Justitieutskottets betänkande 2008/09:JuU15 | |
Hemlig teleavlyssning m.m. under år 2007 | |
Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet regeringens skrivelse 2008/09:79 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2007. I ärendet behandlar utskottet också en motion med fem yrkanden som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet avstyrker motionen och föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna.
I ärendet finns fyra reservationer (s, v, mp).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Regeringens skrivelse |
| Riksdagen lägger skrivelse 2008/09:79 till handlingarna. |
2. | Effektivisering av tillämpningen av hemliga tvångsmedel |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:Ju13 yrkande 1. |
Reservation 1 (v, mp)
3. | Offentliga ombud |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:Ju13 yrkande 2. |
Reservation 2 (s, v, mp)
4. | Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens organisatoriska placering |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:Ju13 yrkande 4. |
Reservation 3 (v, mp)
5. | Övriga rättssäkerhetsgarantier |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:Ju13 yrkandena 3 och 5. |
Reservation 4 (v, mp)
Stockholm den 19 februari 2009
På justitieutskottets vägnar
Thomas Bodström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Johan Linander (c), Elisebeht Markström (s), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Kerstin Haglö (s), Otto von Arnold (kd), Mehmet Kaplan (mp), Anders Hansson (m), Jan Ertsborn (fp) och Elina Linna (v).
Utskottets överväganden
Regeringens skrivelse
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger regeringens skrivelse 2008/09:79 till handlingarna och avslår ett motionsyrkande om att effektivisera användningen av hemliga tvångsmedel.
Jämför reservation 1 (v, mp).
Skrivelsen
Regeringen redovisar i enlighet med riksdagens önskemål årligen hur reglerna om hemlig teleavlyssning i rättegångsbalken har tillämpats. Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för år 2007. Den bygger i huvudsak på uppgifter som Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen gemensamt lämnade i en skrivelse till regeringen i oktober 2008 (dnr Ju2008/8070/Å). Skrivelsen omfattar dock inte användningen av dessa tvångsmedel i ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen.
Regeringen anser att användningen av hemliga tvångsmedel har varit framgångsrik och utgjort ett nödvändigt och viktigt instrument i den brottsutredande verksamheten.
Motion
Enligt motion Ju13 (mp) bör användningen av hemliga tvångsmedel effektiviseras.
Utskottets ställningstagande
Den parlamentariska kontrollen av tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål utövas sedan länge på grundval av redogörelser i årliga skrivelser från regeringen. Den nu aktuella skrivelsen avseende tillämpningen under år 2007 omfattar uppgifter om bl.a. antalet under året meddelade tillstånd till användande av respektive tvångsmedel, den genomsnittliga avlyssnings- respektive övervakningstiden räknat i antalet dagar samt andelen fall där åtgärden har haft betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte. Av redogörelsen framgår att det under år 2007 lämnades tillstånd till hemlig teleavlyssning i 966 fall och till hemlig teleövervakning i 1 315 fall. Tillstånd till hemlig kameraövervakning lämnades i 51 fall år 2007.
Antalet meddelade tillstånd var vad gäller hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning det högsta under de senaste tio åren. När det gäller hemlig kameraövervakning kan noteras en liten nedgång jämfört med föregående år.
Den genomsnittliga avlyssnings- respektive övervakningstiden vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning uppgick till 47 respektive 51 dagar per tillstånd, vilket var en ökning jämfört med tidigare år. Den genomsnittliga tiden för hemlig kameraövervakning var 35 dagar. Motsvarande siffror för 2006 och 2005 var 33 respektive 38 dagar.
Tvångsmedlen har, i likhet med tidigare år, främst använts vid förundersökningar där det funnits misstanke om organiserad eller på annat sätt omfattande narkotikabrottslighet och där andra spaningsmetoder har prövats utan resultat eller redan från början bedömts som otillräckliga. Huvudsyftet har liksom tidigare varit att avslöja grov narkotikabrottslighet. Vidare har tvångsmedlen använts i förhållandevis stor omfattning vid förundersökningar som rört annan grov brottslighet. Antalet tillstånd har ökat när det gäller misstanke om mord, dråp, tullbrott och skattebrott. I ökningen ingår i förekommande fall de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse, medhjälp, anstiftan och stämpling till brott.
För att mäta hur effektiv användningen av de hemliga tvångsmedlen har varit har regeringen årligen för respektive tvångsmedel redovisat andelen fall där åtgärden haft betydelse för förundersökningen. Andelen fall där hemlig teleavlyssning var av betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte uppgick år 2007 till 47 %. Andelen fall där hemlig teleövervakning var av betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte uppgick år 2007 till 51 %. Det totala antalet fall där hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har haft betydelse för förundersökningen har varit relativt konstant under de senaste tio åren; för hemlig teleavlyssning har andelen varierat mellan 42 och 52 % och för hemlig teleövervakning mellan 41 och 51 %. När det gäller hemlig kameraövervakning har motsvarande andel varierat mer över åren, mellan 35 och 66 % vilket kan förklaras bl.a. med att antalet tillstånd har varit begränsat och att små årliga förändringar i antal därför har gett ett stort utslag vid beräkning av procentsatser.
Enligt regeringens bedömning får de resultat som redovisats beträffande tvångsmedelsanvändningen anses goda. Beträffande de fall där användningen av hemliga tvångsmedel inte enligt den nuvarande definitionen har haft betydelse för förundersökningen har tvångsmedlet i flera fall ändå gett resultat. Användningen av tvångsmedlet har i en del av dessa fall fört förundersökningen framåt men inte lett till användning av ett annat tvångsmedel. Det har också funnits fall där ingripande i stället skett mot andra än den misstänkte. Åtgärden kan också ha haft betydelse t.ex. på så sätt att den misstänkte har kunnat avföras från utredningen.
I ett tillkännagivande till regeringen under 2005/06 års riksmöte anförde riksdagen att en tydlig och snar förändring av redovisningens innehåll var nödvändig för att riksdagen ska kunna utföra sin granskningsuppgift. Utskottet vill här peka på att redovisningens innehåll har utvecklats och förbättrats efter tillkännagivandet.
Utskottet har inte något att erinra mot vad som framkommit genom redovisningen. Det finns enligt utskottets mening inte någon grund för en annan uppfattning än den regeringen redovisar, dvs. att användningen av de aktuella tvångsmedlen har varit framgångsrik och utgjort ett nödvändigt och viktigt instrument i den brottsbekämpande verksamheten. Utskottet avstyrker motion Ju13 i berörd del och föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna.
Vissa rättssäkerhetsgarantier
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att förutsättningarna för de offentliga ombuden att fullgöra sina uppgifter bör förbättras. Vidare avslår riksdagen motionskrav om att den som blivit föremål för ett integritetskränkande tvångsmedel bör ha rätt att rikta skadeståndskrav mot staten om det visar sig att personen är oskyldig, att medborgarna bör garanteras insyn och medel för att skydda sig mot integritetskränkningar samt att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bör lyda under riksdagen.
Jämför reservationerna 2 (s, v, mp), 3 (v, mp) och 4 (v, mp).
Motioner
Enligt motion Ju13 (mp) bör förutsättningarna för de offentliga ombuden att fullgöra sina uppdrag förbättras.
I motionen framförs dessutom krav på att den som blivit föremål för ett integritetskränkande tvångsmedel bör ha rätt att rikta skadeståndsanspråk mot staten om det visar sig att personen är oskyldig. Motionärerna anser dessutom att medborgarna bör garanteras insyn och medel för att skydda sig mot integritetskränkningar. Slutligen anser motionärerna att den nyligen inrättade Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bör vara underställd riksdagen.
Utskottets ställningstagande
Utskottet hanterade vid fjolårets behandling av regeringens skrivelse om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål motionsyrkanden överensstämmande med de nu aktuella yrkandena (skr. 2007/08:34, bet. 2007/08:JuU7, rskr. 2007/08:133). Utskottet hänförde sig därvid till och vidhöll sina ställningstaganden från behandlingen av regeringens proposition Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Utskottet redogjorde i samband därmed utförligt för sin uppfattning om principerna för medborgarnas rättssäkerhetsgarantier, de allmänna ombudens verksamhet, statens skadeståndsansvar samt Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens organisatoriska placering.
I nämnda betänkande noterade utskottet att systemet med de offentliga ombuden nyligen varit föremål för översyn av Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel (SOU 2006:98). Utskottet ansåg i likhet med regeringen att systemet med offentliga ombud i allt väsentligt fungerar väl och bidrar till en ökad rättssäkerhet. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att några lagändringar för närvarande inte behövs (bet. JuU3 s. 30 f.). Utskottet har inte ändrat uppfattning i frågan.
När det gäller yrkandena om rätt för den som är oskyldig och har blivit föremål för integritetskränkning att rikta skadeståndskrav mot staten hänvisade utskottet också här till tidigare uttalanden (skr. 2007/08:34, bet. 2007/08:JuU7 s. 11). Utskottet konstaterade att hemliga tvångsmedel som beslutas och verkställs i laga ordning inte torde kunna grunda en rätt till skadestånd samt att det gäller även om användningen av tvångsmedlet inte på något mer avgörande sätt har kunnat föra brottsutredningen framåt eller om det efter tvångsmedelsanvändningen skulle stå klart att den misstänkte är oskyldig. Utskottet framhöll att en tillämpning av skadeståndslagens regler ger ett skadeståndsrättsligt skydd i fråga om användning av hemliga tvångsmedel som varit obefogad. Utskottet anslöt sig till regeringens bedömning att det inte finns anledning att utvidga statens skadeståndsansvar på detta område (bet. JuU3 s. 29 f.). Utskottet gör i dag ingen annan bedömning.
I det nämnda betänkandet ställde sig utskottet positivt till regeringens förslag att inrätta en säkerhets- och integritetsskyddsnämnd. Utskottet underströk därvid vikten av att nämnden blir fristående och självständig i förhållande till de myndigheter vars verksamhet tillsynen avser. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att svenska myndigheter vid en internationell jämförelse har betydande självständighet i förhållande till regeringen. Utskottet godtog att nämnden, liksom andra organ för rättslig kontroll, inrättas under regeringen särskilt som nämndens inrättande och verksamhet lagts fast i lag. Att lagreglera inrättandet och verksamheten ansåg utskottet stå i överensstämmelse med den av riksdagen sedan länge uttalade strävan att stärka kontrollen över den hemliga tvångsmedelsanvändningen. Utskottet noterade att den medborgerliga insynen också kommer att tas till vara genom att de folkvalda i riksdagen, via partigrupperna, lämnar förslag till ledamöter i nämnden. Utskottet avstyrkte därmed ett motionsvis framfört förslag att nämnden ska vara en myndighet under riksdagen (bet. JuU3, s. 27 f.). Utskottets uppfattning kvarstår.
Sammanfattningsvis gör utskottet ingen annan bedömning än den som utskottet redovisade vid förra behandlingen av motsvarande motionsyrkanden. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motion Ju13 i berörda delar.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Effektivisering av tillämpningen av hemliga tvångsmedel, punkt 2 (v, mp) |
| av Mehmet Kaplan (mp) och Elina Linna (v). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:Ju13 yrkande 1.
Ställningstagande
I regeringens årliga redogörelse för användandet av hemliga tvångsmedel framgår att antalet teleavlyssningar återigen ökat. Trots ökningen har effektiviteten, dvs. andelen av fallen där den hemliga teleavlyssningen haft betydelse för förundersökningen, legat kvar på samma nivå. År 2005 hade 42 % av de beviljade hemliga teleavlyssningarna funnits ha betydelse för förundersökningen, medan motsvarande siffra för år 2007 är 47 %.
År 2007 avslogs 16 ansökningar. Det faktum att så få ansökningar avslås, trots att bara hälften av besluten om teleavlyssning sedan är till nytta för utredningen, visar på bristen på effektiva rättsmedel.
Vi delar inte regeringens uppfattning att användningen av hemliga tvångsmedel varit framgångsrik utan anser att regeringen borde omvärdera sina slutsatser om effektiviteten i användningen av de hemliga tvångsmedlen. Vi efterlyser också en analys av hur tvångsmedlen relaterar till rätten till skydd för privatlivet i artikel 8 och rätten till effektiva rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen.
Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder som tillgodoser det
anförda.
2. | Offentliga ombud, punkt 3 (s, v, mp) |
| av Thomas Bodström (s), Margareta Persson (s), Elisebeht Markström (s), Karl Gustav Abramsson (s), Christer Adelsbo (s), Kerstin Haglö (s), Mehmet Kaplan (mp) och Elina Linna (v). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:Ju13 yrkande 2.
Ställningstagande
Många offentliga ombud har starkt kritiserat sin ytterst begränsade möjlighet att hjälpa dem de företräder att tillvarata sina medborgerliga fri- och rättigheter. Det har framkommit att såväl domstolens som de offentliga ombudens reella möjligheter att pröva en ansökan om t.ex. hemlig teleavlyssning är ytterst begränsade. Det skulle till och med kunna ifrågasättas om inte den rättsliga prövningen och de offentliga ombudens inblandning i proceduren är av rent formellt slag. Vi anser mot denna bakgrund att det är angeläget att de offentliga ombudens roll i försvaret av medborgarnas integritet effektiviseras och förbättras.
Detta bör snarast utredas av regeringen.
3. | Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens organisatoriska placering, punkt 4 (v, mp) |
| av Mehmet Kaplan (mp) och Elina Linna (v). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:Ju13 yrkande 4.
Ställningstagande
Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över de organ som verkställer användningen av hemliga tvångsmedel. Myndigheten lyder under regeringen. Vi anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt vore bättre att nämnden var underställd riksdagen.
Det får ankomma på regeringen att återkomma med ett lagförslag som tillgodoser det anförda.
4. | Övriga rättssäkerhetsgarantier, punkt 5 (v, mp) |
| av Mehmet Kaplan (mp) och Elina Linna (v). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:Ju13 yrkandena 3 och 5.
Ställningstagande
Det är bra att regeringen infört en skyldighet att i efterhand underrätta den som utsatts för ett hemligt tvångsmedel. Regeringen bortser emellertid fortfarande från vad som stadgas i Europakonventionen om den enskildes rätt till skadestånd i de fall då integritetskränkande tvångsmedel använts mot en oskyldig. Utan en sådan rätt blir underrättelseskyldigheten i praktiken betydelselös. Polisen behöver visserligen tillräckliga verktyg för att säkra samhällets och medborgarnas säkerhet. Bristen på effektivitet i tvångsmedelsanvändningen och avsaknaden av genomarbetade avvägningar mellan polisens behov och den enskildes integritet är emellertid mycket oroande. Det är viktigt att medborgarna garanteras insyn och medel för att skydda sig mot integritetskränkande intrång från staten.
Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder som tillgodoser vad vi anfört.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Skrivelsen
Regeringens skrivelse 2008/09:79 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2007.
Följdmotionen
2008/09:Ju13 av Mehmet Kaplan m.fl. (mp):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att användningen av hemliga tvångsmedel ska ske effektivt och rättssäkert. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ge regeringen i uppdrag att utreda en förbättring och effektivisering av de offentliga ombudens arbete. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om skadeståndsskyldighet för staten vid fall av integritetskränkning av oskyldig enskild. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden bör förläggas under riksdagen och få utökat mandat att granska enskildas klagomål. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vikten av att garantera medborgarna insyn och medel för att skydda sig mot integritetskränkande intrång från staten. |