Regeringens proposition 2009/10:245
| Folkbokföring av personer med anknytning till | Prop. |
| internationella organ | 2009/10:245 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 30 september 2010
Fredrik Reinfeldt
Mats Odell
(Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas förslag som innebär att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige och deras familjemedlemmar ska folkbokföras, om de anställda åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten. Det fåtal anställda och deras familjer, som har sådan omfattande rätt till immunitet och privilegier som tillkommer diplomatiska företrädare, ska alltjämt undantas från folkbokföring.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.
1
Innehållsförteckning
4.2Folkbokföring av personer med immunitet och
Prop. 2009/10:245
2
| 1 | Förslag till riksdagsbeslut | Prop. 2009/10:245 |
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481).
3
| 2 | Förslag till lag om ändring i | Prop. 2009/10:245 | |||||||||
| folkbokföringslagen (1991:481) | |||||||||||
| Härigenom föreskrivs att 5, 26 och 30 §§ folkbokföringslagen | |||||||||||
| (1991:481) ska ha följande lydelse. | |||||||||||
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | ||||||||||
| 5 § | |||||||||||
| Den som tillhör en främmande | Den som tillhör en främmande | ||||||||||
| makts | beskickning eller | lönade | makts | beskickning | eller lönade | ||||||
| konsulat eller dess betjäning eller | konsulat eller | dess | betjäning, | ||||||||
| som avses i 4 § lagen (1976:661) | folkbokförs endast om han eller hon | ||||||||||
| om immunitet och privilegier i vissa | är svensk medborgare eller, utan att | ||||||||||
| fall, folkbokförs endast om han är | vara svensk medborgare, var bosatt | ||||||||||
| svensk medborgare eller om han, | här när han eller hon kom att | ||||||||||
| utan att vara svensk medborgare, | tillhöra | beskickningen, | konsulatet | ||||||||
| var bosatt här när han kom att | eller dess betjäning. Detta gäller | ||||||||||
| tillhöra beskickningen, | konsulatet | även | en | sådan | persons | ||||||
| eller | organisationen | eller | dess | familjemedlem eller tjänare. | |||||||
| betjäning. Detta gäller även en | |||||||||||
| sådan | persons familjemedlem eller | ||||||||||
| tjänare. | Den som omfattas av 4 § lagen | ||||||||||
| (1976:661) | om | immunitet | och | ||||||||
| privilegier i vissa fall och har rätt | |||||||||||
| till | motsvarande | immunitet | och | ||||||||
| privilegier | som | en | diplomatisk | ||||||||
| företrädare | vid | en | främmande | ||||||||
| makts | beskickning, | folkbokförs | |||||||||
| endast om han eller hon är svensk | |||||||||||
| medborgare eller, utan att vara | |||||||||||
| svensk medborgare, var bosatt här | |||||||||||
| när han eller hon kom att tillhöra | |||||||||||
| det | internationella | organet. Detta | |||||||||
| gäller även en sådan persons | |||||||||||
| familjemedlem. | |||||||||||
Den som flyttat in från utlandet skall anmäla inflyttningen till Skatteverket eller Försäkringskassan. Detsamma gäller den som är registrerad som obefintlig och skall folkbokföras.
Anmälan skall även göras när ett barn skall folkbokföras här i landet
26 §1
Den som flyttat in från utlandet ska anmäla inflyttningen till Skatteverket eller Försäkringskassan. Detsamma gäller den som är registrerad som obefintlig och ska folkbokföras.
Anmälan ska även göras när ett barn ska folkbokföras här i landet
1 Senaste lydelse 2004:822.
4
enligt 3 § andra stycket.
Anmälningsskyldigheten enligt första stycket gäller inte en utländsk medborgare som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och som inte har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning.
30 §
För barn under 18 år ska anmälan enligt 25, 26 första eller andra stycket eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra sådan anmälan.
För barn under 18 år får ansökan enligt 16 § göras av endast en vårdnadshavare, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
Prop. 2009/10:245
5
| 3 | Ärendet och dess beredning | Prop. 2009/10:245 |
Genom beslut den 6 september 2007 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Utredningen tog sig namnet Folkbokföringsutredningen. I september 2009 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Folkbokföringen (SOU 2009:75), i vilket ett antal i direktiven (dir. 2007:123 och 2008:56) särskilt utpekade frågor redovisades tillsammans med resultatet av en allmän översyn av folkbokföringslagen. I ett avsnitt i betänkandet utreddes huruvida personer som omfattas av immunitet och privilegier skulle kunna folkbokföras. Den frågan behandlas separat i denna proposition.
En sammanfattning av betänkandet i denna del finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2009/5948).
Beredningsunderlaget har kompletterats genom en promemoria med utkast till lagrådsremiss. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remitterats till Förvaltningsrätten i Göteborg, Valmyndigheten, Migrationsverket, Försäkringskassan, Skatteverket, Pensionsmyndigheten, Sveriges Kommuner och Landsting, Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Internationella institutet för demokrati- och valstöd (IDEA), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO), Världssjöfartsuniversitetet (WMU) och Östersjöstaternas råd (CBSS). En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2009/5948).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 23 juni 2010 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4. Med anledning av Lagrådets synpunkter föreslås en ändring av 26 och 30 §§ folkbokföringslagen (1991:481).
4Hanteringen av personer med immunitet och privilegier i folkbokföringen
| Enligt 5 § folkbokföringslagen (1991:481) ska den som tillhör en | |
| främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning | |
| eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i | |
| vissa fall (immunitetslagen), folkbokföras endast om personen är svensk | |
| medborgare eller var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, | |
| konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. Bestämmelsen, såvitt | |
| avser utlänningar som tillhör främmande staters beskickningar och | 6 |
lönade konsulat, har gamla anor. Hänvisningen till 4 § immunitetslagen Prop. 2009/10:245 infördes dock först i samband med tillkomsten av den nu gällande folkbokföringslagen och innebar att den krets som undantas från
folkbokföring utvidgades till att även omfatta personer med anknytning till internationella organ (prop. 1990/91:153 s. 134 f.). Sveriges anslutning till EU har inte föranlett någon ändring av den undantagna kretsen. Den anställdes familjemedlemmar omfattas också av undantaget.
I 4 § immunitetslagen föreskrivs att de internationella organ och personer med anknytning till sådana organ, vilka anges i särskild bilaga till lagen, åtnjuter immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till Sverige. I dessa stadgor och avtal stipuleras vilka personer inom dessa organ som åtnjuter immunitet och privilegier och vad dessas immunitet och privilegier avser. De personer som innehar organens ledande funktioner, och deras familjemedlemmar, har som regel motsvarande immunitet och privilegier som tillerkänns diplomatiska företrädare enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (Wien den 18 april 1961, SÖ 1967:1). Den immunitet och de privilegier som övrig personal har begränsas helt till deras tjänsteutövning.
I 4 § immunitetslagen görs även en hänvisning till immunitet och privilegier som följer av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Av 1 § immunitetslagen följer att unionsrättsliga bestämmelser om immunitet och privilegier gäller före nationell lag. För personer anställda vid EU:s institutioner gäller protokollet den 8 april 1965 om Europeiska unionens immunitet och privilegier.
Personer som folkbokförs tilldelas personnummer. Sedan den 1 juli 2009 får även en person som omfattas av regler om immunitet och privilegier och som enligt 5 § folkbokföringslagen undantas från folkbokföring, tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och kan antas komma att tillbringa sin dygnsvila här under minst ett år.
4.1Personer som har immunitet och privilegier i Sverige
Ambassader och konsulat i Sverige omfattar omkring 3 500 personer inklusive familjemedlemmar och privattjänare. Härutöver är
Fyra
7
europaparlamentariker eller personer med andra uppdrag, exempelvis Prop. 2009/10:245 kommissionärer, flyttar från ett annat
Utöver myndigheter och institutioner med anknytning till EU finns det ett antal internationella organisationer med representation i Sverige. Av dessa har fyra sitt säte i landet, nämligen
Övriga organ med representation i Sverige är Förenta nationernas utvecklingsprogram (UNDP), Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar (UNHCR), Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), Förenta nationernas miljöprogram (UNEP) och Nordiska investeringsbanken (NIB).
Till de anställda vid dessa organ ska även räknas de familjemedlemmar som följer med till Sverige. Dessa har i normalfallet själva inte någon immunitet eller några privilegier. De undantas dock, tillsammans med de anställda vid organen, bl.a. från bestämmelser om begränsning av invandring och formaliteter för registrering av utlänningar. I de fall där organets chef eller biträdande chef har motsvarande immunitet som diplomatiska företrädare, omfattas däremot oftast medföljande familjemedlemmar av den immuniteten.
Sammantaget uppgår gruppen anställda vid internationella organ i Sverige och deras familjemedlemmar till omkring 640 personer. Av dessa är omkring 140 personer lokalanställda.
4.2Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier
Regeringens förslag: Undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) avseende personer anställda vid internationella organ begränsas, så att enbart de personer undantas som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som den som är diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. Det innebär att det stora flertalet personer som är anställda vid internationella organ och som åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten kommer att folkbokföras. Detsamma gäller dessa personers familjemedlemmar. Den nya krets personer som nu ska folkbokföras ska dock undantas från skyldigheten att själva anmäla inflyttning till Skatteverket.
Regeringens bedömning: Anställda vid beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat) bör alltjämt undantas från folkbokföring.
Utredningens bedömning: Utredningen har gjort bedömningen att det saknas skäl att ändra bestämmelserna om folkbokföring av personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
Remissinstanserna: Skatteverket har inte haft något att invända mot
utredningens slutsatser i denna del. Europeiska centrumet för
8
förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) har anfört att det Prop. 2009/10:245 förhållandet att de anställda vid centrumet och deras familjemedlemmar
undantas från folkbokföring får sådana negativa effekter för dem att det strider mot
Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) har efterlyst tydligare information avseende hanteringen av personalen vid internationella organisationer och deras familjemedlemmar såvitt gäller det svenska socialförsäkringssystemet. I övrigt har remissinstanserna inte lämnat några synpunkter på denna del av utredningens slutbetänkande.
Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss
överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Skatteverket har avstyrkt förslaget och förklarat att möjligheten för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall att få personnummer är en tillräckligt långtgående åtgärd i folkbokföringshänseende. I övrigt har samtliga remissinstanser som yttrat sig, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.
Skälen för regeringens förslag och bedömning
Tidigare lagändringar
De personer som omfattas av undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) vistas ofta i Sverige under flera år. Fram till den 1 juli 2009 kunde de enbart tilldelas ett s.k. samordningsnummer som identitetsbeteckning. Samordningsnummer tilldelas personer som inte är folkbokförda i landet, framför allt för att tillgodose myndigheters behov av en identitetsbeteckning även för dessa personer. Numren passar dock inte och är inte heller avsedda för personer som under en längre tid är bosatta i landet. Många av dem som har tilldelats samordningsnummer har också kritiserat systemet under åberopande av att stora praktiska vardagsproblem är förknippade med att ha dessa nummer. De har gett uttryck för att de upplevt att samhällets kunskap om och tilltro till samordningsnumren som identifikationsbegrepp är låg. I Värdlandsutredningens betänkande, Sverige som värdland för internationella organisationer (SOU 2006:26, kapitel 3), behandlas hur tjänstemän som arbetar vid internationella organisationer i Sverige har upplevt situationen.
9
| Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för | att | underlätta | det Prop. 2009/10:245 |
| praktiska livet för personer med immunitet och privilegier i det svenska | |||
| samhället. Samordningsnumrens dåliga genomslag | i | samhället | har |
föranlett en ändring i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret så att registret även får innehålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer, om det inte råder osäkerhet om personernas identitet (prop. 2007/08:58, bet. 2007/08:SkU26, rskr. 2007/08:163). Sedan den 1 juli 2009 får dessutom en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, och som enligt 5 § folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras, tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven på dygnsvila i 3 § första stycket folkbokföringslagen (prop. 2008/09:111, bet. 2008/09:SkU28, rskr. 2008/09:203).
Det går ännu inte att fullt ut överblicka effekterna av den senast genomförda ändringen varigenom personer med immunitet och privilegier kan tilldelas personnummer. De signaler som regeringen har fått tyder dock på att man upplever en viss förbättring i många vardagliga situationer. I vissa situationer har man dock upplevt det som att det förhållandet att de inte är folkbokförda gör att dessa personnummer inte har riktigt samma gångbarhet i samhället som en folkbokförd persons personnummer.
Anställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat)
Regleringen avseende beskickningsmedlemmar finns i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, Wien den 18 april 1961 (SÖ 1967:1). Regleringen avseende konsulatsmedlemmar finns i Wienkonventionen om konsulära förbindelser, Wien den 24 april 1963 (SÖ 1974:10‒12). Den gemensamma utgångspunkten är att de berörda personerna är utsända av sina hemländer och har kvar en sådan stark anknytning till dessa att de i folkrättslig mening inte anses vara stadigvarande bosatta i Sverige, trots att de i en mer allmän bemärkelse faktiskt bor här och kan göra det under flera år. Såvitt gäller diplomatiska företrädare är dessas immunitet och privilegier omfattande och gäller såväl i tjänsten som utanför denna, för att underlätta deras liv som utlänningar i Sverige. Dessa personer har så svag anknytning till det svenska samhället att det vore olämpligt att folkbokföra dem. Folkbokföring skulle också kunna anses strida mot allmänna internationella principer för hur diplomatiska företrädare ska hanteras av den mottagande staten.
Regeringen delar därför utredningens bedömning att reglerna om folkbokföring av anställda vid beskickningar och karriärkonsulat inte bör ändras. Dessa personer, liksom deras familjemedlemmar, bör alltså inte folkbokföras i andra fall än om de är svenska medborgare eller om de var bosatta här när de kom att tillträda sin tjänst vid beskickningen eller konsulatet. Möjligheten att tilldela diplomatiska företrädare personnummer trots att de inte folkbokförs, får anses vara en tillräckligt
10
långtgående åtgärd i folkbokföringshänseende för att underlätta dessa personers vardagliga liv i Sverige.
Anställda vid internationella organ
Beträffande anställda vid internationella organ är dock situationen till stor del annorlunda. Deras immunitet och privilegier är som regel av långt mer begränsad omfattning än den immunitet och de privilegier som diplomatiska företrädare och utsända konsuler åtnjuter.
Internationella organs immunitet och privilegier har utvecklats utifrån organens funktionalitet. Det innebär att ett internationellt organ inte tillerkänns längre gående immunitet och privilegier än vad som krävs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter. Tjänstemän och övriga anställda har därför inte någon immunitet och inga privilegier utöver vad som anses nödvändigt för att de oberoende ska kunna fullgöra sina uppgifter för organet.
På motsvarande sätt utgår principerna för immunitet och privilegier beträffande EU:s institutioner från institutionens funktionalitet. I ingressen till protokollet den 8 april 1965 om Europeiska unionens immunitet och privilegier (1965 års protokoll) anges att institutionerna ska åtnjuta sådan immunitet och sådana privilegier inom medlemsstaternas territorium som behövs för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Vad gäller tjänstemännens immunitet och privilegier anges i artikel 17 första stycket att privilegier, immunitet och lättnader endast ska beviljas unionens tjänstemän och övriga anställda om det ligger i unionens intresse.
I rättspraxis har bekräftats att de privilegier och den immunitet som införts genom 1965 års protokoll uteslutande beviljas tjänstemän och andra anställda i gemenskapernas/unionens intresse och syftar till att undvika att hinder uppstår för unionens verksamhet och självständighet (se
I allmänhet tilldelas immunitet och privilegier oberoende av den anställdes ställning inom organisationen. Avvikelser från denna princip har dock accepterats. Sålunda har ofta cheferna för de internationella eller mellanstatliga organisationerna och – i de fall det är fråga om större internationella organ – deras ställföreträdare beviljats immunitet och privilegier som jämställer dem med diplomatiska företrädare vid främmande staters beskickningar. Det innebär bl.a. att immuniteten mot rättsliga förfaranden för dessa personer omfattar inte enbart handlingar i tjänsten utan även en personlig immunitet.
Med undantag för dessa chefspersoner är den immunitet och de privilegier som de anställda vid internationella organ åtnjuter begränsad till deras tjänsteutövning vid det aktuella organet. De är inte utsända av sina hemländer och har inte heller på annat sätt kvar den starka anknytning till hemlandet som diplomatiska företrädare och utsända konsuler har. Tvärtom har de utanför sina tjänsteåligganden en stark
Prop. 2009/10:245
11
anknytning till Sverige och det svenska samhället. Det finns därför enligt Prop. 2009/10:245 regeringens mening anledning att överväga om det är möjligt att i folkbokföringssammanhang särskilja denna grupp från de diplomatiska
företrädarna.
Särskilt om unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ
Unionsmedborgare som har flyttat för att arbeta vid en
Bestämmelser som hindrar eller avskräcker unionsmedborgare från att lämna sina hemländer för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör hinder mot denna frihet, även om bestämmelserna tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet. Olika internationella organ, i synnerhet Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), har anfört att det förhållandet att personalen och deras familjemedlemmar undantas från folkbokföring medför sådana negativa effekter för dem att det strider mot
Regeringen delar Folkbokföringsutredningens bedömning att det inte kan anses strida mot rörlighetsdirektivet att folkbokföringen kan ligga till grund för rättigheter och skyldigheter under förutsättning att det är möjligt för någon som inte är folkbokförd att styrka sin rätt till en förmån på annat sätt än genom att vara folkbokförd. Detta ska dock kunna ske utan större besvär för den enskilde. Såvitt gäller rösträtten och valbarheten till kommunala beslutande församlingar för
folkbokföring.
12
| Sammanfattningsvis anser regeringen att skälen som talar för | att | Prop. 2009/10:245 | ||||
| anställda vid internationella organ bör folkbokföras särskilt gör sig | ||||||
| gällande såvitt avser unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. | ||||||
| Folkbokföringsutredningen, som inte har gjort någon åtskillnad mellan | ||||||
| diplomatiska företrädare och anställda vid internationella organ, har gjort | ||||||
| bedömningen att inte några av dessa personer bör anses bosatta i landet i | ||||||
| folkbokföringslagens mening, om registreringen av bosatta i Sverige ska | ||||||
| överensstämma med vad som tillämpas internationellt. Utredningen har | ||||||
| härvid dragit slutsatsen att Sverige inte ensidigt kan ålägga personer som | ||||||
| omfattas av immunitet och privilegier att anmäla sig för registrering i | ||||||
| folkbokföringen eftersom det skulle innebära ett hävande av den | ||||||
| enskildes immunitet. Beträffande anställda vid EU:s institutioner har | ||||||
| utredningen särskilt funnit att det strider mot 1965 års protokoll att kräva | ||||||
| att en person som är anställd vid en |
||||||
| befolkningsregister. Utredningen har heller inte ansett att det skulle vara | ||||||
| förenligt med 1965 års protokoll att införa ett frivilligt | ||||||
| folkbokföringsförfarande | för | och | deras | |||
| familjemedlemmar. Ett sådant förfarande skulle enligt utredningen | ||||||
| dessutom strida mot de grundläggande principerna för folkbokföringen. | ||||||
| Gemensamt för de flesta avtal och överenskommelser som ligger till | ||||||
| grund för internationella organs etablering i värdlandet är att de anställda | ||||||
| inte ska vara underkastade bestämmelser om invandringsbegränsning | ||||||
| eller om registrering av utlänningar. För unionsmedborgare anställda vid | ||||||
| EU:s institutioner uttrycks detta i artikel 11 (b) i 1965 års protokoll så att | ||||||
| de, inom varje medlemsstats territorium och oberoende av | ||||||
| statstillhörighet, tillsammans med sina äkta makar och av dem försörjda | ||||||
| familjemedlemmar, ska vara undantagna från bestämmelser om | ||||||
| begränsning av invandring och formaliteter för registrering av | ||||||
| utlänningar. Bestämmelsen har varit föremål för prövning i ett antal | ||||||
| domar från |
||||||
| I en dom från den 18 mars 1986 i mål nr 85/85 mellan kommissionen | ||||||
| och Konungariket Belgien prövades frågan om Belgien agerade i strid | ||||||
| mot artikel 12 (b) (numera artikel 11 (b)) i 1965 års protokoll genom att | ||||||
| på visst sätt beskatta anställda vid kommissionen för deras boende. | ||||||
| Personer som var registrerade i befolkningsregistret och därmed ansågs | ||||||
| permanent boende i Belgien behövde inte betala den aktuella | ||||||
| boendeskatten. De anställda vid kommissionen, som var undantagna från | ||||||
| krav på registrering i befolkningsregistret, var dock tvungna att betala | ||||||
| denna skatt. Domstolen konstaterade att det följer av artikel 12 (b) i 1965 | ||||||
| års protokoll att anställda vid gemenskapen undantas från all skyldighet | ||||||
| att registrera sig i befolkningsregistren i den medlemsstat där | ||||||
| institutionen är belägen. Denna tolkning, menade domstolen, stöds av | ||||||
| artikel 16 (numera artikel 15) i protokollet som stadgar att | ||||||
| medlemsstaternas regeringar regelbundet ska underrättas om de | ||||||
| anställdas namn och adress. Domstolen tillade att det är på det sättet som | ||||||
| myndigheterna i de länder där institutionerna är belägna informeras om | ||||||
| de anställdas adresser. Vidare konstaterade domstolen | att | |||||
| medlemsstaterna måste avhålla sig från sådana åtgärder som, i strid mot | ||||||
| artikel 12 (b), får den effekten att direkt eller indirekt tvinga anställda vid | ||||||
| EU:s institutioner att ansöka om registrering i befolkningsregistret. Som | ||||||
| exempel på ett indirekt | tvång | angavs att en |
får | 13 | ||
ofördelaktiga konsekvenser för dessa personer. Domstolen förklarade att Prop. 2009/10:245 Belgien, genom att på detta sätt beskatta de anställda vid EU:s
institutioner, infört ett indirekt tvång för dessa personer att registrera sig i befolkningsregistret och därför underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bl.a. artikel 12 (b) i 1965 års protokoll.
I en dom som Förstainstansrätten meddelade den 19 november 1992 i mål nr
Denna dom överprövades av
Ändrade regler om folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ
I likhet med Folkbokföringsutredningen konstaterar regeringen att
uppgifterna ska registreras i landets befolkningsregister. Institutionen
14
har, på grund av artikel 15 (f.d. artikel 16) i 1965 års protokoll, till och med en skyldighet att vidarebefordra sådana uppgifter till berörda myndigheter.
I motsats till Folkbokföringsutredningen gör därför regeringen den bedömningen att artikel 11 (b) i 1965 års protokoll inte hindrar att de anställda vid EU:s institutioner folkbokförs, så länge de inte åläggs att själva ansöka om folkbokföring. I enlighet med artikel 18 i 1965 års protokoll ska institutionerna vid tillämpningen av protokollet samarbeta med de berörda medlemsstaternas ansvariga myndigheter. I Sverige lämnar sålunda redan i dag institutionerna uppgifter om sina anställda och dessas adresser till Regeringskansliet, genom Protokollet vid Utrikesdepartementet. Mot bakgrund av den rättspraxis som redogjorts för ovan finns det inget som hindrar att Regeringskansliet vidarebefordrar dessa uppgifter till Skatteverket med en begäran om folkbokföring, på motsvarande sätt som i dag sker då personer som omfattas av immunitetslagen ska tilldelas samordningsnummer eller personnummer, 5 § andra stycket folkbokföringsförordningen (1991:749). Det är dock alltjämt Skatteverket som är den formella mottagaren av en anmälan om folkbokföring.
Skatteverket har förklarat att anmälan om invandring alltid bör lämnas vid ett personligt besök vid Skatteverkets kontor för att förhindra missförstånd på grund av språksvårigheter och för att minska risken för felaktig folkbokföring. Enligt regeringens mening får dock identiteten beträffande de personer som nu är aktuella att folkbokföra anses säkerställd genom de uppgifter om dessa som organen tillhandahåller Regeringskansliet. Det kan därför finnas skäl för Skatteverket att undanta dessa personer från krav på regelmässig inställelse.
Med en sådan lösning som nu övervägs kan folkbokföring av unionsmedborgare som arbetar vid internationella organ i Sverige inte anses stå i strid mot
Även för andra än unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ gör sig skälen för folkbokföring – deras begränsade immunitet och privilegier samt deras starka anknytning till det svenska samhället – starkt gällande. Några hinder mot att även dessa personer folkbokförs finns inte. Regeringen föreslår därför att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige ska folkbokföras, oavsett medborgarskap. En förutsättning för detta är att de allmänna förutsättningarna för folkbokföring är uppfyllda, dvs. att de har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven på dygnsvila i 3 §
Prop. 2009/10:245
15
folkbokföringslagen. Förslaget omfattar naturligtvis även de anställdas Prop. 2009/10:245 familjemedlemmar.
Det fåtal ledande personer vid organen som har lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare har, bör dock även i folkbokföringshänseende alltjämt jämställas med dessa och under samma villkor undantas från folkbokföring. I likhet med de diplomatiska företrädarna ska emellertid chefspersonerna vid de internationella organen folkbokföras om de är svenska medborgare eller om de var bosatta i Sverige vid tillträdandet av tjänsten vid organet.
Författningstekniskt bör förslaget genomföras genom en ändring i 5 § folkbokföringslagen så att den krets anställda vid internationella organ som i dag undantas från folkbokföring inskränks till att enbart omfatta de personer som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som den som är diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning.
Lagrådet har påpekat att det i 25 och 26 §§ folkbokföringslagen finns regler om att den som flyttat inom landet respektive flyttat in från utlandet är skyldig att själv anmäla inflyttningen och att denna anmälningsskyldighet är straffsanktionerad i 43 §. Lagrådet har mot bakgrund av
Vad gäller anmälningsskyldigheten vid flyttning inom landet gör dock regeringen en annan bedömning än Lagrådet. 1965 års protokoll, såvitt nu är i fråga, tar enbart sikte på bestämmelser som begränsar de berörda personernas inflyttning till landet och formaliteter för registrering av utlänningar. Enligt regeringens mening innebär det att den anmälningsskyldighet för redan folkbokförda personer som folkbokföringslagen föreskriver inte kan anses stå i strid mot
5 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringen föreslår att förslaget att ändra den krets som undantas från folkbokföring ska träda i kraft den 1 januari 2011. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte.
16
| 6 | Konsekvensanalys | Prop. 2009/10:245 |
Konsekvenser för enskilda
Genom förslaget, som innebär att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige folkbokförs under förutsättning att de enbart har immunitet och privilegier i tjänsten, kan regleringen i folkbokföringslagen anses bättre överensstämma med dessa personers faktiska vistelse i landet.
Konsekvenser för Skatteverket, Regeringskansliet och Försäkringskassan
Detta förslag leder inte till några ökade kostnader för staten.
För Skatteverket medför förslaget inte något behov av ändringar av befintliga datasystem. Skatteverkets handläggning av det begränsade antalet ärenden som berörs av förslaget, ärenden som dessutom rör personer som redan i dag till viss del hanteras av Skatteverket genom tilldelningen av person- eller samordningsnummer, kan inte heller antas medföra några ökade kostnader. Regeringskansliets hantering av uppgifterna medför inte heller några ökade kostnader mot bakgrund av att kansliet redan i dag får flera av dessa uppgifter och vidarebefordrar dem till Skatteverket i samband med tilldelningen av identitetsbeteckningar.
Det åligger redan i dag Försäkringskassan att ta ställning till om en person och dennes familjemedlemmar omfattas av särskilda bestämmelser enligt avtal som reglerar deras socialförsäkringstillhörighet. Förslaget kommer därför inte medföra några ökade kostnader för myndighetens hantering.
Det kan vidare konstateras att i vart fall de unionsmedborgare som är anställda vid de internationella organen enligt tjänsteföreskrifterna har en skyldighet att avräkna från de förmåner de får av
Andra konsekvenser
Förslaget inverkar inte på regleringen av de anställdas skyldighet att betala skatt i Sverige. Den skatterättsliga hemvisten regleras beträffande
17
De familjemedlemmar som har eget arbete i Sverige beskattas redan i Prop. 2009/10:245 dag för sin inkomst här i landet.
Kopplingar till folkbokföringen görs i ett mycket stort antal författningar. Det fulla genomslag som förslaget har i annan lagstiftning, låter sig inte överblickas i detta lagstiftningsärende. Behovet av eventuella följdändringar bör dock vara litet.
Några direkta offentligfinansiella effekter bedöms inte följa av propositionens förslag.
7 Författningskommentar
7.1Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
5 §
I paragrafen undantas från folkbokföring personer som omfattas av immunitet och privilegier. Den föreslagna ändringen innebär att undantaget, såvitt avser den som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen), dels flyttas från första stycket till ett nytt andra stycke, dels inskränks. Beträffande en sådan person ska enbart den som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning vara fortsatt undantagen från folkbokföring. Till denna krets hör oftast chefen och ibland även den biträdande chefen för det internationella organet och deras familjemedlemmar. Dessa personer ska, liksom i dag, folkbokföras endast om de är svenska medborgare eller om de var bosatta här när de kom att tillhöra organet.
Förslaget innebär att övriga anställda vid internationella organ, vilka enbart har immunitet och privilegier i tjänsten, ska folkbokföras om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda. Detta gäller även dessa personers familjemedlemmar.
Genom att behandla personer med anknytning till internationella organ i ett separat stycke förtydligas även dels att det enbart är beskickningar och lönade konsulat som gör åtskillnad mellan betjäningen (chaufförer, hushållerskor m.fl. som är anställda av beskickningen eller konsulatet) och övriga anställda, dels att privatanställda tjänare med immunitet och privilegier inte förekommer vid internationella organ. Vidare används orden ”det internationella organet” i stället för ”organisationen” för att täcka in både internationella organisationer och mellanstatliga organ, såsom
26 §
I paragrafen regleras skyldigheten att anmäla inflyttning till landet för de personer som ska folkbokföras. Bestämmelsen i det föreslagna nya tredje stycket innebär ett uttryckligt undantag från denna skyldighet. Ändringen i 5 § folkbokföringslagen innebär att personer, som omfattas av 4 §
18
immunitetslagen och som inte har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning, ska folkbokföras. Som har utvecklats i avsnitt 4 ska emellertid dessa personer inte vara skyldiga att själva anmäla sin inflyttning till landet. Regeringen avser att i förordningsform reglera att Regeringskansliet ska anmäla inflyttning för dessa personer till Skatteverket.
Eftersom dessa personer undantas från anmälningsskyldigheten vid inflyttning till landet, får de inte föreläggas att komma in med uppgifter i samband med inflyttningen enligt 31 § första stycket första meningen folkbokföringslagen.
30 §
Genom ändringen i första stycket tydliggörs att undantaget från anmälningsskyldigheten i 26 § tredje stycket folkbokföringslagen är avsett att vara absolut.
Prop. 2009/10:245
19
Sammanfattning av avsnittet Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier från betänkandet Folkbokföringen (SOU 2009:75)
Prop. 2009/10:245
Bilaga 1
Bedömning
Det saknas skäl att ändra bestämmelserna om folkbokföring av personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier.
Allmänna överväganden
Diplomatiska företrädare och andra personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier ska sedan lång tid enligt de internationella avtal och överenskommelser som finns inte anses bosatta i det mottagande landet. Dessa personer ska inte heller vara underkastade svenska invandringsbestämmelser eller bestämmelser om utlänningsregistrering. Sedan lång tid tillbaka finns därför bestämmelser som undantar dessa personer från kravet på folkbokföring. Något undantag från folkbokföring har dock inte gjorts för lokalanställda som normalt endast i mycket begränsad utsträckning har immunitet och privilegier.
För att få en registrering av bosatta som överensstämmer med vad som tillämpas internationellt bör personer med immunitet och privilegier inte anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening och därmed inte folkbokföras. Det som dock kan tala för att folkbokföra personer som i dag omfattas av undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen är att folkbokföringen också har stor betydelse för den enskilde och kan underlätta för den enskilde att agera i samhället. Sverige kan dock inte ensidigt bestämma att ålägga personer som omfattas av immunitet och privilegier att anmäla sig för registrering i folkbokföringen. Det är inte möjligt ens om den enskilde själv skulle vilja det eftersom det endast är den sändande staten som kan upphäva immuniteten. De allmänna olägenheter som det innebär att inte vara folkbokförd har dessutom inte sin grund i själva folkbokföringen utan i att personen inte är registrerad med en personbeteckning i offentliga register. SPAR får sedan den 1 juni 2008 innehålla uppgifter om personer som har samordningsnummer. Det bör underlätta för dessa personer. För att ytterligare underlätta för denna grupp att agera i samhället gäller dessutom sedan den 1 juli 2009 att om de uppfyller folkbokföringslagens bosättningskriterium får de tilldelas ett personnummer i stället för ett samordningsnummer. Dessa ändringar innebär att skälen för att folkbokföra dessa personer ytterligare har minskat.
Vad som ovan sagts gäller även personer som har ett uppdrag vid en internationell organisation i landet.
För personer som redan är folkbokförda när de tillträder tjänsten anser vi emellertid att utgångspunkten bör vara att de i likhet med vad som gäller i dag ska kvarstå i folkbokföringen.
20
Särskilt om anställda vid EU:s institutioner
Av
Privilegierna, immuniteten och lättnaderna beviljas enligt protokollet om immunitet och privilegier endast om det ligger i unionens intresse och immuniteten kan endast upphävas av institutionen i unionens intresse. Enligt kommissionen följer det av
Justitieutskottet ville för drygt tio år sedan initiera en diskussion om den rådande ordningen med privilegier och immunitet som sådan är ändamålsenlig. Enligt utskottets mening hade EU och dess institutioner i väsentliga avseenden en annan ställning än traditionella internationella organisationer i förhållande till vårt land. Vad gäller EU borde, enligt utskottet, ett mer inrikes perspektiv anläggas, vilket fick systemet med privilegier och immunitet att i vissa delar framstå som otidsenligt. Detta kunde, enligt utskottets mening, leda till att
Prop. 2009/10:245
Bilaga 1
21
Förteckning över remissinstanserna
Prop. 2009/10:245
Bilaga 2
Riksdagens ombudsmän, Hovrätten för Övre Norrland, Stockholms tingsrätt, Malmö tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Luleå, Justitiekanslern, Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården, Brottsförebyggande rådet, Valmyndigheten, Migrationsverket, Datainspektionen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Totalförsvarets pliktverk, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Premiepensionsmyndigheten, Kammarkollegiet, Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Statens pensionsverk, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Statens skolverk, Högskoleverket, Centrala studiestödsnämnden, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Lantmäteriet, Post- och telestyrelsen, Transportsstyrelsen, Patent- och registreringsverket, Bolagsverket, Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Posten AB, Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag, Telia Sonera AB, Diskrimineringsombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Riksarkivet, Institutet för språk och folkminnen, Riksantikvarieämbetet, Statens institutionsstyrelse, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, Barnombudsmannen, Arbetsförmedlingen, Kungl. Vitterhets Historie och Antikvitets Akademien, Trossamfundet Svenska kyrkan, Svenska fornminnesföreningen, Sveriges Hembygdsförbund, Rädda Barnen, Pensionärernas Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Sveriges Försäkringsförbund, Näringslivents regelnämnd, Dun & Bradstreet Sverige AB, Citymail, Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Familjerättssocionomernas Riksförening, Fastighetsägarna Sverige, Internationella institutet för demokrati- och valstöd (IDEA), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO), Svensk Adressändring AB, Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund, Sveriges släktforskarförbund, Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige, Riksorganisationen Sveriges Makalösa Föräldrar, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige, Swedma, Upplysningscentralen, Världssjöfartsuniversitetet (WMU) och Östersjöstaternas råd (CBSS)
22
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs att 5 § folkbokföringslagen (1991:481) ska ha följande lydelse
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
Prop. 2009/10:245
Bilaga 3
| 5 § | |||||||
| Den som tillhör en främmande | Den som | ||||||
| makts | beskickning | eller | lönade | 1. tillhör | en | främmande makts | |
| konsulat eller dess betjäning eller | beskickning | eller lönade konsulat | |||||
| som avses i 4 § lagen (1976:661) | eller dess betjäning, eller | ||||||
| om immunitet och privilegier i vissa | 2. enligt 4 § lagen (1976:661) om | ||||||
| fall, folkbokförs endast om han är | immunitet och privilegier i vissa fall | ||||||
| svensk medborgare eller om han, | har rätt till motsvarande immunitet | ||||||
| utan att vara svensk medborgare, | och privilegier som den som tillhör | ||||||
| var bosatt här när han kom att | en främmande makts beskickning, | ||||||
| tillhöra | beskickningen, konsulatet | folkbokförs endast om han eller | |||||
| eller | organisationen | eller | dess | hon är svensk medborgare eller, | |||
| betjäning. Detta gäller även en | utan att vara svensk medborgare, | ||||||
| sådan persons familjemedlem eller | var bosatt här när han eller hon kom | ||||||
| tjänare. | att | tillhöra | beskickningen, | ||||
| konsulatet eller organisationen eller | |||||||
| dess betjäning. Detta gäller även en | |||||||
| sådan | persons familjemedlem eller | ||||||
| tjänare. | |||||||
23
| Lagrådsremissens lagförslag | Prop. 2009/10:245 | |
| Bilaga 4 | ||
Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs att 5 § folkbokföringslagen (1991:481) ska ha följande lydelse.
| Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | |||||||||||
| 5 § | ||||||||||||
| Den som tillhör en främmande | Den som tillhör en främmande | |||||||||||
| makts | beskickning eller | lönade | makts | beskickning | eller lönade | |||||||
| konsulat eller dess betjäning eller | konsulat eller | dess | betjäning, | |||||||||
| som avses i 4 § lagen (1976:661) | folkbokförs endast om han eller hon | |||||||||||
| om immunitet och privilegier i vissa | är svensk medborgare eller, utan att | |||||||||||
| fall, folkbokförs endast om han är | vara svensk medborgare, var bosatt | |||||||||||
| svensk medborgare eller om han, | här när han eller hon kom att | |||||||||||
| utan att vara svensk medborgare, | tillhöra | beskickningen, | konsulatet | |||||||||
| var bosatt här när han kom att | eller dess betjäning. Detta gäller | |||||||||||
| tillhöra beskickningen, | konsulatet | även | en | sådan | persons | |||||||
| eller | organisationen | eller | dess | familjemedlem eller tjänare. | ||||||||
| betjäning. Detta gäller även en | ||||||||||||
| sådan | persons familjemedlem eller | |||||||||||
| tjänare. | Den som omfattas av 4 § lagen | |||||||||||
| (1976:661) | om | immunitet | och | |||||||||
| privilegier i vissa fall och har rätt | ||||||||||||
| till | motsvarande | immunitet | och | |||||||||
| privilegier | som | en | diplomatisk | |||||||||
| företrädare | vid | en | främmande | |||||||||
| makts | beskickning, | folkbokförs | ||||||||||
| endast om han eller hon är svensk | ||||||||||||
| medborgare eller, utan att vara | ||||||||||||
| svensk medborgare, var bosatt här | ||||||||||||
| när han eller hon kom att tillhöra | ||||||||||||
| det | internationella | organet. Detta | ||||||||||
| gäller även en sådan persons | ||||||||||||
| familjemedlem. | ||||||||||||
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
24
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde
Närvarande: F.d. regeringsrådet Rune Lavin, regeringsrådet Carina Stävberg och justitierådet Ella Nyström.
Folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ
Enligt en lagrådsremiss den 23 juni 2010 (Finansdepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Maria Åhrling.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
I lagrådsremissen föreslås att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige och deras familjemedlemmar ska folkbokföras, om de anställda åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten.
Med utgångspunkt i
Lagtekniskt innebär förslaget att folkbokföringslagen görs tillämplig på sådana anställda vid internationella organ som förslaget avser. I 25 och 26 §§ folkbokföringslagen finns regler om att den som flyttat inom landet respektive flyttat in från utlandet är skyldig att själv anmäla flyttningen. Anmälningsskyldigheten är straffsanktionerad i 43 §. Mot bakgrund av
Prop. 2009/10:245
Bilaga 5
25
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 september 2010
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Olofsson, Odell, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Krantz, Ohlsson
Föredragande: statsrådet Odell
Regeringen beslutar proposition 2009/10:245 Folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ.
Prop. 2009/10:245
26