Regeringens proposition 2009/10:80

En reformerad grundlag

Prop.

 

2009/10:80

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 8 december 2009

Fredrik Reinfeldt

Beatrice Ask

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås omfattande ändringar i regeringsformen. Det

 

föreslås även ändringar i vallagen (2005:837) och kommunallagen

 

(1991:900) samt en rad följdändringar i bl.a. riksdagsordningen.

 

I regeringsformen föreslås ändringar av bestämmelserna om

 

regeringen, riksdagens kontrollmakt, normprövning och domstolarnas

 

ställning. Dessa ändringar innebär bl.a. att en ny bestämmelse om

 

obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i riksdagen efter ett val

 

införs, att konstitutionsutskottets rätt att få tillgång till handlingar i sin

 

granskningsverksamhet utvidgas, att uppenbarhetskravet vid lagprövning

 

tas bort och att domstolarnas självständiga ställning markeras.

 

Bestämmelserna om domstolarna samlas i ett eget kapitel.

 

I regeringsformens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättig-

 

heterna föreslås flera ändringar som syftar till att stärka och tydliggöra

 

enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheterna från det allmännas

 

sida, bl.a. genom en ny bestämmelse om skydd för enskilda mot bety-

 

dande integritetsintrång som innebär övervakning eller kartläggning.

 

Vidare föreslås en ändring i bestämmelsen om egendomsskyddet som

 

innebär att huvudprincipen om full ersättning vid expropriation och annat

 

sådant förfogande tydliggörs. Det föreslås även en ändring i bestämmel-

 

sen om diskrimineringsskydd som innebär att grundlagsskyddet utvidgas

 

till att omfatta missgynnande med hänsyn till sexuell läggning.

 

Regleringen av fri- och rättighetsskyddet kompletteras också med en

 

bestämmelse om skydd för forskningens frihet och en bestämmelse om

 

att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid.

 

När det gäller frågor om val till riksdagen och fullmäktige i kommuner

 

och landsting föreslås bl.a. vissa ändringar som främst har till ändamål

1

 

att öka väljarnas möjligheter att påverka vilka personer som representerar Prop. 2009/10:80 dem i riksdagen och att stärka deras inflytande över dagordningen i de

kommunala beslutande församlingarna. Förslagen innebär bl.a. att kommunallagens bestämmelser om kommunala rådgivande folkomröst- ningar med anledning av s.k. folkinitiativ ändras så att det blir tillräckligt med ett stöd av en tredjedel av fullmäktiges ledamöter för att en sådan folkomröstning ska hållas. Samtidigt höjs kravet på andelen initiativ- tagare från minst fem till minst tio procent av de röstberättigade. På det kommunala området föreslås även att fullmäktige ges vissa möjligheter att besluta om extra val mellan två ordinarie val. Vidare ändras vallagens bestämmelser om personval genom att spärren för personrösterna i riks- dagsvalet sänks från åtta till fem procent.

När det gäller kommunerna och landstingen föreslås i regeringsformen ändringar som syftar till att den särskilda ställning som dessa och den kommunala självstyrelsen har ska komma till tydligare uttryck. Ändring- arna innebär bl.a. att bestämmelserna samlas i ett eget kapitel och att det införs en proportionalitetsprincip som ålägger lagstiftaren en skyldighet att undersöka om det ändamål som en reglering avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt.

När det gäller regeringsformen föreslås härutöver en rad ändringar i bestämmelserna om normgivningsmakten och finansmakten, i bestäm- melserna om överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ och i regleringen som ska gälla i krig och krigsfara. Dessutom föreslås att det i bestämmelserna om statsskickets grunder uttryckligen anges att Sverige är medlem i Europeiska unionen och deltar i internationell samarbete inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet.

För att skapa utrymme för en reglering som ger en ny regering bättre förutsättningar att påverka innehållet i sitt första budgetförslag efter ett val föreslås vidare att valdagen flyttas från den tredje till den andra sön- dagen i september.

Vid sidan av de sakliga ändringar som föreslås i regeringsformen före- slås även språkliga och redaktionella ändringar i syfte att göra regleringen mer överskådlig och tydligare och för att göra lagtexten könsneutral.

Ändringarna i regeringsformen och övriga lagar föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

2

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................

7

2

Lagtext

.............................................................................................

8

 

2.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen ...................

8

 

2.2 ....

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

53

 

2.3 ..

Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

54

 

2.4 ..............

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

56

2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om

justitiekanslerns tillsyn ....................................................

73

2.6Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med

instruktion för Riksdagens ombudsmän ..........................

74

2.7Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 76

2.8Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om

 

 

fullmaktsanställning ........................................................

79

 

2.9

Förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837) ...........

80

3

Ärendet och dess beredning ...........................................................

82

4

Regeringsformens språk och struktur.............................................

83

 

4.1

Regeringsformens språk moderniseras............................

83

5

Valsystemet....................................................................................

85

 

5.1

Personvalsinslaget i valsystemet .....................................

85

5.1.1Spärren för personröster i riksdagsvalet sänks 85

5.1.2Upplysning om personvalet lämnas på

 

 

 

valsedeln .........................................................

87

 

5.2

Valdagen tidigareläggs ....................................................

88

 

5.3

Kommunala valfrågor......................................................

90

 

 

5.3.1

Proportionaliteten vid val till

 

 

 

 

kommunfullmäktige .......................................

90

 

 

5.3.2

Extra val efter beslut av fullmäktige ...............

91

 

5.4

Den fria nomineringsrätten utreds ...................................

96

6

Folkomröstningar

...........................................................................

97

 

6.1

Nationella folkomröstningar............................................

97

 

 

6.1.1

Rådgivande nationella folkomröstningar ........

97

 

 

6.1.2

Folkomröstningar om vilande förslag till

 

 

 

............................................

grundlagsändring

99

 

6.2

Förutsättningarna ..för kommunala folkinitiativ ändras

101

7 Förhållandet mellan ............................regeringen och riksdagen

108

 

7.1

Prövning ...........................av regeringsfrågan efter val

108

 

7.2

Riksdagens ...............................................kontrollmakt

112

 

 

7.2.1 .............................................

Utgångspunkter

112

 

 

7.2.2

Konstitutionsutskottets rätt till handlingar

 

 

 

........................................................

utvidgas

113

 

 

7.2.3

Riksdagsutskottens uppföljning och

 

 

 

....................................................

utvärdering

117

8

Domstolarna och förvaltningen....................................................

119

8.1Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och

förvaltning .....................................................................

119

Prop. 2009/10:80

3

 

8.1.1

Bestämmelser om rättskipningen och

 

 

 

förvaltningen delas upp i olika kapitel ..........

119

 

8.1.2

Regleringen om rättskipningen .....................

120

 

8.1.3

Regleringen om förvaltningen.......................

124

8.2

Regleringen av domstolarnas oberoende........................

126

 

8.2.1

Utgångspunkter .............................................

126

 

8.2.2

Domstolarnas självständighet........................

127

8.2.3Behörighetsreglerna i de högsta domstolarna ändras 129

8.3

Utnämning av ordinarie domare.....................................

130

 

8.3.1

Uppgiften att utnämna ordinarie domare.......

130

 

8.3.2

Utnämningsförfarandet regleras i lag............

131

 

8.3.3

Ett gemensamt utnämningsförfarande för

 

 

 

alla domaranställningar införs.......................

131

 

8.3.4

Närmare om det framtida

 

 

 

utnämningsförfarandet ..................................

133

8.4Prövning av frågor som rör ordinarie domares

 

anställning, m.m.............................................................

136

 

8.4.1

Ordinarie domare utom ledamöterna i de

 

 

 

högsta domstolarna........................................

136

 

8.4.2

Prövningen av frågor som rör anställningen

 

 

 

för ledamöterna i de högsta domstolarna ......

138

8.5

Normkontrollen i framtiden ...........................................

141

 

8.5.1

Principiella utgångspunkter...........................

141

 

8.5.2

Förhandskontroll genom Lagrådet ................

142

8.5.3Uppenbarhetskravet vid lagprövning tas bort145

9

Vissa fri- och rättigheter ...............................................................

148

 

9.1

Medborgarskapsfrågor ...................................................

148

 

 

9.1.1

Rättighetsreglernas koppling till

 

 

 

 

medborgarskap ..............................................

148

 

 

9.1.2

Dubbelt medborgarskap ................................

149

 

9.2

Vissa frågor om diskrimineringsskyddet........................

150

 

 

9.2.1

Begreppet ras tas bort ur regeringsformen ....

150

9.2.2Diskriminering på grund av sexuell läggning153

9.3

En rättvis rättegång inom skälig tid................................

156

9.4

Egendomsskyddet ..........................................................

163

 

9.4.1

Bakgrund.......................................................

163

9.4.2Bestämmelsen om egendomsskyddet ändras.165

9.5

Andra frågor om grundlagsskydd...................................

171

 

9.5.1

Skyddet för den personliga integriteten i

 

 

 

regeringsformen stärks..................................

171

 

9.5.2

Normgivningsbestämmelsen om dataskydd

 

 

 

upphävs .........................................................

185

 

9.5.3

Det allmänna ska verka för att barns rätt

 

 

 

tas till vara.....................................................

186

 

9.5.4

Målsättningsstadgandet om de nationella

 

 

 

minoriteterna ändras......................................

188

 

9.5.5

En bestämmelse om forskningens frihet

 

 

 

införs ...........................................................

191

10 Internationella frågor ....................................................................

193

Prop. 2009/10:80

4

 

10.1

Internationellt samarbete ...............................................

193

 

 

10.1.1

En bestämmelse om medlemskap i EU och

 

 

 

 

annat internationellt samarbete införs...........

193

 

 

10.1.2

En enhetlig omröstningsregel vid

 

 

 

 

överlåtelse av beslutanderätt.........................

195

 

 

10.1.3

En anpassning till Romstadgan, m.m. ..........

197

 

10.2

En modernisering av reglerna om krig och krigsfara ....

202

11

Andra ändringsförslag..................................................................

208

 

11.1

Kommunerna.................................................................

208

 

 

11.1.1

Ett kapitel om kommunerna i

 

 

 

 

regeringsformen............................................

208

 

 

11.1.2

Kommuner på lokal och regional nivå..........

208

 

 

11.1.3

Kommunal självstyrelse – en princip för all

 

 

 

 

kommunal verksamhet..................................

210

 

 

11.1.4

Lagstiftning som berör den kommunala

 

 

 

 

självstyrelsen ................................................

212

 

 

11.1.5

Skatteutjämning mellan kommuner..............

213

 

 

11.1.6

Kommunernas medverkan som

 

 

 

 

remissinstanser .............................................

215

 

11.2

Regleringen av normgivningsmakten moderniseras......

216

 

 

11.2.1

Bakgrund ......................................................

216

 

 

11.2.2

Regleringen av normgivningsmakten

 

 

 

 

moderniseras.................................................

217

 

 

11.2.3

Särskilda skatter för reglering av

 

 

 

 

trafikförhållandena i kommuner ...................

225

 

11.3

Finansmakten.................................................................

228

 

 

11.3.1

Sammanställning av budgeten ......................

228

 

 

11.3.2

Behov av medel för rikets försvar ................

229

 

 

11.3.3

Provisorisk budget........................................

231

 

 

11.3.4

Riktlinjer för statsverksamheten...................

232

 

 

11.3.5

Användningen av statens medel ...................

233

 

 

11.3.6

Årsredovisning för staten..............................

235

 

11.4

Krav på medborgarskap för vissa anställningar.............

236

 

11.5

Offentlighet i kammaren................................................

241

12

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................

242

 

12.1

Ikraftträdande ................................................................

242

 

12.2

Övergångsbestämmelser................................................

242

13

Ekonomiska konsekvenser...........................................................

245

14

Författningskommentar................................................................

246

 

14.1

Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ............

246

14.2Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen 302

14.3Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen....

 

.................................................................................

303

14.4

Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen .........

304

14.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339) om

justitiekanslerns tillsyn ..................................................

317

14.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med

instruktion för Riksdagens ombudsmän ........................

317

Prop. 2009/10:80

5

14.7Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). Prop. 2009/10:80

..................................................................................318

14.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om

 

fullmaktsanställning.......................................................

322

14.9 Förslaget till lag om ändring i vallagen (2005:837) .......

322

Bilaga 1 Sammanfattning av Grundlagsutredningens betänkande En

 

reformerad grundlag (SOU 2008:125)................................

324

Bilaga 2

Grundlagsutredningens lagförslag ......................................

335

Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (SOU 2008:125)............

413

Bilaga 4

Sammanfattning av Integritetsskyddskommitténs betänkande

 

Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och

 

 

förslag (SOU 2008:3) .........................................................

414

Bilaga 5

Integritetsskyddskommitténs lagförslag .............................

418

Bilaga 6

Förteckning över remissinstanser (SOU 2008:3)................

422

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 december 2009 .423

6

Prop. 2009/10:80

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.lag om ändring i regeringsformen,

2.lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,

3.lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen,

4.lag om ändring i riksdagsordningen,

5.lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn,

6.lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän,

7.lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

8.lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning,

9.lag om ändring i vallagen (2005:837).

7

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1 dels att 2, 3 och 8–11 kap. ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 12 och 13 kap. ska betecknas 13 respektive 15 kap., dels att nuvarande 4 kap. 4, 5 och 6–10 §§ ska betecknas 4 kap.

6, 7 och 10–14 §§, att nuvarande 5 kap. 1, 3–7 §§ ska betecknas 5 kap. 3–8 §§, att nuvarande 6 kap. 2–7, 8 och 10 §§ ska betecknas 6 kap. 4–9, 11 och 12 §§, att nuvarande 6 kap. 9 § ska betecknas 6 kap. 2 §, att nuvarande 7 kap. 8 § ska betecknas 6 kap. 10 §, att nuvarande 12 kap. 8 § ska betecknas 11 kap. 8 § samt att nuvarande 13 kap. 9 och 10–13 §§ ska betecknas 15 kap. 15 och 9–12 §§,

dels att rubrikerna närmast före 4 kap. 14 § och 15 kap. 15 § ska lyda ”Ytterligare bestämmelser” respektive ”Vapenstillestånd”,

dels att 1 kap. 2, 4, 5, 7 och 9 §§, 4 kap. 1–7 och 10–13 §§, 5 kap. 2– 8 §§, 6 kap. 1, 2 och 4–12 §§, 7 kap. 1–7 §§, 13 kap. 1–9 §§ och 15 kap. 1–12 §§ samt att rubrikerna närmast före 4 kap. 1–6 och 10 §§, 6 kap. 1, 4, 7 och 10–12 §§, 7 kap. 1–3 och 6 §§, 13 kap. 1 och 3–7 §§ samt 15 kap. 1, 2, 4, 5 och 7–12 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i regeringsformen ska införas tio nya paragrafer, 1 kap. 10 §, 4 kap. 8 och 9 §§, 5 kap. 1 §, 6 kap. 3 §, 13 kap. 8 och 9 §§, 15 kap. 13, 14 och 16 §§, samt närmast före 4 kap. 8 och 9 §§, 6 kap. 3 §, 15 kap. 13, 14 och 16 §§ nya rubriker av följande lydelse,

dels att det i regeringsformen ska införas åtta nya kapitel, 2, 3, 8–12 och 14 kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap.

2 §

Den offentliga makten skall ut- övas med respekt för alla männi- skors lika värde och för den en- skilda människans frihet och vär- dighet.

Den enskildes personliga, eko- nomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det

Den offentliga makten ska ut- övas med respekt för alla männi- skors lika värde och för den en- skilda människans frihet och vär- dighet.

Den enskildes personliga, eko- nomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt

1 Regeringsformen omtryckt 2003:593.

Prop. 2009/10:80

8

skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet.

Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jäm- likhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hud- färg, nationellt eller etniskt ur- sprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexu- ell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den en- skilde som person.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att be- hålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsätt- ningar för hälsa.

Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funk- tionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som per- son.

Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minori- teters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och sam- fundsliv ska främjas.

 

4 §

Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar

Riksdagen stiftar lag, beslutar

om skatt till staten och bestämmer

om skatt till staten och bestämmer

hur statens medel skall användas.

hur statens medel ska användas.

Riksdagen granskar rikets styrelse

Riksdagen granskar rikets styrelse

och förvaltning.

och förvaltning.

Prop. 2009/10:80

9

5 §

Konungen eller drottning, som enligt successionsordningen inne- har Sveriges tron, är rikets stats- chef.

Vad i denna regeringsform är stadgat om konungen skall, om drottning är statschef, gälla henne.

Konungen eller drottning som enligt successionsordningen inne- har Sveriges tron är rikets stats- chef.

I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

7 §

I riket finns kommuner på lokal och regional nivå.

Domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som full- gör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opar- tiskhet.

9 §

Domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som full- gör offentliga förvaltningsuppgif- ter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

10 §

Sverige är medlem i Europeiska unionen. Sverige deltar även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sam- manhang i internationellt samar- bete.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

Opinionsfriheter

1 § Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt med- dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upp- lysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstrationer

på allmän plats,

Prop. 2009/10:80

10

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, och

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar.

2 § Ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Inte heller får någon av det allmänna tvingas att delta i sammankomst för opinionsbild- ning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses i första meningen.

3 § Ingen svensk medborgare får utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Kroppslig integritet och rörelsefrihet

4 § Dödsstraff får inte förekomma.

5 § Var och en är skyddad mot kroppsstraff. Ingen får heller utsättas för tortyr eller för medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden.

6 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kropps- ligt ingrepp även i andra fall än som avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutom skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.

Utöver vad som föreskrivs i första stycket är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

7 § Ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får fråntas sitt medborgarskap. Det får dock föreskrivas att barn under arton år i fråga om sitt medborgarskap ska följa föräldrarna eller en av dem.

8 § Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det.

Prop. 2009/10:80

11

Prop. 2009/10:80

Rättssäkerhet

9 § Om en annan myndighet än en domstol har berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detta gäller dock inte när det är fråga om att till Sverige flytta över verkställig- het av en frihetsberövande påföljd enligt en dom i en annan stat.

Även den som av någon annan anledning än som anges i första stycket

 

har blivit omhändertagen tvångsvis, ska kunna få omhändertagandet

 

prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol

 

likställs i sådant fall prövning av en nämnd, om nämndens sammansätt-

 

ning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit

 

ordinarie domare.

 

Har prövningen inte uppdragits åt en myndighet som är behörig enligt

 

första eller andra stycket, ska prövningen göras av allmän domstol.

 

10 § Ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning

 

som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Inte heller får

 

någon dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var

 

föreskriven då. Vad som föreskrivs här om brottspåföljd gäller även

 

förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

 

Skatt eller statlig avgift får inte tas ut i vidare mån än som följer av

 

föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt-

 

eller avgiftsskyldigheten. Finner riksdagen att det finns särskilda skäl för

 

det, får en lag dock innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att

 

lagen inte hade trätt i kraft när omständigheten inträffade, om regeringen

 

eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till riksdagen.

 

Med förslag jämställs ett meddelande i skrivelse från regeringen till riks-

 

dagen om att ett sådant förslag är att vänta. Vidare får riksdagen före-

 

skriva undantag från första meningen, om riksdagen finner att det av

 

särskilda skäl krävs i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk

 

kris.

 

11 § Domstol får inte inrättas för en redan begången gärning och inte

 

heller för en viss tvist eller i övrigt för ett visst mål.

 

En rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Förhandling

 

vid domstol ska vara offentlig.

 

Skydd mot diskriminering

 

12 § Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas

 

därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ur-

 

sprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till

 

sexuell läggning.

 

13 § Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas på

 

grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstad-

 

komma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller

 

motsvarande tjänsteplikt.

12

Stridsåtgärder på arbetsmarknaden

14 § En förening av arbetstagare samt arbetsgivare och en förening av arbetsgivare har rätt att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden, om inte annat följer av lag eller avtal.

Egendomsskydd och allemansrätt

15 § Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropria- tion eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det all- männa inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt för- svåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Upphovsrätt

16 § Författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Näringsfrihet

17 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

Prop. 2009/10:80

13

Utbildning och forskning

Prop. 2009/10:80

18 § Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska svara också för att högre utbildning finns.

Forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Europakonventionen

19 § Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheter

20 § Följande fri- och rättigheter får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag:

1.yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstra- tionsfriheten och föreningsfriheten (1 § första stycket 1–5),

2.skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot intrång i för- troliga försändelser och meddelanden samt i övrigt mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga för- hållanden (6 §),

3.rörelsefriheten (8 §), och

4.offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket andra meningen).

Efter bemyndigande i lag får de i första stycket angivna fri- och rättig-

heterna begränsas genom annan författning i de fall som anges i 8 kap. 5 § och i fråga om förbud att röja sådant som någon fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. I samma ordning får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas även i de fall som anges i 24 § första stycket andra meningen.

21 § Begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

22 § Ett förslag till lag enligt 20 § ska, om det inte avslås av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Riksdagen får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjätte- delar av de röstande enas om beslutet.

14

Första stycket gäller inte förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det gäller inte heller förslag till lag som enbart rör

1.förbud att röja sådant som någon har fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och vars hemlighållande är nödvändigt med hänsyn till något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen,

2.husrannsakan eller liknande intrång, eller

3.frihetsstraff som påföljd för viss gärning.

Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens del om första stycket är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag.

23 § Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Att meddela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden anses inte som en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

24 § Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

Föreningsfriheten får begränsas endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär för- följelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande.

25 § För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begräns- ningar göras genom lag i fråga om följande fri- och rättigheter:

1.yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstra- tionsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten (1 § första stycket),

2.skyddet mot tvång att ge till känna åskådning (2 § första meningen),

3.skyddet mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden samt i övrigt mot in- trång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (6 §),

4.skyddet mot frihetsberövande (8 § första meningen),

5.rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),

6.offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket andra meningen),

7.författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (16 §),

8. rätten att driva näring eller utöva yrke (17 §),

Prop. 2009/10:80

15

9. skyddet för forskningens frihet (18 § andra stycket), och

Prop. 2009/10:80

10. skyddet mot ingrepp på grund av åskådning (21 § tredje meningen).

 

På sådana föreskrifter om särskilda begränsningar som avses i första

 

stycket ska 22 § första stycket, andra stycket första meningen samt tredje

 

stycket tillämpas.

 

3 kap. Riksdagen

Riksdagens bildande och sammansättning

1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val.

Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst.

Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

2 § Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare.

Ordinarie val

3 § Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Rösträtt och valbarhet

4 § Rösträtt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år.

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot.

Frågan om någon har rösträtt avgörs på grundval av en före valet upp- rättad röstlängd.

Valkretsar

5 § För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

Mandatfördelningen mellan valkretsarna

6 § Av mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat.

De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje val- krets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställs för fyra år i sänder.

16

Mandatfördelningen mellan partierna

Prop. 2009/10:80

7 § Mandaten fördelas mellan partier.

Endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket får delta i fördelningen av mandaten. Ett parti som har fått färre röster får dock delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.

8 § De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit ett parti med mindre än fyra procent av rösterna, blir propor- tionell mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i riksdagen för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat som det har fått. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar.

Vid mandatfördelningen mellan partierna används uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4.

9 § För varje mandat som ett parti har fått utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom eller henne.

Valperiod

10 § Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas.

Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts.

Extra val

11 § Regeringen får besluta om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val ska hållas inom tre månader efter beslutet.

Efter val till riksdagen får regeringen inte besluta om extra val förrän tre månader har gått från den nyvalda riksdagens första sammanträde. Regeringen får inte heller besluta om extra val under den tid då dess ledamöter, efter det att samtliga har entledigats, uppehåller sina befatt- ningar till dess en ny regering ska tillträda.

Bestämmelser om extra val i visst fall finns i 6 kap. 5 §.

17

Överklagande av val

Prop. 2009/10:80

12 § Val till riksdagen får överklagas hos en av riksdagen utsedd valprövningsnämnd. Nämndens beslut får inte överklagas.

Den som har valts till riksdagsledamot utövar sitt uppdrag även om valet har överklagats. Ändras valet, intar en ny ledamot sin plats så snart ändringen har kungjorts. Det gäller också för ersättare.

Valprövningsnämnden består av en ordförande, som ska vara eller ha varit ordinarie domare och som inte får tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljs efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljs särskilt.

Ytterligare bestämmelser

13 § Ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i 1 § tredje stycket och 3–12 §§ samt om utseende av ersättare för riksdagsledamöterna meddelas i riksdagsordningen eller annan lag.

4 kap.

Riksmöte

1 §

Riksdagen sammanträder till riksmöte årligen. Riksmöte hålles i Stockholm, om icke riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

Riksdagen utser inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman.

Riksdagen sammanträder till riksmöte varje år. Riksmötet hålls i Stockholm, om inte riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

Talmannen

2 §

Riksdagen väljer inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman.

18

Utskotten

Regeringen och varje riksdags- ledamot får i enlighet med vad som närmare angives i riksdags- ordningen väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om ej annat är bestämt i denna regeringsform.

Riksdagen väljer inom sig ut- skott, däribland ett konstitutions- utskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledamot beredes före avgörandet av utskott, om ej annat är bestämt i denna regeringsform.

3 §

Riksdagen väljer inom sig ut- skott, däribland ett konstitutions- utskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

Rätten att väcka förslag

4 §

Regeringen och varje riksdags- ledamot får, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i denna regeringsform.

Ärendenas beredning

5 §

Ett ärende som har väckts av regeringen eller en riksdagsleda- mot bereds av ett utskott innan det avgörs, om inte annat anges i denna regeringsform.

Prop. 2009/10:80

19

 

 

 

 

Ärendenas avgörande

Prop. 2009/10:80

4 §

 

 

 

6 §

 

 

När ärende skall avgöras i

När ett ärende ska avgöras i

kammaren, får varje riksdags-

kammaren, får varje riksdags-

ledamot och varje statsråd yttra sig

ledamot och varje statsråd yttra sig

i enlighet med vad som närmare

i enlighet med de närmare

angives

i

riksdagsordningen.

bestämmelser som

 

meddelas i

Bestämmelser om jäv finns i riks-

riksdagsordningen.

 

 

dagsordningen.

 

 

I riksdagsordningen meddelas

 

 

 

 

 

 

 

 

också bestämmelser om jäv.

5 §

 

 

i riksdagen

7 §

 

kammaren

Vid omröstning

Vid omröstning

i

gäller som riksdagens beslut den

gäller som riksdagens beslut den

mening varom mer än hälften av

mening som mer än hälften av de

de röstande förenar sig, om ej

röstande enas om, om inte något

annat särskilt angives i denna

annat anges i denna regeringsform

regeringsform

eller,

beträffande

eller, när det gäller frågor som hör

frågor som hör till förfarandet i

till förfarandet i riksdagen, i

riksdagen,

i huvudbestämmelse i

huvudbestämmelse

i

riksdagsord-

riksdagsordningen.

Om förfar-

ningen. Bestämmelser om förfar-

andet vid lika röstetal finns

andet vid lika röstetal meddelas i

bestämmelser i riksdagsordningen.

riksdagsordningen.

 

 

Uppföljning och utvärdering

8 §

Varje utskott följer upp och ut- värderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde.

Offentlighet i kammaren

9 §

Sammanträden i kammaren är offentliga.

Ett sammanträde får dock hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelser i riksdagsordningen.

 

Ledamöternas ställning

 

6 §

10 §

 

Riksdagsledamot och ersättare

Riksdagsledamöter och ersättare

 

får fullgöra uppdrag som ledamot

får fullgöra uppdrag som ledamot

 

utan hinder av tjänsteuppgift eller

utan att hindras av tjänsteuppgift

20

annan sådan förpliktelse som åligger honom.

7 §

Riksdagsledamot eller ersättare får icke lämna sitt uppdrag utan riksdagens medgivande.

När det finns anledning till det, skall Valprövningsnämnden självmant pröva om ledamot eller ersättare är behörig enligt 3 kap. 10 §. Den som förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag.

Ledamot eller ersättare får i annat fall än som avses i andra stycket skiljas från uppdraget en- dast om han genom brott har visat sig uppenbarligen olämplig för uppdraget. Beslut härom fattas av domstol.

8 §

Ingen får väcka talan mot den som utövar eller har utövat upp- drag som riksdagsledamot eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig.

Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat fall, skall bestämmel- ser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

9 §

Under tid riksdagsledamot är

eller annan sådan skyldighet.

11 §

En riksdagsledamot eller en er- sättare får inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen har medgett det.

När det finns anledning till det, ska Valprövningsnämnden själv- mant pröva om en ledamot eller en ersättare är behörig enligt 3 kap.

4 § andra stycket. Den som förkla- ras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag.

En ledamot eller en ersättare får i annat fall skiljas från uppdraget endast om han eller hon genom brott har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Beslut om detta fattas av domstol.

12 §

Talan får inte väckas mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgett det genom ett beslut som minst fem sjättedelar av de röstande har enats om. Utan ett sådant medgivande får en sådan person inte heller berövas friheten eller hindras från att resa inom riket på grund av yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget.

Misstänks en riksdagsledamot för brott i annat fall, ska bestäm- melser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

13 §

Under den tid som en riksdags-

Prop. 2009/10:80

21

riksdagens talman eller tillhör regeringen utövas hans uppdrag som riksdagsledamot av ersättare. Riksdagen kan i riksdagsord- ningen föreskriva att ersättare skall träda i riksdagsledamots ställe när denne är ledig.

Bestämmelserna i 6 § och 8 § första stycket om skydd för ut- övandet av uppdrag som riks- dagsledamot gäller även tal- mannen och hans uppdrag.

För ersättare som utövar upp- drag som riksdagsledamot gäller bestämmelserna om ledamot.

ledamot är riksdagens talman eller Prop. 2009/10:80 tillhör regeringen utövas hans eller

hennes uppdrag som riksdags- ledamot av en ersättare. Riksdagen kan i riksdagsordningen föreskriva att en ersättare ska träda i en riksdagsledamots ställe när han eller hon är ledig.

Bestämmelserna i 10 § och 12 § första stycket gäller även för tal- mannen och hans eller hennes uppdrag.

För en ersättare som utövar upp- drag som riksdagsledamot gäller bestämmelserna om ledamot.

5 kap.

1 §

Av 1 kap. 5 § framgår att konungen eller drottning som enligt successionsordningen inne- har Sveriges tron är rikets stats- chef.

2 §

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medbor- gare och har fyllt aderton år. Han får icke samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag såsom talman eller riksdagsledamot.

Statschefen skall samråda med statsministern, innan han reser utrikes.

Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medbor- gare och har fyllt arton år. Han eller hon får inte samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot.

1 §

Statschefen hålles av stats- ministern underrättad om rikets angelägenheter. När så erfordras sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförande- skap.

3 §

Statschefen ska hållas under- rättad om rikets angelägenheter av statsministern. När det behövs sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförande- skap.

Innan statschefen reser utom- lands ska han eller hon samråda med statsministern.

22

3 §

Är konungen av sjukdom, utrikes resa eller annan orsak hindrad att fullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som ej är hind- rad, för att såsom tillfällig riks- föreståndare fullgöra statschefens uppgifter.

4 §

Utslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser samtidigt en vice riksföreståndare.

Detsamma gäller, om konungen dör eller avgår och tronföljaren ännu ej har fyllt aderton år.

5 §

Har konungen under sex måna- der utan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit att fullgöra dem, skall regeringen anmäla det till riks- dagen. Riksdagen bestämmer, om konungen skall anses ha avgått.

4 §

 

 

Prop. 2009/10:80

Om

konungen eller

drottning

som är statschef är förhindrad att

fullgöra sina

uppgifter,

inträder

enligt

gällande

tronföljd

medlem

av konungahuset, som inte är förhindrad, för att som tillfällig riksföreståndare fullgöra stats- chefens uppgifter.

5 §

Om konungahuset utslocknar väljer riksdagen en riksförestån- dare som ska fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen väljer samtidigt en vice riksföre- ståndare.

Detsamma gäller om konungen eller drottning som är statschef dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt arton år.

6 §

Om konungen eller drottning som är statschef under en sammanhängande tid av sex månader inte har fullgjort eller kunnat fullgöra sina uppgifter, ska regeringen anmäla det till riks- dagen. Riksdagen beslutar om konungen eller drottningen ska anses ha avgått.

6 §

Riksdagen kan utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföre- ståndare när ingen med behörighet enligt 3 eller 4 § kan tjänstgöra.

Talmannen eller, vid förfall för honom, vice talman tjänstgör efter regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan behörig kan tjänst- göra.

7 §

Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Riksföreståndare kan ej åtalas för sina gärningar som stats- chef.

7 §

 

 

Riksdagen kan välja någon att

 

efter regeringens

förordnande

 

tjänstgöra som tillfällig riksföre-

 

ståndare när ingen med behörighet

 

enligt 4 eller 5 § kan tjänstgöra.

 

Talmannen eller, om han eller

 

hon har förhinder, vice talman

 

tjänstgör efter regeringens förord-

 

nande som tillfällig riksförestån-

 

dare, när ingen annan behörig kan

 

tjänstgöra.

 

 

8 §

 

 

Konungen eller

drottning som

 

är statschef kan inte åtalas för sina

 

gärningar. En riksföreståndare kan

 

inte åtalas för sina gärningar som

23

 

statschef.

 

Prop. 2009/10:80

6 kap.

 

 

 

Regeringens sammansättning

 

1 §

 

 

Regeringen består av statsministern och övriga statsråd.

 

 

Statsministern utses i den ord-

Statsministern

utses

enligt

ning som angives i 2–4 §§. Stats-

bestämmelserna i 4–6 §§.

Stats-

ministern tillsätter övriga statsråd.

ministern tillsätter övriga statsråd.

9 §

Endast den får vara statsråd som är svensk medborgare sedan minst tio år.

Statsråd får icke utöva allmän eller enskild tjänst. Han får ej heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtro- endet för honom.

2 §

Statsråden ska vara svenska medborgare.

Ett statsråd får inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något upp- drag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Statsministeromröstning efter val

3 §

En nyvald riksdag ska senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar nej på denna fråga, ska statsministern entledigas.

Omröstningen ska inte hållas om statsministern redan har entle- digats.

Regeringsbildningen

2 §

När statsminister skall utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och avgiver sedan förslag till riksdagen.

Riksdagen skall senast på fjärde

4 §

 

 

 

När en statsminister ska utses,

 

kallar

talmannen

företrädare för

 

varje

partigrupp

inom riksdagen

 

till samråd. Talmannen överlägger

 

med vice talmännen och lämnar

 

sedan förslag till riksdagen.

 

Riksdagen ska inom fyra dagar,

24

dagen härefter, utan beredning i

utan beredning

i utskott,

pröva Prop. 2009/10:80

utskott,

pröva

förslaget genom

förslaget

genom

omröstning. Om

omröstning. Röstar mer än hälften

mer än hälften av riksdagens

av riksdagens ledamöter mot för-

ledamöter röstar mot förslaget, är

slaget, är det förkastat. I annat fall

det förkastat. I annat fall är det

är det godkänt.

 

godkänt.

 

 

 

 

3 §

 

 

5 §

 

 

 

 

Förkastar riksdagen talmannens

Förkastar riksdagen

talmannens

förslag, förfares på nytt enligt 2 §.

förslag, ska förfarandet enligt 4 §

Har riksdagen fyra gånger förkas-

upprepas. Har riksdagen fyra

tat talmannens förslag, skall för-

gånger förkastat talmannens för-

farandet för utseende av stats-

slag, ska förfarandet avbrytas och

minister avbrytas och återupp-

återupptas först sedan val till

tagas först sedan val till riksdagen

riksdagen har hållits. Om inte

har hållits. Om ej ordinarie val

ordinarie val ändå ska hållas inom

ändå skall hållas inom tre måna-

tre månader, ska extra val hållas

der, skall extra val förrättas inom

inom samma tid.

 

 

 

samma tid.

 

 

 

 

 

 

4 §

 

 

6 §

 

 

 

 

När riksdagen har godkänt för-

När riksdagen har godkänt ett

slag om ny statsminister, anmäler

förslag om ny statsminister, ska

denne så snart det kan ske de av

han eller hon så snart det kan ske

honom

utsedda

statsråden för

anmäla de övriga statsråden för

riksdagen. Därefter äger regerings-

riksdagen. Därefter äger regerings-

skifte rum vid en särskild konselj

skifte rum vid en särskild konselj

inför statschefen eller, vid förfall

inför statschefen eller, om stats-

för denne, inför talmannen. Tal-

chefen har förhinder, inför tal-

mannen kallas alltid till konseljen.

mannen.

Talmannen

ska

alltid

 

 

 

kallas till konseljen.

 

 

Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar.

5 §

Förklarar riksdagen att stats- ministern eller annat statsråd icke åtnjuter riksdagens förtroende, skall talmannen entlediga stats- rådet. Kan regeringen förordna om extra val till riksdagen, skall dock beslut om entledigande ej medde- las om regeringen inom en vecka från misstroendeförklaringen för- ordnar om extra val.

Entledigande

av

statsministern

 

eller annat statsråd

 

 

7 §

 

 

 

Förklarar riksdagen att stats-

 

ministern eller något annat statsråd

 

inte har riksdagens förtroende, ska

 

talmannen entlediga statsrådet. Om

 

regeringen kan besluta om extra

 

val till riksdagen och gör det inom

 

en vecka från misstroendeför-

 

klaringen, ska något entledigande

 

dock inte ske.

 

 

 

I 3 § finns bestämmelser om

 

entledigande

av

statsministern

25

6 §

Statsråd skall entledigas om han begär det, statsministern av tal- mannen och annat statsråd av statsministern. Statsministern får även i annat fall entlediga annat statsråd.

7 §

Om statsministern entledigas eller dör, skall talmannen entle- diga övriga statsråd.

med anledning av en statsminis- Prop. 2009/10:80 teromröstning efter val.

8 §

Ett statsråd ska entledigas om han eller hon begär det, stats- ministern av talmannen och ett annat statsråd av statsministern. Statsministern får även i andra fall entlediga statsråd.

9 §

Om statsministern entledigas eller dör, ska talmannen entlediga de övriga statsråden.

7 kap. 8 §

Statsministern kan utse ett av de övriga statsråden att i egenskap av ställföreträdare vid förfall för statsministern fullgöra hans upp- gifter. Har statsministern ej utsett ställföreträdare eller har också denne förfall, övertages stats- ministerns uppgifter i stället av det av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd lika länge, har den äldste av dem före- träde.

Ställföreträdare

för

statsministern

 

10 §

Statsministern kan bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdare vid förhinder för statsministern full- göra hans eller hennes uppgifter. Har någon ställföreträdare inte utsetts eller har också ställföre- trädaren förhinder, fullgörs stats- ministerns uppgifter i stället av den av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd lika länge, har den äldste av dem företräde.

8 §

Har regeringens samtliga leda- möter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess ny regering har tillträtt. Har annat statsråd än statsministern entle- digats på egen begäran, uppehåller han sin befattning till dess efter- trädare har tillträtt, om statsminis- tern begär det.

Övergångsregering

11 §

Har regeringens samtliga leda- möter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. Har ett annat statsråd än statsministern entle- digats på egen begäran, uppehåller han eller hon sin befattning till dess en efterträdare har tillträtt, om statsministern begär det.

26

10 §

Vid förfall för talmannen över- tager vice talman de uppgifter som enligt detta kapitel ankommer på talmannen.

Förhinder för talmannen

12 §

Om talmannen har förhinder övertar en vice talman de uppgif- ter som talmannen har enligt detta kapitel.

7 kap.

Regeringskansliet och dess uppgifter

1 §

För beredning av regeringsären- den skall finnas ett regerings- kansli. I detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Stats- ministern utser bland statsråden chefer för departementen.

För att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt ska det finnas ett regerings- kansli. I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Stats- ministern utser bland statsråden chefer för departementen.

Ärendenas beredning

2 §

Vid beredningen av regerings- ärenden skall behövliga upplys- ningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den om- fattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

Vid beredningen av regerings- ärenden ska behövliga upplys- ningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplys- ningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs in- hämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Prop. 2009/10:80

27

Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssamman- träde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom för- svarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som angi- ves i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör.

Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid samman- trädet. Minst fem statsråd skall deltaga i regeringssammanträde.

Departementschef är vid regeringssammanträde före- dragande i ärende som hör till hans departement. Statsministern kan dock förordna att ärende eller grupp av ärenden, som hör till visst departement, skall föredragas av annat statsråd än departements- chefen.

Vid regeringssammanträde föres protokoll. Skiljaktig mening skall antecknas i protokollet.

Ärendenas avgörande

3 §

Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssamman- träde.

Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmak- ten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende av- göras av chefen för det departe- ment som ärendena hör till.

4 §

Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid samman- trädet. Minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet.

5 §

Vid ett regeringssammanträde är departementschefen föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsminis- tern kan dock förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Protokoll och skiljaktig mening

6 §

Vid regeringssammanträden ska protokoll föras. Skiljaktiga meningar ska antecknas i proto- kollet.

7 §

Prop. 2009/10:80

28

Författningar, förslag till riks- dagen och andra expeditioner av regeringens beslut skall för att bliva gällande skrivas under av statsministern eller annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning före- skriva att tjänsteman i särskilda fall får skriva under expedition.

Författningar, förslag till riks- dagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under av statministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under beslut som ska expe- dieras.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

1 § Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riks- dagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner.

Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning.

Föreskrifter som meddelas genom lag

2 § Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser

1.enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes,

2.förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp

ienskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

3.grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden,

4.trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund,

5.rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkom- röstning i en grundlagsfråga, eller

6.val till Europaparlamentet.

Även av andra bestämmelser i denna regeringsform och av annan grundlag följer att föreskrifter av visst innehåll ska meddelas genom lag.

Föreskrifter som meddelas av regeringen

3 § Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse

1.annan rättsverkan av brott än böter,

2.skatt, utom tull på införsel av varor, eller

3.konkurs eller utsökning.

Riksdagen kan i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter för över-

Prop. 2009/10:80

29

trädelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet.

4 § Riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 1–3 om anstånd med att fullgöra förpliktelser.

5 § Riksdagen kan i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om

1.när lagen ska träda i kraft,

2.när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas, eller

3.tillämpning av lagen i förhållande till ett annat land eller en mellan- folklig organisation.

6 § Föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt denna regeringsform ska underställas riksdagen för prövning om riksdagen bestämmer det.

7 § Regeringen får utöver vad som följer av 3–5 §§ meddela

1.föreskrifter om verkställighet av lag, och

2.föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Regeringens föreskrifter enligt första stycket får inte avse riksdagen

eller dess myndigheter. Regeringen får inte heller med stöd av bestäm- melsen i första stycket 2 meddela föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.

8 § Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att riksdagen meddelar föreskrifter i samma ämne.

Föreskrifter som meddelas av andra än riksdagen och regeringen

9 § Riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser

1.avgifter, eller

2.skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen.

10 § Om riksdagen enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att med- dela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att reger- ingen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet.

11 § Regeringen får bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till riksdagens myndigheter får dock inte avse förhållan- den inom riksdagen eller dess myndigheter.

12 § Föreskrifter som en myndighet under regeringen meddelat med stöd av ett bemyndigande enligt 10 eller 11 § ska underställas regeringen för prövning om regeringen bestämmer det.

Prop. 2009/10:80

30

13 § Riksdagen kan genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela före- skrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. och i fråga om dess upp- gift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.

Riksdagen kan bemyndiga riksdagens myndigheter att meddela före- skrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter.

Stiftande av grundlag och riksdagsordningen

14 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas tidigare än att det efter det första beslutet har hållits val till riks- dagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Det ska dess- utom gå minst nio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.

15 § Riksdagen får inte såsom vilande anta ett förslag om stiftande av grundlag som är oförenligt med ett annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt avslå det först antagna förslaget.

16 § Folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag ska hållas, om det yrkas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för yrkandet. Ett sådant yrkande ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet ska inte beredas i utskott.

Folkomröstningen ska hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i 14 §. Vid omröstningen får de som har rösträtt vid valet förklara om de godtar det vilande grundlagsförslaget eller inte. Förslaget är för- kastat, om de som röstat mot förslaget är fler än de som röstat för för- slaget och de som röstat mot till antalet är fler än hälften av dem som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall tar riksdagen upp förslaget till slutlig prövning.

17 § Riksdagsordningen stiftas på det sätt som anges i 14 § första–tredje meningarna och 15 §. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.

Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen meddelas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

Första stycket tillämpas också vid stiftande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4.

Prop. 2009/10:80

31

Ändring och upphävande av lag

Prop. 2009/10:80

18 § En lag får inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag.

I fråga om ändring eller upphävande av grundlag eller riksdagsord- ningen tillämpas 14–17 §§. Vid ändring eller upphävande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4 tillämpas 17 § första stycket.

Utfärdande och kungörande av föreskrifter

19 § En beslutad lag ska utfärdas av regeringen så snart som möjligt. En lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter som inte ska tas in i grundlag eller riksdagsordningen kan dock utfärdas av riksdagen.

Lagar ska kungöras så snart som möjligt. Detsamma gäller förord- ningar, om inte annat anges i lag.

Lagrådet

20 § För att lämna yttranden över lagförslag ska det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag.

21 § Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott.

Ett yttrande ska inhämtas innan riksdagen beslutar

1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upp- tagningar,

2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar,

3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 §,

4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis auto- matiserad,

5.lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna,

6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 eller lag som avses i 11 eller 12 kap., eller

7.lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6.

Bestämmelserna i andra stycket gäller dock inte, om Lagrådets gransk- ning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Föreslår regeringen att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som avses i andra stycket och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riks- dagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

32

22 § Lagrådets granskning ska avse

1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och

5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

9 kap. Finansmakten

Beslut om statens inkomster och utgifter

1 § Riksdagen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget.

Förslag till budget

2 § Regeringen lämnar en budgetproposition till riksdagen.

Beslut om budget

3 § Riksdagen beslutar om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod. Riksdagen beslutar därvid om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål.

Riksdagen kan besluta att ett särskilt anslag ska utgå för en annan tid än budgetperioden.

Riksdagen kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag.

4 § Under budgetperioden kan riksdagen besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag.

5 § Om riksdagen inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, beslutar riksdagen i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess en budget har beslutats. Riksdagen kan uppdra åt finansut- skottet att fatta ett sådant beslut på riksdagens vägnar.

Om riksdagen inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess anslag beslutats.

Riktlinjebeslut

6 § Riksdagen kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden.

Prop. 2009/10:80

33

Användning av anslag och inkomster

7 § Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riks- dagen har bestämt.

Statens tillgångar och åtaganden

8 § Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvalt- ning.

Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten.

9 § Riksdagen beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Riksdagen kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det.

Årsredovisning för staten

10 § Regeringen lämnar efter budgetperiodens slut en årsredovisning för staten till riksdagen.

Ytterligare bestämmelser om budgeten

11 § Ytterligare bestämmelser om riksdagens och regeringens befogen- heter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag.

Valutapolitiken

12 § Regeringen har ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag.

Riksbanken

13 § Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik.

Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige.

Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen ska beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra

Prop. 2009/10:80

34

sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig Prop. 2009/10:80 försummelse.

Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag.

14 § Endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag.

10 kap. Internationella förhållanden

Regeringens behörighet att ingå internationella överenskommelser

1 § Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organi- sationer ingås av regeringen.

2 § Regeringen får ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan.

Riksdagens godkännande av internationella överenskommelser

3 § Riksdagens godkännande krävs innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som

1.förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas,

eller

2.i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Om det riksdagsbeslut som avses i första stycket 1 eller 2 ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens god- kännande av överenskommelsen.

Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överens- kommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

4 § En överenskommelse som avses i 3 § och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan godkännas av riksdagen, även om överenskommelsen inte finns i slutligt skick.

Andra internationella förpliktelser samt uppsägning

5 § Bestämmelserna i 1–4 §§ tillämpas även på andra former av interna- tionella förpliktelser för riket än överenskommelser samt på uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser.

35

Överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet

Prop. 2009/10:80

6 § Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbets- område till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Riksdagen kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 3 §.

Överlåtelse av beslutanderätt utanför EU-samarbetet

7 § I andra fall än de som avses i 6 § kan beslutanderätt som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av före- skrifter, användningen av statens tillgångar, rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgifter eller ingående eller uppsägning av internationella över- enskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till en mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller ska bli anslutet, eller till en mellanfolklig domstol.

Beslutanderätt som avser frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller frågor om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. får inte överlåtas enligt första stycket.

Riksdagen fattar beslut om överlåtelse i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

8 § Rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig orga- nisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller sam- fällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse.

Innefattar uppgiften myndighetsutövning, fattar riksdagen beslut om överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

Framtida ändringar i internationella överenskommelser

9 § Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse ska gälla som svensk rätt, får riksdagen besluta att även en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen ska gälla som svensk rätt. Ett sådant beslut får endast avse framtida ändringar av begränsad omfattning. Beslutet fattas i den ordning som anges i 6 § andra stycket.

36

Riksdagens rätt till information och samråd om EU-samarbetet

Prop. 2009/10:80

10 § Regeringen ska fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samar- betet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Utrikesnämnden

11 § Regeringen ska fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och över- lägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs. I alla utrikes- ärenden av större vikt ska regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske.

12 § Utrikesnämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestämmelser om Utrikesnämndens sammansättning meddelas i riksdagsordningen.

Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens leda- möter begär överläggning i en viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han eller hon har förhinder, stats- ministern.

Ledamot av Utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämn- den ska visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han eller hon har fått kännedom om i denna egenskap. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt.

Statliga myndigheters underrättelseskyldighet

13 § Chefen för det departement som har hand om utrikesärendena ska hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet.

Mellanfolkliga brottmålsdomstolar

14 § Bestämmelserna i 2 kap. 7 §, 4 kap. 12 §, 5 kap. 8 §, 11 kap. 8 § och 13 kap. 3 § utgör inte hinder mot att Sverige uppfyller sina åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen eller i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

37

11 kap. Rättskipningen

Domstolarna

1 § Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna dom- stolar. Högsta förvaltningsdomstolen, kammarrätterna och förvaltnings- rätterna är allmänna förvaltningsdomstolar. Rätten att få ett mål prövat av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, hovrätt eller kammar- rätt kan begränsas genom lag.

Andra domstolar inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om förbud mot inrättande av domstolar i vissa fall.

I Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare. Undantag härifrån får dock göras i lag i fråga om domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål.

2 § Bestämmelser om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvud- dragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i denna regeringsform, meddelas i lag.

Rättskipningens självständighet

3 § Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare.

4 § Rättskipningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

5 § Rättstvister mellan enskilda får inte utan stöd av lag avgöras av andra myndigheter än domstolar.

Utnämningen av ordinarie domare

6 § Ordinarie domare utnämns av regeringen.

Vid utnämningen ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag.

Prop. 2009/10:80

38

Ordinarie domares rättsställning

Prop. 2009/10:80

7 § Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från anställ- ningen endast om

1.han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller

2.han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.

Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning.

8 § Åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen väcks i Högsta domstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen prövar om en ledamot av Högsta

 

domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyl-

 

dig att genomgå en läkarundersökning. Om en sådan talan avser en

 

ledamot av Högsta förvaltningsdomstolen, prövas den av Högsta

 

domstolen.

 

Talan enligt första och andra styckena väcks av riksdagens ombudsman

 

eller justitiekanslern.

 

9 § Har en ordinarie domare skilts från anställningen genom beslut av en

 

annan myndighet än en domstol, ska han eller hon kunna begära att

 

beslutet prövas av domstol. Vid en sådan prövning ska ordinarie domare

 

ingå i domstolen. Detta gäller också beslut varigenom en ordinarie

 

domare har avstängts från utövning av sin anställning, ålagts att genomgå

 

en läkarundersökning eller meddelats en disciplinpåföljd.

 

10 § Grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning i

 

övrigt meddelas i lag.

 

Krav på medborgarskap

 

11 § Ordinarie domare ska vara svenska medborgare. I övrigt får krav på

 

svenskt medborgarskap för behörighet att utöva rättskipningsuppgifter

 

uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

 

Andra anställda vid domstolarna

 

12 § För andra anställda vid domstolarna än de ordinarie domarna

 

tillämpas 12 kap. 5–7 §§.

 

Resning och återställande av försutten tid

 

13 § Resning i ett avgjort ärende samt återställande av försutten tid be-

 

viljas av Högsta förvaltningsdomstolen eller, om det anges i lag, av en

 

lägre förvaltningsdomstol, när det gäller ett ärende för vilket regeringen,

39

förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I Prop. 2009/10:80 annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av Högsta

domstolen eller, om det anges i lag, av en annan domstol som inte är en förvaltningsdomstol.

Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid får meddelas i lag.

Lagprövning

14 § Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tilläm- pas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.

Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

12 kap. Förvaltningen

Den statliga förvaltningsorganisationen

1 § Under regeringen lyder Justitiekanslern och andra statliga förvalt- ningsmyndigheter som inte enligt denna regeringsform eller annan lag är myndigheter under riksdagen.

Förvaltningens självständighet

2 § Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

3 § Förvaltningsuppgifter får inte fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

Överlämnande av förvaltningsuppgifter

4 § Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner. Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer

och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag.

40

Särskilda bestämmelser om statligt anställda

Prop. 2009/10:80

5 § Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

6 § Riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska med- borgare. Detsamma gäller justitiekanslern. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha en anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

7 § Grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i denna regeringsform meddelas i lag.

Dispens och nåd

8 § Regeringen får medge undantag från föreskrifter i förordningar eller från bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om inte annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag.

9 § Regeringen får genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller en annan sådan rättsverkan av brott samt efterge eller mildra ett annat liknande ingrepp som avser enskildas person eller egendom och som har beslutats av en myndighet.

Om det finns synnerliga skäl, får regeringen besluta att vidare åtgärder för att utreda eller lagföra en brottslig gärning inte ska vidtas.

Lagprövning

10 § Finner ett offentligt organ att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får före- skriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.

Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

41

 

 

 

 

 

13 kap.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Konstitutionsutskottets

 

 

 

 

 

 

 

granskning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

skall

1 §

 

 

 

 

 

ska

Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet

granska

statsrådens

tjänsteutöv-

granska

statsrådens

tjänsteutöv-

ning

och

regeringsärendenas

ning

och

regeringsärendenas

handläggning. Utskottet har rätt att

handläggning. Utskottet har rätt att

för detta ändamål utfå protokollen

för granskningen få ut protokollen

över beslut i regeringsärenden och

över

beslut

i regeringsärenden,

de handlingar som hör till dessa

handlingar som hör till dessa ären-

ärenden. Varje annat utskott och

den

samt

regeringens

övriga

varje

riksdagsledamot

får hos

handlingar

som

utskottet

finner

konstitutionsutskottet

 

skriftligen

nödvändiga för sin granskning.

väcka fråga om statsråds tjänste-

 

 

 

 

 

 

 

utövning eller handläggningen av

 

 

 

 

 

 

 

regeringsärende.

 

 

Andra utskott och varje riks-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

dagsledamot får hos konstitutions-

 

 

 

 

 

 

utskottet

skriftligen

väcka

frågor

 

 

 

 

 

 

om

statsrådens

tjänsteutövning

 

 

 

 

 

 

eller

 

handläggningen

av

 

 

 

 

 

 

regeringsärenden.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 §

 

 

 

 

 

 

Det

 

åligger konstitutionsut-

När det finns skäl till det, dock

skottet att när skäl föreligger till

minst en gång om året, ska kon-

det, dock minst en gång om året,

stitutionsutskottet

meddela

riks-

meddela

riksdagen

vad

utskottet

dagen vad utskottet vid sin

vid sin granskning har funnit för-

granskning har funnit värt att

tjäna

uppmärksamhet. Riksdagen

uppmärksamma.

Riksdagen kan

kan med anledning därav göra

med anledning därav göra en

framställning till regeringen.

framställning till regeringen.

 

 

Åtal mot statsråd

 

 

3 §

Den som är eller har varit stats-

Den som är eller har varit stats-

råd får fällas till ansvar för brott i

råd får dömas för brott i utöv-

utövningen

av statsrådstjänsten

ningen av statsrådstjänsten endast

endast om han därigenom grovt

om han eller hon genom brottet

har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal

grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt.

beslutas av

konstitutionsutskottet

Åtal beslutas av konstitutions-

och prövas av Högsta domstolen.

utskottet och prövas av Högsta

 

 

domstolen.

Prop. 2009/10:80

42

Riksdagen kan avgiva förklar- ing, att statsråd icke åtnjuter riks- dagens förtroende. För sådan förklaring, misstroendeförklaring, fordras att mer än hälften av riks- dagens ledamöter förenar sig därom.

Yrkande om misstroendeför- klaring upptages till prövning endast om det väckes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter. Det upptages icke till prövning under tiden från det att ordinarie val har ägt rum eller beslut om extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas. Yrkande avseende statsråd som efter att ha entledigats uppe- håller sin befattning enligt 6 kap. 8 § får ej i något fall upptagas till prövning.

Yrkande om misstroendeför- klaring skall icke beredas i utskott.

Riksdagsledamot får, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning.

Misstroendeförklaring

4 §

Riksdagen kan förklara att ett statsråd inte har riksdagens förtro- ende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter för att tas upp till pröv- ning. För en misstroendeförklaring krävs att mer än hälften av riks- dagens ledamöter röstar för den.

Ett yrkande om misstroendeför- klaring tas inte upp till prövning om det väcks under tiden från det att ordinarie val har ägt rum eller beslut om extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas. Ett yrkande avseende ett statsråd som efter att ha entledigats uppehåller sin be- fattning enligt 6 kap. 11 § får inte i något fall tas upp till prövning.

Ett yrkande om misstroendeför- klaring ska inte beredas i utskott.

Interpellationer och frågor

5 §

En riksdagsledamot får fram- ställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutöv- ning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen.

Prop. 2009/10:80

43

Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän att i enlighet med instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsman får föra talan i de fall som angives i instruktionen.

Ombudsman får närvara vid domstols eller förvaltnings- myndighets överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos staten eller kommun skall tillhandagå om- budsman med de upplysningar och yttranden han begär. Sådan skyl- dighet åligger även annan, om han står under ombudsmans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträda ombudsman.

Närmare bestämmelser om ombudsman finns i riksdagsord- ningen.

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som be- drivs av staten. Närmare bestäm- melser om Riksrevisionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet.

Riksrevisionen leds av tre riks- revisorer, som väljs av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar själv- ständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur

Riksdagens ombudsmän

6 §

Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offent- lig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. En ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen.

Domstolar och förvaltnings- myndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyl- dighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltnings- myndigheters protokoll och hand- lingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman.

Närmare bestämmelser om ombudsmännen meddelas i riks- dagsordningen.

Riksrevisionen

7 §

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som be- drivs av staten. Bestämmelser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag.

Prop. 2009/10:80

44

granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av riksdagen. Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revi- sionsberättelser ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten.

Riksdagen får skilja en riksre- visor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Prop. 2009/10:80

8 §

Riksrevisionen leds av tre riks- revisorer, som väljs av riksdagen. Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksre- visorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.

Riksrevisorerna beslutar själv- ständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Vid myndigheten finns också en styrelse, som väljs av riksdagen. Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revi- sionsberättelser ger anledning till samt besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredo- visning för myndigheten.

9 §

 

 

 

Ytterligare

bestämmelser

om

 

Riksrevisionen

meddelas i

riks-

45

dagsordningen och i annan lag.

Prop. 2009/10:80

14 kap. Kommunerna

1 § Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

2 § Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.

3 § En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

4 § Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter.

5 § Kommunerna får i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga eko- nomiska förutsättningar.

6 § Föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag.

15 kap.

Inkallande av riksdagen

Kommer riket i krig eller krigs- fara skall regeringen eller tal- mannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen skall sammanträda på annan ort

än Stockholm.

1 §

Kommer riket i krig eller krigs- fara ska regeringen eller tal- mannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen ska sammanträda någon annan- stans än i Stockholm.

Krigsdelegationen

Är riket i krig eller krigsfara, skall en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det.

Om riket är i krig, meddelas för- ordnande att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe av

2 §

Är riket i krig eller krigsfara, ska en inom riksdagen utsedd krigs- delegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det.

Om riket är i krig, meddelas beslut att krigsdelegationen ska

träda i riksdagens ställe av Ut-

46

Utrikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdags- ordningen. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med statsministern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att samman- träda, meddelas förordnandet av regeringen. Om riket är i krigsfara, meddelas förordnande som nu sagts av Utrikesnämndens leda- möter i förening med statsminis- tern. För förordnande fordras därvid att statsministern och sex av nämndens ledamöter är ense.

Krigsdelegationen och reger- ingen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.

Krigsdelegationens sammansätt- ning bestämmes i riksdagsord- ningen.

rikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdags- ordningen. Innan beslut meddelas ska samråd ske med statsminis- tern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsför- hållandena att sammanträda, med- delas beslutet av regeringen. Om riket är i krigsfara, meddelas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med stats- ministern. För ett sådant beslut krävs att statsministern och sex av nämndens ledamöter röstar för det.

Krigsdelegationen och reger- ingen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen ska återta sina befogenheter. Beslutet ska fattas så snart förhållandena med- ger det.

Bestämmelser om krigsdelega- tionens sammansättning meddelas i riksdagsordningen.

 

 

 

 

3 §

Medan krigsdelegationen är i

Medan krigsdelegationen är i

riksdagens ställe utövar den de

riksdagens ställe utövar den riks-

befogenheter som annars till-

dagens befogenheter. Den får dock

kommer riksdagen. Den får dock

inte fatta beslut som avses i 11 §

ej fatta beslut som avses i 12 §

första stycket första meningen eller

första stycket första punkten eller

andra eller fjärde stycket.

andra eller fjärde stycket.

 

 

Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet.

 

 

 

 

Regeringsbildning och

 

 

 

 

regeringens arbetsformer

 

 

 

 

4 §

Är riket i krig och kan till följd

Är riket i krig och kan reger-

därav

regeringen

icke

fullgöra

ingen till följd av detta inte full-

sina

uppgifter,

kan

riksdagen

göra sina uppgifter, kan riksdagen

bestämma om bildande av regering

besluta om bildande av regering

och om regeringens arbetsformer.

och om regeringens arbetsformer.

Prop. 2009/10:80

47

Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.

Regeringen får ej på grund av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsord- ningen eller lag om val till riks- dagen.

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till för- svarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvi- sition eller annat sådant för- fogande skall börja eller upphöra att tillämpas.

I lag med bemyndigande som avses i första stycket skall noga angivas under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Bemyndigande medför ej rätt att stifta, ändra eller upphäva grund- lag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

Regeringens befogenheter

5 §

Är riket i krig och kan varken riksdagen eller krigsdelegationen till följd av detta fullgöra sina uppgifter, ska regeringen fullgöra dessa i den utsträckning det be- hövs för att skydda riket och slut- föra kriget.

Regeringen får inte med stöd av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsord- ningen eller lag om val till riks- dagen.

6 §

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att en i lag meddelad föreskrift om rek- visition eller annat sådant för- fogande ska börja eller upphöra att tillämpas.

I en lag med ett sådant bemyn- digande ska det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigan- det får utnyttjas. Bemyndigandet medför inte rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdags- ordningen eller lag om val till riksdagen.

Prop. 2009/10:80

48

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje stycket icke tillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i riksdagens ställe.

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annan myndig- het. Sådant bemyndigande får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 §, om ej fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas.

10 §

Riksdagen eller regeringen får icke fatta beslut på ockuperat om- råde. På sådant område får ej heller utövas befogenhet som tillkommer någon i egenskap av riksdagsledamot eller statsråd.

Det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Icke i något fall får ett offentligt organ meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten

Begränsningar av fri- och rättigheter

7 §

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, ska 2 kap. 22 § första stycket inte tillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i riksdagens ställe.

Befogenheter för andra myndigheter än regeringen

8 §

Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ska fullgöras av reger- ingen i stället ska fullgöras av en annan myndighet. Ett sådant bemyndigande får inte omfatta någon befogenhet enligt 5 eller 6 §, om det inte endast är fråga om beslut att en lag i ett visst ämne ska börja tillämpas.

Förhållanden under ockupation

9 §

Riksdagen eller regeringen får inte fatta beslut på ockuperat om- råde. På sådant område får inte heller utövas befogenhet som någon har i egenskap av riks- dagsledamot eller statsråd.

Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvars- ansträngningarna och motstånds- verksamheten samt civilbefolk- ningens skydd och svenska intres- sen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd.

Prop. 2009/10:80

49

bistånd.

Val till riksdagen eller beslut- ande kommunala församlingar får ej hållas på ockuperat område.

Prop. 2009/10:80

Val till riksdagen eller beslut- ande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område.

11 §

Är riket i krig, bör statschefen följa regeringen. Befinner han sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, skall han anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef.

Statschefen

10 §

Är riket i krig, bör statschefen följa regeringen. Om statschefen befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, ska han eller hon anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som stats- chef.

12 §

Är riket i krig, får val till riks- dagen hållas endast efter beslut av riksdagen. Är riket i krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan riksdagen besluta att uppskjuta valet. Sådant beslut skall om- prövas inom ett år och därefter med högst ett års mellanrum. Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av riksdagens leda- möter förenar sig om det.

Är riket till någon del ockuperat, när val skall hållas, beslutar riks- dagen de jämkningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. Undan- tag får dock ej göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första stycket och 7–11 §§. Vad som sägs i 3 kap. 6 § första stycket, 7 § andra stycket och 8 § andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket för vilken val skall hållas. Minst en tiondel av alla mandaten skall vara utjämningsmandat.

Ordinarie val, som till följd av första stycket icke hålles på före- skriven tid, skall hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigs- faran har upphört. Det åligger

Val till riksdagen

 

11 §

 

Är riket i krig, får val till riks-

 

dagen hållas endast efter beslut av

 

riksdagen. Är riket i krigsfara, när

 

ordinarie val ska hållas, kan riks-

 

dagen besluta att skjuta upp valet.

 

Ett sådant beslut ska omprövas

 

inom ett år och därefter med högst

 

ett års mellanrum. Beslut som

 

avses i detta stycke blir gällande

 

endast om minst tre fjärdedelar av

 

riksdagens ledamöter röstar för

 

det.

 

Om riket till någon del är

 

ockuperat, när val ska hållas,

 

beslutar riksdagen de jämkningar

 

av reglerna i 3 kap. som behövs.

 

Undantag får dock inte göras från

 

3 kap. 1, 4, 5, 7–9 och 12 §§. Vad

 

som sägs om riket i 3 kap. 5 §, 7 §

 

andra stycket och 8 § andra stycket

 

ska i stället gälla den del av riket

 

för vilken val ska hållas. Minst en

 

tiondel av alla mandaten ska vara

 

utjämningsmandat.

 

Ordinarie val, som till följd av

 

första stycket inte hålls på före-

 

skriven tid, ska hållas så snart det

 

kan ske sedan kriget eller krigs-

 

faran har upphört. Regeringen och

50

regeringen och talmannen att i samråd eller var för sig se till att de åtgärder som behövs härför blir vidtagna.

Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på annan tid än när det annars skulle ha ägt rum, skall riksdagen bestämma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad under fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då ordinarie val skall hållas enligt riksdagsord- ningen.

talmannen ska i samråd eller var Prop. 2009/10:80 för sig se till att de åtgärder som

behövs för detta blir vidtagna.

Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på en annan tid än när det annars skulle ha ägt rum, ska riksdagen bestämma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad under fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då ordinarie val ska hållas enligt riksdagsordningen.

Beslutanderätten i kommunerna

13 §

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslut- anderätten i kommunerna på sätt som anges i lag.

12 §

Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigs- fara som riket har befunnit sig i, utövas beslutanderätten i kommu- nerna på det sätt som anges i lag.

Rikets försvar

13 §

Regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med inter- nationell rätt för att möta ett väp- nat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium.

Regeringen får uppdra åt för- svarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.

51

Krigsförklaring

Prop. 2009/10:80

14 §

Förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan riksdagens medgivande.

Insättande av väpnade styrkor

16 §

Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styr- kor för att fullgöra en internatio- nell förpliktelse som har godkänts av riksdagen.

Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om

1.det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgär- den, eller

2.riksdagen medger det i ett särskilt fall.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

2.För tiden längst fram till och med den 31 december 2015 behåller äldre föreskrifter, som innebär betydande intrång i den personliga inte- griteten, sin giltighet utan hinder av 2 kap. 6 § andra stycket. Sådana föreskrifter får fram till dess ändras även om ändringen innebär att in- trånget består.

3.Utan hinder av 2 kap. 12 § behåller äldre föreskrifter, som innebär särbehandling på grund av sexuell läggning, sin giltighet tills vidare. Sådana föreskrifter får ändras även om ändringen innebär fortsatt sär- behandling.

4.Utan hinder av 11 kap. 3 § behåller äldre föreskrifter om fördelning av dömande uppgifter mellan domare sin giltighet tills vidare.

5.Äldre föreskrifter och bemyndiganden gäller fortfarande utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som anges i regeringsformen i dess nya lydelse.

6.Om det i en lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i regeringsformen i dess nya lydelse, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

52

Prop. 2009/10:80

2.2Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap.

3 §

Om någon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovs- man eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förbere- delse eller stämpling till sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för en- var eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i sär- skild lag, gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.

Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som av- ses i 1 kap. 1 § fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig till brott som angives i förevarande paragrafs första stycke 1, gäller om ansvar härför vad i lag är stadgat.

Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen skall gälla också i fråga om förslag till före- skrifter som avses i första stycket 3.

Det som föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen ska gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

1 Tryckfrihetsförordningen omtryckt 2002:908.

53

Prop. 2009/10:80

2.3Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 §, 5 kap. 3 § och 7 kap. 6 § yttrandefrihetsgrundlagen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap.

3 §

I fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 1 och 2 §§ gäller vad som före- skrivs om begränsningar av grund- läggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regeringsformen.

I fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 1 och 2 §§ gäller vad som före- skrivs om begränsningar av grund- läggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen.

5kap.

3 §

Om någon lämnar ett meddelande, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, som för- fattare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radio- programmet och därigenom gör sig skyldig till

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förbere- delse eller stämpling till sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för en- var eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i sär- skild lag,

gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott.

Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges i första stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet.

Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om sär- skilt lagstiftningsförfarande skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

Det som föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen om särskilt lagstiftningsförfarande ska gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

1 Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 2002:909.

54

7kap.

6 §

I fråga om sådana föreskrifter som avses i 4 och 5 §§ gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regerings- formen.

I fråga om sådana föreskrifter som avses i 4 och 5 §§ gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. 21–23 §§ regerings- formen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2009/10:80

55

2.4Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1, 2 och 7 §§, 2 kap. 4 och 9 §§, 3 kap. 2, 14, 16 och 17 §§, 4 kap. 4–6, 9 och 11 §§, 5 kap. 1, 2, 4, 6 och 9– 11 §§, 7 kap. 11 §, 8 kap. 2, 3, 8, 10–12, 15 och 16 §§, 10 kap. 2 och 9 §§, tilläggsbestämmelserna 2.7.1, 4.9.1, 4.12.1, 5.4.1, 5.11.1, 7.10.1, 7.13.1 och 8.9.2 samt rubrikerna närmast före 7 kap. 11 § och 8 kap. 16 § riksdagsordningen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1kap.

1 §

Ordinarie val till riksdagen hålls

Ordinarie val till riksdagen hålls

i september. Bestämmelser om tid

i september. Bestämmelser om tid

för extra val finns i 3 kap. 4 § och

för extra val finns i 3 kap. 11 § och

6 kap. 3 § regeringsformen.

 

6 kap. 5 § regeringsformen.

 

 

 

 

 

2 §

 

 

 

Riksdagen samlas efter ett riks-

Riksdagen samlas efter ett riks-

dagsval till ett nytt riksmöte i

dagsval till ett nytt riksmöte i

enlighet

med

bestämmelserna

i

enlighet med

bestämmelserna

i

3 kap. 5

§

regeringsformen

3 kap. 10

§

regeringsformen

femtonde

dagen efter valdagen,

femtonde

dagen efter valdagen,

dock tidigast på fjärde dagen efter

dock tidigast på fjärde dagen efter

det att valets utgång har kungjorts.

det att valets utgång har kungjorts.

Under de år då ordinarie riksdagsval inte hålls, inleds ett nytt riksmöte på den dag i september som riksdagen på förslag av riksdagsstyrelsen fastställt vid det föregående riksmötet.

Har

ett tillkännagivande om

Har ett tillkännagivande om

extra val gjorts före den fastställda

extra val gjorts före den fastställda

dagen, skall ett nytt riksmöte

dagen, ska ett nytt riksmöte enligt

enligt andra stycket inledas endast

andra stycket inledas endast om

om riksdagen med anledning av

riksdagen med anledning av valet

valet

samlas före juni månads

samlas före juni månads utgång.

utgång.

Ett riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar. 7 §

När en ersättare skall inträda i stället för talmannen eller en riks- dagsledamot som tillhör reger- ingen på grund av bestämmelserna i 4 kap. 9 § regeringsformen eller i stället för en ledig riksdagsledamot på grund av bestämmelserna i 6 § i

När en ersättare ska inträda i stället för talmannen eller en riks- dagsledamot som tillhör reger- ingen på grund av bestämmelserna i 4 kap. 13 § regeringsformen eller i stället för en ledig riksdagsleda- mot på grund av bestämmelserna i

1 Riksdagsordningen omtryckt 2007:726.

Prop. 2009/10:80

56

detta kapitel, skall talmannen kalla ersättaren till tjänstgöring. Tal- mannen skall då följa den ordning mellan ersättarna som har bestämts enligt lag om val till riksdagen. Om det finns särskilda skäl, får dock talmannen frångå denna ordning.

6 § i detta kapitel, ska talmannen kalla ersättaren till tjänstgöring. Talmannen ska då följa den ordning mellan ersättarna som har bestämts enligt lag om val till riksdagen. Om det finns särskilda skäl, får dock talmannen frångå denna ordning.

2kap.

4 §

Sammanträden med kammaren

Riksdagen får besluta att ett

är offentliga. Riksdagen får dock

sammanträde ska hållas inom

besluta att ett sammanträde skall

stängda dörrar, om det krävs med

hållas inom stängda dörrar, om det

hänsyn till rikets säkerhet eller i

krävs med hänsyn till rikets säker-

övrigt till förhållandet till en annan

het eller i övrigt till förhållandet

stat eller en mellanfolklig organi-

till en annan stat eller en mellan-

sation. Om regeringen vid ett

folklig organisation. Om reger-

sammanträde ska lämna informa-

ingen vid ett sammanträde skall

tion till riksdagen, får även reger-

lämna information till riksdagen,

ingen besluta om stängda dörrar på

får även regeringen besluta om

samma grunder som riksdagen.

stängda dörrar på samma grunder

 

som riksdagen.

 

En ledamot eller tjänsteman i riksdagen får inte obehörigen röja vad som har förekommit vid ett sammanträde inom stängda dörrar. Riks- dagen får dock besluta att i ett särskilt fall helt eller delvis upphäva tyst-

nadsplikten.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.7.12

Yrkande om folkomröstning i en

Yrkande om folkomröstning i en

grundlagsfråga,

förslag

till

ny

grundlagsfråga, statsministerom-

statsminister

eller

yrkande

om

röstning enligt 6 kap. 3 § reger-

misstroendeförklaring

förs

upp

ingsformen, förslag till ny stats-

som första punkt på föredrag-

minister eller yrkande om misstro-

ningslistan. Om det finns mer än

endeförklaring förs upp som första

ett sådant ärende, tas de upp i den

punkt på föredragningslistan. Om

ordning de nu har angetts. I övrigt

det finns mer än ett sådant ärende,

tas ärendena upp i följande ord-

tas de upp i den ordning de nu har

ning, om inte talmannen bestäm-

angetts. När det gäller ordningen

mer annat:

 

 

 

 

 

 

mellan en statsministeromröstning

1. val,

 

 

 

 

 

 

och ett yrkande om misstroende-

2. propositioner

samt

skrivelser

förklaring gäller detta endast om

från regeringen,

 

 

 

 

 

inte talmannen bestämmer annat.

3. framställningar

och

redo-

I övrigt tas ärendena upp i

görelser från

andra

riksdagsorgan

följande ordning, om inte tal-

än utskott,

 

 

 

 

 

 

mannen bestämmer annat:

4. motioner,

 

 

 

 

 

 

1. val,

2 Senaste lydelse 2009:1332.

Prop. 2009/10:80

57

5. EU-dokument som

avses i

2. propositioner samt skrivelser

10 kap. 5–6 och 8 §§,

 

från regeringen,

 

 

6. utskottsbetänkanden

och ut-

3. framställningar

och

redo-

låtanden som avses i 10 kap. 5–

görelser från andra riksdagsorgan

6 och 8 §§ i den ordning utskotten

än utskott,

 

 

anges i tilläggsbestämmelse 4.2.1.

4. motioner,

 

 

 

 

5. EU-dokument

som

avses i

 

 

10 kap. 5–6 och 8 §§,

 

 

 

6. utskottsbetänkanden

och ut-

 

 

låtanden som avses i 10 kap. 5–

 

 

6 och 8 §§ i den ordning utskotten

 

 

anges i tilläggsbestämmelse 4.2.1.

 

 

9 §

 

 

Talmannen ställer proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot denna lag, skall han eller hon vägra att ställa proposition och ange skäl för denna vägran. Om kammaren ändå begär proposition, skall talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för av- görande. Talmannen får inte vägra att ställa proposition om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot denna lag.

Vad som sägs i första stycket om prövning av ett yrkandes grundlagsenlighet gäller inte frågan om huruvida 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen är tillämpligt på ett visst lagförslag.

Talmannen ställer proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot denna lag, ska han eller hon vägra att ställa proposition och ange skäl för denna vägran. Om kammaren ändå begär proposition, ska tal- mannen hänvisa frågan till kon- stitutionsutskottet för avgörande. Talmannen får inte vägra att ställa proposition om utskottet har för- klarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot denna lag.

Det som föreskrivs i första stycket om prövning av ett yrkan- des grundlagsenlighet gäller inte frågan om huruvida 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen är tillämpligt på ett visst lagförslag.

3kap.

2 §

Budgetåret börjar den 1 januari. Regeringen skall dessförinnan lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetpropo- sition).

Budgetpropositionen skall inne- hålla en finansplan och ett förslag till reglering av statsbudgeten. Om riksdagen med stöd av bestämmel- serna i 5 kap. 12 § har fattat beslut

Budgetåret börjar den 1 januari. Regeringen ska dessförinnan lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetpropo- sition).

Budgetpropositionen ska inne- hålla en finansplan och ett förslag till beslut om statsbudgeten. Om riksdagen med stöd av bestämmel- serna i 5 kap. 12 § har fattat beslut

Prop. 2009/10:80

58

om att hänföra statsutgifterna till

om att hänföra statsutgifterna till

utgiftsområden, skall förslaget till

utgiftsområden, ska

förslaget till

statsbudget innehålla en fördelning

statsbudget innehålla en fördelning

av anslagen på dessa utgiftsom-

av

anslagen

dessa

råden.

utgiftsområden.

 

 

Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk- politiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen.

En proposition med förslag om

En proposition med förslag om

ett nytt eller väsentligen höjt an-

ett nytt eller väsentligen höjt an-

slag eller om riktlinjer enligt 9

slag

eller

om riktlinjer enligt

kap. 7 § regeringsformen för en

9 kap.

6 §

regeringsformen för

viss statsverksamhet för längre tid

statens verksamhet för längre tid

än anslaget till verksamheten avser

än anslaget till verksamheten avser

bör innehålla en uppskattning av

bör innehålla en uppskattning av

de framtida kostnaderna för det

de framtida kostnaderna för det

ändamål som förslaget avser. Om

ändamål som förslaget avser. Om

ett förslag till anslag grundar sig

ett förslag till anslag grundar sig

på en plan för en längre tid än den

på en plan för en längre tid än den

för vilken anslaget har beräknats i

för vilken anslaget har beräknats i

propositionen, bör planen redo-

propositionen, bör planen redo-

visas.

visas.

 

 

 

14 §

 

 

Konstitutionsutskottet skall till kammaren för slutligt beslut an- mäla vilande beslut i ärenden angående grundlag eller riksdags- ordningen. Om den ordning som gäller för grundlagsändring eller ändring av riksdagsordningen, enligt en bestämmelse i regerings- formen skall tillämpas i något annat fall, skall ett vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.

Konstitutionsutskottet skall vidare till kammaren anmäla ett beslut om undantag från den tids- frist som gäller för framläggande av förslag som skall antas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. 15 § regeringsformen.

Konstitutionsutskottet ska till kammaren för slutligt beslut an- mäla vilande beslut i ärenden angående grundlag eller riksdags- ordningen. Om den ordning som gäller för grundlagsändring eller ändring av riksdagsordningen, enligt en bestämmelse i regerings- formen ska tillämpas i något annat fall, ska ett vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.

Konstitutionsutskottet ska vidare till kammaren anmäla ett beslut om undantag från den tidsfrist som gäller för framläggande av förslag som ska antas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. 14 § regerings- formen.

16 §

Om en åklagare vill att riks- dagen skall medge att talan väcks mot en riksdagsledamot eller att ett ingripande görs i hans eller hennes personliga frihet enligt 4 kap. 8 § första stycket regerings-

Om en åklagare vill att riks- dagen ska medge att talan väcks mot en riksdagsledamot eller att ett ingripande görs i hans eller hennes personliga frihet enligt 4 kap. 12 § första stycket regerings-

Prop. 2009/10:80

59

formen, skall åklagaren skriftligen ansöka om det hos talmannen. Samma förfarande skall tillämpas om någon annan vill begära riks- dagens medgivande att få föra talan vid en domstol med anled- ning av en riksdagsledamots handlande.

Om ansökningshandlingen är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för riksdagens prövning eller om sökanden inte har gjort troligt att han eller hon är behörig att väcka talan eller begära denna åtgärd hos en myndighet, skall talmannen avvisa ansökan. I annat fall skall talmannen anmäla den vid ett sammanträde med kammaren.

formen, ska åklagaren skriftligen Prop. 2009/10:80 ansöka om det hos talmannen.

Samma förfarande ska tillämpas om någon annan vill begära riks- dagens medgivande att få föra talan vid en domstol med anledning av en riksdagsledamots handlande.

Om ansökningshandlingen är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för riksdagens prövning eller om sökanden inte har gjort troligt att han eller hon är behörig att väcka talan eller begära denna åtgärd hos en myndighet, ska talmannen avvisa ansökan. I annat fall ska talmannen anmäla den vid ett sammanträde med kammaren.

 

17 §

En proposition, en skrivelse, en

En proposition, en skrivelse, en

framställning, en redogörelse eller

framställning, en redogörelse eller

en motion får återkallas till dess ett

en motion får återkallas till dess ett

utskott har avgett ett betänkande i

utskott har avgett ett betänkande i

ärendet. Ett förslag som vilar

ärendet. Ett förslag som vilar

minst tolv månader enligt 2 kap.

minst tolv månader enligt 2 kap.

12 § tredje stycket regerings-

22 § första stycket regerings-

formen får återkallas till dess ut-

formen får återkallas till dess ut-

skottet har avgett ett nytt betän-

skottet har avgett ett nytt betän-

kande enligt 4 kap. 9 § fjärde

kande enligt 4 kap. 9 § fjärde

stycket denna lag.

stycket denna lag.

Om en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse återkallas, faller de följdmotioner som har väckts.

Om en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse har återkallats, får motioner väckas med anledning av återkallelsen inom sju dagar från det att den anmäldes i kammaren.

4 kap.

4 §3

Konstitutionsutskottet ska be- reda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Bestäm- melser om konstitutionsutskottets uppgifter finns också i 2 kap. 12 §, 8 kap. 15 § och 12 kap. 1 § regeringsformen samt i 2 kap. 9 §,

3 Senaste lydelse 2009:1332.

Konstitutionsutskottet ska be- reda ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Bestäm- melser om konstitutionsutskottets uppgifter finns också i 2 kap. 22 §, 8 kap. 14 § och 13 kap. 1 § regeringsformen samt i 2 kap. 9 §,

60

3 kap.

14 §,

4 kap. 11 §,

6 kap.

3 kap.

14 §,

4 kap. 11 §,

6 kap.

1 och 4 §§, 8 kap. 11 och 13 §§,

1 och 4 §§, 8 kap. 11 och 13 §§,

9 kap. 8 § och 10 kap. 6 § samt

9 kap. 8 § och 10 kap. 6 § samt

tilläggsbestämmelserna

4.6.1,

tilläggsbestämmelserna

4.6.1,

5.4.1,

8.4.1,

8.5.1,

8.11.1,

8.11.2

5.4.1,

8.4.1,

8.5.1,

8.11.1,

8.11.2

och 8.12.1 denna lag.

 

 

 

och 8.12.1 denna lag.

 

 

 

 

 

 

 

 

5 §

 

 

 

Finansutskottet

skall

 

bereda

Finansutskottet ska bereda ären-

ärenden om

 

 

 

 

 

den om

 

 

 

1. allmänna riktlinjer för den

1. allmänna riktlinjer för den

ekonomiska

politiken

och

för

ekonomiska

politiken

och för

budgetregleringen samt

 

 

 

budgetregleringen samt

 

2. Riksbankens verksamhet.

2. Riksbankens verksamhet.

Finansutskottet

skall

dessutom

Finansutskottet

ska

dessutom

bereda

förslagen

till utgiftsramar

bereda förslagen

till utgiftsramar

för utgiftsområden och till beräk-

för utgiftsområden och till beräk-

ning av statens inkomster, om

ning av statens inkomster, om

riksdagen har beslutat att hänföra

riksdagen har beslutat att hänföra

statsutgifterna

till utgiftsområden

statsutgifterna

till utgiftsområden

enligt 5 kap. 12 §. Bestämmelser

enligt 5 kap. 12 §. Bestämmelser

om finansutskottets uppgifter finns

om finansutskottets uppgifter finns

också i 9 kap. 4 § regeringsformen

också i 9 kap. 5 § regeringsformen

och i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap.

och i 3 kap. 7 §, 4 kap. 8 §, 9 kap.

8 § samt i tilläggsbestämmelserna

8 § samt i tilläggsbestämmelserna

4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag.

4.6.2, 4.9.1 och 8.7.1 denna lag.

Skatteutskottet

skall

 

bereda

Skatteutskottet ska bereda ären-

ärenden om statliga och kommu-

den om statliga och kommunala

nala skatter.

Bestämmelser

om

skatter. Bestämmelser om skatte-

skatteutskottets

uppgifter

 

finns

utskottets uppgifter finns också i

också i tilläggsbestämmelsen 4.6.3

tilläggsbestämmelsen 4.6.3 denna

denna lag.

 

 

 

 

 

lag.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 §

 

 

 

Riksdagen föreskriver efter vilka

Riksdagen föreskriver efter vilka

grunder övriga ärenden skall för-

grunder övriga ärenden ska för-

delas

mellan

utskotten.

Därvid

delas mellan utskotten. Därvid ska

skall ärenden som hör till ett och

ärenden som hör till ett och samma

samma ämnesområde hänföras till

ämnesområde hänföras till samma

samma

utskott.

Riksdagen

får

utskott. Riksdagen får dock be-

dock bestämma att det skall finnas

stämma att det ska finnas ett ut-

ett utskott för beredning av ären-

skott för beredning av ärenden om

den om sådana lagar som avses i

sådana lagar som avses i 8 kap. 2 §

8 kap. 2 § regeringsformen, obero-

första stycket

1

regeringsformen,

ende av ämnesområde.

 

 

 

oberoende av ämnesområde.

Riksdagen får avvika från de grunder som har fastställts liksom från 5 §, om det i ett särskilt fall är påkallat av hänsyn till sambandet mellan olika ärenden, ett ärendes särskilda beskaffenhet eller arbetsförhållan- dena.

Under samma förutsättningar som anges i andra stycket får ett utskott överlämna ett ärende till ett annat utskott, om detta utskott samtycker till

Prop. 2009/10:80

61

det. Det utskott som överlämnar ärendet kan i samband med överläm- Prop. 2009/10:80 nandet yttra sig över ärendet till det mottagande utskottet.

9 §

Utskotten skall avge betänkan- den till kammaren i de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats. Något betänkande behöver dock inte avges i ett ärende, om ärendet inte hinner behandlas före utgången av valperioden och behandlingen av ärendet inte heller har fått upp- skjutas till det första riksmötet i nästa valperiod enligt bestämmel- serna i 5 kap. 10 §. Sammansatta utskott avger betänkanden till kammaren.

Betänkanden i ärenden vars be- handling har uppskjutits till nästa valperiod enligt bestämmelserna i 5 kap. 10 § skall avges av de ut- skott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Ett utskott skall tillsammans med anmälan till kammaren av ett vilande beslut enligt 3 kap. 14 § lämna ett yttrande i ärendet.

Om ett lagförslag har vilat i minst tolv månader enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regerings- formen, skall utskottet avge ett nytt betänkande i ärendet.

Beslut av finansutskottet i en fråga som avses i 9 kap. 4 § regeringsformen meddelas reger- ingen genom en skrivelse.

En statlig myndighet skall lämna upplysningar och avge yttrande, då ett utskott begär det, om inte annat följer av 13 § tredje stycket. Denna skyldighet har dock reger- ingen endast i fråga om arbetet inom Europeiska unionen på ut- skottets ämnesområde. En myn- dighet som inte lyder under riks- dagen får hänskjuta en begäran

Utskotten ska avge betänkanden

 

till kammaren i de ärenden som

 

har hänvisats till dem och som inte

 

har återkallats. Något betänkande

 

behöver dock inte avges i ett

 

ärende, om ärendet inte hinner

 

behandlas före utgången av val-

 

perioden

och

behandlingen

av

 

ärendet inte heller har fått upp-

 

skjutas till det första riksmötet i

 

nästa valperiod enligt bestämmel-

 

serna i 5 kap. 10 §. Sammansatta

 

utskott

avger

betänkanden

till

 

kammaren.

 

 

 

Betänkanden i ärenden vars be-

 

handling har uppskjutits till nästa

 

valperiod enligt bestämmelserna i

 

5 kap. 10 § ska avges av de utskott

 

som har tillsatts av den nyvalda

 

riksdagen.

 

 

 

 

Ett utskott ska tillsammans med

 

anmälan till kammaren av ett

 

vilande beslut enligt 3 kap. 14 §

 

lämna ett yttrande i ärendet.

 

 

Om ett lagförslag har vilat i

 

minst tolv månader enligt 2 kap.

 

22 § första stycket regerings-

 

formen, ska utskottet avge ett nytt

 

betänkande i ärendet.

 

 

4.9.1

 

 

 

 

 

Beslut av finansutskottet i en

 

fråga som avses i 9 kap. 5 §

 

regeringsformen

meddelas reger-

 

ingen genom en skrivelse.

 

 

11 §

 

 

 

 

 

En statlig myndighet ska lämna

 

upplysningar och avge yttrande, då

 

ett utskott begär det, om inte annat

 

följer av 13 § tredje stycket.

 

Denna skyldighet har dock reger-

 

ingen endast i fråga om arbetet

 

inom Europeiska unionen på ut-

 

skottets ämnesområde. En myn-

 

dighet som inte lyder under riks-

 

dagen

får

hänskjuta en begäran

62

från ett utskott till regeringen för avgörande.

Om minst fem av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende begär det, skall utskottet inhämta upplysningar eller ett yttrande enligt första stycket. Det- samma skall gälla om en sådan begäran framställts utan samband med behandlingen av ett ärende, om frågan gäller arbetet inom Europeiska unionen. Utskottet får avslå en begäran om upplysningar eller ett yttrande, om den fram- ställts vid behandlingen av ett ärende och utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet skall i så fall i sitt betänkande redovisa skälen till att begäran har avslagits.

Konstitutionsutskottet får inte avge förklaring att 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag, utan att Lagrådet har yttrat sig.

från ett utskott till regeringen för Prop. 2009/10:80 avgörande.

Om minst fem av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende begär det, ska utskottet inhämta upplysningar eller ett yttrande enligt första stycket. Det- samma ska gälla om en sådan begäran framställts utan samband med behandlingen av ett ärende, om frågan gäller arbetet inom Europeiska unionen. Utskottet får avslå en begäran om upplysningar eller ett yttrande, om den fram- ställts vid behandlingen av ett ärende och utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet ska i så fall i sitt betänkande redo- visa skälen till att begäran har avslagits.

Konstitutionsutskottet får inte avge förklaring att 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen inte är tillämpligt i fråga om ett visst lagförslag, utan att Lagrådet har yttrat sig.

 

 

 

 

4.12.1

 

Ett utskott sammanträder första

Ett utskott sammanträder första

gången på kallelse av talmannen

gången på kallelse av talmannen

inom två dagar efter valet. Där-

inom två dagar efter valet. Där-

efter

sammanträder utskottet på

efter sammanträder

utskottet på

kallelse av ordföranden. Ordföran-

kallelse av ordföranden. Ordföran-

den skall kalla utskottet till

den ska kalla utskottet till

sammanträde om minst fem leda-

sammanträde om minst fem leda-

möter av utskottet begär det. För

möter av utskottet begär det. För

ändamål som sägs i 9 kap. 4 §

ändamål som sägs i 9 kap. 5 §

regeringsformen

skall

talmannen

regeringsformen ska

talmannen

sammankalla finansutskottet också

sammankalla finansutskottet också

på begäran av regeringen.

skall

på begäran av regeringen.

En

personlig

kallelse

En personlig kallelse ska skickas

skickas till samtliga ledamöter och

till samtliga ledamöter och supple-

suppleanter. Kallelsen

bör

om

anter. Kallelsen bör om möjligt

möjligt anslås i riksdagens lokaler

anslås i riksdagens lokaler senast

senast klockan 18 dagen före

klockan 18 dagen före samman-

sammanträdet.

 

 

 

trädet.

 

63

5kap.

1 §

Ett utskottsbetänkande skall an- mälas i kammaren och före avgö- randet bordläggas vid två sam- manträden med kammaren, om inte riksdagen på utskottets eller talmannens förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning. Bestämmelser om ytterligare bordläggning av utskottsbetänkanden finns i 7 § andra stycket.

Ett yrkande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen att ett lagförslag skall vila i minst tolv månader får framställas när ut- skottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

Ett utskottsbetänkande ska an- mälas i kammaren och före avgö- randet bordläggas vid två sam- manträden med kammaren, om inte riksdagen på utskottets eller talmannens förslag beslutar att ärendet ska avgöras efter endast en bordläggning. Bestämmelser om ytterligare bordläggning av ut- skottsbetänkanden finns i 7 § andra stycket.

Ett yrkande enligt 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen att ett lagförslag ska vila i minst tolv månader får framställas när ut- skottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

2 §

Yrkanden om folkomröstning i en grundlagsfråga eller om en misstroendeförklaring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkan- det framställdes. Ärendet skall avgöras senast vid nästa samman- träde.

Ett förslag av talmannen till ny statsminister skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då för- slaget framställdes. Ärendet skall i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 2 § andra stycket regerings- formen avgöras senast på fjärde dagen efter den då förslaget fram- ställdes.

Yrkanden om folkomröstning i en grundlagsfråga eller om en misstroendeförklaring ska ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkan- det framställdes. Ärendet ska av- göras senast vid nästa samman- träde.

Ett förslag av talmannen till ny statsminister ska ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då för- slaget framställdes. Ärendet ska i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 4 § andra stycket regerings- formen avgöras senast på fjärde dagen efter den då förslaget fram- ställdes.

4 §

Ett ärende i vilket överläggning äger rum får inte tas upp till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit att överläggningen är avslutad. Ett utskottsbetänkande får tas upp till avgörande endast vid ett sammanträde som i kallelsen enligt 2 kap. 5 § och på föredragningslistan enligt 2 kap. 7 § angetts som ett arbetsplenum.

Ett ärende avgörs med acklama-

Ett ärende avgörs med acklama-

tion eller, om en ledamot yrkar

tion eller, om en ledamot yrkar

det, genom omröstning. Om en

det, genom omröstning. Om en

särskild beslutsregel enligt 9 §

särskild beslutsregel enligt 9 § ska

skall tillämpas, skall ärendet alltid

tillämpas, ska ärendet alltid avgö-

Prop. 2009/10:80

64

avgöras genom omröstning. Avgörandet av ett ärende skall,

om det behövs, delas upp på skilda beslut. Om det finns ett yrkande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen att ett lagförslag skall vila i minst tolv månader och dessutom ett yrkande att förslaget skall förkastas, skall riksdagen pröva det sistnämnda yrkandet innan förslaget ställs under om- röstning om omedelbart an- tagande.

Om det finns ett yrkande enligt 2 kap. 12 § tredje stycket reger- ingsformen att ett lagförslag skall vila i minst tolv månader och om lagförslaget vid omröstningen inte uppnår den majoritet av fem sjättedelar av de röstande som krävs enligt denna bestämmelse i regeringsformen för omedelbart antagande av förslaget, skall för- slaget hänvisas till konstitutions- utskottet för prövning enligt femte stycket i nämnda paragraf i reger- ingsformen om vilandeförfarandet är tillämpligt i fråga om lagför- slaget. Om konstitutionsutskottet har förklarat att förfarandet är tillämpligt, skall riksdagen på nytt pröva om förslaget kan avslås eller omedelbart antas. I annat fall åter- förvisas det till det utskott som har berett ärendet.

När ett ärende avgörs genom omröstning, är huvudproposi- tionen det yrkande som riksdagen enligt talmannens uppfattning har bifallit med acklamation. När acklamation inte har skett, är huvudpropositionen det yrkande som talmannen bestämmer. Mot huvudpropositionen ställs ett annat yrkande som kontraproposition. Om det finns flera än två yrkanden som kan ställas mot varandra, skall

ras genom omröstning. Avgörandet av ett ärende ska,

om det behövs, delas upp på skilda beslut. Om det finns ett yrkande enligt 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen att ett lagförslag ska vila i minst tolv månader och dessutom ett yrkande att förslaget ska förkastas, ska riksdagen pröva det sistnämnda yrkandet innan förslaget ställs under omröstning om omedelbart antagande.

5.4.1

Om det finns ett yrkande enligt 2 kap. 22 § första stycket reger- ingsformen att ett lagförslag ska vila i minst tolv månader och om lagförslaget vid omröstningen inte uppnår den majoritet av fem sjättedelar av de röstande som krävs enligt denna bestämmelse i regeringsformen för omedelbart antagande av förslaget, ska för- slaget hänvisas till konstitutions- utskottet för prövning enligt tredje stycket i nämnda paragraf i reger- ingsformen om vilandeförfarandet är tillämpligt i fråga om lagför- slaget. Om konstitutionsutskottet har förklarat att förfarandet är tillämpligt, ska riksdagen på nytt pröva om förslaget kan avslås eller omedelbart antas. I annat fall åter- förvisas det till det utskott som har berett ärendet.

6 §

När ett ärende avgörs genom omröstning, är huvudproposi- tionen det yrkande som riksdagen enligt talmannens uppfattning har bifallit med acklamation. När acklamation inte har skett, är huvudpropositionen det yrkande som talmannen bestämmer. Mot huvudpropositionen ställs ett annat yrkande som kontraproposition. Om det finns flera än två yrkanden som kan ställas mot varandra, ska

Prop. 2009/10:80

65

riksdagen först, med tillämpning av 5 §, besluta vilket yrkande som skall vara kontraproposition.

Omröstning görs öppet. I enlig- het med bestämmelsen i 4 kap. 5 § regeringsformen är riksdagens beslut det förslag som stöds av mer än hälften av de röstande, om inte något annat anges i regerings- formen eller i denna lag. Tal- mannen tillkännager hur omröst- ningen har utfallit och befäster beslutet med ett klubbslag.

Om det för beslut krävs annat än enkel majoritet och det finns fler än ett förslag till ett sådant beslut gäller följande. Riksdagen väljer först, med tillämpning av vad som gäller för beslut i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgörs, med tillämpning av den särskilda be- slutsregeln, om detta förslag skall antas eller förkastas. Detta för- farande skall tillämpas även när det är fråga om flera lagförslag som är oförenliga inbördes och ett yrkande har väckts att något av dem skall vila i minst tolv måna- der enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen.

Om det samtidigt finns två eller flera yrkanden om folkomröstning beträffande samma vilande grundlagsförslag eller om misstro- endeförklaring mot samma stats- råd, skall endast en omröstning äga rum.

riksdagen först, med tillämpning

Prop. 2009/10:80

av 5 §, besluta vilket yrkande som

 

ska vara kontraproposition. Omröstning görs öppet. I enlig-

het med bestämmelsen i 4 kap. 7 § regeringsformen är riksdagens beslut det förslag som stöds av mer än hälften av de röstande, om inte något annat anges i regerings- formen eller i denna lag. Tal- mannen tillkännager hur omröst- ningen har utfallit och befäster beslutet med ett klubbslag.

9 §

Om det för beslut krävs annat än enkel majoritet och det finns fler än ett förslag till ett sådant beslut gäller följande. Riksdagen väljer först, med tillämpning av vad som gäller för beslut i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgörs, med tillämpning av den särskilda be- slutsregeln, om detta förslag ska antas eller förkastas. Detta för- farande ska tillämpas även när det är fråga om flera lagförslag som är oförenliga inbördes och ett yrkande har väckts att något av dem ska vila i minst tolv månader enligt 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen.

Om det samtidigt finns två eller flera yrkanden om folkomröstning i fråga om samma vilande grund- lagsförslag eller om misstroende- förklaring mot samma statsråd, ska endast en omröstning äga rum.

 

10 §

 

Ett ärende bör avgöras under den valperiod då det väckts. Har

 

emellertid utskottet inte hunnit avge något betänkande i ärendet före

 

utgången av valperioden har ärendet fallit. Detta gäller dock inte om

 

riksdagen medger att behandlingen får uppskjutas till det första riksmötet

 

i nästa valperiod. Behandlingen av ett ärende som väckts under ett uppe-

 

håll i kammararbetet som sträcker sig fram till det första riksmötet i

 

nästa valperiod anses vidare vara uppskjuten till detta riksmöte.

 

Ärende som gäller statsbudgeten

Ärende som gäller statsbudgeten

 

för närmast följande budgetår skall

för närmast följande budgetår ska

 

avgöras före budgetårets ingång

avgöras före budgetårets ingång

66

om det inte utan olägenhet för budgetregleringen kan avgöras senare.

Ett lagförslag som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen skall prövas före utgången av kalenderåret därpå. Om ett annat lagförslag har ett nära samband med ett lagförslag som vilar enligt denna bestämmelse, får riksdagen besluta att det skall avgöras inom den tid som gäller för prövningen av det vilande lagförslaget. Om ett ärende som avses i detta stycke till följd av beslut om extra val inte kan avgöras inom föreskriven tid, skall det avgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

Ett ärende som har vilat över ett val i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 15 och 16 §§ regerings- formen skall avgöras vid det första riksmötet i den valperiod då slut- ligt beslut enligt dessa bestämmel- ser i regeringsformen först får fattas, om inte förslaget i ärendet dessförinnan förkastas. Avgöran- det får genom beslut av riksdagen uppskjutas till ett annat riksmöte. Beslutet får upprepas. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.

I fråga om uppskov i samband med extra val skall bestämmel- serna i 10 § första stycket tilläm- pas.

Om ett vilande förslag till grundlagsändring eller till ett annat beslut som fattas i samma ordning har förkastats vid en folkomröst- ning, skall det utskott till vars beredning frågan hör göra anmälan om detta till kammaren.

om det inte utan

olägenhet för

Prop. 2009/10:80

budgetregleringen

kan avgöras

 

senare.

Ett lagförslag som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen ska prövas före utgången av kalender- året därpå. Om ett annat lagförslag har ett nära samband med ett lag- förslag som vilar enligt denna bestämmelse, får riksdagen besluta att det ska avgöras inom den tid som gäller för prövningen av det vilande lagförslaget. Om ett ärende som avses i detta stycke till följd av beslut om extra val inte kan avgöras inom föreskriven tid, ska det avgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

11 §

Ett ärende som har vilat över ett val i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 14–17 §§ regeringsformen ska avgöras vid det första riks- mötet i den valperiod då slutligt beslut enligt dessa bestämmelser i regeringsformen först får fattas, om inte förslaget i ärendet dess- förinnan förkastas. Avgörandet får genom beslut av riksdagen upp- skjutas till ett annat riksmöte. Beslutet får upprepas. Ärendet ska avgöras slutligt före nästa ordina- rie val till riksdagen.

I fråga om uppskov i samband med extra val ska bestämmelserna i 10 § första stycket tillämpas.

Om ett vilande förslag till grundlagsändring eller till ett annat beslut som fattas i samma ordning har förkastats vid en folkomröst- ning, ska det utskott till vars beredning frågan hör göra anmälan om detta till kammaren.

5.11.1

 

Beslut om uppskov med slutligt

Beslut om uppskov med slutligt

 

beslut i ett ärende som har vilat

beslut i ett ärende som har vilat

67

över ett val i enlighet med

över ett val i enlighet med

bestämmelserna i 8 kap. 15 och

bestämmelserna i 8 kap. 14–17 §§

16 §§ regeringsformen fattas på

regeringsformen fattas på förslag

förslag av det utskott till vars

av det utskott till vars handlägg-

handläggning ärendet hör.

ning ärendet hör.

7 kap.

7.10.1

Föreskrifter om behörighet att

Föreskrifter om behörighet att

ingå i olika organ finns för tal-

ingå i olika organ finns för tal-

mannen i 10 kap. 7 § regerings-

mannen i 10 kap. 12 § regerings-

formen, i 1 kap. 5 § och 8 kap.

formen, i 1 kap. 5 § och 8 kap.

15 § denna lag, för riksdagsleda-

15 § denna lag, för riksdagsleda-

mot som också är statsråd i 8 kap.

mot som också är statsråd i 8 kap.

15 § denna lag samt för avgången

15 § denna lag samt för avgången

riksdagsledamot i tilläggsbestäm-

riksdagsledamot i tilläggsbestäm-

melsen 8.6.2 denna lag.

melsen 8.6.2 denna lag.

Skyldighet att åta sig uppdrag

Valbarhet och skyldighet att åta

 

sig uppdrag

 

11 §

Den som har utsetts till ett upp- drag genom val av riksdagen får inte undandra sig uppdraget utan att riksdagen medger det.

Endast den som är svensk med- borgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen. Bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna finns i 12 kap. 6 § regerings- formen.

Den som har utsetts till ett sådant uppdrag genom val av riksdagen får inte undandra sig uppdraget utan att riksdagen med- ger det.

7.13.1

Föreskrifter om val av ord-

Föreskrifter om val av ord-

förande och vice ordförande finns

förande och vice ordförande finns

för Valprövningsnämnden i 3 kap.

för Valprövningsnämnden i 3 kap.

11 § regeringsformen och 8 kap. 2

12 § regeringsformen och 8 kap. 2

§ denna lag, för Statsrådsarvodes-

§ denna lag, för Statsrådsarvodes-

nämnden i 8 kap. 4 § denna lag,

nämnden i 8 kap. 4 § denna lag,

för Nämnden för lön till riksrevi-

för Nämnden för lön till riksrevi-

sorerna i 8 kap. 5 §, för Riksrevi-

sorerna i 8 kap. 5 §, för Riksrevi-

sionens styrelse i 8 kap. 14 § och

sionens styrelse i 8 kap. 14 § och

för Riksdagens överklagande-

för Riksdagens överklagande-

nämnd i 9 kap. 5 § denna lag.

nämnd i 9 kap. 5 § denna lag.

Prop. 2009/10:80

68

8kap.

2 §

Bestämmelser om val av ord-

Bestämmelser om val av ord-

förande i Valprövningsnämnden

förande i Valprövningsnämnden

finns i 3 kap. 11 § regerings-

finns i 3 kap. 12 § regerings-

formen.

formen.

Riksdagen utser genom särskilt

Riksdagen utser genom särskilt

val en ersättare för ordföranden i

val en ersättare för ordföranden i

Valprövningsnämnden. Bestäm-

Valprövningsnämnden. Bestäm-

melserna i 3 kap. 11 § regerings-

melserna i 3 kap. 12 § regerings-

formen om ordföranden tillämpas

formen om ordföranden tillämpas

också på ersättaren.

också på ersättaren.

Vid val med slutna sedlar av ordföranden eller ersättare för ordföran- den tillämpas det förfarande som anges i 1 § andra stycket.

3 §

Vid val med slutna sedlar av riksföreståndare, vice riksföre- ståndare enligt 5 kap. 4 § regeringsformen eller person som skall kunna inträda som tillfällig riksföreståndare enligt 5 kap. 6 § regeringsformen tillämpas det förfarande som anges i 1 § andra stycket. Valet gäller till dess riks- dagen beslutar annat.

Vid val med slutna sedlar av riksföreståndare, vice riksföre- ståndare enligt 5 kap. 5 § regeringsformen eller person som ska kunna inträda som tillfällig riksföreståndare enligt 5 kap. 7 § regeringsformen tillämpas det förfarande som anges i 1 § andra stycket. Valet gäller till dess riks- dagen beslutar annat.

8 §

Val av ledamöter i Utrikes- nämnden enligt 10 kap. 7 § regeringsformen avser riksdagens valperiod.

För talmannen är vice talman suppleant i Utrikesnämnden. Antalet valda suppleanter skall vara nio.

En ledamot, en suppleant eller en tjänsteman skall första gången han eller hon är närvarande vid ett sammanträde med Utrikesnämn- den avge försäkran om att följa åliggande om tystnadsplikt enligt 10 kap. 7 § regeringsformen.

Val av ledamöter i Utrikes- nämnden enligt 10 kap. 12 § regeringsformen avser riksdagens valperiod.

För talmannen är vice talman suppleant i Utrikesnämnden. Antalet valda suppleanter ska vara nio.

8.9.2

En ledamot, en suppleant eller en tjänsteman ska första gången han eller hon är närvarande vid ett sammanträde med Utrikesnämn- den avge försäkran om att följa åliggande om tystnadsplikt enligt 10 kap. 12 § regeringsformen.

10 §

För förordnande att krigsdelega-

För förordnande att krigsdelega-

tionen skall träda i riksdagens

tionen ska träda i riksdagens ställe

ställe enligt 13 kap. 2 § regerings-

enligt 15 kap. 2 § regeringsformen

formen sammanträder Utrikes-

sammanträder Utrikesnämndens

Prop. 2009/10:80

69

nämndens ledamöter på kallelse av talmannen eller, vid förhinder för talmannen, vice talman, eller på kallelse av två av nämndens övriga ledamöter. Förhandlingarna leds av talmannen, av vice talman eller, om ingen av dem är närvarande, av den av de närvarande leda- möterna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem före- träde. Om det vid omröstning till beslut blir lika röstetal, gäller den mening som ordföranden biträder.

ledamöter

kallelse

av

Prop. 2009/10:80

talmannen eller, vid förhinder för

talmannen, vice

talman, eller på

kallelse av två av nämndens övriga

ledamöter.

Förhandlingarna

leds

 

av talmannen, av vice talman eller, om ingen av dem är närvarande, av den av de närvarande ledamöterna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde. Om det vid omröstning till beslut blir lika röstetal, gäller den mening som ordföranden biträder.

 

 

 

 

 

11 §

 

 

 

 

 

Riksdagen väljer enligt 12 kap.

Riksdagen väljer enligt 13 kap.

 

6 § regeringsformen ombudsmän

6 § regeringsformen ombudsmän

 

som skall utöva tillsyn över till-

som ska utöva tillsyn över till-

 

lämpningen i offentlig verksamhet

lämpningen i offentlig verksamhet

 

av lagar och andra författningar.

av lagar och andra författningar.

 

Riksdagens

ombudsmän

skall

Riksdagens

ombudsmän

ska

 

vara fyra, en chefsjustitieombuds-

vara fyra, en chefsjustitieombuds-

 

man och tre

justitieombudsmän.

man och tre

justitieombudsmän.

 

Chefsjustitieombudsmannen

är

Chefsjustitieombudsmannen

är

 

administrativ chef och bestämmer

administrativ chef och bestämmer

 

inriktningen i stort av verksam-

inriktningen i stort av verksam-

 

heten.

Riksdagen får härutöver

heten.

Riksdagen får härutöver

 

välja en eller flera ställföreträ-

välja en eller flera ställföreträ-

 

dande

ombudsmän.

Ställföreträ-

dande

ombudsmän.

Ställföreträ-

 

dande ombudsman skall ha tjänst-

dande ombudsman ska ha tjänst-

 

gjort som riksdagens ombudsman.

gjort som riksdagens ombudsman.

 

Chefsjustitieombudsmannen, övriga ombudsmän samt ställföreträ-

 

dande ombudsmän väljs var för sig. Vid val med slutna sedlar tillämpas

 

förfarandet i 1 § andra stycket.

Val av ombudsman gäller från

 

Val av ombudsman gäller från

 

valet eller den senare tidpunkt som

valet eller den senare tidpunkt som

 

riksdagen bestämmer till dess att

riksdagen bestämmer till dess att

 

nytt val har genomförts under

nytt val har genomförts under

 

fjärde året därefter och den då

fjärde året därefter och den då

 

valde har tillträtt uppdraget. Valet

valde har tillträtt uppdraget. Valet

 

skall emellertid aldrig gälla längre

ska emellertid aldrig gälla längre

 

än till utgången av detta år. Val av

än till utgången av detta år. Val av

 

ställföreträdande

ombudsman

ställföreträdande

ombudsman

 

gäller för en tid av två år från valet

gäller för en tid av två år från valet

 

eller den senare tidpunkt som

eller den senare tidpunkt som

 

riksdagen bestämmer. På förslag

riksdagen bestämmer. På förslag

 

av konstitutionsutskottet får riks-

av konstitutionsutskottet får riks-

 

dagen dock dessförinnan entlediga

dagen dock dessförinnan entlediga

70

en ombudsman eller en ställföre- trädande ombudsman som inte har riksdagens förtroende.

Om en ombudsman avgår i för- tid, skall riksdagen snarast välja en efterträdare för en ny fyraårs- period.

en ombudsman eller en ställföre- trädande ombudsman som inte har riksdagens förtroende.

Om en ombudsman avgår i för- tid, ska riksdagen snarast välja en efterträdare för en ny fyraårs- period.

 

12 §

 

Riksdagen skall enligt 12 kap.

Riksdagen ska

enligt 13 kap.

7 § regeringsformen välja tre riks-

8 § regeringsformen välja tre riks-

revisorer.

revisorer.

 

Riksrevisorerna väljs var för sig.

Riksrevisorerna väljs var för sig.

Vid val med slutna sedlar tilläm-

Vid val med slutna sedlar tilläm-

pas förfarandet i 1 § andra stycket.

pas förfarandet i 1 § andra stycket.

Val av riksrevisor gäller från valet

Val av riksrevisor gäller från valet

eller den senare tidpunkt som

eller den senare tidpunkt som

riksdagen bestämmer till dess att

riksdagen bestämmer till dess att

nytt val har genomförts under

nytt val har genomförts under

sjunde året därefter och den då

sjunde året därefter och den då

valde har tillträtt uppdraget. Valet

valde har tillträtt uppdraget. Valet

skall emellertid aldrig gälla längre

ska emellertid aldrig gälla längre

än till utgången av detta år. En

än till utgången av detta år. En

riksrevisor kan inte väljas om.

riksrevisor kan inte väljas om.

En av riksrevisorerna skall svara

En av riksrevisorerna ska svara

för myndighetens administrativa

för myndighetens

administrativa

ledning. Riksdagen bestämmer

ledning. Riksdagen bestämmer

vem av riksrevisorerna som skall

vem av riksrevisorerna som ska ha

ha denna uppgift.

denna uppgift.

 

En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning.

 

15 §

Riksdagen skall enligt 13 kap.

Riksdagen ska enligt 15 kap. 2 §

2 § regeringsformen välja en

regeringsformen välja en krigs-

krigsdelegation inom sig.

delegation inom sig.

Krigsdelegationen består av talmannen som ordförande och av femtio andra ledamöter, som riksdagen väljer för riksdagens valperiod.

En riksdagsledamot är behörig att vara ledamot i krigsdelegationen även om han eller hon tillhör regeringen.

Suppleanter skall inte utses till

Suppleanter ska inte utses till

krigsdelegationen.

krigsdelegationen.

Om en ledamot får varaktigt förhinder när delegationen har trätt i riks- dagens ställe, utses en annan riksdagsledamot till ersättare på det sätt som anges i 7 kap. 12 § första stycket.

Prop. 2009/10:80

71

Ytterligare bestämmelser för Ytterligare bestämmelser riksdagens organ

 

 

 

16 §

Riksdagen får meddela närmare

Riksdagen får meddela närmare

bestämmelser

för

riksdagens

bestämmelser för riksdagens organ

organ.

 

 

samt utse representanter i visst

 

 

 

fall.

10 kap.

2 §4

Regeringen skall enligt 10 kap. 6 § regeringsformen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen.

Regeringen skall redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för riksdagen samt varje år lämna en skrivelse med berättelse över verk- samheten i Europeiska unionen till riksdagen.

Regeringen ska enligt 10 kap. 10 § regeringsformen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen.

Regeringen ska redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för riksdagen samt varje år lämna en skrivelse med berättelse över verk- samheten i Europeiska unionen till riksdagen.

 

9 §5

För samråd enligt 10 kap. 6 §

För samråd enligt 10 kap. 10 §

regeringsformen skall riksdagen

regeringsformen ska riksdagen för

för varje valperiod inom sig till-

varje valperiod inom sig tillsätta

sätta en nämnd för Europeiska

en nämnd för Europeiska unionen

unionen (EU-nämnden).

(EU-nämnden).

EU-nämnden skall bestå av ett

EU-nämnden ska bestå av ett

udda antal ledamöter, lägst fem-

udda antal ledamöter, lägst fem-

ton.

ton.

Vid nämndens sammanträden har varje partigrupp som är represen- terad i nämnden rätt att ersätta en ledamot i nämnden med en ledamot av det utskott vars område berörs av de frågor som nämndens överlägg- ningar med regeringen rör. Denna rätt har dock inte en partigrupp som redan har en ledamot eller suppleant i nämnden som samtidigt är ledamot av det berörda utskottet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

4Senaste lydelse 2009:1332.

5Senaste lydelse 2009:1332.

Prop. 2009/10:80

72

2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn

Härigenom föreskrivs att 8 och 9 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 §

Om justitiekanslerns befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regerings- rätten samt talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att undergå läkarunder- sökning är föreskrivet i regeringsformen.

I regeringsformen finns före- skrifter om justitiekanslerns befogenhet att väcka åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller

Högsta förvaltningsdomstolen och väcka talan om skiljande eller avstängning av sådan ledamot från anställningen eller skyldighet för ledamot att genomgå läkarunder- sökning.

9 §

Justitiekanslern får närvara vid domstols eller förvaltnings myn- dighets överläggningar, dock utan rätt att yttra sin mening. Han har tillgång till myndighetens proto- koll och handlingar.

Justitiekanslern har rätt att få tillgång till domstolars och för- valtningsmyndigheters protokoll och handlingar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2009/10:80

73

2.6Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att 9, 21 och 22 §§ lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten samt talan om skiljande eller av- stängning av sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för leda- mot att undergå läkarundersök- ning föreskrivs i regeringsformen.

I regeringsformen finns före- skrifter om ombudsmans befogen- het att väcka åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen och väcka talan om skiljande eller avstäng- ning av sådan ledamot från an- ställningen eller skyldighet för ledamot att genomgå läkarunder- sökning.

21 §1

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han har beslutat att inleda förundersök- ning, får han förelägga vite om högst 10 000 kronor. Ombudsman får utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att befatt- ningshavare som omfattas av be- stämmelserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att en skriftlig underrättelse enligt 17 § nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter förseelsen, får om- budsman utfärda motsvarande

Ombudsman ska verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han eller hon har beslutat att inleda förundersökning, får han eller hon förelägga vite om högst 10 000 kronor. Ombudsman får utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att befatt- ningshavare som omfattas av bestämmelserna om disciplin- ansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att en skriftlig underrättelse enligt 17 § nämnda lag inte kan tillställas honom eller henne inom två år efter förseelsen, får ombudsman

1 Senaste lydelse 1997:561.

Prop. 2009/10:80

74

underrättelse. Vad som nu har

utfärda motsvarande underrättelse. Prop. 2009/10:80

sagts gäller även för den som

Vad som nu har sagts gäller även

omfattas

av

bestämmelser om

för den som omfattas av

disciplinansvar och om mot-

bestämmelser om

disciplinansvar

svarande

underrättelse i någon

och om motsvarande underrättelse

annan författning.

i någon annan författning.

När ombudsman är närvarande

 

 

vid domstols

eller myndighets

 

 

överläggningar har han ej rätt att

 

 

yttra sin mening.

 

 

 

 

 

22 §2

 

Ombudsman får uppdra åt annan

Ombudsman får uppdra åt annan

att leda förundersökning som han

att leda förundersökning som han

har beslutat och att väcka och

har beslutat och att väcka och

utföra åtal som han har beslutat,

utföra åtal som han har beslutat,

om inte åtgärden avser ledamot av

om inte åtgärden avser ledamot av

högsta domstolen eller regerings-

Högsta domstolen

eller Högsta

rätten.

 

 

förvaltningsdomstolen.

Beslut att överklaga dom eller beslut till högre rätt får inte fattas av annan än ombudsman.

I fall som avses i 7 § får ombudsman förordna tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att föra talan på ombudsmannens vägnar.

I ärende som avses i 6 § tredje eller fjärde stycket får ombudsman bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta behövliga handläggningsåtgärder.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

2 Senaste lydelse 1987:995.

75

2.7Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1

dels att 3 kap. 9 §, 4 kap. 7 § samt 5 kap. 23 och 36 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 5 kap. 5 § ska lyda ”Ordinarie val”,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 5 kap. 5 a , 30 a och 34 a §§, samt närmast före 5 kap. 5 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

9 §2

Fullmäktige beslutar i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget, främst

1.mål och riktlinjer för verksamheten,

2.budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,

3.nämndernas organisation och verksamhetsformer,

4.val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,

5.val av revisorer,

6.grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,

7. årsredovisning

och ansvars-

7. årsredovisning

och ansvars-

frihet, samt

 

frihet,

 

8. folkomröstning

i kommunen

8. folkomröstning

i kommunen

eller landstinget.

 

eller landstinget, och

 

 

 

9. extra val till fullmäktige.

Fullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag eller i andra författningar.

4kap.

7 §

Om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och man- datfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör upp- dragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två måna- der efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats.

1Lagen omtryckt 2004:93.

2Senaste lydelse 2006:369.

Om valet till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och man- datfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör upp- dragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två måna- der efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats.

Detsamma gäller om extra val till fullmäktige har hållits.

Prop. 2009/10:80

76

När omvalet eller sammanräk-

När omvalet eller sammanräk-

ningen har avslutats, skall full-

ningen eller extra valet

har av-

mäktige förrätta nytt val av förtro-

slutats, ska fullmäktige

förrätta

endevalda för återstoden av

nytt val av förtroendevalda för

mandattiden.

återstoden av mandattiden.

5 kap.

Extra val

5 a §

Fullmäktige får besluta om extra val till fullmäktige mellan ordina- rie val.

Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det.

Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän sex månader har förflutit från det nyvalda fullmäk- tiges första sammanträde.

23 §3 Ärenden i fullmäktige får väckas av

1.en nämnd,

2.en ledamot genom motion,

3.revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,

4.en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,

5.den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom lands- tinget, om fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag), eller

6.styrelsen i ett sådant företag som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröst-

Ärende om att hålla folkomröst-

ning i en viss fråga får i fullmäk-

ning i en viss fråga får i fullmäk-

tige också väckas av minst fem

tige också väckas av minst tio

procent

av

de

röstberättigade

procent

av de

röstberättigade

kommun- eller landstingsmed-

kommun-

eller

landstings-

lemmarna enligt lagen (1994:692)

medlemmarna

enligt

lagen

om kommunala folkomröstningar.

(1994:692) om kommunala folk-

Initiativet

skall

vara skriftligt,

omröstningar (folkinitiativ). Initia-

ange den aktuella frågan samt

tivet ska vara skriftligt, ange den

innehålla

initiativtagarnas

egen-

aktuella

frågan samt

innehålla

händiga

namnteckningar,

namn-

initiativtagarnas

egenhändiga

förtydliganden

och uppgift om

namnteckningar, uppgifter om när

deras adresser.

 

 

 

namnteckningarna gjorts, namn-

 

 

 

 

 

förtydliganden,

personnummer

 

 

 

 

 

och uppgift om deras adresser.

3 Senaste lydelse 2006:369.

Prop. 2009/10:80

77

Vid beräkningen av antalet Prop. 2009/10:80 initiativtagare ska endast de räk-

nas med som har skrivit under initiativet under den sex- månadersperiod som föregått inlämnandet.

30 a §

Fullmäktige får besluta om extra val till fullmäktige utan före- gående beredning.

34 a §

Har ett folkinitiativ väckts enligt 23 § andra stycket ska fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, om

1.den fråga som initiativet av- ser är sådan att fullmäktige kan besluta om den, och

2.inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget.

Vid sådan folkomröstning ska bestämmelserna i 34 § tredje och fjärde styckena tillämpas.

36 §4

Ett ärende ska bordläggas eller återremitteras, om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på begäran av en

minoritet.

 

För bordläggning eller åter-

För bordläggning eller åter-

remiss i fråga om val krävs enkel

remiss i fråga om val krävs enkel

majoritet.

majoritet. Ett ärende om extra val

 

ska dock alltid bordläggas första

 

gången det tas upp till behandling.

Motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de leda- möter som begärt återremittering.

Vid flera motiveringar får ordföranden pröva vilken motivering som biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

2.Äldre föreskrifter gäller för ärende om att hålla folkomröstning som har väckts före den 1 januari 2011.

4 Senaste lydelse 2009:48.

78

2.8Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning

Härigenom föreskrivs att 19 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

19 §

När Högsta domstolen i enlighet med regeringsformen eller någon annan lag prövar frågor om skil- jande från anställningen, avstäng- ning eller läkarundersökning, skall handläggningen ske på det sätt som föreskrivs för tvistemål. Vid omröstning skall föreskrifterna i 29 kap. rättegångsbalken tilläm- pas.

När Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen i enlighet med regeringsformen eller någon annan lag prövar frågor om skiljande från anställ- ningen, avstängning eller läkar- undersökning, ska handläggningen ske på det sätt som föreskrivs för tvistemål. Vid omröstning ska föreskrifterna i 29 kap. rättegångs- balken tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2009/10:80

79

2.9Förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 §, 6 kap. 3 § och 14 kap. 9 § vallagen (2005:837) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap.

3 §

Ordinarie val till riksdagen samt ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige skall hållas samma dag. Valdag skall vara den tredje söndagen i september. Val till Europaparlamentet skall hållas i juni vart femte år. Vid omval till riksdagen bestämmer regeringen vilken dag som skall vara valdag. Vid omval till landstings- och kommunfullmäktige bestämmer den centrala valmyndigheten, efter samråd med länsstyrelsen, vilken dag som skall vara valdag.

Vid extra val enligt 3 kap. 4 § regeringsformen bestämmer regeringen vilken dag som skall vara valdag.

Vid extra val enligt 6 kap. 3 § regeringsformen bestämmer riks- dagens talman, efter samråd med den centrala valmyndigheten, vilken dag som skall vara valdag.

Ordinarie val till riksdagen samt ordinarie val till landstings- och kommunfullmäktige ska hållas samma dag. Valdag ska vara den andra söndagen i september. Val till Europaparlamentet ska hållas i juni vart femte år. Vid omval till riksdagen bestämmer regeringen vilken dag som ska vara valdag. Vid omval till landstings- och kommunfullmäktige bestämmer den centrala valmyndigheten, efter samråd med länsstyrelsen, vilken dag som ska vara valdag.

Vid extra val enligt 3 kap. 11 § regeringsformen bestämmer regeringen vilken dag som ska vara valdag.

Vid extra val enligt 6 kap. 5 § regeringsformen bestämmer riks- dagens talman, efter samråd med den centrala valmyndigheten, vilken dag som ska vara valdag.

Vid extra val enligt 5 kap. 5 a § kommunallagen (1991:900) be- stämmer landstings- eller kommunfullmäktige, efter samråd med den centrala valmyndigheten och länsstyrelsen, vilken dag som ska vara valdag.

6kap.

3 §

Kandidatnamnen skall vara upp- förda i nummerordning. Varje kandidat skall identifieras så att det framgår vem som avses. Val- sedlarna skall dessutom vara ut- formade så att väljarna kan lämna

Kandidatnamnen ska vara upp- förda i nummerordning. Varje kandidat ska identifieras så att det framgår vem som avses. Valsed- larna ska dessutom vara utformade så att väljarna kan lämna en sär-

Prop. 2009/10:80

80

en särskild personröst.

 

skild personröst

och

innehålla

 

 

 

upplysning om personvalets inne-

 

 

 

börd.

 

 

 

 

 

14 kap.

 

 

 

 

 

 

9 §

 

 

 

I första hand skall ordningen

I första hand ska ordningen

mellan kandidaterna bestämmas på

mellan kandidaterna bestämmas på

grundval av storleken på varje

grundval av storleken på varje

kandidats

personliga

röstetal.

kandidats

personliga

röstetal.

Persoligt

röstetal skall

fastställas

Persoligt

röstetal

ska

fastställas

bara för en kandidat som fått sär-

bara för en kandidat som fått sär-

skilda personröster till ett antal av

skilda personröster till ett antal av

minst 8 procent av partiets röstetal

minst 5 procent av partiets röstetal

i valkretsen.

 

i valkretsen.

 

 

Ett personligt röstetal fastställs på grundval av de särskilda person- röster som avgivits för kandidaten. Valsedlar på vilka det lämnats sär- skilda personröster ordnas gruppvis efter partibeteckning. Därefter räk- nas antalet personröster för varje kandidat i gruppen. En kandidats per- sonliga röstetal är lika med antalet personröster som har lämnats för kandidaten under samma partibeteckning. Den kandidat som har störst personligt röstetal tar första plats i ordningen, den som har näst störst tar andra plats och så vidare enligt samma grund.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2009/10:80

81

Prop. 2009/10:80

3 Ärendet och dess beredning

Grundlagsutredningens förslag

Den 1 juli 2004 beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av reger- ingsformen (dir. 2004:96). Utredningen skulle framför allt koncentrera arbetet på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, öka medbor- garnas förtroende för demokratins funktionssätt och höja valdeltagandet. Utredningen gavs vida ramar för sitt arbete. Uppdraget omfattade dock inte de grundläggande principerna för statsskicket som slås fast i reger- ingsformens inledande bestämmelser och inte heller det förhållandet att Sverige är en monarki. Utredningen antog namnet Grundlagsutredningen.

Grundlagsutredningen överlämnande i december 2008 betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125). En sammanfattning av betänkan- det finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Justi- tiedepartementet (dnr Ju2008/10662/L6).

Integritetsskyddskommitténs förslag

Den 7 april 2004 beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att kartlägga och analysera den lag- stiftning som rör den personliga integriteten, att överväga och föreslå eventuella ändringar i regeringsformens (RF) bestämmelse om skydd för den personliga integriteten samt att överväga om det behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall föreslå sådana bestämmelser (dir. 2004:51). Utredningen antog namnet Integritetsskyddskommittén.

Integritetsskyddskommittén överlämnande i mars 2007 delbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys (SOU 2007:22). Delbetänkandet innehåller en bred kartläggning och analys av sådan lagstiftning som rör den personliga integriteten. Det innehåller dock inte några författningsförslag. Betänkandet har remissbehandlats (dnr Ju 2007/3589/L6).

I januari 2008 överlämnande Integritetsskyddskommittén sitt slut- betänkande Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 4. Betänkandets lagförslag när det gäller regeringsformen finns i bilaga 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 6. En remissammanställning finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2008/675/L6).

82

Beredningen

Prop. 2009/10:80

Sedan länge har det ansetts angeläget att ändringar av konstitutionella

 

regler av central betydelse för demokratins funktionssätt har bred politisk

 

förankring. Vid beredningen i Regeringskansliet av förslagen i proposi-

 

tionen har därför överläggningar hållits med företrädare för riksdagspar-

 

tierna.

 

Förutom att lämna förslag till ändringar i regeringsformen och viss

 

annan lagstiftning har Grundlagsutredningen redovisat sin bedömning i

 

ett antal frågor som inte har resulterat i förslag till lagstiftning. I propo-

 

sitionen redovisas regeringens förslag till ändringar i regeringsformen

 

och vissa andra lagar. I övriga frågor som Grundlagsutredningen har

 

övervägt och tagit ställning till redovisas regeringens bedömning endast i

 

den utsträckning det har ansetts behövligt bl.a. med anledning av till-

 

kännagivanden från riksdagen.

 

Lagrådet

 

Förslagen till ändringar i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrund-

 

lagen och lagen (1994:261) om fullmaktsanställning omfattas av be-

 

stämmelsen i 8 kap. 18 § andra stycket RF. Ändringarna utgör dock

 

endast följdändringar till föreslagna ändringar i regeringsformen samt

 

språkliga och redaktionella ändringar. Regeringen anser därför att lag-

 

ändringarna är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna

 

betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtas.

 

4 Regeringsformens språk och struktur

4.1Regeringsformens språk moderniseras

Regeringens förslag: Lagtexten i regeringsformen anpassas till det språk som används i annan författningstext. Språket görs könsneutralt. Vissa omflyttningar och uppdelningar av bestämmelserna görs i syfte att öka överskådligheten och göra regleringen tydligare. Av samma skäl införs mellanrubriker i flertalet av kapitlen.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslagen i huvudsak utan

 

erinran. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet avråder dock

 

från andra språkliga ändringar än sådana som innebär att språket görs

 

könsneutralt. Några remissinstanser lämnar också förslag till ytterligare

 

språkliga ändringar.

 

Skälen för regeringens förslag: I samband med den partiella författ-

 

ningsreformen 1968–1969 framhöll departementschefen att det är givet

 

att höga krav måste ställas på en författningsreform och att en ny författ-

 

ning måste bäras upp av inre sammanhållning och konsekvens (prop.

 

1968:27 s. 188). I propositionen med förslag till ny regeringsform ansågs

 

Grundlagberedningens lagförslag uppfylla dessa krav. De stora linjerna i

 

statsskicket ansågs också ha dragits upp på ett enkelt och överskådligt

83

sätt i förslaget. Även systematiskt och i språkligt hänseende fann departementschefen förslagen ändamålsenliga (prop. 1973:90 s. 155).

Regeringsformens utformning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (SOU 1963:17 s. 43). Regleringen utgår vidare ifrån tanken att grundlagen ska ge upplysningar om grun- derna för hur vårt land styrs och beskriva det grundläggande fri- och rättighetsskyddet. Det har också uttalats att regeringsformen inte bör innehålla andra regler om lagstiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar rörande för- hållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (prop. 1975/76:209 s. 128). Dessa grundläggande utgångspunkter för regeringsformens språk, struktur och innehåll bör självklart vara vägledande även vid den refor- mering av regeringsformen som nu föreslås.

Sedan regeringsformen trädde i kraft 1975 har ett stort antal ändringar gjorts i grundlagen. Redan 1977 gjordes omfattande ändringar genom att de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF utvidgades och för- stärktes efter förslag av 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75, prop. 1975/76:209). Efter förslag av Rättighetsskyddsutred- ningen beslutades 1979 om ytterligare ändringar i bl.a. 2 kap. RF, sam- tidigt som den s.k. lagprövningsrätten reglerades i regeringsformen (SOU 1978:34, prop. 1978/79:195). Ändringar har därefter gjorts bl.a. med anledning av Fri- och rättighetskommitténs förslag om inkorporering av den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen, SOU 1993:40, prop. 1993/94:117) och i samband med Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1993/94:114). Vidare har ändringar skett bl.a. på grund av förlängningen av mandatperioden från tre till fyra år och personvalsreformen (prop. 1993/94:115), liksom med anledning av 1999 års författningsutrednings förslag om utvidgning av regeringsformens målsättningsstadgande och ändringar i bestämmel- serna om överlåtelse av beslutanderätt inom ramen för samarbetet inom EU m.m. (SOU 2001:19, prop. 2001/02:72). 2003 gjordes ändringar i regeringsformen med anledning av inrättandet av Riksrevisionen (prop. 2001/02:73).

Den bedömning som gjordes när regeringsformen infördes – att bestämmelserna bärs upp av inre sammanhållning och konsekvens – står sig alltjämt i fråga om regeringsformens övergripande struktur. Liksom Grundlagsutredningen anser regeringen att den övergripande disposi- tionen av regeringsformens regler ger god information om innehållet i grundlagen och att den framstår som väl avvägd. Det finns därför inte någon anledning att ändra den grundläggande strukturen.

Utredningens förslag innehåller ett stort antal ändringar som syftar till att modernisera språket, bl.a. genom att det görs könsneutralt, och att underlätta för läsaren att hitta rätt i regeringsformen, t.ex. genom att det införs mellanrubriker i flertalet av regeringsformens kapitel. Vissa änd- ringar av strukturen föranleds också av utredningens förslag att dela upp bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i två kapitel och att föra in ett nytt kapitel om kommunerna.

Prop. 2009/10:80

84

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att det är Prop. 2009/10:80 väsentligt att kontinuiteten i regeringsformens utformning markeras och

att strukturen därför bör ändras enbart i de delar där det görs sakliga ändringar. Regeringen delar inte denna uppfattning. Enligt regeringens mening framstår de ändringar av dispositionen som utredningen föreslår som väl genomtänkta och de ligger i linje med de ursprungliga utgångs- punkterna för utformningen av regeringsformen.

Vidare utgör de av utredningen föreslagna ändringarna för att göra språket i regeringsformen könsneutralt angelägna moderniseringar. De språkliga ändringar som föreslås i övrigt innebär att lagtexten i allt väsentligt får en utformning som är anpassad efter det språk som används i annan författningstext. Regeringen ställer sig bakom de redaktionella och språkliga ändringsförslag som utredningen lämnar. Förslagen beskrivs närmare i författningskommentaren.

5 Valsystemet

5.1Personvalsinslaget i valsystemet

5.1.1

Spärren för personröster i riksdagsvalet sänks

 

 

 

Regeringens förslag: Spärren för personrösterna i riksdagsvalet sänks

 

till fem procent.

 

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget i huvudsak utan

 

erinran. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet är i

 

grunden positiv till förändringarna men anser att utredningen borde ha

 

föreslagit mer långtgående åtgärder på personröstningsområdet. Folk-

 

kampanjen för sjukvården, Medborgarrättsrörelsen och Folkpartiet libe-

 

ralerna i Kalmar län anser att alla spärrar i personvalet bör avskaffas.

 

Företrädare för allmänheten framför att det i personvalet borde vara till-

 

låtet att markera så många kandidater som det finns s.k. tunga befatt-

 

ningar att tillsätta samt att rätten att stryka en kandidat på valsedeln

 

borde återinföras.

 

Skälen för regeringens förslag: Vid riksdagsval sker enligt 3 kap. 1 §

 

första stycket andra meningen RF röstning på parti med möjlighet för

 

väljarna att avge särskild personröst. Bestämmelsen i regeringsformen

 

om personval infördes 1995 (prop. 1993/94:115).

 

Det nuvarande personvalssystemet har i huvudsak utformats efter ett

 

förslag som lämnades av Personvalskommittén (SOU 1993:21).

 

Bestämmelserna modifierades dock något med anledning av ett förslag

 

från Nomineringsrätts- och valkretskommittén, som bl.a. innebar att

 

möjligheterna att stryka eller skriva till ytterligare namn på en valsedel

 

med förtryckta kandidatnamn togs bort (SOU 1996:66). Gällande ord-

 

ning innebär att det på en valsedel med kandidatnamn ska finnas ett

 

markerat utrymme intill varje namn där väljarna genom markering kan

 

lämna en särskild personröst. Genom markeringen anger väljaren vilken

 

kandidat han eller hon önskar ska tilldelas partiets första mandat i val-

85

 

 

kretsen. Modellen påverkar således inte mandatfördelningen mellan partierna utan endast platsfördelningen inom ett parti. Om partiet har registrerat sin partibeteckning och anmält samtliga kandidater, är ingen annan personmarkering tillåten. Tillskrivna namn betraktas då som obe- fintliga och strykningar av namn gäller inte.

Syftet med personvalsinslaget är dels att väljarna ska ges bättre möjlighet att påverka vilka som ska representera dem, dels att förstärka kontakterna mellan väljare och valda. För att göra en avvägning mellan partiernas och väljarnas inflytande över vilka kandidater som ska bli valda på de mandat som partiet har vunnit i valkretsen har det införts en spärr för personrösterna. I riksdagsvalet gäller att personrösterna ska motsvara minst åtta procent av partiets röster i valkretsen. Vid övriga val krävs minst fem procent. Utöver denna spärr finns i kommunal- och landstingsvalen också en spärr i form av ett absolut krav på ett visst antal personröster. I kommunvalet är spärren 50 röster och i landstingsvalet 100 röster.

I förarbetena till den tidigare vallagen (1997:157) uttalas att ett centralt argument för en spärr är att partierna har ett befogat intresse av att kunna påverka kandidaturvalet (prop. 1996/97:70 s. 121). Partierna ansågs väl känna till kandidaternas förutsättningar för att förverkliga partiernas idéer och mål. Bedömningen gjordes därför att det inte var rimligt att ett fåtal väljare skulle kunna kullkasta partiernas rangordning av kandidaterna. Samtidigt uttalas att den för vårt statsskick grundläggande principen om att all makt utgår från folket innebär att det är rimligt att väljarna ska avgöra vilka som ska representera dem. I förarbetena gjordes bedöm- ningen att spärrnivån i ett inledningsskede borde sättas något högre för att – om det skulle visa sig nödvändigt – senare kunna justeras ner (a. prop. s. 122).

De utvärderingar som har gjorts av personvalsreformen visar bl.a. att deltagandet i personvalen i riksdagsvalen och de kommunala valen successivt har minskat sedan möjligheten infördes. Vid 1998 års all- männa val var personvalsdeltagandet 29,9 procent i riksdagsvalet och i genomsnitt 35,2 procent i valen till kommunfullmäktige. Vid 2006 års allmänna val var personvalsdeltagandet i riksdagsvalet 21,9 procent samtidigt som det i kommunvalen var 28,3 procent och i landstingsvalen 21,9 procent. Personvalsgenomslaget på kandidatnivå, dvs. andelen kan- didater som klarar personvalsspärren, har också minskat. Även andelen kandidater som klarat spärren och som inte skulle ha blivit valda utan personval har minskat. Mot bakgrund av de förväntningar som ursprung- ligen funnits på deltagandet i personvalen – mellan 30 och 50 procent i riksdagsvalen och mellan 50 och 70 procent i de kommunala valen – kan konstateras att reformen inte har motsvarat förväntningarna (jfr SOU 1993:21 s. 53 f.).

Några remissinstanser föreslår att alla spärrar i personvalet ska tas bort. Enligt Medborgarrättsrörelsen är spärrarna obefogade eftersom partierna ändå behåller makten att avgöra vilka kandidater som registreras och därmed kan bli valda. Folkpartiet liberalerna i Kalmar län menar att ett borttagande av spärrarna kan bidra till att tydliggöra att politikerna har lyfts fram av folket. Regeringen anser emellertid att de argument som framfördes vid genomförandet av personvalsreformen i fråga om spärrar- nas betydelse för att uppnå en balans mellan partiernas och väljarnas

Prop. 2009/10:80

86

båda motstående intressen alltjämt är bärkraftiga (jfr prop. 1996/97:70 s. Prop. 2009/10:80 121). Spärren ger uttryck för att valsystemet i grunden är ett partival men

med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst. En spärr bör alltså finnas kvar.

Som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet fram- för kan ett hinder mot personvalets genomslag i praktiken vara att väl- jarna har svårt att tillgodogöra sig information om de politiska skillna- derna mellan olika kandidater. De utvärderingar som genomförts efter 1998 och 2002 års val visar att det vanligaste skälet till att tillfrågade väljare inte utnyttjat möjligheten till personval har varit att de haft otill- räckliga kunskaper om kandidaterna. Det finns således anledning att särskilt betona vikten av att väljarna ges ingående information om kandi- daterna. Ett stort ansvar vilar i detta hänseende på partierna och på kan- didaterna själva.

Vid sidan av ökade informationsinsatser bör även en förändring av spärrnivån för personvalet göras. Utredningen föreslår att spärrnivån ska sänkas från åtta till fem procent. Regeringen ansluter sig till förslaget. Genom en sådan ändring kommer en enhetlig spärrnivå att gälla för per- sonvalet i samtliga val. Det gör systemet tydligare. Enligt regeringen innebär det också att den intressekonflikt som finns mellan partiernas och väljarnas respektive krav på inflytande kan beaktas på ett godtagbart sätt, samtidigt som bättre förutsättningar skapas för att personvalet ska få tydligare genomslag i framtiden.

Det saknas i detta sammanhang underlag för att, som föreslagits av företrädare för allmänheten, närmare överväga och föreslå sådana föränd- ringar av personvalssystemet som innebär att väljarna ges möjlighet att göra flera personval eller att de åter ges möjlighet att stryka någon kandi- dat.

5.1.2Upplysning om personvalet lämnas på valsedeln

Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs som anger att en upp- lysning om personvalets innebörd ska finnas på valsedeln.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna lämnar i huvudsak förslaget utan erinran. Valmyn-

 

digheten anser dock att vissa praktiska konsekvenser av förslaget

 

behöver övervägas ytterligare.

 

Skälen för regeringens förslag: Som framhålls i avsnitt 5.1.1 är det

 

sannolikt att väljarnas tillgång till information om partiernas olika kandi-

 

dater har stor betydelse för deltagandet i personvalet. Även graden av

 

medvetenhet hos väljarna om innebörden av personvalet torde vara av

 

betydelse. Det gäller inte minst i de fall en väljare avstår från att utnyttja

 

sin möjlighet att avge en särskild personröst. Den centrala valmyndig-

 

heten har här ett särskilt informationsansvar. Även partierna och kandi-

 

daterna har ett ansvar för att skapa klarhet i frågor kring personvalet.

 

Ett sätt att bidra till ökad medvetenhet om personvalet hos väljarna

 

kan, som utredningen föreslår, vara att lämna upplysning om personvalet

 

på valsedeln. Valmyndigheten framhåller med anledning härav att ut-

 

rymmet för information på valsedeln är begränsat och anför att det

87

knappast är möjligt att på någon rad utförligt beskriva personröstningens Prop. 2009/10:80 innebörd. För att öka förståelsen för personvalet hos väljarna anser

regeringen emellertid, liksom utredningen, att det bör införas ett krav på upplysning om personröstens innebörd på valsedlar med uppgifter om kandidater. Regeringen anser samtidigt att det är angeläget att partierna får största möjliga utrymme på valsedeln för uppgifter om kandidater. Med denna utgångspunkt måste en upplysning på valsedeln om person- valets innebörd med nödvändighet bli kortfattad. Ett visst utrymme bör emellertid kunna förbehållas för upplysningar om personvalets innebörd utan att det påverkar partiernas behov i allt för hög grad.

Mot den angivna bakgrunden bör det i 6 kap. 3 § vallagen (2005:837) läggas till att en upplysning om personvalets innebörd ska finnas på val- sedeln. Den närmare utformningen av valsedlarna regleras i de före- skrifter som finns i valförordningen (2005:874). Regeringen har för avsikt att genom ändring av föreskrifterna i förordningen meddela närmare bestämmelser om hur upplysningen ska utformas.

5.2Valdagen tidigareläggs

Regeringens förslag: Valdagen flyttas från tredje söndagen till andra söndagen i september.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna lämnar för-

slaget utan erinran. Växjö kommun menar dock att det kan upplevas som förvirrande att förändra en väl inarbetad tidpunkt för val och befarar att en tidigareläggning av valdagen kan minska valdeltagandet. Svenskt Näringsliv anser att det är tveksamt att knappa in på den tid riksdagen har till förfogande för budgetarbetet.

Skälen för regeringens förslag

Budgetbehandlingen

Centrala inslag i den reformering av riksdagsarbetet som genomfördes 1994 var en ny form för riksdagens budgetbehandling och en omläggning av budgetåret till kalenderår (förs. 1993/94:TK1 och 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18 och 1993/94:KU2). Budgetbehandlingen sker enligt den s.k. rambeslutsmodellen, som innebär att riksdagen i ett tvåstegsför- farande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter anpassar detaljerna till denna. Riksdagen ska således först lägga fast utrymmet för budgetens samlade utgifter och inkomster samt fördela utgifterna på 27 utgiftsområden som därefter fungerar som ramar i det fortsatta budgetarbetet. Underlaget för beslutet arbetas fram av finans- utskottet, som först hämtar in berörda fackutskotts synpunkter på huvud- dragen i regeringens budgetförslag och på de alternativa budgetförslag som oppositionspartierna lägger fram i motioner. Sedan riksdagen har fastställt ramen för varje utgiftsområde utgör ramen ett tak för det fort-

satta budgetarbetet.

88

Budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september under de år Prop. 2009/10:80 då riksdagsval inte hålls. De år riksdagsval hålls ska budgetpropositionen

enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO) med tillhörande tilläggs- bestämmelser lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Av 3 kap. 5 § RF framgår att en nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. Detta innebär att budgetpropositionen normalt ska läggas fram senast 22 dagar efter valet. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom tio dagar efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november.

För att möjliggöra för riksdagen att avsluta budgetarbetet före juluppe- hållet har en förenklad behandlingsordning tillämpats i riksdagen efter valen 1998, 2002 och 2006. Fackutskotten har därvid avstått från att yttra sig till finansutskottet.

Mot bakgrund av att den reformerade ordningen för budgetbehand- lingen i riksdagen innebär att tiden kan bli knapp både för regeringens arbete med budgetpropositionen och för riksdagens budgetbehandling under ett valår, har bl.a. frågan om en tidigareläggning av valdagen tagits upp till behandling i flera olika sammanhang. De utredningar som har övervägt frågan har emellertid inte lämnat något förslag som har genom- förts (förs. 1993/94:TK1 s. 75, förs. 1993/94:TK2 s. 6, förs. 2000/01:RS1 s. 66 och SOU 2002:42).

Valdagen bör tidigareläggas

Reglerna om budgetarbetet innebär att förutsättningarna för att en ny regering ska ha möjlighet att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag blir begränsade. Detta blir särskilt påtagligt om regeringsbildningen drar ut på tiden. Även om det inte sker något regeringsskifte kan den föränd- rade parlamentariska situationen efter ett val i vissa fall leda till svårig- heter i budgetarbetet, t.ex. om förhandlingar måste bedrivas med snäva tidsramar mellan en minoritetsregering och ett eller flera samarbets- partier.

Efter valen 1998, 2002 och 2006 har erfarenheterna av budgetpro- cessen varit skiftande. Även om erfarenheterna efter 2006 års val visser- ligen visar att det också efter ett regeringsskifte kan vara möjligt för en regering att hinna sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är det inte givet att förutsättningarna för detta alltid är lika goda vid regerings- skiften.

Det är naturligt att en ny regering så snart som möjligt vill få genom- slag för den politik den har fått väljarnas mandat att föra. Med hänsyn till att de snäva tidsramarna för budgetarbetet många gånger kan innebära påtagliga begränsningar i detta avseende finns det enligt regeringen goda skäl att förändra reglerna i syfte att vidga tidsramarna.

Regeringen instämmer i Grundlagsutredningens bedömning att val- dagen inte bör förläggas till våren. Tidigare forskningsunderlag tyder närmast på att en sådan förändring kan komma att påverka valdeltagandet negativt (SOU 2001:65). Riksdagens arbetsrytm kan också komma att påverkas. Liksom utredningen anser regeringen att en naturlig utgångs-

89

punkt bör vara att sträva efter en så begränsad justering av den inarbetade Prop. 2009/10:80 ordningen som möjligt.

Grundlagsutredningen föreslår att valdagen ska tidigareläggas en vecka. Växjö kommun har invänt mot detta och bl.a. anfört att en tidigareläggning av valdagen kan minska valdeltagandet. Regeringen är emellertid av uppfattningen att en så begränsad förändring som utred- ningen föreslår inte kan förväntas få någon avgörande betydelse för val- deltagandet. Någon mera påtaglig påverkan på arbetsrytmen i riksdagen kan föreslaget inte heller förväntas få. Mot den angivna bakgrunden ansluter sig regeringen till utredningens förslag att flytta valdagen en vecka till andra söndagen i september.

Eftersom en nyvald riksdag ska samlas på femtonde dagen efter val- dagen kommer en tidigareläggning av valdagen inte att få önskad effekt för regeringens budgetarbete om inte ändring också görs i tilläggs- bestämmelse 3.2.1 i riksdagsordningen. Som framgår av vad som anförs om budgetbehandlingen ovan ska budgetpropositionen enligt denna bestämmelse normalt lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande de år då riksdagsval hålls. När valdagen tidigareläggs möjliggörs en förlängning av denna frist till två veckor utan att förändringen påverkar den tid riksdagen har till förfogande för budgetbehandlingen. Förlängs fristen ytterligare minskar visserligen tiden för budgetbehandling i riks- dagen men samtidigt ges regeringen ytterligare förbättrade möjligheter att prägla sitt första budgetförslag av den politik den har fått väljarnas förtroende att genomföra. Svenskt Näringsliv framför att budgetbehand- lingen är riksdagens kanske viktigaste uppgift och anser att det inger betänkligheter att minska riksdagens roll utöver vad som följer av budgetreformen. Regeringen konstaterar att Grundlagsutredningen har haft samråd med riksdagens talman och företrädare för riksdagspartierna och att det då har framkommit att riksdagen är beredd att överväga för- ändringar av angivet slag. Någon förändring av tilläggsbestämmelsen föreslås dock inte i detta lagstiftningsärende.

5.3Kommunala valfrågor

5.3.1Proportionaliteten vid val till kommunfullmäktige

Regeringens bedömning: En utredning bör ges i uppdrag att se över frågor om proportionaliteten vid kommunala val.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar bedömningen utan erinran. Folkkampanjen för sjukvården anser dock att också frågan om bort- tagande av spärrarna i riksdagsvalet och landstingsvalen bör övervägas på nytt av en utredning.

Skälen för regeringens bedömning: Vid val till riksdagen är landet indelat i 29 valkretsar. Vid val till landstingsfullmäktige är varje lands- ting indelat i valkretsar. Som huvudregel omfattar dessa en eller flera kommuner. I både riksdagsvalen och valen till landstingsfullmäktige

90

tillämpas en ordning med utjämningsmandat mellan valkretsarna. Sam- Prop. 2009/10:80 tidigt finns det spärrar mot små partier.

Vid val till kommunfullmäktige är huvudregeln att varje kommun är en valkrets. Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade, får den delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade överstiger 24 000 personer eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunen delas in i valkretsar. Vid 2006 års val var 79 av landets 290 kommuner valkretsindelade. I valen till kommunfullmäktige förekommer inga utjämningsmandat som kan kompensera de effekter som en valkretsindelning av en kommun får för proportionaliteten. Det finns samtidigt inte någon småpartispärr vid dessa val. Den begränsning av antalet mandat som finns att fördela inom valkretsarna medför dock att systemet i realiteten inrymmer en spärr mot små partier. I de icke valkretsindelade kommunerna kommer spärren mot små partier att ligga på mellan 2,08 och 3,22 procent, medan fördelningsreglerna i valkretsin- delade kommuner på motsvarande sätt inrymmer en spärr mot små par- tier på mellan 4 och 6,66 procent.

Sedan slutet av 70-talet har frågan om proportionaliteten vid valen till kommunfullmäktige behandlats i flera utredningar, senast av 2003 års vallagskommitté (SOU 2004:111). Någon bredare uppslutning kring en ändring av de nuvarande bestämmelserna har dock inte kunnat uppnås. Efter överväganden av olika förändringar av den nuvarande ordningen gör Grundlagsutredningen bedömningen att frågan bör utredas vidare. Regeringen instämmer i denna bedömning. En utredning bör således tillsättas med uppdrag att på nytt överväga frågan om systemet med pro- portionalitet vid val till kommunfullmäktige bör ändras. Det finns dock inte skäl att i det sammanhanget, som Folkkampanjen för sjukvården efterfrågar, på nytt överväga spärrarna för partival i riksdagsvalet och landstingsvalen.

5.3.2Extra val efter beslut av fullmäktige

Regeringens förslag: En möjlighet införs för fullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän sex månader har förflutit från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde. Ett ärende om extra val ska alltid bordläggas första gången det tas upp till behandling i full- mäktige. Fullmäktige får fatta beslut utan föregående beredning.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som

kommenterar förslaget tillstyrker eller lämnar det utan erinran. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Växjö kommun, Uppsala kommun, Luleå kommun, Skåne läns landsting, Norrbottens läns lands- ting och Folkkampanjen för sjukvården tillstyrker förslaget. Även

Sveriges Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget att införa en möj- lighet till kommunala extra val samt kravet på kvalificerad majoritet och

91

sexmånadersfrist men avstyrker kravet på obligatorisk bordläggning av Prop. 2009/10:80 frågan i fullmäktige.

Några remissinstanser avstyrker förslaget eller anser att det bör över- vägas ytterligare innan det genomförs. Östersunds kommun pekar särskilt på att möjligheten att besluta om extra val kan leda till att partierna inte tar sitt ansvar att genom samarbete få till stånd en fungerande majoritet. Kommunen framhåller även att det är mycket dyrt att genomföra ett extra val. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet framhåller bl.a. att det finns en risk att möjligheten att besluta om extra val missbrukas av de större partierna på ett sätt som leder till att extra val utlyses när det egentligen inte behövs. Om förslaget ändå ska genomföras anser fakul- tetsstyrelsen att det bör krävas tre fjärdedels majoritet i fullmäktige för att besluta om extra val. Valmyndigheten anser att vissa praktiska konse- kvenser av förslaget behöver övervägas ytterligare. Den uppfattningen delas även av Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet. Sam- hällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet menar att möjlig- heten att utlysa extra val kan uppfattas som ett instrument som kan användas av stora och etablerade partier mot små och nya partier som velat pressa igenom så mycket som möjligt av det egna partiets politik. Fakulteten framhåller vidare att valdeltagandet i ett extra val i en enskild kommun sannolikt skulle bli betydligt lägre än vid ett ordinarie val och påpekar att det är svårt att bedöma vilka effekter ett lågt valdeltagande skulle kunna få för de olika partiernas valresultat. Om möjligheten att besluta om kommunala extra val införs bör ett sådant beslut enligt fakul- teten kunna fattas med ett vanligt majoritetsbeslut eller av en majoritet av samtliga ordinarie fullmäktigeledamöter.

Skälen för regeringens förslag

Skiftande majoritetsförhållanden under mandatperioden

Det normala efter ett allmänt val på kommunal nivå är att ett eller flera partier i fullmäktige bildar den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Den politiska majoriteten är vanligen stabil under hela mandatperioden. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programförklaringar. Det händer dock emellanåt att ett parti som från början ingått i den politiska majoriteten under mandatperioden övergår till att i stället samarbeta med oppositionen. Det kan få till följd att majo- ritetsförhållandet i fullmäktige skiftar under mandatperioden.

Under senare år har i de allmänna valen allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna i landet. De politiska majoriteterna har där- igenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden i fullmäktige under en löpande mandatperiod kommit att försvåra nämndarbetet. Nämnderna har inte fått igenom sina förslag i fullmäktige eftersom den politiska majoriteten i fullmäktige inte längre stämt överens med den politiska majoriteten i nämnderna. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges förtroende.

92

Om den politiska majoriteten i en nämnd inte längre är densamma som i fullmäktige har fullmäktige getts möjlighet enligt 4 kap. 10 a § kommu- nallagen (1991:900, KL) att återkalla uppdragen för samtliga förtroende- valda i nämnden. Denna möjlighet ska ses bl.a. mot bakgrund av att det, trots att det i kommuner och landsting under en mandatperiod kan före- komma att majoritetsförhållandena skiftar, inte finns någon möjlighet till misstroendeförklaring eller extra val (prop. 1993/94:188 s. 45).

Ibland kan oklara majoritetsförhållanden och andra omständigheter innebära att de politiska problemen blir så stora att det inte är tillräckligt att under löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas sammansättning. Det förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter kvar och arbetar för ett nytt parti eller fortsätter arbetet utan anknytning till något parti i fullmäktigeförsam- lingen kan få sådana konsekvenser. Med hänsyn till hur mandaten ska fördelas i fullmäktige kan det också förekomma att samtliga mandat i fullmäktige inte blir besatta vid mandatperiodens ingång, t.ex. om ett parti tilldelas ett eller flera mandat utan att partiet har tillräckligt många kandidater att utse för att ta plats i fullmäktige. Det finns i sådana situa- tioner risk för att en kommun eller ett landsting under en hel eller en stor del av en valperiod kan komma att stå utan ett fungerande styre.

En möjlighet att besluta om extra val bör införas

Många gånger kan lösningen på problem som uppkommer med anled- ning av oklara eller instabila majoritetsförhållanden vara att partierna söker och skapar bredare politiska koalitioner i fullmäktige. I vissa fall kan emellertid politiska förutsättningar för en sådan lösning saknas. I en sådan situation skulle en möjlighet att besluta om extra val kunna vara ett sätt att lösa ett låst politiskt läge i fullmäktige.

Några remissinstanser, bl.a. Östersunds kommun och Juridiska fakul- tetsstyrelsen vid Lunds universitet, framför farhågor om att en möjlighet att utlysa extra val skulle kunna inverka negativt på partiernas villighet att genom samarbete skapa fungerande majoriteter och kunna missbrukas av de större partierna på ett sätt som leder till att extra val utlyses när det egentligen inte behövs. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet framhåller att det också finns en risk att etablerade partier använder extravalsinstitutet som ett maktinstrument för att hota små partier till samförståndslösningar i olika frågor. Enligt regeringens mening bör emellertid riskerna för missbruk av extravalsinstitutet inte överdrivas. Flera faktorer kan förväntas verka avhållande mot ett sådant missbruk. En sådan faktor är att det ofta torde vara svårt för majoriteten i fullmäktige att på förhand bedöma vilka partisympatier väljarna kommer att visa i ett extra val, inte minst om partierna inte visat sig villiga att försöka finna lösningar på problem som har uppkommit efter ett allmänt val. Som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet påpekar kan det vara mycket svårt att bedöma t.ex. vilka effekter ett lågt valdeltagande skulle kunna få för de olika partiernas valresultat. Vidare torde de kostnader som uppkommer för kommunerna och landstingen i samband med ett extra val allmänt sett ha en återhållande inverkan på beslut att utlysa extra val. Det förhållandet att ett extra val kan leda till

Prop. 2009/10:80

93

stora kostnader utgör dock enligt regeringens mening inte ett tillräckligt Prop. 2009/10:80 tungt vägande skäl mot ett införande av möjligheten att utlysa extra val.

Det får i stället förutsättas att kommunerna och landstingen även i fram- tiden anstränger sig för att med utgångspunkt från valresultatet få till stånd ett fungerande styre innan initiativ tas till att hålla extra val.

Även om de situationer då oklara eller instabila majoritetsförhållanden leder till så stora problem att det finns behov av att hålla extra val torde vara ovanliga, anser regeringen i likhet med Grundlagsutredningen att det är rimligt att regelsystemet ger utrymme för att lösa en extraordinär situation av detta slag. Enligt regeringens mening bör fullmäktige därför under vissa villkor ges möjlighet att utlysa extra val för att lösa en upp- kommen konflikt.

För att garantera att extra val inte utlyses förrän andra medel att lösa en konflikt är uttömda kan det dock, som utredningen föreslår, vara befogat att införa en spärr mot extra val under en viss tidsperiod efter ett ordina- rie val. Regeringen återkommer till den frågan nedan.

Kvalificerad majoritet i fullmäktige

Det är naturligt att det är fullmäktige som fattar ett beslut om att utlysa extra val. Någon initiativrätt bör inte tillkomma styrelsen eller övriga nämnder.

Utredningen föreslår att det bör införas en beslutsregel som innebär att extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande leda- möterna i fullmäktige röstar för det. Ett par remissinstanser framför olika synpunkter på den föreslagna beslutsregeln. Fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att det bör krävas tre fjärdedels majoritet av ledamöterna i fullmäktige, medan Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet menar att beslut i stället bör kunna fattas med ett vanligt majoritetsbeslut, alternativt genom ett beslut av en majoritet av samtliga ordinarie ledamöter i fullmäktige. I likhet med Grundlagsutredningen menar regeringen att det i fråga om möjligheten att utlysa extra val är motiverat att göra avsteg från majoritetsprincipen för att markera att extra val endast är avsett för extraordinära situationer. Det ska kunna tillgripas endast om en klar majoritet i fullmäktige anser att det behövs. Regeringen anser att utredningens förslag innebär en godtagbar avväg- ning för att åstadkomma avsedd återhållande effekt. Ett majoritetskrav i linje med vad Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet föreslår skulle enligt regeringen kunna leda till att en liten minoritet i fullmäktige får alltför stor makt att förhindra en nödvändig åtgärd för att lösa en extraordinär politisk situation.

Sexmånadersspärr, beredning och bordläggning

I syfte att garantera att extra val inte utlyses förrän alla möjligheter att finna fungerande lösningar för styret i kommunen eller landstinget är uttömda är det enligt regeringen rimligt att den ordning som införs inne- fattar vissa begränsningar av möjligheterna att hålla extra val i omedelbar anslutning till ett ordinarie val. Regeringen delar utredningens uppfatt-

94

ning att ett beslut om extra val inte bör få fattas förrän sex månader har förflutit sedan ett nyvalt fullmäktige haft sitt första sammanträde.

Under den sexmånadersperiod som följer efter ett ordinarie val får par- tierna förutsättas göra långtgående ansträngningar för att finna lösningar på de problem som uppkommer med anledning av oklara eller instabila majoritetsförhållanden. Under sådana förhållanden torde det normalt inte finnas behov av ytterligare beredning i styrelsen av frågan om extra val innan ärendet tas upp i fullmäktige. Fullmäktige bör därför kunna fatta beslut om extra val utan föregående beredning i styrelsen.

Bestämmelser om bordläggning och återremiss av ärenden i fullmäk- tige finns i 5 kap. 36 § KL. Enligt första stycket ska ett ärende normalt bordläggas eller återremitteras om det begärs av minoritet i fullmäktige. Bestämmelsen om minoritetsbordläggning och minoritetsåterremiss är dock inte tillämplig i frågor om val. Av andra stycket framgår att det för bordläggning eller återremiss i sådana frågor krävs enkel majoritet i fullmäktige.

Utredningen föreslår att ett ärende om extra val alltid ska bordläggas första gången det tas upp till behandling i fullmäktige. Sveriges Kommuner och Landsting ifrågasätter förslaget och framhåller att den fördröjning en bordläggning innebär kan vara till stor nackdel för kommunerna. Förbundet påpekar också att obligatorisk bordläggning är främmande för kommunalrätten.

Även om det för närvarande inom kommunalrätten inte finns några bestämmelser om obligatorisk bordläggning anser regeringen att det i fråga om ett ärende om extra val, som väcks av fullmäktige och som dessförinnan inte har beretts av kommunstyrelsen eller landstingsstyrel- sen, är av stor vikt att fullmäktige alltid ges tid till noggrant övervägande. Om det inte ställs krav på obligatorisk bordläggning skapas teoretiskt en möjlighet för fullmäktiges ordförande att, utan föregående beredning i kommun- eller landstingsstyrelsen, med mycket kort varsel – i bråds- kande fall så sent som vardagen före sammanträdet (5 kap. 11 § KL) – ta upp ett ärende om extra val för beslut i fullmäktige. Regleringen bör inte ge utrymme för en sådan hantering av frågan. Ett krav på bordläggning leder visserligen till viss ytterligare fördröjning av ärendets avgörande men inget hindrar att ordföranden, eller minst en tredjedel av fullmäktige, begär att ett extra sammanträde ska hållas för beslut i frågan. Den för- dröjning bordläggningen kan föra med sig utgör mot den bakgrunden inte något avgörande skäl mot att införa ett krav på obligatorisk bordlägg- ning. Enligt regeringen är det tvärtom rimligt att frågan alltid bordläggs åtminstone vid det första tillfället då ärendet tas upp i fullmäktige. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att en regel om obligatorisk bordläggning bör införas.

Den nya bestämmelsen om obligatorisk bordläggning kommer att gälla vid sidan av den generella regleringen av möjligheten att bordlägga och återremittera ärenden. Det innebär att det inte finns något hinder mot att frågan bordläggs vid flera tillfällen. Som framgår ovan förutsätts dock att ett yrkande om bordläggning har stöd av en enkel majoritet i fullmäktige. Detsamma gäller i fråga om ett yrkande om återremiss.

Prop. 2009/10:80

95

Genomförandet av extra val

Prop. 2009/10:80

Det är angeläget att ett beslutat extra val kan genomföras så snart som möjligt efter beslutet. Det går dock inte att ange någon generell tid för hur snabbt ett extra val till fullmäktige ska hållas. Det får bestämmas utifrån förhållandena i det konkreta fallet. Utgångspunkten är att ett extra val ska genomföras med full respekt för de demokratiska principerna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Samtidigt måste behovet av att snabbt undanröja det politiskt osäkra läge som föranlett extra valet be- aktas.

Det är viktigt att planeringen av valets genomförande sker i nära dialog med den centrala valmyndigheten och länsstyrelsen. En sådan dialog torde kunna bidra till att vissa praktiska frågor rörande t.ex. förtidsröst- ningen m.m., som Valmyndigheten pekar på, kan lösas på ett godtagbart sätt.

5.4Den fria nomineringsrätten utreds

Regeringens bedömning: En utredning bör ges i uppdrag att överväga hur de problem som visat sig följa av den fria nomineringsrätten bör lösas eller begränsas.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med

regeringens.

 

Remissinstanserna lämnar bedömningen utan erinran.

 

Skälen för regeringens bedömning: Den fria nomineringsrätten har

 

sedan länge varit en central princip i det svenska valsystemet. Principen

 

innebär att väljarna har möjlighet att kort tid före ett val bilda ett nytt

 

parti. För att väljarna ska kunna rösta på det nya partiet ska det enligt

 

vallagen i varje röstningslokal finnas valsedlar med enbart valbeteckning

 

(blanka valsedlar) på vilka väljarna kan skriva till partiets beteckning och

 

dess kandidater. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är

 

ogiltig.

 

Som Grundlagsutredningen har redogjort för har frågan om den fria

 

nomineringsrätten tidigare varit föremål för omfattande utredningsarbete.

 

Förslag till krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier har lämnats

 

av bl.a. Folkstyrelsekommittén och Personvalskommittén (SOU 1987:6

 

respektive SOU 1993:21). I samband med tillkomsten av 1997 års vallag

 

infördes efter förslag av Nomineringsrätts- och valkretskommittén en

 

ordning med frivillig anmälan av samtliga kandidater, vilken innebär att

 

den fria nomineringsrätten numera endast gäller för de partier som har

 

valt att inte anmäla några kandidater (SOU 1996:66, prop. 1996/97:70).

 

Den stora fördelen med ett krav på att partier som ska delta i ett all-

 

mänt val ska anmäla detta och samtliga sina kandidater viss tid före valet

 

är att väljarna på förhand får veta vilka alternativ som presenteras i valet.

 

En annan fördel är att enstaka röster som enligt gällande ordning avges

 

under mer eller mindre parodiska partibeteckningar inte längre kommer

 

att godkännas. En annan konsekvens är att ett effektivt skydd mot s.k.

 

ofrivilliga kandidaturer uppnås. En inskränkning i den fria nominerings-

 

rätten genom ett krav på förhandsanmälan innebär emellertid också vissa

96

 

nackdelar. Det blir med ett sådant krav inte längre möjligt för nya poli- Prop. 2009/10:80 tiska formationer som bildas under slutet av en valrörelse att göra sig

gällande i valet. Med ett sådant krav försvinner också bl.a. den nuvarande möjligheten att låta väljarna fritt skriva till kandidater på valsedeln för ett parti som valt att inte skydda sin partibeteckning.

Utredningen har övervägt om det bör införas inskränkningar i den fria nomineringsrätten genom krav på olika slag av offentliga valförberedel- ser men stannat för att inte föreslå några förändringar av gällande ord- ning. Grundlagsutredningen föreslår dock att en ny utredning bör ges i uppdrag att arbeta vidare med frågan. Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Behovet av förändringar av valsystemet i nu aktuellt hänse- ende och sättet på vilket sådana lämpligen bör utformas kräver ingående analys och noggranna avvägningar mellan motstående intressen. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att över- väga bl.a. denna fråga och de frågor som rör proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige (se närmare avsnitt 5.3.1).

6 Folkomröstningar

6.1Nationella folkomröstningar

6.1.1Rådgivande nationella folkomröstningar

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att utvidga möjligheterna att hålla rådgivande nationella folkomröstningar. Någon rätt för en mino- ritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkom- röstning bör följaktligen inte införas. Det finns inte heller skäl att när- mare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar.

Någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör inte införas.

Grundlagsutredningens

bedömning

överensstämmer

med

 

regeringens.

 

 

 

 

Remissinstanserna lämnar bedömningen utan erinran.

 

 

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 1 kap. 1 § andra stycket

 

RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och

 

parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I förar-

 

betena betonas nödvändigheten av ett representativt system när det gäller

 

handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter. En medverkan i

 

besluten från alla medborgares sida är inte möjlig i alla de frågor där

 

beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76 och KU 1973:26 s. 16 f.). Detta

 

utesluter dock inte att den representativa demokratin kompletteras med

 

inslag av mer direkt demokratiskt inflytande över beslutsfattandet i vissa

 

fall. Möjligheten att hålla folkomröstning i skilda frågor utgör ett sådant

 

inslag.

 

 

 

 

Rådgivande nationella folkomröstningar har sedan 1922 kunnat anord-

 

nas efter beslut av riksdagen. Enligt 8 kap. 4 § första stycket RF ska

 

föreskrifter om rådgivande folkomröstningar i hela riket och om för-

 

farandet vid folkomröstning

i grundlagsfrågor meddelas genom

lag.

97

 

 

 

 

Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstningar finns i folkom- röstningslagen (1979:369). Möjligheten att hålla rådgivande folkomröst- ningar förutsätter enligt folkomröstningslagen att den fråga som ska ställas till folket anges i en särskild lag. Sedan 1980 finns enligt 8 kap. 15 § RF också möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag (se närmare avsnitt 6.1.2). Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats.

Folkomröstningsinstitutet har tidigare varit föremål för överväganden av bl.a. Folkstyrelsekommittén, som inte föreslog några ändringar av reglerna (SOU 1987:6), och 1996 års folkomröstningsutredning, som föreslog att det borde införas en möjlighet att anordna beslutade folkom- röstningar även i andra fall än i fråga om vilande grundlagsförslag (SOU 1997:56).

Som Grundlagsutredningen framhåller utgör möjligheten att hålla råd- givande nationella folkomröstningar ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Folkomröstningar kan bl.a. ge de valda representanterna bättre information om folkets uppfattning i viktiga frågor och samtidigt göra de styrande mer lyhörda. Folkomröstningar kan vidare bidra till att ge särskild legitimitet och tyngd åt vissa viktiga poli- tiska beslut. Detta kan vara betydelsefullt i frågor av stor vikt och lång- siktig betydelse. Folkomröstningar kan också förväntas öka medborgar- nas intresse och politiska engagemang, liksom känslan av delaktighet. På så sätt kan de även bidra till att stärka demokratin. Folkomröstningar har dessutom en folkbildande effekt.

Eftersom den representativa demokratin bygger på tanken att de repre- sentanter som väljs att i folkets ställe fatta beslut också ska stå till svars för dessa beslut vid nästa val, kan ett alltför flitigt anordnande av folkom- röstningar i olika frågor bl.a. försvåra det politiska ansvarsutkrävandet. I vårt representativa demokratiska system kan folkomröstningar därför inte bli något annat än undantagsföreteelser. En viktig förutsättning för det politiska ansvarsutkrävandet är vidare att folkomröstningarna endast är rådgivande. Eftersom det slutliga avgörandet av en fråga som det har hållits folkomröstning om därmed inte undandras den valda politiska församlingen, finns det under sådana förhållanden inte någon direkt mot- sättning i förhållande till det representativa systemet.

Grundlagsutredningen gör bedömningen att det inte bör göras några ändringar av reglerna om rådgivande nationella folkomröstningar. Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Det finns redan enligt gällande bestämmelser goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar, under förutsättning att det finns en politisk majoritet för det. Det saknas för närvarande skäl att utvidga dessa möjligheter. Någon rätt för en minoritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning bör följaktligen inte införas. Som utred- ningen har konstaterat skulle ett införande av beslutande folkomröst- ningar försämra förutsättningarna för politiskt ansvarsutkrävande och därmed även riskera att allvarligt försvaga det representativa systemet och de politiska partierna. En möjlighet att hålla beslutande folkomröst- ning i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör därför inte införas. Det finns inte heller skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar.

Prop. 2009/10:80

98

6.1.2

Folkomröstningar om vilande förslag till

Prop. 2009/10:80

 

grundlagsändring

 

 

 

Regeringens förslag: Bestämmelserna om folkomröstning angående

 

vilande grundlagsförslag ändras så att ett vilande grundlagsförslag är

 

förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för

 

förslaget. Det ska dock även fortsättningsvis krävas att de som röstar mot

 

förslaget till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända

 

röster vid riksdagsvalet för att ett förslag ska vara förkastat.

 

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Villkoren för folkomröstning i grundlagsfrågor bör inte ändras

 

För att en rådgivande folkomröstning ska kunna hållas fordras att det i

 

riksdagen finns en majoritet för det. Möjligheten att hålla folkomröst-

 

ningar om vilande grundlagsförslag enligt 8 kap. 15 § RF har däremot

 

närmast funktionen av ett minoritetsskydd, genom att en sådan ska hållas

 

på yrkande av minst en tiondel av riksdagens ledamöter om minst en

 

tredjedel av riksdagens ledamöter röstar för det. Detta minoritetsskydd

 

kan sägas svara mot en vedertagen strävan att försöka uppnå största

 

möjliga samförstånd i grundlagsfrågor. När bestämmelsen infördes an-

 

gavs att skälen för att hålla folkomröstning i sådana frågor hade ökat i

 

och med att det i regeringsformen hade förts in omfattande regler i syfte

 

att skydda de grundläggande fri- och rättigheterna mot angrepp från det

 

allmännas sida (prop. 1978/79:195 s. 52).

 

Som Grundlagsutredningen framhåller kan det antas att minoritets-

 

skyddsregeln i 8 kap. 15 § RF redan genom sin existens har verkat sam-

 

förståndsskapande. Det förhållandet att möjligheten att hålla en folkom-

 

röstning i en grundlagsfråga hittills inte utnyttjats innebär således inte att

 

bestämmelsen saknar värde.

 

Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte finns anledning

 

att överväga någon principiell förändring av möjligheten att hålla folk-

 

omröstningar i grundlagsfrågor.

 

Utformningen av regeln om folkomröstning om vilande grundlagsförslag

 

Den nuvarande omröstningsregeln i 8 kap. 15 § RF utformades med

 

hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önsk-

 

värda moderniseringar av grundlagarna. I valet mellan å ena sidan ett

 

krav på ett aktivt stöd av huvuddelen av de röstande och å andra sidan en

 

regel som innebär att förslaget är förkastat endast om fler än hälften av

 

de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än

 

hälften av de godkända rösterna i det riksdagsval som samtidigt hållits

 

valdes därför det senare alternativet (prop. 1978/79:195 s. 53).

 

Av den gällande ordningen följer att blanka röster och ogiltiga röster i

 

princip innebär ett stöd för ändringsförslaget. Utredningen föreslår en

 

ändring som innebär att ett förslag till grundlagsändring förkastas om de

99

som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för det. En sådan änd- Prop. 2009/10:80 ring får till följd att blanka röster inte räknas något av de båda röstnings-

alternativen till godo. Regeringen delar Grundlagsutredningens uppfatt- ning att den av utredningen föreslagna ordningen blir rimligare och mer rättvisande och ansluter sig till utredningens förslag i denna del. Liksom utredningen anser regeringen att det även fortsättningsvis bör krävas att antalet personer som röstar mot förslaget är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet för att inte i onödan försvåra ändringar av grundlagarna.

Särskilt om fristen för att begära folkomröstning i en grundlagsfråga

Ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog förslaget som vilande. Ett sådant yrkande ska framställas vid ett sammanträde i kammaren (3 kap. 15 § RO). I förarbetena anges att en förutsättning för att detta minoritetsskydd ska kunna upprätthållas är att riksdagen, när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkom- röstning (prop. 1978/79:195 s. 64). I första hand bör detta ske genom att kammarens arbete planeras så att ett beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet (bet. 2003/04:KU9 s. 41 f.).

I praktiken har utskotten och kammarkansliet ett gemensamt ansvar för arbetsplaneringen i riksdagsarbetet. Ett utskott måste därför anses ha ett visst ansvar för att ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska kunna framställas och prövas. Å andra sidan har utskott också ett ansvar för att dess ärenden blir tillräckligt beredda. Detta ansvar kan komma i konflikt med ansvaret för att riksdagsbeslut i ett grundlags- ärende fattas i så god tid före sommaruppehållet att ett eventuellt yrkande om folkomröstning kan framställas och prövas.

Talmannen är behörig att besluta att ett uppehåll i kammarens arbete ska avbrytas men någon uttrycklig skyldighet för talmannen att fatta ett sådant beslut finns normalt inte. En sådan skyldighet föreligger endast om regeringen eller 115 ledamöter begär det (2 kap. 6 § RO).

Om ett beslut om vilande grundlagsförslag fattas så sent att femton- dagarsfristen inte hinner löpa ut innan sommaruppehållet bör talmannen besluta att uppehållet ska avbrytas och att ett sammanträde ska hållas i sådan tid att minoritetsskyddet kan upprätthållas. Väcks ett yrkande om folkomröstning ska talmannen även kalla till ett sammanträde för att pröva yrkandet.

Utredningen gör bedömningen att den redovisade ordningen kan till- godoses redan inom ramen för gällande regler. Regeringen ansluter sig till denna bedömning och konstaterar att det inte finns skäl att föreslå några ändringar i regeringsformen eller riksdagsordningen för att upp- rätthålla minoritetsskyddet.

100

6.2

Förutsättningarna för kommunala folkinitiativ ändras Prop. 2009/10:80

Regeringens förslag: En kommunal rådgivande folkomröstning ska hållas i en fråga om minst tio procent av de röstberättigade begär det. Vid beräkningen av hur många som står bakom initiativet ska endast de räk- nas med som skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått begäran. För att förhindra att folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet om två tredjedelar av fullmäktiges ledamöter att avslå folkinitiativet.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna lämnar för-

slaget utan erinran. Förslaget tillstyrks av Skåne läns landsting och Med- borgarrättsrörelsen. Även Östersunds kommun ställer sig i huvudsak positiv. Växjö kommun tillstyrker förslaget att det ska krävas kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ. Det gör även Folk- kampanjen för sjukvården som dock samtidigt menar att ett initiativ även fortsättningsvis bör kunna väckas av endast fem procent av de röstbe- rättigade samt att det under vissa förutsättningar borde kunna förekomma att folkomröstningar blir beslutande. Av företrädare för allmänheten framförs även synpunkten att ett folkinitiativ bör vara bindande för full- mäktige.

Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig över förslaget motsätter sig en majoritet en ändring av nuvarande ordning. Uppsala kommun,

Luleå kommun, Norrbottens läns landsting samt Sveriges Kommuner och Landsting avstyrker förslaget. Uppsala kommun anser att ett förstärkt folkinitiativ riskerar att ge olika särintressen ett kraftfullt verktyg för att påverka politiken och att det bör vara fullmäktigeförsamlingens majoritet i den enskilda kommunen eller landstinget som avgör om och när en folkomröstning ska genomföras. Liknande synpunkter förs fram av Sveriges Kommuner och Landsting och Luleå kommun. Luleå kommun ställer sig även tveksam till möjligheten att på ett godtagbart sätt kontrollera att den namninsamling som ligger till grund för genomföran- det av en folkomröstning uppfyller bestämmelserna. Även Samhälls- vetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet är kritisk till för- slagen. Den anser bl.a. att folkomröstningar som baseras på folkinitiativ bör förses med någon form av kvorumregel som innebär att resultatet av omröstningen i vissa fall, när valdeltagandet varit lågt, ska förklaras ogiltigt. Vidare framförs synpunkten att tio procent av de röstberättigade är en för låg andel i små kommuner medan det samtidigt kan vara en för hög andel i stora kommuner och landsting. Växjö kommun anser att för- slaget i stället bör utformas så att andelen som krävs är beroende av det totala antalet röstberättigade i kommunen; i en större kommun skulle det krävas en mindre andel jämfört med en mindre kommun. Även Åre kommun ifrågasätter på liknande grunder gränsen tio procent.

Några remissinstanser ställer sig tveksamma till förslaget att initiativ- tagarna ska ange sitt personnummer. Umeå tingsrätt anser att det finns en uppenbar risk att det sådant krav kan leda till att enskilda avstår från att underteckna initiativet av rädsla för att personnumret inte hanteras på ett

101

betryggande sätt. Liknande synpunkter framförs också av Växjö

Prop. 2009/10:80

kommun.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Ett folkinitiativ ska som huvudregel leda till folkomröstning

 

I kommunallagstiftningen finns sedan 1977 bestämmelser som gör det

 

möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Enligt

 

5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900, KL) får fullmäktige besluta att

 

det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige handlägger

 

ska inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget.

 

Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något

 

liknande förfarande. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet i full-

 

mäktige. Närmare föreskrifter om förfarandet finns i lagen (1994:692)

 

om kommunala folkomröstningar, som bl.a. innehåller bestämmelser om

 

rösträtt och omröstningsdistrikt.

 

Den 1 juli 1994 infördes en möjlighet för kommun- och landstings-

 

medlemmar att väcka ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröst-

 

ning i en viss fråga, s.k. folkinitiativ (5 kap. 23 § KL). I syfte att klargöra

 

att folkomröstningar endast borde avse för medlemmarna viktigare frågor

 

infördes ett krav på att minst fem procent av de röstberättigade kommun-

 

eller landstingsmedlemmarna måste stå bakom initiativet för att fullmäk-

 

tige ska vara tvungen att behandla frågan. Bestämmelserna bygger på

 

frivillighet i den meningen att fullmäktige kan välja att avslå eller bifalla

 

initiativtagarnas begäran om folkomröstning. När bestämmelserna om

 

folkinitiativ infördes motiverades det med att det skulle stärka den lokala

 

demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den

 

kommunala verksamheten samtidigt som förslaget ansågs väl avvägt i

 

förhållande till den representativa demokratin (prop. 1993/94:188 s.

 

49 f.). Avsikten var att regleringen skulle leda till att fler kommunala

 

folkomröstningar hölls.

 

De utredningar som har utvärderat folkinitiativet har funnit att alltför få

 

initiativ lett till folkomröstning och att syftet med bestämmelserna inte

 

till fullo har uppnåtts. Fram till hösten 2008 hade endast tolv av

 

139 folkinitiativ resulterat i en folkomröstning. Den slutsats som flera av

 

utredningarna har dragit är att folkinitiativet mot denna bakgrund riskerar

 

att framstå som skendemokratiskt.

 

Flera olika förslag till hur reglerna om folkinitiativ bör ändras har pre-

 

senterats genom åren. Demokratiutvecklingskommittén föreslog t.ex. att

 

bestämmelserna skulle ändras så att det skulle krävas en kvalificerad

 

majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ (SOU 1996:162).

 

Därefter föreslog Kommundemokratikommittén att en kommun eller ett

 

landsting skulle vara skyldig att hålla folkomröstning i en viss fråga om

 

minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmed-

 

lemmarna begärt det (SOU 2001:48). En majoritet av remissinstanserna

 

avstyrkte dock förslaget eller var tveksamma till det på olika grunder.

 

Regeringen gjorde bedömningen att frågan borde bli föremål för ytter-

 

ligare överväganden och anförde att den avsåg att återkomma till riks-

 

dagen rörande frågan om hur folkinitiativet som ett led i samrådet med

 

medborgarna skulle kunna stärkas (prop. 2001/02:80 s. 49 f.). Riksdagen

102

tillkännagav i samband med behandlingen av propositionen att den fort- satta beredningen av frågan i Regeringskansliet borde syfta till ett förslag av innebörd att en folkomröstning ska hållas om tio procent av de röst- berättigade begär det (bet. 2001/02:KU14 s. 84). I promemorian Samråd efter folkinitiativ (Ds 2004:4) föreslogs att fullmäktige skulle kunna besluta att samråd, bl.a. folkomröstning, ska ske om minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väcker ett ärende om samråd i en viss fråga, under förutsättning att förslaget biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna och ärendet rör en fråga som ska handläggas av fullmäktige. Förslagen har dock inte lett till lagstiftning.

Regeringen anser liksom Grundlagsutredningen att det är ett värdefullt inslag i den lokala demokratin att en grupp kommun- eller landstings- medlemmar får möjlighet att även mellan valen framföra sin uppfattning i för dem viktiga frågor. Folkinitiativet skapar förutsättningar att föra in medborgarna i den politiska processen och erbjuder dem en kanal för direkt påverkan, samtidigt som det sker inom ramen för det represen- tativa systemets beslutsformer. Folkinitiativet bidrar på så sätt till att förena deltagardemokratin med den representativa demokratin. De prak- tiska erfarenheterna av tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om folkinitiativ tyder dock på att dessa inte har stärkt den kommunala demokratin på det sätt som varit avsett. Det finns en risk att nuvarande ordning, som hittills inneburit att de medborgare som har engagerat sig och samlat in ett tillräckligt stort antal namnunderskrifter i flertalet fall fått sina initiativ till folkomröstning avslagna i fullmäktige, skapar besvikelse och missnöje bland medborgarna samt en känsla av att inte bli tagna på allvar. En sådan ordning riskerar snarare att försvaga den kommunala demokratin än att stärka den. Det finns även en risk för att ordningen framstår som skendemokratisk.

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att folkinitiativet bör förstärkas. I syfte att öka andelen folkinitiativ som leder till folk- omröstning bör huvudregeln vara att en folkomröstning ska hållas när en viss andel av de röstberättigade ställer sig bakom initiativet.

Krav på starkare stöd för ett folkinitiativ

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att kraven på initia- tivets stöd bör sättas något högre än enligt nuvarande ordning. Ett högre krav på andelen initiativtagare balanserar den inskränkning som den föreslagna huvudregeln för folkinitiativ innebär för fullmäktiges möjlig- heter att besluta om den politiska dagordningen. Ett krav på högre andel initiativtagare kan även bidra till att folkomröstningar inte hålls i mindre viktiga frågor. Av rapporten Referendums in Europe – an analysis of the legal rules in European states (CDL-AD [2005]034), som sammanställts av Europarådets kommission för demokrati genom lag (Venedig- kommissionen), framgår att den andel av de röstberättigade som måste stå bakom ett folkinitiativ i de stater där den beslutande lokala eller regionala församlingen är bunden av ett initiativ oftast är ganska hög, t.ex. tjugo procent i Italien och Makedonien och tio procent i Malta. Flera

Prop. 2009/10:80

103

stater har också olika krav beroende på kommunernas storlek; i större kommuner ställs lägre krav på andelen initiativtagare än i mindre kommuner. Några remissinstanser, bl.a. Växjö kommun, anser att andelen initiativtagare även i det svenska systemet på motsvarande sätt borde differentieras i förhållande till en kommuns eller ett landstings befolk- ningsmässiga storlek.

När det gäller hur stor andel av de röstberättigade som måste stå bakom ett folkinitiativ för att fullmäktige ska behandla frågan om folk- omröstning anser regeringen att ett enhetligt krav är bäst ägnat att ge likartade förutsättningar för demokratiskt inflytande inom alla kommuner och landsting i landet. En folkomröstning kan vidare ske i en hel kommun eller ett helt landsting eller i enbart en del av en kommun eller ett landsting. Den kan också omfatta enbart ett urval av medlemmarna (prop. 1993/94:188 s. 50). Förutsättningarna för att få till stånd ett folk- initiativ i dessa skilda fall bör inte vara beroende av hur många röst- berättigade som bor inom den region som omfattas av initiativet. Trös- keln för folkinitiativ bör enligt regeringen som utredningen föreslår där- för sättas till tio procent av samtliga röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmar.

Kontroll av namnunderskrifter

Enligt 5 kap. 23 § andra stycket KL ska ett folkinitiativ vara skriftligt, ange den aktuella frågan och innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser. Det finns för närvarande ingen särskild reglering som avser kontrollen av initiativtagarnas namnteckningar. Det är upp till respektive kommun eller landsting att bestämma hur denna kontroll ska gå till. Av förarbetena framgår att anledningen till att folkinitiativet ska innehålla initiativtagar- nas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser är att kommunen eller landstinget ska ha möjlighet att i tveksamma fall kontrollera att en viss person, vars namn finns på initia- tivet, verkligen har skrivit under det. I normalfallet torde kommunerna och landstingen dock kunna utgå från att så är fallet (SOU 1993:90 s. 353 f.).

Ett förstärkt folkinitiativ, där huvudregeln är att en folkomröstning ska hållas när tio procent av de röstberättigade stödjer initiativet, innebär att det kan finnas anledning att i vidare utsträckning än för närvarande kon- trollera att de som undertecknat ett folkinitiativ är behöriga att ta ett sådant initiativ. Enligt regeringens mening förutsätter ett förstärkt folk- initiativ att kommunerna och landstingen ges goda möjligheter till kon- troll av initiativtagarnas namnunderskrifter. Kontroller av namninsam- lingar torde i normalfallet kunna ske genom att ett större antal stickprov görs. Ett sätt att underlätta kontrollen är vidare, som utredningen föreslår, att införa krav på att initiativtagarna ska ange sitt personnummer.

Om det ska uppställas krav på personnummer har tidigare diskuterats av Kommundemokratikommittén, som ansåg att ett sådant krav inte borde införas eftersom det enligt kommittén sannolikt skulle försvåra möjligheterna att väcka ett folkinitiativ (SOU 2001:48 s. 419 f.). Umeå

Prop. 2009/10:80

104

tingsrätt och Växjö kommun framför invändningar mot Grundlagsutred- ningens förslag på motsvarande grund. Regeringen har förståelse för dessa invändningar och konstaterar att det inte går att bortse från risken att ett krav på att uppge personnummer kan avhålla vissa personer från att underteckna ett folkinitiativ, t.ex. av rädsla för att personnumret ska missbrukas i något sammanhang. Trots dessa farhågor är det regeringens uppfattning att kommunerna och landstingen bör ges de förbättrade kon- trollmöjligheter som förslaget innebär. I likhet med utredningen anser regeringen således att det bör införas ett krav på att de som undertecknar en namninsamling lämnar uppgift även om personnummer. Om det i en framtid skulle visa sig att detta krav leder till att enskilda i mer än endast ringa omfattning avhåller sig från att delta i folkinitiativ bör frågan över- vägas på nytt.

Genom detta förslag bör, trots de farhågor som Luleå kommun ger ut- tryck för, kontroller av om villkoren för ett folkinitiativ är uppfyllda kunna genomföras på ett godtagbart sätt.

Utredningen föreslår att det ska införas en tidsgräns för insamlandet av namnunderskrifter. Genom en tidsgräns blir det möjligt att säkerställa aktualiteten av de insamlade namnunderskrifterna. En tidsgräns kan också förväntas bidra till att endast aktuella frågor, i vilka det finns en stark folkopinion, kommer att bli föremål för folkinitiativ. Regeringen delar utredningens bedömning att en tidsgräns bör införas och att den bör sättas till sex månader.

Kvalificerad majoritet i fullmäktige för avslag på ett folkinitiativ

Som framgår ovan anser regeringen att folkinitiativet bör förstärkas i syfte att öka andelen folkinitiativ som leder till folkomröstning. Folkom- röstningar bör dock inte hållas i frågor som helt saknar förankring hos fullmäktiges ledamöter. Det är därför rimligt att det som Grundlagsut- redningen föreslår införs en möjlighet för en kvalificerad majoritet av fullmäktige att besluta att ett folkinitiativ inte ska leda till folkomröst- ning. En sådan spärr kan antas leda till att folkomröstningar inte hålls i frågor som visserligen formellt faller in under vad fullmäktige kan besluta om men som till sin karaktär är sådana att det vore olämpligt att folkomrösta om dem. Exempel på sådana frågor är anställningsärenden och andra ärenden där det finns risk att enskilda personer upplever en folkomröstning som kränkande. Den kvalificerade majoritet som ska krävas för att avslå ett folkinitiativ bör som utredningen föreslår bestämmas till två tredjedelar av de närvarande ledamöterna, dvs. det krävs stöd av endast en tredjedel av ledamöterna för att en folkomröst- ning ska hållas.

Det bör uppmärksammas att förslaget med krav på kvalificerad majo- ritet i fullmäktige för avslag på ett folkinitiativ inte innebär att det införs någon generell möjlighet för fullmäktige att fatta beslut om folkomröst- ningar utan stöd av fullmäktiges majoritet. Det är endast om förslaget om folkomröstning har väckts genom ett folkinitiativ som denna regel ska gälla.

Prop. 2009/10:80

105

Ett antal remissinstanser anser att ett förstärkt folkinitiativ enligt den Prop. 2009/10:80 modell som utredningen föreslår riskerar att ge olika särintressen ett

alltför kraftfullt verktyg för att påverka politiken. Enligt dessa remiss- instanser bör det, liksom för närvarande, vara fullmäktiges majoritet i den enskilda kommunen eller landstinget som avgör om och när en folk- omröstning ska genomföras. Sveriges Kommuner och Landsting menar t.ex. att det kan befaras att initiativ till folkomröstningar kommer att tas om förslag med ett främlingsfientligt innehåll eller med udden riktad mot insatser för utsatta grupper. Enligt regeringens uppfattning bör dock risken för att en ändring av omröstningsreglerna i fullmäktige ska leda till att olika särintressen får omotiverat stora möjligheter att påverka politiken inte överdrivas. Som utgångspunkt får det antas att initiativ som saknar demokratisk förankring inte kommer att ha stöd hos en tillräckligt stor andel av ledamöterna i fullmäktige för att leda till folkomröstning. Ett folkinitiativ medför inte heller någon skyldighet för fullmäktige att avvakta med att fatta beslut i det ärende som initiativet rör. Om en fråga om folkinitiativ skulle väckas i ett ärende enbart i syfte att förhala beslutsprocessen är det således en uppgift för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet avgöra om ett beslut bör fattas utan hänsyn till att ett folkinitiativ har väckts. Vidare kan konstateras att de folkomröstningar som anordnas endast är rådgivande. Skulle det före- komma att en folkomröstning anordnas i en fråga av så komplex natur att konsekvenserna av beslutet är svåra att överblicka är det viktigt att fram- hålla att resultatet av folkomröstningen, liksom vid tillämpningen av andra förfaranden för samråd, endast utgör en del av det underlag som fullmäktige har att ta ställning till.

Fullmäktiges prövning och genomförandet av folkomröstning, m.m.

Som framgår ovan är det fullmäktige som beslutar om en folkomröstning ska hållas som ett led i beredningen av ett ärende. Detta gäller oberoende av om frågan om folkomröstning har väckts genom ett folkinitiativ eller på något annat sätt.

Vid prövningen av frågan om en folkomröstning ska hållas har full- mäktige initialt att ta ställning till om det ärende som initiativet rör faller inom ramen för den kommunala kompetensen och om det avser en sådan fråga som fullmäktige kan besluta om. Vid prövningen av ett folkinitiativ ska fullmäktige också ta ställning till om en tillräckligt stor andel av de röstberättigade står bakom initiativet. Om det brister i dessa formella förutsättningar ska fullmäktige avslå folkinitiativet. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet och kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol, som då prövar beslutet genom laglighetsprövning. Det finns emellertid inte något hinder mot att fullmäktige, efter att ha avslagit ett folkinitiativ på den grunden att andelen röstberättigade som står bakom initiativet inte uppgår till tio procent, ändå på eget initiativ genom ett vanligt majoritetsbeslut tar ställning för att hålla en folkomröstning i den fråga som initiativet rör.

En folkomröstning som hålls med anledning av ett folkinitiativ ska genomföras som ett led i beredningen av ett ärende och på det sätt som

106

regleras i kommunallagen. Närmare föreskrifter om sådana omröstningar finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Det innebär att det är fullmäktige som ska besluta bl.a. om den fråga och de svars- alternativ som ska ställas till de röstberättigade samt när omröstningen ska hållas. Det är en uppgift för fullmäktige att utforma svarsalternativ och röstsedlar på ett lämpligt sätt och då se till att den fråga som väckts genom folkinitiativet besvaras genom omröstningen. Fullmäktiges beslut om utformningen av frågan och svarsalternativen fattas med enkel majo- ritet enligt huvudregeln i 5 kap. 43 § KL.

Det bör i detta sammanhang betonas att en kommunal folkomröstning endast är rådgivande. Efter omröstningen är det alltid fullmäktige som genom ett vanligt majoritetsbeslut bestämmer om åtgärder och priorite- ringar. Det är därför viktigt att frågeställningen och svarsalternativen formuleras på ett sådant sätt att resultatet kan fylla en reellt rådgivande funktion i fullmäktiges fortsatta handläggning av ärendet.

För det fall det kommer in två eller flera folkinitiativ som rör samma ärende men där den aktuella frågan formulerats något olika är det full- mäktige som beslutar om folkinitiativen ska läggas samman vid beräk- ningen av hur stor andel som står bakom ett initiativ. Om initiativen i huvudsak tar sikte på samma fråga bör en sammanläggning av namn- underskrifterna normalt ske. Det är sedan fullmäktige som ansvarar för att formulera den fråga som ska ställas i folkomröstningen.

Ett folkinitiativ bör leda till att en folkomröstning hålls inom skälig tid. Det finns visserligen både praktiska och ekonomiska fördelar med att hålla en folkomröstning i samband med allmänna val och det kan även antas att valdeltagandet gynnas av en sådan planering. Att en folkom- röstning bör hållas inom skälig tid kan dock i vissa fall innebära att det inte är möjligt att avvakta till nästa allmänna val. Det får bli en sak för fullmäktige att med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finna en lämplig tidpunkt för omröstningen. Något behov av att närmare reglera denna fråga synes i vart fall för närvarande inte finnas.

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet anser att folkomröstningar som baseras på folkinitiativ bör förses med någon form av kvorumregel som innebär att resultatet av omröstningen i vissa fall, när valdeltagandet varit lågt, ska förklaras ogiltigt. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att det av den ovan berörda rapporten av Venedigkommission framgår att några av Europarådets medlemsstater har infört sådana kvorumregler, men att de är relativt ovanliga i lokala och regionala folkomröstningar. Enligt regeringens mening finns det för närvarande inte tillräckliga skäl att föreslå en sådan reglering för de kommunala folkinitiativen. Om deltagandet i en folkomröstning i ett enskilt fall har varit så lågt att folkomröstningsresultatets representativi- tet på goda grunder kan ifrågasättas, bör detta i stället vara en av flera omständigheter som fullmäktige tar i beaktande i samband med sitt slut- liga ställningstagande i det ärende som rör den fråga som folkinitiativet avser.

Prop. 2009/10:80

107

7 Förhållandet mellan regeringen och riksdagen Prop. 2009/10:80

7.1Prövning av regeringsfrågan efter val

Regeringens förslag: En omröstning som avser frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen ska hållas efter varje val. Om mer än hälften av ledamöterna röstar nej på denna fråga, ska statsministern ent- ledigas.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller lämnar förslaget utan erinran. Folkkampanjen för sjukvården anser att inte bara statsministern utan regeringen i sin helhet borde godkännas av riksdagen innan den tillträder.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande ordning

Regeringsformen innehåller inget krav på att en regering alltid måste avgå efter ett val. Regeringsbildningsprocessen inleds därför endast om statsministern begär sitt entledigande eller om riksdagen avger en miss- troendeförklaring. Om statsministern tolkar valresultatet för det parti eller de partier som sitter i regeringen så att regeringen kan sitta kvar, blir frågan om regeringens stöd i riksdagen därför föremål för riksdagens prövning endast om minst en tiondel av ledamöterna, dvs. minst 35 ledamöter, framställer ett yrkande om misstroendeförklaring. En regering som väljer att inte avgå som ett resultat av ett svagt valresultat kan alltså sitta kvar vid regeringsmakten och avvakta utgången av en eventuell misstroendeförklaring i riksdagen.

Det har hävdats att en avgångsskyldighet skulle ge bättre förutsätt- ningar för sonderingar kring vilka regeringsbildningar som kan väntas få tillräckligt stöd i riksdagen. Redan efter riksdagsvalet 1979 aktualisera- des i flera motioner frågan om obligatorisk omprövning av regerings- frågan efter varje riksdagsval. Frågan har därefter åter väckts vid flera tillfällen genom åren. Särskilt efter riksdagsvalen 1998 och 2002 uppstod debatt om regeringens skyldighet att avgå efter ett val. Ett förslag som fördes fram i ett par motioner var att regeringen alltid, oavsett valresul- tatet, borde avgå efter ett val för att skapa goda förutsättningar för de talmansledda sonderingarna i regeringsbildningsfrågan. Konstitutionsut- skottet ansåg emellertid att en sådan ordning skulle medföra att princi- perna för den negativa parlamentarismen i viss mån övergavs. Innebör- den av dessa principer är att en regering ska kunna tillträda och fungera så länge den inte har en riksdagsmajoritet emot sig. Dessa principer kommer till uttryck både i bestämmelsen om regeringsbildning (6 kap. 2 § RF) och bestämmelsen om misstroendeförklaring (12 kap. 4 § RF). Utskottet menade att en ansvarsfull utövning av regeringsmakten förut- sätter att regeringen i en situation där dess parlamentariska underlag försvagats noga överväger sin ställning. Motionerna avstyrktes (bet.

1999/2000:KU2 s. 17).

108

Regeringens parlamentariska förankring bör stärkas

I en situation när regeringsfrågan på grund av det parlamentariska läget efter ett val inte framstår som självklar kan det inte uteslutas att den nu- varande ordningen ger den sittande statsministern en viss fördel, inte bara i de faktiska regeringsförhandlingarna utan redan på grund av den omständigheten att en misstroendeomröstning av olika skäl kan utebli eller fördröjas. Uppfattningen att det finns en omotiverad obalans i styrkeförhållandena efter ett val, vilken har sin grund i det förhållandet att statsministern vinner fördelar av att kunna sitta kvar på sin post i avvaktan på en eventuell misstroendeförklaring, har under alla förhållan- den kommit till uttryck i den debatt som följt valen 1998 och 2002. Det är angeläget att det parlamentariska systemet utformas så att risken för sådan obalans i möjligaste mån motverkas. Regleringen får dock inte innebära att regeringsbildningen onödigtvis försvåras.

Liksom Grundlagsutredningen anser regeringen att det inte är moti- verat att gå så långt som att införa en avgångsskyldighet för regeringen efter varje val. I en situation när det parlamentariska läget efter ett val innebär att den sittande regeringen har ett klart stöd i riksdagen skulle en sådan ordning te sig omständlig. Utredningen föreslår i stället att en omröstning om statsministerns stöd i riksdagen alltid ska hållas efter varje val, om regeringen inte själv väljer att avgå efter valet. Förslaget innebär att en sådan omröstning som enligt gällande ordning ska hållas i fråga om talmannens statsministerförslag vid regeringsbildningen ska hållas efter ett val i de fall regeringen inte avgår på grund av valresul- tatet. Omröstningen är dock inte beroende av ett statsministerförslag från talmannen. Som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs univer- sitet anför skulle förslaget i praktiken kunna karaktäriseras som ett slags obligatoriskt misstroendevotum efter val.

Regeringen anser att en ordning med obligatorisk omröstning om statsministerns stöd i riksdagen kan bidra till att klargöra om regeringen har tillräckligt stöd även i den nya riksdagen, dvs. att den enligt den negativa parlamentarismens principer tolereras av riksdagsmajoriteten. En sådan ordning kan ses som en yttersta kontroll av att det parlamenta- riska systemet fungerar.

Folkkampanjen för sjukvården anser att riksdagen bör godkänna inte bara statsministern utan hela regeringen innan den tillträder. Som Sam- hällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet pekar på kan en sådan ordning leda till ökad demokratisk legitimitet och att koppling mellan väljare och valda stärks. En sådan ordning skulle också kunna stärka det folkliga mandatet hos regeringen, särskilt i fall då regeringens medlemmar i stor utsträckning rekryterats utanför riksdagen. Det är emellertid av stor vikt att risken för utdragna regeringsbildningar i möjli- gaste mån motverkas. Eftersom statsministern i regeringsformen tiller- känns en särskilt stark ställning, är det också naturligt att grundlags- bestämmelserna om hur parlamentarismen ska komma till uttryck vid regeringsbildningar tar sikte just på statsministers stöd i riksdagen. Skulle det inträffa att riksdagen av något skäl har anledning att ifråga- sätta statsministerns val av statsråd finns det alltjämt en möjlighet för riksdagen att väcka ett yrkande om misstroendeförklaring mot de ministrar som de folkvalda ledamöterna av någon anledning ifrågasätter.

Prop. 2009/10:80

109

Sammantaget anser regeringen att utredningens förslag om obligatorisk omröstning bör genomföras. Det finns däremot inte skäl att gå längre än vad utredningen föreslår och kräva obligatorisk omröstning avseende samtliga statsråd.

Utredningen föreslår att omröstningen ska hållas inom två veckor från det första sammanträdet i riksdagen efter ett val. Regeringen konstaterar att den föreslagna fristen skapar tillräckligt utrymme för diskussioner mellan partierna efter ett val. Samtidigt innebär begränsningen av fristen till två veckor att det inte dröjer allt för länge innan frågan om vem som efter ett val ska bilda regering är avgjord. Regeringen bedömer att den föreslagna fristen innebär att de motstående intressen som gör sig gällande i denna situation balanseras på ett rimligt sätt. Det förtjänar dock att framhållas att utgångspunkten bör vara att omröstningen ska hållas så snart som möjligt sedan den nya riksdagen har samlats. Det bör vara talmannen som bestämmer när under den angivna tidsperioden som omröstningen ska hållas.

Omröstning efter val ska inte ske om statsministern har entledigats

Den reglering som föreslås innebär att riksdagen efter ett val, då reger- ingen inte på eget initiativ har valt att avgå, ska ta ställning till frågan om statsministern har det stöd som förutsätts i nuvarande 6 kap. 2 § andra stycket RF. En sådan fråga kan en riksdagsledamot besvara genom att rösta ja eller nej eller genom att avstå från att rösta. Om minst 175 riksdagsledamöter röstar nej på den ställda frågan, får det samma effekt som om motsvarande majoritet – vid en omröstning om misstro- endeförklaring – röstar för ett yrkande om en sådan förklaring, dvs. statsministern ska entledigas. I annat fall kan statsministern sitta kvar. Om statsministern som ett resultat av omröstningen har entledigats, ska en ny statsminister utses enligt bestämmelserna i 6 kap. RF. Då tar alltså regeringsbildningsprocessen vid.

I en situation när det parlamentariska läget efter ett val innebär att den sittande regeringen har ett fortsatt eller stärkt stöd i riksdagen kan en omröstning av statministerns stöd i riksdagen i vissa fall möjligen fram- stå som obehövlig. Som utredningen framhåller har en ordning med obli- gatorisk omröstning emellertid bl.a. den fördelen att det genom omröst- ningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda riksdagen har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar. En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet.

En tillämpning av den föreslagna omröstningsregeln aktualiseras inte om valresultatet innebär att regeringen har lidit ett sådant nederlag i valet att statsministern till följd av det begärt sitt entledigande. Under sådana förhållanden ska regeringsbildningsprocessen enligt bestämmelserna i 6 kap. RF inledas på vanligt sätt. En omröstning enligt de föreslagna reglerna ska inte heller ske om riksdagen innan dess har avgett en miss- troendeförklaring mot statsministern. Den föreslagna ordningen begrän- sar alltså inte möjligheten att framställa ett yrkande om misstroendeför-

Prop. 2009/10:80

110

klaring och påverkar inte heller i övrigt tillämpningen av bestämmelserna Prop. 2009/10:80 om misstroendeförklaring. Som framgår av 5 kap. 2 § RO ska ett ärende

om misstroendeförklaring ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senast vid nästa sammanträde. Det är således inte uteslutet att det inom den två- veckorsperiod då den nyvalda riksdagen ska hålla omröstningen kan komma att genomföras en misstroendeomröstning. Det måste dock bedömas som mindre sannolikt att den situationen uppkommer i prakti- ken. Liksom utredningen anser regeringen under alla förhållanden att det inte är motiverat att meddela några särskilda föreskrifter för sådana situationer.

Regeringens sammansättning

En följd av den praxis som utbildats, som innebär att talmannen i sam- band med att han eller hon presenterar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering som den föreslagna statsministern avser att bilda, är att det skapas en politisk bundenhet vid denna partisammansättning. I enlighet med denna praxis ska en ny regeringsbildningsprocess genomföras om en viktigare föränd- ring inträffar i fråga om regeringens sammansättning eller underlag, exempelvis om ett parti lämnar en koalitionsregering. Statsministern har dock rätt att genomföra en regeringsombildning – alltså entlediga och utse nya statsråd – utan att underställa denna riksdagens prövning om ombildningen inte förändrar regeringens partimässiga sammansättning (SOU 1987:6 s. 241 f.). Någon förändring av denna praxis är inte avsedd. Om de parlamentariska förutsättningar som förelåg vid den senaste om- röstningen i riksdagen emellertid har förändrats är det rimligt att riks- dagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare. En annan ordning skulle innebära en maktförskjutning från riksdagen till stats- ministern.

En konsekvens av det sagda blir att den föreslagna omröstningen av

 

statsministerns stöd ska avse den sittande statsministerns parlamentariska

 

bas, under förutsättning att han eller hon avser att fortsätta leda en

 

regering som består av samma parti eller partier som före valet. Om

 

statsministern har för avsikt att efter valet leda en regering med en annan

 

partimässig sammansättning bör han eller hon liksom enligt gällande

 

praxis avgå. Därefter kan en ny regeringsbildningsprocess inledas på

 

vanligt sätt.

 

Regleringens effekter i några särskilda hänseenden

 

Enligt gällande ordning blir en regering en s.k. expeditionsministär

 

(övergångsregering) endast om samtliga statsråd har entledigats. En

 

regering som väljer att inte avgå efter ett val är således en vanlig regering

 

och inte en expeditionsministär under tiden från valet till dess att den nya

 

riksdagen samlas. En ordning med omröstning efter varje val innebär inte

 

någon skillnad i detta hänseende. Regeringen fortsätter på samma sätt

 

som enligt nuvarande ordning att vara en vanlig regering till dess att

 

talmannen entledigar statsministern sedan han eller hon begärt att bli

111

 

entledigad eller en majoritet av riksdagens ledamöter förklarat sig inte Prop. 2009/10:80 stödja statsministern, antingen vid den nu föreslagna omröstningen eller

efter ett yrkande om misstroendeförklaring.

Omröstningen om statsministerns stöd ska genomföras både efter ordi- narie val och efter extra val. Till skillnad från vad som gäller vid miss- troendeförklaring enligt vanliga regler kan statsministern efter omröst- ning enligt den nu föreslagna ordningen inte undvika ett entledigande genom att utlysa nyval om en majoritet av riksdagens ledamöter vid omröstningen förklarat sig inte stödja honom eller henne. Efter val till riksdagen får regeringen nämligen inte förordna om extra val förrän tre månader har förflutit från den nyvalda riksdagens första sammanträde (3 kap. 4 § andra stycket RF).

Som konsekvens av förslaget behöver en följdändring göras i tilläggs- bestämmelse 2.7.1 i riksdagsordningen, som innehåller vissa föreskrifter om hur ärenden ska föras upp på föredragningslistan i kammaren.

7.2Riksdagens kontrollmakt

7.2.1Utgångspunkter

Av 1 kap. 4 § andra stycket RF framgår att en av riksdagens uppgifter är att granska rikets styrelse och förvaltning. I förarbetena till regerings- formen uttalas bl.a. att det i ett statsskick som står på parlamentarismens grund är naturligt att riksdagen som en huvuduppgift har att bedriva en kontrollerande verksamhet genom att granska regeringens allmänna politik och att det även bör ligga på riksdagen att övervaka regeringens funktion som högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1973:90 s. 414). I förarbetena uttalas vidare att det även ligger i riksdagens intresse att bevaka att myndigheter och offentliga funktionärer lojalt och effektivt förverkligar de direktiv för samhällsverksamheten som har getts i lagar och andra beslut.

Att regeringen utövar sin makt under ansvar inför riksdagen framgår av reglerna om kontrollmakten i 12 kap. RF. Bestämmelserna omfattar en rad olika kontrollmedel, dels parlamentariska kontrollmedel, dels politiskt oberoende kontrollmedel. Till den förra kategorin hör konstitutionsutskottets granskning, möjligheterna att besluta om misstroendeförklaring samt rätten att ställa interpellationer och frågor. Till den senare hör den kontroll som utövas av Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen. I 12 kap. finns också vissa bestämmelser om åtal för brott i tjänsten av statsråd. Förutom de kontrollmöjligheter som anges i 12 kap. RF utövar riksdagen en kontrollfunktion i vidare mening när riksdagen fullgör sina uppgifter som högsta beslutsorgan och när den granskar regeringen som förslagsställare till riksdagen.

Regeringsformens system med de olika kontrollmedlen har i allt väsentligt fungerat väl. Det saknas därför anledning att göra några mer genomgripande förändringar av den grundläggande strukturen i bestämmelserna om kontrollmakten. Det finns dock skäl att överväga vissa mindre förändringar i syfte att ytterligare stärka riksdagens förutsättningar för granskningen av rikets styrelse och förvaltning.

112

7.2.2

Konstitutionsutskottets rätt till handlingar utvidgas

Prop. 2009/10:80

Regeringens förslag: Konstitutionsutskottet ges en uttrycklig rätt att, utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden, få ut de av regeringens handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller lämnar förslaget utan erinran. Några remissinstanser vill dock gå längre än utredningen och föreslår att informationsskyldigheten vidgas ytterligare. Riksdagens ombudsmän (JO) anser att utvidgningen av konstitutionsutskottets rätt till information från regeringen i granskningsärenden innebär en förbättring i jämförelse med den gällande regleringen, men att inte bara uppgiftslämnande i handlingar bör utvidgas utan att informationsskyldigheten bör utsträckas till inhämtande av andra uppgifter än sådana som finns dokumenterade i handlingar. Liknande synpunkter framförs av Sveriges advokatsamfund, som i övrigt tillstyrker utredningens förslag i denna del. Kammarrätten i Stockholm ser positivt på förslaget men påpekar samtidigt att den föreslagna formuleringen kan ge upphov till problem om handlingar som inte utgör allmänna handlingar hos regeringen blir allmänna handlingar genom att de expedieras till utskottet. Kammarrätten föreslår därför att bestämmelsen formuleras på ett sätt som motsvarar den bestämmelse som reglerar JO:s rätt att få tillgång till protokoll och handlingar. Fackförbundet ST anser att förslaget är bra men framhåller att det är av stor vikt att utskottets rätt att få tillgång till handlingar inte missbrukas på ett sätt som leder till att granskningarna av olika ärenden blir överdrivet långdragen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Konstitutionsutskottets tillgång till handlingar, m.m.

Konstitutionsutskottets

granskning

ska

omfatta

statsrådens

 

tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (12 kap. 1 § RF).

 

Statsrådens tjänsteutövning omfattar inte enbart statsrådens verksamhet

 

som medlemmar av regeringen utan även den verksamhet som har

 

samband med de beslut som statsråden fattar efter bemyndigande från

 

regeringen. Utskottet kan således granska t.ex. departementschefernas

 

befattning med personal- och organisationsfrågor i det egna

 

departementet och i de kommittéer som hör till departementet. Även

 

frågor om ministerstyre av förvaltningen har förekommit kan granskas av

 

utskottet. Eftersom granskningen dessutom omfattar regeringsärendenas

 

handläggning faller också själva verksamheten inom Regeringskansliet

 

inom granskningsområdet. Detta innebär att även åtgärder som utförts av

 

tjänstemännen omfattas.

 

 

 

 

Konstitutionsutskottets granskning ska enligt de uttalanden som gjorts i

 

förarbetena vara inriktad på rättskontroll och administrativ praxis (KU

 

1968:20 s. 40 f. och prop. 1973:90

s. 415 f.). Det innebär att

 

granskningen i första hand ska syfta till att kontrollera om statsråden i sin

 

tjänsteutövning och

Regeringskansliet

vid

sin handläggning av

113

regeringsärendena har följt gällande regler och den praxis som utbildats

Prop. 2009/10:80

för verksamheten. Utskottets granskning är således inte som enligt 1809

 

års regeringsform inriktad på statsrådens personliga ansvar (SOU

 

1963:17 s. 454 f.).

 

Konstitutionsutskottet har enligt 12 kap. 1 § RF för sin granskning rätt

 

att få ut protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar

 

som hör till regeringsärendena. Någon särskild rätt för utskottet att få

 

tillgång till andra handlingar från Regeringskansliet föreligger inte. För

 

utskottets tillgång till sådana handlingar blir i stället allmänna regler om

 

en myndighets tillgång till en annan myndighets handlingar vägledande.

 

Med regeringsärende avses ett ärende som avgörs av regeringen vid

 

regeringssammanträde. Till regeringsärenden räknas även vissa ärenden

 

som avgörs av departementschefen i Försvarsdepartementet och som

 

gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda

 

beslut (7 kap. 3 § RF). Hit hör däremot inte ärenden i vilka ett statsråd

 

eller en tjänsteman beslutar på grundval av en bestämmelse i en

 

författning eller efter bemyndigande av regeringen.

 

Den grundlagsreglerade rätten för konstitutionsutskottet att få tillgång

 

till handlingar omfattar inte protokollen i regeringskansliärendena, dvs.

 

ärenden som avgörs av chefen för Regeringskansliet (statsministern), av

 

en departementschef eller ett annat statsråd eller av en tjänsteman inom

 

departementet och som huvudsakligen rör organisations- och

 

personalfrågor inom departementet och till departementet hörande

 

kommittéer. Det är i viss mån oklart i vilken utsträckning sådana

 

protokoll kan undanhållas utskottet, eftersom dess granskning omfattar

 

statsrådens tjänsteutövning i allmänhet. Under alla förhållande är det

 

sannolikt bara i undantagsfall det kan finnas godtagbara skäl att vägra att

 

ställa protokoll och andra handlingar till konstitutionsutskottets

 

förfogande (Petrén och Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 315

 

och Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 528 samt SOU 2007:44 s.

 

145).

 

Enligt 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska en

 

myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den

 

förfogar över, om uppgiften inte är sekretessbelagd eller det skulle hindra

 

arbetets behöriga gång. Bestämmelsen kan ses som en precisering av den

 

allmänna samverkansskyldigheten mellan myndigheter som gäller enligt

 

6 § förvaltningslagen (1986:223). Av 10 kap. 15 § offentlighets- och

 

sekretesslagen följer vidare att sekretess inte hindrar att en uppgift

 

lämnas till riksdagen eller regeringen. Bestämmelserna innebär att

 

regeringen i och för sig torde ha en långtgående skyldighet att, på

 

begäran av konstitutionsutskottet, tillhandagå utskottet med uppgifter

 

som förekommer i andra handlingar än sådana som hör till

 

regeringsärenden. Utskottet kan dock inte grunda någon uttrycklig rätt att

 

få tillgång till sådana handlingar på bestämmelserna om kontrollmakten i

 

12 kap. 1 § RF.

 

När det gäller konstitutionsutskottets utredning av ett ärende har

 

skriftliga redovisningar och muntliga utfrågningar blivit ett vanligt

 

inslag. Någon specialreglering av detta förfarande finns inte utan de

 

allmänna reglerna för utskotten i riksdagsordningen gäller. Det finns

 

därmed i princip en skyldighet för statliga myndigheter i allmänhet att

 

lämna upplysningar och avge yttranden till utskottet. För regeringen

114

gäller dock denna skyldighet formellt endast frågor som rör EU-arbetet inom utskottets ämnesområde (4 kap. 11 § RO).

Konstitutionsutskottets rätt till information utvidgas

Även om konstitutionsutskottets grundlagsstadgade rätt att få tillgång till handlingar från regeringen begränsar sig till handlingar i regeringsärenden har utskottet hittills fått del av även andra handlingar från Regeringskansliet, om utskottet begärt det. Så skedde t.ex. i samband med konstitutionsutskottets granskning av regeringens hantering av flodvågskatastrofen i länderna kring Indiska oceanen 2004, det s.k. tsunamiärendet.

För de båda andra konstitutionella kontrollorganen – JO och Riksrevisionen – är bestämmelserna om tillgång till handlingar utformade på ett annat sätt än de som gäller för konstitutionsutskottet. För JO:s del gäller enligt 12 kap. 6 § RF att JO har tillgång till myndigheternas protokoll och handlingar och att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska lämna de upplysningar och yttranden som JO begärt. I fråga om Riksrevisionen gäller enligt 6 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att statliga myndigheter på begäran ska lämna Riksrevisionen den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen behöver för granskningen. Andra som granskas enligt samma lag har en motsvarande skyldighet. Innebörden av dessa bestämmelser har ansetts vara att myndigheters skyldighet att lämna ut handlingar till JO och Riksrevisionen vid dessa organs granskning omfattar alla myndighetens handlingar oberoende av om de är allmänna eller inte (jfr f.d. chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundhs rättsutlåtande intaget i konstitutionsutskottet granskningsbetänkande 2004/05:KU20 Del 2 s. 367 f.) Konstitutionsutskottet ansåg att utlåtandet tjänade som en värdefull vägledning för de bedömningar i fråga om Riksrevisionens rätt att få tillgång till handlingar som framdeles kunde behövas (a. bet. s. 248).

Enligt regeringen är det en rimlig ordning att konstitutionsutskottets särskilda grundlagsreglerade rätt att få ut handlingar bör omfatta hela det område som är föremål för utskottets granskning enligt bestämmelsen i 12 kap. 1 § RF. Mot den bakgrunden framstår det som otillfredsställande att utskottets grundlagsskyddade rätt att få ut andra handlingar än sådana som hör till ett regeringsärende enligt gällande regler inte sträcker sig längre än vad som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Regeringen delar därför Grundlagsutredningens uppfattning att det bör göras ett tillägg i bestämmelsen om konstitutionsutskottets tillgång till handlingar som innebär att utskottet ges en i grundlag säkerställd rätt att – utöver de handlingar som utskottet enligt bestämmelsen tidigare haft rätt till – från regeringen få ut de övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Detta innebär bl.a. att utskottet ges en uttrycklig rätt att få ut handlingar i regeringskansliärenden. Någon risk för att den utökade rätten till handlingar kan leda till att granskningen blir överdrivet långdragen, som Fackförbundet ST uttrycker vissa farhågor för, ser regeringen inte med detta förslag.

Prop. 2009/10:80

115

Kammarrätten

i Stockholm

framhåller

att regleringen kan leda till

Prop. 2009/10:80

problem om handlingar som inte är allmänna hos regeringen blir

 

allmänna i och med att de lämnas ut till utskottet. Enligt kammarrätten

 

skulle en reglering som motsvarar den som gäller för JO, dvs. med en rätt

 

att få tillgång till myndigheternas handlingar, ge utskottet möjlighet att i

 

vissa lägen välja att ta del av handlingar på plats. Kammarrätten anser att

 

detta borde vara fullt tillräckligt för utskottets insynsmöjligheter.

 

Regeringen konstaterar dock att den granskning som utövas av JO i flera

 

avseenden skiljer sig åt från den granskning som konstitutionsutskottet

 

utövar av statsrådens tjänsteutövning. Den gällande ordningen för den

 

parlamentariska granskningen, som innebär att regeringen lämnar över

 

skriftliga redogörelser och efterfrågade handlingar samt lämnar muntliga

 

upplysningar inför utskottet i riksdagen, har en sådan förankring i det

 

konstitutionella kontrollsystemet att det saknas tillräckliga skäl att göra

 

avsteg från denna av hänsyn till den omständighet som kammarrätten

 

pekar på.

 

 

 

 

 

 

Ett par remissinstanser framför att de anser att informationsskyldig-

 

heten bör utsträckas till att omfatta även andra uppgifter än sådana som

 

finns dokumenterade i

handlingar.

Både

JO och Sveriges

 

advokatsamfund pekar på regleringen i 12 kap. 6 § RF som förebild.

 

Enligt dessa regler ska domstolar och förvaltningsmyndigheter samt

 

tjänstemän hos staten eller hos kommuner lämna de upplysningar och

 

yttranden som JO begär. Av bestämmelsen har ansetts följa en

 

sanningsplikt som inte är direkt straffsanktionerad men som kan

 

föranleda disciplinärt ingripande i form av varning eller löneavdrag (JO

 

2007/08 s. 244).

 

 

 

 

 

 

Det kan konstateras att gällande ordning innebär att den som utfrågas

 

av konstitutionsutskottet kan lämna felaktiga uppgifter till utskottet utan

 

att det har några sanktionsmöjligheter att tillgripa. Det saklighetskrav

 

som följer av objektivitetsprincipen enligt 1 kap. 9 § RF innebär dock att

 

uppgifter som lämnas till konstitutionsutskottet ska vara korrekta. Enligt

 

objektivitetsprincipen ska domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra

 

som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet

 

beakta allas likhet inför lagen och iakttaga saklighet och opartiskhet.

 

Det yttersta ansvaret för den information som lämnas till

 

konstitutionsutskottet måste enligt regeringens uppfattning principiellt

 

ligga på den som bestämmer hur utskottets frågor ska besvaras (jfr JO:s

 

beslut den 27 mars 2009, dnr 342-2008 och 3415-2008). Granskningen är

 

inriktad på statsrådens tjänsteutövning. Statsråden ansvarar ytterst även

 

för handläggningen av regeringsärendena. Det är därför naturligt att den

 

politiska ledningen inom departementen har ett avgörande inflytande

 

över hur utskottets frågor ska besvaras.

 

 

 

Utskottets utfrågningar avser enligt gällande ordning endast att utgöra

 

ett led i utskottets inhämtande av sakupplysningar i granskningsärendena.

 

Enligt regeringens uppfattning finns det risk för att utfrågningarna ändrar

 

karaktär om informationsskyldigheten gentemot konstitutionsutskottet

 

utformas på motsvarande sätt som i förhållande till JO. För att en

 

disciplinärt sanktionerad sanningsplikt ska vara verkningsfull skulle det

 

även behöva införas krav på formell närvaroplikt inför utskottet för

 

statsråd och tjänstemän. Konstitutionsutskottet har vid behandlingen av

 

motioner med

yrkande

om

edgång

eller

sanningsförsäkran vid

116

utskottsutfrågningar tidigare vid upprepade tillfällen avstyrkt en sådan Prop. 2009/10:80 ordning med hänvisning till att den skulle ge utfrågningarna en annan

karaktär än de för närvarande har (t.ex. bet. 2001/02:KU12 s. 25 f.). Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå en sådan reglering som JO och Sveriges advokatsamfund föreslår.

När det gäller den nya bestämmelsens närmare utformning anser regeringen att det inte kan uteslutas att uttrycket handlingar hos regeringen, som föreslås av utredningen, kan uppfattas så att det omfattar även sådana handlingar som avses i det s.k. politikerundantaget i 2 kap. 4 § TF, om handlingarna finns förvarande hos ett statsråd i Regeringskansliet. Mot den bakgrunden bör bestämmelsen ändras så att det tydligt framgår att den bara gäller i fråga om regeringens handlingar. Därigenom kommer handlingar som förvaras i Regeringskansliet och som omfattas av politikerundantaget eller undantaget för privata handlingar att falla utanför tillämpningsområdet.

7.2.3Riksdagsutskottens uppföljning och utvärdering

Regeringens förslag: En bestämmelse om att varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde förs in i regeringsformen.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

 

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

 

förslaget eller lämnar det utan erinran. Riksdagens ombudsmän (JO)

 

erinrar särskilt om att JO kan bidra med värdefull kunskap i utskottens

 

arbete med uppföljning och utvärdering. Riksrevisionen framhåller att

 

dess granskningar kan ge underlag i arbetet med uppföljning och

 

utvärdering. Regeringsrättens ledamöter tillstyrker förslaget men anser

 

att det fortsatt bör övervägas hur underlaget för uppföljningsarbetet i

 

framtiden ska presenteras för

riksdagen.

Samhällsvetenskapliga

 

fakulteten vid Göteborgs universitet är i grunden positiv till förslaget

 

men är kritisk till att det är otydligt vad gäller frekvens och omfattning.

 

Statskontoret menar att bristande uppföljning och utvärdering inte torde

 

bero på otydlig eller bristande reglering utan att det snarast behövs andra

 

åtgärder för att de befintliga reglerna ska tillämpas i större utsträckning.

 

Skälen för regerings förslag: I riksdagens granskning av rikets

 

styrelse och förvaltning ingår den uppföljning och utvärdering av

 

riksdagsbesluten som varje utskott gör inom sitt ämnesområde. Redan

 

Grundlagberedningen betonade att det var angeläget att utskotten i

 

riksdagen systematiskt intresserade sig för hur fattade beslut utfallit i

 

verkligheten och att erfarenheterna av detta lades till grund för nya

 

ställningstaganden för framtiden.

Grundlagberedningen ansåg

att

 

riksdagens kontrollmakt borde stärkas, vilket en systematisk uppföljning

 

från utskottens sida skulle bidra till (SOU 1972:15 s. 116).

 

 

Utskottens verksamhet avseende uppföljning och utvärdering

 

reglerades först 2001 genom att det infördes en bestämmelse i 4 kap.

 

18 § RO som föreskrev att utskotten ska följa upp och utvärdera

 

riksdagsbeslut inom sina respektive ämnesområden (förs. 2000/01:RS1

 

och bet. 2000/01:KU23). Samtidigt

antogs en

handlingsplan för

det

117

fortsatta arbetet med uppföljning och utvärdering. Riksdagen ska enligt riktlinjerna i ökad utsträckning följa upp och utvärdera fattade beslut för att skapa ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutprocessen. Uppföljning och utvärdering ska utgöra en integrerad del i beredningsarbetet i utskottens normala ärendeberedning. Någon uppföljning och utvärdering av samtliga riksdagsbeslut är det dock inte fråga om utan utskotten prioriterar enligt riktlinjerna själva vilka beslut som ska följas upp.

Av den genomgång som 2002 års riksdagskommitté har gjort av hur arbetet med riksdagens uppföljning och utvärdering utvecklats i förhållande till den beslutade handlingsplanen framgår bl.a. att uppföljnings- och utvärderingsfrågor har fått ökad uppmärksamhet inom riksdagen under senare år och att antalet genomförda uppföljningar och utvärderingar ökat (framst. 2005/06:RS3). Kommittén konstaterade dels att återföringen av information om uppnådda resultat i förhållande till uppsatta mål sedan flera år stod i fokus inom ekonomistyrningen, dels att ett system av olika dokument byggts upp för att hantera mål- och resultatstyrningen (a. framst. s. 125 f.).

Regeringen ser positivt på den ökade användning av uppföljning och utvärdering inom riksdagen som skett på senare tid. Den genomgång som 2002 års riksdagskommittés gjort ger dock stöd för bedömningen att det finns utrymme att utveckla verksamheten ytterligare. Enligt riksdagskommitténs bedömning behöver t.ex. återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden i många fall göras tydligare. Det är också viktigt att uppföljning och utvärdering blir en naturlig del i det löpande utskottsarbetet. Regeringen instämmer i Grundlagsutredningens bedömning att en bestämmelse i regeringsformen om utskottens skyldighet att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina ämnesområden kan stimulera en fortsatt utveckling av denna verksamhet. Även om verksamheten, som Statskontoret påpekar, enligt gällande ordning redan är reglerad i riksdagsordningen, kan en grundlagsreglering enligt regeringens mening bidra till att tydliggöra riksdagens ansvar i detta avseende. Regeringen anser därför, i likhet med Grundlagsutredningen, att en sådan bestämmelse bör föras in i regeringsformen.

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet menar att utredningens förslag är otydligt när det gäller hur ofta och i vilken omfattning uppföljning och utvärdering bör ske. Enligt regeringens mening är det emellertid inte lämpligt att i grundlag närmare reglera detta. Det bör även i fortsättningen vara utskotten själva som avgör vilka prioriteringar som ska göras och hur ofta uppföljning ska ske.

Regeringsrättens ledamöter pekar på att underlaget för utskottens uppföljning och utvärdering varje år presenteras i budgetpropositionen. Enligt ledamöterna borde övervägas om inte den parlamentariska granskningens status i riksdagens arbete skulle höjas genom att den bakåtblickande informationen och riksdagsbehandlingen om hur riket har styrts skiljs från den information och behandling som rör framtiden. Regeringen konstaterar dock, liksom Regeringsrättens ledamöter, att det sätt på vilket den bakåtblickande informationen presenteras för riksdagen inte kräver någon reglering i grundlag. Frågan föranleder därför inte några ytterligare ställningstaganden i detta lagstiftningsärende.

Prop. 2009/10:80

118

8

Domstolarna och förvaltningen

Prop. 2009/10:80

8.1Regeringsformens bestämmelser om rättskipning och förvaltning

8.1.1Bestämmelser om rättskipningen och förvaltningen delas upp i olika kapitel

Regeringens förslag: Bestämmelserna om rättskipningen och förvalt- ningen, som för närvarande finns i ett enda kapitel, delas upp i två olika kapitel.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna är positiva till förslaget eller lämnar det utan

 

erinran.

 

 

 

 

 

 

 

Skälen för regeringens förslag: I Sverige har det sedan länge funnits

 

en tradition av ett nära samband mellan förvaltningen och rättskipningen.

 

Många förvaltningsärenden som innefattar rättskipning har avgjorts i

 

administrativ ordning i stället för i domstol. Såväl den högsta förvaltande

 

som den högsta rättskipande makten fanns tidigare under lång tid samlad

 

hos kungen.

 

 

 

 

 

 

 

Under 1800-talet påbörjades en överflyttning av många ärendegrupper

 

från förvaltningen till domstolarna. I syfte bl.a. att lätta på regeringens

 

arbetsbörda inrättades Regeringsrätten 1909 och rätten att överklaga

 

förvaltningsbeslut började utvecklas. Åtgärder av detta slag har lett till en

 

ökad åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning. Fortfarande skiljer

 

sig den svenska förvaltningsmodellen i vissa avseenden från den

 

europeiska

traditionen,

som

ofta

bygger

svagare

 

förvaltningsmyndigheter. Vid en europeisk jämförelse är den svenska

 

förvaltningen stark och självständig i förhållande till de politiska

 

organen.

 

 

 

 

 

 

 

Redan vid regeringsformens tillkomst diskuterades en uppdelning av

 

bestämmelserna om rättskipningen och förvaltningen i olika kapitel

 

(SOU 1963:17) men då det ansågs svårt att dra gränserna ansåg

 

Grundlagberedningen att de båda funktionerna borde samlas i ett och

 

samma kapitel (SOU 1972:15).

 

 

 

 

 

Under de senaste decennierna har det skett en del förändringar av

 

lagstiftningen som har lett till att åtskillnaden mellan rättskipning och

 

förvaltning har ökat ytterligare. Ärenden som tidigare handlagts av

 

förvaltningsmyndigheter prövas nu i större utsträckning i domstol.

 

Vidare har institutet rättsprövning införts och utvecklats. Dessa reformer

 

har tydliggjort att förvaltning och rättskipning i hög grad hanterar

 

ärenden av olika slag och med olika förutsättningar för handläggningen.

 

Sveriges medlemskap i EU kan också sägas ha påverkat domstolarnas

 

roll eftersom de bl.a. har till uppgift att värna det EU-rättsliga systemet.

 

Den ökade betydelse som Europakonventionen har fått i domstolarnas

 

praxis visar också att domstolarnas roll på senare år har förändrats som

 

en följd av europarättens ökade inflytande i rättsordningen.

 

 

 

Domstolarna har en speciell och central funktion i en demokratisk

 

rättsstat, bl.a. som garanter för enskildas grundläggande rättigheter. I

 

andra jämförbara länder

betonas

detta bl.a. genom att

grundlagarna

119

innehåller ett särskilt kapitel med bestämmelser som gäller domstolarna Prop. 2009/10:80 och domarnas ställning. Regeringen anser, liksom Grundlagsutredningen,

att övervägande skäl talar för att på liknande sätt i regeringsformen markera domstolarnas särställning i det konstitutionella systemet. De bestämmelser som gäller domstolarna och domarna i nuvarande 11 kap. RF bör därför föras in i ett nytt särskilt kapitel i regeringsformen om rättskipningen. Härigenom markeras vikten av ett oberoende och opartiskt domstolsväsende.

Det bör framhållas att förslaget inte syftar till att åstadkomma en tyngdpunktsförskjutning i förhållandet mellan rättskipning och förvaltning. Förvaltningen spelar en viktig roll i det svenska systemet som förslaget till uppdelning av reglerna i olika kapitel inte på något sätt avser att förändra. Den statliga förvaltningsmodellen och de starka förvaltningsmyndigheterna, liksom den viktiga roll som förvaltningen spelar, ska bestå. Med ett särskilt kapitel i regeringsformen om förvaltningen är det sannolikt att möjligheterna att tydliggöra och markera den betydelse och självständighet förvaltningen har i det svenska systemet snarast ökar.

Det nuvarande 11 kap. RF innehåller delvis bestämmelser som är gemensamma för rättskipningen och förvaltningen. En uppdelning av regleringen i två fristående kapitel medför behov av viss parallellreglering. En sådan reglering kan, som utredningen framhåller, sannolikt bidra till att tydliggöra vilka regler som gäller på respektive område.

8.1.2Regleringen om rättskipningen

Regeringens förslag: Det nya kapitlet om rättskipningen ges ett innehåll som med några mindre förändringar motsvarar de bestämmelser om domstolarna och domarna som för närvarande finns i 11 kap. regeringsformen.

Grunddragen i den svenska domstolsorganisationen presenteras. Regeringsrätten byter namn till Högsta förvaltningsdomstolen. Det klargörs att rätten att få ett mål prövat kan begränsas i lag inte bara i de högsta domstolarna utan även i kammarrätt och hovrätt.

Bestämmelserna om förfarandet vid prövningen av bl.a. åtal och avskedande av ledamöter av de högsta domstolarna införs i det nya kapitlet om domstolarna.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med

 

regeringens. I utredningens förslag beaktas

dock inte den

 

organisationsreform som berör länsrätterna. Utredningen föreslår inte

 

något namnbyte på Regeringsrätten eller att det uttryckligen ska anges att

 

rätten att få ett mål prövat av hovrätt och kammarrätt kan begränsas i lag.

 

Remissinstanserna: Det stora flertalet

remissinstanser lämnar

 

Grundlagsutredningens förslag utan erinran. Regeringsrättens ledamöter

 

och Naturvårdsverket är emellertid tveksamma till att i grundlagen

 

uttryckligen nämna andra domstolar än de båda högsta domstolarna.

 

Flera remissinstanser erinrar om reformeringen av organisationen av de

 

allmänna förvaltningsdomstolarna i första

instans.

Regeringsrättens

120

ledamöter och Kammarrätten i Stockholm avstyrker förslaget att införa Prop. 2009/10:80 en bestämmelse om att de högsta domstolarna dömer i sista instans. Svea

hovrätt anser att den föreslagna bestämmelsen om att rätten att få ett mål prövat i Högsta domstolen och Regeringsrätten kan begränsas genom lag även bör innehålla omnämnande av kammarrätterna och hovrätterna.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet förordar att institutet rättsprövning anges som ytterligare ett extraordinärt rättsmedel vid sidan av resning.

Skälen för regeringens förslag

Bestämmelser som bör finnas i kapitlet om domstolarna

Ett kapitel om rättskipningen bör innehålla de bestämmelser som för närvarande finns i de inledande paragraferna i 11 kap. RF och som rör domstolarna och domarna. De bör kompletteras av den bestämmelse om domstolarnas självständighet vid fördelningen av mål som föreslås i avsnitt 8.2.2. Även bestämmelsen i 11 kap. 8 § RF om riksdagens fullgörande av uppgifter inom rättskipningen och förvaltningen bör, i den del bestämmelsen rör rättskipning, föras till det nya kapitlet.

Bestämmelserna i 11 kap. 9 § RF som rör utnämning av domare och de krav som gäller i fråga om beslut om anställning hos staten bör också, med de ändringar som föreslås i avsnitt 8.3.1 och 8.3.2 i fråga om utnämningsförfarandet, placeras i det nya kapitlet om domstolarna och domarna. I kapitlet bör också finnas en bestämmelse om krav på svenskt medborgarskap enligt förslaget i avsnitt 11.4. Bestämmelsen i 11 kap. 10 §, som anger att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen meddelas i lag, omfattar både ordinarie domare och andra anställda. Bestämmelsen bör finnas kvar i ett nytt kapitel om domstolarna och domarna men ändras redaktionellt så att den uttryckligen tar sikte på ordinarie domare. Samtidigt bör en hänvisning göras till motsvarade bestämmelse i det nya kapitlet om förvaltningen (12 kap.) om anställningen för andra anställda vid domstolarna.

Vidare bör bestämmelserna om resning i 11 kap. 11 § tas in i det nya kapitlet. Detsamma gäller bestämmelserna i 11 kap. 14 § om domstolarnas normprövning i den lydelse som föreslås i avsnitt 8.5.3.

Regeringen anser att de bestämmelser som för närvarande finns i 12 kap. 8 § RF och som gäller förfarandet vid prövningen av frågor om bl.a. åtal för brott i anställningen och avskedande av justitie- och regeringsråd sakligt sett hör hemma i ett kapitel om domstolarna och domarna.

Regeringen har nyligen tillsatt en utredning med uppdrag att bl.a. utreda hur förfarandet i samband med ansökan om resning i brottmål kan förbättras (dir. 2009:35). Frågan om resning ska kunna beslutas av annan myndighet än domstol omfattas inte av uppdraget. Regeringen anser därför att det inte nu finns skäl att genomföra Högsta domstolens ledamöters förslag att regeringsformen utformas så att den ger utrymme för en ordning enligt vilken det i lag kan bestämmas att frågor om

resning kan prövas av en annan myndighet än domstol. Vidare anser

121

regeringen att det inte heller finns skäl att, som Juridiska Prop. 2009/10:80 fakultetsnämnden vid Stockholms universitet efterlyser, vid sidan av

resning särskilt nämna att vissa beslut av regeringen prövas genom rättsprövning.

Regeringsrätten byter namn till Högsta förvaltningsdomstolen

 

Regeringsrättens ledamöter föreslår att Regeringsrätten ska byta namn

 

till Högsta förvaltningsdomstolen. Det förhållandet att domstolen kom att

 

benämnas Kungliga Majestäts regeringsrätt när den inrättades 1909 har

 

historiskt

sin

naturliga

förklaring.

Regeringsrätten inrättades

 

huvudsakligen i syfte att minska regeringens arbetsbelastning och för att

 

uppnå ökad rättssäkerhet för enskilda. Vid den tiden hade regeringens

 

arbetsbörda ökat som en följd av att regeringen var högsta administrativa

 

myndighet inom förvaltningen. Regeringsrätten blev 1972 administrativt

 

fristående från regeringen.

 

 

 

Redan Författningsutredningen föreslog i sitt betänkande Sveriges

 

statsskick (SOU 1963:17 s. 279) att Regeringsrätten borde byta namn och

 

benämnas Högsta förvaltningsdomstolen. Förslaget följdes dock inte upp

 

av Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 192 f.).

 

Benämningen Regeringsrätten för den högsta domstolen i

 

förvaltningsmål är, som Regeringsrättens ledamöter framhåller, numera

 

missvisande eller i vart fall inte alldeles lämplig. En bättre och mer

 

adekvat benämning är Högsta förvaltningsdomstolen. Genom en sådan

 

benämning markeras domstolens självständighet i förhållande till

 

regeringen på ett tydligare sätt. Detta ligger väl i linje med den ambition

 

som motiverat många av de övriga förslagen rörande domstolarna,

 

nämligen att markera domstolarnas självständiga ställning i förhållande

 

till den verkställande makten. Regeringen anser att ett sådant namnbyte

 

bör genomföras.

 

 

 

 

Förslaget innebär att det finns behov av att göra en lång rad

 

följdändringar i andra författningar. Regeringen har för avsikt att

 

återkomma med förslag till sådana lagändringar i ett annat sammanhang.

 

Bestämmelse om grunddragen i domstolsorganisationen

 

I regeringsformen finns för närvarande inte någon reglering av

 

domstolsorganisationens grundläggande struktur. Det är endast de båda

 

högsta domstolarna som nämns särskilt. Detta skiljer sig från flera andra

 

länders grundlagar där även andra domstolar än de högsta uttryckligen

 

nämns.

 

 

 

 

 

Grundlagsutredningen föreslår att regeringsformen uttryckligen ska

 

nämna inte bara de högsta domstolarna utan även tingsrätter, länsrätter,

 

hovrätter och kammarrätter. Regeringsrättens ledamöter ifrågasätter om

 

detta verkligen behövs och framhåller att det kan vara oklokt att låsa

 

terminologin i regeringsformen.

 

 

Regeringen lämnade nyligen förslag till en reform av organisationen

 

för de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans, som bl.a.

 

innebär att första instans i de allmänna förvaltningsdomstolarna i

 

framtiden

ska

benämnas

förvaltningsrätt

(prop. 2008/09:165, bet.

122

 

 

 

 

 

2008/09:JuU23). Regeringen bedömer dock att det inom överskådlig tid inte kommer att bli aktuellt med sådana förändringar i domstolsorganisationen som förutsätter namnbyte. Regeringen anser vidare att Regeringsrättens ledamöters förslag att endast ange att det ska finnas allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar i första och andra instans inte skulle ge samma tydliga upplysning om domstolsorganisationen som Grundlagsutredningens förslag.

Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag, med den ändringen att första instans i de allmänna förvaltningsdomstolarna benämns förvaltningsrätt, bör genomföras.

Instansordningen i de allmänna domstolsslagen

Av den nuvarande regleringen framgår uttryckligen att Högsta domstolen och Regeringsrätten är högsta instans inom sina respektive domstolsslag. Utredningen föreslår att det i den nya bestämmelsen om domstolarna i 11 kap. 1 § RF bör slås fast att Högsta domstolen och Regeringsrätten dömer i sista instans. Regeringsrättens ledamöter ifrågasätter behovet av en sådan bestämmelse, särskilt om domstolen i framtiden kommer att benämnas på ett sådant sätt att det redan av namnet framgår att den är en av de högsta domstolarna. Ledamöterna pekar också på att det finns andra domstolar som dömer i sista instans, bl.a. Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen. Liknande synpunkter förs även fram av

Kammarrätten i Stockholm.

Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att en bestämmelse som enbart pekar ut de båda högsta domstolarna som sista instans skulle vara missvisande. Regeringsrättens ledamöter menar att det i stället kan anges att de båda domstolarna är ”högsta” instans. En sådan bestämmelse framstår dock som överflödig eftersom Regeringsrätten föreslås benämnas Högsta förvaltningsdomstolen. Instansordningen i de allmänna domstolsslagen framgår även av hur bestämmelsen har disponerats när det gäller uppräkningen av domstolarna. Mot denna bakgrund är det regeringens bedömning att utredningens förslag att i regeringsformen ange att de båda högsta domstolarna dömer i sista instans inte bör genomföras.

I 11 kap. 1 § första stycket RF föreskrivs bl.a. att rätten att få ett mål prövat i Högsta domstolen och Regeringsrätten kan begränsas genom lag. Av förarbetena framgår att stadgandet avsett att öppna för en möjlighet för lagstiftaren att göra undantag från instansordningen med de högsta domstolarna som sista instans (SOU 1972:15 s. 193). Departementschefen ansåg att bestämmelsen var nödvändig för att kunna behålla en ordning enligt vilken överklagande till Högsta domstolen och Regeringsrätten inte alls fick ske i vissa mål och att prövningen av dessa domstolar i övriga mål i stor utsträckning kunde erhållas endast under förutsättning att prövningstillstånd meddelats (prop. 1973:90 s. 381). Grundlagsutredningen föreslår att bestämmelsen behålls utan att någon ändring i sak är avsedd. Svea hovrätt anser – med hänsyn till att även övriga allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar räknas upp – att det finns risk för att bestämmelsen kan tolkas motsatsvis så att den innebär ett hinder mot att i lag uppställa krav på prövningstillstånd i

Prop. 2009/10:80

123

hovrätt och kammarrätt. Regeringen delar Svea hovrätts uppfattning och Prop. 2009/10:80 anser att det i bestämmelsen bör föreskrivas att rätten att få ett mål prövat

kan begränsas genom lag både när det gäller de högsta instanserna och när det gäller kammarrätt och hovrätt.

8.1.3Regleringen om förvaltningen

Regeringens förslag: Det nya kapitlet om förvaltningen ges ett innehåll som motsvarar de bestämmelser om förvaltningen som för närvarande finns i 11 kap. regeringsformen. Utformningen av bestämmelserna om den grundläggande statliga förvaltningsorganisationen under regeringen och om överlåtelse av förvaltningsuppgift förenklas.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslagen utan

erinran. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet tillstyrker att endast Justitiekanslern (JK) nämns särskilt av de myndigheter som lyder under regeringen. Fakultetsnämnden anser emellertid att detta understryker behovet av att i lagstiftningsform beskriva huvuddragen i den statliga förvaltningens organisation samt att grundläggande bestämmelser om förvaltningens förhållande till regeringen och principer för förvaltningens organisation borde finnas i regeringsformen. I vart fall borde regeringsformen enligt fakultetsnämnden föreskriva ett krav på lagform för viss reglering som rör förvaltningen. Svenskt Näringsliv framför att bestämmelserna i regeringsformen inte ger någon bild av förvaltningens organisation eller faktiska betydelse i statslivet.

Skälen för regeringens förslag: Regeringsformen drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen. Av 1 kap. 1 § första stycket RF följer att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. I 1 kap. 4 § första stycket RF anges att riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Av 1 kap. 6 § RF framgår att det är regeringen som styr riket och att regeringen är ansvarig inför riksdagen och av 1 kap. 8 § RF att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen, om de inte är myndigheter under riksdagen.

De tidigare grundlagarna, ända från 1634 års regeringsform och framåt, reglerade ingående de centrala statsmyndigheternas ställning och uppgifter. I förarbetena till den nu gällande regeringsformen berördes frågan om regleringens detaljeringsgrad. Departementschefen uttalade att det inte kunde komma i fråga att i grundlag ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen. Med den snabba utveckling som samhället befann sig i skulle det enligt departementschefen nämligen vara opraktiskt att närmare reglera förvaltningsorganisationen i grundlag (prop. 1973:90 s. 396). I linje härmed föreslår Grundlagsutredningen bl.a. ytterligare förenklingar av beskrivningen av den statliga förvaltningsorganisationen.

124

Regeringen delar utredningens uppfattning att en alltför detaljerad Prop. 2009/10:80 reglering riskerar att bli inaktuell och lägga hinder i vägen för en

dynamisk samhällsutveckling. Liksom utredningen anser regeringen därför att det inte finns anledning att i grundlag låsa fast hur de olika myndigheterna inom den statliga förvaltningen ska benämnas. När det däremot gäller JK talar de särskilda uppgifter som myndigheten har, bl.a. dess uppgifter på det grundlagsreglerade tryck- och yttrande- frihetsområdet, för att JK särskilt bör omnämnas i regeringsformen även om beskrivningen i grundlagen av förvaltningen i övrigt förenklas. Vid sidan av JK bör endast begreppet statlig förvaltningsmyndighet användas.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet menar att utredningens förslag till förenklingar i regeringsformen bl.a. leder till ett ökat behov av att i lagform slå fast huvuddragen i den statliga förvaltningens organisation och att det i regeringsformen borde fastställas ett krav på lagform för de viktigaste principiella frågorna om organisationen, myndigheternas ledning, vissa anställningsförhållanden och de allmänna standardkraven på god förvaltning. Regeringen anser emellertid att de ändringar som föreslås inte är så genomgripande att de skapar ett behov av att i lag närmare reglera de frågor som fakultetsnämnden berör.

Grundlagsutredningen föreslår vidare att de nuvarande bestämmelserna i 11 kap. 6 § andra och tredje styckena RF om överlämnande av förvaltningsuppgift till kommuner och andra offentliga eller privata organ redaktionellt ska förenklas. Ändringen är dock inte avsedd att medföra någon ändring i sak. Regeringen ansluter sig till utredningens bedömning i denna del.

Förutom bestämmelserna i 11 kap. 6 § RF om den statliga förvaltningsorganisationen och om överlämnande av förvaltningsuppgift bör ett nytt särskilt kapitel om förvaltningen även innehålla bestämmelser om den statliga förvaltningens lydnadsplikt och dess självständighet, som för närvarande finns i 11 kap. 6 § första stycket och 7 §§ RF. Vidare hör den del av bestämmelsen i 11 kap. 8 § RF som rör förbud för riksdagen att fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen också hemma i ett nytt kapitel om förvaltningen. Bestämmelserna i 11 kap. 9 och 10 §§ RF om tillsättning av statliga anställningar och krav på lagform i fråga om regleringen av grundläggande bestämmelser som rör statstjänstemännens rättsställning bör också finnas i det nya kapitlet om förvaltningen. Bestämmelsernas innehåll bör dock anpassas till förslagen som lämnas i avsnitt 11.4 i fråga om medborgarskapskrav vid vissa statliga anställningar och uppdrag.

De nuvarande bestämmelserna i 11 kap. 12 och 13 §§ RF om regeringens dispensmakt och dess möjligheter att genom nåd efterge eller mildra brottspåföljd m.m. hör också hemma i ett nytt kapitel om förvaltningen. Detsamma gäller den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF om lagprövning i förvaltningens rättstillämpande verksamhet.

125

8.2Regleringen av domstolarnas oberoende

8.2.1Utgångspunkter

I 1 kap. 8 § RF slås fast att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Domstolarna har genom sina rättskipande uppgifter en viktig roll i vårt samhälle. Domstolarnas roll innefattar dock betydligt mer än att lösa tvister och pröva brottmål. Domstolarna ska värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter bl.a. genom uppgiften att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Av regeringsformen följer vidare att domstolarna utövar normkontroll enligt principen om lagprövning. Domstolarna har också rättsskapande uppgifter exempelvis genom de högsta domstolarnas roll som prejudikatinstanser. Sveriges medlemskap i EU och de förpliktelser som följer av bl.a. Europakonventionen har ytterligare tydliggjort domstolarnas roll i samhället och deras betydelse som garanter för medborgarnas rättigheter.

Kravet på oberoende och opartiska domstolar har ställts upp till skydd för den enskilde medborgaren. Ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i vårt demokratiska samhälle. Det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och att det inte finns någon risk för politisk påverkan. En grundlag bör innehålla sådana regler om domstolarna att deras oberoende och opartiskhet garanteras.

Regeringsformen innehåller ett antal bestämmelser som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. Den i sammanhanget mest centrala bestämmelsen framgår av 11 kap. 2 § RF, som stadgar att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Bestämmelsen ger uttryck för den centrala principen om domstolarnas självständighet i dömandet. Principen innebär att domstolarna i sitt dömande bara har att rätta sig efter rättsregler och inte får ta emot direktiv om hur de ska döma i ett enskilt fall. I förarbetena till regeringsformen uttalas att den kanske viktigaste garantin för att domstolarna och förvaltningsmyndigheterna ska fullgöra sina uppgifter på ett för den enskildes rättstrygghet tillfredsställande sätt ligger i att de i grundlag tillförsäkrats självständighet i sin rättstillämpande verksamhet (SOU 1972:15 s. 196).

Ytterligare en princip av stor betydelse för domstolarnas självständighet i den dömande verksamheten utgör principen om maktutövningens lagbundenhet. Principen kommer till uttryck i 1 kap. 1 § tredje stycket RF, som stadgar att all offentlig makt utövas under lagarna. Lagbundenheten innebär att alla samhällsorgan, även domstolar, är underkastade rättsordningens regler. Lagbundenheten innebär också att domstolarna inte är bundna av allmänna föreskrifter som en myndighet meddelar till ledning för domstolarnas handlande, om myndigheten saknar rättsligt stöd för att meddela föreskrifterna (prop. 1973:90 s. 383).

I de inledande paragraferna i 11 kap. RF finns även andra bestämmel- ser till skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Det finns bl.a.

Prop. 2009/10:80

126

vissa bestämmelser om de båda högsta domstolarna samt krav på lagform Prop. 2009/10:80 för inrättande av andra domstolar. Det anges även att det vid en domstol

normalt ska finnas ordinarie domare (11 kap. 1 § RF). En särskild rätts- säkerhetsgaranti anses vidare ligga i kravet på att domare när de väl utnämnts ska vara skyddade mot att skiljas från anställningen i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det (11 kap. 5 § RF). I 12 kap. 8 § RF finns vidare särskilda regler för åtal mot ledamöterna i de två högsta domstolarna för brott i utövningen av anställningen, liksom för skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersök- ning.

Kravet på ett oberoende domstolsväsende kommer till uttryck också i för Sverige folkrättsligt bindande internationella överenskommelser. Enligt artikel 6 i Europakonventionen, som sedan 1995 gäller som svensk lag, har var och en rätt att få en fråga som rör enskilds civila rättigheter eller skyldigheter eller åtal för brott prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Med oavhängig menas i Europadomstolens praxis en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Kravet på opartiskhet innebär enligt Europadomstolen inte bara att domarna ska vara subjektivt opartiska. Det krävs även att det för en objektiv iakttagare inte finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida (se närmare avsnitt 9.3).

Liknande bestämmelser som de i artikel 6 i Europakonventionen finns även i artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948 och artikel 14 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från 1966. Den senare är folkrättsligt bindande för Sverige. Bestämmelser om rättsväsendets och domarnas oberoende förekommer även i ett antal icke rättsligt bindande internationella dokument (jfr SOU 2008:125 s. 311 f.).

De bestämmelser som för närvarande finns i regeringsformen ger i allt väsentligt det skydd för domstolarnas oberoende som bör uppställas på grundlagsnivå. I några avseenden finns det dock skäl att göra vissa ändringar i regleringen. Det gäller t.ex. i fråga om förfarandet vid utnämning av ordinarie domare och behandlingen av frågor om avskedande och disciplinansvar.

8.2.2Domstolarnas självständighet

Regeringens förslag: En bestämmelse införs som innebär att ingen annan myndighet än domstol får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan domare. Vidare avskaffas rätten för riksdagens ombudsmän och justitiekanslern att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar.

Grundlagsutredningens förslag: Utredningen föreslår att varje

 

domstol själv ska bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan

 

enskilda domare. I övrigt överensstämmer förslaget med regeringens.

 

Remissinstanserna: Förslaget att införa en bestämmelse av innebörd

 

att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas

 

inom domstolen lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av de

 

remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del tillstyrks förslaget av

127

bl.a. Svea hovrätt, Regeringsrättens ledamöter och Domstolsverket. Prop. 2009/10:80

Sveriges domareförbund avstyrker att den föreslagna ordalydelsen läggs till grund för lagstiftning och anser att det bör övervägas på vilket sätt de enskilda domarnas självständighet kan garanteras.

Förslaget att avskaffa rätten för justitiekanslern och justitieombudsmännen att närvara vid en domstols eller en förvaltningsmyndighets överläggningar i ett enskilt ärende lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del tillstyrks förslaget av bl.a. Högsta domstolens ledamöter, Regeringsrättens ledamöter, Domstolsverket och Justitiekanslern (JK). Riksdagens ombudsmän (JO) anser att det finns en risk att ändringen kan uppfattas som en försvagning av JO:s ställning. Eftersom den gällande ordningen enligt JO:s mening är diskutabel från principiella utgångspunkter motsätter sig emellertid inte JO förslaget.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet framhåller att den kontrollmöjlighet som JO:s rätt att närvara vid överläggningar innebär skulle kunna utgöra ett medel att stärka domstolarna.

Några remissinstanser, bl.a. Regeringsrättens ledamöter och Kammarrätten i Stockholm, menar att det kan finnas anledning att ytterligare överväga omfattningen av och innehållet i den granskning som ska kunna utövas av JO och JK när det gäller enskilda mål och ärenden.

Skälen för regeringens förslag

Fördelningen av dömande uppgifter i det enskilda fallet

Utredningen föreslår att det i regeringsformen införs en bestämmelse med innehåll att varje domstol själv bestämmer hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Med förslaget vill utredningen föra upp en förordningsföreskrift på grundlagsnivå och ge den en generell utformning. Den aktuella föreskriften stadgar att Domstolsverket inte får föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende ska tilldelas en viss domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Som Domstolsverket påpekar har denna föreskrift upphört att gälla. Sveriges domareförbund anser att bestämmelsen ger domstolschefen bestämmanderätt över hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Domareförbundet anser därför att förslaget leder till en försvagning av de enskilda domarnas ställning och därmed i realiteten även en försvagning av domstolarnas självständighet.

Regeringen konstaterar att utredningens förslag syftar till att på grund- lagsnivå lägga fast ett förbud för andra organ än domstolarna själva att bestämma hur dömande uppgifter i enskilda fall ska fördelas mellan domare. Som Sveriges domareförbund pekar på ger dock den föreslagna bestämmelsens utformning intryck av att fördelningen av mål och ären- den uteslutande ska avgöras av domstolschefen i administrativ ordning. Därigenom skapas ett utrymme för domstolschefen att besluta om fördel- ningen av mål och ärenden utifrån kriterier som kan ifrågasättas från ett

rättssäkerhetsperspektiv. Vidare innebär utredningens förslag ett hinder

128

mot att i lag eller andra föreskrifter införa generella regler om fördelning Prop. 2009/10:80 av mål och ärenden i domstol. En sådan konsekvens har emellertid inte

åsyftats (jfr SOU 2008:125 s. 315). Mot denna bakgrund föreslår reger- ingen att bestämmelsen ges en något annan utformning. I enlighet med utredningens uttalade syfte med bestämmelsen bör den ges en lydelse som innebär att vare sig regeringen eller någon förvaltningsmyndighet får bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Detta innebär att domstolarna vid fördelningen av mål och ären- den bara har att rätta sig efter rättsregler i lag och inte får ta emot direktiv om hur fördelningen ska ske i ett särskilt fall.

JK:s och JO:s tillsyn över domstolarna

Domstolarnas självständighet har inte hindrat att det ansetts befogat med någon form av kontroll av och tillsyn över domstolsväsendet. Kontrollen utförs sedan 1809 av JO och JK. Tillsynen är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i döman- det. Frågan om kontrollens förhållande till domstolarnas självständighet har varit föremål för tidigare överväganden, bl.a. av 1993 års domarut- redning (SOU 1994:99).

Svea hovrätt och Domstolsverket anser att det finns anledning att ytter- ligare överväga omfattningen av och innehållet i den granskning som ska kunna utövas av JO och JK när det gäller enskilda mål och ärenden. Några remissinstanser ifrågasätter särskilt den tillsynsroll som JK har i förhållande till domstolarna. Regeringsrättens ledamöter framhåller att det från principiell synpunkt, med hänsyn till JK:s starka koppling till den verkställande makten, kan ifrågasättas att JK har i uppgift att utöva tillsyn över domstolarna. Liknande synpunkter framför även Kammar- rätten i Stockholm. Regeringen har förståelse för uppfattningen att gällande ordning för tillsynen över domstolarna i viss mån kan ifråga- sättas från principiella utgångspunkter. Denna ordning har emellertid fungerat väl och enligt regeringens mening saknas det för närvarande skäl att överväga några mer övergripande förändringar av JO:s och JK:s tillsynsroll i förhållande till domstolarna. I likhet med Grundlagsutred- ningen anser regeringen dock att en mindre men principiellt viktig, för- ändring av JO:s och JK:s tillsyn bör göras.

Bestämmelserna om JO:s och JK:s rätt att närvara vid domstolars och förvaltningsmyndigheters överläggningar är på principiella grunder dis- kutabla. De torde inte heller ha tillämpats under senare år. Liksom utred- ningen anser regeringen därför att JO:s och JK:s rätt att närvara vid överläggningar bör tas bort. Förslaget medför ändringar i 12 kap. 6 § RF och lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn.

8.2.3Behörighetsreglerna i de högsta domstolarna ändras

Regeringens förslag: Behörighetsreglerna för domare i de högsta domstolarna ändras så den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i båda de högsta domstolarna.

129

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Prop. 2009/10:80

Remissinstanserna: Förslaget lämnas utan erinran av de flesta

 

remissinstanser. Av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del

 

tillstyrks förslaget av bl.a. Högsta domstolens ledamöter, Göteborgs

 

tingsrätt, Regeringsrättens ledamöter, Domstolsverket och Sveriges

 

advokatsamfund.

 

Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 1 § första stycket RF

 

får endast den som är eller har varit ordinarie domare i Högsta domstolen

 

eller Regeringsrätten tjänstgöra i respektive domstol. Det är hänsynen till

 

domstolarnas självständiga ställning som har motiverat denna begräns-

 

ning. Det finns ingen anledning att ifrågasätta kravet att endast ordinarie

 

domare ska kunna tjänstgöra i de högsta domstolarna. Det finns dock

 

situationer i vilka en samverkan mellan de båda högsta domstolarna

 

genom växelvis tjänstgöring skulle kunna vara av stort värde. Så kan

 

vara fallet exempelvis vid handläggningen i den ena domstolen av vissa

 

typer av mål som fordrar särskilda kunskaper inom ett visst ämnesom-

 

råde som någon ledamot i den andra domstolen har. Regeringen instäm-

 

mer i utredningens bedömning att det under alla förhållanden inte fram-

 

står som motiverat att i grundlag uppställa hinder mot en sådan samver-

 

kan. Regleringen bör i stället möjliggöra en något mer flexibel ordning.

 

Behörighetskravet för tjänstgöring i de högsta domstolarna bör som

 

utredningen föreslår formuleras så att endast den som är eller har varit

 

ordinarie domare i någon av domstolarna får tjänstgöra som ledamot i

 

domstolarna. Förslagen i denna del torde föranleda behov av följdänd-

 

ringar i lag. Regeringen avser att överväga detta i annat sammanhang.

 

8.3Utnämning av ordinarie domare

8.3.1Uppgiften att utnämna ordinarie domare

Regeringens förslag: Uppgiften att utnämna ordinarie domare ska även i fortsättningen ankomma på regeringen. Uppgiften ska inte kunna delegeras.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inte någon

 

erinran mot förslaget. Förslaget tillstyrks av bl.a. Högsta domstolens

 

ledamöter, Svea hovrätt, Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i

 

Stockholm, Justitiekanslern och Domarnämnden.

 

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning är det

 

regeringen som tillsätter anställningar som ordinarie domare (11 kap. 9 §

 

första stycket RF). Utredningen har övervägt olika alternativ till gällande

 

ordning, innefattande bl.a. en överflyttning av utnämningsmakten till

 

riksdagen, domstolarna själva eller statschefen, men stannat vid att den

 

nuvarande ordningen bör behållas. Regeringen instämmer i utredningens

 

bedömning. Regeringen styr riket under konstitutionellt ansvar (1 kap.

 

6 § RF). I detta ligger, som en beståndsdel, att utnämna domare.

 

Regeringen delar vidare utredningens uppfattning att uppgiften att ut-

 

nämna ordinarie domare är av sådan konstitutionell vikt att det bör slås

 

fast i grundlag att uppgiften utövas endast av regeringen. Den nuvarande

130

 

möjligheten för regeringen att delegera utnämningen av ordinarie domare Prop. 2009/10:80 till någon annan myndighet bör således, som utredningen föreslår, av-

skaffas.

8.3.2Utnämningsförfarandet regleras i lag

Regeringens förslag: I regeringsformen slås fast att grunderna för utnämningsförfarandet ska regleras i lag.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har ingen erinran mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att det i regeringsformen bör tas in en bestämmelse som anger att grunderna för förfarandet vid utnämning av ordinarie domare meddelas i lag. Genom en föreskrift med krav på lagform markeras ut- nämningsförfarandets betydelse för domstolarnas oberoende på ett önsk- värt sätt.

8.3.3Ett gemensamt utnämningsförfarande för alla domaranställningar införs

Regeringens bedömning: Förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare ska vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämningsför- farandet måste också säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet.

Alla domarbefattningar bör ledigförklaras innan de tillsätts. Det särskilda kallelseförfarandet för de högre anställningarna som domare bör avskaffas.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig, däribland Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Länsrätten i Göteborg, Justitiekanslern, Sveriges advokatsamfund, Arbetsgivarverket, Sveriges Akademikers Centralorganisation och Jusek, är positiva till att kallelseförfarandet avskaffas.

Skälen för regeringens bedömning

Nuvarande ordning för utnämning av ordinarie domare

Inom ramen för den nuvarande ordningen för utnämning av ordinarie domare utnämns det stora flertalet – drygt 90 procent – efter ett ansök- ningsförfarande, där anställningarna ledigförklaras och intresserade ger in skriftliga ansökningar. Domarnämnden bereder ansökningarna och lämnar förslag till regeringen på vilka sökande som bör utnämnas.

131

De högsta domarbefattningarna ledigförklaras inte och behandlas inte Prop. 2009/10:80 heller av Domarnämnden. Dessa utnämns i stället direkt av regeringen

efter ett s.k. kallelseförfarande. Förfarandet är slutet. Sedan en tid har dock ett samrådsförfarande börjat tillämpas inom Regeringskansliet. Förfarandet innebär att regeringen när det gäller anställningar av detta slag samråder med en grupp personer bestående av pensionerade höga domare och representanter från andra juridiska verksamhetsgrenar. Det finns även en ordning, som grundas på konstitutionell praxis, vid utnäm- ningen av ledamöter till de två högsta domstolarna som innebär att regeringen informellt samråder med den berörda domstolen inför utnäm- ningsbeslutet. De anställningar som omfattas av kallelseförfarandet är bl.a. de som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresi- dent, hovrätts- och kammarrättslagman samt lagman vid de största tings- och länsrätterna.

Utgångspunkter för utnämningsförfarandet

Ett självständigt och oberoende domstolsväsende förutsätter ett utnäm- ningsförfarande som innebär att domarnas självständighet inte kan ifrågasättas. Domare ska inte bara vara självständiga utan ska också synas vara det. Domarnas självständiga ställning är alltså beroende av ett utnämningsförfarande som präglas av att det utesluter att ovidkommande hänsyn tas vid utnämningen.

Som framgår ovan utnämns det stora flertalet ordinarie domare efter ett ansökningsförfarande. Nuvarande reglering innebär att underlaget för regeringens beslut att utnämna en ordinarie domare i allt väsentligt är tillgängligt och kan granskas. Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att utnämning av ordinarie domare ska ske inom ramen för ett ansök- ningsförfarande. När det gäller förfarandet vid utnämning av de högsta domarna saknas motsvarande öppenhet. Kritik har riktats mot ordningen med kallelseförfarande främst på grund av bristen på öppenhet. Domarnas oberoende i förhållande till regeringen riskerar att kunna ifrågasättas när utnämningsförfarandet och beslutsunderlaget inte är föremål för insyn.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att redan misstanken om ett bristande oberoende är olycklig. För att domstolarna ska kunna fylla sin centrala samhällsfunktion måste medborgarna kunna känna förtroende för domstolarna. Mot denna bakgrund bör utnämningsför- farandet utformas så att det säkerställer att domarnas självständighet inte kan ifrågasättas. Ytterligare en utgångspunkt bör vara att utnämningsför- farandet inrättas på ett sådant sätt att det säkerställer en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet.

Kallelseförfarandet avskaffas

Ökade förutsättningar för att uppnå målsättningen att domarnas själv- ständighet inte ska kunna ifrågasättas skapas om det finns goda möjlig- heter till kontroll av hur regeringen utövar utnämningsmakten när det gäller ordinarie domare.

132

Allmänhetens förtroende för de högsta domarnas självständighet skulle Prop. 2009/10:80 sannolikt stärkas av en ökad insyn i utnämningsförfarandet när det gäller

de nuvarande kallelsebefattningarna. Regeringen anser, liksom Grund- lagsutredningen, att det är av stor vikt att det skapas möjligheter till bättre kontroll av att ovidkommande hänsyn inte tas vid utnämning av de högsta domarna. Insynskraven tillgodoses enligt regeringens mening bäst genom att samtliga ordinarie domaranställningar ledigförklaras och blir möjliga att söka för dem som är intresserade. Ett ansökningsförfarande kan även ha den fördelen att regeringen får kännedom om kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet utnämningsför- farande. Liksom utredningen anser regeringen att kallelseförfarandet bör avskaffas.

8.3.4Närmare om det framtida utnämningsförfarandet

Regeringens bedömning: Ärenden om utnämning av ordinarie domare bör beredas i en fristående nämnd. Av nämndens ledamöter bör en majo- ritet vara domare och representera de olika domstolsslagen. Två av leda- möterna bör vara representanter för allmänheten. Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd av ett kansli och bör bedriva ett aktivt eget rekryteringsarbete. Nämndens arbete bör syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Sökandens identitet bör inte omfattas av sekretess. Regeringen bör inte vara bunden av nämndens kandidatförslag men innan regeringen utnämner någon som inte omfattas av nämndens förslag bör utnämnings- ärendet återremitteras till nämnden.

Grundlagsutredningens förslag: Ärenden om utnämning av ordinarie

 

domare ska beredas i en förslagsnämnd bestående av nio ledamöter. Av

 

dessa ska sex vara domare och representera de olika domstolsslagen och

 

instanserna, en vara advokat och två representanter för allmänheten.

 

Domarna förordnas av regeringen efter att ha nominerats av respektive

 

domstolskategori. Förslaget överensstämmer i övrigt med regeringens

 

bedömning.

 

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är positiva

 

till att samtliga ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i

 

en särskild nämnd som är fristående från regeringen. Flera remissinstan-

 

ser, däribland Svea hovrätt, Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i

 

Stockholm, Domarnämnden och Domstolsverket, ifrågasätter dock om

 

det finns skäl att avskaffa Domarnämnden. Några remissinstanser, bl.a.

 

Domarnämnden, Malmö tingsrätt och Juridiska fakultetsnämnden vid

 

Uppsala universitet, framför synpunkter på nämndens föreslagna

 

sammansättning. Svea hovrätt framhåller vikten av att det under bered-

 

ningen av anställningsärenden som avser ledamot i någon av de högsta

 

instanserna förs en dialog med den berörda högsta instansen. Flera

 

remissinstanser, däribland Högsta domstolens ledamöter, Hovrätten över

 

Skåne och Blekinge, Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i

 

Stockholm, Domarnämnden, Domstolsverket, Sveriges advokatsamfund

 

och Arbetsgivarverket, pekar på behovet av sekretess i vissa situationer

 

för att minska risken för en försvårad rekrytering. Regeringsrättens leda-

133

möter anser att denna ordning bör framgå av lagen. Några remissinstan- ser, däribland Göteborgs tingsrätt och Kammarrätten i Stockholm, fram- håller betydelsen av att regeringen inte är bunden av nämndens förslag men betonar samtidigt behovet av återremittering till nämnden om regeringen överväger att avvika från kandidatförslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Grundlagsutredningen föreslår en ny lag om utnämning av ordinarie domare. Regeringen avser att be- handla utredningens förslag i en proposition till riksdagen under våren 2010. Avsikten är att den nya lagen ska träda i kraft samtidigt som de nu föreslagna ändringarna i regeringsformen, dvs. den 1 januari 2011. Regeringen anser att det ändå finns skäl att redan här ange några ut- gångspunkter för det fortsatta arbetet.

Som framgår av avsnitt 8.3.3 bör det framtida förfarandet vid utnäm- ning av ordinarie domare vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämnings- förfarandet bör också säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet. Det förändringsarbete som har bedrivits för att förbättra domarrekryteringen bör också beaktas vid utformningen av det framtida utnämningsförfarandet (jfr bl.a. prop. 2007/08:113).

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att ärenden om ut- nämning av ordinarie domare bör beredas i en från regeringen fristående nämnd. Nämndens sammansättning bör vara sådan att dess ledamöter representerar en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska områ- det. Med utgångspunkt i Europarådets rekommendation om domares självständighet gör regeringen i likhet med utredningen bedömningen att en majoritet av nämndens ledamöter bör vara domare och utgöra repre- sentanter för olika domstolsslag. I syfte att öka insynen i utnämningspro- cessen och bidra till att öka allmänhetens förtroende för förfarandet ansluter sig regeringen även till utredningens uppfattning att två av nämndens ledamöter bör vara representanter för allmänheten.

Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd genom ett kansli som bereder och föredrar ärendena inför nämnden. Nämnden bör även bedriva ett aktivt rekryteringsarbete.

Regeringen utövar utnämningsmakten under konstitutionellt ansvar. För att utnämningsmakten ska vara reell bör regeringen inte kunna lämna i från sig beslutanderätten i ett utnämningsärende, dvs. regeringen bör inte vara bunden av det förslag som nämnden lämnar. Som Grundlagsut- redningen konstaterar bör det alltså stå regeringen fritt att utnämna någon annan sökande till den aktuella anställningen eller någon som har anmält sitt generella intresse. Innan regeringen utnämner någon annan kandidat bör ärendet dock alltid återremitteras till nämnden för yttrande. Efter återremitteringen ska regeringen kunna utnämna den kandidat den anser bäst lämpad.

Nämndens arbete bör alltså syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Hur arbetet bör bedrivas och hur förslagen till regeringen bör utformas bör övervägas närmare. En särskild fråga i det sammanhanget är om de sökandes identitet ska skyddas av sekretess.

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att ett ansökningsförfarande där uppgifter om de personer som söker en ledigförklarad anställning är offentliga. När det gäller de domaranställningar som inte omfattas av

Prop. 2009/10:80

134

kallelseförfarandet ställer sig regeringen bakom den uppfattning som Grundlagsutredningen och flera remissinstanser, däribland JO, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Justitiekanslern, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Arbetsdomstolen och Jusek, ger uttryck för, nämligen att argumenten för öppenhet och insyn väger över de farhågor som finns att ett offentligt rekryteringsförfarande riskerar att försvåra rekryteringen. De sökandes identitet bör därför inte skyddas av sekretess.

När det gäller de domaranställningar som nu omfattas av kallelseför- farandet framför flera remissinstanser att ett öppet ansökningsförfarande, där uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir offentliga, riskerar att leda till svårigheter vid rekryteringen. Högsta domstolens ledamöter menar att denna risk är särskilt stor när det gäller tjänster som domare i högsta instans. Enligt ledamöterna torde det på många håll allmänt sett uppfattas som känsligt att offentligt ge till känna ett önske- mål om att bli domare i t.ex. Högsta domstolen. I särskilt hög grad kan det enligt ledamöternas uppfattning förutses svårigheter för den som har en privat anställning eller en professur att öppet söka eller anmäla intresse för en anställning av sådant slag, men också den som exempelvis är lagman i en tingsrätt eller verkschef kan tänkas vara obenägen att göra detta. Även Regeringsrättens ledamöter pekar på att ett renodlat ansök- ningsförfarande som är offentligt i vart fall inledningsvis kan vara problematiskt bl.a. eftersom det inte är troligt att väl kvalificerade advokater och andra jurister från privat verksamhet skulle utnyttja möj- ligheten, dvs. just den kategori som anses komma i fråga allt för sällan och där ett aktivt rekryteringsarbete krävs. Regeringsrättens ledamöter anser att det bör övervägas att kombinera ansökningsförfarandet med en möjlighet till sekretess för personuppgifter i ansökningsärenden. Kammarrätten i Stockholm framför liknande synpunkter och menar att en förutsättning för att ansökningsförfarandet ska fungera är att de sökandes identitet kan skyddas av en sekretessbestämmelse med s.k. omvänt skaderekvisit. Kammarrätten menar också att regeringens hantering av anställningsärendena kommer att kunna kontrolleras i efterhand på ett rimligt sätt genom Konstitutionsutskottets granskning. Liknande syn- punkter framför även Göteborgs tingsrätt, som framhåller att det måste vara viktigare att rätt personer anställs som domare än att förfarandet är offentligt. Domarnämnden gör bedömningen att den öppenhet som präglar anställningsförfarandet vid statlig anställning inom överskådlig tid torde fortsätta att vara ett betydande hinder vid rekryteringen, särskilt när det gäller att locka kvalificerade sökande som är privat verksamma, samt att risken är stor att ett öppet ansöknings- och anställningsför- farande kan komma att försvåra rekryteringen också av personer som redan är verksamma inom rättsväsendet. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Stockholm, Domar- nämnden, Domstolsverket och Arbetsgivarverket, förordar att det införs en sekretessreglering liknande den som föreslås i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4). Liknande synpunkter framför även Sveriges advokatsamfund.

Farhågor av det slag som remissinstanserna ger uttryck för ska enligt regeringens mening inte förringas. I en kartläggning som har gjorts i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4) framgår bl.a. att en omständighet som skulle kunna medföra att

Prop. 2009/10:80

135

fler anmäler sitt intresse för anställning som myndighetschef är att deras Prop. 2009/10:80 identiteter inte avslöjas i rekryteringsförfarandet. Med anledning av för-

slagen i betänkandet har regeringen nyligen överlämnat en proposition till riksdagen med förslag att införa sekretess med ett s.k. omvänt skade- rekvisit i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltnings- myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (prop. 2009/10:56). Syftet med förslaget är att möjliggöra en ökning av andelen ansökningar från personer som kan bedömas väl kvalificerade för en anställning som myndighetschef.

Det kan också anmärkas att uppmärksamheten kring utnämningsfrågor under senare tid har ökat i medierna, vilket skulle kunna verka hämmande för den som är tveksam till att offentliggöra sin kandidatur till en hög domaranställning. Som Regeringsrättens ledamöter också påpekar har antalet advokater och andra från den privata sektorn samt personer med bakgrund i den akademiska världen endast i mycket liten omfattning sökt anställning som domare. Detta förhållande kan emellertid ha flera orsaker, där den offentlighet som gäller i förfarandet bara är en. Regeringen gör också, liksom Grundlagsutredningen, bedömningen att oviljan att ansöka om en anställning i ett offentligt förfarande delvis kan vara en attitydfråga. Ändrade värderingar hos en kommande generation jurister och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan som utred- ningen framhåller förväntas förändra sådana attityder.

Mot bakgrund av vad som anförs ovan och att regeringen inte ska vara bunden av nämndens förslag ställer sig regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, bakom Grundlagsutredningens förslag att de sökandes identitet inte behöver skyddas av sekretess.

8.4Prövning av frågor som rör ordinarie domares anställning, m.m.

8.4.1Ordinarie domare utom ledamöterna i de högsta domstolarna

Regeringens förslag: Ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen, avstängning och skyldig- het att genomgå läkarundersökning prövas. Även när det gäller frågor om disciplinansvar för ordinarie domare slås rätten till domstolsprövning fast i regeringsformen.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

 

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig,

 

däribland Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i Stockholm,

 

Justitiekanslern, Arbetsdomstolen och Domstolsverket, tillstyrker i allt

 

väsentligt förslaget. Kammarrätten i Stockholm anser dock att den ord-

 

ning som gäller för domarna i de två högsta instanserna i fråga om skyl-

 

dighet att genomgå läkarundersökning och skiljande från anställningen i

 

särskild ordning bör övervägas också för andra ordinarie domare.

 

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att förslaget

 

är acceptabelt men menar samtidigt att utredningen borde ha övervägt

 

möjligheten att ersätta Statens ansvarsnämnd med en domstol.

136

Skälen för regeringens förslag: I 11 kap. 5 § första stycket RF före- skrivs att en ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställ- ningen. I övrigt får en ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. I lagen (1994:260) om offentlig anställning finns vidare bl.a. bestämmelser om disciplinpåföljd (varning och löneav- drag) för en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Enligt lagen (1994:261) om fullmakts- anställning kan en ordinarie domare under vissa förhållanden stängas av från arbetet och åläggas att genomgå en läkarundersökning.

En garanti för självständigheten i dömandet är att ordinarie domare inte ska kunna skiljas från sin anställning i andra fall än då det föreligger befogad anledning till det. Det är också av stor betydelse att domarna inte heller på annat sätt kan utsättas för påtryckningar eller repressalier med koppling till anställningen. Frågor om domares disciplinansvar och skil- jande från anställningen är därför centrala för domstolarnas oberoende. Sådana frågor behandlas också i flera av de internationella dokument som rör domstolarnas oberoende, bl.a. FN:s grundprinciper för domstols- väsendets oberoende från 1985 och Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll från 1994. Gemensamt för dessa dokument är att de anger att prövningen av avskedande och av discipli- nära påföljder ska göras av domstol och av domare.

Den nuvarande ordningen innebär att Statens ansvarsnämnd prövar frågor om avskedande, avstängning, disciplinpåföljd och skyldighet att genomgå läkarundersökning för andra ordinarie domare än justitie- och regeringsråd. Någon bestämmelse som innebär att en ordinarie domare kan skiljas från sin anställning endast genom ett beslut av en domstol finns således inte i den nuvarande regleringen. Emellertid slås i 11 kap. 5 § andra stycket RF fast att en domare ska ha rätt att påkalla domstols- prövning av ett beslut om skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att genomgå läkarundersökning om beslutet fattats av annan myndighet än domstol. Motsvarande rätt föreligger enligt gällande ord- ning även när det gäller beslut om disciplinpåföljd men denna rätt till domstolsprövning är inte fastslagen i regeringsformen utan följer av lagen (1994:260) om offentlig anställning.

Den svenska ordningen, med en förvaltningsmyndighet som besluts- fattare i frågor som rör ordinarie domares anställningsskydd, är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. Grundlagsutredningen gör dock bedömningen att det inte finns anledning att ifrågasätta regleringen med Statens ansvarsnämnd som första instans i mål av aktuellt slag. Regeringen instämmer i denna bedömning. Ordningen har i praktiken fungerat väl och varit förenlig med de rättssäkerhetskrav som kan ställas på verksam- heten. Statens ansvarsnämnd har en sådan sammansättning att både den rättsliga kompetensen och allmänintresset får anses väl tillgodosedda för den prövning som det ankommer på nämnden att göra. Det finns således inte, som Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet hävdar, anledning att i detta sammanhang närmare överväga att helt ersätta pröv- ningen i nämnden med en prövning i domstol. Den gällande regleringen av rätten till domstolsprövning i situationer av aktuellt slag är emellertid

Prop. 2009/10:80

137

på principiella grunder inte invändningsfri. Regleringen innebär att Prop. 2009/10:80 domaren, om han eller hon är fackligt organiserad, har möjlighet att

genom sin fackliga organisation föra talan mot staten vid Arbetsdom- stolen. Om domaren inte är fackligt organiserad förs talan vid en tings- rätt, med möjlighet till överprövning av tingsrättens dom efter pröv- ningstillstånd i Arbetsdomstolen. Även om huvudregeln enligt 11 kap. 1 § tredje stycket RF är att det ska finnas ordinarie domare vid en domstol, får undantag från denna regel göras när det gäller domstolar som har inrättats för handläggningen av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, t.ex. Arbetsdomstolen. Från och med den 1 juli 2008 är visserligen ordförandena i Arbetsdomstolen anställda som ordi- narie domare, i stället för att som tidigare vara förordnade som ordförande tre år i taget. Det innebär att ordförandena i Arbetsdomstolen numera har samma anställningsvillkor som andra ordinarie domare. Regleringen i regeringsformen hindrar emellertid inte en ordning som innebär att en fråga om en ordinarie domare ska få ha kvar sin anställning slutligt kan komma att prövas av enbart icke ordinarie domare.

Frågor om ordinarie domares skiljande från anställningen och om disciplinansvar är direkt kopplade till skyddet mot ingrepp i domares oberoende och är av sådan konstitutionell betydelse att prövningen inte bör utföras enbart av domare som inte själva åtnjuter detta skydd. Vid en internationell jämförelse framstår denna ordning som i det närmaste unik (jfr SOU 2007:69 s. 22). Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att det i regeringsformen bör föreskrivas att ordinarie domare ska ingå i rätten när frågor om ordinarie domares skil- jande från anställningen, avstängning och åläggande att genomgå läkar- undersökning prövas.

Regeringen ansluter sig vidare till utredningens uppfattning att rätten till domstolsprövning bör slås fast i regeringsformen även när det gäller beslut om disciplinpåföljd för ordinarie domare. Det finns för närvarande inte skäl att närmare utreda en ändring av prövningen med den inriktning som Kammarrätten i Stockholm efterfrågar.

8.4.2Prövningen av frågor som rör anställningen för ledamöterna i de högsta domstolarna

Regeringens förslag: Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva frågor om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från anställ- ningen eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer delvis med

 

regeringens. Utredningens förslag innebär att även åtal mot ledamöter av

 

Högsta domstolen för brott i utövningen av anställningen ska prövas av

 

Högsta förvaltningsdomstolen.

 

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat

 

sig i denna del, däribland Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekans-

 

lern (JK), är positiva till förslaget. Några remissinstanser, däribland

 

Regeringsrättens ledamöter och Högsta domstolens ledamöter, är

 

kritiska och föreslår i stället en lösning som innebär att regeringsråd

 

förordnas att döma i Högsta domstolen i mål som rör de aktuella

138

frågorna. Svea hovrätt anser att det bör övervägas om inte ett särskilt organ i linje med den tidigare riksrätten bör inrättas för prövning av frå- gor om åtal mot justitieråd.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i 11 kap. 5 § första stycket RF om förutsättningarna för skiljande av ordinarie domare från anställningen är tillämplig även på domarna i de båda högsta dom- stolarna. Det straffrättsliga ansvaret för brott i utövningen av anställ- ningen liksom de arbetsrättsliga bestämmelserna i fullmaktslagen är också desamma för alla ordinarie domare. I motsats till andra ordinarie domare är justitieråd och regeringsråd emellertid inte underkastade det disciplinansvar som regleras i lagen om offentlig anställning. Dessutom följer av bestämmelserna i 12 kap. 8 § första stycket RF att åtal mot domare i de högsta domstolarna för brott som begåtts vid utövningen av anställningen uteslutande prövas av Högsta domstolen, inte av Statens ansvarsnämnd eller Arbetsdomstolen. Beslut om att väcka talan i dessa mål fattas av en justitieombudsman eller av justitiekanslern. Om en domare i någon av de högsta domstolarna i stället misstänks för ett brott begånget utom anställningen väcks talan i vanlig ordning i tingsrätten. Lagföring kan i sådana fall, på vanligt sätt, även ske utan domstolspröv- ning genom godkännande av ett strafföreläggande eller ett ordningsbots- föreläggande. Den domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret har ingen möjlighet att avgöra om domaren ska skiljas från anställningen. Den frågan prövas i stället av Högsta domstolen under förutsättning att justitiekanslern eller en justitieombudsman har väckt talan om det.

Det främsta syftet med specialregleringen i 12 kap. 8 § RF är att ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av frågor om ansvar för de högsta domarna när det gäller deras sätt att fullgöra domargärningen eller som angår deras ställning i domstolen (prop. 1973:90 s. 440). Ett ytterligare syfte är att se till att också dessa domare i sin yrkesutövning är underkastade en rättslig kontroll.

De skäl som motiverade att specialregleringen infördes är alltjämt bär- kraftiga. Regeringsformen bör således ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av de aktuella frågorna. Samtidigt är det av vikt att den ordning som ska tillämpas utformas på ett sätt som innebär att all- mänhetens förtroende för domstolarnas opartiskhet och för rättsväsendet i stort inte påverkas. Mot denna bakgrund kan den nuvarande ordningen inte anses helt invändningsfri. Som utredningen framhåller finns det en betydande risk för att systemet leder till att det uppstår misstankar om jäv om ledamöter av Högsta domstolen ska pröva frågor om åtal mot eller avskedande av en ledamot av samma domstol. Regeringen ansluter där- för sig till utredningens bedömning att det finns behov av en annan ordning för prövningen av dessa frågor.

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att det inte finns skäl att överväga en ordning med en ny specialdomstol, liknande den tidigare riksrätten, som förordas av Svea hovrätt.

Ett antal remissinstanser, bl.a. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter, ifrågasätter en ordning som innebär att åtal mot justitieråd för brott i utövningen av anställningen ska prövas av en allmän förvaltningsdomstol. För att undvika jävsproblematiken förordar dessa remissinstanser att bestämmelserna i stället tillämpas så att regeringsråd i dessa fall förordnas att tjänstgöra i Högsta domstolen.

Prop. 2009/10:80

139

Svea hovrätt menar att det med hänsyn till de rättsäkerhetskrav som måste uppställas kan ifrågasättas om straffrättsliga frågor ska under- ställas en domstol som inte är uppbyggd och rekryterad för att hantera ansvarsfrågor i brottmål.

Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att anta något annat än att åtal av justitiekanslern eller en justitieombudsman mot en ledamot av Högsta domstolen för brott i utövningen av anställningen kommer att bli utomordentligt ovanliga. Som Högsta domstolens leda- möter framhåller förekommer det dock i åtskilliga fall varje år att enskilda parter väcker åtal på grund av brott i anställningen mot de leda- möter i Högsta domstolen som har deltagit i ett avgörande som rört parterna. Sådana åtal ska avvisas (20 kap. 10 § rättegångsbalken). Det förekommer också att enskilda åtal kombineras med yrkanden om skadestånd på grund av påstått brott samt att även andra yrkanden, som Högsta domstolen kan pröva i sak, kompletterar åtalet, exempelvis yrkanden om resning eller åtal mot den tjänstgörande revisionssekre- teraren eller mot ledamöterna i de lägre domstolarna. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter framhåller att yrkandena i mål av detta slag, vid ett genomförande av utredningens förslag, ofta skulle behöva delas upp mellan de båda högsta domstolarna. Dessa remiss- instanser påpekar också att det skulle krävas en särskild reglering avse- ende prövningen av yrkanden som kan vara accessoriska till ett åtal, t.ex. enskilda anspråk.

Det förhållandet att de måltyper som enligt utredningens förslag bör överföras från Högsta domstolen till Högsta förvaltningsdomstolen inte har någon motsvarighet i de måltyper som den domstolen vanligtvis handlägger, utgör enligt regeringens mening inte något avgörande skäl mot att genomföra den föreslagna förändringen. De båda högsta dom- stolarna består av synnerligen kvalificerade jurister. Det torde finnas betydande kompetens bland regeringsråden även på straffrättens område. När det gäller frågor om skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning inrymmer prövningen vidare inslag som snarast är av förvaltningsrättslig karaktär. Emellertid talar starka princi- piella skäl mot en överföring av prövningen av straffrättsliga frågor till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen delar vidare ledamöternas i de båda högsta domstolarna uppfattning att den jävsproblematik som kan uppkomma i de aktuella fallen torde kunna få en tillfredsställande lös- ning om prövningen i Högsta domstolen i dessa fall kan ske av ledamöter i Högsta förvaltningsdomstolen som, i enlighet med den nyordning som regeringen föreslår i avsnitt 8.2.3, särskilt förordnats att handlägga målet i Högsta domstolen.

De skäl som gör sig gällande mot en överföring av prövningen av brottmål till Högsta förvaltningsdomstolen gör sig inte gällande med samma styrka i fråga om mål om skiljande av en ledamot av Högsta domstolen från anställningen eller mål som rör skyldighet för honom eller henne att genomgå läkarundersökning. Det kan även antas att denna typ av mål kan aktualiseras i något större utsträckning än mål om åtal för brott i anställningen. Mot den bakgrunden, och med beaktande av intresset att i möjligaste mån motverka risken för bristande förtroende för domstolarnas opartiskhet, delar regeringen utredningens bedömning att dessa typer av mål bör prövas korsvis av Högsta domstolen respektive

Prop. 2009/10:80

140

Högsta förvaltningsdomstolen i fråga om ledamöter i de båda dom- Prop. 2009/10:80 stolarna. Detta torde föranleda behov av följdändringar i lag. Regeringen

avser att överväga detta i annat sammanhang.

Vilka processregler som bör gälla vid Högsta förvaltningsdomstolens handläggning av mål om skiljande från anställningen m.m. kan behöva övervägas på nytt i ett senare sammanhang.

8.5Normkontrollen i framtiden

8.5.1Principiella utgångspunkter

Regeringens bedömning: Normkontrollsystemet bör även i fortsätt- ningen innehålla både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttran- den och efterhandsprövningen bör ske genom konkret normprövning av både domstolar och andra offentliga organ i samband med rättstillämp- ning i enskilda fall.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med

regeringens.

 

Remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i utredningens bedöm-

 

ning eller lämnar den utan erinran. Från några instanser, bl.a. Sveriges

 

advokatsamfund, framförs dock önskemål om en normkontroll som ut-

 

övas av en författningsdomstol.

 

Skälen för regeringens bedömning: Normprövning bygger på syn-

 

sättet att föreskrifter ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika

 

nivåer: grundlag, vanlig lag, förordning samt myndighetsföreskrifter och

 

kommunala föreskrifter. Prövningen går ut på att pröva en föreskrift på

 

lägre normhierarkisk nivå mot en föreskrift på högre nivå. Om en kon-

 

flikt mellan föreskrifterna föreligger har föreskriften på den högre nivån

 

företräde framför föreskriften på den lägre.

 

Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som

 

står i centrum i diskussionen om normprövning. Denna normprövning

 

benämns vanligen lagprövning eftersom den tar sikte på just lagars för-

 

enlighet med en överordnad norm. Begreppet lagprövning används

 

emellertid ofta även vid normprövning som av sker av föreskrifter på

 

andra nivåer i normhierarkin.

 

I en mera vidsträckt betydelse kan även kontroll av svenska före-

 

skrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av

 

begreppet normprövning. Det praktiskt sett viktigaste exemplet är

 

normers förenlighet med Europakonventionen, som har fått en särskild

 

grundlagsförankring genom 2 kap. 23 § RF. Stor betydelse har också EU-

 

rätten som anses ha principiellt företräde framför nationell rätt – också på

 

grundlagsnivå – även om den i formell mening inte ingår i den svenska

 

normhierarkin. EU-rätten anses nämligen vara en egen rättsordning som

 

hämtar sin rättsverkan ur det förhållandet att Sverige har överlåtit viss

 

normgivningsmakt till Europeiska unionen (prop. 1993/94:114 s. 27 och

 

prop. 2007/08:168 s. 74).

 

Ett system med normkontroll måste stöpas så att det passar inom ramen

 

för de grundläggande principerna för statsskicket, bl.a. principen om

141

 

folksuveränitet och principen om den offentliga maktutövningens lag- Prop. 2009/10:80 bundenhet. Enligt principen om folksuveränitet utgår all offentlig makt

från folket. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och par- lamentariskt statsstick och genom kommunal självstyrelse. Den rättsstat- liga principen om den offentliga maktutövningens lagbundenhet innebär bl.a. att lagen binder alla statliga organ, även riksdagen och regeringen, på samma sätt som den binder medborgarna i allmänhet. Den gäller i lika hög grad på det kommunala området. En konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med före- skrifter högre upp i normhierarkin. För riksdagens del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna.

Det nuvarande svenska normkontrollsystemet innefattar, när det gäller lagar, inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen utövas av Lagrådet genom dess granskning av lag- förslag (8 kap. 18 § RF). Efterhandsprövningen sker vid rättstillämp- ningen genom domstolars och förvaltningsmyndigheters lagprövning (11 kap. 14 § RF). När det gäller andra bindande föreskrifter än lagar sker normkontrollen endast genom efterhandsprövning.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att normkontroll- systemet även i framtiden bör ha inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör även i fortsättningen ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Vissa förändringar av regleringen av lagråds- granskningen bör dock övervägas för att stärka normkontrollen i fram- tiden. Regeringen återkommer i avsnitt 8.5.2 till på vilket sätt detta bör ske.

Även när det gäller efterhandsprövningen finns det skäl att överväga vissa förändringar av utformningen av den nuvarande regleringen. Enligt regeringens mening är emellertid den nuvarande ordningen, med lag- prövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ, väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagpröv- ningen åsyftar. Det finns därför inte skäl att, som bl.a. Sveriges advokatsamfund efterlyser, inrätta en författningsdomstol och koncen- trera normprövningen i efterhand till en sådan. Regeringen återkommer i avsnitt 8.5.3 till frågan på vilket sätt bestämmelserna om lagprövning bör förändras.

8.5.2Förhandskontroll genom Lagrådet

Regeringens förslag: I syfte att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning anges att yttrande från Lagrådet ska inhämtas rörande lagförslag inom Lagrådets granskningsområde.

Den nuvarande begränsningen, att Lagrådet behöver höras endast om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, tas bort.

Regeringens bedömning: Lagrådets organisation bör förstärkas för att ytterligare förbättra förutsättningarna för dess granskning. Detta bör övervägas i särskild ordning.

Grundlagsutredningens förslag och bedömning överensstämmer

 

med regeringens.

142

Remissinstanserna är i allt väsentligt positiva till de föreslagna för- stärkningarna av Lagrådets ställning. Förslaget tillstyrks av ett stort antal remissinstanser, däribland Svea hovrätt, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges advokatsamfund och Sveriges Akademi- kers Centralorganisation. Högsta domstolens ledamöter och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet är positiva till förslagen men anser att Lagrådets granskningsområde borde utvidgas ytterligare.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

En huvudregel om obligatorisk lagrådsgranskning

Den nuvarande ordningen för lagrådsgranskning av lagförslag innebär att det inte är obligatoriskt för regeringen eller ett riksdagsutskott att in- hämta Lagrådets yttrande över lagstiftning som rör de ämnen som omfattas av Lagrådets s.k. granskningsområde. Enligt huvudregeln bör Lagrådet höras över lagförslag inom granskningsområdet. Gransknings- området anges i 8 kap. 18 § andra stycket RF genom en konkret uppräk- ning av de typer av lagar som omfattas. Utredningen föreslår att det bör införas ett krav på att Lagrådet som regel ska höras över förslag till lag- stiftning som faller inom granskningsområdet. Som utredningen fram- håller torde den fakultativa regeln redan nu i praktiken tillämpas som en obligatorisk regel. Det kan därför inte förväntas att antalet gransknings- ärenden i Lagrådet kommer att öka nämnvärt om den nuvarande regeln, att yttrande av Lagrådet bör inhämtas, ändras så att det blir obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom granskningsom- rådet. En ändring av bestämmelsen på föreslaget sätt skulle dock att innebära en principiell och enligt regeringen önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning. Genom en sådan ändring betonas betydelsen av förhandsgranskningen bl.a. med avseende på lagförslagens grundlags- enlighet. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det bör föreskrivas att Lagrådets yttrande ska inhämtas i fråga om lagar som faller inom Lagrådets granskningsområde.

Det s.k. viktighetskriteriet tas bort

Av 8 kap. 18 § andra stycket RF följer att Lagrådets yttrande behöver inhämtas endast om en lag som faller inom granskningsområdet är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, det s.k. viktighetskriteriet. Av bestämmelsen framgår också att Lagrådets hörande inte är nödvändigt om det skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller om avsevärt men skulle uppkomma genom att lagstiftningsfrågan fördröjs. Grundlagsutredningen föreslår att det nämnda viktighetskriteriet ska tas bort. En sådan ändring torde med hänsyn till hur bestämmelsen i 8 kap. 18 § RF för närvarande tillämpas knappast innebära någon långtgående förändring av omfattningen av de lagförslag som remitteras till Lagrådet för yttrande. Den föreslagna ändringen innebär dock att vikten av Lag- rådets granskning markeras ytterligare. Enligt regeringens bedömning torde de undantagsmöjligheter som återstår – främst att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet – vara

Prop. 2009/10:80

143

tillräckliga för att säkerställa att Lagrådet inte hörs i onödan. Mot denna Prop. 2009/10:80 bakgrund delar regeringen Grundlagsutredningens uppfattning att viktig-

hetskriteriet bör tas bort.

Granskningsområdet

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte finns anled- ning att ändra de grundläggande och väl inarbetade strukturerna för Lag- rådets granskning av lagförslag. Det innebär bl.a. att området för gransk- ningen liksom för närvarande bör bestämmas av en konkret uppräkning av de typer av lagar som omfattas. Som framgår av avsnitt 11.1.4 föreslås dock att Lagrådets granskning ska utvidgas så att den även omfattar lagar som innebär åligganden för kommunerna.

Ett par remissinstanser anser att Lagrådets granskningsområde borde

 

sträckas ut till att omfatta också andra frågor än vad som följer av den

 

nuvarande ordningen och utredningens förslag. Juridiska fakultetsnämn-

 

den vid Uppsala universitet menar t.ex. att utredningen närmare borde ha

 

övervägt att utsträcka granskningsområdet till att omfatta ändringar i

 

regeringsformen. Fakultetsnämnden framhåller bl.a. att kraven på kvali-

 

ficerade juridiska bedömningar på senare tid har ökat på grund av den allt

 

mer komplexa rättsliga kontext som grundlagarn