utbyte av sådant brott (avsnitt 10.9).

En förbättrad efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns inne- bär minskade intäkter från tobaksförsäljningen för den som i dag inte följer dessa bestämmelser. Detta är givetvis en eftersträvansvärd effekt. En bättre efterlevnad av tobakslagens bestämmelser är vidare ägnad att bidra till en sundare konkurrens inom handeln.

En förbättrad efterlevnad av bestämmelserna om åldersgräns kan också innebära att den totala tobaksförsäljningen till konsumenter minskar. Detta medför en minskad försäljning även för tillverkare av tobaksvaror, importörer och partihandlare. Med hänsyn till tobaks- varornas hälsofarlighet och den internationella synen på regleringen av tobakshandeln får även detta ses som en positiv effekt.

Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet.

Utredningen har berört frågan ovan i redogörelsen för konsekven- serna för rättsväsendet. Här kan tilläggas att det är troligt att införan- det av två nya brott och de skärpta tillsynsåtgärder som har föreslagits leder till att antalet anmälda brott ökar något på kort sikt. Förslagen om skärpta tillsynsåtgärder har dock också en brottsförebyggande effekt genom att näringsidkare upplyses om anmälningsplikten och straffansvaret. En utökad och mer effektiv tillsyn är även ägnad att motverka annan brottslighet med anknytning till tobaksvaror, såsom försäljning av smuggelcigaretter. Det kan därför antas att utredningens förslag sammantaget innebär ett mera effektivt brottsförebyggande arbete och att förslagen på längre sikt leder till minskad brottslighet.

188

SOU 2009:23

Konsekvenser

Övriga konsekvenser

Utredningens förslag om möjligheter till samverkan mellan kom- muner och till delegation till anställda i annan kommun ger kom- munerna ökad frihet att organisera tobakstillsynen på ett effektivt sätt som är anpassat till varje kommuns behov och förutsättningar. Detta är positivt för den kommunala självstyrelsen.

Enligt utredningens bedömning har förslagen inga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

189

12 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)

12 §

I paragrafens första stycke förtydligas att den som lämnar ut tobaks- varor till konsumenter genom legitimationskontroll eller på annat sätt ska förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år. Ändringen syf- tar till att markera att det inte räcker med att man har anledning att anta att en kund är över 18 år. Om det inte står klart att en kund har uppnått åldersgränsen måste kundens ålder kontrolleras, t.ex. genom att han eller hon uppvisar legitimation. Kan kunden inte visa att han eller hon är över 18 år får försäljning av tobaksvaror inte ske. Änd- ringen behandlas i avsnitt 10.3.

12 c §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.5. Bestämmelsen är ny. Genom bestämmelsen införs ett förbud mot att tillhandahålla tobaksvaror till konsumenter på sådant sätt att kunden får tillgång till varorna innan betalning erlagts. Det är i och för sig inte otillåtet att placera tobaksvaror så att kunden själv kan hämta dem. Närings- idkaren måste dock säkerställa att kunden har betalat för varorna innan han eller hon tillåts ta dem.

Det är näringsidkaren som har ansvar för att bestämmelsen följs. Om näringsidkaren inte följer bestämmelsen kan tillsynsmyndig- heterna använda sig av de administrativa sanktionerna i 20-21 §§.

12 d §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.4. Bestämmelsen är ny. Genom bestämmelsen införs ett förbud för en näringsidkare

191

Författningskommentar

SOU 2009:23

att uppdra åt den som inte har fyllt 18 år att ansvara för försälj- ning av tobaksvaror till konsumenter. Förbudet innebär att den som är under 18 år inte ensam får ansvara för angiven försäljning. Däremot finns inget hinder mot att låta personer som inte har fyllt 18 år rent praktiskt sköta försäljningen så länge det finns någon vuxen samtidigt i tjänst som kan ge erforderligt stöd om konflikt eller andra svårigheter uppstår i samband med försälj- ningen.

12 e §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.1 och 10.2. Paragrafens första stycke motsvarar i sak nuvarande 12 c § andra

stycket. Bestämmelsen har genomgått en språklig ändring som inne- bär dels att lydelsen anpassats till författningsförslaget i övrigt, dels att uttrycket egentillsyn ändrats till egenkontroll.

Bestämmelsen i paragrafens andra stycke är ny. Genom bestäm- melsen förtydligas näringsidkarens personalansvar. Enligt bestämmel- sen ska näringsidkaren ge personal som anlitas för försäljning av tobaksvaror till konsumenter information och det stöd som behövs för att följa tobakslagens bestämmelser. Detta innebär att näringsidka- ren ska säkerställa att personalen får information om bestämmelserna i tobakslagen och att personalen förstår och kan tillämpa dessa bestäm- melser. Personalen ska också ges stöd så att den kan tillämpa regelver- ket. Exempelvis bör personalen ges beredskap för den konfliktsitua- tion som kan uppstå när en påstridig minderårig vill köpa tobaksvaror. Personalen kan också få stöd i själva köpsituationen, t.ex. genom att ha möjlighet att tillkalla annan personal om konflikt eller andra svårig- heter uppstår i samband med försäljningen.

I det fallet ett biträde, i avsaknad av information och stöd från näringsidkaren, lämnar ut tobaksvaror till en minderårig bör det finnas ett större utrymme än annars att bedöma gärningen som ringa och därmed fri från ansvar.

Om näringsidkaren inte följer bestämmelserna kan tillsynsmyndig- heterna använda sig av de administrativa sanktionerna i 20-21 §§.

192

SOU 2009:23

Författningskommentar

12 f §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.1. I paragrafen finns bestämmelser om anmälan.

Bestämmelsen i första stycket överensstämmer delvis med nuva- rande 12 c § första stycket. I bestämmelsen anges numera att en näringsidkare inte får tillhandahålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Lydelsen har sin förebild i motsvarande bestämmelse i 3 § första stycket lagen om detaljhandel med nikotin- läkemedel. Den som bryter mot bestämmelsen kan dömas till ansvar enligt den föreslagna 27 a §.

Bestämmelserna i andra och tredje styckena i paragrafen är nya. Bestämmelsen i andra stycket innebär att ett sådant egenkontrollpro- gram som anges i 12 e § första stycket ska ges in i samband med anmä- lan. Till anmälan ska också fogas de övriga uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Ändring av dessa uppgifter ska anmälas till kom- munen utan oskäligt dröjsmål. Exempel på sådana uppgifter är namn och eventuell firma på den som bedriver verksamheten, försäljnings- ställets adress och öppettider samt verksamhetens inriktning (mat- varuaffär, tobaksaffär, etc.). I paragrafens tredje stycke bemyndigas regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att med- dela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas.

19 §

I paragrafens första stycke punkten 1 d) görs en ändring som utvidgar FHI:s tillsyn till att gälla även de nya bestämmelserna om handel m.m. Se kommentaren till 12 c-12 f §§.

19 a §

I paragrafen regleras den omedelbara tillsynen över tobakslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av tobakslagen. Regleringen av den regionala tillsynen, som för närvarande finns i andra stycket, har i förtydligande syfte flyttats till en ny paragraf, 19 b § (se nedan).

I punkten 2 har uttrycket den eller de nämnder som kommunfull- mäktige bestämmer ändrats till kommunen. Ändringen har ingen saklig betydelse. Att tillsynen inom kommunen utövas av den eller de nämn- der som kommunfullmäktige bestämmer framgår av 3 kap. kommu- nallagen (1991:900).

193

Författningskommentar

SOU 2009:23

I punkten 2 c) utvidgas kommunens tillsyn till att även avse bestämmelserna om varningstexter m.m. i 9 och 11 §§ när det gäller förhållanden på eller i anslutning till försäljningsställen. Ändringen behandlas i avsnitt 10.12.

Enligt punkten 2 utövar polismyndigheten omedelbar tillsyn på samma område som kommunen. Förslaget behandlas i avsnitt 10.10. Avsikten är att den löpande tillsynen i första hand ska ankomma på kommunerna och att polisens tillsyn ska vara subsidiär till denna. Poli- sen kan exempelvis ge kommunen stöd när särskilda svårigheter upp- står men kan också ingripa på egen hand, t.ex. när den uppmärksam- mar olovlig tobaksförsäljning. Hur samarbetet mellan kommunen och polisen ska utformas får utformas lokalt i likhet med vad som gäller vid tillsynen enligt alkohollagen. I 23 a och 23 b §§ finns bestämmelser om underrättelseskyldighet myndigheterna emellan.

19 b §

Paragrafen reglerar länsstyrelsernas tillsyn och motsvarar i huvud- sak nuvarande 19 a § andra stycket. Bestämmelsen har ändrats på så sätt att länsstyrelsernas tillsyn utvidgas i motsvarande omfattning som kommunernas tillsyn, dvs. till att även avse bestämmelserna om varningstexter m.m. i 9 och 11 §§ när det gäller förhållanden på eller i anslutning till försäljningsställen.

19 c §

Paragrafen överensstämmer med nuvarande 19 b §.

19 d §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.6. Paragrafen är ny och har utformats med 26 kap. 7 § miljöbalken som förebild.

Genom paragrafens första stycke ges kommunen rätt att träffa avtal med en annan kommun om att den senare helt eller delvis skall ombesörja kommunens tillsynsuppgifter enligt balken. Med detta avses sådana uppgifter som inte innefattar meddelande av beslut. Exempel på sådana uppgifter som kan komma ifråga är tillsynsbesök, provköp eller olika utredningar av betydelse för tillsynen.

I andra stycket ges kommunen rätt att delegera beslutanderätt till anställd hos en annan kommun efter överenskommelse med den kom- munen. I detta ligger att delegation inte kan ske till någon i egenskap

194

SOU 2009:23

Författningskommentar

av förtroendevald eller till någon som är anställd i ett företag som ägs av kommunen. Av andra stycket framgår också de begränsningar som råder i rätten att delegera. Vissa ärenden kan enligt kommunallagen inte delegeras, t.ex. ärenden av principiell betydelse eller annars av större vikt. Kommunallagens bestämmelser om jäv och anmälan av beslut till nämnd ska tillämpas på den som fattar beslut enligt andra stycket.

20 a §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.7. Paragrafen är ny. Enligt paragrafens första stycke får kommunen förbjuda en närings- idkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter att fortsätta försäljningen om näringsidkaren inte följer bestämmel- serna i tobakslagen. Om förbud är en alltför ingripande åtgärd får kommunen meddela näringsidkaren varning.

Kommunen har i dag möjlighet att besluta om förelägganden och förbud, dock ej försäljningsförbud, enligt 20 § och omhändertagande av tobaksvara enligt 21 §. Möjligheten att besluta om försäljningsför- bud eller varning utgör ett komplement till dessa sanktioner.

Försäljningsförbud innebär att försäljningen av tobaksvaror måste upphöra under viss tid. Detta är den mest ingripande åtgär- den som kommunen kan använda sig av. Försäljningsförbud bör därför tillämpas med viss restriktivitet även i de fall försäljning av tobaksvaror till minderåriga har förekommit. Det finns dock inget krav på att kommunen först ska försöka uppnå rättelse genom andra sanktioner innan den beslutar om försäljningsförbud.

Det kan inte uppställas några generella riktlinjer för vilka typer av förseelser som bör kunna föranleda försäljningsförbud. Om ett förbud framstår som motiverat beror bl.a. på antalet förseelser och deras allvar, hur ofta de förekommit, om kommunen tidigare för- sökt uppnå rättelse genom andra åtgärder m.m. Det måste sålunda göras en sammanvägd bedömning av allvaret i vad kommunen läg- ger näringsidkaren till last och nödvändigheten av att tillgripa för- säljningsförbud för att förmå denne att i fortsättningen respektera tobakslagens bestämmelser.

I de fall det i och för sig föreligger grund för försäljningsförbud, men förbud i det enskilda fallet anses vara en alltför ingripande åtgärd, kan kommunen meddela varning. Varning utgör en möjlig- het för kommunen att markera att den uppfattar en överträdelse som allvarlig, även om verksamheten inte förbjuds.

195

Författningskommentar

SOU 2009:23

Enligt paragrafens andra stycke ska ett försäljningsförbud vara tids- begränsat. Det får meddelas för en tid av högst sex månader. Vid bedömningen av tidslängden kan beaktas exempelvis hur allvarlig överträdelsen är och det men som ett förbud förorsakar näringsidka- ren.

Enligt paragrafens tredje stycke gäller ett försäljningsförbud ome- delbart om inte något annat anges i beslutet. I samband med överkla- gande kan inhibition yrkas.

21 §

I paragrafen görs en ändring såvitt avser vilka myndigheter som får besluta om omhändertagande av tobaksvaror. Ändringen, som behandlas i avsnitt 10.12, innebär att rätten att besluta om omhänder- tagande av tobaksvaror begränsas till de centralt ansvariga tillsynsmyn- digheterna samt kommunen. Vidare ändras paragrafen på så sätt att polisen övertar kronofogdemyndighetens roll när det gäller att lämna andra tillsynsmyndigheter det biträde som behövs vid omhänder- tagande. Ändringen behandlas i avsnitt 10.10.

23 §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.10 och 10.12. Ändringarna innebär dels att rätten till tillträde och till att göra undersökningar m.m. begränsas till de centralt ansvariga tillsyns- myndigheterna samt kommunen, dels att polisen övertar krono- fogdemyndighetens roll när det gäller att lämna andra tillsynsmyn- digheter biträde.

23 a §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.12. Paragrafen är ny. Enligt paragrafen ska kommunen och polismyndigheten underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för deras tillsyn. Det är alltså bara information som är relevant för tobakstillsynen som avses. Exempelvis bör kommunen och polisen informera varandra om konstaterade eller misstänkta överträdelser av bestämmelserna i tobakslagen. Vidare bör kommunen informera polisen om anmälda försäljningsställen och meddelade försäljningsförbud.

196

SOU 2009:23

Författningskommentar

23 b §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.12. Paragrafen är ny och har utformats med 7 kap. 22 § första stycket alkohollagen som förebild. En underrättelseskyldighet gentemot Konsumentverket har dock ansetts onödig med hänsyn till att kommunens tillsyn endast omfattar åtgärder på lokala försäljningsställen. Kopia av beslut kan översändas i elektronisk form och behöver inte vara undertecknad med elektronisk signatur.

Med beslut avses formellt fattade beslut i enskilda förvaltnings- ärenden, t.ex. föreläggande och förbud. Påförande av tillsynsavgift enligt taxa räknas inte hit. Mottagande av anmälan enligt 12 f § för- anleder i allmänhet inte heller något beslut annat än om närings- idkaren föreläggs att lämna ytterligare uppgifter.

25 §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.11. I paragrafens första stycke regleras överklagande av beslut som kommunen fattat enligt tobakslagen eller enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av tobakslagen. Bestämmelsen ändras på så sätt att överklagande av sådant beslut får ske hos allmän förvaltningsdomstol som första instans i stället för som i dag hos länsstyrelsen.

26 §

I paragrafen görs ett tillägg med den innebörden att beslut om föreskrift enligt 12 f § tredje stycket, dvs. föreskrift om vilka upp- gifter som ska fogas till en anmälan, inte får överklagas.

27 §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.7 och 10.8. Innehållet i paragrafen är delvis nytt. Liksom tidigare är det enligt paragrafen kriminaliserat att bryta mot 12 § första och andra stycket, dock ändras straffmaximum från fängelse i högst sex månader till fängelse i högst ett år. Enligt paragrafen är det vidare kriminaliserat att uppsåtligen eller av oaktsamhet sälja tobaksvaror i strid med försäljningsförbud. Denna straffbestämmelse är ny.

Enligt paragrafens andra stycke är ringa gärning inte straffbar. Utrymmet för att bedöma dessa gärningar som ringa är dock

197

Författningskommentar

SOU 2009:23

mycket begränsat. I första hand bör det vara fråga om situationer då gärningsmannen är ett butiksbiträde eller liknande som inte fått sådan information eller stöd av näringsidkaren som anges i 12 e § andra stycket.

Bestämmelsen om brott mot 11 § har flyttats till 27 a §. Tredje stycket har flyttats till 27 b §.

27 a §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.1. Paragrafen är ny. Bestämmelsen om brott mot 11 § överensstämmer i sak med motsva- rande bestämmelse i nuvarande 27 §. Enligt paragrafen är det vidare straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriva försäljning av tobaksvaror utan att anmälan gjorts enligt 12 f § första stycket. Denna straffbestämmelse är ny. Straffbestämmelsen omfattar endast de fall där en näringsidkare bedriver försäljning av tobaksvaror utan att först ha anmält försäljningen till den kommun där försäljningen ska ske. Straffansvar aktualiseras således inte om näringsidkaren fullgjort detta, men inte efterkommit kravet i 12 f § andra stycket att ge in egenkon- trollprogram och de övriga uppgifter som behövs för kommunens till- syn. Om näringsidkaren inte följer detta krav kan tillsynsmyndig- heterna använda sig av de administrativa sanktionerna i 20-21 §§.

Enligt paragrafens andra stycke är ringa gärning inte straffbar. Utrymmet för att bedöma gärningen som ringa är begränsat. När det gäller försäljning utan att anmälan gjorts, kan det exempelvis röra sig om situationer då försäljningen avser ett enstaka paket cigaretter eller en enstaka dosa snus och inte särskilda omständigheter moti- verar annat.

27 b §

Paragrafen, som är ny, överensstämmer med nuvarande 27 § tredje stycket.

27 c §

Utredningens överväganden finns i avsnitt 10.9. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om förverkande.

Enligt paragrafens första stycke får tobaksvaror som varit föremål för brott enligt tobakslagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt.

198

SOU 2009:23

Författningskommentar

Ett förverkande förutsätter att den gärning som begåtts är ett brott enligt de principer som 1 kap. 1 § BrB ger uttryck för. Det är dock inte nödvändigt att gärningen har lett till lagföring. Ett förverkande kan alltså ske även om gärningsmannen inte har uppnått straffbarhets- åldern.

Med utbyte av brott förstås detsamma som i 36 kap. 1 § BrB. Ett förverkande ska inte ske i de fall där ett förverkande är

uppenbart oskäligt. Om ett förverkande framstår som alltför betungande mot bakgrund av brottet eller om ett förverkande annars är påfallande oskäligt bör förverkande kunna underlåtas eller jämkas till att avse endast en del av ett varuparti eller dess värde.

Enligt paragrafens andra stycke gäller, vid förverkande av tobaksvara som varit föremål för brott enligt 12 § första eller andra stycket (bestämmelserna om åldersgräns), inte bestämmelserna i 36 kap. 5 § BrB om hos vem förverkande får ske. Detta innebär att förverkande får ske även hos andra personer än de som anges i nämnda lagrum. Avsikten är att förverkande ska kunna ske inte bara hos den näringsidkare som olovligen lämnat ut tobak utan även hos den som förvärvat tobaken.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Av punkten 1 framgår att lagen träder i kraft den 1 juli 2010. Enligt punkten 2 behöver anmälan enligt 12 f § första och andra stycket inte göras om försäljningen anmälts före ikraftträdandet enligt äldre bestämmelser. Detta innebär att den som före ikraftträdandet anmält tobaksförsäljning enligt äldre bestämmelser inte behöver göra ny anmälan som uppfyller de föreslagna kraven. Om tillsyns- myndigheten vill ta del av egenkontrollprogram eller andra uppgif- ter från den som före ikraftträdandet gjort anmälan enligt äldre bestämmelser, kan den förelägga berörd näringsidkare att inge sådant program och sådana uppgifter.

199

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av Fredrik Söderhielm, Generalsekreterare, A Non Smoking Generation (biträdande i utredningen som expert).

Kommittén har haft begränsade möjligheter att behandla andra för- slag än sådana som tar sikte på en mer effektiv efterlevnad av för- budet i tobakslagen. Jag förordar att regeringen går vidare med att låta utreda frågan om tillgängligheten till och exponeringen av tobak i butiker.

Bakgrund

Enligt beslut vid regeringssammanträde i mars 2008 skulle en sär- skild utredare göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser.

Översynens övergripande syfte är att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen (1993:581) vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaks- varor i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

Kommittédirektiven avser ”Översyn av vissa bestämmelser i tobakslagen i syfte att skydda minderåriga”. Utredningens namn anger emellertid en i mina ögon olycklig begränsning av uppdraget - ”Ut- redningen om tobaksförsäljning till unga”. Betänkandet har rub- riken ”Olovlig tobaksförsäljning”.

Skälet till denna begränsning är den korta utredningstiden. Re- sultatet blir att regeringen får förslag som enligt min mening visser-

201

Särskilt yttrande

SOU 2009:23

ligen inte är felaktiga men i sammanhanget inte alls tillräckligt om- fattande och långtgående.

Tillgänglighet

Sedan januari 1997 är det enligt lag inte tillåtet att sälja tobak till ungdomar under 18 år. Det borde alltså inte vara möjligt för elev- erna i årskurs 9 att själva köpa cigaretter eller snus. CAN-rapporten ”Skolelevers drogvanor 2008” visar emellertid att andelen som köper cigaretter själva är fortfarande relativt hög och 2007 var det 48 res- pektive 38 procent som uppgav detta. För en majoritet tobaks- konsumenter i årskurs 9 är det fortfarande möjligt att själva köpa cigaretter eller snus.

Bland flickorna i årskurs nio röker 28 procent, bland pojkarna

22procent.

I gymnasiets årskurs 2 röker 41 procent av flickorna medan an-

delen pojkar som röker är 34 procent. Därtill kommer att var fjärde pojke snusar.

Denna situation är inget annat än ett misslyckande.

Vi vet och det är allmänt känt att tillgänglighet till cigaretter och snus i handeln är en av de mest avgörande för barn och ungdomars tobaksdebut och -vanor. En annan minst lika viktig faktor är priset.

Tillgängligheten gör att acceptansen för en beroendeframkallande drog kvarstår såväl i vuxenvärlden som bland barn och ungdomar. Antalet försäljningsställen av tobak borde därför drastiskt minskas. Utredningen belyser inte alls detta.

Det finns också en viktig aspekt kring exponering i tillgänglighets- frågan. Flera länder har infört, eller står i begrepp att införa, begräns- ningar så att man bara tillåter försäljning av tobak under disk. Jag, och det nätverk i vilket A Non Smoking Generation ingår, anser att minskad exponering av tobaksprodukter också har ett mycket högt symbolvärde i kampen mot tobaken och den tobaksindustri som lockar unga flickor och pojkar in i ett många gånger livslångt och livsfarligt beroende.

202

SOU 2009:23

Särskilt yttrande

Avslutande kommentar

Det finns skäl att understryka frivilligsektorns roll i det tobaks- preventiva arbetet. Jag instämmer i utredningens påpekande att barn och ungdomars tobaksbruk inte enbart kan lösas genom en aktör eller bara lagstiftningsåtgärder. Frivilligsektorn fyller en mycket vik- tig funktion. Jag vill också framhålla den viktiga roll som Statens Folk- hälsoinstitut spelar. Samt att resurserna i tobakspreventiva arbetet är mycket knappa.

Jag är övertygad om att inte minst följande av utredningen före- slagna förändringar kommer att få effekt i vårt land:

-Nya sanktionsmöjligheter i form av försäljningsförbud och var- ning.

-Kommunsamverkan kring avtal om gemensam tillsyn.

-Skärpt straff för försäljning av tobaksvaror till personer under 18 år.

-Tydliggörande av kommunens, länsstyrelsens, polisens och Folk- hälsoinstitutets roll.

Men om det övergripande syftet är att så långt som det är möjligt hindra tidiga tobaksdebuter och minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan, så har regeringen en hel del kvar att ta tag i eftersom utredningen inte har haft möjlighet att ta ett bredare grepp. För varje dag som regeringen inte agerar i frågan, blir 50 unga tjejer och killar beroende av tobak!

Jag menar att exponering och försäljning av tobak bör begränsas i syfte att skydda minderåriga. Detta bör omedelbart ytterligare ut- redas.

203

Källförteckning

Offentligt tryck

Ds 1995:66 Åldersgräns vid tobaksköp

Prop. 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m. Prop. 1990/91:175 om vissa folkhälsofrågor

Prop. 1992/93:185 om tobakslag

Prop. 1995/96:228 Åldersgräns vid tobaksköp Prop. 1999/2000:124 En ny smugglingslag m.m. Prop. 2001/02:64 Vissa tobaksfrågor

Prop. 2004/05:118 Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ram- konvention om tobakskontroll m.m.

Prop. 2007/08:17 Nikotinläkemedel i handeln Prop. 2007/08:110 En förnyad hälsopolitik 2007/08:SoU11 En förnyad hälsopolitik

Regeringens lagrådsremiss av den 29 januari 2009 – Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten

Rskr. 2007/08:226

SOU 1990:29 Tobakslag. Betänkande av Tobaksutredningen.

SOU 2000:91 Hälsa på lika villkor – nationella mål för folkhälsan. Betänkande från Nationella folkhälsokommittén.

SOU 2004:88 Tobakskontroll i internationellt perspektiv. Betänkande av Utredningen om genomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m.

SOU 2004:100 Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Slutbetänkande av Tillsynsutredningen.

SOU 2006:15 Detaljhandel med nikotinläkemedel. Delbetänkande av Utredningen om detaljhandel med nikotinläkemedel.

205

Källförteckning

SOU 2009:23

SOU 2008:85 Straff i proportion till brottets allvar. Slutbetänkande av Straffnivåutredningen.

Rapporter och statistiksammanställningar

CAN Rapport nr 107, Drogutvecklingen i Sverige 2007.

CAN Rapport nr 108 (Erik Fender och Thomas Hvitfeldt), Skolele- vers drogvanor 2007.

CAN (Isabella Gripe), Att handla tobak – En undersökning om ung- domars möjlighet att köpa tobak, Stockholm 2008.

FHI, Nationella folkhälsoenkäten 2007 – Hälsa på lika villkor. FHI, Länsrapport 2007.

HUI (Jonas Arnberg och Mattias Danielsson), The Non duty paid market for cigarettes in Sweden – A study sponsored by the Swe- dish Tobacco Manufacturers Association.

KPMG, Tobaksförsäljning till unga – Kommuners och länsstyrelsers tillsyn, Intervjuundersökning hösten 2008.

Office of Tobacco Control (Irland), Tobacco Control and the Irish Retail Environment, March 2008.

Precens, Stockholmsenkäten. Fördjupade analyser från 2006 års data- insamling, Rapport 2008.

SCB, Hushållens konsumtionsutgifter (ENS95) efter ändamål COICOP 2006.

SCB, Statistisk årsbok för Sverige 2008.

SCB, Undersökning om ålderskontroll inom dagligvaruhandeln:

– provköp av cigaretter hösten 2004.

SCB, Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF) 2006.

SoRAD (Maria Granberg och Björn Trolldal), Resandeinförsel och smuggling av cigaretter åren 2003–2004.

SoRAD (Tove Axelsson Sohlberg), Oregistrerad tobak – Om sven- skarnas privatinförsel av tobaksprodukter samt köp av cigaretter och snus år 2007.

The Corporate Research Group (Kanada), Evaluation of Retailers’ Behaviour Towards Certain Youth Access-to-Tobacco Restric- tions (2007), February 2008.

206

SOU 2009:23

Källförteckning

Doktrin

Bengtsson, B. – Bjällås U. – Rubenson S. – Strömberg R. – Miljöbal- ken. En kommentar, Del II (16-33 kap.), (lösblad), Norstedts.

Borgeke, Martin, Att bestämma påföljd för brott. Vällingby, Norstedts Juridik 2008.

Lavin, Rune, Viteslagstiftningen – en kommentar. Stockholm, Norstedts Förlag 1989.

Sundh, Mona, Har förbudet att sälja tobak till minderåriga påverkat ungdomars möjligheter att köpa tobak? En studie av lagen om 18-årsgräns från 1997. Karlstad, Karlstad University Studies 2006.

Refererade domar och beslut

Länsstyrelsens i Örebro län beslut den 28 september 2006, Dnr 505-10267-2006 och 505-09819-2006

MÖD 2001:41

MÖD 2002:58

MÖD 2003:20

Uppsala tingsrätts dom den 31 januari 2006 i mål nr B 3738-05 Stockholms tingsrätts dom den 23 februari 2006 i mål nr B 2804-06 Uppsala tingsrätts dom den 15 maj 2006 i mål nr B 1628-06 Örebro tingsrätts dom den 24 oktober 2006 i mål nr B 2659-06 Uddevalla tingsrätts dom den 5 december 2006 i mål nr B 2993-06 Örebro tingsrätts dom den 4 maj 2007 i mål nr B 1163-07 Linköpings tingsrätts dom den 11 september 2007 i mål nr B 1508-07 Örebro tingsrätts dom den 28 mars 2008 i mål nr B 4917-07 Stockholms tingsrätts dom den 15 maj 2008 i mål nr B 4083-08 Stockholms tingsrätts dom den 21 maj 2008 i mål nr B 1173-08 Ystads tingsrätts dom den 10 september 2008 i mål nr B 2425-07

Göta hovrätts dom den 30 januari 2008 i mål nr B 3039-06 och B 1521-07

Åklagarkammarens i Örebro strafföreläggande 503A-3458-06-1-1 Åklagarkammarens i Halmstad strafföreläggande 405A-719-07-1-1 Åklagarkammarens i Norrköping strafföreläggande AM-8798-07-1

207

Källförteckning

SOU 2009:23

Åklagarkammarens i Karlstad strafföreläggande 502A-327-07-1

Åklagarkammarens i Växjö strafföreläggande AM 132517-07-1 och AM 87311-08

208

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Översyn av vissa bestämmelser i tobakslagen i	Dir.
syfte att skydda minderåriga	2008:29

Beslut vid regeringssammanträde den 19 mars 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser.

Översynens övergripande syfte är att så långt det är möjligt för- hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen (1993:581) vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksva- ror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

Utredaren ska bl.a.

-göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden när det gäller tillsynen av att åldersgränsen följs samt om förbud och förelägganden som kan förenas med vite sker på ett ända- målsenligt sätt,

-närmare överväga om ett nytt system kan utformas så att tobakslagen föreskriver sanktioner i en stegrande skala, så att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal över- trädelser av förbudet att sälja eller lämna ut tobaksvaror till personer under 18 år,

-närmare överväga om det är möjligt och lämpligt att göra en åtskillnad mellan näringsidkaren, ofta butiksinnehavaren, och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet.

209

Bilaga 1

SOU 2009:23

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som ligger inom ramen för utredningsuppdraget.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag till åtgärder han eller hon finner nödvändiga.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2008.

Nuvarande bestämmelser

Enligt 12 § första stycket tobakslagen (1993:581) får tobaksvaror inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Om det finns sär- skild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut (12 § andra stycket). På varje försäljningsställe för tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbu- det mot att sälja och lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år (12 § tredje stycket). Enligt 12 a § ska tobaksvaror som säljs till konsumenter tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försälj- ningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Enligt 12 c § första stycket ska en näringsidkare som tillhandahåller tobaks- varor för försäljning till konsumenter anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan ska göras senast när för- säljningen påbörjas.

Näringsidkaren ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över tobaksförsäljningen och ansvara för att det finns ett för verksam- heten lämpligt egentillsynsprogram (12 c § andra stycket). Statens folkhälsoinstitut utövar den centrala tillsynen när det gäller handel med tobaksvaror, anmälan samt egentillsyn (19 § första stycket 2 d). Den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer utövar den omedelbara tillsynen när det gäller handel med tobaks- varor, anmälan samt egentillsyn (19 a § första stycket 2 b). Länssty- relserna utövar tillsyn inom länet när det gäller handel med tobaks- varor, anmälan samt egentillsyn (19 a § andra stycket). Enligt 20 § andra stycket får kommunerna meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att tobakslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av tobakslagen ska följas. I beslut om föreläg- gande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas (20 § tredje stycket).

210

SOU 2009:23

Bilaga 1

En tobaksvara får endast föras in i landet av den som har fyllt 18 år (13 §).

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller på annat sätt lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år eller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut en tobaksvara om det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran är avsedd att lämnas över till någon som inte fyllt 18 år döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader (27 § första stycket och 12 § första och andra stycket). Är gär- ningen ringa döms inte till ansvar (27 § andra stycket). Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (27 § andra stycket).

Bakgrund och behov av en översyn

Den 1 januari 1997 infördes ett förbud mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år (prop. 1995/96:228, bet. 1996/97:SoU4, rskr. 1996/97:7). Syftet med detta förbud var att förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Den 1 januari 1997 fick också kommunerna den omedelbara tillsynen över att åldersgränsen för inköp av tobak följs. Syftet med tillsynen var främst att skapa goda förutsättningar för att åldersgränsen skulle efterlevas. Samtidigt infördes ett straffansvar för den som uppsåtli- gen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet att sälja eller lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år. Där- efter har vissa ändringar i tobakslagen gjorts med syfte att ytterli- gare skydda minderåriga mot tobakens skadeverkningar. Den 1 juli 2002 infördes en bestämmelse om att den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter ska anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker (prop. 2001/02:64, bet. 2001/02:SoU8, rskr. 2001/02:235). Skälet för att denna bestäm- melse infördes var att 18-årsgränsen inte efterlevdes tillräckligt väl och att man därför önskade bättre förutsättningar för tillsyn och information. Den 1 juli 2005 infördes en bestämmelse om att det på varje försäljningsställe ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksva- ror till den som inte har fyllt 18 år. Samtidigt infördes också en uttrycklig bestämmelse om att tobaksvaror som säljs till konsu-

211

Bilaga 1

SOU 2009:23

menter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att ålderskontrollen kan genomföras och att detta även gäller när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Skälen för dessa änd- ringar var bl.a. att det hade visat sig att minderåriga fortfarande hade lätt att komma över tobak (prop. 2004/05:118, bet. 2004/05:SoU21, rskr. 2004/05:260).

Att förhindra att barn och ungdomar hamnar i tobaksberoende är ett av tobakslagens viktigaste syften. Det är nu drygt tio år sedan åldersgränsen i tobakslagen infördes. Flera undersökningar som har gjorts visar att efterlevnaden av ålderskontrollen fortfarande inte fungerar tillfredställande. Det är uppenbart att det finns brister i lagens efterlevnad av ålderskontrollen, eftersom ett stort antal ung- domar under 18 år fortfarande kan köpa tobaksvaror. Det finns därför ett behov av att se över effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror samt därtill anknutna bestämmelser.

Uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen i tobakslagen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser.

Översynens övergripande syfte är att så långt som möjligt för- hindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen mot att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverk- samhet till den som inte har fyllt 18 år.

De särskilda frågor som beskrivs nedan ska ingå i översynen. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som ligger inom ramen för utredningsuppdraget.

Utformningen av tillsynsverksamheten samt därtill anknutna sanktioner m.m.

Flera undersökningar visar att efterlevnaden av ålderskontrollen inte fungerar tillfredställande. Statens folkhälsoinstitut har t.ex. i rapporter om länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn av alkohol- och tobakslagen kommit fram till att antalet ingripanden mot olov-

212

SOU 2009:23

Bilaga 1

lig tobaksförsäljning, från såväl polisens som kommunernas sida, är få och inte står i rimlig proportion till den sannolika förekomsten av olovlig tobaksförsäljning så som den avspeglas i undersökningar om ungdomars inköpsvanor. Av rapporterna framgår också att antalet tillsynsbesök från såväl länsstyrelserna som kommunernas sida fortfarande är få.

Mot denna bakgrund finns ett behov av att utreda om tillsynen bedrivs på ett tillräckligt effektivt sätt för att säkerställa efterlevna- den av åldersgränsen i tobakslagen.

Utredaren ska göra en översyn av effektiviteten och efterlevna- den när det gäller tillsynen av att åldersgränsen följs samt om för- bud och förelägganden som kan förenas med vite sker på ett ända- målsenligt sätt. Mot bakgrund av resultatet av denna översyn ska utredaren analysera och utreda behovet av eventuella förändringar.

Utredaren ska även närmare överväga om ett nytt system kan utformas så att tobakslagen föreskriver sanktioner i en stegrande skala, så att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser av förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror till personer under 18 år. I detta sammanhang bör utredaren särskilt utreda om det är lämpligt och nödvändigt att införa ett förbud mot fortsatt försäljning av tobaksvaror, motsvarande det som finns i alkohollagen med därtill anknutet straffansvar, jfr. 7 kap. 21 och 10 kap. 7 §§ alkohollagen (1994:1738). Mot bakgrund av vad som framkommit vid utredarens översyn ska utredaren också överväga om det är nödvändigt och lämpligt att komplettera eller ersätta den administrativa sanktionen vite med någon annan administrativ sanktion. Utredaren ska vidare närmare överväga om det är möjligt och lämpligt att göra en åtskillnad mellan näringsidkaren, ofta butiksinnehavaren, och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet.

Det står också utredaren fritt att göra en genomgång av hur straffbestämmelsen i lagen tillämpas i praktiken. Om denna genomgång visar ett behov av en förändrad reglering får utredaren lämna förslag till en sådan.

213

Bilaga 1

SOU 2009:23

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren ska beakta lagstiftningen inom närliggande områden såsom t.ex. alkohollagen (1994:1738), livsmedelslagen (2006:804), miljöbalken och lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinlä- kemedel.

Vidare ska utredaren beakta regeringens regelförenklingsarbete som syftar till att minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med minst 25 procent fram till år 2010. Utredaren ska också beakta den fortsatta beredningen av Ansvars- kommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) och den fortsatta beredningen av Tillsynsutredningens slutbetänkande Tillsyn – förslag om en tydli- gare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100).

Utredaren ska också i övrigt beakta pågående utredningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom Regerings- kansliet som kan ha anknytning till uppdraget.

Vidare ska utredaren beakta de skyldigheter som följer av Sveri- ges medlemskap i EU.

Utredaren ska också studera tobakslagstiftningen i några länder som är jämförbara med Sverige samt beakta gällande men också framtida internationella överenskommelser på området som nu kan överblickas.

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisa- tioner, däribland Statens folkhälsoinstitut, Sveriges kommuner och landsting och Näringslivets regelnämnd.

Vidare ska utredaren beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag på åtgärder han eller hon finner nödvändiga.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2008.

(Socialdepartementet)

214

Att handla tobak

En undersökning om ungdomars möjligheter att köpa tobak

Isabella Gripe

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning

Stockholm 2008

Förord

Från CANs årliga skolundersökningar vet vi att många ungdomar använder tobak trots att det enligt lagen inte skall vara möjligt för personer under 18 år att själva köpa tobaksvaror. En del får naturligtvis tag på det via kamrater, men skolundersökningarna visar att det också är vanligt att man handlar själv.

Undersökningarna ger dock inte en så detaljerad bild av var ungdomar köper tobak som man önskade i ”Utredningen om tobaksförsäljning till unga”. CAN fick därför i uppdrag av utredningen att genomföra en speciell under- sökning i gymnasiets år 1 om hur 17-åriga ungdomar skaffar tobak.

Isabella Gripe har varit ansvarig för undersökningen, som genomfördes enligt samma rutiner som CANs årliga skolundersökningar. Björn Hibell och Tho- mas Hvitfeldt har fungerat som rådgivare och projektledare.

Stockholm i oktober 2008

Björn Hibell

Direktör

Innehåll

Sammanfattning.........................................................................................	7
Bakgrund och syfte....................................................................................	9
Undersökningen och rapporten ...............................................................	10
Urval ....................................................................................................	10
Genomförande.....................................................................................	10
Metod och material ..............................................................................	11
Resultat....................................................................................................	15
Rökvanor .............................................................................................	15
Snusvanor ...........................................................................................	21
Att handla av jämnåriga.......................................................................	27
Legitimationskontroll............................................................................	28
Avslutande kommentarer.........................................................................	30
Referenser ...............................................................................................	31
Bilaga 1: Tabellerna 1–25........................................................................	32
Bilaga 2: Frågeformulär ...........................................................................	44
Bilaga 3: Urval av skolor ur skolregistret .................................................	48

Diagram

1.	Andel som rökte bland män respektive kvinnor. .........................................	16
2.	Rökvanor. ...................................................................................................	16

3.Var har rökarna fått tag på cigaretter under de senaste 30 dagarna?

Uppdelat efter hur ofta man rökte...............................................................

4.Vilka försäljningsställen har rökarna handlat på under de senaste 30

dagarna? Uppdelat efter hur ofta man rökte...............................................

5.Andel av rökarna som köpt av privatpersoner under de senaste 30

	dagarna. Uppdelat efter hur ofta man rökte................................................	19
6	Andel av rökarna som blivit bjuden under de senaste 30 dagarna.
	Uppdelat efter hur ofta man rökte...............................................................	20
7.	Andel som snusade bland män respektive kvinnor.....................................	21
8.	Snusvanor. .................................................................................................	22

9.Var har snusarna fått tag på snus under de senaste 30 dagarna?

Uppdelat efter hur ofta man snusade. ........................................................

10.Vilka försäljningsställen har snusarna handlat på under de senaste

30 dagarna? Uppdelat efter hur ofta man snusade. ...................................

11.Andel av snusarna som köpt av privatpersoner under de senaste 30

dagarna. Uppdelat efter hur ofta man snusade. .........................................	25
12 Andel av snusarna som blivit bjudna under de senast 30 dagarna.
Uppdelat efter hur ofta man snusade. ........................................................	26

13.Svar på frågan “Är det lättare eller svårare att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?” Procentuell

fördelning bland dem som rökte och/eller snusade, uppdelat efter
kön..............................................................................................................	27

14.Behövde rökare visa legitimation? Uppdelat efter hur mycket man

rökte ...........................................................................................................

15.Behövde snusare visa legitimation? Uppdelat efter hur mycket man

snusade......................................................................................................

4	Att handla tobak

Tabeller

A.	Antal bearbetade och antal bortplockade formulär. ....................................	11
B.	Bortfallet i procent fördelat på bortfallsorsak. .............................................	13

C.Internt bortfall på frågorna 4a–4p. Procentuell fördelning bland

rökare. ........................................................................................................

D.Internt bortfall på frågorna 6a–6p. Procentuell fördelning bland

	snusare.......................................................................................................	14
1.	Tobaksanvändande, procentuell fördelning efter kön.................................	32
2.	Svar på frågan “Röker du?”, procentuell fördelning efter kön. ....................	32

3.Uppgiven konsumtion av cigaretter bland elever som rökte varje dag,

	procentuell fördelning efter kön. .................................................................	32
4.	Svar på frågan “Snusar du?”, procentuell fördelning efter kön. ..................	33

5.Uppgiven konsumtion av snus bland elever som snusade varje dag

eller nästan varje dag, procentuell fördelning efter kön. .............................

6.Andel bland rökarna som ha fått tag på cigaretter på något av

följande sätt under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning
efter kön. ....................................................................................................	33

7.Andel bland rökarna som ha fått tag på cigaretter på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning

efter hur ofta man rökte. .............................................................................

8.Andel bland rökarna som handlat själva under de senast 30

dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man rökte............................

9.Andel bland rökarna som köpt av privatperson under de senast 30

dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man rökte............................

10.Andel bland rökarna som blivit bjudna under de senast 30 dagarna,

procentuell fördelning efter hur ofta man rökte ...........................................

11.Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat cigaretter eller

annan röktobak på något av följande sätt under de senaste	30
dagarna?”, procentuell fördelning bland rökare uppdelat efter kön.	........... 36

12.Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat cigaretter eller annan röktobak på något av följande sätt under de senaste 30

dagarna?” procentuell fördelning bland dem som rökte uppdelat efter
hur ofta man rökte. .....................................................................................	37

13.Andel bland snusarna som har fått tag på snus på något av följande

sätt under de senast 30 dagarna, procentuell fördelning efter kön.............

14.Andel bland snusarna som ha fått tag på snus på något av följande

sätt under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning efter hur
ofta man snusade.......................................................................................	38

15.Andel bland snusarna som handlat själva under de senaste 30

dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man snusade ......................	38
Att handla tobak	5

16.Andel av snusarna som köpt av privatperson under de senaste 30

dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man snusade ......................

17.Andel av snusarna som blivit bjudna under de senaste 30 dagarna,

procentuell fördelning efter hur ofta man snusade .....................................

18.Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat snus på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna?” procentuell fördelning

bland dem som snusade, efter kön. ...........................................................

19.Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat snus på något av

följande sätt under de senaste 30 dagarna?” procentuell fördelning
bland snusare, uppdelat efter hur ofta man snusade. ................................	41

20.Svar på frågan “Är det lättare eller svåre att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?” procentuell fördelning

bland dem som rökte och/eller snusade, uppdelat efter kön. .....................

21.Svar på frågan “Är det lättare eller svåre att köpa röktobak eller snus

av någon som är i din egen ålder eller yngre?” procentuell fördelning
bland rökare, uppdelat efter hur ofta man rökte..........................................	42

22.Svar på frågan “Är det lättare eller svåre att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?” procentuell fördelning

bland snusare, uppdelat efter hur ofta man snusade .................................

23.Svar på frågan “Händer det att du blir ombedd att visa legitimation

när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?” procentuell
fördelning bland dem som rökte och/eller snusade, uppdelat efter
kön..............................................................................................................	43

24.Svar på frågan “Händer det att du blir ombedd att visa legitimation

när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?” procentuell
fördelning bland rökare, uppdelat efter hur ofta man rökte.........................	43

25.Svar på frågan “Händer det att du blir ombedd att visa legitimation när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?” procentuell

fördelning bland snusare, uppdelat efter hur ofta man snusade.................

6	Att handla tobak

Sammanfattning

Utredningen om tobaksförsäljning till unga gav Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) i uppdrag att genomföra en enkätundersök- ning bland skolelever i gymnasiets årskurs ett. Syftet med enkätundersök- ningen var att undersöka rök- och snusvanor samt att ta reda på var unga får tag på tobak och i vilken utsträckning näringsidkare följer bestämmelsen om åldersgränsen på 18 år.

Av de 218 klasser, i lika många skolor, som slumpmässigt valdes ut att delta, har 163 besvarat enkäten. Detta innebär ett bortfall på klassnivå om 25 pro- cent. Individbortfallet på grund av sjukdom eller annan frånvaro uppgick till 14 procent. Sammanlagt besvarade 3 373 elever enkäten. I granskningen av enkäterna plockades totalt 31 formulär bort på grund av att de var uppenbart överdrivna eller skämtsamt ifyllda.

Knappt en tredjedel av eleverna uppgav att de rökte och/eller snusade. Det var en större andel bland kvinnorna än bland männen som svarade att de rök- te (32 respektive 26 procent) medan förhållandet var det omvända för snus (6 respektive 18 procent).

Vad gäller var unga fått tag på tobak visade resultaten att det vanligaste sät- tet, bland både rökare och snusare, var att en kamrat bjöd. Den största ande- len uppgav att de hade blivit bjudna av en kamrat som var under 18 år. Resul- taten visade också att, av de försäljningsställen som efterfrågades i enkäten, det var kiosk eller tobaksaffär, det vill säga små ställen, som störst andel an- gav att de hade handlat på. Detta gällde för både rökare och snusare.

Bland dem som rökte dagligen eller nästan dagligen var det en betydligt stör- re andel som angav att de hade köpt cigaretter eller annan röktobak på ett för- säljningsställe eller av en privatperson, jämfört med dem som svarade att de rökte ibland eller till fest. Motsvarande skillnad fanns mellan dem som snu- sade dagligen eller nästan dagligen och de som snusade ibland.

I enkäten efterfrågades även huruvida det upplevdes som lättare eller svårare att handla cigaretter, annan röktobak eller snus av någon i ens egen ålder eller yngre jämfört med annars. Resultaten visade att störst andel, både bland män och kvinnor, upplevde att det inte var någon större skillnad.

Vad gäller uppvisandet av legitimation vid köp av cigaretter, annan röktobak eller snus angav den största andelen att de fått visa legitimation ibland. Det

Att handla tobak

var nästan lika stor andel som uppgav att de aldrig hade behövt visa legitima- tion. Det var större andel bland dem som rökte eller snusade mer sällan som aldrig hade behövt visa legitimation, jämfört med dem som rökte eller snusa- de dagligen eller nästan dagligen.

8	Att handla tobak

Bakgrund och syfte

Enligt tobakslagen (1993:581) får tobaksvaror inte säljas, eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år. Syftet med förbu- det är att förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att på det sättet förbättra folkhälsan. Trots dessa bestämmelser visar den senaste av CANs årliga skolundersökningar bland niondeklassare att 25 pro- cent av pojkarna och 30 procent av flickorna rökte och/eller snusade år 2007. Samma år uppgav 46 procent av pojkarna och 39 procent av flickorna som rökte att de hade köpt cigaretter själva. Motsvarande andelar bland snusarna var 53 procent av pojkarna och 33 procent av flickorna (Fender och Hvitfeldt 2008).

Utredningen om tobaksförsäljning till unga har gett CAN i uppdrag att genomföra en enkätundersökning till skolelever. Syftet med undersökningen var att ta reda på var unga får tag på tobak och i vilken utsträckning närings- idkare följer bestämmelsen om åldersgränsen. För att göra detta har en enkät skickats ut till ett riksrepresentativt urval av elever i gymnasiets årskurs ett. Enkätfrågorna formulerades med utgångspunkt i ett förslag från utredningen. Formuläret innehöll bland annat frågor rörande rök- och snusvanor samt frå- gor som syftade till att ta reda på var eleverna fick tag på tobak (bilaga 2).

Rapporten är upplagd så att följande kapitel beskriver, i tur och ordning, ur- valet, genomförandet samt metod och material. Därefter följer ett kapitel med redovisning av resultaten. Svarsfördelningen på samtliga frågor återfinns i tabellbilagan (bilaga 1). Det sista kapitlet innehåller avslutande kommentarer.

Att handla tobak

Undersökningen och rapporten

Urval

Urvalet har skett i två steg. Statistiska centralbyrån (SCB) levererade ett slumpmässigt urval av skolor, vilket dragits proportionellt mot antalet gym- nasieelever i årskurs ett i respektive skola. Vid urvalstillfället hade SCB ännu inte information om elever i årskurs ett för hösten 2008, därför användes elevuppgifter från den 15 oktober 2007. Urvalsramen hämtades från skolre- gistret och bestod av 920 gymnasieskolor. 879 av dessa gymnasieskolor hade elever i årskurs ett. Dessutom tillkom 41 nya skolor som startats efter den 15 oktober 2007. För dessa skolor saknades ännu uppgifter om antalet elever. Vid urvalsdragningen användes därför medianen för antalet elever i de 879 skolor där uppgift om antal elever fanns (för en närmare beskrivning av urva- let, se bilaga 3).

I urvalet från SCB ingick 220 skolor. Av dessa hade en skola inte startats ännu och en skola hade lagts ner, vilket berodde på att urvalet baserades på uppgifter från 2007. Det faktiska urvalet bestod därmed av 218 skolor.

Sista veckan i augusti skickade CAN ut information om undersökningen till de skolor som ingick i urvalet, i samband med detta ombads skolorna att rap- portera antalet klasser i årskurs ett i skolan och hur många elever det fanns i respektive klass. Utifrån dessa uppgifter drog CAN slumpmässigt den klass som skulle delta, med en sannolikhet proportionell mot klassens storlek.

Genomförande

Undersökningen genomfördes i september 2008. Formulären distribuerades genom rektorernas försorg till vederbörande lärare i de utvalda klasserna. Eleverna besvarade enkäten i klassrummen, varefter varje elev själv stoppade formuläret i ett kuvert och klistrade igen det. Frågeformuläret bestod av åtta frågor om rök- och snusvanor samt om var cigaretter, annan röktobak och snus införskaffas (se bilaga 2).

För att elevernas anonymitet skulle vara skyddad ombads de att inte skriva sina namn på formulären. De informerades också om att deras svar endast

10	Att handla tobak

skulle användas för statistiska bearbetningar och att ingen analys av enskilda formulär skulle redovisas.

Enkäten skulle besvaras i vecka 38, d v s 15–19 september 2008. De som inte hade möjlighet till detta fick använda vecka 39. Därefter avslutades datain- samlingen.

Metod och material

Vid flera studier av den vuxna befolkningen har man funnit en ovilja att re- dovisa känsliga förhållanden samt att respondenterna medvetet eller omedve- tet underskattar sin konsumtion av bland annat tobak. Det kan naturligtvis inte uteslutas att somliga elever i denna undersökning kan ha rapporterat en för låg konsumtion (underrapportering), men även motsatsen förekommer, det vill säga att man uppger en för hög konsumtion (överrapportering). En alltför högt redovisad konsumtion kan vara ett utslag av leklust. Ett sådant beteende torde många gånger ta sig uttryck i helt orimliga och uppenbart fel- aktiga svar och svarskombinationer. För att upptäcka den här typen av oseri- öst ifyllda enkäter granskades samtliga enkäter manuellt och i de fall där ex- empelvis samtliga rutor hade kryssats i eller delar av, eller hela enkäten klott- rats ner, plockades enkäten bort. För att komma till rätta med problemet med överrapportering fastställdes en gräns för uppenbart överdriven konsumtion. Gränsen för överdriven konsumtion av cigaretter sattes vid 51 cigaretter om dagen eller mer. För snus sattes gränsen vid 16 dosor i veckan eller mer. Det- ta gjordes eftersom det ansågs omöjligt att avgöra om resten av formuläret var seriöst i fyllt när konsumtionen var kraftigt överdriven. Att en elev, som är närvarande vid undersökningstillfället, vägrar att delta i undersökningen är väldigt ovanligt och i denna undersökning har ingen lärare rapporterat om vägran att delta. I tabell A nedan redovisas hur många formulär som plocka- des bort på grund av de att var oseriöst eller överdrivet ifyllda.

Tabell A. Antal bearbetade och antal bortplockade formulär.

	Totalt	Män	Kvinnor
Antal inkomna formulär	3 373

Bortplockade formulär
Oseriösa svar	13	12	1
Överdrivna konsumtionsvanor	11	10	1
Ej uppgett kön	5	–	–
Ej ifyllda enkäter	2	–	–
Totalt	31	–	–

Antal bearbetade formulär	3 342	1 841	1 501

Att handla tobak			11

Ett annat, och antagligen mer vanligt, skäl till att uppge exempelvis en alltför hög tobakskonsumtion kan vara att man vill imponera på sina kamrater. Det kan också vara så att man inför klasskamraterna brukar ge sken av att röka el- ler snusa mer än vad man egentligen gör. Trots att formulären skulle besvaras under samma former som vid ett enskilt skriftligt prov, kan det inte alla gånger undvikas att några har haft möjlighet att se vad andra svarar. Vetska- pen om att andra eventuellt har haft möjlighet att se svaren kan medföra att somliga, även i enkätsituationen, uppgett ett falskt konsumtionsbeteende. För att minska risken för att eleverna inte skall svara sanningsenligt har under- sökningen genomförts anonymt. Vid genomförandet av undersökningen har en lärare varit närvarande för att bland annat motverka störande moment och se till att undersökningen genomfördes under samma former som ett skriftligt prov. Detta ger dock ingen fullständig garanti för att somliga inte angett en över- eller underkonsumtion av tobak och hur man skaffat sig det.

Ett annat problem i samband med frågeundersökningar är bortfallet, det vill säga de personer som skulle ha besvarat formuläret men som av olika skäl inte deltar i undersökningen. I den här typen av skolundersökningarna finns två typer av bortfall. Den ena utgörs av de klasser som av olika skäl inte del- tog i undersökningen och den andra av de elever som var frånvarande i sam- band med datainsamlingen.

Av de 218 klasser som ombads delta i undersökningen har 163 besvarat en- käten. Detta innebär ett bortfall på klassnivå om 25 procent. Eftersom tidsra- men för undersökningen har varit snäv, var det inte möjligt att påminna de utvalda skolorna mer än en gång. En möjlig förklaring till att en klass inte be- svarat enkäten är att undersökningen genomförts precis vid höstterminens start. Denna period är hektisk för skolorna vilket kan påverka viljan och möj- ligheten att delta i undersökningen. Det finns emellertid ingen anledning att anta att bortfallet av klasser är systematiskt och det torde därför inte ha på- verkat undersökningsresultatens representativitet i någon betydande omfatt- ning.

Bortfallet av elever på grund av sjukdom eller annan frånvaro uppgick till 14 procent. I tabell B redovisas bortfallet fördelat på bortfallsorsak. Ett rimligt antagande är att de elever som var frånvarande vid undersökningstillfället rö- ker och snusar mer. Tidigare undersökningar har visat att det förhåller sig på detta sätt. När en uppföljning av bortfallet gjordes i samband med 1993 års skolundersökning, visade det sig mycket riktigt att eleverna i bortfallsupp- följningen redovisade en högre konsumtion av bland annat tobak. Detta på- verkade dock inte undersökningsresultaten mer än med någon enstaka pro- centenhet (Andersson och Hibell 1993). I den här undersökningen har fokus legat på hur eleverna skaffar sig tobak och det finns ingen anledning att anta att de som var frånvarande när enkäten skulle besvaras, skiljer sig från dem som var närvarande vad gäller anskaffningssätt.

12	Att handla tobak

Tabell B. Bortfallet i procent fördelat på bortfallsorsak.

	Män	Kvinnor	Totalt

Frånvarande elever (totalt)	13	16	14
Sjuk	7	7	7
Anpassad studiegång etc.	0	0	0
Beviljad ledighet	1	1	1
Annan skolaktivitet	1	0	1
Olovlig frånvaro	3	3	3
Annan frånvaro	1	4	2

Bortfallet på de enskilda frågorna, så kallat internt bortfall, redovisas i tabel- lerna som åskådliggör svarsfördelningen på de olika frågorna (tabellerna 1– 25). Vissa frågor hade ett tämligen högt internt bortfall. Frågorna som syftade till att undersöka var eleverna fick tag på cigaretter (frågorna 4a–4p), hade ett internt bortfall på mellan 16 och 24 procent. För att undersöka detta närmare skapades en variabel där de som hoppat över samtliga frågor kunde skiljas från dem som hade hoppat över enstaka frågor. Resultatet visade att den an- del bland rökarna som hade hoppat över enstaka frågor var betydligt större än andelen som helt hade hoppat över frågorna 4a–4p (tabell C). Resultaten vi- sar också att det interna bortfallet var något högre bland män (tabell 11) och att det var högre bland dem som uppgett att de rökte till fest eller ibland jäm- fört med dem som rökte dagligen eller nästan dagligen (tabell 12).

Även om det inte med säkerhet går att uttala sig om effekterna av det interna bortfallet är det troligt att man bara har fyllt i de saker man har gjort, och istället för att ange noll gånger har man hoppat över frågan. Förmodligen be- ror detta på att frågan innehöll många delfrågor vilket därmed skulle kunna förklara varför det interna bortfallet var så stort på just dessa frågor. Att de som rökte till fest eller ibland uppvisade ett högre internt bortfall tyder också på att man har låtit bli att besvara de frågor som rör sådant man inte har gjort. Detta eftersom de som rökte mer sällan rimligen också har inskaffat cigaret- ter på färre sätt.

Tabell C. Internt bortfall på frågorna 4a–4p. Procentuell fördelning bland rökare.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	470	466	936

Har besvarat samtliga frågor	60	67	64
Bortfall på enstaka fråga	35	30	33
Bortfall på samtliga frågor	4	3	4

Att handla tobak

När det gäller det interna bortfallet på motsvarande fråga bland snusarna (6a– 6p) är mönstret likartat. På samma sätt som bland rökarna skapades en varia- bel där de som hoppat över samtliga frågor skiljs från dem som låtit bli att besvara enstaka frågor. Andelen bland snusarna som hade borfall på enskilda frågor var betydligt större än andelen som hade hoppat över samtliga av frå- gorna 6a–6p (tabell D). Även bland snusarna visade resultaten att det interna bortfallet var något högre bland män jämfört med kvinnor (tabell 18). Vad gäller skillnaden mellan dem som snusade dagligen eller nästan dagligen och de som snusade ibland, visade resultaten att bortfallet var något större bland dem som snusade dagligen eller nästan dagligen. Skillnaderna mellan grup- perna av snusare var dock tämligen små (tabell 19).

Tabell D. Internt bortfall på frågorna 6a–6p. Procentuell fördelning bland snusare.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	324	83	407

Har besvarat samtliga frågor	62	69	64
Bortfall på enstaka fråga	36	30	34
Bortfall på samtliga frågor	2	1	2

14	Att handla tobak

Resultat

I detta kapitel behandlas de viktigaste resultaten som framkom i undersök- ningen av ungdomars tobaksvanor och var de får tag på tobak. För mer detal- jerad information om svarsfördelningen på de olika frågorna hänvisas till ta- bellerna i bilaga 1.

I resultatredovisningen ingår endast de elever som svarat att de var 17 år eller yngre vid undersökningstillfället. De som var äldre, eller som av någon an- ledning inte besvarat åldersfrågan, har filtrerats bort, vilket totalt rörde sig om 113 elever.

Knappt en tredjedel uppgav att de rökte och/eller snusade. Vad gäller total- konsumtionen av tobak fanns det inga skillnader mellan män och kvinnor (tabell 1). Däremot skiljde sig männens och kvinnornas rök- och snusvanor.

Rökvanor

För att bli klassificerad som rökare ska man ha svarat med ett ja-alternativ på frågan ”Röker du?”. Vilken typ av tobak som användes skiljde sig mellan män och kvinnor. Totalt uppgav 29 procent att de rökte (tabell 2). Vad gäller rökning var detta vanligare bland kvinnor och resultaten tyder på att kvinnor också rökte oftare än män. Diagram 1 visar att 32 procent av kvinnorna upp- gav att de rökte, bland männen var motsvarande andel 26 procent.

När det gäller hur ofta man rökte visar diagram 2 och tabell 2 att det var van- ligare bland kvinnor att röka dagligen, 40 procent uppgav att de gjorde detta, jämfört med 29 procent bland männen. Bland kvinnorna var också ”Röker dagligen” den största svarskategorin. Medan den största andelen, ungefär en tredjedel, av de manliga rökarna svarade att de rökte till fest.

Att handla tobak

Procent

Män Kvinnor

100

Röker

Röker inte

Diagram 1. Andel som rökte bland män respektive kvinnor.

Procent		Män	Kvinnor
		Män	Kvinnor
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Varje dag	Nästan varje dag	Bara på fest	Ibland
Diagram 2. Rökvanor.

16	Att handla tobak

Var skaffade rökarna cigaretter?

På frågan om hur de som rökte hade skaffat cigaretter eller annan röktobak de senaste 30 dagarna svarade störst andel att de hade blivit bjudna på cigaretter. Omkring hälften uppgav att de hade köpt cigaretter själva på ett försäljnings- ställe eller av en privatperson. Resultaten visar också att det var minst vanligt att ha tagit cigaretter eller annan röktobak utan lov (tabellerna 6 och 11).

Det fanns inga större skillnader mellan hur män och kvinnor hade besvarat frågan. Tittar man istället på skillnaderna mellan dem som rökte dagligen el- ler nästan dagligen och de som rökte till fest eller ibland, syns tydliga skill- nader i hur man fått tag på tobak (diagram 3 och tabellerna 7 och 12).

Diagrammet visar att bland dem som rökte till fest eller ibland, hade 29 pro- cent köpt själva på ett försäljningsställe. En betydligt större andel av dem som rökte dagligen eller nästan dagligen, 71 procent uppgav att de hade gjort samma sak under de senaste 30 dagarna. Bland dem som rökte dagligen eller nästan dagligen, svarade en lika stor andel att de hade köpt av en privatper- son. Bland dem som rökte till fest eller ibland var motsvarande andel 36 pro- cent. Det var alltså större andel som köpt cigaretter eller annan tobak av en privatperson än på ett försäljningsställe, bland dem som rökte till fest eller ibland.

Röker dagligen/nästan varje dag

Procent

Röker till fest eller ibland

100

80
60
40
20
0
Köpt på	Köpt av	Bjuden	Tagit utan lov
försäljningsställe	privatperson

Diagram 3. Var har rökarna fått tag på cigaretter under de senaste 30 dagarna? Uppdelat efter hur ofta man rökte.

Att handla tobak

Diagram 4 och tabell 8 och 12 visar att störst andel av rökarna svarade att de hade köpt cigaretter i kiosk eller tobaksaffär. Mer än hälften (60 procent) av dem som rökte dagligen eller nästan dagligen uppgav att de hade gjort detta under de senaste 30 dagarna. Bland dem som uppgav att de rökte ibland eller till fest, hade en knapp fjärdedel handlat tobak i kiosk eller tobaksaffär. Att ha köpt själv på Internet var det som minst andel angav. Fyra procent av dem som rökte dagligen/nästan dagligen och två procent av dem som rökte till fest eller ibland uppgav att de hade köpt cigaretter på Internet under de senaste 30 dagarna. Att ha köpt cigaretter eller annan röktobak på restaurang var nästan lika ovanligt. Diagram 4 visar också att de som rökte dagligen eller nästan dagligen i större utsträckning hade handlat på de efterfrågade försäljnings- ställena, jämfört med dem som rökte till fest eller ibland.

Röker dagligen/nästan varje dag

Procent

Röker till fest eller ibland

Varuhus/

mataffär

Närbutik/

jourbutik

Kiosk/

tobaksaffär

Bensin-

station

Restaurang

Internet

Annat

försäljnings-

ställe

Diagram 4. Vilka försäljningsställen har rökarna handlat på under de senaste 30 dagarna? Uppdelat efter hur ofta man rökte.

18	Att handla tobak

Diagram 5 och tabellerna 9 och 12 visar att bland dem som rökte dagligen el- ler nästan dagligen hade 60 procent köpt cigaretter eller annan röktobak av en kamrat över 18 år, andelen som hade gjort detta var alltså lika stor som ande- len som hade köpt i kiosk eller tobaksaffär. Bland dem som svarat att de rök- te till fest eller ibland svarade drygt en fjärdedel att de hade handlat av en kamrat över 18 år. Att ha handlat cigaretter av en kamrat under 18 år var nå- got mindre vanligt i båda grupperna av rökare. Bland dem som rökte dagligen eller nästan dagligen svarade 40 procent att de hade gjort detta, motsvarande andel bland dem som rökte till fest eller ibland var 16 procent. I båda grup- perna av rökare svarade minst andel att de hade handlat av annan privatper- son.

Röker dagligen/nästan varje dag

Procent

Röker till fest eller ibland

Köpt av kamrat	Köpt av kamrat	Köpt av annan
18 år el äldre	18 år el yngre	privatperson

Diagram 5. Andel av rökarna som köpt av privatpersoner under de senaste 30 dagarna. Uppdelat efter hur ofta man rökte.

Att handla tobak

I båda grupperna av rökare uppgav alltså störst andel att de fått tag på ciga- retter eller annan röktobak genom att de blivit bjudna av någon. Allra vanli- gast var att man blev bjuden av en kamrat under 18 år (diagram 6 och tabel- lerna 10 och 12). Av dem som rökte till fest eller ibland uppgav 61 procent att de hade blivit bjudna av en kamrat under 18 år, motsvarande andel bland dem som rökte dagligen eller nästan dagligen var 74 procent. Att ha blivit bjuden av en kamrat över 18 år förekom också, 68 procent av dem som rökte dagligen/nästan dagligen och 40 procent av dem som rökte till fest eller ibland svarade att de hade blivit bjudna av en kamrat över 18 år. Minst andel, i båda grupperna av rökare, svarade att de hade blivit bjudna av en förälder.

Röker dagligen/nästan varje dag

Procent

Röker till fest eller ibland

Bjuden av kamrat	Bjuden av kamrat	Bjuden av	Bjuden av
18 år el äldre	18 år el yngre	förälder	annan

Diagram 6 Andel av rökarna som blivit bjuden under de senaste 30 dagarna. Uppdelat efter hur ofta man rökte.

20	Att handla tobak

Snusvanor

För att bli klassificerad som snusare ska man ha svarat med ett ja-alternativ på frågan ”Snusar du?” Totalt uppgav 13 procent att de snusade (tabell 4). Det var alltså en betydligt mindre andel som angav att de snusade jämfört med hur stor andel som svarade att de rökte. Resultaten visar att snusning var betydligt vanligare bland män än bland kvinnor. Av männen svarade 18 pro- cent att de snusade, bland kvinnorna var motsvarande andel 6 procent (dia- gram 7 och tabell 4).

Procent	Män	Kvinnor


100
100

Snusar

Snusar inte

Diagram 7. Andel som snusade bland män respektive kvinnor.

Att handla tobak

När det gäller hur ofta man snusade visar diagram 8 och tabell 4 att det var betydligt vanligare bland män att snusa dagligen. Majoriteten av de manliga snusarna, 57 procent, svarade att de snusade varje dag. Bland de kvinnliga snusarna var motsvarande andel 30 procent. Bland de kvinnliga snusarna var det istället en betydligt större andel, 61 procent, som uppgav att de snusade ibland.

Procent	Män	Kvinnor
	Män	Kvinnor
70
60
50
40
30
20
10
0
Varje dag	Nästan varje dag	Ibland

Diagram 8. Snusvanor.

22	Att handla tobak

Var skaffade snusarna snus?

På frågan om hur de som snusade skaffat sig snus de senaste 30 dagarna fanns det vissa skillnader i svarsfördelningen mellan män och kvinnor, vilket tabellerna 13 och 18 visar. Dock bör man ha i minnet att det var ganska få kvinnor som snusade vilket gör procentsiffrorna för kvinnor något osäkra. Både bland män och kvinnor svarade störst andel, drygt 70 procent, att de hade blivit bjudna på snus. Av de manliga snusarna svarade 57 procent att de hade köpt snus själva på något av de försäljningsställen som räknas upp i frå- gorna 6a–6g. Bland kvinnorna var motsvarande andel 30 procent. Också bland snusarna var det minst vanligt att ha tagit snus utan lov, 19 procent sva- rade att de hade gjort detta.

Också bland snusarna fanns det skillnader mellan dem som snusade dagli- gen/nästan dagligen och de som snusade ibland. En större andel av dem som snusade dagligen eller nästan dagligen, 66 procent, uppgav att de hade köpt själva på ett försäljningsställe, jämfört med 27 procent av dem som snusade ibland (diagram 9, tabellerna 14 och 19). Även att ha köpt av en privatperson var betydligt vanligare bland dem som snusade dagligen eller nästan dagli- gen, 64 procent uppgav att de hade gjort detta. Bland dem som snusade ibland var motsvarande andel 31 procent. Det var alltså större andel som köpt snus av en privatperson än på ett försäljningsställe bland dem som snusade ibland.

Snusar dagligen/nästan varje dag

Procent

Snusar ibland

100

80
60
40
20
0
Köpt på	Köpt av	Bjuden	Tagit utan lov
försäljningsställe	privatperson

Diagram 9. Var har snusarna fått tag på snus under de senaste 30 dagarna? Uppdelat efter hur ofta man snusade.

Att handla tobak

Diagram 10 och tabellerna 15 och 19 visar att även bland snusarna var det störst andel som hade handlat i kiosk eller i tobaksaffär av de försäljnings- ställen som efterfrågades. Cirka 55 procent av dem som snusade dagligen el- ler nästan dagligen uppgav att de hade gjort detta. Bland dem som uppgav att de snusade ibland hade ungefär 18 procent handlat snus i kiosk eller tobaks- affär. Även bland snusarna var det liten andel som svarade att de hade hand- lat snus på restaurang eller på Internet. Ungefär åtta procent av dem som snu- sade dagligen eller nästan dagligen och fyra procent av dem som snusade ibland sa sig ha handlat snus på restaurang. Vad gäller Internet var motsva- rande andelar nio procent av dagligsnusarna respektive tre procent av dem som snusade ibland. Diagram 10 visar också att skillnaderna var stora mellan dem som snusade dagligen eller nästan dagligen och de som snusade ibland, vad gäller hur stor andel som hade handlat på de olika försäljningsställena. Detta var betydligt vanligare bland dem som snusade ofta.

Snusar dagligen/nästan dagligen

Procent

Snusar ibland

Varuhus/

mataffär

Närbutik/

jourbutik

Kiosk/

Tobaksaffär

Bensin-

station

Restaurang

Internet

Annat

försäljnings-

ställe

Diagram 10. Vilka försäljningsställen har snusarna handlat på under de senaste 30 dagarna? Uppdelat efter hur ofta man snusade.

24	Att handla tobak

Också bland snusarna svarade störst andel att de hade handlat av en kamrat över 18 år jämfört med hur stor andel som svarat att de hade köpt av en kam- rat under 18 år eller annan privatperson. Bland dem som snusade dagligen el- ler nästan dagligen uppgav drygt hälften att de hade handlat av en kamrat som var 18 eller äldre. I gruppen som snusade ibland var motsvarande andel knappt en fjärdedel. Att ha handlat snus av annan privatperson var minst van- ligt i båda grupperna av snusare (diagram 11 och tabellerna 16 och 19).

Procent				Snusar dagligen/nästan varje


				Snusar ibland

80

Köpt av kamrat	Köpt av kamrat	Köpt av annan
18 år el äldre	18 år el yngre	privatperson

Diagram 11. Andel av snusarna som köpt av privatpersoner under de senaste 30 dagarna. Uppdelat efter hur ofta man snusade.

Att handla tobak

Diagram 12 och tabellerna 17 och 19 visar att störst andel av snusarna blev bjudna av en kamrat under 18 år. Av dem som snusade ibland uppgav 51 procent att de hade blivit bjudna av en kamrat under 18 år. Motsvarande an- del bland dem som snusade dagligen eller nästan dagligen var 56 procent. Att ha blivit bjuden av en kamrat över 18 år förekom också, knapp hälften av dem som snusade dagligen/nästan dagligen och en knapp tredjedel av dem som rökte till fest eller ibland svarade att de hade blivit bjudna av en kamrat över 18 år. I båda grupperna av snusare svarade, precis som bland rökarna, minst andel att de hade blivit bjudna av en förälder.

Snusar dagligen/nästan varje dag

Procent

Snusar ibland

Bjuden av kamrat	Bjuden av kamrat	Bjuden av	Bjuden av
18 år el äldre	18 år el yngre	förälder	annan

Diagram 12. Andel av snusarna som blivit bjudna under de senast 30 dagarna. Uppdelat efter hur ofta man snusade.

26	Att handla tobak

Att handla av jämnåriga

När det gäller svarsfördelningen på frågan om det upplevdes som lättare eller svårare att köpa cigaretter, annan röktobak eller snus av någon i ens egen ål- der eller yngre, uppgav den största andelen av dem som rökte och/eller snu- sade att det inte var någon större skillnad (diagram 13 och tabell 20). Skillna- derna mellan könen i hur frågan ha besvarats var ganska små. Vid kontroll av skillnaderna mellan dem som rökte dagligen/nästan dagligen och de som rök- te till fest eller ibland visade resultaten att det inte fanns några större skillna- der mellan dessa grupper (tabell 21). När det gäller skillnaderna mellan dem som snusade dagligen/nästan dagligen och de som snusade ibland visar tabell 22 att andelen som svarade att det var lättare eller mycket lättare att handla av en jämnårig var något större bland dem som snusade ibland (28 respektive 20 procent).

Procent			Män	Kvinnor
100
80
60
40
20
0
Mycket lättare	Lättare	Ingen större	Svårare	Mycket svårare
		skillnad

Diagram 13. Svar på frågan “Är det lättare eller svårare att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?” Procentuell fördelning bland dem som rökte och/eller snusade, uppdelat efter kön.

Att handla tobak

Legitimationskontroll

I enkäten ställdes en fråga om respondenten blivit ombedd att visa legitima- tion vid köp av cigaretter, annan röktobak eller snus. Den största andelen, 26 procent, av dem som rökte och/eller snusade, uppgav att de fått visa legitima- tion ibland (tabell 23). Det var nästan lika stor andel, 23 procent, som svarade att det aldrig hade behövt visa legitimation vid inköp av cigaretter, annan röktobak eller snus. Skillnaderna mellan män och kvinnor i hur frågan hade besvarats var ganska små.

Också för denna fråga kontrollerades skillnaderna mellan dem som rökte dagligen/nästan dagligen och de som rökte till fest eller ibland. Resultaten vi- sar att bland dem som röker dagligen/nästan dagligen svarade störst andel, 30 procent, att de fick visa legitimation ibland. En lika stor andel av dem som rökte till fest eller ibland uppgav att de aldrig hade behövt visa legitimation (diagram 14 och tabell 24).

Röker dagligen/nästan dagligen

Procent			Röker ibland


40
40

30
20
10
0
Nästan alltid	Ofta	Ibland	Sällan	Nästan	Har aldrig
				aldrig	hänt

Diagram 14. Behövde rökare visa legitimation? Uppdelat efter hur mycket man rökte.

28	Att handla tobak

Även bland snusarna undersöktes om det fanns någon skillnad mellan grup- pen som snusade dagligen/nästan dagligen och gruppen som svarat att de snusade ibland. Diagram 15 och tabell 25 visar att mönstret bland snusarna liknar mönstret bland rökarna. Bland dem som snusade dagligen/nästan dag- ligen angav den största andelen, 28 procent, att de hade fått visa legitimation ibland. I gruppen som snusade ibland uppgav den största andelen, 26 procent att de aldrig hade behövt visa legitimation vid köp av cigaretter, annan rökto- bak eller snus. Både bland rökare och bland snusare var det alltså större andel bland dem som rökte eller snusade mer sällan som aldrig hade behövt visa legitimation, jämfört med dem som rökte eller snusade dagligen eller nästan dagligen.

Snusar dagligen/nästan dagligen

Procent			Snusar ibland


40
40

30
20
10
0
Nästan alltid	Ofta	Ibland	Sällan	Nästan	Har aldrig
				aldrig	hänt

Diagram 15. Behövde snusare visa legitimation? Uppdelat efter hur mycket man snusade.

Att handla tobak

Avslutande kommentarer

Resultaten visar att bland dem som rökte dagligen/nästan dagligen och dem som snusade dagligen/nästan dagligen var andelarna som uppgav att de hade köpt tobak på ett försäljningsställe ungefär lika stora som andelarna som sva- rade att de hade skaffat tobak av en privatperson. Dessa resultat behöver dock inte betyda att privatpersoner är en lika stor tobakskälla som olika försälj- ningsställen. Förmodligen rör det sig om mindre mängder när man blir bju- den eller köper av en kamrat, medan att köpa i affär per definition innebär att minst ett paket cigaretter eller minst en dosa snus inhandlas.

Av de försäljningsställen som efterfrågades i enkäten angav störst andel att de handlat i kiosk eller i tobaksaffär, det vill säga små inköpsställen. En för- klaring kan vara att det finns fler småbutiker, men det är också möjligt att en försäljare på ett litet försäljningsställe har mer att vinna på den olagliga för- säljningen. I en liten affär är det tänkbart att butiksägaren och den som står bakom kassan är samma person. I en stor mataffär gör butiksbiträdet ingen egen vinst på att sälja cigaretter eller snus. Det är också tänkbart att situatio- nen för en ensam handlare i en liten affär kan kännas otrygg. Om det exem- pelvis kommer in en stor grupp med ungdomar i affären och vill handla tobak kan det vara svårt att säga nej om man står ensam i butiken.

Vad gäller frågan om legitimationskontroll visade resultaten att en knapp fjärdedel inte hade behövt visa legitimation. Detta behöver dock inte säga så mycket om hur väl kontrollen fungerar. Det troliga är att ungdomarna söker sig till det ställe där legitimation inte efterfrågas. Svaret på frågan blir då att det aldrig har hänt att man har behövt visa legitimation, eftersom man genom sina kamrater vet vilket ställe man ska gå till för att slippa visa legitimation. Att en så pass stor andel, både bland snusare och bland rökare, svarat att de aldrig behövt visa legitimation behöver alltså inte betyda att det stora flertalet av handlarna är dåliga på att efterfråga legitimation.

Bland dem som uppgav att det rökte till fest eller ibland och de som snusade ibland var andelen som aldrig hade behövt visa legitimation större än bland dem som rökte eller snusade dagligen/nästan dagligen. Detta kan tyckas märkligt, men en förklaring kan vara att även de som aldrig har handlat har svarat att de aldrig har behövt visa legitimation, något som visserligen är ett korrekt svar, men som gör resultaten svårtolkade.

30	Att handla tobak

Utifrån undersökningens resultat kan man avslutningsvis konstatera att det inte tycks vara några större problem för ungdomar i gymnasiets årskurs ett att skaffa tobak, om de så önskar.

Referenser

Andersson B och Hibell B (1993). Skolelevers drogvanor 1993. Rapportserie nr 36. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning. Stockholm.

Fender E och Hvitfeldt T (2008). Skolelevers drogvanor 2007. Rapportserie nr 108. Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning. Stockholm.

Att handla tobak

Tabell 1. Tobaksanvändande, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	1777	1455	3232

Varken röker eller snusar	67	67	67
Röker och/eller snusar	32	32	32
Röker och snusar	12	5	9
Röker endast	14	27	19
Snusar endast	6	1	4
Ej svar	2	1	2

Tabell 2. Svar på frågan “Röker du?”, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	1777	1455	3232

Nej har aldrig rökt	42	40	41
Nej har bara prövat	27	24	26
Nej har slutat	4	3	4
Ja (totalt)	26	32	29
– varje dag	8	13	10
– nästan varje dag	4	4	4
– men bara på fest	9	10	9
– men bara ibland	6	6	6
Ej svar	1	1	1

Tabell 3. Uppgiven konsumtion av cigaretter bland elever som rökte varje dag, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	163	186	322

1–2	3	1	2
3–6	19	29	21
7–10	31	39	35
11–16	17	19	18
17–20	21	12	16
Fler än 20	7	2	4
Ej svar	2	5	4

32	Att handla tobak

Tabell 4. Svar på frågan “Snusar du?”, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	1777	1455	3232

Nej har aldrig snusat	51	69	59
Nej har bara prövat	26	23	25
Nej har slutat	3	1	2
Ja (totalt)	18	6	13
– varje dag	11	2	7
– nästan varje dag	2	1	1
– men bara ibland	6	4	5
Ej svar	1	1	1

Tabell 5. Uppgiven konsumtion av snus bland elever som snusade varje dag eller nästan varje dag, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	324	83	407

Mindre än 1 dosa/vecka	23	49	28
1 dosa/vecka	7	11	8
2 dosor/vecka	15	6	13
3 dosor/vecka	17	10	15
4 dosor/vecka eller mer	24	13	22
Ej svar	15	11	14

Tabell 6. Andel bland rökarna som ha fått tag på cigaretter på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Ej svar	Kvinnor	Ej svar	Totalt	Ej svar
Antal	470		466		936

Köpt själv på försäljningsställe	51	16	47	16	49	16
Köpt av privatperson	48	18	58	13	53	16
Bjuden	76	14	83	10	79	12
Tagit utan lov	24	25	32	20	28	23

Att handla tobak

Tabell 7. Andel bland rökarna som ha fått tag på cigaretter på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man rökte.

	Röker	Ej svar	Röker till	Ej svar
	dagligen/		fest eller
	nästan		ibland
	varje dag
Antal	444		492

Köpt själv på försäljningsställe	71	9	29	22
Köpt av privatperson	71	10	36	20
Bjuden	83	12	76	13
Tagit utan lov	37	20	20	25

Tabell 8. Andel bland rökarna som handlat själva under de senast 30 dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man rökte.

	Röker	Ej svar	Röker till	Ej svar
	dagligen/		fest eller
	nästan		ibland
	varje dag
Antal	444		492

Köpt själv i varuhus/mataffär	27	19	9	27
Köpt själv i när- el. jourbutik	28	23	9	28
Köpt i själv i kiosk el. tobaksaffär	60	14	22	25
Köpt själv på bensinstation	16	21	6	29
Köpt själv på restaurang	6	23	4	29
Köpt själv på Internet	4	23	2	28
Köpt själv från annat försäljnings-
ställe	20	22	6	29

34	Att handla tobak

Tabell 9. Andel bland rökarna som köpt av privatperson under de senast 30 da- garna, procentuell fördelning efter hur ofta man rökte.

		Röker	Ej svar	Röker till	Ej svar
		dagligen/		fest eller
		nästan		ibland
		varje dag
Antal		444		492

Köpt av kamrat 18	år el äldre	60	14	26	23
Köpt av kamrat 18	år el yngre	40	21	16	26
Köpt av annan privatperson		33	21	10	27

Tabell 10. Andel bland rökarna som blivit bjudna under de senast 30 dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man rökte.

	Röker	Ej svar	Röker till	Ej svar
	dagligen/		fest eller
	nästan		ibland
	varje dag
Antal	444		492

Bjuden av kamrat 18 år el äldre	68	18	40	23
Bjuden av kamrat 18 år el yngre	74	16	61	20
Bjuden av förälder	23	21	5	29
Bjuden av annan	50	22	28	24

Att handla tobak

Tabell 11. Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat cigaretter eller an- nan röktobak på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna?”, procentu- ell fördelning bland rökare, uppdelat efter kön.

	Män					Kvinnor
	Antal: 470					Antal: 466
	___________________					___________________
Antal gånger	0	1–3	4–9	10	Ej	0	1–3	4–9	10	Ej
				el.	svar				el.	svar
				fler					fler

Köpt själv på försäljningsställe
Köpt själv i varuhus/mataffär	54	13	7	3	23	65	8	3	2	23
Köpt själv i när- el. jourbutik	55	11	4	3	27	58	11	4	2	24
Köpt i själv i kiosk el. tobaksaffär	41	19	13	7	21	41	25	11	6	19
Köpt själv på bensinstation	59	10	3	2	26	69	5	1	1	24
Köpt själv på restaurang	67	5	1	1	28	73	2	1	0	24
Köpt själv på Internet	68	3	1	0	27	75	1	0	0	24
Köpt själv från annat försäljnings-
ställe	56	9	3	2	27	65	7	2	2	24
Köpt av privatperson
Köpt av kamrat som är 18 år
eller äldre	43	18	9	10	21	35	26	12	10	16
Köpt av kamrat under 18 år	48	18	5	5	25	50	20	5	3	23
Köpt av annan privatperson	56	12	3	4	26	55	16	3	4	22
Bjuden
Bjuden av kamrat som är 18 år
eller äldre	31	19	14	14	22	22	28	18	14	19
Bjuden av kamrat under 18 år	16	27	20	17	20	13	31	24	16	17
Bjuden av förälder	61	5	2	5	27	61	8	3	4	24
Bjuden av annan	40	20	8	7	25	37	24	11	8	21
Tagit utan lov
Tagit utan lov av förälder	55	10	3	5	27	53	15	6	5	21
Tagit utan lov på annat sätt	62	7	2	2	27	63	8	3	2	24

36	Att handla tobak

Tabell 12. Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat cigaretter eller an- nan röktobak på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna?” procentu- ell fördelning bland dem som rökte, uppdelat efter hur ofta man rökte.

	Röker dagligen/					Röker till fest eller
	nästan varje dag					ibland
	Antal: 444					Antal: 492
	___________________					___________________
Antal gånger	0	1–3	4–9	10	Ej	0	1–3	4–9	10	Ej
				el.	svar				el.	svar
				fler					fler

Köpt själv på försäljningsställe
Köpt själv i varuhus/mataffär	54	15	8	5	19	64	6	12	0	27
Köpt själv i när- el. jourbutik	49	16	7	5	23	63	7	1	1	28
Köpt i själv i kiosk el. tobaksaffär	27	27	21	12	14	53	17	4	2	25
Köpt själv på bensinstation	62	11	3	2	21	65	5	1	1	29
Köpt själv på restaurang	71	4	2	1	23	68	3	0	0	29
Köpt själv på internet	73	3	1	1	23	70	1	0	0	28
Köpt själv från annat försäljnings-
ställe	58	11	4	5	22	65	5	1	0	29
Köpt av privatperson
Köpt av kamrat som är 18 år
eller äldre	26	23	18	19	14	51	21	3	2	23
Köpt av kamrat under 18 år	39	24	10	7	21	58	14	1	1	26
Köpt av annan privatperson	46	21	5	7	21	63	7	1	1	27
Bjuden
Bjuden av kamrat som är 18 år
eller äldre	15	24	22	22	18	37	23	10	7	23
Bjuden av kamrat under 18 år	10	23	25	26	16	19	34	20	7	20
Bjuden av förälder	55	10	5	9	21	66	4	1	1	29
Bjuden av annan	28	26	14	11	22	48	19	6	4	24
Tagit utan lov
Tagit utan lov av förälder	50	16	7	7	21	58	9	3	2	27
Tagit utan lov på annat sätt	60	10	3	4	23	65	5	2	1	28

Att handla tobak

Tabell 13. Andel bland snusarna som har fått tag på snus på något av följande sätt under de senast 30 dagarna, procentuell fördelning efter kön.

	Män	Ej svar	Kvinnor	Ej svar	Totalt	Ej svar
Antal	324		83		407

Köpt själv på försäljningsställe	57	14	30	15	51	14
Köpt av privatperson	54	18	45	11	52	17
Bjuden	71	18	74	7	71	16
Tagit utan lov	20	28	15	19	19	26

Tabell 14. Andel bland snusarna som ha fått tag på snus på något av följande sätt under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man snu- sade.

	Snusar	Ej svar	Snusar	Ej svar
	dagligen/		ibland
	nästan
	varje dag
Antal	257		150

Köpt själv på försäljningsställe	66	11	27	20
Köpt av privatperson	64	16	31	19
Bjuden	74	15	66	16
Tagit utan lov	21	26	15	26

Tabell 15. Andel bland snusarna som handlat själva under de senaste 30 dagar- na, procentuell fördelning efter hur ofta man snusade.

	Snusar	Ej svar	Snusar	Ej svar
	dagligen/		ibland
	nästan
	varje dag
Antal	257		150

Köpt själv i varuhus/mataffär	24	25	8	26
Köpt själv i när- el. jourbutik	27	27	10	26
Köpt i själv i kiosk el. tobaksaffär	55	15	18	25
Köpt själv på bensinstation	22	27	7	25
Köpt själv på restaurang	8	28	4	27
Köpt själv på internet	9	28	3	27
Köpt själv från annat försäljnings-
ställe	20	27	6	26

38	Att handla tobak

Tabell 16. Andel av snusarna som köpt av privatperson under de senaste 30 da- garna, procentuell fördelning efter hur ofta man snusade.

		Snusar	Ej svar	Snusar	Ej svar
		dagligen/		ibland
		nästan
		varje dag
Antal		257		150

Köpt av kamrat 18	år el äldre	53	18	24	21
Köpt av kamrat 18	år el yngre	34	25	18	24
Köpt av annan privatperson		24	26	8	28

Tabell 17. Andel av snusarna som blivit bjudna under de senaste 30 dagarna, procentuell fördelning efter hur ofta man snusade.

	Snusar	Ej svar	Snusar	Ej svar
	dagligen/		ibland
	nästan
	varje dag
Antal	257		150

Bjuden av kamrat 18 år el äldre	49	23	32	23
Bjuden av kamrat 18 år el yngre	56	23	51	18
Bjuden av förälder	27	25	9	27
Bjuden av annan	34	26	24	25

Att handla tobak

Tabell 18. Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat snus på något av föl- jande sätt under de senaste 30 dagarna?” procentuell fördelning bland dem som snusade, efter kön.

	Män					Kvinnor
	Antal: 324					Antal: 83
	___________________					___________________
Antal gånger	0	1–3	4–9	10	Ej	0	1–3	4–9	10	Ej
				el.	svar				el.	svar
				fler					fler

Köpt själv på försäljningsställe
Köpt själv i varuhus/mataffär	53	13	3	6	26	72	4	1	0	23
Köpt själv i när- el. jourbutik	48	14	5	6	28	71	5	4	–	21
Köpt i själv i kiosk el. tobaksaffär	35	22	11	12	19	59	13	7	5	16
Köpt själv på bensinstation	53	11	3	5	28	47	5	–	1	21
Köpt själv på restaurang	62	4	2	2	30	78	–	1	–	21
Köpt själv på internet	62	5	1	3	30	77	2	–	–	21
Köpt själv från annat försäljnings-
ställe	55	10	2	4	28	74	5	–	1	21
Köpt av privatperson
Köpt av kamrat som är 18 år
eller äldre	36	24	9	11	20	51	24	4	8	13
Köpt av kamrat under 18 år	45	17	4	8	27	60	22	1	2	15
Köpt av annan privatperson	53	10	3	7	28	66	7	2	2	22
Bjuden
Bjuden av kamrat som är 18 år
eller äldre	33	19	12	11	26	37	34	10	7	12
Bjuden av kamrat under 18 år	21	24	18	14	24	37	25	16	10	12
Bjuden av förälder	51	7	6	9	28	68	10	2	4	17
Bjuden av annan	43	15	5	10	28	48	19	11	4	18
Tagit utan lov
Tagit utan lov av förälder	55	7	3	5	30	69	6	2	2	21
Tagit utan lov på annat sätt	58	7	1	5	30	69	5	2	2	22

40	Att handla tobak

Tabell 19. Svar på frågan “Hur många gånger har du skaffat snus på något av föl- jande sätt under de senaste 30 dagarna?” procentuell fördelning bland snusare, uppdelat efter hur ofta man snusade.

	Snusar dagligen/					Snusar ibland
	nästan varje dag
	Antal: 257					Antal: 150
	___________________					___________________
Antal gånger	0	1–3	4–9	10	Ej	0	1–3	4–9	10	Ej
				el.	svar				el.	svar
				fler					fler

Köpt själv på försäljningsställe
Köpt själv i varuhus/mataffär	51	14	3	7	25	66	6	1	1	26
Köpt själv i när- el. jourbutik	46	14	6	7	27	64	7	2	1	26
Köpt själv i kiosk el. tobaksaffär	30	26	14	16	15	57	11	5	1	25
Köpt själv på bensinstation	52	12	4	7	27	67	6	1	1	25
Köpt själv på restaurang	63	4	2	2	28	69	3	1	–	27
Köpt själv på internet	62	5	2	3	28	70	3	–	1	27
Köpt själv från annat försäljnings-
ställe	54	11	3	5	27	68	5	–	1	26
Köpt av privatperson
Köpt av kamrat som är 18 år
eller äldre	29	26	12	16	18	55	19	2	3	21
Köpt av kamrat under 18 år	42	20	5	9	25	58	15	1	2	24
Köpt av annan privatperson	50	12	3	9	26	64	5	2	1	28
Bjuden
Bjuden av kamrat som är 18 år
eller äldre	28	22	14	14	23	45	21	8	3	23
Bjuden av kamrat under 18 år	20	23	18	16	23	31	27	17	7	18
Bjuden av förälder	48	8	7	11	25	64	7	1	1	27
Bjuden av annan	40	16	7	11	26	51	15	5	4	25
Tagit utan lov
Tagit utan lov av förälder	55	7	4	5	29	62	5	2	3	27
Tagit utan lov på annat sätt	60	5	1	5	29	61	7	2	2	27

Att handla tobak

Tabell 20. Svar på frågan “Är det lättare eller svåre att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?”, procentuell fördelning bland dem som rökte och/eller snusade, uppdelat efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	535	453	988

Mycket lättare	11	10	10
Lättare	14	17	16
Ingen större skillnad	59	52	56
Svårare	11	16	13
Mycket svårare	3	4	4
Ej svar	3	1	2

Tabell 21. Svar på frågan “Är det lättare eller svåre att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?”, procentuell fördelning bland röka- re, uppdelat efter hur ofta man rökte.

	Röker dagligen/	Röker ibland
	nästan dagligen
Antal	435	445

Mycket lättare	12	9
Lättare	15	18
Ingen större skillnad	57	54
Svårare	12	13
Mycket svårare	3	4
Ej svar	2	2

Tabell 22. Svar på frågan “Är det lättare eller svåre att köpa röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?”, procentuell fördelning bland snu- sare, uppdelat efter hur ofta man snusade.

	Snusar dagligen/	Snusar ibland
	nästan dagligen
Antal	254	143

Mycket lättare	10	13
Lättare	10	15
Ingen större skillnad	61	58
Svårare	14	11
Mycket svårare	4	1
Ej svar	2	1

42	Att handla tobak

Tabell 23. Svar på frågan “Händer det att du blir ombedd att visa legitimation när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?”, procentuell fördelning bland dem som rökte och/eller snusade, uppdelat efter kön.

	Män	Kvinnor	Totalt
Antal	515	427	942

Nästan alltid	13	10	12
Ofta	14	12	13
Ibland	26	25	26
Sällan	12	13	12
Nästan aldrig	10	10	10
Har aldrig hänt	22	24	23
Ej svar	4	6	5

Tabell 24. Svar på frågan “Händer det att du blir ombedd att visa legitimation när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?”, procentuell fördelning bland rö- kare, uppdelat efter hur ofta man rökte.

	Röker dagligen/	Röker ibland
	nästan dagligen
Antal	436	397

Nästan alltid	11	13
Ofta	15	11
Ibland	30	22
Sällan	13	10
Nästan aldrig	12	8
Har aldrig hänt	16	30
Ej svar	4	6

Tabell 25. Svar på frågan “Händer det att du blir ombedd att visa legitimation när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?”, procentuell fördelning bland snusare, uppdelat efter hur ofta man snusade.

	Snusar dagligen/	Snusar ibland
	nästan dagligen
Antal	254	144

Nästan alltid	13	15
Ofta	15	12
Ibland	28	23
Sällan	14	11
Nästan aldrig	12	8
Har aldrig hänt	16	26
Ej svar	1	5

Att handla tobak

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning

Höstterminen 2008

CAN genomför årliga undersökningar om alkohol-, narkotika- och tobaksvanorna bland skolungdomar i Sverige. Den här undersökningen om tobak gör vi på uppdrag av en statlig tobaksutredning.

Undersökningen är anonym. När du fyllt i formuläret skall du stoppa det i kuvertet och klistra igen det. Kuverten samlas in av din lärare som skickar dem oöppnade till CAN.

Besvara frågorna genom att sätta kryss för det alternativ som stämmer bäst för dig. Sätt bara kryss i en ruta om inte annat anges.

TACK FÖR DIN MEDVERKAN!

1 Är du man eller kvinna?

Man Kvinna

Hur gammal är du i dag?

17 år eller yngre 18 år eller äldre

Röker du?

Nej, har aldrig rökt

Nej, har bara prövat

Nej, har slutat

Ja, varje dag

Ja, nästan varje dag

Ja, men bara när jag är på fest Ja, men bara ibland

Fortsätt med fråga 5.

Hur många cigaretter röker du vanligen varje dag?

Röker cigaretter per dag.

Draft

4 TÄNK TILLBAKA PÅ DE SENASTE 30 DAGARNA: Hur många gånger har du skaffat cigaretter eller annan röktobak på något av följande sätt?

Markera en ruta på varje delfråga.

Antal gånger totalt under de senaste 30 dagarna

0				16 eller
0	1	2	3	4-5 6-9 10-15 mer

a) Köpt själv i varuhus/mataffär b) Köpt själv i när- eller jourbutik

c) Köpt själv i kiosk eller tobaksaffär d) Köpt själv på bensinstation

e) Köpt själv på restaurang f) Köpt själv på Internet

g) Köpt själv från annat försäljningsställe h) Köpt av kamrat som är 18 år eller äldre i) Köpt av kamrat under 18 år

j) Köpt av annan privatperson

k) Bjuden av kamrat som är 18 år eller äldre l) Bjuden av kamrat under 18 år

m) Bjuden av förälder n) Bjuden av annan

o) Tagit utan lov från förälder p) Tagit utan lov på annat sätt

5 Snusar du?

Nej, har aldrig snusat

Nej, har bara prövat

Nej, har slutat

Ja, varje dag

Ja, nästan varje dag Ja, men bara ibland

Fortsätt med fråga 7.

Hur mycket snusar du per vecka?

Snusar dosor per vecka.

Snusar mindre än en dosa per vecka.

Draft

6 TÄNK TILLBAKA PÅ DE SENASTE 30 DAGARNA: Hur många gånger har du skaffat snus på något av följande sätt?

Markera en ruta på varje delfråga.

Antal gånger totalt under de senaste 30 dagarna

0				16 eller
0	1	2	3	4-5 6-9 10-15 mer

a) Köpt själv i varuhus/mataffär b) Köpt själv i när- eller jourbutik

c) Köpt själv i kiosk eller tobaksaffär d) Köpt själv på bensinstation

e) Köpt själv på restaurang f) Köpt själv på Internet

g) Köpt själv från annat försäljningsställe h) Köpt av kamrat som är 18 år eller äldre i) Köpt av kamrat under 18 år

j) Köpt av annan privatperson

k) Bjuden av kamrat som är 18 år eller äldre l) Bjuden av kamrat under 18 år

m) Bjuden av förälder n) Bjuden av annan

o) Tagit utan lov från förälder p) Tagit utan lov på annat sätt

7 Är det lättare eller svårare att köpa cigaretter, annan röktobak eller snus av någon som är i din egen ålder eller yngre?

Mycket lättare

Lättare

Ingen större skillnad

Svårare

Mycket svårare

Jag varken röker eller snusar

8 Händer det att du blir ombedd att visa legitimation när du köper cigaretter, annan röktobak eller snus?

Nästan alltid

Ofta

Ibland

Sällan

Nästan aldrig

Har aldrig hänt

Jag varken röker eller snusar

Draft

Här är formuläret slut. Vi ber dig läsa igenom det en gång till och se efter att alla frågor som skall besvaras är besvarade. Om det är något mer du skulle vilja tillägga så kan du använda utrymmet nedan. TACK FÖR DIN MEDVERKAN!

Draft

STATISTISKA CENTRALBYRÅN

2008-08-21

1(2)

Enheten för statistik om utbildning och arbete

Johan Eriksson

Urval av skolor ur skolregistret

Gymnasieskolan år 1

Population:

Populationen d.v.s. den grupp som skall undersökas är elever i gymnasieskolan år 1 läsåret 2008/09. Undersökningen genomförs klassvis, urvalet består av skolor.

Vid urvalstillfället hade SCB ännu inte information om elever i år 1 för hösten 2008. Därför används elevuppgifter avseende 15:e oktober 2007.

Urvalsram:

Urvalsramen hämtas från skolregistret och består av 920 gymnasieskolor. Av dessa hade 879 gymnasieskolor elever i år 1 per den 15:e oktober 2007. Dessutom tillkommer 41 nya skolor som startats efter den 15:e oktober 2007. För dessa skolor saknas ännu uppgifter om antalet elever.

Urvalsdesign:

Urvalet dras med ett s.k. Pareto pps-urval. Urvalsdesignen innebär att ett objekts sannolikhet att komma med i urvalet är proportionell mot ett förutbestämt storleksmått.

Urvalssannolikhet =	n * xk	(1)
	U xk

där

n = urvalsstorlek

xk = storlek skola k (antal elever i årskurs 1)

Med summering över U avses summering över de 920 skolor som ingick i urvalsramen.

För de 41 skolor där uppgift om antalet elever i år 1 saknades, användes vid urvalsdragningen medianen för antalet elever i de 879 skolor där uppgift om antal elever fanns.

Urval (urval om 220 skolor):

Urvalet dras med ett s.k. Pareto pps-urval. Som storleksmått används antal elever i år 1.

STATISTISKA CENTRALBYRÅN

2008-08-21

2(2)

Enheten för statistik om utbildning och arbete

Johan Eriksson

Variabler på filen:

Skolid = unikt löpnr för skolan Kommun = kommunkod Namn = skolans namn Uadress = utdelningsadress Upostnr = utdelningspostnr Upostort = utdelningspostort Badress = belägenhetsadress Bpostnr = belägenhetspostnr Bpostort = belägenhetspostort Telenr = telefonnummer TeleFax = faxnummer

Antelev = antalet elever i år 1, per den 15:e oktober 2007. Information saknas för de 4 nya skolor som kommit med i urvalet.

Ny = 1 om skolan är ny, 0 annars Storan = antalet skolor i urvalsramen Lillan = antalet utvalda skolor

Urvsann = skolans sannolikhet att komma med i urvalet, se (1)

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsyn

Intervjuundersökning hösten 2008

KPMG AB

Offentlig rådgivning

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

Innehåll

Bilaga

Lista över intervjuade kommuner och länsstyrelser

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

1.Uppdraget

Utredningen om tobaksförsäljning till unga (S 2008:03) har till uppgift att göra en översyn av ef- fektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser (Dir. 2008:29). Översynens övergripande syfte är att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och förbättra folkhälsan genom att minska tobakskonsum- tionen. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

Utredningen har gett KPMG i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning bland kommuner och länsstyrelser för att belysa bland annat hur de arbetar med tillsynen av tobaksförsäljning bland unga människor – främst tobakslagens bestämmelse om åldersgräns – samt vilka resultat som nås. I länsstyrelsernas fall handlar det om tillsyn över kommunerna i resp. län. Ytterligare ett syfte är att jämföra den tillsyn som bedrivs av de olika kommunerna resp. de olika länsstyrelser- na.

2.Metod och genomförande

Intervjuundersökningen genomfördes under augusti och september 2008. Utredningen och KPMG valde gemensamt ut 20 kommuner och fem länsstyrelser (se bilaga). En ambition var att få med ett flertal relativt stora kommuner. Uppdragsgivaren ansåg det också viktigt att fånga upp kommuner som tycktes arbeta mer aktivt med frågan för att få välgrundade synpunkter på lag- stiftning och ev. problem i tillsynsarbetet.

I uppdraget ingick inte att göra ett representativt urval, men valda kommuner och län täcker ändå väsentliga delar av Sverige. Där ingår de tre storstäderna och motsvarande länsstyrelser samt någ- ra andra kommuner i dessa län. Vidare ingår två andra länsstyrelser samt kommuner i flera andra län. Totalt omfattar urvalet kommuner i 14 län från norr till söder. Sammanlagt har de intervjuade kommunerna en folkmängd på ca 2,7 miljoner. Det gör att generella slutsatser i någon mån kan dras av materialet – om än med stor försiktighet.

Ett omfattande frågeformulär upprättades i samråd med uppdragsgivaren. Detta skickades sedan ut i förväg till de utvalda kommunerna och länsstyrelserna för att dessa skulle hinna förbereda svar och bland annat ta reda på aktuella sifferuppgifter. Intervjupersonerna var de handläggare som i praktiken utövar tillsynen över tobaksförsäljningen i resp. kommun och län.

Flera frågor är av kvalitativ karaktär, vilket försvårar sammanställningar och en enhetlig presenta- tion. Det går alltså inte att i tabellform summera alla faktorer som vi har berört i våra samtal med respondenterna. Vi har av bland annat integritetsskäl också valt att normalt inte redovisa enskilda kommunhandläggares svar på enskilda frågor. Det viktiga har varit att visa övergripande mönster, trender mm.

När det gäller de tre storstadslänen genomfördes personliga möten med länsstyrelse, storstads- kommunen och ytterligare en kommun i länet. I övriga fall skedde intervjuerna per telefon. Vi vill

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

framhålla dels att vi upplever flertalet kommunhandläggare som mycket engagerade, dels att samtliga tillfrågade kommuner och länsstyrelser på ett positivt sätt har ställt upp och aktivt delat med sig av sin kunskap och sina synpunkter. Vi vill dock redan här betona att intervjupersonerna i några fall gav vaga svar på våra frågor, vilket vi tolkar som att kommunerna i fråga saknar regel- verk, prioriterar verksamheten lägre och inte tycks ta tobakstillsynen på samma stora allvar som övriga.

KPMGs arbete har samordnats av Björn Hasselgren och genomförts av Lars Häggmark, Sara Linge och Jessica Rabenius.

3.Kommunernas tillsyn och tillsynsresultat

I denna del av vår rapport redovisar vi vissa sifferuppgifter, både totalt och i genomsnitt, när det gäller kommunernas tillsyn över tobaksförsäljningen. Vi vill erinra om att urvalet dels är begrän- sat, dels att utredningens och KPMGs ambition inte har varit att ge en statistiskt representativ bild. Därför är det inte möjligt att dra alltför långtgående slutsatser för hela riket. Det är tänkbart att ett annat urval hade kunnat ge ett delvis annat resultat.

3.1 Tobaksmarknaden i kommunen

Laglig sektor – mer än en tobaksförsäljare per 1000 invånare

Tobak säljs på en lång rad olika typer av försäljningsställen, alltifrån de stora livsmedelskedjornas butiker till små bensinmackar och kiosker. Det förekommer även lite udda försäljningsställen, såsom äldreboende, bilhandlare och leksakshandel. Antalet restauranger som säljer tobak uppges ha minskat, sannolikt till följd av rökförbudet inne i dessa lokaler. Samtliga personer som KPMG har talat med har lämnat precisa uppgifter över antalet anmälda ställen där tobak säljs, något som inte oväntat varierar med kommunens storlek. I genomsnitt finns i de aktuella kommunerna ca 1,3 anmälda försäljningsställen per 1000 invånare – med en variation mellan 0,8 och 2,4. Storstäder- na ligger på genomsnittet, och det är svårt att se något entydigt mönster när det gäller höga resp. låga värden för olika storlekar och typer av kommuner.

Bristande kunskap om olaglig sektor

Det finns i kommunerna en bristfällig kunskap om den oregistrerade eller ”svarta” marknaden för tobaksvaror, vilket framhålls i de flesta intervjuer. Det anses inte ingå i den kommunala tillsyns- uppgiften att kartlägga vare sig förekomsten av smuggeltobak eller oanmälda försäljningsställen av annan tobak. Man hänvisar här allmänt till polisen och de rättsvårdande myndigheterna. Det innebär att det finns ett betydande mörkertal när det gäller tobaksförsäljare. I några kommuner, i huvudsak de största, uppger intervjupersonerna att man har en viss kontroll över läget och att man också har ambitionen att försöka följa och få kunskap om den olagliga delen av marknaden. Ett par exempel är Göteborg och Stockholm. Ambitionen tycks växla, och de flesta väljer att inte ”patrullera” gatorna i jakt på oanmälda butiker, vilket heller inte är en normal kommunuppgift.

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

3.2 Resurser och organisation för tillsynen

Resurserna varierar betydligt …

När det gäller de resurser som läggs ned på tillsyn har vi i många fall bara kunnat få uppskattade värden, i några fall med stor osäkerhet. Uppgifterna visar att det finns betydande variationer mel- lan kommunerna – alltifrån 5-10 % av en handläggartjänst i fem av kommunerna till ca 40 % av en tjänst i en (relativt liten) kommun. Storstäderna har i regel ca en halvtidstjänst för central sam- ordning, information, rekryteringar av provköpande ungdomar mm och dessutom resurser ute i varje stadsdel för den löpande tillsynen. Man kan göra en jämförelse mellan invånarantalet i resp. kommun och de tillsynsresurser som respondenterna har uppskattat. Det visar mycket grovt att resursnivån på området, mätt som ”antalet handläggare per en miljon invånare”, varierar i bety- dande utsträckning – från knappt 1 till drygt 17. Det behöver dock inte finnas ett klart samband mellan antal tjänster och hur aktivt/engagerat en kommun arbetar med tobakstillsynen. Dessutom behöver även en liten kommun ofta ha en basnivå och en kritisk massa.

På frågan om kommunerna anser att tillräckliga resurser avsätts, har svaret oftast varit jakande. Handläggarna svarar här utifrån de ambitioner som finns hos både lagstiftaren och kommunen. För den ambitionsnivå som kommunen har satt, menar en övervägande del (14 av 20) att resur- serna räcker till för ändamålet. Bland dessa kommuner ingår de tre storstäderna. Sex av intervju- personerna svarar dock nej på frågan, och några konstaterar att en tillsynsverksamhet i princip aldrig kan få för mycket resurser, men att kommunen måste väga detta mot många andra behov. Det finns ingen klar korrelation mellan resurser per invånare och att handläggarna anser att resur- serna är tillräckliga.

… liksom organisationen

I så gott som alla de tillfrågade kommunerna är tillsynen av tobaksförsäljningen kombinerad med motsvarande tillsyn när det gäller folköl och/eller livsmedelstillsyn. Det framgår ganska klart av våra samtal att folkölsfrågan dominerar klart över tobaken när det gäller fokusering och resurs- fördelning, även om något undantag finns.

Den organisatoriska hemvisten för tobakstillsynen skiljer sig åt mellan kommunerna. Det finns i huvudsak tre olika organisatoriska lösningar. Socialnämnden och dess förvaltning är den vanli- gaste placeringen (11 av de 20 kommunerna). I övriga kommuner har denna uppgift antingen samordnats med miljönämndens livsmedelstillsyn (5 kommuner) eller också ansvaret lagts direkt på kommunstyrelsen (3 kommuner). I ett fall uppges socialnämnden och miljönämnden ha ett delat ansvar.

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

Organisatorisk hemvist

Social

Social+stadsdelar

Social+miljö

Miljö

Miljö+kommunstyr

Kommunstyr

3.3 Kommunernas löpande tillsyn – verksamhet och aktiviteter

Baserat på främst kraven i Tobakslagen bedriver kommunerna tillsyn i olika former, och med litet olika fokus och inriktning. Kommunerna arbetar med både ”piska och morot”. Många tycks före- dra att närma sig handlarna i en positiv anda, med upplysning och informellt samråd. Detta anses i längden ge bättre resultat än att hota med administrativa eller straffrättsliga sanktioner.

Tillsynen planeras och kombineras med rådgivning

Kommunernas konkreta verksamhet och aktiviteter baseras i de flesta fall på någon form av till- synsplan hos resp. kommun. Drygt hälften av kommunerna svarar klart ja på frågan om de har någon sådan plan. Det gäller till exempel storstäderna. I ytterligare några fall finns informella till- synsplaner. Arbetsuppgifter och beräknad resursförbrukning kan vara invävt i andra kommunala dokument, till exempel nämndens verksamhetsplan. Andra intervjupersoner svarar att det saknas ett sådant formellt planeringsdokument på området – i tre fall finns en mer informell vägledning, medan sex kommuner mer tydligt svarar att tillsynsplanering saknas. Det sistnämnda förhållandet rör både mindre och relativt stora kommuner.

Inom ramen för samtliga kommuners tillsynsarbete lämnas råd och information, både muntligt och i form av broschyrer mm om exempelvis vilka regler som gäller i samband med försäljning av tobaksvaror till unga personer. Exempel på material och annan information är sådant som kommunen själv eller länsstyrelsen har tagit fram, men man använder också material från Folk- hälsoinstitutet. Det kan handla om exempelvis klistermärken med symbolen om åldersgräns1 och

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

legitimationskrav, lättillgängliga populärversioner av Tobakslagen samt egenhändigt framtagna broschyrer. Information delas ibland ut på andra språk än svenska, såsom engelska och arabiska.

Tillsynsbesök och provköp är stående inslag i tillsynen

En stor del av den rena tillsynsverksamheten består i att besöka butiker och göra planerade prov- köp. Tillsynsbesök och liknande regelbundna besök hos anmälda försäljningsställen görs i flertalet kommuner. Tre respondenter är mer svävande i sina svar och en svarar nekande på denna fråga. Vid sådana besök kontrolleras om butiken/försäljningsstället har skyltat tydligt om att unga måste visa legitimation samt att tobaksreklamen måste begränsas på visst sätt, särskilt utanför försälj- ningsstället. Vidare ber man att få se och gå igenom säljarens egentillsynsprogram för att kontrol- lera om det finns klara interna instruktioner till personalen om vad som ska iakttas i fråga om to- baksförsäljning.

Ytterligare inslag i tillsynen kan vara att aktivt kontrollera de försäljningsställen som inte har an- mält att de säljer tobak, en kontroll som knappt hälften av kommunerna uppger att de gör i högre eller lägre grad. Oftast sker dessa kontroller spontant i samband med tillsynsbesök till redan an- mälda försäljningsställen. Det händer även, men sällan, att tips inkommer till kommunen om oanmälda försäljare. Vid besök hos oanmälda försäljare informerar man om gällande regler samt lämnar ofta över broschyrmaterial och anmälningsblanketter. Normalt tar handlaren emot kom- munens företrädare på ett positivt sätt, men det förekommer även en avvisande hållning och t.o.m. hot. Någon kommun bedriver även ”spaning” vid sådana butiker, kiosker el. dyl. där man kan misstänka tobaksförsäljning men som inte har gjort någon anmälan – dock bara i något ensta- ka fall, eftersom det anses vara en uppgift för polisen.

Provköp kan också utgöra en del i tillsynsarbetet. Detta går i huvudsak ut på att ungdomar som nyss har fyllt 18 år (och gärna ser litet yngre ut) går in och försöker köpa tobak utan att visa legi- timation. Om detta inköp lyckas kommer kommunens representant in och talar med kassören och/eller föreståndaren. Information om regelverket ges liksom andra former av råd. Provköp som rutin tillämpas i tre fjärdedelar av kommunerna, i många fall en eller två gånger per år, i andra fall kanske vartannat år om de personella resurserna inte räcker till större insatser. Spontant har flera kommuner berättat att de också gör regelmässiga uppföljningar, d.v.s. återbesök i de fall där unga har fått köpa utan att legitimera sig. Fyra av kommunerna gör, enligt våra intervjusvar, över hu- vud taget inga regelbundna provköp.

Avgifter finansierar tillsynen till stor del

I syfte att finansiera tillsynsverksamheten tar kommunerna ut en avgift av de handlare som har anmält sig. I flertalet fall tillämpas en fast årsavgift, men i en kommun prövar man en differentie- rad ersättning där de som sköter sig bra får betala mindre än de som kräver återbesök till följd av att provköp mm inte har fallit väl ut. I någon kommun debiteras en avgift vid anmälan, men inte årligen. Ytterligare en kommun anpassar avgiften efter handlarnas omsättning vid tobaksförsälj- ning, och en kommun tar ut avgift vid tillsynstillfället. Avgifterna är högre i storstäder än i många andra kommuner. Klart över hälften av kommunerna uppger att det är relativt lätt att få in avgif- ten, även om vissa påminnelser kan behövas. Övergång till fakturering i början av året har förbätt- rat betalningsdisciplinen på vissa håll. Ett fåtal kommuner upplever problem med att få in betal- ningen, däribland två av storstäderna. I några fall finns olika taxor för tillsynen av tobak resp. folköl. Handlare som säljer både öl och tobak kan ibland få en samlad avgift med ett slags rabatt.

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

De årsavgifter som tillämpas (för tillsynen av enbart tobak, inte folköl) pendlar mellan 400 och 2400 kronor per försäljningsställe. Vi har frågat om dessa avgifter täcker kommunens kostnader för tillsynsverksamheten, vilket drygt hälften anser vara fallet. Tre av kommunerna svarar klart nej på frågan, medan fem är mer tveksamma till om man får full kostnadstäckning.

Sammanfattande tabell

Av detta avsnitt i rapporten (3.3) framgår viktiga resultat av våra kommunintervjuer rörande till- synsverksamhet och aktiviteter. Delar av resultaten kan också sammanfattas i följande tabell. Un- dersökningen är dock i första hand kvalitativ, varför stor försiktighet bör iakttas när tabellmateria- let uttolkas.

Kommunerna…	Klara	Tveksamma	Nej-	Andel kla-
	ja-svar	ja-svar	svar	ra ja-svar


har viss kontroll	8	4	8	40 %
av dem som inte

anmält
har en särskild	11	3	6	55 %
tillsynsplan

gör regelbundna	15	4	1	75 %
tillsynsbesök

gör regelbundna	15	0	5	75 %
provköp

3.4 Tillsynsresultat

Handlarna i flertalet kommuner anses efterleva lagen

KPMG har ställt ett antal frågor om vilka resultat och effekter som enligt intervjupersonerna kommer ut av kommunernas tillsynsverksamhet. Vissa av frågorna går delvis i varandra och kan ses som ett slags kvalitetssäkring av svaren. Vi väljer att redogöra för svaren på i princip alla in- tervjufrågor.

När det först gäller plikten att anmäla tobaksförsäljning till kommunen kan konstateras att hand- larna i drygt hälften av kommunerna anses sköta detta relativt bra. Det gäller framför allt de mins- ta kommunerna. I två av kommunerna i ett storstadsområde anses anmälningsplikten respekteras på ett dåligt sätt, och i fem kommuner är bedömningen att detta sköts på ett någorlunda bra sätt. En respondent har ingen uppfattning. Respondenterna nämner att kunskapen om anmälningsplik- ten numera är ganska stor, särskilt hos de större aktörerna, såsom livsmedelskedjor. Det finns dock en viss eftersläpning vid just ägarbyten och mindre försäljningsställen. En kommun lyfte även fram språksvårigheter som en anledning till att anmälan uteblir, där äldre personer eller per- soner med utländsk härkomst kan ha vissa svårigheter att tolka lagen och ta till sig informationen.

Intervjupersonerna har också ombetts göra en övergripande bedömning av om de anser att lagen efterlevs. Här är bilden splittrad. Flertalet kommuner svarar att handlarna lever upp till lagen på

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

ett förhållandevis bra sätt, medan några anser att laglydnaden är dålig eller åtminstone relativt svag. Oftast nämns att de större försäljningsställena efterlever lagen på ett bra sätt men att disci- plinen är sämre hos mindre aktörer.

I två tredjedelar av kommunerna beaktas åldersgränsen och egentillsynsprogram finns

Vid tillsynen kontrollerar kommunerna om handlarna har någon form av egentillsynsprogram (se ovan, avsnitt 3.3) och om dessa tillämpas. Man påpekar att detta dokument kan vara svårt att mo- tivera för mindre försäljningsställen, exempelvis en mindre kiosk som ägs av en person och sköts av familjen. Med den reservationen svarar ändå flertalet (12 av 20) kommuner att man ofta finner ett sådant program vid sina tillsynsbesök. Av övriga kommuner svarar några att sådana program återfinns ibland eller sällan. En kommun uppger att man inte vet, eftersom man inte genomför tillsynsbesök. Hos stora butikskedjor tycks förekomsten av tillsynsprogram vara regel.

Dessutom har respondenterna fått svara på frågan om legitimationskontroll finns inskrivet i dessa program när de finns. På denna fråga svarar samtliga ja. Självklart är det intressant om dessa egentillsynsprogram verkligen följs i den praktiska vardagen, d.v.s. att ägaren och personalen går igenom och diskuterar programmet och hur de ska agera i olika situationer – eller om detta är papper som bara ligger och samlar damm. När det gäller denna fråga saknar kommunerna, och därför även vi, en klar bild.

KPMG har ställt frågan om kommunerna anser att handlarna följer föreskriften om skyltning om 18-årsgränsen för tobaksförsäljning. Där är svaret nästan entydigt ja. När det däremot gäller om åldersgränsen beaktas i praktiken (normalt ett utfall av provköpsverksamheten) varierar dock sva- ren betydligt mer, även om många uppger att detta är fallet ofta eller ganska ofta. I några kommu- ner menar man att åldersgränsen respekteras ibland, sällan eller att man helt enkelt inte vet. Vissa kommuner har uttryckt frustration över att de känner till att tobaksförsäljning sker till unga men att kommunen saknar resurser eller möjligheter att bevisa att så sker. Någon kommun har nämnt att man känner till försäljningsställen som säljer till minderåriga med användandet av särskilda kodord samt att langning sker. Dock finns väldigt sällan några klara bevis på att 18-årsgränsen inte efterlevs.

Sammanfattande tabell

Av detta avsnitt i rapporten (3.4) framgår viktiga resultat av våra intervjuer med kommunerna när det gäller resultatet av kommunernas tillsyn av tobaksförsäljningen. Delar av resultaten kan också sammanfattas i följande tabell.

Handlarna…	Klara	Tveksamt/	Nej-	Andel klara
	ja-svar	Ibland	svar	ja-svar

sköter anmäl-	12	6	2	60 %
ningsplikten bra

efterlever lagen	14	5	1	70 %
bra/halvbra

har egentillsyns-	12	8	0	60 %
program

beaktar ålders-	13	5	2	65 %
gränsen

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

3.5 Sanktioner mot tobaksförsäljare

Kommunerna har i undersökningen svarat på vissa frågor om sanktioner vid överträdelser av gäl- lande lagar och regler. Vi kan konstatera att alla utom en av de tillfrågade kommunerna svarar att de sällan eller aldrig arbetar med förbud eller förelägganden mot tobakshandlare. Inte heller sätter man ut vite. En av storstäderna svarar till skillnad från de andra att så sker ganska ofta. De allra flesta intervjupersoner som har besvarat frågan anser att det inte är effektivt för kommunen att anmäla brott av detta slag till åtal. Vi har också frågat om de gjorda föreläggandena verkligen efterlevs/efterkoms. Ett par av storstadskommunerna svarar jakande på frågan. Men i flertalet kommuner blir detta sällan aktuellt, eftersom rättsliga åtgärder normalt inte vidtas. På motsvaran- de sätt svarar samtliga kommuner nej på frågan om tobaksvaror någonsin omhändertas, en möj- lighet som ju finns i lagen.

En vanlig invändning mot att använda nuvarande sanktionsmöjligheter mot olaglig försäljning är att detta inte har fått effekt. Några uttrycker att man har begränsade kunskaper om hur man kan tillämpa lagen. Där sanktioner har prövats förr om åren, i form av polisanmälningar, uppger flera kommuner att vittnen har återtagit sina vittnesmål. Det har i några fall rört sig om föräldrar som tvekat att vittna inför domstol och erkänna att deras minderåriga barn är rökare. Där det ändå har blivit rättssak har handlarna överklagat och straff sällan utmätts. Beviskraven för att styrka brott har av domstolarna satts högt. Kommuner har även uttryckt missnöje med att polisen nedpriorite- rar frågan. Resultatet blir ofta att kommunen ”tappat sugen”.

Många kommuner har samordnat tillsynen av folköl och tobak. Det har därför varit intressant att fråga om folkölsförsäljning förbjuds till följd av relevant lagstiftning. Här är svaret något mer nyanserat, men fortfarande är det en majoritet (12) av de tillfrågade som svarat att förbud sällan tillämpas. Tre kommuner svarar dock ja på frågan, och av dessa är två storstäder.

3.6 Kommunernas åsikter om länsstyrelsernas roll

Länsstyrelsernas kommuntillsyn och rådgivning uppfattas i många fall som begränsad. Vi har frågat kommunerna om länsstyrelserna är aktiva och gör ett bra arbete på detta område, varvid relativt många svarar klart nej. Ytterligare några är tveksamma till om dessa insatser gör någon nytta eller över huvud taget förekommer i någon märkbar utsträckning. Fem av de 20 kommuner- na anser dock att resp. länsstyrelse är aktiv och bra som rådgivare mm (det gäller fyra olika län). Dock måste det beaktas att det inte går att dra några generella slutsatser från KPMGs undersök- ning. Det urval som gjordes i samråd med uppdragsgivaren innebar att tillfrågade kommuner i många fall hör till län där vi inte har talat med länsstyrelserna. Det är därför svårt att ur materialet bedöma om det finns någon korrelation mellan kommunernas åsikter om länsstyrelsernas aktivi- tetsnivå och länsstyrelsernas egna åsikter om samma sak (se nedan).

3.7 Kommunernas förslag till regeländringar

Den nuvarande lagregleringen bedöms av kommunerna inte vara tillräckligt effektiv. På den all- männa frågan om nuvarande lagreglering är tillräcklig svarar endast fem av kommunerna klart ja.

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

Tolv kommuner säger att lagen är klart otillräcklig, och ytterligare tre kommuner är tveksamma. Någon kommun menade att lagen är fullt tillräcklig vad gäller att efterleva tillsynen men att den inte leder till några begränsningar av försäljningsställen som missköter sig.

Flera kommuner har dessutom lämnat översiktliga förslag om hur reglerna bör kunna ändras. Utan att alltid precisera förslagen pekar flera (12) intervjupersoner på att man bör införa tydligare sanktioner och straff för handlare som agerar fel när det gäller tobaksförsäljning till minderåriga. (Det bör dock betonas att några av dessa förslagsställare samtidigt anser att lagen är i stort sett tillräcklig, vilket kan tyckas förvånande.) Bland de förslag som har förts fram av flera personer märks också dels tydliga möjligheter för kommunerna att ge tillfälliga förbud för tobaksförsälj- ning (8 förslagsställare), dels att ersätta anmälningsplikten med tillstånd (3 förslagsställare). Det senare anses vara en mer aktiv åtgärd som innebär att all tobaksförsäljning skulle vara förbjuden innan man har sökt och fått sitt tillstånd.

Bland mer enstaka förslag av enskilda respondenter märks bland annat att begränsa antalet för- säljningsställen, att bara sälja limpor och förbjuda enstaka paket, höjd avgift, bötfällning av hand- lare direkt på plats, möjlighet att använda minderåriga vid provköp, högre åldersgräns än 18 år, införande av lämplighetsprövning (”körkort”) för handlare samt införande av ett delat tillsynsan- svar med polisen för att underlätta sanktioner och tillsyn för båda parter. Några kommuner menar att det inte är lagen som är problemet utan inställningen hos handlarna, varför mer måste satsas på till exempel gemensamma informationsinsatser och kampanjer.

4.Länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsresultat

Den här delen av vår rapport redovisar några uppgifter när det gäller den rådgivning och tillsyn som länsstyrelserna bedriver mot länens kommuner på området tillsyn av tobaksförsäljning. Ur- valet är begränsat, och de fem länen är inte slumpmässigt utvalda. En betydande ”slagsida” finns mot storstäder. Det innebär att man inte kan dra några klara slutsatser för hela riket. Även om de intervjuade länsstyrelserna företräder län med sammanlagt ca 5 miljoner invånare utgör de bara en fjärdedel av antalet länsstyrelser. Ändå kan vissa tendenser skönjas.

4.1 Resurser och organisation

Länsstyrelserna bedriver rådgivning och information till kommunerna, men också direkt tillsyn (uppföljning) över kommunernas uppgifter på flera områden, bland annat folköl och tobak. Det senare ingår bland länsstyrelsernas, enligt uppgift, ca 100 tillsynsuppgifter, varav många riktar sig mot länens kommuner. I alla de fem länsstyrelserna samordnas tobakstillsynen med motsvarande uppgifter rörande folköl och ev. också annan tillsyn.

De fem myndigheterna uppskattar att de vardera disponerar resurser som uppgår till mellan knappt 10 % och knappt 50 % av en årsarbetare för tillsyn på tobaksområdet. Den lägre nivån är vanligast. I fyra fall anses resurserna vara tillräckliga för ändamålet, bara en anser att ökade resur- ser behövs. En länsstyrelse menade vid intervjun att tillsynen över tobaksförsäljning har fått en ökad vikt över åren, vilket även speglas i ökad kunskap om lagen och de kommuner som de ut- övar tillsyn över. Viss oklarhet om uppdrag och tydlighet har uttryckts.

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

4.2 Länsstyrelsernas löpande tillsyn – verksamhet och aktiviteter

Tillsynen planeras – och den kombineras med rådgivning, i ett par län på ett aktivt sätt

Fyra av de fem länsstyrelserna baserar sin tillsyn och uppföljning på särskilda tillsynsplaner eller åtminstone separata avsnitt i myndigheternas verksamhetsplaner. I alla de fem länen ges råd och information i olika former, efter direkta önskemål av kommunerna. Två av länsstyrelserna uppger att de, vid sidan av tillsynen, bedriver rådgivning även på ett mer proaktivt sätt. Samma två läns- styrelser tar fram och distribuerar eget material om tobaksförsäljning, delvis baserat på underlag från Folkhälsoinstitutet. Att märka är att fem av sex intervjuade kommuner i dessa två län anser att länsstyrelserna uppträder proaktivt när det gäller tobaksfrågor – en bedömning som inte är lika vanlig för flertalet kommuner. En av länsstyrelserna gör också egna besök i butiker tillsammans med kommunen, för att bland annat ge information. I något fall anses kommunerna inte vara så intresserade av rådgivning på länsnivå, även om länsträffar i andra fall uppges vara relativt välbe- sökta och uppskattade. Sådana möten för länens kommuner anordnas av alla de fem länsstyrelser- na, även om det sker i litet olika former och ibland samordnas med andra frågor än bara tobaks- tillsyn. I en av storstäderna delas till exempel mötena upp på norra resp. södra delen av länet.

Enligt Tobakslagen ska länsstyrelserna främja samarbete mellan tillsynsmyndigheter och andra berörda. Några länsstyrelser har, liksom flera kommuner, ett betydande samråd med både myn- digheter och organisationer. Folkhälsoinstitutet och polisen är naturliga samarbetspartners, och i något fall anges också landstinget resp. grannlänen. En av länsstyrelserna anger dock att man främst samverkar med länets kommuner.

Tillsynen över kommunerna sker oftast i form av regelrätta besök hos enskilda kommuner. Några länsstyrelser hinner med alla länets kommuner på ett år, i andra fall tar man några i taget. Vid be- söken kontrolleras bland annat kommunens dokumentation och i ett par län går man också ige- nom enskilda ärenden som rör kommunens tobakstillsyn. Det förekommer också återbesök om kommunen har visat brister i sin egen tillsynsverksamhet. I ett av länen sker inga regelbundna tillsynsbesök alls.

Kommunerna anses i de flesta av de tillfrågade länen sköta sin tillsyn i stort sett bra. En länssty- relse uppger sig dock ha för otillräcklig kunskap för att kunna uttala sig. Trots denna allmänt po- sitiva bild har dock fyra av länsstyrelserna riktat kritik mot kommuner när det har varit befogat.

4.3 Länsstyrelsernas förslag till regeländringar

Tobakslagen anses av de flesta av de tillfrågade länsstyrelserna inte fungera särskilt bra. Det är inte kommunernas tillsynsarbete som anses bristfälligt utan lagen som är otillräcklig. Bland för- slag till förbättringar som har redovisats vid våra intervjuer finns inga som dominerar klart eller förs fram av en majoritet. Ändå kan nämnas idéer om

•tillståndsplikt för tobaksförsäljning

•sanktioner som liknar de som gäller folköl

•ålderstext på cigarettpaket

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

•tydligare roller för länsstyrelserna

•möjlighet till sanktioner mot kommuner som missköter sin tillsynsuppgift

5.Sammanfattande kommentarer

Denna rapport bygger på intervjuer med endast 20 av landets kommuner och bara fem länsstyrel- ser, varför generella slutsatser är vanskliga. Vi begränsar oss därför till att i nedanstående sam- manfattande punkter återge några viktiga fakta och intryck från de genomförda intervjuerna.

•Mer än en handlare per 1000 invånare i de intervjuade kommunerna har anmält till myndig- heterna att de säljer tobak. I flertalet av de tillfrågade kommunerna bedömer handläggarna att det dessutom finns handlare som säljer tobak utan att ha anmält detta. Kommunerna kän- ner dåligt till omfattningen av illegal försäljning och smuggling. ”Det är polisens sak.”

•Många kommuner bedriver en aktiv tillsyns- och rådgivningsverksamhet när det gäller to- baksförsäljning. Det sker med resurser som pendlar mellan 5-10 % och ca 40 % av en årsar- betare. I storstäderna finns dessutom resurser vid stadsdelsförvaltningarna.

•I många kommuner har ansvaret för tillsynen lagts under socialnämnden, men även miljö- nämnden och kommunstyrelsen förekommer som organisatorisk hemvist. I de fall där to- bakstillsynen organisatoriskt är kombinerad med livsmedelstillsyn (miljönämnden) tycker vi oss märka en något svagare kontroll av tobaksmarknadens aktörer än i de fall där social- nämnden har ansvaret. Avgifter finansierar tillsynen till stor del.

•Drygt hälften av kommunerna arbetar efter särskilda tillsynsplaner. Där regleras arbetssätt, resurser mm. Tillsynen kombineras med rådgivning och bedrivs främst som besök hos hand- lare samt s.k. provköp. Ca tre fjärdedelar av kommunerna arbetar med dessa instrument.

•De tillfrågade länsstyrelserna har själva inte upplevt några större problem med kommunernas tillsynsverksamhet, men de vittnar om en viss osäkerhet i sin roll vad gäller att ge informa- tion till, och utöva tillsyn över, kommunerna när det gäller tobakslagen.

•Resultatet av kommunernas tillsyn visar på flera förhållanden. Över hälften av de tillfrågade anser att handlarna i kommunen sköter anmälningsplikten på ett tillfredsställande sätt och att de respekterar Tobakslagen även i övrigt. Fler än hälften av handläggarna finner också att handlarna i regel har s.k. egentillsynsprogram och i praktiken beaktar åldersgränsen på ett se- riöst sätt. Men det finns också flera kommuner bland de tillfrågade där detta inte är fallet.

•Vi konstaterar kommunerna arbetar olika aktivt i sin tillsyn av tobaksförsäljningen. Arbets- sätt och resursinsats är delvis resultatet av en politisk avvägning mot andra kommunala än- damål, även om avgiftsfinansiering i flera kommuner är en väsentlig finansieringskälla. Me- todmässigt kan man exempelvis ta lärdom av grannkommuner.

•Tobakslagen innehåller sanktioner mot handlare som inte respekterar gällande regler. Men dessa åtgärder bedöms av flertalet intervjupersoner som mycket svåra att tillämpa i prakti- ken. Vi konstaterar att bland annat domstolspraxis och polisens agerande påverkar kommu- nernas handlande.

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

•Flertalet kommuner anser att länsstyrelserna är alltför passiva i sin rådgivande tillsynsroll på tobaksområdet. Länsstyrelserna själva anser att deras roll kan behöva preciseras. Deras re- surser för ändamålet är i regel mycket begränsade. Även de styrs i flertalet fall av särskilda planer och arbetar normalt med uppgiften genom att exempelvis samla kommuner till årliga träffar och/eller regelrätta tillsynsbesök i enskilda kommuner. Länsstyrelsernas bild av hur kommunerna sköter sina uppgifter är överlag positiv.

•Både kommuner och länsstyrelser har vid intervjuerna lämnat förslag till hur Tobakslagen bör kunna förändras för att åldersgränsen ska kunna upprätthållas på ett mer effektivt sätt. Flera intervjupersoner förordar att reglerna närmare ansluter till dem som gäller försäljning- en av folköl. Bland de konkreta förslagen märks följande.

o Tillståndsplikt vid tobaksförsäljning, vilket anses skarpare än bara krav på anmälan

oTydligare möjligheter till sanktioner och straff vid lagöverträdelser, till exempel tillfäl- liga försäljningsförbud eller böter

o Begränsning av vilken typ av butiker mm som över huvud taget ska få sälja tobak

ABCD

Tobaksförsäljning till unga

Kommuners och länsstyrelsers tillsynsverksamhet Oktober 2008

Bilaga

Intervjuade kommuner

Stockholm

Botkyrka

Sollentuna

Uppsala Norrköping Jönköping Västervik Gotland Malmö Ystad Ängelholm Falköping Göteborg Uddevalla Kristinehamn Örebro Leksand Sandviken Östersund Luleå

Intervjuade länsstyrelser

Stockholms län

Kalmar län

Skåne län

Västra Götalands län

Jämtlands län

Bilaga 4

Kommunvis statistik över detaljhandel med tobaksvaror1

KODFÖRKLARING TYPER LIVSMEDELSBUTIKER

BUTIKSTYP - Klassificering enligt HUI.

Kod	Butikstyp
110	Stormarknad	Minst	2 500 kvm	säljyta,		externt
		läge och varuhussortiment (minst
		20 % av omsättningen utgörs av
		specialvaror).
120	Varuhus	Minst 1 500 kvm säljyta, varuhus-
		sortiment och som ej är stor-
		marknad.
200	Varumarknad	Livsmedelsbutik (butik där minst
		50 % av omsättningen utgörs av
		livsmedel och som ej är varuhus
		eller	stormarknad)		med	minst
		800 kvm säljyta		och	där	minst
		20 % av säljytan (alt. 10 % av om-
		sättningen) utgörs av specialvaror.
210	Dagligvarumarknad	Livsmedelsbutik		med		minst
		800 kvm säljyta och som ej är varu-
		marknad.
220	Varuhall	Livsmedelsbutik med 400–799 kvm
		säljyta där minst 20 % av säljytan
		(alt. 10 % av omsättningen) ut-
		görs av specialvaror.
230	Dagligvaruhall	Livsmedelsbutik med 400–799 kvm
		säljyta och som ej är varuhall.

1 Siffrorna kan innehålla försäljningsställen som i det enskilda fallet inte säljer tobaksvaror.

281

Bilaga 4

SOU 2009:23

Kod	Butikstyp
240	Servicebutik	Livsmedelsbutik		med	högst
		250 kvm	säljyta,	öppen	på sön-
		dagar samt minst 70 timmar per
		vecka eller som tillhör vissa kedjor
		med svh-profil.
270	Trafikbutik	Servicebutik i anslutning till ben-
		sinstation.
280	Övriga	Livsmedelsbutik		med	högst
	dagligvarubutiker	399 kvm säljyta och som ej är
		servicebutik.
290	Säsongsbutik	Livsmedelsbutik		som endast är
		öppen del av året.
299	Övrig livs	Begränsat	dagligvarusortiment
		(ett fåtal enheter, ej Dagligvaru-
		butik).

KODFÖRKLARING TYPER SERVICEHANDEL

Kod	Butikstyp
300	Prospekt	Säljer alltför begränsat sortiment
	servicehandel	för att räknas som servicehandel.
		Kan t.ex. vara en bensinstation eller
		spelbutik som bara säljer tid-
		ningar, bara tuggummi eller bara
		lite kalla drycker. Vid en bredd-
		ning av sortimentet kommer upp-
		gradering ske till annan kundtyp,
		t.ex. kiosk eller tobaksaffär.
310	Kiosk	Vid expediering befinner sig kund
		normalt utanför lokalen. Huvud-
		sakligen försäljning av konfektyr,
		glass, drycker, tidningar, tobak,
		begränsat sortiment livsmedel.
320	Tobaksaffär	Vid expediering befinner sig kund
		normalt inne i lokalen. Huvud-

sakligen försäljning av tobak/till- behör och tidningar men även van- ligen kiosksortiment.

282

SOU 2009:23 Bilaga 4

Kod	Butikstyp
330	Frukt/konfektyraffär	Vid expediering befinner sig kund
		normalt inne i lokalen. Huvud-
		sakligen försäljning av frukt/kon-
		fektyr men även övrigt kiosksorti-
		ment. Till denna grupp räknas även
		en del videoaffärer med begränsat
		kiosksortiment.
340	Gatukök	Vid expediering befinner sig kund
		normalt utanför lokalen eller i
		mindre kundficka. (gatukök med
		mer än tjugo sittplatser klassas som
		hamburgerrestaurang).	Huvudsak-
		ligen försäljning av	hamburgare,
		korv, drycker etc.
350	Café/konditori	Försäljning och servering av kaffe,
		te, konditorivaror, smörgåsar, enkla
		maträtter (paj, soppa etc.). Vid
		servering av ”lagad mat” klassas
		enheten som storhushåll (”café
		med lagad mat”).
360	Kiosk & gatukök	Kombination av verksamhet enligt
		ovan.
370	Café & gatukök	Kombination av verksamhet enligt
		ovan.
380	Café & gatukök	Kombination av verksamhet enligt
	& kiosk	ovan.
390	Café & kiosk	Kombination av verksamhet enligt
		ovan.

283

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
ALE					2		4	5	3	2		1	3	3	1	1	2		1		28
ALINGSÅS		1			2		2	3	3	4		9	6	9	3	10	3		1	4	60
ALVESTA				1	1		3	3	1	3		7		4	2	2	2			2	31
ANEBY							2	1	1			2				2				1	9
ARBOGA				1			3	1	4	1		2	2	4			1			2	22
ARJEPLOG						1	2	3	2			2		2					1		13
ARVIDSJAUR					1		2	1	3	1		2		1		2	1			3	17
ARVIKA					2		2	3	7	5		6	4	9	2	3	1			5	49
ASKERSUND				1	1	1	1	2	3	3		4	4	4		3	2				29
AVESTA		1			3		3	3	6	2		3	6	1	3	5	5				41
BENGTSFORS				1			3	1	3	3		4	1	2	1	2	2		1	1	25
BERG							2	4	4	4		4	1	2		1	3				25
BJURHOLM								1		3		1		1			1				7
BJUV				1			1	2	3			4	2	6	2	3	3				27
BODEN		1		1	1		2	2	5	5		5	2	7		4	1			3	39
BOLLEBYGD							1	2	1			4	1	1							10
BOLLNÄS					2		5	4	3	3		5	4	6	3	2	6			6	49
BORGHOLM				1	1		3	6	3	6	1	17	3	15	5	7	5		2	4	79
BORLÄNGE		2		1	3		6	4	9	3		17	13	10	3	10	9			6	96
BORÅS		2			4		8	16	10	11		21	19	30	3	29	13			9	175
BOTKYRKA		2			6		9	10	7	1		15	5	12	7	3	3		1	6	87
BOXHOLM						1	1		2			2	1		1	1					9
BROMÖLLA		1					1	3	1			4	1	3		1	2				17
BRÄCKE						1	2		2	4		2	1		1		2			1	16
BURLÖV	1	1					4	5	2			2		3	1	2	2				23
BÅSTAD					1		3	2	3	7		3	1	3		7	6			1	37
DALS-ED					1		1	1	1			1		2			2				9
DANDERYD					2		1	3	2	5		7	3	6	2	2	2			3	37
DEGERFORS				1	1		1	1	2	1		2	3	1	1	3	1				18
DOROTEA						1	1	1	2	3						1					9
EDA					3			1	4	5		5	3	10	2	3				1	37

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
EKERÖ					1	1	3	1	3	4		2	2	1	2	2	2			1	25
EKSJÖ				2			4	2	3	2		4	1	2	3	2	2			3	30
EMMABODA					2		1	1	1	3		4	1	2		2	1				18
ENKÖPING		1			4		3	3	6	1		10	3	9	3	4	2			6	55
ESKILSTUNA		2		2	6		7	14	8	8		19	16	25	10	16	11			10	154
ESLÖV	1	1		2	1		2	4	3	3		6	6	4	6	3	3			2	47
ESSUNGA							2	2	1			2				2	1				10
FAGERSTA				1	1		2	1	3	1		2	1		1	3	3			1	20
FALKENBERG		1			3		2	9	6	8	1	13	4	18	2	9	4	1		1	82
FALKÖPING					4		3	5	4	4		6	6	8	3	3	2			7	55
FALUN		2		1	6		7	6	9	3		14	10	6	5	7	1	1		6	84
FILIPSTAD				1	1		1		2	4		6	2	2	1		1	1	1	2	25
FINSPÅNG		1			3		3	5	1			5	1	3	3	2	2		1	2	32
FLEN				1	2	1	2	2	2	1			4	3	2	2	2			4	28
FORSHAGA					1		1	3	1	3		3	1	2	1			1		2	19
FÄRGELANDA							2	2		3		2		2		1	1				13
GAGNEF							4	1	2	2		3		1		1				1	15
GISLAVED				4			5	2	4	2		11	2	5	7	5	2			1	50
GNESTA					2	2		2	1	1		2	1	3		1	2				17
GNOSJÖ					1	1	2	1				5		3	1		2		1	1	18
GOTLAND		2			6	1	6	3	6	19	1	47	6	10	5	29	8		2	11	162
GRUMS					1			1	3	2		3	2	2	1		1				16
GRÄSTORP					1		1		3			1	2				1			2	11
GULLSPÅNG							2		2			4	1	1	1	2	2			1	16
GÄLLIVARE		1	1		1	1	1	3	5	2		10		6	3	2	1				37
GÄVLE		2		2	5	2	10	15	13	3		22	15	31	9	26	13		2	10	180
GÖTEBORG		6		2	26	1	45	99	43	32		83	94	259	43	116	26	2	4	19	900
GÖTENE					1		1	2	3	1		2	2	2	1	1				1	17
HABO							2		1	1		3	1	1		1			1	1	12
HAGFORS				1	2		2	1	3	3		3	1	4	3	2				2	27
HALLSBERG				2			4	2	4			3	1	4	1	3	3			1	28
HALLSTAHAMMAR				1	2		1	1	3			1	2	3			2			5	21

Kommun								Typ kod												Totalt

100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
HALMSTAD	3			8	1	5	16	14	4	1	32	18	32	6	23	6			5	174
HAMMARÖ			1	2			1	3	1		5	1	3	1	1					18
HANINGE	2		1	2	1	7	8	6	6		24	9	14	8	5	4			5	102
HAPARANDA	1			1		1	2	3	3			2	3		1	2		1	2	22
HEBY					1	1	1	3	7		6	1	4		1	3				28
HEDEMORA			1	2		2	3	2			6	1	5	3	5	1				31
HELSINGBORG	3			7	1	10	17	13	18		30	31	47	15	32	14	2	2	10	252
HERRLJUNGA				1		2		2	2		1	1	1	1	2				1	14
HJO						2		1			4		1	1	2	1			2	14
HOFORS		1		2			1	1	2		4	1	1	1	2	2		1		19
HUDDINGE	1		1	7		7	5	6	4		21	16	21	9	11	2			3	114
HUDIKSVALL				3	1	8	6	10	5		13	2	13	5	5	5			5	81
HULTSFRED			1	1	1	3	1	1	4		7	1	2	2	2	4			1	31
HYLTE			1		1	1	2	2	2		6		1	1	1	2				20
HÅBO				1		2	2	3			4	2	2	2	3	1				22
HÄLLEFORS			1			1		1	2		5	2	4		2					18
HÄRJEDALEN			3		3	2	8	7	2	3	9			4	8	3			1	53
HÄRNÖSAND	1			3		3	3	5			8	4	8	2	2				4	43
HÄRRYDA				2		1	1	5	4		9	3	6	2	3	1	1		1	39
HÄSSLEHOLM	2		1	2	1	6	6	6	2		13	6	11	3	10	6			4	79
HÖGANÄS				2		1	3	4	5		4	4	8	2	8	1	1			43
HÖGSBY						2	1	2	4		1		1		1	1				13
HÖRBY			3			1	3	1	3		2	2	5	1		2			3	26
HÖÖR	1		1	1		1		2	1		5	1	4		2	3				22
JOKKMOKK			1		1			3	3		4				2	1				15
JÄRFÄLLA			1	6		4	9	7	2		9	11	17	6	6	3	1		8	90
JÖNKÖPING	2			7	2	14	7	21	11		47	15	31	14	26	8	1		9	215
KALIX	1		1	2			4	3	5		6		4	1	4	2			2	35
KALMAR	2		1	2		8	13	10	5		18	11	13	7	10	2			2	104
KARLSBORG					1	2	1	2	1		4		2		3	2				18
KARLSHAMN	1		1	5		5	5	4			7	7	7	2	6	2		1	3	56
KARLSKOGA	1			2		3	2	4	2		10	7	8	4	3	4			1	51

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
KARLSKRONA		2		2	4		7	16	5	8		14	8	16	3	7	5			5	102
KARLSTAD		2	1		8		3	11	14	12		15	9	31	10	11	5		1	14	147
KATRINEHOLM	1			1	2	1	4	1	4	4		9	5	7	3	5	3			4	54
KIL					1		2	1	3	2		1	2	1		2	1	1		1	18
KINDA				1			2		2	2		2	2			1	1				13
KIRUNA		1					4	11	8	9		10	1	3	5	1	1			3	57
KLIPPAN				1			4	1	5			4	2	2	1	2	1			2	25
KNIVSTA					1			1	1	1				2	1	1					8
KRAMFORS				3	2		3	3	5	4		11		8	3	4	3			4	53
KRISTIANSTAD		1		2	6		8	12	8	4		22	11	20	5	14	12		1	9	135
KRISTINEHAMN		2		1			2	2	3	6		8	4	8	5	2	2		1	1	47
KROKOM							3	4	6	5		4			1		1				24
KUMLA				1	1		1	4	4	3		1	5	6	2	1	1	2		2	34
KUNGSBACKA	1	1			4	1	5	4	10	4		12	9	16	3	8	5	1	1	5	90
KUNGSÖR				1				1	1	3		1	1	3	1	1					13
KUNGÄLV		1			3		1	4	5	5		10	3	9	1	7	5			1	55
KÄVLINGE				2	2		3	3	4	2		2	4	6	3	2	2	1		3	39
KÖPING					5		2	1	3	2		7	6	9	4	6	2			4	51
LAHOLM		1			2	2		5	5	6		11	2	11	5	1	3			5	59
LANDSKRONA				3	1		3	12	3	3		9	12	14	2	5	3			6	76
LAXÅ					1		1	1	3	1		2	1			1	2			1	14
LEKEBERG							2		1	2		4	1	1	1		1				13
LEKSAND				1	2		2	1	3	1		5	2	4	1	5	3			1	31
LERUM					3		3	4	5	1		2	4	8	2	6	2			2	42
LESSEBO							3	1	1	1		3			1	2	2				14
LIDINGÖ				1	4		4	2	4	2		6	5	6	3	3			1	3	44
LIDKÖPING					4		4	4	6	2		9	4	7	2	9	3			8	62
LILLA EDET					1		1	1	1			4	1	3	1	1	3				17
LINDESBERG				1	2		5	1	2	3		9	2	8	1	6	4			3	47
LINKÖPING		2			9		12	19	21	7		32	20	28	11	27	3			8	199
LJUNGBY		1		1	1		1	4	5	4		8	2	4	1	2	1		1	3	39
LJUSDAL					4	1		5	9	4		4	1	3	5	6	1				43

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
LJUSNARSBERG					2			2				2		2		1	1			1	11
LOMMA					1		5	1	2	1		4	2	3	1	1					21
LUDVIKA				1	4	1	2	1	5	6		6	5	4	2	2	6		1	4	50
LULEÅ		2		1	7	2	5	8	12	4		19	9	12	8	23	2			8	122
LUND			1		7	2	10	17	10	11		17	16	26	12	30	3			10	172
LYCKSELE			1				2	2	3	6		3		5	1	2			1	4	30
LYSEKIL					2	1	3		1	3		13	2	10	2	3	1			4	45
MALMÖ		4		4	18	1	24	68	22	20		46	71	140	34	81	23		2	10	568
MALUNG					2		2	6	7	8	1	8	2	5	3	3	2	1	1	2	53
MALÅ							2		1	1		2			1	1					8
MARIESTAD					3		2	3	4	4		9	3	5	2	4	3			1	43
MARK					3	1	4	2	4	5		8		4	2	3	5		1	3	45
MARKARYD				1	1	1		1	1	2		2	2	2	2	2	1			1	19
MELLERUD					1	1	3		1	2		6	1	1	3	2				2	23
MJÖLBY				1	2	1	2	2	5	4		5	4	6	2	5				2	41
MORA		1	1		1		1	3	7	4		5	4	7	2	4	3			1	44
MOTALA	1	1			3		5	6	3	4		16	3	9	7	9	4			3	74
MULLSJÖ				1			1	1	1			3	1	2	1	2					13
MUNKEDAL					1		2	1	3	3		3		1	1		4			1	20
MUNKFORS							1	1	1	1		2		2	1	1					10
MÖLNDAL		1			3		6	10	8	1		13	5	27	6	8	4			4	96
MÖNSTERÅS				1	1		3	1	3	1		2		2	1	2	2			3	22
MÖRBYLÅNGA				1		1	3	4	1	3	1	9	1	2	1	2			1	1	31
NACKA		1		2	6		6	1	8	4		15	10	17	6	11	6			6	99
NORA					1	1	2	2	1			4	2	4		3				1	21
NORBERG						1	1		1			5		1		1	3				13
NORDANSTIG					1		2	4	5	2		3		2		1	1				21
NORDMALING					1	1		3	3			4	1	2		1		1	1		18
NORRKÖPING		2		2	9	2	11	14	13	9	1	35	24	47	11	25	4			3	212
NORRTÄLJE		2		2	1	1	5	11	10	14	2	19	11	6	3	9	8	2	1	9	116
NORSJÖ							2	3	1	1		1		1		1					10
NYBRO				2	1		3	2	1	4		7	2	3	4	2				1	32

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
NYKVARN							1		1			1	2	1	1	1				1	9
NYKÖPING		2		1	6		3	2	10	5		21	8	16	4	11	2			4	95
NYNÄSHAMN				2	1		2	1	5	2		8	4	7	3	2	1		1	1	40
NÄSSJÖ				1	2		3	3	3	5		8	5	4	2	4	1			2	43
OCKELBO							2	2	2	1		1	2	1			1			1	13
OLOFSTRÖM	1	1			1		2	1	1	2		4	2	3	1	1	2			2	24
ORSA						1	1		3	2		1		2		2				1	13
ORUST					1		2	1	4	5		7		3	3	1	3			2	32
OSBY				1	1	1	2	2	3	1		5		3	1	1				1	22
OSKARSHAMN			1	1	1		4	1	4	6		13	2	3	3	5	2			4	50
OVANÅKER				1		1	2	2	4	2			2	1		2	2			1	20
OXELÖSUND					1		2		2			4	2	1	1	2				1	16
PAJALA							1	5	2	8		5		1			1				23
PARTILLE					4		2	3	3			2	5	15	2	4	1			1	42
PERSTORP				2				1	1			2	2	4	2	1				1	16
PITEÅ		1		1	1	3	2	7	9	8		12	2	3	2	7	1			5	64
RAGUNDA							2	1	3	2				2	4	1				1	16
ROBERTSFORS					1		1		4	2							1				9
RONNEBY		1		1	1		1	8	5	3		8	4	6	2	7	2			1	50
RÄTTVIK				1	1		2	1	5	2		5	3	4		2	4				30
SALA					2		2	4	3	2		5	5	4	2	4	6	1		2	42
SALEM				1	1			1	1			3	1	1	1	1					11
SANDVIKEN				2	3		5	6	6	2		16	3	9	2	7	3			4	68
SIGTUNA		1		1	2		2	5	6	2		17	9	11	4	10			1	5	76
SIMRISHAMN					3		3	3	2	2		7		5	2	4	5			7	43
SJÖBO				1	1		2	3		2		5	2	5		2	1		1		25
SKARA		1			2		2	2	2	1		7	4	9	3	5	1			1	40
SKELLEFTEÅ		2			4	3	5	6	13	8		21	5	10	5	8	3			5	98
SKINNSKATTEBERG						1	1	2				3		1	2	2					12
SKURUP				1	1	1	1	3	2	1		3	4	4	2	3	3			2	31
SKÖVDE		2			4	1	6	4	8	2		16	6	11	5	8	2			6	81
SMEDJEBACKEN				1			2	1	2	1		4	2	1	1					2	17

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
SOLLEFTEÅ				1		2	5	2	7	5		10	3	2	4	2				2	45
SOLLENTUNA		3			5		4	4	7	2		12	9	14	3	3	2			6	74
SOLNA		1			3		5	8	8	7		21	19	22	10	15	3			6	128
SORSELE							2	1	2	2		2			2	1					12
SOTENÄS					2			1	1	5		11	2	1	2	1	4			2	32
STAFFANSTORP	1			2			2	3	3			2	2	4		1	2				22
STENUNGSUND					3		2	1	4	1		4	2	2	4	6	1		1	1	32
STOCKHOLM	1	3		8	40	2	73	152	42	96		230	254	261	102	228	22	2	3	36	1555
STORFORS							1		1	1				1		1					5
STORUMAN				1			3	5	5	2		5	1	1		1			1	1	26
STRÄNGNÄS				1	2		6	2	6	3		8	3	8	2	6	1			5	53
STRÖMSTAD			1		7		1	5	4	3		13	11	20	2	4	7	1	2	1	82
STRÖMSUND				1	1		2	3	7	11		3	1	2	3	2	4	1		1	42
SUNDBYBERG				2	6			5	3	3		11	16	8	3	6	1	1		2	67
SUNDSVALL		3		1	8	1	9	12	18	10		22	14	23	11	12	7			9	160
SUNNE							2	4	2	4		2	2	3		6	2		1	1	29
SURAHAMMAR				2	1				3	1		6		1						1	15
SVALÖV	1			1				1		4		5	1	4	1	1	2				21
SVEDALA					3		1	4	4			4	4	7	2	3	2			1	35
SVENLJUNGA							1	4		2		3		2		1	2			1	16
SÄFFLE				1	2		1	5	2	3		2	2	6	1	3	3				31
SÄTER						1	2	1	1	2		2	1			1	1			1	13
SÄVSJÖ				1			4		3	1		4	1	2		1	2			1	20
SÖDERHAMN		1			3	1	3	3	8	3		6	1	10	4	3	3			3	52
SÖDERKÖPING					1		2	5	3			8	4	1	1	1		2			28
SÖDERTÄLJE		2			8	2	5	10	11	9		27	17	20	7	11	4	1	1	8	143
SÖLVESBORG				1	2		1	6	2			4	1	4	1	3	3		1	1	30
TANUM				1			4	2	4	3		15	2	3	2	2	4			2	44
TIBRO					2		1	2	2			3	1	2	1	2	2			3	21
TIDAHOLM				1	1			2	1			6	2	3	1	4	3			2	26
TIERP						1	6		5	5		10	2	2	2	1	4			2	40
TIMRÅ			1		2		2	1	5	2		4	1	5	7	1				1	32

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
TINGSRYD				1	1			4	1	3		7	1	4	2	1	1			1	27
TJÖRN							4	1	3	4		6		4			2			1	25
TOMELILLA				1	1		2	1	2	1		4	4	6		2	2			1	27
TORSBY					1	2	1	8	4	8		5		3	1	3	2			2	40
TORSÅS							2	2	2	1		4	1	1	1	1	1			1	17
TRANEMO					1		2		1	3		5		1		3	1			2	19
TRANÅS				1	3		1	1	2			7	4	3	3	5	1			3	34
TRELLEBORG				1	3		5	9	4	6		6	8	15	4	12	2		1	2	78
TROLLHÄTTAN		2			2		5	4	5	8		14	9	17	7	5	5			4	87
TROSA					1		3		2			4	2	2	1	3	2			1	21
TYRESÖ				1	1		6	5	4	1		4	6	8	2	4	2	1			45
TÄBY		1			7		6	3	6	4		9	7	12	4	8				3	70
TÖREBODA					1			1		2		3	1	1	1	3				3	16
UDDEVALLA		1			5		6	3	8	1		13	11	16	5	11	2			8	90
ULRICEHAMN	1				1		2	2	3	5		5	2	3	2	4	4				34
UMEÅ		2		1	9	1	7	10	18	14		26	8	19	6	15	3		1	7	147
UPPLANDS VÄSBY					4		4	2	4	1		8	2	13	3	2				5	48
UPPLANDS-BRO		1			2		4	1	1	1		2	3	4	2	4	2			3	30
UPPSALA		3		4	8		20	15	21	7		40	21	58	9	33	10		1	19	269
UPPVIDINGE							2	2	1	4		2		1	1	2					15
VADSTENA						1	1	1	2	1		1	2	2		2	2			1	16
VAGGERYD					1	2	1	1	4			2	1	2	1	4					19
VALDEMARSVIK				1	2			3	2	1		4			2	1			1	1	18
VALLENTUNA					1		4		3	4		4	2	5	3	2	1				29
VANSBRO				1	1		1	3	1	2		2		1	1	3	2				18
VARA					2		3	1	6	1		2	3	3	1	3	3			4	32
VARBERG				1	3	1	7	4	7	9		12	5	20	4	12	7	1		4	97
VAXHOLM						1	1	2	1	1		4	2	1		1	2	1		1	18
VELLINGE				1	3		1	3	4	2		9	6	7	3	7				2	48
VETLANDA				1	1		1	3	2	6		9	3	6	4	9	2			3	50
VILHELMINA				1	1			2	3	6		6	2	1	1	1	1			1	26
VIMMERBY				1	1		2	2	3	6		5	2	3	2	2	1			2	32

Kommun								Typ kod												Totalt

100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
VINDELN					1	1	1	1	4		3	1	1			2			1	16
VINGÅKER				1	1			1	1		1	1	3	2	2	1				14
VÅRGÅRDA				1	1		1	2	1		2	1	1	1	2					13
VÄNERSBORG				4		3	6	7	2		8	5	13	3	4	5		2	4	66
VÄNNÄS			1			1		2	1		2		2	1	2	1			1	14
VÄRMDÖ	1		1	1	1	2	2	5	11		14	1	8	2	7	3			3	62
VÄRNAMO	1			4		4	1	4	4		12	7	3	1	7	3			1	52
VÄSTERVIK				3	1	5	7	3	6		16	9	7	6	15	1		3	5	87
VÄSTERÅS	2			11		14	9	12	5		31	20	35	11	21	5		1	8	185
VÄXJÖ	1		2	4		11	7	10	4		21	6	11	2	12	6		1	6	104
YDRE							2	2	2						1					7
YSTAD			3	2		1	6	4	3		10	7	11	2	3	6			5	63
ÅMÅL				3		1		1	2		4	1	4	1	2	1		1	2	23
ÅNGE				2			4	4	4		4		1	1	1				1	22
ÅRE			1	2		4	4	6	5		13	1	5	4		1				46
ÅRJÄNG			1	3			4	3	5		5	4	6	2	2				1	36
ÅSELE					1	1		2	1		1	1			1					8
ÅSTORP	1		1	1		2	2	2	1		1	4	3	2	2	2				24
ÅTVIDABERG				1		2	3	2	1		1	2	1	1	1	1				16
ÄLMHULT	1		1	1		2	1		2		2	2	1	1	1	1			1	17
ÄLVDALEN			1	1	1	3	2	3		1	6		2	1		1			1	23
ÄLVKARLEBY			1	1		1	1	2	1		3	1	1	1		3				16
ÄLVSBYN				2			1	2	1		5		3	2						16
ÄNGELHOLM	1		1	4		4	5	3	4		2	8	9	4	4	4			7	60
ÖCKERÖ						1	2	1	6		2		1		2	2		1		18
ÖDESHÖG						1	1	1			4				2					9
ÖREBRO	2		2	12		11	13	16	6		41	24	43	8	34	9			10	231
ÖRKELLJUNGA			1	1		1	3	2	2		1	1	3	1		3				19
ÖRNSKÖLDSVIK	1			6	2	8	7	8	9		18	2	12	2	10	6			5	96
ÖSTERSUND	1		1	8	1	6	4	10	3		16	7	11	7	11	3			7	96
ÖSTERÅKER			1	2		1	6	5	5	2	7	4	6		2	2			3	46
ÖSTHAMMAR				1	3	6	3	6	3		6	4	3	1	5	5			4	50

Kommun									Typ kod												Totalt

	100	110	120	200	210	220	230	240	270	280	290	310	320	330	340	350	360	370	380	390
ÖSTRA GÖINGE							3	1	1	2		5	2	2	1	1	2			1	21
ÖVERKALIX					2				2			3		1			1				9
ÖVERTORNEÅ				1		1	2	1	1	2		3		3			1				15
TOTALT	10	125	9	173	644	97	954	1281	1275	1043	15	2511	1454	2515	855	1708	719	33	65	742	16228

Statens offentliga utredningar 2009

Kronologisk förteckning

1. En mer rättssäker inhämtning av	22.	En ny alkohollag. S.
elektronisk kommunikation i brotts-	23.	Olovlig tobaksförsäljning. S.
bekämpningen. Ju.

2.Nya nät för förnybar el. N.

3.Ransonering och prisreglering i krig och fred. Fö.

4.Sekretess vid anställning av myndighets- chefer. Fi.

5.Säkerhetskopiors rättsliga status. Ju.

6.Återkrav inom välfärdssystemen.

– Förslag till lagstiftning. Fi.

7.Den svenska administrationen av jord- bruksstöd. Jo.

8.Trygg med vad du äter – nya myndigheter för säkra livsmedel och hållbar produk- tion. Jo.

9.Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. Fi.

10.Miljöprocessen. M.

11.En nationell cancerstrategi för framtiden. S.

12.Skatt i retur. Fi.

13.Effektiviteten i Kriminalvårdens lokal- försörjning. Ju.

14.Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. Ju.

15.Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat.

+ Bilagor. Ku.

16.Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys

Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. Ku.

17.Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. Ju.

18.Två rapporter till Grundlagsutredningen. Ju.

19.Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. Ju.

20.Mer järnväg för pengarna. N.

21.Redovisning av kommunal med- finansiering. Fi.

Statens offentliga utredningar 2009

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen.[1]

Säkerhetskopiors rättsliga status. [5]

Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörj- ning. [13]

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor. [14]

Kommunal kompetenskatalog. En problemorientering. [17]

Två rapporter till Grundlagsutredningen. [18] Aktiv väntan – asylsökande i Sverige. [19]

Försvarsdepartementet

Ransonering och prisreglering i krig och fred. [3]

Socialdepartementet

En nationell cancerstrategi för framtiden. [11] En ny alkohollag. [22]

Olovlig tobaksförsäljning. [23]

Finansdepartementet

Sekretess vid anställning av myndighets- chefer. [4]

Återkrav inom välfärdssystemen.

– Förslag till lagstiftning. [6]

Säkerhetskontroller vid fullmäktige- och nämndsammanträden. [9]

Skatt i retur. [12]

Redovisning av kommunal medfinansiering. [21]

Jordbruksdepartementet

Den svenska administrationen av jordbruks- stöd. [7]

Trygg med vad du äter – nya myndigheter

för säkra livsmedel och hållbar produktion.. [8]

Miljödepartementet

Näringsdepartementet

Nya nät för förnybar el. [2]

Mer järnväg för pengarna. [20]

Kulturdepartementet

Kraftsamling!

– museisamverkan ger resultat. + Bilagor. [15]

Betänkande av Kulturutredningen. Grundanalys Förnyelseprogram Kulturpolitikens arkitektur. [16]

Miljöprocessen. [10]

1.	Uppdraget	1
2.	Metod och genomförande	1
3.	Kommunernas tillsyn och tillsynsresultat	2
3.1	Tobaksmarknaden i kommunen	2
3.2	Resurser och organisation för tillsynen	3
3.3	Kommunernas löpande tillsyn – verksamhet och aktiviteter	4
3.4	Tillsynsresultat	6
3.5	Sanktioner mot tobaksförsäljare	8
3.6	Kommunernas åsikter om länsstyrelsernas roll	8
3.7	Kommunernas förslag till regeländringar	8
4.	Länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsresultat	9
4.1	Resurser och organisation	9
4.2	Länsstyrelsernas löpande tillsyn – verksamhet och aktiviteter	10
4.3	Länsstyrelsernas förslag till regeländringar	10
5.	Sammanfattande kommentarer	11