Justitieutskottets betänkande

2008/09:JuU10

Rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2008/09:19 Sveriges antagande av rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder. I propositionen föreslås att utkastet till rambeslut ska godkännas av riksdagen. Vidare föreslås att Sverige lämnar en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder.

Syftet med rambeslutet är att öka den dömdes möjlighet till social åter-anpassning genom att vederbörande får verkställa påföljden där han eller hon har sin hemvist. Enligt förslaget ska den stat där personen har sin hemvist vara skyldig att överta verkställigheten av den uppskjutna, alternativa eller villkorliga påföljden förutsatt att inga av de vägransgrunder som listas i förslaget åberopas. De påföljder som omfattas av förslaget är icke frihetsberövande påföljder där den dömde förutsätts att leva upp till vissa uppställda villkor under viss tid, t.ex. skyddstillsyn. Rambeslutet gäller även vid villkorlig frigivning. Vidare innehåller rambeslutet närmare bestämmelser om vilka föreskrifter som ska bli föremål för övervakning. Det kan t.ex. röra sig om föreskrift beträffande bostadsort, utbildning eller yrkesverksamhet eller förpliktelse att fullgöra samhällstjänst. Mot bakgrund av att staternas regelverk har stora skillnader finns det en möjlighet för den verkställande staten att anpassa påföljden så att den blir förenlig med den verkställande statens lagstiftning. Efter ett övertagande av verkställigheten är huvudregeln att den verkställande staten ska fatta alla följdbeslut vid den dömdes eventuella misskötsamhet med tillämpning av den statens lag.

Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen.

Utskottet tillstyrker att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut och att Sverige lämnar en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av utkast till rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder

Riksdagen godkänner

1. det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder,

2. att Sverige lämnar underrättelse enligt artikel 23 om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:19 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 28 oktober 2008

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Krister Hammarbergh (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Elisebeht Markström (s), Johan Pehrson (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Otto von Arnold (kd), Mehmet Kaplan (mp), Maryam Yazdanfar (s) och Karin Nilsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Tyskland och Frankrike lade i januari 2007 fram ett förslag till rambeslut om erkännande och övervakning av uppskjutna, alternativa och villkorliga påföljder mellan medlemsstaterna. Förslaget syftade bl.a. till att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna i de fall en person ådöms en icke frihetsberövande påföljd i en medlemsstat men har sin hemvist i en annan medlemsstat. En faktapromemoria har upprättats över förslaget till rambeslut (2006/07:FPM 69).

Europaparlamentet yttrade sig den 25 oktober 2007 över utkastet till rambeslut (A6-0356/2007). I yttrandet godkände parlamentet utkastet med vissa ändringsförslag (P6_TA-PROV(2007)0475).

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågors möte den 6–7 december 2007 nåddes en principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet. Sverige lämnade i samband därmed en parlamentarisk granskningsreservation. Den av ministerrådet överenskomna texten har varit föremål för slutlig granskning av EU:s språkexperter, de s.k. juristlingvisterna.

Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och samrått med riksdagen. Företrädare för Justitiedepartementet har sammanträtt med justitieutskottet vid ett flertal tillfällen. Vidare har justitieministern vid sammanträden i EU-nämnden redogjort för förhandlingsarbetet och den svenska positionen.

Avsikten är att rambeslutet ska antas så snart som möjligt. Medlemsstaterna kommer att ha tre år på sig från det att rambeslutet träder i kraft till det att rambeslutet ska vara genomfört i nationell rätt.

Inom Justitiedepartementet har departementspromemorian Sveriges antagande av rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder (Ds 2008:42) utarbetats. Promemorian har remissbehandlats. Remissyttrandena och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2008/4460/BIRS).

I propositionen görs en bedömning av vilken lagstiftning som genomförandet av rambeslutet kräver. Förslag till lagstiftning med anledning av rambeslutet lämnas dock inte nu. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen med förslag till lagändringar.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1.

I propositionen har det intagits ett utkast till rambeslut som återges i bilaga 2.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Inom Europeiska unionen har det utarbetats ett utkast till rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder. Rambeslutet uppställer regler för att överflytta verkställigheten av icke frihetsberövande påföljder utdömda i en medlemsstat till den medlemsstat där den dömde har sin hemvist. I propositionen föreslås att utkastet till rambeslut ska godkännas av riksdagen.

Syftet med rambeslutet är att öka den dömdes möjlighet till social åter-anpassning genom att vederbörande får verkställa påföljden där han eller hon har sin hemvist. Enligt förslaget ska den stat där personen har sin hemvist vara skyldig att överta verkställigheten av den uppskjutna, alternativa eller villkorliga påföljden förutsatt att inga av de vägransgrunder som listas i förslaget åberopas. De påföljder som omfattas av förslaget är icke frihetsberövande påföljder där den dömde förutsätts att leva upp till vissa uppställda villkor under viss tid, t.ex. skyddstillsyn. Rambeslutet gäller även vid villkorlig frigivning. Vidare innehåller rambeslutet närmare bestämmelser om vilka föreskrifter som ska bli föremål för övervakning. Det kan t.ex. röra sig om föreskrift beträffande bostadsort, utbildning eller yrkesverksamhet eller förpliktelse att fullgöra samhällstjänst. Mot bakgrund av att staternas regelverk har stora skillnader finns det en möjlighet för den verkställande staten att anpassa påföljden så att den blir förenlig med den verkställande statens lagstiftning. Efter ett övertagande av verkställigheten är huvudregeln att den verkställande staten ska fatta alla följdbeslut vid den dömdes eventuella misskötsamhet med tillämpning av den statens lag. Dock kan den verkställande staten genom en förklaring frånsäga sig ansvaret för de mest långtgående följdbesluten i vissa fall, t.ex. beslut om frihetsberövande när den ursprungliga påföljden inte anger vilket frihetsberövande som ska gälla vid misskötsamhet.

I propositionen redovisas en bedömning av vilken lagstiftning som behövs för att genomföra rambeslutet. Förslag till lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen.

Utskottets överväganden

Godkännande av utkast till rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder. Riksdagen godkänner vidare att Sverige lämnar en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder.

Propositionen

Allmänt om rambeslutet

Bestämmelserna i rambeslutet är avsedda att användas för att överflytta verkställigheten av icke frihetsberövande påföljder utdömda i en medlemsstat till den medlemsstat där den dömde har sin hemvist eller avser att vistas. Rambeslutet ska enligt artikel 1.2 tillämpas på erkännande av domar, och i förekommande fall övervakningsbeslut, övertagande av ansvaret för övervakningen av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder samt alla beslut som har anknytning därtill.

Rambeslutet omfattar totalt fyra varianter av icke frihetsberövande påföljder eller åtgärder, som ådömts en person som befunnits skyldig till att ha begått brott. Påföljderna och åtgärderna definieras i artikel 2. Gemensamt för dessa påföljder är att de på olika sätt innebär att den dömde åläggs så kallade övervakningsåtgärder. Med övervakningsåtgärder förstås krav eller anvisningar som den dömde ska följa. Åtgärderna påförs av en behörig myndighet i enlighet med nationell lagstiftning i den dömande staten.

En uppskjuten påföljd innebär att en frihetsberövande påföljd utdöms men att verkställigheten skjuts upp om den dömde följer en eller flera övervakningsåtgärder. Begreppet villkorlig påföljd rymmer två olika påföljdsvarianter. I det ena fallet innebär påföljden att utdömandet av själva påföljden får anstå om den som döms följer en eller flera övervakningsåtgärder. I det andra fallet innebär begreppet att en eller flera övervakningsåtgärder döms ut som ett alternativ till en frihetsberövande påföljd. En alternativ påföljd är en påföljd där en eller flera skyldigheter eller anvisningar ådöms. Dessa skyldigheter eller anvisningar är dock varken frihetsstraff eller böter. Villkorlig frigivning, slutligen, innebär att en person som dömts till ett frihetsberövande straff friges villkorligt efter att en del av straffet har avtjänats. Det har ingen relevans om frigivningen har sin grund i nationell lagstiftning eller i ett beslut av en behörig myndighet. Frigivningen är villkorad av att den dömde följer en eller flera övervakningsåtgärder.

Av artikel 5 framgår att den behöriga myndigheten i den utfärdande staten kan överföra en dom och, i förekommande fall, ett övervakningsbeslut till den medlemsstat där den dömda personen har sin lagliga och vanliga vistelseort, om den dömde har återvänt eller vill återvända till den staten. Ett överförande kan ske även till en annan medlemsstat än den i vilken den dömda personen har sin lagliga och vanliga vistelseort. En förutsättning för det är dock att den behöriga myndigheten i den staten har gett sitt samtycke till ett sådant översändande.

Rambeslutet innehåller också bestämmelser om bl.a. dubbel straffbarhet, den verkställande statens erkännande och anpassningsmöjligheter, behörighet att fatta följdbeslut, vägransgrunder och förfaranderegler.

Regeringen anför att en principöverenskommelse har nåtts mellan EU:s medlemsstater om innehållet i rambeslutet. Rambeslutet syftar till att tillhandahålla ett system för att överföra verkställighet av icke frihetsberövande påföljder till de stater där de dömda har sin hemvist och därmed underlätta dömda personers sociala återanpassning, förbättra skyddet för brottsoffer och allmänhet samt underlätta tillämpningen av lämpliga frivårdspåföljder för gärningsmän som inte är bosatta i den dömande staten. Rambeslutet syftar också till att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning och är enligt artikel 34.2 i Fördraget om Europeiska unionen bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås.

Genomförandet av rambeslutet i Sverige bedöms kräva lagändringar. Det krävs därför enligt 10 kap. 2 § regeringsformen riksdagens godkännande innan Sverige kan rösta för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. Sverige har avgett en konstitutionell förklaring till rambeslutet med den innebörden. Enligt 10 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen kan riksdagen godkänna rambeslutet trots att det ännu inte föreligger i slutligt skick.

Det nordiska samarbetet

Regeringen anför att Sverige bör lämna en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder i den utsträckning samarbetet fördjupar eller vidgar målen för rambeslutet och bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandena för verkställighet. Regeringen bedömer att inga andra förklaringar bör lämnas i samband med att rambeslutet antas.

När rambeslutet börjar tillämpas ersätter det, i relationen mellan EU:s medlemsstater, regleringen i 1964 års europarådskonvention rörande övervakning av villkorligt dömda och villkorligt frigivna personer. Enligt rambeslutet ska medlemsstaterna kunna fortsätta att tillämpa andra avtal och överenskommelser som är i kraft när rambeslutet antas, förutsatt att dessa gör det möjligt att fördjupa eller vidga rambeslutets målsättningar och bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandena för övervakning av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder. En ytterligare förutsättning är att en medlemsstat som önskar tillämpa ett sådant avtal, i enlighet med artikel 23.4, underrättar rådet och kommissionen inom tre månader från rambeslutets ikraftträdande respektive inom tre månader från undertecknandet av det aktuella avtalet när det gäller nya avtal.

Inom Norden finns en särskild reglering avseende överflyttande av övervakning av icke frihetsberövande påföljder mellan de nordiska staterna enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. Regeringen anför att erfarenheterna av det nordiska samarbetet är mycket goda och att samarbete sker i stor omfattning. Vid en jämförelse med rambeslutet får beaktas att det nordiska samarbetet om verkställighet av icke frihetsberövande påföljder har pågått sedan början av 1960-talet och bygger, enligt regeringen, på nära och förtroendefulla relationer där tvingande moment eller fasta frister inte ansetts nödvändiga. Samarbetet har fungerat effektivt och ändamålsenligt ändå. Regeringen noterar vidare att det nordiska samarbetet ofta står som modell för utvecklingen mellan EU:s medlemsstater, varför det finns goda skäl i sig att fortsatt värna det nordiska samarbetet. Regeringen anser att det nordiska samarbetet, vid en jämförelse med rambeslutet, får anses fördjupa och vidga rambeslutets målsättningar och ytterligare förenkla och underlätta förfarandena för övervakning av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder. Regeringen bedömer därför att Sverige bör lämna en underrättelse om fortsatt tillämpning av det nordiska samarbetet om övervakning av icke frihetsberövande påföljder.

Utskottets ställningstagande

Rambeslutet utgör ett led i en utveckling av det straffrättsliga samarbetet inom EU. Även om det finns en europarådskonvention om övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer finns det i dag inte något i praktiken fungerande internationellt straffrättsligt samarbete i fråga om övervakningsåtgärder mellan EU:s medlemsstater. Konventionen har ratificerats av ett fåtal av EU-staterna och har i praktiken tillämpats i ytterst få fall. Den ökade rörligheten inom EU innebär, som regeringen anför, att behovet av att överföra straffverkställighet mellan medlemsstaterna ökar. Utskottet delar regeringens uppfattning att en förutsättning för att det straffrättsliga samarbetet ska bli effektivt är att det omfattar hela rättskedjan, från förundersökningsstadiet till verkställighetsstadiet. Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna varför rambeslutet har bättre förutsättningar än europarådskonventionen att bli ett effektivt instrument. Utskottet anser att det är positivt att de dömda, särskilt när det gäller unga lagöverträdare, ska kunna få verkställa de aktuella påföljderna i sina hemländer enligt rambeslutet. Sammantaget bedömer utskottet att riksdagen bör godkänna det utkast till rambeslut som utarbetats inom EU.

I fråga om det nordiska samarbetet delar utskottet regeringens bedömning att detta samarbete får anses fördjupa och vidga rambeslutets målsättningar och ytterligare förenkla och underlätta förfarandena för övervakning av övervakningsåtgärder och alternativa påföljder. Utskottet föreslår alltså att riksdagen i enlighet med regeringens förslag godkänner att Sverige lämnar en underrättelse enligt artikel 23 om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2008/09:19 Sveriges antagande av rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder:

1.	Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder (avsnitt 7.1).
2.	Riksdagen godkänner att Sverige lämnar underrättelse enligt artikel 23 om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av icke frihetsberövande påföljder (avsnitt 7.2).

Bilaga 2

Utkast till rambeslut om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder