Civilutskottets betänkande

2009/10:CU18

Upphävande av förköpslagen

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:82 Upphävande av förköpslagen samt en motion som väckts med anledning av propositionen och en anknytande motion som väcktes under den allmänna motionstiden 2009.

Propositionen innehåller förslag om att förköpslagen (1967:868) ska upphävas med hänvisning till bl.a. att förköpslagen har spelat ut sin roll som ett medel att tillgodose kommunernas behov av mark för tätbebyggelse samt att lagen medför att ett stort antal fastighetsöverlåtelser fördröjs och att det uppkommer olägenheter och kostnader för fastighetsmarknaden och dess parter.

Förköpslagen föreslås upphöra att gälla vid utgången av april 2010 och de lagändringar som följer av upphävandet föreslås träda i kraft den 1 maj 2010.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionerna.

I betänkandet finns en reservation.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Upphävande av förköpslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om upphävande av förköpslagen (1967:868),

2. lag om ändring i jordabalken,

3. lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:82 och avslår motionerna 2009/10:C8 och 2009/10:C407.

Reservation (s, v, mp)

Stockholm den 18 mars 2010

På civilutskottets vägnar

Carina Moberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Lennart Pettersson (c), Christina Oskarsson (s), Jan Ertsborn (fp), Christine Jönsson (m), Gunnar Sandberg (s), Yvonne Andersson (kd), Anti Avsan (m), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp), Jan Lindholm (mp), Katarina Brännström (m), Kristina Zakrisson (s) och Hans Unander (s).

Redogörelse för ärendet

Boverket lämnade i juni 2008 till regeringen rapporten Utvärdering av förköpslagen (1967:868). Regeringen har remissbehandlat rapporten. I remissen ställdes frågan om förköpslagen bör upphävas eller om lagen bör bibehållas i sin nuvarande utformning. Remissinstanserna fick samtidigt möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i rapporten.

Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2009/10:82 Upphävande av förköpslagen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottet behandlar också en motion som väckts med anledning av propositionen och ytterligare en motion som väcktes under den allmänna motionstiden 2009. Förslagen i dessa motioner framgår av bilaga 1.

Som en del av beredningen av de lagförslag som remitterats till civilutskottet har regeringen inhämtat Lagrådets yttrande. Lagrådet hade inget att invända mot de förslag som behandlas i propositionen.

Utskottets överväganden

Upphävande av förköpslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag om att förköpslagen (1967:868) ska upphävas och avslår motstående motioner.

Jämför reservationen (s, v, mp).

Propositionen

I propositionen föreslås att förköpslagen (1967:868) upphävs. Regeringen bedömer att förköpslagen har spelat ut sin roll som ett medel att tillgodose kommunernas behov av mark för tätbebyggelse. Även i fråga om de övriga ändamål för vilka kommunen kan utöva förköp har lagen, enligt regeringens bedömning, endast en marginell betydelse. Kommunernas, domstolarnas och de statliga myndigheternas administrativa kostnader för att pröva frågor med anknytning till förköpslagen anser regeringen vara betydande och påpekar att förköpslagen samtidigt medför att ett stort antal fastighetsöverlåtelser fördröjs och att det uppkommer olägenheter och kostnader för fastighetsmarknaden och dess parter. Med hänsyn till att endast ett litet antal fastigheter förköps varje år anser regeringen att nyttan av regleringen inte kan anses överstiga de kostnader och olägenheter som tillämpningen medför.

I propositionen föreslås även vissa följdändringar i jordabalken och jordförvärvslagen (1979:230).

Förköpslagen föreslås upphöra att gälla vid utgången av april 2010. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2010.

Motionerna

I motion C8 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp) föreslås att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anser att förköpslagen alltjämt fyller en funktion, främst för kommunernas möjlighet att planera och styra bebyggelseutvecklingen. I motionen påpekas att ett upphävande bl.a. riskerar att ytterligare försvåra ett ökat bostadsbyggande,

Förslaget i motion C407 av Margareta Israelsson (s) väcktes under den allmänna motionstiden efter att regeringen hade beslutat den lagrådsremiss som utgör en del av beredningen av den proposition som utskottet nu behandlar. Motionärens förslag omfattar att riksdagen ska tillkännage för regeringen som sin mening att förköpslagen ska behållas, eventuellt med vissa förenklingar.

Förköpslagen

En kommun har förköpsrätt vid försäljning som omfattar

–     1. fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning

–     2. fast egendom som behöver rustas upp eller som behöver byggas om för att tillgodose bostadsförsörjningen eller något ändamål som anknyter till den

–     3. fast egendom som behövs för att tillgodose ett väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv

–     4. fast egendom med byggnad som bör bevaras därför att den är värdefull från kulturhistorisk eller miljömässig synpunkt

–     5. fast egendom som är bebyggd med hus som behöver användas som bostad för permanent bruk och som är belägen inom ett område där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder (1 § första stycket).

Det permanentbostadsändamål som berättigar till förköp (punkt 5 ovan) gäller enbart i 17 kommuner. Det gäller nio kustkommuner i Västra Götalands län, kommunerna på Öland och Gotland samt Trosa, Östhammars, Sundsvalls, Örnsköldsviks och Åre kommuner (bilaga till lagen). Regeringen har preciserat inom vilka delar av dessa kommuner som förköpsrätt gäller (1 § förköpskungörelsen [1967:873] jämte bilaga).

Förköpsrätten gäller även vid försäljning av tomträtt i sådan egendom som anges i lagen (1 § andra stycket).

Vissa begränsningar gäller i fråga om kommunens rätt till förköp. Dessa begränsningar innebär bl.a. att förköp endast får utövas i fråga om sådan egendom som helt eller delvis är belägen i en annan kommun om denna kommun samtycker till förköpet. Vissa fastigheter och överlåtelser är helt undantagna från kommunens förköpsrätt. Så är fallet om

–     1. försäljningen endast avser en fastighet, som har en ägovidd understigande 3 000 kvadratmeter och är bebyggd med friliggande småhus eller rad- eller kedjehus om huset är inrättat till permanent bostad eller bostad för fritidsändamål för högst två familjer

–     2. försäljningen endast avser en ägarlägenhetsfastighet

–     3. staten är säljare

–     4. staten eller landsting är köpare

–     5. köparen är säljarens make och inte heller om köparen eller, när makar förvärvar gemensamt, någon av dem är säljarens avkomling

–     6. försäljningen sker på exekutiv auktion

–     7. försäljningen avser endast en andel av en fastighet samt köparen redan äger en andel i fastigheten och denna andel förvärvats på annat sätt än genom gåva.

Begränsningen av kommunens förköpsrätt som gäller vissa till ytan mindre fastigheter (nyss angiven punkt 1) gäller inte sådan fast egendom som är belägen inom de ovan (1 § första stycket 5) särskilt angivna delarna av vissa kommuner (2 och 3 §§).

Om kommunen har förklarat sig avstå från att utöva sin förköpsrätt i fråga om en avsedd försäljning, får förköp inte ske med anledning av försäljningen (4 §).

Förköpsrätten innebär att kommunen får förvärva den egendom som köpet avser från säljaren på de villkor som avtalats mellan säljaren och köparen. Om det är nödvändigt med hänsyn till arten av köparens åtagande gentemot säljaren, får ett villkor dock jämkas. I ett sådant fall ska kommunen ersätta säljaren för dennes förlust på grund av jämkningen (5 §).

Förfarandet vid utövande av förköpsrätten innehåller i huvudsak följande moment. Om en ansökan om lagfart inte kan bifallas på grund av att frågan om förköp inte är avgjord, ska inskrivningsmyndigheten inom två veckor från den inskrivningsdag då ansökan gjordes underrätta kommunen om ansökan (5 § förköpskungörelsen [1967:873]).

Förköpsrätten utövas genom att kommunen underrättar säljare och köpare om sitt beslut att utöva förköp samt anmäler beslutet till inskrivningsmyndigheten, som antecknar beslutet i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Förköpsrätten ska utövas senast på den inskrivningsdag som infaller närmast efter tre månader från det att lagfart sökts på köparens förvärv. Om säljaren eller köparen innan lagfart har sökts anmäler försäljningen till kommunen och då överlämnar en bestyrkt kopia av köpehandlingen räknas tiden i stället från det att kommunen tagit del av en sådan anmälan. Förköpsrätten är förlorad om den inte utövas inom den föreskrivna tiden (7 § förköpslagen).

Om säljaren eller köparen bestrider förköpsrätten, ska han eller hon inom en månad från det att förköpsrätten utövades anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Inskrivningsmyndigheten ska genast underrätta kommunen om bestridandet. Kommunen ska, om den vill fullfölja förköpet, inom en månad från det att bestridandet antecknades ansöka om tillstånd till förköp hos regeringen. Regeringen ska vid sin prövning vägra tillstånd bl.a. om överlåtelsen inte omfattar sådan egendom som omfattas av kommunens förköpsrätt samt om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen (9 §).

Ett förköp är fullbordat när kommunens beslut om förköp vunnit laga kraft samt tillstånd till förköpet givits eller förköpet inte bestridits inom föreskriven tid (10 §). När förköpet fullbordats anses egendomen ha övergått från säljaren till kommunen vid tidpunkten för försäljningen genom frivillig överenskommelse (11 §). Kommunen ska ersätta köparen för vad denna enligt åtagande i köpeavtalet fullgjort före fullbordandet och för nödvändig kostnad i samband med köpet (13 §).

Kommunens beslut att utöva förköp kan överklagas enligt bestämmelserna i kommunallagen (1991:990). Den prövning som då sker innefattar frågor om kommunens beslut har tillkommit i rätt ordning, om beslutet hänför sig till något som är en kommunal angelägenhet, om det organ som fattat beslutet har befogenhet att fatta beslutet och om beslutet strider mot lag eller annan författning.

Inskrivningsmyndighetens beslut att anteckna kommunens beslut att utöva förköp kan överklagas i den ordning som gäller vid de allmänna domstolarna. Besluten kan således överklagas till tingsrätt och tingsrättens beslut till hovrätt.

Regeringens beslut att meddela tillstånd till förköp kan bli föremål för prövning av Regeringsrätten (lagen [2006:304] om rättsprövning av vissa regeringsbeslut).

Utskottets ställningstagande

Förköpslagen har spelat ut sin roll som ett medel att föra en aktiv kommunal markpolitik för att förhindra markvärdestegring och för att tillgodose behovet av mark för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordning. Även när det gäller övriga förköpsgrunder har lagen endast en marginell betydelse för att tillgodose något kommunalt behov. Dessa slutsatser som regeringen redovisar i propositionen bekräftas av att antalet fullbordade förköp sedan mitten av 1990-talet är litet, endast ca 15 per år.

Förköpslagen medför betydande olägenheter för fastighetsmarknaden. För ett stort antal säljare och köpare innebär lagen en onödig tidsutdräkt, ett visst merarbete och en kortvarig osäkerhet. I de fall som kommunen beslutar att utöva sin förköpsrätt uppkommer en betydligt längre osäkerhet för parterna, med betydande olägenheter som följd. Utskottet lägger också, såsom regeringen, vikt vid att lagstiftningen förorsakar kostnader för myndigheter, enskilda, mäklare samt banker och andra låneinstitut.

Genom lagstiftning inom plan- och byggområdet, kulturminnesområdet och miljöområdet har det efter hand skapats förbättrade och alternativa möjligheter för kommunerna att genom planeringsåtgärder eller på annat sätt säkerställa bevarande och skydd av mark och byggnader.

Den information om fastighetsmarknaden som kommunerna får genom förköpslagen kan kommunerna få del av på ett betydligt mer effektivt sätt utan att fastighetsmarknaden påverkas. De kostnader som tillämpningen medför för kommuner, statliga myndigheter och domstolar är betydande ställd i relation till antalet fullbordade förköp. Liksom regeringen anser utskottet att kostnaderna för det allmänna inte motsvaras av någon tillräcklig nytta.

Det finns flera andra sätt för en kommun att förvärva fastigheter som behövs för att tillgodose ett kommunalt ändamål. Risken för en betydande ökning av antalet ansökningar om tillstånd till expropriation vid ett upphävande av förköpslagen är, såsom regeringen konstaterar, försumbar.

Det ska också uppmärksammas att förköpslagen inte tillämpas på ett enhetligt sätt, vilket kan leda till bristande rättssäkerhet. Kunskapen om lagstiftningen är begränsad, bl.a. till följd av att kommunerna använder möjligheten till förköp så sällan. Dessutom finns det vissa möjligheter att kringgå lagen.

Utskottet anser med hänvisning till de skäl som regeringen anför i propositionen att förköpslagen ska upphävas. Utskottet föreslår att riksdagen med bifall till propositionen och avslag på motionerna antar regeringens lagförslag.

Reservation

Upphävande av förköpslagen (s, v, mp)

av Carina Moberg (s), Christina Oskarsson (s), Gunnar Sandberg (s), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Jan Lindholm (mp), Kristina Zakrisson (s) och Hans Unander (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens lagförslag. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:C8 och avslår proposition 2009/10:82 och motion 2009/10:C407.

Ställningstagande

Enligt regeringen har förköpslagen spelat ut sin roll som medel för att tillgodose kommunernas behov av mark för tätbebyggelse. Som en konsekvens av denna bedömning föreslår regeringen att förköpslagen upphävs.

Vi gör inte samma bedömning som regeringen utan anser att förköpslagen alltjämt fyller en funktion för kommunernas möjlighet att planera och styra bebyggelseutvecklingen. Ett upphävande av förköpslagen riskerar därför att ytterligare försvåra för ett ökat bostadsbyggande, vilket är mycket allvarligt.

En aktiv kommunal markpolitik är grundläggande för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande och en hållbar bebyggelseutveckling. En aktiv markpolitik har visat sig vara av stor betydelse för kommunernas möjlighet att klara sitt lagstadgade bostadsförsörjningsansvar.

Förköpslagen ger en kommun förköpsrätt vid försäljning av vissa typer av fastigheter. Förköpsrätten innebär att kommunen får förvärva den egendom som köpet avser från säljaren på de villkor som avtalats mellan säljaren och den ursprungliga köparen, bl.a. i fråga om köpesumma. Syftet bakom förköpslagen var att stärka kommunernas möjligheter att förvärva mark som behövs för nyexploatering eller mer genomgripande omvandling av äldre bebyggelseområden. Förköpslagen är ett av flera instrument som tillsammans ger kommunerna möjlighet att bedriva en aktiv markpolitik för att styra och planera bebyggelsen och göra bostadsbyggande möjligt.

Nu när bostadsbyggandet i Sverige sjunkit kraftigt och är nere på mycket låga nivåer väljer regeringen att begränsa kommunernas möjligheter att genom en aktiv markpolitik stimulera och styra bostadsbyggandet, detta trots att flertalet kommuner anser att förköpslagen är av betydelse.

Det ska särskilt uppmärksammas att den kommunala förköpsrätten underlättar för frivilliga avtal om fastighetsköp och utgör därmed ett viktigt komplement till expropriationslagen. Förköpsrätten innebär många gånger också att ett ofta tids- och kostnadskrävande expropriationsförfarande kan undvikas. Boverket varnar i sin rapport Utvärdering av förköpslagen (1967:868) för att ett upphävande av lagen kan medföra att antalet expropriationer ökar.

Boverket förordar att förköpslagen ska förenklas och att dess tillämpningsområde begränsas. På så vis skulle de administrativa kostnader som lagen ger upphov till minska. Boverkets förslag stöds av flera remissinstanser. Det är beklagligt att regeringen valt att bortse från dessa synpunkter och i stället föreslår att lagen helt tas bort.

Enligt vår mening ska förköpslagen behållas och riksdagen bör därför med bifall till motion C8 (s, v, mp) avslå regeringens proposition. Motion C407 (s), som avser ett tillkännagivande om att någon proposition om upphävande av förköpslagen inte ska läggas fram, blir genom vårt förslag tillgodosedd i sak och bör av detta skäl avslås.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:82 Upphävande av förköpslagen:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om upphävande av förköpslagen (1967:868),

2.    lag om ändring i jordabalken,

3.    lag om ändring i jordförvärvslagen (1979:230).

Följdmotionen

2009/10:C8 av Carina Moberg m.fl. (s, v, mp):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2009/10:82 Upphävande av förköpslagen.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2009

2009/10:C407 av Margareta Israelsson (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att bevara förköpslagen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag