Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande 2008/09:UFöU1 | |
Fortsatt svenskt deltagande i internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) | |
Sammanfattning
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) jämte följdmotioner och en motion från den allmänna motionstiden.
Utskottet konstaterar i betänkandet att FN:s säkerhetsråd den 20 december 2001 antog resolution 1386 där en internationell säkerhetsstyrka (International Security Assistance Force, ISAF) gavs mandat att under FN-stadgans kapitel VII stödja övergången till demokratiskt styre i Afghanistan. Säkerhetsrådet har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan. Den senaste resolutionen, 1833 (2008) grundar sig på mandatet i resolutionerna 1386 (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig t.o.m. den 13 oktober 2009.
Utskottet föreslår i betänkandet att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) till utgången av december månad 2009, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Styrkan beräknas uppgå till ca 500 personer under år 2009.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) |
| Riksdagen bemyndigar regeringen att, med de preciseringar utskottet anger, ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) till utgången av december månad 2009, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:69, bifaller delvis motion 2008/09:U10 yrkande 2 och avslår motionerna 2008/09:U9 yrkande 1 och 2008/09:U11 yrkande 1. |
Reservation 1 (v, mp)
2. | Vissa frågor rörande den internationella säkerhetsstyrkans verksamhet |
| Riksdagen avslår motionerna 2008/09:U9 yrkandena 2–5, 2008/09:U10 yrkandena 1 och 3–5, 2008/09:U11 yrkandena 2–7 och 2008/09:U223. |
Reservation 2 (v)
Stockholm den 11 december 2008
På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar
Göran Lennmarker
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Anders Karlsson (s), Rolf Gunnarsson (m), Walburga Habsburg Douglas (m), Kerstin Lundgren (c), Allan Widman (fp), Carina Hägg (s), Karin Enström (m), Åsa Lindestam (s), Holger Gustafsson (kd), Mats Sander (m), Hans Linde (v), Kent Härstedt (s), Else-Marie Lindgren (kd), Peter Rådberg (mp), Peter Jeppsson (s) och Kerstin Engle (s).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Regeringen har i proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) beslutat att föreslå att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande till utgången av december månad 2009, för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.
Propositionen har remitterats till utrikesutskottet. Utrikes- och försvarsutskotten har därefter beslutat – med stöd av 4 kap. 8 § riksdagsordningen – att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU).
Inom ramen för ärendets beredning har en föredragning ägt rum inför utskottet med deltagande dels av kabinettssekreterare Frank Belfrage (Utrikesdepartementet) och statssekreterare Håkan Jevrell (Försvarsdepartementet) med medarbetare, dels generalmajor Anders Lindström (Försvarsmakten) med medarbetare. Vidare har ytterligare två föredragningar ägt rum dels med deltagande av den biträdande särskilde representanten för FN:s generalsekreterare i Afghanistan Bo Asplund, dels med deltagande av representanter från den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST).
Bakgrund
Den 20 december 2001 auktoriserade Förenta nationernas säkerhetsråd i resolution 1386 upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka (International Security Assistance Force, ISAF) i enlighet med Bonnavtalet, för att under FN-stadgans kapitel VII bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i Kabul och att stödja övergången till demokratiskt styre i Afghanistan.
Säkerhetsrådet har senare förlängt och utökat mandatet för den internationella styrkan genom resolutionerna 1413 (2002), 1444 (2002), 1510 (2003), 1563 (2004), 1623 (2005), 1707 (2006), 1776 (2007) och 1833 (2008). Den senaste resolutionen, 1833 (2008), grundar sig på mandatet i resolutionerna 1386 (2001) och 1510 (2003) och sträcker sig t.o.m. den 13 oktober 2009.
I proposition 2001/02:60 Svenskt deltagande i en multinationell säkerhetsstyrka i Afghanistan, överlämnad till riksdagen den 28 december 2001, föreslog regeringen att Sverige under högst sex månader skulle delta med en väpnad styrka uppgående till högst 45 personer i den internationella säkerhetsstyrkan. Riksdagen beslutade den 18 januari 2002 (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140) att bifalla regeringens förslag. Med stöd av riksdagens bemyndigande beslutade regeringen samma dag att ställa en svensk styrka till förfogande. Riksdagen har därefter förlängt bemyndigandet.
I proposition 2006/07:83, överlämnad till riksdagen den 21 mars 2007, föreslog regeringen att riksdagen fortsatt skulle bemyndiga regeringen att bidra till den internationella säkerhetsstyrkan, inklusive ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e-Sharif. Riksdagen biföll den 1 juni 2007 regeringens förslag (bet. 2006/07: UFöU3, rskr. 2006/07:192) och medgav att regeringen ställde en väpnad styrka bestående av högst 600 personer till förfogande fram till den 20 december 2008 för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan under förutsättning att det även fortsättningsvis fanns ett FN-mandat för styrkan.
Sedan dess har Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) den 1 augusti 2008 anmodat Försvarsmakten att redovisa nuvarande bidrag och förslag på förändringar av styrkebidraget till den internationella säkerhetsstyrkan (Fö2008/75/SI). Försvarsmakten har redovisat sitt svar den 27 augusti 2008.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Regeringen föreslår i proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) att riksdagen bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande till utgången av december månad 2009, för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.
I propositionen redogörs för den ekonomiska, politiska och sociala utvecklingen i Afghanistan, säkerhetssituationen i landet samt det internationella samfundets engagemang. Vidare redogörs för svenska utvecklings- och andra insatser i Afghanistan, ISAF:s organisation och verksamhet, det svenska deltagandet i säkerhetsstyrkan samt regeringens bedömningar kring ett fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan.
Motionerna
Civila och humanitära insatser i Afghanistan
Socialdemokraterna anför i kommittémotion 2008/09:U10 (s) yrkande 1 att regeringen för riksdagen bör presentera en långsiktig och bred strategi för det svenska engagemanget i Afghanistan med tonvikt på en framtida ökad civil närvaro och en minskad militär närvaro.
I samma motion (yrkande 5) anför Socialdemokraterna att det internationella samfundet, inklusive Sverige, bör öka det civila engagemanget i Afghanistan.
I kommittémotion 2008/09:U9 (v) yrkande 4 anför Vänsterpartiet att Sverige ska agera för att det upprättas en från de militära insatserna oberoende koordinering av de humanitära insatserna.
Vänsterpartiet anför vidare (yrkande 5) att Sverige inom ramen för FN tar initiativ till en konferens om Afghanistans framtid med syfte att inleda en bred och inkluderande freds- och försoningsprocess.
I kommittémotion 2008/09:U11 (mp) yrkande 6 efterlyser Miljöpartiet en ökning av det civila biståndet till Afghanistan.
Miljöpartiet anför i kommittémotion 2008/09:U11 (mp) yrkande 3 att svenska myndigheter ska ha en enhetlig syn på situationen i Afghanistan.
I den enskilda motionen 2008/09:U223 (fp) efterlyser motionären samordning av de svenska insatserna i Afghanistan. Regeringen bör utse en civil chef för den samlade svenska insatsen i de fyra provinser där Sverige uppbär ansvaret för säkerhet och utveckling. Motionären anför vidare att samtliga myndigheter som stöder insatsen i Afghanistan bör identifiera problemområden, upptäcka samordningsfördelar och medverka till en helhetssyn kring den svenska närvaron.
Vissa tekniska aspekter avseende det svenska deltagandet i ISAF
Socialdemokraterna anför i kommittémotion 2008/09:U10 (s) yrkande 2 att regeringen, i händelse av en större permanent ökning av den svenska truppen i Afghanistan som rör marginalen mellan den planerade 500 personerna och taket på 855 personer, ska åläggas att till riksdagen inkomma med en proposition.
Miljöpartiet anför i kommittémotion 2008/09:U11 (mp) yrkande 1 att riksdagen bör avslå regeringens begäran om att skicka fler soldater och militära rådgivare till Afghanistan. I samma motion anförs vidare (yrkande 2) att regeringen måste återkomma till riksdagen med en strategi för den svenska civila och militära insatsen i Afghanistan, inklusive en s.k. Exit-Strategy. I yrkande 7 vill Miljöpartiet understryka behovet av helikopterkapacitet till den svenska insatsen bl.a. för sjukvårdstransporter.
I kommittémotion 2008/09:U9 (v) yrkande 1 anför Vänsterpartiet att riksdagen bör avslå regeringens proposition 2008/09 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF).
I yrkande 2 begär Vänsterpartiet att hela den svenska insatsen i Afghanistan ska dras tillbaka och att en plan för ett sådant trupptillbakadragande upprättas.
Frågor avseende Operation Enduring Freedom (OEF)
Socialdemokraterna anför i kommittémotion 2008/09:U10 (s) yrkande 3 att den svenska regeringen i sin första kontakt med den nya amerikanska administrationen måste kräva ett slut på den typ av krigföring i Afghanistan som orsakar civila dödsoffer.
I kommittémotion 2008/09:U11 (mp) yrkande 5 begär Miljöpartiet att regeringen i kontakter med företrädare för den amerikanska regeringen måste kräva att USA upphör med flygbombningar för att FN ska kunna uppnå målet att bringa fred och säkerhet till Afghanistan.
I kommittémotion 2008/09:U10 (s) yrkande 4 uttrycker Socialdemokraterna oro över riskerna för sammanblandning mellan ISAF och OEF.
I kommittémotion 2008/09:U11 (mp) yrkande 4 anför Miljöpartiet att det finns en uppenbar risk för sammanblandning av ISAF- och OEF-styrkorna.
I kommittémotion 2008/09:U9 (v) yrkande 3 anför Vänsterpartiet att Sverige i internationella organ och som enskild stat bör agera för att den USA-ledda ockupationen av Afghanistan upphör.
Utskottets överväganden
Utskottet konstaterar inledningsvis att det ekonomiska, politiska och säkerhetsmässiga läget i Afghanistan ger skäl till oro.
Efter en jämförelsevis snabb utveckling under de första åren efter talibanregimens fall har reformerna i Afghanistan under senare år kommit i allt långsammare takt. Landet har präglats av en bristande politisk vilja och en institutionell stagnation. Regeringen, ledd av president Hamid Karzai, har successivt förlorat folkligt stöd och förtroende sedan valet 2004.
Trots en förhållandevis gynnsam ekonomisk utveckling och stora internationella utvecklingsinsatser fortsätter Afghanistan att tillhöra världens fattigaste länder. Enligt den statistik som sammanställs av FN:s utvecklingsprogram (UNDP) placerar sig Afghanistan på någon av de allra sista platserna av de 178 bedömda länderna.
Korruptionen i landet är utbredd och av allt döma tilltagande, och förutsättningarna för en effektiv korruptionsbekämpning är begränsade bl.a. mot bakgrund av en bristande politisk vilja att upprätthålla professionalism och hederlighet i utnämningspolitiken, liksom det obefintliga eller svaga rättsväsendet i landet.
Politiken har etnifierats och blivit mer religiöst och nationalistiskt orienterad under det senaste året. På flera områden har utvecklingen vad avser de mänskliga rättigheterna gått bakåt.
Säkerhetsläget i landet uppvisar stora regionala skillnader. I landets norra delar råder ett instabilt postkonflikttillstånd, medan läget i de södra och östra delarna av Afghanistan har blivit påfallande mer kritiskt och kännetecknas av ett ökat antal väpnade sammanstötningar och regeringsfientligt våld. I flera delar av landet har oroligheterna också lett till omfattande terrorism.
Enligt FN:s uppskattningar förlorade ca 8 000 människor livet i konfliktrelaterat våld i Afghanistan under år 2007. Av de omkomna bedöms ca 1 500 ha varit civila. Flertalet av dessa dödades i samband med attentat av de regeringsfientliga grupperna, men insatser av de afghanska och internationella styrkorna har också skördat civila offer. Den försämrade utvecklingen har fortsatt under första halvåret 2008.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om att FN:s säkerhetsråd i resolution 1833, vilken utgör den folkrättsliga grunden för insatsen, fördömer talibanernas och övriga extrema grupperingars användande av civila som mänskliga sköldar.
Den försämrade säkerhetssituationen har också påverkat afghanernas tillgång till skolgång och hälsovård. FN och den afghanska regeringen uppskattade i juni 2008 att omkring sex procent av skolorna hade bränts ner eller tvingats stänga under de senaste två åren. Under samma period hade mer än 200 lärare och elever dödats. Därmed har också ca 200 000 barn ställts utanför skolsystemet. Rörelsefriheten i samhället minskar i samma takt som rädslan breder ut sig. En sådan utveckling drabbar Afghanistans redan tidigare svårt utsatta kvinnor och flickor.
Även om den senaste tidens utveckling således uppvisar flera problematiska inslag, vill utskottet framhålla att positiva trender och tendenser, ur ett längre perspektiv, kan skönjas. Beskrivningar och analyser av utvecklingen i Afghanistan bör, anser utskottet, ha år 2001 som startpunkt, dvs. när FN:s säkerhetsråd antog resolution 1386, enligt vilken den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF, gavs mandat att under FN-stadgans kapitel VII stödja övergången till demokratiskt styre i Afghanistan. Utvecklingen sedan år 2001 har på flera plan gått framåt, bl.a. vad gäller kvinnors och flickors tillgång till utbildning och sjukvård.
Sverige har bidragit till ISAF sedan insatsen inrättades vid årskiftet 2001/02. Sedan våren 2006 har Sverige ledningsansvar för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad (Provincial Reconstruction Team, PRT) i Mazar-e-Sharif i norra Afghanistan. Enheten ansvarar för de fyra provinserna Balkh, Jowzjan, Sar-e Pol och Samangan. Det nuvarande svenska militära bidraget till den internationella styrkan består av bl.a. chef, stab och förband och uppgår totalt till 390 personer. Bidraget omfattar även personal i de särskilda utbildnings- och samverkansgrupper, OMLT, som genom militär rådgivning bidrar till att bygga upp och stödja den afghanska armén.
Utskottet konstaterar att FN i resolution 1833 (2008) uppmanar FN:s medlemsländer att bidra med ytterligare personal och utrustning för att möjliggöra en generell förstärkning av säkerhetsfrämjande insatsen.
Utskottet konstaterar vidare att regeringen söker riksdagens medgivande att ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF, till utgången av december månad 2009. Bidragets storlek inkluderar en förstärkning av nuvarande bidrag och förväntas under 2009 uppgå till ca 500 personer.
En transportflygenhet planeras ingå i det svenska bidraget vars bas avses ligga i Mazar-e-Sharif i norra Afghanistan. Grundat på såväl nationella behov som ISAF:s behov ska transportflygenheten kunna användas över hela Afghanistan. Transportflygenheten ska dock inte användas i den terroristbekämpande verksamhet som bedrivs av militärkoalitionen Operation Enduring Freedom (OEF).
Utskottet vill understryka betydelsen av att den svenska insatsen i sin helhet har tillgång till kvalificerade sjukvårdsresurser och konstaterar att Försvarsmakten har redovisat att förbandets tillgång till sjukvårdsresurser är tillfredsställande. Den svenska styrkan avses förstärkas med en särskild helikopterenhet med sjukvårdsförmåga (Medevac). Utskottet har erfarit av Försvarsmakten att den ursprungligen avsedda Medevac-enheten kommer att försenas avsevärt. Försvarsmakten överväger därför andra möjligheter att förbättra sjuktransportförmågan med helikopter.
Mot bakgrund av det ovanstående anser utskottet att motion 2008/09:U11 (mp) yrkande 7 kan avstyrkas.
Enligt 10 kap. 9 § regeringsformen får svensk väpnad styrka sändas till annat land om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen.
Utskottet konstaterar att FN:s säkerhetsråd har auktoriserat den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) genom beslut i enlighet med FN-stadgans kapitel VII, vilket innebär att insatsen får använda alla nödvändiga medel för att fullgöra sina uppgifter, inklusive användning av våld som går utöver självförsvar.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det under försämrade säkerhetsförhållanden är viktigt att regeringen har möjlighet att snabbt och tillfälligt förstärka de militära insatser som Sverige genomför. En sådan förstärkning kan omfatta såväl tillförsel av personal och materiel som undsättnings- och evakueringsoperationer.
Riksdagen har tidigare (bet. 2007/08:UFöU4 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet) redovisat sin syn på utnyttjandet av den del av mandatet som tar sikte på en eventuell, tillfällig evakuerings- och förstärkningsinsats. I nu aktuellt fall kan en större, permanent ökning av den svenska truppinsatsen utöver ca 500 personer inte ske utan ett nytt beslut av riksdagen. Härmed anser utskottet att motion 2008/09:U10 (s) yrkande 2 är delvis tillgodosedd.
Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 föreslagit 2 480 000 000 kr till anslaget 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser. Regeringen beräknar att 1 095 000 000 kr behövs för föreslagen verksamhet inom ramen för ISAF för 2009. Regeringen bedömer att eventuella merkostnader för en förstärkning och/eller evakuering ryms inom föreslagna medel inom anslaget 1:2 Fredsfrämjande förbandsinsatser. För innevarande år har ett belopp på 782 500 000 kr beräknats för det svenska deltagandet i ISAF. Detta belopp ryms inom det nuvarande anslaget 6.1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.
Att riksdagen ger regeringen bemyndigande att sända en svensk trupp på uppdrag i annat land är ett beslut som innebär ett betydande ansvar. Som tragiska erfarenheter har visat kan förluster i människoliv inte uteslutas.
Utskottet konstaterar att hotbilden för den svenska personalen kommer att variera. Det åligger Försvarsmakten att göra en hot- och riskbedömning för de insatser som utförs och vidta nödvändiga åtgärder med ledning av dessa bedömningar.
Utskottet vill framhålla att FN:s säkerhetsråd i resolution 1833 (2008) särskilt uppmanar de deltagande nationerna i ISAF att ge fortsatt stöd åt den säkerhetsfrämjande verksamhet som bedrivs inom ramarna för de särskilda utbildnings- och samverkansgrupperna (OMLT).
Utskottet noterar att den svenska militära rådgivande personalen som avses verka inom ramarna för OMLT ska följa de förband den utbildar. Detta förutses för svensk del huvudsakligen ske i det norra operationsområdet, men förbanden ska vid behov även kunna verka i andra regioner. Utskottet vill särskilt understryka betydelsen av relevanta och uppdaterade hot- och riskbedömningar för denna personalkategori.
Utskottet välkomnar att Sverige aktivt ska verka för att FN:s säkerhetsrådsresolutioner 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet, 1612 (2005) om barn i väpnade konflikter samt 1820 (2008) om sexuellt våld i väpnade konflikter utgör självklara beståndsdelar i det freds- och säkerhetsfrämjande arbetet inom ISAF. Utskottet välkomnar vidare att en genderrådgivare, i enlighet med den nationella handlingsplan för resolution 1325 som Sverige antog i juni 2006, har placerats vid den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e-Sharif.
Motionärerna efterlyser ett ökat civilt engagemang i Afghanistan, en ökning av det civila biståndet samt en oberoende koordinering av de humanitära insatserna.
Utskottet anser att de många komplexa utmaningar och problem som den afghanska regeringen och folket har att hantera ytterst måste lösas på politisk väg. Ett ökat civilt engagemang i landet är, anser utskottet, önskvärt. Utskottet konstaterar dock att den bristfälliga säkerhetssituationen i landet medför att internationella fredsfrämjande väpnade insatser alltjämt är nödvändiga och, i viss utsträckning, behöver förstärkas.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om att regeringsfientliga grupper på senare tid har angripit och förstört eller stulit ett stort antal konvojer och lastbilar med förnödenheter som tillhör FN:s livsmedelsprogram (World Food Program, WFP). Därutöver har ett fyrtiotal hjälparbetare mördats av regeringsfientliga grupper under år 2007, liksom ett trettiotal hittills under 2008. Dessa angrepp har ytterligare förvärrat det humanitära läget i landet och påverkat närvaron av de humanitära organisationerna och deras möjlighet att verka i landet.
Det är dock av stor vikt, såsom har framhållits ovan, att det civila engagemanget tilltar, och utskottet välkomnar därför regeringens uttalade ambition att skapa en bättre balans mellan svenska militära och civila bidrag till den internationella säkerhetsnärvaron i Afghanistan. Utskottet noterar att regeringen, i syfte att lösa de uppgifter som föreligger och för att bättre återspegla uppdragets civil-militära karaktär, kommer att öka antalet civila rådgivare. Målsättningen är att insatsens civila
Utskottet välkomnar vidare den verksamhet som bedrivs inom ramarna för det svenska utvecklingssamarbetet med Afghanistan. Utskottet noterar att detta samarbete mellan åren 2006 och 2008 främst har koncentrerats till sektorerna demokrati, god samhällsstyrning, mänskliga rättigheter, utbildning, hälsa och infrastruktur. Insatserna omfattade år 2007 ca 340 miljoner kronor i utvecklingssamarbete och ca 50 miljoner kronor i humanitära och andra specifika insatser. Motsvarande svenska engagemang under år 2008 planeras att uppgå till omkring 425 miljoner kronor i utvecklingsinsatser, varav ca 60 miljoner till humanitär hjälp.
Utskottet noterar vidare att det inom Regeringskansliet och Sida för närvarande pågår ett arbete med att ta fram ett förslag till en strategi för utvecklingssamarbetet under kommande år. I det uppdrag som regeringen har beslutat med riktlinjer för framtagandet av strategin (UD2008/34549/ASO) ingår att Sida ska planera för en väsentligt ökad volym av det svenska utvecklingssamarbetet, från nuvarande ca 300 miljoner kronor till omkring 500 miljoner kronor år 2011. I uppdraget ingår att särskild vikt ska läggas vid insatser i de provinser i norra Afghanistan där Sverige har ansvar för ledningen av en regional enhet.
Med vad som ovan har anförts anser utskottet att motionerna 2008/09:U10 (s) yrkandena 1 och 5, 2008/09:U9 (v) yrkande 4 samt 2008/09:U11 (mp) yrkande 6 kan avstyrkas.
Utskottet vill, med anledning av de motionsvis framförda kraven på enhetlighet och koordinering av de svenska insatserna, understryka betydelsen av att Sverige under 2008 har etablerat en ambassad i Afghanistan. Det är utskottets uppfattning att det svenska säkerhets- och utvecklingsarbetet i Afghanistan härigenom kan samordnas och effektiviseras avsevärt. Utskottet delar regeringens uppfattning att de militära och civila återuppbyggnadsinsatser som görs i Afghanistan ska ses som kompletterande och samverkande delar av Sveriges samlade stöd för säkerhet och utveckling i landet. Utskottet ser det även som naturligt att berörda myndigheter i Sverige samordnar sin verksamhet till stöd för insatsen. Utskottet anser att motionerna 2008/09:U11 (mp) yrkande 3 och 2008/09:U223 (fp) mot denna bakgrund kan avstyrkas.
Vänsterpartiet efterlyser ett svenskt initiativ inom ramen för FN till en konferens om Afghanistans framtid med syfte att inleda en bred och inkluderande freds- och försoningsprocess. Utskottet konstaterar att en internationell konferens om situationen i Afghanistan anordnades i Paris i juni 2008, där företrädare för såväl den afghanska regeringen och FN:s civila stödmission i Afghanistan, United Nations Assistance Mission in Afghanistan (Unama), som representanter från ett åttiotal länder och tjugotal organisationer deltog. Utskottet ser mot denna bakgrund inget omedelbart behov av en konferens av den typ som efterfrågas av Vänsterpartiet och anser att motion 2008/09:U9 (v) yrkande 5 kan avstyrkas.
Vad avser de motionsvis framförda varningarna för att den säkerhetsfrämjande verksamhet som bedrivs inom ramarna för ISAF i den afghanska befolkningens ögon kan blandas samman med den operativa terrorismbekämpning som bedrivs inom ramarna för Operation Enduring Freedom (OEF) konstaterar utskottet följande.
För att kunna uppfylla sitt mandat samarbetar den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF, med den afghanska regeringen och med övriga viktiga aktörer i Afghanistan. En sådan central samarbetspartner är FN:s civila stödmission (Unama) som etablerades i mars 2002 för att samla och koordinera det internationella samfundets insatser i Afghanistan. En annan aktör är den militära koalitionen OEF.
Utskottet noterar, såsom har preciserats i tidigare betänkanden, och som framhålls i motion 2008/09:U10 (s) yrkande 4, att den internationella säkerhetsstyrkan ISAF och koalitionen OEF även fortsättningsvis ska vara två distinkt skilda insatser som verkar under separata FN-mandat och att OEF, till skillnad från den internationella säkerhetsstyrkan, också har till uppgift att aktivt bekämpa kvarvarande talibanstyrkor och al-Qaidagrupperingar.
Utskottet noterar vidare, beträffande uppgiftsfördelningen, att det är klarlagt att ansvaret för operativ terrorismbekämpning även i fortsättningen ska ligga på koalitionen OEF och på den afghanska armén. Sådana uppgifter ska alltså inte lösas av den internationella säkerhetsstyrkan. ISAF ska i stället fortsatt ha som huvuduppgift att inom sitt operationsområde genomföra de stabiliserings- och säkerhetsinsatser som behövs för att den afghanska regeringen ska kunna upprätthålla säkerheten och därmed skapa förutsättningar för ett fungerande afghanskt samhälle grundat på rättsstatsprinciper och skyddet för de mänskliga rättigheterna.
Utskottet vill i sammanhanget understryka att OEF grundar sin närvaro på en inbjudan av den afghanska regeringen samt på de resolutioner som FN:s säkerhetsråd antog efter terrordåden i USA den 11 september 2001. Genom inbjudan från den afghanska regeringen har OEF således en folkrättslig grund för sin närvaro. Utskottet vill även framhålla att FN:s säkerhetsråd i resolution 1833 välkomnar fortsatt koordinering mellan ISAF och OEF, liksom det samarbete som har etablerats mellan ISAF och Europeiska unionens verksamhet i Afghanistan, i synnerhet dess polismission (EUPOL).
Utskottet ser allvarligt på det stora antal civila dödsoffer som har krävts i samband med insatser utförda av de afghanska och internationella styrkorna i synnerhet under det senaste året. Dessa förluster är oacceptabla, och de riskerar, anser utskottet, att allvarligt urholka legitimiteten hos såväl den afghanska regeringens som den internationella säkerhetsstyrkans ansträngningar att uppnå ett långsiktigt fungerande och stabilt afghanskt samhälle. Utskottet anser att alla tillgängliga åtgärder måste vidtas för att undvika civila dödsoffer.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att motionerna 2008/09:U10 (s) yrkande 3, 2008/09:U10 (s) yrkande 4, 2008/09:U11 (mp) yrkande 4, 2008/09:U11 (mp) yrkande 5 samt 2008/09:U9 (v) yrkande 3 kan avstyrkas.
FN:s säkerhetsråd konstaterar i resolution 1833 att situationen i Afghanistan alltjämt utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Utskottet delar denna bedömning och anser att ett Afghanistan i sönderfall riskerar att få mycket allvarliga säkerhetspolitiska konsekvenser såväl regionalt som globalt. De humanitära konsekvenserna av ett politiskt sammanbrott riskerar likaledes att bli mycket omfattande. Det internationella samfundet har ett stort ansvar att inte lämna landet och dess hårt prövade befolkning åt sitt öde. Sveriges engagemang inom ramen för ISAF, liksom i bistånds- och utvecklingsarbetet, ska därför vara långsiktigt och mångsidigt.
Utskottet vill här fästa uppmärksamheten vid de positiva trender och tendenser som, de dystra lägeskildringarna till trots, faktiskt kan skönjas. FN:s särskilde sändebud till Afghanistan, Kai Eide, framhöll vid sin föredragning inför FN:s säkerhetsråd den 14 oktober i år, tre gynnsamma tendenser som det internationella samfundet bör uppmärksamma och stödja: För det första har förhållandet mellan Afghanistan och Pakistan förbättrats – en konstruktiv politisk dialog länderna emellan är under utveckling. För det andra har det afghanska inrikesministeriet och polisen förstärkts – förutsättningarna för ökad säkerhet, ett fungerande rättssamhälle, korruptionsbekämpning och gränskontroll kan härigenom förbättras – och för det tredje går det att skönja en minskning vad avser framställningen av droger i landet – den totala produktionen har minskat med 19 %, och antalet provinser fria från opiumodlingar har ökat från 11 till 13 under år 2007.
Utskottet vill i sammanhanget även nämna att en nationell handlingsplan för kvinnor har antagits.
Utskottet delar regeringens uppfattning att det internationella samfundet, inklusive Sverige, fortsatt bör stödja och bistå den afghanska regeringen i dess strävan efter ett säkert Afghanistan där demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna kan upprätthållas. Det är av stor vikt anser utskottet, att presidentvalen och valen till provinsförsamlingarna under hösten 2009, liksom valen till parlamentet och till distriktsråd i början av 2010, kan genomföras som planerat.
Det är utskottets uppfattning att ett stabilt Afghanistan fritt från väpnade konflikter och allvarlig kriminalitet på lång sikt endast kan förverkligas av den afghanska regeringen och, i förlängningen, dess militära och polisiära resurser. Det är därför angeläget, anser utskottet, att ISAF också framgent, genom utbildningsinsatser och rådgivning, kan bidra till etablerandet av en fungerande, professionell och ansvarstagande afghansk försvarsmakt. Endast härigenom kan en successiv och säker avveckling av det internationella militära engagemanget i landet bli möjlig. Utskottet anser att strategin för en sådan avveckling måste utvecklas och tydliggöras.
Med vad som ovan anförts anser utskottet att motionerna 2008/09:U11 (mp) yrkandena 1 och 2 samt 2008/09:U9 (v) yrkandena 1 och 2 kan avstyrkas.
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att riksdagen bifaller proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan och därmed, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd, bemyndigar regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 855 personer till förfogande till utgången av december månad 2009, för deltagande inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF). Utskottet noterar att bidraget under år 2009 beräknas uppgå till totalt ca 500 personer.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF), punkt 1 (v, mp) |
| av Hans Linde (v) och Peter Rådberg (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2008/09:U9 yrkande 1 och 2008/09:U11 yrkande 1 och avslår proposition 2008/09:69 och motion 2008/09:U10 yrkande 2.
Ställningstagande
Det finns ingen militär lösning på den afghanska konflikten. Snarare borde dialog inledas med samtliga parter som är involverade i konflikten och även Afghanistans grannländer, som Pakistan, Iran och Ryssland m.fl., för att stabilisera landet och garantera att landet uppnår en varaktig fred.
USA:s och de allierades kontraproduktiva militärstrategi har skapat en grogrund för talibanrörelsen att rekrytera aktivister. Frågan måste nu allvarligt ställas om det internationella samfundets nuvarande strategi över huvud taget leder åt rätt håll och om det ens är möjligt att vinna kriget mot talibanerna. Finns det ens förutsättningar för att ISAF ska kunna fullfölja sitt fredsfrämjande uppdrag på grund av USA:s politiska och militära haveri?
Vänsterpartiet och Miljöpartiet motsätter sig den av regeringen föreslagna utökningen av det svenska deltagandet i ISAF. Vi vill i stället se en tydlig utökning av det civila biståndet. Vi anser därför att riksdagen bör avslå förslagen om utökning av det svenska deltagandet i ISAF i regeringens proposition 2008/09:69 Fortsatt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF).
2. | Vissa frågor rörande den internationella säkerhetsstyrkans verksamhet, punkt 2 (v) |
| av Hans Linde (v). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:U9 yrkandena 2–5 och avslår motionerna 2008/09:U10 yrkandena 1 och 3–5, 2008/09:U11 yrkandena 2–7 och 2008/09:U223.
Ställningstagande
Afghanistans historia visar att det inte finns en militär lösning på landets problem. Utländsk militär närvaro har gång på gång fördjupat och förstärkt landets konflikter. Fred kan bara byggas genom en inkluderande dialog och en bred försoningsprocess. Det kommer inte att vara en lätt process, men är en förutsättning om vi långsiktigt vill bygga fred och demokrati i Afghanistan och säkra biståndsorganisationernas arbete i landet.
Utvecklingen i Afghanistan i dag oroar; för varje dag som går eskalerar våldet, blir allt grymmare och sprider sig till alltfler delar av landet. I våldets spår ökar antalet civila dödsoffer. Sverige deltar sedan 2002 i den Natoledda internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan, ISAF (International Security Assistance Force). Steg för steg har antalet svenska soldater ökats, i regeringens proposition föreslås en ökning från 390 soldater till 500 nästa år. Sammanlagt ingår drygt 50 000 soldater från 41 länder i ISAF. Men samtidigt som de utländska insatserna successivt byggts ut har den fred som skulle främjas blivit alltmer avlägsen.
Riskerna för att den svenska truppen skulle kunna sammanblandas med de krigförande trupperna i USA-ledda OEF (Operation Endurring Freedom) har kontinuerligt ökat. ISAF har till stor del övertagit den amerikanska militära strategin. ISAF är underställd den amerikanske generalen David D McKiernan, som samtidigt är överbefälhavare för de amerikanska trupperna i Afghanistan. Sammanlagt har 13 000 man från stridande förband i OEF dessutom förts över till ISAF. Hur ska man kunna främja fred samtidigt som man har ett långtgående samarbete tillsammans med en krigförande part i en konflikt?
Vänsterpartiet anser att Sverige ska medverka till internationella insatser bara när FN-mandat finns och insatsen rymmer övertygande förutsättningar att bidra till fred, säkerhet och återuppbyggnad. Vänsterpartiet anser att förutsättningarna för detta är synnerligen dåliga i Afghanistan. I dagens läge är ISAF-styrkan långt ifrån att fylla sin funktion och sitt ursprungliga FN-mandat, nämligen att bevara och främja fred. Det finns i dag ingen fredsprocess att bevara, och ISAF-insatsen kan inte beskrivas som en opartisk insats.
Vänsterpartiet anser mot bakgrund av ovanstående att den svenska insatsen i Afghanistan ska dras tillbaka och att en plan för ett sådant trupptillbakadragande ska upprättas.
Under 2007 genomförde USA och deras allierade 3 752 bombanfall i Afghanistan, en fördubbling av antalet bombanfall sedan året före. Enligt Unama (United Nations Assistance Mission in Afghanistan) har antalet människor som dödats av USA-ledda styrkor ökat det senaste året. Mellan januari och augusti år 2007 dödades 444 personer av USA-ledda styrkor; siffran för samma period detta år är 577 personer. De flesta av dessa har dött som en följd av bombattacker från luften. Många av dem som drabbats är kvinnor och barn. Vid flera attacker har ett stort antal dödsoffer krävts.
Som en del av kampen mot terrorismen har USA-ledda styrkor även medverkat till att på lösa grunder gripa, förvara och misshandla personer som misstänks vara inblandade i terrorism. FN och flera människorättsorganisationer har riktat omfattande kritik mot detta. USA har också medverkat till att beväpna och stötta krigsherrar i Afghanistan för att bekämpa talibanerna. Krigsherrarna håller egen trupp, upprättar egna fängelser, förtrycker godtyckligt befolkningen, särskilt kvinnor, samt profiterar på narkotikahandeln.
Under amerikansk militär och politisk kontroll har den afghanska regeringen liten möjlighet att fatta självständiga oberoende beslut. USA utövar stora påtryckningar för att regeringen ska agera i enlighet med USA:s egenintressen. Inte heller respekteras den afghanska regeringens krav att själv besluta om militära insatser – särskilt bombangrepp och marktruppers intrång i byar. Den afghanska regeringen har vid flera tillfällen vädjat till omvärlden om att inte genomföra flygbombningar eller tillslag mot byarna utan regeringens tillåtelse. President Karzai har också under hela 2008 krävt att USA ska sluta arrestera misstänkta representanter för talibanrörelsen och deras representanter. Men gång på gång har dessa krav nonchalerats av USA, som agerar efter sin egen dagordning.
Det är tydligt att USA:s agerande i Afghanistan underminerar den afghanska regeringens trovärdighet och undergräver det afghanska ägandeskapet för utvecklingen i landet. Kränkningen av den nationella suveräniteten blir så påtaglig att befolkningen drivs till talibanerna och andra motståndsgrupper.
Vänsterpartiet anser mot bakgrund av ovanstående att Sverige i internationella organ och som enskild stat ska agera för att den USA-ledda ockupationen av Afghanistan upphör.
Regeringen nämner i sin proposition problematiken med att det humanitära läget försvårats genom att regeringsfientliga grupper angripit, förstört eller stulit ett stort antal konvojer och lastbilar med förnödenheter som tillhör FN:s livsmedelsprogram. För att åtgärda detta föreslår emellertid regeringen ett ännu närmare samarbete mellan det militära och det civila. Drygt 20 % av det svenska utvecklingssamarbetet ska kopplas till de provinser där den svenska insatsen är förlagd. Detta står i direkt motsats till de åtgärder som bl.a. Rädda Barnen m.fl. vill se. Vänsterpartiet delar uppfattningen att utvecklingssamarbetet och de militära insatserna behöver särskiljas och att det snarast måste upprättas en från de militära insatserna oberoende koordinering av de humanitära insatserna.
Sverige har ett långt engagemang i Afghanistan genom vårt utvecklingssamarbete. Genom framför allt Svenska Afghanistankommitténs närvaro i landet under decennier finns det stor kunskap om den komplexa situationen i Afghanistan. Vänsterpartiet vill inte på något sätt minska Sveriges engagemang för Afghanistans folk. Vänsterpartiet vill att det svenska utvecklingssamarbetet med Afghanistan kraftigt utökas och att ett svenskt militärt tillbakadragande kombineras med att regeringen tar initiativ till en FN-konferens om Afghanistans framtid med syfte att få till stånd en bred och inkluderande freds- och försoningsprocess.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF):
Riksdagen medger regeringens förslag att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 855 personer till förfogande för deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF) till utgången av december månad 2009, under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd.
Följdmotionerna
2008/09:U9 av Hans Linde m.fl. (v):
1. | Riksdagen beslutar att avslå regeringens proposition 2008/09:69 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Afghanistan (ISAF). |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att hela den svenska insatsen i Afghanistan bör dras tillbaka och att en plan för ett sådant trupptillbakadragande upprättas. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige i internationella organ och som enskild stat bör agera för att den USA-ledda ockupationen av Afghanistan upphör. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige ska agera för att det upprättas en från de militära insatserna oberoende koordinering av de humanitära insatserna. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige inom ramen för FN tar initiativ till en konferens om Afghanistans framtid med syfte att inleda en bred och inkluderande freds- och försoningsprocess. |
2008/09:U10 av Urban Ahlin m.fl. (s):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen för riksdagen bör presentera en långsiktig och bred strategi för det svenska engagemanget i Afghanistan med tonvikt på en framtida ökad civil närvaro och en minskad militär närvaro. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen i händelse av en större permanent ökning av den svenska truppen i Afghanistan som rör marginalen mellan de planerade 500 personerna och taket på 855 personer ska inkomma med en proposition till riksdagen. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att den svenska regeringen i sin första kontakt med den nya amerikanska administrationen måste kräva ett slut på den typ av krigföring i Afghanistan som orsakar civila dödsoffer. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om riskerna med en sammanblandning mellan ISAF och OEF. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det internationella samfundet, inklusive Sverige, bör öka det civila engagemanget i Afghanistan. |
2008/09:U11 av Peter Rådberg m.fl. (mp):
1. | Riksdagen avslår regeringens förslag att skicka fler soldater och militära rådgivare till Afghanistan. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen måste återkomma till riksdagen med en strategi för den svenska civila och militära insatsen i Afghanistan, inklusive en s.k. ”Exit Strategy”. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige och svenska myndigheter ska ha en enhetlig syn på situationen i Afghanistan. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om riskerna med en sammanblandning av ISAF- och OEF-styrkorna. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen i kontakter med företrädare för den amerikanska regeringen måste kräva att USA upphör med flygbombningar för att FN ska kunna uppnå målet att bringa fred och säkerhet till Afghanistan. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att öka det civila biståndet till Afghanistan. |
7. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av helikopterkapacitet till den svenska insatsen bl.a. för sjukvårdstransporter. |
Motion från allmänna motionstiden hösten 2008
2008/09:U223 av Allan Widman (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om samordning av de svenska insatserna i Afghanistan.
Bilaga 2
FN-resolution
