Konstitutionsutskottets betänkande

2008/09:KU5

Kommunala kompetensfrågor m.m.

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m. jämte 2 följdmotioner (s respektive mp) och 16 motioner om kommunal kompetens m.m. från de allmänna motionstiderna 2007 och 2008. Följdmotionerna vänder sig mot regeringens lagförslag när det gäller kommunernas kompetens att ge bidrag till byggande av väg och järnväg. Motionerna från allmänna motionstiden rör kommunal näringsverksamhet, tillhandahållande av lokaler, minoritetsåterremiss, förtroendevaldas villkor, budget och skatt samt rättsprövning.

Utskottet tillstyrker att regeringens lagförslag antas i huvudsak, dock med undantag för ett kapitel i lagen som föreslås utgå i avvaktan på resultatet av Grundlagsutredningens arbete.

Samtliga motioner från allmän motionstid avstyrks.

Två reservationer (s, v, mp) har avgetts i fråga om kommunernas befogenhet att ge bidrag till byggande av väg och järnväg respektive om kravet på affärsmässighet i förhållande till kommunallagens förbud för kommun att driva näringsverksamhet med vinstsyfte.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Bidrag till byggande av väg och järnväg

 

Riksdagen antar

a) 1 kap. 2 §, 2 kap. 1 § och rubriken närmast före 2 kap. 1 § regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter, dock med den ändringen beträffande 1 kap. 2 § att uttrycket "6 kap." ersätts av uttrycket "5 kap.", samt

b) regeringens förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948).

Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2008/09:21 i denna del och avslår motionerna 2008/09:K1 yrkandena 1 och 2 samt 2008/09:K2.

Reservation 1 (s, v, mp)

2.

Krav på affärsmässighet

 

Riksdagen antar 1 kap. 3 § regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter, dock med den ändringen att uttrycket "6 kap". ersätts av uttrycket "5 kap." Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2008/09:21 i denna del.

Reservation 2 (s, v, mp)

3.

Kommunal näringsverksamhet

 

Riksdagen avslår motionerna 2007/08:K222, 2007/08:K227, 2007/08:K306, 2007/08:K344, 2007/08:K351, 2007/08:K385, 2007/08:K389, 2008/09:K219 och 2008/09:K302 yrkandena 1 och 2.

4.

Lokaler

 

Riksdagen antar 3 kap. 6 § regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:21 i denna del och avslår motionerna 2007/08:K398 och 2008/09:K377.

5.

Minoritetsåterremiss

 

Riksdagen antar 5 kap. 36 § regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900). Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:21 i denna del och avslår motion 2007/08:K266.

6.

Förtroendevaldas villkor

 

Riksdagen avslår motion 2008/09:K243.

7.

Möjlighet att ta ut avgifter i vissa fall

 

Riksdagen

a) avslår regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter, såvitt avser 5 kap. och punkt 2 övergångsbestämmelserna,

b) beslutar att 6 och 7 kap. ska betecknas 5 och 6 kap. och

c) beslutar att punkterna 3–14 övergångsbestämmelserna ska

betecknas 2–13.

Därmed avslår riksdagen proposition 2008/09:21 i denna del.

8.

Regeringens lagförslag i övrigt

 

Riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om vissa kommunala befogenheter och

b) lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

i den mån de inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkterna 1–2, 4-–5 och 7. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:21 i denna del.

9.

Budget och skatt

 

Riksdagen avslår motionerna 2008/09:K239 och 2008/09:K263.

10.

Rättsprövning

 

Riksdagen avslår motion 2007/08:K259.

Stockholm den 11 december 2008

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Morgan Johansson (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Marianne Berg (v), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m), Tone Tingsgård (s) och Helena Bargholtz (fp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Till grund för propositionen ligger tre utredningsförslag.

Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04) överlämnade i oktober 2007 betänkandet Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72). Betänkandet remissbehandlades. Frågan om motivering av minoritetsåterremiss behandlades i departementspromemorian Minoritetsåterremiss i kommuner och landsting (Ds 2007:42), som varit föremål för remiss. Slutligen behandlades i departementspromemorian Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11) frågan om ökade möjligheter för kommuner och landsting att lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för även om projektet ligger utanför det egna området. Också denna promemoria remissbehandlades.

Med anledning av propositionen har ordföranden för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) Anders Knape, åtföljd av biträdande avdelningschefen Lena Dalman och förbundsjuristen Per Henningsson, företrätt inför utskottet och fört fram invändningar mot att regeringen i lagtexten anger kravet på affärsmässig grund i viss kommunal näringsverksamhet som ett undantag från kommunallagens förbud mot att driva näringsverksamhet i vinstsyfte.

Bakgrund

Enligt direktiven till Kommunala kompetensutredningen (dir. 2006:47) var syftet med utredningen att anpassa de kommunala befogenheterna till samhällsutvecklingen och i samband med det försöka uppnå en balans mellan medborgarnas rätt till likvärdig service, sunda konkurrensförhållanden för näringslivet och andra kommunala intressen.

Sveriges Kommuner och Landsting framhöll i sitt remissvar på Kommunala kompetensutredningens betänkande att det fanns behov av avsteg från lokaliseringsprincipen både när det gällde medfinansiering och förskotteringar eftersom dagens rättspraxis var för snäv och oklar. Ett förslag om undantag från lokaliseringsprincipen utarbetades då i departementspromemorian Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11).

Frågan om återremiss togs upp i ett tillkännagivande från riksdagen våren 2006 med anledning av en reservation (m, fp, kd, c, mp) till konstitutionsutskottets betänkande 2005/06:KU26. Enligt reservationen, som alltså vann majoritet i kammaren (rskr. 2005/06:283), borde motiveringen som åtföljer en återremiss formuleras av dem som begärt återremissen, dvs. av minoriteten när det är fråga om en minoritetsåterremiss. Regeringen borde utreda frågan och återkomma till riksdagen med eventuella förslag. Frågan behandlades i departementspromemorian Minoritetsåterremiss i kommuner och landsting (Ds 2007:42).

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en ny lag om vissa kommunala befogenheter och ett antal ändringar i kommunallagen (1991:900). Genom den nya lagen om vissa kommunala befogenheter sammanförs de kompetensutvidgande s.k. smålagarna i en gemensam lag. Även nya kompetensutvidgande bestämmelser som regeringen föreslår i propositionen förs in i den gemensamma lagen. Dessa nya bestämmelser innebär att kommuner och landsting ges utvidgad kompetens att dels lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, dels lämna bidrag till högskoleverksamhet, dels också att medfinansiera projekt inom ramen för EG:s strukturfonder och program. Därutöver tas bestämmelser in i lagen som innebär ett förtydligande och vissa förändringar av kommunernas kompetens att tillhandahålla lokaler till företag.

Ändringarna i kommunallagen innebär dels ett förtydligande av reglerna om minoritetsåterremiss, dels att reglerna om uppsiktsplikt och vidaredelegering utvidgas till att omfatta även samverkan i gemensam nämnd.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 mars 2009.

Utskottets överväganden

Bidrag till byggande av väg och järnväg

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att kommuner och landsting ska ges utvidgad kompetens att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. Två motioner (s respektive mp), vari yrkas avslag på regeringens förslag i denna del, avstyrks.

Jämför reservation 1 (s, v, mp).

Gällande ordning

Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Kommunala åtgärder ska enligt bestämmelsens s.k. lokaliseringsprincip sålunda vara knutna till kommunens eller landstingets egna område eller dess medlemmar för att anses kompetensenliga.

Enligt rättspraxis anses vissa insatser som sker utanför det geografiska området ändå vara förenliga med lokaliseringsprincipen om nyttan för kommunen eller kommunmedlemmarna väger över vid en proportionell intresseavvägning. Vidare gäller att samverkan inom kommunalförbund och gemensam nämnd är förenlig med lokaliseringsprincipen.

I skilda lagar finns en rad undantag från lokaliseringsprincipen.

Regeringen framhåller i propositionen att det finns samhälleliga angelägenheter som kan betecknas som såväl statliga som kommunala, exempelvis naturvård, infrastruktur och kommunikationer. Kulturområdet är ett exempel på ett område där kommunen, landstinget och staten gör insatser och där det ofta är aktuellt med en vidare spridning av verksamheterna än den egna kommunen eller landstinget. Regeringen hänvisar också till att det i en rapport till Ansvarskommittén redovisats en kartläggning som visar att ansvarsskiften skett i olika riktningar och inte bara mot en ökning av det kommunala ansvaret.

Vägnätet är indelat i gator, enskilda vägar och allmänna vägar. Av 5 § väglagen (1971:948) framgår att staten som huvudregel är väghållare för allmänna vägar. Om det främjar en god och rationell väghållning får dock regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. För närvarande är 202 av landets 290 kommuner förordnade som väghållare, i normalfallet begränsat till ett avgränsat tätortsområde där Vägverket är väghållare för ”övergripande vägar”. Enligt 9 § väglagen hindrar inte lagen en kommun eller landstingskommun att lämna bidrag till byggande av väg. Bestämmelsen har funnits sedan 1905 och innebär att bidrag till byggande av allmän väg ligger inom den kommunala kompetensen. Mot bakgrund av statens övertagande av ansvaret för den allmänna väghållningen övervägdes om bestämmelsen skulle behållas men departementschefen ansåg att det även efter förstatligandet kunde uppkomma fall då landsting eller kommun ansåg det förenligt med sina intressen att bidra till viss väg i stad eller stadsliknande samhälle.

Det förekommer också att kommuner och landsting lånar ut pengar räntefritt till Vägverket för vägbyggen, s.k. förskottering. Förskottering har vid domstolsprövning ansetts omfattad av begreppet bidrag i 9 § väglagen, även om det kan göras gällande att bidraget bara utgörs av den kostnad som kommunen eller landstinget i slutändan har i form av räntekostnader eller uteblivna ränteintäkter.

I tidigare rättspraxis har engagemang i vägbyggen utanför den egna kommunen, i direkt angränsande områden, ansetts kompetensenligt. Var den geografiska gränsen går för kommuners engagemang i vägbyggen utanför den egna kommunen är oklart. Domstolsavgöranden visar att kommunala bidrag till statliga vägbyggen utanför den egna kommunen, och som inte heller ligger i direkt anslutning till kommunen, kan vara kompetensenliga under förutsättning att kommunen kan påvisa nytta antingen för kommunen eller för kommunmedlemmarna och att det ekonomiska engagemanget står i rimlig proportion till nyttan1 [ Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11), s. 18.].

Till skillnad från väglagens bestämmelser om väghållarskap finns inte någon bestämmelse som uttryckligen föreskriver att staten ansvarar för viss järnvägsstruktur. Däremot finns det ett uttalat statligt ansvar genom Banverket för de järnvägsnät som tillhör och förvaltas av staten. Banverket är enligt huvudregeln infrastrukturförvaltare (3 § instruktionen för Banverket [1998:1392]). Det finns också järnvägar som ägs av staten men där någon annan är infrastrukturförvaltare, t.ex. Arlandabanan och Inlandsbanan. Det finns ingen kompetensregel, motsvarande regeln i 9 § väglagen, som slår fast att det ligger inom den kommunala kompetensen att lämna bidrag till byggande av statlig järnväg, och något klart stöd i praxis för en sådan ordning finns inte.

Propositionen

Regeringen bedömer att undantag från bl.a. lokaliseringsprincipen i framtiden bör ske med stor restriktivitet med tanke på det grundläggande principiella värdet för den kommunala verksamheten. Undantag från lokaliseringsprincipen bör bara komma i fråga endast i de fall där offentligrättslig samverkan inte bedöms möjlig. Det bör då övervägas om det finns behov av att begränsa undantaget geografiskt.

Enligt 1 kap. 2 § förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter föreskrivs att lokaliseringsprincipen inte ska gälla i fråga om medfinansiering av vissa projekt, bistånd till utländska studerande, sjuktransporter, kollektivtransporter, kollektivtrafik, turism samt tjänsteexport och internationellt bistånd. Regeringen föreslår också en bestämmelse i paragrafens andra stycke om bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Förslaget i denna del innebär att om det finns särskilda skäl ska ett sådant bidrag få lämnas utan att det finns en sådan anknytning som krävs enligt lokaliseringsprincipen.

Enligt 2 kap. 1 § förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvara för.

När det gäller förskotteringen av väg- och järnvägsinvesteringar gör regeringen bedömningen att tydligare riktlinjer för hanteringen bör föras in i regleringsbreven till Banverket och till Vägverket samt att informationen till riksdagen om förskotterade projekt bör förbättras. Regeringen avser att snarast tillsätta en utredning om behovet av att ändra lagstiftningen beträffande redovisning av kommunala bidrag till statlig infrastruktur.

De undantag från kravet på lokal anknytning som omfattas av 1 kap. 2 § förslaget till lag om kommunala befogenheter är dels sådana som ersätter motsvarande bestämmelser om undantag från lokaliseringsprincipen i smålagar (sjuktransporter respektive kollektivtrafik), dels sådana som utan att innebära en förändring i sak tydliggör att motsvarande undantag från lokaliseringsprincipen finns vad gäller rätt för kommun att bistå utländska studerande, kommunala åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar samt kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Bestämmelsen innebär vidare att när det gäller tillämpningen av 2 kap. 3 § om medfinansiering av projekt inom ramen för EG:s strukturfonder och program utgör inte lokaliseringsprincipen något hinder för kommuners och landstings internationella samarbete eller satsningar som kan anses motiverade utifrån regional nytta och som innebär tilldelning av EU-medel.

Bakgrunden till den föreslagna undantagsbestämmelsen i 1 kap. 2 § för bidrag – om det finns särskilda skäl – till byggande av statlig väg och järnväg är enligt propositionen en ökande omfattning av samverkan över kommun- och landstingsgränser när det gäller infrastruktur och det förhållandet att rättsläget för sådana infrastruktursatsningar får anses oklart. Regeringen understryker att förslaget om kommunal medfinansiering inte syftar till att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen när det gäller infrastrukturen, och framhåller att det redan i dag i vissa fall är möjligt att med tillämpning av lokaliseringsprincipen lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg i andra kommuner. Regeringen framhåller att den föreslagna bestämmelsen självfallet inte ska tillämpas i dessa fall.

Det förhållandet att det föreslagna undantaget är tillämpligt endast då det finns särskilda skäl innebär enligt regeringen exempelvis att det naturligtvis fortfarande finns en begränsning i att bidrag från en kommun eller ett landsting inte får ges till projekt i en helt annan del av landet. Projektet ska ha regional nytta för ett större område än varje enskild kommun. Den nya trafiklösningen måste också markant förbättra kommunikationsmöjligheter i området och t.ex. underlätta arbetspendling och skapa större arbetsmarknadsregioner eller främja företagsetableringar och utvecklingen av befintliga företag. I framför allt storstadsregioner kan det handla om investeringar som löser upp flaskhalsar i trafiknätet och därmed möjliggör ökat bostadsbyggande och andra exploateringar. Vad som i övrigt kan utgöra särskilda skäl får enligt regeringen avgöras genom rättspraxis.

Motionerna

I motion 2008/09:K1 av Berit Andnor m.fl. (s) yrkas att regeringens förslag avslås såvitt avser 2 kap. 1 § lagen om kommunala befogenheter m.m. och lagen om ändring i väglagen. Enligt motionen riskerar det statliga ansvaret för en sammanhållen planering av utbyggnaden av Sveriges infrastruktur att påverkas negativt om förslaget genomförs. Motionärerna anser att det inte får vara så att prioriteringar och genomförande av statliga infrastrukturprojekt påverkas av vilka kommuner som kan skjuta till bidrag. Den frivillighet som nämns i propositionen riskerar att bli en frivillighet att skjuta investeringen på framtiden eller avstå från den. Motionärerna hänvisar till att det nuvarande systemet med förskotteringar fungerat väl och understryker att det pågår omorganisationer och en stark utveckling regionalt, vilket innebär att det finns en stor osäkerhet kring organisationsformerna.

Mikael Johansson (mp) begär i motion 2008/09:K2 att propositionen avslås i den del som gäller lokaliseringsprincipen och att kommuner och landsting får lämna bidrag och förskottera till byggande av väg och järnväg. Motionären framhåller att den föreslagna uppluckringen av lokaliseringsprincipen för med sig att kommunernas ekonomiska planering förrycks och att det finns en risk för förhastade beslut sedan kommuner och regioner spelats ut mot varandra. Förslaget att ge kommunerna rätt att lämna bidrag utanför kommunens område liksom att underlätta förskottering är enligt motionen förkastligt. Principen att vägar och järnvägar ska finansieras med statliga medel bör inte frångås. Regeringens förslag innebär att ekonomiskt starka kommuner får en gräddfil och kommer att kunna förrycka planeringen på den statliga nivån.

Utskottets ställningstagande

Redan i dag kan kommuner enligt 9 § väglagen lämna bidrag till byggande av väg. Förskottering från kommuners och landstings sida till Vägverket för vägbyggen har i domstolspraxis ansetts omfattad av begreppet bidrag i 9 § väglagen. Avgöranden visar att kommunala bidrag till statliga vägbyggen utanför den egna kommunen och som inte ligger i direkt anslutning kan vara kompetensenliga under förutsättning av att kommunen kan påvisa nytta antingen för kommunen eller för kommunmedlemmarna och att det ekonomiska engagemanget står i rimlig proportion till nyttan. I förarbetena till kommunallagen angavs att en kommun kan engagera sig i markinnehav och anläggningar utanför kommunen under förutsättning att anordningarna behövs för den egna kommunen.

När det gäller järnväg saknas i lag eller praxis ett otvetydigt stöd för att kommuner och landsting kan lämna bidrag till byggande av statlig järnväg.

Utskottet delar regeringens bedömning att det behövs ett förtydligande i lagstiftningen bl.a. för att undanröja oklarheter i rättsläget inför kommande satsningar på infrastrukturen med nya finansieringslösningar. Enligt utskottets mening finns det behov av en kompetensregel som uttryckligen ger kommuner och landsting befogenheten att lämna bidrag till byggande av både väg och järnväg som staten ansvar för. Utskottet tillstyrker att kommuner och landsting med undantag från lokaliseringsprincipen och med begränsningen att det ska finnas särskilda skäl ges sådan befogenhet. Utskottet föreslår således att riksdagen antar regeringens förslag såvitt avser 1 kap. 2 § och 2 kap. 1 § lag om vissa kommunala befogenheter och lag om ändring i väglagen (1971:948) samt avslår motionerna 2008/09:K1 yrkandena 1 och 2 (s) och 2008/09:K2 (mp).

Med hänsyn till vad som föreslås i ett senare avsnitt bör dock uttrycket ”6 kap.” i 1 kap. 2 första stycket sista strecksatsen förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter ersättas av uttrycket ”5 kap”.

Kommunal näringsverksamhet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag såvitt avser kravet på affärsmässighet. Vidare avstyrker utskottet med hänvisning till pågående beredningsarbete och en aviserad utredning en rad motioner (m, fp respektive c) om begränsningar av kommunernas näringsverksamhet och upphandlingar. Utskottet avstyrker också med samma hänvisning en motion (s) om kommunal verksamhet för arbetssökande och funktionshindrade och för överskottsförsäljning.

Jämför reservation 2 (s, v, mp).

Gällande regler m.m.

Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Enligt 8 kap. 3 c § får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden).

I förarbetena framhölls att bestämmelsen i 2 kap. 7 § inte ställer upp något absolut vinstförbud (prop. 1990/91:117 s. 34). Bedömningen av i vilken mån en kommunal verksamhet får generera överskott och hur detta används ligger i stället inom ramen för tillämpningen av självkostnadsprincipen. Vad den aktuella bestämmelsen uttrycker är att syftet i huvudsak inte får vara att bereda vinst. Vidare anförs i förarbetena att det inte finns någon klar skiljelinje mellan vad man brukar kalla den kommunala sektorn och det som i dagligt tal betecknas som näringslivet (s. 151 f.). Det uttalas att kommunerna och landstingen har en helt oomtvistad rätt att engagera sig i en rad verksamhetsgrenar som vanligen ses som en del av näringslivet. Sådana verksamheter benämns ofta sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Exempel på sådan anses vara bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk, fryserier, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar, buss- och spårvägsföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser för att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar. Samtidigt, uttalas det vidare, är det tydligt att det finns ett stort område av näringslivet som är förbehållet den enskilda företagsamheten, det s.k. egentliga näringslivet. Inom denna sektor får kommunerna och landstingen inte driva verksamhet eller göra andra ingripanden annat än under mycket speciella förhållanden.

Propositionen

Regeringen framhåller att undantag från bl.a. självkostnadsprincipen bör ske med stor restriktivitet med tanke på det grundläggande principiella värdet för den kommunala verksamheten. Undantag från självkostnadsprincipen bör i syfte att åstadkomma konkurrensneutralitet ske när en kommun eller ett landsting ges befogenhet att bedriva verksamhet på en konkurrensutsatt marknad. Det bör särskilt övervägas om det bör uppställas villkor om att verksamheten ska bedrivas i egen juridisk person respektive särredovisas. Begreppet ”affärsmässiga grunder” som används i lagförslaget innebär ett undantag från såväl självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen som förbudet mot att driva företag i vinstsyfte i 2 kap. 7 § kommunallagen. Om avsikten är en annan bör det framgå av lagtexten. Regeringen anser att frågan om ett generellt undantag från självkostnadsprincipen på konkurrensutsatta marknader bör beredas ytterligare i särskild ordning.

I lagen om vissa kommunala befogenheter föreslås en bestämmelse om krav på affärsmässighet (1 kap. 3 §) som medger undantag från de ovannämnda bestämmelserna när det gäller sjuktransporter, kollektivtrafik, lokaler och tjänsteexport. I 3 kap. finns bestämmelser om kommunernas rätt att bedriva vissa typer av näringsverksamhet, bl.a. sjuktransporter (2 §), kollektivtrafik (3 §) och lokaler (6 §).

Enligt 3 kap. 1 § får kommuner bedriva näringsverksamhet i syfte att ge personer med funktionshinder anställning om de inte i tillräcklig omfattning inom kommunen kan få lämpliga anställningar på annat sätt. Förutsättningarna är att verksamheten är anordnad så att den är särskilt lämpad för sysselsättning av personer med funktionshinder och att anställning i verksamheten sker efter anvisning av bl.a. Arbetsförmedlingen.

7 kap. 2 § förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter är rubricerad Kommunal medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, och enligt bestämmelsen får kommuner efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Regeringen är enligt propositionen mycket angelägen om att finna vägar att komma till rätta med de konkurrensproblem som kan infinna sig när kommuner och landsting agerar på konkurrensutsatta marknader. Ett alternativ till att göra undantag från självkostnadsprincipen område för område sägs vara att överväga ett generellt undantag på sådana marknader. Kommunal näringsverksamhet som bedrivs enligt självkostnadsprincipen riskerar enligt regeringen att konkurrera ut de privata företagens verksamhet. Detta är ett generellt problem inom samtliga de områden där kommunen agerar på en konkurrensutsatt marknad. Med hänsyn till de synpunkter, såväl principiella som mot förslagets utformning, som framförts av remissinstanserna, anser dock regeringen att frågan behöver beredas ytterligare.

I propositionen hänvisas till att regeringen i budgetpropositionen för 2008 aviserat att en utredning kommer att tillsättas för att se över vissa frågor inom området konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (prop. 2007/08:1, utg.omr. 24)2 [ Samma avisering görs i budgetpropositionen för år 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 24, s. 24).].

Regeringen anser att interkommunal samverkan bör underlättas men ser det som önskvärt från demokratisynpunkt att minska antalet samverkanskonstellationer. Regeringen vill åstadkomma en mer strukturerad, strategisk och långsiktig samverkan mellan angränsande kommuner i en form som också har demokratisk förankring. Regeringen hänvisar till att Regeringsrätten i domar meddelade den 17 mars 2008 (mål nr 172-175 -06 och 176-179-06) prövat om det är förenligt med lagen om offentlig upphandling (LOU) att upphandlande myndighet utan formellt upphandlingsförfarande köper tjänster från bolag som på visst sätt är knutet till myndigheten. Regeringsrätten konstaterade att LOU:s ordalydelse svårligen ger utrymme för en tolkning som innebär att kommunerna när de köper tjänster från kommunala bolag skulle vara undantagna från LOU:s regelverk. Med hänsyn till de frågetecken som finns kring kommunal samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling för regeringen inte nu fram ett förslag till fördjupad samverkan, utan frågan bör utredas ytterligare.

Utredningar m.m.

Frågan om kommuners och landstings agerande på en konkurrensutsatt marknad diskuterades av Kommunala kompetensutredningen i betänkandet Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72 s. 101 f.).

Utredningen framhöll att kommuners och landstings möjligheter att agera på den öppna och konkurrensutsatta marknaden är ytterst begränsade. När de bedriver en kompetensenlig verksamhet kan de dock ägna sig åt annan verksamhet som normalt faller utanför ramen för den kommunala kompetensen men som ändock accepteras av domstolarna om den drivs i mindre skala och har ett nära eller naturligt samband med den befintliga och erkända kommunala verksamheten. Som exempel på anknytande verksamhet som i rättspraxis ansetts laglig nämnde utredningen stuveriverksamhet, grustag och försäljning av plantskoleväxter från stadsträdgårdar. På samma sätt kan kommunen sannolikt driva en kaférörelse eller ett gym i anslutning till en kommunal simhall. Landsting har i praxis även ansetts under en övergångstid kunna få sälja tillfällig överproduktion i mindre omfattning av interna tjänster och produkter i etablerad och känd verksamhet under förutsättning att det inte utgör brott mot lokaliseringsprincipen.

Enligt utredningen är en del av den debatt som förts i samband med de lagstadgade undantagen av principiell eller ideologisk art. Huvudfrågan när det gäller t.ex. kollektivtrafik är inte så mycket om kommunen ska tillåtas köra buss i grannkommunen, utan snarare om en kommun över huvud taget ska ägna sig åt näringsverksamhet. Utredningen hänvisade till att vissa frågor inom området konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor ska analyseras närmare i den utredning som regeringen aviserat att man ska tillsätta.

Utredningen ansåg att en branschanalys kunde vara ett lämpligt instrument för att få ett bedömningsunderlag kring vilka effekter ett kommunalt engagemang i en enskild bransch kunde komma att få för det privata näringslivet. Utredningen hänvisade också till en rapport av Statskontoret, kallad Konkurrens i gränslandet mellan det offentliga och privata, och till Konkurrensrådets betänkande Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (SOU 2000:117), där två alternativa vägar förts fram. Den ena lösningen var att den offentliga sektorn drar sig tillbaka från det konkurrensutsatta området, den andra att konkurrensförutsättningarna görs så lika som möjligt för offentliga och privata aktörer. Enligt Kommunala kompetensutredningen skulle det innebära en inskränkning av den kommunala kompetensen att förorda att kommuner och landsting drar sig tillbaka från konkurrensutsatta marknader, där det enligt rättspraxis är fråga om kompetensenlig verksamhet. Detta skulle i sin tur leda till oönskade och svåröverblickbara konsekvenser för kommuners och landstings nuvarande verksamhet.

I valet mellan Konkurrensrådets två alternativa vägar förordade Kommunala kompetensutredningen ett alternativ där det tillskapas mer konkurrensneutrala villkor. Att framhålla att kommunala aktörer fortsatt ska få agera på konkurrensutsatta marknader där det enligt rättspraxis är fråga kompetensenlig verksamhet innebär inte någon utvidgning av den kommunala kompetensen. Utredningen ansåg vidare att det är värdefullt ur ett konkurrensperspektiv att det finns en offentlig närvaro på vissa marknader i syfte att förebygga bristande konkurrens och framväxt av oligopolmarknader.

Utredningen föreslog att det skulle införas ett lagstadgat krav på att kommuner och landsting, som bedriver intäktsfinansierad näringsverksamhet med stöd av 2 kap. 1 § och 2 kap. 7 § kommunallagen inom frivilliga icke lagreglerade områden på en marknad som är ägnad för konkurrens, ska bedriva denna verksamhet på affärsmässig grund. En sådan verksamhet skulle redovisas särskilt och skilt från annan verksamhet.

I budgetpropositionen för 2009 understryker regeringen att det är angeläget att komma till rätta med de problem som uppstår när offentliga aktörer ägnar sig åt affärsverksamhet och därmed tränger undan privat näringsverksamhet. En promemoria rubricerad Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden har utarbetats inom Näringsdepartementet. I syfte att skapa förutsättningar för fler små företag att växa och bedriva verksamhet har föreslagits att konkurrenslagen kompletteras med regler som innebär att Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att driva en säljverksamhet eller att i denna tillämpa ett viss förfarande. För att ett förbud ska få meddelas kommer det enligt förslaget att krävas att verksamheten eller förfarandet snedvrider konkurrensen eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Det ska även krävas att verksamheten eller förfarandet inte är försvarbart från allmän synpunkt. Förslaget har varit ute på remiss.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har inför utskottet redovisat sin bedömning att det förbud mot vinstsyfte som föreskrivs i 2 kap. 7 § kommunallagen inte omfattar vinst som tas ut i annat huvudsakligt syfte än vinstsyfte. Därigenom utgör kravet på affärsmässig grund i lagen om vissa kommunala befogenheter inte ett undantag från 2 kap. 7 § kommunallagen. Regeringen gör enligt SKL en nytolkning av denna bestämmelse som kan föra med sig en radikal nyordning när det gäller frågan om vinstsyfte i näringsverksamhet.

Motionerna

En rad motioner från de allmänna motionstiderna 2008 och 2009 tar upp frågan om kommunala bolags affärsverksamhet. Karin Pilsäter (fp) begär i motion 2007/08:K385 ett tillkännagivande till regeringen om avveckling av den kommunala bolagssektorn. En grundläggande demokratisk princip är enligt motionen att offentlig verksamhet ska drivas med full öppenhet och insyn för medborgare, politiker och medier. Därför bör kommunal verksamhet i huvudsak bedrivas i förvaltningsform. Ett stort antal kommuner har enligt motionen upptäckt att man genom koncernbildningar kan ägna sig åt avancerad skatteplanering och kvitta vinster mot förluster mellan olika bolag i koncernen. Det finns också andra exempel på hur kommunala och privata intressen växer samman. I andra fall handlar det om samfinansiering mellan kommuner, näringsliv och Vägverket vad det gäller förbättring av vägar eller byggandet av nya av- och påfarter. Det är enligt motionen inte tillräckligt att som regeringen aviserat lägga fram skärpta konkurrensregler med sanktioner för otillbörlig konkurrens. En handlingsplan för avveckling bör tas fram.

Liselott Hagberg och Agneta Berliner (båda fp) begär i motionerna 2007/08:K351 och 2008/09:K219 en ändring i kommunallagen så att kommuner och landsting inte kan bedriva näringsverksamhet som konkurrerar med privat näringsverksamhet. Det finns enligt motionen alltför många exempel på kommuner som driver vandrarhem, solarier, båthamnar etc. Motionärerna framhåller att konkurrensen snedvrids när kommuner utan vinstsyfte kan producera varor och tjänster för extern försäljning.

Lena Asplund och Bertil Kjellberg (båda m) begär i motion 2007/08:K227 en översyn av i vilken omfattning näringsverksamhet kan bedrivas av kommuner och landsting. Den skattesubventionerade näringsverksamheten har enligt motionen inneburit att konkurrensen mellan privat näringsverksamhet och kommunala bolag har snedvridits. Det behövs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Beslut som fattas av kommunala bolag kan normalt inte överklagas.

Hans Backman (fp) begär i motion 2007/08:K306 ett tillkännagivande till regeringen om att kommunallagen bör skärpas och om att det bör införas verksamma sanktionsmöjligheter vid osund kommunal konkurrens. Enligt motionen gäller att många kommunala bolag säljer tjänster både till privata företag och till andra kommuner, dessutom investerar man i verksamheter utanför den egna kommungränsen.

Kerstin Lundgren (c) begär i motion 2007/08:K222 en förstärkt lagstiftning för att förhindra att kommunala bolag bedriver näringsverksamhet utan särskilt lagstöd. En precisering av det utrymme som finns behövs i kommunallagen i syfte att förhindra osund konkurrens. I stället för att reglera innehållet i det självstyrda rummet bör enligt motionen lagstiftningen tydliggöra gränserna mot den privata marknaden.

I motion 2007/08:K344 av Hans Wallmark (m) begärs att regeringen ska överväga en kompletterande lagstiftning som möjliggör juridisk prövning av kommunala bolags brott mot lokaliseringsprincipen.

Hans Backman och Christer Nylander (fp) begär i motion 2007/08:K389 en förbättrad kontroll av kommunalt ägda bolagsupphandlingsprocedurer och att stärkta sanktionsmöjligheter övervägs. För att förbättra konkurrensen och stävja överträdande av lagar bör regeringen skärpa kontrollen av handel mellan kommunalt ägda bolag samt överväga stärkta sanktionsmöjligheter när dessa bryter mot upphandlingslagen (LOU) och kommunallagens lokaliseringsprincip. I motionen nämns bl.a. företaget Sysav som ägs av en rad kommuner.

I motion 2008/09:K302 av Pia Nilsson (s) begärs ett tillkännagivande till regeringen om att kommunal verksamhet för arbetslösa och personer med funktionshinder bör stödjas (yrkande 1) och om att kommunal överskottsförsäljning ska vara tillåten (yrkande 2). Motionären framhåller att de arbetsmarknadspolitiska projekten givetvis inte får växa ut i en sådan omfattning att de konkurrerar ut eller undergräver etablering av marknadsmässig verksamhet på sitt område. Samtidigt finns det ofta marknadsutrymme för en perifer verksamhet av t.ex. kafé- eller hantverkskaraktär. Det är en verksamhet som knappast stör den ordinarie marknaden men väl bidrar till att människor har arbete och lättare kan slussas ut på den reguljära marknaden. Sverige får enligt motionen inte utifrån konkurrenslagstiftning och upphandlingsregler försätta sig i en situation där man inte kan eller vågar använda kommunal verksamhet som ett verktyg mot arbetslöshet och utslagning.

Tidigare behandling

Våren 2007 avstyrkte utskottet fyra motioner om kommunernas kompetens avseende näringsverksamhet (bet. 2006/07:KU9). Utskottet konstaterade dels att Kommunala kompetensutredningen hade i uppdrag att tydliggöra utrymmet för kommuner och landsting att lämna stöd till näringslivet, bl.a. i förhållande till EG-rätten, dels att det pågick arbete i Regeringskansliet med ett lagförslag i syfte att komma till rätta med snedvridande konkurrens i kommunerna.

Utskottets ställningstagande

I 1 kap. 3 § förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter föreskrivs att viss verksamhet ska bedrivas på affärsmässiga grunder trots bl.a. bestämmelsen i 2 kap. 7 § kommunallagen. Enligt denna sistnämnda bestämmelse får kommuner och landsting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.

I propositionen anges att det är fråga om ett förtydligande och att någon förändring i sak jämfört med tidigare bestämmelser inte är avsedd. Utskottet delar regeringens bedömning att verksamhet i de aktuella fallen, som bedrivs på affärsmässig grund med vinstsyfte, knappast kan anses omfattad av 2 kap. 7 § kommunallagen med den lydelse bestämmelsen har. Utskottet delar regeringens bedömning att detta undantag från förbudet mot att driva näringsverksamhet i vinstsyfte bör tydliggöras i 1 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter och tillstyrker därför regeringens förslag till lydelse av paragrafen.

Med hänsyn till vad som föreslås i ett senare avsnitt bör dock uttrycket ”6 kap.” i sista strecksatsen ersättas av uttrycket ”5 kap”.

En rad motioner från den allmänna motionstiden tar upp frågan om kommunal näringsverksamhet och den snedvridning av konkurrensen den kan innebära. Denna fråga tas upp i promemorian Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden som utarbetats inom Näringsdepartementet och nyligen varit föremål för remissbehandling. I promemorian föreslås att konkurrenslagen kompletteras med regler som innebär att Stockholms tingsrätt på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att driva en säljverksamhet eller att i denna tillämpa ett viss förfarande i syfte att förhindra snedvridning av konkurrensen. Regeringen avser även att under 2008 tillsätta en utredning för att se över vissa andra frågor inom området konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Enligt utskottets mening bör resultatet av detta berednings- och utredningsarbete avvaktas. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna 2007/08:K222 (c), 2007/08:K227 (m), 2007/08:K306 (fp), 2007/08:K344 (m), 2007/08:K351 (fp), 2007/08:K385 (fp), 2007/08:K389 (fp) och 2008/09:K219 (fp). Utskottet anser också när det gäller de frågor om kommunal verksamhet för arbetslösa och personer med funktionshinder och om överskottsförsäljning som tas upp i motion 2008/09:K302 (s) yrkandena 1 och 2 att resultatet av det ovannämnda arbetet bör avvaktas. Även denna motion avstyrks.

Lokaler

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om förtydligande och vissa förändringar av kommunernas kompetens att tillhandahålla lokaler till företag. Utskottet avstyrker med hänvisning till att frågan nyligen varit föremål för utredning två motioner (s) om en översyn av reglerna om kommunernas möjlighet att gynna näringsidkare.

Gällande regler

Enligt 2 kap. 8 § första stycket kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Enligt andra stycket i samma lagrum får individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det. I motiven till 1948 års kompetensreform framhölls att det fick anses höra till kommunernas befogenhet att allmänt främja näringslivets utveckling inom kommunen. Som exempel på sådana befogenheter angavs iordningställande av byggklara industriområden med trafikleder, stickspår, vatten och avlopp m.m. samt anskaffande och iordningställande av särskilda byggnader, där ett flertal verkstäder för hantverk och småindustri kunde inrymmas. Sådana och därmed jämförliga åtgärder ansågs på grund av sin allmänna natur falla inom kommunernas kompetensområde.

I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117, s. 33) uttalades att det inte fanns någon anledning att begränsa kommunernas och landstingens befogenheter vad avser deras allmänt näringsfrämjande insatser, då sådana åtgärder ofta ansågs ha stor betydelse för företagens utveckling och vara ett komplement till statliga insatser. Som exempel på en allmänt näringsfrämjande åtgärd nämndes i förarbetena (s. 152) att tillhandahålla mark eller teknisk service till företagen. Vidare anfördes att hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler kunde tillgodoses under förutsättning att verksamheten inriktades på detta företagarkollektiv i allmänhet. Utanför kompetensen ansågs dock falla individuellt anpassad lokalhållning åt enstaka industriföretag. Andra tillåtna åtgärder ansågs vara kommunala engagemang i utställningar, mässor och annan kollektiv marknadsföring. I förarbetena anfördes att bortfall av enskild service, t.ex. avsaknad av en livsmedelsbutik eller en bensinstation i glesbygdsområden, kunde medföra rätt för kommunen att ekonomiskt stödja en innehavare om stödet var nödvändigt för att uppnå en viss minimistandard av kommersiell service åt hushållen. En kommun ansågs även kunna understödja hotellverksamhet, när enskilda personer och företag inte var beredda att göra nödvändiga insatser för att trygga tillgången till hotell i kommunen. När det gäller avgränsningen av tillåtna insatser anfördes i förarbetena att rättstillämpningen måste kunna anpassas till samhällsutvecklingen. Vad som skulle ligga i begreppet synnerliga skäl ansågs således kunna komma att förändras beroende på utvecklingen i samhället.

Också EG:s statstödsregler kan ha betydelse för möjligheterna att ge kommunalt stöd till näringslivet.

Propositionen

Regeringen anser att det inte finns behov av att ändra bestämmelserna i 2 kap. 8 § kommunallagen på grund av bestämmelserna om statligt stöd i EG-rätten.

Genom bestämmelsen i 3 kap. 6 § första stycket lagen om vissa kommunala befogenheter tydliggörs att kommuner får tillgodose små företags behov av lokaler i kommunen under förutsättning av att verksamheten inriktar sig på företagarkollektivet i allmänhet.

Regeringens förslag i paragrafens andra stycke innebär en i förhållande till bestämmelsen i 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen utvidgad kompetens för kommuner att tillhandahålla lokaler. Kommuner ska få tillgodose små företags behov av lokaler i kommunen under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet, men om det finns särskilda skäl får kommuner tillgodose enskilda företags behov av lokaler i kommunen. Verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga grunder (1 kap. 3 §).

Motionerna

Carina Adolfsson Elgestam m.fl (s) begär i motionerna 2007/08:K398 och 2008/09:K377 en översyn av kommunallagen när det gäller gynnande av näringsidkare. Motionärerna hänvisar till ett domstolsavgörande, där en kommun ansågs understödja en enskild näringsidkare när den satsade på att bygga ett hotell i samverkan med näringsidkaren. Detta visar enligt motionen att kommunallagen behöver ses över och bättre anpassas till dagens Sverige.

Bakgrund

Kommunala kompetensutredningen tog upp frågan om kommuners kompetens att tillhandahålla lokaler (SOU 2007:72 s. 235 f.) och redovisade därvid bl.a. ett avgörande i Länsrätten i Kronobergs län rörande ett samägt fastighetsbolag i Lessebo kommun som tas upp motionerna. Utredningens huvudförslag var att det skulle införas en bestämmelse i 2 kap. 8 § kommunallagen som gav kommuner vidgad kompetens att tillhandahålla lokaler för uthyrning till företag under förutsättning att marknadshyra tillämpas. Utredningen lämnade också ett alternativt förslag att en bestämmelse skulle införas i 2 kap. 8 § kommunallagen som skulle tydliggöra kommuners kompetens att tillgodose små företags behov av lokaler samt om särskilda skäl föreligger även tillgodose övriga företags behov av lokaler.

Regeringens förslag i proposition 2008/09:21 överensstämmer i huvudsak med utredningens alternativa förslag.

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag innebär ett förtydligande och förändringar av kommunernas kompetens att tillhandahålla lokaler. Det domstolsavgörande som motionären hänvisat till har diskuterats i det utredningsarbete som föregått regeringsförslaget. Enligt utskottets mening saknas anledning att åter utreda frågan. Motionerna 2007/08:K398 och 2008/09:K377 (båda s) avstyrks.

Minoritetsåterremiss

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ny lydelse av 5 kap. 36 § kommunallagen som bl.a. innebär ett förtydligande i så måtto att motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremittering även när det gäller minoritetsåterremisser. En motion (m) om behovet av klargörande regler avstyrks.

Gällande ordning

Enligt 5 kap. 36 § kommunallagen ska ett ärende bordläggas eller återremitteras om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. Enkel majoritet krävs dock om ärendet tidigare bordlagts eller återremitterats på detta sätt. Ett beslut om återremiss ska motiveras. Enligt 5 kap. 37 § ska ett bordlagt ärende behandlas på fullmäktiges nästa sammanträde, om fullmäktige inte beslutar något annat.

Propositionen

Regeringen föreslår att motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremittering, och att det ska krävas att en tredjedel av de närvarande ledamöterna biträder varje återremissyrkande inklusive motivering. Vidare föreslås att återremiss eller bordläggning ska beslutas på begäran av en minoritet även om ärendet tidigare återremitterats eller bordlagts på begäran av en majoritet. Bestämmelser i dessa avseenden föreslås föras in i 5 kap. 36 § kommunallagen.

Motionen

Sven Yngve Persson (m) begär i motion 2007/08:K266 att 5 kap. 36 och 37 §§ ändras så att det klart framgår att minoritetens rätt till återremiss eller bordläggning är oinskränkt oavsett vilka finesser i avancerat beslutsfattande majoriteten ägnar sig åt.

Tidigare behandling

Våren 2002 behandlade utskottet regeringens proposition 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet och tillstyrkte därvid förslaget till den nuvarande ordningen om återremiss (bet. 2001/02:KU14 s. 64). Utskottet behandlade även en följdmotion om att det skulle vara den minoritet som begär återremissen som ska utforma motiven för återremissen. Utskottet ansåg att det inte behövdes några föreskrifter av det slag som aktualiserades i motionen.

Våren 2005 behandlade utskottet frågan om minoritetsåterremiss med anledning av en motion (bet. 2004/05:KU30, s. 13). Utskottet anförde därvid att de som begärt en återremiss i det stora flertalet fall självklart också bör formulera motiven för beslutet. Under speciella omständigheter, när syftet med återremissen enbart är att obstruera fullmäktiges beslutsfattande, kan det dock finnas skäl för majoriteten att formulera motiven, t.ex. för att förhindra att återremissen medför en orimlig tidsutdräkt. Dock, framhöll utskottet, måste denna möjlighet för majoriteten nyttjas med stor försiktighet i kommunerna och landstingen. Det bör endast vara i undantagsfall som det finns skäl för majoriteten att besluta om andra motiv än de som minoriteten har anfört. Utskottet utgick från att regeringen skulle följa utvecklingen och, om det ansågs erforderligt, återkomma till riksdagen. I en reservation (m, fp, kd, c och mp) föreslogs ett tillkännagivande om att regeringen skulle utreda frågan och sedan återkomma till riksdagen med eventuella förslag. Riksdagen följde utskottet (prot. 2004/05:104). Vid behandling av frågan våren 2006 vidhöll utskottet sitt ställningstagande (bet. 2005/06:KU26). En reservation med samma innehåll som föregående år avgavs av de ledamöter som företrädde m, fp, kd, c, mp. Riksdagen biföll reservationen (rskr. 2005/06:283).

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag innebär att det av kommunallagen uttryckligen ska framgå att motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremiss även när det är fråga om en minoritetsåterremiss, att ordföranden vid flera motiveringar får pröva vilken motivering som biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna samt att återremiss eller bordläggning ska beslutas på begäran av en minoritet även om ärendet tidigare har återremitterats eller bordlagts på begäran av en majoritet. Däremot avses inte att de ledamöter som begärt återremiss ska bestämma vilka utredningsinsatser som ska följa av återremissen. De föreslagna nya bestämmelserna är förtydliganden som ligger i linje med motionsyrkandet. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag såvitt avser 5 kap. 36 § kommunallagen och avstyrker motion 2007/08:K266 (m).

Förtroendevaldas villkor

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker med hänvisning till gällande regler en motion (m) om rätt till ledighet för politiska uppdrag i offentligägda bolag.

Gällande regler

Bestämmelser om förtroendevalda i kommunerna finns i 4 kap. kommunallagen (1991:900). Med förtroendevalda avses enligt 1 § ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. Vidare avses med förtroendevalda också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund. Enligt 4 kap. 11 § har förtroendevalda rätt till ledighet från sina anställningar som behövs för att de ska kunna fullgöra sina uppdrag. Rätten till ledighet gäller även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i sådana juridiska personer som avses i 3 kap. 17 och 18 §§, dvs. kommunala företag, föreningar och stiftelser.

Ledigheten ska omfatta tid för möten som är nödvändiga för uppdragen, resor från och till mötena och behövlig dygnsvila.

Förtroendevalda har enligt 4 kap. 12 § rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Enligt 4 kap. 12 b § har förtroendevalda med barn som har behov av tillsyn rätt till skälig ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag.

Propositionen

Med anledning av en motion från allmänna motionstiden 2005 föreslog utskottet våren 2006 att riksdagen skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om att låta utreda behovet av åtgärder för att förstärka skyddet mot försämringar av politiskt förtroendevaldas situation på arbetsplatsen (bet. 2005/06:KU15, s. 10). Utskottet ansåg att regeringen i lämpligt sammanhang skulle låta utreda behovet av åtgärder för att förstärka skyddet för politiskt förtroendevalda mot försämringar av deras situation på arbetsplatsen på grund av uppdraget. Om en utbyggd lagreglering skulle visa sig vara att föredra, förutsatte utskottet att regeringen skulle lämna förslag härom till riksdagen och därvid beakta eventuella konsekvenser för bl.a. arbetsrättslig lagstiftning. Ifall ett sålunda förstärkt skydd förutsatte ändringar i regeringsformen eller i andra författningar av konstitutionell natur borde dessa emellertid hanteras inom ramen för den författningsöversyn som Grundlagsutredningen har i uppdrag att utföra. Riksdagen biföll utskottets förslag (rskr. 2005/06:152).

Regeringen konstaterar i propositionen att nuvarande lagstiftning ger en rätt till ledighet för uppdrag som såväl riksdagsledamot som förtroendevald i kommuner och landsting. Riksdagsledamöter har rätt till arvode för uppdraget. De förtroendevalda i kommuner och landsting har rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst och ekonomiska förmåner. Både rätten till ersättning och möjligheten till ledighet förstärktes genom lagändringar så sent som i början av 2000-talet. Regeringen ser mot denna bakgrund inget behov av att i dag på nytt utreda frågan.

Motionen

Jan Ericson (m) begär i motion 2008/09:K243 att lagen om rätt till ledighet för politiska uppdrag utvidgas till att även gälla politiska uppdrag i bolagsstyrelser i offentligt ägda bolag. Enligt motionären gäller den nuvarande rätten till ledighet bara uppdrag i kommunala nämnder och fullmäktige, däremot inte uppdrag i styrelser för kommunala och landstingsägda aktiebolag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att rätten till ledighet för förtroendeuppdrag också gäller för av kommunfullmäktige utsedda styrelseledamöter m.fl. i bl.a. kommunala bolag. Utskottet är inte berett att förorda att rätten till ledighet för uppdrag i kommunala bolag utvidgas. Motion 2008/09:K243 (m) avstyrks således.

Regeringens lagförslag i övrigt

Utskottets förslag i korthet

Utskottet föreslår med hänvisning till pågående utredningsarbete att 5 kap. ska utgå ur lagen om vissa kommunala befogenheter. I den mån förslagen inte omfattas av utskottets ställningstaganden ovan tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i övrigt.

Propositionen

Regeringen föreslår en ny lag om vissa kommunala befogenheter. I lagen sammanförs bestämmelser från bl.a. 13 kompetensutvidgande s.k. smålagar. Vidare omfattar den föreslagna lagen de kompetensutvidgande bestämmelser om bidrag till byggande av statlig väg och järnväg, bidrag till högskoleverksamhet och medfinansiering av projekt inom ramen för EG:s strukturfonder och program som behandlas i propositionen. Lagen föreslås förutom inledande bestämmelser (1 kap.) innehålla bestämmelser om rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd (2 kap.), bestämmelser om rätt att bedriva vissa typer av näringsverksamhet (3 kap.), bestämmelser om turism (4 kap.) och bestämmelser om tjänsteexport och internationellt bistånd (6 kap.) samt övriga befogenhetsutvidgande bestämmelser (7 kap.).

Regeringen föreslår också att 5 kap. ska innehålla bestämmelser om möjlighet att ta ut avgifter i vissa fall. I enlighet med Kommunala kompetens-utredningens förslag föreslår regeringen att bestämmelserna i lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. förs in i den nya lagen om kommunala befogenheter. Bestämmelserna i lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. gäller bl.a. parkeringsavgift.

Vissa utredningar om parkeringsavgiften

Parkeringsavgiftens konstitutionella status behandlades av Parkeringsutredningen som i december 2006 överlämnade betänkandet Ett enhetligt sanktionssystem för felparkering (SOU 2006:109). Utredningen framhöll (s. 126) att regeringen i lämpligt sammanhang borde överväga parkeringsavgifternas konstitutionella status som skatt eller avgift. Det fanns nämligen en risk för att parkeringsavgifter som tas ut enligt en lag som ersätter den gällande s.k. kommunala avgiftslagen skulle kunna komma att betraktas som skatter, vilket i sin tur skulle innebära att ett kommunalt uttag av avgiften skulle strida mot regeringsformen.

Inom ramen för arbetet med att göra en samlad översyn av regeringsformen har Grundlagsutredningen beslutat sig för att behandla bestämmelserna om föreskrifter i 8 kap. regeringsformen. Mot denna bakgrund tillsatte utredningen våren 2007 en expertgrupp med huvudsaklig uppgift att lämna förslag till en förändrad reglering av normgivningsmakten. Expertgruppens arbete redovisades i rapporten Normgivningsmakten (SOU 2008:42). I samtliga modeller som expertgruppen presenterar har tagits in bestämmelser som möjliggör att rätten att meddela föreskrifter om vissa skatter kan delegeras direkt till en kommun. Något konstitutionellt hinder mot att en kommun, efter delegation, meddelar föreskrifter om trängselskatt eller parkeringsavgifter som kan tillfalla kommunen bör enligt rapporten på så vis inte kvarstå.

Utskottets ställningstagande

När det gäller de föreslagna bestämmelserna om rätt för kommuner att ta ut avgifter för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. anser utskottet att resultatet av Grundlagsutredningens arbete bör avvaktas. Utskottet tillstyrker – i den mån lagförslagen inte omfattas av utskottets ställningstaganden ovan – regeringens lagförslag i övrigt.

Budget och skatt

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker med hänvisning till tidigare ställningstagande en motion (m) om individuell återbäring av kommunalskatt. Utskottet är inte heller berett att ställa sig bakom en motion (m) om utrymme för kommuner och landsting att underlåta att varje år besluta om budget och skattesats.

Gällande ordning

Enligt 8 kap. 4 § kommunallagen ska kommuner och landsting varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Av 8 kap. 6 § kommunallagen framgår att förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Om det finns särskilda skäl till det, får budgetförslaget upprättas i november månad. I så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå skattesatsen för kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i den preliminära inkomstskatten under det följande året. Enligt 8 kap. 9 § kommunallagen ska fullmäktige, om budgeten av särskilda skäl inte kan fastställas före november månads utgång, ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten ska därefter fastställas före december månads utgång. Fullmäktige får då fastställa annan skattesats än den som har bestämts tidigare, om det finns skäl till det.

De här beskrivna tidsfristerna har samband med skatteadministrationen, bl.a. avseende framställning och distribution av A-skattsedlar och skattetabeller. Någon möjlighet för fullmäktige att retroaktivt ändra skattesatsen för ett visst år föreligger inte. Som framgår av 8 kap. 9 § kommunallagen är det däremot tillåtet att, om särskilda förhållanden inträffar efter det att fullmäktige i november antagit budgeten och därmed fastställt skattesatsen för kommande år, i december fastställa ny budget med ändrad skattesats.

Frågan om tidpunkten för fastställande av skattesatsen har visst samband med frågan om lagligheten av fullmäktiges beslut om att till kommuninvånarna återbetala viss del av föregående års överskott i proportion till deras beskattningsbara inkomst. Denna fråga har blivit föremål för rättslig prövning i Regeringsrätten (RÅ 1991 ref. 64). Regeringsrätten konstaterade bl.a. att en kommun inte har rätt att efter budgetårets ingång ändra den för året fastställda skattesatsen. Ett beslut med detta innehåll skulle innebära att fullmäktige skulle överskrida sina befogenheter. Det är enligt Regeringsrätten inte heller möjligt att kringgå kommunallagens bestämmelser på det här aktuella området genom att besluta om en återbetalning till kommuninvånarna av en viss del av det överskott som uppkommit under ett visst år. För att en kommun ska kunna utbetala understöd eller annan vederlagsfri ersättning till enskilda krävs i princip stöd i lag eller annan författning. I det aktuella rättsfallet fanns enligt Regeringsrätten inte något sådant stöd.

OECD har gjort en internationell jämförelse av olika länders budgetsystem och framhållit att ett flertal klassiska principer för budgetprocessen länge har gällt i de kontinentala europeiska länderna. Bland de tio principer som OECD redovisar anges först bland de klassiska principerna ”Årlig basis”. Den principen kräver enligt OECD att budget tas fram årligen. Det bör enligt OECD finnas föreskrifter bl.a. om budgetåret och om beskattning o.d. är permanent eller bara för tolvmånadersperioden3 [ OECD Journal on Budgeting, volym 4, nr 3.].

Redan i motiven till 1862 års kommunalreform angavs den kommunala utgifts- och inkomststatens främsta uppgift vara att utgöra en hushållningsplan.

Budgeten är ett viktigt instrument för att styra olika kommunala verksamheter. Budgeten är också ett planeringsinstrument. Den visar vilken planering som sker och har skett. Budgeteringen kan medverka till samordning av verksamheten och anger vilka som är ansvariga. Budgetarbetet är också en viktig del av kommunens interna kommunikation.

Motionerna

I motion 2008/09:K239 av Finn Bengtsson m.fl. (m) begärs en ändring i kommunallagen som ger möjligheter till individuell återbäring av kommunal- och landstingsskatt.

Jan R Andersson och Finn Bengtsson (båda m) begär i motion 2008/09:K263 att det i kommunallagen införs en möjlighet att underlåta att varje år fatta beslut om budget och skattesats. Syftet med kommunallagens kapitel angående den ekonomiska förvaltningen är enligt motionen givetvis att tillförsäkra att varje kommun har en sund ekonomisk styrning med full insyn i hur kommunens medel förvaltas. Detta står inte nödvändigtvis i motsatsställning till att fullmäktige vid ett i stället för två tillfällen fastställer samma budget och skattesats, vilket i praktiken är fallet för Västerviks kommun. Om en kommun önskar att i stället lägga större fokus på strategiskt arbete och uppföljning, står kommunallagen enligt motionen som ett hinder.

Tidigare behandling

Utskottet behandlade hösten 1997 en motion om återbetalning av kommunalskatt (bet. 1997/98:KU4) och konstaterade att det är klart att en kommun inte har rätt att återbetala hela eller delar av ett överskott som uppkommit under ett visst år till kommunmedlemmarna. Utskottet kunde inte ställa sig bakom ett krav på en ändring av lagstiftningen på det sätt som motionären önskade. Utskottet ville också erinra om att en kommun som får överskott i sin verksamhet på olika sätt och på längre sikt än ett år i viss mening kan kompensera sina medlemmar för detta. Om skatteintäkterna är större än man beräknade när skattesatsen fastställdes, påverkar det årets resultat. I balansräkningen kommer ett positivt resultat upp som en ökning av det egna kapitalet. Det egna kapitalet kan sedan nästkommande år användas för konsumtion, för investeringar (i stället för att ta upp lån), till avsättningar eller till att sätta ned skatten. Utskottet avstyrkte motionen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande när det gäller rätten till återbetalning av skatt. Motion 2008/09:K239 (m) avstyrks följaktligen.

Utskottet är inte heller berett att gå ifrån den grundläggande ordningen med årligt beslut om budget och skattesats. Motion 2008/09:K263 (m) avstyrks därför.

Rättsprövning

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker med hänvisning till tidigare ställningstagande en motion (s) om införande av en möjlighet för kommun att ansöka om rättsprövning.

Gällande regler

Den 1 juni 1988 trädde lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) i kraft. Lagen tillkom för att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning av civila rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Den 1 juli 2006 ersattes nämnda lag av en ny rättsprövningslag, lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Syftet med den nya rättsprövningslagen var att modernisera rättsprövningen (prop. 2005/06:56). Bland annat innebär den nya lagen att endast regeringsbeslut ska kunna rättsprövas. Vidare kopplas tillämpningsområdet för rättsprövningen till begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen i stället för, som tidigare, till vad som sägs i 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Genom den nya rättsprövningslagen ändrades även reglerna för vem som får ansöka om rättsprövning. Det tidigare villkoret, att endast den som hade varit part fick ansöka om rättsprövning, togs bort. Avgörande för rätten att ansöka är nu i stället om det klandrade beslutet innefattar en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter. Det var också på detta sätt som den äldre rättsprövningslagen tolkades (jfr RÅ 1999 ref. 27), vilket numera således även framgår av lagstiftningen.

Nämnas kan att riksdagen våren 2007 biföll regeringens förslag att det fortsatta arbetet i frågan om en ny instansordning för ärenden enligt plan- och bygglagen bedrivs med inriktningen att överprövningen av rättsverkande planer (detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner), med undantag för ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. plan- och bygglagen, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna. Övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), förutsätts i förslaget komma att överprövas i länsstyrelserna och därefter vid de nuvarande miljödomstolarna. Enligt budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 18) avser regeringen att nästa år lägga fram en proposition med en ny instansordning, där såväl överklagade bygglov som överklagade detaljplaner hanteras av miljödomstolarna.

Motionen

Catharina Bråkenhielm (s) begär i motion 2007/08:K259 som är rubricerad Konsekvenser i rättsprövningssystemet ett tillkännagivande till regeringen om kommunernas möjlighet till överklaganden. Eftersom en kommun inte har möjlighet att överklaga uppstår enligt motionen en underlig situation genom att ett ärende som med framgång överklagas av ett fåtal kommunmedlemmar till regeringen inte kan bli föremål för Regeringsrättens prövning på begäran av kommunen.

Tidigare behandling

Våren 2006 behandlade utskottet en motion om kommuners möjlighet till rättsprövning (bet. 2005/06:KU26). I motionen konstaterades att regeringens beslut i ett detaljplaneärende kan överklagas av enskild part till Regeringsrätten för rättslig prövning, men att den berörda kommunen inte har denna möjlighet. Utskottet anförde att syftet bakom införandet av rättsprövningsinstitutet var att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning av civila rättigheter enligt Europakonventionen, inte att i allmän mening skapa ytterligare en instans i rättssystemet. Utskottet delade därför inte uppfattningen att även kommuner bör kunna begära rättsprövning och avstyrkte motionen. Våren 2007 vidhölls detta ställningstagande (bet. 2006/07:KU9).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motion 2007/08:K259 (s).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.

Bidrag till byggande av väg och järnväg, punkt 1 (s, v, mp)

 

av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen

dels antar

1 kap. 2 § regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter med den ändringen att andra stycket utgår och uttrycket 6 kap. ersätts av uttrycket 5 kap.,

dels avslår

a) 2 kap. 1 § och rubriken närmast före paragrafen regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter samt

b) regeringens förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948). Därmed bifaller riksdagen motionerna 2008/09:K1 yrkandena 1 och 2 samt 2008/09:K2 och bifaller delvis proposition 2008/09:21 i denna del.

Ställningstagande

I propositionen föreslås en utvidgad kommunal kompetens som innebär att bidrag får lämnas till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Vi yrkar avslag på denna utvidgning av principiella skäl vilka stärks av att det finns en betydande osäkerhet om hur staten kommer att organisera sitt ansvar för infrastrukturen i form av vägar och järnvägar.

Det finns inte någon anledning att gå ifrån principen att de statliga vägarna och järnvägarna finansieras med statliga medel. Att öppna fullt ut för kommunal finansiering av denna typ av projekt innebär att finansieringsansvaret förskjuts och att den övergripande planeringen förrycks. Det statliga ansvaret för en sammanhållen planering av utbyggnaden av Sveriges infrastruktur riskerar att påverkas negativt av propositionens förslag. Prioriteringen och genomförandet av statliga infrastrukturprojekt ska inte på det föreslagna sättet kunna påverkas av vilka kommuner som kan skjuta till ett bidrag.

Om lokaliseringsprincipen löses upp på detta sätt riskerar kommunernas ekonomiska planering att förryckas och möjligheten att spela ut olika kommuner och regioner mot varandra riskerar att leda till förhastade beslut. En konsekvens kan bli att det görs felaktiga prioriteringar.

Förslaget innebär att ekonomiskt starka kommuner får en gräddfil vid infrastruktursatsningar i strid med den planering och prioritering som görs på statlig nivå. Risken finns också att frivilligheten för kommunerna att lämna bidrag, som det talas om i propositionen, blir till en ”frivillighet” att skjuta investeringen på framtiden eller helt avstå från den.

Systemet med förskotteringar har i huvudsak fungerat väl, och vi ser ingen anledning att föreslå lagändringar som påverkar den praxis som vuxit fram kring det systemet.

Det är för övrigt svårförståeligt att regeringen väljer att ta fram detta förslag i nuläget. Det finns en betydande osäkerhet om hur staten kommer att organisera sitt ansvar för infrastrukturen i form av vägar och järnvägar. Det pågår omorganisationer inom både Banverket och Vägverket, med förslag om delvisa bolagiseringar av verksamheterna. Samtidigt pågår en stark utveckling regionalt där Ansvarskommitténs slutbetänkande utgör en grund för möjliga framtida nya organisationsformer. Det är inte rimligt att med denna betydande osäkerhet om de framtida organisationsformerna föreslå genomgripande förändringar i ansvarsfördelningen.

2.

Krav på affärsmässighet, punkt 2 (s, v, mp)

 

av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar 1 kap. 3 § regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter med de ändringarna att orden "2 kap. 7 § och" utgår och att uttrycket 6 kap. ersätts av uttrycket 5 kap. Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2008/09:21 i denna del.

Ställningstagande

I 1 kap. 3 § regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter beskrivs verksamhet som ska bedrivas på affärsmässiga grunder som undantag från bl.a. 2 kap. 7 § kommunallagen. Enligt denna bestämmelse får kommuner och landsting driva näringsverksamhet bl.a. om den drivs utan vinstsyfte. Enligt regeringen innebär den föreslagna bestämmelsen inte någon förändring i sak jämfört med tidigare bestämmelser.

Enligt vår mening innebär bestämmelsen emellertid en omtolkning av begreppet affärsmässig grund och därmed ett helt förändrat synsätt när det gäller villkoren för kommunal näringsverksamhet. Även ett enigt SKL anser att regeringen gör en omtolkning av bestämmelsen. I förbudet mot vinstsyfte ligger i dag mot bakgrund av att den kommunala verksamheten bärs upp av ett allmänt samhälligt intresse endast att det huvudsakliga syftet inte får vara att bereda kommunen eller landstinget vinst. Att kommunal verksamhet ska bedrivas på affärsmässig grund innebär i enlighet med förarbetena till kommunallagen att företaget ska tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning med en normal vinstmarginal. Företaget ska sträva efter att minimera sin påverkan på marknaden. Ett stadgande om affärsmässig grund innebär däremot inte ett krav på vinstsyfte. Tvärtom kvarstår kravet på att kommunal verksamhet ska drivas utan vinstsyfte. Om avsikten är att ge kommunerna möjlighet att driva verksamhet med vinstmaximering som mål krävs en uttrycklig kompetensutvidgande reglering. Det är inte acceptabelt att det nu i stället görs genom omtolkning av gällande rätt. Vi anser följaktligen att hänvisningen till 2 kap. 7 § kommunallagen i 1 kap. 3 § förslaget till lag om vissa kommunala befogenheter ska utgå i avvaktan på att frågan får den ingående behandling i utredningssammanhang som den kräver.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m.:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om vissa kommunala befogenheter,

2.    lag om ändring i kommunallagen (1991:900),

3.    lag om ändring i väglagen (1971:948).

Följdmotionerna

2008/09:K1 av Berit Andnor m.fl. (s):

1.

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om vissa kommunala befogenheter vad avser 2 kap. 1 §.

2.

Riksdagen avslår regeringens förslag om ändring i väglagen (1971:948).

2008/09:K2 av Mikael Johansson (mp):

Riksdagen avslår regeringens proposition i den del som avser lokaliseringsprincipen och att kommuner och landsting får lämna bidrag och förskottera till byggande av väg och järnväg.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2007

2007/08:K222 av Kerstin Lundgren (c):

Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till skärpt lagstiftning för att förhindra att kommunala bolag bedriver näringsverksamhet utan särskilt lagstöd för detta.

2007/08:K227 av Lena Asplund och Bertil Kjellberg (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av i vilken omfattning näringsverksamhet kan bedrivas av kommuner och landsting.

2007/08:K259 av Catharina Bråkenhielm (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om kommunernas möjlighet till överklaganden.

2007/08:K266 av Sven Yngve Persson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ändring av 5 kap. 36 och 37 §§ kommunallagen SFS (1991:900).

2007/08:K306 av Hans Backman (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att skärpa kommunallagen och införa verksamma sanktionsmöjligheter vid osund kommunal konkurrens.

2007/08:K344 av Hans Wallmark (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förslag till lagstiftning som möjliggör juridisk prövning av kommunala bolags brott mot lokaliseringsprincipen.

2007/08:K351 av Liselott Hagberg och Agneta Berliner (båda fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ändra kommunallagen så att kommuner och landsting inte kan bedriva näringsverksamhet.

2007/08:K385 av Karin Pilsäter (fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om avveckling av den kommunala bolagssektorn.

2007/08:K389 av Hans Backman och Christer Nylander (båda fp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att förbättra kontrollen av kommunalt ägda bolagsupphandlingsprocedurer och överväga stärkta sanktionsmöjligheter.

2007/08:K398 av Carina Adolfsson Elgestam och Tomas Eneroth (båda s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av kommunallagen om gynnande av näringsidkare.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2008

2008/09:K219 av Liselott Hagberg och Agneta Berliner (båda fp):

Riksdagen beslutar om ändring i kommunallagen så att kommuner och landsting inte kan bedriva näringsverksamhet som konkurrerar med privat näringsverksamhet.

2008/09:K239 av Finn Bengtsson m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om möjligheter till individuell återbäring av kommunal- och landstingsskatt vid överskott.

2008/09:K243 av Jan Ericson (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att lagen om rätt till ledighet för politiska uppdrag bör utvidgas till att även gälla politiska uppdrag i bolagsstyrelser i offentligt ägda bolag.

2008/09:K263 av Jan R Andersson och Finn Bengtsson (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om undantag vad gäller årligt fastställande av kommunal skattesats samt budget.

2008/09:K302 av Pia Nilsson (s):

1.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kommunal verksamhet för arbetslösa och personer med funktionshinder i begränsad skala bör stödjas.

2.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kommunal överskottsförsäljning ska vara tillåten.

2008/09:K377 av Carina Adolfsson Elgestam m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av kommunallagen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag