Skyddet för den personliga integriteten, Kartläggning och analys, del 2

Skyddet för den personliga integriteten

Kartläggning och analys

Del 2

Delbetänkande av Integritetsskyddskommittén

Stockholm 2007

SOU 2007:22

Innehåll

Regelverket
25	Skatteområdet och exekutionsväsendet.........................	15
25.1	Regler om sekretess .................................................................	15
	25.1.1 Sekretess hos Skatteverket ...........................................	15
	25.1.2 Sekretess hos Kronofogdemyndigheten .....................	23
25.2	Behandling av personuppgifter ...............................................	27
	25.2.1 Inledning .......................................................................	27
	25.2.2 Skatteverkets behandling av personuppgifter .............	28
	25.2.3 Kronofogdemyndighetens behandling av
	uppgifter........................................................................	47
25.3	Kronofogdemyndighetens rätt att använda vissa
	tvångsmedel..............................................................................	53
26	Kreditupplysning och inkasso ......................................	55
26.1	Regler om kreditupplysning....................................................	55
	26.1.1 Verksamhetens bedrivande m.m..................................	55
	26.1.2 Visst informationsutbyte .............................................	56
	26.1.3 Särskilda krav vid kreditupplysning.............................	56
26.2	Regler om inkasso....................................................................	60
	26.2.1 Verksamhetens bedrivande ..........................................	60
	26.2.2 Särskilda krav vid inkassoverksamhet..........................	60
	26.2.3 Behandling av personuppgifter ....................................	61
27	Domstolarna ..............................................................	63
27.1	Regler om sekretess .................................................................	63
	27.1.1 Under handläggningen .................................................	63
		3

Innehåll SOU 2007:22

	27.1.2 Uppgifter som förebringas vid förhandling ................	66
	27.1.3 Uppgifter som tas in i dom eller annat beslut.............	68
	27.1.4 Uppgifter om vad som förekommit vid rättens
	överläggning m.m..........................................................	70
27.2	Sekretessbrytande uppgiftsskyldighet m.m............................	70
	27.2.1 Inledning........................................................................	70
	27.2.2 Partsinsyn ......................................................................	71
	27.2.3 Vittnesförhör.................................................................	73
	27.2.4 Editionsplikt..................................................................	74
	27.2.5 Sakkunnig ......................................................................	75
27.3	Behandling av personuppgifter................................................	75
	27.3.1 Inledning........................................................................	75
	27.3.2 Gällande förordningar ..................................................	77
28	Straffprocessuella tvångsmedel ....................................	83
28.1	Beslag och hemliga tvångsmedel .............................................	83
	28.1.1 Inledning........................................................................	83
	28.1.2 Beslag .............................................................................	84
	28.1.3 Hemlig teleavlyssning...................................................	85
	28.1.4 Hemlig teleövervakning................................................	86
	28.1.5 Förutsättningar för hemlig teleavlyssning och
	hemlig teleövervakning.................................................	87
	28.1.6 Hemlig kameraövervakning .........................................	91
	28.1.7 Övriga lagar med regler om hemliga tvångsmedel ......	94
28.2	Husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning ........	95
	28.2.1 Inledning........................................................................	95
	28.2.2 Husrannsakan................................................................	96
	28.2.3 Kroppsvisitation och kroppsbesiktning m.m............	100
	28.2.4 Avvikande bestämmelser i andra författningar .........	102
28.3	Internationella överenskommelser........................................	105
	28.3.1 Europarådet .................................................................	105
	28.3.2 Europeiska unionen ....................................................	106
	28.3.3 Norden.........................................................................	109
	28.3.4 Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål ......	110
28.4	Historik över de hemliga tvångsmedlen ...............................	111
	28.4.1 Tiden till och med 1970-talet .....................................	111
	28.4.2 Reformer under 1980-talet .........................................	117
4

SOU 2007:22		Innehåll
	28.4.3 Lagstiftningsarbete under 1990-talet.........................	122
	28.4.4 Lagstiftningsarbete under 2000-talet.........................	125
28.5	Sammanställning över hur de hemliga tvångsmedlen har
	använts ....................................................................................	141
	28.5.1 Inledning .....................................................................	141
	28.5.2 Hemlig teleavlyssning ................................................	142
	28.5.3 Hemlig teleövervakning .............................................	147
	28.5.4 Hemlig kameraövervakning .......................................	151
29	Polisens spaningsmetoder .........................................	153
29.1	Bestämmelsen i 8 § polislagen ...............................................	153
	29.1.1 Gällande regel..............................................................	153
	29.1.2 Förarbeten...................................................................	153
29.2	Europadomstolen...................................................................	155
	29.2.1 Artikel 8 i Europakonventionen ................................	155
	29.2.2 Avgöranden från Europadomstolen ..........................	156
29.3	JO och JK ...............................................................................	158
	29.3.1 JO ................................................................................	158
	29.3.2 JK.................................................................................	162
30	Sekretess och behandling av personuppgifter i
	polisens verksamhet .................................................	165
30.1	Sekretess .................................................................................	165
	30.1.1 Sekretess under förundersökning och vid annan
	brottsbekämpande verksamhet hos polis eller
	åklagare........................................................................	165
	30.1.2 Sekretess för uppgifter i vissa polisregister...............	166
	30.1.3 Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit ...........	166
	30.1.4 I vissa fall gäller en svagare sekretess.........................	167
	30.1.5 Sekretess då en brottsutredning avslutas ..................	169
	30.1.6 För uppgift i belastningsregister gäller absolut
	sekretess ......................................................................	169
	30.1.7 Sekretess för uppgifter i Schengens
	informationssystem ....................................................	170

Innehåll	SOU 2007:22
30.2	Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet.........	172
	30.2.1 Inledning......................................................................	172
	30.2.2 Europarådets rekommendation om användningen
	av personuppgifter inom polissektorn.......................	173
	30.2.3 Polisdatalagen..............................................................	174
	30.2.4 Register med uppgifter från DNA-analyser..............	179
	30.2.5 Belastningsregistret.....................................................	184
	30.2.6 Misstankeregistret.......................................................	187
	30.2.7 Schengens informationssystem..................................	189
	30.2.8 Andra register hos polisen..........................................	190
31	Försvarsunderrättelseverksamhet och militär
	säkerhetstjänst .........................................................	195
31.1	Sekretess..................................................................................	195
31.2	Förordningen om viss behandling av personuppgifter
	inom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt ..............	196
	31.2.1 Inledning......................................................................	196
	31.2.2 Regleringen..................................................................	196
32	Gränskontroll............................................................	201
32.1	Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter vid
	tull- eller smugglingsbrott .....................................................	201
	32.1.1 Inledning......................................................................	201
	32.1.2 Befogenheter ...............................................................	201
32.2	Tullverkets varukontroll ........................................................	203
	32.2.1 Allmänt ........................................................................	203
	32.2.2 Kontroll vid inre gräns................................................	204
	32.2.3 Kontroll vid yttre gräns ..............................................	206
	32.2.4 Kontroll av postförsändelser vid
	distansförsäljning av punktskattepliktiga alkohol-
	och tobaksvaror...........................................................	212

SOU 2007:22		Innehåll
32.3	Uppgifter från transportföretag............................................	215
	32.3.1 Transportörsansvar.....................................................	215
	32.3.2 Skyldighet att lämna uppgifter till polisen och
	Tullverket ....................................................................	216
	32.3.3 Utvidgad skyldighet att lämna
	passageraruppgifter vid lufttransporter och
	inrättandet av ett passagerarregister ..........................	217
32.4	Sekretess .................................................................................	221
	32.4.1 Brottsbekämpande verksamhet..................................	221
	32.4.2 Varukontroll................................................................	221
32.5	Behandling av personuppgifter .............................................	222
	32.5.1 Tullverkets fiskala verksamhet...................................	222
	32.5.2 Tullverkets brottsbekämpande verksamhet ..............	224
	32.5.3 Kustbevakningens verksamhet...................................	231
33	Hantering av post och elektroniska
	kommunikationstjänster............................................	235
33.1	Hantering av post...................................................................	235
	33.1.1 Inledning .....................................................................	235
	33.1.2 Bestämmelserna i postlagen .......................................	235
	33.1.3 Villkor för postverksamhet m.m. ..............................	238
33.2	Elektroniska kommunikationstjänster .................................	239
	33.2.1 EG-rättsligt regelverk.................................................	239
	33.2.2 Lagen om elektronisk kommunikation .....................	240
34	Allmän kameraövervakning ........................................	247
34.1	Generella förutsättningar för allmän kameraövervakning...	248
	34.1.1 Hänsyn till enskildas personliga integritet................	248
	34.1.2 Upplysningsplikt ........................................................	249
34.2	Särskilda förutsättningar för kameraövervakning på
	plats dit allmänheten har tillträde .........................................	250
	34.2.1 Tillståndskrav och anmälningsplikt...........................	250
	34.2.2 Hantering och gallring av material från
	kameraövervakningen.................................................	253

Innehåll	SOU 2007:22
34.3	Sekretess och tystnadsplikt vid allmän
	kameraövervakning ................................................................	254
	34.3.1 Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt..........	254
	34.3.2 Undantag från sekretess och tystnadsplikt ...............	255
	34.3.3 Meddelarfrihet.............................................................	256
34.4	Behandling av personuppgifter vid allmän
	kameraövervakning ................................................................	256
	34.4.1 Personuppgiftslagens tillämplighet på allmän
	kameraövervakning .....................................................	257
	34.4.2 Rätten att behandla personuppgifter vid
	kameraövervakning .....................................................	257
	34.4.3 Information och rättelse.............................................	259
34.5	Tillsyn och kontroll................................................................	259
34.6	Straff och skadestånd .............................................................	260
	34.6.1 Straff ............................................................................	260
	34.6.2 Skadestånd ...................................................................	261
35	Hälso- och sjukvård ..................................................	263
35.1	Sekretess och annan tystnadsplikt.........................................	263
	35.1.1 Inledning......................................................................	263
	35.1.2 Sekretess inom det allmännas hälso- och sjukvård ...	263
	35.1.3 Tystnadsplikt inom den enskilda hälso- och
	sjukvården....................................................................	266
	35.1.4 Utlämnande av patientuppgifter ................................	267
	35.1.5 Anmälningsplikt..........................................................	273
35.2	Hantering av uppgifter om patienter i journaler m.m..........	274
	35.2.1 Patientjournallagen .....................................................	274
	35.2.2 Vårdregisterlagen ........................................................	277
	35.2.3 Andra register inom hälso- och sjukvården ..............	279
35.3	Tvångsåtgärder .......................................................................	285
	35.3.1 Europakonventionens skydd för den fysiska
	integriteten ..................................................................	285
	35.3.2 Tvångsåtgärder enligt den nya smittskyddslagen......	287
	35.3.3 Tvångsåtgärder i samband med psykiatrisk
	tvångsvård....................................................................	293

SOU 2007:22		Innehåll
36	Forskning och statistik ..............................................	303
36.1	Hantering av uppgifter om forskningspersoner i
	forskningen.............................................................................	303
	36.1.1 Lagen om etikprövning av forskning som avser
	människor....................................................................	303
	36.1.2 Personuppgiftlagens bestämmelser ...........................	310
	36.1.3 Disciplinpåföljd enligt lagen om yrkesverksamhet
	inom hälso- och sjukvården .......................................	311
	36.1.4 Sekretess och tystnadsplikt........................................	311
36.2	Insamling av uppgifter om forskningspersoner ...................	314
	36.2.1 Sekretesslagen .............................................................	314
	36.2.2 Andra regler om utlämnande av uppgifter för
	forskningsändamål......................................................	315
36.3	Statistik ...................................................................................	317
	36.3.1 Framställning av statistik ...........................................	317
	36.3.2 Utlämnande av uppgifter för statistikändamål .........	319
36.4	Viss särskild reglering av betydelse för
	integritetsskyddet inom forskning .......................................	321
	36.4.1 Lagen om genetisk integritet .....................................	321
	36.4.2 Lagen om biobanker i hälso- och sjukvården
	m.m..............................................................................	324
37	Skola och skolhälsovård ............................................	331
37.1	Barnets rättsliga ställning ......................................................	331
	37.1.1 Barnkonventionen ......................................................	333
	37.1.2 Föräldrabalken ............................................................	333
	37.1.3 Sekretesslagen .............................................................	334
37.2	Regleringen av skolväsendets verksamhet............................	334
	37.2.1 Elevvårdande verksamhet...........................................	335
	37.2.2 Ordning och säkerhet i skolan...................................	336
37.3	Sekretess och tystnadsplikt i skolväsendet...........................	342
	37.3.1 Sekretess i den offentliga skolans elevvårdande
	verksamhet ..................................................................	342
	37.3.2 Sekretess i offentlig skolhälsovård ............................	344
	37.3.3 Sekretess i offentlig barnomsorg ...............................	345

Innehåll	SOU 2007:22
37.4	Tystnadsplikt i enskild skolverksamhet och
	skolhälsovård ..........................................................................	346
37.5	Sekretess i tillsynsverksamhet inom skolväsendet ...............	346
37.6	Undantag från sekretess och tystnadsplikt...........................	348
	37.6.1 Utlämnande som behövs för myndighetens egen
	verksamhet...................................................................	349
	37.6.2 Utlämnande med stöd av uppgiftsskyldighet............	349
	37.6.3 Utlämnande till brottsutredande myndigheter
	m.m. .............................................................................	350
	37.6.4 Utlämnande med stöd av generalklausulen ...............	351
	37.6.5 Utlämnande av uppgifter till eleven själv eller till
	vårdnadshavare ............................................................	352
	37.6.6 Enskild verksamhet.....................................................	353
	37.6.7 Meddelarfrihet.............................................................	354
37.7	Behandling av personuppgifter inom skolväsendet..............	355
	37.7.1 Behandling för elevadministrativa ändamål...............	355
	37.7.2 Publicering av personuppgifter på skolans
	webbplats .....................................................................	356
	37.7.3 Tallriksautomater ........................................................	357
	37.7.4 Övervakningskameror ................................................	357
	37.7.5 Webbrapport om frånvaro..........................................	358
38	Socialtjänsten ..........................................................	359
38.1	Sekretess och tystnadsplikt inom socialtjänsten ..................	360
	38.1.1 Sekretessbestämmelser på socialtjänstens område....	360
	38.1.2 Särskilt om sekretess mellan och inom
	socialtjänstmyndigheter..............................................	361
	38.1.3 Tystnadsplikt i enskild verksamhet ...........................	362
38.2	Sekretessbrytande bestämmelser...........................................	363
	38.2.1 Utlämnande som behövs för myndighetens egen
	verksamhet...................................................................	363
	38.2.2 Utlämnande med stöd av uppgiftsskyldighet
	m.m. .............................................................................	364
	38.2.3 Utlämnande till brottsutredande myndigheter
	m.m. .............................................................................	367
	38.2.4 Samtycke från den enskilde ........................................	371
	38.2.5 Undantag från tystnadsplikt i enskild verksamhet ...	372

SOU 2007:22		Innehåll
38.3	Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ............	373
	38.3.1 Personuppgifter som får behandlas ...........................	374
	38.3.2 Sammanställningar och sökbegrepp ..........................	374
	38.3.3 Övriga bestämmelser..................................................	375
	38.3.4 Socialtjänstregister hos Socialstyrelsen .....................	376
38.4	Särskilda bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS av
	betydelse för skyddet av enskildas personliga integritet .....	376
	38.4.1 Utredningsskyldighet.................................................	377
	38.4.2 Dokumentationsskyldighet .......................................	377
	38.4.3 Insynsrätt ....................................................................	379
	38.4.4 Gallringsbestämmelser ...............................................	379
	38.4.5 Enskild verksamhet inom socialtjänsten ...................	380
38.5	Frågor om ställföreträdarskap m.m. inom socialtjänsten....	381
	38.5.1 Vuxna med nedsatt beslutsförmåga...........................	382
	38.5.2 Särskilt om barnets ställning inom socialtjänsten.....	382
38.6	Tvångsåtgärder enligt LVU och LVM..................................	386
	38.6.1 Lagen med särskilda bestämmelser om vård av
	unga (LVU).................................................................	386
	38.6.2 Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).....	389
39	Socialförsäkringen ....................................................	393
39.1	Bestämmelser om sekretess inom
	socialförsäkringssystemet......................................................	394
39.2	Begränsningar i sekretesskyddet...........................................	396
	39.2.1 Utlämnande som är nödvändigt för den egna
	verksamheten ..............................................................	396
	39.2.2 Uppgiftsskyldighet.....................................................	396
	39.2.3 Utlämnande till polis m.m. ........................................	398
	39.2.4 Generalklausulen ........................................................	398
	39.2.5 Utlämnande till den enskilde själv och till annan
	efter samtycke.............................................................	399
	39.2.6 Meddelarfrihet ............................................................	400

Innehåll	SOU 2007:22
39.3 Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens
administration.........................................................................		400
39.3.1 Ändamålen...................................................................		401
39.3.2 Behandling av känsliga personuppgifter m.m............		402
39.3.3 Direktåtkomst m.m. ...................................................		402
39.3.4 Sökbegrepp och sammanställningar...........................		403
39.3.5 Gallring ........................................................................		404
39.3.6 Rättelse och skadestånd..............................................		404
39.4 Bestämmelser om Försäkringskassans ärendehantering
m.m..........................................................................................		404
39.5 Särskilt om förutsättningarna för informationsutbyte ........		405
39.6 Försäkringskassans utredningar om felaktiga
utbetalningar...........................................................................		408
39.6.1 Försäkringskassans rätt att göra förfrågningar
	och besök.....................................................................	408
39.6.2 Andra organs skyldighet att lämna uppgifter............		410
39.6.3 Andra informationskällor...........................................		411
39.6.4 Påtryckningsmedel......................................................		411
39.6.5 Åtgärder om felaktiga utbetalningar har
	konstaterats .................................................................	412
Bilagor
Bilaga 1 Kommitténs direktiv ........................................................		415
Bilaga 2	Kommitténs tilläggsdirektiv ............................................	433
Bilaga 3	Integritetsskydd vad tycker folket?
	Ett planeringsunderlag .....................................................	435
Bilaga 4	Skyddet för den personliga integriteten
	Enkätundersökning 2006 .................................................	467

Litteraturförteckning……………………………………………591

Regelverket

25Skatteområdet och exekutionsväsendet

25.1Regler om sekretess

25.1.1Sekretess hos Skatteverket

Beskattningsverksamheten

Enligt 9 kap. 1 § första stycket SekrL gäller sekretess i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fastställande av underlag för bestämmande av skatt, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhål- landen. Inte bara själva taxeringsärendena etc. täcks av uttrycket verksamhet som avser bestämmande av skatt osv. utan också registerföring och annan verksamhet som har anknytning till förfarandet, men som saknar ärendekaraktär (Regner, m.fl., En kommentar, s. 9:3). Även uppgiften att företräda det allmänna som part i skatteprocess i domstol faller in under sådan verksamhet som här avses.

Sekretessen omfattar uppgifter om både den som är föremål för taxering etc. och tredje man, vars förhållanden är berörda. Regeln förutsätter att det är fråga om enskilds förhållanden (i sekretess- lagen avses med enskild både enskilda personer och juridiska personer, undantaget de som getts myndighetsutövande uppgifter), varför den t.ex. inte omfattar en kommun som är part i ett skatte- ärende.

Motsvarande sekretess gäller också i fråga om myndighets verk- samhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (ang. denna databas, se nedan avsnitt 25.2.2). Bestämmelsen gäller inte bara inom Skatteverket utan också hos Kronofogdemyndigheten och Tullverket, som får ha direktåtkomst i fråga om vissa uppgifter i beskattningsdatabasen. Uttrycket ”förande av eller uttag ur” innebär att den sekretess som

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

gäller hos den registerförande myndigheten blir tillämplig också hos direktanslutna myndigheter, så länge uppgiften är kvar i registret. Görs ett utdrag ur registret eller används uppgifter ur det på annat sätt i den direktanslutna myndighetens verksamhet, blir de sekretessbestämmelser som kan finnas för denna verksamhet i stället tillämpliga (Regner m.fl., s. 9:58).

Sekretessen enligt 9 kap. 1 § första stycket gäller också i ett par fall där Skatteverket lämnar uppgifter till annan myndighet.

Sekretessen i beskattningsverksamheten är absolut, dvs. något skaderekvisit finns inte. Ett undantag är dock skatteprocess hos domstol, då ett rakt skaderekvisit gäller för uppgift i mål hos domstolen. I propositionen med förslag till sekretesslag anförde föredragande statsrådet beträffande valet av styrka hos sekretessen på detta område att man måste eftersträva en lämplig avvägning mellan skydds- och offentlighetsintressena (prop. 1979/80:2 Del A 256 f.). De skattskyldigas långtgående plikt att lämna uppgifter om sina förhållanden gav skyddsaspekten en särskild tyngd. Man kunde nämligen inte bortse från att det av den stora mängden skattskyl- diga skulle upplevas som integritetskränkande att uppgifter i deras självdeklarationer kom till offentligheten, även om en del av dessa uppgifter i och för sig var av tämligen alldaglig beskaffenhet. Vidare var det klart att ett utlämnande av uppgifter om ett företags affärs- och driftförhållanden ofta kunde medföra skada för företaget. I vissa särskilda typer av skatteärenden var skyddsintresset särskilt uttalat. Enligt föredragande statsrådet kunde insynsintresset till- godoses genom att man lät processen vid skattedomstol vara offentlig samt att man undantog beslut om taxering och om skatt m.m. från sekretessen.

I en skatteprocess vid domstol råder alltså presumtion för offentlighet. Det raka skaderekvisitet tillämpas bl.a. på alla uppgif- ter som är av betydelse i målet. (a. prop. s. 258 f.) För att vara av betydelse i målet skall uppgiften hänföra sig till en fråga som är föremål för domstolens prövning. Alla uppgifter som finns i en deklaration omfattas således inte av det raka skaderekvisitet vid skatteprocessen i domstol utan endast de som hänför sig till den punkt i deklarationen, t.ex. rörande avdrag för dubbel bosättning, som överklagats. I 9 kap. 1 § första stycket SekrL sägs uttryckligen att uppgifter, som inte har betydelse i målet och som har erhållits från annan myndighet, hos domstolen behåller den sekretess som gäller hos den andra myndigheten. Om en uppgift har erhållits från t.ex. Skatteverket, där absolut sekretess gäller, behåller uppgiften

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

alltså denna sekretess även hos domstolen, om uppgiften saknar betydelse i målet.

Även om det som huvudregel råder absolut sekretess i Skatte- verkets beskattningsverksamhet har detta inte ansetts hindra att uppgifter lämnas till andra myndigheter med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL. Enligt denna bestämmelse får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet – dvs. trots att någon uppgiftsskyldighet inte är föreskriven i lag eller förordning – om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Frågan om utlämnande av sekretessbelagda skatteuppgifter i allmänhet mellan myndigheter togs upp av föredragande statsrådet i propsition 1979/80:146 med förslag till skatteregisterlag (som därmed förela- des riksdagen efter propositionen om en ny sekretesslag). Enligt föredragandens mening var det naturligt att ha skilda betraktelse- sätt beroende på om uppgiftsutbytet avses ske inom skatteområdet eller mellan skatteområdet och något annat verksamhetsområde (s. 26 f.). I fråga om utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksamhetsgrenar inom skatteområdet borde utgångspunkten vara att utlämnande skall ske om uppgifter behövs för verksamheten. Detta borde alltså gälla även i fråga om uppgiftsutbyte mellan de vanliga skattemyndigheterna och t.ex. tullmyndigheterna som administrerar bl.a. mervärdeskatt vid införsel. Föredraganden påpekade att indrivningen av skatter och avgifter också hörde nära ihop med den direkta beskattningverksamheten. Kronofogdemyn- digheterna fick redan tillgång till en mängd uppgifter från skattemyndigheterna som behövdes för indrivningsverksamheten. Det var naturligt att kronofogdemyndigheterna i framtiden kunde få tillgång även till uppgifterna i de nya skatteregistren i den mån de behövdes för indrivningsverksamheten. Vad sedan gällde utbyte av uppgifter i övrigt mellan skatteområdet och annat verksam- hetsområde borde utgångspunkten enligt föredraganden vara en annan. Beträffande sådant uppgiftsutbyte borde man inta en restriktiv hållning. Vid den intresseavvägning som måste ske borde man inte tillåta uppgiftsutbyte i andra fall än då intresset av utläm- nande klart bedömdes väga över risken för otillbörligt integritets- intrång.

Det har påtalats att man bl.a. i de nu redovisade propositions- uttalandena kanske i alltför hög grad har intagit en positiv inställning till uppgiftsutbyte inom skatteområdet och en negativ inställning till informationslämnande från Skatteverket till andra

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

myndigheter (Regner m.fl., s. 14:25). Även inför bildandet av den nya myndigheten Skatteverket, i samband varmed de tio regionala skattemyndigheterna och Riksskatteverket avvecklades, åberopades dock dessa propositionsuttalanden ånyo för att beskriva sekre- tessens inverkan på uppgiftsutbyte inom skatteförvaltningen (prop. 2002/03:99 s. 214 f.). Att den numera upphävda skatte- registerlagen hade ersatts av lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet för- ändrade enligt regeringen inte det som tidigare sagts i denna fråga. Regeringen konstaterade att av vad som anförts beträffande generalklausulen i 14 kap. 3 § framgick att uppgifter som en skatte- myndighet har och som en annan skttemyndighet behöver i sin beskattningsverksamhet redan enligt gällande rätt i princip utan hinder av sekretess kunde lämnas till den senare myndigheten med stöd av generalklausulen. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att den enskilde i princip skulle komma att ha samma sekretesskydd inom den nya organisationen som inom dagens skatteförvaltning. Bildandet av Skatteverket föranledde därför inga materiella ändringar i sekretesslagen.

I detta sammanhang bör framhållas att en hel del av det upp- giftsutbyte som har förevarit – och som alltjämt pågår – både mellan de dåvarande skattemyndigheterna och mellan skatteförvalt- ningen och andra myndigheter inte har skett med tillämpning av 14 kap. 3 § SekrL, utan på grund av sådan sekretessbrytande upp- giftsskyldighet som avses i 14 kap. 1 § SekrL. I 14 kap. 1 § före- skrivs bl.a. att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Både genom lag och förordning har föreskrivits en ganska omfattande uppgiftsskyldighet för skattemyndigheterna. Det fanns tidigare i 3 kap. 17 § taxeringslagen (1990:324) en bestämmelse om uppgiftsskyldighet mellan olika skattemyndigheter och mellan skattemyndigheter och Riksskatteverket. Uppgifter i självdeklara- tioner skulle enligt denna bestämmelse på begäran lämnas ut till de myndigheter som utövar skattekontroll om det behövdes för kontrollverksamheten. Detsamma gällde beträffande uppgifter i andra handlingar som har upprättats eller för granskning omhän- dertagits av en myndighet vid taxeringskontroll eller lämnats till ledning för taxering. Dessutom föreskrevs i skatteregisterförord- ningen (1980:556) uppgiftsskyldighet i förhållande till Centrala studiestödsnämnden, kronofogdemyndighet, Riksförsäkrings-

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

verket, Riksrevisionsverket och Statistiska centralbyrån beträffande vissa uppgifter och för särskilt angivna ändamål.

Den nämnda bestämmelsen i 3 kap. 17 § taxeringslagen upp- hörde att gälla i samband med bildandet av Skatteverket, eftersom den inte behövdes längre (prop. 2002/03:99 s. 297). Bestämmelser om uppgiftsskyldighet i förhållande till andra myndigheter finns numera i 4–8 §§ förordningen (2001:588) om behandling av uppgif- ter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Där föreskrivs upp- giftsskyldighet i förhållande till Kronofogdemyndigheten, Tull- verket, Centrala studiestödsnämnden, Riksförsäkringsverket och Statistiska centralbyrån avseende vissa uppgifter och för vissa ända- mål.

Sammanfattningsvis kan konstateras beträffande Skatteverkets uppgiftsutbyte i förhållande till andra myndigheter att utbytet i första hand sker med stöd av sådan föreskriven uppgiftsskyldighet som bryter sekretess på sätt som avses i 14 kap. 1 § andra stycket SekrL och i andra fall efter en sådan sekretessprövning som avses i 14 kap. 3 §. Den uppgiftsskyldighet som tidigare fanns mellan olika skattemyndigheter gäller inte längre, utan 14 kap. 3 § SekrL avses tillämpas vid uppgiftsutbyte mellan självständiga verksamhets- grenar inom Skatteverket (a. prop. s. 232 f.). Ett undantag är skattebrottsenheternas tillgång till beskattningsdatabasen, där en uppgiftsskyldighet numera gäller (se vidare avsnitt 25.2.2).

I 9 kap. 1 § andra stycket SekrL ges en definition av begreppet skatt. Begreppet har i princip samma betydelse där som i regerings- formen och avser således både inkomst- och förmögenhetsskatt samt alla former av indirekt skatt. Även indirekta skatter som betecknas som avgifter, t.ex. miljöavgifter, omfattas av begreppet skatt. Vissa avgifter jämställs enligt bestämmelsen också med skat- ter. Det gäller bl.a. arbetsgivaravgifter, prisregleringsavgifter och avgift till registrerat trossamfund.

Beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms omfattas inte av skattesekretessen (9 kap. 1 § tredje stycket SekrL). Detsamma gäller som huvudregel beslut varigenom underlag för bestämmande av skatt fastställs. Till beslut räknas inte bara själva beslutet, utan också de skäl som myndigheten anger i beslutet. Uppgifter som har lämnats av t.ex. den skattskyldige i en självdeklaration, som ligger till grund för ett beslut, ingår däremot inte i själva beslutet utan omfattas av skattesekretessen enligt 9 kap. 1 § första stycket SekrL. I bestämmelsen anges uttryckligen att vissa beslut inte är undantagna från sekretessen. Det gäller bl.a.

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

beslut i ärenden om trängselskatt. Av fjärde stycket framgår att dessa beslut emellertid bara delvis är sekretessbelagda, nämligen vad avser uppgift om vilken betalstation en bil har passerat och tidpunkten för denna passage. Det har ansetts nödvändigt att undanta dessa uppgifter från offentlighet för att skydda enskilda från obehörig kartläggning (Regner m.fl., s. 9:8).

I 9 kap. 1 § femte stycket SekrL görs ytterligare undantag från sekretessen. Det förhållandet att skattesekretessen som huvudregel är absolut har medfört att det i vissa fall har ansetts nödvändigt att ge möjlighet för ett visst uppgiftslämnande till enskilda. Detta innebär bl.a. att uppgifter utan hinder av sekretess kan lämnas till enskilda enligt vad som föreskrivs i lag om förfarandet vid beskatt- ning, i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet eller i lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Även t.ex. uppgifter i ärenden om revision får lämnas ut till förvaltaren i den reviderades konkurs.

Enligt 9 kap. 2 § SekrL gäller skattesekretess i vissa ärenden. Det gäller för det första särskilda ärenden om revision eller annan kontroll beträffande skatt. Med ”särskilt ärende” avses revision m.m. som inte ingår som ett led i ett taxeringsärende eller liknande utan är ett fristående förfarande. Som exempel kan nämnas ärenden om taxeringsrevision och ärenden enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet (t.ex. revision i den revideras verksamhetslokaler samt eftersökande och omhän- dertagande av handlingar). Sekretess enligt 9 kap. 2 § gäller också i ärenden om kompensation för eller återbetalning av skatt samt i ärende om anstånd med erläggande av skatt.

Den sekretess som gäller enligt 9 kap. 2 § andra stycket SekrL är densamma som enligt 1 §, dvs. som huvudregel absolut och med rakt skaderekvisit i fråga om uppgifter i mål hos domstol.

I 9 kap. 2 § tredje stycket SekrL sägs att sekretessen inte gäller beslut i ärenden om kompensation för eller återbetalning av skatt och beslut i ärenden om anstånd med erläggande av skatt. Däremot gäller sekretessen beslut i särskilt ärende om revision eller annan skattekontroll. Undantag från skattesekretessen har också, i likhet med vad som är fallet enligt 9 kap. 1 § femte stycket, ansetts nöd- vändigt i fråga om visst utlämnande av uppgifter till enskilda (9 kap. 2 § fjärde stycket).

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Brottsbekämpning

En uppgift för Skatteverket är att medverka i brottsutredningar. Förfarandet regleras i lagen (1997:1024) om Skatteverkets medver- kan i brottsutredningar. Av denna framgår att Skatteverket får medverka vid undersökning av vissa särskilt nämnda brott och även i fråga om annat brott, om åklagaren finner särskilda skäl för detta. Åklagare som leder förundersökning får anlita Skatteverket att biträda i undersökningen. Biträde kan också begäras innan för- undersökning har inletts. Skatteverket får som huvudregel inte verkställa beslut om tvångsmedel. Genom lagändringar den 1 juli 2006 har Skatteverket dock getts rätt att verkställa beslag i de fall våld mot person inte behöver användas samt att på uppdrag av åklagare medverka vid husrannsakningar. Skatteverket får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. Dessutom får Skatteverket, utan att biträde begärts av åklagaren, utföra viss förenklad brottsutredning samt bedriva spaning m.m.

Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet bedrivs av en särskild enhet inom myndigheten, SBE. Organisatoriskt sett har SBE en så fristående ställning inom Skatteverket att den utgör en egen självständig verksamhetsgren i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening (Skatteverkets handledning Offentligt eller hemligt, s. 105 f.). Beskattningsverksamheten och den brottstutre- dande verksamheten bedrivs således av i förhållande till varandra självständiga verksamhetsgrenar. Ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter mellan de båda verksamheterna måste därför ske med stöd av sekretessbrytande regler, t.ex. reglerna om uppgiftsutbyte mellan myndigheter i 14 kap. 1–3 §§ SekrL.

Vid förundersökning i brottmål gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 SekrL. Sekretess för sådan uppgift gäller också för Skatteverkets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (9 kap. 1 § första stycket 4 SekrL). Detsamma gäller för sådan uppgift i register som förs av Skatteverket enligt lagen (1999:90) om behandlig av personupp- gifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av denna lag. I samtliga dessa fall gäller sekretessen med omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess.

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

Folkbokföring

Vid sidan av beskattningsverksamheten ingår i Skatteverkets upp- gifter att ansvara för folkbokföringen.

I 7 kap. 15 § SekrL finns bestämmelser om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser folk- bokföringen (första stycket 1). För att inte sekretessen inom den egentliga folkbokföringen skall kringgås genom att uppgifterna får en vidsträcktare offentlighet i andra register som omfattar befolk- ningen är bestämmelsen också tillämplig på annat befolknings- register som baseras på uppgifter från folkbokföringsmyndig- heterna. Bestämmelsen är således också tillämplig på t.ex. det ADB-baserade centrala person- och adressregistret SPAR. I den utsträckning regeringen föreskriver det omfattar sekretessen också annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i 1 § b SekrF, bl.a. i fråga om Rikspolisstyrelsens centrala pass- register.

Förutsättningen för sekretess är att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, dvs. det är fråga om ett rakt skaderekvisit som innebär presumtion för offentlighet. Det skaderekvisit som före- skrivs innebär att sekretesskydd kan ges både åt uppgifter av särskilt ömtålig art och, på grund av speciella omständigheter, åt normalt harmlösa uppgifter. Föredragande statsrådet anförde att huvudregeln liksom dittills borde vara att uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd eller nationalitet skulle vara offentliga (prop. 1979/89:2 Del A s. 210 f.). Att förhindra att detta ledde till obehörig dataregistrering ankom på datalagstiftningen. I vissa undantagsfall kunde det dock vara påkallat att hindra att uppgift som regelmässigt antecknas inom folkbokföringen lämnas ut. Ett sådant fall kunde vara att uppgifter begärs om utlänningar med viss nationalitet. Tydde omständigheterna på att utlämnade av dylik förteckning kunde leda till aktioner mot invandrarna som dessa uppfattade som hotande eller påtagligt obehagliga borde enligt statsrådet utlämnande av det begärda urvalet vägras.

Även i andra fall då enstaka uppgift av i och för sig harmlöst slag begärs utlämnad kan det finnas särskild anledning att vägra utläm- nande, såsom då en adress har blivit spärrad på grund av befarad personförföljelse. En s.k. sekretessmarkering i folkbokföringen innebär dock inte att uppgifter om personen i fråga är hemliga utan

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

syftar endast till att säkerställa att en noggrann prövning görs innan en uppgift lämnas ut (Skatteverkets handledning Offentligt eller hemligt, s. 100 f.). Markeringen har alltså ingen självständig rättslig betydelse. För att en uppgift skall spärrmarkeras i folkbokföringen krävs enligt Skatteverkets praxis att den som ansöker om spärr kan styrka att han eller hon förföljs (prop. 2003/94:93 s. 28). Det är alltså inte tillräckligt att sökanden känner en allmän motvilja mot att ha kontakt med en viss person eller att sökanden tillhör någon yrkeskategori som generellt kan sägas vara utsatt för hot. En spärrmarkering i folkbokföringen förs också in i beskattningsdata- basen och överförs till de myndigheter som får sina uppgifter från folkbokföringsdatabasen.

Enligt 7 kap. 15 § tredje stycket SekrL gäller sekretess i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit både vad avser den enskilde och närstående till denne. Denna sekretess har kommit till med anledning av lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter, enligt vilken en folkbokförd person som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa eller frihet kan få medgivande att använda andra person- uppgifter om sig själv än de verkliga. Medgivande att använda fingerade personuppgifter lämnas av Stockholms tingsrätt på ansö- kan av Rikspolisstyrelsen. Om medgivande har lämnats skall Riks- polisstyrelsen se till att de fingerade uppgifterna registreras inom folkbokföringen.

Om uppgifterna i ett ärende om fingerade personuppgifter lämnas till en annan myndighet överförs sekretessen dit. På så sätt skall sekretessen skydda uppgifter som gör det möjligt att koppla ihop verklig och fingerad identitet till en och samma person (prop. 1997/98:9 s. 64, 65 och 118).

25.1.2Sekretess hos Kronofogdemyndigheten

Exekutionsväsendet

I 9 kap. 19 § SekrL ges föreskrifter om sekretess inom Krono- fogdemyndighetens exekutiva verksamhet för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt första stycket gäller sekretess i mål eller ärende angående utsökning och indriv- ning, dvs. vid all tillämpning av utsökningbalken och annan verk-

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

ställighet. Även Kronofogdemyndighetens uppgift att företräda staten i allmänna mål enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar samt verksamhet enligt 21 § (1994:466) om särskilda åtgärder i beskattningsförfarandet omfattas av denna sekretess, liksom verksamhet enligt lagen (1986:436) om närings- förbud, eftersom det i denna sistnämnda verksamhet ofta förekom- mer integritetskänsliga uppgifter rörande t.ex. hälsa och brotts- misstankar.

I Kronofogdemyndighetens uppgifter ingår numera inte enbart att göra en undersökning av gäldenärens tillgångar. En gäldenärs- utredning skall också göras. I denna undersöks den totala skuld- sättningen, orsaken till skuldernas uppkomst, näringsverksamhets omsättning och resultat och möjligheter till återvinning. Dessutom görs en prognos avseende gäldenärens betalningsförmåga. I en gäldenärsutredning kan alltså både ingå uppgifter från deklarations- handlingar och mer ömtåliga uppgifter om exempelvis anstalts- vistelser, arbetslöshet och sjukdomar.

Sekretess i den exekutiva verksamheten gällde tidigare med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var för offentlighet. Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 2001 gäller sekretess numera med omvänt skaderekvisit. I propositionen med förslag till bl.a. denna ändring anförde regeringen att den ökande insamlingen av uppgifter om gäldenärens tillgångar och skulder hade inneburit att mängder av integritetskänslig information hade samlats hos de dåvarande kronofogdemyndigheterna (prop. 2000/01:33 s. 186 f.). Offentligheten hos kronofogdemyndigheterna innebar att skatte- myndigheterna i sitt informationsutbyte med de förstnämnda var restriktiv med att lämna ut uppgifter med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Normalt lämnades t.ex. inte ut själv- deklarationer för gäldenärens make eller sambo och inte heller uppgifter för juridiska personers ställföreträdare eller bolagsmän i handelsbolag. Regeringen påpekade att också andra myndigheter kände stor tvekan att lämna uppgifter till kronofogdemyndigheter på grund av det svaga sekretesskyddet. Att införa ett starkare sekretesskydd för kronofogdemyndigheternas verksamhet skulle enligt regeringen innebära att man kom tillrätta med de svårigheter som fanns vid informationsutbyte med andra myndigheter. Dess- utom skulle de enskilda som var föremål för kronofogdemyndig- heternas åtgärder få ett starkare integritetsskydd.

När det gällde den förstärkta sekretessens betydelse för kronofogdemyndigheternas möjlighet att lämna ut uppgifter till

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

andra myndigheter ansåg regeringen att den inte skulle innebära något problem (a. prop. s. 192 f.). Bestämmelserna i 14 kap. 1 och 3 §§ SekrL var enligt regeringen i de flesta fall tillräckliga för att uppgifter skulle kunna lämna ut på samma sätt som dittills.

I detta sammanhang bör tilläggas att i samband med att den för- stärkta sekretessen infördes i Kronofogdemyndighetens verksam- het har regeringen i den vid samma tillfälle införda förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet infört bestämmelser om viss uppgiftsskyldighet för kronofogdemyndigheterna i förhållande till Tullverket, Skatteverket och Säkerhetspolisen. Någon sådan uppgiftsskyldig- het synes inte tidigare ha varit föreskriven (jfr utsökningsregister- lagen [1986:617] och utsökningsregisterförordningen [1986:678]).

För vissa uppgifter gäller undantag från sekretessen enligt 9 kap. 19 § SekrL. Så är fallet för uppgift om förpliktelse som avses med sökt verkställighet i ett pågående mål. Ett mål är pågående från det att det kommit in till Kronofogdemyndigheten till dess att det är klart och redovisas tillbaka till sökanden.

Någon sekretess hos Kronofogdemyndigheten för uppgifter om förpliktelser i avslutade mål fanns inte tidigare. Regeringen ansåg dock att en sådan sekretess skulle införas så att enskilda i vissa fall kunde skyddas mot att uppgifter om dem hos Kronofogde- myndigheten gjordes allmänt tillgängliga. Den nya sekretessregeln utformades på så sätt att uppgifter om förpliktelser i avslutade mål uttryckligen undantogs från sekretessen, om en person varit föremål för ansökan om verkställighet vid flera tillfällen under en period om två år (9 kap. 19 § första stycket andra strecksatsen). Därigenom skulle intresset av en effektiv kreditupplysning tillgo- doses, eftersom uppgifter om att en person har flera ansökningar om verkställighet registrerade hos Kronofogdemyndigheten anses vara av stor betydelse i ett sådant sammanhang. Den valda utform- ningen av sekretessbestämmelsen innebär att sekretess däremot gäller för uppgift om att en person vid ett enstaka tillfälle har registrerats hos Kronofogdemyndigheten. När skulden har betalats kan en sådan uppgift därmed inte användas för t.ex. kreditupp- lysning. För att skyddet för enskilda i dessa fall skulle få avsedd effekt infördes också en gallringsregel för kreditupplysnings- företagen av innebörd att uppgifter som inte längre är undantagna från sekretess (vilket inträffar när förpliktelsen i fråga betalats) skall gallras hos företaget (8 § kreditupplysningslagen [1973:1173]).

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

Enligt 9 kap. 19 § andra stycket SekrL gäller sekretess inte beslut i ett mål eller ärende. Skälet är det starka insynsintresse som föreligger i ärenden inom exekutionsväsendet och där beslut kan avse ingripande åtgärder för den enskilde, t.ex. i form av utmätning, avhysning och handräckning.

Motsvarande sekretess som enligt första stycket, dvs. med ett omvänt skaderekvisit, gäller enligt 9 kap. 19 § tredje stycket SekrL också i myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur utsöknings- och indrivningdatabasen enligt lagen (2001:184) om behandling av personuppgifter i Kronofogdemyndighetens verk- samhet för uppgift som har tillförts databasen. Enligt 26 och 27 §§ nämnda lag får Skatteverket, Tullverket och Säkerhetspolisen ha direktåtkomst till utsöknings- och indrivningsdatabasen (se vidare nedan avsnitt 25.2.3).

Eftersom en konkursförvaltare inte är en myndighet eller ett därmed jämställt organ är bestämmelserna om uppgiftsutbyte i bl.a. 14 kap. 1 och 3 §§ SekrL inte tillämpliga hos denne. I 9 kap. 19 § fjärde stycket föreskrivs därför att uppgifter får lämnas till kon- kursförvaltare utan hinder av sekretessen inom exekutionsväsendet.

Skuldsanering

Enligt 7 kap. 35 § SekrL gäller sekretess hos Kronofogdemyndig- heten i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess gäller således med ett rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet. Skuldsanering kan enligt skuldsaneringslagen (1994:334) ske antingen frivilligt efter fastställelse av Kronofogdemyndigheten eller i tvingande form efter beslut av allmän domstol.

I 37 § skuldsaneringslagen föreskrivs att socialnämnder och andra myndigheter skall överlämna sådana uppgifter om en gälde- närs personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för pröv- ning av ett skuldsaneringsärende till Kronofogdemyndigheten och domstolar som handlägger ärenden om skuldsanering. Detta inne- bär en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som tar över den sekretess som hos socialnämnden gäller för uppgifterna enligt 7 kap. 4 § SekrL (jfr 14 kap. 1 §). Uppgiftsskyldigheten omfattar dock inte uppgifter om närstående till gäldenären.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Sekretessen enligt 7 kap. 35 § SekrL gäller också hos domstol och hos kommunal konsumentvägledare. Själva besluten i ett skuldsaneringsärende omfattas emellertid inte av någon sekretess.

25.2Behandling av personuppgifter

25.2.1Inledning

Under år 2001 antogs fem nya lagar som led i en reform av författningsregleringen när det gäller behandlingen av personupp- gifter inom Skatteverkets verksamhet, Kronofogdemyndighetens verksamhet och Tullverkets verksamhet med att uppbära tullar m.m. En reform på området ansågs behövlig med hänsyn till den snabba utvecklingen av datoriseringen inom myndighetsområdet. Inom de nu aktuella myndigheternas verksamhet hade Tullverket hunnit längst i sin datorisering genom att ha rationaliserat bort en stor del av pappershanteringen. Även inom skatteförvaltningen hade pågått projekt med syfte att i allt större grad automatisera den i stora delar redan automatiserade ärendehanteringen. Inom exekutionsväsendet hade man inte ännu inte kommit lika långt, men på sikt planerade man införa en i stort sett helt elektronisk ärendehantering. Behov av en författningsreform fanns också med anledning av att EG:s dataskyddsdirektiv hade antagits år 1995 och införlivats med svensk lagstiftning genom personuppgiftslagen år 1998.

En allmän utgångspunkt vid reformen var att de grundläggande principerna för att skydda den enskildes integritet borde regleras i lag medan frågor som inte var centrala från integritetssynpunkt i stället borde regleras i förordning (prop. 2000/01:33 s. 84 f.). I lagen borde därför klart anges för vilka ändamål uppgifter får behandlas. Dessutom borde anges de yttre ramarna för vad regist- ren skulle få innehålla. I lag skulle också anges de begränsningar som skulle gälla för behandling av uppgifter vid direktåtkomst och utlämnande av uppgifter till enskilda. Även frågor om personupp- giftsansvar och därmed sammanhängande frågor borde regleras i lag.

De nya författningarna skulle omfatta all automatiserad behand- ling av personuppgifter samt i vissa fall behandling av uppgifter som kunde hänföras endast till juridiska personer eller avlidna. Behandling av personuppgifter i administrativ verksamhet skulle

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

inte omfattas, utan för sådan verksamhet skulle personuppgifts- lagens regler gälla fullt ut.

En annan allmän utgångspunkt vid reformen var att det skulle särskilt anges i de nya lagarna vilka bestämmelser i personuppgifts- lagen som skulle tillämpas. En sådan lagstiftningsteknik för att beskriva en specialförfattnings förhållande till personuppgiftslagen kritiserades av Lagrådet vid lagarnas införande (a. prop. s. 345). Lagrådet ansåg lagstiftningstekniken otillfredställande och samti- digt riskfylld, med hänsyn såväl till svårigheterna att överblicka om dataskyddsdirektivet blir till fullo genomfört i registerlagarna som till risken att vid kommande lagändringar hänvisningar till person- uppgiftslagen blir felaktiga eller ofullständiga. Regeringen ansåg dock, med instämmande av riksdagen, att metoden skulle tillämpas med motivering att lagen på så sätt blir överskådlig och tydlig för tillämparen (a. prop. s. 88).

Slutligen skulle begreppet databas införas som en juridisk beteckning på vissa fastställda automatiserade uppgiftssamlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka särskilda regler skulle gälla.

25.2.2Skatteverkets behandling av personuppgifter

Beskattningsverksamheten

Inledning

I samband med den nämnda reformen infördes lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (härefter skattedatabaslagen). Lagen ersatte den tidigare skatte- registerlagen (1980:343).

Ändamål med behandlingen

I 1 kap. 4 § skattedatabaslagen regleras de primära mål för vilka uppgifter får behandlas. Dessa ändamål omfattar i allt väsentligt den verksamhet som åligger Skatteverket och tillgodoser behovet av information för bl.a.

taxering, debitering och skattebetalning

bestämmande av pensionsgrundande inkomst

fastighetstaxering

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

revision och annan analys- eller kontrollverksamhet

internationella överenskommelser

tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.

Genom lagändringar den 1 juli 2006 har införts ett nytt andra stycke i 1 kap. 4 §, i vilket anges att uppgifter som får behandlas enligt första stycket även får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i Skatteverkets brottsbekämpande verk- samhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar. Bestämmelsen har kompletterats med en regel om uppgiftsskyldighet i en ny paragraf – 5 a § – i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet, enligt vilken uppgifter som avses i lagen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverk- samhet skall på begäran lämnas ut till en enhet inom Skatteverket som medverkar vid brottsutredningar.

De ändamål för vilka uppgifter får behandlas för tillhanda- hållande för verksamhet utanför Skatteverket, de s.k. sekundära ändamålen, anges i 1 kap. 5 § skattedatabaslagen. Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet för

fastställande av underlag för samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter

utsökning och indrivning

att utgöra underlag för beslut och kontroll av bidrag och andra stöd

pensionsberäkning

tillsyn och kontroll samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning

aktualisering och komplettering av uppgifter om fastigheter.

Uppräkningen av sekundära ändamål i paragrafen är inte uttöm- mande, eftersom det inte har ansetts möjligt att förutse samtliga de situationer då uppgifter med stöd av exempelvis sekretesslagen kan lämnas ut till myndigheter eller andra för olika ändamål (a. prop. s. 126). I stället tar uppräkningen sikta på vissa fall där en myndighet medges direktåtkomst till uppgifter samt andra fall där det varit möjligt att förutsäga att uppgifter kommer att lämnas ut i förhållandevis stor omfattning.

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

Bestämmelsen om sekundära ändamål tar alltså sikte på fall där utlämnande av uppgifter från beskattningsdatabasen kan komma att ske. I detta sammanhang kan tilläggas att uppgifter, som behandlas i Skatteverkets beskattningsverksamhet, lämnas ut till enskilda med stöd av reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingar. Inom skatteområdet råder dock enligt 9 kap. 1 § SekrL absolut sekretess, varför ett utlämnande bara kan avse uppgift som inte omfattas av sekretessen eller uppgift som enligt särskild föreskrift får lämnas ut. Ett exempel på det förstnämnda, dvs. uppgifter som inte omfattas sekretess, är uppgifter i Skatteverkets beslut, t.ex. där taxerad inkomst fastställs. I övrigt kan uppgifter till enskilda lämnas ut i den utsträckning det särskilt framgår av skattedata- baslagen och vissa andra lagar att så kan ske (jfr 9 kap. 1 § femte stycket SekrL). I 2 kap. 5 § skattedatabaslagen framgår vilka uppgifter som kan lämnas ut till enskilda från beskattningsdata- basen. Detta gäller uppgifter om

1.namn och personnummer,

2.organisationsnummer, namn, firma och juridisk form samt i fråga om handelsbolag och andra juridiska personer sådana uppgifter om huvudkontor och säte som avses i 22 kap. 1 b § skattebetalningslagen (1997:483),

3.registrering enligt skattebetalningslagen samt särskilt registre- rings- eller redovisningsnummer,

4.på vilket sätt den preliminära skatten skall betalas för en fysisk person,

5.registrering av skyldighet att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter,

6.slag av näringsverksamhet, och

7.beslut om likvidation eller konkurs.

Som förutsättning för att ett utlämnande av nämnda uppgifter skall kunna ske till en enskild gäller att det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Här gäller således ett rakt skade- rekvisit.

Skattedatabaslagen innehåller inte några bestämmelser om utlämnade till enskilda av uppgifter som behandlas utanför beskatt- ningsdatabasen. Sådant utlämnande kan därmed endast komma i fråga beträffande uppgifter som inte omfattas av den absoluta skattesekretessen.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Bestämmelsen om sekundära ändamål i 1 kap. 5 § skattedatabas- lagen omfattar enligt sin lydelse också tillhandahållande av information till enskilda. Stadgandet är dock begränsat till utläm- nanden som sker till författningsreglerad verksamhet. Någon ledning i frågan om vilken betydelse bestämmelsen skall ha vid utlämnande till enskilda ges inte i förarbetena annat än att där sägs att ”det inte är möjligt att förutse samtliga de situationer då uppgifter med stöd av exempelvis sekretesslagen kan komma att lämnas ut till myndigheter eller andra (kursiverat här)” (a. prop. s. 126). Detta uttalande får dock anses något missvisande då det gäller utlämnande med stöd av sekretesslagen till enskilda eftersom detta, som framgått, är i det närmaste uttryckligen reglerat. Det kan alltså konstateras att det är oklart på vilket sätt 1 kap. 5 § skatte- databaslagen kan ha betydelse när det gäller utlämnande till enskilda.

Utlämnande till myndigheter av uppgifter som behandlas i beskattningsverksamheten sker i första hand med stöd av 14 kap. 1 § eller 3 § SekrL. Som nämnts ovan finns i 4 8 §§ förord- ningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet bestämmelser om viss uppgiftsskyldighet för Skatteverket i förhållande till kronofogdemyndighet, Skatte- verkets brottsenheter, Tullverket, Centrala studiestödsnämnden, Riksförsäkringsverket och Statistiska centralbyrån. Därutöver har

– trots att det råder absolut sekretess – ett utlämnande av uppgifter från skatteområdet till andra myndigheter ansetts möjlig enligt 14 kap. 3 § SekrL. I bestämmelsen om sekundära ändamål har inte gjorts någon skillnad på de fall där det är fråga om en uppgifts- skyldighet för Skatteverket och de utlämnanden som sker med stöd av 14 kap. 3 §, dvs. efter en sekretessprövning. I förarbetena till bestämmelsen i 1 kap. 5 § skattedatabasen om sekundära ändamål berörs vidare inte på vilket sätt denna bestämmelse förhåller sig till framför allt bestämmelsen i 14 kap. 3 § SekrL, t.ex. om den avser att utgöra vägledning vid en avvägning mellan skydds- och behovs- intressen enligt nämnda bestämmelse eller om den förutsätter att myndigheten redan konstaterat att sekretess inte utgör hinder för ett uppgiftsutlämnande.

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

Känsliga personuppgifter

Enligt 1 kap. 7 § första stycket skattedatabaslagen får känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöver- trädelse som anges i 21 § samma lag behandlas endast om de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I samma paragrafs andra stycke sägs att uppgifter som avses i första stycket får i annat fall behandlas endast om det särskilt anges i 2 kap.

I 2 kap. skattedatabaslagen regleras vilken behandling av upp- gifter som är tillåten i beskattningsdatabasen. Vilka uppgifter som i databasen får behandlas för de primära ändamål som föreskrivs i 1 kap. 4 § framgår av 3 §. Enligt sistnämnda lagrum får exempelvis uppgift om avgiftsskyldighet till ett registrerat trossamfund och medlemskap i fackförening behandlas, trots att sådana uppgifter utgör känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL. I övrigt får känsliga personuppgifter behandlas i databasen enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 4 § skattedatabaslagen. Av denna bestämmelse framgår att en handling som kommit in i ett ärende får behandlas i databasen. Därvid får känsliga personuppgifter behandlas utan begränsningar. Också upprättade handlingar får behandlas i databasen. Dessa får dock innehålla känsliga personuppgifter endast om de är nödvän- diga för ärendets handläggning. Vad som i 2 kap. 4 § sägs om känsliga personuppgifter gäller också uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § PuL.

Direktåtkomst

Enligt 2 kap. 7 §, som infördes den 1 juli 2006, får Skatteverket ha direktåtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen. När det gäller Skatteverkets verksamhet som avses i lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar får direktåtkomsten endast omfatta uppgifter som avses i 3 § 1–5, 7, 9 och 10.

I 2 kap. 8 § första och andra styckena skattedatabaslagen sägs att Kronofogdemyndigheten och Tullverket får ha direktåtkomst till beskattningsdatabasen. Härvid anges uttryckligen vilka uppgifter som dessa myndigheter får ha sådan åtkomst till. Beträffande kronofogdemyndighets direktåtkomst får uppgifterna i huvudsak endast avse den som är registrerad som gäldenär hos myndigheten eller make till gäldenären eller någon annan som likställs med make.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Åtkomst skall dock få finnas till vissa grundläggande uppgifter om juridiska personer och näringsidkare även om de inte är registrerade som gäldenärer. För Tullverkets del gäller att åtkomsten skall avse den som är eller kan antas vara gäldenär enligt tullagstiftningen, skyldig att betala skatt för vara vid import eller föremål för Tullverkets kontrollverksamhet enligt lagen (1988:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter.

Enligt 2 kap. 8 § tredje stycket meddelar regeringen närmare föreskrifter om vilka uppgifter direktåtkomst enligt första och andra styckena får omfatta.

Vid skattedatabaslagens införande hade Lagrådet synpunkter på hur förslagen till bestämmelser om direktåtkomst var formulerade. Lagrådet anförde:

Bestämmelserna i de remitterade lagförslagen om direktåtkomst myn- digheterna emellan eller mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet synes i allmänhet vara avsedda att – i anslutning till 14 kap. 1 och 3 §§ sekretesslagen – få också en sekretessbrytande funk- tion. Detta framgår visserligen inte vare sig av de föreslagna bestäm- melsernas ordalydelse eller av de nyss angivna föreskrifterna i sekre- tesslagen. Om emellertid riksdagen tillägger bestämmelserna denna innebörd finns inte så mycket att erinra däremot. Det är önskvärt att en formell överensstämmelse åvägabringas mellan registerlagarna och sekretesslagen så att sekretessbrytande effekt av föreskrifter om direktåtkomst regleras i sekretesslagen i anslutning till 14 kap. 1 och 3 §§. Underlag för förslag om en sådan ändring föreligger dock inte i förevarande lagstiftningsärende och en ändring bör i vart fall avvakta resultatet av offentlighets- och sekretesskommitténs arbete.

I lagstiftningsärendet föreligger emellertid den komplikationen att, enligt vad som blivit upplyst under föredragningen inför Lagrådet, föreskrifter om direktåtkomst för myndigheter inte genomgående är avsedda att få sekretessbrytande verkan. Förbehållet gäller direkt- åtkomst till folkbokföringsdatabasen, som skall ges åt ett stort antal olika myndigheter. - - -Bestämmelserna om direktåtkomst har emel- lertid getts likartad utformning – det sägs att viss myndighet ’får ha direktåtkomst’ till vissa uppgifter i en databas, vare sig avsikten är att alla uppgifter får lämnas ut utan sekretessprövning eller att en sekre- tessprövning skall ske, om också endast på förhand i anslutning till generalklausulen.

Detta talar ytterligare för att verkan med avseende på sekretess av föreskrifter om direktåtkomst bör regleras i sekretesslagen. I avvaktan på att så kan ske måste emellertid den avsedda skillnaden på något sätt markeras i lagtexten. Enklast synes vara att i de fall bestämmelsen avses automatiskt bryta sekretess förskriva att myndigheten i fråga ’skall ha’ direktåtkomst till uppgifterna. En sådan formulering får

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

anses implicera en motsvarande skyldighet för den myndighet som behandlar uppgifterna att lämna ut dem. Härigenom anknyts till föreskriften i 14 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. När däremot föreskrivs att myndigheter ’får ha’ direktåtkomst till uppgifter skall därmed förstås, att en sekretessprövning i anslutning till 14 kap. 3 § sekretesslagen skall äga rum, innan ett rutinmässigt utlämnande av uppgifter inleds.

Regeringen anförde i propositionen (s. 131) att den instämde i Lagrådets uppfattning att de föreslagna bestämmelserna om direkt- åtkomst inte bryter sekretessen. Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter på medium för automatiserad behandling skulle enligt regeringen regleras i förordning. Det var därför lämpligare att även ha de sekretessbrytande bestämmelser som behövs för utlämnande genom direktåtkomst i förordning.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag gjordes inga särskilda uttalanden rörande frågan om direktåtkomst (bet. 2000/01:SkU20).

Några bestämmelser om direktåtkomst för myndigheter har inte utfärdats i förordningen (2001:588) om behandling av personupp- gifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Däremot har, som redan nämnts, bestämmelser om uppgiftsskyldighet förts in i 4– 8 §§ förordningen i förhållande till bl.a. Kronofogdemyndigheten och Tullverket.

Sökbegrepp

Enligt 2 kap. 10 § skattedatabaslagen får endast uppgift om namn, person- eller samordningsnummer, beteckning för fastighet samt uppgifter som avses i 15 kap. 2 § sekretesslagen (uppgifter som omfattas av registreringsskyldigheten beträffande allmänna hand- lingar) användas som sökbegrepp vid sökning efter handlingar i beskattningsdatabasen.

Som sökbegrepp får över huvud taget inte användas uppgifter som avses 1 kap. 7 §, dvs. känsliga uppgifter som anges i 13 § PuL och om uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § samma lag.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Gallring

Enligt 2 kap. 11 § skattedatabaslagen skall uppgifter och handlingar i beskattningsdatabasen gallras senast sju år efter utgången av det kalenderår då den beskattningsperiod som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till gick ut.

Beträffande vissa typer av ärenden gäller enligt 2 kap. 12 § dock längre gallringstider. Uppgifter och handlingar som avser revision skall gallras tio år efter utgången av det kalenderår då revisionen avslutades. I ärenden rörande fastighetstaxering skall gallring ske tolv år efter utgången av det taxeringsår som uppgifterna eller handlingarna kan hänföras till.

De registrerades rättigheter

Av 3 kap. 1-3 §§ skattedatabaslagen framgår att personuppgifts- lagens bestämmelser skall tillämpas såväl i fråga om information till den registrerade som när det gäller rättelse och skadestånd. Om det är den registrerade själv som ansöker behöver enligt 3 kap. 2 § information dock inte lämnas om uppgifter i en handling som behandlas i beskattningsdatabasen. Endast om den registrerade särskilt begär det behöver sådan information lämnas också i det fallet.

Någon hänvisning till 24 § PuL, som reglerar den registrerades rätt till information om uppgifter som samlats in från någon annan än den registrerade själv, finns inte i skattedatabaslagen. Eftersom det inte heller i personuppgiftslagen finns något krav på sådan informationsgivning i fall då bestämmelser om registrerandet finns i lag eller annan författning skall denna bestämmelse således inte tillämpas på Skatteverkets behandling av personuppgifter.

Enligt 3 kap. 4 § skattedatabaslagen får Skatteverkets beslut om rättelse och om information som skall lämnas enligt 26 § PuL överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Folkbokföringen

Inledning

Vid reformen beträffande behandlingen av uppgifter hos skatte- förvaltningen, Tullverket och kronofogdemyndigheterna ersattes

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister och lagen (1995:743) om aviseringsregister av lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (här- efter folkbokföringsdatabaslagen).

Ändamål

Enligt 1 kap. 4 § folkbokföringsdatabaslagen får uppgifter behand- las för tillhandahållande av information som behövs för

1.samordnad behandling, kontroll och analys av identifierings- uppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsupp- gifter,

2.handläggning av folkbokföringsärenden,

3.fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förord- ning,

4.framställning av personbevis och andra registerutdrag,

5.aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter,

6.uttag av urval av personuppgifter, och

7.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av folkbokförings- verksamheten.

Regeringen anförde i propositionen om behandling av person- uppgifter inom skatt, tull och exekution (prop. 2000/01:33 s. 140) att ett primärt ändamål för folkbokförings- och aviseringsregistret närmast kunde sägas vara att bistå samhället i stort, och inte bara i den egna verksamheten, med uppgifter om fysiska personer i Sverige. Någon indelning i primära och sekundär ändamål var därför inte lämplig när det gällde folkbokföringsdatabasen.

Bruttoavisering

Den tidigare lagen om aviseringsregister hade byggt på principen om s.k. bruttoavisering, som innebar att också andra uppgifter lämnades ut än de mottagarna av uppgifterna själva fick registrera. Därmed kunde dessa mottagare få ändringsaviseringar avseende samtliga personer i aviseringsregistret. Ur det materialet fick den mottagande myndigheten självs söka fram uppgifter rörande perso- ner vilka var registerade i myndighetens register, medan övriga uppgifter gallrades.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Regeringen anförde vid införandet av folkbokföringsdatabas- lagen att s.k. bruttoavisering som metod för att tillgodose behovet av korrekta folkbokföringsuppgifter inom förvaltningen inte stred mot EG:s dataskyddsdirektiv (a. prop. s. 142 f.). Det avgörande måste enligt regeringen vara att behandlingen är nödvändig. Brutto- avisering borde därför medges även i fortsättningen under förut- sättning att fråga var om regelmässigt och frekvent återkommande aviseringar som avsåg en betydande del av befolkningen. Rege- ringen ansåg att det inte var nödvändigt med någon särskild reglering.

Känsliga personuppgifter

Enligt 1 kap. 6 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen får känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöverträdelse m.m. som anges i 21 § samma lag behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I andra stycket sägs att uppgifter som avses i första stycket i annat fall får behandlas endast om det särskilt anges i 2 kap.

I 2 kap. 3 § andra stycket föreskrivs att sådana uppgifter får behandlas i databasen som den 30 juni 1991 enligt särskilda bestäm- melser var antecknade i sådan personakt som avses i 16 § i den upphävda folkbokföringskungörelsen (1967:95), oavsett om upp- gifterna är sådana som avses i 1 kap. 6 §.

Vidare anges i 2 kap. 5 § att en handling som har kommit in i ett ärende får behandlas i databasen och innehålla uppgifter som avses i 1 kap. 6 §. Upprättade handlingar som behandlas i databasen får innehålla känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöver- trädelser m.m. om det är nödvändigt.

Direktåtkomst

Enligt 2 kap. 8 § folkbokföringsdatabaslagen får alla myndigheter ha direktåtkomst till uppgift om person- eller samordnings- nummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsbeteck- ning och folkbokföringsort samt avregistrering från folkbokfö- ringen. En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

som avses i 2 kap. 3 § första och tredje styckena om myndigheten enligt lag eller förordning får behandla dem.

Regeringen anförde vid lagens tillkomst att några sekretess- brytande regler inte behövdes för utlämnande av folkbokförings- uppgifter (a. prop. s. 145). Det borde i stället ankomma på Riks- skatteverket att bedöma om uppgifterna kunde lämnas ut genom direktåtkomst. Regeringen framhöll i sammanhanget att uppgifter om personer med s.k. sekretessmarkering inte lämnas ut till den som inte kan erbjuda sekretesskydd för uppgifterna.

En enskild får enligt 2 kap. 9 § första stycket ha direktåtkomst till uppgifter i databasen endast om regeringen ha meddelat före- skrifter om det. I andra stycket sägs att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av direktåtkomst enligt första stycket. Åtkomst till uppgifter om annan person än den enskilde själv får dock medges endast till uppgifter som avses i 8 § första meningen). Regeringen har meddelat föreskrifter om direktåtkomst för Svenska kyrkan samt för enskild om person- och ärendeuppgifter om sig själv (13-14 §§ förordningen [2001:589] om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet).

Sökbegrepp

Enligt 2 kap. 10 § första stycket folkbokföringsdatabaslagen får uppgifter som avses i 3 § första stycket 5, 11 och 12 inte användas som sökbegrepp. Det innebär att uppgifter om födelseort, familje- samband som grundas på adoption samt inflyttning från utlandet inte får användas som sökbegrepp.

I andra stycket föreskrivs att uppgift om medborgarskap skall få användas som sökbegrepp endast i fråga om medborgarskap i Sverige, Danmark, Norge, Finland eller Island samt om medborgar- skap inom eller utom Europeiska unionen (unionsmedborgarskap eller icke unionsmedborgarskap).

Gallring

Det finns inte några särskilda gallringsbestämmelser för folkbok- föringens behandling av personuppgifter, utan de allmänna bestäm- melserna i arkivlagen (1990:782) gäller.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

De registrerades rättigheter

Av 3 kap. folkbokföringsdatabaslagen framgår att samma regler som i skattedatabaslagen gäller beträffande information till den registrerade, rättelse och skadestånd samt överklagande.

Det statliga personadressregistret

Inledning

Ett register som har nära anknytning till Skatteverkets behandling av personuppgifter i såväl beskattningsverksamheten som folkbok- föringen är statens personadressregister (SPAR). För detta register ansvarar Statens personadressregisternämnd. Syftet med SPAR har angetts vara att staten skall tillgodose samhällets behov av register- uppgifter av hög kvalitet. Därigenom kan antalet register över befolkningen begränsas, vilket ansetts betydelsefullt från integri- tetssynpunkt (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31).

Behandlingen av personuppgifter i SPAR regleras i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret, som trädde i kraft den 24 oktober 1998. Registret, som togs i bruk år 1978, reglerades tidigare genom särskilda bestämmelser i datalagen (1972:289). Genom den särskilda lagen blev regleringen mer utförlig och möjligheterna till s.k. urvalsdragningar begränsades. I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget till ny lag framfördes ett yrkande om att SPAR borde avvecklas med motiveringen att EG:s dataskyddsdirektivs krav på att behandling skall ske efter på förhand bestämda ändamål inte var förenligt med ett register som SPAR. Man framhöll att SPAR:s verksamhet innebär att man i stor omfattning för kommersiella ändamål behandlar personuppgifter som enskilda för andra ändamål lämnat till offentliga register. Riksdagsmajoriteten ansåg dock att de ändamål som skulle styra behandlingen i SPAR inte stred mot de ändamål för vilka uppgif- terna samlades in (bet. 1997/98:KU31 s. 30 f.). Riksdagen har återkommande behandlat liknande yrkanden och därvid avslagit dessa (se t.ex. bet. 2004/05:KU22).

Regeringen beslutade den 15 april 2004 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur såväl myndigheters som företags och andra organisationers behov av folkbokföringsuppgifter, som i dag hämtas från SPAR, skall tillgodoses i framtiden (dir. 2004:54). Utredaren skulle pröva om det finns förutsättningar för att

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

samordna SPAR med den behandling av personuppgifter som sker inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I direktiven sades i denna del att det är av särskild vikt att utredaren beaktar integritets- och säkerhetsaspekter samt frågor om sekretess och skydd för personuppgifter. Utredaren skulle också överväga om det behöver vidtas några åtgärder, t.ex. i form av författningsändringar eller genom annan form av insyn och kontroll för att lagstiftningen skall uppnå sitt syfte att upprätthålla ett effektivt sätt för att täcka behovet av korrekta personuppgifter och samtidigt värna om den enskildes personliga integritet. Sveriges förpliktelser enligt EG:s dataskyddsdirektiv skall därvid beaktas. Utredaren skulle också följa utvecklingen av frågorna om en IT-anpassning av offent- lighetsprincipen och genomförandet av EG-direktivet Public Sector Information (2003/98/EG, det s.k. PSI-direktivet) som syftar till att möjliggöra vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, och därvid göra en bedömning av hur de påverkar framtiden för SPAR.

I uppdraget ingick också att förbereda en övergång av värd- myndighetsskapet för SPAR-nämnden från Statskontoret till Skatteverket fr.o.m. den 1 januari 2005. På förslag av den särskilde utredaren har värdmyndighetsskapet för SPAR-nämnden övergått till Skatteverket fr.o.m den 1 januari 2005.

SPAR-utredningen redovisade övriga delar av sitt arbete i juli 2005 genom betänkandet Personuppgifter för samhällets vård

(SOU 2005:61). Enligt utredningen bör det vara ett fortsatt statligt åtagande att tillhandahålla aktuella och korrekta personuppgifter till myndigheter, företag och andra organisationer för aktualisering, komplettering och kontroll av personuppgifter samt för uttag av namn och adress genom urvalsdragning för direktreklam, opinions- bildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet. Utredningen föreslår att nuvarande möjlighet att använda taxeringsuppgifter som urvalsgrund tas bort. Vidare anser utredningen att ansvaret för det statliga åtagandet att tillhandahålla personuppgifter bör läggas på Skatteverket. Det bör ankomma på Skatteverket att avgöra i vilken omfattning åtagandet skall fullgöras i verkets egen regi eller läggas ut på entreprenad. Detta medför att den nuvarande ordningen med en särskild databas, SPAR, bör avvecklas liksom SPAR-nämnden och SPAR-författningarna.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Gällande regler om SPAR

Ändamål med registret

Enligt 3 § får uppgifterna i SPAR behandlas för att

1.aktualisera, komplettera och kontrollera personuppgifter,

2.ta ut uppgifter om namn och adress genom urvalsdragning för direktreklam, opinionsbildning eller samhällsinformation eller annan därmed jämförlig verksamhet.

Genom urvalsdragning får alltså endast uppgifter om namn och adress lämnas ut.

Registrets innehåll

I 4 § föreskrivs vilka uppgifter registret får innehålla. SPAR får endast innehålla uppgifter om personer som är folkbokförda här i landet. För sådana personer får följande uppgifter anges:

1.namn,

2.personnummer,

3.adress,

4.folkbokföringsort,

5.födelsehemort,

6.svenskt medborgarskap,

7.make eller vårdnadshavare,

8.avregistrering från folkbokföringen på grund av dödsfall, med angivande av tidpunkt, eller avregistrering av annan anledning,

9.summan av taxerad förvärsinkomst och inkomst av kapital, dock lägst noll kronor,

10.beskattningsbar förmögenhet,

11.ägare av småhusenhet eller lantbruksenhet med småhus på tomtmark samt uppgift om kommun (belägenhet)

12.taxeringsvärde av småhusenhet.

Som angetts ovan kan uppgifterna, liksom uppgifterna i fokbok- föringen, omfattas av sekretess enligt 7 kap. 15 § första stycket SekrL.

Enligt 4 § andra stycket skall det på begäran av en registrerad också anges i SPAR att uppgifter om denna inte får behandlas vid urvalsdragningar enligt 3 § 2 för direktreklam. Urvalsdragningar för

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

annat ändamål, t.ex. samhällsinformation, har den registrerade dock inte rätt att slippa.

I 5 § föreskrivs att uppgifter som avses i 4 § första stycket 1–8 hämtas från folkbokföringsdatabasen och övriga uppgifter som avses i 4 § första stycket hämtas från beskattningsdatabasen.

Utlämnande av uppgifter

En enskild som begär att en myndighet skall lämna ut person- uppgifter för ändamål som avses i 3 § skall enligt 6 § hänvisas till SPAR, om inte annat följer av lag eller förordning. Myndigheter skall dock vända sig till folkbokföringen. Som framgått ovan får alla myndigheter ha direktåtkomst till vissa uppgifter i folkbok- föringsdatabasen.

Enligt 7 § får uppgifter från beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskatt- ningsverksamhet – dvs. uppgifter som avses i 4 § första stycket 9– 12 – lämnas ut i elektronisk form endast till polismyndighet och Tullverket. Regeringen får föreskriva om ytterligare begränsningar när det gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form. Sådana begränsningar har meddelats i 5–9 § förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret (härefter sparförordningen) beträffande bl.a. uppgifter om yngre personer, födelseort och svenskt medborgarskap. Begränsningarna rör också utlämnande i form av s.k. bruttoavisering.

Sökbegreppen

I 8 § sägs att regeringen får föreskriva om begränsningar av sökbegreppen i SPAR. Sådana begränsningar har meddelats i 11– 12 §§ sparförordningen.

Enskildas rättigheter

Enligt 9 § gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd även vid behandling av personuppgifter enligt denna lag.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Brottsbekämpning

Inledning

Behandling av personuppgifter i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet sker, vid sidan av det författningsstöd som person- uppgiftslagen ger, med stöd av lagen (1990:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar. Denna lag är inte uppbyggd på samma sätt som skattedatabaslagen och de andra databaslagarna, utan har disponerats på motsvarande sätt som polisdatalagen (1998:622). Det innebär bl.a. att lagen utgår från personuppgiftslagen och endast innehåller de särbestämmelser som ansetts nödvändiga för Skatteverkets medverkan i brottsutred- ningar. Skatteverkets möjligheter att behandla personuppgifter i sin brottsutredande verksamhet överensstämmer också i allt väsentligt med vad som gäller för polisen och tullen.

I den aktuella lagen skiljer man mellan behandling i under- rättelseverksamhet, i särskild undersökning och i underrättelse- register. Med underrättelseverksamhet avses i detta sammanhang den del av Skatteverkets verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. Särskild under- sökning utgör en undersökning i underrättelseverksamhet som innebär insamling, bearbetning och analys av uppgifter i syfte att ge underlag för beslut om förundersökning eller om särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Underrättelse- register kan inrättas i underrättelseverksamhet i syfte att ge underlag för särskilda undersökningar eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelse- verksamhet.

Känsliga personuppgifter

Enligt 4 § första stycket får uppgifter om en person inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Om uppgifter om en person behandlas på annan grund, får uppgifterna kompletteras med uppgifter om ras, etniskt ursprung osv. om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behandlingen. I andra

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

stycket föreskrivs den begränsningen att sådana uppgifter inte får behandlas i underrättelseverksamhet.

Vid lagens införande konstaterade regeringen att det sällan torde komma i fråga att behandla känsliga personuppgifter vid brott inom skatteområdet (prop. 1998/99:34 s. 34 f.). Det sakliga behovet av ett undantag från personuppgiftslagens förbud mot behandling av känsliga personuppgifter kunde därför ifrågasättas. Enligt regeringen kunde det dock inte uteslutas att sådana uppgifter kunde förekomma i en utredning rörande skattebrott. Känsliga personuppgifter i en skatteutredning är inte ovanliga, och uppgifter måste ofta hämtas in från en sådan utredning när en förundersökning har påbörjats. Det skulle då inte vara möjligt att sortera bort de känsliga uppgifterna ur det inhämtade materialet. Enligt regeringens mening var situationen dock en annan när det gällde behandling av känsliga personuppgifter i underrättelseverk- samhet. I sådan verksamhet fanns det större möjlighet att undvara sådana uppgifter utan att utredningen påverkade den pågående undersökningen.

Utlämnande av uppgifter

Enligt 5 § skall uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättstatistik lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik.

I 6 § föreskrivs att uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som Sverige efter riksdagens godkännande har tillträtt. Uppgifter får även lämnas ut i vissa andra fall enligt vad som framgår av 1 kap. 3 § SekrL.

Regeringen får enligt 7 § meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än som sägs i 5 och 6 §§. Sådana föreskrifter finns i 8 och 10 §§ förordningen (1999:105) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar beträffande utlämnande av uppgifter i vissa fall till polismyndighet, Tullverket och Ekobrottsmyndigheten. I övrigt kan uppgifter lämnas ut enligt bestämmelserna i sekretesslagen.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Underrättelseregister

Enligt 8 § får underrättelseregister föras endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende brottslig verk- samhet eller för att underlätta tillgång till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet.

I 9 § föreskrivs att ett underrättelseregister får innehålla uppgif- ter som kan hänföras till en enskild person endast om uppgifterna dels ger anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet utövats eller kan komma att utövas, dels den som avses med uppgiften skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten.

En uppräkning av vilka uppgifter om en enskild person som ett underrättelseregister får innehålla ges i 10 §. Vid lagens införande anförde regeringen att man vid bedömningen av vilka uppgifter som ett underrättelseregister skulle få innehålla måste beakta att uppgifterna behandlades på – i förhållande till uppgifter i förundersökningar – tämligen vaga grunder och att de kunde kom- ma att få viss spridning inom underrättelseverksamheten hos skattemyndigheterna (a. prop. s. 52 f.) Uppgifter som kunde hän- föras till en enskild person borde mot denna bakgrund endast få förekomma under vissa förutsättningar och endast om det var nödvändigt för ändamålet med registret. Eftersom det var fråga om från integritetssynpunkt mycket känsliga uppgifter borde det enligt regeringen framgå direkt av lagen vilka uppgifter som skulle få registreras.

Underrättelseverksamhet och särskild undersökning

Enligt 11 § får personuppgifter behandlas i underrättelseverk- samhet om en särskild undersökning som avser brott som anges i lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar har inletts och det finns anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. Behandling av uppgifter får också ske enligt de bestämmelser som gäller för underrättelse- register.

Av 12 § framgår att Skatteverket skall fatta ett särskilt beslut om att behandling av personuppgifter enligt 11 § skall inledas. Beslutet skall innehålla uppgifter om ändamålet med behandlingen samt de föreskrifter i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

intrång i den registrerades personliga integritet. Skatteverket skall också föra en förteckning över sådana beslut.

Vid lagens införande ansåg regeringen att lagen inte behövde innehålla några särskilda begränsningar beträffande vilka uppgifter som skulle få behandlas i en särskild undersökning (a. prop. s. 49 f.). Regeringen konstaterade att en begränsning redan fanns när det gällde behandling av känsliga personuppgifter. Dessutom borde kravet på att beslut om behandling skall innehålla en noga angiven ändamålsbeskrivning innebära en ytterligare markering av att endast sådana uppgifter som är nödvändiga för det ändamålet får behandlas. Enligt regeringen fanns därmed inte något hinder mot att behandla uppgifter om andra personer än den misstänkte. I likhet med vad som gäller i polisdatalagen borde därför införas en bestämmelse om att uppgifter om icke misstänkta personer skulle förses med en anteckning om detta förhållande. En sådan bestämmelse har införts i 11 § andra stycket.

Kvarstående misstankar

Skatteverket har även möjlighet att behandla uppgifter om kvar- stående misstankar. I 13 § regleras den situationen att förunder- sökning om brott har lagts ned på grund av bristande bevisning. Kvarstående misstankar om ifrågavarande brott får då behandlas för annat ändamål än arkivering men endast om den misstänkte enligt förundersökningsledarens bedömning fortfarande är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förunder- sökningen skall kunna tas upp på nytt.

Om åtal mot en person har lagts ned eller om denne genom lagakraftvunnen dom har frikänts får enligt 14 § uppgifter om brottsmisstanken behandlas för annat ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt eller för prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. RB.

Gallring

Enligt 15 § första stycket gäller som huvudregel att uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål skall gallras. Detta gäller dock inte uppgifter i en förundersökning.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

I andra stycket föreskrivs att uppgifter i en särskild under- sökning skall gallras senast ett år efter det att beslutet om behandlingen av personuppgifter fattades. Uppgifterna får dock behandlas under längre tid om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas.

För uppgifter om en person i ett underrättelseregister gäller enligt tredje stycket att gallring skall ske senast tre år efter det att uppgifterna om att denne skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva allvarlig brottslig verksamhet senast infördes. Om en särskild undersökning som rör en registrerad person har inletts, behöver uppgifterna dock inte gallras förrän undersökningen har avslutats.

De registrerades rättigheter

Enligt 16 § skall bestämmelserna i personuppgiftslagen om rättelse och skadestånd gälla vid behandling av personuppgifter enligt denna lag eller enligt föreskrifter med stöd av lagen.

Skatteverkets beslut om rättelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (17 §).

25.2.3Kronofogdemyndighetens behandling av uppgifter

Inledning

Vid den tidigare omtalade reformen beträffande behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution kom lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet (härefter KFMdbL) att ersätta utsökningsregisterlagen (1986:617), lagen (1991:876) om register för betalningsföre- läggande och handräckning och förordningen (1994:348) om regis- ter för skuldsaneringsärenden. Kronofogdemyndigheterna hade också tillstånd att föra vissa andra register enligt föreskrifter i förordning eller enligt tillstånd från Datainspektionen, vilka också upphörde att gälla i samband med reformen och ersattes av den nya lagen.

Lagen om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet innehåller i 1 kap. vissa gemensamma bestämmelser som rör behandling av personuppgifter utanför myndighetens data- baser. Databaserna – som utgörs av utsöknings- och indrivnings-

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

databasen, betalnings- och handräckningsdatabasen, skuldsane- ringsdatabasen samt konkurstillsynsdatabasen – regleras i 2 kap. De olika databaserna har där reglerats särskilt i fråga om ändamål, vilka uppgifter som får behandlas samt gallring. Därutöver finns gemen- samma bestämmelser om bl.a. direktåtkomst och sökbegrepp. Nedan redogörs först för vad som allmänt gäller i fråga om behandling av känsliga personuppgifter m.m. Därefter redovisas vad som särskilt gäller i fråga om de olika databaserna. Avslut- ningsvis redovisas de för databaserna gemensamma bestämmel- serna.

Allmänna bestämmelser om behandling av känsliga person- uppgifter m.m.

Enligt 1 kap. 6 § första stycket KFMdbL gäller allmänt i Kronofogdemyndighetens verksamhet att känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § PuL får behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett mål eller ärenden eller är nödvändiga för handläggningen av det. I andra stycket föreskrivs att uppgifter som avses i första stycket i annat fall får behandlas endast om det särskilt anges i 2 kap.

Databaserna

Utsöknings- och indrivningsdatabasen

Som primära ändamål för utsöknings- och indrivningsdatabasen anges i 2 kap. 2 § KFMdbL sådan behandling av uppgifter för till- handahållande av information som behövs i Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens verksamhet för

1.verkställighet eller annan åtgärd som särskilt åligger Krono- fogdemyndigheten enligt utsökningsbalken eller annan författ- ning,

2.indrivning av statliga fordringar m.m.,

3.avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter,

4.ansökan om och tillsyn över näringsförbud,

5.ärenden om ansvar för någon annans skatter och avgifter, och

6.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

Enligt 2 kap. 3 § får för sekundära ändamål, dvs. för tillhanda- hållande av information som behövs i författningsreglerad verk- samhet hos någon annan än Skatteverket och Kronofogde- myndigheten, uppgifter behandlas för

1.avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter,

2.kvittning vid utbetalning av bidrag,

3.planering, samordning och uppföljning av revision och annan kontrollverksamhet vid beskattning och tulltaxering,

4.utredningar vid bestämmande och betalning av skatter, tullar och avgifter, och

5.kontroll och tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning.

På motsvarande sätt som framgår av de tidigare nämnda för- arbetena till bestämmelsen om sekundära ändamål för beskatt- ningsdatabasen, har inte heller i detta sammanhang gjorts skillnad på utlämnande som sker på grund av uppgiftsskyldighet (vilket gäller i förhållande till Skatteverket, Tullverket och Säkerhets- polisen, se 7 och 8 §§ förordningen [2001:590] om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet) och utlämnade som sker med stöd av 14 kap. 3 § SekrL. I förarbetena berörs inte heller i detta sammanhang huruvida ändamålsbestämmelserna syftar till att utgöra vägledning vid sekretessbedömningen vid uppgiftsutbyte med andra myndigheter.

Någon särskild bestämmelse som utöver vad som sägs i 1 kap. 6 § första stycket KFMdbL tillåter behandling av känsliga personuppgifter i databasen finns inte. Däremot anges uttryckligen i 2 kap. 5 § första stycket 8 att vissa uppgifter om brott får behandlas i databasen.

Enligt 2 kap. 6 § skall uppgifter och handlingar i databasen gallras senast fem år efter utgången av det kalenderår då det mål eller ärende som uppgifterna eller handlingarna hänför sig till avslutades. För uppgifter som inte kan hänföras till ett mål eller ärende är gallringstiden också fem år, men då räknat från utgången av det kalenderår då samtliga mål och ärenden avseende den person som uppgifterna hänför sig till var avslutade.

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

Betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen

Av 2 kap. 8 § KFMdbL framgår att för primära ändamål får i betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen behandlas uppgifter som för tillhandahållande av information som behövs i Kronofogdemyndighetens verksamhet för

1.handläggningen av mål om betalningsföreläggande eller handräckning,

2.tillhandahållande av utslag i mål om betalningsföreläggande och handräckning, och

3.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.

För sekundära ändamål, dvs. för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än Kronofogdemyndigheten, får uppgifter behandlas i databasen för tillsyn samt för lämplighets- och tillståndprövning och annan liknande prövning.

Någon särskild bestämmelse som utöver vad som sägs i 1 kap. 6 § första stycket KFMdbL tillåter behandling av känsliga personuppgifter i databasen utöver behandlingen i elektroniska handlingar finns inte. Däremot anges uttryckligen i 2 kap. 10 § första stycket 6 att vissa uppgifter om brott får behandlas i databasen.

Beträffande uppgifter i beskattnings- och handräckningsdata- basen gäller enligt 2 kap. 12 § en gallringstid om tre år. Uppgifter om utslag i mål om betalningsföreläggande skall dock gallras senast tio år efter utgången av det kalenderår då utslaget vann laga kraft.

Skuldsaneringsdatabasen

Enligt 2 kap. 14 § KFMdbL får uppgifter behandlas i skuldsane- ringsdatabasen för tillhandahållande av information som behövs i Kronofogdemyndighetens verksamhet, dvs. för primära ändamål, för

1.handläggning av ärenden om skuldsanering, och

2.tillsyn, kontroll och uppföljning och planering av verksam- heten.

I 2 kap. 15 § föreskrivs att uppgifter får behandlas i databasen för tillhandahållande av information som behövs i författningsreglerad

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

verksamhet hos någon annan än Kronofogdemyndigheten, dvs. för sekundära ändamål, för tillsyn samt lämplighets- och tillstånds- prövning och annan liknande prövning.

Någon särskild bestämmelse som tillåter behandling av känsliga personuppgifter i databasen utöver vad som sägs i 1 kap. 6 § första stycket KFMdbL finns inte. Däremot anges uttryckligen i 2 kap. 17 § första stycket 6 att vissa uppgifter om brott får behandlas i databasen.

I skuldsaneringsdatabasen skall uppgifter och handlingar enligt 2 kap. 18 § KFMdbL gallras senast fem år efter det kalenderår då det ärenden som uppgifterna eller handlingarna hänför sig till avslutades. Har skuldsanering beviljats i ett ärende skall gallring ske senast sju år efter det kalenderår då beslutet att bevilja skuld- sanering fattades.

Konkurstillsynsdatabasen

Enligt 2 kap. 20 § KFMdbL får uppgifter behandlas i konkurs- tillsynsdatabasen för tillhandahållande av information som behövs i Kronofogdemyndighetens verksamhet för

1.handläggningen av konkurstillsynsärenden och mål enligt lönegarantilagen (1992:497), och

2.tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten.

Något sekundärt ändamål har inte föreskrivits för behandling av uppgifter och handlingar i databasen, eftersom det inte anses finnas något behov hos andra myndigheter att använda denna information (a. prop. s. 170).

Någon särskild bestämmelse som tillåter behandling av känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. i databasen utöver behandlingen i elektroniska handlingar finns inte.

Uppgifter och handlingar i databasen som kan hänföras till ett konkurstillsynsärende skall enligt 2 kap. 23 § som regel gallras senast fem år efter utgången av det kalenderår då ärendet avslu- tades, dock tidigast tio år efter utgången av det kalenderår då beslutet om konkurs fattades. Den tid inom vilken uppgifter och handlingar som kan hänföras till mål enligt lönegarantilagen (1992:497) senast skall gallras är tre år.

Skatteområdet och exekutionsväsendet SOU 2007:22

Gemensamma bestämmelser om databaserna

Skatteverket, i dess egenskap av chefsmyndighet inom exekutions-

väsendet, får enligt		2 kap. 26 §	KFMdbL	ha direktåtkomst		till
uppgifter som avses i 2 kap. 5, 11, 17, 22 och 24 §§.
I 2 kap. 27 §	första stycket		föreskrivs	att	Tullverket	och
Säkerhetspolisen	får	ha direktåtkomst till uppgifter som avses i
5 § 1–7. Detsamma		gäller Skatteverket i dess			beskattningsverk-

samhet. Det innebär att dessa myndigheter får ha direktåtkomst till vissa uppgifter i utsöknings- och indrivningsdatabasen. Åtkomsten avser dock inte elektroniska handlingar eller de uppgifter rörande brott som får registreras i utsöknings- och indrivningsdatabasen (a. prop. s. 173 f.). I andra stycket anges att regeringen meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter direktåtkomsten enligt första stycket får omfatta. Några sådana föreskrifter har dock ännu inte meddelats. Däremot har bestämmelser om uppgiftsskyldighet i förhållande till Tullverket, Säkerhetspolisen och Skatteverket införts i 7–8 §§ förordningen (2001:590) om behandling av upp- gifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

Enligt 2 kap. 28 § första stycket KFMdbL får en enskild ha direktåtkomst till sådana uppgifter om sig själv i databasen som får lämnas ut till honom om regeringen har meddelat föreskrifter om det. I andra stycket föreskrivs att även den som är sökande i ett mål eller ett ärende får ha direktåtkomst till uppgifter i målet eller ärendet, om regeringen har medgett det, dock inte till handlingar som avses i 24 § (elektroniska handlingar). Regeringen har meddelat föreskrifter om enskilds rätt till direktåtkomst genom 9 § förordningen (2001590) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet.

Vid sökning efter handlingar i databasen får enligt 2 kap. 29 § KFMdbL som sökbegrepp endast användas uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och uppgifter som avses i 15 kap. 2 § SekrL (datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som åsatts handlingen, från vem handlingen har kommit in eller till vem den expedierats, i korthet vad handlingen rör). Som sökbegrepp får dock inte uppgift som avses i 1 kap. 6 § användas, dvs. känsliga uppgifter och upp- gifter om lagöverträdelser m.m.

Beträffande betalningsföreläggande- och handräckningsdata- basen gäller att efter utgången av det tredje året efter det att ett mål

SOU 2007:22

Skatteområdet och exekutionsväsendet

avslutats får endast utslagets nummer användas som sökbegrepp i fråga om uppgifter om utslag i målet.

De registrerades rättigheter

I fråga om information till den registrerade, om rättelse och skade- stånd samt om överklagande gäller motsvarande bestämmelser som i skattedatabaslagen och folkbokföringsdatabaslagen.

25.3Kronofogdemyndighetens rätt att använda vissa tvångsmedel

Utsökningsbalken (UB) är enligt dess 1 kap. 1 § tillämplig i fråga om verkställighet av dom eller annan exekutionstitel, som inne- fattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, samt i fråga om verkställighet av beslut om kvarstad eller annan liknande säkerhets- åtgärd.

I 1 kap. 3 § UB föreskrivs att verkställighet åvilar Kronofogde- myndigheten.

Förfarandet hos Kronofogdemyndigheten regleras i 2 kap. UB. I 2 kap. 15–17 §§ finns bestämmelser om myndighetens rätt att använda tvångsmedel.

Av 2 kap. 17 § UB framgår att Kronofogdemyndigheten under vissa förutsättningar har rätt till intrång. I första stycket anges sålunda att hus, rum eller förvaringsställe får genomsökas vid förrättning, om det behövs för att verkställighet skall kunna ske. Enligt andra stycket får förättningsmannen låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt, om han behöver tillträde till utrymme som är tillslutet. Han får dock inte bereda sig tillträde till bostad i innehavarens frånvaro annat än om underrättelse om tiden för förrättningen har sänts till innehavaren med posten eller lämnats på annat lämpligt sätt och det kan antas att denne håller sig undan eller om eljest särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl kan vara att innehavaren av bostaden trots anmaning inte har hört av sig, att förrättningen är brådskande eller att utmätningsgäldenär eller annan uppenbart söker sabotera verkställigheten (prop. 1980/81:8s. 249 och 252). Tredje stycket medger att förrättningsmannen också i övrigt använder tvång för att genom- föra förrättningen i den mån det kan anses befogat med hänsyn till

Skatteområdet och exekutionsväsendet

SOU 2007:22

omständigheterna. Våld mot person får dock brukas endast om förrättningsmannen möter motstånd och i den mån det med hänsyn till förrättningens ändamål kan anses försvarligt.

Ytterligare bestämmelser rörande Kronofogdemyndighetens rätt till intrång finns i utsökningsförordningen (UF).

I 3 kap. 1 § UF föreskrivs att Kronofogdemyndigheten skall se till att en förrättning inte väcker onödig uppmärksamhet eller annars orsakar svaranden eller annan enskild större olägenhet än som är nödvändigt. Utan särskilda skäl får förrättning inte hållas före klockan 6 eller efter klockan 21.

När förrättningsmannen bereder sig tillträde till en låst bostad eller annat utrymme som är tillslutet, får enligt 3 kap. 2 § UF inte större skada förorsakas än nödvändigt. Efter förrättningen skall utrymmet tillslutas på lämpligt sätt, om det inte är uppenbart onödigt. Den som förfogar över utrymmet skall också underrättas om åtgärden, om denne inte var närvarande vid förrättningen.

26 Kreditupplysning och inkasso

26.1Regler om kreditupplysning

26.1.1Verksamhetens bedrivande m.m.

Enligt 5 § första stycket kreditupplysningslagen (1973:1173) skall kreditupplysningsverksamhet bedrivas så att den inte leder till otillbörligt intrång i personlig integritet genom innehållet i de upplysningar som förmedlas eller på annat sätt eller till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut.

I samma paragrafs andra stycke föreskrivs att uppgifter om fysiska personer får samlas in endast för kreditupplysningsändamål. Med kreditupplysningsändamål avses bedömning av någons kredit- värdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende (2 § första stycket). Kreditupplysningsföretagen samlar huvudsakligen in uppgifter från myndigheter. I fråga om fysiska personer inhäm- tas framför allt dels identitetsuppgifter från SPAR, dels uppgifter om inkomst, förmögenhet och innehav av fastighet från Skatte- verket, dels betalningsanmärkningar, t.ex. beslut om betalnings- föreläggande eller utmätning och tredskodomar, från Krono- fogdemyndigheten eller domstolar (Datainspektionen informerar 15, Värt att veta om kreditupplysningar). Sedan år 2001 gäller sekre- tess i Kronofogdemyndighetens verksamhet i avslutade mål för uppgift om att en person vid ett enstaka tillfälle har registrerats hos myndigheten. När en skuld har betalats skall en uppgift om en enstaka betalningsförsummelse – som då omfattas av sekretess hos Kronofogdemyndigheten – gallras hos kreditupplysningsföretagen.

Av 5 § fjärde stycket framgår att uppgifter om fysiska personer får behandlas i kreditupplysningsverksamhet även om den som avses med uppgiften inte har samtyckt till det.

I femte stycket erinras om att bestämmelsen i andra stycket inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Kreditupplysning och inkasso

SOU 2007:22

26.1.2Visst informationsutbyte

Enligt 5 a § kreditupplysningslagen hindrar inte vad som gäller om tystnadsplikt i bankers, kreditmarknadsföretags och värdepappers- bolags verksamhet att uppgifter om lämnade krediter, betalnings- försummelser och kreditmissbruk utväxlas för kreditupplysnings- ändamål inom en krets som utgörs av dessa företag. Till denna krets räknas också kreditupplysningsföretag som har tillstånd av Datainspektionen samt vissa utländska företag och kreditinstitut. De nämnda uppgifterna kan alltså endast lämnas inom den angivna kretsen. Större delen av näringslivet får därmed inte tillgång till denna typ av uppgifter.

26.1.3Särskilda krav vid kreditupplysning

Uppgifter i kreditupplysning

I 6 § första stycket kreditupplysningslagen föreskrivs att uppgifter om en persons ras, etniska ursprung, politiska uppfattning, reli- giösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv inte får behandlas i kreditupplysningsverksamhet. Detta innebär att behandling av sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § PuL inte är tillåten.

Enligt 6 § andra stycket får uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden behandlas i kreditupplys- ningsverksamhet bara om Datainspektionen har medgett det. Sådant medgivande får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för behandlingen. För att behandla uppgifter om betalnings- försummelser, kreditmissbruk eller näringsförbud behövs inget till- stånd (fjärde stycket).

Enligt 7 § första stycket får kreditupplysningar om fysiska per- soner som inte är näringsidkare inte innehålla uppgifter om andra betalningsförsummelser än sådana som

1.slagits fast genom en domstols eller en annan myndighets avgörande eller åtgärd eller

2.har lett till inledande av skuldsanering enligt skuldsanerings- lagen eller till betalningsinställelse, konkursansökan eller ackord.

SOU 2007:22

Kreditupplysning och inkasso

I 7 § andra stycket sägs att kreditupplysningar som avses i första stycket inte heller får innehålla uppgifter om kreditmissbruk, utom när krediten har lämnats av ett företag som står under Finans- inspektionens tillsyn och kredittagaren i avsevärd utsträckning överskridit gällande kreditgräns eller på något annat sätt allvarligt missbrukat krediten.

Om det finns särskilda skäl, får Datainspektionen enligt tredje stycket besluta att ett företag skall undantas helt eller delvis från bestämmelserna i första och andra styckena.

Gallring

Enligt 8 § första stycket kreditupplysningslagen skall en uppgift om en fysisk person gallras när det inte längre är nödvändigt att bevara uppgiften med hänsyn till behandlingen. I fråga om fysiska personer som inte är näringsidkare skall uppgifter gallras senast tre år efter den dag då den omständighet inträffade eller det för- hållande upphörde som avgiften avser (andra stycket).

I tredje stycket sägs att en uppgift som inhämtats från exe- kutionsväsendet i dess verksamhet med indrivning och utsökning skall gallras när den inte omfattas av undantaget från sekretess i 9 kap. 19 § första stycket andra meningen SekrL. Bestämmelsen innebär att när en skuld har betalats eller målet av någon annan anledning inte längre är pågående hos Kronofogdemyndigheten, i vilken situation sekretess gäller för uppgiften om betalnings- förpliktelsen, måste uppgiften gallras hos kreditupplysnings- företaget.

Krav på legitimt behov av kreditupplysning

Kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare får enligt 9 § kreditupplysningslagen inte lämnas ut, om det finns anledning att anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ett ingånget eller ifrågasatt kredit- avtal eller av någon liknande anledning har behov av upplysningen. Bestämmelsen gäller inte offentliggörande av en kreditupplysning på ett sådant sätt som avses i tryckfrihetsförordningen eller ytt- randefrihetsgrundlagen.

Kreditupplysning och inkasso

SOU 2007:22

Information till den registrerade

I 10 § kreditupplysningslagen finns föreskrifter om registerbesked som gäller i stället för motsvarande bestämmelser i 26 § PuL. Bestämmelserna innebär att var och en har rätt att mot skälig avgift hos den som bedriver kreditupplysningsverksamhet få skriftligt besked om huruvida det i verksamheten behandlas uppgifter om honom. Fysiska personer har rätt att en gång per kalenderår få ett besked gratis. Besked skall lämnas om vilka uppgifter som behand- las, varifrån uppgifterna har hämtats (gäller bara fysiska personer), ändamålen med behandlingen samt till vilka mottagare eller kate- gorier av mottagare som uppgifterna lämnats ut.

Bestämmelserna tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen eller ytt- randefrihetsgrundlagen (10 § andra stycket).

I 11 § ges föreskrifter om s.k. kreditupplysningskopia. Därvid anges att när en kreditupplysning om en fysisk person lämnas ut, skall den som avses med upplysningen samtidigt och kostnadsfritt tillställas ett skriftligt meddelande om

a)vem som bedriver kreditupplysningsverksamheten,

b)ändamålen med behandlingen,

c)de uppgifter, omdömen och råd som upplysningen innehåller om honom,

d)möjligheten att få rättelse av de uppgifter som rör honom, och

e)vem som har begärt upplysningen.

Vad som nu sagts gäller dock inte för kreditupplysning som läm- nats genom offentliggörande på ett sådant sätt som avses i tryck- frihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (11 § tredje stycket)

Rättelse

I 12 § kreditupplysningslagen finns bestämmelser om rättelse som gäller i stället för bestämmelserna i 28 § PuL. Finns det anledning att misstänka att en uppgift som behandlas i kreditupplysnings- verksamhet eller som har lämnats i en kreditupplysning under den senaste tolvårsperioden är oriktig eller missvisande, eller att den annars har behandlats i strid med kreditupplysningslagen, skall

SOU 2007:22

Kreditupplysning och inkasso

enligt 12 § första stycket den som bedriver verksamheten utan dröjsmål vidta skäliga åtgärder för att utreda förhållandet.

Visar det sig att uppgiften är oriktig eller missvisande, eller att den annars har behandlats i strid med lagen, skall den rättas, komp- letteras eller uteslutas ur registret (12 § andra stycket). Har en oriktig eller missvisande uppgift tagits in i en kreditupplysning skall rättelse eller komplettering så snart det kan ske tillställas var och en som under den senaste tolvmånadersperioden har fått del av uppgiften. Har upplysning under motsvarande tid lämnats i en periodisk skrift eller genom offentliggöranden enligt yttrande- frihetsgrundlagen skall rättelse eller komplettering göras så snart det kan ske i ett följande nummer av skriften eller i motsvarande form av offentliggörande enligt yttrandefrihetsgrundlagen.

Tystnadsplikt

Enligt 14 § kreditupplysningslagen får den som är eller har varit verksam i kreditupplysningsverksamhet inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om enskildas personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemligheter.

Straff- och skadestånd

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver kreditupp- lysningsverksamhet utan att ha rätt till det eller bryter mot bestämmelserna i 6–9 §§ om vilka uppgifter som får lämnas ut genom kreditupplysning döms enligt 19 § kreditupplysningslagen till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som bryter mot 13 § första stycket eller andra stycket andra meningen (om överlåtelse och upplåtelse av register) eller 16 § tredje stycket (att Datainspektionen skall få del av kreditupplysningar som offentliggjorts genom grundlagsskyddat medium). Till samma straff döms också den som bryter mot villkor som Datainspek- tionen meddelat eller lämnar osann uppgift i ett registerbesked, i en kreditupplysningskopia eller vid Datainspektionens tillsyn.

I 21 § finns föreskrifter om att den som bedriver kreditupplys- ningsverksamhet skall ersätta skada som till följd av verksamheten tillfogas någon genom otillbörligt intrång i hans personliga integritet eller genom att oriktig uppgift lämnas om honom.

Kreditupplysning och inkasso

SOU 2007:22

Skadeståndsskyldighet föreligger dock inte om den skadevållande kan visa att han har iakttagit tillbörlig omsorg och varsamhet. Inte endast ekonomisk skada omfattas av skadeståndsskyldigheten utan även lidande och andra omständigheter av annan är rent ekonomisk betydelse. Ersättning kan alltså utgå också för ideell skada (jfr prop. 1973:155 s. 122).

26.2Regler om inkasso

26.2.1Verksamhetens bedrivande

Enligt 4 § inkassolagen (1974:182) skall inkassoverksamhet bedri- vas med iakttagelse av god inkassosed. Därvid skall iakttas att gäldenär ej vållas onödig skada eller olägenhet eller utsätts för otill- börlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd.

I 5 § ges föreskrifter om hur ett inkassokrav skall utformas. Ett krav mot en gäldenär skall framställas skriftligt. Kravet skall inne- hålla tydlig uppgift om borgenärens namn och om det förhållande som fordringen grundar sig på. Vad som fordras i form av kapital, ränta och ersättning för kostnader skall anges var för sig. I samband med krav skall anges viss skälig tid inom vilken gäldenären har att betala frivilligt eller anmäla om han har någon invändning mot kravet.

Som huvudregel gäller enligt 6 § att rättslig åtgärd inte får vidtas innan gäldenären tillställts ett krav som avses i 5 § och den angivna tiden har löpt ut.

I 8 § anges att inkassoåtgärd inte bör vidtas om det föreligger sannolika skäl för att fordran inte är lagligen grundad eller ford- ringen annars framstår som obefogad.

26.2.2Särskilda krav vid inkassoverksamhet

Enligt 10 a § inkassolagen får register som avser gäldenärer och som används i tillståndspliktig inkassoverksamhet överlåtas eller upplåtas till annan endast efter medgivande av Datainspektionen. Den som upphör med tillståndspliktig inkassoverksamhet eller som avser att flytta sådan verksamhet till ett annat land skall anmäla

SOU 2007:22

Kreditupplysning och inkasso

detta till Datainspektionen. Detsamma gäller om man avser att kassera ett register över gäldenärer i inkassoverksamhet.

Tystnadsplikt

Den som har varit verksam i en inkassoverksamhet, dock ej s.k. egeninkasso, får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han till följd därav har fått veta om enskildas personliga förhållanden eller yrkes- och affärshemligheter. Detta gäller inte i fråga om inkasso- verksamhet som är av tillfällig natur och avser endast enstaka fordringar.

Straff och skadestånd

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar åtgärd som utgör inkassoverksamhet utan att ha föreskrivet tillstånd döms enligt 17 § inkassolagen till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som bryter mot föreskrift som Datainspektionen meddelat om hur verksamheten skall bedrivas eller om skyldighet att anmäla ändring av förhållanden som har betydelse för tillståndet att bedriva inkassoverksamhet. Straff kan också ådömas den som bry- ter mot reglerna om register i inkassoverksamhet eller som lämnar osann uppgift vid Datainspektionens tillsyn av verksamheten.

Enligt 18 § skall den som bedriver inkassoverksamhet ersätta skada som till följd av verksamheten tillfogas någon genom otill- börlig påtryckning eller annan otillbörlig inkassoåtgärd. Även ideell skada, dvs. lidande och andra omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse, skall ersättas.

26.2.3Behandling av personuppgifter

Inkassolagen innehåller, förutom vad som gäller i fråga om register i inkassoverksamhet, inga bestämmelser som rör behandling av personuppgifter. För behandling av personuppgifter som sker inom ramen för inkassoverksamhet gäller därmed personuppgiftslagens regler.

27 Domstolarna

27.1Regler om sekretess

27.1.1Under handläggningen

Sekretesslagen (1980:100, SekrL) reglerar sekretessen i det allmän- nas verksamhet. Den gäller därmed också hos domstolarna.

Den dömande verksamheten skall ske under största möjliga öppenhet. En sådan principiell ordning har ansetts befrämja rätts- säkerheten och inge allmänheten förtroende för rättskipningen. Offentlighetsintresset har därför i vissa avseenden ansetts väga tyngre än intresset av skydd mot insyn – eller, om man så vill, intresset bl.a. av att skydda den personliga integriteten. Det har alltså ansetts kräva särskilt starka skäl för att införa sekretessregler hos domstolarna som innebär att offentligheten i den dömande verksamheten begränsas. Sådana starka skäl har ansetts föreligga i ett antal fall, varvid regler om sekretess har införts som direkt tar sikte på uppgifter som finns hos en domstol, oberoende av varifrån uppgifterna kommer. I dessa fall är det fråga om s.k. primär dom- stolssekretess.

Som exempel på primär domstolssekretess som syftar till att skydda uppgift om enskilds personliga förhållanden kan nämnas bestämmelserna i 7 kap. 22 § SekrL. I denna paragraf föreskrivs sekretess i brottmål för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden som kommer fram vid särskild personutredning, rättspsykiatrisk utredning eller annan sådan utredning. Ett annat exempel är bestämmelserna i 9 kap. 15 § om sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i äktenskapsmål samt mål och ärenden enligt föräldra- balken.

Behovet av skydd för målsägandens eller andra inblandades integritet har också ansetts så starkt att offentligheten har fått vika i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller

Domstolarna

SOU 2007:22

telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning, dataintrång, brott mot tystnadsplikt eller brott rörande överföring av HIV- infektion (9 kap. 16 § SekrL). Då brotten brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar och olovlig avlyssning gavs detta starka skydd (i dåvarande 5 kap. 1 § RB som reglerade möjligheten att förordna om stängda dörrar, se nedan) framhöll departements- chefen att en målsägande kan dra sig för att anmäla dessa brott om han riskerar att uppgifter om hans privatliv dras fram i offentlig- hetens ljus vid en kommande domstolsförhandling och att syftet med lagstiftningen därmed i viss mån kunde anses förfelat (prop. 1975:19 s. 91).

Brott mot tystnadsplikt och dataintrång fördes in i 9 kap. 16 § SekrL år 2004. Lagstiftningsärendet hade initierats av en fram- ställan från Riksåklagaren (Ds 2002:29 s. 29). Regeringen påpekade i proposition 2003/04:93 med förslag om bl.a. denna ändring i sek- retesslagen att uppgifter om enskildas förhållanden, som den tyst- nadsplikt som brutits skall skydda, som regel blir offentliga vid en prövning i domstol (s. 59 f.). Domstolen kunde därmed bidra till att spridningen av uppgifterna blev mer omfattande än om åtal inte väckts, något som inte var tillfredsställande. Den enskildes intresse av skydd för uppgifterna fick enligt regeringen anses väga så tungt att huvudprincipen om att domstolsförhandlingar skall vara offent- liga måste få vika. Vad gällde brottet dataintrång anförde regeringen att bestämmelsen om detta brott fått en större betydelse då allt fler meddelanden, som tidigare förmedlats i vanliga brev eller telefon, i stället förmedlades med elektronisk post (e-post). Upp- gifter i ett vanligt brev eller telefonsamtal, som skulle vara skyddade i domstol enligt 9 kap. 16 §, skyddades inte om de i stället förmedlades via e-post i ett lokalt nät. Detta var enligt regeringen både inkonsekvent och otillfredsställande. Skydds- intresset för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden vägde därför över insynsintresset också i detta fall.

Enligt 9 kap. 16 § SekrL gäller sekretess också i mål om barn- pornografibrott för uppgift om en ung person som skildras i pornografisk bild.

Många sekretessregler har avfattats på sådant sätt att de inte blir omedelbart tillämpliga på uppgifter som lämnas till en myndighet utanför det verksamhetsområde där sekretessen gäller, och därmed ej heller hos domstolarna. Som exempel kan nämnas att sekretess- skydd enligt 7 kap. 1 § SekrL för en uppgift om enskilds personliga förhållanden förutsätter att uppgiften har lämnats inom hälso- och

SOU 2007:22 Domstolarna

sjukvården. Eftersom domstol i sin verksamhet får tillgång till en mängd hemliga uppgifter har skäl dock ansetts föreligga för att sekretess i princip bör gälla också hos domstolen. I 12 kap. har därför särskilda bestämmelser om sekundär sekretess tagits in. Sålunda föreskrivs i 12 kap. 1 § första stycket SekrL att om domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet får uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen. Sekretessen överförs alltså till domstolen. Denna bestämmelse tillämpas dock inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen enligt någon av reglerna om primär domstolssekretess (12 kap. 1 § andra stycket SekrL).

Principen att domstolarnas verksamhet skall präglas av öppenhet har emellertid kommit till uttryck också i sistnämnda sammanhang på så sätt att den sekundära domstolssekretessen är förenad med relativt omfattande begränsningar. I 12 kap. 2 § SekrL föreskrivs att uppgifter som skyddas av sekretess enligt vissa där uppräknade bestämmelser förlorar sitt sekretesskydd när de lämnas till en dom- stol. Av intresse i detta sammanhang är bestämmelserna om sekre- tess i 7 kap. 17 och 18 §§ (utdrag ur belastningsregistret och vissa andra register med uppgift om förseelser), 9 kap. 8–11 §§ (uppgift hos posten, notarius publicus och hos Utrikesdepartementet i

ärende om	ekonomiskt	och annat bistånd åt enskild)	samt
9 kap. 14 §	(uppgift hos	överförmyndare). Sekretess enligt	dessa

bestämmelser gäller alltså inte när en uppgift överförs till domstol. Även när det gäller uppgifter i förundersökning är sekretessen

hos domstolarna förenad med långtgående begränsningar. Enligt 9 kap. 17 § SekrL gäller sekretess för uppgift om enskilds ekonomiska och personliga förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. I 9 kap. 18 § andra stycket föreskrivs emellertid att sekretessen enligt 9 kap. 17 § upp- hör om uppgift lämnas till domstol med anledning av åtal. Upp- gifter i en förundersökning blir alltså därmed offentliga hos såväl domstolen som polis- och åklagarmyndighet.

Om uppgifter i en förundersökning lämnas till en domstol innan åtal väcks, t.ex. i ärende om förordnande av offentlig försvarare eller målsägarbiträde, omfattas uppgifterna av sekretess enligt 9 kap. 17 § SekrL genom bestämmelsen om överföring av sekretess till domstolen i 12 kap. 1 §. Emellertid är sekretesskyddet svagare hos domstolen än hos polis- och åklagarmyndighet. I 12 kap. 2 §

Domstolarna

SOU 2007:22

andra stycket SekrL föreskrivs nämligen att sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit hos domstolen, dvs. med presumtion för att uppgifterna i fråga är offentliga, medan sekretess hos polis- och åklagarmyndighet gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. med presumtion för sekretess.

Det svagare sekretesskyddet hos domstolar för uppgifter i för- undersökning om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden infördes den 1 juli 2004. Därmed fick sådana uppgifter samma sekretesskydd hos domstolarna som de hade haft före år 1999. I det lagstiftningsärende år 1999, då det raka skaderekvisitet i 9 kap. 17 § SekrL för uppgifter i förundersökning ändrades till ett omvänt skaderekvisit, uppmärksammades inte konsekvenserna för sekretesskyddet hos domstolarna. Den presumtion för sekretess som till följd härav kom att råda hos domstolarna kom bl.a. att innebära att domstolarna i större utsträckning än tidigare höll häktningsförhandlingar och andra förhandlingar inom stängda dörrar. Det visade sig också att domstolarna hade tillämpat den nya sekretessbestämmelsen på olika sätt, t.ex. i frågan huruvida den misstänktes namn kunde skrivas på en uppropslista eller offentlig- göras i samband med att parterna kallades till förhandling.

Som skäl för att återinföra det raka skaderekvisiten hos dom- stolarna framhöll regeringen att principen att förhandlingar i dom- stol i största möjliga utsträckning skall vara offentliga är av stor betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för rättsväsendet (prop. 2003/04:93 s. 68 f.). Att det i domstolarna som en konsekvens av 1999 års lagstiftning rådde presumtion för sekretess när det gällde enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden vid t.ex. häktningsförhandlingar var mot bakgrund härav inte tillfredställande. En ändring borde därför göras i 12 kap. 2 § SekrL så att ett rakt skaderekvisit åter skulle gälla hos domstolarna.

27.1.2Uppgifter som förebringas vid förhandling

Enligt 2 kap. 11 § andra stycket RF skall förhandling vid domstol vara offentlig. Begränsningar i offentligheten får dock beslutas genom bestämmelser i vanlig lag (2 kap. 12 § RF).

För de allmänna domstolarnas del gäller som huvudregel att för- handling skall vara offentlig, 5 kap. 1 § rättegångsbalken (RB). I 5 kap. 1 § andra stycket RB föreskrivs emellertid att domstolen får förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, om det

SOU 2007:22

Domstolarna

kan antas att det kommer att förebringas en uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess. Det är inte tillräckligt att ett sekretess- belagd uppgift förväntas förebringas vid förhandlingen, utan det krävs också att det bedöms vara av ”synnerlig vikt” att uppgiften hålls hemlig. Kravet på synnerlig vikt gäller dock inte om sekretessen följer av någon av bestämmelserna om primär sekretess hos domstol (t.ex. enligt 9 kap. 16 § SekrL). Inte heller uppställs något sådant krav vid domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, om fråga är om sekretess enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § SekrL.

Huvudprincipen i rättegångsbalken är alltså att förhandlings- sekretessen skall styras av sekretessregleringen i sekretesslagen. Det finns dock undantag från denna princip. Rätten kan t.ex. för- ordna om stängda dörrar vid förhör med den som är under 15 år eller lider av en psykisk störning (5 kap. 1 § tredje stycket RB) samt i mål som rör unga lagöverträdare (27 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Möjligheten att förordna om förhandlingssekretess har i dessa fall motiverats av intresset att skydda berörda personer mot de olägenheter som kan vara förenade med själva förhandlingen.

Rättegångsbalkens regler om offentlighet och ordning vid muntlig förhandling skall i tillämpliga delar gälla också hos de all- männa förvaltningsdomstolarna (16 § förvaltningsprocesslagen, FPL). För förvaltningsdomstolarnas del gäller dock som huvud- regel att förfarandet är skriftligt (9 § FPL). Hos förvaltnings- domstolarna förekommer därför muntliga förhandlingar i mindre utsträckning än hos de allmänna domstolarna. Om muntlig för- handling hålls, är möjligheterna för rätten att förordna om stängda dörrar större än i allmän domstol. Förhandling kan nämligen hållas inom stängda dörrar så snart det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (16 § FPL).

De allmänna domstolarnas verksamhet präglas alltså i högre grad av offentlighet än förvaltningsdomstolarnas. I sammanhanget bör också påpekas att förhandlingen hos de allmänna domstolarna har karaktär av huvudförhandling, vid vilken allt processmaterial skall förebringas (17 kap. 2 § och 30 kap. 2 § RB). Domen skall alltså grundas enbart på vad som förekommit vid förhandlingen. Hos förvaltningsdomstolarna är däremot den muntliga förhandlingen närmast att betrakta som ett komplement till den skriftliga hand- läggningen. Enligt 30 § FPL gäller att rättens avgörande skall grun-

Domstolarna

SOU 2007:22

das på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt före- kommit i målet (t.ex. den muntliga förhandlingen).

Förebringas en hemlig uppgift vid en offentlig domstols- förhandling upphör sekretessen för uppgiften att gälla (12 kap. 3 § första stycket SekrL), och detta naturligtvis oavsett om det vid för- handlingen funnits några åhörare eller inte. Om däremot en hemlig uppgift förebringas vid en förhandling inom stängda dörrar, kommer sekretessen att gälla under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat (12 kap. 3 § andra stycket SekrL). Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, gäller sekretessen emellertid endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. I annat fall blir uppgiften offentlig.

Har förhandling hållits inom stängda dörrar, kan rätten enligt 5 kap. 4 § RB förordna om tystnadsplikt. Förutom domstolens personal och övriga offentliga funktionärer skall även andra personer som närvarit eller medverkat vid förhandlingen därmed iaktta den sekretess som gäller för uppgifter som förebringats vid förhandlingen. Regeln om tystnadsplikt gäller både för allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar.

27.1.3Uppgifter som tas in i dom eller annat beslut

Från rättssäkerhetssynpunkt anses det ha stor betydelse att en domstols domar och beslut är offentliga. I 12 kap. 4 § första stycket SekrL ges sålunda uttryck för principen att sekretess för uppgifter i ett mål eller ärende i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgifterna ingår i domstolens dom eller i annat beslut som dom- stolen meddelat i denna verksamhet.

Huvudregeln att domstols dom eller beslut skall vara offentlig har dock inte kunnat upprätthållas utan inskränkningar. I 12 kap. 4 § andra stycket SekrL ges domstol möjlighet att förordna att befintlig sekretess skall bestå. Det har alltså överlämnats åt domstolen att i det enskilda fallet avgöra huruvida offentlighets- eller sekretessintresset skall tilläggas störst tyngd. Friheten att göra en sådan avvägning utgör en motsvarighet till den frihet som dom- stolen har då den tar ställning i frågan huruvida en förhandling inför domstolen skall vara offentlig eller inte. I sekretesslagens förarbeten har förutsatts att domstolarna är restriktiva vid sekre-

SOU 2007:22 Domstolarna

tessbeläggning av domar och beslut (prop. 1970/80:2 Del A, s. 309).

I de primära sekretessregler som gäller för domstolarnas rättskipande verksamhet kan emellertid finnas bestämmelser som föreskriver att sekretessen inte gäller beslut i ett ärende. Om så är fallet, saknar domstolen alltså möjlighet att meddela ett för- ordnande om sekretess. Som exempel på en sådan bestämmelse som förhindrar ett förordnande om sekretess kan nämnas 7 kap. 2 § första stycket SekrL. I denna paragraf föreskrivs undantag för den sekretess som annars gäller inom hälso- och sjukvården enligt 7 kap. 1 §. I stället föreskrivs att sekretessen enligt 1 § inte gäller bl.a. beslut i ärende enligt lagstiftningen om psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård, om beslutet angår frihetsberövande åtgärd. Detsamma gäller i fråga om beslut om sådan åtgärd enligt smittskyddslagen (2004:168).

Undantagsregeln i 7 kap. 2 § SekrL innebär alltså att de uppgifter som framgår av själva domen eller beslutet skall vara offentliga. För övriga uppgifter som finns tillgängliga i målet kan domstolen för- ordna att sekretessen skall bestå. De undantag för frihetsberövande åtgärder som regleras i 7 kap. 2 § har motiverats av att det av rätts- säkerhetsskäl är väsentligt att det finns möjligheter till insyn i mål där sådana åtgärder har förekommit. Före den 1 juli 2004 gällde undantagsregeln i 7 kap. 2 § SekrL dock inte vissa sjukdomar, enligt bilagan till smittskyddslagen, bl.a. hiv-infektion. Om beslutet angick frihetsberövande åtgärd och avsåg en sådan sjukdom kunde domstolen alltså förordna om sekretess för uppgifter i beslutet. I förarbetena till lagändringen uttalade regeringen att rättssäkerhets- skäl talade starkt för att även beslut som rör frihetsberövande av hiv-positiva borde vara offentliga (prop. 2004/03:30 s. 194).

Från rättssäkerhetssynpunkt är intresset av offentlighet särskilt starkt när det gäller själva utgången av ett domstolsavgörande. I 12 kap. 4 § andra stycket SekrL föreskrivs därför att förordnande om att sekretessen skall bestå inte får omfatta domslutet eller mot- svarande del av annat beslut såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller ytterligare begränsningar. Ett sekretessförordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av ett annat beslut får då endast meddelas ”om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden råder”. Denna bestämmelse har kommit till bl.a. med

Domstolarna

SOU 2007:22

hänsyn till artikel 6 i Europakonventionen, där det stadgas att en dom i princip skall avkunnas offentligt, om saken gäller prövning av någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott. Undantag från denna princip får göras endast under krig eller i annat allmänt nödläge, som hotar nationens existens (artikel 15).

27.1.4Uppgifter om vad som förekommit vid rättens överläggning m.m.

I 12 kap. 5 § första stycket SekrL finns bestämmelser om tystnads- plikt för domstolens funktionärer som syftar till att skydda dels innehållet i en dom eller i ett beslut som inte har meddelats ännu, dels vad som förekommit vid överläggning inom stängda dörrar angående dom eller annat beslut.

Sekretessen i 12 kap. 5 § SekrL avser inte egentligen att skydda uppgifter om enskilda, utan syftet är i första hand att skydda dom- stolens egen verksamhet. Som skäl för denna sekretess har anförts att ett domstolsavgörande inte är slutgiltigt förrän det har medde- lats. Det måste därför finnas vissa garantier för att innehållet i en dom eller ett beslut inte avslöjas dessförinnan. Av vikt är också att rättens ledamöter får möjlighet att allsidigt och öppet diskutera under överläggningen till en dom eller ett beslut utan risk för att lämnade synpunkter sprids till utomstående.

Juryledamöter har motsvarande tystnadsplikt i fråga om inne- hållet i juryns svar på framställda frågor om huruvida brott före- ligger och i fråga om vad som har förevarit vid sluten överläggning med juryn (12 kap. 5 § andra stycket SekrL).

27.2Sekretessbrytande uppgiftsskyldighet m.m.

27.2.1Inledning

Enligt 14 kap. 1 § SekrL hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- ordning. I rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen finns regler om domstols möjlighet att få tillgång till bevis som innebär att den sekretess eller tystnadsplikt för uppgift om enskilds personliga förhållanden, som annars gäller, i vissa fall skall brytas inom ramen för den rättsliga processen. Bestämmelserna om

SOU 2007:22

Domstolarna

partsinsyn, vittnesförhör, editionsplikt och om sakkunnig kan innebära en sådan sekretessbrytande uppgiftsskyldighet i dom- stolen.

I detta sammanhang är av vikt att notera att även om en sekre- tessbrytande uppgiftsskyldighet föreligger i förhållande till dom- stolen enligt bestämmelserna i rättegångsbalken och förvaltnings- processlagen, t.ex. vid vittnesplikt, kan omständigheterna i målet vara sådana att rätten har möjlighet att förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar och att förordna om fortsatt sekretess för de vid förhandlingen lämnade uppgifterna.

27.2.2Partsinsyn

I fråga om de allmänna förvaltningsdomstolarna gäller enligt 43 § FPL att sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts målet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § SekrL.

Enligt 14 kap. 5 § första stycket SekrL hindrar inte sekretess att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol (eller annan myndighet) tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Huvudregeln är således att sekretessen viker för parts rätt att ta del av material i ett mål eller ärende.

Partsinsynen är dock underkastad vissa inskränkningar. I 14 kap. 5 § första stycket SekrL föreskrivs att handlingar eller annat material inte får lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall är dock domstolen skyldig att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.

Av vikt i detta sammanhang är att notera att 14 kap. 5 § SekrL inte reglerar en myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i annan form. Huruvida part är berättigad att få ta del av material i ett mål eller ärende framgår av regler i annan lag eller av rättspraxis eller allmänna principer om förfarandet hos domstol (prop. 1979/80:2 Del A, s. 333 f.). I 14 kap. 5 § SekrL är en sådan rätt m.a.o. förutsatt. I paragrafen anges endast att sekretessen viker för en parts rätt till insyn i handläggningen och hur långt sekretess- kraven efterges (Regner m.fl., a.a. s. 14:40). Paragrafen reglerar

Domstolarna

SOU 2007:22

med andra ord kollisionen mellan den rätt till partsinsyn som kan finnas i regler på annat håll än i sekretesslagen och sekretesslagens bestämmelser om sekretess.

Bestämmelserna i 43 § FPL och 14 kap. 5 § första stycket SekrL innebär att en förvaltningsdomstol i undantagsfall kan komma att grunda sitt avgörande på en omständighet om vilken part inte, eller inte till fullo, har fått kännedom. Något liknande kan däremot i princip inte inträffa vid allmän domstol. Av rättegångsbalkens bestämmelser följer – direkt eller indirekt – att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter som domstolen grundar sitt avgörande på (Regner m.fl., s. 14:44). I 14 kap. 5 § andra stycket SekrL föreskrivs därför att sekretess inte innebär begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att få ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.

Det har funnits en osäkerhet om formuleringen i 14 kap. 5 § andra stycket SekrL innebär att det finns utrymme att inskränka parts rätt till insyn enligt rättegångsbalken i fråga om andra omständigheter än sådana som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Frågan har alltså gällt om 14 kap. 5 § första stycket SekrL är tillämpligt i sådant fall. Denna fråga och utformningen av 14 kap. 5 § SekrL i övrigt har behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittén i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99, del 1 s. 189 f.). Kommittén föreslog dock endast en mindre ändring i paragrafen av innebörd att det direkt av denna skall framgå att bestämmelsen i sig inte ger någon rätt till insyn. På sikt finns det enligt kommittén dock skäl att undersöka vilken rätt till insyn som rättegångsbalken ger i olika fall. En särskilt viktig fråga i det sam- manhanget är enligt kommittén partsinsynen i förhållande till skyddade personuppgifter.

I 14 kap. 5 § andra stycket SekrL föreskrivs också att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet.

Enligt 14 kap. 5 § tredje stycket SekrL tillämpas inte första och andra styckena, om avvikande bestämmelser har meddelats i lag. Bestämmelser som avviker från första stycket torde för närvarande saknas. Från andra stycket finns avvikande bestämmelser i 14 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som gör det möjligt att i s.k. terroristärenden hemlighålla processmaterial för berörd part.

SOU 2007:22

Domstolarna

27.2.3Vittnesförhör

Vittnesplikten enligt rättegångsbalken anses vara en sådan i lag föreskriven uppgiftsskyldighet som tar över sekretessen. Offentliga funktionärer och andra som har tystnadsplikt kan alltså vara skyldiga att vittna inför domstol.

Enligt 36 kap. 5 § RB är vittnesplikten dock i vissa fall är begränsad. Bland annat får advokater, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter, familjerådgivare enligt socialtjänstlagen (2001:453) och deras biträden höras som vittnen om något anförtrotts dem i deras yrkesutövning eller som de i samband därmed erfarit endast om det är medgivet i lag (36 kap. 5 § andra stycket RB och 25 § första stycket FPL). Det- samma gäller dem som skall iaktta sekretess enligt 9 kap. 4 § SekrL (statistiksekretess). Vittnesförhör får också hållas med nämnda yrkesutövare, om den till vars förmån tystnadsplikten gäller sam- tycker till det.

Rättegångsombud, biträden eller försvarare i brottmål får höras som vitten om vad som anförtrotts dem för uppdragets fullgörande endast om parten medger det (36 kap. 5 § tredje stycket RB).

Andra än försvarare (dvs. även övriga yrkesutövare som nämns i andra och tredje styckena) är dock enligt 36 kap. 5 § fjärde stycket RB skyldiga att vittna i mål angående brott som avses i 14 kap. 2 § femte och sjätte styckena SekrL (dvs. bl.a. brott för vilket straff- minimum är fängelse i ett år, försök till brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse i två år samt andra brott enligt 3, 4 eller 6 kap. BrB mot någon som ej fyllt 18 år). Vittnesförhör får också hållas med den som är uppgiftsskyldig enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen i mål enligt 5 kap. 2 § eller 6 kap. 6, 13 eller 14 § samma lag eller enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

I 36 kap. 5 § RB finns också bestämmelser om frågeförbud beträffande präster m.fl. i trossamfund samt rörande tolkar och översättare.

Av 25 § FPL framgår att vad som gäller om vittnesförhör i 36 kap. 5 § RB också gäller i förvaltningsdomstol.

Domstolarna

SOU 2007:22

27.2.4Editionsplikt

Även reglerna om editionsplikt i domstol, dvs. skyldigheten att förete skriftligt bevis, kan innebära att uppgifter om enskilds personliga förhållanden, som annars omfattas av sekretess, kommer till utomståendes kännedom.

Enligt 38 kap. 2 § första stycket RB är någon som innehar skrift- lig handling, som kan antas äga betydelse som bevis, skyldig att förete den. Den som är misstänkt i brottmål eller närstående till denne åläggs dock inte sådan skyldighet.

I tvistemål kan både part och närstående ha editionsplikt. Dock är part eller närstående till denne inte skyldig att förete skriftligt meddelande som utväxlats dem emellan (38 kap. 2 § andra stycket RB). Sådan skyldighet åläggs inte heller i fråga om skriftligt meddelande som utväxlats mellan parts närstående inbördes. Utanför närståendekretsen gäller dock editionsplikt.

Reglerna om editionsplikt för advokater och andra yrkesutövare som har tystnadsplikt ansluter nära till bestämmelserna om fråge- förbud i 36 kap. 5 § RB. Sålunda föreskrivs i 38 kap. 2 § andra stycket RB att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 §, inte behöver förete skriftligt handling, om dess innehåll kan antas vara sådant att denne inte skulle få höras som vittne därom. Inte heller är part, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller, skyldig att förete handlingen om det är denne som innehar den.

I reglerna om editionsplikt tas särskild hänsyn till dagböcker och andra uppteckningar som är uteslutande avsedda för personligt bruk. Enligt 38 kap. 2 § fjärde stycket RB föreligger sålunda som huvudregel ingen skyldighet att förete denna typ av uppteckningar. Sådan skriftlig handling behöver bara företes om det föreligger synnerlig anledning till detta.

Rätten har också principiell befogenhet att fordra in en allmän handling, även om den innehåller sekretessbelagda uppgifter. I 38 kap. 8 § första stycket RB föreskrivs nämligen att rätten äger befogenhet att förordna att allmän handling skall tillhandahållas, om den kan antas ha betydelse som bevis. Denna befogenhet gäller dock inte utan undantag. Även i detta sammanhang ansluter reglerna om editionsplikt nära till bestämmelserna om frågeförbud i 36 kap. 5 § RB i fråga om yrkesutövare som har tystnadsplikt. Editionsplikt gäller alltså inte handling vars innehåll är sådant, att

SOU 2007:22

Domstolarna

någon, som haft befattning med handlingen, inte skulle få höras därom enligt reglerna i 36 kap. 5 § RB.

Om rätten har fattat beslut om att allmän handling skall företes enligt reglerna om editionsplikt kan detta inte överklagas vare sig av den myndighet som skall tillhandahålla handlingen (NJA 1981 s. 982) eller av den som anser sig lida men av beslutet om hand- lingens utlämnande (NJA 1987 s. 742).

27.2.5Sakkunnig

Om det bedöms nödvändigt att anlita sakkunnig för att pröva fråga, vars bedömande kräver särskilt sakkunskap, kan rätten inhämta yttrande av bl.a. myndighet eller tjänsteman som har till uppgift att lämna yttrande i ämnet.

I 14 kap. 2 § andra stycket SekrL ges möjlighet för myndighet eller en offentlig funktionär, som av en domstol anlitas som sak- kunnig, att lämna uppgifter utan hinder av att dessa omfattas av sekretess.

27.3Behandling av personuppgifter

27.3.1Inledning

Utvecklingen mot en datoriserad verksamhet har gått relativt lång- samt inom domstolarna i jämförelse med den offentliga verksam- heten i övrigt. I dag använder sig emellertid samtliga domstolar av datorteknik för att framställa domar, beslut och andra dokument. Domstolarna har också numera tillgång till större datorsystem som ett stöd i verksamheten.

Behandlingen av personuppgifter i domstolarnas verksamhet reglerades tidigare i förordningar eller i tillstånd meddelade av Datainspektionen. Den behandling som där reglerades avsåg olika personregister som inrättats för domstolarnas verksamhet. Det förekom även behandling av personuppgifter i personregister som inte knöt an till någon särskild reglering, utan utfördes med stöd av allmänna bestämmelser i den då gällande datalagen. Datalagen omfattade enbart behandling av personuppgifter i personregister, varför behandling av personuppgifter i löpande text, t.ex. i domar, var oreglerad.

Domstolarna

SOU 2007:22

Personuppgiftslagen (PuL) ersatte datalagen den 24 oktober 1998. Övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen i fråga om automatiserad behandling upphörde att gälla den 1 oktober 2001. Mot bakgrund härav beslutade regeringen i oktober 2000 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att granska regleringen och användningen av personregister eller annan behandling av personuppgifter i verksamhet vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolana samt hyres- och arrendenämnd- erna (dir. 2000:74). Utredaren skulle föreslå de författningsänd- ringar som behövdes för den framtida behandlingen av person- uppgifter i dessa verksamheter. Enligt direktiven skulle utredaren särskilt beakta behovet av en teknikoberoende reglering som till- godosåg såväl domstolarnas och nämndernas behov av en väl funge- rande informationshantering som enskildas behov av skydd för den personliga integriteten.

Utredningen, som antog namnet Domstolsdatautredningen, avlämnade i mars 2001 delbetänkandet Domstolarnas register och personuppgiftslagen, En rättslig anpassning (SOU 2001:32). Utred- ningen föreslog att automatiserad behandling av personuppgifter i register eller annan automatiserad behandling tills vidare skulle regleras i fyra nya och inbördes likartat uppbyggda förordningar: en för de allmänna domstolarna, en för länsrätterna, en för Rege- ringsrätten och kammarrätterna samt en för hyres- och arrende- nämnderna. Förordningarna föreslogs gälla utöver personuppgifts- lagen i domstolarnas och nämndernas rättskipande eller rätts- vårdande verksamhet.

På grundval av utredningens förslag utfärdade regeringen för domstolarnas del förordningen (2001:639) om registerföring m.m. vid allmänna domstolar med hjälp av automatiserad behandling, förordningen (2001:640)om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling och förordningen (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling. Förordningarna trädde i kraft den 1 oktober 2001.

Domstolsdatautredningen avlämnade i december 2001 sitt slut- betänkande Informationshantering och behandling av uppgifter vid domstolar, En rättslig översyn (SOU 2001:100). I betänkandet föreslog utredningen tre särskilda lagar som reglerade behandlingen av personuppgifter i verksamheten vid de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna respektive vid hyres- och

SOU 2007:22

Domstolarna

arrendenämnderna. Till varje lag föreslog utredningen också en förordning med kompletterande bestämmelser.

Förslagen från Domstolsdatautredningen remissbehandlades under år 2002. Regeringskansliet bereder alltjämt förslagen.

I det följande redovisas innehållet i de tre förordningar som reglerar behandlingen av personuppgifter i domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet.

27.3.2Gällande förordningar

Allmänt

Sedan den 1 oktober 2001 regleras all behandlingen av person- uppgifter i domstolarnas verksamhet i förordningen (2001:639) om registerföring m.m. vid allmänna domstolar med hjälp av automati- serad behandling, förordningen (2001:640)om registerföring m.m. vid länsrätt med hjälp av automatiserad behandling och i förord- ningen (2001:641) om registerföring m.m. vid Regeringsrätten och kammarrätterna med hjälp av automatiserad behandling.

Förordningarna är likartat uppbyggda och överensstämmer i flera avseenden med varandra. De gäller utöver personuppgiftslagen vid automatiserad behandling av personuppgifter i den rättskipande och rättsvårdande verksamheten. Den administrativa delen av dom- stolarnas verksamhet lämnas alltså utanför. Manuella register omfattas inte heller av bestämmelserna.

Förordningarna innehåller inte bestämmelser om t.ex. säkerhe- ten vid behandling, utlämnande av uppgifter till tredje land eller om information till enskilda. Beträffande dessa frågor gäller alltså personuppgiftslagens regler.

Respektive domstol är personuppgiftsansvarig för det mesta av den dagliga hanteringen av personuppgifter i domstolen. Dom- stolsverket är personuppgiftsansvarig för främst frågor om dator- systemens uppbyggnad, t.ex. säkerhetsfrågor.

Behandling i register

Ändamål

I förordningarna anges att domstolarna får föra automatiserade register över mål och ärenden som handläggs vid domstolen. Ett

Domstolarna

SOU 2007:22

sådant register får för det första användas för handläggning av mål och ärenden. I handläggning ingår t.ex. beredning av mål och för- handling samt målets avgörande och utskrift och expediering av protokoll, kallelser m.m. Hit hör också rutiner i samband med del- givning, framställning av uppropslistor och bokning av förhand- lingslokaler.

För samtliga domstolar gäller att automatiserade register också får användas för planering, uppföljning och utvärdering av verk- samheten samt för framställning av statistik.

Som särskilt ändamål för de allmänna domstolarnas del anges fullgörandet av underrättelseskyldighet som följer av lag eller annan författning. Vidare får Regeringsrätten och kammarrätterna använda sina register för återsökning av vägledande avgöranden.

Direktåtkomst

Enligt förordningarna får Regeringsrätten och kammarrätterna ha full tillgång till varandras register. Full tillgång till dessa register medges också Domstolsverket, länsrätterna och Riksdagens ombudsmän. Dessutom får Skatteverket och länsstyrelserna ha till- gång till nämnda register för återsökning av vägledande avgöran- den. De har således inte tillgång till partsuppgifter.

Allmänna domstolar och länsrätter har inte medgetts någon direktåtkomst till sina respektive register.

Registrens innehåll

Till förordningarna är fogade bilagor där det uttömmande anges vilka uppgifter ett automatiserat register hos de olika domstolarna får innehålla.

Förordningarna innehåller också särskilda bestämmelser i fråga om vilka uppgifter som får användas vid angivande av saken i ett mål eller ärende (ärendemening). Därvid anges att känsliga person- uppgifter som anges i 13 § personuppgiftslagen (bl.a. ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös övertygelse och hälsa) och uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § samma lag får behandlas endast om det är nödvändigt för att saken skall kunna återges på ett ändamålsenligt sätt.

SOU 2007:22

Domstolarna

Sökbegränsningar

Förordningarna innehåller likartade bestämmelser i fråga om sök- begränsningar i registren hos allmänna domstolar och länsrätter. Därvid anges att känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL, upp- gifter om brottspåföljd eller nationalitet eller uppgifter om frihets- berövande eller tvångsmedel inte får användas som sökbegrepp. Inte heller får uppgifter om saken och andra liknande uppgifter om ett mål eller ärende användas som sökbegrepp tillsammans med uppgifter om parter eller andra aktörer i ett mål eller ärende.

För Regeringsrättens och kammarrätternas del gäller mindre ingripande sökbegränsningar i deras register, som ju har en särskild funktion som rättsfallsregister. Som sökbegrepp får inte användas känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL eller uppgifter om nationalitet eller utfärdandeland för körkort. Dock gäller samma begränsningar i fråga om saken och andra liknande uppgifter som för övriga domstolar. Dessutom anges att de myndigheter som har direktåtkomst till ett register inte får använda uppgifter om parter eller andra aktörer i ett mål som sökbegrepp. Som nämnts ovan får ju dessa myndigheter ha direktåtkomst till registren enbart för återsökning av vägledande avgöranden.

Gallring i registren

I förordningarna för de allmänna domstolarna respektive för läns- rätterna finns särskilda bestämmelser om gallring. För de allmänna domstolarnas del gäller sedan den 1 december 2005 att uppgifter i tvistemål och ärenden skall gallras efter nio år, medan uppgifter i ett brottmål skall gallras efter fem år. Här gällde tidigare en gall- ringstid om sex respektive två år. Även i länsrätt har gallrings- tiderna förlängts på så sätt att uppgifter i ett mål enligt bl.a. skatte-, taxerings-, folkbokförings- och bilregisterförfattningarna, författ- ningar om skattebetalning samt lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt skall gallras efter nio år. Uppgifter i övriga mål, t.ex. tvångsvårdsmål, skall gallras efter fem år. Också här var gallringstiderna tidigare sex respektive två år.

För Regeringsrättens och kammarrätternas del hänvisas i förord- ningen avseende dessa domstolar till de gallringsföreskrifter från Riksarkivet som gäller för domstolarna.

Domstolarna

SOU 2007:22

Rättsfallsregister

Enligt förordningarna får domstolarna vid sidan av sina mål- och ärenderegister föra automatiserade register för återsökning av väg- ledande avgöranden, rättsutredningar och liknande rättslig infor- mation. Ett sådant rättsfallsregister får endast innehålla de upp- gifter som anges i en bilaga till förordningarna, nämligen uppgifter om beteckning på handling, målnummer, avgörandedatum, avgö- randenummer, sökord, författningshänvisning och problem- beskrivning (sammanfattning).

Som nämnts ovan får dock även Regeringsrättens och kammar- rätternas mål- och ärenderegister användas för återsökning av väg- ledande avgöranden. Tillåtet innehåll i dessa register begränsas alltså inte till uppgifterna i den ovan nämnda bilagan.

Behandling i löpande text

I förordningarna regleras också domstolarnas automatiserade behandling av personuppgifter i löpande text, dvs. vid använd- ningen av framför allt ordbehandlingsprogram och e-postfunk- tioner. Som enda begränsning för sådan behandling anges att käns- liga personuppgifter enligt 13 § PuL och uppgifter om lag- överträdelser enligt 21 § samma lag får behandlas endast om upp- gifterna har lämnats i ett mål eller om de behövs för hand- läggningen av målet.

Förordningarna innehåller inte några särskilda bestämmelser om gallring i fråga om uppgifter i löpande text, utan hänvisar till bestämmelserna i personuppgiftslagen. I detta sammanhang kan dock noteras att personuppgiftslagen inte innehåller några uttryck- liga regler om gallring, utan där gäller som huvudregel att personuppgifter inte får bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (9 § PuL). Personuppgifter får dock bevaras under längre tid för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Bestämmelsen hindrar inte heller att en myndighet arkiverar eller bevarar allmänna handlingar (8 § andra stycket PuL).

SOU 2007:22

Domstolarna

Rättelse och skadestånd

I fråga om rättelse och skadestånd innehåller ingen av förordning- arna någon särskild bestämmelse, utan där hänvisas till reglerna i personuppgiftslagen.

Överklagande

Beslut om att inte meddela rättelse eller om att inte lämna infor- mation som skall lämnas efter ansökan kan överklagas. Över- klagande skall för tingsrätts och hovrätts del ske på det sätt som anges i 15 kap. 7 § SekrL. Högsta domstolens beslut kan inte över- klagas.

För länsrätts och kammarrätts del skall överklagande ske på det sätt som anges i 33 § FPL. Regeringsrättens beslut kan inte över- klagas.

28 Straffprocessuella tvångsmedel

28.1Beslag och hemliga tvångsmedel

28.1.1Inledning

I 27 kap. RB regleras användningen av tvångsmedlen beslag, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Proportionalitetsprin- cipen beträffande dessa tvångsmedel kommer till uttryck i 27 kap. 1 § tredje stycket RB. Där föreskrivs att tvångsmedel enligt detta kapitel får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den miss- tänkte eller för något annat motstående intresse. När det gällde till- lämpning av bestämmelsen i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning anförde föredragande statsrådet vid bestämmelsens tillkomst följande (prop. 1988/89:124 s. 66):

Det skall självfallet alltid ske en prövning huruvida hemlig teleavlyss- ning eller hemlig teleövervakning över huvud taget är påkallad med hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet och om syftet kan till- godoses genom någon mindre ingripande åtgärd. Utgångspunkten bör vara att pröva om alternativa spaningsåtgärder kan användas och om det kan räcka med att tillgripa hemlig teleövervakning i stället för hemlig teleavlyssning. Proportionalitetsprincipen innebär alltså att utredningen i princip skall ha nått ett stadium där det förefaller omöj- ligt att komma längre med mindre ingripande metoder; olika åtgärder avsedda att föra utredningen framåt har tillgripits men varit resultat- lösa.

Ibland kan det emellertid redan från början stå klart att det är meningslöst att försöka med andra metoder. Detta kan bero på exem- pelvis att den misstänkte går mycket försiktigt till väga och kan förut- sättas på alla sätt skydda sig mot normala utredningsmetoder. Ett annat fall kan vara att efterforskningar med vanliga metoder skulle kräva en orimligt stor insats av personal, kunna i förtid avslöja den pågående utredningen eller kunna vara farlig för polispersonalen.

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

28.1.2Beslag

Ett föremål får enligt 27 kap. 1 § första stycket RB tas i beslag om det skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller vara förverkat på grund av brott.

Enligt 27 kap. 2 § RB gäller vissa restriktioner beträffande beslag på skriftliga handlingar motsvarande de inskränkningar som är föreskrivna i fråga om vittnesförhör rörande vissa yrkeskategorier i 36 kap. 5 § och i fråga om närstående i 36 kap. 3 §. Om handlingen kan antas innehålla sådant som innehavaren inte skulle få höras om såsom vittne gäller i princip att handlingen inte får tas i beslag.

En annan inskränkning i möjligheterna att använda beslag är enligt 27 kap. 3 § RB att brev, telegram eller annan försändelse, som finns hos post- och telebefordringsföretag, inte får tas i beslag annat än vid utredning av brott för vilket är föreskrivet fängelse i minst ett år.

Den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kropps- besiktning får enligt 27 kap. 4 § RB ta föremål som då påträffas i beslag. Föremål som påträffas i andra fall får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. I brådskande fall kan beslutet fattas av polisman. Detta gäller dock inte brev och andra försändelser enligt 3 §. Den som har drabbats av beslag har alltid rätt att få åtgärden prövad vid domstol (27 kap. 6 §).

När det kan förväntas att försändelser som får tas i beslag skall komma in till ett befordringsföretag kan en domstol på begäran av undersökningsledaren eller åklagaren förordna att försändelserna skall hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts, s.k. post- spärr (27 kap. 9 §). Ett sådant förordnande skall meddelas för viss tid, högst en månad.

Om den från vilket beslaget sker, inte är närvarande vid beslaget, skall han eller hon enligt 27 kap. 11 § RB utan dröjsmål underrättas om det och om vad som har skett med det beslagtagna. Om en för- sändelse hos ett befordringsföretag har tagits i beslag skall, så snart det kan ske utan men för utredningen, mottagaren underrättas och, om avsändaren är känd, även denna.

Enligt 27 kap. 12 § RB är det förbjudet för annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren att närmare undersöka och granska enskilda handlingar, tex. ett brev, telegram eller annan för- sändelse, som har tagits i beslag. Detsamma gäller i fråga om att

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

öppna ett brev eller annan sluten handling. Den som har rätt att närmare undersöka handlingen kan låta sakkunnig eller annan som hörs under utredningen granska denna.

28.1.3Hemlig teleavlyssning

Enligt 27 kap. 18 § första stycket RB innebär hemlig teleavlyssning att telemeddelanden, som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för åter- givning av innehållet i meddelandet.

I 1 § telelagen (1993:597) definierades telemeddelande som ljus, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare. Definitionen omfattade bl.a. telefon- och telefaxtrafik, e-posttrafik, överföring av datafiler med hjälp av FTP (File Transport Protocol) liksom överföring från hemsidor, nyhetsgrupper och chatkanaler. Telelagen har numera ersatts av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK. I den lagen används inte begreppet telemeddelande utan begreppet ”elektroniskt meddelande”. I 6 kap. 19 § LEK, som rör hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning, har man dock valt att använda begreppet telemeddelande och att definiera det på samma sätt som i telelagen. Beredningen för rättsväsendets utveckling ha i betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutred- ningar (SOU 2005:38) föreslagit att det teknikneutrala begreppet ”meddelande” bör införas.

Det är enligt förarbetena ett oeftergivligt krav att ett beslut om hemlig teleavlyssning kan konkretiseras (prop. 1994/95:227 s. 21). Som en gemensam beteckning för olika identifieringsmetoder används i paragrafen uttrycket ”teleadress”. Med ”teleadress” avses en identifiering av den icke fysiska adress som ett telemeddelande skickas till eller från. Adressen kan vara ett abonnemang, en enskild anknytning, adressen för elektronisk post, en kod eller någon annan tillförlitlig identifieringsmetod. I normala fall sker konkreti- seringen genom att ett vanligt telefonnummer anges.

I 27 kap. 18 § andra stycket RB föreskrivs att hemlig teleavlyss- ning får användas vid förundersökning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff eller

3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Enligt 36 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare får barn under 15 år inte utsättas för hemlig tele- avlyssning.

28.1.4Hemlig teleövervakning

Hemlig teleövervakning innebär enligt 27 kap. 19 § första stycket RB att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram.

Begreppen telemeddelande och teleadress har i denna bestäm- melse samma betydelse som i 18 §. Hemlig teleövervakning kan användas för att i kritiska lägen förhindra att en misstänkt sätter sig i förbindelse med medbrottslingar eller nås av varnande samtal. När det gäller t.ex. telefonnummer kan den hemliga teleövervakningen innefatta registrering av dels till vilka telefonnummer som samtal befordras från det övervakade telefonnumret, dels från vilka tele- fonnummer som samtal befordras till det telefonnumret, dels vid vilka tidpunkter som befordran sker, dels längden av samtalen. I fråga om mobiltelefonsamtal är det också möjligt att kontrollera från vilket geografiskt område ett telefonsamtal rings och var mot- tagaren av samtalet befinner sig. Uppgifter om innehållet i tele- meddelandet omfattas inte av detta tvångsmedel.

I 27 kap. 19 § andra stycket RB föreskrivs att hemlig teleöver- vakning får användas vid förundersökning angående

1. brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader.

2. brott enligt 4 kap. 9 c § BrB (dataintrång), brott enligt 16 kap. 10 a § BrB som inte är att anse som ringa (barnporno- grafibrott), brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64), brott enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller

3.försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1 eller 2, om sådan gärning är belagd med straff.

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Enligt 36 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare får barn under 15 år inte utsättas för hemlig tele- övervakning.

28.1.5Förutsättningar för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

Allmänt

Som gemensamma förutsättningar för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall få användas gäller enligt 27 kap. 20 § första stycket RB att någon är skäligen misstänkt för brottet och att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får endast avse

1.en teleadress som under den tid som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller

2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta.

JO har i ett fall riktat kritik mot att hemlig teleavlyssning använts för efterspaning av en i sin frånvaro anhållen person (1994/95: s. 39). Enligt JO har det inte föresvävat lagstiftaren att hemlig teleavlyssning skulle kunna ha någon annan funktion än som medel för att inom ramen för en förundersökning företa utredning i gängse mening. Vidare har JO i ett beslut den 28 april 2006 ansett att en tingsrätt inte hade rättsligt stöd att bevilja hemlig teleavlyssning i de fall den misstänkte inte i vart fall varit identifi- erad på sätt att förväxlingsrisk varit praktiskt taget utesluten. Rättsläget var enligt JO dock inte så klart att han hade anledning att rikta kritik mot någon enskild befattningshavare vid tingsrätten.

En åtgärd i form av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleöver- vakning skall vara av synnerlig vikt för utredningen. Uttrycket behöver enligt vad föredragande statsrådet uttalade i fråga om tele- avlyssning inte nödvändigtvis avse att avlyssningen skall ge avgö- rande bevisning som omedelbart kan leda till fällande dom (prop. 1988/89:124 s. 44). Det inrymmer dock ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som avlyssningen kan ge. Dessa får

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

alltså inte inskränka sig till obetydliga detaljer, som man kan både ha och mista. Uttrycket innefattar emellertid därutöver ett krav på att utredningsläget skall göra avlyssningen nödvändig. Vad som kan vinnas genom åtgärden får således i princip inte vara åtkomligt med andra, mindre ingripande metoder. En slentrianmässig bedömning får inte förekomma i fråga om vare sig utredningsläget eller de andra förutsättningar som gäller för tvångsmedlet. I stället måste alltid utredningsmöjligheterna i det enskilda fallet granskas. Granskningen måste mynna ut i bedömningen att utredningen i princip inte kan föras framåt med andra medel och att det finns skäl att räkna med att avlyssningen – ensam eller i förening med andra åtgärder – verkligen kan få effekt. I och för sig behöver inte något absolut hinder föreligga mot att få fram information på andra vägar. Det krävs dock att hindret är sådant att det inte skäligen kan begä- ras att man skall avstå från teleavlyssning. Kan personlig övervak- ning (skuggning) eller andra åtgärder användas som alternativ, bör det enligt vad som anförs i propositionen ändå vara tillåtet med teleavlyssning, om alternativen skulle kräva en orimligt hög perso- nalinsats eller vara förenade med avsevärd risk att den pågående utredningen avslöjas för tidigt. Utgångspunkten bör dock vara att i första hand pröva andra metoder.

Hemlig teleövervakning kunde enligt föredragande statsrådet endast i begränsad omfattning mäta sig med hemlig teleavlyssning när det gäller känslighet från t.ex. integritetssynpunkt (a. prop. s 49). Det fanns dock undantagsfall där en sådan jämfö- relse var högst befogad, t.ex. om åtgärden avsåg en teleanläggning på en tidningsredaktion eller hos en journalist. Sådana fall borde uppmärksammas vid den avvägning som skall ske enlig proportio- nalitetsprincipen.

Enligt 27 kap. 20 § första stycket 2 RB, som i likhet med flera av bestämmelserna i kapitlet tillkom genom en reform av reglerna om hemlig telekontroll år 2003 och som trädde i kraft den 1 oktober 2004, får hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning numera avse även en teleadress som inte tillhör den misstänkte. Som förut- sättning gäller att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte under den tid som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat teleadressen i fråga eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta denna. Det skall med andra ord på grund av tillförlitliga uppgifter vara så gott som säkert att den misstänkte kommer att ta kontakt med teleadressen (prop. 2002/03:74 s. 49). Det förutsätts att bestämmelsen skall tillämpas

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

restriktivt. Ett beslut om tillstånd bör med hänsyn till propor- tionalitetsprincipen ibland förenas med inskränkande villkor. Uttrycket ”på annat sätt kontakta” avses klargöra att även data- kommunikation omfattas av lagrummet.

Avlyssning eller övervakning får enligt 27 kap. 20 § andra stycket RB inte avse telemeddelanden som endast befordras eller har befordrats inom ett telenät som med hänsyn till sin begränsande omfattning och omständigheterna i övrigt får anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. Därmed avses bl.a. system för snabbtelefoner, porttelefoner, PC-nät och liknande utrustning inom eller intill en bostad. Även interna telekommu- nikationer på mindre arbetsplatser via t.ex. PC-nät utgör telenät av mindre betydelse.

Det rättsliga förfarandet

Enligt 27 kap. 21 § första stycket RB skall frågor om hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagare.

JO har uttalat att det med tanke på de hemliga tvångsmedlens integritetskränkande natur är viktigt att det sker en sådan doku- mentation av det som förekommer att en efterhandskontroll inte omöjliggörs (JO 2003/04 s 63).

I ett beslut att tillåta hemlig teleavlyssning eller hemlig teleöver- vakning skall det enligt 27 kap. 21 § andra stycket RB anges vilken teleadress och vilken tid tillståndet avser. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får, såvitt gäller tid som infaller efter beslutet, inte överstiga en månad från dagen för beslutet.

Av paragrafen framgår att ett tillstånd om teleavlyssning eller teleövervakning kan avse tid såväl före som efter domstolens beslut. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och den tid som infaller efter beslutet får inte överstiga en månad från dagen för beslutet. I förarbetena har betonats vikten av att ett meddelat tillstånd inte står öppet längre än nödvändigt (prop. 1988/89:124 s. 55).

Enligt 27 kap. 21 § tredje stycket RB skall det i tillstånd till avlyssning eller övervakning särskilt anges om åtgärden får verk- ställas utanför allmänt tillgängliga telenät.

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Övriga förutsättningar

Hemlig teleavlyssning får inte ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. Om det kommer fram under avlyssningen att det är fråga om ett sådant samtal eller meddelande, skall avlyssningen avbrytas (27 kap. 22 § RB). Upptagningar och uppteckningar som omfattas av förbudet skall omedelbart förstöras. Förbudet att avlyssna sam- tal m.m. mellan den misstänkte och hans försvarare gäller inte hemlig teleövervakning.

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig tele- avlyssning eller hemlig teleövervakning skall enligt 27 kap. 23 § RB åklagaren eller rätten omedelbart häva beslutet.

En upptagning eller uppteckning som gjorts vid hemlig tele- avlyssning skall granskas snarast möjligt (27 kap. 24 § RB). Granskningen får endast utföras av rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. Dessa får också anvisa sakkunnig, som anlitats för utredningen eller annars skall höras i samband med denna, att utföra granskningen. Upptagningar och uppteckningar skall, i de delar de är av betydelse från utredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningar lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet avgjorts slutligt. I sådana delar som upptagningar och upp- teckningar är av betydelse för att förhindra förestående brott skall de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De skall där- efter förstöras.

Överskottsinformation

Sedan den 1 juli 2005 är användningen av överskottsinformation som kommit fram vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning reglerad i en ny paragraf, 23 a §, i 27 kap. RB. Om det vid hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning har kommit fram uppgifter om ett annat brott än det som har legat till grund för beslutet om avlyssning eller övervakning, får enligt de nya bestämmelserna uppgifterna användas för att utreda brottet. För- undersökning eller motsvarande utredning om brottet får dock inledas på grund av dessa uppgifter endast om det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller däröver och det kan antas att brottet inte föranleder endast böter. Även om dessa kriterier inte

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

föreligger får förundersökning eller motsvarande utredning inledas på grund av uppgifterna om det finns särskilda skäl.

Om det har kommit fram uppgifter om förestående brott, får uppgifterna användas för att förhindra brott. Här finns således ingen begränsning i användningen av uppgifterna.

Offentligt ombud

Enligt 27 kap. 26 § RB skall offentliga ombud bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden hos domstol om hemlig teleavlyss- ning. Sådant ombud utses alltså inte i ärenden om hemlig teleöver- vakning. Ett offentligt ombud har rätt att ta del av vad som före- kommer i ärendet om teleavlyssning, att yttra sig i ärendet och att överklaga rättens beslut.

Regeringen förordnar för tre år i sänder personer som kan tjänstgöra som offentliga ombud (27 kap. 27 § RB). Under treårs- perioden får vid behov ytterligare personer förordnas för åter- stående del av perioden. Ett offentligt ombud skall vara svensk medborgare. Ombudet skall också vara eller ha varit advokat eller ha varit ordinarie domare. Regeringen skall inhämta förslag på lämpliga kandidater från Sveriges advokatsamfund och Tjänste- förslagsnämnden för domstolsväsendet.

När en ansökan om hemlig teleavlyssning har kommit in till rät- ten, skall enligt 27 kap. 28 § RB rätten så snart som möjligt utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Vid sam- manträdet skall åklagaren och det offentliga ombudet närvara. Om ett ärende är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig.

I 27 kap. 30 § RB föreskrivs tystnadsplikt för den som förord- nats som offentligt ombud i ett ärende. Denne får sålunda inte obehörigen röja vad han eller hon fått kännedom om i ärendet.

28.1.6Hemlig kameraövervakning

Gällande regler

Det straffprocessuella tvångsmedlet hemlig kameraövervakning regleras i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning.

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Enligt 1 § innebär hemlig kameraövervakning att fjärrstyrda TV- kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jäm- förbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas. Hemlig kameraövervakning omfattar inte ljudupptagning.

Förutsättningarna för att hemlig kameraövervakning skall få ske är i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Sålunda föreskrivs i 2 § att hemlig kameraövervakning får användas vid för- undersökning angående

1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff, eller

3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år.

Som ytterligare förutsättningar för att hemlig kameraövervakning skall få användas gäller enligt 3 § första stycket att

1.någon är skäligen misstänkt för brottet,

2.åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, samt

3.skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse.

I 3 § andra stycket föreskrivs att åtgärden endast får avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Om syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet får enligt 3 a § hemlig kameraövervakning även användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats.

I likhet med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall frågor om hemlig kameraövervakning prövas av rätten på ansökan av åklagare (4 §). I ett beslut att tillåta sådan övervakning skall det anges vilken plats och under vilken tid tillståndet gäller. Tiden får inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad från dagen för beslutet. Också i denna typ av ärenden skall ett offentligt ombud förordnas. Härvid gäller vad som föreskrivs i 27 kap. 26–30 §§ RB.

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Lagens giltighetstid

Lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning infördes år 1996 och har därefter ändrats vid flera tillfällen. Vid ikraftträdandet var lagens giltighetstid begränsad till utgången av år 1996. Lagens gil- tighetstid har sedan förlängts, senast till utgången av år 2007 (prop. 2003/04:74, bet. 2003/04:JuU24). Som motiv för att för- länga giltighetstiden för denna lag samt för 1952 års tvångs- medelslag (ang. denna lag, se nedan) anförde regeringen senast, med instämmande av riksdagen, att det inte fanns något som tydde på att behovet av regleringen skulle minska eller att regleringen un- der överskådlig framtid skulle utmönstras ur lagstiftningen (prop. 2003/04:74 s. 8 f.). Det fanns därför goda skäl för att på sikt permanenta de båda lagarna. Vid ett sådant lagstiftningsarbete fanns det skäl att överväga bl.a. lagtekniska och systematiska frå- gor, t.ex. förhållandet till rättegångsbalken och skälen för respek- tive mot att inarbeta dessa båda lagar i rättegångsbalkens regelverk. Tillräckligt underlag fanns emellertid inte för att göra dessa över- väganden. Mot denna bakgrund fanns det skäl att ytterligare en tid avvakta frågan om att permanenta lagstiftningen. Den föreslagna tiden ansågs väl avvägd med hänsyn till den tid som kunde förvän- tas åtgå för den fortsatta beredningen av ärendet.

Annan möjlighet till kameraövervakning utan att upplysning lämnas

Det är inte endast lagen om hemlig kameraövervakning som ger polisen möjlighet till kameraövervakning utan att upplysning om detta behöver lämnas. Möjligheter till sådan övervakning ges också i viss utsträckning i lagen (1998:150) om allmän kameraöver- vakning (se kapitel 34). Vid kameraövervakning enligt denna lag gäller som huvudregel en upplysningsplikt. Polismyndighet som vid automatisk hastighetsövervakning använder sig av kameraöver- vakning är dock inte skyldig att upplysa om denna. Länsstyrelsen kan också medge undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl. Kameraövervakning som polisen gör med stöd av lagen om allmän kameraövervakning är inte begränsad till för- undersökning i brottmål.

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

28.1.7Övriga lagar med regler om hemliga tvångsmedel

1952 års tvångsmedelslag

Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, 1952 års tvångsmedelslag, innehåller tilläggs- och undantagsbestämmelser till den grundläggande regleringen i rätte- gångsbalken i fråga om straffprocessuella tvångsmedel. I likhet med lagen om hemlig kameraövervakning har 1952 års tvångsmedelslag alltifrån tillkomsten varit tidsbegränsad. Giltighetstiden har senast förlängts till utgången av år 2007.

1952 års tvångsmedelslag gäller vid förundersökning om brott som ansetts vara särskilt allvarliga för landets säkerhet. Lagen omfattar vissa allmänfarliga brott, t.ex. sabotage och grovt sabo- tage. Vidare omfattas mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage samt flygplats- sabotage om något av dessa brott innefattar sabotage. Därutöver omfattar lagen dels viss högmålsbrott som uppror och olovlig kår- verksamhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri. Från och med den 1 juli 2003 omfattas även terroristbrott (prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12). Lagen gäller också försök, för- beredelse och stämpling till dessa brott, om sådan gärning är straff- bar.

Lagen ger utvidgade möjligheter att använda bl.a. tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Tillstånd till dessa tvångsmedel får lämnas vid misstanke om brott som anges i 1952 års lag, även om det är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt rättegångsbalken (5 §). Tillstånd till hemlig kamera- övervakning kan också meddelas på mindre stränga villkor än vad som följer av lagen om hemlig kameraövervakning. Åklagaren får i brådskande fall själv besluta om användning av tvångsmedlen. Har åklagaren gjort detta, skall han eller hon genast anmäla det hos rät- ten, som skyndsamt skall pröva ärendet (6 §).

Lagen om särskild utlänningskontroll

I lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll finns bestäm- melser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Bland annat dessa tvångsmedel får användas om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terroristbrott

SOU 2007:22 Straffprocessuella tvångsmedel

enligt 2 § lagen (2003:48) om straff för terroristbrott (19 och 20 §§). Som förutsättning gäller att det finns synnerliga skäl för åtgärden. Tillstånd att använda tvångsmedlet skall enligt 21 § gälla för en viss tid som inte överstiger en månad. Frågan om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet.

Lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. finns särskilda bestämmelser om bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Kan det befaras att inhämtandet av rättens tillstånd till dessa tvångsmedel skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsent- lig betydelse för utredningen, får enligt 28 § åtgärden beslutas av åklagaren. Ett sådant beslut skall därefter skriftligen anmälas hos rätten, som skall pröva ärendet snabbt.

28.2Husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning

28.2.1Inledning

I 28 kap. RB finns bestämmelser om de straffprocessuella tvångs- medlen husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Åtgärderna enligt det kapitlet syftar i allmänhet till att möjliggöra att föremål som skall tas i beslag enligt reglerna i 27 kap. blir till- gängligt för beslag. I andra fall syftar åtgärderna till att möjliggöra att omständigheter av betydelse för utredningen om brottet i fråga kan utrönas. Husrannsakan kan också användas för att söka efter en person.

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

28.2.2Husrannsakan

Förutsättningar för husrannsakan

Enligt 28 kap. 1 § första stycket RB får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål, som är underkastat beslag, eller annars för att utröna omständighet som kan ha betydelse för brottet i fråga. Som förutsättning gäller att det förekommer anledning att brott har förövats på vilket kan följa fängelse.

Beviskravet ”förekommer anledning” är lägre än vad som gäller för de flesta andra tvångsmedel. Av kravet att det skall förekomma anledning att brott förövats följer att det även skall finnas förutsätt- ningar enligt 23 kap. 1 § RB för inledande av förundersökning. Detta krav innebär också att syftet med en husrannsakan inte får vara att upptäcka brott. Huvudsyftet får inte heller vara att skaffa information rörande annat brott än det för vilken åtgärden får sät- tas in, dvs. överskottsinformation (se t.ex. JO 1988/89 s. 53 angå- ende ett kurdiskt bokcafé). Husrannsakan får vidare inte vidtas som en allmän kontrollåtgärd genom vilken undersöks om den som misstänks för visst brott har gjort sig skyldig till en mer omfat- tande brottslighet än vad som kan antas på de föreliggande omständigheterna.

Även om ett hus är olåst skall reglerna om husrannsakan tilläm- pas. Som slutet förvaringsställe betraktas t.ex. en stängd bil samt ett kassafack i bank. Emellertid har det ansetts tveksamt om man kan dra den slutsatsen att föremål som är lämnade utanför ägarens eller brukarens kontroll måste vara låsta för att en närmare under- sökning av deras innehåll skall behöva följa reglerna om husrann- sakan i 28 kap. (Fitger m.fl., Kommentar till rättegångsbalken). Det är inte givet att det finns en överensstämmelse mellan vad en polisman i detta sammanhang har rätt att göra utan direkt lagstöd och vad en enskild person kan göra utan straffansvar. En polismans handlingsutrymme härvidlag torde alltså vara snävare. Bland annat regleringen i 2 kap. 6 § jämförd med 2 kap. 12 § RF, som innebär att varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot hus- rannsakan och liknande intrång om inte en begränsning av denna fri- och rättighet har skett i lag, har ansetts tyda på att det finns en sådan skillnad.

Reglerna om husrannsakan kan inte tillämpas vid sidan av det som gäller enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

när det handlar om att från ett företag som bedriver verksamhet enligt den lagen få tillgång till en uppgift som angår ett särskilt telemeddelande.

Strängare regler gäller för husrannsakan hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet (28 kap. 1 § andra stycket RB). Husrannsakan får i sådant fall företas endast om brottes har för- övats hos sådan person eller den misstänkte gripits där eller det förekommer synnerligen anledning att anta att föremål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas.

I 28 kap. 1 § tredje stycket RB slås fast att den misstänktes sam- tycke inte får åberopas för husrannsakan hos denne, om inte han själv har begärt åtgärden.

Enligt 28 kap. 2 § RB får husrannsakan företas även i annat syfte än det som anges i 1 §. Syftet skall härvid vara att söka efter den som skall gripas, anhållas eller häktas, hämtas till förhör eller till inställelse i rätten eller underkastas kroppsvisitation eller kropps- besiktning. Husrannsakan får då ske hos denne eller hos någon annan, om det finns synnerligen anledning att anta att den sökte uppehåller sig där. Detsamma gäller i fråga om en tilltalad som söks för delgivning av stämning eller kallelse till förhandling, om försök till delgivning har misslyckats eller bedöms som utsiktslösa.

I 28 kap. 3 § RB ges möjlighet att företa husrannsakan för de ändamål som avses i 1 eller 2 § också i andra fall än de som avses där. Enligt första stycket får husrannsakan således företas i lokal som är tillgänglig för allmänheten. Vidare sägs i andra stycket att husrannsakan får företas i en lokal som brukar användas gemen- samt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet. Förutsättning för detta är att det förekommer anledning att brott har förövats för vilket det är föreskrivet fängelse ett år eller där- utöver och det finns särskild anledning att anta att ändamålet med rannsakningen kommer att uppfyllas. Detta gäller dock inte lokal som huvudsakligen utgör bostad. Äldre bestämmelser tog sikte på sådana lägenheter som brukar utgöra tillhåll för lösdrivare eller för- brytare. De nuvarande bestämmelserna, som tillkom år 1998, för- anleddes närmast av förhållandena i vissa motorcykelklubbars lokaler, men tog också sikte på t.ex. rasistiska sammanslutningar (prop. 1997/98:181 s. 27).

En förutsättning för att husrannsakan alls skall kunna komma i fråga är som nämnts att fängelse ingår i straffskalan för brottet. Samtidigt är det uppenbart att vissa typer av i och för sig mindre

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

allvarliga brott är svåra eller praktiskt omöjliga att styrka utan tvångsmedel. Ett exempel härpå är innehav av radarvarnare, laser- varnare eller laserstörare. Genom att vid en trafikkontroll vägra polisen tillträde till fordonet skulle en bilförare enkelt kunna undgå ansvar för innehav av sådan apparatur, försåvitt endast böter var stadgat för brottet. Denna problematik belystes redan då förbud för innehav av radarvarnare först infördes (se bet. TU 1987/88:6). I lagstiftningsärendet riktades kritik mot att så ingripande och integ- ritetskränkande åtgärder som husrannsakan och kroppsvisitation skulle kunna företas för ett så relativt bagatellartat brott. Riksdagen tog emellertid inte fasta på denna kritik utan fann det motiverat att låta fängelse ingå i straffskalan.

Proportionalitetsregeln

Enligt 28 kap. 3 a § RB får husrannsakan beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Paragrafen infördes år 1989 och innehåller en proportio- nalitetsregel av samma slag som finns i fråga om övriga straff- processuella tvångsmedel.

Förordnande om husrannsakan

Förordnande om husrannsakan meddelas som huvudregel av undersökningsledare, åklagaren eller rätten (28 kap. 4 § första stycket RB). I fråga om husrannsakan för delgivning är emellertid endast rätten behörig att fatta beslut. Kan husrannsakan i annat fall antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den hos vilken åtgärden företas, bör, om det inte är fara i dröjsmål, åtgärden inte vidtas utan rättens förordnande.

Som fall då det bör vara rätten som beslutar om husrannsakan kan i första hand framhållas sådana där särskilt tunga integritets- hänsyn står mot de intressen som åtgärden skall tillgodose, t.ex. husrannsakan i lokaler tillhöriga tidningsredaktioner, kyrkor eller advokater (Fitger m.fl., a.a.). Rätten bör normalt också besluta i sådana fall där den mot vilken åtgärden riktas kan vållas synnerlig olägenhet genom den uppmärksamhet som åtgärden väcker, t.ex.

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

husrannsakan hos en myndighet eller huvudkontoret hos ett börs- noterat företag.

Enligt 28 kap. 4 § andra stycket RB får rätten ta upp en fråga om husrannsakan på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Efter åtalet får rätten även på yrkande av målsägande eller självmant ta upp en sådan fråga. Fråga om husrannsakan för delgivning tas upp av rätten självmant eller på yrkande av polismyndighet eller åklagaren.

I 28 kap. 4 § tredje stycket RB föreskrivs att det är endast polis- myndighet och polisman som kan besluta om husrannsakan för att söka efter den som skall häktas enligt beslut som avses i 24 kap. 17 § tredje stycket eller hämtas till inställelse vid rätten.

Om det är fara i dröjsmål får polisman enligt 28 kap. 5 § RB företa husrannsakan utan förordnande enligt 4 §. Detta gäller dock inte husrannsakan för delgivning.

Särskilda bestämmelser om behörighet att besluta om husrann- sakan finns i andra lagar, t.ex. i lagen (1960:418) om straff för varu- smuggling samt i 20 och 21 §§ polislagen (1984:387).

Närvaro av vittne

Vid husrannsakan skall enligt 28 kap. 7 § första stycket RB ett av förättningsmannen anmodat trovärdigt vittne närvara, såvitt detta är möjligt. Förrättningsmannen får också anlita erforderligt biträde av sakkunnig eller annan.

Det har ansetts särskilt betydelsefullt att ett ojävigt vittne tas med till förrättningen om denna kan antas komma att äga rum utan att den som berörs av husrannsakan eller någon som företräder honom eller henne kan vara närvarande (se JO 1974 s. 87).

I 28 kap. 7 § andra stycket RB föreskrivs att den hos vilken hus- rannsakan företas eller ”hans hemmavarande husfolk” skall få till- fälle att övervaka förrättningen och att även tillkalla vittne, om detta inte skulle orsaka dröjsmål. Har den föreskrivna möjligheten inte kunnat iakttas, skall den hos vilken husrannsakan företagits underrättas om denna så snart det kan ske utan men för utred- ningen.

Enligt 28 kap. 7 § tredje stycket RB kan målsäganden eller hans ombud tillåtas närvara för att lämna information. Informationen till dem skall begränsas till det som erfordras för att tillgodose ända- målet med deras närvaro.

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Privata handlingar

Post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling som anträffas under husrannsakan får enligt 28 kap. 8 § RB inte närmare undersökas, ej heller får brev eller annat sluten handling öppnas i annan ordning än vad som sägs i 27 kap. 12 § för- sta stycket. I dessa fall gäller alltså samma regler som för beslag av sådana handlingar, vilka innebär att i princip endast rätten, under- sökningsledaren eller åklagaren får undersöka eller öppna dem.

Protokoll

Enligt 28 kap. 9 § RB skall det föras protokoll över husrannsakan, där ändamålet med förrättningen anges och vad som förekommit vid denna. Den hos vilken förrättningen företagits har rätt att på begäran få bevis därom, där uppgift också lämnas om det brott som misstanken avser.

28.2.3Kroppsvisitation och kroppsbesiktning m.m.

Kroppsvisitation

Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket kan följa fängelse får enligt 28 kap. 11 § RB kroppsvisitation göras på den som skäligen kan misstänkas för brottet. Kroppsvisitation får göras för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för brottsutredningen.

Även annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisiteras, om det finns synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller att det annars är av betydelse för utredningen om brottet (28 kap. 11 § andra stycket RB).

Av 28 kap. 11 § tredje stycket framgår att begreppet kropps- visitation innefattar även sådant som torde falla utanför den rent språkliga innebörden av ordet. Med kroppsvisitation avses sålunda en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig.

Ett krav för att en undersökning skall anses utgöra kroppsvisita- tion är att någon person har föremålet ”med sig”, vilket utesluter

100

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

herrelösa föremål och sådana förvaringsutrymmen som inte är transportabla (Fitger m.fl., a.a.). Lagrådet påpekade att en tumregel för gränsdragningen mellan tvångsmedlen kroppsvisitation och husrannsakan kan vara att egendom som kan transporteras med handkraft kan bli föremål för kroppsvisitation medan större saker som förflyttas eller kan förflyttas endast med maskinkraft får undersökas enligt reglerna om husrannsakan (prop. 1993/94:24).

Kroppsbesiktning

Den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket kan följa fängelse får enligt 28 kap. 12 § första stycket RB kroppsbesiktigas som huvudregel för ändamål som anges i 11 §.

I 28 kap. 12 § andra stycket RB definieras begreppet kropps- besiktning. Härmed avses undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och undersökning av sådana prov. Alla typer av provtagningar, t.ex. tagande av DNA-prov, faller alltså under begreppet kroppsbesikt- ning. En kroppsbesiktning får inte utföras så att den undersökte riskerar framtida ohälsa eller skada. I så fall skall man avstå från att genomföra undersökningen (Fitger m.fl., a.a.).

Den 1 januari 2006 infördes utvidgade möjligheter att ta DNA- prov (28 kap. 12 a och 12 b §§). Därmed blev det möjligt att regel- mässigt ta DNA-prov på den som skäligen kan misstänkas för brott på vilket fängelse kan följa, dvs. oavsett om provet är av bety- delse för den aktuella brottsutredningen. Det blev också möjligt att ta DNA-prov på annan än den som skäligen kan misstänkas för brott, om det finns synnerlig anledning att anta att det är av bety- delse för utredningen av ett brott som kan leda till fängelse.

Den som skall kroppsbesiktigas får hållas kvar för ändamålet upp till sex timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar (28 kap. 12 § tredje stycket RB).

Särskilda bestämmelser om vissa sådana undersökningar som avses i 28 kap. 2 § andra stycket RB har meddelats i lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och i lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om brott i trafiken.

Vad som i 28 kap. 3 a §, 4, 8 och 9 §§ RB gäller i fråga om hus- rannsakan skall i tillämpliga delar också gälla kroppsvisitation och kroppsbesiktning (28 kap. 13 § första stycket). Är fara i dröjsmål får kroppsvisitation och kroppsbesiktning beslutas av polisman.

101

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Är förrättning av mera väsentlig omfattning skall den enligt 28 kap. 13 § andra stycket RB verkställas inomhus och i ett avskilt rum. Verkställs den av någon annan än en läkare, skall såvitt möjligt ett av förrättningsmannen anmodat trovärdigt vittne närvara. Blod- prov får inte tas av någon annan än en läkare eller sjuksköterska. Annan mer ingående undersökning får utföras endast av läkare.

Vissa gemensamma regler

I 28 kap. 13 § tredje stycket RB finns särskilda regler som gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning av kvinnor. Som huvudregel får sådan kroppsvisitation och kroppsbesiktning verkställas och bevittnas enbart av en kvinna, läkare eller sjuksköterska. Undantag gäller dock för kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks och för kroppsbesiktning som enbart innebär att blodprov eller alkoholutandningsprov tas. I dessa fall får en man verkställa och bevittna åtgärden.

Fotografi och fingeravtryck

I 28 kap. 14 § RB finns särskilda regler om förutsättningarna för att ta fotografi och fingeravtryck under en brottsutredning. Av dessa regler framgår att fotografi och fingeravtryck får tas av den som är anhållen eller häktad. Denne kan dessutom underkastas ”annan dylik åtgärd”. Vad som avses med detta regleras uttömmande i för- ordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m., nämligen avtryck av hand, fot eller öra samt videofilmning. Vad som nu sagts gäller också annan än en anhållen eller häktad, om det behövs för att utreda ett brott på vilket det kan följa fängelse.

Genom 28 kap. 14 § andra stycket RB bemyndigas regeringen att meddela närmare bestämmelser om åtgärder av nu nämnt slag.

28.2.4Avvikande bestämmelser i andra författningar

Om det i lag eller författning har getts avvikande bestämmelser om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning gäller enligt 28 kap. 15 § RB de bestämmelserna.

Avvikande bestämmelser om husrannsakan och kroppsvisitation finns bl.a. i 36 § lagen (1964:167) om unga lagöverträdare. Enligt

102

SOU 2007:22 Straffprocessuella tvångsmedel

dessa bestämmelser krävs, förutom vad som föreskrivs i 27 och 28 kap. RB, särskilda skäl för att tillgripa husrannsakan och kropps- visitation beträffande den som är misstänkt för att ha begått brott före femton års ålder. Av bestämmelsen följer också att kropps- besiktning, liksom hemliga tvångsmedel, inte får förekomma.

I 20 § polislagen (1984:387) finns också avvikande bestämmelser om husrannsakan. Särskilda befogenheter beträffande kropps- visitation meddelas i 19 §. Enligt denna bestämmelse får polisman, som med laga stöd griper eller annars omhändertar eller avlägsnar någon, under vissa förutsättningar kroppsvisitera personen i fråga i anslutning till ingripandet. Kroppsvisitation får ske av säkerhets- skäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand eller för att personens identitet skall kunna fastställas.

En polisman får också kroppsvisitera i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hän- syn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan för- klaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken.

Sedan den 1 januari 2004 får en polisman också kroppsvisitera för att söka efter föremål som är ägnade att användas som hjälp- medel vid brott som innefattar skada på egendom, om det finns särskild anledning att anta att den som avses med åtgärden bär ett sådant föremål med sig och det med hänsyn till omständigheterna

kan antas att ett sådant	föremål kan förklaras förverkat enligt
36 kap. 3 § brottsbalken.	Denna möjlighet till kroppsvisitation

utgjorde en av flera skärpningar av det straffrättsliga regelverket för att förebygga och bekämpa klotter och annan skadegörelse.

I sitt yttrande över förslaget till ändringar i 19 § polislagen (prop. 2002/03:138) erinrade Lagrådet om att ett liknande förslag om möjlighet till kroppsvisitation för att bl.a. förhindra klotter hade lagts fram år 1988. Lagrådet avstyrkte det då aktuella förslaget med hänvisning till regeringsformens skydd mot kroppsvisitation och inskränkningarna i rätten att besluta om begränsningar av skyddet. Regeringen valde att ändå lägga fram ett visserligen något omarbetat förslag för riksdagen (prop. 1987/88:143.) Vid riksdags- behandlingen avstyrkte ett enigt justitieutskott förslaget (bet. 1988/89:JuU13). De principiella invändningar som riktades mot det år 1988 framlagda förslaget hade enligt Lagrådet alltjämt bärkraft. För att ändå göra en annan bedömning än som då gjordes borde krävas att det uppkommit ett klart ökat behov av insatser mot klotter och annan skadegörelse. Lagrådet ansåg att det i lag-

103

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

rådsremissen inte hade anförts några omständigheter som gav anledning att anta att någon sådan förändring hade inträtt. På det underlag som hade åberopats kunde Lagrådet därför inte tillstyrka att det framlagda förslaget om kroppsvisitation genomfördes.

I proposition 2002/03:138 lade regeringen fram ett i förhållande till lagrådsremissen något omarbetat förslag till ändring av 19 § polislagen. Till skillnad från lagrådsremissen innehöll proposi- tionen också en redogörelse för omfattningen, utvecklingen och samhällskadliga konsekvenser av skadegörelse i form av bl.a. klot- ter.

Vid riksdagsbehandlingen delade justitieutskottet regeringens uppfattning att behovet av insatser mot klotter och annan skade- görelse var avsevärt större i dag jämfört med vad som var fallet år 1988 (bet. 2003/04:JuU3). Trots att ett klotterbrott vanligen har ett ringa straffvärde ansåg utskottet att ”behovet av att förhindra den omfattande och systematiska skadegörelsebrottsligheten [utgjorde] ett godtagbart ändamål för att göra undantag från grundlagsskyddet mot kroppsvisitation”. Någon mindre ingripande åtgärd än kroppsvisitation som skulle ge polisen erforderliga verk- tyg att förhindra klotter eller annan skadegörelse torde enligt vad utskottet anförde knappast finnas. Utskottet framhöll också att det av den i propositionen föreslagna lydelsen till 19 § polislagen följde ett krav på restriktiv tillämpning från polisens sida, eftersom det enligt förslaget fordrades särskild anledning för att kroppsvisitation skulle få ske. Det skulle också finnas särskild anledning att anta att det föremål personen bar med sig kunde förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § BrB. Enligt utskottet hade därmed en god avvägning gjorts mellan intresset av att så långt möjligt begränsa intrånget i den personliga integritet och att ändå ge polisen ett tillräckligt kraftfullt verktyg för att kunna förhindra klotter och annan skade- görelse. Utskottet tillstyrkte därför regeringens förslag och avstyrkte två motioner (v och mp) där det yrkades avslag på propo- sitionen.

I fråga om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns ett flertal andra särbestämmelser i olika författningar. Någon redogörelse av de bestämmelserna lämnas inte här (en relativt utförlig redogörelse finns i proposition 1993/94:24).

104

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

28.3Internationella överenskommelser

28.3.1Europarådet

1959 års Europarådskonvention med tilläggsprotokoll

Den grundläggande konventionen för internationell rättslig hjälp i brottmål i Europa är den europeiska konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål (ETS 030) som antogs av Europarådet den 20 april 1959 (1959 års Europarådskonvention). För Sveriges del trädde konventionen i kraft den 1 maj 1968 (prop. 1961:48, SÖ 1968:15). Konventionen har tillträtts av 43 stater, däribland EU:s samtliga 25 medlemsstater samt Island och Norge. Enligt konven- tionen åtar sig staterna att lämna varandra rättslig hjälp i största möjliga utsträckning i mål eller ärenden som avser beivrandet av brott. Konventionen omfattar bl.a. bevisupptagning, husrannsakan och beslag.

Kompletteringar till 1959 års Europarådskonvention gjordes i ett tilläggsprotokoll av den 17 mars 1978 (ETS 099). Protokollet utvidgar konventionens tillämpningsområde, bl.a. i fråga om brott mot skatte- och avgiftsförfattningar, och innehåller vissa bestäm- melser om delgivning. Sverige har tillträtt tilläggsprotokollet (prop. 1978/79:80, SÖ 1979:12) som sammanlagt 39 stater har anslutit sig till.

Den 19 september 2001 antog Ministerrådet ett andra tilläggs- protokoll till 1959 års Europarådskonvention och samma dag även en förklaranderapport till protokollet. Tilläggsprotokollet trädde i kraft den 1 februari 2004 sedan tre stater hade tillträtt detsamma. Sverige undertecknade protokollet den 8 november 2001. Genom tilläggsprotokollet utvidgas konventionens tillämpningsområde till att också omfatta administrativa förfaranden och straffrättsliga förfaranden mot en juridisk person. Förändrade och komplette- rande regler om tillfälligt överförande av frihetsberövade personer samt nya regler om rättslig hjälp med förhör genom video- eller telefonkonferens, återställande av olagligt förvärvade föremål, kontrollerade leveranser, s.k. hemliga utredningar, gemensamma utredningsgrupper och gränsöverskridande övervakning införs också. De bestämmelser som tillkommit med det andra tilläggs- protokollet överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestämmelser i 2000 års EU-konvention eller i Schengenkonven- tionen (se nedan). Frågan om tillträde och genomförande bereds inom Justitiedepartementet.

105

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Europarådets konvention om IT-relaterad brottslighet

Vid dess 109:e session den 8 november 2001 antog Europarådets ministerkommitté en konvention om IT-relaterad brottslighet (Convention on Cybercrime ETS N.: 185), den s.k. Cyber-Crime- konventionen. Sverige undertecknade konventionen den 23 november 2001. Konventionen syftar till att underlätta effektiva åtgärder mot gränsöverskridande IT-relaterad brottslighet. Ett tilläggsprotokoll till konventionen antogs den 28 januari 2003. I departementspromemorian Brott och brottsutredning i IT-miljö (Ds 2005:6) har föreslagits vissa lagändringar för att Sverige skall upp- fylla vad som föreskrivs i konventionen och tilläggsprotokollet.

28.3.2Europeiska unionen

Inledning

Genom Maastrichtfördraget blev straffrättsligt samarbete en del av EU-samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pela- ren). Detta arbete intensifierades i och med att Amsterdamfördra- get trädde i kraft år 1999 och genom att medlemsstaterna successivt antog olika handlingsplaner och rättsliga instrument för brotts- bekämpning och straffrättsligt samarbete. Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors år 1999 antogs bl.a. tydliga riktlinjer för hur arbetet med att förbättra det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna skall bedrivas. Förutom traditionella former av rättslig hjälp i brottmål har samarbetet inom EU utvidgats till att också avse polis- och tullsamarbete samt inrättande av nya EU- institutioner såsom Europol och Eurojust. De riktlinjer som antogs i Tammerfors har bekräftats i det s.k. Haagprogrammet som antogs av Europeiska rådet i november 2004.

Förslaget till ett fördrag om upprättande av en konstitution för Europa, som undertecknades i Rom den 29 oktober 2004, innebär att EU ges normgivningskompetens beträffande polissamarbete och på straffrättens område (artiklarna I-42 och III-270 ff). För- dragets bestämmelser i denna del förutsätter därmed att beslutan- derätt i motsvarande mån förs över från medlemsstaterna till unio- nen. Härigenom kommer, om fördraget träder i kraft, det straff- rättsliga samarbete och polissamarbetet att i huvudsak omfattas av samma rättsliga instrument och beslutsprocedurer som exempelvis samarbetet rörande den inre marknaden. På grund av negativa

106

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

resultat av folkomröstningar om fördraget i Frankrike och Neder- länderna får det anses ovisst om fördraget alls kommer att träda i kraft.

Schengen

Schengenavtalet ingicks år 1985 och en tillämpningskonventionen till avtalet år 1990 (Schengenkonventionen), allt som ett led i för- verkligandet av den fria rörligheten för personer inom Europeiska gemenskapen. Viktig beståndsdel i samarbetet var avvecklingen av gränskontroller vid de inre gränserna. Sverige anslöt sig till Scheng- ensamarbetet i december 1996. I och med att Amsterdamfördraget trädde i kraft har samarbetet införlivats i EU. Även Norge och Island deltar i Schengensamarbetet, däremot inte Storbritannien och Irland. För de tio stater som blev EU-medlemmar den 1 maj 2004 gäller särskilda övergångstider.

Schengensamarbetet omfattar också ett förstärkt polisiärt och rättsligt samarbete. Det polisiära samarbetet omfattar såväl utbyte av information som operativt samarbete. För svensk del finns bestämmelser för detta samarbete framför allt i lagen (2003:343) om internationellt polisiärt samarbete (polissamarbetslagen) och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem. Det operativa polisiära samarbetet omfattar bl.a. gränsöverskridande övervakning och förföljande. Vissa förändringar har skett för att förbättra möj- ligheten att utreda gränsöverskridande organiserad brottslighet. Bland annat har ett rådsbeslut av den 2 oktober 2003 (EUT L 260, 11.10.2003, s. 37) utvidgat möjligheterna till gränsöverskridande övervakning. Beslutet har medfört vissa ändringar i polis- samarbetslagen, vilka trädde i kraft den 1 december 2003.

2000 års konvention om ömsesidig rättshjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater och dess tilläggsprotokoll

Inom EU-samarbetet antogs den 29 maj 2000 en konvention om ömsesidig rättshjälp i brottmål mellan den Europeiska unionens medlemsstater (EGT C 197, 12.7.2000 s. 1-2), den s.k. 2000 års EU-konvention. Till konventionen hör ett tilläggsprotokoll som antogs den 16 oktober 2001 ( EGT C 326. 21.11.2001, s. 1). I 2000 års EU-konvention regleras för första gången rättslig hjälp i fråga

107

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning (artik- larna 17-22). Konventionen har medfört vissa ändringar i bl.a. lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (prop. 2004/05:144, bet. 2004/05:JuU33). En närmare redovisning av denna lag lämnas nedan.

Rambeslut om gemensamma utredningsgrupper

Händelseutvecklingen, i synnerhet terrorattackerna i USA den 11 september 2001 och i Madrid den 11 mars 2004, har medfört att vissa frågor som omfattas av 2000 års EU-konvention också har blivit föremål för separata lagstiftningsåtgärder inom EU. Behovet av att snabbt kunna inrätta s.k. gemensamma utredningsgrupper ansågs vara så stort att konventionens ikraftträdande inte kunde avvaktas. Ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper, som i sak innebär ett genomförande av vissa artiklar i 2000 års EU-kon- vention antogs därför den 13 juni 2002 av rådet för rättsliga och inrikes frågor (EGT L 162, 20.6.2002, s 1.). I svensk rätt har lag- stiftning med anledning av rambeslutet införts, framför allt i lagen (2003:1174) om gemensamma utredningsgrupper för brottsutred- ningar (prop. 2003/04:4, bet. 2003/04:JuU10). Lagen trädde i kraft den 1 januari 2004.

Andra EU-initiativ

Rådet för rättsliga och inrikes frågor har antagit ett stort antal rambeslut, övriga beslut och rekommendationer som berör frågor om straffrättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. Här bör sär- skilt nämnas rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 18.7.2002, s. 1). Rambeslutet har lett till svensk lagstiftning i form av lagen (2003:1156) om överlämnade från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (prop. 2003/04:7. bet. 2003/04:JuU8). Lagen trädde i kraft den 1 januari 2004.

Härjämte antog rådet för rättsliga och inrikes frågor i juni 2002 ett rambeslut om bekämpande av terrorism (EGT L 164, 22.6.2002). Rambeslutet föranledde att lagen (2003:148) om terro- ristbrott infördes i svensk lagstiftning (prop. 2002/03:38, bet. 2002/03:JuU12). Denna lag trädde i kraft den 1 juli 2003.

108

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Rambeslutet om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial som antogs av rådet den 22 juli 2003 (EUT L 196, 2.8.2003, s. 45) är ett annat exempel på det straffrättsliga samarbetet mellan EU:s medlemsstater. Detta rambeslut har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frys- ningsbeslut (prop. 2004/05:115, bet. 2004/05:JuU34). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2005.

I Europeiska rådets deklaration med anledning av terrordåden i Madrid den 11 mars 2004 uppmanades medlemsstaterna att genomföra de nämnda rambesluten inom vissa tidsfrister samt att slutföra och inleda förhandlingar rörande andra rättsakter (t.ex. rambeslutet om ett europeiskt bevisupptagningsbeslut). Vid det extra ministerrådsmötet i Bryssel den 13 juli 2005 med anledning av terrorattackerna i London den 7 juli samma år enades EU:s justi- tieministrar om en deklaration mot terrorism. Deklarationen inne- bär att åtgärder mot terror skyndas på än mer. En sådan åtgärd är direktivet (2006/24/EG) om lagring av trafikuppgifter, som antogs den 15 mars 2006.

EU har också den 23 juni 2003 ingått en överenskommelse med USA om ömsesidig rättslig hjälp (EUT L 181, 19.7.2003, s. 34). För svensk del föranledde överenskommelsen att riksdagen god- kände dels ett avtal från 2001 mellan Sverige och Förenta Staterna om rättslig hjälp i brottmål, dels två avtal mellan EU och Förenta Staterna varav ett om ömsesidig rättslig hjälp och ett om utläm- ning, dels godkände två för EU-avtalen nödvändiga bilaterala instrument (prop. 2004/05:46, bet. 2004/05:JuU35). Avtalen om ömsesidig rättslig hjälp medförde inte behov av lagändringar. EU- avtalet jämte instrumentet om utlämning föranledde ändringar i lagen (1957:668) om utlämning för brott och lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.

28.3.3Norden

För Sveriges del gäller en nordisk överenskommelse av den 26 april 1974 om inbördes rättshjälp genom delgivning och bevisupptag- ning (prop. 1974:95, SÖ 1975:42) samt några bilaterala överens- kommelser med enskilda stater om internationell rättslig hjälp i brottmål.

109

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Island och Norge, som inte är medlemmar i EU, deltar i viss utsträckning i EU:s straffrättsliga samarbete och har som nämnts träffat ett samarbetsavtal med Schengenstaterna. Härtill har ett avtal mellan EU och Island och Norge om tillämpning av vissa bestämmelser i 2000 års EU-konvention och 2001 års tilläggs- protokoll undertecknats av EU respektive av Island och Norge i Bryssel den 19 december 2003 (EUT L 26, 29.1.2004,s. 3).

28.3.4Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål

I lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp finns bestämmel- ser om i vilka fall straffprocessuella tvångsmedel kan aktualiseras i Sverige efter ansökan från annan stat. I fråga om framställningar från utlandet om hemliga tvångsmedel, innebär bestämmelserna i princip att en begärd åtgärd skall vidtas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd i en svensk förundersökning eller rättegång enligt rättegångsbalken eller i annan lag eller författ- ning. Härigenom föreligger automatiskt ett krav på s.k. dubbel straffbarhet, dvs. att den aktuella gärningen motsvarar brott enligt svensk lag (1 kap. 2 § första stycket 6 och 9 samt 2 kap. 1 §).

I och med att 2000 års EU-konvention genomfördes i svensk rätt infördes två nya former av rättslig hjälp i lagen, nämligen tek- niskt bistånd med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning samt tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och teleövervakning. Dessa former av rättslig hjälp regleras direkt i lagen.

För tekniskt bistånd uppställs inte något krav på dubbel straff- barhet Denna form av rättslig hjälp bygger på att telemeddelanden kan överföras omedelbart till den ansökande staten samt på att meddelandena skall avlyssnas och tas upp där och inte i den anmo- dade staten. Som krav för att tekniskt bistånd skall medges gäller att den som avlyssningen eller övervakningen avser finns i den an- sökande staten eller i en tredje stat, att ett beslut om hemlig avlyss- ning eller hemlig teleövervakning i en brottsutredning har medde- lats i den ansökande staten, samt att omedelbar överföring av tele- meddelanden eller uppgifter om telemeddelanden kan ske under betryggande former (4 kap. 25 b §). Tekniskt bistånd innebär att svenska myndigheter inte kommer att kunna utöva någon kontroll av avlyssningen eller övervakningen. Bestämmelserna om rättslig hjälp i form av tekniskt bistånd får därför endast tillämpas i förhål-

110

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

lande till andra EU-stater, Island och Norge (prop. 2004/05:144). En ansökan om rättslig hjälp genom tekniskt bistånd handläggs och prövas av åklagare.

Rättslig hjälp i form av tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning innebär att utländsk brottsutredande myndighet får, utan svenskt biträde, avlyssna eller övervaka en person som befinner sig i Sverige. Ett sådant tillstånd får lämnas om de materiella förutsättningarna som krävs för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt svensk rätt är uppfyllda (4 kap. 26 a §). Ansökan om tillstånd handläggs av åkla- gare och beslut fattas av rätten enligt bestämmelserna i 27 kap. RB. Även denna nya form av rättsligt bistånd gäller enbart i förhållande till EU-stater, Island och Norge.

Även rättslig hjälp i Sverige med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, dvs. där svensk domstol meddelar till- ståndsbeslutet, får numera verkställas genom omedelbar överföring av telemeddelanden eller uppgifter om telemeddelanden. Som för- utsättning gäller att detta kan ske under betryggande former (4 kap. 25 §). Åklagaren prövar om förutsättningar för omedelbar överföring finns. Sådan verkställighet får endast ske i förhållande till EU-stater, Island och Norge. Omedelbar överföring innebär att avlyssningen skall ske i den ansökande staten. Upptagning eller uppteckning få då inte göras i Sverige, varvid bestämmelserna i 27 kap. 4 § RB om granskning, bevarande och förstöring av det avlyssnade materialet inte blir tillämpliga.

28.4Historik över de hemliga tvångsmedlen

28.4.1Tiden till och med 1970-talet

De första reglerna om telefonavlyssning införs

Före andra världskriget saknade svensk rätt regler om telefon- avlyssning i brottsutredande syfte. Det antogs att för avlyssning av en misstänkts telefonsamtal erfordrades Kungl. Maj:ts beslut i varje särskilt fall (SOU 1938:44 s. 327).

Förslag till regler om telefonavlyssning i samband med brotts- utredning lades fram första gången i processlagberedningens betänkande Förslag till rättegångsbalk (SOU 1938:44). På grundval av detta förslag infördes allmänna regler om telefonavlyssning med rättegångsbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1948. Andra

111

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

världskriget föranledde dock att det dessförinnan infördes regler om telefonavlyssning genom två tidsbegränsade lagar, nämligen lagen (1939:724) om särskilda tvångsmedel vid utredning rörande brott som avses i 8 eller 19 kap. strafflagen m.m. och lagen (1940:3) om vissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara m.m. Giltighetstiden för 1939 års lag upphörde i mars 1941, medan 1940 års lag gällde t.o.m. juni 1945.

Särskilda lagar under andra världskriget

1939 års lag medgav att vissa annars inte tillåtna tvångsmedel fick tillgripas vid utredning av brotten spioneri, sabotage m.m. I viss utsträckning baserades lagen på det tidigare framlagda förslaget till rättegångsbalk. Vad gällde beslutanderätten förelåg dock en skill- nad. Det ankom inte på rätten att förordna om avlyssning, utan det fick meddelas av Konungens befallningshavande, landsfogde eller polismästare samt, i Stockholm, av första stadsfiskalen eller den polisintendent som var chef för kriminalavdelningen. Konungen kunde också ge annan, jämställd befattningshavare i uppdrag att meddela förordnande. Den som meddelat ett förordnande om avlyssning skulle omedelbart underrätta JK, som kunde upphäva förordnandet.

1940 års lag gick avsevärt längre än 1939 års lag, eftersom den inte enbart var inriktad på brottsutredning. I lagen fanns inskrivet också en brottsförhindrande funktion och kravet på anknytning till visst brott var inte ovillkorligt. Beslutanderätten tillkom samma myndigheter som nämndes i 1939 års lag. Även enligt denna lag ägde Konungen uppdra åt annan, jämställd befattningshavare att utöva beslutanderätten. Till skillnad från 1939 års lag fanns från början ingen skyldighet att meddela beslut om telefonavlyssning till JK, utan en sådan skyldighet infördes först år 1943.

Varken förslaget till 1939 års lag eller till 1940 års lag föranledde några motioner i riksdagen. Vid utskottsbehandlingen gjordes inte heller några särskilda uttalanden med anledning av förslagen (1939 års urtima riksdags andra särskilda utskotts utlåtande nr 9 samt 1939 års riksdags andra särskilda utskotts utlåtande nr 36).

Den 12 januari 1945 tillsattes en parlamentarisk undersöknings- kommission angående flyktingärenden och säkerhetstjänst, den s.k. Sandler-kommissionen. I sitt betänkande behandlade kommissionen bl.a. frågan om hur säkerhetstjänsten utnyttjat de tvångsmedel som

112

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

ställts till förfogande genom 1939 och 1940 års lagstiftning (SOU 1948:7). Angående telefonkontrollen under andra världs- kriget uppgav kommissionen bl.a. att all telefontrafik med utlandet kontrollerades under kriget (s. 135 f.). I viss utsträckning var också inrikes telefonkontroll lagd under allmän kontroll. Dessutom före- kom s.k. individuell telefonkontroll. Det sammanlagda antalet indi- viduella förordnanden om telefonkontroll torde ha rört sig om ca 6000. Merparten av telefonkontrollen utövades genom avlyssning av samtal till eller från vissa telefonapparater, medan de övriga kontrollmöjligheterna enligt 1940 års lag (avstängning av apparat samt fördröjning och brytning av samtal) användes mycket spar- samt. Förordnande om avlyssning förenades dock i regel med en begäran om uppgifter rörande de samtal som utväxlats över appa- raten. Under perioden den 1 januari 1941 – den 30 juni 1945 upp- gick de av säkerhetstjänsten avlyssnade samtalen till ca 2,8 miljoner. I sina kommentarer till tillämpningen av 1939 och 1940 års lagar framhöll kommissionen att bevakningen av post-, telegram- och telefontrafiken i stor utsträckning hade karaktär av en allmän cen- sur, som inte var inriktad på vissa personer (s. 221 f.). Kommissio- nen konstaterade att de censuråtgärder som vidtogs under kriget så gott som helt hade grundat sig på 1940 års lag och att lagens avfatt- ning inte gav vid handen att den skulle möjliggöra en sådan allmän kontroll. Emellertid kunde allmän kontroll inte heller sägas stå i strid med lagens utformning. Enligt kommissionens mening hade det varit lämpligt att lagens räckvidd tydligare klargjorts vid riks- dagsbehandlingen och att lagens innebörd kommit till klarare uttryck i densamma. Nu blev följden att den allmänna kontrollen, censuren, kom att hemlighållas, vilket inte borde ha skett. Däremot uttalade kommissionen förståelse för att individuell kontroll, dvs. kontroll som riktas mot vissa misstänkta personer, av polisiära skäl borde hemlighållas i den enskilda fallen. Kommissionen framhöll att enligt allmänna rättsgrundsatser borde stöd för den individuella kontrollen föreligga i lag.

Bestämmelser införs i rättegångsbalken

Med rättegångsbalken infördes för första gången allmänna regler om telefonavlyssning i brottsutredande syfte. Bestämmelserna, som infördes i 27 kap. 16 § RB, överensstämde i stora delar med vad som gäller än i dag. Det uppställdes bl.a. krav på att det aktuella

113

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

brottet inte skulle kunna föranleda lindrigare straff än fängelse i två år. Telefonavlyssning fick vidare bara komma i fråga om åtgärden var av synnerlig vikt för utredningen. Befogenheten att besluta om telefonavlyssning tillkom uteslutande rätten på yrkande av under- sökningsledaren eller åklagaren. Tillstånd att avlyssna gällde samtal till eller från telefonapparat som innehades av den misstänkte eller som annars kunde antas komma att användas av denne. I beslutet skulle anges nummer eller annan beteckning på den telefonapparat som tillståndet avsåg. Tillstånd skulle gälla en viss tid och högst en vecka från den dag då tillståndet delgavs telefonanstaltens före- ståndare. Nytt tillstånd kunde dock meddelas om behov förelåg. Vid riksdagsbehandlingen gjordes inga särskilda uttalanden beträf- fande förslaget till 27 kap. 16 § RB (1942 års riksdag, första sär- skilda utskottet, utlåtande nr 2).

Särskilda möjligheter ges i 1952 års tvångsmedelslag

Det utrikespolitiska läget ansågs 1952 påkalla utvidgade möjlig- heter till bl.a. telefonavlyssning vid vissa brott mot rikets yttre och inre säkerhet. Efter mönster av 1939 och 1940 års lagar tillkom en ny provisorisk lag, den tidigare nämnda lagen (1952:98) med sär- skilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Lagen med- gav bl.a. att telefonavlyssning användes även vid brott varpå kunde följa lindrigare straff än fängelse i två år. Dessutom medgavs att samtal inställdes eller fördröjdes eller att den aktuella telefon- apparaten stängdes av för samtal. Uppgift kunde också lämnas om samtal som expedierats eller beställts till och från telefonapparaten, dvs. sådan åtgärd som i dag benämns teleövervakning. Tillstånd för telefonavlyssning m.m. kunde ges för en månad. Något absolut krav på att frågan om tillstånd skulle prövas av rätten uppställdes inte, utan undersökningsledare eller åklagare gavs också sådan befogenhet. Som förutsättning gällde dock att det kunde befaras att ett inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet som var av väsentlig betydelse för utred- ningen. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till 1952 års lag yrkades i en motion avslag på propositionen med motiveringen att det inte hade visats föreligga något egentligt behov av den före- slagna lagen. Första lagutskottet hade inget att erinra mot förslaget, men uttalade att man förutsatte att de utvidgade befogenheterna för undersökningsledare och åklagare även i fortsättningen skulle

114

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

handhas av högt kvalificerade befattningshavare och endast till- gripas vid verkligt behov därav (bet. 1 LU 1952:6 s. 43).

1969 års lag

Sedan rikspolischefen och riksåklagaren fäst uppmärksamheten på polisens behov av att kunna använda telefonavlyssning som hjälp- medel vid utredningar om den mest kvalificerade narkotika- brottsligheten tillkom den tidsbegränsade lagen (1969:36) om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotika- brott m.m. Lagen medgav att bestämmelserna i 27 kap. 16 § RB om teleavlyssning tillämpades vid förundersökning angående grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling, trots att det för brottet var stadgat lindrigare straff än fängelse i två år. Tillstånd fick med- delas för en tid av högst en månad. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till 1969 årslag väcktes flera motioner med yrkande om avslag på propositionen. Första lagutskottet hemställde att riks- dagen med avslag på motionerna skulle bifalla propositionen och anförde bl.a. att utskottet, i likhet med departementschefen, ansåg att nämnda spaningsmetod borde få tillgripas i kampen mot den grova narkotikabrottsligheten (bet. 1 LU 1969:16). Utskottet ansåg också att de stränga regler till skydd för rättssäkerheten, som måste uppställas vid ingrepp i telefonhemligheten, kunde uppfyllas på ett tillfredsställande sätt genom den föreslagna lagens uttryck- liga anknytning till 27 kap. 16 § RB.

Giltighetstiden för 1969 års lag förlängdes vid flera tillfällen fram till den 1 juni 1981, då lagen upphörde att gälla. Anledningen till detta var att minimistraffet för grovt narkotikabrott och grov varu- smuggling höjdes från ett år till två år (prop. 1980/81:76 s. 213). 1969 års lag blev därmed överflödig. Lagens regler om telefon- avlyssning vid misstanke om grovt narkotikabrott och grov varu- smuggling infördes därmed i 27 kap. 16 § RB, varvid den särskilda regeln för denna typ av brott om att tillstånd kunde meddelas för en tid av en månad behölls.

115

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Vissa andra lagar vid extraordinära förhållanden

I lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående dom- stolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. fanns bestämmelser om telefonavlyssning. Regleringen, som överens- stämde nära med vad som i motsvarande delar gällde enligt 1952 års lag, upphävdes år 1988.

Även i den tidsbegränsade lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, den s.k. spaningslagen, fanns vissa regler om telefonavlyssning. Reglerna hade ersatt motsvarande bestäm- melser i 1973 års terroristlag. Utlänning, vilken meddelats avvis- nings- eller utvisningsbeslut som enligt regeringens beslut inte fick verkställas, kunde bli föremål för övervakning. Övervakningen innebar bl.a. att utlänningen under vissa förutsättningar skulle kunna bli föremål för vissa tvångsåtgärder i spaningssyfte. Lagen upphävdes den 1 juli 1989 (se nedan om reformer under 1980- talet).

Propositionen 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning m.m.

Frågan om lagreglerna beträffande telekontroll kom bl.a. att berö- ras i de utredningar som föranletts av Wennerströmaffären (se Juristkommissionens betänkande SOU 1964:15 samt den parla- mentariska nämndens rapport SOU 1964:17.). Telefonavlyssning hade spelat en viktig roll i de spaningar som ledde till att Stig Wen- nerström avslöjades och år 1964 dömdes för grovt spioneri. I sam- band med riksdagsbehandlingen år 1973 av förslag till lag om sär- skilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internatio- nell bakgrund (den s.k. terroristlagen) och förslag till fortsatt gil- tighet av 1969 års lag aktualiserades frågan om en samlad översyn av reglerna om telefonavlyssning. Med anledning av riksdagens begäran tillkallades en utredning om telefonavlyssning för att se över lagstiftningen på området. Utredningen avlämnade år 1975 betänkandet Telefonavlyssning (SOU 1975:95). På grundval av utredningens förslag avlämnade regeringen propositionen 1975/76:202.

I proposition 1975/76:202 föreslogs att de provisoriska reglerna i 1952 års lag och i 1969 års lag skulle tas in i 27 kap. RB och ges permanent karaktär. Den samordnade regleringen föreslogs utfor-

116

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

mas så att skyddet för den enskildes integritet skulle stärkas i olika avseenden. Bland annat föreslogs att ett antal av regeringen utsedda gode män skulle ta tillvara den enskildes intressen i ärenden om telefonavlyssning. Ett uttryckligt förbud att avlyssna telefonsamtal mellan en misstänkt och dennes försvarare föreslogs också. Skärpta regler föreslogs vidare beträffande avlyssning av samtal till och från en telefonapparat som inte innehades av den misstänkte eller huvudsakligen brukades av denne. Utöver de villkor som i övrigt gällde skulle krävas att det förelåg särskilda omständigheter som talade för att sådan avlyssning skulle tillföra utredningen bety- delsefullt material.

Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1975/76:202 aktuali- serades vissa frågor, framför allt rörande hanteringen av s.k. överskottsinformation, vilka inte hade behandlats i propositionen. I sitt av riksdagen godkända betänkande anförde justitieutskottet att ärendet borde återgå till Regeringskansliet för översyn och ytterligare överväganden (bet. JuU 1976/77:20). Översynen borde omfatta samtliga i propositionen upptagna förslag, varvid borde beaktas de erinringar som framförts i ett av utskottet inhämtat lag- rådsyttrande. Utskottet framhöll att man borde eftersträva en lag- reglering som omfattade samtliga tvångsmedel när det gällde frågan om överskottsinformation.

28.4.2Reformer under 1980-talet

1988 års lag

Den tidigare nämnda lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. ersattes av den alltjämt gällande lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Förutsättningarna för att använda telefon- avlyssning överensstämmer med den tidigare lagens och är således i stort sett desamma som enligt 1952 års lag.

Terroristlagen

Den 1 juli 1989 sammanfördes de s.k. terroristbestämmelserna i utlänningslagen med den s.k. spaningslagen i en ny lag, lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internatio-

117

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

nell bakgrund (terroristlagen). Det sakliga innehållet i spanings- lagens regler ändrades inte. Reglerna gjordes också permanenta, eftersom man ansåg att den årliga redovisningen till riksdagen till- godosåg behovet av insyn och kontroll (prop. 1988/89:86 s. 140). Mot bakgrund av en pågående översyn av terroristlagstiftningen kunde den nya lagen dessutom förväntas få en mycket begränsad giltighetstid. Lagen kom också att år 1991 ersättas av den alltjämt gällande lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118, bet. 1990/91:JuU29).

Propositionen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor

Bakgrund

Regeringen tillkallade år 1978 en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en allmän översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m.m. Kommittén, som antog namnet Tvångsmedelskommittén, avlämnade ett delbetänkande om hemlig avlyssning m.m. år 1981 (Ds Ju 1981:22) och ett slutbetänkande år 1984 (SOU 1984:54). I delbetänkandet föreslog kommittén att det skulle införas möjlighet att använda sig av hemlig avlyssning med dolda mikrofoner och av hemlig kameraövervakning i brottsutre- dande syfte. I slutbetänkandet konstaterade kommittén att tvångsmedelsregleringen uppfyllde regeringsformens krav och att den inte stred mot innehållet i de internationella konventioner om fri- och rättighetsskydd som Sverige anslutit sig till. Dock behöv- des vissa åtstramningar i tvångsmedlens användningsområden. Kommittén föreslog en baslag om tvångsmedel, tvångsmedelslagen. Lagen bestod av tre huvuddelar. I dessa gavs bestämmelser om all- männa begränsningar i tvångsmedelsanvändningen, om särskilda begränsningar till skydd för vissa intressen och om utnyttjande av uppgift som erhålls vid tvångsmedelsanvändning, däribland s.k. överskottsinformation.

Tvångsmedelskommitténs förslag och vissa andra utrednings- betänkanden lades till grund för propositionen 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor. Bland de övriga betänkandena kan näm- nas ett av den s.k. Edenmankommissionen, som hade till uppgift att genomföra ett fortsatt granskningsarbete med anledning av mordet på statsminister Olof Palme. I Rapport av Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme

118

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

(SOU 1988:18) fanns ett avsnitt som berörde frågor om telefon- avlyssning (avsnitt 3.5.4). Där instämde kommissionen i allt väsentligt i vad den tidigare juristkommissionen hade anfört beträffande den telefonavlyssning som förekommit under mord- utredningen. Domstolarna, åklagarna och polisen hade sam- stämmigt uppgett att det under den tid som telefonavlyssning pågick inte kom fram något som förändrade bevisläget på något avgörande sätt. Polisen ansåg emellertid att man hade stor nytta av avlyssningen på det sättet att man hade kontroll över var de miss- tänkta befann sig och vilka personer de hade kontakt med. Över- vägande skäl talade enligt juristkommissionen dock för att endast möjligheten att få fram uppgifter om brottet kunde motivera ett beslut om telefonavlyssning. Edenmankommissionen anförde för egen del att vad som framkommer vid telefonavlyssning sällan är av sådan beskaffenhet att det kan användas som bevis i rättegång. Däremot kunde det främja spaningen genom att ge en inblick i den misstänktes miljö. Det kunde också ge uppslag till andra spanings- åtgärder. När det gällde att bedöma om telefonavlyssning är av synnerlig vikt för utredningen borde därför enligt kommissionen anspråken på den bevismässiga betydelsen av förväntade informa- tioner inte sättas särskilt högt. Kommissionen ansåg att den begränsning som var påkallad av integritetsskäl i huvudsak skedde genom att brottet skulle vara av viss angiven svårhetsgrad. Enligt kommissionen borde vidare möjligheten till en tvåpartsprocess prövas, exempelvis genom att en god man fick till uppgift att till- varata den misstänktes och tredje mans intressen. Vad gällde frågan huruvida rätten att utnyttja överskottsinformation skulle regleras hade kommissionen inte funnit något som övertygade dem om att det behövdes någon sådan lagstiftning.

Propositionen

I proposition 1988/89:124 konstaterade regeringen att de gällande reglerna på tvångsmedelsområdet i allt väsentligt var väl avvägda. Några genomgripande förändringar föreslogs därför inte. I försla- get behölls den lagtekniska modell som fanns på tvångsmedels- området. Någon ny lag i enlighet med Tvångsmedelskommitténs förslag med grundläggande regler för användning av tvångsmedel borde enligt regeringen alltså inte införas.

119

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Regeringen föreslog att en särskild s.k. proportionalitetsprincip för all tvångsmedelsanvändning skulle införas i rättegångsbalken. Regeln innebar att ett tvångsmedel fick användas bara om det skäl som talade för att åtgärden vidtogs uppvägde det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebar för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

I fråga om telefonavlyssning och liknande tvångsmedel föreslogs en saklig och terminologisk anpassning till den nya tekniken på teleområdet. Enligt förslaget skulle termen hemlig teleavlyssning användas i stället för avlyssning och annan upptagning av medde- landen som gick över det allmänna telenätet. Dessutom föreslogs att begreppen telemeddelande och teleanläggning skulle införas. Förutom avlyssning av telefonsamtal skulle därmed tvångsmedlet kunna användas också för upptagning av annan telekommunikation än muntlig sådan, såsom telex, telefax, och datakommunikation. Termen hemlig teleövervakning föreslogs användas för bl.a. kon- troll av vilka samtal som ringts till eller från en viss telefon.

För hemlig teleavlyssning föreslogs gälla samma grundläggande regler som redan gällde för telefonavlyssning. På några punkter föreslogs dock ändringar. Hemlig teleavlyssning skulle kunna tillå- tas i fråga om försök, förberedelse och stämpling till sådana brott som redan grundade rätt till avlyssning, alltså brott med ett straff- minimum på två års fängelse. Vidare föreslogs att hemlig tele- avlyssning uttryckligen skulle förbjudas när det gällde samtal och andra meddelanden mellan den misstänkte och hans försvarare. En enhetlig längsta tid för tillstånd till avlyssning – en månad – före- slogs gälla.

Regeringen föreslog också att regler om hemlig teleövervakning skulle införas i 27 kap. RB efter mönster av reglerna om telefon- övervakning i 1952 års lag. Förutsättningarna för hemlig teleöver- vakning skulle i huvudsak överensstämma med dem för hemlig teleavlyssning. Hemlig teleövervakning skulle dock kunna tillgripas även vid misstanke om mindre grova brott än som föreslogs gälla för hemlig teleavlyssning. Sålunda skulle hemlig teleövervakning få användas även vid brott med ett straffminimum på sex månader och vid narkotikabrott med enbart fängelse i straffskalan.

I propositionen togs också upp vissa andra frågor på tvångs- medelsområdet där regeringens bedömning var att någon lag- reglering inte behövdes. Några möjligheter att som straffprocessu- ella tvångsmedel använda avlyssning med dold mikrofon (s.k. buggning) och övervakning med dold fjärrstyrd kamera borde

120

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

inte införas. Inte heller föreslogs en lagreglering av frågan om de brottsutredande organens rätt att utnyttja s.k. överskottsinforma- tion. Regeringen ställde sig också avvisande till ett system med offentligt ombud eller god man för den misstänkte vid prövning av tvångsmedelsfrågor. Inte heller ville regeringen – utöver vad som redan gällde enligt bl.a. 1952 års lag – införa någon möjlighet för åklagaren att interimistiskt besluta om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Föredragande statsrådet anförde härvid att skyddet mot missbruk av tvångsmedel till stor del låg däri att den som drabbas själv är eller snart blir medveten om åtgärden och har möjlighet att få den prövad av domstol, överordnad myndighet, JK eller JO (a. prop. s. 51 f.). Användningen av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning omöjliggör en sådan bevakning från medborgarnas sida. Av samma skäl blir den kontroll som den all- männa opinionen kan utöva illusorisk. Mot denna bakgrund fram- stod det enligt föredragande statsrådets som särskilt angeläget att eftersträva att beslut fattas av ett organ som är så fristående från förundersökningen som möjligt. Enligt hennes mening borde där- för domstolskontrollen behållas över sådana åtgärder som inne- fattas i hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Av det nu sagda följde också att möjligheten till interimistiska beslut av annan än domstol endast borde vara en utväg i särskilt kritiska lägen.

I propositionen berördes också frågan om att utvidga möjlig- heterna till avlyssning att omfatta också den telefon till vilken den misstänkte kunde förväntas ringa. Föredragande statsrådet ville inte förorda någon sådan ändring med hänsyn till att risken för att för brottsutredningen helt ovidkommande personer utsattes för avlyssning skulle öka avsevärt med en sådan ordning.

Riksdagen antog förslagen i propositionen. De nya reglerna trädde kraft den 1 september 1989.

Sammanfattningsvis infördes följande ändringar i rättegångs- balken genom riksdagens beslut:

Proportionalitetsprincipen för all tvångsmedelsanvändning i brottmål kom till uttryck i lagtexten.

En saklig och terminologisk anpassning till den nya tekniken på området gjordes beträffande den hemliga telekontrollen.

Användningsområdet för hemlig teleavlyssning utvidgades till att också avse s.k. förbrott till de brott som grundade rätt till

121

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

avlyssning, dvs. brott med ett straffminimum på minst två års fängelse.

Hemlig teleavlyssning förbjöds uttryckligen när det gällde sam- tal och andra meddelanden mellan den misstänkte och hans för- svarare.

En enhetlig längsta tid – en månad – för tillstånd till avlyssning infördes.

Regler om hemlig teleövervakning infördes i rättegångsbalken. Tvångsmedlet utvidgades till att inte enbart omfatta vissa all- mänfarliga brott och brott mot rikets säkerhet, utan kunde avse brott med ett minimistraff om sex månaders fängelse och nar- kotikabrott med enbart fängelse i straffskalan.

28.4.3Lagstiftningsarbete under 1990-talet

Proposition 1992/93:200 om telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket m.m.

Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och teleövervakning i rättegångsbalken anpassades år 1993 till den nya telelagen (1993:597), som innebar att telemarknaden öppnades för flera ope- ratörer. Rättegångsbalken anpassades på så sätt att begränsningen till telemeddelanden som befordras av Televerket ersattes av en begränsning till telemeddelanden som befordrats via allmänt till- gängliga telenät. Vidare infördes en bestämmelse rörande verk- ställighet av sådana åtgärder (prop. 1992/93:200, bet. 1992/93:TU30).

Proposition 1994/95:227 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning

I proposition 1994/95:227 föreslogs en mer långtgående anpassning av reglerna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till den tekniska utvecklingen på teleområdet och till förändringarna på telemarknaden. Till grund för förslagen låg Datastraffrättsutredningens betänkande Information och den nya informationsteknologin – straff- och processrättsliga frågor m.m.

(SOU 1992:110) i de delar som rörde hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.

122

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Enligt regeringens förslag skulle anpassningen ske bl.a. genom att den gällande begränsningen till viss teleanläggning ersattes av en begränsning till en viss teleadress. Det ansågs inte möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning endast genom att låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den misstänkte (a. prop. s 20 f.). Inte minst från integritetssynpunkt bedömdes det nödvändigt att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas var så utfor- mad att domstolen kunde ta ställning till den konkreta åtgärd som avsågs vid tillståndsgivningen. Framför allt var det dock ett oefter- givligt krav att en beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning kunde konkretiseras. I annat fall blev beslutet inte praktiskt verkställbart. Genom att knyta bestämmelserna om hem- lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till en viss teleadress undvek man enligt regeringen de begränsningar som följde med de gällande bestämmelserna om att åtgärden endast fick avse viss anläggning. Samtidigt uppnådde man de krav på konkretion som fordrades, dels från integritetssynpunkt, dels för att rättens beslut skulle bli verkställbart i praktiken. Genom att inte uttömmande ange vilka identifieringsmöjligheter som fick användas kunde tvångsmedlen tillämpas oberoende av om det var fråga om en tra- ditionell fysisk avgränsning, t.ex. en viss ledning till en viss bygg- nad med en viss telefonapparat, eller om IT-användningen hade skapat nya möjligheter till identifiering av vissa telemeddelanden.

I detta sammanhang tog regeringen också upp frågan om en telefon till vilken man med säkerhet visste att den misstänkte bru- kade ringa skulle kunna få avlyssnas. Regeringen ansåg att de invändningar som framförts i samband med 1988/89 års lagstift- ningsärende alltjämt var giltiga och framhöll att en grundläggande tanke vid regleringen av hemlig teleavlyssning och teleövervakning även i fortsättningen borde vara att åtgärden endast fick avse den som var skäligen misstänkt för brott.

Regeringen föreslog också att den gällande begränsningen enligt vilken hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning endast fick avse allmänt tillgängliga telenät skulle ersättas av en föreskrift som undantog telemeddelanden som endast befordrades inom ett telenät, som med hänsyn till sin begränsade omfattning och omständigheterna i övrigt fick anses vara av mindre betydelse från allmän kommunikationssynpunkt. I tillstånden till hemlig tele- avlyssning och hemlig teleövervakning skulle särskilt anges om åtgärden fick verkställas utanför allmänt tillgängliga telenät.

123

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Riksdagen antog regeringens förslag. Ändringarna i rättegångs- balken trädde i kraft den 1 januari 1996.

Lagen om hemlig kameraövervakning införs år 1996

Den 1 februari 1996 trädde lagen (1995:1506) om hemlig kamera- övervakning i kraft (prop. 1995/96:85, bet. 1995/96:JuU11). Här- igenom infördes ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel som inne- bar att polisen under vissa förutsättningar hade möjlighet att bedriva spaning mot personer genom att använda dolda fjärr- manövrerade övervakningskameror. Reglerna anslöt nära till bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning. Till grund för den nya lagen låg betänkandet Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning (SOU 1995:66). Lagen gavs en begränsad giltighetstid. Denna har förlängts vid flera till- fällen och beslutades senast att gälla t.o.m. utgången av år 2007.

Vid samma tillfälle infördes också bestämmelser i 1952 års tvångsmedelslag om att hemlig kameraövervakning skulle kunna användas i de brottmål som omfattades av lagen.

Polisens användning av kameraövervakning reglerades tidigare av den generellt gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. (numera ersatt av lagen [1998:150] om allmän kameraöver- vakning). Detta innebar att lagens krav på tillstånd och upplys- ningsplikt gällde även för polisens verksamhet. Polisens använd- ning av kamera vid automatisk hastighetsövervakning var dock undantagen från både tillstånds- och upplysningsplikt. Länsstyrel- sen kunde också medge undantag från upplysningsplikten om det fanns synnerliga skäl till det. I praxis hade denna möjlighet till undantag tolkats restriktivt (a. prop. s. 19 f.). Detta innebar att polisen, vars användning av övervakningskameror präglades av att dessa i många fall måste vara hemliga för att fylla sin funktion, huvudsakligen var hänvisad till att använda handmanövrerade TV- kameror. Denna metod, som var – och alltjämt är – helt oreglerad, var förenad med en rad olägenheter, bl.a. kunde den bli alltför resurskrävande i fråga om personal. Regeringen ansåg att en rätt att använda dolda övervakningskameror skulle innebära att polisen kunde dels utföra spaningsuppgifter mot mål där detta dittills inte hade varit möjligt, dels utföra en effektivare spaning med större precision samtidigt som polisen kunde frigöra spaningspersonal för andra insatser.

124

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Riksdagen antog förslagen till en ny lag om hemlig kameraöver- vakning och till ändringar i 1952 års tvångsmedelslag.

28.4.4Lagstiftningsarbete under 2000-talet

Lagrådsremissen ”Hemlig avlyssning”

Remissens lagförslag

Regeringen överlämnade i april 2000 lagrådsremissen Hemlig avlyssning till Lagrådet (dnr Ju98/1450).

Regeringen beslutade den 6 april 2000 lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m.(Ju98/1450). I lagrådsremissen lämnade regeringen förslag till en ny lag om hemlig avlyssning och till ändringar i reg- lerna rörande tvångsmedlen hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning och hemlig kameraövervakning. Förslagen överensstämde i sina huvuddrag med Buggningsutredningens förslag i betänkandet

Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46), men avvek i några viktiga hänseenden från detta.

När det gällde det nya tvångsmedlet hemlig avlyssning föreslog regeringen ett utvidgat tillämpningsområde i förhållande till utred- ningens förslag på så sätt att man ville införa en s.k. straffvärde- ventil, som innebar att tvångsmedlet skulle kunna användas även om minimistraffet för brottet var lägre än fyra års fängelse, om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att det enskilda brottets straffvärde var fängelse i minst fyra år. Däremot föreslog regeringen en inskränkning i tvångsmedelsanvändningen när det gällde sambandet mellan den misstänkte och den plats som avlyss- ningen skulle avse. Det skulle fordras särskild anledning att anta att den misstänkte skulle komma att uppehålla sig på platsen. Reger- ingen föreslog också fler undantag för vissa platser och samtal än vad utredningen föreslagit; buggning skulle dock kunna ske under längre tid. I stället för två veckor ansåg regeringen sålunda att till- stånd kunde ges för en tid av en månad.

Beträffande hemlig kameraövervakning föreslog regeringen att samma skärpta krav skulle gälla som vid hemlig avlyssning i fråga om sambandet mellan den plats som övervakningen skulle avse och den misstänkte. I likhet med utredningen förslog regeringen att hemlig kameraövervakning skulle få användas även om det inte fanns en person som var skäligen misstänkt för det aktuella brottet. Till skillnad från utredningen ansåg regeringen dock att en sådan

125

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

åtgärd måste vara av synnerlig vikt för utredningen. Regeringen ville inte genomföra utredningens förslag att sänka ministraffnivån för hemlig kameraövervakning till ett år. I stället föreslog reger- ingen att en s.k. straffvärdeventil skulle införas av innebörd att tvångsmedlet fick användas även om minimistraffet för det miss- tänkta brottet var lägre än vad som förutsattes enligt huvud- reglerna, dvs. två år, om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att brottets straffvärde var fängelse i två år.

I fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning före- slog regeringen i likhet med utredningen ett utvidgat tillämpnings- område på så sätt att dessa tvångsmedel skulle få avse inte bara den misstänktes egen teleadress utan även en teleadress som denne kunde komma att ringa till eller på annat sätt kontakta. Emellertid föreslog regeringen ett starkare krav – ”synnerlig anledning att anta” – på kopplingen mellan den misstänkte och teleadressen i fråga. Regeringen föreslog också ett förbud mot att avlyssna sådana samtal där någon yttrar sig som inte skulle få höras som vittne på grund av förbudet i 36 kap. 5 § RB. Utredningen hade inte berört denna fråga. Regeringen gick inte vidare med utredningens förslag att sänka minimistraffnivån vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning till fängelse i ett år. I stället föreslog regeringen att en s.k. straffvärdeventil skulle införas av innebörd att tvångsmedlet i fråga fick användas även om minimistraffvärdet var lägre än vad som förutsattes enligt huvudreglerna, om det med hänsyn till omständigheterna kunde antas att brottets straffvärde uppgick till samma straffnivå, dvs. för hemlig teleavlyssning två års fängelse och för hemlig teleövervakning sex månaders fängelse.

När det gällde de offentliga ombuden ansåg regeringen till skill- nad från utredningen att ombudet inte särskilt skulle företräda den misstänktes intressen utan enskildas intressen och integritets- intressen i allmänhet.

Regeringen ansåg att utredningens förslag om interimistisk beslutanderätt för åklagare inte borde genomföras. Härvid framhöll regeringen att de aktuella tvångsmedlen borde omgärdas av sär- skilda rättssäkerhetsgarantier (a.a. s. 94). En sådan garanti utgjor- des av den obligatoriska domstolsprövningen. Avsteg därifrån borde endast få ske om det kunde antas att syftet med regleringen inte annars kunde uppnås. Enligt regeringen hade det inte fram- kommit sådana starka skäl som krävdes för att införa ett system där integritetskänsliga hemliga tvångsmedel som följer rättegångs- balkens regler får verkställas utan rättens tillstånd.

126

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

När det gällde utredningens förslag beträffande reglering av andra former av hemlig inspelning och avlyssning – ”annan teknisk avlyssning” – ansåg regeringen att man inte nu borde införa någon sådan reglering. Enligt regeringen var inte utredningens förslag sådant att det utan ytterligare utredning kunde läggas till grund för lagstiftning. En lagreglering fordrade betydligt fylligare underlag.

Till skillnad från utredningen föreslog regeringen inte att 1952 års tvångsmedelslag skulle permanentas genom att reglerna fördes in i en ny lag. Däremot föreslog regeringen en förlängd giltighetstid för lagen.

Lagrådet

Lagrådet avlämnade den 9 maj 2000 ett yttrande över lagförslagen i lagrådsremissen (se prop. 2002/03:74 s. 91 f.). När det gällde för- slaget om ett nytt hemligt tvångsmedel – buggning – konstaterade Lagrådet att hemliga straffprocessuella tvångsmedel inte i sig är stridande mot det integritetsskydd som finns i 2 kap. 6 § RF eller artikel 8 i Europakonventionen. Detta fick anses gälla också bugg- ning. Huruvida lagstiftning härom var godtagbar eller inte fick bedömas vid en avvägning mellan behovet av en effektiv brotts- bekämpning och integritetsskyddsintresset.

Lagrådet konstaterade att lagrådsremissen byggde på att behovet av möjligheter till buggning hade ökat. Det underlag som presen- terades i remissen för denna ståndpunkt var dock inte särskilt omfattande. Enligt Lagrådet var det svårt att avgöra om behovet av buggning egentligen hade ökat på grundval av det material som Lagrådet hade tillgång till. Lagrådet framhöll att effektiviteten och det praktiska värdet av buggning spelar en stor roll vid bedöm- ningen av om det föreligger ett behov av ett nytt tvångsmedel. Vid den kartläggning som Buggningsutredningen gjorde av behovet av buggning framgick att det var i situationer där det gällde att före- bygga brott som buggningen skulle ha störst värde. I Danmark hade det visat sig att buggning var mycket effektivt och den danska polisen ansåg att möjligheten till hemlig avlyssning var en nödvän- dighet i kampen mot mc-kriminaliteten. Av remissen framgick emellertid inte om buggning i Danmark hade ett vidare tillämp- ningsområde än som nu föreslogs, dvs. även omfattade det som enligt svensk rätt utgjorde spaning. Mot bakgrund av det anförda

127

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

kunde enligt Lagrådet värdet av buggning med det föreslagna användningsområdet därför inte anses klarlagt.

Lagrådet ansåg att det föreliggande materialet inte heller tillät några säkra slutsatser i frågan om buggning var ett tvångsmedel som var effektivt så till vida att andelen uppklarade grova brott skulle öka i sådan grad att det uppvägde det integritetsintrång som buggning otvivelaktigt medförde. Vidare fanns det i remissen ingen mera övergripande diskussion av hur den tekniska utvecklingen i allmänhet påverkade möjligheterna att lagföra brottslingar.

Sammanfattningvis ansåg Lagrådet att det inte på föreliggande material hade möjlighet att bedöma behovet av det nya tvångs- medlet.

När det gällde tillämpningsområdet för det nya tvångsmedlet hade Lagrådet i huvudsak ingen erinran mot förslaget. Det var emellertid viktigt att detta område var klart avgränsat. Viss tvekan kunde finnas beträffande den s.k. straffvärdeventilen, som medgav buggning vid brott som kunde antas ha ett straffvärde av fängelse i minst fyra år. Nackdelen med straffvärderegeln var att ett brotts straffvärde skulle prövas med hänsyn till en rad faktorer varav bara en del torde vara kända för de instanser som skulle bedöma dem i tvångsmedelsärendet.

Det borde enligt Lagrådet ställas högre krav på buggnings bety- delse för en brottsutredning än vad som gäller för de andra tvångs- medlen, eftersom buggning utgör ett mer långtgående integritets- intrång. Det syntes också vara ett problem att flera alternativa tvångsmedel kunde stå till buds med hänsyn till att vart och ett av dem kunde ha samma avgörande vikt från utredningssynpunkt. Lagrådet ansåg därför att kravet på ”synnerlig vikt för utredningen” borde ersättas med ett mer preciserat uttryckssätt som angav när buggning skulle få tillgripas. Därvid borde även motsvarande fråga beträffande övriga hemliga tvångsmedel övervägas. Av rekvisiten för dessa borde framgå hur tvångsmedlen skulle graderas med hän- syn till hur stort integritetsintrång de medförde så att rekvisiten gavs olika styrka även i annat avseende än brottslighetens grovhet.

Lagrådet delade uppfattningen i lagrådsremissen att domstols- prövning alltid skulle ske av frågor om hemlig avlyssning. Emeller- tid ville Lagrådet – med tanke på det integritetsintrång som hemlig avlyssning innebär – väcka frågan om inte sakens betydelse var sådan att ärenden borde prövas av fler domare än en. I vart fall borde i lagen föreskrivas att ärendena fick prövas endast av ordina- rie domare.

128

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

En svaghet med föreslagna systemet med offentliga ombud som rättssäkerhetsgaranti var enligt Lagrådet att det var regeringen som skulle utse dessa. Det var önskvärt att någon annan instans än regeringen eller någon av dess myndigheter utsåg de offentliga ombuden. Dessutom borde Advokatsamfundets och Tjänste- förslagsnämndens roll i sammanhanget lagfästas. Lagrådet ansåg vidare att det offentliga ombudet med förslaget blev ett slags integ- ritetsombudsman. Mot den bakgrunden kunde frågan ställas om inte de offentliga ombuden egentligen utgjorde en form av offent- liga funktionärer och enskilda parter eller motsvarande. En annan svaghet med systemet med offentliga ombud var enligt Lagrådet att de kunde ha svårt att företräda de enskildas rätt. Ombudet i det enskilda ärendet fick antas regelmässigt sakna tillgång till annan information i fallet än den som åklagaren presenterade. Man kunde fråga sig om ordningen med ett offentligt ombud i tvångsmedels- ärendet egentligen hade större betydelse än t.ex. en prövning med flera domare i rätten.

Enligt Lagrådet var frågan om behandlingen av s.k. överskottsinformation mycket viktig vid diskussion om buggning. Det kunde tyckas tilltalande att, i enlighet med förslaget, överskottsinformation som förelåg i form av upptagningar och uppteckningar från buggning skulle förstöras så snart de granskats. Att en upptagning eller uppteckning vid buggning aldrig skulle få utnyttjas för utredning av ett annat brott än det som föranlett avlyssningen kunde också förefalla väl långtgående. Lagrådet ansåg att det å andra sidan var en stor brist att förslaget saknade en lag- reglering av användningen av överskottsinformation i annan form än en upptagning eller uppteckning. Effektivitetsskäl kunde visser- ligen åberopas för att polis eller åklagare inte skulle vara förhind- rade att använda överskottsinformation vid utredning av brott. Rättssäkerhetsskäl talade emellertid i motsatt riktning. Lagrådet framhöll också att en lagreglering av hanteringen av överskottsin- formation utöver den som föreslogs i remissen kunde vara ett krav enligt artikel 8 i Europakonventionen.

Vidare framhöll Lagrådet att åtskilliga av de synpunkter som nu framförts hade bäring också på förslagen beträffande de övriga hemliga tvångsmedlen. Lagrådet ville särskilt anmärka att den före- slagna straffvärdesregeln i 27 kap. 19 § tredje stycket 4 RB fram- stod som tvivelaktig eftersom den innebar att hemlig teleövervak- ning kunde användas som tvångsmedel vid många brott som kunde leda till en icke frihetsberövande påföljd.

129

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

En samlad bedömning av förslagen i remissen ledde Lagrådet till följande uppfattning. Hemlig avlyssning borde kunna godtas som nytt straffprocessuellt tvångsmedel med väsentligen det föreslagna tillämpningsområdet, om behovet var reellt och starkt. En förut- sättning var dock att tvångsmedelsanvändningen var förenad med tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Lagrådet hade pekat på svag- heter i remissförslaget bl.a. såvitt gällde systemet med offentliga ombud. Den stora bristen i förslaget var avsaknaden av en utförli- gare reglering angående behandlingen av överskottsinformation. Lagrådet var inte övertygat om att den föreslagna ordningen var helt förenlig med artikel 8 i Europakonventionen. Lagrådet ansåg därför att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste övervägas hur rättssäkerhetsgarantierna skulle förstärkas. Särskilt ville Lag- rådet framhålla att frågan om användning av överskottsinformation måste lösas. Detta var en förutsättning för att en lagstiftning om buggning skulle kunna godtas.

Lagrådet tillade att det var angeläget att det gjordes en samlad översyn av de straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av tek- nikutvecklingen, som kännetecknades av att olika kommunika- tionsformer som dittills varit åtskilda smälte ihop inom informa- tionstekniken. På det straffprocessuella området kunde det ta sig uttryck i att gränsdragningen mellan olika tvångsmedel blev okla- rare. När det gällde användningen av andra hemliga metoder för teknisk avlyssning och övervakning, t.ex. användning av kropps- mikrofoner och pejling, var Lagrådets uppfattning att detta kunde komma i konflikt med artikel 8 i Europakonventionen om tvångs- medlen inte var lagreglerade här. En sådan översyn av de straff- processuella tvångsmedlen som Lagrådet förordat borde kunna omfatta också denna fråga. I avvaktan på eventuellt kommande lag- stiftning måste polis och åklagare i varje särskilt fall överväga om metoderna kunde användas utan att artikel 8 träddes för när.

Propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering

Efter Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. gav regeringen en utredare i uppdrag att utarbeta ett förslag till en reglering av användning av sådan överskottsinformation som kommer fram vid bruk av hemliga tvångsmedel. Förslaget att avskaffa möjligheterna att inhämta uppgifter om telemeddelanden

130

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

direkt från teleoperatören enligt regler i sekretesslagen och tele- lagen skulle komma att ses över inom ramen för en kommande översyn av vissa frågor rörande teleoperatörers anpassnings- skyldighet m.m. Frågan om polisens användning av s.k. kropps- mikrofoner, pejlingsutrustning och liknande skulle tas upp av Beredningen för rättsväsendet utveckling (BRU). Förslagen om en permanentning av 1952 års tvångsmedelslag och lagen om hemlig kameraövervakning skulle bli föremål för ytterligare överväganden innan regeringen på nytt tog ställning till detta. Övriga förslag som lämnades i lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. behandlades i proposition 2002/03:74.

I proposition 2002/03:74 föreslog regeringen ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Till skillnad från vad som angavs i lagråds- remissen ansåg regeringen att detta system inte nu skulle omfatta tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Skälet till detta var att frågan om att avskaffa möjligheten att inhämta teleövervakningsuppgifter direkt från teleoperatör skulle ses över (a. prop. s. 24).

Beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervak- ning föreslog regeringen en straffvärdeventil i enlighet med försla- get i lagrådsremissen. Något sådant förslag lämnades dock inte beträffande hemlig teleövervakning. I fråga om detta tvångsmedel föreslog regeringen i stället ett utvidgat tillämpningsområde genom att åtgärden skulle få användas även vid barnpornografibrott och dataintrång. Tillämpningsområdet föreslogs också bli utvidgat till att omfatta förbrott till brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst sex månader.

I enlighet med lagrådsremissen föreslogs att hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning skulle få ske av teleadresser som det fanns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Dessa tvångsmedel föreslogs även få omfatta redan befordrade meddelan- den. Beträffande hemlig kameraövervakning föreslog regeringen undantag från kravet på att det skulle finnas en skäligen misstänkt för brottet. Detta tvångsmedel skulle därmed få användas för att över- vaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som skäligen kunde misstänkas för brottet.

Liksom i lagrådsremissen tog regeringen upp frågan om inte- rimistisk beslutanderätt för åklagaren i ärenden om hemliga tvångs- medel. Inte heller nu ansåg regeringen att någon sådan möjlighet borde införas.

131

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

Riksdagen antog regeringens lagförslag (bet. 2003/04:JuU2). Lagändringarna trädde i kraft den 1 oktober 2004.

Lagreglering av användning av överskottsinformation

På grundval av förslagen i departementspromemorian Överskottsinformation (Ds 2003:13) överlämnade regeringen pro- position 2004/05:143 Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m. till riksdagen. I propositionen föreslogs en reglering av de brottsbekämpande myndigheternas utnyttjande av överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga tvångsmedel. Förslaget innebar att överskottsinformation om ett annat brott än det som låg till grund för beslutet om det hemliga tvångsmedlet normalt skulle få användas för att utreda det brottet.

Beträffande överskottsinformation om mindre allvarliga brott delade regeringen uppfattningen i promemorian att det skulle fin- nas en viss begränsning i möjligheterna att utnyttja överskottsin- formation. Enligt regeringen borde begränsningen dock inte, som föreslagits i promemorian, knytas till möjligheterna att använda sådan information som bevis, utan till möjligheterna att inleda för- undersökning. Regeringen föreslog sålunda att en förundersökning om ett mindre allvarligt brott skulle få inledas på grund av överskottsinformation endast om fängelse i ett år eller däröver var föreskrivet för brottet. Dessutom skulle krävas att det kunde antas att brottet inte föranledde endast böter. En förundersökning på grund av överskottsinformation skulle också få inledas om det fanns särskilda skäl. Till skillnad från vad som var fallet i prome- morian föreslog regeringen inte någon inskränkning i möjlig- heterna att använda överskottsinformation som är av sådant för- troligt slag som avses i 36 kap. 5 § RB (dock kan noteras att hemlig telefonavlyssning inte är tillåten beträffande samtal mellan den misstänkte och hans försvarare, jfr 27 kap. 22 § RB).

Ett annat förslag i propositionen var att överskottsinformation som innehöll uppgifter om förestående brott skulle få användas för att förhindra brott. Bestämmelserna om överskottsinformation borde enligt regeringen föras in i en ny paragraf, 23 a §, i 27 kap. RB.

Därutöver innehöll propositionen förslag till ändringar i bestämmelserna om hur man skall förfara med upptagningar och

132

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

uppteckningar som härrör från hemlig tvångsmedelsanvändning. Det föreslogs att även uppgifter som är av betydelse för att för- hindra förestående brott skulle få bevaras så länge de behövdes för att förhindra brott. Vidare föreslogs att bestämmelserna i rätte- gångsbalken om förfarandet rörande upptagningar och uppteck- ningar inte skulle hindra att de brottsutredande myndigheterna behandlar uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag, t.ex. i polisdatalagen (1988:622).

Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2004/05:JuU28). Lag- ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2005.

Proposition 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Propositionen

I proposition 2005/06:177 föreslog regeringen att de brottsbekäm- pande myndigheterna genom en särskild lag ges möjlighet att använda hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och postkontroll för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Till grund för förslagen låg departementspromemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) samt en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria med förslag till reglering av överskottsinformation.

Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt förslaget kunna meddelas, om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar en i lagen särskilt angiven gärning. De gärningar som särskilt anges i förslaget till lag är vissa högmåls- brott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terrorist- brott, dvs. den brottslighet som Säkerhetspolisen har att bekämpa. I lagen anges också vissa andra brott som den öppna polisen skall bekämpa, bl.a. mord, grov misshandel och människorov. För att de aktuella tvångsmedlen skall få användas för att förhindra även dessa brott krävs enligt förslaget att det finns anledning att anta att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistisk att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

133

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

För användningen av tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreslås samma ordning gälla som för användning av hemliga tvångsmedel under förundersökning, dvs. krav på att dom- stol lämnar tillstånd, att offentliga ombud deltar i tillstånds- ärendena samt att tiden för tillstånd inte får överstiga en månad. Vidare skall åtgärden vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten i fråga samt proportionalitetsprincipen skall iakttas. Förslaget innehåller också särskilda regler för använd- ning av överskottsinformation samt för hantering av upptagningar och uppteckningar som gjorts vid användningen av tvångsmedlen. Sistnämnda regler tar sikte på inom vilken tid upptagningar m.m. skall granskas och när de skall förstöras. Uppgifter i upptagningar och uppteckningar föreslås dock få behandlas under längre tid om detta medges i annan lag, t.ex. i polisdatalagen (1998:622).

I propositionen angav regeringen att den avser att förstärka granskningen av hemliga tvångsmedel.

Den nya lagen föreslogs träda i kraft den 1 juli 2006.

Lagrådet anförde i ett yttrande över den lagrådsremiss som låg till grund för proposition 2005/06:177 att syftet med de föreslagna bestämmelserna inte är att beivra utan att förebygga brott. Utvidg- ningen av tvångsmedlens användningsområde måste enligt Lagrådet anses vara av stor principiell betydelse, eftersom den innebär att en person kan bli föremål för integritetskränkande åtgärder på grund av antaganden om avsikter som inte manifesterat sig ens i försöks- eller förberedelsebrott.

Vidare framhöll Lagrådet att eftersom de aktuella tvångsmedlen innefattar väsentliga intrång i enskilda människors respekt för sitt privatliv och sin korrespondens, måste det, för att deras använd- ning skall kunna godtas, föreligga ett så starkt behov att det är pro- portionerligt i förhållande till inskränkningarna i integritets- skyddet, och tillämpningsområdet får inte heller bli större än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet. Dessutom måste bestämmelserna ges en så tydlig utformning att risken för en exten- siv tillämpning eller för missbruk minimeras. Slutligen bör använd- ningen av tvångsmedlen i preventivt syfte kringgärdas av betryg- gande procedurregler.

Lagrådet anförde att det i remissen särskilt framhölls att Säker- hetspolisen hade behov av att använda de aktuella tvångsmedlen i preventivt syfte när det gäller att bekämpa brott som terrorism, spionage och författningshotande verksamhet. I remissen anfördes därutöver att det också fanns behov för den öppna polisen att

134

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

använda liknande metoder i fråga om viss systemhotande brottslig- het. Lagrådet hade tagit del av den tämligen utförliga motivering som ingick i departementspromemorian Ds 2005:21 och ansåg sig på grund därav böra godta att det finns ett behov, vilket dock måste avvägas mot de integritetsaspekter som användningen av tvångs- medlen för med sig.

Enligt Lagrådet behandlades frågan om de föreslagna åtgärderna är förenliga med artikel 8 i Europakonventionen på ett mycket summariskt sätt. Frågan huruvida rätten enligt artikel 13 i konven- tionen till ett effektivt rättsmedel är tillgodosedd berördes inte alls, trots att det i detta hänseende kan uppkomma särskilda problem med hänsyn till att den som utsatts för tvångsmedlen enligt de föreslagna bestämmelserna normalt inte får någon underrättelse om det intrång han utsatts för (jfr Europadomstolens dom den 6 sep- tember 1978 i målet Klass m.fl. mot Förbundsrepubliken Tysk- land). Lagrådet ansåg detta utgöra en brist i underlaget för den föreslagna lagstiftningen.

När det gällde frågan om rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen var tillgodosett anförde reger- ingen att den föreslagna ordningen med bl.a. domstolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära tillsyn som utförs av JO och JK samt den parlamentariska efterhandskontroll som utövas av riksdagen, fick anses tillgodose de krav som ställts i artikel 13 i Europakonventionen. Trots denna slutsats fanns det enligt reger- ingen goda skäl att införa en underrättelseskyldighet vid bl.a. det slag av tvångsmedelsanvändning som behandlades i propositionen.

Riksdagsbehandlingen

Vid riksdagsbehandlingen beredde justitieutskottet konstitutions- utskottet tillfälle att yttra sig över propositionen. I sitt yttrande (yttr. 2005/06:KU6y) hänvisade konstitutionsutskottet till vad Lagrådet anfört om att de behandlade tvångsmedlen innefattade väsentliga intrång i enskilda människors rätt till respekt för sitt pri- vatliv och sin korrespondens och att det måste föreligga ett så starkt behov att det är proportionerligt i förhållande till inskränk- ningarna i integritetsskyddet, att tillämpningsområdet inte får blir större än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet, att bestämmelsen borde ges en så tydlig utformning att risken för en extensiv tillämpning eller för missbruk minimeras samt att använd-

135

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

ningen av tvångsmedlen i preventivt syfte kringgärdas av betryg- gande procedurregler. Utskottet hade ingen annan uppfattning än Lagrådet i dessa hänseenden.

Vidare noterade utskottet att regeringen i propositionen aviserat åtgärder i form av införandet av en underrättelseskyldighet vid bl.a. den aktuella användningen av samt att granskningen av tvångs- medelsanvändningen skulle förstärkas. Dessa frågor skulle dock inte vara lösta vid den tidpunkt då lagen föreslogs träda i kraft. Utskottet såg detta som en besvärande brist. En fråga som aktuali- serades var därför om brådskan med att införa de föreslagna åtgär- derna var så stor att inte en lösning kunde avvaktas.

Justitieutskottet tillstyrkte lagförslagen i proposition 2005/06:177 (bet. 2005/06:JuU30).

I samband med riksdagsdebatten om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott den 31 maj 2006 beslutade riksdagen med stöd av 2 kap. 12 § tredje stycket RF att det i justitieutskottets betänkande framlagda lagförslaget skall vila i minst tolv månader.

Proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning

Propositionen

Inom Justitiedepartementet utarbetades promemorian Hemlig rumsavlyssning (dnr Ju2005/5765/Å). I promemorian föreslogs en särskild lag om hemlig rumsavlyssning som i vissa skiljde sig från den ovan nämnda lagrådsremissen från år 2000. Promemorian lades till grund för proposition 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning i vil- ken regeringen föreslog att det införs ett nytt hemligt tvångsmedel benämnt hemlig rumsavlyssning. Med detta avses att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hem- lighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud.

Enligt förslaget skall hemlig rumsavlyssning få användas vid för- undersökning avseende brott som har ett ministraff om fängelse i minst fyra år. Härvid omfattas bl.a. terroristbrott, mord, dråp, människorov som inte är mindre grovt brott, grovt rån, grov mordbrand och allmänfarlig ödeläggelse som utgör grovt brott. Regeringen föreslog att en s.k. straffvärdeventil också skulle införas som innebär att hemlig rumsavlysning får användas också i fråga

136

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

om vissa andra särskilt angivna brott, t.ex. grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling, om det kan antas att det aktuella brottets straffvärde överstiger fyra års fängelse.

Hemlig avlyssning föreslogs få avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Det skall vara tillåtet att avlyssna andra bostäder än den miss- tänktes egen bostad. I sådant fall krävs dock att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Enligt förslaget skall det vara förbjudet att avlyssna lokaler som har anknytning till det s.k. frågeförbudet i 36 kap. 5 § RB, dvs. sjuk- vårdslokaler, lokaler som används av massmedieföretag, advokat- kontor och biktrum eller annan plats för enskild själavård. I fråga om lokaler som används av massmedieföretag är dock förbjudet inte absolut. Om det finns synnerlig anledning att anta att sådan plats eller ett sådant utrymme används för brott som får medföra hemlig rumsavlysning, får hemlig rumsavlyssning ske även där. Hemlig rumsavlyssning föreslås inte få avse samtal eller annat tal där någon yttrar sig, som på grund av bestämmelserna i 36 kap. 5 § andra – sjätte styckena RB, inte skulle ha kunnat höras som vittne om det som har sagt eller på annat sätt framkommit. Det innebär att bl.a. samtal mellan försvare och den misstänkte samt bikt och enskild själavård inte får avlyssnas.

För hemlig rumsavlyssning föreslogs samma ordning gälla som för användning av de andra hemliga tvångsmedlen, dvs. krav på att domstol lämnar tillstånd, att offentliga ombud deltar i tillstånds- ärendena samt att tiden för tillstånd inte får överstiga en månad. Vidare skall åtgärden vara av synnerlig vikt för brottsutredningen i fråga samt proportionalitetsprincipen skall iakttas. Särskilda regler föreslogs beträffande användning av överskottsinformation samt för hantering av upptagningar och uppteckningar som gjorts vid hemlig rumsavlyssning. Sistnämnda regler tar sikte på inom vilken tid upptagningar m.m. skall granskas och när de skall förstöras. Uppgifter i upptagningar och uppteckningar föreslogs dock få behandlas under längre tid om detta medges i annan lag, t.ex. i polisdatalagen (1998:622).

Möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning föreslogs att införas genom en särskild, tidsbegränsad lag. Lagen föreslogs träda i kraft den 1 juli 2006 och gälla till och med den 30 juni 2009.

I propositionen angav regeringen att den avsåg att inom kort till- sätta en utredning med uppgift att skyndsamt ta fram regler om underrättelseskyldighet i samband med användning av bl.a. hemlig

137

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

rumsavlyssning. Regeringen avsåg också att förstärka granskningen av användningen av hemliga tvångsmedel.

Lagrådet avstyrkte att lagstiftning infördes med den utformning som föreslagits i den lagrådsremiss som låg till grund för proposi- tionen (prop. 2005/06:178 s. 192 f.). I fråga om behovet av bugg- ning var det enligt Lagrådet rimligt att fästa särskild vikt vid de all- varliga terroristdåd som utförts under de senare åren och som orsakat stora förluster i människoliv och stora materiella skador. När det gällde Säkerhetspolisens verksamhet i övrigt gav enligt Lagrådet underlaget inte underlag för att bedöma om behovet av buggning ökat under senare år. Regeringen delade inte denna bedömning, utan ansåg att det material som Säkerhetspolisen pre- senterat gav ett tillräckligt underlag för att bedöma behovet i dessa delar.

Beträffande den öppna polisens verksamhet gav enligt Lagrådet de knapphändiga upplysningarna i remissen vissa indikationer om att den organiserade och internationaliserade brottsligheten liksom den systemhotande brottsligheten under senare år skapat till- tagande problem för polisen.

I fråga om lagens tillämpningsområde konstaterade Lagrådet att som skäl för att införa buggning hade anförts de behov som före- ligger dels inom Säkerhetspolisens verksamhet för bekämpning av terrorism, spionage och författningshotande verksamhet, dels inom den öppna polisens verksamhet för bekämpning av organiserad brottslighet och systemhotande brottslighet. Den föreslagna lagens tillämpningsområdet var emellertid inte begränsat till att avse dessa typer av allvarlig brottslighet utan omfattade också många brott som varken utgör terrorism eller spionage eller ingår i organiserad eller systemhotande brottslighet. Om avsikten var att ge polisen ett nytt vapen för att bekämpa terrorism, organiserad brottslighet och de andra speciella typer av brott som angavs i remissen, borde detta enligt Lagrådet ha lett till en snävare begränsning av tillämpnings- området. Om det däremot var fråga om att allmänt utvidga polisens möjligheter att bekämpa grova brott, var förslaget inte tillräckligt underbyggt av de motiveringar som ingick i remissen och att det inte anförts några vägande skäl för att en sådan förändring borde genomföras trots de allvarliga konsekvenser den får för skyddet av den personliga integriteten. Regeringen anförde att det framför allt var i fråga om bekämpning av grov och organiserad brottslighet som behovet av att kunna använda hemlig rumsavlyssning gjorde sig gällande. Tvångsmedlet borde dock kunna användas vid för-

138

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

undersökning också angående andra särskilt grova brott i de enstaka fall då utredningen inte kan föras framåt på annat sätt. Lik- som i lagrådsremissen ansåg regeringen att huvudregeln för vid vilka brott tvångsmedlet skulle få användas därför borde utgå från att minimistraffet skulle vara fängelse i fyra år enligt brottets straff- skala.

När det gällde den personliga integriteten konstaterade Lagrådet att frågor om rättsmedel, t.ex. i form av skadeståndskrav mot sta- ten, inte behandlades i remissen. Det enda egentliga rättsmedel som finns syntes bestå i möjligheten för det offentliga ombudet att överklaga ett beslut om buggning. Den viktiga frågan om detta – i förening med den allmänna parlamentariska kontrollen och över- vakningen genom JO och JK – är tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 13 i Europakonventionen hade över huvud taget inte behandlats i remissen. Detta framstod enligt Lagrådet som en brist när det gäller en lagstiftning som innefattar långtgående inskränk- ningar i rätten till respekt för privatlivet och hemmet.

Lagrådet konstaterade vidare att enligt den föreslagna lagen har den som utsatts för buggning inte någon rätt att i efterhand bli underrättad om att en sådan metod kommit till användning. En sådan underrättelseskyldighet, som skulle öppna vägen för använd- ning av rättsmedel, skulle vara av stor betydelse från rättssäkerhets- synpunkt.

Regeringen ansåg att den föreslagna ordningen med bl.a. dom- stolsprövning och offentliga ombud, jämte den extraordinära till- syn som utförs av JO och JK samt den parlamentariska efterhands- kontroll som utövas av riksdagen, tillgodosåg de krav som ställts i artikel 13 i Europakonventionen. Trots denna slutsats fanns det enligt regeringen goda skäl att införa en underrättelseskyldighet beträffande bl.a. hemlig rumsavlyssning.

Riksdagsbehandlingen

Vid riksdagsbehandlingen beredde justitieutskottet konstitutions- utskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2005/06:178. I ett yttrande (yttr. 2005/06:KU5y) hänvisade konstitutionsutskottet till vad Lagrådet anfört om att det måste krävas mycket starka skäl och att tillämpningsområdet inte får vara mer vidsträckt än som klart motiveras av behovet för att ett så ingripande tvångsmedel som hemlig rumsavlyssning skall införas. Utskottet hade härvid

139

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

ingen annan uppfattning. Vidare konstaterade utskottet att reger- ingen i propositionen, till skillnad från i lagrådsremissen, hade avi- serat att en underrättelseskyldighet skulle införas för att kunna ge människor som avlyssnats tillgång till ett effektivt rättsmedel. En översyn skulle också omfatta systemet med offentliga ombud. Utskottet såg det emellertid som en besvärande brist att dessa frå- gor inte skulle vara lösta vid den tidpunkt då lagstiftningen före- slogs träda i kraft. En fråga som aktualiserades var därför om brådskan med att införa de föreslagna åtgärderna var så stor att inte en lösning kunde avvaktas.

Justitieutskottet tillstyrkte lagförslagen i proposition 2005/06:178 (bet. 2005/06:JuU26).

I samband med riksdagsdebatten om hemlig rumsavlyssning den 31 maj 2006 beslutade riksdagen med stöd av 2 kap. 12 § tredje stycket RF att det i justitieutskottets betänkande framlagda lagför- slaget skall vila i minst tolv månader.

Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel

Regeringen beslutade den 24 maj 2006 att tillkalla en särskild utre- dare med uppgift att överväga i första hand hur och i vilken utsträckning brottsmisstänkta personer som har utsatts för hemliga tvångsmedel skall underrättas om det i efterhand (dir. 2006:62). Utredaren skulle också överväga om och i vilken utsträckning underrättelse skall lämnas till andra identifierbara personer som till följd av tvångsmedelsanvändningen har kommit att avlyssnas eller övervakas trots att detta kanske varit ovidkommande för brotts- utredningen. Uppdraget omfattade tvångsmedlen hemlig tele- avlyssning, hemlig teleövervakning och postkontroll enligt 27 kap. RB, hemlig kameraövervakning enligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning samt det i proposition 2005/06:178 föreslagna tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning. Dessutom omfat- tade uppdraget användning av hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning enligt 1952 års tvångsmedelslag, användning av hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och postkontroll enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll samt den användning i förebyggande syfte som föreslås i proposition 2005/06:177. Utredaren skulle också under- söka om regleringen och systemet med offentliga ombud behöver förbättras.

140

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Utredningen om rättssäkerhet vid hemliga tvångsmedel redo- visade sitt arbete i betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. (SOU 2006:98). Utre- daren föreslår att det skall införas en särskild skyldighet att under- rätta enskilda personer som har påtagligt berörts av sådan verk- ställighet av hemliga tvångsmedel som sker i brottsutredningar. Brottsmisstänkta som åtalas för brottet skall dock inte omfattas av denna skyldighet, eftersom de har en vidsträckt rätt till s.k. partsin- syn i allt utredningsmaterial. Om innehavaren av den avlyssnade eller övervakade teleadressen är någon annan än den misstänkte, skall även denna underrättas om åtgärden. Beträffande hemlig kameraövervakning, och det förslag om hemlig rumsavlyssning som förelagts riksdagen, föreslås den person som innehar den plats mot vilken övervakningen eller avlyssningen använts underrättas om åtgärden. Undantag skall dock gälla för platser till vilka allmän- heten har tillträde.

Enligt förslaget skall en särskild underrättelse som huvudregel lämnas så snart det kan ske utan skada för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts, dock senast inom en månad från det att förundersökningen avslutades. Kan en underrättelse på grund av sekretess inte lämnas till den enskilde från det att för- undersökningen avslutats skall den underlåtas. Ett oberoende organ med uppgift att löpande granska användningen av hemliga tvångs- medel skall då underrättas om underlåtelsen. Den särskilda under- rättelsen skall inte omfatta Säkerhetspolisens verksamhetsområde såvitt gäller utredningar om allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och yttre säkerhet samt terroristbrott. Även på detta område skall dock ett oberoende organ löpande granska att användningen av heliga tvångsmedel sker enligt gällande regler.

Utredningens förslag beträffande inrättandet av ett oberoende organ med uppgift att granska tvångmedelsanvändning samt dess översyn av ordningen med offentliga ombud redovisas i kapitel 9.

28.5Sammanställning över hur de hemliga tvångsmedlen har använts

28.5.1Inledning

Nedan redovisas en sammanställning av lämnade uppgifter i reger- ingens årligen återkommande skrivelse till riksdagen om tillämp-

141

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

ningen av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning samt av bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Uppgifterna om hem- lig teleavlyssning avser också tillämpningen av reglerna i 1969 års lag om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt nar- kotikabrott m.m. Denna lag upphörde att gälla år 1981.

De sammanställda uppgifterna redovisas för varje tvångsmedel för sig. En kommentar lämnas i den mån variabler i uppgifterna eller någon annan omständighet ger anledning till det. Syftet med sammanställningen är i första hand att ge en helhetsbild av den för den parlamentariska kontrollen lämnade redovisningen rörande de hemliga tvångsmedlens användning över tid, men också att visa på variabler i användningen och hur dessa har kommenterats och följts upp i regeringens skrivelse.

28.5.2Hemlig teleavlyssning

Tabell 28.1 Grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling

1969	28	1982	313	1995	333
1970	39	1983	418	1996	306
1971	44	1984	414	1997	281
1972	34	1985	233	1998	251
1973	46	1986	213	1999	216
1974	44	1987	205	2000	242
1975	42	1988	210	2001	277
1976	64	1989	214	2002	367
1977	122	1990	214	2003	446
1978	102	1991	243	2004	493
1979	147	1992	258	2005	542
1980	220	1993	261
1981	277	1994	309

Kommentar:U

Det kan noteras att antalet meddelade tillstånd ökade stadigt fram till åren 1983 och 1984 samt nådde en ny topp år 2003. Under dessa år översteg antalet meddelade tillstånd 400. Långsiktigt finns en

142

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

trend mot en ökning av antalet tillstånd. Vid några tillfällen har betydande ökningar av mängden meddelade tillstånd skett i jäm- förelse med antalet tillstånd under föregående år. Det gäller fram- för allt under åren 1977, 1983, 2002 och 2003.

I proposition 1978/79:22 om bl.a. fortsatt giltighet av 1969 års lag anförde föredragande statsrådet – med hänvisning till vad Riks- polisstyrelsens uppgett och som remissinstanserna bestyrkt – att den betydande ökningen av meddelade tillstånd under år 1977 till övervägande del torde ha berott på den intensifiering av narkotika- bekämpningen som hade inletts vid årsskiftet 1976/77.

I skrivelsen 1984/85:104 konstaterade föredragande statsrådet att såväl antalet registrerade brott mot narkotikastrafflagen som antalet för grova narkotikabrott lagförda personer hade minskat under år 1983, samtidigt som meddelade tillstånd till telefon- avlyssning ökat i betydande omfattning (s. 3 f.). Även om den ökade användningen av tvångsmedlet till övervägande del kunde förklaras med ökade svårigheter att utreda den grova narkotika- brottsligheten och med de intensifierade ansträngningarna på området, ville föredragande statsrådet betona vikten av restriktivi- tet när det gällde användningen av ett så ingripande tvångsmedel.

I fråga om ökningen under år 2002 anförde regeringen att denna till stor del berodde på att polisen fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning och kunde avlyssna nya typer av telefoner (skr. 2003/04:36). I sammanhanget nämndes att ett flertal personer ofta är inblandade i samma kriminella verksamhet, särskilt när det gällde narkotikabrottslighet. Detta medförde enligt regeringen att ett stort antal tillstånd kunde meddelas inom ramen för en och samma förundersökning. Samma förklaring lämnades beträffande den betydande ökningen under år 2003 (skr. 2004/05:36).

143

Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22

Tabell 28.2	Övriga brott

1983	17	1992	61	2001	121
1984	13	1993	84	2002	166
1985	6	1994	81	2003	185
1986	15	1995	83	2004	221
1987	15	1996	91	2005	291
1988	15	1997	58
1989	24	1998	61
1990	13	1999	65
1991	31	2000	70

Kommentar:U

Antalet meddelade tillstånd till telefonavlyssning i samband med annan grov brottslighet än den narkotikarelaterade har genom- gående varit betydligt färre, men har ökat markant under periodens sista år, dvs. åren 2001–2005. Jämfört med föregående år har det under åren 1991, 1992, 2001 och 2005 skett betydande ökningar av antalet meddelade tillstånd.

I regeringens skrivelse 1992/93:44 uttalades att det borde upp- märksammas att det – till skillnad från vad som var fallet med antalet avlyssningar på grund av narkotikabrott, där antalet under flera år stabiliserat sig på en konstant nivå – skett en kraftig ökning av antalet avlyssningar under år 1991 i samband med andra grova brott. Här var det grova rån som dominerade bilden. Det fanns enligt föredragande statsrådet anledning att noga följa denna utveckling.

I fråga om år 1992 påtalade föredragande statsrådet i skrivelse 1993/94:46 att avlyssningarna under åren 1991 och 1992 hade ökat, både när det gällde grova narkotikabrott och andra grova brott, sär- skilt grova rån. Detta ökade antal korresponderade enligt statsrådet mot en ökning under samma år av antalet personer som hade lag- förts för grovt narkotikabrott och grovt rån.

När det gäller den kraftiga ökningen av meddelade tillstånd under år 2001 anförde regeringen i skrivelse 2002/03:23 att ökningen var hänförlig till en ökad användning av teleavlyssning i utredningar rörande mord och grovt rån.

144

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

Det kan tilläggas att ytterligare statistiska uppgifter finns i betänkandet Telefonavlyssning (SOU 1975:95) där Utredningen om telefonavlyssning redovisade antalet meddelade tillstånd till tele- fonavlyssning i fråga om övriga brott under perioden 1 januari 1969 till och med 31 januari 1975 (prop. 1975/76:202 s. 118). Under denna period hade telefonavlyssning förekommit vid sex skilda förundersökningar och avsett sju misstänkta personer. De miss- tänkta brotten hade gällt mord, människorov och grovt rån. Huvudparten av fallen hade blivit resultatlösa i den meningen att fällande dom inte följt på undersökningen.

Tabell 28.3 Totala antalet meddelade tillstånd

1983	435	1992	319	2001	398
1984	427	1993	345	2002	533
1985	239	1994	390	2003	531
1986	228	1995	416	2004	714
1987	220	1996	397	2005	833
1988	225	1997	439
1989	238	1998	312
1990	227	1999	281
1991	274	2000	312

Kommentar:U

Beträffande den relativt kraftiga ökningen av tillstånd under senare år anförs i skrivelsen 2006/07:28 att grov brottslighet i dag har en mer organiserad struktur och det är vanligt att större grupperingar deltar i planeringen och utförandet av brott. Detta medför att det ofta finns ett antal misstänkta personer i ett enskilt ärende, varför ett flertal tillstånd till hemlig teleavlyssning kan komma att med- delas. Antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemligt tele- övervakning som meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land hade också fördubblats i jämförelse med år 2004. Den nya lagstiftningen om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning som trädde i kraft den 1 oktober 2004 har också medfört att antalet meddelade tillstånd ökat.

145

Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22

Tabell 28.4	Den genomsnittliga avlyssningstiden (i dagar)

1985	60	1993	43	2001	45
1986	53	1994	43	2002	38
1987	54	1995	50	2003	37
1988	48	1996	47	2004	40
1989	44	1997	49	2005	41
1990	46	1998	37
1991	44	1999	36
1992	47	2000	39

Tabell 28.5	”Haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte”
	(i procent)

1985	77	1993	56	2001	42
1986	64	1994	52	2002	46
1987	68	1995	51	2003	46
1988	44	1996	49	2004	50
1989	51	1997	42	2005	42
1990	47	1998	45
1991	48	1999	52
1992	47	2000	46

Kommentar:U

Av redogörelserna framgår att andelen avlyssningar som har ”haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte” under de flesta av redovisade år utgör mindre än hälften av med- givna avlyssningar. Som framgått av avsnittet om den parlamenta- riska kontrollen har framför allt denna del av redovisningen ansetts svårbedömd och en förbättring har efterfrågats. När det gällde åren 1999–2002 förtydligades i skrivelsen formuleringen ”haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte” på så sätt att ”misstanken hade bekräftats genom avlyssningen”. I skrivelsen för år 2005 (skr. 2006/07:28) anges att siffran för detta år inte kan användas som en säker jämförelse med tidigare år, eftersom det till kategorin ”haft betydelse för förundersökning beträffande den misstänkte” räknats de fall då åtgärden har lett till användning av ett annat tvångsmedel. De fall då användningen av det hemliga

146

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

tvångsmedlet på annat sätt har fört förundersökningen framgår har alltså inte längre räknats med.

28.5.3Hemlig teleövervakning

Tabell 28.6 Grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling

1990	38	2000	251
1991	35	2001	285
1992	57	2002	369
1993	54	2003	450
1994	62	2004	495
1995	33	2005	562
1996	70
1997	115
1998	258
1999	219

Kommentar:U

Efter att under större delen av 1990 har legat under 70 tillstånd per år steg antalet meddelade tillstånd kraftigt under åren 1997 och 1998, då 115 respektive 258 tillstånd meddelades. Denna nivå bibe- hölls de närmaste följande åren för att återigen stiga kraftigt åren 2002 och 2003, till 369 respektive 450 beviljade tillstånd.

I skrivelse 1998/99:21 anförde regeringen att ökningen år 1997 till stor del kunde förklaras med att praxis hade utvecklats dithän att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning ofta kombi- nerades med en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning. Det ökade antalet tillstånd till hemlig teleövervakning kunde enligt regeringen också förklaras med att den snabba utvecklingen på telemarknaden, både vad avsåg trafikomfånget och de tjänster som tillhandahölls – t.ex. det system som gjorde det möjligt att använda mobiltelefon utan något abonnemang som kunde härledas till viss person – hade försvårat polisens brottsbekämpande verksamhet. I skrivelse 1999/2000:31 lämnades i huvudsak samma förklaring till den markanta ökningen år 1998. Samma förklaring lämnades också i fråga om de kraftiga ökningarna under åren 2002 och 2003

147

Straffprocessuella tvångsmedel

SOU 2007:22

(skr. 2003/04:36 och 2004/05:36). I detta sammanhang tillades att det hade visat sig att den tekniska informationen om telemeddelan- den som de brottsbekämpande myndigheterna kunde få genom hemlig teleövervakning var mycket betydelsefull och utgjorde ett viktigt komplement till teleavlyssning vid utredning av brott.

Tabell 28.7	Övriga brott

1990	4	2000	107
1991	6	2001	129
1992	3	2002	180
1993	6	2003	195
1994	6	2004	258
1995	11	2005	465
1996	29
1997	50
1998	75
1999	78

Kommentar:U

Vid förundersökning av andra grova brott än narkotikabrott kan en markant ökning av antalet meddelade tillstånd jämfört med före- gående år iakttas under 1997 och 1998 samt 2002 och 2005. Samma förklaring till dessa ökningar lämnas som beträffande ökningen av tillstånden vid narkotikabrott. Till den mycket kraftiga ökning som skett mellan åren 2004 och 2005 lämnas ingen särskild förklaring.

148

SOU 2007:22 Straffprocessuella tvångsmedel

Tabell 28.8	Totalt antal lämnade tillstånd

1990	42	2000	358
1991	41	2001	414
1992	60	2002	549
1993	60	2003	645
1994	68	2004	753
1995	44	2005	1 027
1996	99
1997	165
1998	333
1999	297

Kommentar:U

Till den kraftiga ökningen i meddelade tillstånd mellan åren 2004 och 2005 lämnas i skrivelsen 2006/27:28 en samlad förklaring, se kommentaren ovan under tabellen för totalt antal lämnade tillstånd för hemlig teleavlyssning.

Tabell 28.9 Genomsnittlig övervakningstid (i dagar)

1990	42	2000	38
1991	43	2001	45
1992	47	2002	38
1993	35	2003	37
1994	45	2004	39
1995	49	2005	42
1996	49
1997	49
1998	38
1999	36

149

Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22

Tabell 28.10	”Haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte”
	(i procent)

1990	19	2000	44
1991	17	2001	41
1992	25	2002	46
1993	35	2003	46
1994	28	2004	51
1995	52	2005	47
1996	33
1997	36
1998	48
1999	48

Kommentar:U

Den hemliga teleövervakningen uppvisade under tidigare år en sämre effektivitet än hemlig teleavlyssning i så måtto att den i en lägre andel av genomförda övervakningar hade ”haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte”. Förhållandet ansågs då vara naturligt med tanke på tvångsmedlens olika använd- ningsområden (se t.ex. skrivelse 1995/96:9). Under senare år upp- visar övervakningen i stort sett samma effektivitet som avlyss- ningen. Någon särskild förklaring till detta har inte lämnats i regeringens skrivelser. En anledning torde dock kunna vara den omständigheten att hemlig teleavlyssning under senare år i större utsträckning än tidigare har kombinerats med tillstånd till hemlig teleövervakning.

150

SOU 2007:22

Straffprocessuella tvångsmedel

28.5.4Hemlig kameraövervakning

Tabell 28.11 Grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling

1996
(11 mån)	30	2001	27
1997	39	2002	30
1998	38	2003	16
1999	27	2004	19
2000	33	2005	23

Tabell 28.12	Övriga brott

1996
(11 mån)	10	2001	4
1997	4	2002	3
1998	7	2003	7
1999	3	2004	10
2000	10	2005	26

Tabell 28.13 Totalt antal meddelade tillstånd

1996
(11 mån)	40	2001	31
1997	43	2002	33
1998	45	2003	23
1999	30	2004	29
2000	43	2005	49

Tabell 28.14 Genomsnittlig övervakningstid (i dagar)

1996
(11 mån)	32	2001	34
1997	47	2002	29
1998	38	2003	26
1999	32	2004	22
2000	27	2005	38

151

Straffprocessuella tvångsmedel SOU 2007:22

Tabell 28.15	”Haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte”
	(i procent)

1996	48	2001	35
1997	28	2002	66
1998	51	2003	39
1999	50	2004	48
2000	44	2005	61

Kommentar:U

Jämfört med övriga hemliga tvångsmedel har tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelats i relativt få fall. Antalet tillstånd har minskat under senare år, dock med undantag för det senaste året. Enligt regeringen har tvångsmedlet visat sig vara ett värdefullt verktyg i polisens spaningsarbete (skr. 2006/07:28). Av redogörel- serna för den aktuella perioden framgår dock att andelen fall där övervakningen har ”haft betydelse för förundersökningen beträf- fande den misstänkte” varierar ganska kraftigt, och endast för tre år redovisas ett sådant resultat ifråga om mer än hälften av meddelade tillstånd. Regelmässigt anges i regeringens skrivelse att ”den hem- liga kameraövervakningen genomförts på ett sådant sätt att man tagit hänsyn till för övervakningen ovidkommande personers integ- ritet”. Det beskrivs dock inte närmare vad som avses med detta.

152

29 Polisens spaningsmetoder

29.1Bestämmelsen i 8 § polislagen

29.1.1Gällande regel

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall enligt 8 § första stycket polislagen under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.

I 8 § andra stycket föreskrivs att ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF inte får grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.

De principer som anges i 8 § polislagen har generell betydelse för polisarbetet. Principerna får bl.a. betydelse när polisen skall ta ställning till val av spaningsmetoder. Paragrafen kan ses som ett allmänt bemyndigande för polisen att vidta de åtgärder som är för- svarliga för att fullgöra dess uppgifter, så länge det inte är fråga om att begränsa en grundlagsskyddad rättighet eller att vidta åtgärder som står i strid mot någon specialreglering.

29.1.2Förarbeten

Riksdagsbehandling år 1982

Frågan om polisens spaningsmetoder behandlades av riksdagen under år 1982. I sitt av riksdagen godkända betänkande (JuU 1981/82:38) uttalade justitieutskottet att det arbete som hade bedrivits med att utveckla spaningsmetoderna mot kriminalitet av särskilt allvarlig art hade ett värde. Samtidigt borde det stå klart att det här i vissa avseenden var fråga om polisiära arbetsmetoder som från allmänna synpunkter inbjöd till diskussion. Det gällde enligt

153

Polisens spaningsmetoder

SOU 2007:22

utskottet ett område, där några absolut fasta rättsregler inte fanns och enligt sakens natur svårligen kunde ställas upp. Å andra sidan kunde den omständigheten att ett särskilt slags spaningsmetoder inte var uttryckligen förbjudna aldrig i sig utgöra tillräckliga skäl för att utan vidare utgå från att de också bör bli tillämpade här i landet. Utskottet framhöll att vad saken gällde ytterst var en fråga om inriktningen av polisens arbete där intresset av effektivitet samt rättssäkerhets- och integritetskraven bryts mot varandra. Det gällde alltså här avvägningsspörsmål av delvis grannlaga natur som var en angelägenhet inte enbart för polisen själv utan i första hand för statsmakterna och de medborgarstyrelser som är verksamma på olika nivåer.

1981 års polisberedning

1981 års polisberedning avlämnade i januari 1983 betänkandet Polislag (SOU 1982:63). I betänkandet gjorde beredningen, med utgångspunkt i justitieutskottets uttalanden, en ingående analys av frågan om polisens spaningsmetoder från rättsliga och andra utgångspunkter (a. bet. s. 125–143). Beredningen föreslog att vissa principer skulle läggas fast på området. För det första borde gälla att polisen aldrig får begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. Beredningen framhöll dock att ett visst utrymme för vissa annars otillåtna handlingar förelåg enligt den allmänna bestämmelsen om nödhandlingar i 24 kap. 4 § BrB och enligt vissa speciella föreskrifter. En annan princip som borde slås fast var att polisen aldrig får provocera eller annars förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. En tredje utgångspunkt vid bedöm- ningen av vilka spaningsmetoder som kunde anses tillåtna borde enligt beredningen vara att polisen aldrig av spaningsskäl får under- låta att vidta föreskrivna åtgärder mot brott eller mot en för brott misstänkt person. Slutligen underströk beredningen att beslut om sådana spanings- eller förundersökningsmetoder som avsågs här alltid borde fattas av åklagare eller polisman i polischefsbefattning liksom att stränga krav på dokumentation måste upprätthållas.

De principer som nu redovisats gav enligt beredningen dock inte tillräcklig ledning för att man skulle kunna bedöma om en särskild spaningsmetod skulle anses godtagbar eller inte. Här måste dess- utom som vid andra former av polisingripanden alltid en allmän bedömning göras av om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgär-

154

SOU 2007:22

Polisens spaningsmetoder

dens syfte och övriga omständigheter. Därvid måste en avvägning göras mellan å ena sidan den skada och det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å andra sidan brottets svår- hetsgrad och de fördelar från bevissynpunkt som står att vinna.

Förslaget till 8 § i den nya polislagen inrymde enligt beredningen de principer som nu redovisats när det gällde spaningsmetoderna. Någon ytterligare reglering i lag var enligt beredningen varken nödvändig eller lämplig. En annan sak var att vissa föreskrifter – bl.a. om beslutsnivåer – kan behöva meddelas i annan form än lag.

Proposition 1983/84:111

I proposition 1983/84:111 med förslag till en ny polislag anförde föredragande statsrådet (s. 48 f.) att han kunde ställa sig bakom de principer för bruket av spaningsmetoder som 1981 års polis- beredning hade föreslagit. Dessa principer, sammanställda med den analys av rättsläget på hithörande område som beredningen hade gjort, borde kunna vara till god hjälp vid det praktiska hand- havandet av uppgiften att avgöra om man i ett enskilt fall borde tillgripa en spaningsmetod av det slag som diskuterats här. Att dessa principer på sätt beredningen uttalat inryms i en allmän regel som gav uttryck åt de s.k. legalitets-, behovs- och proportionali- tetsprinciperna fann föredragande statsrådet också klart. Han hade svårt att se att några särskilda regler i lag härutöver skulle ge någon verklig ledning för polisarbetet.

29.2Europadomstolen

29.2.1Artikel 8 i Europakonventionen

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespon- dens.

Åtnjutandet av denna rättighet får enligt artikel 8.2 inte inskrän- kas av offentlig myndighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

155

Polisens spaningsmetoder

SOU 2007:22

Primärt innebär artikel 8 att staten skall avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten (Danelius, s. 261 f.). Artikel 8 innehåller emellertid inget uttryckligt förbud mot en viss typ av ingrepp, men väl en skyldighet att pröva om ett ingrepp från statens sida i den skyddade rättigheten omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 8.2. Om ingreppet inte omfattas av undantagsbestämmelsen strider det mot konventionen.

Som en första förutsättning gäller enligt artikel 8.2 att ett ingrepp i den skyddade rättigheten skall vara lagligt. Häri ligger inget absolut krav på att regeln i fråga skall ha form av lag, utan även regler på en lägre normnivå kan uppfylla kravet på att ingrep- pet är lagligt (se t.ex. fallet Leander mot Sverige där regler i personalkontrollkungörelsen ansågs uppfylla kravet på över- ensstämmelse med lag). Det är inte bara skriven lag som innefattas i laglighetskravet utan också etablerad praxis enligt de principer som utvecklas i ett common law-system (Karnov 2006/07, s. 68 f.). Förutom att ingreppet skall ha stöd i inhemsk lag krävs också att lagen uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet (Danelius, s. 263). Den måste ge skydd mot godtycke och den måste vara tillgänglig för allmänheten. Lagen måste också vara utformad med erforderlig precision, så att inskränkningarna i den grundläggande konven- tionsrättigheten är i rimlig utsträckning förutsebara. En nationell lag, som ger de rättstillämpande organen ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig prövning, är emellertid inte i och för sig oförenlig med kravet på förutsebarhet, under förutsättning att gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara för att ge individen skydd mot godtyckliga ingrepp.

För att ett ingrepp i den i artikel 8 skyddade rättigheten skall vara tillåten krävs vidare att ingreppet skall tillgodose något av de allmänna eller enskilda intressen som räknas upp i artikel 8.2. Ingreppet måste också vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse.

29.2.2Avgöranden från Europadomstolen

Europadomstolen avgjorde år 1993 fallet A mot Frankrike (40/1992/385/463), i vilket en person förletts att under telefon- samtal göra uttalanden som sedan skulle användas mot honom som bevis för att han varit inblandad i brott. I fallet hade en personen i samarbete med polisen ringt upp en annan person, A, och spelat in

156

SOU 2007:22

Polisens spaningsmetoder

samtalet i syfte att skaffa bevis för att A var inblandad i brotts- förberedelser. Europadomstolen fann att det var fråga om ett ingrepp i A:s genom artikel 8 skyddade rätt, för vilket det saknades stöd i fransk lag.

I fallet P.G. och J.H. mot Förenade Konungariket (dom 25.9 2001) från år 2001 hade polisen i hemlighet installerat en avlyssningsanordning i B:s våning med anledning av uppgifter om att B och P.G. planerade att utföra ett väpnat rån. Som misstänkta för att planera rånet arresterades därefter P.G. och J.H., som inte ville svara på polisens frågor och inte heller ville medverka till att låta polisen spela in prov på deras röster. I stället installerade polisen i hemlighet inspelningsapparatur i deras celler, och de polismän som skulle ha kontakt med dem försågs med utrustning för inspelning. Genom dessa åtgärder kunde deras röster spelas in utan att de var medvetna om att detta skedde. Röstproven skickades därefter till en sakkunnig som jämförde dem med rösterna i de samtal som spelats in i B:s bostad. Europadomstolen fann först att avlyssningen i B:s våning utgjorde ett ingrepp i klagandens rätt enligt artikel 8, och att det inte funnits något lag- stöd för avlyssningen, som därför var oförenlig med artikel 8. När det gällde användningen av en inspelningsanordning för att ta röst- prov på P.G. och J.H. utan att dessa var medvetna om att deras röster spelades in, övervägde domstolen om en inspelning av detta slag över huvud taget utgjorde ingrepp i rätten till skydd för privat- livet. Domstolen fann att detta var fallet, eftersom avsikten var att analysera den inspelade rösten och med hjälp därav och av andra persondata identifiera vissa personer. Vidare ansåg domstolen att det inte hade funnits något lagligt stöd för att polisen i sina egna lokaler skulle få använda dolda avlyssningsanordningar. Ingreppet hade alltså skett utan stöd i lag och stred därför mot artikel 8 i konventionen.

I fallet M.M. mot Nederländerna (dom 8.4. 2003) polisanmälde en häktad man sin advokat och gjorde gällande att denne gjort sexuella närmanden mot hans hustru. En brottsutredning inleddes, varunder polisen installerade en bandspelare i hustruns telefon och föreslog att hon, om advokaten ringde, skulle föra hans närmanden på tal. På så sätt skulle hans kommentarer spelas in. Tre samtal med advokaten spelades in, skrevs ut och tillfogades brottsutredningen. Han dömdes för sexuellt ofredande, men utan att innehållet i telefonsamtalen åberopats som bevisning. Europadomstolen fann att det var fråga om ett ingrepp i advokatens rätt till respekt för sin

157

Polisens spaningsmetoder

SOU 2007:22

korrespondens enligt artikel 8. Enligt nederländsk rätt hade ingreppet varit tillåtet endast om det pågick en rättslig för- undersökning och åtgärden hade beordrats av en undersöknings- domare. Dessa förutsättningar var emellertid inte uppfyllda.

29.3JO och JK

29.3.1JO

Bandinspelning av telefonsamtal

I ett beslut från år 1976 (JO 1975/76 s. 335) prövade JO frågan om bandinspelning av telefonsamtal vid ett kommunkontor. JO ställde sig kritisk till att myndigheten hade spelat in ett telefonsamtal mellan en befattningshavare där och en enskild person utan att denne underrättats om inspelningen. JO uttalade att, utom i fall då särskilda skäl gör det nödvändigt, en offentlig funktionär som i hemlighet spelar in samtal med en person förfar ohederligt och moraliskt förkastligt samt kränker dennes personliga integritet. Enligt JO anstår ett sådant förfarande inte en handläggare hos en myndighet och JO ansåg sig därför böra uttala att en handläggare måste meddela den han samtalar med att samtalet kommer att spelas in.

JO prövade år 1996 (JO 1997/98 s. 115 f.) en anmälan mot Riks- åklagaren (RÅ) som gällde att myndigheten genom ett internt beslut hade uppmanat myndighetens tjänstemän att spela in de telefonsamtal de hade med personen B. Riksåklagaren hade vidare lämnat in en polisanmälan mot B med anledning av vad som hade spelats in vid ett av telefonsamtalen.

När det gällde den rättsliga regleringen konstaterade JO att den omständigheten att svensk lag saknar regler om förfaranden av det här aktuella slaget inte kunde innebära att det alltid skulle vara godtagbart att en befattningshavare vid en myndighet spelar in ett telefonsamtal utan att samtliga deltagare i förväg har underrättats om att så sker.

I sin bedömning hänvisade JO till Europadomstolens dom i fallet A mot Frankrike och anförde att det av domen framgick att det föreligger ett brott mot artikel 8 i Europakonventionen, om en myndighet utan stöd i lag medverkar till att ett telefonsamtal med en enskild person kommer till stånd och spelas in utan dennes vetskap. I linje härmed ansåg JO att om en svensk myndighet

158

SOU 2007:22

Polisens spaningsmetoder

skulle vidta en åtgärd av det angivna slaget skulle den strida mot artikel 8, eftersom det i svensk rätt saknas regler om detta slag av inspelningar. Det var enligt JO däremot inte självklart att man av domen kan dra den slutsatsen att det skulle vara fråga om ett brott mot artikel 8 också när en myndighet utan den uppringandes vetskap spelar in ett telefonsamtal till myndigheten som har till- kommit utan något som helst initiativ från myndighetens sida.

JO hänvisade också till sitt tidigare beslut från 1976 och ansåg att de synpunkter som framförts i det beslutet nu mot bakgrund av Europadomstolens dom fick anses ha än större tyngd. Med hänsyn till vad som upplysts om telefonsamtalen från B och vad denne då uttalat hade JO förståelse för att samtalen spelades in. JO ansåg dock att den uppringde tjänstemannen, innan han påbörjade en inspelning i en situation av det aktuella slaget, borde ha upplyst sin samtalspartner om detta.

Fotografering

I ett beslut från 1975 (JO 1975 s. 138) prövade JO frågan om fotografering som hjälpmedel vid polisverksamhet. För spaning efter förövarna av vissa anmälda brott hade polismyndigheten hyrt ett hotellrum för att fotografera eventuellt misstänkta. Hotell- rummet hade utsikt mot ett konditori som gärningsmännen miss- tänktes besöka. JO anförde, med hänvisning till 28 kap. 14 § RB och då gällande regler i kungörelsen om fingeravtryck m.m., att fotografi får tas av en person under en brottsutredning, oavsett om denne är misstänkt för brott eller inte. Även i annan utredande eller brottsförebyggande verksamhet var polisen enligt JO berättigad att fotografera människor och händelser på allmänna platser. Naturligt nog kunde det inte generellt krävas att de som fotograferades skulle varskos därom eller underrättas efteråt.

I ett beslut den 14 september 1994 (dnr 109-1994) prövade JO en anmälan mot Polismyndigheten i Stockholm om videofilmning i samband med en demonstration. JO delade polisens uppfattning att det inte fanns något lagligt hinder för polisen att vid fullgörande av bevakningsuppdrag eller i utredande eller brottsförebyggande verk- samhet använda sig av portabla videokameror för videofilmning på allmänna platser. JO hänvisade till sitt beslut från 1976, och kon- staterade att sådana videoupptagningar av demonstrationer inte innebär någon begränsning av den i 2 kap. 1 § första stycket 4 RF

159

Polisens spaningsmetoder

SOU 2007:22

skyddade demonstrationsfriheten och inte heller står i strid med det i 2 kap. 3 § RF intagna förbudet mot åsiktsregistrering. JO framhöll dock att med hänsyn till den grundläggande syn på för- hållandet mellan myndigheter och enskilda som avspeglas i dessa grundlagsregler måste polisen självfallet uppträda med takt och urskiljning i de ömtåliga sammanhang som det här är fråga om.

JO konstaterade att utredningen inte visat annat än att syftet med den aktuella videoupptagningen hade varit att dokumentera ett händelseförlopp som på förhand kunde befaras bli oroligt och att säkerställa bevisning i händelse av att brott skulle komma att begås. Det kunde enligt JO tilläggas att sådana upptagningar också var av värde för JO:s efterföljande granskning av ett visst händelse- förlopp. Videofilmens innehåll gav inte vid handen att filmningen genomförts i strid med vad som gäller för polisens verksamhet. JO ansåg att det därför saknades anledning att rikta kritik mot polis- myndigheten för åtgärden att videofilma de aktuella händelserna.

I ett beslut från 1999 (JO 1999/2000 s. 91) prövade JO ett klagomål som gällde att en person hade videofilmats i hemlighet under den tid han var intagen på ett häkte. JO konstaterade att förfarandet inte omfattades av reglerna i den då gällande lagen om övervakningskameror. Denna omständighet innebar emellertid inte att filmningen redan på grund härav skulle vara rättsenlig. Enligt JO var omständigheterna i samband med filmningen sådana att man måste finna ett uttryckligt författningsstöd för den för att man skulle kunna komma till en sådan slutsats. JO syftade på det förhållandet att filmningen utgjorde ett led i en brottsutredning och hade till ändamål att få fram bevisning mot häktade personer som tidigare hade vägrat att ställa sig till förfogande för video- filmning i konfrontationssyfte. Sammanfattningsvis fann JO att det inte hade funnits erforderligt författningsstöd för den video- filmning som hade varit föremål för bedömning i ärendet. JO anförde att hans iakttagelser i ärendet underströk vikten av att rättsläget såvitt gällde användandet av videofilmning som ett straff- processuellt tvångsmedel klarlades av lagstiftaren. Med hänsyn till den stora betydelse som användningen av videoteknik hade kommit att få i polisens arbete ansåg JO att det kunde finnas anledning för lagstiftaren att mera allmänt se över frågan om polisens användning av dold videofilmning. Ett exemplar av beslutet skulle därför över- lämnas till riksdagens justitieutskott samt till Justitiedepartemen- tet.

160

SOU 2007:22

Polisens spaningsmetoder

I ett beslut från december 2003 (JO 2004/05 s. 98 f.) prövade JO anmälningar mot Polismyndigheten i Skåne för händelser som inträffade i samband med poliskommenderingen vid EU-utrikes- ministermötet ”Partners in prevention” i Helsingborg i augusti 2002. Anmälningarna rörde frågor om polisens rätt att fotografera omhändertagna personer. Genom utredningen hade kommit fram att de personer som omhändertogs eller greps och sedan fördes in till polishuset i Helsingborg fotograferades där med en digital- kamera. Stillbilderna överfördes därefter till en cd-romskiva.

JO konstaterade i sin bedömning att det i 28 kap. 14 § RB finns bestämmelser som gör det möjligt att under vissa förutsättningar fotografera personer under en förundersökning. Däremot sakna- des, bortsett från vissa bestämmelser i utlänningslagen (1989:529) uttryckliga regler om polisens användning av handmanövrerade kameror i andra situationer. JO hänvisade till att JK i beslut den 23 april 2001 (se nedan) om polisens användning av handmanövrerad kamera för identifiering uttalat att gällande regler inte hindrar att stillbilder tas av enskilda personer i samband med en frivillig iden- titetskontroll. JK hade dock i beslutet framhållit att en fotografe- ring som sker under tvång eller annars mot den enskildes vilja utgör ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som enligt 8 kap. 3 § RF kräver stöd i lag.

Av det sagda följde enligt JO att åtgärden att fotografera någon med tvång eller annars mot dennes vilja kräver uttryckligt stöd i lag. Enligt vad som framgått av utredningen var de personer som fotograferades vid det aktuella tillfället frihetsberövade antingen med stöd av polislagen eller gripna som misstänkta för brott med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser. I två fall var det uppenbart att fotograferingen hade genomförts med tvång, och i övrigt var det tydligt att man inte kunde tala om någon reell frivillighet. Vad gällde den person som var gripen misstänkt för brott kunde det enligt JO på goda grunder ifrågasättas om det var erforderligt för den brottsutredningen att hon fotograferades på det sätt som hade skett. Vad gällde övriga frihetsberövade personer anförde JO att det inte fanns något lagstöd för att fotografera en person med anledning av att han frihetsberövats med stöd av en bestämmelse i polislagen.

I anslutning till att polismyndigheten åberopat att fotografe- ringen hade skett inom ramen för en särskild undersökning i enlig- het med reglerna om kriminalunderrättelseverksamhet i polisdata- lagen (1998:622) anförde JO att den lagens tillämpningsområde är

161

Polisens spaningsmetoder

SOU 2007:22

begränsat till att avse behandling av personuppgifter i polisens verksamhet. Den kunde därför inte lägga fast någon skyldighet för enskilda att lämna uppgifter till polisen eller att på annat sätt med- verka i polisens arbete. Enligt JO följde härav att polisdatalagen inte ger polisen rätt att tvångsvis fotografera någon vare sig denne är frihetsberövad eller ej.

Sammanfattningsvis fann JO att polisens fotografering av de fri- hetsberövade personerna inte hade stöd i gällande lagstiftning.

29.3.2JK

I ett beslut år 1982 prövade JK i det s.k. Fleming Broman-ärendet frågan om användandet av vissa spaningsmetoder i kampen mot grov narkotikabrottslighet (JK 1982 A 28). I syfte att avslöja en person A som innehavare av heroin hade beslutats att man skulle försöka få fram uppgifter med hjälp av en mikrofon som skulle vara fasttejpad på personen Broman, som polisen anlitat som infiltratör, när denne besökte en viss plats för att samtala med A. I sin bedöm- ning konstaterade JK att det inte fanns något lagligt hinder mot att en mikrofon fästes på Bromans kropp för att avlyssning skulle kunna ske av Bromans samtal med A. JK kunde dock inte underlåta att uttala viss tvekan om det lämpliga i en sådan åtgärd. Man kunde nämligen inte helt bortse från risken att även samtal mellan andra personer som vid tillfället befann sig i samma lokal som den där samtalet fördes, kunde upptas i mikrofonen. Då, enligt vad som framkommit i utredningen, Rikspolisstyrelsen hade utfärdat förbud mot att kroppsmikrofon används – vilket förbud skulle gälla i vart fall intill dess resultatet av Tvångsmedelskommitténs arbete förelåg

– avstod JK från vidare uttalande i frågan.

I ett beslut från 1989 (JK 1989 A 15) prövade JK frågan om bl.a. hemlig avlyssning av samtal via radio inom försvarsmakten. Pröv- ningen föranleddes av att det förekommit uppgifter i Svenska Dag- bladet om att försvaret, i hemlighet och sannolikt olagligt, skulle ha avlyssnat vissa anställdas telefoner och att även delar av samtal mellan privatpersoner skulle ha avlyssnats. I sin bedömning kon- staterade JK att den telefonavlyssning som bedrivits som s.k. signalkontroll inom försvaret och som beskrivits i Svenska Dag- bladets artiklar skedde i överensstämmelse med de föreskrifter som getts i de bestämmelser och anvisningar för totalförsvarets signal- skyddstjänst (kallade TST Kontroll) som hade fastställts av över-

162

SOU 2007:22

Polisens spaningsmetoder

befälhavaren. JK:s granskning hade därför tagit sikte på huruvida dessa föreskrifter stod i överensstämmelse med det grundlagsfästa skydd som av integritetsskäl ges den enskilde mot telefon- avlyssning. Enligt TST Kontroll fick telefonsamtal som helt eller delvis utväxlades på radio eller radiolänk avlyssnas och kontrolleras utan inskränkning. JK ansåg att detta var riktigt och påpekade att mottagare för radiosändning enligt radiolagen fick innehas och användas av var och en. Några regler som förbjöd avlyssning av radiomeddelanden fanns inte. Föreskrifterna i TST Kontroll stod också i överensstämmelse med vad som uttalats i förarbetena till brottsbalkens bestämmelser om brytande av telehemlighet och olovlig avlyssning. Där hade bl.a. uttalats att avlyssning av trådlös radiotrafik i princip inte är förbjuden ; ”etern är fri enligt radiolag- stiftningen” (se prop. 1988/89:124 s. 39). JK konstaterade att avlyssning av telefonsamtal som befordras med radio således inte är förbjuden oavsett om samtalen förs över militärens eget telenät eller det allmänna telenätet och avlyssningen inte sker med avse- ende på någon del av nätet som kan vara trådbundet.

I ett beslut år 2001 (dnr 1002-00-21) prövade JK ett klagomål mot en polismyndighet för att den använt kamera för identifiering. JK delade Rikspolisstyrelsens och polismyndighetens uppfattning att gällande regler inte hindrade att stillbilder togs också av enskilda personer i samband med en frivillig identitetskontroll på det sätt som skett i förevarande fall. Det var alltså närmast en lämplighets- fråga om metoden borde utnyttjas. En förutsättning måste enligt JK emellertid vara att fotograferingen inte genomförs med tvång eller annars mot den enskildes vilja. En skyldighet för den enskilde att underkasta sig fotografering eller någon annan liknande åtgärd utgjorde nämligen ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som enligt 8 kap. 3 § RF kräver stöd i lag. Några sådana regler hade inte meddelats utom såvitt avser fotografering under en förundersökning. JK framhöll att en ytterligare för- utsättning för att polisen utan uttryckligt lagstöd skulle få använda fotografering i samband med identitetskontroller var att bilderna inte lagrades på datormedium eller annars tillfördes ett register.

163

30Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

30.1Sekretess

30.1.1Sekretess under förundersökning och vid annan brottsbekämpande verksamhet hos polis eller åklagare

Enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden under för- undersökning i brottmål (punkt 1).

Sekretess gäller också enligt 9 kap. 7 § första stycket SekrL för viss annan verksamhet hos polis eller åklagare än förundersökning. Sådan sekretess gäller angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott (punkt 2). Härmed avses i första hand de straffprocessuella tvångsmedlen som regleras i 24–28 kap. RB samt i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, i 19 och 23 §§ polislagen (1984:387) och i lagen (2000:562) om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål. Dessutom torde avses alkohol- utandningsprov enligt den särskilda lagen (1976:1090) härom och hemlig kameraövervakning enligt lagen (1995:1506) om detta tvångsmedel. Tvångsmedel i annan verksamhet för att förebygga brott är sådana tvångsmedel som avses i lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll.

Även uppgifter hos åklagarmyndighet eller polisen som, utan att direkt hänföra sig till förundersökning eller tvångsmedelsanvänd- ning, gäller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL (punkt 4). Bestämmelsen gör det möjligt att hemlighålla uppgifter som mer allmänt hänför sig till polis och åklagares brottsbekämpande verksamhet.

165

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

30.1.2Sekretess för uppgifter i vissa polisregister

Sekretess till skydd för enskilds intressen gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL också för uppgifter i vissa register hos polis och åklagare. För det första gäller sådan sekretess för uppgifter i register som förs av Rikspolisstyrelsen enligt polisdatalagen (1998:622) eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (punkt 6). Bestämmelsen omfattar uppgifter som ingår i automati- serade behandlingar i kriminalunderrättelseverksamhet och annan automatiserad behandling av uppgifter enligt polisdatalagen. Där- utöver omfattas uppgifter i de centrala registren som förs av Riks- polisstyrelsen, t.ex. DNA-registren, fingeravtrycksregistren, sig- nalementsregistret, kriminalunderrättelseregister och SÄPO- registret.

Sekretess gäller också för uppgifter i register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister (punkt 7). Detsamma gäller i särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagare, dock inte för diareföringsuppgifter (punkt 9).

Sekretess gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL för upp- gifter i de nu nämnda registren oberoende av hos vilken myndighet som registren är tillgängliga genom s.k. direktåtkomst. Om upp- gifterna finns tillgängliga genom ett utdrag från något av registren omfattas de inte av någon av de nämnda punkterna i 17 §. Rör det sig om en polis- eller en åklagarmyndighet kan det i sådana situa- tioner i stället bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen om sekretess i punkt 4. I fråga om andra myndigheter blir i stället de sekretess- regler aktuella som gäller dessa myndigheters verksamheter.

Det finns också register med personuppgifter som förs lokalt inom polisen och som inte omfattas av några särskilda bestämmel- ser. Exempel på sådana register är förundersökningsregister, bes- lagsliggaren och rationell anmälansrutin. Även för uppgifter i dessa register kan det bli aktuellt att tillämpa sekretess enligt punkt 4.

30.1.3Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit

Den sekretess som föreskrivs i 9 kap. 17 § första stycket SekrL gäller med omvänt skaderekvisit, dvs. uppgifterna skall hållas hem- liga om det inte står klart att de kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Det råder alltså en presumtion för sekretess.

166

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Tidigare gällde sekretess i den brottsbekämpande verksamheten med rakt skaderekvisit. Sekretessen skärptes år 1999 i samband med att polisregisterlagstiftningen anpassades till personuppgifts- lagen (1998:204). Polisen fick då möjlighet att behandla person- uppgifter automatiserat vid handläggning av förundersökningar och andra utredningar i större utsträckning än vad som varit fallet tidi- gare. Skärpningen av sekretessen motiverades med att uppgifter som behandlas automatiserat kan bli mer känsliga ur integritets- synpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Samtidigt avskaffades den absoluta sek- retessen för alla polisregister utom belastningsregister och det in- fördes ett omvänt skaderekvisit för dessa. Ändringarna syftade till att ge ett likvärdigt skydd för känsliga personuppgifter oberoende av om de förekom i ett polisregister eller i t.ex. en förundersök- ning. Lagändringen visade sig emellertid medföra vissa inte avsedda negativa konsekvenser för bl.a. skadelidande, som behöver upp- gifter från polisens verksamhet för att kunna hävda sin rätt. För att undvika dessa konsekvenser infördes år 2001 uppgiftsskyldighet i vissa fall och år 2004 vissa särregler för domstolarna.

30.1.4I vissa fall gäller en svagare sekretess

På grund av bestämmelsen om överföring av sekretess i 12 kap. 1 § SekrL gäller förundersökningssekretessen enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 även hos domstolarna. Med hänsyn till att insynsintresset anses särskilt stort hos domstolarna gäller sekretessen där med rakt skaderekvisit (12 kap. 2 § SekrL, se vidare kapitel 27). Detsamma gäller enligt 9 kap. 17 § andra stycket i angelägenhet hos domstol som avser användning av tvångsmedel. Vid förhandling om tvångsmedel är sekretessen ännu svagare. För att uppgifter då skall kunna hemlighållas krävs att det kan antas att det uppkommer fara för att den misstänkte eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Enligt 9 kap. 17 § fjärde stycket SekrL gäller sekretess i verk- samhet som avses i första stycket också beträffande anmälan eller utsaga från enskild. Sekretessen är dock relativt svag och gäller endast om det kan antas att det uppkommer fara för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. På grund av bestämmelserna om partsinsyn i 14 kap. 5 § SekrL och

167

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

23 kap. 8 § RB kan sekretessen endast i begränsad omfattning göras gällande gentemot den misstänkte.

Som redan nämnts har vissa undantag numera införts från den omvända sekretessen enligt första stycket när det gäller en skade- lidandes rätt att få ta del av uppgifter i den brottsbekämpande verk- samheten. Dessa bestämmelser finns i 9 kap. 17 § femte stycket SekrL och ger den skadelidande, eller dennes ombud, en möjlighet att få del av uppgifter i avslutade brottsutredningar trots att sekre- tess enligt 9 kap. 17 § första stycket gäller för uppgifterna. Rätten till uppgifter förutsätter att den skadelidande behöver uppgifterna för att kunna få ett anspråk på skadestånd eller på bättre rätt till viss egendom tillgodosett. Någon rätt att få ut uppgifter i andra fall, t.ex. om den skadelidande avser att väcka enskilt åtal, finns däremot inte.

Rätten för skadelidande att få ut uppgifter i ovan nämnda fall är inte ovillkorlig, utan myndigheten kan vägra att lämna ut uppgiften om det bedöms som synnerligen viktigt att så inte sker.

Efter att sekretessen skärpts på brottsbekämpningsområdet genom att ett omvänt skaderekvisit införts har det ansetts nödvän- digt att i vissa fall införa en uppgiftsskyldighet för de brottsbekäm- pande myndigheterna. I 9 kap. 17 § sjätte stycket SekrL finns bestämmelser som möjliggör att uppgifter, utan hinder av sekre- tess, lämnas ut i dessa fall. Bland annat kan polisen eller åklagaren underrätta vårdnadshavaren då någon som är underårig misstänks för brott. För att myndigheter inte skall behöva förlita sig på den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § om informationsutbyte mellan myndigheter har en särskild bestämmelse införts om att uppgifter får lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen om misstanke- register och i polisdatalagen samt i förordningar som har stöd i dessa lagar.

I 9 kap. 17 § sjunde stycket SekrL finns bestämmelser som möj- liggör att polisen, utan hinder av sekretess, kan uppfylla sin skyl- dighet enligt 2 kap. 8 § trafikförordningen (1988:1276) att i vissa fall underrätta den vars egendom har skadats i samband med en tra- fikolycka.

En sekretessbrytande bestämmelser till förmån för konkurs- förvaltare finns i 9 kap. 17 § åttonde stycket SekrL.

168

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

30.1.5Sekretess då en brottsutredning avslutas

Enligt 9 kap. 18 § första stycket SekrL gäller inte sekretess enligt 17 § första stycket för beslut huruvida åtal skall väckas, beslut om att förundersökning inte skall inledas samt beslut om att sådan undersökning skall läggas ned. Detsamma gäller uppgift i ärende om strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Sekretess gäller inte heller uppgift som avser omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen (p.g.a. störande av den allmänna ord- ningen).

Om uppgift lämnas till domstol med anledning av åtal upphör förundersökningssekretessen att gälla (9 kap. 18 § andra stycket SekrL). Hela förundersökningsprotokollet blir därmed offentligt. Tre undantag finns från detta, nämligen där det anses finnas särskilt behov av sekretess även hos domstolen eller då uppgifterna saknar betydelse i målet eller har erhållits från en myndighet där sekretess för uppgifterna gäller.

30.1.6För uppgift i belastningsregister gäller absolut sekretess

Sekretess gäller enligt 7 kap. 17 § SekrL i verksamhet som avser förande och uttag ur register som förs enligt lagen (1998:62) om belastningsregister för uppgift i registret. Den reform beträffande polisregistren som genomfördes år 1998 innebar att den absoluta sekretessen avskaffades för alla polisregister utom belastnings- registret. Ändamålet med belastningsregistret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter, hos åklagare och hos allmänna dom- stolar. En uppgiftsskyldighet är därför föreskriven i förhållande till framför allt dessa myndigheter genom bestämmelser i lagen om belastningsregister. I 7 kap. 17 § SekrL sägs uttryckligen att bestämmelserna i 14 kap., som generellt reglerar informations- utbyte mellan myndigheter, inte är tillämpliga i fråga om sekre- tessen enligt denna paragraf. Rikspolisstyrelsen, som är den regis- terförande myndigheten, kan därför endast lämna ut uppgifter från registret i den mån detta är särskilt föreskrivet.

Den absoluta sekretessen enligt 7 kap. 17 § SekrL gäller endast i myndighets verksamhet som avser förande eller uttag ur belast- ningsregistret, dvs. hos Rikspolisstyrelsen, domstolar och åklagare.

169

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

Om en registeruppgift lämnas till en annan myndighet gäller sek- retess för uppgiften där endast om det är föreskrivet i någon annan bestämmelse i sekretesslagen.

30.1.7Sekretess för uppgifter i Schengens informationssystem

Schengensamarbetet

Sverige anslöt sig i december 1996 till Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15). Samarbetet har sin grund i det avtal som år 1985 i gränsstaden Schengen i Luxemburg slöts mellan Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna i syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer. Avtalet är alltså ett separat mellanstatligt avtal utanför EG. År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavtalet, den s.k. Schengenkonventionen, med de viktigaste bestämmelserna för samarbetet om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbets- åtgärder. Konventionen började tillämpas och gränskontrollerna upphörde den 26 mars 1995 mellan sju av de EU-länder som då anslutit sig. I samband med att Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 införlivades Schengensamarbetet i EU.

Schengensamarbetet bygger på två grundtankar. Den första är den fria rörligheten för personer, i den betydelsen att person- kontrollerna vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna skall upphöra. Den andra är att kampen skall stärkas mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Ett hjälpmedel i detta samman- hang är Schengens informationssystem (SIS). För den svenska delen av registret finns regler i lagen (2000:344) om Schengens informationssystem (se avsnitt 30.2.6). Registret är uppbyggt som ett spanings- och efterlysningshjälpmedel. I SIS kan varje Scheng- enstat via sin huvudansvarige myndighet – SIRENE-kontor – föra in uppgifter om personer eller föremål som är efterlysta eller på annat sätt eftersökta med en begäran om att någon åtgärd skall vidtas när den efterlysta personen påträffas. SIS innehåller identi- fieringsuppgifter om dessa personer. Det ankommer på Rikspolis- styrelsen att föra den svenska enheten av SIS.

Inom EU finns nu ett förslag om en ny centraliserad version av SIS, benämnd SIS II.

170

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Sekretess för uppgifter i SIS

Enligt 7 kap. 41 § första stycket SekrL gäller sekretess hos polis- myndighet och åklagarmyndighet samt hos Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Kustbevakningen och Migrationsverket för uppgift om enskilds personliga förhållanden i angelägenhet som avser fram- ställningar enligt 3 § lagen om Schengens informationssystem. Sek- retess gäller om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Ett omvänt skaderekvisit skall alltså tillämpas.

Avsikten är att den enskilde skall skyddas av sekretess hos de myndigheter som tar befattning med framställningar enligt 3 § lagen om Schengens informationssystem (prop. 1999/2000:64 s. 176). Därmed avses framför allt SIRENE-kontorets registre- ringar av svenska framställningar i SIS och förande av akter med kompletterande information från andra Schengenstater med anled- ning av deras framställningar i SIS, svenska myndigheters kontrol- ler av personer i SIS i samband med gränskontroller och inre utlän- ningskontroller, andra kontroller i den brottsutredande och brottsförebyggande verksamheten, samt svenska myndigheters inhämtande av kompletterande information via det svenska SIRENE-kontoret när en i Sverige kontrollerad person före- kommer i SIS.

Sekretess kan gälla hos de berörda myndigheterna även enligt 2 kap. 1 § (utrikessekretess) och 5 kap. 1 § (förundersöknings- sekretess) SekrL.

Enligt 7 kap. 41 § andra stycket SekrL gäller sekretess också hos myndighet som prövar ansökningar om visering och uppehålls- tillstånd för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ange- lägenheter som avser framställningar om att en person skall nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna, dvs. den s.k. spärrlistan.

I 7 kap. 41 § tredje stycket SekrL görs vissa undantag från sek- retessen. Utan hinder av sekretess får uppgift lämnas ut enligt vad som föreskrivs i polisdatalagen och i lagen om Schengens informa- tionssystem. Hänvisningen till polisdatalagen gör det möjligt för det svenska SIRENE-kontoret att lämna uppgifter till andra Schengenstaters SIS-register och SIRENE-kontor (7 §). Kom- pletterande uppgifter från andra Schengenstater kan också lämnas ut till berörda svenska myndigheter i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om detta (8 §). Hänvisningen till lagen om

171

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

Schengens informationssystem medför att uppgifter i SIS-registret får lämnas till där angivna svenska myndigheter (9 §).

30.2Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

30.2.1Inledning

Liksom inom det allmännas verksamhet i övrigt har den tekniska utvecklingen medfört att praktiskt taget allt skrivarbete inom poli- sen utförs med hjälp av datorer. För polisens del gäller vidare att polisarbetet inte på samma sätt som tidigare är inriktat på ett enbart reaktivt arbetssätt, utan numera betonas också att arbetet skall vara problemorienterat och verka brottsförebyggande. Detta proaktiva arbete innebär att polisen behöver inhämta och bearbeta information i större utsträckning än tidigare. Såväl den tekniska utvecklingen som nya arbetsmetoder innebär således att polisen i allt större utsträckning behandlar personuppgifter på automatiserad väg, och då inte enbart uppgifter om personer som är misstänkta för brott utan även uppgifter i underrättelse- och spanings- verksamheten om icke misstänkta personer.

Med anledning av att personuppgiftslagen trädde i kraft i okto- ber 1998 gjordes en reform på polisområdet av de bestämmelser som reglerade polisens rätt att behandla personuppgifter. Reformen innebar att tre nya lagar på området tillkom (prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20). För det första infördes polisdatalagen (1998:622) som bygger på personuppgiftslagen och endast innehåller de särregler som ansetts nödvändiga för polisens verksamhet. Denna lag trädde i kraft den 1 april 1999. Dessutom infördes lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Uppbyggnaden av dessa nya register stötte på tekniska problem, varför lagarna trädde i kraft först den 1 januari 2000. De nu nämnda lagarna kompletteras av regler i polisdataförordningen (1999:81), förordningen (1999:1134) om belastningsregister och förordningen (1999:1135) om misstan- keregister.

Redan i december 1999 ansågs det finnas behov av att göra en översyn av den nya lagstiftningen för polisens behandling av per- sonuppgifter. Regeringen beslutade därför att tillsätta en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en sådan översyn. Resultatet av

172

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

utredarens arbete har redovisats i betänkandet Behandling av per- sonuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92). Förslagen i betänkandet bereds alltjämt inom Regeringskansliet.

Den 1 december 2000 trädde lagen (2000:344) om Schengens informationssystem i kraft. Lagen reglerar det register som utgör den svenska nationella enheten av Schengens informationssystem (SIS).

Nedan redovisas inledningsvis Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Därefter redogörs för reglerna i polisdatalagen. I polisdatalagen regleras bl.a. de register som inrättats med uppgifter om DNA-analyser i brott- mål. Denna reglering redovisas emellertid för sig i ett efterföljande avsnitt. De särskilda lagar som reglerar belastningsregistret och misstankeregistret redovisas också, liksom lagen om Schengens informationssystem. Efter detta följer ett avsnitt som kortfattat behandlar övriga centrala och lokala register i polisens verksamhet, vilka alltjämt hämtar sitt stöd i tillstånd från Datainspektionen, vilka meddelats med stöd av den år 1998 upphävda datalagen.

30.2.2Europarådets rekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn

Inom Europarådet antogs år 1987 en rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polis- sektorn. Rekommendationen innehåller speciella skyddsregler för personuppgifter som polisen samlar in, lagrar, använder eller över- för med hjälp av automatiserad behandling i syfte att förhindra och bekämpa brott eller upprätthålla allmän ordning. Endast sådana uppgifter som är nödvändiga för att förhindra en verklig fara eller bekämpa ett visst brott får samlas in, om inte den nationella lag- stiftningen tillåter ett mer omfattande uppgiftssamlande. Skilda kategorier av lagrade uppgifter skall så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som grundar sig på omdömen eller personliga värde- ringar.

173

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

30.2.3Polisdatalagen

Inledning

Polisdatalagen bygger på personuppgiftslagen och innehåller endast de särregler som ansetts nödvändiga i polisens verksamhet. Lagen innehåller allmänna regler om behandling av personuppgifter i poli- sens arbete som avser både manuell behandling och automatiserad behandling av personuppgifter (1-9 §§). I lagen finns också regler som enbart tar sikte på automatiserad behandling (10–36 §§). De gäller uppgifter om kvarstående misstankar och kriminalunder- rättelseverksamhet samt vissa datoriserade register som förs hos polisen, nämligen kriminalunderrättelseregister, DNA-register, fingeravtrycks- och signalementsregister och SÄPO-registret (det sistnämnda behandlas inte i detta kapitel).

Lagen gäller vid behandling av personuppgifter i polisens verk- samhet för att förebygga brott och andra störningar av den all- männa ordningen och säkerheten, övervaka den allmänna ord- ningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när något sådant inträffat eller bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal (1 §).

Känsliga personuppgifter

Uppgifter om en person får inte behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fack- förening, hälsa eller sexuella läggning (5 §). Om uppgifter om en person behandlas på annan grund får uppgifterna kompletteras med nämnda typer av uppgifter. En sådan komplettering får dock bara ske om det är oundgängligen nödvändigt för syftet med behand- lingen. Bestämmelsen innebär ett undantag från det principiella förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter som finns i personuppgiftslagen.

Utlämnande av uppgifter

I 6–8 §§ finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter. Upp- gifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistiken skall lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan

174

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

statistik (6 §). Här gäller således en uppgiftsskyldighet som skall iakttas utan att någon sekretessprövning görs.

Uppgifter får också lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internatio- nell överenskommelse som Sverige efter riksdagens godkännande har tillträtt (7 §). Bestämmelsen tar bl.a. sikte på utlämnande av uppgifter inom ramen för det polisiära samarbetet i Europol.

Regeringen får meddela föreskrifter om att uppgifter på begäran får lämnas till polis- eller åklagarmyndighet i en stat som är anslu- ten till Interpol, om det behövs för att myndigheten eller organisa- tionen skall kunna förebygga, upptäcka, utreda eller beivra brott (7 §). En bestämmelse med denna innebörd har införts i 18 § andra stycket polisdataförordningen.

I 8 § ges regeringen ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall än som sägs i 6–7 §§. Sådana föreskrifter finns i polisdataförordningen och gäller bl.a. vilka myndigheter som får ha direktåtkomst till de sär- skilda polisregistren.

Uppgifter får också lämnas ut till utländskt organ enligt vad som framgår av 1 kap. 3 § tredje stycket SekrL. Av denna bestämmelse, som generellt gäller i det allmännas verksamhet, framgår att sekre- tessbelagd uppgift får lämnas till utländsk myndighet eller mellan- folklig organisation inte bara då det finns en särskild föreskrift om detta i lag eller förordning, utan också om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till myndigheten eller organisationen i fråga.

Kvarstående misstankar

I 10–11 §§ finns bestämmelser om i vilken utsträckning uppgifter om kvarstående misstankar får behandlas. Sådana uppgifter får behandlas även om förundersökningen har lagts ned, under förut- sättning att förundersökningsledaren bedömer att personen i fråga fortfarande är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersökningen skall kunna tas upp på nytt. Har förundersökningen lagts ned på grund av att den misstänkte är oskyldig eller gärningen inte är ett brott får de tidigare brotts- misstankarna alltså inte behandlas automatiserat.

175

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

Om åtal mot en person har lagts ned eller om denne har frikänts genom en lagakraftvunnen dom kan uppgifter om kvarstående misstankar ändå få behandlas. Som förutsättning gäller i en sådan situation att förundersökningen tas upp på nytt eller för att det skall kunna ske en prövning av ett särskilt rättsmedel enligt 58 kap. RB. I övrigt får alltså uppgifter om tidigare ogillade eller nedlagda åtal inte behandlas automatiserat för annat ändamål än arkivering.

Kriminalunderrättelseverksamhet och kriminalunderrättelseregister

I polisdatalagen skiljer man på behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet och personuppgifter i kriminal- underrättelseregister.

Kriminalunderrättelseverksamhet består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas, allt i den mån verksamheten inte utgör förundersökning. Av lagen framgår att automatiserad behandling av personuppgifter i kriminalunderrättelseverksamhet får ske först efter att polismyndighet eller Rikspolisstyrelsen har fattat beslut om att en särskild undersökning skall inledas (14– 15 §§). Det skall också finnas anledning att anta att allvarlig brotts- lighet har utövats eller kan komma att utövas. Med allvarlig brotts- lighet avses brott för vilket det är föreskrivet minst två års fängelse (3 §).

Om behandlingen avser uppgifter om enskilda som inte är miss- tänkta för något brott skall en upplysning finnas om detta för- hållande. Ändamålet med behandlingen och de villkor i övrigt som behövs för att förebygga otillbörligt intrång i de registrerades per- sonliga integritet skall anges i beslutet om att särskild undersök- ning skall inledas.

Uppgifter som behandlas i en särskild undersökning skall gallras senast ett år efter att beslutet om behandlingen fattades (16 §). Behandling får dock ske under längre tid om det är av särskild betydelse för att den särskilda undersökningen skall kunna avslutas.

Rikspolisstyrelsen skall föra en särskild förteckning över samt- liga beslut om behandling av personuppgifter i kriminalunder- rättelseverksamhet.

I kriminalunderrättelseregister samlas och systematiseras infor- mation som polisen får genom t.ex. tips, iakttagelser eller upplys-

176

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

ningar som ger anledning att misstänka att det förekommer brotts- lig verksamhet. Datoriserade kriminalunderrättelseregister får endast föras för att ge underlag för beslut om särskilda under- sökningar avseende allvarlig brottslighet eller underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksam- het (17 §).

Polisdatalagen innehåller särskilda bestämmelser om vad ett kri- minalunderrättelseregister får innehålla när det gäller uppgifter som kan hänföras till enskilda personer (18 §). Sådana uppgifter får föras in i registret endast om uppgiften ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och om den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksam- heten. Uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslighet får registreras även om upp- gifterna kan hänföras till en person som inte är misstänkt för brott. Detsamma gäller hjälpmedel som kan antas ha använts i sådan verk- samhet. En upplysning om att uppgiften avser en icke misstänkt person skall lämnas.

Lagen innehåller också en uttömmande uppräkning av vilken typ av uppgifter som ett kriminalunderrättelseregister får innehålla (20 §).

Uppgifter i kriminalunderrättelseregister får bevaras under längre tid än vad som gäller för särskilda undersökningar. Gallring skall sålunda ske senast tre år efter det att uppgifter om den miss- tänkte i fråga senast fördes in (21 §). Om en särskild undersökning beträffande denne person har inletts, får dock uppgifterna stå kvar till dess undersökningen avslutats.

I polisdataförordningen (1999:81) finns bestämmelser om vilka som får ha direkt åtkomst till uppgifter i särskilda undersökningar och kriminalunderrättelseregister och till vilka myndigheter och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut (7–10 §§).

Direkt åtkomst till uppgifter som behandlas automatiserat i sär- skilda undersökningar får endast de personer som arbetar med undersökningen ha (7 §). Sådana uppgifter får lämnas ut till en annan polisman, Rikspolisstyrelsen, polismyndighet, Tullverket eller Skatteverket endast om uppgiften kan antas ha särskild bety- delse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder (8 §). Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Eko- brottsmyndigheten får ha direkt åtkomst till kriminalunderrättelse- registren (9 §). Åtkomsten skall vara förbehållen de personer som

177

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

på grund av sina arbetsuppgifter behöver ha tillgång till upp- gifterna. Vid Ekobrottsmyndigheten är den direkta åtkomsten för- behållen polisman och annan person som deltar i polisiärt arbete, med undantag för åklagare. Uppgifter ur kriminalunderrättelse- register får lämnas ut till Kustbevakningen, Tullverket eller Skatte- verket endast om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksam- het eller för andra brottsbekämpande åtgärder (10 §).

Fingeravtrycks- och signalementsregistret

I fingeravtrycks- och signalementsregistret får Rikspolisstyrelsen behandla uppgifter för att underlätta identifiering av personer i samband med brott. Registret får användas för identifiering av okända personer även i andra fall (29 §).

Registret får endast innehålla uppgifter om den som är misstänkt eller dömd för brott eller som har fått lämna fingeravtryck enligt 19 § lagen om särskild utlänningskontroll (30 §). Uppgifter får föras in som avser fingeravtryck, signalement, identifierings- uppgifter och ärendenummer.

Beträffande den som är misstänkt för brott skall gallring i finger- avtrycks- och signalementsregistret ske när förundersökning eller åtal mot personen läggs ned eller när åtal ogillas (31 §). Om andra uppgifter om den misstänkte skall behandlas längre med stöd av 10 eller 11 § (kvarstående misstanke) får uppgifterna i registret dock bevaras lika länge som de uppgifterna.

Om den registrerade döms skall uppgifterna i registret gallras senast vid den tidpunkt då uppgifterna gallras ur belastnings- registret.

Information till den registrerade, säkerhet vid behandlingen, rättelse och skadestånd

I polisdatalagen finns inga särskilda bestämmelser om information till den registrerade, säkerhet vid behandling, rättelse och ska- destånd. Beträffande dessa frågor gäller de allmänna reglerna i per- sonuppgiftslagen. När det gäller rättelse och skadestånd finns i 9 § polisdatalagen en uttrycklig hänvisning till personuppgiftslagen.

178

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

30.2.4Register med uppgifter från DNA-analyser

Europarådets rekommendation No. R (92) 1 om användning av DNA-analys inom ramen för det straffrättsliga systemet

År 1992 antog Europarådets ministerkommitté en rekommenda- tion om användning av DNA-analys inom ramen för det straff- rättsliga systemet. Rekommendationen berör såväl under vilka för- utsättningar prov för DNA-analys får tas samt i vilken utsträckning information från en DNA-analys får bevaras.

I vilken utsträckning ett DNA-prov och resultatet av en DNA- analys får bevaras behandlas i punkt 8 i rekommendationen. Prover som tagits för DNA-analys får som huvudregel inte finnas kvar efter det att ärendet för vilket det tagits slutligt har avgjorts. Också resultatet av en DNA-analys bör som huvudregel förstöras när det inte längre behövs för det ändamål som det ursprungligen användes för. Om analysen avser en person som har dömts för ett allvarligt brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet bör analysresultatet dock få sparas längre under viss, i nationell lag, angiven tid. Om en person kräver det eller ett prov inte kan knytas till en viss individ, får provet eller analysresultatet sparas under längre perioder. Om det gäller en nations säkerhet får nationell lag medge att prover och analysresultat från DNA-prover sparas även om den misstänkta personen inte har åtalats eller fällts för brott. I sådana fall skall det i nationell lag anges under hur lång tid provet eller analysbeskedet får sparas.

DNA-registret inrättas

Regler som innebar att ett DNA-register kunde inrättas infördes den 1 april 1999 genom den reform som då gjordes beträffande polisregisterlagstiftningen. Regleringen för ett sådant register infördes i den nya polisdatalagen. Som skäl för att införa ett DNA- register anfördes i förarbetena att polisen skulle utnyttja DNA- tekniken redan på spaningsstadiet, dvs. innan misstankar har kun- nat riktas mot en viss person (prop. 1997/98:97 s. 133 f.). Om poli- sen fick rätt att inrätta ett DNA-register med uppgifter om männi- skors DNA-profiler skulle spåranalyser t.ex. från en brottsplats kunna jämföras med DNA-profilerna i registret. Detta skulle kunna leda till att den person som lämnat spår på brottsplatsen

179

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

snabbt identifierades, vilket underlättar förundersökningen avse- värt.

Ändamålet med DNA-registret skulle enbart vara att underlätta identifieringen av personen i samband med utredning av brott (22 §). Rikspolisstyrelsen skulle vara behörig att föra registret.

Analysresultat skulle få föras in i DNA-registret endast beträf- fande den som hade dömts för ett allvarligt brott som avsågs i vissa uppräknade kapitel i brottsbalken och som utgjorde brott mot en persons liv eller hälsa, personliga integritet eller säkerhet eller ett allmänfarligt brott (23 §). Som förutsättning gällde också att det skulle vara fråga om ett brott på vilket det kunde följa fängelse i mer än två år. Även den som hade dömts för förbrott till sådana brott kunde registreras.

Registreringen av ett analysresultat skulle begränsas till uppgifter som gav information om den registrerades identitet (24 §). Analys- resultat som kunde ge upplysning om den registrerades personliga egenskaper fick inte registreras. Utöver detta fick DNA-registret endast innehålla upplysningar som visade i vilket ärende analysen hade gjorts och vem analysen avsåg.

När det gällde frågan om gallring ur DNA-registret anfördes i förarbetena att registret framför allt skulle bli användbart då en tidigare registrerad person återföll i brott (a. prop. s. 141). Under sådana förhållanden kunde polisen lättare spåra gärningsmannen, om denne hade lämnat något analyserbart spår på brottsplatsen. Så länge en registrerad person fortsatte att begå brott fanns det sett ur samhällets synvinkel skäl att bevara uppgifter om denne i registret. Om han eller hon under en längre tid inte gjorde sig skyldig till något nytt brott, måste risken för att denne senare skulle komma att återfalla i brott vara mycket mindre. Därmed borde också sam- hällets intresse av att ha kvar uppgifter om personen i fråga antas minska. Det ansågs därför lämpligt att knyta gallringstiden till vad som gällde enligt belastningsregistret. Sålunda infördes regler om att uppgifter skulle gallras senast när uppgifterna om den registre- rade gallrades ur belastningsregistret enligt lagen om belastnings- register (27 §). Detta innebar att uppgifterna skulle gallras tio år efter att personen ifråga frigivits från sitt fängelsestraff eller, om denna dömts till rättspsykiatrisk vård, tio år från utskrivningen.

180

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Utökade möjligheter att registrera uppgifter i DNA-registret införs

Möjligheterna att registrera uppgifter i DNA-registret har utökats genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2006 (prop. 2005/06:29, bet. 2005/06:JuU7). I samma lagstiftnings- ärende utvidgades också möjligheterna att ta DNA-prov inom ramen för reglerna om kroppsbesiktning i 28 kap. RB (se avsnitt 28.2.3). De uppgifter som numera får införas i DNA-registret är inte längre begränsade till vissa särskilt angivna allvarliga brott som kan leda till fängelse i mer än två år eller förbrott till sådana brott. Den nya regleringen innebär att uppgifter om en person som har dömts till annan påföljd än böter eller som har godkänt ett straff- föreläggande som avser villkorlig dom skall kunna registreras.

De utökade möjligheterna att införa uppgifter i DNA-registret innebär en utvidgning i förhållande till vad som anges i Europa- rådets rekommendation. Som skäl för att avvika från rekommen- dationen anförde regeringen i förarbetena till den nya lagstift- ningen att rekommendationen tillkommit under en tid då DNA- tekniken var relativt ny och oprövad (a. prop. s. 29). Tekniken hade kommit till allt större användning vid utredandet av bl.a. ”mängdbrottsligheten”. Regeringen ansåg vidare att riskerna för den enskildes integritet var relativt begränsade. Bestämmelsen i 22 § polisdatalagen om att DNA-registret inte får användas för annat ändamål än för att underlätta identifiering av personer i sam- band med utredning om brott gav också ett tillräckligt skydd.

De utökade möjligheterna att använda DNA-teknik i brotts- bekämpningen innebär en utvidgning i förhållande till Europa- rådets rekommendation i ytterligare två avseenden. Rekommenda- tionen medger för det första endast registrering av personer som har dömts för brott. Efter lagändringen medger emellertid den svenska lagstiftningen registrering av även DNA-profiler från per- soner som är skäligen misstänkta för brott på vilket fängelse kan följa (24 a §). Som skäl för denna utvidgning anförde regeringen att förutsättningarna för att snabbt klara upp andra brott ökar om man inte behöver avvakta den ibland långa tid som kan förflyta innan man kan föra in en DNA-profil i registret, något som kan ske först när det finns en lagakraftvunnen dom. Värdet av de aktuella upp- gifterna framgick enligt regeringen redan av Statens kriminal- tekniska laboratoriums verksamhet, där man jämförde alla DNA- profiler från skäligen misstänkta personer med profiler från samt-

181

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

liga ”öppna” ärenden. Det hade då visat sig att det var just i kate- gorin ”skäligen misstänkta” som man fick flest träffar. Som reger- ingen tidigare anfört innebar registreringen inte heller några påtag- liga risker från integritetssynpunkt, bl.a. eftersom den information som registreras inte är av särskilt integritetskänslig art. Den enskil- des intresse av att inte knytas till brott som han eller hon hade begått utgjorde vidare enligt regeringen inget skyddsvärt intresse.

Europarådets rekommendation innebär för det andra att det över huvud taget inte är tillåtet att ta DNA-prov och registrera upp- gifter från analysen enbart för eventuella framtida behov. De nya möjligheterna att registrera DNA-profiler avseende skäligen miss- tänkta personer innebär emellertid, tillsammans med de nya reg- lerna i 28 kap. 12 a § RB om tagande av DNA-prov, att detta sker enbart i syfte att en registrering skall komma till stånd. Något krav på att provtagningen skall ha betydelse för utredningen av det aktuella brottet uppställs alltså inte detta fall. Det kan förväntas att DNA-prov kommer att tas på i princip alla i den aktuella person- kategorin, utom i fall då provtagning inte framstår som motiverad. Så kan t.ex. vara fallet om den misstänkte redan finns registrerad i DNA-registret, eller då påföljden för det aktuella brottet kan för- väntas ge böter (jfr a. prop. s. 39).

Frågan om det borde vara tillåtet med provtagning och registre- ring enbart för eventuella framtida behov diskuterades redan då DNA-registret infördes (prop. 1997/98:97 s. 143 f.). Regeringen framhöll att tanken med Europarådets rekommendation syntes vara att DNA-analys bara får genomföras för ett specifikt syfte, näm- ligen för omedelbar användning under en brottsutredning. Prov- tagning och analys enbart för eventuellt framtida bruk var således inte förenligt med rekommendationen. Sverige hade anslutit sig till rekommendationen utan reservation. Även om den inte var folk- rättsligt bindande, borde utgångspunkten enligt regeringen vara att rekommendationen skulle respekteras. Det borde därför krävas starka skäl för att frångå rekommendationen. Regeringen ansåg att vad Registerutredningen anfört om polisens behov av att registrera alla som dömts för vissa allvarliga brott och som av erfarenhet kunde antas återfalla i brott inte utgjorde sådana starka skäl som kunde motivera ett avsteg från rekommendationen. Det borde också beaktas att rekommendationen var förhållandevis ny. Den hade vidare arbetats fram av en grupp där bl.a. experter på rätts- vetenskap, samhällsvetenskap, etik, biomedicin och straffrätt var representerade. De avvägningar mellan effektivitets- och integri-

182

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

tetshänsyn som låg till grund för de slutliga ställningstagandena i rekommendationen hade således grundats på goda kunskaper både om DNA-analysers känslighet från integritetssynpunkt och om vad som krävs för ett effektivt polisarbete. Enligt regeringen fick vad som sades i rekommendationen därför anses ha en avsevärd tyngd. Regeringen ansåg också att det redan enligt gällande rätt fanns goda möjligheter för polisen att företa DNA-analys för senare registrering i DNA-registret.

Under de följande cirka sju åren kom alltså regering och riksdag, som framgått, att ändra synsätt i fråga om rekommendationens relevans för den svenska lagstiftningen om registrering av uppgifter i DNA-registret.

Lagstiftaren har också ansett det vara lämpligt från integritets- skyddssynpunkt att uppgifter om misstänkta personer inte blandas med uppgifter om dömda personer. I samband med de numera utökade möjligheterna att registrera uppgifter om DNA-profiler har därför en ny typ av register införts benämnt utredningsregister. I detta register införs uppgifter om de analysresultat som avser icke- dömda personer, medan uppgifter om dömda personer också i fort- sättningen förs in i DNA-registret.

Begränsningarna i 24 § om vilken information DNA-registret får innehålla gäller även för utredningsregistret. Också registreringen av ett analysresultat i utredningsregistret skall alltså begränsas till uppgifter som ger information om den registrerades identitet.

I utredningsregistret skall uppgifterna gallras senast när upp- gifterna får föras in i DNA-registret eller, om den misstänkte inte döms för brottet, när förundersökning eller åtal läggs ned eller åtal ogillas. Om åtal bifalls, men påföljden bestäms till enbart böter, eller när den registrerade godkänt ett strafföreläggande som avser enbart böter skall uppgifterna också gallras.

Spårregistret

Spårregistret inrättades samtidigt som DNA-registret. I detta register får uppgifter föras in om resultat från DNA-analyser som inte kan hänföras till någon identifierbar person (25 §). Spår- registret innehåller alltså inga personuppgifter. Uppgifterna som registreras avser spår från en brottsplats eller från en målsägandes kläder eller kropp, om man inte kan finna vem det är som har avsatt spåret. En uppgift som har förts in i spårregistret skall tas bort så

183

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

snart det finns information som visar vem det analyserade spåret härrör från (prop. 1997/98:97 s. 140). Förutom analysresultatet får registret endast innehålla upplysning om i vilket ärende analysen har gjorts.

Analysresultat får i vissa fall jämföras med uppgifter i spår- registret (26 §). Om analysresultatet är ett ”spår”, dvs. tillhör en inte identifierad person, får för det första en jämförelse göras med andra analysresultatet i spårregistret. Om resultatet däremot avser en person som är identifierad får en jämförelse endast ske om upp- gifterna finns i DNA-registret eller om personen är skäligen miss- tänkt för brott.

Uppgifter i spårregistret skall gallras senast trettio år efter regi- streringen (27 §).

Direkt åtkomst till register med uppgifter om DNA-analyser

Av 11 § polisdataförordningen framgår att Statens Kriminal- tekniska laboratorium, polismyndigheter och åklagarmyndigheter får ha direkt åtkomst till DNA-registret, utredningsregistret och spårregistret.

30.2.5Belastningsregistret

Allmänt

Enligt 1 § lagen (1998:620) om belastningsregister skall Rikspolis- styrelsen föra ett sådant datoriserat register.

Syftet med belastningsregistret är framför allt att de brotts- bekämpande och rättsvårdande myndigheterna på ett enkelt sätt skall få tillgång till de uppgifter som behövs i deras verksamhet. De myndigheter som här avses är polis, skatte- och tullmyndigheter, åklagarmyndigheterna, de allmänna domstolarna samt polis- myndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighets- prövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i för- fattning (2 §). Registret får också användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i verksamhet som denne bedriver.

184

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Innehåll

Registret skall innehålla uppgifter om alla påföljder för brott (3 §). Även uppgifter om meddelade besöksförbud skall föras in i registret.

Uppgifter om vissa domar och beslut i utlandet skall också föras in i registret (4 §). Så är fallet om uppgiften motsvarar vad som gäller enligt 3 § och den kommer ifrån en myndighet i en stat som tillhör Interpol, från denna organisation eller från Europol. En sådan uppgift skall också gälla en svensk medborgare eller någon som har hemvist i Sverige. Annars gäller att uppgiften skall ha läm- nats från en stat enligt en överenskommelse mellan Sverige och den staten.

Rätt att få uppgifter från registret

Till skillnad från vad som är fallet för polisregister i övrigt råder det absolut sekretess för uppgifterna i belastningsregistret (se avsnitt 30.1.6). Som en konsekvens av detta regleras det uttömmande i lagen om belastningsregistret vilka myndigheter och enskilda som har rätt att få ut uppgifter från registret (6 §).

De myndigheter som har rätt att få ut uppgifter är JO, JK och Datainspektionen, polis-, skatte-, tull- eller åklagarmyndigheter och domstolarna. Även andra myndigheter kan ha en sådan rättig- het om regeringen för vissa slag av ärenden eller för ett särskilt fall har föreskrivit att så skall vara fallet. Bestämmelser om detta finns i 10–17 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister, enligt vilka en relativt stort antal myndigheter har rätt att få ut vissa upp- gifter ur registret för särskilt angivna ändamål.

Regeringen får också föreskriva att de myndigheter som har rätt att få ut uppgifter ur registret får ha direktåtkomst till registret. Sådana bestämmelser finns i 19 och 20 §§ förordningen och avser ett mindre antal myndigheter.

En myndighet som har rätt att få uppgifter ur registret skall enligt 7 § i varje särskilt fall noga pröva behovet av information. En begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får göras endast om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs. Det åligger således inte Rikspolisstyrelsen att vid utlämnade ur registret tillämpa denna behovs- och proportionalitetsprincip, utan det ankommer på den inhämtande myndigheten.

185

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

En enskild har rätt att på begäran skriftligen få ta del av samtliga uppgifter om sig själv (9 §). Uppgifterna skall på begäran lämnas ut avgiftsfritt en gång per år. Utöver detta har en enskild person rätt att få ut uppgifter från registret i de fall som särskilt anges i lagen, t.ex. när den enskilde behöver ett registerutdrag om sig själv enligt lagen (2000:873) om registerkontroll av personal inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnomsorg.

Enskilda har också i vissa fall rätt att få ut uppgifter om andra personer (10 §). Som förutsättning gäller att uppgiften behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som avser vård eller som är av betydelse för förebyggande eller beiv- rande av brott och att regeringen för vissa typer av fall har före- skrivit att en sådan rätt finns. Regeringen kan också i ett särskilt fall medge att en enskild har rätt att få ut uppgifter om en annan person.

Utländska myndigheter har också i vissa fall rätt att få ut upp- gifter från registret (11–14 §). Bland annat får uppgifter lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som Sve- rige efter riksdagens godkännande har tillträtt. Sådana konven- tioner är Europolkonventionen och den Europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål.

Gallring

Uppgifter i registret skall gallras när förutsättningarna för en regi- strering inte längre föreligger, t.ex. om den registrerade blir frikänd efter överklagande eller ordningsbot undanröjs (16 §). I annat fall skall uppgifter gallras efter viss tid, i regel 10 år (17 §).

Tystnadsplikt

Den som med stöd av lagen har fått del av uppgifter om annans personliga förhållande får inte obehörigen röja dessa uppgifter (19 §). I det allmännas verksamhet gäller sekretesslagen.

186

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

30.2.6Misstankeregistret

Allmänt

I misstankeregistret behandlas uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för brott (1 §). Rikspolisstyrelsen är ansvarig för registret.

Ändamålet med misstankeregistret är att underlätta tillgången till uppgifter om skäligen misstänkta personer för de myndigheter som behöver sådana uppgifter i sin verksamhet (2 §). Dessa myn- digheter är polis-, skatte-, tull och åklagarmyndigheter som behö- ver uppgifterna för att samordna förundersökningar eller för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Registret får också användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighets- prövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i för- fattning. Även enskilda kan få uppgift från registret om uppgiften är av särskild betydelse i deras verksamhet.

Innehåll

I misstankeregistret finns uppgifter om den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt antingen för något brott mot brotts- balken eller för något annat brott för vilket svårare straff än böter är föreskrivet (3 §). Uppgifter förs också in beträffande den som är skäligen misstänkt för ett motsvarande brott utomlands, om frågan om lagföring för brottet skall avgöras i Sverige. Därutöver inne- håller registret uppgifter om den mot vilken det har inletts talan om förvandling av böter och om den som begärts överlämnad eller utlämnad för brott.

Utlämnande av uppgifter

För uppgifter i misstankeregistret gäller, liksom för de flesta andra polisregister, sekretess med omvänt skaderekvisit (se avsnitt 30.1.2). Uppgifter kan alltså lämnas ut med stöd av sekretesslagen, t.ex. enligt bestämmelserna i 14 kap. om informationsutbyte mellan myndigheter. Lagen innehåller dock uttryckliga regler om att vissa myndigheter har rätt att få ut uppgifter ur registret, dvs. att upp- gifter skall lämnas ut utan att någon sekretessprövning görs. Dessa myndigheter är för det första de som omnämns i 2 §, dvs. polis-,

187

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

åklagar, skatt- och tullmyndigheter, men också allmänna domstolar (5 §). I 3 och 4 §§ förordningen (1999:1135) om misstankeregister har regeringen vidare meddelat föreskrifter om att ett relativt stort antal andra myndigheter har rätt att få ut fullständiga eller vissa uppgifter från registret.

I lagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om direktåtkomst. Sådana bestämmelser finns i 6 § förordningen och gäller polismyndigheter, Skatteverket, Tullverket, Åklagarmyndig- heten, Kriminalvården och Migrationsverket.

På samma sätt som gäller i fråga om belastningsregistret skall den myndighet som har rätt att få ut uppgifter iaktta en behovs- och proportionalitetsprincip innan uppgifter begärs utlämnade (6 §).

Enskilda kan också ha rätt att få ut uppgifter från registret om regeringen har meddelat föreskrifter om det (8 §). Sådana före- skrifter finns i 8 § förordningen och avser endast uppgifter om brottsmisstanke där åtal väckts. De enskilda som kan få sådan upp- gift är larminstallationsföretag, vars verksamhet regleras i författ- ning, då någon skall anställas eller anlitas som uppdragstagare. Det- samma gäller enskilda som bedriver psykiatrisk tvångsvård eller vård av utvecklingsstörda eller av barn och unga. Regeringen får också i särskilda fall medge att uppgifter lämnas ut till en enskild vars rätt är beroende av uppgifter ur registret.

I lagen finns också uttryckliga regler om i vilka fall uppgifter får lämnas ut till utländska myndigheter (9–11 §§). Reglerna överens- stämmer i allt väsentligt med vad som gäller i fråga om uppgifter som behandlas i belastningsregistret. Någon särskild bestämmelse som tar sikte på de nordiska länderna finns dock inte. I lagen erin- ras också om att uppgifter kan lämnas ut med stöd av 1 kap. 3 § SekrL.

Gallring

Uppgifter i registret skall gallras om en förundersökning har avslutats utan att åtal har väckts, om åtal läggs ned eller om dom eller beslut har meddelats och vunnit laga kraft (13 §). Detsamma gäller om den misstänkte godkänner ett strafföreläggande. Gallring av de relevanta uppgifterna i misstankeregistret skall också ske om ett ärende om överlämnande eller utlämnande har avslutats genom att begäran avslagits eller har verkställts.

188

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Tystnadsplikt

För enskilda som med stöd av lagen får ta del av uppgifter ur registret råder tystnadslikt (14 §). I det allmännas verksamhet gäller sekretesslagen.

30.2.7Schengens informationssystem

I lagen (2000:344) om Schengens informationssystem finns regler som innebär en skyldighet för Rikspolisstyrelsen att föra ett regis- ter som skall vara den svenska enheten av Schengens informations- system (SIS). Registret är anslutet till den centrala enheten i syste- met (1 §).

SIS skall vara ett hjälpmedel för de stater som anslutit sig till konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen eller som efter beslut av Europeiska unionens råd helt eller delvis tilläm- par konventionens bestämmelser (2 §). Informationssystemet i dess helhet är ett efterlysnings- och spaningsregister, och som sådant ett hjälpmedel för Schengenstaterna för att främja samarbete som avser polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd.

I SIS förs in framställningar som rör någon av de frågor som samarbetet gäller (3 §). Vad dessa framställningar får beröra anges uttryckligen i lagen och kan t.ex. gälla att en person som efterlysts för överlämnande eller utlämnande skall omhändertas, att en per- son skall sättas upp på spärrlista, dvs. nekas tillträde eller uppe- hållstillstånd i Schengenstaterna, eller att uppgift om uppehållsort skall lämnas för en person som anmälts försvunnen.

Lagen reglerar uttömmande vilka uppgifter som får föras in i registret (4 §). Det är uppgifter om namn, särskilda bestående fysiska kännetecken, födelsedatum och födelseort, kön och med- borgarskap, om personen är beväpnad, om personen kan tillgripa våld, syftet med framställningen samt begärd åtgärd.

Rikspolisstyrelsen får endast behandla uppgifter i registret om motsvarande slag av behandling är tillåten enligt personuppgifts- lagen, polisdatalagen eller annan svensk författning (5 §). Som för- utsättning för att behandlingen skall vara tillåten gäller att det skall vara nödvändigt att vidta en åtgärd som anges i 3 § (6 §). Ärendet skall vara av sådan vikt att registreringen framstår som berättigad.

189

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

Det är förbjudet för Rikspolisstyrelsen att behandla känsliga per- sonuppgifter i registret (7 §).

I lagen ges vissa svenska myndigheter rätt att få ut uppgifter ur SIS (9 §). Det rör sig för det första om myndigheter som utför gränskontroll eller bistår vid sådan verksamhet. Åklagar- och polismyndigheter, Tullverket och Kustbevakningen har dock även rätt att få ut uppgifter från registret när de i sitt arbete för att före- bygga och utreda brott utför undersökningar och andra kontroller än gränskontroller. Polismyndigheter har också rätt att få ut upp- gifter som behövs i verksamheten att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Regeringen bemyndigas att genom föreskrifter ge myndigheter rätt att få ut uppgifter från den s.k. spärrlistan, som innehåller framställningar om att personen inte skall tillåtas att resa in eller ges uppehållstillstånd i Schengen (se 3 § 2). Föreskrifter får också meddelas om direktåtkomst. I 9 § förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem föreskrivs att Regeringskansliet, Migrationsverket, Utlänningsnämnden och svenska utlands- myndigheter skall ha tillgång till den s.k. spärrlistan. Enligt 10 § förordningen får polismyndigheter, Tullverket och Kustbevak- ningen ha direktåtkomst till hela SIS. Dessutom får Migrations- verket, Utlänningsnämnden och svenska utlandsmyndigheter ha direktåtkomst till vissa delar.

Enligt lagen tillämpas olika gallringstider för olika slag av upp- gifter (11 §). Gallringstiden varierar från ett år till tio år.

Lagen innehåller vidare bestämmelser om skyldighet för Riks- polisstyrelsen att vidta rättelse (12 §). I 13 § föreskrivs att bestäm- melserna om skadestånd i 48 § första stycket personuppgiftslagen gäller vid behandling enligt lagen om Schengens informations- system. Det förhållandet att någon hänvisning till 48 § andra stycket inte görs innebär att det inte kan bli fråga om någon jämk- ning av skadeståndet, utan i detta fall har den personuppgifts- ansvarige ett strikt ansvar.

30.2.8Andra register hos polisen

Förutom de register som regleras i polisdatalagen och i de särskilda registerlagarna förs flera andra datoriserade register hos polisen, både av centralt och lokalt slag. Uppgifterna nedan är hämtade ur betänkandet Behandlingen av personuppgifter i polisens verksamhet

190

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

(SOU 2001:92) och proposition 2005/06:29 om utvidgad använd- ning av DNA-tekniken i brottsbekämpningen m.m.

Centrala register

Bland de centrala registren bör nämnas det allmänna spanings- registret (ASP) som förs av Rikspolisstyrelsen. Ursprungligen för- des registret med tillstånd av Datainspektionen enligt beslut den 18 maj 1977, som meddelats i enlighet med bestämmelserna i den sedan år 1998 upphävda datalagen. Giltighetstiden för tillståndet har förlängts genom övergångsbestämmelserna till polisdatalagen. Dessa övergångsbestämmelser ändrades senast den 1 januari 2006 så att ASP, liksom andra polisregister som övergångsvis regleras på samma sätt, kan föras med stöd av Datainspektionens tillstånd till utgången av år 2007.

Enligt sin ändamålsbeskrivning skall ASP lagra och systematisera uppgifter med anknytning till misstänkt eller konstaterad brotts- lighet för att användas i polisens spanande och brottsutredande verksamhet.

ASP syftar till att bygga upp kunskaper om och kring personer som misstänks för brott. Registret utgår från misstänkta gärnings- män. Uppgifterna i registret kommer från brottsanmälningar och förundersökningsprotokoll, men registreringen kan också ske på grund av trovärdiga tips från t.ex. personal inom socialförvalt- ningen.

Det är ett krav för registrering att det alltid finns en grundhand- ling varifrån den registrerade uppgiften är hämtad. En referens till denna grundhandling skall antecknas i ASP tillsammans med upp- giften. På grundhandlingen antecknas vem som fattat beslut om registreringen och vem som rent faktiskt utfört registreringen.

I registret får registreras namn och personnummer, alternativa förnamn och efternamn, adresser där personen brukar vistas, speci- ella fysiska kännetecken, intressenter (alla som bidrar med upp- gifter om personen) och senaste händelse inom kriminalvården. Det registreras också uppgifter om brottstyper som personen ägnar sig åt (hans modus operandi), händelseanteckningar som rör tidi- gare brottsmisstankar, anknytningar till andra personer och spa- ningsinformation rörande brottsmisstankar.

191

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

SOU 2007:22

De allra flesta uppgifter i ASP gallras efter 18 månader om ingen ny uppgift noteras om personen. För vissa grövre brott är gall- ringstiden dock fem år.

Av övergångsbestämmelserna till polisdatalagen framgår att regeringen får meddela föreskrifter om utlämnande av uppgifter från de register som förs med stöd av tidigare tillstånd från Data- inspektionen. Sådana föreskrifter har år 2002 förts in i polisdata- förordningen beträffande ASP och avser till vilka myndigheter som uppgifter får lämnas ut. Enligt 14 § får polismyndigheterna och Ekobrottsmyndigheten ha direktåtkomst till uppgifterna i ASP (I prop. 2005/06:29 sägs att även Tullverket får ha sådan åtkomst. Detsamma anför Tullverket i sitt remissvar över Polisdatautred- ningens förslag. Vad stödet för direktåtkomsten grundar sig på synes dock vara oklart). Det regleras också vilka personer inom myndigheten som skall ha sådan åtkomst. I 15 § sägs att uppgifter ur registret får lämnas ut till Kustbevakningen och Skatteverket under förutsättning att uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder.

Polisen för även flera andra centrala register med stöd av tidigare tillstånd från Datainspektionen. Även giltighetstiden för dessa till- stånd har förlängts genom övergångsbestämmelser till polisdata- lagen. Bland dessa register kan nämnas det centrala brottsspanings- registret, beslags- och analysregistren samt finanspolisens analys- och spaningsregister. Vidare inrättades det genom beslut av reger- ingen den 18 september 1997 ett digitalt referensbibliotek över barnpornografiska framställningar, som förs av Rikspolisstyrelsen. Registret förs numera med stöd av bestämmelserna i person- uppgiftslagen och polisdatalagen.

Ett annat centralt polisregister som inte regleras i polisdatalagen är passregistret. Sedan den 1 oktober 2001 förs registret med stöd av personuppgiftslagen. För uppgifter i passregistret gäller numera sekretess med omvänt skaderekvisit (se avsnitt 4.4.3 och kapi- tel 14).

Lokala register

Att ett register är lokalt innebär att det bara är den egna polis- myndigheten som har tillgång till uppgifter ur systemet. Vissa lokala registersystem har dock nationell spridning.

192

SOU 2007:22

Sekretess och behandling av personuppgifter i polisens verksamhet

Ett lokalt register med nationell spridning är rationell anmäl- ningsrutin (RAR). Det förs av de lokala polismyndigheterna med tillstånd meddelade av Datainspektionen den 17 september 1993 och den 17 december 1997. Ändamålet med dessa register skall vara att tillhandahålla uppgifter som behövs för brottsanmälningar och för att i enlighet med lag eller förordning lämna uppgifter till annan myndighet. Andra ändamål är att tillhandahålla uppgifter för polismyndighetsärenden, att lämna underlag för samordning, bevakning, planering och uppföljning av verksamheten, att utgöra underlag för produktion av statistik samt att utgöra myndighetens kriminaldiarium.

Systemet datoriserad utredningsrutin – tvångsmedel (DurTvå) är ett lokalt ärendehanteringssystem med nationell spridning. Det syftar till att effektivisera polisens och åklagarnas arbete med för- undersökningar i brottmål. Det förs med stöd av personuppgifts- lagen och de allmänna bestämmelserna i polisdatalagen.

193

31Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst

31.1Sekretess

Det finns inga sekretessbestämmelser som tar sikte på skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden inom Försvarsmaktens och FRA:s verksamhet.

Däremot gäller i allmänhet sekretess för uppgifter hos För- svarsmakten och FRA i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten enligt reglerna om utrikes- eller försvars- sekretess i 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen.

Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Utrikessekretessen gäller för samtliga statliga myndigheter.

Enligt 2 kap. 2 § SekrL gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör total- försvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Också försvarssekretessen gäller hos alla statliga myndigheter.

Både utrikes- och försvarssekretessen gäller i högst 40 år. Om särskilda skäl föranleder det får regeringen föreskriva att försvars- sekretessen skall gälla under längre tid.

195

Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst

SOU 2007:22

31.2Förordningen om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt

31.2.1Inledning

Behandling av personuppgifter inom Förvarsmaktens och Försva- rets radioanstalts (FRA) verksamhet regleras i dag gemensamt i förordningen (2001:703) om viss behandling av personuppgifter inom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt. I förordningen finns dels allmänna bestämmelser som gäller för behandling av personuppgifter inom båda myndigheterna, dels särskilda bestäm- melser som gäller enbart för Försvarsmaktens respektive FRA:s behandling av personuppgifter.

Förordningen gäller utöver personuppgiftslagen, dvs. person- uppgiftslagens regler är tillämpliga i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i den särskilda förordningen (1 §).

Förordningen gäller behandling av personuppgifter när För- svarsmakten fullgör uppgifter enligt lagen respektive förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet samt enligt säkerhetsskydds- lagen (2 §). Den gäller också när FRA fullgör uppgifter enligt lagen respektive förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet samt enligt 1–3 §§ förordningen med instruktion för FRA. En beskriv- ning av Försvarsmaktens och Försvarets radioanstalts verksamhet enligt nämnda författningar lämnas i kapitel 13. Där lämnas också en beskrivning av FRA:s signalspaningsverksamhet, som till stor del är oreglerad.

31.2.2Regleringen

Känsliga personuppgifter

Under de allmänna bestämmelserna i förordningen regleras användningen av känsliga personuppgifter. I 4 § föreskrivs att upp- gifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. Om uppgifter om en person behandlas på annan grund, får uppgifterna kompletteras med känsliga uppgifter om det är nödvändigt för syftet med behandlingen.

196

SOU 2007:22

Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst

För försvarsverksamheten gäller därmed ett mindre strängt krav för behandling av känsliga personuppgifter än i polisverksamheten, där det uppställs ett krav på att behandlingen skall vara oundgäng- ligen nödvändig.

Utlämnande av uppgifter till utlandet

Enligt 5 §, som också gäller både Försvarsmakten och FRA, får uppgifter lämnas ut till en utländsk myndighet eller en internatio- nell organisation, om utlämnandet tjänar den svenska stats- ledningen eller det svenska totalförsvaret. De uppgifter som de båda myndigheterna lämnar till andra länder och internationella organisationer får inte vara till skada för svenska intressen.

Rättelse och skadestånd

I 6 § föreskrivs att bestämmelserna i personuppgiftslagen om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt förordningen.

Försvarsunderrättelseregister hos Försvarsmakten

I 7–9 §§ finns bestämmelser som enbart tar sikte på behandling av personuppgifter i försvarsunderrättelseregister hos Försvars- makten. Där föreskrivs att Försvarsmakten skall föra sådant register med ändamål att underlätta bearbetning av den information som behövs för försvarsunderrättelseverksamheten (7 §). Vidare sägs att försvarsunderrättelseregister har till särskilt ändamål att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till sådan verksamhet samt att ge underlag för säkerhetspolitiska och militärstrategiska bedömningar, analys av pågående och bedömda framtida konflikter och biografisk försvarsunderrättelsetjänst.

Försvarsunderrättelseregister får endast innehålla person- uppgifter om det är nödvändigt för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra uppgifter enligt reglerna om försvarsunderrättelseverk- samhet (8 §). De uppgifter som får förekomma är identifierings- uppgifter, uppgifter om de omständigheter och händelser som ger anledning att anta att den registrerade har betydelse för försvars- underrättelseverksamheten, och upplysningar om varifrån den

197

Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst

SOU 2007:22

registrerade uppgiften kommer och om uppgiftslämnarens trovärdighet (9 §).

I 10–12 §§ finns bestämmelser som särskilt tar sikte på FRA:s behandling av personuppgifter inom försvarsunderrättelseverksam- heten. Där sägs att FRA skall ha följande databaser: källdatabas, styrdatabas, analysdatabas och underrättelsedatabas (10 §). Data- baserna har till ändamål att möjliggöra den bearbetning av infor- mation som behövs för att myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Enligt 11 § får databaserna innehålla personuppgifter endast om det är nödvändigt för att FRA skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt reglerna om försvarsunderrättelseverksamhet och enligt instruktionen för FRA. Därvid får källdatabaserna endast innehålla obearbetat och automatiskt bearbetat material inhämtat genom signalspaning och från öppna källor (12 §). En styrdatabas ”får endast innehålla långsiktiga inhämtningsdirektiv eller kortsiktig spaningsinriktning”. I analysdatabaserna får endast finnas analys- resultat samt bearbetnings- och rapportunderlag. En underrättelse- databas får endast innehålla färdiga rapporter.

Försvarsmaktens säkerhetsregister

I 13–16 §§ finns bestämmelser som reglerar behandling av person- uppgifter i säkerhetsregister hos Försvarsmakten. Där föreskrivs att Försvarsmakten skall, i den omfattning som är nödvändig för att kunna bedriva säkerhetsskyddsverksamhet, föra säkerhets- register som har till ändamål att ge underlag för beslut eller bedömningar i frågor som syftar till att förhindra säkerhetshotande verksamhet som riktas mot Försvarsmakten, andra myndigheter eller någon annan som Försvarsmakten enligt säkerhetsskydds- förordningen (1996:633) har tillsyn över.

I 14 § regleras i vilken utsträckning säkerhetsregister får inne- hålla personuppgifter. Personuppgifter får behandlas om personen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva verksamhet som innefattar hot mot rikets säkerhet eller terrorism. Därutöver får personuppgifter behandlas om de förekommer i samband med

198

SOU 2007:22

Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst

att en person har genomgått registerkontroll enligt säkerhets- skyddslagen. Detsamma gäller om det kan antas att personen bedriver annan säkerhetshotande verksamhet än som avses i 1 §, och det finns särskilda skäl till att registret skall innehålla upp- giften, eller om personen har lämnat uppgifter om säkerhets- hotande verksamhet. Av registret skall framgå på vilken grund registrering har skett.

Enligt 15 § får säkerhetsregister endast innehålla identifierings- uppgifter, uppgifter om de omständigheter och händelser som ger anledning att anta att den registrerade har betydelse för myndig- hetens verksamhet att förhindra säkerhetshotande verksamhet, upplysningar om varifrån den registrerade uppgiften kommer och om uppgiftslämnarens trovärdighet samt hänvisning till de ärenden där uppgifter om den registrerade behandlas.

Gallring

I 16 § finns regler om gallring. Personuppgifter skall som huvud- regel gallras senast tio år efter den senast införda uppgiften om den registrerade. Om det finns särskilda skäl får dock uppgifterna stå kvar under längre tid. Riksarkivet får, efter samråd med Försvars- makten eller FRA, meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål.

Information till den registrerade

I 23–26 §§ personuppgiftslagen finns bestämmelser om skyldighet att informera den registrerade om de uppgifter om denne som behandlas. Enligt 27 § samma lag råder dock undantag från denna skyldighet vid sekretess och tystnadplikt. Undantaget innebär alltså att sekretess och tystnadsplikt går före den i personuppgiftslagen föreskrivna informationsskyldigheten. Detta innebär att det i allmänhet finns begränsade möjligheter för en enskild att få infor- mation från Försvarsmakten och FRA om vilka uppgifter som behandlas om denne.

199

Försvarsunderrättelseverksamhet och militär säkerhetstjänst

SOU 2007:22

Överklagande

Beslut om rättelse enligt 6 § och om avslag på ansökan om infor- mation enligt 26 § personuppgiftslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (17 §).

200

32 Gränskontroll

32.1Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter vid tull- eller smugglingsbrott

32.1.1Inledning

Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter vid brottsbekäm- pande verksamhet som rör tull- eller smugglingsbrott regleras i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, smugglingslagen. I lagen skiljer man på smugglingsbrott och tullbrott. Med smugg- lingsbrott avses att en vara som enligt särskilda föreskrifter är för- bjuden att föras in eller där det gäller särskilda föreskrifter om införsel, förs in i landet (3 §). Tullbrott begås när en vara förs in utan att den anmäls för tullbehandling eller att man underlåter att lämna uppgifter eller lämnar felaktiga uppgifter vid tullbehand- lingen (8 §).

De befogenheter som anges i lagen vid bekämpandet av smugg- lings- och tullbrott gäller även vid vissa brott enligt narkotika- strafflagen (1968:64) och lagen (2003:148) om terroristbrott.

32.1.2Befogenheter

Tullverket har enligt 19 § smugglingslagen rätt att fatta beslut om att inleda förundersökning. En sådan rätt har inte Kustbevakningen. Däremot har en tjänsteman vid båda myndigheterna samma befo- genhet som en polisman att enligt reglerna i rättegångsbalken gripa en person eller att ta ett föremål i beslag (21 och 22 §§).

En tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen har också samma befogenhet som en polisman att enligt 28 kap. 5 § RB göra husrannsakan (26 § smugglingslagen). Därutöver ges befogenhet som går utöver vad som gäller enligt rättegångsbalken på så sätt att husrannsakan får utföras, även om det inte kan följa fängelse på det

201

Gränskontroll

SOU 2007:22

aktuella brottet. Denna befogenhet tillkommer både en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen och en polisman.

En tjänsteman vid Tullverket och Kustbevakningen har också samma befogenhet som en polisman att enligt 28 kap. 13 § RB besluta om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (27 § smugglings- lagen). Utöver detta får en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbe- vakningen besluta om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning om det finns anledning att anta att en person, som i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i trakterna invid Sveriges landsgräns eller kuster eller i närheten av eller inom en flygplats eller något annat område som har direkt förbindelse med utlandet, har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott enligt smugglingslagen eller av vissa brott enligt narkotikastrafflagen.

Om tjänstemän vid Tullverket eller Kustbevakningen ingriper enligt smugglingslagen, har de också rätt att av säkerhetsskäl besluta om kroppsvisitering, s.k. skyddsvisitation (27 § tredje stycket). Bestämmelsen motsvarar 19 § polislagen.

Enligt 28 § smugglingslagen har Tullverket också möjlighet att besluta om s.k. särskild kontroll. En särskild kontroll innebär att varje resande, som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven, kortare tidrymd ankommer till eller avreser från en viss gräns- eller kursort eller annan plats som har förbindelse med utlandet, kan kroppsvisiteras. Som förutsättning gäller att det finns anledning att anta att en eller flera av de resande har begått eller står i begrepp att begå grovt smugglingsbrott eller grov narkotika- smuggling eller försök till sådant brott och att det saknas tillräck- liga uppgifter för att rikta misstanke mot en bestämd person eller mindre krets av personer samt att åtgärden är nödvändig för att ett ingripande mot brottet skall kunna ske.

Beslut om s.k. särskild kontroll får fattas av chefstjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket. Beslutet skall också prövas av verkets chef eller av dess chefsjurist. Om det uppenbarligen är fara i dröjsmål, får beslutet utan sådan prövning verkställas omedelbart.

Kroppsvisitation, som är av mera väsentlig omfattning, och kroppsbesiktning skall verkställas i avskilt rum eller, i transport- medel, i lämpligt utrymme (29 §). Vittnen skall också närvara om undersökningledaren eller den undersökte begär det och det kan ske utan större omgång. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av kvinnor får inte verkställas eller bevittnas av andra än kvinnor,

202

SOU 2007:22

Gränskontroll

läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om den undersökte begär det, skall protokoll föras och bevis utfärdas om gjord kropps- visitation eller kroppsbesiktning. Detta skall alltid ske om föremål tas i beslag vid undersökningen.

32.2Tullverkets varukontroll

32.2.1Allmänt

I Tullverkets fiskala verksamhet är dess huvuduppgift att fastställa och uppbära tullar, mervärdeskatt samt andra skatter och avgifter, så att en riktig uppbörd kan fastställas samt att kontrollera att införsel- och utförselrestriktioner efterlevs. I denna varukontroll får Tullverket tillgripa långtgående kontroll- och tvångsåtgärder, som i huvudsak är av administrativ art. Någon misstanke om t.ex. tullbrott behöver alltså inte föreligga för att kontrollåtgärder skall kunna vidtas. Om det finns anledning att anta att brott har begåtts, får emellertid ännu mer ingripande åtgärder vidtas i enlighet med vad som redovisats ovan.

När Sverige blev medlem i EU den 1 januari 1995 ändrades för- utsättningarna för Tullverkets kontrollverksamhet vad gäller varu- transporter mellan Sverige och andra EU-länder. Sedan den inre marknaden genomförtes den 1 januari 1993 råder i princip fri rör- lighet inom EU (med viktigt undantag för frirörlighet för personer). Enligt artikel 14.2 i EG-fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Den fria rörligheten är emellertid även bortsett från vad som gäller för personers rätt att röra sig över gränserna inte total. Vissa förbud mot och restriktioner för import, export och transitering är tillåtna enligt artikel 30 i EG- fördraget. Förutsättningen är att restriktionerna grundas på allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

203

Gränskontroll

SOU 2007:22

Tullverkets befogenheter att utföra varukontroll är alltså mer begränsade vid gräns mot EU-land än vad som gäller vid gräns mot tredje land. Reglerna för Tullverkets kontrollverksamhet vid yttre tullgräns finns i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen och i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning om en tullkodex. Dessa rättsakter kompletteras av bestämmelser i tullagen (2000:1281). Vid inre tullgräns regleras Tullverkets befogenheter i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen).

32.2.2Kontroll vid inre gräns

Inregränslagen (1996:701) är tillämplig endast beträffande de varor som räknas upp i lagen (3 §).

Anmaning att stanna för varukontroll får endast riktas till den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage. Detsamma gäller beträffande den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom en flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land (5 §). Som ytterligare förutsättning i sist- nämnda fall gäller att det finns anledning anta att den enskilde medför en vara som omfattas av lagen och att han eller hon inte fullgjort sin anmälningsplikt enligt lagen. Vidare skall anmaningen behövas för att möjliggöra varukontroll och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål.

Vid kontroller enligt inregränslagen får Tullverket undersöka transportmedel och utrymmen där varor kan förvaras vid in- eller utförsel samt bagage och handväskor och liknande som medförs av en resande vid in- eller utresa (7 §).

Lagen ger Tullverket befogenhet att också undersöka postför- sändelser (8 §). En försändelse får öppnas, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara som omfattas av lagen och att den kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Beslut om att öppna en försändelse får endast fattas av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket (9 §). Om en försändelse inne- håller ett förtroligt meddelande, skall detta omedelbart tillslutas

204

SOU 2007:22

Gränskontroll

och skickas vidare till mottagaren. En försändelse som öppnas får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ända- målet med undersökningen (10 §). Protokoll skall föras över undersökningen. Adressaten skall, om det är möjligt, så snart som möjligt underrättas om att försändelsen öppnats, om inte särskilda skäl talar emot det.

Inregränslagen ger Tullverket befogenhet även att fatta beslut om postkontroll hos postbefordringsföretag som i vissa avseenden går utöver vad som gäller enligt reglerna om postkontroll i rätte- gångsbalken (27 kap. 9 § ). En chefstjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket får sålunda besluta att en post- försändelse som väntas till ett visst postkontor och som kommer från ett annat EU-land skall hållas kvar av postbefordringsföretaget när det kommer till postkontoret (11 § inregränslagen). Till skill- nad från vad som gäller enligt rättegångsbalken krävs alltså inte att rätten fattar beslut om postkontroll. Däremot skall det finnas anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och att postkontroll är nödvändigt för att beslag skall kunna ske. Ett beslut om kvarhållande skall gälla viss angiven, kortare tid. Någon absolut tidsgräns för post- kontrollen föreskrivs alltså inte. Enligt reglerna i rättegångsbalken får ett beslut om postkontroll gälla en tid om högst en månad. Beslutet om postkontroll får verkställas omedelbart, men skall snarast prövas av Tullverkets chef eller dess chefsjurist.

När inregränslagen infördes fann Lagrådet anledning att kom- mentera de ovan redovisade avvikelserna från rättegångsbalkens regler om s.k. postspärr (prop. 1995/96:166 s. 157 f.). Enligt Lag- rådet kunde det ifrågasättas om inte även beslut som avsågs i 11 § inregränslagen borde meddelas av domstol eller åtminstone under- ställas domstol i stället för dåvarande Generaltullstyrelsen. Den aktuella möjligheten att förordna om kvarhållande av en post- försändelse kunde dock ses om ett utflöde av tulltjänstemans befo- genhet att undersöka postförsändelser. Lagrådet ville därför inte motsätta sig den föreslagna ordningen. I fråga om den tid varunder beslut om postspärr kan gälla, tillkom den gällande lydelsen i 11 § efter synpunkter från Lagrådet. Enligt förslaget i lagrådsremissen kunde beslutet gälla utan någon begränsning i tiden, vilket enligt Lagrådet inte var tillfredsställande. Lagrådet förordade att en regel borde införas att ett beslut skulle meddelas att gälla viss angiven kortare tid, men påfordrade alltså inte någon absolut tidsgräns i enlighet med reglerna i rättegångsbalken.

205

Gränskontroll

SOU 2007:22

Polisen och Kustbevakningen är skyldiga att medverka i kontroll- verksamhet enligt inregränslagen (12 §). Vad som sägs i 5–7 §§ om befogenheter för Tullverket gäller vid sådan medverkan också polismyndigheten och Kustbevakningen.

Enligt 12 § andra stycket inregränslagen är ett befordringsföretag skyldigt att göra anmälan till Tullverket om det i företagets verk- samhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen samt att på begäran av Tullverket överlämna försändelsen.

32.2.3Kontroll vid yttre gräns

Allmänt

I EG-förordningen om tullkodex (EEG nr 2913/96) finns bestäm- melser om tull som skall tas ut vid import från eller export till tredje land. I förordningen regleras bl.a. enskildas rättigheter och skyldigheter och faktorer som har betydelse för import- och exporttullar, införsel, tulldeklaration och tullbehandling. Var och en som är inblandad i handel av varor är skyldig att på tullmyndig- hets begäran lämna uppgifter av betydelse för tullhanteringen och att visa upp de varor som importen avser. Tullmyndighet får också undersöka och göra provtagningar av varorna. Enligt tullkodexen har tullmyndighet rätt att slumpmässigt kontrollerna riktigheten i en tulldeklaration genom att granska handlingar, undersöka varor och ta prov på dem.

Tullverkets befogenheter vid övervakning och kontroll vid yttre gräns

Förordningen om en tullkodex kompletteras av bestämmelser i tullagen (2000:1281). I denna lag finns bestämmelser om Tull- verkets befogenheter vid övervakning och kontroll vid yttre gräns. Därvid anges en proportionalitetsprincip i 6 kap. 1 §. Enligt denna får beslut om kontrollåtgärd enligt tullagstiftningen fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för enskilda.

I 6 kap. 10 § hänvisas till de bestämmelser i förordningen om tullkodex m.m. som anger enskilds skyldighet att förse tullmyn- digheterna med nödvändiga dokument och upplysningar, om

206

SOU 2007:22

Gränskontroll

kontroll av varor och transportmedel i anslutning till att varor visas upp samt om kontroll av varor och handlingar för att undersöka riktigheten i tulldeklarationer. Vidare anges att Tullverket, för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullag- stiftningen i övrigt har fullgjorts, även får undersöka transport- medel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan för- varas, områden för tillfälliga lager och tullager m.m. samt bagage, handväskor och liknande som medförs vid in- eller utresa från EG:s tullområde. När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning gäller reglerna i smugglingslagen.

För sådan kontroll som avses i 10 § får också postförsändelser undersökas (6 kap. 11 §). En sådan försändelse får öppnas om det finns anledning att anta att den innehåller en vara för vilken deklarations- eller uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. Till skillnad för vad som gäller enligt inregränslagen i fråga om öppning av för- sändelser uppställs alltså inte något krav på att varan kan tas i beslag enligt smugglingslagen (bakgrunden till denna bestämmelse redovisas nedan).

I övrigt gäller samma bestämmelser i tullagen som i inregräns- lagen när det gäller vem som får besluta om öppning av en för- sändelse, förtroliga meddelanden, proportionalitet, protokoll och underrättelse till adressaten.

I fråga om postkontroll vid postbefordringsföretag gäller samma regler som i inregränslagen (12 §).

Polismyndighet och Kustbevakningen skall medverka i över- vaknings- och kontrollverksamhet enligt tullagen (6 kap. 20 §). Vad som sägs i 6 kap. 10 § om befogenhet för Tullverket gäller också polismyndighet och Kustbevakningen.

Enligt 21 § tullagen har ett befordringsföretag motsvarande skyldighet som enligt inregränslagen att göra anmälan till Tull- verket om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen samt att på begäran av Tullverket överlämna för- sändelsen. Befordringsföretaget är också skyldigt att i övrigt med- verka i kontrollverksamhet enligt tullagen i fråga om varor som befordras med post, på järnväg eller med luftfartyg. Närmare före- skrifter om befordringsföretags medverkan i kontrollverksamheten har meddelats i tullförordningen (2000:1306). Bland annat gäller att i fråga om varor som befordras på järnväg utövas tullkontroll av järnvägsföretaget i fråga (22 § förordningen), och beträffande varor

207

Gränskontroll

SOU 2007:22

som befordras med post utövas kontrollen av Posten AB eller något av dess dotterbolag.

Bakgrund till reglerna om Tullverkets befogenhet att öppna postförsändelser

Före år 1987 meddelades förordnande om öppning av brev- försändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 § RB (prop. 1995/96:166 s. 64).

Genom 1987 års tullag (1987:1065) fick tullmyndighet – för kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt lagen, eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av den, hade full- gjorts riktigt och fullständigt – undersöka bl.a. ”lådor och andra utrymmen” där varor kan förvaras vid införsel till eller utförsel från tullområdet (63 §). Vid bestämmelsens införande hade det vid föredragningen inför Lagrådet upplysts att det citerade uttrycket avsågs omfatta även paket, brev och andra slag av försändelser (prop. 1986/87:166 s. 232). Lagrådet noterade att det enligt uppgift också förekom fortlöpande rutinmässig kontroll, närmast av stick- provskaraktär, från tullverkets sida såvitt avsåg postpaket och andra postforsändelser.

Lagrådet anförde att kontrollen tydligen var av sådan art, att den kunde göra intrång i rättigheter som åtnjuter grundlagsskydd enligt 2 kap. 6 § RF. Lagrådet ville dock inte göra gällande att rimliga kontrollåtgärder av nu ifrågavarande slag stod i strid med de förut- sättningar för intrång i dessa grundlagsskyddade rättigheter som uppställts i 2 kap. 12 § RF. Redan det allmänna intresset av att i möjligaste mån förhindra, att exempelvis narkotika smugglas in i landet, torde motivera att en viss kontrollverksamhet även när det gäller paket och andra försändelser. Det var enligt Lagrådet dock fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående art, att de borde ges klarare stöd i tullagen än den föreslagna lagtexten innebar. Såvitt avsåg brev och andra förtroliga meddelanden borde enligt Lagrådet övervägas att befästa de begräsningar i kontrollbefogen- heterna som skyddet av brevhemligheten påkallade. En sådan mera specificerad reglering kunde knappast ske utan närmare utredning, varför Lagrådet godtog utformningen av den aktuella paragrafen som ett provisorium.

Med anledning av Lagrådets synpunkter anförde departements- chefen (a. prop. s. 93 f.) att de befogenheter som det här var fråga

208

SOU 2007:22

Gränskontroll

om användes enbart för det syfte som angavs i paragrafen, dvs. för kontroll av att anmälnings- eller uppgiftsskyldighet fullgjorts. I fråga om meddelanden i brev eller andra försändelser förelåg emel- lertid inte någon sådan anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. Departementschefen påpekade att det dock kunde förekomma att varor som rätteligen skulle ha anmälts till tullmyndigheterna skickades i brev liksom i försändelser av andra slag. För att kunna upprätthålla kontroll över varor som förs in och ut ur landet måste tullmyndigheterna ha vissa befogenheter när det gäller brev och andra försändelser. Enligt departementschefen fick kontrollen inte göras mer långtgående än vad som var erforderligt för att uppnå syftet med den. Detta innebar exempelvis, att tullmyndigheterna inte fick ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser. Frågan om en närmare lagreglering av kontrollbefogenheterna i dessa hänseenden borde övervägas i lämpligt sammanhang.

Frågan om Tullverkets kontrollbefogenheter vid inre gräns behandlades därefter i EU-gränskontrollutredningens betänkande Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131). När det gällde befo- genheter att undersöka postförsändelser vid inre gräns ansåg utred- ningen, med hänvisning till EG-fördraget, att detta skulle förut- sätta en misstanke om brott. Betänkandet lämnades dock alltför sent för att hinna läggas till grund för en ny tullagstiftning i sam- band med EU-inträdet den 1 januari 1995. Tullens befogenheter kom därför att tills vidare regleras i övergångsbestämmelserna till den nya tullagen (1994:1550). Lagrådet hördes inte i ärendet, eftersom det enligt regeringen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Frågan om Tull- verkets befogenhet att undersöka brev och andra postförsändelser hade dock dessförinnan utretts av utredningen om lagstiftnings- behovet vid tulldatoriseringen (TDL-utredningen). I sitt slut- betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen (SOU 1992:23) föreslog utredningen att det skulle införas en uttrycklig bestäm- melse i den dåvarande tullagen om att Tullverket skulle ha befo- genhet att undersöka postförsändelser, om det fanns anledning anta att försändelsen innehöll en vara. Utredningen föreslog också vissa begränsningar i kontrollbefogenheterna.

Flera av remissinstanserna var kritiska till utredningens förslag i denna del. Riksåklagaren, Åklagarmyndigheten i Göteborg, Hov- rätten för Nedre Norrland och Kammarrätten i Stockholm ansåg

209

Gränskontroll

SOU 2007:22

att en så integritetskränkande åtgärd som brevöppning borde prövas av domstol och inte beslutas i administrativ ordning.

Frågan om Tullverkets befogenheter att undersöka postförsän- delser vid såväl yttre som inre gräns togs upp i lagstiftningsärendet om den nya inregränslagen. Regeringen anförde i detta samman- hang följande (prop. 1995/96:166 s. 65 f.):

I likhet med TDL-utredningen har regeringen, med hänsyn till det starka skydd som rätten till förtrolig kommunikation åtnjuter, över- vägt frågan om en myndighets rätt att undersöka och öppna förtroliga försändelser i stället borde regleras genom RB:s beslagsregler, eller om den rätt som följer av TL skall finnas kvar.

Regeringen gör därvid följande bedömning. Det får anses nöd- vändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiveras i särskilt hög grad av det starka sam- hällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Sålunda görs årligen ett stort antal narkotikabeslag i hanteringen av postförsändelser från utlandet. Under år 1993 uppgick beslagen av postförsändelser till närmare 20 procent av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Även om den mängd narkotika som beslagtas i samband med postförsändelser är förhållandevis litet är antalet beslag av sådan omfattning att denna form av smuggling måste tas på största allvar. I RB:s bestämmelser om beslag ställs det högre krav på brottsmisstanke än vad som gäller vid ett administrativt förfarande. Detta skulle kunna försvåra den mycket viktiga kampen mot narkotikabrottsligheten. Häremot står självfallet skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det är naturligtvis av vikt att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internatio- nella konventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av betydelse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan det medel som används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsän- delse, i form av genomlysning eller genom användande av narkotika- hund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integ- ritet att det skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp så begränsat som möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske endast om det finns viss misstanke (”anledning anta”) om att försändelsen innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i VSL. Det torde därvid vara tillräckligt att kontrollen resulterar i att en narkotikahund markerar, eller i att genomlysningen indikerar att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda misstankegraden skall anses ha uppnåtts. Däremot kan ett öppnande inte motiveras av exempelvis erfarenhetsmässigt traditionella riskflöden (försändelser från vissa länder eller orter) eller försändelser med visst utseende och form.

210

SOU 2007:22

Gränskontroll

Under de nämnda förutsättningarna får försändelsen öppnas om den aktuella kontrollen sker vid gränsen, dvs. hos tullmyndigheten där eller på utväxlingspostkontoret.

Med anledning av det anförda föreslår regeringen att det införs en bestämmelse i 8 § i den nya lagen, där det tydligt framgår att tullen under vissa förutsättningar har rätt att undersöka och öppna post- försändelser. En paragraf med liknande innehåll införs i TL.

Sålunda föreslog regeringen att det i inregränslagen infördes en bestämmelse enligt vilken en postförsändelse kunde öppnas om det fanns anledning att anta att den innehöll en vara som omfattades av 3 § samma lag och som kunde tas i beslag enligt den dåvarande lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Oaktat att de ovan redovisade förarbetsuttalandena ger intryck av att en bestämmelse skulle införas i tullagen med samma begränsningar i befogen- heterna att öppna postförsändelser, föreslogs en bestämmelse i tullagen (57 a §) som gav större möjligheter att öppna postförsän- delser. Visserligen uppställdes också där krav på att det skulle finnas anledning att anta att försändelsen innehöll en vara, men det krävdes därutöver inte att den kunde tas i beslag enligt lagen om straff för varusmuggling. I författningskommentaren konstaterades (a. prop. s. 103) att ”[v]id den yttre gränsen är kontrollmöjlig- heterna större. Sålunda är det möjligt att öppna en försändelse om det finns misstanke om att denna innehåller en vara och att anmäl- nings- och uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts.”

Lagrådet anförde inga synpunkter beträffande grundlags- eller konventionsenligheten av den föreslagna befogenheten i tullagen att öppna brev (jfr a. prop. s. 159).

Bestämmelser om Tullverkets befogenheter att undersöka och öppna postförsändelser vid yttre gräns infördes därefter med mot- svarande innehåll i den nu gällande tullagen (6 kap. 11 §). I sam- band därmed erinrade Lagrådet (prop. 1999/2000:126 s. 277 f.) om den kritik som Lagrådet framfört mot liknande bestämmelser i lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter som icke förenliga med bl.a. artikel 8.1 i Europakonventionen (prop. 1997/98:100 s. 323 f., se nedan). Lagrådet hade inte nu någon annan uppfattning än den Lagrådet då framförde. Lagrådet konstaterade att de här föreslagna bestämmelserna emellertid, med ett tillägg som stärkte rätts- säkerheten, motsvarade 57 a § – 57 d § i den gällande tullagen. Avsikten med att införa dessa bestämmelser hade varit att Tull- verkets dittillsvarande befogenheter att undersöka och öppna brev

211

Gränskontroll

SOU 2007:22

och andra postförsändelser skulle ges ett klarare stöd i lagstift- ningen. Som skäl för att behålla postkontrollen anfördes särskilt det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten (prop. 1995/96:166 s. 62 f, se också citatet från nämnda proposition ovan). Lagrådet påpekade att de nu föreslagna bestämmelserna gällde all införsel. Enligt Lagrådet var det uppenbart att de behöv- des i fråga om narkotikasmuggling. De måste emellertid tillämpas med beaktande av Europakonventionen och proportionalitets- principen. Lagrådet ville i nu förevarande sammanhang med till- fredsställelse konstaterade att den senare föreslogs komma till direkt uttryck i 6 kap. 2 §.

Lagrådets synpunkter i denna del kommenterades inte i proposi- tionen. I författningskommentaren angående förslaget till 6 kap. 11 § noterades att paragrafen motsvarade 57 a § och 57 b § i den nuvarande tullagen, med den skillnaden att det hade lagts till en bestämmelse om att en försändelse som innehåller ett förtroligt meddelande omedelbart skall tillslutas och vidarebefordras till mottagaren (prop. 1999/2000:126 s. 150).

32.2.4Kontroll av postförsändelser vid distansförsäljning av punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror

Gällande regler

Den 1 juli 1998 trädde lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineralolje- produkter (LPK) i kraft. Lagen är tillämplig vid punktskatte- kontroll som avser sådan hantering av skattepliktiga varor som omfattas av rådets direktiv 92/12/EEG om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervak- ning av sådana varor, det s.k. cirkulationsdirektivet. Enligt detta direktiv skall punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror normalt beskattas i det land där de konsumeras. Om alkohol- eller tobaks- varor avsänds eller transporteras direkt eller indirekt av en säljare eller för dennes räkning från ett medlemslands till en privatperson i ett annat medlemsland, s.k. distansförsäljning, skall varorna beskattas i destinationslandet.

Genom lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter infördes regler om att Tullverket skulle ha befogenhet att undersöka postförsän-

212

SOU 2007:22

Gränskontroll

delser från andra EU-länder för att kontrollera om försändelserna innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Enligt 3 kap. 1 § får sådana försändelser öppnas om det finns anledning att anta att de inne- håller alkohol- eller tobaksvaror samt om de finns hos Tullverket eller på utväxlingskontoret.

Om en försändelse innehåller ett förtroligt meddelande skall detta omedelbart tillslutas och vidarebefordras till mottagaren. Har en försändelse öppnats skall mottagaren och, om det är möjligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt.

Beslut om att öppna brev och andra sådana försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får, sedan den 1 juli 2004, fattas endast av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket (3 kap. 2 § LPK). Dessförinnan fick ett beslut om öppnande endast fattas av chefen för en tullregion eller särskilt förordnad tjänsteman.

Protokoll skall föras över den undersökning som görs i samband med att en postförsändelse öppnas enligt 1 § (3 kap. 3 § LPK). Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna.

Bestämmelsernas förenlighet med grundlagens regler om skydd för brevhemligheten och med artikel 8 i Europakonventionen

Vid införandet av lagen om lagen om punktskattekontroll av trans- porter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter väcktes frågan om de befogenheter Tullverket skulle få att under- söka och öppna postförsändelser var förenliga med bestämmelserna i 2 kap. 6 § RF och i artikel 8 i Europakonventionen om skydd för förtroliga meddelanden. I sitt yttrande över regeringens förslag fann Lagrådet emellertid anledning att först ta upp beredningen av ärendet (prop. 1997/98:100 bil. 8). Lagrådet konstaterade att det till grund för förslaget låg en inom Finansdepartementet upprättad promemoria. Den hade remitterats till elva remissinstanser den 23 februari 1998 med begäran om svar senast den 3 mars 1998. Tre remissinstanser, Svea hovrätt, Justitiekanslern och Sveriges advokatsamfund, avstyrkte förslaget. Hovrätten hade anfört att det var svårt att med enbart det översända materialet som grund få en tillräcklig bild av hur rättssäkerhetsfrågorna skulle komma att lösas. Såväl hovrätten som Justitiekanslern efterlyste en närmare analys av om den föreslagna regleringen lät sig inordnas i någon av de

213

Gränskontroll

SOU 2007:22

kategorier av intressen som enligt artikel 8 i Europakonventionen är godtagbara för att begränsa skyddet för den enskildes kor- respondens. Lagrådsremiss hade därefter beslutats den 12 mars 1998. Lagrådet konstaterade att ärendet rörde frågor – reglerna om skydd för brev och förtroliga meddelanden i regeringsformen och Europakonventionen – som är viktiga för den enskildes rätts- säkerhet. Den tid som stått till förfogande för remissinstanserna och för det fortsatta beredningen i kanslihuset hade enligt Lagrådet varit klart otillräcklig för att allsidigt belysa frågorna. Det fanns således betydande brister i beredningen. Lagrådet ansåg att det redan av den anledningen var tveksamt om förslaget kunde läggas till grund för lagstiftning.

När det gällde förslagets innehåll i sak konstaterade Lagrådet att de skäl som av regeringen åberopats som stöd för inskränkningen var att, om kontrollen inte fick genomföras, det fanns risk för ett mycket betydande skattebortfall, vilket i förlängningen skulle kunna påverka Sveriges ekonomiska välstånd. Lagrådet ansåg att det inte var sannolikt att skattebortfallet vid utebliven kontroll av postförsändelser kunde bli av sådan omfattning att landets ekonomiska välstånd äventyrades. Vad som anförts till stöd för kontrollen kunde således inte anses utgöra tillräckliga skäl för att göra inskränkningar i skyddet för förtroliga meddelanden. Frågan var då om det ändå fanns sådana skäl eller om kontrollen kunde utformas på ett sätt som gjorde att man inte kom i konflikt med skyddet för förtroliga meddelanden.

Av intresse i det sammanhanget var enligt Lagrådet att de aktuella bestämmelserna hade utformats med förebild i 8 och 9 §§ inregränslagen. Enligt den lagen gäller dock som ytterligare förut- sättning för rätt att få öppna en försändelse att det finns anledning att anta att varan kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Lagrådet hänvisade också till förarbetena till inregränslagen där förhållandet till reglerna i 2 kap. RF och i Europakonventionen diskuterades. Regeringen hänvisade då till att syftet var att så långt det var möjligt begränsa, i första hand, den mycket allvarliga narkotika- brottsligheten (prop. 1995/96:166 s. 66). Detta syfte var av sådan vikt att ett eventuellt intrång kunde anses försvarbar. Det var enligt regeringen svårt att se hur smugglingen av narkotika skulle kunna begränsas utan den möjlighet till undersökning och öppning av brev som förslaget innebar.

Lagrådet konstaterade att de skäl som anförts till stöd för bestämmelserna i inregränslagen inte hade någon direkt giltighet i

214

SOU 2007:22

Gränskontroll

förevarande lagstiftningsärende. Mot den redovisade bakgrunden avstyrkte Lagrådet förslaget.

I proposition 1997/98:100 vidhöll regeringen sin bedömning att de föreslagna åtgärderna inte stred mot vare sig Europa- konventionen eller regeringsformen. Vid riksdagsbehandlingen delade skatteutskottets majoritet, efter att ha inhämtat yttrande från konstitutionsutskottet, regeringens bedömning. Utskottet gav också regeringen, med anledning av ett motionsyrkande, till känna att regeringen årligen borde informera riksdagen om hur många försändelser som granskats, öppnats och vilket resultat detta givit. Två partier (m och mp) anförde i var sin reservation att regeringens förslag inte var förenligt med bestämmelserna i regeringsformen och Europakonventionen och därför borde avslås. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottet och antog således regeringens lagförslag.

Regeringens skrivelse till riksdagen

Sedan reglerna i lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter om befo- genhet för Tullverket att undersöka och öppna postförsändelser infördes har regeringen årligen, i enlighet med riksdagens önskemål, lämnat information om kontrollen av postförsändelser (se avsnitt 14.2.3).

32.3Uppgifter från transportföretag

32.3.1Transportörsansvar

Sverige har anslutit sig till 1944 års konvention angående interna- tionell civil luftfart – Chicagokonventionen, också kallad ICAO- konventionen (SÖ 1946:2). Denna konvention reglerar internatio- nell civil luftfart. I ett s.k. Annex finns bl.a. internationella normer om transportörsansvar. Konventionens syfte är att upprätthålla säkerheten under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luftfarten. Så gott som alla länder har anslutit sig till kon- ventionen. Sverige ratificerade konventionen den 7 november 1946, vilken trädde i kraft för svensk del den 4 april 1947. Den svenska luftfartslagstiftningen bygger till stor del på konventionen. Enligt konventionens bestämmelser skall transportörer kontrollera att

215

Gränskontroll

SOU 2007:22

passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. Om passagerare vid ankomsten eller transit inte innehar nödvändiga resehandlingar skall transportörerna dock inte bötfällas, om de kan visa att de har vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna har innehaft nödvändiga handlingar.

Sverige har också EG-rättsliga åtaganden om transportörsansvar. I Schengenkonventionen föreskrivs att de avtalsslutande parterna skall införa vissa bestämmelser på området (artikel 26). Dessa bestämmelser innebär en skyldighet för transportören att kontrol- lera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga rese- handlingar. Schengenkonventionen kompletteras i denna del av rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 (direktivet om transportörsansvar). Sverige har uppfyllt sina EG-rättsliga åtagan- den genom en ändring i utlänningslagen (motsvarande 9 kap. 3 § i den nya utlänningslagen [2005:716]), vilken trädde i kraft den 1 juli 2004 (prop. 2003/04:50, bet. 2003/04:SfU11).

32.3.2Skyldighet att lämna uppgifter till polisen och Tullverket

Både i polislagen, inregränslagen och tullagen föreskrivs skyldig- heter för transportföretag att bistå polisen och Tullverket i dess övervaknings- och kontrollverksamhet. Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige skall på begäran av en polismyndighet eller Tullverket skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till (25 § polislagen, 15 § inregränslagen och 23 § tullagen).

I fråga om passagerare är skyldigheten begränsad till uppgifter som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. En polismyndighet och Tullverket får begära uppgifter om transporter och passagerare endast om upp- gifterna kan antas ha betydelse för myndigheternas brotts- bekämpande verksamhet.

Transportföretagen får lämna uppgifterna på så sätt att de görs läsbara för polismyndigheten eller Tullverket genom terminal- åtkomst (26 § polislagen, 16 § inregränslagen och 24 § tullagen). En polismyndighet och Tullverket får ta del av uppgifterna på detta

216

SOU 2007:22

Gränskontroll

sätt endast i den omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Därvid får myndigheten i fråga inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt. Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras om de visar sig sakna betydelse för utredning och lag- föring av brott.

32.3.3Utvidgad skyldighet att lämna passageraruppgifter vid lufttransporter och inrättandet av ett passagerarregister

EG-direktivet om skyldighet för lufttransportörer att lämna uppgifter om passagerare

Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktiv 2004/82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Syftet med direktivet är att förbättra gräns- kontrollerna och bekämpa olaglig invandring genom att trans- portörer översänder förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Direktivet utgör också ett led i kampen mot terrorism.

Direktivet genomfördes i svensk rätt genom bestämmelser som trädde kraft den 1 september 2006 (prop. 2005/06:129, bet. 2005/06:SfU14). I utlänningslagen (2005:716) infördes därvid bestämmelser som innebär att transportörer som luftvägen trans- porterar passagerare till Sverige från en stat som inte tillhör EU, och som inte heller slutit avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen, skall – på begäran av polismyndighet – föra över information om de ankommande passagerarna så snart incheck- ningen har avslutats. Transportörer som underlåter att föra över uppgifter eller som har fört över ofullständiga eller felaktiga upp- gifter skall betala en särskild avgift.

Därutöver infördes en ny lag om passagerarregister (2006:444). I denna lag föreskrivs att Rikspolisstyrelsen skall spara de uppgifter som transportörerna har överfört till styrelsen i ett register (passagerarregister). Det infördes också en ny sekretessbestäm- melse – 9 kap. 31 § – om skydd för vissa passageraruppgifter i verk- samhet som avser förande eller uttag av uppgifter ur det nya passagerarregistret.

217

Gränskontroll SOU 2007:22

En utvidgad uppgiftsskyldighet

Enligt de nya bestämmelserna i utlänningslagen skall en trans- portör, som luftvägen transporterar passagerare till Sverige från tredje land, på begäran av en polismyndighet överföra uppgifter om de ankommande passagerarna så snart incheckningen har avslutats (9 kap. 3 a – 3 e §§). De uppgifter som skall överföras är nummer på och typ av resehandling som används, medborgarskap, fullstän- digt namn, födelsedatum, gränsövergångsstället för inresa, trans- portkod, avgångs- och ankomsttid för transporten, det totala antalet passagerare vid transporten och ursprunglig ort för ombordstigning.

Skyldigheten att samla in passageraruppgifter rör således fler typer av uppgifter än vad som omfattas av de gällande bestämmel- ser om uppgiftsskyldighet i polislagen, inregränslagen och tullagen. Uppgifterna skall överföras elektroniskt till Rikspolisstyrelsen eller, om det inte är möjligt, på annat lämpligt sätt. Transportören skall inom 24 timmar efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället radera de insamlade och överförda upp- gifterna. Denne är också skyldig att enligt 23–26 §§ person- uppgiftslagen informera passagerarna om den nu aktuella behand- lingen av passageraruppgifterna.

Bestämmelserna innehåller också ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att även annan myndighet än polismyndighet skall få begära uppgifter av transportören. Som skäl för detta bemyndigande anförde regeringen att Tullverket enligt tullagstiftningen har motsvarande rätt som polisen enligt polislagen att begära uppgifter från transportföretag (prop. 2005/06:129 s. 38). I samband med införandet av bestäm- melsen inom tullområdet och för den polisiära verksamheten gjor- des bedömningen att behovet i Tullverkets och polisens brotts- bekämpande verksamhet av transportörens uppgifter vägde tyngre än det intrång i den resandes personliga integritet som ligger i att ett visst fåtal tulltjänstemän får tillgång till uppgifter om dem (prop. 1995/96:166, bet. 1995/96:SkU23 i prop. 1996/97:175, bet. 1997/98:JuU7). Enligt regeringen fanns det inte skäl att nu göra annan bedömning. För närvarande har inte Tullverket helt övertagit ansvaret för personkontrollen vid någon flygplats. Om Tullverket eller någon annan myndighet i framtiden skulle få ett sådant ansvar bör de enligt regeringen ha samma befogenheter som polisen. Regeringen borde därför bemyndigas att meddela före-

218

SOU 2007:22

Gränskontroll

skrifter om att sådan myndighet får begära uppgifter från trans- portörer.

Det nya passagerarregistret

Den nya lagen om passageraruppgifter gäller utöver person- uppgiftslagens bestämmelser. Registrets ändamål är att underlätta personkontroller vid Sveriges gräns mot stater som inte tillhör EU och inte heller träffat avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen (4 §).

Registret får endast innehålla de uppgifter som har samlats in och överförts enligt de nya bestämmelserna i utlänningslagen (5 §).

En uppgiftsskyldighet gäller i förhållande till polismyndigheter och Tullverket då uppgifter begärs ut för personkontroll vid inresa från tredje land (6 §). Regeringen bemyndigas att meddela före- skrifter om att uppgifter ur registret skall lämnas ut även till annan myndighet för personkontroll. Frågan om vilka myndigheter som avses härmed behandlas inte i förarbetena.

Uppgifter får som huvudregel inte lämnas ut ur registret på medium för automatisk databehandling (7 §). Polisen får emellertid ha direktåtkomst till registret för verksamhet som avser person- kontroll vid inresa från tredje land. Regeringen bemyndigas också att meddela föreskrifter om att även annan myndighet skall få ha direktåtkomst till registret för sådan verksamhet. I förarbetena anfördes att om Tullverket eller någon annan myndighet i fram- tiden skulle få ett totalt ansvar för personkontrollen vid någon flygplats, innebär bestämmelsen möjlighet att meddela föreskrifter om att denna myndighet får ha direktåtkomst till registret (prop. 2005/06:129 s. 79).

En uppgift i passagerarregistret skall som huvudregel gallras inom 24 timmar efter överföringen till Rikspolisstyrelsen (9 §). Om uppgifterna behövs för att en polismyndighet skall kunna utföra sina lagstadgade uppgifter i verksamhet som avser person- kontroll vid inresa från tredje land, får uppgifterna dock stå kvar i registret till dess att polismyndigheternas uppgifter är slutförda. Ett bemyndigande föreslås också för regeringen att meddela före- skrifter om att uppgifter får stå kvar i registret till dess att någon annan myndighet, som behöver uppgifterna för att slutföra sina lagstadgade uppgifter i verksamhet som avser personkontroll vid inresa från tredje land, skall kunna slutföra sina uppgifter. Även

219

Gränskontroll

SOU 2007:22

detta bemyndigande tar sikte på att Tullverket eller annan myndig- het i framtiden kan komma att ta över ansvaret från polisen för personkontrollen på en flygplats vid yttre gräns (a. prop. s. 80).

I lagen hänvisas till personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd (10 §).

Sekretess för vissa uppgifter i passagerarregistret

Bestämmelserna om förundersökningssekretess i 5 kap. 1 § SekrL och om utlänningssekretess i 7 kap. 14 § samma lag kommer att omfatta vissa av uppgifterna i passagerarregistret. Dessa sekretess- bestämmelser är emellertid inte heltäckande. För att stärka sekre- tesskyddet så att detta omfattar uppgifter också om svenska med- borgares personliga förhållanden infördes en särskild sekretess- bestämmelse i 9 kap. 31 § SekrL som gäller för uppgift om enskilds namn, födelsedatum samt nummer på resehandling. Sekretessen för dessa uppgifter är absolut sekretess. Även uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden omfattas av sekretesskyddet. För denna typ av uppgifter gäller dock sekretess med ett rakt skaderekvisit.

I förarbetena (a. prop. s. 51) hänvisades till de uttalanden som gjordes i samband med att absolut sekretess infördes för vissa upp- gifter i beskattningsbesluten om trängselskatt. Regeringen gjorde i det fallet bedömningen att, för att värna den enskildes integritet så långt som möjligt, möjligheten att kartlägga en persons förflytt- ningar in och ut ur ett område som omfattades av trängselskatt skulle förhindras. Absolut sekretess skulle därför gälla för upp- gifter om vilken betalstation en bil har passerat samt om tid- punkten för denna passage (prop. 2003/04:145 s. 103). I enlighet med detta uttalande borde enligt regeringen även möjligheten att kartlägga en persons förflyttningar i nu aktuellt fall förhindras. Absolut sekretess borde därför gälla för uppgifter om personers namn, födelsedatum och nummer på resehandling. Enligt regeringen måste uppgifter i passagerarregistret i övrigt betraktas som tämligen harmlösa. Dock kunde det finnas risk för att enskilda lider skada om uppgifter om deras ekonomiska förhållanden röjs. För denna typ av uppgifter föreslås sekretess att gälla med ett rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet.

220

SOU 2007:22

Gränskontroll

32.4Sekretess

32.4.1Brottsbekämpande verksamhet

Sekretess gäller enligt 9 kap. 17 § första stycket SekrL med omvänt skaderekvisit i polisens brottsbekämpande verksamhet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Motsvarande sekretess finns även för uppgifter i polisens register, med undantag för belastningsregistret där absolut sekretess gäller. En mer utförlig redogörelse för sekretess inom polisens verksamhet lämnas i avsnitt 30.1.

Sekretess med omvänt skaderekvisit gäller också enligt 9 kap. 17 § första stycket 4 SekrL i Tullverkets och Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

Därutöver gäller sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 10 SekrL med omvänt skaderekvisit för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i register som förs av Tullverket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas med stöd av samma lag. Någon motsvarande sekretessbestämmelse för Kustbevakningens behandling av personuppgifter finns inte.

32.4.2Varukontroll

Kontroll av varor i samband med gränspassage ingår i Tullverkets fiskala verksamhet. I denna verksamhet gäller enligt 9 kap. 1 § första stycket fjärde meningen SekrL sekretess med omvänt skade- rekvisit för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden. Här råder alltså en presumtion för sekretess. Detsamma gäller myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur tulldatabasen enligt lagen (2001:85) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet (femte meningen). Bestämmelsen är alltså tillämplig både hos Tullverket och hos de myndigheter som har direktåtkomst till uppgifterna i databasen, dvs. hos Skatteverket och Kronofogdemyndigheten.

Någon motsvarande sekretessbestämmelse för Kustbevakningen, när den medverkar i Tullverkets kontrollverksamhet, finns inte.

221

Gränskontroll

SOU 2007:22

32.5Behandling av personuppgifter

32.5.1Tullverkets fiskala verksamhet

I lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verk- samhet regleras den behandling av personuppgifter som före- kommer i Tullverkets fiskala verksamhet. Lagen gäller utöver personuppgiftslagens bestämmelser (2 §) och är uppbyggd på samma sätt som de lagar som reglerar behandlingen av person- uppgifter på skatteområdet och hos Kronofogdemyndigheten. Den innehåller en allmän del, som gäller all personuppgiftsbehandling, och en särskild del som bara gäller tulldatabasen.

Allmänna regler

Uppgifter får behandlas i Tullverkets fiskala verksamhet för särskilt angivna ändamål. Det skall vara frågan om att tillhandahålla infor- mation som behövs hos Tullverket för bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter. Det kan också röra övervakning, revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, eller fullgörande av ett åliggande som följer av ett för Sverige bindande internationellt åtagande. Ett annat tillåtet ändamål är tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksam- heten (1 kap. 4 §). Uppgifter som behandlas för dessa ändamål får även behandlas för att tillhandahålla information som behövs i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

Uppgifter får också behandlas för att tillhandahållas någon annan än Tullverket om uppgifterna behövs i författningsreglerad verk- samhet hos denne (1 kap. 5 §). Som förutsättning gäller att det är frågan om fastställande av underlag för samt bestämmande, redo- visning, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, revision och annan analys- och kontrollverksamhet, tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och utsökning och indrivning.

Känsliga personuppgifter som anges i 13 § PuL och uppgifter om lagöverträdelser m.m. som anges i 21 § samma lag får behandlas endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det (1 kap. 7 §). I annat fall får känsliga upp- gifter behandlas om det anges särskilt i 2 kap. Det torde därvid vara frågan om att det ingår sådana uppgifter i yrkanden och grunder i ett ärende (2 kap. 3 § första stycket 10) eller att sådana uppgifter

222

SOU 2007:22

Gränskontroll

förekommer i en handling som kommit in i ett ärende (2 kap. 4 § första stycket).

Allmänt gäller att uppgifter i ett ärende skall gallras senast ett år efter det att ärendet har avslutats (1 kap. 8 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan dock ha meddelat före- skrifter om en annan tidpunkt för gallring eller att uppgifter skall bevaras.

Särskilda regler för Tulldatabasen

Enligt 2 kap. 1 § lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet skall det finnas en tulldatabas för de i 1 kap. 4 och 5 §§ angivna ändamålen.

Tulldatabasen får innehålla uppgifter om personer som omfattas av verksamhet enligt de ändamål som anges i 1 kap. 4 §, utom såvitt avser tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Uppgifter om andra personer får behandlas i databasen om det behövs för handläggningen av ett ärende (2 kap. 2 §). Vilken typ av uppgifter som får förekomma i databasen för dessa ändamål anges uttryckligen i lagen (3 §). Utöver dessa får uppgifter behandlas som behövs för att fullgöra vad Sverige har åtagit sig enligt en bindande internationell överenskommelse.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i tulldatabasen. Sådana föreskrifter meddelas av Tullverket enligt 2 § förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i Tull- verkets verksamhet.

En handling som har kommit in i ett ärende får behandlas i tull- databasen (2 kap. 4 §). Detta gäller även om handlingen innehåller känsliga uppgifter. Detsamma gäller en handling som har upp- rättats i ett ärende, om de känsliga uppgifterna är nödvändiga för ärendets handläggning.

Uppgifter i databasen får lämnas ut till enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat före- skrifter om det. I 6 § förordningen föreskrivs att detta är tillåtet om det är fråga om uppgifter om den enskilde själv.

Enligt 2 kap. 7 § lagen får Skatteverket och Kronofogdemyndig- heten ha direktåtkomst till tulldatabasen i fråga om vissa angivna uppgifter. Vidare får regeringen meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som direktåtkomsten får omfatta. Några sådana

223

Gränskontroll SOU 2007:22

föreskrifter har dock inte meddelats. Däremot har i förordningen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet införts en uppgiftsskyldighet i förhållande till Skatteverket beträffande vissa uppgifter i tulldatabasen (4 §).

En enskild får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv, om regeringen har meddelat föreskrifter om det (2 kap. 8 §). Av 7 § förordningen framgår att det inte finns någon begränsning i denna direktåtkomst. Tullverket meddelar dock närmare föreskrifter om vilka uppgifter som direktåtkomsten får omfatta.

Som sökbegrepp i tulldatabasen får användas uppgift om namn, person- eller samordningsnummer och diarieföringsuppgifter (2 kap. 9 § lagen). Känsliga personuppgifter får inte användas.

Uppgifter och handlingar skall gallras i databasen som huvud- regel senast sex år efter utgången av det kalenderår då uppgifterna eller handlingarna behandlades i databasen första gången. Om före- skrifter har meddelats om att uppgifter skall bevaras under längre tid, gäller dock dessa.

Beträffande enskildas rättigheter när det gäller information, rättelse och skadestånd samt överklagande gäller i huvudsak bestäm- melserna i personuppgiftslagen (3 kap. 1–4 §§).

32.5.2Tullverkets brottsbekämpande verksamhet

Allmänt

För behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verk- samhet gäller särskilda regler. På detta område trädde en ny lag, lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet, i kraft den 1 december 2005. Till skillnad från den tidigare lagen på området, har den nya lagen en annan utformning än polisdatalagen. I lagen regleras t.ex. inte vad som utgör underrättelseverksamhet respektive registerverksamhet. Där- emot finns särskilda regler för vilka uppgifter som får behandlas i underrättelseverksamhet respektive i register.

I proposition 2004/05:164 anförde regeringen att förslaget till en ny lag utgjorde en anpassning till den tekniska utvecklingen och de ökade kraven på effektivitet inom Tullverket. De föreslagna reglerna innebar bl.a. att Tullverket fick bättre möjligheter än tidigare att i sin brottsbekämpande verksamhet använda sig av information som finns i tulldatabasen. Vidare skulle andra brotts-

224

SOU 2007:22 Gränskontroll

bekämpande myndigheter i större utsträckning kunna få ha åtkomst till Tullverkets register.

Enligt 3 § lagen skall det i Tullverkets brottsbekämpande verk- samhet finnas en tullbrottsdatabas. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om vilka register som ingår i denna databas. I 9 § för- ordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet föreskrivs att Tullverket får inrätta ett underrättelseregister. Föreskrifter om andra register har inte meddelats.

Ändamål

Uppgifter får behandlas i Tullverkets brottsbekämpande verksam- het om det behövs för att förhindra eller upptäcka allvarlig brotts- lighet, utreda eller beivra visst brott, eller fullgöra det arbete som Tullverket är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete (7 §). Uppgifter får också, om det är nödvändigt, tillhandahållas Rikspolisstyrelsen, polismyndigheter, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen i deras brottsbekämpande verksamhet (8 §).

Ytterligare bestämmelser finns dock om tillhandahållande av uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna genom bestämmelser om direktåtkomst i 26 § lagen samt i 6 och 7 §§ för- ordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. I 2 § förordningen föreskrivs också uppgiftsskyldighet i förhållande till de brottsbekämpande myndig- heterna. Dessa bestämmelser redovisas mer utförligt nedan.

Vidare sägs i 9 § lagen att uppgifter inte får behandlas för andra ändamål än de som anges i 7 och 8 §§. Uppgifter får dock lämnas ut till riksdagen och regeringen, samt i den utsträckning uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning, till andra. I författnings- kommentaren (prop. 2004/05:164 s. 116 f.) sägs att det i bestäm- melsen uttömmande anges för vilka ändamål uppgifter får behandlas (inklusive återanvändas eller utlämnas). Vidare anförs att med hänsyn till grundlags allmänna företräde framför vanlig lag och genom den uttryckliga hänvisningen i 6 § till 8 § personuppgifts- lagen är behandling även tillåten om det är nödvändigt enligt grundlag, t.ex. för att uppfylla offentlighetsprincipen enligt 2 kap. TF.

225

Gränskontroll

SOU 2007:22

I detta sammanhang bör för det första erinras om att myndig- heters upplysningsplikt i förhållande till riksdagens utskott följer av 4 kap. 11 § riksdagsordningen. Den bestämmelsen gäller således oavsett vad som föreskrivs i den nu aktuella lagen. Vidare bör erinras om att det inom Tullverkets brottsbekämpande verksamhet råder sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Visserligen gäller alltså en presumtion för sekretess, men det finns möjlighet att lämna ut uppgifter till såväl myndigheter som enskilda. Till myn- digheter torde denna möjlighet vara något större tack vare den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL om informationsutbyte mellan myndigheter. Om den ovan redovisade 9 § skall tillämpas såsom den beskrivs i författningskommentaren, nämligen att bestämmel- sen uttömmande reglerar i vilka fall uppgifter får lämnas ut från Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, torde detta i praktiken

–med tanke på att ärendehanteringen är helt och hållen datoriserad

–innebära att absolut sekretess gäller för uppgifter i denna verk- samhet. Är detta lagstiftarens syfte, borde det i så fall framgå av sekretesslagen. Såsom bestämmelsen är utformad skall den tilläm- pas också vid utlämnande till enskilda. Bestämmelsen ger således intryck av att ett utlämnande bara är möjligt då det finns en upp- giftsskyldighet i förhållande till den enskilde. En bestämmelse i en registerlag kan dock inte hindra utlämnande med stöd av bestäm- melserna om allmänna handlingars offentligt i 2 kap. TF, såvida det inte i sekretesslagen hänvisas till denna lag (jfr 2 kap. 2 § andra stycket TF).

Känsliga personuppgifter

Känsliga personuppgifter får, om det är absolut nödvändigt, behandlas som komplement till uppgifter som behandlas på annan grund (11 §). I författningskommentaren till bestämmelsen anges att med ”absolut nödvändigt” avses samma sak som ”oundgäng- ligen nödvändigt”, vilken är den formuleringen som används i andra författningar som reglerar brottsbekämpande verksamhet (prop. 2004/05:164 s. 118). Känsliga personuppgifter får också behandlas om de förekommer i en handling som kommit in till Tullverket i ett ärende.

Vidare sägs att uppgifter som beskriver en persons utseende alltid skall utformas på ett objektivt sätt med respekt för människovärdet.

226

SOU 2007:22

Gränskontroll

Uppgifter för underrättelseverksamhet eller brottsutredning

I lagen görs skillnad på när personuppgifter får behandlas för att å ena sidan förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och å andra sidan utreda eller beivra visst brott. Enligt 12 § får sålunda person- uppgifter behandlas om dessa ger anledning anta att viss allvarlig brottslighet, avseende brott för vilket är stadgat minst två års fäng- else, eller som innefattar annan brottslig verksamhet som sker sys- tematiskt, har utövats eller kan komma att utövas. Därutöver för- utsätts att personen i fråga är skäligen misstänkt för att ha utövat, eller kan komma att utöva, den brottsliga verksamheten eller kan antas ha ett samband med denna. Det sistnämnda kan alltså gälla också icke misstänkta personer. I sådant fall krävs att det är fråga om en viss preciserad brottslig verksamhet.

Bestämmelsen medger att personuppgifter kan behandlas i underrättelseverksamhet i större utsträckning än vad som är fallet enligt polisdatalagen, eftersom även systematisk brottslig verksam- het omfattas oaktat att brottsligheten i det enskilda fallet inte bedöms som allvarlig.

Också uppgifter som indirekt kan hänföras till en person, dvs. uppgifter om transportmedel, varor eller hjälpmedel, och som kan antas ha samband med den brottsliga verksamheten får behandlas.

Uppgifter om den som skäligen kan misstänkas för ett brott och om andra personer får behandlas för att utreda eller beivra brottet (14 §). Det enda krav som uppställs är att uppgifterna behövs i brottsutredningen.

För att inte en sammanblandning av misstänkta och icke miss- tänkta personer skall ske, föreskrivs i 16 § att den sistnämnda kate- gorin skall förses med en särskild upplysning om detta förhållande. Vidare gäller att uppgifter om en person som kan antas ha samband med brottslig verksamhet skall förses med upplysning om upp- giftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak.

Det finns även regler om i vilka fall uppgifter om kvarstående misstankar får behandlas (17 och 18 §§). Bestämmelserna överens- stämmer i huvudsak med vad som gäller enligt polisdatalagen.

227

Gränskontroll

SOU 2007:22

Tullbrottsdatabasen

I 19 § regleras den behandling som får ske i tullbrottsdatabasen. Av bestämmelsen framgår att handlingar som har kommit in till eller har upprättats av Tullverket får behandlas i databasen. Dessutom anges vilka kategorier av uppgifter som får behandlas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela när- mare föreskrifter om de uppgifter som får behandlas i tullbrotts- databasen. Enligt 5 § förordningen får Tullverket meddela sådana föreskrifter.

Sökbegrepp

Känsliga personuppgifter får inte användas som sökbegrepp (20 § lagen), det får däremot uppgifter om en persons utseende. Namn, personnummer eller samordningsnummer får endast användas som sökbegrepp beträffande misstänkta personer. Dessa begränsningar gäller dock inte vid sökning i ett visst ärende eller i en handling, och inte heller då man söker efter den person från vilken en hand- ling kommit in från eller expedierats till.

Om man söker efter en handling får som sökbegrepp endast användas uppgift om från vem handlingen kommit in, till vem den expedierats, datum, diarienummer eller annan beteckning på hand- lingen eller i korthet vad handlingen rör (21 §).

Direktåtkomst

När det gällde frågan om de andra brottsbekämpande myndig- heternas direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen framhöll regeringen att integritetsskyddet var av central betydelse (prop. 2004/05:164). I kampen mot brottsligheten fanns det emel- lertid starka skäl för att tillägna sig ett helhetsperspektiv, dvs. att se brottsbekämpningen som en för flera myndigheter gemensam verksamhet. Direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndig- heterna borde därför utökas väsentligt i förhållande till vad som gällde, både i fråga om uppgifter i underrättelseverksamhet och uppgifter i brottsutredningar. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att det i lag inte angavs några begränsningar för myn- digheter med polisiära arbetsuppgifter att genom direktåtkomst ta del av relevanta uppgifter i tulbrottsdatabasen. Direktåtkomst fick

228

SOU 2007:22

Gränskontroll

dock bara ske under förutsättning att regeringen meddelat före- skrifter därom. För att problem inte skulle uppstå av sekretesskäl borde det enligt regeringen i förordning också införas en sekretess- brytande uppgiftsskyldighet som innebär att uppgifter i tullbrotts- databasen skall lämnas ut till de myndigheter som får ha direkt- åtkomst till tullbrottsdatabasen.

I enlighet med dessa uttalanden infördes i 26 § lagen en bestäm- melse om att regeringen får meddela föreskrifter om att Rikspolis- styrelsen, polismyndighet, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen får ha direkt- åtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen i sin brottsbekämpande verksamhet.

Sådana föreskrifter har införts i 6 och 7 §§ förordningen. Av dessa bestämmelser framgår att samtliga brottsbekämpande myn- digheter utom Åklagarmyndigheten får ha direktåtkomst till underrättelseuppgifter (6 §). När det gäller uppgifter i brotts- utredningar får de brottsbekämpande myndigheterna, med undan- tag för Skatteverket och Kustbevakningen, ha direktåtkomst till uppgifter i databasen om de förekommer i en förundersökning (7 §).

Vidare har det i 2 § förordningen föreskrivits att Tullverket på begäran av en myndighet som anges i 6 eller 7 §, skall lämna ut uppgifter ur tullbrottsdatabasen.

Som framgått syftade uppgiftsskyldigheten i 2 § till att uppgifter i tullbrottsdatabasen, utan hänsyn till sekretess, skulle kunna läm- nas ut till de myndigheter som får ha direktåtkomst till tullbrott- databasen. Av 6 och 7 §§ förordningen framgår att någon total direktåtkomst till tullbrottsdatabasen inte har medgetts, utan åtkomsten är i fråga om respektive myndighet begränsad till vissa uppgifter. Lydelsen av 2 § har emellertid utformats så att alla de brottsbekämpande myndigheterna har rätt att få tillgång till samt- liga uppgifter i tullbrottsdatabasen. Mot bakgrund av uttalandena i förarbetena får det emellertid anses oklart om det har varit avsett att uppgiftsskyldigheten skulle ha denna generella omfattning.

Gallring

Gallring av uppgifter skall ske senast ett år efter det att ärendet i fråga avslutats (27 §). För uppgifter som inte ingår i ett ärende skall gallringen ske senast ett år efter det att de behandlades första

229

Gränskontroll

SOU 2007:22

gången. För tullbrottsdatabasen gäller dock en gallringstid om tre år.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras under längre tid.

Enskildas rättigheter

När det gäller enskildas rätt till information och att överklaga innehåller lagen bestämmelser som i viss utsträckning innebär inskränkningar i de rättigheter som föreskrivs i personuppgifts- lagen (29 och 30 §§). Rätten till skadestånd enligt personuppgifts- lagen gäller dock fullt ut (4 § 10).

Tillgång till uppgifter i tulldatabasen

I samband med lagstiftningsärendet om en ny lag om behandling av personuppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet inför- des också en möjlighet för Tullverket att i den brottsbekämpande verksamhet ha åtkomst till uppgifterna i tulldatabasen, dvs. till uppgifter i Tullverkets fiskala verksamhet. Detta åstadkoms på så sätt att det i 4 § lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet föreskrevs att uppgifter som behandlas i den verksam- heten även får tillhandahållas Tullverket i dess brottsbekämpande verksamhet, om uppgifterna behövs för den verksamheten. Dess- utom infördes en bestämmelse i förordningen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet om att uppgifter i tulldatabasen skall på begäran lämnas ut till de enheter inom Tullverket som arbetar med brottsbekämpande verksamhet (4 §).

Av förarbetena framgår att uppgiftsskyldigheten infördes för att säkerställa direktåtkomst till tulldatabasen (prop. 2004/05:164 s. 100 f.). Rättsläget var oklart i frågan huruvida den fiskala verk- samheten och den brottsbekämpande verksamheten skulle anses självständiga i förhållande till varandra, i vilket fall sekretess skulle gälla mellan verksamhetsgrenarna. Tullverket ansåg att verksam- hetsgrenarna inte var självständiga i förhållande till varandra. Med hänsyn till detta bedömde regeringen att frågan inte kunde anses utredd. För säkerhets skull borde därför en uppgiftsskyldighet införas. Någon bestämmelse om möjlighet till direktåtkomst har

230

SOU 2007:22

Gränskontroll

dock inte införts, varken i lagen eller i förordningen om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet.

Som nämndes inledningsvis var syftet med att ge de brotts- bekämpande enheterna inom Tullverket åtkomst till tulldatabasen bl.a. att uppfylla de ökade kraven på effektivitet inom Tullverket. Regeringen anförde att en grundläggande förutsättning för att Tullverket skulle tillåtas få direktåtkomst till tulldatabasen även i den brottsbekämpande verksamheten, var att skyddet för den personliga integriteten kunde garanteras i tillräcklig utsträckning (a. prop. s. 99 f.). Regeringen anförde att tulldatabasen till över- vägande del innehåller uppgifter om juridiska personer. Det var också nästan uteslutande fråga om uppgifter som var hänförliga till näringsverksamhet. Enligt regeringen kunde därför uppgifterna generellt inte anses känsliga ur integritetssynpunkt. Under förut- sättning att det fanns författningsreglerade integritetsskyddande begränsningar av den brottsbekämpande verksamhetens möjlig- heter att använda sig av åtkomsten ansåg regeringen att risken för integritetskränkningar fick anses vara väl uppvägd av de effektivi- tetsvinster som skulle uppnås i den brottsbekämpande verksam- heten.

32.5.3Kustbevakningens verksamhet

Allmänt

Behandling av personuppgifter i Kustbevakningens verksamhet regleras i förordningen (2003:188) om behandling av person- uppgifter inom Kustbevakningen. Förordningen gäller utöver personuppgiftslagens bestämmelser. I förordningen skiljer man mellan behandling av personuppgifter i kustbevakningsdatabasen och sådan behandling där uppgifterna endast är tillgängliga för en begränsad grupp av tjänstemän.

Ändamål

Personuppgifter får behandlas i Kustbevakningens brotts- bekämpande verksamhet, om det är nödvändigt för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som Kustbevakningen skall ingripa mot (4 §).

231

Gränskontroll

SOU 2007:22

Dessutom får personuppgifter behandlas i Kustbevakningens kontroll- och tillsynsverksamhet, om det är nödvändigt för att inrikta och genomföra verksamheten (5 §). Personuppgifter får vidare behandlas i Kustbevakningens handläggning av ärenden om vattenföroreningsavgift (6 §).

Känsliga personuppgifter

Känsliga personuppgifter, i den meningen som avses i 13 § person- uppgiftslagen, får behandlas i Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet samt i kontroll- och tillsynsverksamheten (9 §). Som förutsättning gäller att det är oundgängligen nödvändigt att upp- gifterna behandlas som ett komplement till uppgifter som behand- las på annan grund.

Beträffanden ärenden om vattenföroreningsavgift hänvisas i för- ordningen till personuppgiftslagens bestämmelser om behandling av känsliga uppgifter, vilket innebär att det i princip är förbjudet att behandla känsliga uppgifter i dessa ärenden.

Behandling i underrättelseverksamhet av uppgifter om icke misstänkta personer

I förordningen finns särskilda regler om behandling av uppgifter för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet beträffande personer som inte är misstänkta för brott (10 §). Sådana uppgifter får behandlas om det nödvändigt för att förhindra eller upptäcka allvarlig brottslighet, dvs. som innefattar brott för vilket är före- skrivet fängelse i två år eller mer. Behandlingen får bara ske om den inte leder till otillbörligt integritetsintrång.

Om en uppgift avser en icke misstänkt person skall en särskild upplysning lämnas om detta förhållande. Dessutom skall upp- gifterna förses med en bedömning av uppgiftslämnarens trovärdig- het och uppgifternas riktighet i sak.

Kustbevakningsdatabasen

I kustbevakningsdatabasen får uppgifter behandlas om både personer som misstänks bedriva brottslig verksamhet och personer som kan antas ha samband med sådan verksamhet (12 §). I sist-

232

SOU 2007:22

Gränskontroll

nämnda fall gäller krav på att det skall vara fråga om allvarlig brottslighet. I båda dessa fall skall särskild upplysning lämnas om huruvida personen i fråga är misstänkt eller inte. Upplysning skall också lämnas om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak.

Det finns också en särskild bestämmelse om att det i databasen får behandlas uppgifter om personer som av annat skäl förekommer i ett ärende om utredning av brott. Är det fråga om uppgifter om en person som inte misstänks för något brott, skall en upplysning lämnas om detta förhållande.

I fråga om kontroll- och tillsynsverksamheten får uppgifter behandlas i databasen om personer som har anknytning till ett transportmedel eller en verksamhet som omfattas av kontrollen eller tillsynen (14 §).

Uppgifter får också behandlas i databasen om personer som förekommer i ett ärende om vattenföroreningsavgift (15 §).

I förordningen finns också uttryckliga regler om vilken typ av uppgifter som får behandlas i databasen (17 §).

Direktåtkomst

Rikspolisstyrelsen, polismyndigheter och Ekobrottsmyndigheten får ha direktåtkomst till samtliga uppgifter i kustbevakningsdata- basen (18 §). Tullverket och Skatteverket får för respektive brotts- bekämpande verksamhet ha direktåtkomst till uppgifter i databasen som gäller den brottsbekämpande verksamheten samt kontroll- och tillsynsverksamheten. Åklagarmyndigheten får i en förunder- sökning ha direktåtkomst till uppgifter om personer som anges i 13 §.

Sökbegrepp

Vid sökning i kustbevakningsdatabasen efter en upprättad handling får som sökbegrepp endast användas uppgifter om namn samt person-, samordnings- eller organisationsnummer, fordonsnummer och fartygs namn, nummer eller identitet, datum då handlingen upprättades, diarienummer eller annan beteckning på handling, till vem handlingen har expedierats och i korthet vad handlingen rör.

233

Gränskontroll

SOU 2007:22

Gallring

Personuppgifter skall gallras när de inte längre behövs med hänsyn till ändamålen med behandlingen (24 §). Uppgifter om personer i underrättelseverksamheten som det inte finns någon misstanke om brott mot skall dock gallras senast ett år efter det att behandlingen inleddes.

Riksarkivet får föreskriva att personuppgifter får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål.

Enskildas rättigheter

I förordningen erinras om att bestämmelserna i personuppgifts- lagen gäller i fråga om rättelse och skadestånd (23 §). I fråga om rätt till information lämnas ingen hänvisning till personuppgifts- lagen, men även i detta fall gäller givetvis den lagens bestämmelser.

Enligt förordningen kan inga andra beslut än beslut om rättelse och om avslag på rätt till information enligt 26 § personuppgifts- lagen överklagas (25 §).

234

33Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

33.1Hantering av post

33.1.1Inledning

I postlagen (1993:1684) finns bestämmelser om att det skall finnas en posttjänst i hela landet med en viss servicenivå. Lagen innehåller också bestämmelser om tillstånd för att bedriva postverksamhet samt om tillsyn över sådan verksamhet. Dessutom innehåller lagen regler om skydd för den personliga integriteten.

33.1.2Bestämmelserna i postlagen

Postverksamhet

Med postverksamhet avses i postlagen enligt 3 § regelbunden befordran av brev mot avgift. Med brev avses adresserade för- sändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jäm- ställs med brev vid tillämpning av lagen.

Tillståndskrav

Enligt 4 § krävs tillstånd enligt postlagen för rätten att bedriva postverksamhet. Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 2 § postförordningen (1993:1709) är Post- och telestyrelsen tillståndsmyndighet.

235

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

SOU 2007:22

Krav på kvalitet

I 5 § första stycket postlagen anges vissa krav på kvalitet som skall vara uppfyllda i postverksamheten. Där föreskrivs att post- verksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rim- liga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd att bedriva postverksamhet kan förenas med villkor att på visst sätt fullgöra vad som härvid förskrivs (5 b § 2).

Skydd för integriteten beträffande obeställbara brev

Som obeställbart anses enligt 8 § postlagen brev som inte kan delas ut till mottagaren eller är ofrankerat eller otillräckligt frankerat och inte löses ut av mottagaren. Som obeställbara anses också brev som har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från Sverige.

Ett obeställbart brev skall om möjligt återställas till avsändaren (9 §). Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillståndsmyndigheten. Endast tillståndsmyndigheten får öppna ett brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag och detta får endast ske om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne (10 §).

I 11 § finns en proportionalitetsregel som anger att ett öppnat brev inte får undersökas närmare än som behövs för att det skall kunna återställas till avsändaren eller, när det gäller brev som inte kan delas ut till mottagaren, delas ut till denne.

Enligt 12 § skall öppnade brev som fortfarande är obeställbara förvaras hos tillståndsmyndigheten, som bestämmer förvarings- tidens längd.

Tystnadsplikt

Postlagen innehåller också bestämmelser om tystnadsplikt. Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av följande uppgifter får enligt 19 § första stycket inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta,

236

SOU 2007:22

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

1.uppgift som rör särskild brevförsändelse som befordras inom verksamheten,

2.annan uppgift som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev, eller

3.uppgift som hänför sig till åtgärd att kvarhålla eller beslagta förbindelserna enligt bestämmelserna i 27 kap. RB.

För uppgift om enskild persons adress gäller enligt 19 § andra stycket tystnadsplikt endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.

Uppgiftsskyldighet

I 20 § finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Den som bedriver postverksamhet och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 19 § första stycket skall på begäran lämna

1.uppgift om enskilds adress, telefonnummer eller arbetsplats till en myndighet som i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428), om myndig- heten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl,

2.uppgift som rör misstanke om brott till åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om det för brottet inte är föreskrivet lind- rigare straff än fängelse i två år,

3.uppgift om enskilds adress till Kronofogdemyndigheten som behöver uppgiften i exekutiv verksamhet, om myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för hand- läggningen av ett ärende,

4.uppgift om enskilds adress till Skatteverket om verket behöver uppgiften i verksamhet som avser kontroll av skatt eller avgift eller i utredning om rätt folkbokföringsort enligt folk- bokföringslagen (1991:481), om verket finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende,

5.uppgift om enskilds adress till Försäkringskassan om denna behöver uppgiften för kontroll av rätten till ersättning, om myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende.

237

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

SOU 2007:22

Den som bedriver postverksamhet skall vidare enligt 20 a §, utan hinder av tystnadsplikten enligt 19 §, bistå Tullverket vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen (2000:1281) eller lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom EU. Detta gäller dock endast kontroll som avser misstanke om narkotikabrott. I de nämnda lagarna finns bestäm- melser om att postföretag och andra befordringsföretag är skyldiga att göra anmälan till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen samt att på begäran av Tullverket överlämna försändelsen (se avsnitt 32.2.2 och 32.2.3).

I 21 § föreskrivs att i det allmännas verksamhet skall bestämmel- serna i sekretesslagen tillämpas i stället för 19–20 §§. För utläm- nande av annan personuppgift i postverksamhet än som avses i 19 § första och tredje styckena gäller bestämmelserna i personuppgifts- lagen.

Brott mot tystnadsplikt

Bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikt finns enligt 22 § i brottsbalken. Den bestämmelse som avses är 20 kap. 3 § BrB. Där föreskrivs att den som röjer någon uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller olovligen utnyttjar sådan hem- lighet, döms, om inte gärningen eljest är belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år.

33.1.3Villkor för postverksamhet m.m.

För närvarande är det 34 postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt 4 § postlagen. Endast Posten AB har tillstånd att bedriva sådan samhällsomfattande posttjänst som avses i 1 § postlagen.

Tillståndsvillkor för Posten AB:s postverksamhet beslutades den 29 juni 2006. I villkoren anges att Posten AB skall kunna visa för Post- och telestyrelsen att postverksamheten bedrivs tillförlitligt och på ett sådant sätt att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. När det gäller klagomåls-

238

SOU 2007:22

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

hantering skall Posten AB utforma rutiner för att ta emot klagomål från kunder. Bolaget skall också årligen till Post- och telestyrelsen rapportera antalet klagomål, beskriva vilka olika kategorier av klagomål som tagits emot, rapportera antalet klagomål per kategori samt redogöra för hur klagomålen har hanterats. Sistnämnda krav framgår också av 7 a § 4 postlagen.

I ett gemensamt beslut den 29 juni 2006 meddelade Post- och telestyrelsen tillståndsvillkor för de lokala operatörernas verksam- het. Villkoren gäller t.o.m. den 30 juni 2007.

I fråga om kvalitetskrav gäller som villkor bl.a. att skyddet för postkundernas integritet skall upprätthållas genom att berörd personal har god kännedom dels om reglerna avseende tystnads- plikt, dels om det integritetsskydd som brevhemligheten innebär. Såväl de lokaler där posten hanteras som de rutiner som tillämpas för postutdelning skall vidare uppfylla rimliga krav på säkerhet. Något krav på årlig rapportering om antalet klagomål m.m., i likhet med vad som gäller för Posten AB, uppställs inte. Däremot skall Post- och telestyrelsen ha möjlighet att begära en rapportering av antalet klagomål och hur dessa hanterats.

33.2Elektroniska kommunikationstjänster

33.2.1EG-rättsligt regelverk

Inom EU finns ett rättsligt regelverk på området för elektronisk kommunikation. Detta regelverk består av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elek- troniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ram- direktiv), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommuni- kationstjänster (auktorisationsdirektiv), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kom- munikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster) samt Europaparlamentets och rådets beslut nr 676/2002/EG om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i EG (radiospektrumbeslut). Direktiven och beslutet trädde i kraft den 24 april 2002.

239

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

SOU 2007:22

Till regelverket hör också Europaparlamentets och rådets direktiv (2002/58/EG) om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktivet om integritet och elektronisk kommunikation), som trädde i kraft den 31 juli 2002. Enligt artikel 1 är syftet med direktivet att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser för att säkerställa ett likvärdigt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna, i synnerhet rätten till integritet, när det gäller bland annat behandling av personuppgifter inom sektorn för elektronisk kommunikation.

33.2.2Lagen om elektronisk kommunikation

Det EG-rättsliga regelverket om elektronisk kommunikation genomfördes i svensk lagstiftning år 2003 genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Lagen ersatte den tidigare gällande telelagen (1993:597). I lagens sjätte kapitel finns regler som bygger på EG-direktivet om integritet och elektronisk kom- munikation.

Tillämpningsområdet

Lagen om elektronisk kommunikation innehåller bestämmelser om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning (1 kap. 4 §). Lagen är inte tillämplig på innehåll som överförs i elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kom- munikationstjänster.

I 1 kap. 7 § LEK definieras elektroniskt kommunikationsnät som ”system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling och dirigering samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elek- tromagnetiska överföringsmetoder oberoende av vilken typ av information som överförs”. Enligt samma paragraf avses med elek- tronisk kommunikationstjänst en ”tjänst som vanligen tillhanda- hålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät”.

240

SOU 2007:22

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

Anmälningsplikt

Enligt 2 kap. 1 § LEK får allmänna kommunikationsnät av sådant slag som vanligen tillhandahålls mot ersättning eller allmänt till- gängliga elektroniska kommunikationstjänster tillhandahållas endast efter anmälan till den myndighet som regeringen bestäm- mer, dvs. tillsynsmyndigheten. Av 2 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation framgår att Post- och telestyrelsen är tillsynsmyndighet enligt lagen.

För verksamhet som enbart består i att överföra signaler via tråd för utsändning till allmänheten av ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL behöver någon anmälan inte göras (2 kap. 2 §). Ytterligare undantag från anmälningsplikten får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Förhållandet mellan lagen om elektronisk kommunikation och personuppgiftslagen

Enligt 6 kap. 2 § LEK gäller personuppgiftslagen i fråga om behandling av personuppgifter vid tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster samt vid abonnentupplysning, om inte annat framgår av denna lag. Bestämmelser om rättelse och skadestånd vid behandling av personuppgifter finns dock endast i personuppgiftslagen.

Skyldighet att utplåna eller avidentifiera trafikuppgifter

Den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt lagen om elektronisk kommunikation och som lagrar eller på annat sätt behandlar trafikuppgifter, dvs. uppgifter som behandlas i syfte att befordra ett elektroniskt meddelande via ett elektroniskt kommu- nikationsnät eller för att fakturera detta meddelande, som avser användare som är fysiska personer eller avser abonnenter skall enligt 6 kap. 5 § utplåna eller avidentifiera uppgifterna när de inte längre behövs för att överföra ett elektronisk meddelande.

En teleoperatör är alltså skyldig att utplåna eller avidentifiera trafikuppgifter, som rör fysiska personer, när uppgifterna inte längre behövs för att befordra ett elektroniskt meddelande. Från denna huvudregel finns undantag i 6 kap. 6 och 13 §§ LEK.

241

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

SOU 2007:22

Enligt 6 kap. 6 § första stycket LEK får trafikuppgifter som krävs för abonnentfakturering eller betalning av avgifter för sam- trafik behandlas till dess fordran är betald eller preskription inträtt och det inte längre går att göra invändningar mot faktureringen eller avgiften.

Därutöver får trafikuppgifter behandlas för att marknadsföra elektroniska kommunikationstjänster eller för att tillhandahålla andra tjänster där uppgifterna behövs (6 kap 6 § andra stycket LEK). För detta fall krävs dock samtycke från den som uppgifterna rör. Ett samtycke kan när som helst återkallas. Innan samtycke inhämtas, skall den berörde informeras om vilken typ av trafik- uppgifter som behandlas och hur längre uppgifterna behandlas för ändamål som anges i första och andra stycket.

Vad som sägs i 6 kap. 5–7 §§ LEK gäller dock inte när en myn- dighet eller domstol behöver trafikuppgifter för att lösa tvister, för elektroniska meddelanden som omfattas av beslut om hemlig tele- avlyssning eller hemlig teleövervakning eller i den utsträckning trafikuppgifter är nödvändiga för att förhindra eller avslöja obehörig användning av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst (6 kap. 8 §).

Lokaliseringsuppgifter och nummerpresentation

I lagen om elektronisk kommunikation finns särskilda regler om en kategori av uppgifter som benämns lokaleringsuppgifter. Därmed avses lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter, såsom uppgifter om position från satellit (t.ex. GPS). Sådana uppgifter får endast behandlas för tillhandahållande av mervärdetjänster, dvs. tjänster som tillhandahålls av annan än den som tillhandahåller det allmänna kommunikationsnät eller den allmänt tillgängliga elektro- niska kommunikationstjänst i vilken lokaliseringsuppgifterna behandlas (6 kap. 10 § LEK). Vidare krävs att uppgifterna avidentifierats eller att användaren eller abonnenten har samtyckt till behandlingen. Innan samtycke lämnas skall abonnenten få information om vilken typ av uppgifter som kommer att behandlas, behandlingen syfte och varaktighet samt huruvida uppgifterna kommer att vidarebefordras.

Den som tillhandahåller nummerpresentation är skyldig att erbjuda den anropade abonnenten möjlighet att på ett enkelt sätt och kostnadsfritt förhindra nummerpresentation både vad avser

242

SOU 2007:22

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

varje samtal eller enbart vid inkommande samtal samt även att på ett enkelt sätt kunna avvisa inkommande samtal, om skydd mot nummerpresentationen används av den anropande användaren eller abonnenten (6 kap. 12 § LEK).

I fråga om lokaliseringsuppgifter och nummerpresentation gäller dock vissa undantag (6 kap. 13 § LEK). På begäran av tele- operatören kan skydd mot nummerpresentation temporärt åsidosättas för att kunna identifiera störande samtal samt lagra sådana uppgifter som identifierar den anropande abonnenten och hålla dem tillgängliga för abonnenten. Vid nödsamtal får också skydd mot nummerpresentation åsidosättas eller lokaliserings- uppgifter tillhandahållas för polismyndighets eller regional alarme- ringscentrals räkning.

Abonnentförteckning

En abonnent som är en fysisk person skall kostnadsfritt få infor- mation om ändamålen med en allmänt tillgänglig abonnentförteck- ning eller en förteckning ur vilken uppgifter kan erhållas genom abonnentupplysning, innan personuppgifter om abonnenten tas in i den (6 kap. 15 § LEK). Om förteckningen skall finnas i elektronisk form, skall abonnenten informeras om de sökfunktioner som en sådan tjänst möjliggör.

Enligt 6 kap. 16 § LEK krävs därutöver samtycke från en abon- nent som är en fysisk person för att personuppgifter om denne skall få behandlas i en abonnentförteckning. Abonnenten skall ha möjlighet att kostnadsfritt kontrollera uppgifterna och att få felaktiga uppgifter rättade samt få uppgifter borttagna ur förteck- ningen så snart det är möjligt.

Förbud mot avlyssning m.m.

Med undantag för vad som i 6 kap. 5–7 och 20 § LEK stadgas om behandling av trafikuppgifter och tystnadsplikt, får inte någon annan än berörda användare ta del av eller på annat sätt behandla uppgifter i ett elektroniskt meddelande som överförs i ett allmänt kommunikationsnät eller med en allmänt tillgänglig kommunika- tionstjänst, om inte en av användarna har samtyckt till behand-

243

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

SOU 2007:22

lingen (6 kap. 17 §). Detsamma gäller trafikuppgifter som hör till meddelandet.

Förbudet mot avlyssning hindrar dock inte nödvändig mellan- lagring (s.k. buffring), sådan lagring som sker endast för att effektivisera fortsatt överföring till andra mottagare (s.k. cachning) eller mot att i radiomottagare avlyssna eller på annat sätt med användande av sådan mottagare få tillgång till ett radiobefordrat elektroniskt meddelande som inte är avsett för den som avlyssnar eller för allmänheten. Med det sistnämnda avses principen om att etern är fri och att var en i princip fritt kan lyssna till radiobeford- rade meddelanden i en radiomottagare. Däremot kan regler om tystnadsplikt vara tillämpliga (jfr 6 kap. 23 § LEK).

Behandling av s.k. cookies är tillåten endast om information om ändamålet med sådan lagring ges och om användaren eller abon- nenten ges tillfälle att vägra sådan behandling (6 kap. 18 § LEK). Det erfordras alltså inte att användaren eller abonnenten först har accepterat åtgärderna.

Tystnadsplikt

Tystnadsplikt gäller enligt 6 kap. 20 § LEK för den som i samband med tillhandahållande av ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst har fått del av eller tillgång till

1.uppgift om abonnemang

2.innehållet i ett elektroniskt meddelande, eller

3.annan uppgift som angår ett särskilt meddelande.

Bestämmelserna om tystnadsplikt motsvarar i sak vad som tidigare gällde enligt telelagen (prop. 2002/03:110 s. 271 och 397). Med annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande torde i princip avses trafikuppgifter, t.ex. uppgift om vilka som har deltagit i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande (jfr prop. 1992/93:200 s. 31 och prop. 2002/03:110 s. 389 f.). Begreppet ”elektroniskt meddelande” är dock nytt, varmed avses all informa- tion som utbyts eller överförs mellan ett begränsat antal parter genom en allmänt tillänglig elektronisk kommunikationstjänst (prop. 2002/03:110 s. 249 f. och 389). Däremot omfattas inte information som överförs som en del av en sändningstjänst för rundradio eller TV till allmänheten via en elektronisk kommunika-

244

SOU 2007:22

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

tionstjänst, utom i den mån informationen kan sättas i samband med den enskilde abonnenten eller användaren av informationen. Ett exempel på detta kan vara betal-TV-tjänster.

Tystnadsplikten gäller inte i förhållande till den som har tagit del i utväxlingen av ett elektroniskt meddelande eller som på annat sätt har sänt eller tagit emot ett sådant meddelande.

Uppgifter som hänför sig till s.k. postspärr enligt 27 kap. 9 § RB och angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 § RB omfat- tas också av tystnadsplikten (21 § LEK).

Den som i annat fall än som avses i 20 § första stycket eller 21 § i radiomottagare har avlyssnat eller på annat sätt med användande av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobefordrat telemeddelande som inte är avsett för honom eller henne själv eller för allmänheten får inte obehörigen föra det vidare (6 kap. 23 § LEK).

Uppgiftsskyldighet

I 6 kap. 22 § LEK finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Uppgifter om abonnemang skall lämnas ut till en myndighet som

i ett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning, om myn- digheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl. Kronofogdemyndighet har också rätt att få uppgift om abonne- mang om uppgiften behövs i exekutiv verksamhet, om myndighe- ten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handlägg- ningen av ett ärende. Också Skatteverket har rätt att få abonne- mangsuppgift, om verket finner att den är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende som avser kontroll av skatt eller avgift eller rätt folkbokföringsort.

Abonnemangsuppgift skall också lämnas till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med under- rättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten skall kunna fullgöra en uppgift enligt 12 § polislagen. Polismyndighet, eller åklagarmyndighet, har också rätt att få sådan uppgift om det behövs för att myndigheten skall kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 33 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.

Det finns också skyldighet att lämna ut uppgifter som behövs i brottsbekämpningen. För det första gäller att abonnemangsuppgift

245

Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

SOU 2007:22

som gäller misstanke om brott skall lämnas till Åklagarmyndig- heten, polismyndighet eller någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och det enligt myndighetens bedömning kan föranleda annat än böter. Uppgiftsskyldighet gäller också i fråga om annan uppgift som angår ett särskilt meddelande och som gäller misstanke om brott, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år.

En sådan regional alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmerings- centraler (för närvarande SOS Alarm Sverige AB) har också rätt att få både abonnemangsuppgift och annan uppgift om ett särskilt meddelande.

Tillsyn

Enligt 7 kap. 1 § LEK skall tillsynsmyndigheten ha tillsyn över efterlevnaden av lagen och de beslut om skyldigheter eller villkor samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Straff vid brott mot tystnadsplikt m.m.

I 7 kap. 15 § LEK finns bestämmelser om straff vid brott mot de tystnadsplikter som föreskrivs i lagen och i fråga om brott mot vissa av lagens förbud.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot den tyst- nadsplikt som föreskrivs i 6 kap. 23 § LEK, dvs. i fråga om den som avlyssnar ett samtal med hjälp av radiomottagare, döms till böter, om brottet inte är ringa.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbud enligt 6 kap. 17 eller 18 § LEK, dvs. förbud mot avlyssning eller lagring av s.k. cookies, döms till böter, om ansvar för brottet inte är stadgat i brottsbalken. Aktuella bestämmelser i brottsbalken kan vara 4 kap. 8 §, som avser brytande av post- eller telehemlighet, och förberedelse till sådant brott (4 kap. 9 c §) samt 4 kap. 9 c §, som avser dataintrång.

I fråga om brott mot den tystnadsplikt som föreskrivs i 6 kap. 20 eller 21 § LEK hänvisas till brottsbalkens bestämmelser (7 kap. 15 § tredje stycket LEK).

246

34 Allmän kameraövervakning

Med kameraövervakning förstås användande av övervaknings- utrustning för optisk personövervakning. Sådan övervakning används huvudsakligen för att förhindra brott eller minska risken för olyckor och regleras i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Kameraövervakning regleras också i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Hemlig kamera- övervakning är ett straffprocessuellt tvångsmedel som får användas under vissa förutsättningar och utan att upplysning till den som övervakas lämnas. En redogörelse för hemlig kameraövervakning finns i avsnittet om straffprocessuella tvångsmedel, se kapitel 9.

Till begreppet övervakningsutrustning räknas utöver TV- kameror även andra optisk-elektroniska instrument som är uppsatta så att de kan användas för personövervakning, exempelvis fiberoptiska kikare, stillbildskameror och filmkameror, om bildupptagningen direkt förmedlas vidare till en bildskärm eller lagras på videoband, i dataminne eller i något annat elektroniskt medium. Lagen tar sikte på automatiska eller fjärrmanövrerade apparater, medan apparater som hanteras på platsen – t.ex. en manuellt skött kamera – inte omfattas av lagen. Även de separata tekniska anordningar som används för att behandla eller bevara bilder som tas upp av kamerorna och de separata anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka används i samband med kameraövervakning, omfattas av begreppet.

Syftet med lagen om allmän kameraövervakning är att reglera användning av övervakningsutrustning så att verksamheten kan bedrivas på ett effektivt sätt samtidigt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls.

247

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

34.1Generella förutsättningar för allmän kameraövervakning

Lagen skiljer mellan kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och platser dit allmänheten inte har tillträde. Endast ett fåtal av lagens bestämmelser gäller vid kameraövervakning av sistnämnda platser. När det gäller själva begreppet plats dit allmänheten kan anses ha respektive inte ha tillträde nämns en del exempel i olika förarbeten (se bl.a. prop. 1989/90:119 s. 44 och Allmän kameraövervakning SOU 2002:110 s. 130). Frågan har också i viss mån behandlats i praxis.

Gemensamma för all allmän kameraövervakning är de bestämmelser som föreskriver att tillbörlig hänsyn skall tas till enskildas personliga integritet, att upplysning skall lämnas om att övervakning pågår, liksom bestämmelsen om tystnadsplikt för den som tagit befattning med uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning. Dessa bestämmelser är de enda i lagen som reglerar allmän kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. arbetsplatser och skolor.

34.1.1Hänsyn till enskildas personliga integritet

Allmän kameraövervakning skall ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet (1 §). Kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde är oftast tillstånds- eller anmälningspliktig och intresseavvägningen mellan behovet av övervakningen och det men den innebär för enskilda görs vid länsstyrelsens tillståndsbedömning (6 §). För övervakning av platser där det finns ett mycket starkt objektivt intresse för övervakning, t.ex. i post-, bank-, eller butikslokal, anses kravet på intresseavvägning vara uppfyllt utan att någon individuell prövning av integritetsintrånget görs (11 och 12 §§). På platser dit allmänheten inte har tillträde får kameraövervakning ske utan tillstånd. Den som vill övervaka t.ex. en arbetsplats, en bostad eller annat område som bara är tillgängligt för exempelvis boende eller personal, måste dock visa tillbörlig hänsyn till den enskildes rätt till integritetsskydd och skall därför överväga andra åtgärder innan kameror sätts upp. Frågan om övervakningskameror på arbets- platser i exempelvis personalutrymmen är i allmänhet en för- handlingsfråga mellan parterna på arbetsmarknaden.

248

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

34.1.2Upplysningsplikt

Så fort en övervakningskamera sätts upp, skall upplysning om kameraövervakningen lämnas genom tydlig skyltning eller på annat verksamt sätt (3 §). Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen skall särskild upplysning lämnas om detta. Syftet med bestämmelsen är naturligtvis att personer som vistas på platser som övervakas, oavsett om det är en enskild eller allmän plats, skall vara medvetna om att de är övervakade. Eftersom den enskilde inte kan förutsättas känna till att begreppet kameraövervakning även kan innefatta ljudupptagning, skall det upplysas särskilt om att övervakningen är förenad med sådan upptagning. Frågan om vad begreppet tydlig skyltning skall anses innebära är något oklart. JO har i ett ärende konstaterat att bestämmelsen om upplysningsplikt fyller en viktig funktion ut integritetssynpunkt och att osäkerheten om hur den skall fullgöras är ett problem (JO beslut 2005-01-19, dnr 3885-2003).

Det finns ett fåtal undantag från upplysningsplikten, nämligen vid övervakning av vissa samhällsviktiga anläggningar och vid polisens hastighetsövervakning (4 §). Därutöver har länsstyrelsen möjlighet att medge undantag om det finns synnerliga skäl, vilket enligt förarbetena kan vara fallet när hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller behovet av att förebygga allvarlig brottslighet gör sig starkt gällande (prop. 1997/98:64 s. 25). Som exempel nämns situationer där butiker utsatts för sabotage genom att främmande föremål placerats i matvaror eller andra fall av sabotage mot exempelvis sjukhus eller allmänna kommunikationer. Normalt är det alltså frågan om situationer där polisen genomför över- vakningen. Avsikten är dock enligt förarbetena inte att bestäm- melsen skall användas för att övervaka en misstänkt gärningsman.

Polisen har som angetts ovan också möjlighet att genomföra dold övervakning enligt lagen om hemlig kameraövervakning. Till skillnad från polisens rätt till övervakning enligt den lagen krävs för undantag från upplysningsplikten enligt lagen om allmän kameraövervakning inte att det är frågan om något brott av viss svårighetsgrad. Tillstånd till hemlig kameraövervakning prövas av domstol och ett offentligt ombud bevakar integritetsintresset.

249

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

34.2Särskilda förutsättningar för kameraövervakning på plats dit allmänheten har tillträde

För allmän kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde gäller, utöver de ovan nämnda generella förutsättningarna, bestäm- melser om tillstånd eller anmälan (5–12 §§) samt om hantering och bevarande av material från sådan övervakning (13 och 14 §§).

Ansökan om tillstånd skall göras av den som avser att bedriva övervakningen. Det är länsstyrelsen som prövar ansökningar om tillstånd. I samband med beslut skall länsstyrelsen också meddela de övriga villkor som behövs för tillståndet, vilka kan avse t.ex. gallring och andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol.

34.2.1Tillståndskrav och anmälningsplikt

Om en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde krävs som huvudregel tillstånd från länsstyrelsen (5 §). Sådant tillstånd skall enligt 6 § meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (övervikts- principen).

Vid bedömningen av intresset av övervakningen skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning (prop. 1997/98:64 s. 28). När det gäller övervakning i annat syfte än att förebygga brott eller förhindra olyckor är utrymmet för övervakning därför begränsat.

Vid bedömningen av den enskildes intresse skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Sökandens intresse av att få anordna kameraövervakning skall alltså vägas mot de enskildas integritetsintressen. Vid den avvägningen är det av betydelse att veta vilka åtgärder som redan har vidtagits och vilka alternativa och kompletterande som kan vidtas. Om alternativa åtgärder är enklare att använda, billigare och lika effektiva bör dessa användas i stället för kameraövervakning. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller att

250

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

avlyssna eller ta upp ljud, ökar risken för intrång i enskildas personliga integritet. I övrigt får frågan om graden av integritets- intrång bedömas med utgångspunkt i det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter.

Tillstånd till allmän kameraövervakning ger inte regelmässigt rätt att också behandla och bevara bildmaterialet. För att det skall få ske måste starka brottspreventiva skäl föreligga (prop. 1997/98:64 s. 29). Behovet måste kunna påvisas i det enskilda fallet och tillstånd förenat med inspelningsrätt ges i regel endast vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser.

Tillstånd till allmän kameraövervakning har beviljats för en rad olika platser dit allmänheten har tillträde. I vissa fall har dock integritetsriskerna ansetts så stora att tillstånd inte meddelats. Taxibolag har i stor utsträckning fått tillstånd för övervakning med användande av digital stillbildskamera då taxiföraryrkets särskilda risker har ansetts innebära att intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte övervakas. Övervakning i taxibilar som innefattar både ljudupptagning och inspelning av bilder har dock inte godtagits (RÅ 2000 ref. 52). När det gäller skolor anses allmänheten i de flesta fall ha tillträde till skolgården, även om den är inhägnad, men däremot inte till skollokalerna. Tillstånd krävs således för övervakning av skolgårdar och ges i allmänhet för övervakning av skolors fasader under kvällar, nätter och helger. Antalet skolor som har tillstånd för kameraövervakning har ökat markant de senaste åren. I exempelvis Västra Götaland hade i april år 2006 tillstånd beviljats 25 skolor, jämfört med endast två skolor år 2003. Tillstånd har också meddelats för övervakning av ett sjukhus akutmottagning. Övervakningens syfte var dels att skydda patienter och anhöriga mot brottsliga och störande angrepp och dels att bidra till snabba ingripanden om en patients hälsotillstånd försämras. Regeringsrätten uttalade att ett sjukhus visserligen är en plats där integritetsintresset gör sig starkt gällande men att de som utsätts för kameraövervakningen är samma personer som övervakningen har till syfte att skydda. (RÅ 2004 ref. 44). När det gäller hotell har tillstånd meddelats för kamera- övervakning av entréer och bagagerum men inte för lobbyn (Kammarrätten i Stockholm, mål nr 1350–04, dom 2005-09-27). En restaurang har fått tillstånd att sätta upp kameror för att övervaka fönsterrutor och brandsläckare som utsatts för skadegörelse, men inte för övervakning av restaurangens toaletter (Kammarrätten i

251

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

Göteborg, mål nr 3971–04, dom 2005-05-02). Tillstånd har också meddelats för kameraövervakning av ingången till en kyrka som haft problem med stölder, skadegörelse och brandattentat. JK ansåg att kameraövervakningen skulle utgöra ett allvarligt intrång i den personliga integriteten som inte skall behöva accepteras i samband med att någon utövar sin grundlagsfästa religionsfrihet. Regeringsrätten ansåg dock att integritetsintrånget är förhållande- vis litet när personer går in och ut ur kyrkan (RÅ 2005 ref. 18). Regeringsrätten har vidare uttalat att övervakning av ett vanligt bibliotek är allt för integritetskränkande. Ett universitetsbibliotek har dock meddelats tillstånd till kameraövervakning i en särskild läsesal där mycket dyrbara och oersättliga rariteter kan studeras, med hänvisning till att en specialläsesal inte kan jämföras med ett allmänt bibliotek (RÅ 2005 not. 52). När det gäller museum har Regeringsrätten konstaterat att det är en sådan plats som är avsedd för människors rekreation och att allmänheten därför har rätt att ställa höga krav på skyddet för den personliga integriteten. I ett fall där ett museums samlingar ansågs vara mycket stöldbegärliga och där alla andra möjliga brottsförebyggande åtgärder hade vidtagits, godtog dock Regeringsrätten övervakningen (RÅ 2003 ref. 7).

Det finns ett antal undantag från kravet på tillstånd för allmän kameraövervakning (7–10 §§). Enligt 7 § krävs inte tillstånd för övervakning av samhällsviktiga anläggningar, för Vägverkets trafik- övervakning av exempelvis motorvägspåfarter och i vägtunnlar eller för övervakning vid betalstation för trängselskatt. Dessutom finns särskilda undantag från tillståndsplikten för kameraövervakning i ett kasino (7 a §) enligt kasinolagen (1999:355). Vidare får en polismyndighet eller den som är räddningsledare enligt räddnings- tjänstlagen (1986:1102), enligt 8 § bedriva allmän kamera- övervakning utan tillstånd, om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olyckshändelse eller för att begränsa verkning- arna av en inträffad olyckshändelse. En polismyndighet får vidare enligt 9 § bedriva övervakning utan tillstånd, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för att omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. I båda de situationer som beskrivs i 8 och 9 §§ får allmän kameraövervakning ske under högst en månad utan att ansökan om tillstånd getts in till länsstyrelsen (10 §).

252

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

För att sätta upp övervakningskameror i post- och banklokaler behövs inget tillstånd (11 §). I stället är det tillräckligt med ett anmälningsförfarande. Även för övervakning av in- och utgångar samt kassaområde i en butikslokal räcker det med en anmälan (12 §).

34.2.2Hantering och gallring av material från kamera- övervakningen

I lagen finns bestämmelser som har till syfte att säkerställa att material som har spelats in vid kameraövervakning av plats dit allmänheten har tillträde, hanteras med omsorg, inte sprids till obehöriga och inte bevaras i onödan. I 13 § föreskrivs att fler personer än vad som behövs inte får ha tillgång till bilder eller ljud från kameraövervakning på allmän plats. Normalt sett innebär det att bara en säkerhetschef samt den som har till uppgift att byta band eller på annat sätt sköta om utrustningen, har anledning att ta befattning med materialet. De som hanterar materialet har tystnadsplikt (se nedan). I samma bestämmelse anges också att materialet skall hanteras så att missbruk motverkas. Det upptagna materialet är ofta av integritetskänslig karaktär och kan också få betydelse vid utredning av brott. För att kunna garantera att materialet inte har ändrats eller att materialet används för andra syften än de avsedda, är det därför angeläget att motverka att materialet förvaras och hanteras på ett sådant sätt att obehöriga personer kan få tillgång till det.

Material från kameraövervakning får som huvudregel bevaras i högst en månad och skall därefter förstöras (14 §). I bestämmelsen görs dock undantag för dels material som har betydelse för utredning av brottslig verksamhet och som har överlämnats till polis, åklagare eller domstol och dels för bilder som tas för beslut om trängselskatt

När det gäller material som har överlämnats till polis, åklagare eller domstol finns i lagen om allmän kameraövervakning inga bestämmelser om hantering av materialet. I stället tillämpas de allmänna regler som gäller för material som innehas av respektive myndighet enligt exempelvis personuppgiftslagen.

När det gäller trängselskatteförsöket i Stockholm konstaterade regeringen i förarbetena till lagen (2004:629) om trängselskatt, att det finns risker ur integritetssynpunkt förknippade med övervak-

253

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

ningen vid betalstationerna, främst riskerna förknippade med överskottinformation och risken för att materialet från kameraövervakningen sparas för länge. Datainspektionen har inspekterat Vägverkets verksamhet och konstaterat att bilderna som enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister skall gallras efter tre veckor sparas i 45 dagar. Datainspektionen påpekade också att bilderna visar inte bara registreringsskyltarna, vilket räcker för att uppfylla syftet med övervakningen, utan så mycket av bilen att risk finns att enskilda personer kan identifieras (Datainspektionens beslut 2006-04-07, dnr 873–2005).

34.3Sekretess och tystnadsplikt vid allmän kameraövervakning

För att minska det integritetsintrång som kameraövervakning kan medföra finns bestämmelser som begränsar antalet personer som får ha tillgång till materialet. Dessa bestämmelser gäller, som ovan nämnts endast vid kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Som ett komplement finns bestämmelser om tystnadsplikt i både allmän och enskild verksamhet som gäller för all allmän kameraövervakning.

34.3.1Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt

För uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning gäller sekretess i det allmännas verksamhet enligt 7 kap. 32 § SekrL. I många fall kan dock även andra bestämmelser i sekretesslagen vara tillämpliga. Uppgifter som inhämtas genom övervakning av ett sjukhus akutintag kan exempelvis omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess enligt 7 kap. 1 a § SekrL. Vid konkurrerande bestämmelser skall den regel som ger det största skyddet ges företräde.

Motsvarande bestämmelse för enskild verksamhet finns i 25 § lagen om allmän kameraövervakning. Enligt denna bestämmelse får den som tar befattning med uppgift som inhämtats genom kamera- övervakning inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på detta sätt fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Brott mot tystnadsplikten är straffsanktionerat genom bestäm- melsen i 20 kap. 3 § brottsbalken.

254

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

Tidigare gällde tystnadsplikten i enskild verksamhet bara för tillstånds- eller anmälningspliktig kameraövervakning, medan bestämmelsen i sekretesslagen gällde all kameraövervakning. I dag omfattas all kameraövervakning som sker enligt lagen om allmän kameraövervakning, alltså även sådan övervakning som inte kräver tillstånd eller är anmälningspliktig, av båda bestämmelserna. Förändringarna föranleddes av att viss övervakning som inte kräver tillstånd, t.ex. bevakning av viktiga samhällsanläggningar, ofta utförs av privata aktörer.

34.3.2Undantag från sekretess och tystnadsplikt

I 14 kap. SekrL finns generella bestämmelser om undantag från sekretess. Någon begränsning i möjligheterna att tillämpas undan- tagen finns inte i fråga om sekretessen enligt 7 kap. 32 § SekrL. Bilder från övervakningskameror bör exempelvis kunna lämnas till brottsutredande myndigheter med stöd av 14 kap. 2 § SekrL.

Som ovan nämnts kan dock uppgifter från övervakningskameror ibland omfattas av sekretessbestämmelser som ger ett starkare skydd och som därför skall tillämpas. För sådana sekretess- bestämmelser kan det finnas begränsningar i fråga om att tillämpa undantagsbestämmelserna i 14 kap. SekrL. Ett exempel är att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL inte är tillämplig för uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen.

Några undantag från tystnadsplikten i 25 § lagen om allmän kameraövervakning anges inte i bestämmelsen. Begränsningen i tystnadsplikten utgörs i stället av att det endast är ett obehörigt utnyttjande som inte är tillåtet enligt bestämmelsen. Vid tolkning av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka viss ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestämmelser (prop. 1979/80:80 s. 45) så att tystnadsplikten i enskild verksamhet får en liknande avgränsning som den i allmän verksamhet. Detta bör således kunna innebära att möjligheterna att exempelvis lämna ut kamerabilder till polisen i anledning av misstänkt brott, bör kunna ske i enskild verksamhet i samma utsträckning som i allmän verksamhet.

255

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

34.3.3Meddelarfrihet

De nu berörda bestämmelserna om tystnadsplikt finns inte upptagna i 16 kap. 1 § sekretesslagen, vilket innebär att meddelar- frihet gäller för uppgifter som har inhämtats genom allmän kameraövervakning. JK hade i ett uppmärksammat ärende att ta ställning till om utlämnande av bildmaterial (utvisande en känd person) från allmän kameraövervakning till en tidning för publicering, kunde vara straffbart. JK konstaterade i sitt beslut att ett utlämnande av bilder från övervakningskamera i publiceringssyfte omfattas av meddelarfriheten och att den som har tystnadsplikt enligt lagen om allmän kameraövervakning således inte kan lagföras för brott mot tystnadsplikten. Eftersom bildmaterialet fanns hos en privat tillståndshavare och således inte utgjorde en allmän handling, kunde inte heller straffansvar enligt tryckfrihetsförordningen bli aktuellt (JK beslut 2002-11-22, dnr 2907–02–30).

34.4Behandling av personuppgifter vid allmän kameraövervakning

Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. Personuppgiftslagen innehåller generella bestämmelser om behandling av person- uppgifter. En närmare redogörelse för innehållet i den lagen finns i avsnitt 4.5. Personuppgiftslagen är dock enligt lagens 2 § subsidiär till annan lagstiftning. Lagen om allmän kameraövervakning innehåller ett stort antal bestämmelser som avviker från regleringen i personuppgiftslagen och som därför gäller i stället för den lagen. Regleringen i lagen om allmän kameraövervakning är dock inte heltäckande i fråga om hur personuppgifter skall hanteras. Lagen innehåller exempelvis inga bestämmelser om skadeståndsskyldighet för skada och kränkning av den personliga integriteten i fall där behandling av personuppgifter har skett i strid med bestäm- melserna i lagen. Den som ansvarar för kameraövervakningen kan därför behöva beakta bestämmelser även i personuppgiftslagen. Detta gäller särskilt vid övervakning av plats dit allmänheten inte har tillträde, eftersom de flesta av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning endast gäller övervakning av plats dit allmänheten har tillträde.

256

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

34.4.1Personuppgiftslagens tillämplighet på allmän kamera- övervakning

Bilder på identifierbara personer utgör en form av personuppgifter. Om kameraövervakningen innefattar automatiserad behandling av bilderna, vilket åtminstone är fallet vid användande av digital utrustning, faller behandlingen i princip under personuppgifts- lagens tillämpningsområde.

Den 1 januari 2007 trädde vissa ändringar i personuppgiftslagen i kraft som kan ha betydelse för personuppgiftshantering vid allmän kameraövervakning (prop. 2005/06:173). Ändringarna innebär att de flesta av personuppgiftslagens bestämmelser om bl.a. hantering och gallring bara är tillämpliga på material som har en person- uppgiftsanknuten struktur, exempelvis i form av ett register. På annat material tillämpas istället en missbruksregel i en ny 5 a § PuL. Bestämmelsen innebär att personuppgifter i material som inte har en personuppgiftsanknuten struktur inte får behandlas så att den registrerades personliga integritet kränks, exempelvis genom att materialet används för förföljelse eller genom att felaktiga uppgifter behandlas utan att rättelse vidtas.

Huruvida bildupptagningar från kameraövervakning skall anses utgöra ett strukturerat material diskuteras inte i propositionen. Om bildupptagningarna endast hanteras löpande i t.ex. datum- ordning, torde detta dock sällan vara fallet. Om lagringen sorteras med hjälp av personuppgifter, exempelvis namn eller bild, bör dock de vanliga bestämmelserna i personuppgiftslagen alltjämt gälla.

34.4.2Rätten att behandla personuppgifter vid kamera- övervakning

Rätten att behandla personuppgifter kräver som huvudregel samtycke från den uppgiften avser (10 § PuL). Från denna princip finns dock flera undantag, både i personuppgiftslagen och i annan lagstiftning.

Kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde

Enligt lagen om allmän kameraövervakning skall tillstånd till över- vakning av plats dit allmänheten har tillträde meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att

257

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

inte bli övervakad. Eftersom denna bestämmelse avviker från personuppgiftslagens regler om när personuppgifter får hanteras, gäller den framför huvudregeln om samtycke i personuppgifts- lagen. Om länsstyrelsen meddelar tillstånd till kamera- övervakningen är således den behandling av personuppgifter som därigenom förekommer och som omfattas av tillståndet, också tillåten. Detsamma torde också gälla för anmälningspliktig övervakning och övervakning av plats dit allmänheten har tillträde som inte kräver tillstånd på grund av något undantag.

Kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde

När det gäller kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde är, som tidigare nämnts endast ett fåtal bestämmelser i lagen om allmän kameraövervakning tillämpliga. Någon bestäm- melse som avviker från 10 § PuL om när hantering av personuppgifter får ske, finns exempelvis inte. Detta innebär i princip att det som huvudregel krävs samtycke för den person- uppgiftsbehandling som övervakningen innebär, skall få ske. Från bestämmelsen i personuppgiftslagen finns emellertid ett antal undantag, bl.a. får behandling ske utan samtycke om det är nödvändigt för att tillgodose ett berättigat intresse som väger tyngre än den övervakades intresse av att uppgifterna om denne inte behandlas (10 § p. f.).

Frågan om kravet på samtycke och avvägningen mellan den enskildes integritet respektive behovet av övervakningen har varit föremål för kritik i ett tillsynsärende hos Datainspektionen. För kameraövervakning av en arbetsplats som allmänheten inte har tillträde till krävs normalt inget tillstånd. I tillsynsärendet hade ett företag monterat övervakningskameror på en byggarbetsplats. Övervakningen skedde med en webbkamera och hade bl.a. till syfte att förhindra olyckor men innebar också att uppdragsgivaren i realtid kunde bevaka hur arbetet fortskred. Arbetstagarna hade informerats om övervakningen genom bl.a. skyltning på platsen. Datainspektionen konstaterade emellertid att de anställdas samtycke inte hade inhämtats och att de anställdas intresse av integritetsskydd, vid en intresseavvägning enligt 10 § p. f PuL, fick anses vara större än företagets intresse av att genomföra över- vakningen (Datainspektionens beslut 2005-09-20, dnr 763–2005).

258

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

Efter ändringarna den 1 januari 2007 torde emellertid den behandling av personuppgifter som sådan övervakning innebär vara tillåten så länge den inte innebär att någon enskilds personliga integritet kränks. Den intresseavvägning som tidigare skulle göras om samtycke inte fanns, krävs således inte längre.

34.4.3Information och rättelse

Upplysningsplikten i lagen om allmän kameraövervakning kan i viss mån sägas avvika från bestämmelserna om informations- skyldigheten i personuppgiftslagen. Emellertid har Datainspek- tionen konstaterat att personuppgiftslagens krav på information sträcker sig längre än kravet på upplysning om övervakningen i lagen om allmän kameraövervakning och att skyltar om att övervakning sker i de utrymmen där kameraövervakning bedrivs, inte kan ersätta skyldigheten enligt personuppgiftslagen(se bl.a. Datainspektionens yttrande i tillsynsärende mot Taxi Stockholm, dnr 2025–2001). Enligt 25 § PuL skall sådan information omfatta uppgift om den personuppgiftsansvariges identitet, ändamålet med behandlingen och all övrig information som behövs för att den registrerade skall kunna tillvarata sina rättigheter i samband med behandlingen, som t.ex. information om mottagarna av uppgifterna, hur länge uppgifterna bevaras och rätten att ansöka om information och få rättelse.

Bestämmelsen i 28 § PuL som ger den enskilde rätt att få felaktiga uppgifter korrigerade, har ingen direkt motsvarighet i lagen om allmän kameraövervakning. Inom ramen för sin tillsyn kan emellertid länsstyrelsen utfärda föreläggande och förbud som behövs för att lagen skall följas.

34.5Tillsyn och kontroll

Länsstyrelsen skall se till att allmän kameraövervakning på platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning och enligt de villkor som kan ha meddelats i samband med ett eventuellt tillstånd. Under förutsätt- ning att övervakningen innefattar automatiserad behandling av personuppgifter har Datainspektionens tillsyn över övervakningens förenlighet med personuppgiftslagen. Sådan kameraövervakning

259

Allmän kameraövervakning

SOU 2007:22

som sker med användning av digital utrustning, dvs. där bilder och eventuellt ljud sparas på t.ex. en dators hårddisk, utgör automatiserad behandling av personuppgifter. Det är däremot osäkert vad som gäller för kameraövervakning där materialet lagras i analogt format, exempelvis på ett vanligt videoband.

Eftersom lagen om allmän kameraövervakning i stor utsträckning innehåller bestämmelser som avviker från person- uppgiftslagen när det gäller övervakning av platser dit allmänheten har tillträde, blir konsekvensen att Datainspektionen i princip inte utövar tillsyn över sådan kameraövervakning. Som ovan nämnts är emellertid inte lagen om allmän kameraövervakning heltäckande i fråga om behandlingen av personuppgifter. I den mån även personuppgiftslagens bestämmelser gäller för hanteringen, utövar Datainspektionen tillsyn över kameraövervakningen.

Länsstyrelsen har inget tillsynsansvar över kameraövervakning som sker på platser dit allmänheten inte har tillträde. Tillsyn utövas endast av Datainspektionen i fråga om övervakningens förenlighet med personuppgiftslagen. Som ovan nämnts innebär de senaste förändringarna i personuppgiftslagen att flertalet av dess bestämmelser bara är tillämpliga om behandlingen har en person- uppgiftsanknuten struktur. I övrigt inskränks Datainspektionens tillsyn till fall personuppgifterna hanteras så att enskildas integritet kränks.

JK har i 29 § lagen om allmän kameraövervakning ålagts att i samband med tillämpning av lagen ta till vara allmänna intressen och får därför överklaga beslut som länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna meddelar i kameraärenden. En huvud- uppgift för JK är att se till att de integritetshänsyn som gör sig gällande vid kameraövervakning beaktas i tillräcklig utsträckning vid avvägning mot andra intressen, t.ex. brottspreventiva intressen.

34.6Straff och skadestånd

34.6.1Straff

Flera av bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning är straffsanktionerade (26 §). Den som bryter mot bestämmelserna om upplysningsplikt, tillståndsplikt, anmälningsplikt, bevarande- tiden eller mot villkor som länsstyrelsen har meddelat, kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall döms inte till

260

SOU 2007:22

Allmän kameraövervakning

ansvar. I förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 66 f.) uttalas att det avgörande för en gärnings straffvärde blir hur allvarligt integritets- intrång den har kunnat orsaka. Vid bedömningen måste samtliga omständigheter kring övervakningen beaktas. Bl.a. måste vägas in hur länge övervakningen har pågått och med vilka medel den har skett, om bilder har bevarats och ljud har tagits upp.

I den mån personuppgiftslagen är tillämplig på övervakningen, kan den som bryter mot bestämmelser i den lagen dömas för brott mot personuppgiftslagen. Den nya missbruksregeln i 5 a § PuL är straffsanktionerad endast i vissa fall, och då bara om kränkningen skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

34.6.2Skadestånd

I lagen om allmän kameraövervakning finns ingen bestämmelse om skadestånd om övervakning har skett i strid med lagen. Om den felaktiga hanteringen dessutom innefattar ett brott, kan dock den drabbade vara berättigad till ersättning enligt de allmänna bestämmelserna om skadestånd i skadeståndslagen (se avsnitt 4.3).

Eftersom personuppgiftslagen i många fall är tillämplig på kameraövervakning, kan emellertid en behandling som har skett i strid med personuppgiftslagens bestämmelser, medföra rätt till ersättning enligt 48 § PuL för den skada eller kränkning av den personliga integriteten som uppstått. Varken uppsåt eller oaktsamhet krävs av skadevållaren för att ersättning skall utgå enligt personuppgiftslagens skadeståndsbestämmelse. Däremot krävs det att man kan konstatera att den personliga integriteten hos den som uppgifterna avser, har kränkts.

261

35 Hälso- och sjukvård

35.1Sekretess och annan tystnadsplikt

35.1.1Inledning

En utgångspunkt för hälso- och sjukvården är att verksamheten skall bygga på respekt för individens självbestämmande och integ-

ritet (2 a § hälso- och sjukvårdslagen [1982:763]	respektive
2 kap. 1 § lagen [1998:531] om yrkesverksamhet på	hälso- och

sjukvårdens område). Denna grundläggande förutsättning för verk- samheten har haft en avgörande betydelse för regleringen av sekretess på området. I förarbetena till sekretesslagen anförde föredragande statsrådet att det inte råder någon tvekan om att sjukvården hör till de områden där kraven på sekretess kring enskildas personliga förhållanden gör sig starkast gällande (prop. 1979/80:2 Del A s. 162 f.). Hälso- och sjukvården har bl.a. mer begränsade möjligheter än de flesta andra myndigheter att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Ett exempel på detta är att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL, som medger uppgiftsutbyte mellan myndigheter efter en intresseavvägning, inte gäller för uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess. Detta får till följd att ett utlämnande av uppgifter i många fall förutsätter att patienten samtycker till detta.

35.1.2Sekretess inom det allmännas hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården

Enligt 7 kap. 1 c § första stycket SekrL gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess gäller alltså med omvänt skaderekvisit, dvs. med

263

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

presumtion för sekretess. I första hand avses den hälso- och sjuk- vård som bedrivs av det allmänna i sjukhus och andra vårdinrätt- ningar, men verksamheten vid exempelvis inrättningar för öppen vård, distriktsläkarmottagningar och folktandvårdskliniker omfattas också (Regner m.fl., s. 7.3 f.). Utanför tillämpnings- området faller verksamhet vid sjukhus och andra liknande inrätt- ningar som bedrivs av enskilda. För sådan verksamhet gäller i stället bestämmelser om tystnadsplikt i lagen (1998:531) om yrkesverk- samhet på hälso- och sjukvårdens område (se avsnitt 35.1.3)

Sekretessen enligt 7 kap. 1 § första stycket SekrL gäller också i annan medicinsk verksamhet, dvs. som inte primärt har vård- eller behandlingssyfte. Härmed avses exempelvis rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk undersökning, insemination, befruktning utanför kroppen, fastställande av könstillhörighet, abort, sterilisering, kastrering, omskärelse, åtgärder mot smittsamma sjukdomar och ärenden hos nämnd med uppgift att bedriva patientnämndsverk- samhet.

All personal som är verksam inom det allmännas hälso- och sjukvård, vare sig verksamheten avser det egentliga vårdarbetet eller administrativt, ekonomiskt eller tekniskt arbete, är skyldiga att iaktta sekretessen. Således omfattas både de som direkt är verk- samma i vården, som läkare, sjuksköterskor och barnmorskor m.fl. och exempelvis förtroendemän inom hälso- och sjukvårdsnämnd, sjukvårdsstyrelse och sjukhusdirektion samt apotekare, arbets- terapeuter, laboratoriepersonal, läkarsekreterare, kuratorer, sjuk- gymnaster, telefonister och ambulanspersonal. Den personal som arbetar med ambulansdirigering hos SOS Alarm Sverige AB är där- emot inte offentligt anställd personal och omfattas därför inte av sekretesslagen. Föreskrifter om tystnadsplikt för denna personal finns i 4 § lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler.

Omprövning av beslut och tillsyn

Enligt 7 kap. 1 c § andra stycket SekrL gäller sekretess enligt första stycket också i sådan verksamhet hos myndighet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn över allmän eller enskild hälso- och sjukvård. Denna sekretess omfattar bl.a. omprövning av beslut att omhänderta en enskild mot dennes vilja. Med ”särskild tillsyn” åsyftas i första hand den tillsyn som utövas

264

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

av Socialstyrelsen enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, men även verksamheten hos Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Omhändertagande av patientjournaler i enskild hälso- och sjukvård

Socialstyrelsen kan enligt bestämmelser i patientjournallagen (1985:562) i vissa fall besluta om att patientjournaler inom den enskilda hälso- och sjukvården skall tas om hand för förvaring hos arkivmyndighet. Sekretess gäller därför enligt 7 kap. 1 c § tredje stycket SekrL i verksamhet som avser omhändertagande av patientjournal i sådan hälso- och sjukvård för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. I detta fall är sekretessen absolut. Uppgift får dock utan hinder av sekretess lämnas till hälso- och sjukvårdspersonal om uppgiften behövs för vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften läm- nas.

Uppgiftslämnande för forskning och statistik m.m.

I 7 kap. 1 c § femte stycket SekrL föreskrivs att en landstings- kommunal eller kommunal myndighet som bedriver hälso- och sjukvård får lämna uppgifter till en annan sådan myndighet för forskning och framställning av statistik eller för viss administration på verksamhetsområdet. I nämnda fall gäller en lägre grad av sekretess, nämligen sekretess med rakt skaderekvisit. Det råder alltså en presumtion för offentlighet i dessa fall. Bestämmelsen infördes år 1991 för att underlätta genomförandet av vissa regionala register med uppgifter hämtade från sjukvårdsorgan inom olika landsting och kommuner (prop. 1990/91:11 s. 26). Till dessa hör bl.a. de nationella kvalitetsregistren (se avsnitt 35.2.3).

Vidare får utan hinder av sekretess uppgift lämnas till enskild enligt bestämmelser om uppgiftsskyldighet i vissa särskilt angivna lagar, exempelvis lagen (1984:1140) om insemination.

265

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

35.1.3Tystnadsplikt inom den enskilda hälso- och sjukvården

Enligt 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område får den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgifts- skyldighet som följer av lag eller förordning.

Tystnadsplikt som gäller för uppgift om en patients hälso- tillstånd gäller även i förhållande till patienten själv, om det med hänsyn till ändamålet med hälso- och sjukvården är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas till patienten.

I 2 kap. 9 § samma lag föreskrivs att den som tillhör eller har till- hört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen får röja en uppgift från en enskild om någon annan persons hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden, om det kan antas att det finns en risk för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till uppgiftslämnaren utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör sådan uppgifts- skyldighet som följer av lag eller förordning.

Tystnadsplikten inom enskild verksamhet är alltså konstruerad på så sätt att hälso- och sjukvårdspersonal inte obehörigen får röja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om en enskilds personliga förhållanden. Vid tolkningen av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka ledning i sekretesslagens bestäm- melser. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör upp- giftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Tystnadsplikten inom enskild verksamhet anses inte heller hindra att misstankar om

allvarliga	brott	framförs	till	polisen
(prop. 1980/81:28 s. 23 och prop. 1981/82:186 s. 26). Vid				tolk-

ningen av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka viss ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens mot- svarande bestämmelser.

266

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

35.1.4Utlämnande av patientuppgifter

Inledning

Som framgått ovan gäller enligt 7 kap. 1 c § första stycket SekrL sekretess inom hälso- och sjukvården med ett omvänt skade- rekvisit, dvs. det råder en presumtion för att uppgifter om patienter är hemliga. En uppgift kan således lämnas ut endast om det står klart att detta kan ske utan att patienten eller någon närstående till denne lider men. I vilka fall uppgifter kan lämnas ut måste avgöras från fall till fall. Något utrymme för intresseavvägningar mellan behov och befarad skada medges inte i bestämmelsen. Detta under- ströks i förarbetena, eftersom bestämmelsen i detta avseende inne- bar en skärpning av sekretessen i förhållande till den tidigare bestämmelsen på området (prop. 1979/89:2 Del A, s. 168). Upp- gifter om en patient kan alltså endast lämnas ut om man i det enskilda fallet har kunnat konstatera att det inte innebär något men för patienten eller dennes närstående (se också JO 1982/83 s. 224).

I förarbeten anfördes (a. prop. s. 168 f.) att det står klart att skaderekvisitet medger att uppgift lämnas från en läkare till en annan eller från en sjukvårdsinrättning till en annan, om uppgiften behövs i rent vårdsyfte. Visst utrymme fanns också att lämna upp- gifter till annan vårdsektor i syfte att bistå en annan patient. Där- emot syntes det tveksamt om en uppgift kan lämnas från den all- männa sjukvården till en enskild vårdgivare, t.ex. en företagsläkare. För den händelse patientens samtycke till att uppgiften lämnas inte kan inhämtas, borde uppgiften emellertid ändå kunna lämnas ut om den i trängande fall behövs för medicinsk behandlig av den som uppgiften rör. I sådana fall kunde det knappast hävdas att patienten lider men om uppgiften lämnas ut. Däremot borde det inte komma i fråga att lämna ut uppgifter till en läkare som begär att få dem för att fullgöra uppdrag som han har fått från annan än patienten själv, t.ex. för att lämna utlåtande rörande patienten till en myndighet. I sådant fall borde alltså uppgifterna lämnas ut endast om patienten samtycker till det.

Sekretess som efterges av den enskilde

Mot bakgrund av det sekretesskrav som gäller inom hälso- sjuk- vården kan det, som framgått, många gånger finnas ett behov av att fråga om patientens inställning till att uppgifter om denne lämnas

267

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

ut till t.ex. en annan vårdgivare, för att kunna fastställa huruvida ett utlämnande av uppgifter om denne skulle medföra något men.

Även om men kan antas uppkomma vid ett utlämnande av upp- gifter om en patient, finns det en bestämmelse i sekretesslagen – 14 kap. 4 § – som medger att uppgifter lämnas ut om sekretessen efterges av patienten. Denna bestämmelse innebär nämligen att sekretess till skydd för enskild inte, som huvudregel, gäller i för- hållande till den enskilde själv och den kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom eller henne.

I många situationer är det alltså naturligt att läkaren frågar om det går bra att uppgifter om patienten lämnas ut. Detta har också ansetts rimma väl med den allmänna hälso- och sjukvårdslag- stiftningens krav på samråd, omtanke och respekt (Rynning, Patientuppgifter som forskningsresurs, FT 1/2003).

Huvudregeln om informationsskyldighet mellan myndigheter

Enligt 15 kap. 5 § SekrL skall en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Detta innebär att om det finns förutsättningar för utlämnande av upp- gifter från hälso- och sjukvården, och en myndighet begär att få uppgifterna är hälso- och sjukvården skyldig att lämna ut upp- gifterna. Sådana förutsättningar kan, som redovisats, finnas om den enskilde efterger sekretessen. Detsamma gäller om uppgifts- skyldighet föreligger eller om möjlighet enligt sekretesslagen att i andra fall lämna ut uppgifter finns. Nedan redogörs för i vilka fall uppgiftsskyldighet eller möjligheter till utlämnande av uppgifter finns.

Uppgiftsskyldighet till andra myndigheter

Enligt 14 kap. 1 § SekrL hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.

Sådana sekretessbrytande bestämmelser av allmän karaktär finns på flera ställen inom lagstiftningen på hälso- och sjukvårdsområdet. För det första kan nämnas bestämmelsen i 2 kap. 11 § LYHS, som innebär att hälso- och sjukvårdspersonalen är skyldig att lämna ut

268

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

sådana uppgifter som gäller huruvida någon vistas på en sjuk- vårdsinrättning om uppgifterna i ett särskilt fall begärs av en dom- stol, åklagarmyndighet, polismyndighet, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket. Detsamma gäller uppgifter som behövs för en rättsmedicinsk undersökning, som Socialstyrelsens rättsliga råd behöver för sin verksamhet, som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja en studerande från högskoleutbildning, eller som Vägverket behöver för prövning av någons lämplighet att ha kör- kort, traktorkort eller taxiförarlegitimation enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Bestämmelsen omfattar personal inom både den all- männa och den enskilda hälso- och sjukvården.

I 2 kap. 11 § LYHS infördes den 1 april 2006 en ytterligare upp- giftsskyldighet. Den utgör en skyldighet för all hälso- och sjuk- vårdspersonal att på begäran lämna ut sådana uppgifter som Säker- hetspolisen behöver i ett särskilt fall i verksamhet för personskydd för riksdagens ledamöter, statschefen och övriga medlemmar av kungahuset, statsråd, statssekreterare och kabinettssekreterare. Ändringen hade sin grund i förslag från Personsskyddsutredningen (SOU 2004:108) som tillkallades mot bakgrund av bl.a. mordet på utrikesminister Anna Lindh (prop. 2005/06:54, bet. 2005/06:

SoU11).

Det finns även skyldighet för hälso- och sjukvårdspersonal att lämna ut uppgifter för framställning av statistik, för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av hälso- och sjukvård och för forskning och epidemiologiska undersökningar. Sådana bestämmel- ser finns i lagen (1998:543) om hälsodataregister samt i förord- ningarna (2001:707–709) om patientregister, medicinskt födelse- register respektive cancerregister hos Socialstyrelsen. Detsamma gäller förordningen (2001:710) om biverkningsregister angående läkemedel hos Läkemedelsverket.

Möjlighet för myndigheter inom hälso- och sjukvården att lämna ut sekretessbelagd uppgift till brottsbekämpande myndigheter

Av redovisningen ovan framgår att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL, som medger att uppgifter lämnas ut efter en intresseavvägning, inte gäller för uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess. Ett utlämnande av sekretessbelagda upp- gifter till andra myndigheter förutsätter alltså antingen att

269

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

patienten har eftergett sekretessen eller att det i lag eller förordning har föreskrivits att sekretessen i ett särskilt fall inte utgör hinder mot att lämna ut uppgiften.

I 14 kap. 2 § SekrL finns bestämmelser som ger myndigheter möjlighet att i vissa särskilt angivna fall lämna ut uppgifter till andra myndigheter. När det gäller uppgifter inom hälso- och sjuk- vården är möjligheterna dock mer begränsade i förhållande till vad som annars i allmänhet gäller. För hälso- och sjukvårdens del gäller att det finns möjlighet att lämna ut uppgifter om brottsmisstankar i vissa fall och i samband med nödsituationer.

Bestämmelserna i 14 kap. 2 § SekrL innebär alltså att det är fråga om en möjlighet för myndigheter att lämna ut uppgifter och inte någon uppgiftsskyldighet. Bestämmelserna innebär inte heller någon anmälningsplikt för hälso- och sjukvårdspersonalen. Om en brottsbekämpande myndighet begär ut uppgifter från hälso- och sjukvården och uppgifterna omfattas av möjligheterna att lämna ut dem enligt 14 kap. 2 §, torde det dock följa av 15 kap. 5 § SekrL att hälso- och sjukvårdspersonalen är skyldig att lämna ut uppgifterna (jfr JO 1994/95 s. 516 f.).

När det gäller möjligheten att lämna ut uppgift som angår miss- tanke om brott gäller för flertalet myndigheter att sekretess inte hindrar att sådan uppgift lämnas till åklagarmyndighet, polis- myndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet (14 kap. 2 § fjärde stycket SekrL). För detta förutsätts att fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas föranleda annan påföljd än böter.

För uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess gällde dock – till och med den 31 september 2006 – att uppgifterna måste avse misstankar om allvarlig brottslighet, dvs. brott för vilka inte var föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år (14 kap. 2 § femte stycket första meningen SekrL). Exempel på sådana brott är mord, dråp, våldtäkt, grovt rån, mordbrand och grovt narkotika- brott. Det fanns undantag från denna s.k. tvåårsregel som tog sikte på brottslighet av allvarligare slag mot minderåriga (14 kap. 2 § femte stycket andra meningen).

I 14 kap. 2 § femte stycket tredje meningen SekrL föreskrevs ytterligare ett undantag från tvåårsregeln Detta innebar att uppgift som gäller misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lind- rigare straff än fängelse i ett år och som avser överföring eller för- sök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i

270

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:169) kan lämnas till åklagar- myndighet eller polismyndighet.

Möjligheterna att lämna ut uppgifter angående brottsmisstankar från hälso- och sjukvården utvidgades från och med den 1 oktober 2006 genom ändringar i 14 kap. 2 § SekrL (prop. 2005/06:161, bet. 2005/06:KU35). Då upphörde den s.k. tvåårsregeln att gälla, och numera medges att uppgifter som omfattas av hälso- och sjuk- vårdssekretess lämnas till brottsutredande myndigheter om de angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år.

Enligt de nya bestämmelserna är det också möjligt att utan hin- der av sekretess lämna ut uppgifter som rör misstankar om försök till brott. I detta fall skall det för brottet dock vara stadgat minst två års fängelse. En ytterligare utvidgning av möjligheterna att lämna ut uppgifter från hälso- och sjukvården är att sekretess inte skall hindra att, oavsett brottets svårhetsgrad, misstankar om köns- stympning av underårig lämnas från hälso- och sjukvården till brottsutredande myndigheter. Även uppgift om förbrott till sådant brott och om underlåtenhet att avslöja sådant brott får lämnas.

Regeringens förslag till nämnda ändringar i sekretesslagen byggde på förslag från Offentlighets- och sekretesskommittén (SOU 2003:99). Kommittén hade å sin sida gjort bedömningen att den s.k. tvåårsregeln skulle behållas. Denna bedömning delades av en majoritet av remissinstanserna. Som skäl för att ändå ersätta den s.k. tvåårsregeln med en ettårsregel åberopade regeringen i första hand att det fanns starka skäl för att hälso- och sjukvården, utan hinder av sekretess, borde få lämna uppgifter som angår misstankar om grov misshandel till de brottsutredande myndigheterna (prop. 2005/06:161 s. 78). Enligt regeringen kunde det hävdas att risken för att ett misshandelsoffer kunde komma att underlåta att söka vård om hälso- och sjukvårdspersonalen gavs en möjlighet att göra en egen polisanmälan måste vara lägre vid grova brott med omfattande och kanske livshotande skador än vid t.ex. misshandel av normalgraden. Vidare borde risken för att en anmälan kan bli svårutredd om patienten inte har samtyckt till den inte tillmätas större betydelse vid misstankar om grov misshandel än vid miss- tankar om t.ex. våldtäkt. Det kunde också vara så att en miss- handlad person egentligen vill att gärningsmannen skall ställas till svars för vad han har gjort, men att personen inte vågar stå för en sådan anmälan själv och inte heller vill att det skall framgå av en polisanmälan att hon eller han har samtyckt till uppgiftslämnandet.

271

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

Regeringen framhöll att det inte var fråga om att införa en anmäl- ningsskyldighet för hälso- och sjukvården och socialtjänsten, utan bara om att utvidga dessa myndigheters möjligheter att lämna upp- gifter i sådana fall då det är fråga om grova våldsbrott och det med hänsyn till samtliga omständigheter framstår som lämpligt. Här- vidlag borde bl.a. den enskildes inställning beaktas.

Regeringen påpekade att en generell sänkning av den s.k. tvåårs- regeln till en ettårsgräns innebär att även uppgifter som angår bl.a. olaga frihetsberövande, rån och allmänfarlig ödeläggelse kommer att kunna lämnas utan hinder av sekretess. Enligt regeringen var dessa brott så pass allvarliga att ett sekretessgenombrott tedde sig motiverat av principiella skäl.

Enligt 14 kap. 2 § sjätte stycket SekrL hindrar hälso- och sjuk- vårdssekretessen inte heller att uppgift om underåriga eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösnings- medel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndig- het, om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma gäller i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.

En ändring gjordes också i det s.k. frågeförbudet i 36 kap. 5 § RB så att undantagen från frågeförbudet kommer att överensstämma med de nya sekretessbrytande bestämmelserna. Hälso- och sjuk- vårdspersonalen och familjerådgivare blir därmed skyldiga att vittna om uppgifter som rör de brott som avses i de nya bestämmelserna i 14 kap. 2 § femte och sjätte styckena SekrL.

Möjlighet för enskild som bedriver hälso- och sjukvård att lämna ut sekretessbelagd uppgift till andra myndigheter

Som redan nämnts är tystnadsplikten inom enskild verksamhet (2 kap. 8 § LYHS) konstruerad på så sätt att hälso- och sjukvårds- personalen inte obehörigen får röja vad han eller hon i verksam- heten har fått veta om en enskilds personliga förhållanden. I lagen sägs uttryckligen att uppgiftsskyldighet som följer av lag eller för- ordning inte anses som obehörigt röjande. De uppgiftsskyldigheter som framgår av redogörelsen ovan gäller följaktligen hälso- och sjukvård som bedrivs både som offentlig och enskild verksamhet. Vid tolkningen av obehörighetsrekvisitet har det därutöver ansetts

272

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

naturligt att söka ledning i sekretesslagens bestämmelser. De möjligheter till uppgiftsutlämnande som medges personal inom den offentliga hälso- och sjukvården enligt 14 kap. 2 § SekrL har således också ansetts gälla för personal hos enskilda vårdgivare.

I enlighet med vad som nu sagts anförde regeringen i förarbetena till lagändringarna om utvidgade möjlighet för hälso- och sjuk- vården att lämna uppgifter till brottsutredande myndigheter att dessa ändringar borde medföra att obehörighetsrekvisiten i bestämmelserna om tystnadsplikt i 2 kap. 8 § lagen (1981:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område borde tolkas på motsvarande sätt (prop. 2005/06:161 s. 82). Enligt regeringen behövde någon ändring i dessa lagar således inte göras för att den som omfattas av de nämnda reglerna om tystnadsplikt även i fort- sättningen skulle kunna lämna uppgifter till de brottsutredande myndigheterna i samma utsträckning som motsvarande personal- kategorier inom den offentliga sektorn.

35.1.5Anmälningsplikt

Det finns också i vissa lagar eller förordningar bestämmelser om att personal inom hälso- och sjukvården är skyldiga att till vissa instan- ser anmäla fall av sjukdom. Som exempel kan nämnas skyldigheten för behandlande läkare enligt 2 kap. 5 § smittskyddslagen (2004:168) att till smittskyddsläkaren anmäla misstanke om fall av allmänfarlig sjukdom eller annan anmälningspliktig sjukdom samt skyldigheten enligt 6 kap. 6 § vapenlagen (1996:67) att till polis- myndighet anmäla att en patient av medicinska skäl är olämplig att inneha skjutvapen. I lagen (1997:982) om anmälan av vissa allvar- liga sjukdomar med tillhörande förordning (1998:58) finns också bestämmelser om anmälningsplikt.

Anmälningsplikt kan också röra andra uppgifter än fall av sjuk- dom. Exempel på det sistnämnda är bestämmelsen i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen om skyldighet att anmäla till socialnämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd. En erinran om denna anmäl- ningsplikt finns i 2 kap. 2 § tredje stycket LYHS.

273

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

35.2Hantering av uppgifter om patienter i journaler m.m.

35.2.1Patientjournallagen

Patientjournallagen (1985:562) trädde i kraft den 1 januari 1986. Lagen är teknikneutral, dvs. den gäller för såväl automatiserad som annan hantering av personuppgifter.

Enligt 1 § skall patientjournal föras vid vård av patienter inom hälso- och sjukvården. En patient kan alltså inte motsätta sig journalföring. Journal skall föras för varje patient och får inte vara gemensam för flera patienter.

Med patientjournal avses de anteckningar som görs och de hand- lingar som upprättas eller kommer in i samband med vården och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden och om vårdåtgärder (2 §).

En patientjournal skall enligt 3 § första stycket innehålla de upp- gifter som behövs för en god och säker vård av patienten. I samma paragrafs andra stycke sägs att vissa uppgifter, om de föreligger, obligatoriskt skall antecknas i journalen. De obligatoriska upp- gifterna är uppgifter om patientens identitet, väsentliga uppgifter om bakgrunden till vården, uppgift om ställd diagnos och anled- ning till mer betydande åtgärder, väsentliga uppgifter om vidtagna och planerade åtgärder, uppgift om den information som lämnats till patienten och om de ställningstaganden som gjorts om val av behandlingsalternativ och om möjligheten till en förnyad medi- cinsk bedömning, samt uppgift om information och samtycke som har lämnats enligt lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. Journalen skall också innehålla uppgift om vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes. Om synnerliga hinder inte möter skall en journalanteckning signeras av den som svarar för uppgiften.

I 2 § förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård finns bestämmelser om att patientjournaler för patienter som vårdas enligt nämnda vårdformer skall innehålla vissa ytterligare uppgifter.

Enligt 4 § patientjournallagen skall varje uppgift i en journal- handling utformas så att patientens integritet respekteras.

När det gällde kraven på journalföringen framhölls i förarbetena (prop. 1984/85:189 s. 20 f.) att journalen i första hand är ett arbetsmaterial inom hälso- och sjukvården. Det innebär dock inte

274

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

att den skall ses som en intern angelägenhet för vårdpersonalen. Regeringen underströk att det ju är patienten uppgifterna gäller. Hälso- och sjukvårdslagen och den då gällande tillsynslagen hade lagt ett ökat informationsansvar på vårdpersonalen. De båda lagarna syftade dessutom till att skapa en atmosfär inom vården som inbjöd till öppet och förtroendefullt samarbete. Även journalföringen måste sålunda präglas av respekt för patienten.

Det anfördes vidare att det är självklart att uppgifter som förs in i en journal skall bygga på respekt för patientens integritet, varmed bl.a. förstås att patienten skall behandlas med aktning. En grund- läggande princip var således att uppgifterna i en journalhandling skall bygga på korrekt underlag och inte vara av nedsättande eller kränkande karaktär. Hänsynen till patienten förutsätter en bety- dande återhållsamhet när det gäller uppgifter om dennes privatliv. Respekten för patientens integritet medförde även andra begräns- ningar, t.ex. när det gällde användningen av videoteknik i den psykiatriska vården.

I förarbetena framhölls också att skyldigheten att föra journal omfattar de åtgärder som vidtagits i patientvården, liksom de över- väganden eller bedömningar som legat bakom dessa. Resultaten av denna intellektuella process kan ibland endast lämnas i form av en subjektiv värdering. Uppgifterna behöver för den skull inte vara irrelevanta, även om de kanske uppfattas så av den de gäller. Regeringen anförde att människor ju har olika tolerans och en mer eller mindre stark känsla för vad som är integritetskränkande. Man kan således inte kräva att uppgifter av subjektiv karaktär inte skall få förekomma i patientjournaler. De kan ju som nyss sagts vara befogade i det enskilda fallet. Däremot borde man kunna kräva att de grundas på ett korrekt underlag som är av verklig betydelse för medicinska ställningstaganden. Ovidkommande värdeomdömen om patienten och hans anhöriga av allmänt nedsättande eller krän- kande karaktär kan inte accepteras. Sådana omdömen kunde för övrigt komma i konflikt med bestämmelserna om förtal i brotts- balken. Regeringen ansåg dock att Socialstyrelsens dåvarande bestämmelser om hänsynen till patientens integritet på det hela taget hade fungerat väl. Eftersom frågan var av så grundläggande karaktär borde en bestämmelse tas in i lagen om att uppgifter i en patientjournal skall utformas med respekt för patientens integritet.

Uppgifter i en journalhandling får enligt 6 § inte utplånas eller göras oläsliga i andra fall än som avses i 17 §. Härmed avses fall då

275

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

en journal helt eller delvis skall förstöras på ansökan av patienten eller annan som omnämns i journalen (se nedan).

I patientjournallagen finns också en bestämmelse som ger uttryck för s.k. inre sekretess, dvs. som rör rutinerna för använd- ningen av en patientjournal inom den verksamhet där patient- journalen förvaras. Enligt denna bestämmelse skall varje journal- handling hanteras och förvaras så, att obehöriga inte får tillgång till den (7 §). Om en journalhandling eller en avskrift eller kopia av handlingen har lämnats ut till någon, skall det antecknas i patient- journalen vem som har fått handlingen, avskriften eller kopian och när denna har lämnats ut.

I förarbetena till bestämmelsen om inre sekretess framhölls att det vid vård av en patient endast är en begränsad del av personalen som i sitt arbete behöver ha tillgång till journalen (prop. 1984/85:189 s. 43). Respekten för patientens integritet krä- ver att ingen utanför denna krets får tillgång till journalen. Läs- ningen i en patientjournal av ren nyfikenhet kan aldrig godtas. Bestämmelsen innebär vidare att en obevakad journalhandling skall förvaras inlåst samt att ADB-system måste förses med någon form av individuell behörighetskontroll och andra säkerhetsspärrar.

En journalhandling skall enligt 8 § första stycket bevaras minst tre år efter det att den sista uppgiften fördes in i handlingen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att vissa slags journalhandlingar skall bevaras minst tio år. Sådana bestämmelser har meddelats i förordningen (1986:203) om förlängd bevarandetid för vissa journalhandlingar inom hälso- och sjukvården. För journalhandlingar som utgör allmänna hand- lingar gäller, med undantag från första stycket, arkivlagen samt de bestämmelser som meddelas med stöd av lagen (8 § andra stycket).

I 15 och 16 §§ finns bestämmelser om rätten att ta del av journalhandlingar. Beträffande sådana handlingar inom den all- männa hälso- och sjukvården hänvisas i 15 § till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I 16 § första stycket finns bestämmelser om patientens rätt att ta del av journalen. Som huvudregel har patienten en sådan rätt, om inte tystnadsplikt gäller även i förhållande till patienten själv enligt 2 kap. 8 § andra stycket eller 9 § första stycket LYHS.

Enligt 16 § andra stycket patientjournallagen skall en journal- handling också på begäran lämnas till ut till den som har fått till- gång till kodat humanbiologiskt material om patienten från en bio- bank enligt 4 kap. 1 § lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och

276

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

sjukvården m.m. Denna rätt att på begäran få ta del av en journal- handling förutsätter dock att patienten har samtyckt till utlämnan- det.

Frågan om utlämnande av en journalhandling enligt 16 § första och andra styckena prövas av den som är ansvarig för patient- journalen. Anser denne att handlingen eller del av den inte skall lämnas ut, skall han eller hon genast med eget yttrande överlämna frågan till Socialstyrelsen för prövning (16 § tredje stycket).

Socialstyrelsen får enligt 17 § på ansökan av en patient eller någon annan som omnämns i en patientjournal förordna att jour- nalen helt eller delvis skall förstöras. Förutsättning för detta är dels att godtagbara skäl anförs för ansökan, dels att patientjournalen eller den del därav som skall förstöras uppenbarligen inte behövs för patientens vård och dels att det från allmän synpunkt uppen- barligen inte finns skäl att bevara journalen. Innan en ansökan prövas om att journalen helt eller delvis skall förstöras, skall den som ansvarar för journalen beredas tillfälle att yttra sig.

35.2.2Vårdregisterlagen

I lagen om vårdregister (1998:544) finns bestämmelser som reglerar den automatiserade behandlingen av personuppgifter för journal- föring enligt patientjournallagen. Med vård enligt lagen avses enligt 1 § vård enligt hälso- och sjukvårdslagen, tandvårdslagen (1985:125), lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt smittskydd enligt smitt- skyddslagen (2004:168). Lagen omfattar den vård som bedrivs av både offentliga och enskilda vårdgivare.

Lagen gäller utöver personuppgiftslagen. Om inget annat följer av lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den, tillämpas alltså personuppgiftslagen vid behandlingen av personuppgifter för vårdregister (2 §). Så är t.ex. fallet när det gäller rätten till ska- destånd, vilket uttryckligen sägs i lagen (14 §).

I lagen anges för vilka ändamål personuppgifter får behandlas i vårdregister (3 och 4 §§). Sådan behandling får ske för dokumenta- tion av vården av patienter eller för sådan administration som rör patienter och som syftar till att bereda vård i enskilda fall. Även för den ekonomiadministration som föranleds av vård i enskilda fall får personuppgifter behandlas. Utöver detta får personuppgifter behandlas för framställning av statistik, för uppföljning, utvärde-

277

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

ring, kvalitetssäkring och administration av verksamhetsområdet, samt för uppgiftsutlämnande som föreskrivs i lag eller förordning.

Ett vårdregister får innehålla de obligatoriska uppgifter som skall antecknas enligt patientjournallagen samt andra uppgifter som antecknas i och för vården av patienter. Som exempel på det sist- nämnda kan nämnas dokumentation vid medicinska serviceenheter i samband med analyser av prover. Därutöver får uppgifter anteck- nas som behövs av administrativa skäl.

Lagen reglerar vidare i vilka fall samkörning med uppgifter från andra register får ske (6 §). Uppgifter om en patient som behövs för vård av denne samt uppgifter som behövs för den ekonomi- administration som föranleds av den aktuella vården får sålunda hämtas till ett vårdregister från andra vårdregister. Även patientens läkemedelsförteckning samt uppgifter om dennes folkbokförings- adress får hämtas till registret.

I 7 § föreskrivs om begränsningar när det gäller användningen av sökbegrepp i vårdregister. Personuppgifter som avses i 13 eller 21 § PuL får som huvudregel inte användas, dvs. inte känsliga uppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. Inte heller får uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2005:716) användas som sökbegrepp. Dock är det tillåtet att använda upp- gifter om sjukdom eller hälsotillstånd som sökbegrepp. Detsamma gäller uppgifter om att någon har varit föremål för tvångs- ingripande enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Endast den som för de ändamål som anges i 3 och 4 §§ behöver tillgång till uppgifterna för att kunna utföra sitt arbete får ha direktåtkomst till uppgifter i ett vårdregister (8 §). Åtkomsten får endast avse de uppgifter som behövs för arbetets utförande. Bestämmelsen kan sägas motsvara vad som stadgas i 7 § patient- journallagen om s.k. inre sekretess, nämligen att varje journal- handling skall hanteras och förvaras så att obehöriga inte kan få tillgång till den (prop. 1997/98:108 s. 99).

Utlämnande av personuppgifter på medium för automatiserad behandling får endast ske om uppgifterna skall användas för de ändamål som anges i 3 och 4 §§ eller för forskningsändamål (9 §).

I förarbetena till bestämmelserna om direktåtkomst och utläm- nande av uppgifter på medium för automatiserad behandling understryks att bestämmelserna avser att reglera det sätt på vilket uppgifterna får lämnas ut och inte frågan om uppgifterna över-

278

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

huvudtaget får lämnas ut. Innan uppgifter lämnas ut måste alltså ett utlämnande även prövas enligt gällande tystnadsplikts- och sekre- tessbestämmelser (a. prop. s. 77 och 99 f.).

Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om information till den registrerade (11 §). Den personuppgiftsansvarige skall se till att den registrerade får information om behandlingen av dennes personuppgifter. Informationen skall avse vilka regler som gäller för behandlingen, bl.a. ifråga om sekretess och säkerhet, informa- tion, rättelse, skadestånd, sökbegrepp, direktåtkomst samt utläm- nande på medium för automatiserad behandling. Information skall också lämnas om registreringen är frivillig eller inte.

35.2.3Andra register inom hälso- och sjukvården

Inledning

Inom hälso- och sjukvården används flera andra register än vård- register. Vissa omfattas av särskilda registerförfattningar medan behandling av personuppgifter i andra register skall ske i enlighet med reglerna i personuppgiftslagen.

Hälsodataregistren

Till de särskilt reglerade registren hör hälsodataregistren. De är rikstäckande och centrala register. Uppgifterna i dem får behandlas för att framställa statistik och för att följa upp, utvärdera och kvalitetssäkra hälso- och sjukvården. Registren får också användas för forskning och epidemiologiska undersökningar.

I lagen (1998:543) om hälsodataregister regleras den automatise- rade behandling av personuppgifter som bedrivs hos centrala för- valtningsmyndigheter på hälso- och sjukvårdens område och vars ändamål inte i första hand är inriktade på vård av enskilda patienter. De centrala förvaltningsmyndigheter som avses är Socialstyrelsen, Läkemedelsverket och Smittskyddsinstitutet. Hälsodataregister har funnits under lång tid. Det första, Cancerregistret, inrättades år 1958. Närmare bestämmelser om respektive register ges i före- skrifter meddelade av regeringen, se förordningen (2001:707) om patientregister hos Socialstyrelsen, förordningen (2001:708) om medicinskt födelseregister hos Socialstyrelsen, förordningen (2001:709) om cancerregister hos Socialstyrelsen samt förord-

279

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

ningen (2001:710) om biverkningsregister angående läkemedel hos Läkemedelsverket. I förordningen (2005:363) om läkemedels- register hos Socialstyrelsen regleras det senast inrättade hälsodata- registret, läkemedelsregistret.

Av 2 § framgår att lagen gäller utöver personuppgiftslagen.

Den som bedriver verksamhet inom hälso- och sjukvården är skyldig att lämna uppgifter till hälsodataregister för de ändamål som anges i 3 § (6 §). Något samtycke från den enskilde patienten krävs alltså inte för överföring av uppgifter till registren.

Hälsodataregister får endast innehålla de uppgifter som behövs för de ovan angivna ändamålen (4 §). Dessa uppgifter får också användas som sökbegrepp (7 §).

Endast den som är personuppgiftsansvarig får ha direktåtkomst till uppgifter i ett hälsodataregister (8 §). Vidare får uppgifter läm- nas ut på medium för automatiserad behandling endast om upp- gifterna skall användas för de ändamål som anges i 3 § (9 §).

I fråga om rättelse och skadestånd gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen (11 §).

Vidare har regeringen bemyndigats att föreskriva om begräns- ningar när det gäller för vilka ändamål uppgifter får behandlas, innehåll, samkörning, uppgiftsskyldighet och rätten att bevara upp- gifter.

Användning av läkemedel

Receptregister

Apoteket AB får föra ett receptregister, som omfattas av en särskild författning. Registret tillkom för att i första hand användas som underlag för faktureringen från Apoteket AB till landstingen för deras respektive del av kostnaderna för läkemedelsförmånerna. Ett annat syfte är att automatisk databehandling skall kunna användas för beräkning av patientens egenavgift och för bevakning av att patienten kommer i åtnjutande av sitt skydd för höga läkemedels- kostnader.

Behandlingen av personuppgifter i receptregister regleras i lagen (1996:1156) om receptregister. Enligt 1 § får Apoteket AB för vissa ändamål med hjälp av automatisk databehandling föra ett register (receptregister) över förskrivningar av läkemedel och andra varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

280

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

I 3 § anges uttömmande för vilka ändamål registret får användas. Ändamålen rör i huvudsak insamling av uppgifter och efterföljande redovisning till olika mottagare. Det som regleras i lagen är hur uppgifterna skall hanteras så länge de finns i receptregistret hos Apoteket AB och vad som är tillåtet i fråga om vidareredovisning till andra register.

Därutöver preciseras gränserna för registeranvändningen enligt de olika ändamålen, främst när det gäller frågan huruvida enskilda personers identitet får registreras och/eller redovisas. Som utgångspunkt gäller att så endast får ske i den mån det är nöd- vändigt för att respektive ändamål skall kunna tillgodoses (prop. 1996/97:27 s. 124 f.).

Användningen av receptregistret förutsätter sålunda i flera fall att kunden har lämnat sitt samtycke till registrering (3 § andra och tredje styckena). Sedan den 1 juli 2005 krävs emellertid inte längre samtycke när det gäller registrering och redovisning till Social- styrelsen av uppgifter för epidemiologiska undersökningar, forsk- ning och framställning av statistik inom hälso- och sjukvårds- området. Syftet med denna ändring var att möjliggöra inrättandet av ett läkemedelsregister hos Socialstyrelsen.

När det gäller redovisning av information från receptregistret gäller också vissa begränsningar beträffande vilken information som får lämnas till vilka mottagare och för vilket ändamål.

Receptregistret får enligt 4 § i den utsträckning som det behövs för registerändamålen innehålla vissa uppgifter som kan hänföras till enskilda personer, nämligen inköpsdag, vara, mängd, dosering, kostnad och kostnadsreducering enligt lagen (2002:160) om läke- medelsförmåner m.m. Förskrivningsorsak får också registreras, vilken skall anges med kod. Därutöver får patientens namn, personnummer och folkbokföringsort samt postnumret i patientens bostadsadress registreras. Även förskrivarens namn, yrke, specialitet, arbetsplats, arbetsplatskod och förskrivarkod för registreras, samt huruvida samtycke enligt 3 § andra stycket före- ligger.

Lagen innehåller begränsningar när det gäller i vilka fall patien- ters eller förskrivares identitet får användas som sökbegrepp (6 §). Kod för förskrivningsorsak får inte användas som sökbegrepp.

Utlämnade av uppgifter på medium för automatisk data- behandling för endast ske för de ändamål som anges i 3 § (7 §).

Uppgifter som kan hänföras till enskilda personer skall som huvudregel gallras ur registret under den tredje månaden efter den

281

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

under vilken den registrerades (8 §). Om uppgifter bevarats för ändamål som avser registrering av underlaget för tillämpningen av högkostnadsskyddet samt för registrering av dosexpedierade läke- medel, får gallring dock ske först efter femton månader.

I lagen finns också särskilda bestämmelser om vilken informa- tion Apoteket AB skall lämna patienter och förskrivare om recept- registret (9 §).

Läkemedelsförteckning

Sedan den 1 juli 2005 skall Apoteket AB också föra en läkemedels- förteckning, som är ett personregister (prop. 2004/05:70, bet. 2004/05:SoU13). I förteckningen finns uppgifter om för- skrivna läkemedel som en viss patient hämtar ut på apotek. Syftet med förteckningen är att på ett ställe samla all information om patientens läkemedel, oavsett vem som förskrivit läkemedlet eller vid vilken vårdenhet förskrivningen gjorts. Uppgifterna i förteck- ningen kan användas av patienter, förskrivare och farmaceuter på apotek.

I samband med att läkemedelsförteckningen inrättades, infördes också ett nationellt läkemedelsregister. Detta register förs av Socialstyrelsen och regleras i dels lagen om hälsodataregister, dels förordningen (2005:363) om läkemedelsregister. Inrättandet av detta rikstäckande läkemedelregister möjliggjordes genom att kra- vet på samtycke togs bort i lagen om receptregister när det gällde registrering och redovisning till Socialstyrelsen av uppgifter för epidemiologiska undersökningar, forskning och framställning av statistik inom hälso- och sjukvårdsområdet. Registret används för epidemiologiska undersökningar, forskning och framställning av statistik inom hälso- och sjukvårdsområdet.

Behandlingen av personuppgifter i den av Apoteket AB förda läkemedelsförteckningen regleras i lagen (2005:258) om läke- medelsförteckning.

Enligt 1 § skall Apoteket AB för de ändamål som anges i lagen utföra automatiserad behandling av personuppgifter i ett särskilt register över köp av förskrivna läkemedel (läkemedelsförteckning).

Av 2 § framgår att lagen gäller utöver personuppgiftslagen. I samma paragraf stadgas också att en registrerad, utom i fall som särskilt anges, inte har rätt att motsätta sig den behandling som tillåts enligt lagen.

282

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

De uppgifter som finns i läkemedelsförteckningen om köp av förskrivna läkemedel får endast användas för att åstadkomma en säker framtida förskrivning av läkemedel för den registrerade eller för att bereda denne vård eller behandling (3 § första stycket). Uppgifterna får också användas för att komplettera den registrera- des patientjournal, underlätta den kontroll som skall genomföras innan ett läkemedel lämnas ut till den registrerade från apotek, samt underlätta den registrerades läkemedelsanvändning.

Som framgått skall Apoteket AB med stöd av lagen registrera uppgifter i läkemedelsförteckningen om köp av förskrivna läke- medel. Denna registrering är alltså obligatorisk och skall ske oav- sett om den berörda personen har lämnat sitt samtycke eller inte. Förskrivare av läkemedel och farmaceut på apotek kan däremot få tillgång till uppgifterna i läkemedelsförteckningen endast med uttryckligt samtycke från den registrerade (3 § andra stycket). Vidare anges begränsningar i de ändamål för vilka uppgifterna får använ- das. I 3 § tredje stycket sägs att om den registrerade inte kan lämna sitt samtycke, får uppgifterna i förteckningen ändå lämnas ut till förskrivare. Som förutsättning gäller att det skall vara nödvändigt för att den registrerade skall kunna få vård eller behandling som han eller hon oundgängligen behöver.

Enligt 4 § får en läkemedelsförteckning endast innehålla upp- gifter om inköpsdag, vara, mängd, dosering samt den registrerades namn och personnummer. Som sökbegrepp får endast användas den registrerades namn eller personnummer.

När uppgifter lämnas ut till en förskrivare eller farmaceut efter samtycke från den registrerade, eller då förutsättningarna är sådana att uppgifter kan lämnas ut till förskrivare utan samtycke, får utlämnandet göras på medium för automatiserad behandling (6 §). Också den registrerade kan få uppgifter utlämnande till sig på detta sätt. Förskrivare, farmaceuter och registrerade får ha direktåtkomst till uppgifterna under samma förutsättningar.

I 8 § stadgas att den enskilde när som helst har rätt att återkalla ett lämnat samtycke.

Uppgifter i läkemedelsförteckningen skall gallras under den femtonde månaden efter den månad då de registrerades (9 §).

I lagen finns särskilda bestämmelser om information som Apoteket AB självmant skall lämna till den registrerade, bl.a. om vem som är personuppgiftsansvarig, ändamål med förteckningen, vilka rättigheter den registrerade har och vad som gäller i fråga om sökbegrepp, direktåtkomst och utlämnande av uppgifter på

283

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

medium för automatiserad behandling (10 §). Rätten till informa- tion efter ansökan regleras däremot i personuppgiftslagen (11 §, jfr 26 § PuL).

Bestämmelser om tystnadsplikt samt om rättelse och skadestånd finns i lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område och sekretesslagen respektive i personuppgiftslagen.

Nationella kvalitetsregister

De nationella kvalitetsregistren är inte särskilt reglerade, utan omfattas av personuppgiftslagens regler. Syftet med dessa register är att de skall kunna användas som kvalitetsuppföljningsintrument på lokal, regional och nationell nivå. De skall kunna bidra till att förbättra kunskaper om nyttan av och riskerna med olika typer av medicinska åtgärder och ingrepp. Kvalitetsregistren innehåller unika data för arbetet med kvalitetssäkring på alla nivåer inom hälso- och sjukvården. Registren är även en viktig del i statistik- framställning och forskning inom hälso- och sjukvården.

Vissa särskilda register

Vid olika onkologiska center förs sex regionala cancerregister, där uppgifter samlas in inom respektive region. Syftet med registren är att ta fram regional cancerstatistik och utgör underlag för vård- program inklusive uppföljnings- och kontrollrutiner för dessa program.

Sedan år 1996 för Socialstyrelsen ett donationsregister, som utgör ett centralt register där alla kan registrera sin inställning till organdonation.

Socialstyrelsen för också sedan år 1998 ett metadonregister, vilket innehåller uppgifter om personer som har varit aktuella inom något av de fyra programmen för metadon underhållsbehandling.

284

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

35.3Tvångsåtgärder

35.3.1Europakonventionens skydd för den fysiska integriteten

Allmänt

En viktig aspekt av skyddet för den personliga integriteten är den fysiska integriteten. Om kränkningar av den fysiska integriteten är av allvarligt slag kan de stå i strid med förbudet i artikel 3 i Europa- konventionen mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Är det däremot fråga om mindre all- varliga kränkningar av den fysiska integriteten, som inte når upp till den nivå som förutsätts i artikel 3, kan de i stället strida mot artikel 8 om rätten till respekt för privatlivet. Är det fråga om denna typ av kränkningar är det tillåtet enligt konventionen att inskränka skyd- det, under förutsättning att inskränkningen är i ett demokratiskt samhälle nödvändig med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Utrymmet för att, i fall där kränkningen inte varit så allvarlig som avses i artikel 3, finna att ett brott mot artikel 8 föreligger synes allmänt sett vara litet (Danelius, s. 265).

Det är dock inte utan vidare tillåtet för staten att förbjuda sådana handlingar som i och för sig ses som brott mot en annans persons kroppsliga integritet, men som utförs med berörd persons sam- tycke. Å andra sidan kan det vara legitimt att förbjuda handlingar som utförs med samtycke när förutsättningar för detta finns enligt artikel 8. Staten har uppenbarligen stor frihet att bedöma var grän- sen skall gå (Danelius, s. 265 f.).

Regeringens uttalanden om svenska reglers förenlighet med Europakonventionen

I propositionen 2003/04:30 med förslag till en ny smittskyddslag lämnade regeringen en redovisning av vissa avgöranden från Europadomstolen som hade anknytning till frågan om tvångs- åtgärder på smittskyddsområdet (s. 81 f.). Regeringen konstaterade att artikel 8 i Europakonventionen omfattar bl.a. skydd mot medicinska undersökningar, även sådana av mindre betydelse. Något avgörande av Europadomstolen rörande frågor om

285

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

medicinska tvångsundersökningar fanns dock inte. Däremot hade Europakommissionen prövat ett antal fall som rört tvångs- undersökningar som ägt rum främst på straffrättens område och därvid accepterat de skäl staterna uppgivit för ingripandena. Kom- missionen hade bland annat godtagit blodprovstagning vid miss- tänkt trafikonykterhetsbrott med hänsyn till skyddet för andras rättigheter, psykiatrisk undersökning i brottmål med hänsyn till förebyggande av oordning eller brott och till skyddet för hälsa samt provtagning i faderskapsmål med hänsyn till skyddet för andras personliga rättigheter.

Enligt regeringen torde tvångsundersökning i smittskyddssyfte kunna anses vara motiverad av hänsyn till skyddet för hälsa. Det torde också få anses föreligga ett starkt samhälleligt intresse av att snabbt kunna upptäcka förekomsten av en allvarlig smittsam sjuk- dom för att kunna vidta åtgärder mot vidare smittspridning. Regeringen framhöll att det emellertid kunde tänkas att Europa- domstolen skulle fästa avseenden vid om det fanns möjlighet till domstolsprövning av beslutet. En sådan möjlighet saknades i den då gällande svenska smittskyddslagen.

Enligt 13 § i då gällande smittskyddslag var den som misstänktes ha smittats eller var smittad av en samhällsfarlig sjukdom skyldig att följa de förhållningsregler som meddelats av den behandlande läkaren. Regeringen framhöll att de skyddade intressena i artikel 8 är allmänt formulerade och har i domstolens och kommissionens praxis kommit att beröra sinsemellan mycket olika förhållanden. Vidare var inte alla åtgärder en stat vidtar mot den enskildes privatliv att anse som ett ingrepp i artikelns mening. Av betydelse var enligt regeringen exempelvis hur omfattande ingreppet kan anses vara och i vad mån en åtgärd är förenad med sanktioner. Mot bakgrund av dessa förhållanden fick det anses vara oklart i vad mån skyldigheten enligt 13 § smittskyddslagen generellt sett innebar en inskränkning av i artikel 8 skyddade intressen. Emellertid kunde det inte uteslutas att artikel 8 kunde bli tillämplig i enskilda fall. Regeringen ansåg att i sådana fall torde inskränkningen kunna anses vara förenlig med artikel 8 med hänsyn till skyddet för hälsa.

Regeringen konstaterade att skydd mot insamlande och använd- ning av information om en person också omfattas av rätten till privatliv. Domstolen och kommissionen hade främst behandlat mål som rört utlämnande av uppgifter. Europadomstolen hade därvid uttalat att skyddet av personliga uppgifter, inte minst medicinska uppgifter, är av fundamental betydelse för en persons åtnjutande av

286

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

rätten till respekt för privat- och familjelivet. Samtidigt har dom- stolen konstaterat att andra intressen kan utgöra skäl för inskränk- ningar i skyddet av personliga uppgifter.

Vidare erinrade regeringen om att kommissionen hade ansett att lämnandet av uppgifter om att en intagen var hiv-positiv till den personal som var direkt ansvariga för hans vård och som själva hade tystnadsplikt var berättigat såsom nödvändigt för att skydda andra personers rättigheter. I ett annat mål hade domstolen prövat huru- vida röjandet i en brottmålsdom av en persons identitet och hiv- status samt av beslut om tidsbegränsning av sekretessen rörande medicinska uppgifter utgjorde en kränkning av respekten för privatlivet. Domstolen ansåg att allmänna intressen, såsom utredande av brott och insyn i rättegångsförfarandet, kunde vara ett legitimt syfte för inskränkningar av den personliga integriteten. Samtidigt konstaterade domstolen att skyddet av personliga upp- gifter var av fundamental betydelse för en persons åtnjutande av rätten till respekt för privat- och familjeliv. Domstolen uttalade, bl.a. med hänvisning till Europarådets rekommendation (R [89]14) om etiska frågor rörande hivinfektion i hälso- och sjukvården m.m., att särskilt när det gäller hivinfektion måste intresset av skydd mot att uppgifter lämnas ut till andra mot personens vilja väga tungt vid bedömningen av om åtgärden står i proportion till syftet med åtgärden.

Regeringen konstaterade att den dåvarande smittskyddslagen innehöll ett flertal bestämmelser avseende utbyte mellan smitt- skyddsaktörerna av uppgifter rörande enskilds hälsotillstånd och personliga förhållanden. Uppgiftsutbytet fick enligt regeringen vara motiverat med hänsyn till skyddet för hälsa och skyddet för andra personers rättigheter. Uppgifterna var vidare sekretess- skyddade hos den mottagande myndigheten.

35.3.2Tvångsåtgärder enligt den nya smittskyddslagen

Inledning

Den 1 juli 2004 trädde en ny smittskyddslag i kraft (prop. 2003/04:30, bet. 2003/04:SoU6). En allmän utgångspunkt för den nya lagen är att smittskyddsåtgärder skall vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet (4 § första stycket). I förarbetena anförde regeringen (a. prop. s. 84) att

287

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

det borde framgår av smittskyddslagen att en humanistisk människosyn bör ligga till grund för samhällets smittskydd. Större vikt borde också läggas vid det frivilliga förebyggande arbetet samt det ansvar var och en, såväl smittade som osmittade, har för att förhindra smittspridning. Av dessa skäl ansåg regeringen att det uttryckligen skulle anges i smittskyddslagen att bestämmelserna skall tillämpas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet.

Med utgångspunkt i de grundläggande värderingarna som redo- visats ovan ansåg regeringen vidare att vissa principer bör vara väg- ledande vid reglering av tvångsåtgärder (a. prop. s. 125 f.). Enligt regeringen utgör dessa principer en rimlig avvägning mellan sam- hällets intresse av ett effektivt smittskydd och individens krav på skydd mot långtgående ingripanden i den privata sfären.

För det första ansåg regeringen att det skall vara fråga om en smittsam sjukdom som kan ha allvarliga konsekvenser för människors liv eller hälsa. Det skall alltså vara fråga om en sjukdom som t.ex. är livshotande, långvarig, medför svårt lidande eller kan ge bestående skador. Det skall vidare föreligga en påtaglig risk att andra människor smittas av sjukdomen om inte tvångsåtgärder vidtas. I detta ligger att det måste vara fråga om en sjukdom som är starkt smittsam eller som det i övrigt kan vara svårt att skydda sig mot. Vidare krävs att omständigheterna kring den enskilde smittade är sådana att risken att andra människor kan smittas är påtaglig. Det borde enligt regeringen också krävas att åtgärder som begärs av smittbäraren för att skydda andra mot smitta skall vara adekvata och rimliga samt möjliga för honom eller henne att uppfylla. En begärd åtgärd skall leda till att smittrisken konkret minskar. De krav som ställs på den enskilde får emellertid inte vara orimligt långtgående. Ytterligare en förutsättning för att tvångsåtgärder skulle få vidtas är att smittbäraren har nekat till, visat att han eller hon inte inser inne- börden av eller inte förmått vidta de åtgärder som krävs för att skydda andra mot smitta. Det måste alltså finnas omständigheter i det enskilda fallet som visar att den enskilde inte vill eller förmår iaktta nödvändiga försiktighetsåtgärder.

Regeringen framhöll att tvångsåtgärder endast skall användas när andra alternativ som står till buds är otillräckliga för att skydda andra mot smitta. Det innebär att de möjligheter som finns att få den smittade att ändra sitt beteende på frivillig väg skall ha uttömts eller bedömts vara otillräckliga. Slutligen var det enligt regeringen rim-

288

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

ligt att kräva att den aktuella tvångsåtgärden skall framstå som adekvat för sitt ändamål och motiverad från epidemiologisk synpunkt

När det gällde frågan huruvida de föreslagna tvångsåtgärderna var förenliga med Europakonventionen och andra internationella överenskommelser konstaterade regeringen att förutsättningarna för att tvång skall vara berättigat eller vilken omfattning tvånget får ges ännu inte hade prövats av Europadomstolen. Ett mål som gällde frågan huruvida tvångsisolering enligt den svenska smittskydds- lagen utgjorde brott mot artikel 5 (rätten till personlig frihet) var anhängiggjort vid Europadomstolen, men dom hade ännu inte meddelats. Ett flertal rekommendationer, däribland Europarådets rekommendation (R [89]14), tar avstånd från tvångsåtgärder när det gäller hivinfektion. Enligt regeringen innebar dock de nu upp- ställda rekvisiten att förutsättningarna för bl.a. isolering mot den enskildes vilja ytterligare begränsas i förhållande till nuvarande regler. Detta tillsammans med övriga rättssäkerhetsgarantier samt en regel om att beslut om tvångsundersökning skall fattas av dom- stol gjorde att regeringen ansåg att den föreslagna regleringen av tvångsåtgärder får anses vara förenlig med konventionen.

Tvångsundersökning

Enligt 3 kap. 1 § smittskyddslagen (2004:168) är den som vet eller har anledning att misstänka att han eller hon bär på en allmänfarlig sjukdom eller annan smittspårningspliktig sjukdom skyldig att utan dröjsmål söka läkare eller låta läkaren göra de undersökningar och ta de prover som behövs för att konstatera om smittsamhet före- ligger. En läkare som misstänker att en patient bär på en sådan sjukdom skall skyndsamt undersöka patienten och ta de prover som behövs. Om patienten misstänkts bära på en allmänfarlig sjuk- dom och inte samtycker till undersökning och provtagning skall läkaren utan dröjsmål anmäla detta till smittskyddsläkaren.

De allmänfarliga sjukdomarna anges i en bilaga till lagen. Genom 9 kap. 3 § bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om vilka andra smittsamma sjukdomar än allmänfarliga som skall vara anmälningspliktiga respektive smittspårningspliktiga. I det senare fallet kan regeringen bemyndiga Socialstyrelsen att meddela före- skrifter. I en bilaga till smittskyddsförordningen (2004:255) anges vilka sjukdomar som, utöver allmänfarliga, är anmälningspliktiga. Vidare sägs i 7 § förordningen att Socialstyrelsen får meddela före-

289

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

skrifter om vilka av de i bilagan intagna sjukdomarna som skall vara smittspårningspliktiga.

I lagstiftningsärendet om den nya smittskyddslagen anförde Lag- rådet att en i lag fastlagd skyldighet att underkasta sig läkar- undersökning bör uppfattas som ett påtvingat kroppsligt ingrepp enligt 2 kap. 6 § RF, även om underlåtenhet att iaktta skyldigheten inte kan medföra några sanktioner (prop. 2003/04:30 s. 348 f.). Det innebär att en sådan föreskrift måste meddelas genom lag (2 kap. 12 § första stycket RF, jfr 8 kap. 1 § RF). Eftersom remissens förslag innebar att skyldigheten kunde komma att utvidgas genom föreskrifter meddelade på lägre nivå framstod regleringen enligt Lagrådet som mindre väl förenlig med de nu redovisade bestäm- melserna i regeringsformen. Lagrådet ansåg därutöver att det all- mänt borde undvikas att i lag lägga fast skyldigheter riktade mot en enskild i de fall en underlåtenhet att iaktta skyldigheten inte ger möjlighet till något ingripande i någon form. Bestämmelsen i 3 kap. 1 § borde därför utformas på ett sätt som inte leder till att den kan uppfattas som ett åliggande, lämpligen genom att orden ”är skyldig” byts ut mot ”bör”.

Med anledning av Lagrådets påpekande anförde regeringen att beträffande de allmänfarliga sjukdomarna kunde den föreslagna regleringen inte anses stå i strid med bestämmelserna i regerings- formen eftersom bestämmelserna om läkarundersökning m.m. återfanns i lagen. När det gällde de smittspårningspliktiga sjuk- domarna föreslogs visserligen att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande Socialstyrelsen, får meddela föreskrifter om vilka andra smittsamma sjukdomar än allvarliga sådana som skall vara smittspårningspliktiga. Skyldigheten att låta sig läkarundersökas i fråga om dessa sjukdomar innebar dock enligt regeringen inget påtvingat kroppsligt ingrepp i den mening som avses i 2 kap. 6 § RF. Regeringen framhöll att det allmänna måste ha möjlighet att med tvång genomdriva ett sådant ingrepp för att det skall vara frågan om ett påtvingat kroppsligt ingrepp. Detta kan ske med våld men även med andra maktmedel. Regeringen påpekade att det inte finns några sådana maktmedel när det gäller de smittspårnings- pliktiga sjukdomarna. Trots den föreslagna bestämmelsens utform- ning rörde det sig alltså inte om en reell tvångssituation. Före- skriften i 2 kap. 6 § RF kunde enligt regeringen därför inte utgöra något formellt hinder mot bestämmelsen.

Det kunde däremot enligt regeringen diskuteras om en bestäm- melse som inte medför ett reellt tvång bör utformas som om så

290

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

vore fallet. Att använda ordet ”bör”, som Lagrådet förordat, skulle dock ge felaktiga signaler när det gäller behovet av läkarundersök- ningar. Samhällsintresset av att läkarundersökningar genomförs i de aktuella fallen var mycket starkt. Regeringen ansåg därför att bestämmelsen borde utformas i enlighet med lagrådsremissen även om det inte rörde sig om en faktiskt tvångssituation. I detta sam- manhang hänvisade regeringen till att det finns bestämmelser i andra författningar som har formen av åligganden trots att det inte finns några maktmedel för att genomdriva dem. Som exempel nämnde regeringen bestämmelser i lagen (1988:870) om vård av missbrukare och i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga enligt vilka socialnämnden under vissa förutsättningar skall besluta om läkarundersökning av missbrukaren respektive den unge.

I 3 kap. 2 § smittskyddslagen finns bestämmelser om i vilka fall tvångsundersökning kan ske. Paragrafen kan tillämpas på ett mer begränsat område än vad som gäller i fråga om den allmänna skyldigheten i 1 § att uppsöka läkare. Förutsättningarna för en tvångsundersökning är att den enskilde med fog kan misstänkas bära på en allmänfarlig sjukdom och motsätter sig den under- sökning som behövs för att konstatera om smittsamhet föreligger. Därutöver krävs att det finns en påtaglig risk för att andra människor kan smittas. Vid undersökningen får inte förekomma ingrepp som kan orsaka annat än obetydligt men.

Genom den nya smittskyddslagen begränsades något möjlighe- terna att besluta om tvångsundersökning jämfört med vad som gällde i den tidigare lagen (1988:1472). Formerna för undersök- ningen skulle dock vara desamma, och möjligheten att begära polishandräckning för att genomföra undersökningen behölls (8 kap. 12 § första stycket 1). Däremot innebar de nya reglerna en förändring när det gäller vem som beslutar om tvångsundersök- ning. Numera gäller att länsrätten på ansökan av smittskydds- läkaren beslutar om sådan undersökning. Tidigare kunde smitt- skyddsläkaren fatta ett sådant beslut.

Isolering

En annan tvångsåtgärd enligt smittskyddslagen är isolering. Bestämmelser om sådan åtgärd finns i 5 kap. Enligt 1 § gäller som förutsättningar för isolering att den enskilde bär på en allmänfarlig

291

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

sjukdom och det av omständigheterna klart framgår att den enskilde inte är beredd eller i stånd att frivilligt underkasta sig de åtgärder som krävs för att förebygga eller så långt som möjligt minska risken för smittspridning. Det skall också finnas grundad anledning att anta att den enskilde inte följer de förhållningsregler som har beslutats. Därutöver gäller, i likhet med vad som är fallet vid tvångsundersökning, att beslut om isolering får meddelas endast om det finns en påtaglig risk för att andra människor kan smittas.

I 5 kap. 14 och 15 §§ smittskyddslagen finns bestämmelser som medger vissa intrång i den isolerade personens integritet. Bestäm- melserna motsvarar vad som gällde enligt den tidigare smitt- skyddslagen. Om det är nödvändigt får den som skall isoleras kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas när han eller hon kommer till vårdinrättning (14 §). Detta får ske för att kontrollera att den isolerade inte bär på sig egendom som avses i 13 §, dvs. exempelvis narkotika, alkoholhaltiga drycker, förbjudna dop- ningsmedel eller injektionssprutor. I bestämmelsen föreskrivs att en proportionalitetsprincip skall tillämpas. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får således inte göras mer ingående än vad ända- målet med åtgärden kräver. Vidare skall all den hänsyn som omständigheterna medger iakttas. Om möjligt skall ett vittne när- vara när åtgärden utförs. Chefsöverläkaren beslutar om kropps- visitation eller ytlig kroppsbesiktning. I förarbetena till den tidigare smittskyddslagen erinrades om att det ligger i sakens natur att beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning måste kunna göras omedelbart (prop. 1988/89:5 s. 137). Någon möjlighet att överklaga besluten fanns därför inte och finns inte heller i den nu gällande lagen.

Smittskyddslagen ger också vissa möjligheter att undersöka brev och andra försändelser. Enligt 15 § får chefsöverläkaren besluta att försändelser till den som isolerats får undersökas för kontroll av att de inte innehåller egendom som avses i 13 §. Om en försändelse innehåller sådan egendom får den omhändertas. Rätten att under- söka försändelser inbegriper inte försändelser från den isolerade personen (prop. 1988/89:5 s. 138). Det är inte heller tillåtet att ta del av det skriftliga innehåller i brev eller andra skriftliga hand- lingar. Motsvarande gäller videoband, kassettband och andra upp- tagningar som avlyssnas eller uppfattas med tekniska hjälpmedel. Försändelserna bör öppnas i närvaro av den tvångsisolerande.

292

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

35.3.3Tvångsåtgärder i samband med psykiatrisk tvångsvård

Inledning

I lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) finns före- skrifter, vilka kompletterar bestämmelserna i hälso- och sjuk- vårdslagen, om psykiatrisk vård som är förenad med frihets- berövande och annat tvång. Föreskrifter om psykiatrisk tvångsvård finns också i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Denna innehåller regler för den psykiatriska tvångsvården av lag- överträdare och gäller bl.a. personer som ges psykiatrisk tvångsvård som brottspåföljd eller är intagna i en kriminalvårdsanstalt.

Flertalet regler i LPT är genom hänvisningar i LRV tillämpliga även vid rättspsykiatrisk vård. Så är t.ex. fallet när det gäller reglerna i 18–24 §§ LPT om tvångsåtgärder i samband med vården. Sålunda hänvisas i 8 § första stycket LRV till nämnda bestämmelser i tillämpliga delar. Detsamma gäller beträffande behandlingen för den som genomgår rättspsykiatrisk undersökning (8 § tredje stycket lagen [1991:1137] om rättspsykiatrisk undersökning). Redogörelsen nedan berör därför i huvudsak endast de bestämmel- ser i LPT som reglerar användningen av tvångsåtgärder vid psykiatrisk tvångsvård.

Proportionalitetsprincip skall tillämpas

Vid användning av tvångsåtgärder i samband med psykiatrisk tvångsvård skall enligt både LPT och LRV en proportionalitets- princip tillämpas.

Tvångsåtgärder vid vård enligt LPT får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med vården. Är mindre ingri- pande åtgärder tillräckliga, skall de användas (2 a §). Vidare skall tvång utövas så skonsamt som möjligt och med största möjliga hänsyn till patienten.

I 2 b § föreskrivs att tvångsåtgärder i syfte att genomföra vården får användas endast om patienten inte genom en individuellt anpas- sad information kan förmås att frivilligt medverka till vård. De får inte användas i större omfattning än vad som är nödvändigt för att förmå patienten till detta.

Motsvarande regler om proportionalitet har införts i LRV (2 a och 2 b §§)

293

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

Bestämmelserna om proportionalitet infördes i samband med en reform på det psykiatriska tvångsvårdsområdet under år 2000 som bl.a. syftade till att stärka patienternas rättssäkerhet (prop. 1999/2000:44, bet. 1999/2000:SoU13). Regeringen påpekade (a. prop. s. 80 f.) att ett beslut om intagning för psykiatrisk tvångs- vård inte får medföra att patienten med någon slags automatik också skall behandlas mot sin vilja. De grundläggande bestämmel- serna i hälso- och sjukvårdslagen om respekt för patientens själv- bestämmande och integritet gäller också för den vård som sker med tvång och patientens önskemål skall därför respekteras så långt det är möjligt. Regeringen framhöll att patientens utsatta ställning gör det särskilt viktigt att vården och behandlingen sker i former som inkräktar så lite som möjligt på dennes integritet och värdighet. Behandlingsåtgärderna får därför inte till sin art, omfattning och varaktighet vara mera ingripande än vad som är försvarbar med hänsyn till syftet med tvångsvården. Regeringen erinrade om att samrådskravet dock inte är ovillkorligt vid tvångsvård.

Vissa uppföljningar hade gjorts på området, vilka tydde på att användningen av tvångsåtgärder hade ökat vid vård enligt LPT och hade ökat något vid vård enligt LRV. Regeringen anförde att, även om dessa uppgifter inte utan vidare kunde läggas till grund för antagandet att tvångsåtgärder användes i en alltför stor omfattning, var det en oroande trend som inte låg i linje med utvecklingen inom hälso- och sjukvårdens område. Enligt regeringen var det av stor betydelse att den utveckling mot ytterligare förstärkning av patientens ställning som skett under senare år på detta område också genomfördes i praktiken vid psykiatrisk vård som var för- enad med frihetsberövande och annat tvång. Regeringen ansåg det därför önskvärt att sjukvårdshuvudmännen internt genomförde revisioner av den psykiatriska verksamheten och med utgångspunkt i dessa revisioner vidtog kvalitetshöjande åtgärder i syfte att minska användningen av tvångsåtgärder.

Vidare ansåg regeringen att – i syfte att minska användningen av tvångsåtgärder och för att stärka patientens rättstrygghet – LPT och LRV skulle kompletteras med allmänna bestämmelser som anger riktlinjer för tvångsbehandling och annan användning av tvång under tvångsvård. Dessa bestämmelser borde utformas med beaktande av FN:s principer för skydd av personer med psykisk störning och utveckling av psykiatrisk vård samt Europarådets rekommendationer för utformningen av regler om psykiatrisk tvångsvård. Av de allmänna bestämmelserna skulle framgå att tvång

294

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

i syfte att genomföra vården endast får användas om patienten genom en individuellt anpassad information inte kan förmås att frivilligt medverka. Vidare skulle de allmänna bestämmelserna till- godose att tvångs- och kontrollåtgärderna till sin art, omfattning och varaktighet anpassades till vad som är nödvändigt. I syfte att tydliggöra att tvångsbehandling, fastspänning, isolering och kontrollåtgärder skall användas endast i begränsad utsträckning ansåg regeringen att det i allmänna bestämmelser också skulle slås fast att användningen av tvångs- och kontrollåtgärder skall stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att mindre ingri- pande åtgärder skulle användas om de var tillräckliga.

Regeringen diskuterade också frågan om lagreglering av vissa behandlingsformer eller behandling med vissa preparat som kan medföra uttalade biverkningar eller av patienterna upplevas som särskilt påfrestande eller integritetskränkande, däribland särskilt huruvida elektrokonvulsiv behandling skulle få användas. I detta sammanhang framhöll regeringen att de riktlinjer för tvångs- behandlingen som regeringen nu föreslog innebar att särskild vikt skall läggas vid patientens delaktighet vid planering och genom- förande av vård och behandling. Enligt regeringen fanns det inte tillräckliga skäl för att vid denna tidpunkt införa särskilda bestäm- melser om den medicinska behandlingen under tvångsvård. Liksom dittills skulle gälla att behandling under tvångsvård skulle ske i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Regeringen erinrade också om den förändring av patientjournal- lagen som trätt i kraft den 1 januari 1999, med innebörden att det av journallagen skall framgå att patienten informerats om behand- ling, patientens inställning till behandlingen och om patienten för- stått vad behandlingen innebär och vilka effekter den får.

Särskilda tvångsåtgärder före intagningsbeslut

Enligt 6 § första stycket LPT får en patient, sedan vårdintyg har utfärdats, efter beslut av läkare hållas kvar på vårdinrättningen tills frågan om intagning har avgjorts. Om andra åtgärder inte är till- räckliga, får det tvångs användas som nödvändigt för att hindra patienten att lämna den del av vårdinrättningen där patienten vistas, för att upprätthålla ordningen på inrättningen eller för att till- godose säkerheten i vården.

295

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

Under den tid patienten kvarhålls får inga andra tvångsågärder vidtas än de som är tillåtna enligt rätten att hålla kvar denne (a. prop. s. 57 f.). Med stöd av denna rätt får patienten alltså inte tvångsmedicineras eller på något annat sätt tvingas genomgå behandling. Om det finns behov av omedelbar behandling som patienten motsätter sig, måste en behörig läkare tillkallas och besluta om intagning för tvångsvård innan behandlingsåtgärder vidtas.

Däremot föreskrivs i 6 § andra stycket LPT att patienten får kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas sedan beslut om att hålla kvar denne har fattats, om det är nödvändigt för kontroll av att denne bär på sig egendom som enligt 21 § inte får innehas (exempelvis narkotika, alkohol eller andra berusningsmedel).

I lagen om psykiatrisk tvångsvård fanns tidigare inte några bestämmelser om vilka tvångsåtgärder som var tillåtna före intagningsbeslut. Den ovan nämnda bestämmelserna i 6 §, samt ytterligare bestämmelser om bältesläggning och tvångsbehandling, infördes i samband med reformen år 2000 i syfte att reglera det fysiska tvång som skulle få användas för att hålla kvar patienter och upprätthålla ordningen vid frihetsberövanden enligt både LPT och LRV. Dessförinnan tillgreps tvångsåtgärder med stöd av allmänna bestämmelser om ansvarsfrihet i 24 kap. BrB, exempelvis bestäm- melserna om rätt till nödvärn.

I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna konstaterade regeringen att tillämpningen av dessa bestämmelser innefattade uppenbara svårigheter, eftersom de endast angav de allmänna grunder för det tvång som får användas med laga befogenhet (a. prop. s. 58 f.). Av de granskningar som JO och Socialstyrelsen hade gjort av psykiatrisk verksamhet framkom att tillämpningen av dåvarande bestämmelse om rätt att kvarhålla patienter i LPT inne- fattade en uppenbar risk för att patienter utsattes för kränkning av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Detta berodde fram- för allt på att det i lagen inte angavs vilka tvångsåtgärder som fick användas för att hindra patienten att lämna vårdinrättningen och för att upprätthålla ordningen och vilka förutsättningar som då skulle var uppfyllda. Regeringen ansåg därför att frågan om befogenheten att använda tvång för att kvarhålla patienten och för att upprätthålla ordningen borde regleras närmare i LPT för att stärka rättssäkerheten.

De föreslagna ändringarna skulle på intet sätt uppfattas som att området för tvångsåtgärder utvidgades. För att säkerställa att änd-

296

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

ringarna inte skulle leda till att tvångsåtgärderna ökade, skulle enligt regeringen skulle de tvångsåtgärder som vidtas innan beslut om intagning, i likhet med vad som redan gällde för sådana åtgärder som vidtas efter intagningsbeslutet, rapporteras till Socialstyrelsen. Regeringen förutsatte att Socialstyrelsen genom föreskrifter skulle ålägga chefsöverläkaren en sådan skyldighet. Att som Social- styrelsen föreslagit underställa domstol samtliga frihetsberövande åtgärder som föregått intagningsbeslutet skulle enligt regeringen föra alltför långt. I stället borde Socialstyrelsen inom ramen för sin ordinarie tillsynsverksamhet ägna frågan särskild uppmärksamhet.

Särskilda tvångsåtgärder under behandlingstiden

I 22 § LPT första stycket föreskrivs att chefsöverläkaren får besluta att försändelser till en patient får undersökas för kontroll av att de inte innehåller sådan egendom som enligt 21 § inte får innehas. Granskningen får dock inte avse det skriftliga innehållet i brev eller annan skriftlig handling. Om en ankommande försändelse inne- håller egendom som inte får innehas enligt 21 §, får egendomen omhändertas.

Enligt 23 § LPT får en patient kroppsvisiteras eller ytligt kropps- besiktigas för kontroll av att han inte bär på sig egendom som avses i 21 §. Om möjligt skall ett vittne närvara när åtgärden utförs. Chefsöverläkaren beslutar om kroppsvisitation och ytlig kropps- besiktning.

Bestämmelsen behandlar kroppsvisitation och ytlig kropps- besiktning efter det att intagningsbeslut har fattats. Åtgärderna kan med stöd av denna bestämmelse således vidtas när en patient kom- mer till den vårdinrättning där han skall vistas eller när denne åter- kommer dit efter permission eller annan vistelse utanför vård- inrättningen eller under vistelsen på inrättningen.

Den allmänna proportionalitetsregeln i 2 a § skall tillämpas vid användningen av nu aktuella åtgärder.

Tidigare förarbetsuttalanden om inskränkningar i rätten till skydd av förtrolig kommunikation

I förarbetena till de ovan beskrivna reglerna om möjlighet att kontrollera och kvarhålla försändelser till patienten anförde

297

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

regeringen att den dåvarande möjligheten att granska innehållet i försändelser från en patient kunde ifrågasättas, eftersom strävan borde vara att ge tvångsvård under så öppna former som möjligt (prop. 1990/91:58 s. 147 f.). Brevcensur borde, framför allt av hänsyn till patientens integritet, inte vara tillåten i en ny lag- stiftning. En patient som gavs tvångsvård borde sålunda få sända försändelser utan kontroll. Förutsättningarna var däremot andra när det gällde försändelser till en patient. En försändelse kunde innehålla t.ex. narkotika, alkohol eller andra berusningsmedel. Vidare kunde försändelsen innehålla vapen eller annat som kunde användas för att skada patienten själv eller andra. Enligt regeringen torde behovet av att upprätthålla ordning och säkerhet på en vård- inrättning sammanfalla med behandlingshänsyn för en enskild patient. Ett brev eller en annan försändelse till en patient borde därför få öppnas och granskas för kontroll av att den inte innehåller sådan skadlig egendom. Med hänsyn till patientens integritet borde granskningen av försändelser dock inte få avse det skriftliga inne- hållet.

Regeringen konstaterade vidare att nära sammanhängande med rätten att kommunicera skriftligen var rätten till muntlig kommu- nikation, dvs. rätten att telefonera och rätten att ta emot besök. Enligt dåvarande lagstiftning var huvudprincipen att telefonering och besök var tillåtna. Det fanns emellertid en möjlighet att avlyssna en patient som telefonerade och att förvägra denne att ta emot besök. Dessa åtgärder fick vidtas endast om det ansågs nöd- vändigt med hänsyn till ändamålet med vården eller för att skydda patienten själv eller omgivningen. Enligt regeringen borde en patient ha rätt till muntlig kommunikation utan särskilda restriktioner. Undantag borde göras endast om behandlingshänsyn krävde det. Av sådana skäl borde det vara möjligt att besluta om restriktioner beträffande besök hos en patient, medan motsvarande skäl inte torde föreligga beträffande telefonering. Regeringen ansåg att någon särskild begränsning i utnyttjandet av telefon i fort- sättningen därför inte borde kunna beslutas, och telefonavlyssning borde inte vara tillåten.

Frågan om möjligheten att inskränka patientens rätt att använda telefon och annan elektronisk kommunikation behandlades också i proposition 1999/2000:44 Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. Där anfördes, med hänvisning till att patientens behandlings- situation lika väl kunde förbättras som försämras på grund av ett telefonförbud, att det inte fanns tillräckliga skäl att från behand-

298

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

lingssynpunkt besluta om inskränkningar i patientens rätt att ringa eller att med persondatorer och andra tekniska hjälpmedel kom- municera via telenätet. Skälen för en sådan åtgärd kunde därför inte anses uppväga det intrång eller men som åtgärden skulle innebära för den enskilda människan. Detta gällde också möjligheten att med dator kommunicera via telenätet eller på annat sätt. Det borde enligt regeringen därför inte införas någon generell befogenhet för chefsöverläkaren att från behandlingssynpunkt kunna besluta om inskränkningar i patientens rätt att telefonera.

Regeringen erinrade vidare om att möjligheten att telefonera eller att med andra tekniska hjälpmedel kommunicera över tele- nätet eller på annat sätt under tvångsvården, t.ex. med mobil- telefon, bestäms i övrigt av de interna regler som gäller vid vård- enheten av ordningsskäl. Sådana regler kunde vara nödvändiga för att vården skulle uppfylla de krav på god vård som anges 2 a § hälso- och sjukvårdslagen. Det hade upplysts att Socialstyrelsen vid granskningar av psykiatrisk verksamhet hade konstaterat att det fanns stora skillnader mellan vårdinrättningar vad gällde använd- ningen av sådana restriktioner i form av lokala ordningsregler. Mot den bakgrunden kunde det antas att skillnaderna i användningen av restriktioner av detta slag främst berodde på olika kulturer, attityder och förhållningssätt i vården. I sämsta fall fick detta till följd att patienter utsattes för inskränkningar i sina grundlags- skyddade fri- och rättigheter som inte var motiverade från ordnings- eller säkerhetssynpunkt och som inte var godtagbara med hänsyn till de krav som ställs på en god vård i hälso- och sjuk- vårdslagen. Regeringen ansåg det därför vara angeläget att sjuk- vårshuvudmännen gav direktiv och säkerställde att de kvalitets- system som skall finnas i verksamheter som bedriver psykiatrisk tvångsvård tillgodoser att patienter i allmänhet har möjlighet att per telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utom- stående och att inskränkningar endast görs om det är nödvändigt för att kunna bedriva god vård. Regeringen förutsatte att Social- styrelsen skulle komma att uppmärksamma detta problem genom allmänna råd och inom ramen för ordinarie tillsyn.

299

Hälso- och sjukvård SOU 2007:22

Ytterligare inskränkningar i patientens rätt till skydd av förtrolig kommunikation

Genom ett lagstiftningsärende år 2006 infördes ytterligare inskränkningar i patienters rätt till skydd av förtrolig kommunika-

tion vid psykiatrisk tvångsvård och	rättpsykiatrisk		vård
(prop. 2005/06:195, bet. 2005/06:SoU28).	Det	gäller	dels

inskränkningar i rätten att använda elektroniska kommunikations- tjänster, dels möjlighet att övervaka försändelser från en patient. Sistnämnda rätt gäller dock inte försändelser till en svensk myn- dighet, advokat, patientens offentliga biträde eller ett internatio- nellt organ som har av Sverige erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda. De nya bestämmelserna infördes i 20 a § och 22 a § LPT respektive i 18 § första stycket 6 och 7 LRV. Lag- ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2006.

Grunden för ett beslut om inskränkning i patientens kommuni- kationsmöjligheter skall vara att åtgärden är nödvändig med hänsyn till vården eller rehabiliteringen av patienten eller för att undvika att någon annan lider skada. Chefsöverläkaren fattar beslut om sådan åtgärd. Beslutet får gälla i högst två månader.

I proposition 2005/06:195 Elektroniska kommunikationstjänster m.m. inom psykiatrisk tvångsvård anförde regeringen att det i de allra flesta fall är av stort värde att patienterna gavs möjlighet att använda modern kommunikationsteknik och i övrigt hålla kontakt med omvärlden (s. 22 f.). Det förekom dock fall där denna möjlig- het till kommunikation missbrukades. I många fall handlade det om att patienten hade kunnat fortsätta med ett beteende som var en följd av hans eller hennes sjukdomstillstånd. Patienter som t.ex. gjort sig skyldiga till barnpornografibrott hade fortsatt med sådan verksamhet under pågående tvångsvård genom att använda dator med Internetuppkoppling. Vidare hade det förekommit att patienter genom telefonsamtal, e-postmeddelanden eller brev trakasserat eller hotat anhöriga, målsägande eller andra. Det hade även förekommit att patienter skuldsatt sig genom att göra inköp långt utöver sin betalningsförmåga. Regeringen påpekade att en sådan användning av möjligheterna att kommunicera kunde vara till skada för den enskilde patienten genom att det motverkar ett positivt vårdresultat och fördröjer rehabiliteringen. Kommunika- tionen kunde dessutom vara till skada för annan, t.ex. på grund av det psykiska lidande som brottsoffer eller andra kunde utsättas för

300

SOU 2007:22

Hälso- och sjukvård

i form av trakasserier m.m. I vissa fall kunde kommunikationen utgöra brottslig gärning.

Regeringen framhöll att problemen kunde vara störst inom den rättspsykiatriska vården, men de hade även aktualiserats inom den vård som bedrivs med stöd av LPT. Socialstyrelsen hade vid en under år 2001 genomförd granskning av landets kliniker som bedriver psykiatrisk tvångsvård funnit att det vid en relativt stor andel av den granskade enheterna förekom problem med att patienternas kommunicerande över telenätet ibland var till direkt skada för patienten och kontraindicerande för vårdresultatet. Mot bakgrund av vad som framkommit om de problem som obegrän- sade kommunikationsmöjligheter i vissa fall hade orsakat tvångs- vårdade patienter och deras omgivning var det enligt regeringen nödvändigt att det gavs möjlighet att under vissa förhållanden begränsa patienternas möjligheter att kommunicera eller att inhämta eller ge ut information. Regeringen ansåg att patientens integritet och rättigheter när det gäller möjligheterna att kommuni- cera eller att inhämta eller ge ut information i vissa fall måste stå tillbaka när detta inverkar negativt på vården eller innebär att någon annan lider skada. Därför borde det införas en möjlighet att inskränka en patients rätt att använda elektroniska kommunika- tionstjänster, bl.a. telefon och dator. En möjlighet att övervaka för- sändelser från en patient borde också införas. Inom begreppet övervaka skulle rymmas åtgärder för att öppna, ta del av och kvar- hålla försändelser från patienten.

När det gällde frågan om vilken beslutsordning som skulle gälla vid beslut om nu aktuella åtgärder hade JO anfört att den svåra avvägning som måste ske mellan hänsynen till patientens grund- lagsfästa rättigheter och behovet av en inskränkning i visst fall av dessa rättigheter är av sådan art att den lämpligen bör anförtros domstol. Regeringen erinrade om att chefsöverläkaren i samtliga fall har befogenhet att fatta beslut om de olika tvångsåtgärder som kan vidtas under vårdtiden. De föreslagna besluten hade till sitt huvudsakliga syfte att motverka att vården eller rehabiliteringen av en patient försvåras genom att patienten missbrukar sin frihet att kommunicera. Ett ytterligare syfte var att motverka att någon annan lider skada, vilket i praktiken ofta sammanföll med behand- lingshänsynen. Regeringen framhöll att åtgärderna således främst hade karaktären av sådana tvångsåtgärder som chefsöverläkaren beslutar om inom ramen för behandlingen. Det var också att viktigt att kunna fatta beslut skyndsamt för att snabbt avskära möjligheten

301

Hälso- och sjukvård

SOU 2007:22

för patienten att fortsätta att använda kommunikationsutrustning eller att skicka försändelser. Kravet på skyndsamhet tillgodosågs enligt regeringen lämpligast genom att beslut fattas av chefsöver- läkaren.

Dokumentation av tvångsåtgärder

Av 2 § 8-10 förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård framgår att det skall lämnas uppgift i patientjournalen om tvångsåtgärd som har vidtagits och om skälen för åtgärden.

Överklagande

I 32 och 33 §§ LPT regleras patientens rätt att hos länsrätten över- klaga chefsöverläkarens beslut enligt denna lag. Denna rätt omfattar bl.a. beslut om intagning för tvångsvård enligt 6 b § och förordnande enligt 24 § om förstöring eller försäljning av omhän- dertagen egendom (sådan egendom som avses i 21 och 22 §, dvs. bl.a. narkotika, alkohol eller andra berusningsmedel).

Någon rätt att överklaga chefsöverläkarens beslut om särskilda tvångsåtgärder som rör tvångsbehandling, kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning eller kontroll av försändelser till patienten finns inte. Det har inte ansetts lämpligt att en rad olika frågor angående vårdens innehåll skall bli föremål för prövning av domstol (prop. 1990/91:58). Däremot kan beslut om inskränkningar i rätten att använda elektroniska kommunikationstjänster eller om över- vakning av försändelser från en patient överklagas. Skälet till detta är att dessa tvångsåtgärder skiljer sig från de övriga tvångsåtgärder som kan vidtas inom ramen för vården. De kan beslutas inte endast utifrån behandlingshänsyn utan även för att undvika att någon annan lider skada (prop. 2005/06:195 s. 31 f.). Vidare är giltighets- tiden väsentligt längre än för andra tvångsåtgärder.

I 18 § LRV ges motsvarande möjligheter att överklaga chefs- överläkarens beslut om tvångsåtgärder.

302

36 Forskning och statistik

36.1Hantering av uppgifter om forskningspersoner i forskningen

36.1.1Lagen om etikprövning av forskning som avser människor

Tillämpningsområde

Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor, etikprövningslagen, är tillämplig på forskning som innefattar behandling av känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL (3 §) i de fall forskningspersonen inte har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen (jfr 15 § PuL). Detsamma gäller forskning där behandling sker av personuppgifter som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden enligt 21 § PuL.

Lagen är också tillämplig på forskning som innebär ett fysiskt ingrepp på en forskningsperson eller utförs enligt en metod som syftar till att påverka forskningspersonen fysiskt eller psykiskt (4 §). Även forskning som avser studier på biologiskt material som har tagits från en levande människa och kan härledas till denna människa omfattas. Därutöver är lagen tillämplig på forskning som avser avlidna personer i vissa fall, nämligen då den innebär ett fysiskt ingrepp på en avliden människa eller avser studier på biologiskt material som har tagits för medicinskt ändamål från en avliden människa och kan härledas till denna människa.

Krav på godkännande

Den forskning som avses i lagen får utföras bara om den har god- känts vid etikprövning (6 §). Ett godkännande får förenas med villkor. Forskningen får endast innefatta behandling av känsliga

303

Forskning och statistik

SOU 2007:22

personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m. om behandlingen har godkänts vid etikprövningen.

I förarbetena (prop. 2002/03:50 s. 87 f.) anfördes att flera skäl talade för att det behövdes en rättslig reglering av etikprövning av de slag av forskning som lagen omfattar. Skyddet för försöks- personerna var enligt regeringen centralt. Det var befogat att allmänheten gavs insyn i och inflytande över den forskningsetiska verksamheten, eftersom det finns ett allmänintresse av att människovärdet skyddas, att människors integritet värnas och att forskningen är godtagbar ur etisk synvinkel. Regeringen ansåg att en rättslig reglering som garanterar att företrädare för allmänheten ges möjlighet att delta i etikprövningen torde långsiktigt stärka allmänhetens förtroende för forskningen.

Ett annat skäl till en rättslig reglering var att värna både fors- karnas och forskningspersonernas rättssäkerhet. Regeringen påpekade att de medicinska forskningskommittéernas arbete sedan lång tid hade haft karaktär av myndighetsutövning och numera hade de även sådana uppgifter enligt lag (t.ex. 19 § PuL). Sådan verksamhet borde ha författningsmässigt stöd. Avsaknaden av en reglering på detta område innebar enligt regeringen dels att de nuvarande kommittéernas organisation, arbetssätt och beslut- fattande var mindre enhetligt och förutsebart för bl.a. forskare och forskningspersoner, dels att viss icke-medicinsk forskning, där fråga uppkommer om skydd för människor som deltar, inte blir föremål för etisk granskning annat än i samband med vissa finansieringsbeslut.

Regeringen framhöll att skyddet för människor som deltar i medicinsk forskning också hade aktualiserats genom Sveriges undertecknande av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin (DIR/JUR [96] 14). För att Sverige skulle kunna ratificera konventionen, som uppställer vissa krav på hur etikprövning av medicinsk forskning skall gå till och hur forsk- ningen skall bedrivas, krävdes en rättslig reglering av den forsk- ningsetiska granskningen. Svensk lagstiftning behövde också anpassas till EG-direktivet om tillämpning av god klinisk sed vid kliniska prövningar av läkemedel avsedda för människor (2001/20/EG).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från kravet på godkännande vid etik- prövning för forskning eller av behandling av personuppgifter, där det står klart att forskningen inte innebär någon beaktansvärd risk

304

SOU 2007:22

Forskning och statistik

för enskilds hälsa eller säkerhet eller för intrång i enskilds person- liga integritet (40 §).

I förarbetena sades att bestämmelsen torde bli aktuell främst för forskning inom sådana vetenskapliga områden där någon etik- granskning dittills inte hade skett (a. prop. s. 208).

I 12 § förordningen (2003:615) om etikprövning av forskning som avser människor sägs att Vetenskapsrådet får föreskriva om undantag från kravet på godkännande i de ovan angivna fallen.

Utgångspunkter vid etikprövningen

I etiksprövningslagen anges vissa allmänna utgångspunkter som skall gälla för prövningen. För det första får forskning bara god- kännas om den kan utföras med respekt för människovärdet (7 §).

Vidare skall mänskliga rättigheter och grundläggande friheter alltid beaktas samtidigt som hänsyn skall tas till intresset av att ny kunskap kan utvecklas genom forskning. Människors välfärd skall ges företrädare framför samhällets och vetenskapens behov (8 §). I förarbetena anförs att denna prövning bör ske mot bakgrund av mer allmänna överväganden om att grundläggande fri- och rättigheter skall iakttas i samband med forskning (a. prop. s. 98 f.). Vid etikprövningen bör man se längre än till de direkta riskerna för de medverkande. Som exempel nämns genetisk forskning som kan ha påverkan på kommande generationer.

Forskning får bara godkännas om de risker som den kan medföra för forskningspersonernas hälsa, säkerhet och personliga integritet uppvägs av dess vetenskapliga värde (9 §). Denna regel om avvägning innebär alltså att forskningspersonen får utsättas för vissa risker beträffande hälsa, säkerhet och personliga integritet, men att dessa måste stå i proportion till det vetenskapliga syftet. I förarbetena framhölls att det ligger i sakens natur att riskerna i normalfallet måste vara begränsade och att sökanden måste visa att värdet av forskningen verkligen är så högt att det väger tyngre än intresset av att forskningspersonerna skyddas mot risker (a. prop. s. 198).

Om det förväntade resultatet kan uppnås på ett annat sätt som innebär mindre risker för forskningspersoners hälsa, säkerhet och personliga integritet, får forskningen inte godkännas (10 §). Behandling av uppgifter som avses i 3 §, dvs. av känsliga person-

305

Forskning och statistik

SOU 2007:22

uppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m., får godkännas bara om den är nödvändig för att forskningen skall kunna utföras.

Lagen uppställer också ett krav på att forskningen skall utföras av eller under överinseende av en forskare som har den vetenskap- liga kompetens som behövs (11 §).

Tillåtelse att lämna ut personuppgifter för forskning

Enligt 12 § får personuppgifter lämnas ut för att användas i forsk- ning, om inte något annat följer av regler om sekretess och tyst- nadsplikt.

En bestämmelse med ett liknande innehåll fanns tidigare i 19 § PuL, där förutsättningarna för att utan den registrerares samtycke behandla känsliga personuppgifter för forskningsändamål då reglerades. I förarbetena (a. prop. s. 197) sägs att 12 § etik- prövningslagen skall läsas mot bakgrund av 24 § första och andra styckena PuL. Där framgår att om personuppgifter samlats in från någon annan källa än den registrerade, skall den personuppgifts- ansvarige självmant lämna den registrerade information om behandlingen av uppgifterna när de registreras. Sådan information behöver dock inte lämnas, om det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet av personuppgifterna i en lag eller någon annan författning. Bestämmelsen i 12 § syftar till att vara just en sådan bestämmelse om utlämnande av personuppgifter för användning i forskning. Regeringen anför att den för med sig att forskaren som i enlighet med bestämmelsen hämtar in person- uppgifter från något annat håll än den registrerade inte automatiskt behöver informera den registrerade om sin behandling. Däremot kan etikprövningsnämnden ställa upp som villkor att information ändå skall lämnas.

Information och samtycke

Vid forskning som avses i 4 § 1 – 3 gäller lagens bestämmelser om information eller samtycke (13 §). Härvid omfattas alltså forskning som innebär ett fysiskt ingrepp på en forskningsperson eller som utförs enligt en metod som syftar till att påverka forsknings- personen fysiskt eller psykiskt. Detsamma gäller forskning som avser studier på biologiskt material som har tagits från en levande

306

SOU 2007:22

Forskning och statistik

människa och kan härledas till denna människa. Om det finns särskilda bestämmelser om information och samtycke vid forskning av nu nämnt slag, gäller dock dessa. Sådana bestämmelser finns t.ex. i läkemedelslagen (1992:859) avseende kliniska prövningar på människor och i lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.

Beträffande forskning på avlidna personer enligt 4 § 4 och 5 gäller i ställer bestämmelserna om information och samtycke i lagen (1995:831) om transplantation m.m. och lagen (1995:832) om obduktion m.m.

Bestämmelsen i 13 § med särskilda bestämmelser om information och samtycke gäller alltså inte för forskning som avses i 3 §, dvs. som innefattar behandling av känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL eller lagöverträdelser m.m. enligt 21 § samma lag. I dessa fall gäller enbart personuppgiftslagens bestämmelser om information och samtycke.

I 14 § finns bestämmelser som innebär att en etikprövning av forskning som avser de fall som avses i 4 § skall innehålla en för- handsgranskning av hur forskaren har tänkt lämna information, vilken information som kommer att lämnas, och hur samtycke kommer att hämtas in. Forskningen får godkännas bara om det kan förutsättas att bestämmelser om information och samtycke kommer att följas.

Lagens krav på information (16 §) innebär att forsknings- personen skall informeras om den övergripande planen för forsk- ningen, syftet med forskningen, de metoder som kommer att användas, de följder och risker som forskningen kan medföra, vem som är forskningshuvudman, att deltagande i forskningen är frivilligt och forskningspersonens rätt att när som helst avbryta sin medverkan.

Av 17 § framgår att forskningen får utföras endast om forsk- ningspersonen har samtyckt till den forskning som avser henne eller honom. Samtycket skall ha föregåtts av att forsknings- personen har fått den information som föreskrivs i 16 §. Vidare skall samtycket vara frivilligt, uttryckligt och preciserat till viss forskning. Det skall också dokumenteras.

Särskilda regler gäller ifråga om samtycke av forskningspersoner som är under 18 år (18 §). Om forskningspersonen är 15 år och inser vad forskningen innebär för honom eller henne, gäller reglerna om information och samtycke i förhållande till honom eller henne själv.

307

Forskning och statistik

SOU 2007:22

I andra fall när forskningspersonen inte har fyllt 18 år skall vård- nadshavaren informeras och samtycka till forskningen. Trots vård- nadshavarens samtycke får forskningen inte utföras om en forskningsperson som är under 15 år inser vad den innebär för hans eller hennes del och motsätter sig att den utförs.

Ett samtycke får när som helst tas tillbaka med omedelbar verkan (19 §). De data som har hämtats in dessförinnan får dock användas i forskningen.

Forskning utan samtycke

Förutom när det gäller forskning som innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser m.m., medger lagen att forskning även i vissa andra fall utförs utan sam- tycke från forskningspersonerna. De fall som avses är då sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller något annat liknande förhållande hos forskningspersonen hindrar att hans eller hennes mening inhämtas (20 §).

I stället krävs att forskningen kan förväntas ge en kunskap som inte är möjlig att få genom forskning med samtycke (21 §). Forsk- ningen skall också kunna förväntas leda till direkt nytta för forsk- ningspersonen. Det sistnämnda kravet behöver dock inte vara uppfyllt om syftet är att bidra till ett resultat som kan vara till nytta för forskningspersonen eller någon annan som lider samma eller liknande sjukdom eller störning, och forskningen innebär en obetydlig risk för skada och ett obetydligt obehag för forsknings- personen.

En forskningsperson som avses i 20 § skall så långt som möjligt informeras personligen om forskningen (22 §). Samråd skall ske med forskningspersonens närmaste anhöriga. Samråd skall också ske med god man eller förvaltare enligt 11 kap. föräldrabalken, om frågan ingår i dennes uppdrag. Forskningen får inte utföras om forskningspersonen i någon form ger uttryck för att inte vilja delta eller om någon av dem som samråd har skett med motsätter sig utförandet.

I förarbetena anförde regeringen (a. prop. s. 41) att en god man eller förvaltare knappast torde ha möjlighet i dag att lämna ett rättsligt bindande samtycke till deltagande i forskning för forsk- ningspersonens räkning. Anhöriga har inte heller någon rätt att lämna samtycke för en sjuk persons räkning. Regeringen

308

SOU 2007:22

Forskning och statistik

konstaterade att det saknas klara bestämmelser i svensk rätt om legala ställföreträdare för personer som på grund av sjukdom, psykisk störning eller liknande inte själva förmår ge samtycke till åtgärder vare sig inom hälso- och sjukvård eller forskning.

I Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin anges att särskilda skyddsbestämmelser skall gälla för vuxna som inte kan lämna samtycke till forskning. I de fall en vuxen enligt lag saknar förmåga att samtycka på grund av psykiskt handikapp, sjukdom eller liknande orsak, får forskningen bara företas med bemyndigande av hans eller hennes ställföreträdare eller av en myndighet eller en person eller instans som lagen föreskriver. Regeringen anförde att det kan ifrågasättas om svensk rätt lever upp till kraven i konventionen, eftersom det saknas klara bestämmelser om legala ställföreträdare. En ratifikation av konventionen förutsätter sannolikt en ändring av svensk lag.

Regeringen konstaterade att frågan om legala ställföreträdare för personer som inte kan ge sitt samtycke skulle tas upp inom ramen för utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare. Emellertid framhöll regeringen att det finns ett behov av att utföra forskning också på personer som kan ha svårt att lämna ett s.k. informerat samtycke till forskning. I avvaktan på tydliga bestäm- melser om legala ställföreträdare borde enligt regeringen viss forskning få utföras även om forskningspersonen inte kunde lämna samtycke. Detta mot bakgrund av det starka intresse av forsk- ningen som kan finnas i vissa fall.

I författningskommentaren anfördes vidare att det ligger i sakens natur att bestämmelserna i 20–22 §§ genom sin undantagskaraktär skall tillämpas restriktivt (a. prop. s. 202).

Tillsyn

Den centrala nämnden har tillsyn över efterlevnaden av etik- prövningslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (34 §). Detta gäller dock inte i den mån tillsynen faller inom någon annan myndighets ansvarsområde.

Nämnden har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen samt få tillträde till de lokaler som används vid forskningen (35 §). Forskningshuvudmannen skall på begäran ge nämnden den hjälp som behövs för att tillsynen skall kunna utföras. Nämnden får meddela de förelägganden och förbud som

309

Forskning och statistik

SOU 2007:22

behövs för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av denna skall följas. Detta gäller också när upplysningar eller handlingar inte lämnas eller när tillträde eller hjälp vägras. Ett föreläggande eller förbud får förenas med vite. Ett föreläggande eller förbud kan även riktas mot staten som forskningshuvudman.

Straff

Den som uppsåtligen bryter mot 6 § första stycket etikprövnings- lagen, dvs. utför sådan forskning som avses i lagen utan god- kännande, eller bryter mot ett villkor som meddelats i samband med ett godkännande, döms till böter eller fängelse i högst sex månader (38 §). I ringa fall döms inte till ansvar.

Om gärningen är belagd med straff enligt en bestämmelse i någon annan författning, skall inte dömas till ansvar enligt etik- prövningslagen.

36.1.2Personuppgiftlagens bestämmelser

Som framgått ovan krävs godkännande enligt etikprövningslagen för att viss forskning som är särskilt känslig ur integritetssynpunkt skall vara tillåten. Lagen reglerar alltså huruvida denna forskningen är tillåten eller inte samt vilka krav som skall ställas på information och samtycke. Om forskningen innebär att personuppgifter behandlas på ett sådant sätt som avses i personuppgiftslagen gäller också den lagens regler om t.ex. IT-säkerhet och överföring av personuppgifter till tredje land.

Annan forskning som inte kräver godkännande enligt etik- prövningslagen, är däremot ”fri”. Om den innefattar sådan behandling som avses i personuppgiftslagen är dock forsknings- huvudmannen skyldig att följa lagens regler och därvid att underkasta sig Datainspektionens tillsyn. Den forskning som här kan komma i fråga rör således uppgifter som inte är känsliga i personuppgiftslagens mening (jfr 13 §). Den kan emellertid också röra uppgifter som är känsliga, om forskningshuvudmannen har inhämtat forskningspersonernas samtycke till behandlingen enligt 15 § PuL.

I personuppgiftslagen finns inga särskilda regler som tar sikte på forskning (förutom att det i 19 § sägs att känsliga personuppgifter

310

SOU 2007:22

Forskning och statistik

får behandas för forskningsändamål om behandlingen har godkänts enligt etikprövningslagen). Sålunda gäller exempelvis de grund- läggande kraven på nödvändighet och att uppgifter inte får behandlas för något annat ändamål än det som uppgifterna sam- lades in för (se vidare kapitel 4).

Som framgått ovan måste forskning som avser behandling av uppgifter om lagöverträdelser m.m. enligt 21 § PuL godkännas enligt etikprövningslagen. Till skillnad från vad som gäller i fråga om känsliga personuppgifter, tillåter inte personuppgiftslagen att uppgifter om lagöverträdelser m.m. behandlas med stöd av sam- tycke. Sådan behandling är enbart tillåten om den utförs av en myndighet eller om regeringen eller Datainspektionen har lämnat sitt tillstånd. Det är oklart vad godkännandet enligt etikprövnings- lagen innebär i detta sammanhang. Skall kraven i Personuppgifts- lagen på vem som får behandla denna typ av uppgifter också vara uppfyllda? Frågan synes inte ha behandlats i förarbetena (jfr a. prop. s. 102 f. och 193). Lagtexten i 3 § etikprövningslagen ger intryck av att sådan behandling kan ske efter samtycke från den registrerade, men någon sådan möjlighet finns alltså inte enligt personuppgiftslagen.

36.1.3Disciplinpåföljd enligt lagen om yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården

Enligt 5 kap. 2 § lagen om yrkesverksamhet inom hälso- och sjuk- vården gäller bestämmelserna i 3–5 §§ om disciplinpåföljd, förutom yrkesutövning inom hälso- och sjukvården som har betydelse för patientsäkerheten, också klinisk forskning på människor.

36.1.4Sekretess och tystnadsplikt

Sekretess

Sekretesslagen med den tillhörande sekretessförordningen (1980:657) innehåller bestämmelser som innebär ett skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i viss forsknings- relaterad verksamhet som bedrivs hos olika myndigheter, t.ex. den forskning som bedrivs hos universitet och högskolor. Däremot finns inga bestämmelser som generellt reglerar förutsättningarna

311

Forskning och statistik

SOU 2007:22

för att lämna ut uppgifter från den forskningsrelaterade verksam- heten.

Ett visst minimiskydd för enskildas integritet gäller dock hos alla myndigheter fr.o.m. den 1 oktober 2006. De uppgifter som skyddas med stöd av de nya bestämmelserna är bl.a. uppgifter om enskilds hälsa och sexualliv (7 kap. 1 § SekrL). Sekretess gäller om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte om någon annan sekretessbestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Även bestämmelser i sekretesslagen som innebär att uppgifter får lämnas till en annan myndighet eller till en enskild gäller före den nya sekretessbestämmelsen.

I 13 kap. 3 § SekrL finns en bestämmelse som reglerar s.k. sekundär sekretess i forskningen. Om en myndighet i sin forsk- ningsverksamhet får en uppgift från någon annan myndighet och uppgiften är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Om exempelvis uppgifter från hälso- och sjukvården överlämnas till en annan myndighet för dess forsk- ningsverksamhet, gäller alltså den starka hälso- och sjukvårds- sekretessen även i forskningen.

I de fall det finns en primär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten som gäller för de överlämnade upp- gifterna, gäller dock denna bestämmelse (13 kap. 6 § SekrL). Detta är fallet oavsett om den primära sekretessbestämmelsen innebär ett svagare skydd än den sekundära sekretessbestämmelsen skulle ha gjort. Ett undantag från denna regel finns, och det avser det nya minimiskyddet i 7 kap. 1 § för uppgifter om enskilds hälsa och sexualliv. Detta skydd har visserligen karaktär av en primär sekretessbestämmelse, men skall inte gälla i en myndighets forsk- ningsverksamhet om en sekundär sekretessbestämmelse medför ett starkare skydd (13 kap. 6 § första stycket andra meningen).

Bestämmelser som innebär en primär sekretess i forsknings- verksamhet hos myndigheter till skydd för enskilds personliga för- hållanden är emellertid få till antalet. En sådan sekretess- bestämmelse finns i fråga om uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning vilken utförs för forskningsändamål (7 kap. 13 § SekrL). I detta fall får uppgift inte röjas om det inte står klart att det kan ske utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne inte lider men. Sekretess gäller alltså med ett omvänt skaderekvisit.

312

SOU 2007:22

Forskning och statistik

En liknande bestämmelse finns också i 7 kap. 24 § SekrL, där det sägs att sekretess gäller för uppgift i upptagning med dialektologiskt eller etnologiskt innehåll och som har gjorts eller anskaffats för vetenskapligt ändamål. I detta fall gäller sekretess med rakt skaderekvisit, dvs. med presumtion för offentlighet.

Sekretess gäller också enligt 9 kap. 29 § SekrL med omvänt skaderekvisit för uppgift om enskilds personliga förhållanden i myndighets verksamhet som består i etikprövning och tillsyn enligt etikprövningslagen.

En viktig bestämmelse för sekretess i forskningsrelaterad verk- samhet är också den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § SekrL. En redogörelse för denna bestämmelse lämnas nedan i avsnitt 36.3.1.

Sammanfattningsvis gäller sekretess i forskningsrelaterad verk- samhet hos myndighet till skydd för enskilds personliga för- hållanden, om uppgifter för forskningen har samlats in från andra myndigheter där sekretess gäller för uppgifterna. Har uppgifter samlats in från myndigheter där sekretess inte gäller, eller direkt från forskningspersonerna själva, gäller alltid minimiskyddet för uppgifter om hälsa och sexualliv. I övrigt finns skydd för uppgifter som hänför sig till psykologiska undersökningar eller för uppgifter med dialektologiskt eller etnologiskt innehåll. Sekretess gäller också vid tillsyn och prövning enligt etikprövningslagen.

I den mån någon sekretessbestämmelse inte är tillämplig på upp- gifter i offentligt bedriven forskningsverksamhet, är uppgifterna alltså offentliga.

Tystnadsplikt

Sekretesslagens bestämmelser gäller inte för sådan forsknings- verksamhet som bedrivs av enskild. Skydd för enskildas integritet i sådan forskning är beroende av att tystnadsplikt gäller för verk- samheten.

Något generellt reglerad tystnadsplikt för uppgifter inom enskilt bedriven forskning, likt den som finns inom hälso- sjukvården enligt bestämmelserna i LYHS, finns dock inte.

För sådan forskning som omfattas av kravet på godkännande enligt etikprövningslagen får villkor ställas upp enligt 6 § nämnda lag. Frågan om i vilka sammanhang ett sådant villkor bör avse tyst- nadsplikt för uppgifter om forskningspersonerna behandlas inte i förarbetena (jfr a. prop. s. 113 f. och 195 f.). Såvitt framgår innebär

313

Forskning och statistik

SOU 2007:22

inte heller lagens krav på information och samtycke att frågan om tystnadsplikt skall tas upp i detta sammanhang.

Humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådets etik- kommitté, vars verksamhet sedan år 2001 ingår i Vetenskapsrådet, har utarbetat etiska regler som använts även inom andra områden, t.ex. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Enligt dessa etikregler kan det grundläggande individskyddskravet konkretiseras i fyra allmänna huvudkrav på forskningen, nämligen informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och nyttjandekravet.

Konfidentialitetskravet innebär att all personal i forsknings- projekt som använder etiskt känsliga uppgifter om enskilda, identifierbara personer bör underteckna en förbindelse om tystnadsplikt beträffande sådana uppgifter. Alla uppgifter om identifiera personer skall antecknas, lagras och avrapporteras på ett sådant sätt att enskilda människor inte kan identifieras av utom- stående. I synnerhet gäller det om uppgifter som kan uppfattas vara etiskt känsliga. Det skall vara praktiskt omöjligt för utomstående att komma åt uppgifterna.

Nyttjandekravet innebär att uppgifter om enskilda, insamlade för forskningsändamål, inte får användas eller utlånas för kommersiellt bruk eller andra icke-vetenskapliga syften. Personuppgifter insamlade för forskningsändamål får inte användas för beslut eller åtgärder som direkt påverkar den enskilde (vård, tvångsintagning etc.) utom efter särskilt medgivande av den berörda.

36.2Insamling av uppgifter om forskningspersoner

36.2.1Sekretesslagen

Att det är tillåtet att behandla uppgifter om enskilda personer enligt etikprövningslagen eller enligt personuppgiftslagen innebär inte att gällande sekretessregler bryts och att uppgifterna får lämnas ut till det aktuella forskningsprojektet. Det är således sekretesslagens regler som styr huruvida uppgifter kan lämnas ut från myndigheter till ett sådant projekt.

Sekretesslagen innehåller inte någon bestämmelse som generellt reglerar när uppgifter kan lämnas till forskningsrelaterad verk- samhet. Det finns inte heller särskilt många bestämmelser som i särskilda fall tar sikte på utlämnande av uppgifter för forsknings-

314

SOU 2007:22

Forskning och statistik

ändamål. Exempelvis finns det inte någon sådan bestämmelse för uppgifter inom hälso- och sjukvården, utan här gäller överlag samma stränga sekretess (med ett visst undantag som avser utlämnande till s.k. nationella kvalitetsregister). Frågan om huruvida utlämnande av uppgifter från hälso- och sjukvården till forskningen sker i större utsträckning än vad sekretessreglerna torde medge behandlas i kapitel 17.

Som exempel på sekretessbestämmelser som särskilt tar sikte på utlämnande till forskning kan nämnas 9 kap. 4 § SekrL, som avser utlämnande från statistikverksamhet, t.ex. hos Statistiska central- byrån eller Socialstyrelsen, för forsknings- eller statistikändamål.

I 14 kap. 3 § SekrL finns den s.k. generalklausulen, som medger att sekretessbelagda uppgifter lämnas till en annan myndighet efter en intresseavvägning. Denna bestämmelse är alltså möjlig att tillämpa vid utlämnande av uppgifter till forskning som bedrivs hos en annan myndighet, men inte till enskilt bedriven forsknings- verksamhet.

Enligt 14 kap. 8 § SekrL får regeringen för särskilt fall förordna om undantag från sekretess när det är påkallat av synnerliga skäl. Regeringen har i åtskilliga fall haft att ta ställning till om dispens borde meddelas för forskningsändamål (se Regner m.fl., s. 14:58).

I 14 kap. 9 § SekrL finns regler om förbehåll vid utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess. Om myndigheten finner att sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en sekretessbestämmelse utgör hinder mot att lämna uppgift till enskild, kan undanröjas genom förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, skall myndigheten uppställa sådant förbehåll när uppgiften lämnas till honom. Detsamma gäller om enskild samtycker till att sekretess- belagd uppgift om denne lämnas ut under förutsättning av sådant förbehåll.

Bestämmelsen om förbehåll i 14 kap. 9 § SekrL gäller alltså bara vid utlämnande till enskild, och inte till en annan myndighet.

36.2.2Andra regler om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål

I de fall sekretesslagen inte hindrar att uppgifter om personer lämnas ut från en myndighet för att användas i ett forsknings- projekt och myndigheten behandlar uppgifterna på ett sådant sätt

315

Forskning och statistik

SOU 2007:22

som avses i personuppgiftslagen, måste utlämnandet vara förenligt också med bestämmelserna i den lagen. Detsamma gäller i de fall uppgifterna lämnas ut från en enskild som behandlar uppgifter på det sätt som omfattas av personuppgiftslagen.

Av 10 § PuL framgår att uppgifterna kan lämnas ut efter sam- tycke från den berörda personen. Detsamma gäller även om upp- gifterna är känsliga (15 §).

Även om samtycke inte lämnas, kan uppgifterna lämnas ut efter en intresseavvägning (10 § f). Uppgifter kan då lämnas ut om utlämnandet är nödvändigt för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos tredje man (forskningshuvudmannen) skall kunna tillgodoses och det väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Utlämnande efter en sådan intresseavvägning är dock bara möjlig i fråga om uppgifter som inte är känsliga.

Möjligen kan det vara så att lagstiftaren har tagit ställning till hur den ovan beskrivna intresseavvägning skall göras när det gäller utlämnande av uppgifter om personer för forskningsändamål. I vart fall var det tidigare så, då det i 19 § tredje stycket PuL stadgades att personuppgifter fick lämnas ut för användas i sådan forskning som avsågs i 19 § första och andra styckena, om inte något annat följde av regler om sekretess och tystnadsplikt. Som redovisats ovan har denna bestämmelse nu flyttats till 12 § etikprövningslagen, där det föreskrivs att personuppgifter får lämnas ut för att användas i forskning, om inte något annat följer av regler om sekretess och tystnadsplikt. Enligt sin lydelse innebär regeln att utlämnande av personuppgifter för forskning är generellt tillåtet, både då det gäller personuppgifter, känsliga eller ej, som behandlas på sådant sätt som avses i personuppgiftslagen och uppgifter som hanteras på annat sätt. Som påpekats ovan är dock frågan om bestämmelsen kan uppfattas ha denna generella lydelse, även om den uppenbart har ett sådant syfte. Etikprövningslagen omfattar ju endast en viss sorts särskilt integritetskänslig forskning. Tillämpningsområdet för lagen ger vidare vid handen att lagen endast kan reglera utlämnanden från denna forskning, inte till den.

316

SOU 2007:22

Forskning och statistik

36.3Statistik

36.3.1Framställning av statistik

Lagen om officiell statistik

I lagen (2001:99) om den officiella statistiken finns regler om vilken sådan statistisk verksamhet som skall bedrivas och hur det skall ske. Vilka myndigheter som ansvarar för denna statistik regleras i den därtill anknytande förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Bland dessa kan, förutom Statistiska central- byrån, nämnas Socialstyrelsen, Finansinspektionen och Arbets- miljöverket. Det finns dock även andra myndigheter som bedriver sådan statistikverksamhet som avses i bestämmelsen. Som exempel kan nämnas Riksbanken (se också Regner m.fl., s. 9:16 f.).

Vissa bestämmelser i lagen gäller också vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet (1 §).

Vid framställning av statistik gäller personuppgiftslagen i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i denna lag (2 §).

Enligt 3 § skall officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig.

Den officiella statistiken skall framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 §). Beträffande sekretess hänvisas till bestämmelserna i sekretesslagen. När det gäller skydd mot kränkning av enskilds personliga integritet hänvisas till personuppgiftslagen.

Det sägs vidare att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna enskilds integritet (6 §). Detta förbud har förenats men en särskild straff- bestämmelse i 26 §, enligt vilken den som bryter mot 6 § skall dömas för brottet olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken eller personuppgiftslagen.

Enligt 14 § får en statistikansvarig myndighet behandla person- uppgifter, även personnummer, för framställning av statistik om inte annat följer av 15 §. I 15 § sägs att personuppgifter som avses i 13 § (känsliga uppgifter) och 21 § (uppgifter om lagöverträdelser m.m.) får behandlas om det följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Sådana föreskrifter har meddelats i bilagan till förord- ningen om den officiella statistiken.

317

Forskning och statistik

SOU 2007:22

Om behandling av uppgifter för framställning av statistik är tillåten enligt 14–15 §§, behöver den inte därutöver vara tillåten enligt bestämmelserna i personuppgiftslagen.

När det gäller rättelse och skadestånd i de fall personuppgifter behandlas i strid med denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen tillämpas bestämmelserna i personuppgiftslagen (23 §).

Sekretess

Enligt 9 kap. 4 § SekrL gäller sekretess i sådan verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser enskilds personliga förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, av någon annan myndighet.

I bestämmelsen om statistiksekretess uppställs inte något skade- rekvisit, vilket innebär att sekretessen är absolut. Detta innebär att uppgifter i princip inte kan lämnas ut.

Den verksamhet som avses i bestämmelsen är sådan som är mer allmänt utredande utan att ha anknytning till något särskilt ärende. Framför allt avses den officiella statistikproduktionen som regleras i lagen om den officiella statistiken.

I 9 kap. 4 § första stycket andra meningen SekrL sägs att sekretessen också gäller annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, av någon annan myndighet.

Med stöd av denna bestämmelse har regeringen i 3 § sekretess- förordningen föreskrivit sekretess för uppgifter i ett stort antal utredningar inom både det statliga kommittéväsendet och hos andra myndigheter. Även beträffande vissa forskningsområden har sekretess enligt 9 kap. 4 § föreskrivits. I 3 § punkten 2 sägs sålunda att i miljömedicinska, psykiatriska eller andra medicinska studier vid sjukvårdsinrättningar, utbildningsanstalter och forsknings- inrättningar gäller sekretess för enskilds personliga förhållanden. Detsamma gäller enligt punkten 5 för sociologiska, psykologiska eller andra beteendevetenskapliga eller samhällsvetenskapliga studier vid utbildningsanstalter och forskningsinrättningar.

Inom ramen för vissa forskningsprojekt kan alltså den strängare statistiksekretessen gälla för undersökningar som är att jämföra

318

SOU 2007:22

Forskning och statistik

med framställning av statistik. I en artikel i Förvaltningsrättslig tid- skrift gör professor Elisabeth Rynning bedömningen att en inte obetydlig del av den offentligt bedrivna medicinska forskningen omfattas av sekretess enligt 9 kap. 4 § SekrL (FT 2005, s. 459).

Sekretessen enligt 9 kap. 4 § SekrL är emellertid inte helt och hållet absolut, utan utlämnande av uppgifter medges enligt vissa i paragrafen särskilt nämnda undantag. Sålunda sägs att uppgifter får lämnas ut för forsknings- eller statistikändamål, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller upp- gift, som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller där- med jämförbart förhållande är direkt hänförlig till den enskilde.

Andra regler om behandling av personuppgifter för statistikändamål

Statistik som framställs på ett sådant sätt att det är fråga om behandling av personuppgifter i enlighet med personuppgiftslagen, måste också vara förenlig med bestämmelserna i den lagen. För- utom de generella bestämmelserna om när behandlingen av person- uppgifter är tillåten, finns i 19 § andra och tredje styckena PuL sär- skilda bestämmelser som tar sikte på behandling av känsliga personuppgifter för statistikändamål.

Enligt dessa bestämmelser får känsliga personuppgifter behandlas för statistikändamål, om behandlingen är nödvändig på sätt som sägs i 10 § och om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära (19 § andra stycket PuL). Vidare sägs att om behandlingen har godkänts av en forskningsetisk kommitté, skall förutsättning- arna enligt andra stycket anses uppfyllda (19 § tredje stycket).

36.3.2Utlämnande av uppgifter för statistikändamål

Uppgiftsskyldighet enligt lagen om den officiella statistiken

I 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken finns bestämmelser om vilka som är skyldiga att lämna uppgifter till den officiella statistiken och vilka uppgifter skyldigheten omfattar. Uppgifts- skyldigheten omfattar näringsidkare, ägare till fastighet där någon

319

Forskning och statistik

SOU 2007:22

annan bedriver jordbruk, skogbruk eller trädgårdsodling eller håller djur, sådana stiftelser, ideella föreningar och registrerade tros- samfund som inte bedriver näringsverksamhet, samt kommuner och landsting.

Uppgiftsskyldigheten är sådan att den enligt 14 kap. 1 § SekrL skall uppfyllas utan hinder av sekretess.

Andra bestämmelser om utlämnande av uppgifter för statistikändamål

I likhet med vad som gäller i fråga om forskning finns ingen bestämmelse i sekretesslagen som generellt reglerar utlämnande av uppgifter till verksamhet som bedrivs i syfte att framställa statistik. Utlämnande för ett sådant ändamål får alltså prövas enligt de sekretessbestämmelser som gäller för olika myndighetsområden eller för vissa uppgifter. Som redovisats ovan finns dock en särskild bestämmelse i 9 kap. 4 § SekrL som medger att uppgifter som omfattas av den stränga statistiksekretessen lämnas ut för forsk- nings- eller statistikändamål, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Av 19 § tredje stycket PuL framgår att personuppgifter får lämnas ut för att användas i sådana projekt för statistikändamål som är tillåtna enligt lagen, om inte något annat följer av regler om sekretess eller tystnadsplikt. Bestämmelsen avser både utlämnande av känsliga och andra personuppgifter (prop. 1997/98:44 s. 128). Från myndigheter får alltså offentliga uppgifter lämnas ut för statistikändamål med stöd av denna bestämmelse. Bestämmelsen tillåter också enskilda att lämna ut uppgifter för statistikändamål, oavsett för vilket ändamål de har samlats in.

Bestämmelsen medför vidare att en statistiker som hämtar in uppgifter från någon annan än den registrerade inte automatiskt behöver informera de registrerade om sin behandling.

320

SOU 2007:22

Forskning och statistik

36.4Viss särskild reglering av betydelse för integritetsskyddet inom forskning

36.4.1Lagen om genetisk integritet

Skälen för att inför lagen

Den 1 juni 2006 trädde lagen (2006:351) om genetisk integritet m.m. i kraft. I förarbetena anförde regeringen att genetisk integritet är en del av den personliga integriteten (prop. 2005/06:64 s. 35). Den genetiska integriteten kan sägas vara helheten av en individs eller arts arv som inte får eller bör kränkas. Det är bl.a. den genetiska koden som avgör den biologiska människans särart och identitet.

Som skäl för att införa lagen anförde regeringen (a. prop. s. 49 f.) att den genetiska informationens speciella karaktär medför att den vanliga hälso- och sjukvårdslagstiftningen inte utan vidare är till- räcklig när det gäller genetiska undersökningar av olika slag. Både vid medicinsk behandling och vid medicinsk forskning med anknytning till genetik uppkommer frågor som har anknytning till riskerna för en instrumentalisering av människovärdet och livs- betingelserna. Detta motiverar enligt regeringen att genetisk information i vissa avseenden behandlas på annat sätt än medicinsk information i allmänhet.

Regeringen konstaterade att artikel 8 i Europakonventionen är mycket allmänt hållen och inte ger någon egentlig ledning när det gäller många av de frågor som är aktuella på detta område. Detsamma gällde den europarättsliga doktrin och praxis som utbildats vid artikelns tillämpning. Enligt regeringen borde integ- ritetsskyddet därför vidareutvecklas och preciseras på detta speciella område i överensstämmelse med de grundtankar som artikeln vilar på. Hänsyn skulle härvid främst tas till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin.

Till skillnad från den kommittén, vars förslag låg till grund för den nya lagen, ville regeringen inte föreslå en lagstiftning till skydd för den enskildes integritet som skulle avse genetiska undersök- ningar och genetisk information över huvud taget, utan en begränsning borde göras till sådana undersökningar och information som tas fram inom hälso- och sjukvården och medicinsk forskning. Skälet till detta var enligt regeringen att man står i början av en utveckling på detta område. Det innebar att behovet av lagregler när det gäller genetisk undersökning utanför

321

Forskning och statistik

SOU 2007:22

hälso- och sjukvården och medicinsk forskning ännu inte kunde överblickas. Lagrådet fann i sitt yttrande att det var angeläget att konsekvenserna belystes ytterligare i lagstiftningsärendet av att genetiska undersökningar som utförs vid privata laboratorier faller utanför lagregleringen. Med anledning av detta anförde regeringen att avsaknaden av sådana regler såvitt känt inte dittills hade lett till någon mindre önskvärd utveckling. Teoretiskt skulle visserligen exempelvis arbetsgivare, långivare eller försäkringsgivare kunna kringgå den föreslagna lagens skyddsbestämmelser genom att i stället vända sig till privata laboratorier. Regeringen anförde att den lagstiftning som finns inom arbetslivet eller som reglerar kredit- marknaden och försäkringsväsendet kunde erbjuda tillräckliga korrektiv mot bakgrund av den lagstiftning som nu föreslogs beträffande genetiska undersökningar inom hälso- och sjukvården. I övrigt skulle det enligt regeringen mest framstå som en spekula- tion att föreslå en lagstiftning därför att man befarar att genetiska undersökningar skulle kunna användas i skandaliseringssyfte eller dylikt. Framtiden fick därför utvisa om det behövs ett längre gående skydd för den enskildes integritet än vad som nu föreslogs.

Tillämpningsområdet

I 1 kap. 1 § anges att lagen innehåller bestämmelser om begräns- ningar i användningen av viss bioteknik som utvecklats för medicinska ändamål samt om vissa rättsliga verkningar av sådan användning. Syftet med lagen är att värna den enskilda människans integritet.

Enligt 1 kap. 2 § gäller lagen användning av genetiska under- sökningar och genetisk information samt genterapi, genetiska undersökningar vid allmänna hälsoundersökningar, foster- diagnostik och preimplantatorisk genetisk diagnostik, åtgärder i forsknings- och behandlingssyfte med ägg från människa, insemination och befruktning utanför kroppen. Lagen innehåller också ansvarsbestämmelser för handel med humanbiologiskt material.

322

SOU 2007:22

Forskning och statistik

Förbud mot villkor i avtal om genetisk undersökning

Av 2 kap. 2 § framgår att det är förbjudet att utan stöd i lag ställa som villkor för ett avtal att den andra parten skall genomgå en genetisk undersökning eller lämna genetisk information om sig själv. Inte heller får någon utan stöd i lag i samband med avtal efterforska eller använda genetisk information om den andre. Ingen får olovligen bereda sig tillgång till genetisk information om någon annan. Vad som nu sagts gäller dock inte på familjerättens område.

Förbud mot genterapi

I 2 kap. 3 och 4 §§ finns bestämmelser om genterapi. Där sägs att försök i forsknings- eller behandlingssyfte som medför genetiska förändringar som kan gå i arv hos människa inte får utföras. Inte heller får behandlingsmetoder som avser att åstadkomma genetiska förändringar som kan i arv hos människa användas. Till detta för- bud har också kopplats en straffbestämmelse i 8 kap. 2 §, som innebär att den som bryter mot de nämnda bestämmelserna kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader, om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken.

Däremot innebär lagen att forskning numera är tillåten i syfte att utveckla metoder för att åstadkomma genetiska förändringar som kan gå i arv (a. prop. s. 134 f.). Regeringen anslöt sig till kommitténs mening att det är lämpligare att uppställa förbud mot åtgärder som syftar till att åstadkomma genetiska effekter som går i arv än mot forskning som har till syfte att utveckla metoder som kan leda till detta. Det sistnämnda reglerades enligt regeringen på ett mer ändamålsenligt sätt genom etikprövning av forskning enligt etikprövningslagen.

Tillstånd krävs för genetiska undersökningar i allmän hälsoundersökning

Enligt 3 kap. 1 § får en genetisk undersökning som utgör eller ingår som ett led i en allmän hälsoundersökning utföras endast efter till- stånd av Socialstyrelsen. En sådan undersökning får endast omfatta den som har lämnat ett skriftligt samtycke.

323

Forskning och statistik

SOU 2007:22

Åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med ägg från människa

I 5 kap. finns bestämmelser om åtgärder i forsknings- eller behandlingssyfte med ägg från människa. Kapitlet innehåller bl.a. särskilda bestämmelser om information och samtycke. Är det fråga om forskning som omfattas av etikprövningslagen skall dock bestämmelserna i den lagen om information och samtycke tillämpas (5 kap. 2 §).

Ansvarsbestämmelser

I 8 kap. 2–6 §§ finns bestämmelser om straff för den som bryter mot vissa bestämmelser i lagen. Det gäller bl.a. brott mot vissa delar av förbuden i 2 kap. mot att använda genetisk undersökning och information samt mot genterapi och mot vissa av bestämmel- serna i 5 kap. om tillåtna åtgärder i forsknings- eller behandlings- syfte med ägg från människa.

Bemyndiganden

Lagen innehåller i 8 kap. 8 § bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (Socialstyrelsen) att meddela ytterligare föreskrifter till skydd för liv och hälsa om bl.a. genetiska undersökningar inom hälso- och sjukvården. Regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela undantag från kravet på tillstånd för sådana undersökningar.

36.4.2Lagen om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.

Skälen för att införa lagen

I lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. regleras hur humanbiologiskt material, med respekt för den enskilda människans integritet, skall få samlas in, förvaras och användas för vissa ändamål. Det kan vara frågan om små enheter som DNA-strängar med mänskliga arvsanlag, men också celler, vävnad eller hela organ.

324

SOU 2007:22 Forskning och statistik

I förarbetena till lagen anförde regeringen (prop. 2001/02:44 s. 20) att ekonomiska och kommersiella aspekter allt mer hade kommit att läggas på biobankerna. Därmed hade frågan om ägande- och dispositionsrätten till materialet aktualiserats. Som en följd av det växande intresset av att få tillgång till materialet i biobankerna hade skyddet för den enskilde människans integritet kommit i fokus. Här kunde nämnas krav på information till provgivaren och samtycke från honom eller henne samt provgivarens närstående för att få använda materialet. Dittills var hanteringen av materialet både hos offentliga och enskilda vårdgivare till stora delar oreglerad. De regler som fanns var enligt regeringen svåra att överblicka och spridda i ett flertal författningar.

Regeringen framhöll vidare att den genetiska diagnostiken användes i de flesta fall för att bekräfta en klinisk misstanke om att en människa har en ärftlig sjukdom (a. prop. s. 29). Resultatet av en sådan analys kan användas för att uttala sig om huruvida släktingar till patienten lider av samma ärftliga sjukdom. Analysens resultat blir därför extra integritetskänslig. I likhet med Socialstyrelsen och remissinstanserna ansåg regeringen att fanns ett behov av att rätts- ligt reglera biobankerna inom hälso- och sjukvården. Det var också angeläget för att garantera kvaliteten i biobankerna och för att materialet skall kunna göras tillgängligt såväl för vården som för angelägen forskning.

Definition av biobank

Med biobank anses enligt lagen biologiskt material från en eller flera människor som samlas och bevaras tills vidare eller för en bestämd tid och vars ursprung kan härledas till den eller de människor från vilka materialet härrör (1 kap. 2 §).

Tillämpningsområde

Lagen är tillämplig på en biobank som inrättats i Sverige i en vård- givares hälso- och sjukvårdsverksamhet, oavsett var materialet i biobanken förvaras (1 kap. 3 §). Dessutom omfattas vävnadsprover från en sådan biobank, vilka lämnats ut för att förvaras och användas hos en annan vårdgivare, en enhet för forskning eller diagnostik, en offentlig forskningsinstitution, ett läkemedelsbolag

325

Forskning och statistik

SOU 2007:22

eller en annan juridisk person och vilka även efter utlämnandet kan härledas till den eller de människor från vilka de härrör.

Även för vävnadsprover som tas och samlas in för transplantationsändamål enligt lagen (1995:831) om transplanta- tion m.m. gäller biobankslagen i tillämpliga delar.

Lagen är inte tillämplig på prover som rutinmässigt tas i vården för analys och som uteslutande är avsedda som underlag för diagnos och löpande vård och behandling av provgivaren och som inte sparas en längre tid.

Tillåtna ändamål

Förutom vård och behandling och andra medicinska ändamål i en vårdgivarens verksamhet får en biobank användas endast för ändamål som avser kvalitetssäkring, utbildning, forskning, klinisk prövning, utvecklingsarbete eller annan därmed jämförlig verksam- het (2 kap. 2 §)

När det gäller forskning och klinisk prövning krävs prövning och godkännande av en nämnd för forskningsetik innan beslut att inrätta biobanken fattas (2 kap. 3 §). Biobanken får i sådant fall inte användas för annat ändamål än som tidigare har beslutats utan att nämnden godkänt detta. Vid prövning och godkännande tillämpas 7–11 § etikprövningslagen.

Ett beslut om att inrätta en biobank, som fattas av vårdgivare eller den till vilken prover har lämnats ut, skall anmälas till Social- styrelsen (2 kap. 5 §). Socialstyrelsen skall föra ett automatiserat register över biobanker (2 kap. 6 §). Detta register skall användas för tillsyn, i forskningen och för framställning av statistik. Registret får inte innehålla uppgifter om enskilda människor från vilka prov tagits.

Samtycke och information

Vävnadsprov får som huvudregel inte samlas in och bevaras i en biobank utan att provgivaren informerats om avsikten och om det eller de ändamål för vilka biobanken får användas och därefter lämnat sitt samtycke (3 kap. 1 §).

Som undantag från denna princip gäller att vävnadsprover från underårig får tas under förutsättning att vårdnadshavaren informe-

326

SOU 2007:22

Forskning och statistik

rats om avsikten och om det eller de ändamål för vilka biobanken får användas och därefter lämnat sitt samtycke (3 kap. 2 §). Har den underårige uppnått sådan ålder och mognad att denne själv kan ta ställning till frågan, skall i stället han eller hon informeras och lämna sitt samtycke.

Om vävnadsprover skall användas för ändamål som inte omfattas av tidigare information och samtycke, måste den som samtyckt informeras om och samtycka även till det nya ändamålet (2 kap. 5 §). Är det fråga om forskning eller klinisk prövning skall en forskningsetisk nämnd godkänna det nya ändamålet och därvid ta ställning till vilka krav som skall gälla i fråga om information och samtycke.

Ett samtycke får återkallas när som helst (2 kap. 6 §).

Utlämnande av vävnadsprover ur en biobank

I 4 kap. anges vilken ordning som skall gälla vid utlämnande av vävnadsprover ur en biobank. Ordningen liknar den som gäller vid prövning av rätten att ta del av allmänna handlingar, dock med den skillnaden att det vare sig föreligger någon skyldighet att lämna ut vävnadsprover eller en rättighet att få tillgång till prover. Som huvudregel är det den som är ansvarig för biobanken som prövar en ansökan om att få tillgång till prover (4 kap. 1 §). Ansökan kan också lämnas över till vårdgivaren för prövning. Dennes beslut att inte lämna ut prover kan överprövas av Socialstyrelsen.

Den som genom att få tillgång till vävnadsprover bildar en ny biobank, är skyldig att fatta de nödvändiga beslut i fråga om ändamål m.m. som följer av lagen och att utse en ansvarig för biobanken (4 kap. 2 §). Denne får i sin tur inte lämna proverna vidare.

Särskilda regler gäller också vid utlämnande av vävnadsprover för forskning i ett annat land (4 kap. 3 §). I ett sådant fall krävs att en svensk forskningsinstitution ansöker om detta.

Vävnadsprover som lämnas ut skall som huvudregel vara avidentifierade och kodade (4 kap. 4 §).

Det gäller dock vissa undantag från vad som nu sagts om ordningen vid utlämnande av vävnadsprover. Dessa anges i 4 kap. 5 § och innebär att prover också i ett antal uppräknade fall kan lämnas ut med samtycke från de berörda provgivarna. Exempelvis kan prover i en biobank som är avsedd för vård- och behandlings-

327

Forskning och statistik

SOU 2007:22

ändamål lämnas ut till en annan vårdgivare inom eller utom landet för utlåtande och analys. Prover i ett forskningsprojekt kan också lämnas ut till en annan enhet för forskning inom eller utom landet. I samtliga de fall då prover får lämnas ut enligt denna paragraf skall de vara kodade, samt återlämnas eller förstöras när de inte längre behövs för det ändamål för vilket de lämnades ut.

I lagen förbjuds vidare överlåtelse eller utlämnande av prover i vinstsyfte (4 kap. 8 §).

Särskilda regler om PKU-biobanken

I 5 kap. finns särskilda bestämmelser som rör den s.k. PKU- biobanken med prover från nyfödda barn. Regeringen bestämmer vilka vårdgivare som får förfoga över denna biobank (5 kap. 1 §). Huvudman för biobanken är Stockholms läns landsting (2 § för- ordningen [2002:746] om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.).

I 5 kap. 2 § anges uttömmande för vilka ändamål PKU- biobanken för användas. Den får användas för att spåra och diagnostisera sjukdomar hos barnen, epidemiologiska under- sökningar samt för uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av verksamheten. Även klinisk forskning och utveckling är ett tillåtet ändamål för att använda proverna.

Under tiden den 10 januari 2005 och 30 juni 2006 fick vävnads- prover i PKU-biobanken också användas för identifiering av avlidna vid olyckor eller andra händelser, där ett stort antal människor har avlidit. Denna tillfälligt gällande ändring av lagen hade sin grund i den tsunami som i december 2004 orsakade en stor naturkatastrof i Sydostasien (bet. 2004/05:SoU14).

Den vårdgivare som får ha PKU-biobanken har också rätt att föra ett särskilt register för screening av prover från nyfödda barn för vissa ämnesomsättningsrubbningar, det s.k. PKU-registret (5 kap. 4 §). Registret får endast användas för samma ändamål som biobanken samt för statistik (5 kap. 5 §). I lagen anges uttömmande vilka uppgifter som får föras in i registret (5 kap. 6 §).

PKU-registret omfattas också av reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF. Enligt 7 kap. 42 § SekrL gäller sekretess för uppgifterna i registret med ett omvänt skaderekvisit.

Både lämnandet av vävnadsprover till PKU-biobanken och över- lämnandet av uppgifter till registret förutsätter att vårdnadshavaren har informerats om ändamålet och lämnat sitt samtycke (5 kap. 3

328

SOU 2007:22

Forskning och statistik

och 7 §§). Om dessa förutsättningar föreligger är vårdgivaren skyldig att lämna över prover och uppgifter till biobanken respek- tive registret.

Frågan om brottsutredande myndigheters tillgång till PKU- biobanken

Socialstyrelsen inledde ett tillsynsarbete under hösten 2003 med anledning av uppgifter i media om att företrädare för PKU- biobanken vid Huddinge universitetssjukhus AB skulle ha lämnat ut ett vävnadsprov (blod) ur biobanken till polisen i samband med utredningen av mordet på utrikesminister Anna Lindh. Utred- ningen gav vid handen att företrädare för sjukhuset hade tillhanda- hållit vävnadsprovet för den aktuella personen. Detta hade skett efter att åklagare hade fattat beslut om beslag av provet enligt reglerna om straffprocessuella tvångsmedel i rättegångsbalken.

Socialstyrelsen ansåg att företrädare för sjukhuset hade varit mer tillmötesgående mot polis och åklagare än vad som varit nöd- vändigt utifrån de legala förutsättningarna för beslag. Sjukhuset kunde dock inte kritiseras för den framförda uppfattningen att ett beslut om beslag enligt rättegångsbalken har företräde framför ändamålsbestämmelserna i biobankslagen. Socialstyrelsen ansåg att den intresseavvägning som stod i fokus i ärendet – kollisionen mellan den personliga integriteten och rättegångsbalkens tvångs- medel i syfte att beivra brott, inte prövats på ett sådant sätt att ett auktoritativt vägledande uttalande kan sägas föreligga. I en skrivelse till Socialdepartementet önskade Socialstyrelsen därför att Social- departementet tar initiativ till att se över lagstiftningen i syfte att klargöra rättsläget. Den lösning som Socialstyrelsen i första hand förordade är en ordning som tydligt anger att rättegångsbalkens bestämmelser om tvångsmedel inte har företräde framför biobankslagen.

Frågan om möjligheter att använda PKU-biobanken vid brotts- utredningar har också diskuterats i riksdagen. Frågeställningen i detta sammanhang har rört hur ansvarigt statsråd tänker agera för att ge polis och åklagare möjligheter att använda biobanken för brottsutredningar (se t.ex. interpellation 2003/04:195 och skriftlig fråga 2005/06:918). Justitieministern uttalade därvid att risken är stor att förtroendet för forskningen och sjukvården undergrävs om PKU-registret utnyttjas i brottsbekämpningen. Han hänvisade till

329

Forskning och statistik

SOU 2007:22

de utvidgade möjligheterna att ta DNA-prov och att registrera DNA-profiler samt förslaget om buggning som ett nytt tvångs- medel.

Tillsyn och påföljder m.m.

Lagen innehåller i 6 kap. särskilda bestämmelser om straffpåföljder, skadestånd och tillsyn samt om överklagande och bemyndiganden.

Straffpåföljden för brott mot lagen är i allmänhet böter (6 kap. 1 §).

Vid brott mot lagen skall huvudmannen för biobanken ersätta en enskild provgivare för den skada eller kränkning av den personliga integriteten som ett förfarande med vävnadsprover i strid med lagen har orsakat denne (6 kap. 2 §).

Socialstyrelsen utöver tillsyn över att lagen efterlevs (6 kap. 3 §).

Bemyndiganden

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tid för bevarande av vävnads- prover i biobankerna, och överlåtelse och nedläggning av biobanker (6 kap. 8 §).

330

37 Skola och skolhälsovård

Till utbildningsväsendet räknas bl.a. grundskola, gymnasieskola, högskola och universitet, liksom annan offentligt reglerad utbildning. Utanför utbildningsväsendet faller bl.a. folkbildningen, t.ex. verksamheten inom studieförbunden, som kännetecknas av att den är fri från statlig styrning och frivillig för deltagarna.

Kommunerna är huvudmän för verksamheten inom skolväsendet, en benämning som i allmänhet används om de utbildningsformer som regleras i skollagen (1985:1100), medan staten är huvudman för högskolor och universitet. Inom hela utbildningsväsendet finns också skolor som drivs av enskilda huvudmän. Högskoleverket är ansvarig myndighet för den högre utbildningen inom högskola och universitet, medan Skolverket och Myndigheten för skolutveckling ansvarar för övrig utbildning.

Utbildningsväsendet är således ett stort område och för kommitténs ändamål är en avgränsning nödvändig. Redogörelsen i detta avsnitt kommer därför endast att behandla verksamhet inom skolväsendet.

Verksamheten inom skolväsendet omfattar dels barn inom t.ex. förskoleverksamheten och dels elever inom grundskola, gymnasium komvux m.m. Elever kan således både vara myndiga och omyndiga personer, men en majoritet av dem som deltar i verksamheten är omyndiga. I detta avsnitt kommer därför inledningsvis lämnas en mer generell redogörelse för barnets rättsliga ställning, med särskild inriktning på frågor som har betydelse för den personliga integriteten.

37.1Barnets rättsliga ställning

Rätten till personlig integritet tillkommer varje människa. Det finns inga särskilda bestämmelser om barns rätt till integritet, barn omfattas i detta avseende av samma regler som vuxna. Rätten är

331

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

visserligen inte absolut i den meningen att den inte kan vara föremål för inskränkningar i någon utsträckning, eftersom en väl fungerande samhällsorganisation alltid medför intrång i enskildas personliga integritet. Vissa intrång i den personliga integriteten måste således tolereras, medan andra inte kan accepteras därför att de utgör ett alltför stort och därmed otillbörligt intrång i den personliga integriteten. För att motverka otillbörliga intrång i den personliga integriteten skapas olika skyddsregler som myndigheter och andra har att ta hänsyn till. Dessa skyddsregler omfattar som regel alla enskilda, både barn och vuxna.

En viktig skyddsmekanism i detta avseende är rätten att själv bestämma om ett visst integritetsintrång får ske eller inte. Detta kommer i olika regelverk till uttryck genom att samtycke krävs för att vissa integritetskränkande åtgärder skall få vidtas. På vissa områden, där behovet av skydd för den personliga integriteten anses särskilt starkt, såsom hälso- och sjukvården och social- tjänsten, är respekten för individens självbestämmande och inte- gritet viktiga utgångspunkter för verksamheten (2 a § hälso- och sjukvårdslagen [1982:763] respektive 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen [2001:53]). Samtycke krävs också som huvudregel när personuppgifter skall behandlas eller sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till enskilda.

En integritetsskyddande funktion har också rätten till insyn och information. Genom att ta del av den dokumentation som exempelvis en myndighet har om henne eller honom, kan den enskilde utöva viss kontroll över åtgärder som berör denne person- ligen. Förvaltningslagens bestämmelser om rätt till insyn liksom sekretesslagens huvudregel att sekretess aldrig gäller i förhållande till den uppgiften berör, är exempel på sådana skyddsregler.

Medan rätten till personlig integritet således gäller alla, kan möjligheten att hävda denna rätt variera. Kravet på samtycke kan exempelvis falla bort i nödsituationer och i fall där en person bedöms ha bristande beslutsförmåga på grund av ett pågående missbruk eller en psykisk störning. När det gäller barn som ännu inte uppnått myndighetsåldern är rätten att själv bestämma begränsad så till vida att det i många fall inte är tillräckligt med barnens samtycke.

Många olika situationer där barn är inblandade väcker frågor om barnets rätt till integritet och om barnets kompetens att själva fatta beslut. I detta avsnitt skall skyddet för barns integritet särskilt uppmärksammas. Frågorna är relevanta på alla de områden som

332

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

omfattas av personuppgiftslagen eller sekretesslagen eftersom den enskildes samtycke innebär att bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten kan åsidosättas. Särskild betydelse har emellertid dessa frågor för verksamheten inom skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

37.1.1Barnkonventionen

I Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter

(barnkonventionen) finns bestämmelser om barns särskilda rättigheter och hur dessa rättigheter skall beaktas. Sedan Sverige ratificerade konventionen 1990 har ändringar gjorts i ett flertal lagar för att säkerställa att konventionens intentioner genomsyrar verksamheter som berör barn.

Konventionens artikel 3 anger att det är barnets bästa som skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. Begreppet ”barnets bästa” är konventionens grundpelare och har analyserats mer än något annat begrepp i barnkonventionen. När svensk lagstiftning anpassas till konventionen sker det framförallt genom att principen om barnets bästa förs in i regelverket. I detta sammanhang är det emellertid främst konventionens artikel 12 som har störst betydelse. Artikeln handlar om barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade i alla frågor som berör honom eller henne. När barnets åsikter beaktas skall hänsyn tas till barnets ålder och mognad. Denna rätt betyder inte att barnet har rätt att bestämma, besluten fattas i många fall av vuxna.

37.1.2Föräldrabalken

Av central betydelse är den allmänna bestämmelsen i 6 kap. 11 § föräldrabalken som reglerar förhållandet mellan barn och föräldrar. Vårdnadshavaren har enligt bestämmelsen både rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Med rätten att bestämma över barnet anses också följa en rätt för vårdnadshavare (men inte föräldrar som inte är vårdnadshavare) att ta del av uppgifter som rör barnet.

Bestämmelsen anger emellertid också att vårdnadshavaren i takt med barnets stigande ålder och utveckling skall ta större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål. Frågan om vilket inflytande

333

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

barnet har i beslut som angår deras personliga angelägenheter, skall således avgöras efter en individuell bedömning som beror på frågans beskaffenhet och barnets förutsättningar.

37.1.3Sekretesslagen

Av 14 kap. 5 § sekretesslagen framgår att sekretess i princip inte gäller mot den enskilde själv. Den enskilde har därför möjlighet att samtycka till att sekretessen helt eller delvis efterges (14 kap. 4 § första stycket SekrL). Om en uppgift avser ett omyndigt barn har normalt barnets vårdnadshavare – i egenskap av legal ställ- företrädare – rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter om barnet (jfr JO1985/86 s. 342). Det är också vårdnadshavarens samtycke som skall inhämtas om sekretessbelagda uppgifter skall lämnas till någon utomstående.

Det kan dock finnas undantagsfall då det av hänsyn till barnets bästa kan vara befogat att inte lämna ut vissa uppgifter till föräldrarna även om det är fråga om ganska små barn dvs. barn som inte har nått en sådan mognad att de fått ett integritetsskydd mot föräldrarna. I sekretesslagen finns därför en regel (14 kap. 4 § andra stycket) som innebär att sekretess för uppgift till skydd för en underårig gäller även i förhållande till vårdnadshavaren om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Denna undantagsregel avser i första hand fall där barn och vårdnadshavare står i motsatsförhållande till varandra och där det oavsett barnets ålder är till skada för barnet att uppgifterna lämnas till vårdnadshavaren. Med stöd av denna bestämmelse kan således en myndighet neka en vårdnadshavare att ta del av sekre- tessbelagda uppgifter. Bestämmelsen kan emellertid inte åberopas i situationer där vårdnadshavare samtyckt till att uppgifterna lämnas till någon annan, även om det kan antas att den underårige kan lida men av att de lämnas ut.

37.2Regleringen av skolväsendets verksamhet

Skollagen innehåller bestämmelser om det offentliga skolväsendet för såväl barn och ungdom (bl.a. förskoleklass, grundskola och gymnasieskola) som för vuxna (bl.a. komvux och svenska för invandrare). Härutöver regleras vissa särskilda utbildningsformer

334

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

(bl.a. riksinternat) och fristående skolor. I skollagen finns också särskilda bestämmelser om förskoleverksamhet och skolbarnomsorg.

Verksamheten vid universitet och högskola omfattas däremot inte av skollagen.

Inom det offentliga skolväsendet finns dels den obligatoriska skolan (t.ex. grundskolan) och dels de frivilliga skolformerna (t.ex. förskoleklassen och gymnasieskolan). Undervisningen inom det offentliga skolväsendet är avgiftsfri och skall vara likvärdig för alla barn och ungdomar, oberoende av kön, geografisk hemvist, sociala och ekonomiska förhållanden. Barnomsorg, såväl förskole- verksamhet som skolbarnsomsorg, är kommunernas ansvar och skall erbjudas alla barn som är bosatta i kommunen.

Vid sidan av det offentliga skolväsendet finns fristående skolor och förskolor som drivs av en annan huvudman än kommunen. Fristående skolor som motsvarar det offentliga skolväsendet skall vara godkända av Skolverket, medan det för fristående förskoleverksamhet och skolbarnomsorg krävs kommunens tillstånd. Skolorna skall vara öppna för alla och undervisningen skall ha samma mål som i de kommunala skolorna. Många fristående skolor och förskolor har dock en särskild inriktning, exempelvis religiös eller pedagogisk, som skiljer sig från den kommunala verksamheten.

Utöver de grundläggande bestämmelserna i skollagen styrs skolans verksamhet främst av skolformsförordningar som är specifika för varje skolform, såsom grundskoleförordningen (1994:1194) och förordningen (1996:1206) för fristående skolor. Dessutom fastställer regeringen läroplaner för de olika skol- formerna.

37.2.1Elevvårdande verksamhet

Elevvård är ett begrepp som omfattar ett stort antal åtgärder och aktiviteter vid sidan av den vanliga undervisningen. I sin vidaste mening omfattas både skolhälsovård och annan verksamhet som syftar till att stödja och hjälpa elever. Regleringsmässigt inkluderas dock inte skolhälsovården i begreppet elevvård. Skolhälsovården regleras i skollagen medan övrig elevvård regleras i skolforms- förordningar och läroplaner för de olika skolformerna. Även i sekretesshänseende skiljer sig regleringarna åt.

335

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

Skolhälsovård omfattar de medicinska insatserna inom elevvården och skall anordnas för alla barn i det offentliga skolväsendet (14 kap. 1 § skollagen) och för elever i fristående skolor (14 kap. 7 a § skollagen). Skolhälsovården skall främst vara förebyggande och omfatta hälsokontroller och enkla sjukvårds- insatser. Skolhälsovårdens verksamhet styrs, förutom av skollagen, av lagar på hälso- och sjukvårdens område. Exempelvis finns bestämmelser om journalföring och hantering av journaler i patientjournallagen (1985:562) och bestämmelser om skolhälso- personalens ansvar, tystnadsplikt m.m. i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS). En utförlig redogörelse för regleringen inom hälso- och sjukvården finns i kapitel 35.

Utöver skolhälsovården utförs elevvårdande verksamhet av främst skolpsykologer, kuratorer och specialpedagoger, men också av annan skolpersonal som har kontakt med elever som i något avseende har problem i skolan. Verksamheten berörs av ett fåtal bestämmelser om elevvårdskonferens och åtgärdsprogram i de särskilda skolformsförordningarna, men verksamheten i övrigt är till stor del oreglerad. Vid elevvårdskonferenser diskuteras och beslutas elevvårdsfrågor avseende t.ex. åtgärdsprogram eller stödundervisning för enskilda elever eller grupper av elever som är i behov av särskilt stöd.

37.2.2Ordning och säkerhet i skolan

I skollagen ges inte några materiella bestämmelser om åtgärder mot elever som uppträder störande eller missköter sig på andra sätt. I det avsnitt i skollagen som handlar om skolplikt och motsvarande rätt till utbildning nämns disciplinär åtgärd i 3 kap. 11 § andra stycket. Här framgår att en disciplinär åtgärd mot en skolpliktig elev endast i ringa omfattning får avse elevens närvaro i skolan.

Lärarens befogenheter att vidta disciplinära åtgärder såsom utvisning och kvarsittning, regleras visserligen uttryckligen i grundskoleförordningen men i övrigt finns inga anvisningar för vare sig rektor, elevvårdskonferensen eller styrelsen om vilka åtgärder som kan sättas in. Av förarbetena framgår dock att skolpersonalen måste få lösa akuta problem på det sätt omständlig- heterna kräver. Det finns också uttalanden i förarbetena om att utvisning i rent bestraffningssyfte bör undvikas. I vissa avseenden

336

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

har också rättspraxis skapat tydliga gränser. Således är det klart att en skolpliktig elev (dvs. elev i grundskolan) inte får stängas av från undervisningen, vilket däremot kan ske med en gymnasieelev. En avstängning skall dock föregås av en allsidig utredning och eleven skall få möjlighet att muntligen yttra sig. Dessutom är det klart att förflyttning av en elev till en annan skolenhet i rent bestraffnings- syfte inte får ske.

Inte heller i fråga om ordningsregler finns bestämmelser i skollagen. Den 1 juli 2006 infördes dock bestämmelser om obligatoriska ordningsregler i grundskolan och gymnasieskolan i respektive skolformsförordning. Syftet är att öka tryggheten och säkerheten i och utanför klassrummet och att förbättra elevernas förutsättningar för lärande. Ordningsreglerna skall enligt bestäm- melserna vara tydliga och neutrala till sin karaktär. Alla elever skall informeras om att reglerna finns, vad de innebär och vilka konsekvenserna blir om de inte följs. Ordningsregler i skolan kan t.ex. handla om olika typer av föremål som från ordnings- och säkerhetssynpunkt inte är tillåtna att inneha eller använda inom skolans område.

Såväl JO som Skolverket har i olika sammanhang uttalat sig huruvida ordningsregler och ingripanden av skolledningen i syfte att upprätthålla ordning och säkerhet i skolan, kan anses vara befogade med hänsyn till risken för att elevers integritet kränks.

Ordningsregler om klädsel

Klädsel bör ses som ett individuellt uttryck som normalt bestäms av eleverna själva och inte bör ingå i en skolas ordningsregler. Detta är innebörden av yttranden såväl från JO som från Skolverket. Detta utesluter dock inte att skolan kan ha ordningsregler som exempelvis innebär att eleverna inte får ha på sig ytterplagg, keps eller mössa under lektionerna. Om en elevs klädsel påverkar ordningen och säkerheten i skolan eller om skolan därigenom förhindras att fullfölja sitt pedagogiska uppdrag, kan det vara motiverat att ha regler om klädsel i skolan. Klädsel av religiös innebörd och klädsel som är ett uttryck för någon extrem åsiktsyttring har ansetts kunna skapa otrygghetskänslor hos andra barn och motivera en sådan ordningsregel. I ett JO-ärende som gällde förbud för elever att bära vissa kläder och märken med nazistisk innebörd, uttalade JO att det inte får förekomma att en

337

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

skola förbjuder viss klädsel bara för att de åsiktsyttringar som den ger uttryck för, uppfattas som odemokratiska eller nedvärderande. Däremot är ett sådant förbud acceptabelt om manifestationen kan störa ordningen och påverka säkerheten i skolan (JO 1997/98 s. 436). Skolverket har i ett ärende gjort en liknande bedömning i fråga om flickors rätt att bära burqa i skolan (Skolverkets skrivelse 2003-10-23, dnr 58–2003:2567). I ett annat ärende fick en friskola kritik för att man inte tillåtit en flicka att bära slöja i skolan, då skolan därigenom inte uppfyller skollagens krav på att vara öppen för alla elever (Skolverkets beslut 2006-05-22, dnr 52–2006:689).

Urinprov vid misstänkt missbruk

Åläggande att lämna urinprov vid exempelvis misstänkt narkotikamissbruk, anses inte vara ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § RF, men författningsstöd krävs dock enligt 8 kap. 3 § RF. Av 14 kap. 3 § andra stycket skollagen framgår att om skolläkaren på förekommen anledning anser att en viss elev i grundskolan behöver undersökas särskilt, skall eleven genomgå sådan undersökning. Skolläkaren kan således enligt 14 kap. 3 § skollagen under vissa förhållanden ålägga en elev i grundskolan att genomgå en särskild undersökning. Frågan om skolors rätt att utföra urinprov på skolelever har varit föremål för granskning av såväl Skolverket som JO vid ett flertal tillfällen. Av dessa uttalanden framgår att en sådan särskild hälsoundersökning som nämns i bestämmelsen även bör kunna innefatta urinprovstagning om skolläkare eller skolsköterska finner en sådan åtgärd medicinskt motiverad. Emellertid anses bestämmelsen inte ge skolhälsovården något utrymme för att tvångsvis – enbart i syfte att spåra förekomst av narkotika – ålägga en elev i grundskolan att genomföra en urinprovstagning. Ett beslut om en sådan åtgärd måste grunda sig på en bedömning av elevens faktiska hälsotillstånd, dvs. åtgärden skall vara medicinskt motiverad (se bl.a. JO 2004/05 s. 346). Av detta anses också följa att personal inom skolhälsovården inte på uppdrag av annan personal (t.ex. rektor), kan genomföra urinprovtagning utan samtycke (se bl.a. Skolverket beslut 2003-06-27, dnr 51–2002:2579). Eftersom skolhälsovården i gymnasieskolan är frivillig (14 kap. 4 § skollagen) är det inte möjligt att genomföra urinprov på gymnasieelever utan samtycke. Även fall där urinprov genomförts med samtycke har

338

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

varit föremål för granskning av Skolverket och JO. Skolor har fått kritik för att elevens frivillighet inte varit reell, utan endast formell (se bl.a. Skolverkets beslut 2003-08-29, dnr 51–2003:537).

Genomsökning av väskor m.m. samt omhändertagande av föremål

Det kan i skolan uppkomma situationer där det är aktuellt för personalen att ingripa mot en elev för att denne innehar föremål som antingen stör undervisningen eller utgör en fara för säkerheten. Det kan röra sig om föremål som det är förbjudet att inneha genom lag (t.ex. narkotika och knivar) eller genom ordningsregler som skolan beslutat (t.ex. MP3-spelare). Begräns- ningar i skyddet mot kroppsvisitation m.m. enligt 2 kap. 6 § andra meningen RF kan endast ske genom lag. Det finns ingen lagreglering som ger rektorer eller annan inom skolledningen rätt att bestämma att sådana åtgärder som kroppsvisitation eller husrannsakan skall tillgripas mot elever. Skolans personal får därför inte söka igenom elevers kläder eller tillhörigheter efter förbjudna föremål (JO 2004/05 s. 337). Genomsökning av elevskåp har däremot av JO inte bedömts vara att anse som husrannsakan varför detta är tillåtet under förutsättning att eleverna har klart för sig villkoren för elevskåpens användning och att skolledningen kan komma att bereda sig tillträde till skåpen under vissa förutsättningar (JO 1988/89 s. 352 och 2004/2005:337).

JO har granskat ett fall där en skola omhändertog ett föremål som kunde bedömas störande eller farligt och återlämnade detta först vid terminens slut. JO konstaterade att detta förfarande kan utgöra en sådan inskränkning i äganderätten som kräver lagstöd, vilket saknas på skolans område (JO beslut den 16 maj 1999, dnr 2415–1999). För att avvärja omedelbar fara bör föremål dock kunna omhändertas med stöd av brottsbalkens nödregler. Skolans rätt att i andra situationer omhänderta egendom är dock oklar.

339

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

Mobbning

Ett vanligt ordningsproblem i skolor är att elever utsätts för trakasserier och kränkningar av andra elever och av skolans personal. Att utsättas för sådan behandling innebär ett allvarligt intrång i den kränktes personliga integritet. Frågan om skolans ansvar för att förhindra mobbning har uppmärksammats bl.a. i anledning av några tragiska fall där flera års mobbning lett till att elever begått självmord. I flera fall har Skolverket riktat allvarlig kritik mot huvudmannen för skolan där eleven gått. Att skolan har ett ansvar att förhindra mobbning och också har ett skade- ståndsansvar om man försummat denna skyldighet står klart efter bl.a. ett avgörande i Högsta domstolen som gällde en flicka som utsatts för mobbning i en skola i Grums kommun. I det fallet ansågs dock kommunen ha gjort vad som rimligen kunde begäras för att förhindra mobbningen (NJA 2001 s. 755).

Den 1 april 2006 trädde lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (barn- och elevskyddslagen) i kraft. De som skyddas av lagens bestämmelser är barn och elever som deltar i verksamhet som regleras i skollagen. Lagens syfte är att främja barns och elevers lika rättigheter och att motverka diskriminering på grund av de fem diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen skall även förhindra och förebygga annan kränkande behandling, med vilket avses ett uppträdande som kränker ett barns eller en elevs värdighet men som inte har samband med någon diskrimineringsgrund. Begreppet ”annan kränkande behandling” omfattar mobbning som har sin grund i att någon exempelvis är överviktig, har en viss hårfärg eller är en ”plugghäst”, men även andra beteenden, så som exempelvis att någon ger uttryck för sitt missnöje genom att t.ex. knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för personen i fråga. Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas av begreppet (prop. 2005/06:38 s. 136 f.).

Lagen innehåller förbud mot diskriminering, trakasserier och annan kränkande behandling (9–13 §§). Diskrimineringsförbudet omfattar såväl direkt som indirekt diskriminering av barn och elever på grund av någon av de fem diskrimineringsgrunderna (9 och 10 §§). Med direkt diskriminering menas att någon missgynnas genom särbehandling (lika fall behandlas olika) och med indirekt diskriminering att någon missgynnas genom att en till synes neutral

340

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

regel tillämpas så att den får en i praktiken diskriminerande effekt (olika fall behandlas lika). Lagen innehåller också uttryckliga förbud mot trakasserier, dvs. kränkningar som har samband med någon av de fem diskrimineringsgrunderna (11 §) och andra former av kränkningar (13 §) samt mot repressalier (12 §). Personalen vid skolan får i sitt uppträdande gentemot barn och elever inte bete sig på ett kränkande sätt. Som kränkande behandling räknas dock inte befogade tillsägelser och tillrättavisningar som har till syfte att upprätthålla ordningen i verksamheten. Vidare finns bestämmelser om att huvudmannen för verksamheten skall vidta aktiva åtgärder för att förebygga och förhindra trakasserier och annan kränkande behandling (7 §). En likabehandlingsplan skall upprättas för verksamheten (6 §) och skolledningen har en skyldighet att utreda och vidta åtgärder mot påtalade trakasserier och annan kränkande behandling (8 §).

Om någon i verksamheten åsidosätter lagens bestämmelser kan huvudmannen åläggas att betala skadestånd. När det gäller diskriminering och repressalier utgår skadestånd för den kränkning som detta innebär. Skadestånd i andra fall utgår dock inte om kränkningen är ringa. Därutöver kan ett barn eller en elev få ersättning för ekonomisk skada, t.ex. för förstörda kläder. I lagen finns särskilda bevisbörderegler till fördel för den som har utsatts för kränkning. När det gäller diskriminering och repressalier räcker det att eleven kan visa faktiska omständigheter som ger anledning att anta att diskriminering eller repressalier förekommit. För att undgå skadeståndsansvar måste huvudmannen bevisa att något sådant inte förekommit (18 §). Om en elev anser sig utsatt för trakasserier eller annan kränkande behandling av en annan elev, skall eleven visa att han eller hon har blivit utsatt för sådan behandling. För att undgå skadeståndsskyldighet måste huvudmannen för verksamheten visa att alla skäliga åtgärder hade vidtagits för att förebygga eller förhindra den kränkande behandlingen (19 §).

Tillsynen utövas av Skolverket samt de olika ombudsmännen inom sina respektive ansvarsområden. Inom Skolverket har inrättats en ny funktion som kallas barn- och elevombudet för likabehandling. Detta ombud har, liksom ombudsmännen, rätt att föra skadeståndstalan för ett barn eller en elev.

341

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

37.3Sekretess och tystnadsplikt i skolväsendet

Kommunens skolverksamhet och barnomsorg tillhör alltid någon kommunal nämnd och ingår därför i en myndighet, oavsett hur verksamheten är organiserad. De handlingar som inkommit till eller upprättats i skolan är därför offentliga handlingar. Som för annan offentlig verksamhet regleras frågan om en uppgift kan lämnas ut eller inte uteslutande av bestämmelserna i sekretesslagen. Huvudmän för fristående skolverksamhet och barnomsorg är däremot inga myndigheter och omfattas därför inte av offentlighetsprincipen eller av sekretesslagen. Detta innebär att fristående skolor inte har någon skyldighet att lämna ut handlingar från skolans verksamhet. För att skydda barns, elevers och föräldrars integritet har dock intagits bestämmelser om tystnadsplikt i skollagen.

37.3.1Sekretess i den offentliga skolans elevvårdande verksamhet

De centrala bestämmelserna om sekretess inom det offentliga utbildningsväsendet finns i 7 kap. 9 § SekrL. Paragrafen är omfattande och innehåller skilda bestämmelser om sekretess, beroende på vilken verksamhet som avses och vilka uppgifter som behöver skyddas. Bestämmelsen omfattar bara åtgärder som ligger utanför den grundläggande delen av skolverksamheten. Den vanliga undervisningen liksom uppgifter om elevers närvaro, schema och studieresultat är i princip alltid offentliga. Det är först när verksamheten inriktas på andra åtgärder för elever, t.ex. hälso- undersökningar och särskilda stödåtgärder, som uppgifter av hänsyn till elevens integritet kan vara sekretessbelagda.

En särskild bestämmelse om sekretess på skolans område är den s.k. provsekretessen i 4 kap. 3 § SekrL, som bl. a. omfattar vissa prov i det nationella provsystemet. Denna bestämmelse har till- kommit för att syftet med provet inte skall motverkas och bestämmelsen kommer därför inte att beröras mer i detta avsnitt.

Sekretess gäller enligt 7 kap. 9 § SekrL i skolans elevvårdande verksamhet. Till elevvård i vid mening hör bl.a. verksamheten inom skolhälsovården och övriga stödåtgärder som kan behövas för elever som har problem i skolan (se ovan). Med elevvårdande verksamhet i sekretesslagens mening avses emellertid endast

342

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

skolans arbete med att förebygga uppkomsten av skolsvårigheter och andra personliga problem för den enskilde eleven och de särskilda åtgärder som kan vidtas för att komma tillrätta med skolsvårigheterna (prop. 1979/80:2 del A, s. 194 f). I sekretesshänseende skiljer man således mellan elevvård inom skolhälsovården, dvs. medicinska insatser av skolsköterska eller skolläkare, och annan elevvård som utförs av övrig personal.

I skolans särskilda elevvård, med vilket avses den som utförs av psykolog och kurator, gäller enligt 7 kap. 9 § första stycket sekretess om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att den som uppgiften rör eller närstående till denne lider men (omvänt skaderekvisit). Sekretessen gäller för samtliga uppgifter som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling. I övrig verksamhet hos psykolog eller kurator gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden.

I skolans övriga elevvårdande verksamhet, dvs. den som utförs av annan personal än psykolog eller kurator, exempelvis av special- pedagoger, är sekretessen mindre sträng eftersom uppgifterna oftast inte är lika känsliga. Sekretessen gäller för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgifterna rör eller närstående till denne lider men om de röjs (rakt skaderekvisit).

Även för uppgift om personliga förhållanden som hänför sig till ärenden om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier, gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit. Beslut i sådana ärenden är emellertid alltid offentliga, medan uppgifter som ligger till grund för besluten kan bli föremål för sekretess. Ett ärende om skiljande av elev från vidare studier kan exempelvis bero på olovlig frånvaro. Enligt bestämmelser i skolformsförordningarna skall rektorn se till att en kontakt upprättas mellan skolan och elevens vårdnadshavare om en omyndig elev utan giltig anledning uteblir från skolarbetet. Uppgifter om att eleven har deltagit i undervisningen eller varit frånvarande är som regel offentliga medan uppgift om orsaken till frånvaron däremot kan omfattas av sekretess. Om uppgifterna om frånvaron däremot utgör en del av ett ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från skolan, kan dock sekretess gälla även för uppgifter om frånvaro.

I skolformsförordningarna finns bestämmelser om skolans skyldighet att hålla utvecklingssamtal och upprätta individuella utvecklingsplaner (IUP), se bl.a. 7 kap. 2 § grundskoleförord-

343

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

ningen. Syftet är att informera föräldrarna om elevens utveckling och att tydliggöra de insatser som krävs för att eleven skall nå målen. Några särskilda bestämmelser om vad som gäller i sekretesshänseende för uppgifter i en IUP eller i dokumentationen inför utvecklingssamtal finns inte. Sådan dokumentation kan innehålla både offentliga uppgifter, främst sådana som hänför sig till den ordinarie undervisningen, exempelvis studieresultat, och information som är av sådan karaktär att den omfattas av sekretess, så som exempelvis planerade eller vidtagna stödåtgärder. Det råder dock viss osäkerhet kring utvecklingsplanerna eftersom bl.a. Lärarförbundet har gett uttryck för ståndpunkten att en utvecklingsplan ständigt förändras och därför kan klassificeras som ett pågående ärende som blir offentligt bara i sitt slutliga skick.

Under vissa speciella omständigheter kan elevers identitets- uppgifter helt sekretessbeläggas inom det offentliga skolväsendet, vilket kan innebära att skolan inte ens får lämna ut uppgifter om att eleven går i skolan. Det kan bli aktuellt t.ex. när det föreligger risk för personförföljelse eller andra allvarliga trakasserier. Bestäm- melsen om skydd för elevers identitetsuppgifter enligt 7 kap. 9 § tredje stycket SekrL gäller för uppgifter om identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller närstående lider men om uppgiften röjs.

37.3.2Sekretess i offentlig skolhälsovård

Sekretess inom skolhälsovården regleras inte tillsammans med bestämmelserna om skolsekretess, utan gemensamt med annan hälso- och sjukvård. En utförlig redogörelse för sekretess inom hälso- och sjukvården finns i kapitel 35. Skolhälsovården utgör i sekretesshänseende ett eget verksamhetsområde i förhållande till övrig skolverksamhet. Detta innebär att sekretess gäller mellan å ena sidan skolläkare/skolsköterska och å andra sidan annan skolpersonal, även om de ingår i ett och samma elevvårdsteam (och tillhör samma myndighet). Om inte samtycke lämnats av den enskilde, kan uppgifter lämnas till skolkurator eller rektor endast efter sekretessprövning. Detta hindrar dock inte att skolläkaren eller skolsköterskan kan ge råd om lämplig elevvårdande åtgärd. I betänkandet Sekretess i elevernas intresse (SOU 2003:103) föreslås en ny sekretessbrytande bestämmelse beträffande uppgifter från

344

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

skolhälsovården. Förslaget innebär att uppgifter om enskilda – utan hinder av hälso- och sjukvårdssekretess – under vissa förutsättningar skall få lämnas ut från skolhälsovården till personalkategorier som arbetar antingen med elevhälsoverksamhet eller annan särskild elevstödjande verksamhet inom samma myndighet.

Skolhälsovården hör vanligen till en kommunal nämnd och sekretessen inom skolhälsovården gäller därför även mot den hälso- och sjukvård som bedrivs inom landstinget och mot skolhälsovård som bedrivs under någon annan kommunal nämnd. Detta gäller dock inte om skolhälsovården i olika skolor bedrivs under samma kommunala nämnd. I det fallet kan alltid journaler utan sekretess- prövning lämnas mellan dessa skolor (JO 1993/94 s. 471). När en elev byter skola eller skolform eller då skolhälsovården byter vårdgivare krävs dock som regel medgivande från eleven eller dennes vårdnadshavare för att journaluppgifter skall kunna lämnas ut till annan vårdgivare inom skolhälsovården. Socialstyrelsen har påpekat att detta kan medföra att det finns en risk att för patientsäkerheten viktig information går förlorad om eleven byter skolor utan att uppgifter om eleven följer med på ett korrekt sätt.

37.3.3Sekretess i offentlig barnomsorg

Sekretess i skolbarnomsorgen regleras i 7 kap. 9 § sjunde stycket SekrL. Som ovan redovisats gäller sekretess i skolan enbart för uppgifter i verksamhet med anknytning till elevvården. I skolbarn- omsorgen däremot krävs inte att uppgifterna har någon anknytning till verksamhet som motsvarar elevvården i skolan för att sekretess skall gälla. Sekretessen i skolbarnsomsorgen gäller nämligen samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som förekommer i omsorgsverksamheten. För uppgifter i undersökning och behandling av psykolog eller kurator och i annan verksamhet som bedrivs av sådan personal, gäller samma stränga sekretess som i skolverksamheten, medan övriga uppgifter omfattas av sekretess om det kan antas att den som uppgifterna rör eller någon närstående lider men om de röjs. Skolbarnomsorgen anses inte utgöra en egen verksamhetsgren inom skolan, såvida den inte drivs av en annan kommunal nämnd.

Samtliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden i förskoleverksamhet omfattas av bestämmelsen i 7 kap. 38 § SekrL,

345

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

som har ett omvänt skaderekvisit. Precis som i skolan förekommer individuella utvecklingsplaner för barnen i förskolan. Dessa kan ofta innehålla integritetskänsliga uppgifter, till exempel uppgifter om det enskilda barnets behov, förutsättningar, intressen och brister. Sannolikheten för att sådana planer är integritetskänsliga är naturligtvis stora, och till skillnad från vad som gäller för utvecklingsplaner i skolan, är det sannolikt att de i förskolan omfattas av sekretess i stor utsträckning.

37.4Tystnadsplikt i enskild skolverksamhet och skolhälsovård

Huvudmän för fristående skolverksamhet och barnomsorg är inga myndigheter och omfattas därför inte av offentlighetsprincipen eller av sekretesslagen. Detta innebär att fristående skolor inte har någon skyldighet att lämna ut handlingar från skolans verksamhet. För att skydda barns, elevers och föräldrars integritet har dock intagits bestämmelser om tystnadsplikt i skollagen. Den som arbetar eller har arbetat i sådan verksamhet får inte obehörigen röja vad han eller hon har fått veta i den elevvårdande verksamheten om någons personliga förhållanden, och inte heller uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier (9 kap 16 a § skollagen). Motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt i fristående förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och förskoleklass finns i 2 a kap. 18 § och 2 b kap. 11 § skollagen. Tystnadsplikten gäller både för den som är och den som har varit verksam vid den fristående verksamheten. I förarbeten till dessa bestämmelser betonades vikten av att införa en bestämmelse som i allt väsentligt motsvarar det som gäller i det allmänna skolväsendets verksamhet (prop. 1995/96: 200 s. 67).

För personalen inom enskild skolhälsovården vid en fristående skola finns bestämmelser om tystnadsplikt i 2 kap. 8 och 9 §§ LYHS.

37.5Sekretess i tillsynsverksamhet inom skolväsendet

Uppgifter som en tillsynsmyndighet får tillgång till i sin verksamhet omfattas inte automatiskt av samma sekretess som hos ursprungsmyndigheten. I en del fall finns dock bestämmelser om

346

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

att sekretessen förs över till tillsynsmyndigheten och i andra fall finns särskilda bestämmelser om sekretess hos tillsyns- myndigheterna.

Inom skolväsendet är Skolverket den främsta tillsyns- myndigheten med ansvar för de flesta verksamheter som regleras i skollagen. Kommunerna har dock tillsyn över enskilt anordnad barnomsorg, medan såväl enskild som allmän skolhälsovård står under Socialstyrelsens tillsyn.

Socialstyrelsens tillsynsverksamhet omfattas av den allmänna hälso- och sjukvårdssekretessen i 7 kap 1 c § SekrL, oavsett om ursprungsverksamheten bedrivits i enskild eller offentlig regi. I fråga om Skolverkets tillsyn gällde tidigare en särskild sekretessbestämmelse i tillsynsärenden avseende fristående skolor (7 kap. 9 § sjätte stycket SekrL). Uppgifter i tillsynsärenden avseende andra skolor och i barnomsorg omfattades i stället av sekretess med tillämpning av bestämmelsen om överföring av sekretess (13 kap. 1 § SekrL). Avsaknaden av en primär sekretessbestämmelse i Skolverkets tillsyn av skolor och barnomsorg med offentlig huvudman innebar dock att uppgifter som elever, föräldrar eller andra enskilda överlämnar till Skolverket, alltid var offentliga hos verket, även om uppgifterna varit sekretessbelagda i skolan.

Den 1 oktober 2006 trädde en lagändring i kraft som innebar att en primär sekretessbestämmelse infördes för Skolverkets tillsyns- verksamhet (prop. 2005/06:161). Ändringen innebär att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs (7 kap. 36 § SekrL). Huvudregeln är alltså att uppgifterna är offentliga. Förändringen innebär att uppgifter om personliga förhållanden hos Skolverket alltid omfattas av samma sekretess oavsett vilken sekretessbestämmelse som har varit tillämplig i skolverksamheten och oavsett om uppgiften härrör från offentlig eller enskild verksamhet. Likaså saknar det betydelse vem som har lämnat in uppgiften till Skolverket. Denna förändring innebär att vissa uppgifter hos Skolverket får ett bättre skydd än tidigare medan andra får ett sämre skydd.

I offentlig skola, skolbarnomsorg och förskoleverksamhet blir skyddet för uppgifter som lämnas in av enskilda i tillsynsärenden bättre, eftersom dessa uppgifter tidigare alltid var offentliga. För uppgifter om personliga förhållanden i offentlig förskole- verksamhet samt i psykologiska undersökningar i offentlig skola

347

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

och skolbarnomsorg blir emellertid skyddet sämre. Dessa uppgifter omfattas i skolan av sekretess med ett omvänt skaderekvisit, en sekretess som tidigare överfördes till Skolverket i ett tillsynsärende. Efter ändringen gäller i stället sekretess med ett rakt skaderekvisit i Skolverkets verksamhet, vilket har motiverats med att intresset av insyn är stort i tillsynsverksamhet (prop. 2005/06:161 s. 66). För övriga uppgifter i skola och skolbarnomsorg som omfattas av bestämmelsen i 7 kap. 9 § SekrL blir sekretesskyddet det samma som tidigare, dvs. sekretess med ett rakt skaderekvisit gäller såväl i verksamheten som i tillsynsärenden.

När det gäller Skolverkets tillsyn av fristående skolor så innebar den tidigare bestämmelsen att uppgifter om personliga förhållanden inom skolans elevvårdande verksamhet och för uppgifter som hänför sig till ett ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier, omfattades av sekretess med omvänt skaderekvisit. Den nya sekretessbestämmelsen för Skolverkets tillsynsverksamhet har ett rakt skaderekvisit vilket innebär att sekretesskyddet i tillsynsärenden avseende fristående skolor har försämrats.

37.6Undantag från sekretess och tystnadsplikt

Även uppgifter som omfattas av sekretess eller tystnadsplikt kan ofta lämnas ut med stöd av bestämmelser om undantag från sekretessen. För att exempelvis underlätta informationsutbytet mellan myndigheter eller mellan självständiga verksamhetsgrenar som i sekretessammanhang behandlas som skilda myndigheter, finns i sekretesslagen ett flertal bestämmelser som tillåter ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter.

I skolans verksamhet aktualiseras frågan om sekretess exempelvis i samband med att skolan har anledning att kontakta andra myndigheter, såsom socialtjänsten eller polisen, men också i samband med att eleven byter skola eller att skolan byter huvudman. När elever skall byta från en skola till en annan, t.ex. vid övergång från grundskola till gymnasieskola eller mellan grundskolor vid ändrad bosättning, förekommer det att handlingar vid den gamla skolan överlämnas till den nya skolan. Frågan om handlingarna kan lämnas till den nya skolan beror på om skolorna tillhör en och samma myndighet eller två olika. Om skolorna ligger i olika kommuner eller lyder under olika kommunala nämnder

348

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

skall, om handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av någon sekretessbestämmelse, en sekretessprövning göras eller samtycke inhämtas. När sådana handlingar översänds mellan skolor inom en och samma myndighet (kommunala nämnd) agerar skolorna däremot inte som sinsemellan självständiga organ.

37.6.1Utlämnande som behövs för myndighetens egen verksamhet

Av 1 kap. 5 § SekrL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt. Med stöd av bestämmelsen kan skolpersonal i vissa fall lämna ut sekretessbelagda uppgifter om en äldre elev till dennes föräldrar även utan elevens samtycke, under förutsättning att det är nödvändigt att föräldrarna får informationen för att skolan skall kunna sköta sina åtaganden gentemot eleven. Bestämmelsen kan också i vissa fall tillämpas vid uppgiftsutbyte mellan olika verksamhetsgrenar, t.ex. mellan skolhälsovården och elevvård i övrigt om det är nödvändigt för att verksamheten i skolhälsovården skall kunna fullgöras. Bestämmelsen blir också tillämplig när skolsköterskan på uppdrag av rektorn vid skolan undersöker en elev inom ramen för ett elevvårdsärende. Resultatet av en sådan undersökning måste kunna redovisas för uppdrags- givaren (prop. 1979/80:2 del A, s. 169).

37.6.2Utlämnande med stöd av uppgiftsskyldighet

I många lagar och förordningar finns bestämmelser om att en myndighet är skyldig att lämna ut vissa uppgifter till andra myndigheter. Att uppgifterna är sekretessbelagda innebär i dessa fall inget hinder, eftersom det i 14 kap. 1 § SekrL anges att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas ut när sådan uppgiftsskyldighet finns.

En viktig uppgiftsskyldighet för skolpersonalen är den i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för personal inom bl.a. skolverksamhet (inklusive skolhälsovården) att till socialnämnden lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. Skolpersonalen kan i ett sådant fall inte

349

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

vägra att lämna ut betydelsefulla uppgifter med hänvisning till att de är sekretessbelagda.

Skolor har också en uppgiftsskyldighet gentemot Centrala Studiestödsnämnden (CSN). Enligt 6 kap. 6 § första stycket studiestödslagen (1999:1395) får föreskrifter meddelas om att skolor är skyldiga att lämna vissa uppgifter om elever som har studiehjälp (främst gymnasieelever). Enligt CSN:s föreskrifter (CSNFS 2001:6) om studiehjälp, skall en skola lämna uppgift till CSN bl.a. om en elev byter skola, avbryter sina studier, minskar sin studieomfattning, eller har varit frånvarande en längre tid.

37.6.3Utlämnande till brottsutredande myndigheter m.m.

I skolans verksamhet gäller enligt 14 kap. 2 § första stycket SekrL att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas till en annan myndighet om de behövs där för t.ex. förundersökning eller rättegång som avser verksamheten vid den utlämnande myndigheten. Sekretess hindrar inte heller att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till polis eller åklagare om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas föranleda annan påföljd än böter (14 kap. 2 § fjärde stycket SekrL). De nu nämnda bestämmelserna gäller redan begångna brott. Huruvida det är möjligt att lämna uppgifter om förestående eller pågående brott följer i stället av bl.a. 1 kap. 5 § och 14 kap. 3 § SekrL (se nedan).

Det finns inte någon skyldighet för en skola att göra en polisanmälan och normalt inte heller något som hindrar att en anmälan görs. JO har dock i beslut (dnr 352–1998) uttalat att grundtanken i svensk rätt är att ansvaret för att lämpliga åtgärder vidtas mot barn och ungdom som begår brott i första hand vilar på socialtjänsten och inte på rättsväsendet. Vid bedömning av om en polisanmälan ändå skall ske måste utgångspunkten vara att det aktuella brottet skall utredas av polis och åklagare. Eftersom en förundersökning som regel inte skall inledas mot barn under 15 år och endast i sällsynta undantagsfall inledas när det gäller barn under 12 år, leder en polisanmälan mot ett yngre barn oftast till att polismyndigheten underrättar socialtjänsten om anmälan. Skolan bör därför enligt JO vara återhållsam med att göra polisanmälan i de yngre elevgrupperna. JO understryker att en polisanmälan inte skall användas som en form av sanktion mot barnet. Skolan bör

350

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

istället, om det finns skäl för socialnämnden att ingripa, göra en anmälan enligt socialtjänstlagen.

Skolhälsovården omfattas i sekretessammanhang av samma regler som hälso- och sjukvården i övrigt, vilket bl.a. innebär att det enligt 14 kap. 2 § femte stycket SekrL krävs att brottet är allvarligt för att sekretessen skall brytas. Dessa bestämmelser berörs av ändringarna i sekretesslagen den 1 oktober 2006 (prop. 2005/06:161). Ändringarna innebär att en anmälan får ske om brottet har ett års fängelse som minimistraff, i stället för som tidigare, två års fängelse. Dessutom kan, i motsats till vad som tidigare gällt, även straffbara försöks- och förberedelsebrott anmälas. Om vålds- eller sexualbrott eller brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor har riktat sig mot en underårig, får uppgifterna alltid, oavsett minimistraff, lämnas till polis eller åklagare.

Skolhälsovården (liksom andra myndigheter inom hälso- och sjukvården) har genom 14 kap. 2 § nionde stycket SekrL möjlighet att lämna sekretessbelagda uppgifter om bl.a. barn till en annan myndighet inom hälso- och sjukvården eller till socialtjänsten, trots att samtycke saknas. En förutsättning för utlämnande är att det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt och normalt endast när det inte går att få samtycke från den enskilde till utlämnande. I förarbetena uttalas att det för tillämpning av undantaget bör krävas att den berörda personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter lämnas ut eller att saken brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke (prop. 1990/91:111, s. 17 f och 41).

37.6.4Utlämnande med stöd av generalklausulen

En ofta åberopad bestämmelse i sekretesslagen när uppgifter behöver lämnas från en myndighet till en annan är den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket SekrL. Enligt denna bestämmelse kan sekretessbelagda uppgifter lämnas ut om det är uppenbart att intresset för att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Bestämmelsen har ett stort tillämpningsområde och kan t.ex. åberopas som stöd för att utlämna uppgifter om förestående brott till polisen. Uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess är

351

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

emellertid enligt paragrafens andra stycke helt undantagna från tillämpningen av generalklausulen eftersom uppgifter där har ansetts vara för integritetskänsliga för att lämnas ut efter en sådan intresseavvägning. Sekretessbelagda uppgifter i skolhälsovården kan alltså inte under några omständigheter lämnas ut till andra myndigheter eller till elevvården vid samma skola efter en sådan intresseavvägning. Det innebär att en skolsköterska aldrig kan lämna sekretessbelagda uppgifter till personal i den övriga skolverksamheten med stöd av generalklausulen. Bestämmelsen kan däremot tillämpas inom den övriga elevvården för att lämna sekretessbelagda uppgifter till skolhälsovården eller när uppgifter behöver lämnas till andra myndigheter, t.ex. till en socialnämnd eller en barnpsykiatrisk klinik (prop. 1981/82:186, s. 37). En förutsättning för att sekretessbelagda uppgifter skall få lämnas ut efter en intresseavvägning är givetvis att utlämnandet verkligen behövs för den mottagande eller den utlämnande, myndighetens verksamhet.

37.6.5Utlämnande av uppgifter till eleven själv eller till vårdnadshavare

Sekretess till skydd för enskild gäller inte i förhållande till den enskilde själv (14 kap. 4 § SekrL). En konsekvens av denna princip är att han eller hon också kan efterge sekretessen gentemot någon annan. En elev har alltså själv alltid rätt att ta del av de uppgifter som skolan har om honom eller henne. Som ovan nämnts kan dock sekretessen inom skolhälsovården ibland gälla även gentemot eleven själv (7 kap. 3 § SekrL). I skolverksamheten är den enskilde som uppgifterna berör ofta omyndig. Som framgår av resone- manget ovan kan både eleven och vårdnadshavaren ha rätt att ta del av uppgifter om eleven och att lämna samtycke som bryter sekretess.

Vårdnadshavarens rätt att ta del av uppgifter om eleven, och att lämna samtycke för dennes räkning, förändras i takt med elevens ökande ålder och mognad. Ju äldre eleven är, desto större rätt har han eller hon att själv bestämma om vårdnadshavaren eller andra skall få del av information eller inte. När eleven uppnått sådan ålder och mognad att han eller hon har rätt att i någon grad bestämma över sig själv, kan samtycke behövas från både eleven och vårdnadshavaren och vid någon tidpunkt inträder det stadium då

352

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

det räcker det med elevens eget samtycke. Denna tidpunkt varierar naturligtvis beroende på elevens mognad och utveckling och vad saken gäller. Vid denna tidpunkt upphör också skolans möjlighet att lämna uppgifter om barnet till föräldrarna mot barnets önskemål (prop. 1981/82:186 s. 36). Elever i gymnasieskolan har i allmänhet nått sådan mognad att de bör ha ett visst skydd för sin integritet även mot vårdnadshavarna. I sådana fall kan dock ibland 1 kap. 5 § SekrL tillämpas. Denna bestämmelse ger en myndighet rätt att lämna ut uppgifter om det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet (se ovan). Med stöd av denna bestämmelse bör en skola kunna lämna sekretessbelagda uppgifter till vårdnadshavaren för att kunna fullgöra den elevvårdande verksamheten beträffande en elev som har missbruksproblem eller missköter sig i skolan, även om eleven motsätter sig det.

När en elev blir myndig har föräldrarna inte längre rätt att ta del av sekretessbelagda uppgifter utan att en sekretessprövning görs eller elevens samtycke inhämtas. Föräldrarna kan självklart fortfarande få del av offentliga uppgifter. JO har dock i flera fall uttalat att skolan inte på eget initiativ får ta kontakt med föräldrar till myndiga elever utan elevens samtycke. Inget hindrar dock föräldrarna att själva kontakta skolan för att få reda på exempelvis uppgifter om frånvaro som i regel är offentliga.

Oavsett elevens ålder och mognad gäller sekretess till skydd för en underårig även i förhållande till vårdnadshavaren, om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren (14 kap. 4 § andra stycket SekrL). Denna bestämmelse kan exempelvis vara tillämplig i fall då elev och förälder har motsatta intressen.

37.6.6Enskild verksamhet

Det finns inga bestämmelser om undantag från den tystnadsplikt som enligt skollagen gäller i enskilda skolor och förskolor eller i enskilt bedriven skolhälsovård. Tystnadsplikten är emellertid begränsad till att endast avse ett obehörigt röjande av uppgifterna. Det innebär till att börja med att den enskilde, eller dennes ställföreträdare, genom samtycke kan tillåta att uppgiften röjs. Vad som i övrigt skall betecknas som ett behörigt röjande har lämnats till rättstillämpningen att avgöra. Vid tolkning av obehörighets-

353

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

rekvisitet har det ansetts naturligt att söka viss ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestäm- melser (prop. 1979/80:80 s. 45) så att tystnadsplikten i enskild verksamhet får en liknande avgränsning som den i allmän verk- samhet.

När det gäller tystnadsplikten i enskild skolhälsovård framgår det direkt av bestämmelsen i 2 kap. 8 och 9 §§ lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område att som obehörigt röjande inte anses att någon följer en uppgiftsskyldighet. I övrigt anses undantagsmöjligheterna vara desamma som för offentlig skolhälsovård.

37.6.7Meddelarfrihet

Att en uppgift hos en myndighet omfattas av sekretess innebär att den inte får röjas, vare sig muntligen eller på annat sätt. En grundläggande princip är dock att meddelarfrihet råder, dvs. att sekretessen inte förtar myndighetens personal rätten att muntligen lämna uppgifter till massmedierna för offentliggörande (för en mer utförlig redogörelse för meddelarfriheten, se kapitel 23). Meddelar- friheten begränsas emellertid av bestämmelsen i 16 kap. 1 § SekrL som innehåller en uppräkning av de uppgifter hos myndigheter som anses vara så känsliga att meddelarfriheten inte är tillämplig. Sådan s.k. kvalificerad tystnadsplikt gäller för många sekretess- belagda uppgifter om elever. Inom skolhälsovården gäller kvali- ficerad tystnadsplikt i princip för samtliga uppgifter om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden liksom uppgifter om den som lämnat en anmälan eller utsaga om en annan person. Inom skolverksamheten i övrigt gäller kvalificerad tystnadsplikt för samtliga sekretessbelagda uppgifter, utom sådana som hänför sig till ett ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från studier. Ändringen i sekretesslagen den 1 oktober 2006 innebär också att sekretessen för uppgifter i Skolverkets tillsynsverksamhet inte längre bryter meddelarfriheten.

354

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

37.7Behandling av personuppgifter inom skolväsendet

I skolverksamheten, såväl i undervisningen som i elevvården, behandlas ett stort antal personuppgifter. Det kan röra sig om behandling av register (t.ex. datalistor över skolans samtliga elever), av löpande text (t.ex. upprättade beslut och protokoll) med hjälp av ordbehandling, vanlig e-post eller publicering av uppgifter på hemsidor på Internet. En del dokumentation är författnings- reglerad, och skolorna har en skyldighet att exempelvis föra protokoll i elevvårdsärenden och att upprätta åtgärdsprogram för enskilda elever med skolsvårigheter. Som för all annan verksamhet regleras användning av personuppgifter primärt av personuppgifts- lagen. Enligt denna lag krävs som huvudregel samtycke från den enskilde för att personuppgifter skall få behandlas. När det gäller skolväsendet är den enskilde vars personuppgifter behandlas, ofta ett barn som inte förväntas förstå innebörden av ett samtycke. I allmänhet bör därför vårdnadshavarens samtycke inhämtas när barnen är yngre, medan i vart fall gymnasieelever själva kan lämna sitt samtycke

Det finns ingen särskild registerförfattning som reglerar behandlingen av personuppgifter inom skolväsendet. För register inom skolhälsovården gäller, liksom för annan hälso- och sjukvård, bestämmelserna i lagen (1998:544) om vårdregister (se kapitel 35). I lagen finns bl.a. bestämmelser om för vilka ändamål uppgifterna i ett vårdregister får behandlas.

37.7.1Behandling för elevadministrativa ändamål

Personuppgifter behandlas ofta för elevadministrativa ändamål. I huvudsak är det elevers namn, adress, personnummer, telefon- nummer och klass som används för att exempelvis skriva ut klasslistor. Eftersom personnummer enligt personuppgiftslagen bara skall behandlas när det verkligen är nödvändigt, t.ex. när det behövs för en säker identifiering, förekommer normalt endast födelsedatum och inte hela personnumret på skolornas klasslistor. I sin rapport Behandling av personuppgifter i grundskolan (2002:2) konstaterar Datainspektionen att behandling av uppgifter om familjemedlemmar såsom namn och telefonnummer, för att skolan vid behov skall kunna kontakta en elevs vårdnadshavare, får anses vara adekvat och relevant i förhållande till ändamålet med

355

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

behandlingen. Däremot bör inte familjemedlemmarnas person- nummer behandlas utan samtycke.

I samma rapport konstaterar Datainspektionen att person- uppgifter som betraktas som känsliga i personuppgiftslagens mening, behandlas i liten utsträckning inom skolväsendet. Känsliga uppgifter är sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung, religiös eller filosofisk övertygelse, eller personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. I de fall där behandling av känsliga personuppgifter förekommer är det i huvudsak fråga om uppgifter om elevers hälsa (t.ex. allergier), och uppgifter om elevers modersmål (vilket indirekt kan innefatta uppgifter om etniskt ursprung). Sådana känsliga uppgifter är som huvudregel förbjudna att behandla utan samtycke, men får undantagsvis behandlas utan samtycke, exempelvis för att ett rättsligt anspråk skall kunna fastställas eller göras gällande. Datainspektionen konstaterade i rapporten att en uppgift om modersmål ofta behandlas för att administrera modersmålsundervisning. Eftersom elever har rätt att få undervisning i sitt modersmål (exempelvis enligt 5 kap. 7 § gymnasieförordningen), kan det vara nödvändigt att, även utan samtycke, behandla en sådan uppgift för att elevens rättsliga anspråk skall kunna fastställas. Däremot krävs det enligt Datainspektionen att samtycke inhämtas, från barnet eller vårdnadshavaren, beroende på barnets ålder, för behandling av hälsouppgifter om en elev.

37.7.2Publicering av personuppgifter på skolans webbplats

Uppgifter på exempelvis skolans webbplats på Internet kan få stor spridning och en publicering kan ge stora möjligheter till kartläggning i otillbörliga syften. Harmlösa uppgifter får dock alltid publiceras. Datainspektionen har som exempel angett att en skola kan publicera en lärares namn, klass och e-postadress till skolan, medan man däremot inte utan samtycke bör publicera elevers och lärares hemadress, hemtelefon eller foto. När det gäller elever bör normalt också vårdnadshavaren ge sitt samtycke. Datainspektionen konstaterade i den ovan nämnda rapporten från år 2002, att nästan hälften av skolorna publicerar uppgifter om eleverna på skolans webbplats, men att endast ett fåtal hade inhämtat samtycke.

356

SOU 2007:22

Skola och skolhälsovård

37.7.3Tallriksautomater

Gymnasieskolor som tar betalt för maten i skolan har behov av att kontrollera om eleverna har betalat sin skollunch. Flera gymnasie- skolor har i detta syfte använt tallriksautomater som lämnar ut tallrikar först sedan eleven identifierats genom avläsning av fingermönster, fingeravtryck eller handavtryck. Datainspektionen anser att registrering av fingeravtryck är en behandling av personuppgifter som kan uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten även när uppgifterna bara sparas en kort tid, vilket innebär att elevens samtycke åtminstone bör krävas för behandlingen. Dessa tallriksautomater har varit föremål för flera rättsprocesser. Datainspektionen förbjöd bl.a. en skola i Uddevalla kommun att använda fingeravläsning och en skola i Värnamo kommun att använda handavtryck, för att lämna ut tallrikar. Båda besluten överklagades till länsrätten i Stockholm, som i båda fallen avslog överklagandet. Kammarrätten i Stockholm har dock efter överklagande ändrat de tidigare besluten och i sin motivering anfört att systemet ger en säker och effektiv hantering av skolmåltiderna och att man behandlar en begränsad mängd information om eleverna, vilket inte har någon nämnvärd inverkan på integriteten (Kammarrätten i Stockholm, dom den 1 november 2005, mål 1982–05 och den 16 juni 2006, mål 652–06). Skolans intresse av att smidigt kontrollera betalningen väger därför tyngre än elevernas intresse av integritetsskydd. Av denna anledning krävs inte heller något samtycke. Båda domarna har överklagats av Datainspektionen som anser att elevens samtycke åtminstone borde inhämtas. Målen har ännu inte avgjorts av Regeringsrätten.

37.7.4Övervakningskameror

Det blir allt vanligare att skolor ansöker om tillstånd att sätta upp övervakningskameror. Sådant tillstånd behövs enligt lagen (1988:150) om allmän kameraövervakning om allmänheten har tillträde till platsen för övervakning (se vidare kapitel 16 och 34). Det har ansetts att tillstånd behövs för övervakning av skolgårdar, men inte för övervakning i skolans lokaler. De krav som ändå ställs på övervakning i exempelvis en skollokal, anges i lagen (t.ex. upplysning om att övervakning sker). Upptagning av bilder utgör dock en form av behandling av personuppgifter, vilket innebär att

357

Skola och skolhälsovård

SOU 2007:22

personuppgiftslagens bestämmelser om samtycke, information, lagring, gallring m.m. är tillämpliga. Sedan den 1 januari 2007 omfattas emellertid personuppgifter i så kallat ostrukturerat material inte längre av lagens hanteringsregler. Som ett exempel på ostrukturerat material nämns i förarbetena just bildupptagningar (se prop. 2005/06:173 s. 24). Detta kan således innebära att skolans övervakning av elever inne i skolan kommer att vara tillåten utan andra restriktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas. Huruvida en upptagning från övervaknings- kameror i det enskilda fallet berörs av ändringen beror emellertid på hur upptagningarna organiseras och i vilken mån det är möjligt att söka i materialet. En upptagning som lagras i kronologisk ordning och där man endast kan söka på t.ex. datum och plats torde betraktas som ostrukturerad, medan en upptagning som lagras i ett avancerat system där det är möjligt att söka på personuppgifter, även fortsättningsvis kommer att omfattas av personuppgiftslagens hanteringsregler.

37.7.5Webbrapport om frånvaro

Skolan har i vissa fall en skyldighet att underrätta föräldrarna vid olovlig frånvaro, exempelvis enligt 8 a § grundskoleförordningen (1994:1194). För att få bukt med problemet med skolkande elever har det blivit vanligt att använda Internet för att informera föräldrarna om elevens frånvaro. Vanligen går det till så att föräldrarna får ett konto på Internet där de med lösenord kan logga in och ta del av elevernas frånvaro från lektionerna. Data- inspektionen har i detta sammanhang uttalat att om det bara gäller uppgifter som inte är känsliga i personuppgiftslagens mening, så bör behandlingen vara tillåten med stöd av bestämmelsen om intresseavvägning. I många fall kan dock rapporteringen avse känsliga uppgifter om exempelvis sjukdom eller besök hos kurator, varför skolan bör inhämta de registrerades samtycke. Datainspektionen har också uttalat att det krävs ett starkare åtkomstskydd än användarnamn och lösenord när det är fråga om att tillgängliggöra känsliga personuppgifter över Internet.

358

38 Socialtjänsten

Ansvaret för att individer i socialt utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver vilar på kommunerna inom ramen för socialtjänsten. När det finns ett behov av stöd och hjälp som inte kan tillgodoses på annat sätt än via socialtjänsten är kommunerna skyldiga att bistå med insatser motsvarande en skälig levnadsnivå. Socialtjänst omfattar individ- och familjeomsorg samt ungdoms- och missbrukarvård. Till socialtjänstens uppgifter hör att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

Verksamheten inom socialtjänsten regleras av ett antal lagar, där socialtjänstlagen (2001:453, SoL) är av central betydelse. En av de viktigaste utgångspunkterna i den lagen är att socialtjänstens insatser i individuella ärenden skall bygga på frivillighet och självbestämmande. Socialtjänstlagen innehåller bestämmelser både om enskildas rätt till ekonomiskt och socialt stöd och om de skyldigheter som kommunerna har i förhållande till de människor som vistas i kommunen. Vid sidan av socialtjänstlagen finns bestämmelser som särskilt behandlar individers rätt till vissa insatser, exempelvis i lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade (LSS). Dessutom finns särskilda bestämmelser som avviker från den ovan nämnda frivillighetsprincipen, exempelvis i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).

Inom socialtjänsten hanteras stora mängder uppgifter om enskilda som på något sätt varit i kontakt med socialtjänsten. Det ligger i sakens natur att många av uppgifterna är mycket känsliga och utlämnande för den enskilde. Samtidigt är det i stor utsträckning nödvändigt för socialtjänsten att ha tillgång till dessa uppgifter. Nedan följer en redogörelse för de regler på social-

359

Socialtjänsten

SOU 2007:22

tjänstområdet som rör hanteringen och användningen av uppgifter om enskilda.

Som nämnts är frivillighet och självbestämmande grunden för socialtjänstens arbete. I vissa fall är det dock möjligt att också tillämpa tvångsvisa åtgärder. Grunderna för frihetsberövande behandlas däremot inte i detta avsnitt. De regler som rör skyddet för den enskildes integritet på socialtjänstens område finns förutom i sekretesslagen och personuppgiftslagen, i viss särskild lagstiftning, såsom i lagen (2002:454) om behandling av person- uppgifter inom socialtjänsten, och i den materiella lagstiftningen, främst i socialtjänstlagen. Socialtjänstens verksamhet präglas också i allt större utsträckning av samverkan med andra myndigheter, vilket innebär att bestämmelser som möjliggör informationsutbyte är av stor betydelse för den enskildes integritet.

38.1Sekretess och tystnadsplikt inom socialtjänsten

En utgångspunkt för socialtjänsten är att verksamheten skall bygga på respekt för individens självbestämmande och integritet (1 kap. 1 § tredje stycket SoL). Denna grundläggande förutsättning för verksamheten har haft en avgörande betydelse för regleringen av sekretess på området. Socialtjänsten har bl.a. mer begränsade möjligheter än de flesta andra myndigheter att utan hinder av sekretess lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Ett exempel på detta är att den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL, som med- ger uppgiftsutbyte mellan myndigheter efter en intresseavvägning, inte gäller för uppgifter som omfattas av socialtjänstsekretess.

38.1.1Sekretessbestämmelser på socialtjänstens område

Sekretessen inom socialtjänsten regleras i 7 kap. 4 § SekrL och gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Uppgifter om enskilda i socialtjänsten är således sekretessreglerade med ett omvänt skade- rekvisit. Socialtjänstsekretessens utformning och den innebörd som lagts i begreppet men, medför att möjligheterna att efter en menprövning lämna ut uppgifter är mycket begränsade. I princip kan uppgifter inte lämnas ut utan den enskildes samtycke (se

360

SOU 2007:22

Socialtjänsten

nedan) om de inte är helt harmlösa. I paragrafens tredje stycke anges vilka verksamheter som räknas till socialtjänsten.

I 7 kap. 4 § andra stycket SekrL finns en särskild sekretess- bestämmelse för kommunal familjerådgivning. Med familjerådgiv- ning avses verksamhet som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer. Till följd av den särskilda förtroendesituationen som råder inom familjeråd- givningen har denna verksamhet ansetts behöva ett särskilt starkt skydd från insyn. Sekretessen inom familjerådgivningen är absolut i fråga om de uppgifter som den enskilde har lämnat vid konsultationen eller som familjerådgivaren har inhämtat med anledning av att någon har vänt sig till rådgivningen.

I 7 kap. 4 § fjärde stycket SekrL finns en särskild bestämmelse om sekretess för enskilds personliga förhållanden i verksamhet som avser omhändertagande av personakt i enskild verksamhet (se nedan). Sekretessen är i princip absolut, men uppgifter får lämnas ut till socialnämnden i vissa särskilt angivna fall. Eftersom sådana akter förvaras hos arkivmyndighet gäller inte socialtjänstsekretess och inte heller de särskilda undantagen som gäller för sådan sekretess.

38.1.2Särskilt om sekretess mellan och inom socialtjänst- myndigheter

Av 1 kap. 3 § första stycket SekrL framgår att sekretessen även gäller myndigheterna emellan. Till följd av kommunernas frihet att organisera nämndarbetet som de själva vill kan sekretessgränser uppkomma inom kommunens egen socialtjänstorganisation. Detta kan t.ex. vara fallet vid en uppdelning på olika sociala distrikts- nämnder eller olika kommundelar, men också vid en uppdelning där olika sakområden inom socialtjänsten skiljs åt. Varje nämnd i en sådan organisation är, tillsammans med tillhörande förvaltning, att anse som en egen myndighet i den mening som avses i sekretesslagen.

Sekretess gäller enligt 1 kap. 3 § andra stycket SekrL även mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Vad som avses med en sådan självständig verksamhetsgren har inte definierats i sekretesslagen och tolkningen har vållat svårigheter. I betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) föreslog OSEK att sekretess-

361

Socialtjänsten

SOU 2007:22

gränserna inom bl.a. socialtjänsten skall framgå direkt i lagen. Förslaget byggde på kommitténs uppfattning om gällande rätt. Enligt förslaget skall till samma verksamhet räknas sådan verksamhet som anges i 7 kap. 4 § tredje stycket första meningen SekrL samt verksamhet enligt LSS. Som annan verksamhet skall förstås verksamheten inom bl.a. familjerådgivning, kommunal invandrarbyrå och kommunal bostadsförmedling m.m.

I allmänhet anses det vara självklart att uppgifter som omfattas av sekretess får lämnas mellan befattningshavare hos en och samma myndighet i den utsträckning som är normal och behövlig för ett ärendes handläggning eller för verksamhetens bedrivande i övrigt. I vilken utsträckning hemliga uppgifter därutöver kan röjas inom en myndighet eller en verksamhetsgren har närmast ansetts vara en etisk fråga. Det har förutsatts att möjligheten att utbyta uppgifter inom en myndighet eller verksamhetsgren utnyttjas med omdöme. Det är denna form av begränsning som brukar betecknas som den inre sekretessen.

Sekretesslagen innehåller inte någon reglering av den inre sekretessen inom socialtjänsten. Däremot regleras den i viss omfattning i annan lagstiftning, t.ex. 11 kap. 5 § andra stycket SoL. Där anges att handlingar som innehåller uppgifter om enskildas personliga förhållanden skall bevaras så att obehöriga inte får tillgång till dem. I förarbetena till nämnda bestämmelse uttalas att den är av väsentlig betydelse som komplement till reglerna om sekretess. På samma sätt som sekretessreglerna syftar regeln till att skydda den som vänder sig till socialtjänsten från obehörig insyn i hans privatliv. Den tar alltså närmast sikte på sådana handlingar för vilka det gäller sekretess. Med obehörig menas den ”som inte har legitim anledning att ta del av handlingen i sin tjänsteutövning” (prop. 1979/80:1 s. 563).

38.1.3Tystnadsplikt i enskild verksamhet

När det gäller enskild verksamhet finns särskilda bestämmelser om personalens tystnadsplikt i 15 kap. 1 och 2 §§ SoL respektive 29 § LSS. Bestämmelserna innebär att sådan personal inte obehörigen får röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Att en uppgift inte får röjas obehörigen innebär att den kan lämnas ut vid samtycke från den enskilde eller om skyldighet att lämna ut

362

SOU 2007:22

Socialtjänsten

uppgiften stadgas i annan bestämmelse. Bestämmelserna om tystnadsplikt skall vidare tolkas mot bakgrund av vad som gäller enligt sekretesslagen för kommunalt bedriven verksamhet. Någon bestämmelse som generellt sett medger att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt lämnas till en uppdragsgivande kommun finns inte.

Bestämmelserna om tystnadsplikt är straffsanktionerade i 20 kap. 3 § brottsbalken och brott mot bestämmelsen kan medföra böter eller fängelse i högst ett år.

38.2Sekretessbrytande bestämmelser

För att underlätta utbytet av uppgifter mellan myndigheter finns i sekretesslagen ett flertal bestämmelser om undantag från sekretess. En ofta åberopad bestämmelse är den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL. Verksamhet som omfattas av socialtjänstsekretess är emellertid undantagen från generalklausulens tillämpningsområde, vilket innebär att det inte finns något generellt undantag från sekretessen. Det finns dock andra begränsningar i sekretessen, exempelvis då en uppgiftsskyldighet föreligger eller i förhållande till brottsutredande myndigheter (14 kap. 2 § SekrL).

38.2.1Utlämnande som behövs för myndighetens egen verksamhet

Enligt 1 kap. 5 § SekrL utgör sekretess inte hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall kunna fullgöra sina egna uppgifter. Bestämmelsen innebär att sekretesskyddade uppgifter kan lämnas såväl till enskilda som till andra myndigheter eller till annan självständig verksamhetsgren inom den egna myndigheten, om det är nödvändigt för att fullgöra den egna verksamheten. Enligt förarbetena till sekretesslagen skall bestämmelsen tillämpas restriktivt (se prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494). Sekretessen får endast efterges i sådana fall då ett utlämnande av sekretess- belagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att myndigheten skall kunna fullgöra ett visst åliggande. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen åsidosätts.

363

Socialtjänsten

SOU 2007:22

När det gäller uppgifter om brott har det i förarbetena uttalats att det många gånger ligger inom en myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Som ett exempel har nämnts att ett fall av barnmisshandel kommer till en socialnämnds kännedom. Det har uttalats att det ligger i denna myndighets intresse att få utrett huruvida misshandel verkligen har förekommit och att nämnden i vissa fall måste se till att brottet beivras. Det har vidare sagts att det ligger inom en myndighets verksamhetsansvar att se till att misstanke om förmögenhetsbrott som riktar sig mot den del av den offentliga verksamheten som företräds av myndigheten blir utredd. Som exempel har nämnts försök att genom vilseledande uppgifter få socialhjälp som rätteligen inte skall utgå. Om den som vänder sig till socialnämnden däremot avslöjar att han eller hon har gjort sig skyldig till t.ex. snatteri får denna uppgift inte i strid mot socialtjänstsekretessen vidarebefordras till polis eller åklagare (prop. 1979/80:2 Del A s. 123).

38.2.2Utlämnande med stöd av uppgiftsskyldighet m.m.

Sekretessen inom socialtjänsten begränsas genom ett flertal bestämmelser om skyldighet för socialtjänsten att lämna uppgifter. Sådan uppgiftsskyldighet bryter enligt 14 kap. 1 § SekrL social- tjänstsekretess. Några sådana uppgiftsskyldigheter redovisas här.

Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten när barn far illa

En speciell uppgiftsskyldighet är den som finns i 14 kap. 1 § SoL. I paragrafens första stycke finns en bestämmelse som riktar sig till var och en och som anger att en anmälan bör göras om ett barn far illa. I andra stycket finns dock en bestämmelse om att myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt vissa andra angivna myndigheter genast skall anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Anmälnings- skyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. Skyldigheten att anmäla är absolut i den meningen att den inte får bli föremål för övervägande av den anmälningsskyldige själv (JO 1995/96 s 247).

364

SOU 2007:22

Socialtjänsten

Trots den stränga sekretessen som har ansetts befogad inom familjerådgivningen, omfattas verksamheten av anmälnings- skyldigheten enligt 14 kap. 1 § tredje stycket SoL. De som är verksamma inom familjerådgivningen skall genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk miss- handel i hemmet. Anmälningsskyldigheten är således begränsad i jämförelse med den anmälningsskyldighet som gäller för andra myndigheter.

Anmälningsplikt enligt Lex Sarah

I 14 kap. 2 § SoL regleras s.k. Lex Sarah-ärenden. Alla som är verk- samma inom omsorger om äldre människor eller människor med funktionshinder skall vaka över att dessa får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgerna om någon enskild skall genast anmäla detta till socialnämnden. Denna anmälningsskyldighet gäller också yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. När det gäller verksamhet som bedrivs med stöd av LSS finns det en motsvarande skyldighet i 24 a § LSS.

Andra uppgiftsskyldigheter enligt socialtjänstlagen

I socialtjänstlagens tolfte kapitel har samlats vissa bestämmelser om kommunernas uppgiftsskyldighet inom socialtjänstverksamhet. I flera fall finns motsvarande uppgiftsskyldigheter också i LSS. Sådan skyldighet föreligger beträffande uppgifter för framställning av statistik hos Socialstyrelsen (12 kap. 5 § SoL), för uppgifter för forskningsändamål hos statliga myndigheter (12 kap. 6 § SoL), samt för uppgifter om utbetald ekonomisk hjälp till bl.a. Skatteverket (12 kap. 7 § SoL). Vidare skall socialnämnden under- rätta åklagarmyndighet om vård eller åtgärder enligt en vårdplan beträffande den som överlämnats till vård inom socialtjänsten som påföljd för brott inte kommer till stånd (12 kap. 8 § SoL), samt på begäran av bl.a. domstol eller polismyndighet lämna uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende (12 kap. 10 § SoL).

365

Socialtjänsten

SOU 2007:22

Anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt LVM och LVU

I lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), regleras socialnämndens rätt att gripa in till ungas skydd i de fall det inte går att anordna vård i frivillig form och i lagen (1988:870) om vård av missbrukare (LVM) finns bestämmelser om vård av missbrukare. Även i dessa lagar finns uppgiftsskyldigheter som bryter socialtjänstsekretess.

Myndigheter som i sin verksamhet regelbundet kommer i kontakt med personer med missbruk är enligt 6 § LVM skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de får kännedom om att någon kan antas vara i behov av vård enligt LVM. Myndigheter som omfattas av bestämmelsen är också enligt 7 § andra stycket LVM skyldiga att lämna socialtjänsten alla uppgifter som kan vara av betydelse för en sådan utredning. Det gäller också i de fall myndigheten i fråga inte känner till att missbrukaren är i behov av tvångsvård. Myndigheter som omfattas av anmälningsskyldigheten har således också en uppgiftsskyldighet. Inom hälso- och sjukvården gäller anmälningsskyldigheten bara läkare och endast om denne bedömer att tillfredsställande vård inte kan beredas inom hälso- och sjukvården (6 § andra stycket LVM). Uppgifts- skyldigheten gäller inte myndigheter inom hälso- och sjukvården.

I 24 § tredje stycket LVM stadgas en skyldighet för verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en missbrukare vistas att underrätta socialnämnden eller LVM-hemmet om missbrukaren önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Bestämmelsen ändrades den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:123). Underrättelse- skyldigheten gällde enligt den tidigare lydelsen verksamhetschefen vid den enhet där missbrukaren vårdas, vilket ibland tolkats så att det måste ha fattats ett beslut om intagning i slutenvård för att bestämmelsen skulle bli tillämplig. Nu används i stället ordet vistas, vilket innebär att skyldigheten inträder så snart en enskild med LVM-beslut infinner sig på enheten.

Enligt 30 a § LVM och 14 a § LVU har Statens Institutions- styrelse (SiS) en skyldighet att följa upp verksamheten enligt de båda lagarna. Denna uppföljning skall avse såväl vårdtiden som tiden efter avslutad vård. För att fullgöra sin skyldighet att följa upp vården måste SiS kunna inhämta sekretessbelagda uppgifter om enskilda klienter från socialnämnden och sekretessbrytande regler har därför införts i respektive paragrafs andra stycke. Regeringen underströk i förarbetena till bestämmelserna att uppföljningen i

366

SOU 2007:22

Socialtjänsten

första hand skall bygga på öppna källor, och endast i undantagsfall på att sekretessbelagda uppgifter måste inhämtas. Möjligheten att få ut sekretessbelagda uppgifter får inte heller innebära att hela akter eller journaler utlämnas, utan endast de uppgifter som är relevanta för uppföljningen (prop. 2004/05:123 s. 47 ff.).

Förslaget om skyddsutredningar avseende barn

Socialdepartementets promemoria med förslag om skydds- utredningar avseende barn (S2006/6778/ST) innehåller förslag som innebär långtgående befogenheter för Socialstyrelsen att inhämta information om barn som har avlidit till följd av brott. Uppgifter skall kunna samlas in från bl.a. skola, socialtjänst och hälso- och sjukvården för att kunna utröna vilken kännedom berörda myndigheter har haft om barnets förhållanden och vilka åtgärder som vidtagits eller som hade kunnat vidtas. Syftet är att dra lärdom och förhindra liknande händelser i framtiden. Enligt förslaget skall utredningen omfattas av socialtjänstsekretess. I den föreslagna lagen finns bestämmelser om upplysningsplikt som innebär att uppgifter kan komma att lämnas till såväl myndigheter som enskilda. I promemorian påpekas att Socialstyrelsen skall beakta att uppgifterna omfattas av sämre eller lägre sekretesskydd hos mottagaren.

38.2.3Utlämnande till brottsutredande myndigheter m.m.

Sekretess hindrar enligt 14 kap. 2 § fjärde stycket SekrL inte att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagar- myndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och det kan antas föranleda annan påföljd än böter. I 14 kap 2 § femte stycket finns emellertid särskilda bestämmelser för uppgifter som omfattas av bl.a. socialtjänstsekretess.

Uppgifter om allvarliga brott

Socialtjänstens möjlighet att lämna uppgifter var tidigare begränsad till misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Den 1 oktober 2006 trädde emellertid vissa

367

Socialtjänsten

SOU 2007:22

ändringar i kraft (se prop. 2005/06:161) som för socialtjänstens del innebär att möjligheterna att lämna ut uppgifter som angår brottsmisstanke till brottsutredande myndigheter utökas. Efter ändringen kan socialtjänsten lämna ut uppgifter som avser misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år (14 kap. 2 § femte stycket SekrL). Denna bestämmelse är, enligt vad som angavs då bestämmelsen först infördes, bara tillämplig på uppgifter om begångna brott (prop. 1981/82:186 s. 25 och prop. 1983/84:142 s. 31). Tidigare var det på grund av den s.k. tvåårsregeln inte möjligt att lämna ut uppgifter om misstänkta straffbara förberedelse- och försöksbrott, då sådana brott enligt 23 kap. 1 och 2 §§ BrB inte har någon fast lägsta straffsats. Efter den 1 oktober 2006 får dock även uppgift om försök till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år lämnas ut av socialtjänsten.

Ändringarna i sekretesslagen byggde på OSEK:s förslag i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Kommittén hade dock gjort bedömningen att den s.k. tvåårsregeln skulle behållas, en bedömning som delades av en majoritet av remissinstanserna. Som skäl för att ändå ersätta tvåårsregeln med en ettårsregel åberopade regeringen i första hand att det fanns starka skäl för att socialtjänsten, utan hinder av sekretess, borde få lämna uppgifter som angår misstankar om grov misshandel till de brottsutredande myndigheterna (prop. 2005/06:161 s. 78). En generell sänkning av den tvåårsregeln till en ettårsgräns innebär att även uppgifter som angår bl.a. olaga frihetsberövande, rån och allmänfarlig ödeläggelse kommer att kunna lämnas utan hinder av sekretess. Enligt regeringen var dessa brott så pass allvarliga att ett sekretess- genombrott tedde sig motiverat av principiella skäl.

Uppgift som gäller misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år och som avser överföring eller försök till överföring av sådan allmänfarlig sjukdom som avses i 1 kap. 3 § smittskyddslagen (2004:169) får också utan hinder av socialtjänstsekretess, lämnas till Åklagar- myndigheten eller polismyndighet.

368

SOU 2007:22

Socialtjänsten

Brott mot barn m.m.

Socialtjänstsekretessen hindrar inte heller att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. BrB mot någon som inte har fyllt arton år lämnas till Åklagarmyndigheten eller polis- myndighet. Detta undantag innebär att socialtjänsten kan anmäla till polismyndigheten att ett barn utsatts för misshandel eller annat straffbart övergrepp oavsett brottets straffvärde. Genom ändringen den 1 oktober 2006 har möjligheten att lämna uppgift om brott mot underåriga utökats så att även uppgifter som angår misstanke om brott som avses i lagen (1982:316) med förbud mot köns- stympning av kvinnor, mot någon som är under arton år, kan lämnas till polisen oavsett brottets svårighetsgrad. JO har beträffande socialtjänstens hantering vid misstänkta brott mot underåriga uttalat att det är viktigt att polisanmälan görs omedelbart och att den misstänkte förövaren och barnet skiljs åt (JO 1990/91 s. 192), att vårdnadshavaren inte behöver informeras i förväg om att en anmälan till polisen görs samt att en polisanmälan skall göras utan att socialnämnden tagit ställning till vem som gjort sig skyldig till det misstänkta brottet (JO 2501–1994).

Ändringen innebär slutligen att socialtjänsten utan hinder av sekretess kan lämna uppgifter till polisen angående misstanke om olovlig överlåtelse av narkotika, alkohol eller dopningsmedel till underåriga. Undantaget gäller inte för sådana uppgifter som omfattas av sekretess inom familjerådgivningen.

Uppgifter som behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård m.m.

Enligt 14 kap. 2 § nionde stycket hindrar varken socialtjänst- sekretessen eller hälso- och sjukvårdssekretessen att uppgift om enskild som inte fyllt 18 år eller som fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel, eller närstående till denne lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till annan sådan myndighet om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detsamma sägs i bestämmelsen gälla i fråga om lämnande av uppgift om gravid kvinna eller närstående till henne, om det behövs för en nödvändig insats till skydd för det väntade barnet. Syftet med bestämmelsen är att vårdmyndigheterna inte skall vara

369

Socialtjänsten

SOU 2007:22

förhindrade att utbyta uppgifter med varandra för att bistå en enskild som är i behov av vård, behandling eller annat stöd. I förarbetena anges att undantaget från sekretess måste användas med urskillning och varsamhet. Endast i de situationer där det framstår som direkt påkallat att bistå en enskild bör undantag göras. En förutsättning för att tillämpa undantaget bör normalt vara att den berörde personen kan antas direkt motsätta sig att uppgifter om hans eller hennes personliga förhållanden lämnas ut eller att saken brådskar så att det inte finns tid att inhämta samtycke. I första hand bör därför ett samtycke inhämtas (prop. 1990/91:111 s. 41).

Socialtjänsten har också fått vissa utökade möjligheter att lämna uppgifter som rör ungdomar till polis och åklagare. Om social- tjänstpersonalen påträffar någon som kan antas vara under 18 år under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för hans eller hennes hälsa eller utveckling, eller under utövande av brott, skall socialtjänstpersonalen, utan hinder av sekretess, kunna lämna sådana uppgifter som behövs för ett omedelbart polisiärt ingripande. Ändringen har tillkommit för att socialtjänsten utan hinder av sekretess, skall kunna ingripa mot unga som befinner sig på olämpliga platser eller som är i färd med att begår brott, även om det saknas förutsättningar för ett omhändertagande enligt LVU (prop. 2005/06:161 s. 87).

Vittnesplikten enligt 36 kap. 1 § RB

Skyldigheten att vittna utgör en uppgiftsskyldighet som bryter sekretess. Det finns dock vissa undantag från vittnesplikten, vilka regleras i 36 kap. 5 § RB. Inom socialtjänstområdet gäller undantagen främst för familjerådgivare enligt socialtjänstlagen och deras biträden (36 kap. 5 § andra stycket första meningen RB). Sådana yrkesutövare får höras som vittnen om något som i denna deras yrkesutövning har anförtrotts dem eller som de i samband därmed erfarit, endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det (det s.k. frågeförbudet). Det kan noteras att andra kategorier av socialtjänst- personal än familjerådgivare enligt socialtjänstlagen inte omfattas av frågeförbudet. Dock kan vissa andra yrkeskategorier som omfattas av bestämmelsen, exempelvis psykoterapeuter, vara verksamma inom socialtjänsten.

370

SOU 2007:22

Socialtjänsten

I 36 kap. 5 § fjärde stycket RB görs undantag från frågeförbudet i ett antal fall. För det första är de yrkeskategorier som nämns i andra stycket skyldiga att vittna i vissa typer av mål. Fram till den 1 januari 1998 gällde detta undantag mål om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Nämnda datum ändrades dock bestämmelsen på så vis att det i stället infördes en hänvisning till brott som avses i 14 kap. 2 § femte stycket SekrL. Syftet med ändringen var att undantaget även skulle komma att omfatta mål om brott enligt 3, 4 eller 6 kap. BrB när brottet begåtts mot någon som inte fyllt 18 år (prop. 1996/97:124 s. 195). För det andra är den som har uppgiftsskyldighet enligt 14 kap. 1 § SoL skyldig att svara på frågor i mål enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 6, 13 eller 14 § samma lag eller i mål enligt LVU.

De nyligen gjorda ändringarna i 14 kap. 2 § SekrL innebär således också förändringar i tillämpningsområdet för 36 kap. 5 § RB eftersom den sistnämnda bestämmelsen hänvisar till den första. För socialtjänstens del innebär förändringen i sekretesslagen att den som arbetar inom familjerådgivning blir skyldig att vittna om betydligt fler brott än vad som tidigare var fallet. Regeringen angav i propositionen att det var frågan om en följdändring så att sådan personal även i fortsättningen kan lämna uppgifter i samma utsträckning under en rättegång som de enligt sekretesslagen kan göra i förhållande till de brottsutredande myndigheterna (prop. 2005/06:161 s. 82).

38.2.4Samtycke från den enskilde

Av 14 kap. 5 § SekrL framgår att sekretessen i princip inte gäller mot den enskilde själv. Den enskilde har därmed möjlighet att samtycka till att sekretessen helt eller delvis efterges (14 kap. 4 § första stycket SekrL). Enligt 14 kap. 9 § andra stycket SekrL får den som lämnar samtycke till att enskild får ta del av sekretess- skyddade uppgifter som villkor kräva att myndigheten ställer upp ett förbehåll som inskränker en enskild mottagares rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den.

För att vårdnadshavaren skall kunna fullgöra sitt ansvar (enligt 6 kap. 11 § FB) måste föräldrarna få del av information om sitt barn från socialtjänsten. Vårdnadshavare har därför som regel rätt att ta del av även sekretessbelagda uppgifter som rör deras barn. Denna rätt för vårdnadshavaren att ta del av uppgifter om barnet förändras

371

Socialtjänsten

SOU 2007:22

dock i takt med att barnet blir äldre och bestämmanderätten flyttas över på den unge själv. När barnet har nått en viss mognad och utveckling i övrigt anses föräldrarna därför inte längre kunna ta del av personliga förhållanden rörande barnet t.ex. vad barnet har berättat för en socialsekreterare. Någon åldersgräns finns inte angiven, eftersom hänsyn måste tas till barnets mognad och utveckling i övrigt, något som inte enbart kan bedömas med ledning av barnets ålder.

Det kan dock finnas vissa undantagsfall då det av hänsyn till barnets bästa kan vara befogat att inte lämna ut vissa uppgifter till föräldrarna även om det är fråga om ganska små barn dvs. barn som inte har nått en sådan mognad att de fått ett integritetsskydd mot föräldrarna. I sekretesslagen finns därför en regel (14 kap. 4 § andra stycket) som innebär att sekretess för uppgift till skydd för en underårig gäller även i förhållande till vårdnadshavaren om det kan antas att den underårige lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Denna undantagsregel avser i första hand fall där barn och vårdnadshavare står i motsatsförhållande till varandra och där det oavsett barnets ålder är till skada för barnet att uppgifterna lämnas till vårdnadshavaren. Det finns även en särskild sekretess- bestämmelse som direkt riktar sig mot föräldrars insyn. Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården enligt LVU får socialnämnden besluta att hemlighålla barnets vistelseort för föräldrar eller vårdnadshavare (14 § LVU).

38.2.5Undantag från tystnadsplikt i enskild verksamhet

Det finns inga uttryckliga bestämmelser om undantag från tystnadsplikten. Begränsningen i tystnadsplikten utgörs i stället av att det endast är ett obehörigt utnyttjande som inte är tillåtet enligt bestämmelsen. Vid tolkning av obehörighetsrekvisitet har det ansetts naturligt att söka viss ledning i det skaderekvisit som finns i sekretesslagens motsvarande bestämmelser (prop. 1979/80:80 s. 45) så att tystnadsplikten för socialtjänstpersonal i enskild verksamhet får en liknande avgränsning som den för offentliga funktionärer i allmän verksamhet. Detta anses innebära att en uppgift självklart kan lämnas ut vid samtycke från den enskilde. Som obehörigt röjande anses inte heller att någon följer en uppgiftsskyldighet eller att någon framför misstankar om allvarliga brott till polisen (prop. 1980/81:28 s. 23 och prop. 1981/82:186 s. 26). Någon bestämmelse

372

SOU 2007:22

Socialtjänsten

som generellt medger att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt lämnas till en uppdragsgivande kommun finns inte. Ett sådant överförande av uppgifter förutsätter därför i regel medgivande från den som uppgifterna rör.

38.3Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

De grundläggande bestämmelserna om behandling av person- uppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204, PuL). I 2 § PuL anges att lagen är subsidiär i förhållande till bestämmelser med avvikande bestämmelser. För socialtjänsten (inklusive LSS- området) finns sådana avvikande bestämmelser i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (SoLPuL) och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (SoLPuLF). Dessa författningar utgör således specialregleringar i förhållande till personuppgiftslagen och anger endast de undantag och preciseringar som bedömts nödvändiga för verksamheten inom socialtjänsten.

Som ett komplement till ovan nämnda bestämmelser om när personuppgifter får behandlas inom socialtjänsten, finns också bestämmelser om hur uppgifter om enskilda skall hanteras, bl.a. i fråga om insynsrätt och respekt för den enskildes personliga integritet. I 12 kap. 1–2 §§ SoL finns dessutom särskilda bestäm- melser om gallring av personuppgifter som går före bestämmelsen i personuppgiftslagen (se nedan).

Syftet med lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten är att se till att socialtjänsten har möjlighet att bedriva verksamheten effektivt och säkert samtidigt som enskildas integritet beaktas. Lagens definition av vad som avses med socialtjänst bygger på sekretesslagens socialtjänstbegrepp så som den uttrycks i 7 kap. 4 § SekrL. Stora delar av den kommunala verksamheten och verksamheten inom SiS omfattas av lagen och den har således en större räckvidd än socialtjänstlagen. Även enskild verksamhet omfattas av lagstiftningen.

373

Socialtjänsten

SOU 2007:22

38.3.1Personuppgifter som får behandlas

Personuppgifter får behandlas endast om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom socialtjänsten skall kunna utföras samt för uppgiftslämnande som föreskrivs i lag eller förordning (6 § SoLPuL). Det anses finnas ett allmänintresse av att socialtjänsten bedrivs effektivt och säkert, varför personuppgifter i verksamheten får behandlas även utan den enskildes samtycke (prop. 2000/01:80 s. 140). Socialtjänsten får också behandla person- och samordningsnummer, känsliga personuppgifter som avses i 13 § PuL samt uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövande (7 §). Sådana personuppgifter får dock behandlas endast om de har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten.

I 12 § SoLPuLF preciseras de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas inom socialtjänsten. En kommunal myndighet får bl.a. behandla personuppgifter för handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av insatser som följer av socialtjänstlagen, handläggning av ärenden och annan verksam- het som följer av bestämmelserna i LVU, LVM och LSS samt för tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och admin- istration av verksamheten. En enskild verksamhet får behandla personuppgifter för dokumentation av sådan vård, behandling eller omsorg av enskilda som ges inom verksamheten samt för administration av verksamheten (18 § SoLPuLF).

38.3.2Sammanställningar och sökbegrepp

Som framgått ovan får kommunala myndigheter och enskilda verksamheter behandla samtliga kategorier av personuppgifter. Alla personuppgifter får dock inte behandlas i samtliga sammanhang. När det gäller sammanställningar, sökbegrepp och samkörning finns det vissa begränsningar i lagen och förordningen. I sammanställningar av personuppgifter får inte tas in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden (7 a § SoLPuL). Med uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden avses förutom känsliga personuppgifter enligt 13 § PuL, även andra uppgifter om personliga förhållanden som kan förekomma inom socialtjänsten och vars behandling kan

374

SOU 2007:22

Socialtjänsten

anses vara kränkande för den personliga integriteten. Det kan t.ex. vara uppgifter om försörjningsförmåga och familjeförhållanden. Från förbudet att i sammanställningar ta in känsliga person- uppgifter och uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden görs bl.a. undantag för uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten som innebär myndighetsutövning och om den bestämmelsen som ett sådant beslut grundar sig på, och uppfölj- ning, utvärdering och kvalitetssäkring. Uppgift som avslöjar medlemskap i fackförening får dock aldrig tas in i samman- ställningarna. Uppräkningen i fråga om undantagen från förbudet är uttömmande (se prop. 2002/03:36 s. 28).

Enligt 15 § SoLPuLF får socialnämnden vid handläggning av ärenden bara använda uppgifter om namn eller uppgifter om person-, samordnings- eller ärendenummer som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter eller i samband med sammanställningar. Det är således inte tillåtet att använda t.ex. adress, kön, civilstånd, medborgarskap eller typ av åtgärd som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter i ett ärendesystem. Denna begränsning gäller dock inte för tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av verksamheten. I enskild verksamhet får endast uppgifter om namn eller uppgifter om person-, samordnings- eller ärendenummer användas som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter eller i samband med sammanställningar (20 § SoLPuLF).

Datainspektionen har, bl.a. i rapporten Behandling av person- uppgifter hos social- och miljöförvaltningen, 2004:1, konstaterat att socialnämnderna i många kommuner bryter mot bestämmelserna i SoLPuL genom att bl.a. använda andra sökbegrepp än vad som är tillåtet samt genom att i befolkningsregister föra in uppgift om såväl födelseland som medborgarskap, en kombination som i många fall avslöjar personens ras eller etniska ursprung (vilket däremot inte en isolerad uppgift om medborgarskap gör, se prop. 2001/02:144 s. 41), vilket i princip är förbjudet enligt personuppgiftslagen.

38.3.3Övriga bestämmelser

SoLPuL innehåller dessutom bestämmelser om rättelse, skadestånd och överklagande (9–10 §§). I 5 § hänvisas till att det i socialtjänst- lagen finns särskilda bestämmelser om uppgiftsskyldighet, viss registrering och gallring hos socialnämnden och i 8 § att de

375

Socialtjänsten

SOU 2007:22

begränsningar som följer av sekretesslagen, socialtjänstlagen och LSS gäller när det är fråga om utlämnande av personuppgifter inom socialtjänsten.

38.3.4Socialtjänstregister hos Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken (statistiklagen), ansvar för officiell statistik på social- tjänstområdet. För denna uppgift finns personregister för fyra verksamheter inom socialtjänsten. Tre av registren innehåller uppgifter från kommunerna angående ekonomiskt bistånd/social- bidrag, individinriktade insatser för barn och unga samt stöd och service till funktionshindrade. I det fjärde registret finns uppgifter från Statens institutionsstyrelse och från länsrätterna angåenden tvångsvård av vuxna missbrukare enligt LVM.

Det finns inga speciallagar som reglerar dessa register, utan de förs med stöd av statistiklagen. Skyldigheten för kommunerna att lämna dessa uppgifter till Socialstyrelsen regleras dock närmare i förordning (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen (2004:16) om utlämn- ande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktions- hindrade. Registren förvaras och behandlas på statistikenheten vid Socialstyrelsens socialtjänstavdelning.

38.4Särskilda bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS av betydelse för skyddet av enskildas personliga integritet

I socialtjänstlagens portalparagraf anges att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § tredje stycket SoL). Med detta avses enligt förarbetena att socialtjänsten skall visa lyhördhet och inlevelse- förmåga i den enskildes förhållanden och att den enskilde skall ha insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. Prövning av exempelvis socialbidrag skall göras på ett sådant sätt att den enskilde upplever att hans eller hennes ärende bedömts på ett objektivt och korrekt sätt i enlighet med den lagstiftning som gäller (prop. 1996/97:124, s. 52). I 11 och 12 kap. SoL finns ett antal bestämmelser om hur handläggning och dokumentation skall

376

SOU 2007:22

Socialtjänsten

hanteras samt hur uppgifter skall behandlas. Dessa bestämmelser har bl.a. som mål att tillgodose rättsäkerhets och integritets- aspekter samt att bidra till att uppnå en god kvalité i socialtjänsten. Liknande bestämmelser finns också i lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade (LSS).

38.4.1Utredningsskyldighet

Det anses sedan länge vara en närmast självklar eller underförstådd grundsats att myndigheterna är skyldiga att se till att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Någon generell bestämmelse om ut- redningsskyldighet finns dock inte i lag och skyldighetens räckvidd anses inte kunna anges generellt utan beror på ärendets karaktär (prop. 1985/86:80, s. 19).

En socialnämnd ansvarar för att dess ärenden blir tillräckligt utredda, vilket innebär att myndigheten skall leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in (officialprincipen). Socialtjänsten skall bl.a. beakta möjligheten att själv hämta in behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter (4 § och 7 § andra meningen förvaltningslagen (1986:223, FL). Av bestämmelserna i 11 kap. 1 § SoL framgår att socialnämnden utan dröjsmål skall inleda utredning om det som har kommit till nämndens kännedom kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Det är således nämndens ansvar att bedöma om det finns grund för en inkommen anmälan och vilka åtgärder som i så fall behöver vidtas. Utredning bör inte inledas om det redan från början står klart att någon insats inte är aktuell (prop. 1979/80:1 s. 562). JO har uttalat att nämnden i varje enskilt fall skall göra en individuell bedömning av om utredning skall inledas eller inte. Den bedömningen bör ta sikte på innehållet i anmälan och nämndens kännedom om den eller de som anmälan rör. Det har således ingen betydelse för bedöm- ningen vem som är initiativtagare till anmälan (JO 1995/96 s. 313).

38.4.2Dokumentationsskyldighet

Enligt 15 § FL skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten. Denna bestämmelse är dock endast tillämplig i ärenden som avser myndighetsutövning mot

377

Socialtjänsten

SOU 2007:22

någon enskild. I såväl socialtjänstlagen som i LSS finns bestäm- melser om dokumentationsskyldighet som går längre än så efter- som den även gäller sådana ärenden som inte avser myndighets- utövning mot någon enskild (prop. 1996/97:124 s. 151). Syftet med bestämmelserna är enligt förarbetena bl.a. att genom en tillfredsställande dokumentation värna den enskildes rättsäkerhet och integritet.

Enligt 11 kap. 5 § SoL skall handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. För att uppfylla dokumentationsskyldig- heten krävs att informationen är tillräcklig, väsentlig och korrekt. Dokumentationen bör vidare innehålla anteckning om vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes.

Dokumentationen inom socialtjänsten skall enligt 11 kap. 6 § SoL utformas med respekt för den enskildes integritet. I förarbeten betonas vikten av att dokumentationen är både objektiv och saklig. Utgångspunkten är att uppgifterna skall vila på ett korrekt underlag och inte vara av nedsättande karaktär (prop. 1996/97:124, s. 153). Subjektiva värderingar av den enskilde bör därför undvikas. Värderande omdömen får endast förekomma om de grundas på ett korrekt underlag och är av verklig betydelse för saken. Ovidkom- mande värdeomdömen av allmänt nedsättande eller kränkande karaktär får inte förekomma, vilket innebär att det är viktigt att förhålla sig kritisk till alla uppgifter som innehåller negativa omdömen om den enskilde och hans eller hennes situation. Är uppgiften relevant i sammanhanget skall den dokumenteras. Dokumentationen skall ge en bild av både positiva och negativa förhållanden och inte bara lyfta fram den enskildes problem och svårigheter. Om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig skall detta antecknas.

Efter förebild i socialtjänstlagen infördes den 1 juli 2005 bestämmelser om dokumentation i 21 a och 21 b §§ LSS (se prop. 2004/05:39). Bestämmelserna är i allt väsentligt utformade på samma sätt som bestämmelserna i socialtjänstlagen.

378

SOU 2007:22

Socialtjänsten

38.4.3Insynsrätt

I förvaltningslagen finns också bestämmelser om rätt för den som är part i ett ärende att ta del av det som har tillförts ärendet och skyldighet för myndigheten att kommunicera uppgifterna innan ärendet avgörs (16 och 17 §§ FL). Att få del av det material som myndigheten skall grunda sitt beslut på är grundläggande för att den enskilde skall kunna tillvarata sina intressen. Vidare ger det den enskilde en möjlighet att kontrollera att myndigheten handlägger ärendet tillräckligt snabbt och effektivt. Förutom allmänna handlingar som är offentliga har part även rätt till andra handlingar. Det kan röra sig om handlingar som ännu inte blivit allmänna, föremål, iakttagelser eller muntliga uppgifter. Som lagrummet föreskriver har parten rätt att ta del av allt som tillförts ärendet. Även om den enskilde inte begär det, skall myndigheten kommunicera i princip allt utredningsmaterial. Vissa begränsningar kan dock göras av sekretesskäl. Huvudregeln i 14 kap 5 § SekrL är att sekretessen inte inskränker partens insynsrätt. Det krävs tungt vägande skäl för att myndigheten skall vägra en part insyn i sekretessbelagt material. Som exempel på ett sådant skäl är rikets säkerhet.

38.4.4Gallringsbestämmelser

Enligt 12 kap 1 § första stycket SoL skall anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden gallras fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Uppgifterna får dock inte gallras så länge uppgifter om samma person finns kvar i en sådan sammanställning som avses i SoLPuL. Uppgifter i sådana samman- ställningar skall enligt 12 kap. 1 § andra stycket SoL gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört. Enligt paragrafens tredje stycke skall gallringen vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde. Enligt förarbetena är syftet med gallringsreglerna att klienternas handlingar skall gallras bort sedan deras kontakter med social- tjänsten har avbrutits. Som motivering för gallringsplikten uttalas bl.a. att det, för att socialtjänsten skall kunna ge en effektiv hjälp, är nödvändigt att klienterna med förtroende kan lämna uppgifter om sig själva och sina anhöriga utan rädsla för att personliga uppgifter då kommer att arkiveras för framtiden. Vidare uttalas att det även

379

Socialtjänsten

SOU 2007:22

utifrån allmänna integritetssynpunkter framstår som olämpligt att ömtåliga personliga uppgifter om enskilda människor sparas under längre tid än de behövs för de ändamål för vilket de samlats in (prop. 1979/80:1 s. 448 f. och s. 569).

Av främst rättssäkerhetsskäl men också för att enskilda personer skall ha möjlighet att ta reda på sitt biologiska och sociala ursprung får vissa handlingar inte gallras med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1 § SoL. Undantagen regleras i 12 kap. 2 § SoL och gäller handlingar som har kommit in eller upprättats i utredningar om faderskap och adoption samt i ärenden som gäller placering av barn utanför hemmet (12 kap. 2 § första stycket SoL). Enligt 12 kap 2 § andra stycket SoL gäller vidare att avtal om vårdnad, boende och umgänge som godkänts av socialnämnden inte får gallras förrän barnet fyllt 18 år. Enligt paragrafens tredje stycke skall vissa handlingar undantas från gallring med hänsyn till forskningens behov.

Efter förebild i SoL infördes den 1 juli 2005 särskilda bestämmelser om bevarande och gallring i LSS (21 c och 21 d §§) som i sak motsvarar bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ SoL.

38.4.5Enskild verksamhet inom socialtjänsten

Kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten (2 kap. 5 § SoL). Med annan avses enligt förarbetena bolag, förening, samfällighet, stiftelse, enskild individ eller annan kommun. Uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning får dock inte överlämnas till ett privaträttsligt subjekt. Av förarbetena framgår vidare att det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom socialtjänsten aldrig kan överlåtas på annan. Enligt 17 § LSS får ett landsting eller en kommun, med bibehållet ansvar, också sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt den lagen.

Enligt 7 kap. 3 § SoL och 23 a § LSS gäller bestämmelserna om dokumentation i respektive lag även i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn. Av samma bestämmelse framgår att bestämmelserna om gallring i dessa lagar inte omfattar sådan verksamhet. I stället uppställs krav på bevarande under viss tid. Dokumentationen skall således bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten. I förarbetena till bestäm- melsen i SoL uttalas att de åtgärder som avses i första hand är

380

SOU 2007:22

Socialtjänsten

åtgärder gällande vården eller behandlingen av den person som dokumentationen avser. Tiden för bevarande kan förlängas genom avtal mellan placerande kommun och den som bedriver verksam- heten.

Enligt 7 kap. 4 § SoL respektive 23 b § LSS gäller vidare att en handling i en personakt i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn, om det begärs av den som akten rör, så snart som möjligt tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i kopia om inte annat följer av bestämmelser om tystnadsplikt.

I 7 kap. 5 § SoL och 23 c § LSS finns bestämmelser om att länsstyrelsen i vissa fall får besluta att en personakt skall tas omhand. Det gäller om verksamheten upphör, om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt gällande regler, eller om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand. En omhändertagen personakt skall återlämnas om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande på ovan angivna grunder. Beslut i fråga om återlämnande meddelas av länsstyrelsen efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten. I 7 kap. 4 § fjärde stycket SekrL finns en särskild bestämmelse om sekretess i verksamhet som avser omhändertagande av personakt (se ovan).

38.5Frågor om ställföreträdarskap m.m. inom socialtjänsten

Socialtjänstlagstiftningen bygger i huvudsak på att den enskilde är en aktiv part som företräder sig själv och kan ta tillvara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. De flesta vuxna kan också företräda sig själva medan barn i stor utsträckning företräds av sin vårdnadshavare. Samtidigt finns det många, både barn och vuxna, som inte kan företräda sig själva och där frågan om vem som skall företräda dem blir ett problem i samband med kontakter med socialtjänsten.

381

Socialtjänsten

SOU 2007:22

38.5.1Vuxna med nedsatt beslutsförmåga

Det finns många grupper i samhället som har svårigheter att ta tillvara sina intressen. Det gäller främst personer som till följd av demenssjukdom, utvecklingsstörning, psykisk störning eller av andra skäl, har nedsatt beslutsförmåga. Det saknas i stort sätt helt en reglering i fråga om när god man bör utses samt vilka befogenheter en nära anhörig och eller en god man har. I 8 § LSS anges visserligen att insatser enbart kan ges om den enskilde begär det och att, om den enskilde uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan, god man eller förvaltare begära insatser för honom. Någon motsvarande reglering finns inte i socialtjänst- lagen eller i fråga om exempelvis rätten att lämna samtycke i enlighet med sekretesslagen eller personuppgiftslagen.

38.5.2Särskilt om barnets ställning inom socialtjänsten

Barn åtnjuter samma rätt till integritet som vuxna. På grund av barns särskilda rättsliga ställning kan det dock uppstå situationer där barnets rätt till skydd för sin personliga integritet kommer i konflikt med exempelvis vårdnadshavarens intressen. Inom social- tjänsten har därför tillkommit vissa särskilda bestämmelser för att skydda barns integritet inom socialtjänsten.

Rätten att komma till tals

Vid alla beslut och andra åtgärder som rör barn skall det finnas ett tydligt barnperspektiv. Denna grundsyn kommer till uttryck i

Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter

(barnkonventionen). En av grundpelarna i barnkonventionen är principen om barnets bästa (artikel 3). Barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga organ eller av privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. En annan princip som har betydelse i detta sammanhang är barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall ges betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för

382

SOU 2007:22

Socialtjänsten

barnets fulla människovärde och integritet. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar – att se med barnets ögon. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Därmed inte sagt att barnets åsikter alltid måste följas. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslutet och ta ansvar för det (prop. 2005/06:99 s. 38).

Som en följd av att Sverige ratificerade barnkonventionen kompletterades bl.a. 9 § i 1980 års socialtjänstlag (nuvarande 3 kap. 5 § SoL) med en ny bestämmelse som innebär att barnets inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och att hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att barnets rätt att uttrycka sin åsikt i saker som berör det personligen betyder att dess inställning skall klargöras utan att barnet för den skull sätts i svåra valsituationer. Uppgiften för socialtjänsten blir att skaffa sig en bild av barnet och dess behov. Ibland står barnperspektivet i motsatsförhållande till vuxenperspektivet. Barn kan dock inte ses isolerade från sina föräldrar och föräldrar kan inte ses isolerade från sina barn. Vid en intressekonflikt mellan barnet och de vuxna måste dock barnets intresse ha företräde. Barnet får aldrig pressas på synpunkter (prop. 1996/97:124 s. 98). Av författnings- kommentaren till bestämmelsen framgår att den gäller även andra situationer än utredningsarbete. Det kan gälla både vardagliga situationer och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt (a. prop. s. 176).

Av 11 kap. 10 § SoL följer att barn som fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen. Av förarbets- uttalande framgår att också mindre barn bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan ta skada av det (prop. 1979/80:1 Del A s. 409). I specialmotiveringen uttalas att lämplig- heten av att höra barnet får avgöras med ledning av dess ålder och mognad, vilken betydelse ärendet kan antas ha för barnet, men också vilken inställning barnets ställföreträdare har till om barnet skall höras (a. prop. s. 567). Även om socialnämnden bedömer att det är lämpligt och barnet själv vill medverka, måste vårdnads- havarens samtycke inhämtas om barnet inte är tillräckligt gammal för att själv besluta om sin medverkan. Socialtjänstens möjlighet att

383

Socialtjänsten

SOU 2007:22

under en utredning prata med ett barn utan vårdnadshavarens medgivande, har tagits upp i olika sammanhang. JO har utförligt behandlat denna fråga (jfr JO:s beslut den 10 oktober 2005, dnr 1059–2003 och 4857–2003) och konstaterat att det i dag inte finns något lagligt stöd för socialtjänsten att, mot vårdnadshavarens vilja, ha samtal med ett barn, om denne inte har nått en sådan ålder och mognad att det är tillräckligt med hans eller hennes samtycke. Förslag har tidigare väckts om att införa en bestämmelse som uttryckligen ger socialnämnden en rätt att tala med barnet även om vårdnadshavaren motsätter sig det Omhändertagen – samhällets ansvar för utsatta barn och unga (SOU 2000:77 s. 167) Utred- ningens förslag har emellertid inte lett till lagstiftning. Frågan är nu åter föremål för utredning (dir. 2006:83).

I 11 kap. 2 § SoL finns en bestämmelse om att socialnämnden skall underrätta den som berörs när en utredning inleds till skydd eller stöd för ett barn. Syftet med bestämmelsen är att utredningar inte skall kunna bedrivas ”bakom ryggen” på familjen. Av förarbetena framgår inte närmare vilka som omfattas av uttrycket ”den som berörs” (prop. 1996/97:124 s. 110 och 180). Det bör påpekas att bestämmelsen endast avser underrättelse om att en utredning inleds och skall skiljas från frågan om vilken information om utredningens innehåll som kan lämnas ut till vårdnadshavaren. Av 11 kap. 2 § SoL framgår dock att socialnämnden har möjlighet att konsultera sakkunniga och i övrigt ta de kontakter som behövs utan att inhämta vårdnadshavarens samtycke. JO har ansett att det får ligga i sakens natur att en underrättelse till t.ex. berörda föräldrar om en påbörjad barnavårdsutredning i normalfallet skall ske utan onödigt dröjsmål, men att det i vissa speciella fall kan finnas situationer då nämnden kan avvakta något med att informera en vårdnadshavare om att en utredning har påbörjats. Det får emellertid aldrig bli fråga om någon längre tid som vårdnadshavare hålls ovetande om en pågående utredning och det måste finnas goda skäl till varför så sker (JO 1999/2000 s. 243).

Även i LVU finns sedan den 1 juli 2003 en bestämmelse om att den unges inställning så långt möjligt skall klarläggas (1 § sjätte stycket LVU). Vidare anges att hänsyn skall tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad. Av författningskommentaren framgår att tillägget är en direkt anpassning till Barnkonventionens artikel 12 och, som ovan nämnts, handlar om barnets rätt att komma till tals. I 36 § LVU finns också en bestämmelse som tar sikte på rätten att föra sin talan

384

SOU 2007:22

Socialtjänsten

och rätten att bli hörd inför domstol. Den nya bestämmelsen tar sikte på alla beslutssituationer och på alla åtgärder som vidtas med stöd av LVU. Skyldigheten att så långt möjligt ta reda på barnets egen inställning och respektera densamma vid beslutsfattandet utvidgas härigenom till att gälla alla beslutssituationer och ingrip- anden som sker med stöd av lagen. Endast i undantagssituationer, där beslutet kräver extrem brådska, kan beslutsfattaren underlåta att inhämta den unges inställning i förväg (prop. 2002/03:53 s. 105).

Särskilda företrädare för barn

Den 1 januari 2000 trädde lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn i kraft. Syftet med lagen är att stärka möjligheterna att ta till vara barnets rätt när en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till misstänks för brott mot barnet. Enligt förarbetena till lagen (prop. 1998/99:133 s. 8 f.) finns det i dessa situationer särskilda svårigheter att ta till vara barnets rätt. Det gäller dels i fråga om att utreda brottet, dels när det gäller att i övrigt ta till vara barnets intressen under förundersökningen och i rättegången. Det saknas i dessa fall ofta någon som kan ta till vara barnets rätt. Utgångspunkten för detta resonemang var vårdnadshavarnas bestämmanderätt i enlighet med de gällande familjerättsliga reglerna i FB om ställföreträdare för barn. Av förarbetena (a. prop. s. 16 f.) framgår därutöver att den nuvarande lagstiftningen inte har ansetts ge tillräckliga garantier för att en förundersökning kan genomföras, när misstanke har upp- kommit att barnet utsatts för ett övergrepp. När barnet inte själv kan ta ställning till frågor om förhör eller läkarunderökning finns formellt ett mycket begränsat utrymme eller saknas helt stöd för att snabbt genomföra utredningsåtgärder utan vårdnadshavarens medverkan. Om utgångspunkten är att vårdnadshavaren inte bör eller kan kontaktas saknar barnet någon som företräder barnets intresse. Mot den bakgrunden har i den ovan nämnda lagen föreskrivits att domstol i vissa fall skall kunna förordna en särskild företrädare för barnet som övertar vårdnadshavarens befogenheter att ta till vara barnets rätt under förundersökning och i rättegång.

385

Socialtjänsten

SOU 2007:22

38.6Tvångsåtgärder enligt LVU och LVM

Som ovan nämnts är en av de viktigaste utgångspunkterna för socialtjänstens verksamhet att insatser i individuella ärenden skall bygga på frivillighet och självbestämmande. Samhället har emeller- tid ett ansvar för att barn och unga får den vård de behöver, även i fall där samförstånd inte kan nås med föräldrarna. I dessa fall ger LVU socialnämnden rätt att gripa in till de ungas skydd i de fall det inte går att anordna vård som den unge behöver i frivilliga former. LVM är en på likartat sätt uppbyggd lagstiftning som reglerar förutsättningarna för att avvika från den grundläggande frivillig- hetsprincipen i socialtjänstlagen när det gäller vård av missbrukare.

Varje medborgare har gentemot det allmänna ett skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden (2 kap. 6 och 8 §§ RF). Med påtvingat kroppsligt ingrepp avses i första hand våld, men hit hör även läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccineringar och blodprovstagning samt liknande företeelser som går under beteckningen kroppsbesiktning. Undantag från skyddet mot kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden kan endast föreskrivas i lag, och då bara i syfte att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem (2 kap. 12 § RF, jfr även artiklarna 5, 6 och 8 i Europakonventionen). Både LVU och LVM innehåller sådana undantag som möjliggör både frihetsberövanden och påtvingade kroppsliga ingrepp.

38.6.1Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

Årligen vårdas omkring 20 000 barn och ungdomar av sociala skäl utanför sina föräldrahem. Vården sker efter omhändertagande enligt LVU eller enligt socialtjänstlagen. Grunden för ett omhändertagande enligt LVU kan vara antingen att den unges föräldrar inte kan ge det stöd som krävs för en bra uppväxt (2 §, de så kallade miljöfallen) eller att den unge själv lever ett destruktivt liv med exempelvis missbruk eller kriminalitet (3 §, de så kallade beteendefallen). Missförhållandena skall göra att det finns stor risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas och den vård som behövs skall inte kunna ges på frivillig väg. Lagen är i första hand

386

SOU 2007:22

Socialtjänsten

tillämplig på barn under 18 år men vård kan i vissa fall beredas den som fyllt 18 men inte 20 år. Omhändertagandet beslutas av länsrätten efter utredning och begäran från den kommunala socialtjänsten men kan i akuta lägen beslutas av socialnämndens ordförande.

I lagen finns bestämmelser som innebär att visst tvång kan användas mot enskilda som vårdas enligt LVU. Enligt 15–19 §§ LVU får vissa särskilda befogenheter vidtas, nämligen rätt att begränsa den intagnes rörelsefrihet (15 §), rätt att begränsa telefon- samtal (15 a §), rätt att placera den intagne på låsbar enhet (15 b §), rätt att hålla den intagne i avskildhet (15 c §), rätt att omhänderta egendom (16 §), rätt att kroppsvisitera eller ytligt kroppsbesiktiga den intagne (17 §), rätt att utföra blod-, urin- eller utandningsprov (17 a §), rätt att kontrollera försändelser till den enskilde (19 §) samt rätt att förstöra omhändertagen egendom (20 §). Befogen- heterna enligt 15 §, 16, 17 och 19 §§ får endast tillgripas för den som vistas på särskilda ungdomshem.

Proportionalitetsprincipen

I syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet infördes den 1 juli 2005 en proportionalitetsprincip i 20 a § LVU som är tillämplig vid varje tvångsåtgärd enligt 15–15 c §§ och 17–19 §§ LVU, men inte på omhändertagande av sådan egendom som avses i 16 § eftersom ett omhändertagande av sådan egendom är obligatorisk (prop. 2004/05:123 s. 59). Bestämmelsen knyter an till innehållet i 2 kap. 12 § RF och innebär att skälen för att vidta en tvångsåtgärd inom ramen för vården enligt LVU skall ställas i relation till de olägenheter ingripandet innebär för den enskilde i fråga om bland annat dennes självbestämmande och integritet. Det betyder att en tvångsåtgärd skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden och den nytta som tvångsåtgärden kan ha för den enskilde klienten. Om syftet med tvångsåtgärden kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åtgärd, skall den åtgärden väljas. Proportionalitetsregeln ger således uttryck för att minsta möjliga tvång skall användas för att nå det avsedda syftet och innebär samtidigt en erinran om att tvånget får användas endast om syftet med åtgärden inte kan tillgodoses genom mindre ingripande åtgärder. Vid användningen av de s.k. särskilda befogenheterna skall således en avvägning alltid göras i de avseenden som anges i

387

Socialtjänsten

SOU 2007:22

denna paragraf. Bestämmelsen kommer, som nyss sagts, att vara tillämplig vid all tvångsanvändning enligt de angivna paragraferna såsom exempelvis beslut om vård vid låsbar enhet, beslut om vård i enskildhet eller beslut om att den enskilde skall hållas i avskildhet samt beslut om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning.

Omhändertagande av egendom

Den 1 juli 2005 skärptes befogenheten att omhänderta egendom. Det är enligt 16 § LVU förbjudet för intagna vid särskilda ungdomshem att inneha alkoholhaltiga drycker, narkotika, flyktiga lösningsmedel, dopningspreparat, varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektions- sprutor, kanyler eller andra föremål som kan användas vid narkotikamissbruk eller annan befattning med narkotika. Detsamma gäller annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Till kategorin ”annat” räknas bland annat vapen och tillhyggen som kan skada personalen eller andra intagna (prop. 2004/05:123 s. 44). JO har uttalat att det också kan röra sig om ”olämpliga” medicinrecept, större penningsummor, bankomat- kort och ID-handlingar (JO 1992/93 s. 411, JO 1995/96 s. 294, JO 2000/01 s. 310).

Om sådan egendom påträffas skall den omhändertas. Bestämmelsen var tidigare fakultativ men blev efter ändringen obligatorisk. I förarbetena anger regeringen att insatser som innebär ett ingrepp i den personliga integriteten måste vara väl övervägda och väl motiverade och att det ur ett rättssäkerhets- perspektiv är av synnerlig vikt att ett sådant omhändertagande dokumenteras, och framför allt, motiveras. Det är enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt att anföra att ett föremål ”är till men för vården” eller ”stör ordningen vid hemmet”, om det inte samtidigt motiveras på vilket sätt det omhändertagna föremålet kan inverka menligt på vården eller ordningen vid hemmet. I dokumentationen skall det framgå vad som har omhändertagits samt, om det är fråga om föremål som inte skall förverkas, när och hur de skall återlämnas till ägaren (a. prop. s. 59).

388

SOU 2007:22

Socialtjänsten

Rätt att överklaga beslut

Det är socialnämnden som fattar beslut om läkarundersökning enligt 32 § LVU. Detta beslut får överklagas till länsrätt men länsrättens beslut kan inte överklagas (41 § tredje stycket).

SiS fattar enligt 20 b § LVU beslut om de särskilda befogen- heterna i 15–20 §§ LVU. I SiS arbets- och delegationsordning regleras vem som har rätt att fatta beslut på myndighetens vägnar i olika frågor. Beslut enligt 15 a–c och 20 §§ LVU får överklagas hos länsrätten men inte övriga beslut.

38.6.2Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)

I lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) finns bestämmelser om förutsättningen för att bereda en person med missbruksproblem vård oberoende av eget samtycke. Tvångsvården skall syfta till att genom behövliga insatser motivera den som missbrukar så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Grunden för ett beslut om tvångsvård är att någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för sitt missbruk och vårdbehovet inte kan tillgodoses på något annat sätt, samt att den enskilde till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående (4 § LVM). Tvångsvård beslutas av länsrätten efter utredning och begäran från den kommunala socialtjänsten. Tvångsvård lämnas genom LVM-hem och skall upphöra så snart syftet med vården är uppnått och senast när vården pågått i sex månader.

I lagen finns bestämmelser som innebär att tvång kan användas mot den enskilde i vissa situationer. Flera ändringar i syfte att stärka den enskildes rättssäkerhet infördes den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:123), bl.a. genom införandet av en proportionalitetsregel i 36 a § LVM.

389

Socialtjänsten

SOU 2007:22

Läkarundersökning

När utredningen har inletts skall socialnämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, besluta om läkarundersökning av miss- brukaren och utse en läkare för undersökningen. Läkaren skall i ett intyg ange missbrukarens aktuella hälsotillstånd (9 § LVM). Om nämnden riskerar allvarliga motsättningar med den enskilde i sina försök att förmå honom att genomgå läkarundersökning, kan ansökan om vård inges till rätten utan läkarintyg. Rätten kan därefter besluta om läkarintyg, eller om det bedöms som utsiktslöst att få en läkarundersökning utförd, på annat sätt införskaffa en utredning som kan ersätta läkarintyget (11 § tredje stycket LVM). Varken socialnämndens eller länsrättens beslut att inhämta läkarintyg kan överklagas (44 § LVM).

Sjukhusvård

I 24 § LVM finns vissa bestämmelser om sjukhusvård för missbrukaren. I paragrafen regleras dels missbrukarens rätt till sjukhusvård (första och andra stycket) och dels verksamhets- chefens skyldigheter i samband med sådan vård (tredje stycket). Verksamhetschefen på en enhet där en missbrukare vistas skall underrätta socialnämnden eller LVM-hemmet om missbrukaren önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset och är skyldig att fatta beslut om åtgärder för att hindra en patient från att lämna sjukhuset. Bestämmelsen som ändrades den 1 juli 2005 var tidigare fakultativ, dvs. den innebar en rätt men inte en skyldighet för verksamhetschefen att lämna underrättelse och att fatta beslut om åtgärder.

Särskilda befogenheter

I 31–35 §§ LVM finns vissa bestämmelser om särskilda befogenheter som får vidtas mot den som vårdas enligt LVM. De särskilda befogenheterna innebär rätt att omhänderta egendom (31 §), rätt att kroppsvisitera eller ytligt kroppsbesiktiga (32 §), rätt att utföra blod-, urin- eller utandningsprov (32 a §), rätt att begränsa telefonsamtal (33 a §), rätt att begränsa den intagnes rörelsefrihet (34 §) rätt att kontrollera försändelser till den enskilde (35 §), samt rätt att förstöra omhändertagen egendom (36 §).

390

SOU 2007:22

Socialtjänsten

Enligt 36 a § LVM skall åtgärder enligt 32–35 §§ tillgripas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Innebörden i bestämmelserna är enligt förarbetena att skälen för att vidta en tvångsåtgärd skall ställas i relation till de olägenheter ingripandet innebär för den enskilde, bl.a. i fråga om dennes självbestämmande och integritet. Det betyder att en tvångsåtgärd skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden och den nytta som tvångsåtgärden kan ha för den enskilde (a. prop. s. 42 ff.).

Den tidigare fakultativa bestämmelsen i 31 § LVM om omhändertagande av viss egendom, i huvudsak samma egendom som enligt 16 § LVU, blev genom ändringen den 1 juli 2005 obligatorisk. Skyldigheten att omhänderta omfattar de i paragrafen uppräknade föremålen och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk eller annan befattning med narkotika. Även annan egendom som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet skall omhändertas. I beslutet skall enligt förarbetena anges på vilket sätt den omhändertagna egendomen är till men för vården eller ordningen vid hemmet (a. prop. s. 55).

Enligt 32 § LVM får den som vårdas vid ett LVM-hem vid ankomsten till hemmet kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas för att kontrollera att han eller hon inte bär med sig sådant som inte får innehas på hemmet. Med ytlig kroppsbesiktning avses en yttre granskning av kroppen (prop. 1993/94:24). Kontrollen får ske när den intagne anländer eller efter en permission.

Genom en ändring i 32 a § LVM kan prover numera tas på patienterna när som helst under vistelsen vid LVM-hemmet, om man misstänker att de är alkohol- eller drogpåverkade. Det innebär att skyldigheten för en intagen person att lämna blod-, urin- eller utandningsprov har utökats något. Tidigare hade den intagne personen en sådan skyldighet enbart vid ankomsten till LVM- hemmet och i samband med vistelse i annan form enligt 27 §. Som en allmän förutsättning för skyldigheten att lämna prov gäller fortfarande att det kan misstänkas att den intagne är påverkad av något förbjudet medel. I LVM-hemmets dokumentation av åtgärden skall orsaken till misstanken samt resultatet av provet framgå (a. prop. s. 43 f.).

391

Socialtjänsten

SOU 2007:22

Rätt att överklaga beslut

Det är socialnämnden som fattar beslut om läkarundersökning enligt 32 § LVU. Detta beslut får överklagas till länsrätt men länsrättens beslut kan inte överklagas (41 § tredje stycket).

SiS fattar enligt 36 b § LVM beslut om de särskilda befogen- heterna i 31–36 §§ LVM. I SiS arbets- och delegationsordning regleras vem som har rätt att fatta beslut på myndighetens vägnar i olika frågor. Beslut enligt 33 a, 34 eller 36 § LVM får överklagas hos länsrätten. Övriga beslut om särskilda befogenheter kan inte överklagas.

392

39 Socialförsäkringen

I svensk lagstiftning finns ingen legaldefinition av begreppet socialförsäkring. När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt perspektiv används ibland i Sverige begreppet social trygghet (social security) som ett mer eller mindre synonymt uttryck. Begreppet återfinns inom EU bl.a. i Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. Lagstiftning om social trygghet är i Sverige spridd över ett flertal regelverk. En del av det sociala trygghetssystemet är de förmåner som här i landet räknas till socialförsäkringen. Dit hänförs de flesta trygghetssystem som administreras av Försäk- ringskassan och Premiepensionsmyndigheten. Sådana system som arbetslöshetsförsäkringen och utbildningsbidragen, vilka inte ryms inom begreppet socialförsäkringen, hör också i vid mening till begreppet social trygghet.

Socialförsäkringens administration har nyligen omorganiserats. Den 31 december 2004 lades Riksförsäkringsverket och de 21 försäkringskassorna ned och en ny sammanhållen statlig myn- dighet, Försäkringskassan, inrättades. Skillnaden mellan den gamla och nya organisationen är framför allt att ansvaret i den tidigare organisationen delades mellan Riksförsäkringsverket och de formellt självständiga allmänna försäkringskassorna, medan För- säkringskassan nu har fullt ansvar för hela verksamheten. Målet med reformen var att skapa ett tydligt ledningsansvar, nationell samsyn och likformighet.

Försäkringskassan handlägger närmare femtio olika förmåner som regleras i ett trettiotal lagar. Bestämmelser om social- försäkringen finns i socialförsäkringslagen (1999:799) som reglerar vem som omfattas av de olika försäkringarna och bidragen. Socialförsäkringslagen delar upp försäkringen i två delar, en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad. För en bosättnings-

393

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

baserad försäkring gäller att man skall vara bosatt i Sverige för att ha rätt till den aktuella förmånen, t.ex. barn- och bostadsbidrag. För en arbetsbaserad försäkring gäller att man skall arbeta i Sverige som anställd eller som egen företagare för att ha rätt till förmånen, t.ex. sjukpenning eller föräldrapenning över garantinivån. Varje socialförsäkringsförmån liksom Försäkringskassans handläggning av förmånen har sina särskilda regelverk. Av central betydelse är dock de bestämmelser som finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålders- pension eftersom flertalet övriga regelverk avseende social- försäkringsförmåner hänvisar till bestämmelserna i dessa lagar.

39.1Bestämmelser om sekretess inom socialförsäkringssystemet

Det intresse som skyddas på socialförsäkringsområdet är den enskildes personliga förhållanden. För uppgifter om enskilda i socialförsäkringsärenden finns en särskild bestämmelse i 7 kap. 7 § SekrL. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller hos Försäkrings- kassan och Premiepensionsmyndigheten (PPM) i olika slag av ärenden om förmåner och ersättningar. Sekretessen skyddar upp- gift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. I princip omfattar uttrycket personliga förhållanden alla uppgifter som kan hänföras till en enskild person och kan gälla allt från uppgift om hans eller hennes adress till arbetsförmåga. Även ekonomiska förhållanden som exempelvis sjukpenninggrundande inkomst och sjukpenning faller under begreppet personliga förhållanden.

Även om sekretess således gäller för enskilds ekonomiska förhållanden är utrymmet för sekretess begränsat med hänsyn till kravet på att ett utlämnande skall vara till men för den enskilde. Avgörande vid bedömningen är om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. I förarbetena uttalas angående uppgifter om enskildas sjuk- skrivningsperioder att det i regel finns skäl anta att det är en sådan risk förenad med ett utlämnande att sekretess skall iakttas. Detta gäller särskilt om den som begär att få del av uppgifterna inte vill tala om ändamålet med sin begäran eller uppträder anonymt (prop.

394

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

1979/80:2, del A s. 188 och 189). Samtidigt uttalas att även om begreppet men omfattar uppgifter om en persons ekonomi torde det mera sällan kunna hävdas att det medför men för den enskilde att lämna ut sådana uppgifter (a. prop. del A s. 190).

Uppgifter om namn, ålder, personnummer, civilstånd och adress omfattas i regel inte av sekretess. Det kan dock medföra men för en enskild om till exempel adressuppgifter lämnas ut och det framgår att han eller hon är intagen för vård på ett hem för alkohol- missbrukare, ett psykiatriskt sjukhus, ett särskilt ungdomshem eller någon liknande vårdinrättning. Uppgifter om den försäkrades yrke och arbetsgivare omfattas i många fall inte av sekretess. Uppgifter till exempelvis en inkassobyrå om en försäkrads arbets- givare eller sjukpenninggrundande inkomst är oftast till men för den försäkrade själv och får därför inte lämnas ut. Försäkrings- kassan får heller inte lämna ut sammanställningar av sjukperioder till arbetsgivare som överväger att anställa en person.

Sekretess gäller även för uppgifter i beslut i socialförsäkrings- ärenden. Det huvudsakliga skälet till att sekretess gäller även för beslut är att det finns ett behov av sekretess för uppgifter om enskildas sjukperioder. Uppgifter om sjukperioder kan om det inte fyller ett legitimt behov hos beställaren, få stötande konsekvenser för den enskilde och utgöra ett ingrepp i den personliga integriteten. Offentlighetsintresset anses i socialförsäkringsärenden tillgodosett genom utformningen av skaderekvisitet och genom begränsningen av sekretessen till uppgifter om enskilds personliga förhållanden (a. prop. del A s. 191, jfr prop. 1973:188 s. 10 f.).

I 7 kap. 7 § andra stycket SekrL finns en bestämmelse om att sekretess i vissa fall även gäller mot den enskilde som en uppgift om hälsotillstånd avser, nämligen om det är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut. En motsvarande bestämmelse finns också inom hälso- och sjukvårdens verksamhet.

En anmälan eller utsaga om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden omfattas av sekretess om anmälaren eller en närstående till denne riskerar att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (7 kap. 7 § tredje stycket SekrL). Anmälan kan hemlighållas även för den som anmälan avser. Båda de angivna bestämmelserna utgör undantag från principen att sekretess inte gäller gentemot den enskilde själv (se nedan).

Av bestämmelsens fjärde stycke framgår att sekretessen kan brytas i bl.a. lagstiftningen om allmän försäkring och lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension. I dessa fall anses utlämnande

395

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

vara legitimt även om det kan bli till men för den enskilde. Exempel på sådana bestämmelser är 20 kap. 9 a § AFL och 15 kap. 15 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension där det föreskrivs att uppgifter får lämnas av Försäkringskassan till bl.a. arbetslöshets- kassor för samordning av ersättning därifrån.

39.2Begränsningar i sekretesskyddet

Som huvudregel gäller sekretess även mellan myndigheter. För att samarbetet mellan dem skall fungera väl finns dock flera undantag från sekretess.

39.2.1Utlämnande som är nödvändigt för den egna verksamheten

Sekretess hindrar inte att Försäkringskassan lämnar ut uppgifter om det är nödvändigt för att Försäkringskassan skall kunna fullgöra sin verksamhet (1 kap. 5 § SekrL). Ett exempel på en sådan situation är att Försäkringskassan behöver lämna ut sekretess- belagda uppgifter till en utomstående medicinsk expert för att få in ett yttrande som Försäkringskassan har begärt. Många gånger måste det också anses vara nödvändigt för Försäkringskassans verksamhet att misstankar om brott inom socialförsäkringsområdet utreds, vilket också ligger i linje med uttalanden i förarbetena till bestämmelsen (prop. 1979/80:2, Del A, s. 123).

39.2.2Uppgiftsskyldighet

En myndighet får lämna en sekretessbelagd uppgift till en annan myndighet om det finns en uppgiftsskyldighet i lag eller förordning (14 kap. 1 § SekrL). Denna bestämmelse gör det möjligt att lämna ut en uppgift till en annan myndighet trots att sekretess gäller. Kravet är att det skall vara en uttalad skyldighet för myndigheten att lämna ut uppgiften, vilket innebär att en bestämmelse som endast föreskriver att en myndighet får lämna uppgifter till annan inte utgör en uppgiftsskyldighet som enligt 14 kap. 1 § SekrL bryter sekretess för uppgifterna. Frågan om uppgifter kan lämnas ut enligt en sådan bestämmelse får avgöras i varje särskilt fall med

396

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

tillämpning av sekretessbestämmelsens skaderekvisit och bestäm- melsen i 14 kap. 3 § SekrL (se nedan).

Det finns flera exempel på bestämmelser om uppgiftsskyldighet inom socialförsäkringsområdet. Nästan uteslutande handlar det om uppgifter om personliga förhållanden, till exempel uppgifter av ekonomiskt slag. Försäkringskassa skall på begäran lämna ut vissa uppgifter om enskilda till domstolar och särskilt angivna myndigheter om uppgifterna behövs i ärenden där, vilket framgår av 2 och 3 §§ i förordning (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan att lämna uppgifter till andra myndigheter (den s.k. uppgiftslämnarförordningen).

I 20 kap. 9 a § AFL anges att Försäkringskassan får lämna ut uppgifter om utbetalda ersättningar till försäkringsinrättningar, försäkringsbolag eller arbetsgivare, om dessa organisationer behöver uppgifterna för att kunna samordna sina ersättningar till en person med Försäkringskassans ersättningar till samma person. Med stöd av denna bestämmelse och liknande bestämmelser i lagar om andra förmånsslag får Försäkringskassan till en arbetsgivare bland annat lämna ut uppgifter om utbetald ersättning (främst belopps- och tidsuppgifter) som behövs för att reglera arbets- tagarens lön eller semester eller uppgifter om vad som framkommit vid sjukkontroll under en sjuklöneperiod om det behövs för att arbetsgivaren skall kunna ta ställning till arbetstagarens rätt till sjuklön under sjuklöneperioden.

Det finns också många exempel på det omvända förhållandet, nämligen att bl.a. myndigheter och försäkringsinrättningar är skyldiga att på begäran lämna uppgifter till Försäkringskassan. Av central betydelse här är 20 kap. 9 § AFL som föreskriver en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare och försäkringsinrättningar att lämna uppgifter om enskilda som rör förhållande som är av betydelse för tillämpningen av lagen. Bestämmelsen har ett mycket brett tillämpningsområde och tar sikte på alla uppgifter som en försäkringskassa kan behöva för att handlägga ett ärende. I de flesta författningar på socialförsäkrings- området finns en hänvisning till denna bestämmelse, vilket gör att den kan tillämpas i olika slags ärenden inom i princip hela försäkrings- och bidragsområdet. I flera av de övriga regelverken finns även bestämmelser om uppgiftsskyldighet i det specifika förmånsslaget. När Försäkringskassan begär att få uppgifter från en annan myndighet eller ett organ, får Försäkringskassans hand- läggare normalt inte lämna ut sekretesskyddad information. Det är

397

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

dock tillåtet att röja någon enstaka uppgift om det krävs för att Försäkringskassan över huvud taget skall kunna göra en förfrågan (prop. 1996/97:121 s. 31).

39.2.3Utlämnande till polis m.m.

Om fängelse ingår i straffskalan för ett misstänkt brott och det dessutom kan antas att brottet i det enskilda fallet kommer att leda till annan påföljd än böter, kan Försäkringskassan alltid göra en polisanmälan (14 kap. 2 § SekrL). För flera brott som riktas mot socialförsäkringssystemet, till exempel bedrägeri, ingår inte böter i straffskalan. Brotten missbruk av urkund, osann försäkran och osant intygande leder däremot normalt inte till annan påföljd än böter. Vid misstanke om dessa brott kan därför polisanmälan normalt inte göras med stöd av 14 kap. 2 § SekrL. I sådana fall kan i stället 1 kap. 5 § eller 14 kap. 3 § SekrL ofta tillämpas. Vilken påföljd som kan bli aktuell kan vara svår att bedöma, men det ställs inte alltför stora krav på underlaget för en sådan bedömning (prop. 1983/84:142, s. 30).

39.2.4Generalklausulen

Ett annat undantag från sekretess är den så kallade general- klausulen. Den gör det möjligt att lämna ut en sekretessbelagd uppgift till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 3 § SekrL). En utgångspunkt vid intresseavvägningen är att den mottagande myndigheten har ett behov av uppgiften. Vidare måste hänsyn tas till vilket sekretesskydd uppgiften får hos den myndighet som tar emot uppgiften. Ytterligare omständigheter som är av betydelse är uppgiftens art och i vilket syfte den skall användas. General- klausulen kan tillämpas först efter att möjligheterna att lämna ut en uppgift har prövats enligt 14 kap. 1 och 2 §§ SekrL. I övrigt får en uppgift inte lämnas ut om det strider mot någon lag eller förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen.

398

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

39.2.5Utlämnande till den enskilde själv och till annan efter samtycke

Den enskilde har i allmänhet rätt att få ta del av uppgifter som rör honom eller henne (14 kap. 4 § SekrL). I princip råder alltså den enskilde själv över de uppgifter som finns om honom eller henne, exempelvis i ett ärende hos Försäkringskassan, och kan samtycka till att hemliga uppgifter lämnas ut. Det finns speciella undantag från principen att den enskilde har rätt att ta del av uppgifter om sig själv. Två av dessa undantag berör socialförsäkringsområdet.

I vissa fall är det nödvändigt att vägra en person som behöver (eller har behövt) vård och behandling att få del av uppgifter som rör hälsotillståndet. Förutsättningen är att det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandlingen är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut (7 kap. 7 § andra stycket SekrL). Detta innebär att Försäkringskassan kan hemlighålla en uppgift om hälsotillståndet för en försäkrad på grund av etiska eller medicinska överväganden (prop. 1979/80:2, Del A, s. 177). Försäkringskassan kan med stöd av bestämmelsen vägra att lämna ut uppgifter inte bara med hänsyn till pågående vård eller behandling utan också vägra en tillfrisknad patient tillgång till en journal eller liknande handling.

Det andra undantaget regleras i 7 kap. 7 § tredje stycket SekrL som anger att en anmälan eller annan utsaga av en enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden kan sekretessbeläggas. Förutsättningen är att man kan befara att den som har gjort anmälan eller utsagan eller någon som står honom eller henne nära kommer att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen innebär en inskränkning i den försäkrades rätt till information om sig själv i ett ärende eftersom sekretessen även gäller gentemot den som anmälan avser. Bestämmelsen är inte tillämplig på anmälningar som gjorts av en myndighet eller i tjänsten av någon som är offentligt anställd (JO 1984/85 s. 272). Denna bestämmelse kan exempelvis vara tillämplig på uppgifter som någon har lämnat till en vårdmyndighet och som sedan har skickats vidare från den myndigheten till Försäkringskassan eller på en anmälan som enskilda personer gör till Försäkringskassan om att en försäkrad gör sig skyldig till bedrägeri mot kassan. Bestämmelsen ger bara sekretesskydd när det är fråga om repressalier av allvarligare slag och får inte tillämpas rutinmässigt (prop. 1979/80:2 Del A, s. 186).

399

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

Om en sekretessbelagd uppgift skall lämnas ut med stöd av samtycke från den enskilde kan utlämnandet förenas med ett förbehåll som inskränker rätten att använda informationen i handlingen (14 kap. 9 § SekrL). Myndigheten kan till exempel förbjuda att uppgifterna förs vidare. Ett förbehåll kan endast ställas till enskilda, dvs. fysiska personer och juridiska personer som inte är myndigheter.

39.2.6Meddelarfrihet

Det finns inga generella begränsningar i meddelarfriheten när det gäller uppgifter som omfattas av socialförsäkringssekretess (jfr 16 kap. 1 § SekrL). Däremot kan det finnas andra sekretess- bestämmelser som innebär inskränkningar i meddelarfriheten för uppgifter som hanteras inom socialförsäkringssystemet, exempelvis enligt den s.k. utlänningssekretessen (7 kap. 14 § SekrL).

39.3Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Den som begär ersättning från Försäkringskassan måste alltid uppfylla vissa krav. För att Försäkringskassan skall ha underlag för beslut om ersättning måste uppgifter om en enskilde hämtas in, antingen från andra myndigheter eller organ, eller från den enskilde själv. Detta innebär att Försäkringskassan hanterar stora mängder information om enskilda. Uppgifter som lämnas till Försäkrings- kassan behandlas i register som används för att handlägga social- försäkringsförmåner. Det finns ett tjugotal s.k. socialförsäkrings- register som Försäkringskassan ansvarar för, vilka tillsammans utgör socialförsäkringsdatabasen.

De grundläggande bestämmelserna om behandling av person- uppgifter finns i personuppgiftslagen (PuL). I 2 § PuL anges att lagen är subsidiär i förhållande till författningar med avvikande bestämmelser. Myndigheters register som innehåller ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll skall regleras i lag (se bl.a. prop. 1997/98:44 s. 41 och bet. 1997/98:KU18 s. 48). Inom socialförsäkringens administration, med vilket menas Försäkrings- kassans och PPM:s handläggning av förmåner, hanteras stora mängder uppgifter om nästan hela Sveriges befolkning. Många av

400

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

dessa uppgifter är s.k. känsliga personuppgifter om exempelvis hälsa. Inom socialförsäkringens administration finns det därför ett särskilt behov av ett skydd mot sådan användning av individ- relaterad information som kan anses utgöra otillbörliga intrång i den personliga integriteten. För Försäkringskassans och PPM:s verksamhet finns därför bestämmelser i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (SofdL) samt i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (SofdF). Dessa författningar utgör en komplett- erande specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen och anger de undantag och preciseringar som bedömts nödvändiga för Försäkringskassans verksamhet. Enligt 1 § SofdL tillämpas lagen vid helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter i verksamhet som handläggs av Försäkringskassan eller PPM (fortsättningsvis socialförsäkringens administration).

39.3.1Ändamålen

I 7 och 8 §§ SofdL anges för vilka ändamål behandling av personuppgifter får ske. Ändamålen är indelade i primära ändamål och sekundära ändamål. De primära ändamålen avser behandling av personuppgifter för att tillgodose de behov som finns inom socialförsäkringens administration medan de sekundära ändamålen avser utlämnande av personuppgifter från Försäkringskassan och PPM.

I 7 § SofdL anges de primära ändamålen. Enligt denna bestäm- melse får Försäkringskassan och PPM behandla personuppgifter bl.a. för att kunna söka vägledande avgöranden, tillgodose behov av underlag som krävs för att kunna bedöma förmåner och ersättningar, handlägga ärenden, planera verksamheten och genomföra resultatuppföljning m.m. samt för att framställa statistik. I förarbetena till bestämmelsen angav regeringen att handläggning av ärenden naturligtvis kan förekomma först när ett ärende har anhängiggjorts men att det ofta är nödvändigt att företa vissa behandlingar av personuppgifter hos Försäkringskassan även utan att ett ärende aktualiserats i egentlig mening. Ett exempel är sådan registrering av uppgifter om enskilda som är nödvändig för att handläggningen av vissa ärenden som regelmässigt, utan föregående ansökan, utbetalas enbart på grundval av uppgifter från

401

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

folkbokföringen, exempelvis barnbidragen. I många fall förutsätts också för beräkning av vissa förmåner att Försäkringskassan registrerar personuppgifter under en längre eller kortare tid innan ett egentligt ärende eventuellt anhängiggörs, exempelvis i ålderspensionssystemet. Regeringen menade att detta förutsätter att behandling av personuppgifter kan ske hos Försäkringskassan utan att ett ärende inletts och att ett sådant ändamål, på grund av omfattningen av insamlade uppgifter, särskilt bör anges i lagen (prop. 2002/03:135 s. 63 f.).

I 8 § SofdL anges de sekundära ändamålen. Av 8 § första stycket framgår att personuppgifter får behandlas för att utlämnas till vissa organ utanför socialförsäkringens administration som har direkt- åtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen, nämligen i verksamhet som bedrivs av CSN, arbetslöshetskassorna och Statens pensionsverk. I 8 § andra stycket föreskrivs de sekundära ändamål som avser utlämnande till andra organ än de som har direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen. Där anges att Försäkringskassan och PPM även får behandla personuppgifter som behandlas för ändamål som anges i 7 § bl.a. för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av uppgiftsskyldighet som avses i 14 kap. 1 § andra meningen SekrL eller som följer av särskilda bestämmelser i lag eller förordning.

39.3.2Behandling av känsliga personuppgifter m.m.

I 10 § anges i vilka fall känsliga personuppgifter som avses i 13 § PuL får behandlas. Det är tillåtet om uppgifterna har lämnats till myndigheten i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende, samt för att kunna söka vägledande avgöranden eller för något av de sekundära ändamålen det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Känsliga personuppgifter som rör hälsa får också behandlas för bl.a. planering, utvärdering och insamling av statistik. Även uppgifter om lagöverträdelser får behandlas i vissa fall (11 §).

39.3.3Direktåtkomst m.m.

Med direktåtkomst menas att den som använder ett register via en dator på egen hand kan söka i detta, dock utan att själv kunna bearbeta eller påverka innehållet i registret. Innan direktåtkomst

402

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

medges, prövas förutsättningarna för ett generellt utlämnande till den aktuella myndigheten. Sedan direktåtkomst medgetts kan den utlämnande myndigheten inte i det enskilda fallet kontrollera de utlämnade uppgifterna (prop. 2000/01:33 s. 111). Direktåtkomst till uppgifter i socialförsäkringsdatabasen är tillåten endast i den utsträckning som anges i lag eller förordning (17 § SofdL). Sådana bestämmelser finns i 3 § SofdF beträffande arbetslöshetskassorna och CSN samt, i den mån den försäkrade samtycker, för kommuner och landsting i samverkan inom rehabiliteringsområdet (3 a § SofdF). Även enskilda har direktåtkomst till uppgifter om sig själv i viss utsträckning (4 § SofdF).

En annan form av utlämnande av uppgifter är utlämnande på medium för automatiserad behandling. Med detta menas att uppgifter lämnas ut exempelvis på en diskett så att mottagaren själv kan använda uppgifterna i automatiserad behandling. Till skillnad från vad som är fallet vid direktåtkomst, kan och skall myndigheten innan varje utlämnande göra en bedömning om uppgifterna kan lämnas ut i det enskilda fallet. Personuppgifter i socialförsäkrings- databasen får enligt 21 § SofdL lämnas ut på medium för automatiserad behandling endast till den registrerade eller om det behövs för något av de ändamål som anges i 8 §, dvs. de sekundära ändamålen. Sådan tillgång har medgivits Arbetsmarknadsstyrelsen (5 § SofdF).

39.3.4Sökbegrepp och sammanställningar

Sökning i socialförsäkringsregistren får inte göras med hjälp av känsliga personuppgifter eller uppgifter om lagöverträdelser (24 § SofdL). Känsliga personuppgifter är uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, liksom uppgifter om hälsa och sexualliv. Regeringen kan emellertid meddela föreskrifter om att Försäkringskassan får använda uppgifter om hälsa som sökbegrepp för att göra sammanställningar av olika slag.

403

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

39.3.5Gallring

För gallring av allmänna handlingar gäller arkivlagen (1990:782). Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan författning än arkivlagen gäller dessa bestämmelser (10 § arkivlagen).

I lagen om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration är gallring huvudregeln. Gallring av personuppgifter skall inte göras efter ett på förhand bestämt antal år, utan när de inte längre behövs för de primära ändamålen (28 § SofdL). Försäkringskassan får således inte bevara personuppgifter under längre tid än vad som är nödvändigt för ändamålet med behandlingen av uppgifterna. Uppgifterna får dock bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål.

39.3.6Rättelse och skadestånd

Vid behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen kan skadestånd utgå för den skada och kränkning a den personliga integriteten som behandlingen har orsakat (48 § PuL). Person- uppgifter som har behandlats i strid med lagen skall också på den enskildes begäran rättas (28 § PuL). Dessa bestämmelser gäller dock bara om behandlingen skett i strid med personuppgiftslagen och inte om den skett i strid med bestämmelser i en särskild registerlagstiftning. Av denna anledning har det i 30 § SofdL införts en bestämmelse om att personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd skall ha motsvarande tillämpning på förfaranden som strider mot den lagen.

39.4Bestämmelser om Försäkringskassans ärendehantering m.m.

Av stor betydelse för den enskildes integritet är att myndigheter i samband med att uppgifter om en persons ekonomiska och personliga förhållanden hanteras, förutom bestämmelser om sekretess och behandling av personuppgifter, också iakttar de bestämmelser som finns i fråga om handläggning och dokumen- tation av ärenden. De grundläggande bestämmelserna om hur utredningar och beslut om förmåner inom socialförsäkringen skall hanteras, finns, liksom för andra myndigheter i förvaltningslagen.

404

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

Den lagen gäller dock inte om avvikande föreskrifter har meddelats i annan författning (3 § FL). På socialförsäkringsområdet har sådana föreskrifter meddelats främst i fråga om omprövning och överklagande.

I de olika författningarna på socialförsäkringens område har dessutom meddelats en rad specialbestämmelser i ämnen som inte är reglerade i förvaltningslagen. Det finns således inga generella bestämmelser som gäller för alla förmåner. I lagen om allmän försäkring finns dock vissa bestämmelser om handläggning och rätten att överklaga m.m. som genom hänvisning i andra lagar, även gäller för flera andra förmåner. Exempel på detta är regler om anhängiggörande av ett ärende och om interimistiska beslut. Inom socialförsäkringsområdet finns dessutom en hel del specialregler om Försäkringskassans utredningsskyldighet och befogenhet att hämta in utredning, exempelvis i 3 kap. 6 och 8 a §§, 4 kap. 13 § och 20 kap. 8 § AFL.

Bestämmelser om överklagande och omprövning av beslut på socialförsäkringsområdet återfinns huvudsakligen i lagen om allmän försäkring respektive i lagen om inkomstgrundad ålders- pension. För förmåner som inte regleras i dessa författningar har lagstiftaren i allmänhet valt att hänvisa till bestämmelserna i någon av dessa lagar. Beslut av en försäkringskassa kan enligt 20 kap. 13 § andra stycket AFL överklagas till allmän förvaltningsdomstol inom två månader från den dag den enskilde fått del av beslutet. Ett beslut som fattats av en tjänsteman hos Försäkringskassan får emellertid inte överklagas av enskild utan skall i stället omprövas. En enskilds begäran om överklagande skall ses som en begäran om omprövning (20 kap. 11 § första stycket AFL). Omprövnings- beslutet kan däremot överklagas.

För en utförlig redovisning av de bestämmelser som gäller för Försäkringskassans ärendehantering samt om rätten att överklaga hänvisas till betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47).

39.5Särskilt om förutsättningarna för informations- utbyte

År 2002 infördes nya regler om utökade möjligheter till informationsutbyten mellan vissa myndigheter och organ (prop. 2000/01:129, bet. 2001/02:KU3). Syftet var att undvika felaktiga

405

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

dubbelutbetalningar, effektivisera handläggningen samt ge bättre service.

Genom reformen infördes vissa ändringar i då gällande regler för hantering av personuppgifter, med avsikten att undanröja hinder för informationsutbyte. Förändringarna innebar att flera sekretess- brytande regler infördes i sekretesslagen, att uppgiftsskyldigheter infördes mellan myndigheterna samt att möjligheterna till s.k. direktåtkomst utökades. Av de myndigheter och organ som deltar i informationsutbytet är Försäkringskassan den främsta uppgifts- givaren. Vilka uppgifter som Försäkringskassan skall lämna ut och vilka uppgifter som de andra aktörerna skall ha direktåtkomst till, regleras i lagen om behandling av personuppgifter inom social- försäkringens administration, i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring samt i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, samt i motsvarande förordningar.

I detta sammanhang är det främst av intresse hur den enskildes personliga integritet skyddas i samband med att uppgifter lämnas ut av Försäkringskassan. Att mängden information i register och andra databaser ökar, liksom flödet av personuppgifter, väcker frågor om vilka risker för obehöriga intrång i den personliga integriteten som upprättandet av databaser och elektroniska överföringar kan medföra. Beträffande skyddet för den enskildes integritet i samband med ett utökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet uttalade regeringen följande (a. prop. s. 42):

Detta förutsätter att informationsutbytet bygger på en författnings- reglerad uppgiftsskyldighet, där de uppgifter som omfattas av denna skyldighet är preciserade. Det förutsätter vidare att den behandling av personuppgifter i elektronisk form som informationsutbytet innebär regleras i en författning eller framgår av ändamålsbeskrivningen för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet. Det förutsätter även att de registrerade blir tydligt informerade om att de uppgifter som de lämnar kommer att kontrolleras mot elektroniskt lagrade uppgifter hos andra myndigheter och organ och att den enskilde får del av inhämta de uppgifter innan ärendet avgörs.

I betänkandet Rätt underlag – rätt beslut (SOU 2000:97) som föregick propositionen konstaterade utredningen att det i redan befintliga informationsutbyten överförs stora mängder information på elektronisk väg, trots att mottagaren endast behöver en viss eller vissa av uppgifterna (se bet. s. 216). Regeringen angav i förarbetena

406

SOU 2007:22 Socialförsäkringen

till det utvidgade informationsutbytet, att det av hänsyn till den enskildes integritet är viktigt att endast de uppgifter som mottagaren behöver i ett ärende lämnas ut. Detta kan innebära att den utlämnande myndigheten inför upprättandet av en elektronisk förbindelse med någon annan ibland måste tolka de egna uppgifterna och därefter överföra endast resultatet av denna tolkning till mottagaren (a. prop. s. 40). Regeringen ansåg därför att det är nödvändigt att i författning ange de konkreta uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten och som får överföras utan hinder av sekretess. Annan information kan överföras endast efter en sekretessprövning.

Myndigheters behandling av personuppgifter i form av utlämnande genom direktåtkomst anses kräva särskilda överväganden ur integritetssynpunkt. Genom reformen utökades möjligheterna till s.k. direktåtkomst till Försäkringskassans register. Både CSN och arbetslöshetskassorna får ha sådan åtkomst till socialförsäkringsdatabasen i den utsträckning som behövs för beslut och kontroll av ersättningar i respektive verksamhet (20 § SofdL). En bestämmelse som tillåter direktåtkomst innebär inte i sig en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 14 kap. 1 § SekrL gör att uppgiftsutlämnandet till annan myndighet inte hindras av gällande sekretess. Det finns därför kompletterande bestämmelser om Försäkringskassans uppgiftsskyldighet i uppgiftslämnarförord- ningen (se ovan).

Statskontoret har utvärderat informationsutbytet, vilket redovisas i rapporten Informationsutbyte kräver bra förutsättningar – En utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Arbetsmarknadsverket och Försäkringskassan (2006:7) Utvärder- ingen visar att samarbetet mellan de ingående parterna fungerar ganska väl, men att det fortfarande finns problem. Flera uppgifter som behövs för kontroller kan exempelvis inte hämtas i elektronisk form, de flesta förmånsslag genomgår inte automatiska kontroller och i viss mån förekommer alltjämt felaktiga dubbelutbetalningar. Huvudorsaken är enligt Statskontoret brister i de legala och administrativa förutsättningarna för informationsutbytet och föreslår därför att aktuella författningar ändras. Statskontoret lämnade förslag till ändringar som syftar till att bl.a. precisera den information som utbytes och att berörda myndigheters ansvar för samarbetet förtydligas.

407

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

39.6Försäkringskassans utredningar om felaktiga utbetalningar

Riksdagen och regeringen har vid olika tillfällen konstaterat att kontrollen inom socialförsäkringen brustit av olika anledningar, vilket resulterat i felaktiga utbetalningar. Det har därför i olika sammanhang ställts krav på en förbättrad kontroll av utbetalning- arna från socialförsäkringen.

En delegation tillsattes våren 2005 med uppdrag att vara ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga trygghetssystemen (den s.k. FUT-delegationen). Delega- tionen har uttalat att begreppet fusk bör undvikas, eftersom det är otydligt och förringar det faktum att det kan röra sig om brottsliga handlingar. I stället bör begreppet felaktiga utbetalningar användas. Felaktiga utbetalningar kan bero på medvetet eller omedvetet fel hos både den enskilde och den utbetalande myndigheten.

Regeringen har i olika sammanhang uttalat att de största vinsterna när det gäller att förebygga felaktiga utbetalningar kan uppnås genom att rätt beslut fattas från början, vilket kräver att beslutsunderlagen är så korrekta som möjligt. De uppgifter som har betydelse för rätten till ersättning bör därför i möjligaste mån kontrolleras innan ersättningen beviljas (prop. 1996/97:121 s. 22 f. och 36 f.). Ett exempel på hur kontrollen kan effektiviseras är att Försäkringskassan får direktåtkomst till olika register (se ovan om informationsutbyten) så att Försäkringskassan snabbt och enkelt kan kontrollera om en försäkrad som exempelvis begär sjukpenning samtidigt får arbetslöshetsersättning.

39.6.1Försäkringskassans rätt att göra förfrågningar och besök

Impulser att utreda felaktiga utbetalningar kommer ofta genom en anmälan från en privatperson. Som ovan angetts kan såväl anmälan som anmälarens identitet omfattas av sekretess även mot den som anmälan avser (7 kap 7 § tredje stycket SekrL). En anonym anmälan kan visserligen vara grund för att utreda ett ärende, men den har normalt inget eller i vart fall ringa bevisvärde i sig.

Försäkringskassans rätt att få tillgång till uppgifter av den försäkrade eller andra vid misstänkt felaktig utbetalning av en förmån inom socialförsäkringssystemet, regleras bl.a. i 20 kap. 8 §§

408

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

AFL. I många andra lagar på socialförsäkringsområdet finns anting- en motsvarande bestämmelser, exempelvis i 11 § lagen (1991:1047) om sjuklön eller en hänvisning till att 20 kap. 8 § AFL skall tillämpas, exempelvis i 14 § lagen (1947:529) om allmänna barn- bidrag. Försäkringskassan har enligt bestämmelsen rätt att ställa frågor till den försäkrade och till andra som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter.

Försäkringskassan har också rätt att göra besök hos den försäkrade, både hemma och på dennes arbetsplats. Försäkrings- kassan måste först bedöma behovet av ett besök. Besök skall användas som en utrednings- eller kontrollåtgärd bara om det finns sakliga skäl för en sådan åtgärd. Skälen skall normalt vara individuella och finnas i det enskilda ärendet. Besök får också användas som en kontrollåtgärd vid generellt eller stickprovs- mässigt inriktade insatser utan att någon individualiserad prövning görs i det särskilda ärendet (a. prop. s. 32). Försäkringskassan kan till exempel kontrollera alla försäkrade som är sjukskrivna en viss period genom att besöka dem. Besök bör normalt vara aviserade i förväg, men de kan också ske oanmälda om det är motiverat ur utredningssynpunkt. Oanmälda besök bör reserveras för de fall ett sådant besök framstår som befogat och andra, mindre ingripande utredningsmetoder, inte är möjliga eller tillräckliga. (a. prop. s. 30 f.).

Handläggarna skall vid besöket visa tjänstelegitimation, och tala om vad syftet med besöket är. Handläggarna får inte uppträda på ett sätt som skulle kunna skapa intrycket av att besöket är en tvångsåtgärd. Det är alltid den försäkrade som avgör om hand- läggarna skall få komma in i bostaden. (a. prop. s. 31). Försäkringskassans rätt att besöka den försäkrade innefattar inte en rätt att undersöka bostaden. (a. prop. s. 33).

I Försäkringskassans vägledning Fusk?, 2004:1, anges att den personliga integriteten alltid skall respekteras vid besöken. Om det finns flera personer än den försäkrade i bostaden skall handläggarna höra efter om det går bra att tala fritt i deras närvaro eller om samtalet skall ske enskilt. Även om handläggarna får besked om att det går bra att tala fritt, skall de vara försiktiga med uppgifter som kan vara sekretessbelagda. Besöket bör avslutas med att handläggarna sammanfattar besöket för den försäkrade och kort informerar om vad Försäkringskassan nu kommer att göra.

De flesta bestämmelser som ger Försäkringskassan rätt att göra besök och att ställa frågor utgår från att dessa utredningsåtgärder

409

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

tillämpas i förhållande till en ersättningsberättigad person. I underhållsstödsärenden är det emellertid möjligt att enligt 42 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd tillämpa dessa utrednings- åtgärder också i förhållande till den bidragsskyldige, trots att denne inte är ersättningsberättigad.

39.6.2Andra organs skyldighet att lämna uppgifter

Som ovan nämnts föreskriver 20 kap. 9 § AFL en skyldighet för statliga och kommunala myndigheter, arbetsgivare och försäkrings- inrättningar att lämna uppgifter om enskilda som rör förhållande som är av betydelse för tillämpningen av lagen. Bestämmelsen har ett mycket brett tillämpningsområde och tar sikte på alla uppgifter som en försäkringskassa kan behöva för att handlägga ett ärende. I de flesta författningar på socialförsäkringsområdet finns en hänvisning till denna bestämmelse, vilket gör att den kan tillämpas i olika slags ärenden inom i princip hela försäkrings- och bidrags- området. Bestämmelsen är också tillämplig vid utredningar om misstänkt felaktiga utbetalningar.

Försäkringskassans tillgång till vissa andra myndigheters register via direktåtkomst innebär att Försäkringskassan har möjlighet att få tillgång till och kontrollera uppgifter utan att särskilt begära det. Så är fallet med vissa uppgifter hos CSN och arbetslösthets- kassorna. Direktåtkomst är i första hand tänkt att skapa förutsättningar för en effektiv insamling av det underlag som krävs för Försäkringskassans beslut. Emellertid kan uppgifter som Försäkringskassan har direktåtkomst till också behöva användas i samband med en utredning om felaktiga utbetalningar. Huruvida uppgifterna kan användas för detta ändamål regleras av en eventuell registerförfattning för den myndighet som har uppgifterna, eller av personuppgiftslagen.

Av stor betydelse i utredningar om felaktiga utbetalningar kan vara att Försäkringskassan har tillgång till adressuppgifter så att den försäkrades bostadsadress och faktisk boendeförhållanden kan kontrolleras. Försäkringskassan har därför enligt 20 § postlagen (1993:1684) rätt att få ut uppgifter om en enskilds adress från den som bedriver postverksamhet, vilket avser såväl Posten som privata postföretag. Det gäller under förutsättning att uppgiften behövs för kontroll av rätten till ersättning och att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende. Detta innebär

410

SOU 2007:22

Socialförsäkringen

att Försäkringskassan inte får hämta in adressuppgifter slentrianmässigt (jfr prop. 1996/97:121, s. 35 f.). Skyldigheten omfattar också uppgifter som hänger samman med adressuppgifter, exempelvis uppgift om vilken fastighet en viss adress avser, om post delas ut till en viss person på en viss adress, eller om tillfällig eftersändning har begärts.

39.6.3Andra informationskällor

I samband med att bestämmelsen om rätt för Försäkringskassan att göra besök infördes, uttalade regeringen att Försäkringskassan inte får göra observationer som den försäkrade inte är medveten om eller som i övrigt har karaktär av spaningsverksamhet. I de fall spaning skall utföras på grund av misstanke om fusk som kan utgöra brott ankommer detta på polisen (prop. 1996/97:121, s. 31).

Det kan dock hända att exempelvis en handläggare på Försäkringskassan gör iakttagelser på sin fritid som kan vara av betydelse för ett ärende om felaktiga utbetalningar. JO har i ett antal ärenden uttalat att det inte finns något hinder mot att sådan information används. Emellertid är det av stor vikt att informationen inte inhämtats i form av ”privatspaning” och att bestämmelser om sekretess och jäv iakttas (se t.ex. JO 1996/97 s. 329).

39.6.4Påtryckningsmedel

Om den försäkrade inte vill medverka i utredningen och exempel- vis vägrar att ta emot besök eller vägrar att lämna uppgifter som Försäkringskassan har rätt att få, kan Försäkringskassan dra in eller sätta ned den försäkrades ersättning. Rätten att dra in eller sätta ned ersättningen som påtryckningsmedel framgår bl. a. av 20 kap. 3 § AFL. I vissa andra lagar på socialförsäkringsområdet finns en hänvisning till att denna bestämmelse skall tillämpas, exempelvis i 33 § lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer. Denna möjlighet bör användas med försiktighet och främst i påtryckningssyfte för att få den försäkrade att medverka i utredningen (prop. 1994/95:147 s. 52).

411

Socialförsäkringen

SOU 2007:22

39.6.5Åtgärder om felaktiga utbetalningar har konstaterats

Om Försäkringskassan konstaterar att den försäkrade får en ersättning som hon eller han inte är berättigad till skall För- säkringskassan besluta att dra in, sätta ned eller kräva tillbaka ersättningen. En försäkrad som har fått en ersättning på grund av att hon eller han har lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden är normalt återbetalningsskyldig, vilket bl.a. framgår av 20 kap. 4 § AFL, som också tillämpas i flera andra förmånsslag, exempelvis enligt 6 kap. 7 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Om den felaktiga utbetalningen beror på medvetet felaktiga uppgifter av den enskilde, kan förfarandet utgöra ett brott. Försäkringskassans möjligheter att polisanmäla misstänkt fusk beror på bl.a. brottes karaktär (se ovan).

412

Bilagor

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Skyddet för den personliga integriteten	Dir.
	2004:51

Beslut vid regeringssammanträde den 7 april 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall

kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den person- liga integriteten,

överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör änd- ras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt

överväga om det, vid sidan av befintlig lagstiftning, behövs ge- nerellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering.

Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade massme- dierna skall inte omfattas av uppdraget.

Bakgrund

Frågan om skyddet för den enskildes integritet har med mer eller mindre hög intensitet diskuterats i lagstiftningssammanhang i snart 40 år. Diskussionen kan sägas ha börjat i mitten av 1960-talet då en utredning tillsattes med direktiv om ett förstärkt integritetsskydd på personrättens område. Utredningens förslag resulterade bl.a. i regler om olovlig avlyssning. Under de senaste åren har frågan om integritetsskyddet i svensk rätt på nytt blivit aktuell, bl.a. i sam- band med debatten om skyddet för den enskildes integritet i för- hållande till en effektiv brottsbekämpning.

415

Bilaga 1

SOU 2007:22

Avvägning mot andra intressen

Integritetsskyddet är ingen företeelse som bör ses isolerad för sig utan måste vägas mot andra befogade samhällsintressen. Främst bland dessa står hänsynen till yttrandefriheten, offentlighetsprinci- pen och informationsfriheten samt kravet på effektivitet inom så skilda områden som t.ex. brottsbekämpning, informationsteknik och sjukvård.

De här antydda motsättningarna har haft betydelse både för de- batten i ämnet och för möjligheten att åstadkomma en generell re- glering som skulle kunna stärka skyddet. En annan svårighet är att definiera vad som egentligen avses med begreppet personlig integ- ritet, eller med andra ord hur det skyddsvärda området skall be- stämmas.

Begreppet personlig integritet

I svensk lagstiftning finns det inte någon definition av begreppet personlig integritet. I olika utredningar (se t.ex. Tvångsmedels- kommitténs betänkande Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet [SOU 1984:54 s. 42]) har man med utgångspunkt bl.a. i de grund- läggande fri- och rättigheterna i regeringsformens andra kapitel försökt ringa in begreppet genom att skilja mellan den rumsliga integriteten (hemfriden), den materiella integriteten (egendoms- skyddet), den kroppsliga integriteten (skydd för liv och hälsa, mot ingrepp i eller mot kroppen), den personliga integriteten i fysisk mening (skyddet för den personliga friheten och rörelsefriheten) och den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privat- livet och för personligheten inklusive den privata ekonomin).

Ett annat sätt att bestämma begreppet den personliga integrite- ten är enligt Stig Strömholm (se Svensk Juristtidning 1971 s. 695 och Individens skyddade personlighetssfär, i Om våra rättigheter. Antologi utgiven av Rättsfonden, 1980) att ange vilka handlingar som kan anses kränka någons integritet. Man kan då dela in kränk- ningarna i tre huvudgrupper: 1) intrång i en persons privata sfär, oavsett om det sker i fysisk eller annan mening; 2) insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden; 3) offentliggörande eller annan användning (t.ex. som bevisning i en rättegång) av upp- gifter om en persons privata förhållanden.

416

SOU 2007:22

Bilaga 1

För att ge en mer konkret bild av begreppet har Strömholm givit följande exempel på olika slag av kränkningar:

1.tillträde till och genomsökande av privata lokaler eller annan egendom;

2.kroppsundersökning;

3.medicinska undersökningar, psykologiska tester osv.;

4.intrång i en persons privata sfär genom skuggning, spione- rande, telefonterror o.d.;

5.(som ett speciellt kvalificerat eller, genom sina möjliga konse- kvenser, speciellt farligt särfall till grupperna 1 och 4) ofre- dande genom företrädare för massmedierna, t.ex. i form av ”snokreportage” men även påträngande och brutala intervjuer (av olycksoffer, dessas anhöriga eller eljest personer, som har svårt att värja sig);

6.olovlig ljudupptagning, fotografering eller filmupptagning;

7.brytande av brevhemlighet;

8.telefonavlyssning;

9.utnyttjande av elektronisk avlyssningsapparatur;

10.spridande av förtroliga uppgifter (t.ex. genom advokater, lä- kare, själasörjare o.d.);

11.avslöjande inför offentligheten av annans privata förhållanden;

12.olika former av nyttjande av annans namn, bild eller liknande identifieringsmedel;

13.missbruk av annans ord eller meddelande (exempelvis genom förvrängda eller uppdiktade intervjuer);

14.angrepp på annans heder och ära.

Integriteten kan alltså kränkas på många olika sätt. Även om det inte finns någon entydig definition av begreppet integritet kan man säga att kränkningarna innebär ett intrång i en fredad sfär eller zon som den enskilde bör vara tillförsäkrad. De flesta torde nog kunna enas om att rättsordningen skall upprätthålla ett skydd för integri- teten i denna vida mening.

417

Bilaga 1

SOU 2007:22

Integritetsskyddet i svensk lagstiftning m.m.

I svensk rätt finns det inte, förutom i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna, någon allmän bestämmelse till skydd för den personliga integriteten. På särskilda rättsområden finns däremot föreskrifter med sådant innehåll.

Utan anspråk på fullständighet ges här några exempel på den mer centrala lagstiftningen som gäller integritetsskyddet.

Regeringsformen

Som en av grunderna för det svenska statsskicket anges i 1 kap. 2 § regeringsformen att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen ger uttryck för en politisk målsätt- ning, som i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rät- tigheter följs upp med rättsligt bindande regler som skyddar den enskildes integritet i förhållande till det allmänna. Dessa bestäm- melser är bindande för lagstiftaren och i viss utsträckning för dom- stolarna och andra rättstillämpande organ.

Vissa av bestämmelserna ger ett absolut skydd i den meningen att skyddet inte kan begränsas på annat sätt än genom grundlags- ändring. Hit hör skyddet mot att behöva ge till känna sin åskådning i olika hänseenden (2 §) och mot att utan samtycke antecknas i allmänt register enbart på grund av politisk åskådning (3 §). Dessa regler skyddar den personliga integriteten i ideell mening. Ett ab- solut skydd finns givetvis också för den kroppsliga integriteten i form av förbud mot dödsstraff (4 §), kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttran- den (5 §).

För andra bestämmelser i 2 kap. gäller att skyddet är relativt i den meningen att det kan begränsas genom lag. Det gäller regeln i 6 § om påtvingade kroppsliga ingrepp i andra fall än som avses i 4 och 5 §§ samt skyddet mot kroppsvisitation. I 6 § föreskrivs vidare att varje medborgare är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig för- sändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Som framgår gäller denna reglering integriteten i rumslig och ideell bemärkelse. Skyddet mot

418

SOU 2007:22

Bilaga 1

frihetsberövande samt rätten att förflytta sig inom riket och att lämna detta (8 §) gäller den personliga integriteten i fysisk mening.

Skyddet enligt dessa bestämmelser kan alltså begränsas genom vanlig lag. Begränsningen får enligt 12 § göras endast för att tillgo- dose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det än- damål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folk- styrelsens grundvalar. Dessutom får begränsningen inte göras en- bart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Här kan också nämnas att enligt 13 § får yttrande- och informationsfriheten begränsas med hänsyn till bl.a. privatlivets helgd.

Regleringen i 12 § har legat till grund för den ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprincip som anses gälla för det allmännas an- vändning av tvångsmedel enligt bestämmelserna om detta i bl.a. 27 kap. rättegångsbalken (RB) och i lagen (1995:1506) om hemlig ka- meraövervakning. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen in- nebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig pro- portion till vad som finns att vinna med åtgärden. Den senare prin- cipen är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket RB. Dessa principer kan på så sätt också sägas utgöra ett skydd för integriteten.

Särskilt om 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen

I 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen finns en regel av delvis annat slag som tar sikte på den personliga integriteten i ideell me- ning. Enligt bestämmelsen skall varje medborgare i den utsträck- ning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga in- tegritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelsen slår med andra ord fast att det på det här området skall finnas ett skydd för den personliga integriteten men att, till skillnad från vad som gäller en- ligt tidigare nämnda regler, skyddet i detta fall skall ges i vanlig lag.

419

Bilaga 1

SOU 2007:22

Europakonventionen

Bestämmelser om skydd för den personliga integriteten finns även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som svensk lag sedan 1995. Enligt artikel 8 har var och en rätt till re- spekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får endast inskränkas genom lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. för att förebygga oord- ning eller brott eller för att skydda andra personers fri- och rättig- heter. Av artikeln anses det följa att staten i vissa fall är skyldig att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes sfär mot an- grepp från andra enskilda.

Enligt konventionen gäller också att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (ar- tikel 3).

I 2 kap. 23 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan före- skrift inte får meddelas i strid med konventionen.

Skyddet i vanlig lag

Som framgått gäller det grundlagsfästa skyddet för den enskildes integritet i förhållande till det allmänna och inte gentemot enskilda. Skyddet mot integritetskränkningar från andra enskilda ges i stället i vanlig lag.

Integritetsskyddet i förhållande till andra enskilda regleras främst genom bestämmelserna i 4 kap. brottsbalken om brott mot frihet och frid samt 5 kap. samma balk om ärekränkning som regle- rar brotten förtal och förolämpning. Även 3 kap. om brott mot liv och hälsa samt 6 kap. om sexualbrotten innehåller regler som kan sägas utgöra ett skydd för den personliga integriteten. En annan grundläggande skyddsregel är 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) om ersättning för allvarlig kränkning genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. I sammanhanget kan också lagen (1988:688) om besöksförbud och lagen (1978:800) om namn och bild i reklam nämnas. Vid sidan om skadeståndslagen finns det inom civilrätten specifika regler som skyddar mot kränkningar från andra enskilda. Som exempel kan namnlagen (1982:670) nämnas.

420

SOU 2007:22

Bilaga 1

På andra områden finns det regler som skyddar mot intrång från såväl andra enskilda som det allmänna. Sådan är den skyddslagstift- ning som åsyftas i 2 kap. 3 § andra stycket RF, nämligen person- uppgiftslagen (1998:204). Lagen syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid automatiserad be- handling av personuppgifter och manuell behandling av personre- gister. Med behandling avses bl.a. inhämtande och utlämnande av uppgifter. En annan skyddslagstiftning som bör nämnas när det gäller inhämtande av uppgifter är lagen (1998:150) om allmän ka- meraövervakning.

När det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, dvs. hand- lingar hos myndigheter, får enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförord- ningen den rätten begränsas med hänsyn till bl.a. skyddet för den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden. Föreskrifter om sådana begränsningar finns i sekretesslagen (1980:100). Skydd för enskildas integritet finns också vid utlämnande av uppgifter i kre- ditupplysnings- och inkassoverksamhet genom kreditupplysnings- lagen (1973:1173) och inkassolagen (1974:182).

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen

Som nämnts inledningsvis måste integritetsskyddet vägas mot andra intressen i samhället, bl.a. yttrandefriheten. Denna avvägning har särskild betydelse för uppgifter som inhämtas för att spridas i sådana medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I TF finns bestämmelser om skydd för tryckning, utgivning och spridning av skrifter. Även en tryckt bild omfattas av TF. Motsvarande regler för radio, TV, film, videogram, ljudupptagningar och liknande medier finns i YGL.

TF och YGL är exklusivt tillämpliga när det gäller möjligheter för det allmänna att ingripa på grund av innehållet i de medier de omfattar. Utrymmet för undantag genom bestämmelser i lag är mycket litet. Ingripanden på grund av innehållet förutsätter att framställningen innefattar ett missbruk av tryck- eller yttrandefri- heten enligt TF eller YGL. När det gäller skyddet för den person- liga integriteten kan här särskilt nämnas att förtal och förolämp- ning utgör tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. Sedan den 1 januari 2003 utgör också ett antal hotbrott sådana brott. Möjlig- heterna för en enskild att få skadestånd på grund av kränkningar av den personliga integriteten är beroende av att ett tryckfrihets- eller

421

Bilaga 1

SOU 2007:22

yttrandefrihetsbrott har begåtts. Såväl TF som YGL innehåller de- taljerade bestämmelser om vem som kan eller skall göras ansvarig för ett eventuellt tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott samt om rättegången och förfarandet i övrigt.

Av betydelse i det här sammanhanget är också meddelarfriheten enligt de båda grundlagarna, eller – enkelt uttryckt – rätten att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet får bara inskrän- kas i enlighet med vad som sägs om detta i respektive grundlag. Motsvarande skydd finns för den som skaffar sig uppgifter i detta syfte. I det senare fallet föreskriver emellertid såväl TF som YGL att vad som sägs i vanlig lag om ansvar och ersättningsskyldighet skall gälla i fråga om det sätt på vilket en uppgift skaffas. Bestäm- melser om informationsfriheten, som under särskilda förutsätt- ningar kan begränsas genom vanlig lag, finns även i regeringsfor- men Denna frihet innebär att varje medborgare gentemot det all- männa är tillförsäkrad en frihet att hämta in och ta emot upplys- ningar och att i övrigt ta del av andras yttranden. Skyddet i TF för den som skaffar sig uppgifter i publiceringssyfte har ansetts vara en naturlig konsekvens av denna frihet.

Andra grundläggande principer av intresse i sammanhanget är de om förbud mot förhandsgranskning, censur, och andra hindrande åtgärder från det allmänna på grund av framställningens innehåll. Ingripanden på grund av innehållet kan i princip endast göras sedan innehållet offentliggjorts.

Radio- och TV-lagen

Enligt radio- och TV-lagen (1996:844) krävs det tillstånd av reger- ingen eller Radio- och TV-verket för att man skall få sända ljudra- dio- eller TV-program i rundradiosändningar. Tillstånd som med- delas av regeringen får enligt lagen förenas med villkor om att den enskildes privatliv skall respekteras i programverksamheten och skyldighet att sända genmäle. Regeringen har förenat tillstånden för Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, Sveriges Utbild- ningsradio AB och TV4 AB samt vissa andra programföretag med sådana villkor. Granskningsnämnden för radio och TV övervakar att villkoren följs. Efter anmälan av regeringen kan allmän domstol på talan av Justitiekanslern återkalla ett sändningstillstånd, om en tillståndshavare väsentligt har brutit mot meddelade villkor. I ra-

422

SOU 2007:22

Bilaga 1

dio- och TV-lagen finns även bestämmelser om när uppgifter som förekommit i ett TV-program skall beriktigas.

Vissa mediers självsanerande verksamhet

För att man skall få en uppfattning om i vilken utsträckning den enskilde skyddas mot massmediernas intrång i den personliga in- tegriteten måste även andra än rent rättsliga regler beaktas. Pres- sens Samarbetsnämnd – ett gemensamt organ för Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet och Svenska Tidningsutgivareföre- ningen – har antagit och gett ut pressetiska regler i en samling med titeln Spelregler för Press Radio TV. Reglerna gäller i viss utsträck- ning även för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Samlingen innehåller särskilda pub- licitetsregler (del I) om respekt för privatlivets helgd. Exempelvis sägs det: ”Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänin- tresse kräver offentlig belysning.” Vissa regler manar till varsamhet när det gäller bildmaterial och andra går ut på att namn skall hante- ras försiktigt. Allmänhetens pressombudsman och Pressens opini- onsnämnd handlägger för pressens del ärenden som rör tillämp- ningen av publicitetsreglerna.

Tidigare utredningar och förslag

Utredningar

Som nämnts inledningsvis har man tidigare i olika sammanhang övervägt frågan om en generellt tillämplig bestämmelse till skydd för privatlivet. Integritetsskyddskommittén fick år 1966 i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett förstärkt integritetsskydd på personrättens område. Kommittén föreslog i sitt andra delbetän- kande, Fotografering och integritet (SOU 1974:85), regler om bl.a. TV-övervakning och förbud mot olovlig fotografering i bostad eller på annan skyddad plats. Kommittén fäste vid sitt förslag om krimi- nalisering särskilt avseende vid fotograferingens ”bildbevarande” funktion och den plats där den fotograferade befinner sig. Endast för den som befinner sig i sin bostad eller i annan avskildhet är det, ansåg kommittén, möjligt att åstadkomma ett rättsskydd. De före- slagna bestämmelserna skulle naturligtvis ha betydelse också för

423

Bilaga 1

SOU 2007:22

arbetsmetoderna i massmedievärlden. Någon analys av de före- slagna bestämmelsernas förhållande till TF gjordes dock inte av kommittén.

Kommitténs förslag om TV-övervakning ledde till lagstiftning. Numera regleras detta område av lagen (1998:150) om allmän ka- meraövervakning, som nyligen setts över (SOU 2002:110). Försla- get om förbud i vissa fall mot olovlig fotografering gav däremot inte upphov till lagstiftning.

I sitt slutbetänkande, Privatlivets fred (SOU 1980:8), behandlade kommittén de problem som hör samman med intrång i privatlivet genom användning och spridning av integritetskränkande material. Kommittén presenterade olika uppfattningar vid sidan av varandra utan att förorda någon mening såsom kommitténs förslag. Enligt den s.k. lagstiftningslinjen skulle den enskildes privatliv ges ett för- stärkt straffrättsligt skydd genom en ny bestämmelse i brottsbal- ken om ”kränkning av privatlivets fred”. Motsvarande gärning ge- nom tryckt skrift skulle enligt dessa ledamöter vara brottslig enligt ett föreslaget tillägg i brottskatalogen i 7 kap. 4 § TF. Företrädarna för den s.k. självsaneringslinjen menade att den enskildes privatliv gavs ett tillräckligt skydd genom pressens självsanering. En av de ledamöter som företrädde den linjen ville dock bereda den enskilde ett särskilt skydd genom en möjlighet till ekonomisk ersättning.

Slutbetänkandet ledde inte till lagstiftning. Frågorna överlämna- des i stället till Yttrandefrihetsutredningen som i sitt slutbetän- kande, Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70), framhöll att kraven på att stärka integritetsskyddet främst tycktes hänföra sig till de journalistiska uttrycksformerna i press, radio och TV. Utredningen avrådde från Integritetsskyddskommitténs lösningar och förordade att det allmänna skulle visa förtroende för massmediernas självsane- rande verksamhet. I propositionen om ändringar i TF m.m. (prop. 1986/87:151) anslöt sig regeringen till bedömningen att det inte borde införas någon särskild lagstiftning till skydd för privatlivets fred.

Data- och offentlighetskommitténs förslag (Ds Ju 1987:8) om skydd för den enskildes integritet mot intrång i samband med regi- strering av personuppgifter med hjälp av automatisk databehand- ling ledde däremot till lagstiftning. Kommitténs förslag ligger till grund för bestämmelsen om kravet på dataskyddslagstiftning i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen.

Personnummerutredningen föreslog i betänkandet Personnum- mer – integritet och effektivitet (SOU 1994:63) en särskild lag om

424

SOU 2007:22

Bilaga 1

begränsning av användningen av personnummer för att stärka skyddet för den enskildes personliga integritet. Regeringen har i två propositioner förklarat att det inte är aktuellt att ändra lagstift- ningen i denna fråga (prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 14 och 1997/98:44 s. 77).

I det här sammanhanget kan också departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51) nämnas. I promemorian redovisas vad som hänt på detta område sedan Integ- ritetsskyddskommitténs slutbetänkande Privatlivets fred. Det kon- stateras i ett avsnitt om gällande rätt att bestämmelser av betydelse för skyddet för den personliga integriteten har utformats med ut- gångspunkt i två huvudmetoder. Den ena metoden går ut på att i möjligaste utsträckning begränsa möjligheterna för obehöriga per- soner att få tillgång till information eller annat material av privat natur. Den andra syftar till att förhindra en för den enskilde negativ användning eller spridning av sådant material. I promemorian redo- görs också för utländsk lagstiftning till skydd för privatlivet. Enligt redogörelsen finns det i en del länder i vår närhet, såsom Danmark, Finland, Frankrike och Tyskland, ett starkare skydd för privatlivet än i Sverige. En slutsats i promemorian är att det möjligen kan vara önskvärt men, med hänsyn till samordningsproblemen med TF, YGL och brottsbalken, helt säkert svårgenomförbart att föra sam- man bestämmelserna på integritetsskyddsområdet till en samlad integritetslag.

I mars 2002 lämnade Integritetsutredningen betänkandet Per- sonlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). Utredningen tar upp frågor rörande användning av informationsteknik i arbetslivet, per- sonuppgifter om hälsa och droganvändning, personuppgifter om lagöverträdelser samt användning av personlighetstester. Utred- ningen konstaterade att det inte finns någon samlad reglering till skydd för den personliga integriteten i arbetslivet eller någon lag- stiftning i detta hänseende som har utformats med hänsyn till den tekniska och medicinska utvecklingen. Utredningen fann att det saknas ett godtagbart, rättsligt bindande skydd för arbetstagares personliga integritet. Utredningen föreslog att en särskild lag skulle införas. Utredningens förslag bereds inom Regeringskansliet.

Av intresse är också departementspromemorian Självsanering av Internet (Ds 2003:25). Den innehåller en kartläggning av i vilken utsträckning självsanering eller andra former av integritetsskydd tillämpas i dag i fråga om information på Internet. Det konstateras att det i inte obetydlig omfattning förekommer integritetskränk-

425

Bilaga 1

SOU 2007:22

ningar på Internet men att det pågår ett medvetet och på många håll seriöst arbete med frågor rörande innehåll och integritets- skydd. En slutsats som dras i promemorian är att det borde vara möjligt att för Internetverksamhet inrätta en självsanering liknande den som pressen bedriver.

Motioner och behandling i riksdagen

Riksdagen har i modern tid vid ett flertal tillfällen avslagit olika för- slag om ett förstärkt skydd för den enskildes privatliv. Fram till i början av 1990-talet rörde förslagen i stor utsträckning massmedi- ernas område. Förslagen gällde sådant som rätten till egen bild, skydd mot manipulering av bilder och förstärkt rätt till genmäle i medier. I en del fall ansåg riksdagen att förslagen stod i konflikt med grundlagsskyddade principer såsom tryckfriheten och infor- mationsfriheten. I andra fall hänvisade man till pågående utred- ningar. Genomgående satte man stor tilltro till pressens egen för- måga att vidta åtgärder för att hålla pressetiken på en önskvärd nivå. Konstitutionsutskottet och lagutskottet underströk dock (bet. KU 1987/88:36 och 1991/92:LU5) vikten av att regeringen noga följer utvecklingen och tar de initiativ som kan bli nödvändiga för att motverka publicitetsskador för enskilda.

Under de senaste åren har riksdagen även behandlat frågan om en generell integritetslagstiftning. Riksdagsåret 1996/97 avstyrkte konstitutionsutskottet en motion i ämnet med hänvisning till Da- talagskommitténs då pågående utredning om skyddet för person- uppgifter.

När frågan om införande av personuppgiftslagen behandlades (bet. 1997/98:KU18) framhöll utskottet att skyddet av personupp- gifter är av avgörande betydelse för den personliga integriteten. Ut- skottet konstaterade att datalagen endast gällde för automatisk be- handling av personuppgifter medan den föreslagna personupp- giftslagen skulle komma att omfatta såväl automatiserad som viss manuell behandling av personuppgifter. Den särskilda regleringen till skydd för personuppgifter skulle enligt utskottet därmed komma att få en vidare tillämpning än vad som tidigare hade varit fallet. Utskottet framhöll därutöver att regler som syftar till att skydda den personliga integriteten också finns i andra lagar. Med hänvisning till detta avstyrkte utskottet motioner om en generell, teknikoberoende integritetslagstiftning.

426

SOU 2007:22

Bilaga 1

I bet. 1998/99:KU15 behandlades ett antal motioner om person- uppgiftslagen och andra integritetsfrågor. Utskottet uttalade att en modern lagstiftning avseende behandling av personuppgifter måste utformas så att den är väl anpassad med hänsyn till den snabba tek- niska utvecklingen på framför allt informationsteknikens område (IT-området). Enligt utskottet måste lagstiftningen således vara teknikoberoende i den meningen att den skall vara utformad så att tekniska landvinningar på t.ex. IT-området inte skall medföra att regleringen i vissa delar blir orimlig och svår att tillämpa och efter- leva. Utskottet menade att detta talar för att siktet bör vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Utskottet förespråkade samtidigt vissa ändringar i personuppgiftslagen.

Under riksdagsåret 1999/2000 begärdes i två motioner att skyd- det för den personliga integriteten skulle stärkas, förslagsvis genom en teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. Konstitutionsut- skottet avstyrkte motionerna med hänvisning till Mediegrundlags- utredningens (Ju 1999:01) och Offentlighets- och sekretesskom- mitténs (Ju 1999:06) pågående arbeten samt till den utredning som blir följden av nu föreliggande direktiv (bet. 1999/2000:KU11, se också bet. 2001/02:KU22 och bet. 2002/03:KU27). Även justitie- utskottet har på liknande grunder avstyrkt motioner i vilka det be- gärdes att en utredning behandlar integritetsskyddet i förhållande till en effektiv brottsbekämpning (bet. 1998/99:JuU21, bet. 1999/2000:JuU5,bet. 1999/2000:JuU8 och bet. 2003/04:JuU12).

Behovet av en utredning

Det är ett väsentligt inslag i en demokratisk rättsstat att man värnar om individens frihet och ger den enskilde ett starkt skydd mot olika otillbörliga kränkningar av privatlivet. Även om den svenska lagstiftningen generellt sett väl lever upp till dessa krav är det likväl rimligt att en mer övergripande analys av de olika bestämmelserna av betydelse för den personliga integriteten görs med inte alltför långa tidsintervall.

Även frågan om en generell bestämmelse till skydd för den per- sonliga integriteten är av sådant slag att det vore fel att betrakta den såsom en gång för alla utredd. Det är över 35 år sedan en parla- mentarisk kommitté senast fick i uppdrag att överväga frågan. Se-

427

Bilaga 1

SOU 2007:22

dan kommittén gjorde sina överväganden har utvecklingen i sam- hället inneburit att frågan fått aktualitet på nytt.

Både i den allmänna debatten och i riksdagen har det vid ett flertal tillfällen framställts krav om ett förstärkt skydd för den en- skildes integritet. Kraven har främst gällt integritetsskyddets för- hållande till informationstekniken (IT), till en effektiv brottsbe- kämpning och till massmedierna.

Grundläggande bestämmelser om integritetsskyddet

Debatten om integritetsskyddet på IT-området uppstod i slutet av 1960-talet. Den gällde till en början hur man skulle reglera stora statliga register som innehöll känsliga uppgifter. Den dåvarande svenska datalagen från 1973 uppfattades internationellt som en fö- regångare på området. Under de senaste tio åren har diskussionen handlat om bl.a. registrering av s.k. elektroniska spår inom betal- ningssystem och telekommunikationer samt, kanske framför allt, Internetutvecklingen.

Sedan datalagen hade trätt i kraft gick den tekniska utvecklingen snabbt framåt. Lagen var i flera avseenden föråldrad när den år 1998 ersattes av personuppgiftslagen (1998:204), som bygger på ett EG- direktiv. Den nya lagen är i viss mening teknikoberoende och till- lämpas på både automatiserad behandling av personuppgifter och manuell behandling av sådana uppgifter om dessa ingår i ett regis- ter. Lagen ställer upp vissa grundläggande krav på den som be- handlar personuppgifter, t.ex. att personuppgifter som samlats in för ett ändamål inte får behandlas för något annat oförenligt ända- mål. För behandling av känsliga personuppgifter gäller särskilt stränga regler. Vidare finns det regler om information till den regi- strerade, om korrigering av personuppgifter och om säkerhet vid behandlingen samt om skadestånd och straff. Lagen ger den en- skilde ett starkt integritetsskydd i IT-samhället. Genom ändring- arna av lagens regler om överföring av personuppgifter till tredje land (prop. 1999/2000:11, bet. 1999/2000:KU7, rskr. 1999/2000:51) har lagstiftaren underlättat användningen av modern informationsteknik.

Personuppgiftslagen gäller i princip för all behandling av person- uppgifter men kompletteras och modifieras genom särskild lag- stiftning. Inom den offentliga verksamheten finns det en omfat- tande särreglering. De register som innehåller känsliga personupp-

428

SOU 2007:22

Bilaga 1

gifter regleras alltså huvudsakligen inte av personuppgiftslagen utan av särskilda författningar. Som exempel kan nämnas polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:543) om hälsodataregister. Integritetsskyddet tillgodoses genom regler om bl.a. vilka uppgifter registren får innehålla, vad uppgifterna får användas till, när uppgifterna skall gallras och möj- ligheten till skadestånd.

Också lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som i 6 kap. innehåller bestämmelser om integritetsskydd i samband med elektronisk kommunikation bör nämnas i sammanhanget.

På IT-området finns det alltså redan en omfattande lagstiftning till skydd för den personliga integriteten. Det kan dock bl.a. med hänsyn till den snabba utvecklingen, finnas anledning att översikt- ligt granska om den befintliga lagstiftningen ger ett tillfredsstäl- lande skydd på IT-området.

Den grundläggande bestämmelsen om integritetsskyddet på IT- området finns i grundlag, 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen. Av bestämmelsen framgår det att varje medborgare skall i den ut- sträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Dessa integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen.

Som antytts förut skiljer sig denna bestämmelse från den övriga regleringen i 2 kap. RF. I förarbetena (prop. 1987/88:57) konstate- rade regeringen: ”En sådan grundlagsregel som här avses får natur- ligtvis inte samma slags rättsliga betydelse som flertalet av fri- och rättighetsreglerna i 2 kap. RF (jfr dock 19 §). Genomgående för de senare reglerna är att de innebär att det allmänna inte får vidta vissa åtgärder annat än med lagstöd. De ålägger med andra ord det all- männa att vara passiv i andra situationer. Vad som ter sig mera ade- kvat i detta fall och som också blir innebörden av en grundlagsregel av här skisserat slag är att lagstiftaren i stället åläggs att vara aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning.”

En fråga är alltså om det är lämpligt och möjligt att utforma en grundlagsbestämmelse om skyddet för integriteten så att den får samma slags rättsliga betydelse som de flesta andra reglerna i 2 kap. RF.

Enligt konstitutionsutskottets uttalande bör siktet vara inställt på att åstadkomma en teknikoberoende lagstiftning till skydd för den personliga integriteten (bet. 1998/99:KU15). Ett sätt att på-

429

Bilaga 1

SOU 2007:22

börja ett sådant arbete är att se över den grundläggande bestämmel- sen härom i regeringsformen.

En annan fråga är därför om en grundlagsbestämmelse bör ut- formas så att den inte hänvisar till något tekniskt förfarande, som automatisk databehandling.

Slutligen finns det i denna del anledning att granska om den lag- stiftning som finns till skydd för den personliga integriteten utan- för IT-området är tillräcklig och överväga om det i lag behövs grundläggande skyddsbestämmelser som är generellt tillämpliga.

Effektiv brottsbekämpning

En effektiv brottsbekämpning förutsätter att polis och åklagare får använda sig av vissa tvångsmedel under en förundersökning. Även användningen av övervakningsutrustning som inte utgör tvångs- medel är ett effektivt verktyg för att förhindra och utreda brott. Regleringen av sådana tvångsmedel och övervakningsmetoder byg- ger på en avvägning mellan å ena sidan samhällets intresse av ökad trygghet och av att bekämpa brott och å andra sidan intresset av skydd för den enskildes integritet. Huruvida den befintliga re- gleringen bygger på en lämplig avvägning är något som ofta disku- teras och ibland ifrågasätts.

Även om frågan analyserats noga vid varje särskilt lagstiftnings- tillfälle som rört tvångsmedel eller övervakning har synpunkter framförts om att individens ställning har kommit att försvagas. Ju- stitiekanslern framhöll i sitt remissvar på Buggningsutredningens betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46) att en tendens under senare tid tycks vara att integritets- intressena får stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott. Exempel på sådan lagstiftning är enligt Justitie- kanslern lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning och la- gen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Liknande syn- punkter har under de senaste åren framförts i flera riksdagsmotio- ner och i den allmänna debatten i massmedierna.

När man överväger möjligheten att införa regler om nya tvångs- medel och övervakningsmetoder är syftet att förbättra möjlighe- terna att förebygga och bekämpa brott. En ibland oundviklig kon- sekvens av detta är att integritetsintresset får stå tillbaka. I varje enskilt lagstiftningsärende sker en avvägning mellan behovet av det aktuella tvångsmedlet eller den aktuella övervakningen och integ-

430

SOU 2007:22

Bilaga 1

ritetsintresset. Det kan emellertid finnas anledning att göra en samlad analys avseende förhållandet mellan den totala verkan av den nuvarande lagstiftningen om tvångsmedel och annan övervak- ning och skyddet för den personliga integriteten.

Massmedier

Det skulle kunna hävdas att en sådan bred och genomgripande ut- redning rörande integritetsskyddet som nu skall göras skulle vara ofullständig om inte också de medier som omfattas av tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inkluderades. Mot att i detta sammanhang utreda även integritetsskyddet i förhållande till massmedierna talar emellertid följande.

För mediernas möjlighet att upptäcka och avslöja missförhållan- den i samhället är det särskilt viktigt att bevara friheten att skaffa och sprida information. En konsekvens av att utöka skyddet för den personliga integriteten skulle kunna bli att dessa friheter in- skränks. Sådana inskränkningar av grundlagsskyddet för massmedi- erna skulle naturligen kräva svåra ställningstaganden och noggranna överväganden.

Regeringen har tillsatt en beredning på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området (dir. 2003:58). Denna har till uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga områ- det samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Det är regeringens uppfattning att frågor som hänför sig till det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området i första hand bör hanteras inom ramen för beredningens arbete. Eftersom bered- ningen på eget initiativ får ta upp frågor inom det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga området bör det överlämnas till den att be- döma om det finns anledning att se på frågan om integritetsskyddet bör stärkas i förhållande till det skydd för yttrandefriheten och in- formationsfriheten som tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen ger. Till detta kommer att beredningen redan har till uppgift att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet för da- tabasverksamhet kan komma i konflikt med bestämmelser som har till syfte att skydda den personliga integriteten (jfr bet. 2001/02:KU21).

431

Bilaga 1

SOU 2007:22

Uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall kartlägga och ana- lysera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten.

I kartläggningen ingår att göra en översiktlig undersökning av hur integritetsaspekten har hanterats och reglerats i den lagstift- ning som gäller i dag, både på det offentligrättsliga och på det pri- vaträttsliga området. I denna uppgift ingår att se om syftet med reglerna är att förhindra kränkningar eller att kompensera den som kränkts, dvs. om reglerna har en preventiv eller reparativ funktion.

Med utgångspunkt i denna kartläggning skall kommittén analy- sera om skyddet för den personliga integriteten kan anses tillfreds- ställande reglerat. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbe- kämpningen skall kommittén därvid särskilt analysera förhållandet mellan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervak- ningsmetoder och skyddet för den personliga integriteten.

Kommittén skall överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör ändras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering. Vad som särskilt skall beaktas är om regeln bör ändras så att den får samma slags rättsliga betydelse som de andra fri- och rättigheterna och om den bör utformas så att den inte hänvisar till något visst tekniskt förfarande.

Därutöver skall kommittén överväga om den befintliga lagstift- ningen till skydd för den personliga integriteten behöver komplet- teras med generellt tillämpliga bestämmelser, och i så fall lämna förslag till en sådan reglering. Det kan röra sig om straffbestäm- melser eller skadeståndssanktionerade regler. Även andra lösningar bör kunna övervägas. Det är däremot inte kommitténs uppgift att lämna förslag på varje särskilt område inom den befintliga lagstift- ningen. Om denna visar sig innehålla luckor, bör kommittén emel- lertid peka på detta vid kartläggningen.

Integritetsskyddet i förhållande till de grundlagsskyddade mass- medierna skall inte omfattas av uppdraget.

Kommittén skall samråda med Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen (Ju 2003:04).

Kommittén får, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden.

Kommittén skall slutredovisa sitt arbete senast den 30 mars 2007.

(Justitiedepartementet)

432

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Integritetsskyddskommittén	Dir.
(Ju 2004:05)	2006:109

Beslut vid regeringssammanträde den 9 november 2006.

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 7 april 2004 att tillsätta en parlamenta- riskt sammansatt kommitté som har i uppdrag att

kartlägga och analysera sådan lagstiftning som rör den person- liga integriteten,

överväga om regeringsformens bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten i 2 kap. 3 § andra stycket bör änd- ras, och i så fall föreslå en ny grundlagsreglering, samt

Kommittén har antagit namnet Integritetsskyddskommittén (Ju 2004:05).

Enligt direktiven får kommittén, om den anser det lämpligt, lämna ett eller flera delbetänkanden. Kommittén skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 mars 2007.

Utredningstiden förlängs. Kommittén skall i stället slutredovisa sitt uppdrag senast den 20 december 2007. Kommittén skall dock i ett delbetänkande senast den 30 mars 2007 redovisa den del av uppdraget som består i kartläggning och analys av sådan lagstift- ning som rör den personliga integriteten.

(Justitiedepartementet)

433

Bilaga 3

Integritetsskydd - vad tycker folket?

Ett planeringsunderlag

IRI-PM-2006-03-15

Christine Krichberger, Peter Seipel

SOU 2007:22

Bilaga 3

Innehållsförteckning

1Inledning

1.1Allmänt om juridik och opinionsundersökningar

1.2Empiri och analys

1.3Kvantitativ och kvalitativ metod

1.4Tidigare undersökningar. Användbara?

2Närmare om bakgrunden till denna rapport

2.1Informationsbehovet

2.2Personlig integritet

3Kort om några tidigare opinionsundersökningar

3.1Inledning

3.2Eurobarometer ”Data Protection”, december 2003

3.3Norsk Transportøkonomisk Institutt rapport 789/2005

3.4SCB 1975 Undersökning rörande personuppgifters känslighet

3.5SCB och allmänheten. Intervjuundersökning 1976

3.6SCB Data och integritet 1985

3.7Medborgarnas deltagande i forskning, Uppsala universitet, 1995

3.8Transportinformatik och personlig integritet, TFK 2002

4Tänkbara frågor

4.1Inledning

4.2Socio-demografiska kategorier

4.3Uppfattningar om begreppet personlig integritet

4.4Vilka uppgifter är känsliga?

4.5Vilka intrång är accepterade?

4.6Egen upplevelse av intrång under de senaste fem åren

4.7Intresseavvägning

4.8Åsikter om olika juridiska åligganden att lämna ut uppgifter

4.9Oroskänslor och faktiskt uppträdande

4.10Rätt till informationsskydd

5Kompletterande om strukturen i undersökningen

5.1Traditionella frågeområden

5.2Befintliga regelverk och föreslagna reformer

5.3Tillfredsställande reglering?

5.4Upplysningar om den svarande (man/kvinna, ålder, land/stad etc.)

437

Bilaga 3

SOU 2007:22

5.5IT-vanor

5.6Allmänna förhållningssätt (’känslobarometer’)

5.7Faktiskt förekommande intrång

5.8Upplevelse av risker för intrång

5.9Kunskaper om integritetsskyddsproblematiken

5.10Fokus på rätt saker?

5.11Balansering av intressen

5.12Önskvärt legalt maskineri

6Tre sammanfattande synpunkter

7Tidigare attitydundersökningar, ett urval i kronologisk ordning

438

SOU 2007:22

Bilaga 3

1 Inledning

1.1Allmänt om juridik och opinionsundersökningar

Rättssamhällets fundament består till viktiga delar av medborgarnas uppfattningar om de intressen rättsordningen skall skydda, hur sådant skydd bör vara utformat och hur det hanteras i praktiken. Av sådana skäl vore det måhända motiverat att i varje lagstiftnings- ärende företa empiriska undersökningar om attityder och syn- punkter hos den breda allmänheten (”opinionsundersökningar”) och basera normsystemets utformning på resultaten. Av många skäl är detta inte regel. Ett av skälen är att sådana undersökningar i många situationer uppfattas som onödiga. Opinionsläget betraktas

– utan att detta behöver uttryckas explicit och i detalj – som känt och stabilt. Ett annat skäl är att man räknar med att den allmänna opinionen förmedlas genom institutionella och väletablerade kanaler, t.ex. politiskt sammansatta kommittéer, synpunktsmöten (”hearings”), remissyttranden m.m. Ett tredje skäl är att kostnader och tidsbrist inte lämnar rum för frågor till folket. Och så vidare.

När opinionsundersökningar genomförs med direkt anknytning till ett lagstiftningsärende kan olika syften vara aktuella. I varje fall teoretiskt går skalan från önskemål att få veta hur medborgarna ställer sig till någon viss detalj i en reglering till önskemål att få en allmän överblick över något visst område av mänsklig verksamhet eller samvaro. Undersökningar kan vidare rikta sig mot en begrän- sad krets av något slag (’skolelever’) eller till en bred krets av medborgare i gemen. Utgångspunkten för undersökningar kan på motsvarande sätt vara snäv (forskning på stamceller) eller bred (uppfattningar om vad som kränker den personliga integriteten).

Teoribildningen om rättsliga opinionsundersökningar – vad de syftar till, hur de förhåller sig till rättslig normering osv. – finns givetvis men är både svagt utvecklad och knappast något som rutin- mässigt finner tillämpning i lagstiftningssammanhang.TPF1FPT Det kan till och med vara så att beställningar av siffermaterial inte sällan utgår

1TP PT Ett exempel på denna teoribildning ger Johannes Pichler (tillsammans med Karim J. Giese),

Rechtsakzeptanz: eine empirische Untersuchung zur Rechtskultur aus dem Blickwinkel der Ideen, Werte und Gesinnungen, dargestellt am Beispiel einer österreichischen Demoskopie.

Böhlau, Wien 1993. Inom det område som brukar kallas lagstiftningsteori förekommer mer eller mindre ambitiösa försök att analysera hur traditionellt arbete med rättsnormkonstruktion kan förenas med kvantitativa undersökningar av olika slag. En extrem variant är den s.k. jurimetrin som vill se juridiken som kvantifierbar och jämförbar med ’hårda’ vetenskaper. Ett exempel ger Frederick K. Beutel, Die Experimentelle Rechtswissenschaft. Duncker & Humblot. Berlin 1971.

439

Bilaga 3

SOU 2007:22

från ganska oklara föreställningar om vad det är beställaren/lag- skrivaren behöver veta och hur den inhämtade informationen skall nyttiggöras i lagstiftningsarbetet.

1.2Empiri och analys

Frågan är om inte integritetsskyddet är ett av de relativt få lagstiftningsområden som kontinuerligt och från växlande utgångs- punkter har blivit föremål för empiriska studier. Förklaringarna är flera. En kan vara att begreppet personlig integritet, alltså det skyddade intresset, är notoriskt svårthanterligt och innebär behov av insikter i hur människor ställer sig till olika tolkningar av integri- tetsskyddet etc. En annan förklaring är att begreppet kopplar till känslor och attityder som, om de skall ges konkretion, förutsätter studier av människors upplevelser och föreställningar. Man kan jämföra med empiriska undersökningar av etiska frågor i allmänhet, t.ex. frågor om vad som är ”rätt handlande”. Under senare år har man till och med (genom magnetisk scanning av hjärnans arbete när den ställs inför svåra mänskliga problem) börjat undersöka etiska värderingars underliggande biologiska mekanismer.TPF2FPT

Integritetsskyddet kan diskuteras både analytiskt och empiriskt. Det förra innebär försök att konstruera tankemodeller (begrepp, samband, tolkningar m.m.) som både ger hållbara utgångspunkter för rättslig reglering och speglar det mänskliga samhällets verklig- het. Tankemodellerna, alltså de analytiska redskapen, har olika inriktningar, vilka får konsekvenser också för synen på den rättsliga regleringen. Detta gäller inte minst nyckelbegrepp i tanke- modellerna som t.ex. ’privacy’, ’data protection’, ’Persönlichkeitsrecht”, ’protection de la vie privée’, ’personvern’ och ’privatlivets fred’, ’personlig integritet’. Skillnader möter inte bara på språkytan utan de betecknade begreppen uppvisar ofta olikheter som går på djupet.TPF3FPT

2TP PT Man har t.ex. undersökt hjärnans varierande funktionsmönster när en person ställs inför olika dilemman. En fråga kan lyda: ’Antag att du när ett framrusande tåg är på väg att köra över och döda tre människor kan förhindra detta genom att knuffa ner en person på rälsen så att bara den knuffade dör men tåget växlar spår och de andra tre räddas. Hur gör du?’ En annan: ’Antag att du när ett framrusande tåg är på väg att köra över och döda tre människor kan förhindra detta genom att lägga om en växel så att tåget växlar in på ett annat spår och dödar bara en människa som står på det andra spåret. Hur gör du?’. Forskning av detta slag diskuteras hos Carl Zimmer, Soul Made Flesh: The Discovery of the Brain and how it Changed the World. Heinemann, London 2004.

3TP PT Se den koncisa framställningen hos Lee A.Bygrave, Privacy Protection in a Global Context – A Comparative Overview. In: Scandinavian Studies in Law, Vol. 49. Stockholm Institute for Scandinavian Law 2004, sid. 320-324.

440

SOU 2007:22

Bilaga 3

Integritetsskyddsdiskussionens empiri gäller inte bara själva skyddsintresset. Den omfattar också sådant som tekniska förut- sättningar (för hot och för skydd) och den praktiska rättstillämp- ningen ’på fältet’ (till skillnad från rättstillämpning på högre nivå). Till detta kommer ideologiska diskussioner och förhållningssätt. Ofta smälter diskussionerna och perspektiven samman – t.ex. när utgångspunkten är ’övervakningssamhället’. Frågorna handlar då om sådant som vad som menas med ’övervakningssamhället’, hur ’övervakningssamhället’ utvecklas, hur det uppfattas av med- borgarna, hur det förhåller sig till demokratin, vilken etik som bör utvecklas för att motverka övervakningssamhällets skadliga effekter osv.

Generellt förefaller det vara så att analysen dominerar över empirin när integritetsskyddet definieras och konstrueras.TPF4FPT Det är således knappast den allmänna opinionen som drivit fram att EU:s personuppgiftslagstiftning har konstruerats enligt den s.k. hanterings- modellen, alltså som en lagstiftning som utgår från att all behandling av personuppgifter förutsätter en uttryckligt reglerad rättsgrund för att vara lovlig. Också de grundprinciper för skydd av ’privacy’ som återfinns i t.ex. Europarådets konvention om persondataskydd och OECD:s riktlinjer för skydd av persondata får ses som resultatet av överläggningar mellan experter och rättslärda snarare än som ett utflöde av existerande kunskap om människors inställ- ning och önskemål.TPF5FPT

Att i lagstiftningsarbete välja den analytiska infallsvinkeln som första steg förefaller väl motiverat. Detta innebär att frågorna i en empirisk studie skall relateras till en bestämd tankemodell och besvara eller i varje fall kasta ljus över frågor som denna modell ger upphov till. En tidig diskussion kring en tankemodell kan också klargöra vad som skall anses vara etablerade synsätt som inte behöver ifrågasättas eller utvecklas genom empiriska under- sökningar (t.ex. att det finns både ’informationell integritet’ och ’fysisk integritet’).

4TP PT Detta är ett allmänt intryck baserat på åtskilligt läsande inom området, men påståendet behöver verifieras.

5TP PT Council of Europe Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (adopted 28 January 1981) och OECD Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data (adopted 23 September 1980).

441

Bilaga 3

SOU 2007:22

1.3Kvantitativ och kvalitativ metod

De metodproblem som berörts ovan måste tas på allvar. Ett uppslag till hur de kan hanteras finner man i en undersökning som nyligen gjorts om svenska folkets åsikter om och förtroende för myndigheter, medier och politiker (Efter flodvågskatastrofen. KBM:s temaserie 2005:4).

Också i denna rapport betonas svårigheterna med validiteten och behovet att kombinera flera olika metoder. I undersökningen använde man telefonintervjuer med 1001 slumpmässigt valda personer. I tillägg till detta genomförde man en undersökning med s.k. fokusgrupper om två till sju personer (totalt 44 personer) som under en och en halv till två timmar diskuterade ett antal relevanta frågeställningar. På så vis kombinerades styrkan hos en kvantitativ undersökning med en kvalitativt inriktad undersökning (jfr (a) vad människor anser och (b) hur de resonerar). Detta kan vara en modell att överväga i Integritetsskyddskommitténs fortsatta arbete.

1.4Tidigare undersökningar. Användbara?

Ett relativt stort antal empiriska studier av integritetsskyddet har genomförts i olika sammanhang, både i Sverige och på andra håll. De har relevans på åtminstone följande sätt:

De kan underlätta att urskilja centrala teman och skilja dem från dagsländor eller att se hur dessa centrala teman kläs i olika dräkt under olika tidsskeden.

De kan svara på konkreta frågor som inte är alltför tidsbundna och minska eller eliminera behovet av att upprepa.

De kan underlätta formuleringen av frågor.

De kan ge grund för jämförelser mellan olika undersökningar i fråga om uppläggning, omfattning m.m.

De kan visa på utveckling över tid och utgöra grund för ytter- ligare studier som följer upp och verifierar eller falsifierar antaganden och påståenden.

De kan upplysa om skillnader mellan olika länder/rättssystem, olika traditioner etc.

442

SOU 2007:22

Bilaga 3

En översiktlig genomgång av tidigare studier motiveras således av två skäl. Det ena är återbruk av resultat. Det andra har att göra med förberedelsen av egna undersökningar, både genom konstruktiva idéer och genom möjligheter att undvika fallgropar.

2 Närmare om bakgrunden till denna rapport

2.1Informationsbehovet

Integritetsskyddskommitténs uppdrag enligt direktiv (2004:51) är att kartlägga lagstiftning som berör den personliga integriteten och analysera om integritetsskyddet är reglerat på ett tillfredställande sätt varvid det har intresse att undersöka hur allmänheten upplever integritetsskyddet.

En opinionsundersökning i detta sammanhang kan ha olika syften, t.ex. att klargöra orsakerna till vissa åsikter hos allmänheten eller att studera förändringar i opinioner över tid. Tyngdpunkten i den planerade undersökningen bör ligga på att få en uppfattning om medborgarnas attityder till personlig integritet i allmänhet och deras uppfattningar om speciella (utvalda) rättigheter och skyldig- heter i detta sammanhang. Att klargöra förändringar över tid möter sannolikt svårigheter. Flera tidigare undersökningar har tagit sig an denna uppgift. Resultaten är knappast imponerande. Ofta blir det fråga om gissningar och tolkningar snarare än väl underbyggda slutsatser. Kort och gott: även om de tillfrågade hävdar att deras personliga integritet är mer kränkt nu än för fem år sedan, kan de oftast inte nämna några orsaker till detta. Överhuvudtaget före- faller det vara svårt att med konkretion visa att den personliga inte- griteten tidigare var bättre skyddad än den är idag.TPF6FPT Men, även om det är svårt att påvisa att förändringar har skett, så bör det finnas möjligheter att få en bild av vilka faktorer (orsaker) som ligger till grund för förändringar.

6TP PT Colin J. Bennet, Charles D. Raab, The Governance of Privacy, Policy Instruments in a Global Perspective. Ashgate Publishing, Hampshire 2003, sid. 27 f.

443

Bilaga 3

SOU 2007:22

2.2Personlig integritet

En uppenbar svårighet för Integritetsskyddskommittén är att analysera sitt arbetsområde, urskilja samband och sätta gränser och. Den lösning som presenterats går ut på att urskilja fyra fråge- komplex:TPF7FPT

Hur skyddas enskilda personer mot olovlig insamling av uppgifter om deras privata förhållanden och hur avgränsas ”lovligt” uppgiftsinsamlande (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)?

Hur skyddas enskilda personer mot olovligt offentliggörande eller annan negativ användning av uppgifter om deras privata förhållanden och hur avgränsas vad som i detta sammanhang är ”lovligt” (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)?

Hur regleras skyddet mot intrång i någon enskilds privata sfär (såväl fysiskt som i annan mening) där syftet är att inhämta information om den enskilde, och hur avgränsas sådana ”lovliga” intrång (såväl i förhållande till andra enskilda som till det allmänna)?

Hur skyddas identifieringsdata som namn, bild och liknande?

Med denna indelning söker kommittén fokusera på integritets- skyddets ”innersta sfär”, dvs. sådant som är knutet till individens personlighet.

Allmänt gäller att innebörden av begreppet personlig integritet kan beskrivas på många olika sätt.TPF8FPT De olika teorierna belyser olika aspekter av privatsfären, men ingen av dem ger någon slutgiltig och uttömmande definition av begreppet. Vanligt är att – som Integritetsskyddskommittén gör – fokusera på information om en person, framför allt behandling av personuppgifter, dvs. insamling, spridning och bearbetning av uppgifter som namn, adress, person- nummer, telefonnummer osv.

Frågeställningarna som rör information om den enskilde omfattar när en behandling är tillåten enligt lag, vilka uppgifter som får behandlas i olika situationer och vilka krav som ställs på själva

7TP PT Promemoria 2005-01-31, Begreppet personlig integritet. Det skyddsvärda områdets avgränsning.

8TP PT Se allmänt Peter Seipel, Juridik och IT, sid 257 och Lee A.Bygrave, Privacy Protection in a Global Context – A Comparative Overview. In: Scandinavian Studies in Law, Vol. 49. Stockholm Institute for Scandinavian Law 2004.

444

SOU 2007:22

Bilaga 3

behandlingen. Olika situationer kan kräva tillgång till olika upp- gifter eftersom en viss individ kan uppträda som anställd, kund, medlem, patient, medborgare, privatperson, förälder osv. I vissa sammanhang lämnas personuppgifterna frivilligt, vilket kan bero bl.a. på att individen får en fördel (t.ex. bättre vård eller attraktiva kommersiella erbjudanden), i vissa andra sammanhang kan en lag- stadgad skyldighet tvinga en person att lämna sina uppgifter, t.ex. i ett skatteärende.TPF9FPT

I flera diskurser understryks betydelsen av skydd av personlig integritet inte bara för den enskilde utan även för samhället som helhet och för demokratin.TPF10FPT Personlig integritet är dock till sist en högst individuell upplevelse och skiljer sig från person till person. Detta utesluter inte att man genom opinionsundersökningar söker klargöra gemensamma drag och allmänna förhållningssätt. I detta sammanhang kan nämnas en intressant iakttagelse från den senaste EU Barometern (se nedan), nämligen att flertalet (?) skillnader tycks föreligga mellan de undersökta länderna och snarare än mellan olika grupper i ett och samma land (kön, ålder, utbildning, inkomst).

Under de senaste åren har flera attitydundersökningar genom- förts, både i Sverige, inom Europeiska Unionen och utomlands. Några av dem redovisas kort i det följande. Rent allmänt kan konstateras att resultaten i hög grad förefaller bero av vilka frågor som ställs och, inte minst, hur frågorna ställs. På grund av detta är det svårt att dra allmänna slutsatser av de tidigare undersök- ningarna. Men de ger vägledning för frågekonstruktion och möjlig- heter att undvika åtminstone vissa misstag, vilket berörts ovan.

3 Kort om några tidigare opinionsundersökningar

3.1Inledning

Syftet med översikten som följer är att beskriva huvuddragen av några tidigare opinionsundersökningar för att kasta ljus över det slags frågor som ansetts kunna ge kunskap om olika aspekter av personlig integritet. Att redovisa procenttal och detaljer är inte aktuellt. Vad man allmänt kan notera är att det oftast tycks ställas frågor om själva upplevelsen av personlig integritet, t.ex. om den

9TP PT Se vidare Uppgiftslämnande och dataregistrering. Allmänhetens inställning 1970-1995, Johan Åhlfeld, SOU 1997:39, Bilaga 5.

10TP PT Bygrave op.cit. sid. 325.

445

Bilaga 3

SOU 2007:22

tillfrågade anser att en viss situation innebär ett intrång i hans eller hennes privatliv eller om den tillfrågade känner oro inför den tekniska utvecklingen. Bara ett fåtal undersökningar tar upp frågor om hur människor faktiskt agerar, dvs. på vilket sätt en oro över en möjlig integritetskränkning påverkar hur personer beter sig.

3.2Eurobarometer ”Data Protection”, december 2003

Eurobarometern genomfördes 2003 av European Opinion Research Group (EORG) i alla 15 medlemsstaterna och behandlade frågor om medborgarnas tillit när det gäller olika organisationers hantering av personuppgifter, åsikter om uppgiftsinsamling och om ”privacy” för uppgifter. Undersökningen handlade också om människors kunskap om existerande lagstiftning, om dataskydd i praktiken samt om frågor med anknytning till kampen mot terro- rism och övervakning av telekommunikationer. Denna attityd- undersökning fokuserar i första hand på dataskydd och inte på personlig integritet i vidare mening.

Eurobarometern använde sig av flera sociodemografiska kate- gorier, som kön, ålder, yrke, inkomst, boende (stad, land), civil- stånd och medlemsstat. Resultatet av studien visade på flera skill- nader i attityder beroende på medlemsland, men inte i lika hög grad när det gäller sociodemografiska skillnader (jfr ovan).

Några specifika aspekter som undersöktes var om allmänheten tenderar att känna oro över att lämna personuppgifter på Internet. Intressant i det sammanhanget vore att få veta om de oroade personerna ändå i praktiken lämnar personuppgifter på Internet.

En annan fråga gällde om de tillfrågade tenderar att anse att (den nationella) lagstiftningen kan ”klara av” att ett växande antal människor lämnar personuppgifter på Internet. Det är oklart om svaren innebär att de tillfrågade menar att det behövs mer lagstift- ning eller att det krävs andra åtgärder. Osäkerheten är intressant bl.a. eftersom rättsnormer och teknisk systemutformning kan vara alternativa sätt att hantera existerande risker.

Angående kontroll av telefonsamtal och Internettrafik i samband med kampen mot terrorism, ställdes frågan om människor accepterar att telefonsamtal övervakas. Alternativa valmöjligheter omfattade bl.a. ”ja, om detta bara drabbar misstänkta individer” och ”ja, om detta sker under kontroll av domstol”. Resultatet innebar att de till- frågade lade större vikt vid vem som drabbas av övervakningen än

446

SOU 2007:22

Bilaga 3

vid vem som utför kontrollen. Frågan tog ingen hänsyn till för- hållandet att även övervakning av misstänkta förutsätter kontroll av domstol.

3.3Norsk Transportøkonomisk Institutt rapport 789/2005

Den norska utredningen som genomfördes 2005 behandlade frågor om tillit till vissa myndigheter och organisationer, kunskap om rättigheter, skyddsintressen, kameraövervakning och användning av Internet. Undersökningen tog även upp aspekter angående kun- skaper om säkerhet och elektroniska signaturer. Svaren relaterades till flera sociodemografiska kategorier, bl.a. kön, ålder, utbildning och yrke.

Undersökningen är omfattande och analyserar delvis även orsaker till vissa beteenden, som t.ex. möjligheten till rättelse av personuppgifter, där de tillfrågade skulle upplysa om varför de inte hade utnyttjat denna rättighet. Möjliga svar inkluderade att de svarande inte hade reflekterat över att det finns personuppgifter om dem, att de inte brydde sig om att uppgifterna sparas eller att de inte kände till hur detta går till.

En intressant aspekt avser frågan om vilka typer av uppgifter de tillfrågade finner vara viktiga att skydda. Möjliga svar omfattar personnummer, hälsouppgifter, uppgifter om den personliga eko- nomin, uppgifter om fackföreningsmedlemskap och om religion.

Upplägget av undersökningen möjliggjorde att vissa samband mellan åsikter och faktiskt agerande kunde påvisas. Till exempel visade undersökningen att det inte finns något samband mellan å ena sidan hur orolig man är över att uppgifter missbrukas med anknytning till Internet och å andra sidan hur ofta man använder Internet. Ett annat exempel är att de som tycker att det inte är tryggt att lämna ifrån sig personuppgifter ändå inte förefaller mer benägna att begära insyn i vilka uppgifter som är sparade om dem.

3.4SCB 1975 Undersökning rörande personuppgifters känslighet

Syftet med denna undersökning var att analysera personuppgifters känslighet i relation till varandra, hur känsligheten påverkas av att flera uppgifter sammanställs, behandlas av en myndighet eller behandlas

447

Bilaga 3

SOU 2007:22

med datateknik. ”Känslighet” är i undersökningen definierat som ”det obehag som upplevs då andra personer tar del av uppgifter som gäller en själv”.

Som huvudkategorier av uppgifter förekom: identitet, familj, bostad, arbete, ekonomi, utbildning, hälsa, ideologi, fritid och samhällskontakter. Frågorna var mycket specifika och uppgiften var att bedöma kategorierna som ”inte det minsta känslig”, ”lite känslig”, ”mycket känslig”, ”oerhört känslig” samt ”vet ej” och ”vägrar”. Frågorna knöts till konkreta exempel, som personnummer, ögonfärg, barns personnummer, antalet rum i bostad, möjligheten att ta emot privata besök på arbetsplatsen, tillgång till bil, föräldrarnas utbild- ning, hur ofta man brukar läsa dagstidningar och om man tidigare är straffad eller inte.

3.5SCB och allmänheten. Intervjuundersökning 1976

Undersökningen genomfördes i samband med en utredning rörande uppgiftslämnar- och bortfallsproblem i statistikproduk- tionen. Relevant i detta sammanhang är givetvis allmänhetens inställning till sekretess- och integritetsfrågor.

De frågor i undersökningen som behandlade skyddet för privatlivet belyste olika aspekter av fenomenet. Den första frågan syftade t.ex. på vikten av personlig integritet jämfört med andra samhällsintressen. Deltagarna fick 10 kort med olika aktuella frågor och skulle välja ut de 5 viktigaste och rangordna dem. Frågorna som fanns på korten gällde: att komma tillrätta med prisstegring- arna; att skydda folks privatliv; att barnomsorgen byggs ut; att skydda tryckfriheten; att åldringsvården byggs ut; att skydda yttrandefriheten; att uppnå jämställdhet mellan män och kvinnor; att förbättra kriminalvården; att komma tillrätta med riskerna för missbruk av datamaskiner; att hålla arbetslösheten nere.

En av frågorna rörde innebörden av begreppet ’privatliv’. Del- tagarna i undersökningen ombads att skriva ned vad de anser är privatliv. Allmänt kan sägas att svaren speglade avgränsningen av begreppet personlig integritet sådan denna avgränsning före- kommer i den allmänna diskussionen och även i den tidigare data- lagen. Ett typiskt svar kunde således lyda ”att jag skall få vara i fred”.

448

SOU 2007:22

Bilaga 3

3.6SCB Data och integritet 1985

Undersökningen genomfördes med bakgrund av diskussioner i massmedia om personlig integritet och relaterades även till tidigare undersökningar från 1976, 1980 och 1984. En del av studien gällde datakunskaper och samband mellan sådana kunskaper och inställningen till skyddet av privatlivet.

Till skillnad mot andra undersökningar ställdes här frågan om man anser att det är befogat, tveksamt eller obefogat att vissa myndigheter, organisationer eller företag har personregister med data. Frågan fokuserar på så sätt inte på en obehagskänsla som andra studier för det mesta gör.

Intressant i undersökningen var även frågan vad allmänheten uppfattade som intrång i privatlivet. Möjliga svar omfattade TV- övervakning i varuhus, poliskontroll av alkoholintag, TV-övervak- ning på offentlig plats och kroppsvisitation i tullen.

3.7Medborgarnas deltagande i forskning, Uppsala universitet, 1995

Undersökningen rörde bl.a. inställningen till överföring av uppgifter från Statens person- och adressregister (SPAR) till banker, socialtjänsten, kreditupplysningsföretag, Statistiska centralbyrån, forskningsinstitutioner, Socialstyrelsen, försäkringsbolag och reklam- företag.

3.8Transportinformatik och personlig integritet, TFK 2002

Studien undersökte allmänhetens inställning till videoövervakning och samband med minskad brottslighet och känslor av trygghet. Bland annat belyste undersökningen hur de tillfrågades användning av kommunala transportmedel påverkade trygghetskänslan.

449

Bilaga 3

SOU 2007:22

4 Tänkbara frågor

4.1Inledning

Olika strategier kan användas för att formulera frågor. Viktigt är att grunda frågorna på någorlunda väl definierade informations- behov och inte falla för frestelsen ’bra att ha’ eller, rättare sagt, ’bra att veta’.

En möjlighet är att utgå från en mycket generell grundritning och från denna bygga frågebatteriet, detalj för detalj.

Schemat eller tankemodellen nedan skall tas som ett exempel på ett möjligt tillvägagångssätt. Modellen bygger på en enkel struktur med två dimensioner relaterade till varandra, där den ena dimensionen går från ’speciellt’ till ’generellt’ och den andra från ’begränsning’ till ’utveckling’. ’Generellt’ syftar på frågor av över- gripande art, t.ex. hur människor ser på behovet att få vara anonym. Det speciella rör detaljfrågor av typen ’Är det acceptabelt med videokameror i taxibilar?’. ’Utveckling’ och ’begränsning’ tar sikte på behovet att skapa och befästa skyddade rättspositioner respek- tive behovet att begränsa rättspositioner och stämma av dem mot motstående intressen.

Modellen resulterar i fyra fält och ger möjligheter att överväga både hur balansen mellan frågor av olika typ kan utformas och att skapa en grundläggande, enkel systematik.

Utveckling

Generellt

Speciellt

Begränsning

450

SOU 2007:22

Bilaga 3

Med koppling till modellen har man att överväga vilka kunskaps- behoven är och hur de kan belysas genom frågor. Man kan också bestämma var tyngdpunkten skall ligga, t.ex. på att studera gene- rella frågor snarare än speciella. Modellen kan också användas för att sortera frågor från tidigare undersökningar och klargöra om och i vilken form de kan återanvändas. Givetvis finns det variationer på modelltemat och den ovan formulerade modellen är en bland många möjligheter.

Modellen skall inte utvecklas vidare här. Avsikten med att presentera den i detta skick är att indikera ett sätt för kommittén att ta ställning till kunskapsbehoven och till själva grundfrågan ’behövs det ytterligare en opinionsundersökning om den personliga integriteten?’

Nedan följer en diskussion byggd på andra premisser, nämligen tänkbara frågor uppdelade på ett antal centrala frågekategorier som mer eller mindre frekvent förekommit i tidigare undersökningar.

4.2Sociodemografiska kategorier

En indelning i flera olika sociodemografiska kategorier, som kön, ålder, utbildning och inkomst, kan ge användbar kunskap. Men det är viktigt att konstatera att tidigare undersökningar inte alltid påvisat några stora skillnader i åsikterna hos olika grupper. Frågor om IT-vana och upplevelse av tidigare intrång bör inte uppfattas som sociodemografiska kategorier utan kan hanteras på annat sätt.

Eftersom det inte är (ekonomiskt) möjligt att använda sig av ett stort antal kategorier måste man noga tänka igenom vilka eventu- ella ’gruppvariationer’ som är relevanta. Räcker det med t.ex. ’kön’, ’ålder’ och ’utbildning’?

4.3Uppfattningar om begreppet personlig integritet

Då lagstiftningen syftar till att skydda enskilda människors personliga integritet har det självkart intresse att försöka klargöra vad det är allmänheten uppfattar skall skyddas. Fokus i forskningen och i den allmänna diskussionen ligger oftast på behandling av personuppgifter, vilket är det dominerande problemkomplexet inom den aktuella diskursen. Men frågan bör ställas om det är motiverat att låta en undersökning ta ett bredare grepp. Den kan t.ex. relatera

451

Bilaga 3

SOU 2007:22

den ideella integriteten (inriktad på informationshantering) till den fysiska integriteten för att få en uppfattning om samband och prioriteringar.

Frågor om den ideella integriteten kan tänkas inriktade dels på allmänna frågor (’bör det finnas en rätt till absolut anonymitet?’; ’bör man lagstifta om skydd så snart det finns en teoretisk risk för intrång?), dels på olika, konkreta sammanhang som ’hus och hem’, innehåll i kommunikation (brev, telefon, e-post), uppgifter om den egna personen, uppgifter om familj och närstående, uppgifter om en persons omgivning (stadsdel, grannen, bekantskap).

När det gäller behandlingen av personuppgifter är det naturligt att använda underkategorier som insamling, spridning, bearbetning. En hypotes kan vara att allmänheten ser på insamling på ett annat sätt än spridning och har olika uppfattningar om integritetskränk- ningar i de olika sammanhangen. Här kan man även beakta t.ex. till vem uppgifterna sprids och på vilket sätt spridningen sker (jfr t.ex. åtkomlighet på särskild förfrågan med allmän tillgång via Internet).

Frågorna bör syfta till att nå fram till en positiv bestämning av begreppet personlig integritet och placera fenomenet och de anknytande problemen i en genomtänkt ram. Frågor om synen på tillåtna intrång, dvs. en negativ bestämning av begreppet personlig integritet, bör grupperas för sig (jfr ovan ’begränsning’).

4.4Vilka uppgifter är känsliga?

Olika rättsliga föreskrifter bygger på att personuppgifter kan delas in i olika typer med olika grad av känslighet. Som framkommit i den ovan kommenterade norska rapporten behöver detta dock inte alltid speglas i allmänhetens attityd till olika typer av uppgifter. Även den dagspolitiska diskussionen tenderar att kretsa kring olika typer av information, t.ex. personnummer och trafikdata. Det kan därför vara intressant att ta reda på hur allmänheten uppfattar olika typer av uppgifter och studera i vilken utsträckning allmänhetens inställning är i harmoni med lagstiftningen.

Frågorna kan ställas på olika sätt, och behöver inte nödvändigtvis bygga på en enkel, binär kvalificering som ’känslig’ eller ’icke känslig’, utan kan sikta till att rangordna efter grad av känslighet eller vikt. Ett ytterligare alternativ är att använda sig av en indelning som den i SCB:s Undersökning rörande personuppgifters känslig- het 1975, nämligen ”inte det minsta känslig”, ”lite känslig”,

452

SOU 2007:22

Bilaga 3

”mycket känslig”, ”oerhört känslig” samt ”vet ej” och ”vägrar”. Nackdelen med den sistnämnda varianten är dock att ordet ”känslig” i sig innebär en värdering, vilket kan påverka resultaten.

Det förefaller viktigt att i frågorna ge konkreta exempel, så att de tillfrågade kan ta ställning till dessa. Förebilder finns i tidigare undersökningar, bl.a. de som genomförts av SCB.

Exempel på uppgifter som kan förekomma i frågorna är fysisk adress, e-postadress, mobiltelefonnummer, hemtelefonnummer, personnummer, kundnummer, hälsouppgifter, uppgifter om religion, sexuell läggning, fackligt medlemskap, medlemskap i ideella före- ningar, bilder av identifierbara personer, köpvanor, uppgifter om var man befinner sig, politiska åsikter, uppgifter om den tillfrågades familj (barn, make, föräldrar), sysselsättning, uppgifter om ekono- miska förhållanden (skulder, bankkonto), betyg från tidigare utbildningar, medlemskap i ett politiskt parti, tidigare straff, osv. Eftersom listan kan bli mycket lång är det särskilt angeläget att överväga informationsbehoven och hålla i minnet att de svar som erhålls skall vara till nytta i det praktiska arbetet med regel- utformning.

Svaren på frågor i denna kategori kan relateras till frågor av annat slag för att bedöma olika samband. Det kan t.ex. vara fråga om att en uppgift som generellt uppfattas som känslig likväl i speciella situationer kan bedömas som ’ofarlig’.

4.5Vilka intrång är accepterade?

Till skillnad mot frågorna om begreppet personlig integritet i punkten 4.3 syftar den här gruppen av frågor till att avgränsa personlig integritet på ett negativt sätt. Frågorna handlar om upp- fattningar om vad som är acceptabla intrång och om upplevelser av kränkning satta i relation till intrångets syften, dess omfattning m.m. Intresseavvägningar av detta slag är grundläggande i integritets- skyddsdiskussionen och hör hemma på både hög och låg nivå i skyddsdiskussionen.

Frågeblocket kan börja med t.ex. en allmän fråga om hur (ett visst) intrång upplevs och vad som motiverar upplevelsen. Det förefaller intressant att undersöka orsakerna till oroskänslor och kränkningskänslor i olika sammanhang. Möjliga faktorer är vem som företar intrånget och i vilket syfte, om intrånget är fysiskt eller psykiskt, den egna kännedomen om intrånget osv. Ett möjligt till-

453

Bilaga 3

SOU 2007:22

vägagångssätt kan vara att fokusera på några få exempel och under- söka fenomenet mer på djupet än på bredden.

Viktigt i det här sammanhanget är sannolikt att de tillfrågade redan kan ha en viss grunduppfattning i en fråga, t.ex. om kamera- övervakning, men kanske inte tidigare har tänkt på en viss aspekt. Människor kan således vara allmänt bekanta med ett visst integritets- skyddsproblem men ändå inte ha tänkt igenom alla dess konsek- venser. Man kan också se det så att det kan finnas ’populäruppfatt- ningar’ om vissa kända integritetsskyddsproblem som inte nöd- vändigtvis stämmer överens med uppfattningarna om ’dolda konsekvenser’.

Några skissartade frågor som belyser det föregående kan vara:

Accepterar du kameraövervakning på offentliga platser om övervakningen sker i brottsförebyggande eller brottsupp- klarande syfte, dvs. accepterar du att blir filmad på gatorna om detta kan förhindra stölder eller misshandel?

Om kameraövervakningen inte sker i brottsförebyggande eller brottsuppklarande syfte, accepterar du den ändå? Det kan vara t.ex. ett varuhus som genom kameror skaffar sig en uppfattning om hur kunderna rör sig mellan olika avdelningar.

Känner du oro över att kameraövervakning sker? På vilket sätt gör du det? På grund av oron över att uppgifterna kan miss- brukas, på grund av själva känslan att bli filmad eller på grund av andra skäl? Vilka i så fall?

Är det skillnad om en privatperson filmar på en offentlig plats eller om det är polisen som använder en kamera? Är det skill- nad om kameran endast spelar in, men ingen ser på filmerna om ingenting inträffar jämfört med att en person hela tiden sitter framför en monitor och övervakar?

Ett annat block kan behandla uppgifter inom t.ex. hälso- och sjuk- vården och visa möjliga orsaker till oroskänslor på just detta område. De flesta människor har varit på vårdcentraler eller sjuk- hus och har på så sätt praktiskt erfarenhet i frågeställningarna. Detta bidrar sannolikt till att ge svaren realism. En skiss till ett frågebatteri kan se ut så här:

Accepterar du informationsutbyte mellan sjukhus och vård- centraler så att en läkare kan ta fram dina hälsouppgifter var du än befinner dig?

454

SOU 2007:22

Bilaga 3

Har du samma uppfattning även om du är medveten om att detta informationsutbyte medför en risk att annan sjukvårds- personal får tillgång till dina uppgifter?

Känner du större oro över att någon annan än sjukvårds- personalen kan läsa dina uppgifter och sprida dessa uppgifter vidare?

Skulle du vilja få tillgång till dina journaler över Internet om det vore möjligt?

Anser du att försäkringskassan bör ha tillgång till dina hälso- uppgifter?

Ett tredje block kan behandla fotografier av enskilda i t.ex. nyhetsbevakningssyfte. Detta är också ett mycket diskuterat ämne, särskild i medierna, varför man kan räkna med att de tillfrågade har en viss inblick i frågorna. Åter kan en skiss till ett frågeblock illustrera:

I samband med nyhetsbevakning visas oftast bilder från offentliga platser i tidningar och på TV. Bilderna visar inte sällan enskilda personer. Betraktar du det som intrång i din personliga integritet om din bild skulle visas i en tidning?

Betraktar du det som intrång i din personliga integritet om din bild skulle visas på TV?

Betraktar du det som intrång i din personliga integritet om din bild skulle visas på en seriös tidnings webbsida?

Om du anser att din personliga integritet kränks mer om bilden visas på en webbsida, kan du nämna några orsaker till detta: (1) Risk för att bilden laddas ner och missbrukas. (2) Bilden blir kvar på webben, men visas bara en gång på TV eller i en tidning.

(3) Fler människor kan se bilden. (4) Det finns möjligheter att titta på bilden under längre tid. (5) Andra orsaker.

De tre områdena – kameraövervakning, hälsouppgifter och bild- publicering – borde räcka för att ge en bild av uppfattningar om personlig integritet och integritetsskyddets gränser. Naturligtvis kan man tänka sig andra kombinationer av områden. Det vi vill lyfta fram är själva strategin för frågeskapandet.

455

Bilaga 3

SOU 2007:22

4.6Egen upplevelse av intrång under de senaste fem åren

Obehagskänslor och inställningen till personlig integritet kan vara relaterade till tidigare upplevelser av intrång. Som en hypotes kan till exempel en person som upplevt missbruk av personuppgifter på ett sjukhus känna större allmänt obehag och göra anspråk på en bredare personlig sfär än en person som aldrig har blivit utsatt för intrång på detta sätt.

En inledande fråga kan vara allmän, t.ex. har du under de senaste fem åren upplevt något som du själv betraktar som ett intrång i din personliga integritet? Berodde detta intrång på något av följande skäl? (listan är hämtad från SCB 1976)

•intervju- och enkätundersökning

•reklam- och försäljningsansträngningar, inklusive användandet av olika personuppgifter i sådana sammanhang

•myndigheters agerande gentemot enskilda

•spridning av (myndigheters) uppgifter om enskilda

•intrång i hem genom våld/inbrott

•annat

Man kan även tänka sig att klassificeringen kan byggas ut med undernivåer, t.ex. sjukhusbesök, telefonreklam, e-postreklam, osv.

Trots att ämnet kan upplevas som mycket känsligt kan frågor ställas om den tillfrågade tillhör någon viss särskilt utsatt grupp, vilken inte nödvändigtvis behöver närmare preciseras. Syftet med frågor av detta slag skulle vara att få en uppfattning om och i vilken utsträckning tillhörighet till en utsatt grupp påverkar inställningen till personlig integritet i allmänhet och i bestämda hänseenden. Om frågor av detta slag anses alltför närgångna kan undersökningen i stället utformas för att ge ’indirekt’ kännedom om förhållandena. Frågor kan således ställas om den svarande anser att den personliga integriteten hos vissa grupper borde vara bättre skyddad, t.ex. om skyddet för invandrare och homosexuella borde vara starkare än för grupper som inte kan betraktas som särskilt utsatta (årsklasser, cineaster).

456

SOU 2007:22

Bilaga 3

4.7Intresseavvägning

Lagstiftningen föreskriver en intresseavvägning i vissa situationer. Artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna tillåter t.ex. inskränkningar i rätten till privatlivet med ”hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.” Som har framkommit i olika tidigare undersökningar företar också allmänheten sådana intresseavvägningar.

I SCB:s undersökning från 1976 skulle de tillfrågade rangordna vissa samhällsrelaterade frågeställningar (intressen). Att skydda människors privatliv kom på plats nummer tre. Frågeställningarna som förekom i denna undersökning var emellertid inte i konflikt med varandra, jfr t.ex. ’arbetslöshet’ och ’personlig integritet’. Kanske är det mer intressant att be människor rangordna vissa kon- kurrerande intressen. Frågan kan t.ex. vara ställd så att de tillfrågade ombeds ordna vissa intressen efter deras inbördes vikt. Som kategorier kan t.ex. följande väljas: brottsbekämpning, bidragsfusk, förvaltningseffektivitet, effektivitet i e-handel, personlig integritet, tryckfriheten (meddelarfrihet).

Förhoppningsvis kan en sådan undersökning belysa om allmän- heten är benägen att tillåta vissa typer av intrång och intrång för vissa syften. Frågorna kan även här med fördel formuleras med anknytning till konkreta exempel/situationer (jfr 4.5).

4.8Åsikter om olika juridiska åligganden att lämna ut uppgifter

Till denna kategori hör frågor som är mer specifika (jfr modellen på sid. 11). Vilka frågor som ställs måste i hög grad bero av konkreta kunskapsbehov. Det kan gälla t.ex. Skatteverkets skyldighet att lämna ut uppgifter om enskilda personer. En skiss till ett frågebatteri kan belysa vad det handlar om:

Vissa myndigheter, som t.ex. Skatteverket, har en lagstadgad skyldighet att lämna ut vissa personuppgifter till andra myndigheter och till privatpersoner. Känner du oro över att denna skyldighet kan leda till att din personliga integritet kränks?

457

Bilaga 3

SOU 2007:22

•När myndigheter utbyter information med varandra?

•När myndigheter lämnar ut information till enskilda?

•Om du känner oro, förklara anledningen:

(a)Risk för missbruk av uppgifterna, (b) Ingen tillit till andra individer eller myndigheter, (c) Andra skäl (i så fall vilka?)

En annan tänkbar fråga rör DNA-prov:

Enligt ett aktuellt lagförslag ska DNA-prov kunna sparas för personer som blir dömda för brott som leder till fängelse. Känner du oro över att ett register skapas där polisen kan jäm- föra olika DNA-prov och möjligen klara upp ett större antal brott?

Om du känner dig orolig, varför? ) (a) Risk för att uppgifterna i registret kommer i fel händer. (b) Risk för att uppgifterna missbrukas för andra syften (c) Risk för storebrorssamhälle.

(d) Andra skäl (ange vilka).

En diskussion pågår just nu inom EU angående uppgifter om användning av telefoni och Internet. Känner du oro över att din teleoperatör är tvungen att spara och lämna ut alla uppgifter angående vem du har ringt och när, dock inte innehållet?

Om du känner dig orolig, varför? (a) Risk för att uppgifterna kommer i fel händer. (b) Risk för att uppgifterna missbrukas för andra syften. (c) Risk för storebrorssamhälle. (d) Andra skäl (ange vilka).

Känner du oro över att din Internetleverantör är tvungen att spara och lämna ut alla uppgifter angående från vem du har fått e-post, till vem du har skickat e-post och vilka webbsidor du har besökt och när?

Om du känner dig orolig, varför? (a) Risk för att uppgifterna i registret kommer i fel händer. (b) Risk för att uppgifterna missbrukas för andra syften. (c) Risk för storebrors samhälle.

(d) Andra skäl (ange vilka).

Detta block av frågor knyter an till frågor om tillit som togs upp i Eurobarometern och i den ovan kort redovisade norska under- sökningen. Skillnaden är att frågorna här är mer specifika och rör vissa handlingar i stället för en typ av organisation i allmänhet.

458

SOU 2007:22

Bilaga 3

Frågan rör även intresseavvägningar av det slag som behandlades ovan (4.7), men här formuleras frågorna på ett mer konkret plan.

4.9Oroskänslor och faktiskt uppträdande

Trots att en person känner oro över att ge tillgång till personliga uppgifter, kan han eller hon trots detta lämna sådan information på vissa webbplatser. Det kan ha intresse att undersöka varför och i vilka situationer detta sker.

Detta frågeblock kan inledas med frågor om användningen av Internet, t.ex. hur ofta någon använder Internet och i vilka situationer detta sker (köpa varor, få vissa tjänster utförda, kontakter med myndigheter etc.). I anslutning till detta kan frågor ställas om upp- giftslämnandet på nätet och vad det omfattar i olika situationer.

Exempel på konkreta frågor:

Känner du oro när du lämnar uppgifter om din person i sam- band med ett köp på Internet?

Känner du oro när du lämnar uppgifter om din person i sam- band med kontakt med en myndighet, t.ex. skattedeklarationen eller ansökan om bidrag?

Har du någon gång lämnat uppgifter om din person trots att du kände oro? Om ja, varför? (a) Fördelaktig erbjudande. (b) Tids- besparing. (c) Uppgifterna mindre viktiga (som namn, e-post adress). (d) Annat (ange vad).

Syftet med frågor av detta slag är att undersöka i vad mån och hur en obehagskänsla och ett visst agerande på Internet hänger samman med varandra. Oroskänslor betingas inte alltid av faktiska risk- moment, utan kan ha en mer eller mindre irrationell grund. Svaren på frågor som de ovan skisserade kan belysa samband mellan kunskaper om och användning av IT å ena sidan och uppfattningar om personlig integritet å den andra. En hypotes kan vara att en omfattande IT-användning bidrar till en minskad oroskänsla.

Liknande frågor kan ställas om användningen av mobiltelefoner. De kan bl.a. anknyta till användningen av geografisk information för lokalisering.

459

Bilaga 3

SOU 2007:22

4.10Rätt till informationsskydd

Som har framkommit i flera tidigare undersökningar (t.ex. den norska), tenderar personer att besvara kunskapsfrågor utan att ha de insikter eller erfarenheter som förutsätts för att kunna svara. Det kan därför ha intresse att ha med ett frågeblock som (direkt eller indirekt) tar sikte på kännedomen om rättigheter som innebär skydd av personlig information. Frågorna kan vara av följande typ:

Har du någon gång kontaktat en myndighet, ett företag eller någon annan organisation och begärt ett utdrag av dina person- uppgifter?

Har du någon gång kontaktat en myndighet, ett företag eller någon annan organisation och begärt rättelse av dina person- uppgifter?

Om du inte gjort det vilket är skälet? (a) Kände inte till rättig- heten. (b) Fann det inte viktigt att fråga. (c) Litar på att organi- sationen behandlar mina uppgifter på ett korrekt och lagligt sätt. (d) Andra skäl (ange vilka)

Det kan finnas samband mellan hur väl allmänheten känner till sina informationsrättigheter och vilken grad av oro de upplever i sam- band med personlig integritet.

5 Kompletterande om strukturen i undersökningen

5.1Traditionella frågeområden

Ovan i avsnitt fyra har vi ställt upp en grov struktur med fråge- områden som är naturliga att ha med, inte minst med tanke på hur tidigare undersökningar har inriktats. Generellt kan man säga att denna struktur kan ge en överblicksbild av människors inställning till integritetsskyddets olika problem.

5.2Befintliga regelverk och föreslagna reformer

I våra överväganden om utkastet till denna promemoria har vi också resonerat kring möjligheten att använda en struktur som baserar sig på ’befintliga regelverk och förslagna reformer’. En sådan struktur kan föras ned till relativt djup detaljnivå och stämmer väl

460

SOU 2007:22

Bilaga 3

överens med behovet att på förhand tänka igenom hur den genom undersökningen inhämtade informationen kan användas i lagstift- ningsarbetet (jfr allmän ’bra att ha information’). De regelverk som är aktuella och som kommittén avser att kartlägga är följande:

1.Brottsundersökningar

2.Författningsskyddande verksamhet och landets försvar i övrigt

3.Gränskontroll

4.Domstolarna

5.Skatteområdet och exekutionsväsendet

6.Kreditupplysning och inkassoverksamhet

7.Hälso- och sjukvård

8.Forskning och statistik

9.Socialtjänst

10.Skola och skolhälsovård

11.Socialförsäkring

12.Arbetslivet

13.Optisk övervakning

14.Hantering av post och elektroniska kommunikationstjänster

15.Massmedier och Internet

Av dessa torde området för brottsundersökningar motivera det största antalet frågor i opinionsundersökningen, med inriktning på hemliga tvångsmedel, (såsom buggning och hemlig telefon- avlyssning), registerfrågor, trafikdatalagring, parlamentarisk kon- troll m.m. Även områdena för hälso- och sjukvård, forskning och statistik, socialtjänst, skola och skolhälsovård, socialförsäkring samt arbetslivet har förutsättningar att bli volymmässigt ganska omfattande. Vid utformandet av de olika frågekomplexen är det naturligtvis nödvändigt att SCB, vid sidan av den ledning som tidigare utförda undersökningar kan ge, efter samråd med kommitténs sekretariat utnyttjar sig av den materiella kunskap som finns i sekretariatet. Prioriteringar kommer givetvis att visa sig nödvändiga eftersom det totala antalet frågor måste hållas nere.

5.3Tillfredsställande reglering?

Det finns även en tredje, tänkbar grundstruktur som behöver övervägas. Den utgår från den för Integritetsskyddskommittén centrala frågan:

461

Bilaga 3

SOU 2007:22

Är integritetsskyddet, sett från allmänhetens synpunkt, reglerat på ett tillfredsställande sätt?

Denna fråga kan i sin tur kopplas till hur kommittén valt att definiera begreppet personlig integritet (enligt promemoria 2005- 01-31, Begreppet personlig integritet. Det skyddsvärda områdets avgränsning)

Med detta som utgångspunkt kan man fundera kring en tredje, tänkbar grov-struktur, där vissa av de ovan redovisade över- vägandena och iakttagelserna utnyttjas. Strukturen bör vara relativt lätt att fylla på med konkreta frågor hämtade från bl.a. avsnitt 4 ovan. Samtidigt är det viktigt att ha en klar inriktning på sådant som för kommittén framstår som nyckelfrågor.

Nyckelfrågorna handlar om att säkra integritetsskyddets kärna – ett skyddat rum dit individen kan dra sig undan och vara sig själv, fredad mot insyn och övervakning. Skyddets kärna hotas när möjligheter till insyn och övervakning påverkar människors beteenden och, framför allt, får dem att avstå från aktiviteter och kontakter som de annars inte skulle ha tvekat att engagera sig i. Det kan vara t.ex. att uppsöka en vårdinrättning, att kontakta en myndighet, att söka efter viss information, att umgås med vissa andra individer eller att engagera sig i en debatt.

En typisk fråga enligt denna tankelinje är:

Har du någon gång avstått från att besöka en plats där du vet att det förekommer kameraövervakning?

Strukturen i stort redovisas nedan som ett antal rubriker med korta kommentarer för att här och där förtydliga innebörden.

5.4Upplysningar om den svarande (man/kvinna, ålder, land/stad etc.)

Jfr avsnitt 4.2 om ’socio-demografiska kategorier’.

5.5IT-vanor

En grovsållning kan vara av intresse för att t.ex. testa hypotesen att väl etablerade IT-vanor (typiskt = daglig användning av många

462

SOU 2007:22

Bilaga 3

funktioner) minskar människors oro för integritetsintrång eller i varje fall gör denna oro mer fokuserad på reella hot.

5.6Allmänna förhållningssätt (’känslobarometer’)

Samhällssyn i stort. Jfr en tänkbar uppdelning som denna:

Tillitsfull inställning	Situationsbetingad inställning	Misstänksam inställning
Missbruk förekommer endast	Information om användning	Missbruk är regel
sällan	skyddar
Sanktioner avskräcker från	Övertramp går att rätta till	Missbruk kommer inte att
missbruk		upptäckas

Allmän uppfattning om begreppet ’personlig integritet’:

•innebörd (jfr principiellt och situationsanknutet)

•betydelse för individen

•betydelse för samhället

•utveckling över tid

Särskilda frågor (exempel) som belyser:

•Synen på informationsinsamling

•Synen på informationsanvändning

•Synen på intrång för informationsinsamling

•Synen på identifieringsdata

5.7Faktiskt förekommande intrång

Direkta, egna erfarenheter

Indirekta, inhämtade erfarenheter (jfr t.ex. kändisar och mass- media)

Antaganden om faktiskt förekommande intrång

5.8Upplevelse av risker för intrång

Oro över informationsinsamling

Oro över informationsanvändning

Oro över intrång med sikte på informationsinsamling

463

Bilaga 3

SOU 2007:22

Oro över identifieringsdata

Orsaker till oro (vem som företar en åtgärd, vilken information man har etc.)

Oro i andra sammanhang (för jämförelse, t.ex. brottslighet, ekonomi)

Oro i förhållande till faktiskt handlande (hur påverkas beteendet?

5.9Kunskaper om integritetsskyddsproblematiken

Hur bedömer den svarande sina egna kunskaper på området? Vad tror den svarande om andras kunskaper på området? Vilka ’lagar’ på området känner de svarande till?

Vilken diskussion i medierna har den svarande uppmärksammat? Har den svarande kontaktat myndigheter eller andra för information? Vilket eget engagemang har den svarande i frågorna?

5.10Fokus på rätt saker?

Frågor utöver ’insamling, användning, intrång, identifiering’?

5.11Balansering av intressen

Synen på absolut vs. relativt skydd (t.ex. anonymitet) Rangordning av ett antal centrala, konkurrerande intressen (jfr anonymitet – bidragsfusk)

Ställningstaganden till konkreta exempel:

Särskilda frågor vid informationsinsamling

Särskilda frågor vid informationsanvändning

Särskilda frågor vid intrång för informationsinsamling Särskilda frågor om identifieringsinformation

5.12Önskvärt legalt maskineri

Centrala och perifera områden?

På vilken nivå i normhierarkin bör skyddet ligga?

Självhjälp eller bistånd av det allmänna?

464

SOU 2007:22

Bilaga 3

Möjligheter till insyn och självbestämmande

Prevention och/eller reparation?

Juridiska lösningar och/eller tekniska

6 Tre sammanfattande synpunkter

(a)Brett och smalt

En opinionsundersökning kan ha ett allmänt syfte och söka belysa integritetsskyddets sociologi och psykologi i stort. Den kan också inriktas snävare och knytas till analys och utformning av viss rättslig reglering. I viss utsträckning sammanfaller de båda syftena men renodlas de blir ett vägval nödvändigt. Om syftet är snävt – vilket kan motiveras också av ekonomiska skäl – är det särskilt angeläget att tänka igenom hur den information som en under- sökning resulterar i kan utnyttjas i det aktuella lagstiftningsarbetet.

(b)Konkretion och sammanhang

Vi finner det lämpligt att frågorna i en opinionsundersökning i stor utsträckning bygger på konkreta exempel ur vardagen. Exemplen kan gärna ha anknytning till områden som människor är förtrogna med (t.ex. sjukvårdsmiljön) snarare än att relatera till abstrakta principer. Frågorna bör också relateras inbördes och passa ihop så att svaren ger helhetsbilder, t.ex. av hur redovisade attityder för- håller sig till hur människor faktiskt beter sig.

(c)Varför?

Vi menar att man inte bör försumma att söka fram få information om orsaker till att personer har en viss inställning och hur de resonerar. Detta innebär svårigheter för en undersökning men informationen är sannolikt värdefull eftersom den öppnar för förståelse av vilka uppfattningar som är baserade på erfarenhet och eftertanke och vilka uppfattningar som är mer eller mindre irrationella och tillfälliga. Jfr ovan om möjligheten att utnyttja ’fokusgrupper’.

465

Bilaga 3

SOU 2007:22

7Tidigare attitydundersökningar, ett urval i kronologisk ordning

Langlet, Pieter, Undersökning rörande personuppgifters känslighet, Statistiska centralbyrån, Utredningsinstitutet, Stockholm, 1975 Wärneryd Bo, SCB och allmänheten, Resultat från en intervjuunder- sökning våren 1976, Statistiska centralbyrån, I/Utrednings-

institutet, Stockholm, 1977

Data och integritet. Allmänhetens kunskaper och attityder allmänt och till SCB, Statistiska centralbyrån, Utredningsinstitutet, Stockholm, 1985

Tengrud, Kerstin, Teknisk Rapport för Omnibuss 93:5, Attitydundersökning i samband med Personnummerutredning (Bilaga 5, SOU 1994:63), Statistiska centralbyrån, Utrednings- gruppen, Stockholm, 1993

Medborgarnas deltagande i forskning – Effektivitet och legitimitet i användning av personuppgifter i forskning och statistik, Institu- tionen för socialmedicin, Uppsala universitet i samarbete med Hälsodatakommittén (S 1994:31), 1995, Bilaga 5, SOU 1997:39 Lindkvist, Anders, Kronborg, Peter, Forward, Movea Sonja, Obrenovic, Sanja, Vem vet var Du är och vad Du gör?

Transportinformatik och personlig integritet, Rapport 2002:5, TFK – Institutet för transportforskning, Stockholm, 2002

Eurobarometer Data Protection, European Commission DG Internal Market, Unit E4 Media and data protection, 2003

Ravlum, Inger-Anne, Setter vår lit till Storebror ... og alla småbrødre med?, TOI rapport 789/2005, Transportøkonomisk institutt, Oslo, 2005

466

Skyddet för den personliga integriteten

Enkätundersökning 2006

Uppdragsgivare: Integritetsskyddskommittén

Teknisk rapport och resultattabeller

Enkätenheten

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	1(8)
Enkätenheten

Innehåll
Inledning.........................................................................................................	2
Population och urval .....................................................................................	2
Sekretess och utlämnande.............................................................................	3
Variabler ........................................................................................................	3
Datainsamling ................................................................................................	4
Bortfall............................................................................................................	4
Databeredning................................................................................................	5
Viktberäkning och estimation ......................................................................	5
Tabellerna ......................................................................................................	6
Kvalitet ...........................................................................................................	7
Ramtäckning ..........................................................................................................	7
Urval ......................................................................................................................	7
Mätning..................................................................................................................	8
Bearbetning............................................................................................................	8
Bortfall ...................................................................................................................	8

Bilagor

Bilaga 1: Missiv och frågeblankett

Bilaga 2: Underlag för bortfallsanalys

Bilaga 3: Rättningsinstruktion

Bilaga 4: Partiellt bortfall

Bilaga 5: Förteckning över utbildningsnivå

Bilaga 6: Resultattabeller

Bilaga 7: Korstabeller mot ålder

Bilaga 8: Korstabeller mot utbildningsnivå

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	2(8)
Enkätenheten

Inledning

Enkätenheten vid Statistiska centralbyrån (SCB) har under perioden september till december 2006 genomfört en enkätundersökning på uppdrag av Integritetsskyddskommittén. Bakgrunden till att undersökningen genomfördes var att det i dag är många som menar att samhällets kontroll och övervakning av medborgarna alltför mycket inskränker rätten till personlig integritet. Integritetsskyddskommittén har fått i uppdrag av regeringen att utreda om den nuvarande lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten behöver ändras. Syftet med undersökningen var att få fram allmänhetens inställning till behovet av personlig integritet, särskilt när detta behov kommer i konflikt med andra behjärtansvärda intressen.

Undersökningen genomfördes som en postenkät med två påminnelser. Populationen utgjordes av Sveriges befolkning i åldern 18-79 år. Totalt var det 1 015 personer som besvarade frågeblanketten, vilket är 56,2 % av urvalet. Frågeblanketterna registrerades via skanning, varefter datafil och tabeller framställdes.

Anna Olsson har varit undersökningsledare och framställt resultattabellerna, Lena Andersson har varit produktionsansvarig och Leif Lemon har ansvarat för urvalsdragningen.

Population och urval

Populationen, d.v.s. de objekt som man vill kunna dra slutsatser om, utgörs i denna undersökning av Sveriges befolkning i åldern 18-79 år. För att kunna dra ett urval från populationen skapas en urvalsram som avgränsar, identifierar och möjliggör koppling till objekten i populationen. Urvalsramen i denna undersökning har skapats utifrån Registret över totalbefolkningen (RTB) och består av samtliga folkbokförda i Sverige i åldern 18-79 år. Antalet individer i ramen var 6 690 311 den 31/7 2006.

Integritetsskyddskommittén och SCB har efter diskussion beslutat att urvalsstorleken ska vara 1 800 individer. Stickprovets storlek bestämdes utifrån uppsatta precisions- och kostnadskrav.

I den här undersökningen är det av stort intresse att skatta andelar. När stickprovsstorleken ska bestämmas utifrån ett önskat precisionskrav behövs kunskap om den okända populationsvariansen. En approximativ stickprovsstorlek kan beräknas genom att skatta denna varians utifrån erfarenhet av tidigare liknande undersökningar. Eftersom det inte fanns någon sådan information skattade vi den genom att sätta en andelsskattning till 0,5 ( d v s 50 %).

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	3(8)
Enkätenheten

På så sätt fås en ”försiktig” stickprovsstorlek, i den bemärkelsen att antalet observationer blir minst lika med vad som krävs för att uppnå det önskade precisionskravet. Dessutom har hänsyn tagits till att bortfall är något som de flesta urvalsundersökningar drabbas av. Från urvalsramen drogs ett obundet slumpmässigt urval (OSU) om 1 810 individer med hjälp av ett av SCB egenutvecklat urvalsprogram. Ett obundet slumpmässigt urval innebär att alla objekt i ramen har lika stor sannolikhet att komma med i urvalet.

Innan frågeblanketten sändes ut genomfördes en identifikationskontroll av personerna i urvalet mot befolkningsdata för att få fram aktuella adressuppgifter. Vid kontrollen visade det sig att två personer inte längre tillhörde populationen utan utgjorde s.k. övertäckning. De vanligaste orsakerna till övertäckning är att personerna har emigrerat eller avlidit sedan urvalet drogs. Ytterligare övertäckning kom till SCB:s kännedom under insamlingsfasen. I dessa fall rör det sig t.ex. om att undersökningspersonerna eller deras anhöriga uppgett att de inte längre tillhör populationen.

Tabell 1 Population och urval

Population	6 690 311
Bruttourval	1 810
Övertäckning	4
Nettourval1)	1 806

1) Nettourval är det som kvarstår efter det att övertäckningen har tagits bort från bruttourvalet.

Sekretess och utlämnande

Frågeblankettens framsida bestod av ett informationsbrev där uppgiftslämnarna kunde läsa om undersökningens bakgrund, syfte och att undersökningen genomfördes i samarbete mellan SCB och Integritetsskyddskommittén. Brevet informerade också om att samtliga uppgifter är skyddade av personuppgiftslagen och sekretesslagen, att det är frivilligt att delta och att materialet kommer att levereras till Integritetsskyddskommittén i form av resultattabeller (Se bilaga 1).

Behandlingen av personuppgifter i undersökningen har anmälts till SCB:s juridiska kansli. Kopplingen till personuppgifterna tas bort tre månader efter slutleverans.

Variabler

Integritetsskyddskommittén har utformat frågorna i frågeblanketten i samarbete med SCB. Blanketten har även genomgått ett test hos SCB:s mättekniska laboratorium (se separat rapport).

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	4(8)
Enkätenheten

Blanketten bestod av 26 numrerade frågor varav flera hade delfrågor, vilket genererade totalt 78 frågor. Frågorna handlade bl.a. om personnummer, telefonavlyssning, DNA-registrering, kränkningar från företag och privatpersoner samt om myndigheter och register . (Se bilaga 1)

Förutom variabler som samlats in via frågeblanketten har variabeln ålder hämtats från SCB:s Registret över totalbefolkningen (RTB) och variabeln utbildningsnivå från Utbildningsregistret. Utbildningsnivå avser avklarade utbildningar t.o.m. vårterminen 2005.

Datainsamling

Frågeblanketterna skickades ut till urvalspersonerna med post. Via informationsbrevet ombads de besvara frågorna och skicka tillbaka frågeblanketten till SCB. Det första utskicket genomfördes den 3/10, sedan skickades två påminnelser ut till dem som inte besvarat frågeblanketten. Den första påminnelsen bestod av ett tack- och påminnelsekort (ToP) och skickades ut den 13/10. Den andra påminnelsen var en enkätpåminnelse och skickades ut den 31/10. Insamlingen avslutades den 30/11.

Tabell 2 Beskrivning av inflödet

Antal		Procent
Efter första utsändning	640	35,4
Efter ToP	221	12,2
Efter enkätpåminnelse	154	8,5
Totalt antal svar	1 015	56,2
Bortfall	791	43,8
Nettourval	1 806	100,0

Bortfall

Bortfallet består dels av objektsbortfall som innebär att frågeblanketten inte är besvarad alls, dels av partiellt bortfall som innebär att vissa frågor på blanketten inte är besvarade. Om bortfallet skiljer sig åt från de svarande med avseende på undersökningsvariablerna så kan skattningarna som grundar sig på enbart de svarande vara skeva.

Objektsbortfall kan bland annat bero på att uppgiftslämnaren inte är villig att delta i undersökningen, att uppgiftslämnaren inte går att nå eller att uppgiftslämnaren är förhindrad att medverka, t.ex. på grund av sjukdom. Objektsbortfallet i denna undersökning redovisas i tabell 3 nedan. Med ”ej avhörda” menas att ingen uppgift om varför frågeblanketten inte är besvarad har lämnats. Med förhindrad och avböjd medverkan menas att SCB meddelats att uppgiftslämnaren är förhindrad eller inte vill medverka i undersökningen.

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	5(8)
Enkätenheten

Tabell 3 Beskrivning av objektsbortfall

	Antal	Procent
Ej avhörda	729	40,4
Postreturer	19	1,1
Hemlig/skyddad/saknar adress	5	0,3
Förhindrad medverkan	12	0,7
Avböjd medverkan	19	1,1
Insänd blank	7	0,4
Totalt	791	43,8

För att få en bild av hur bra de svarande representerar urvalet med avseende på vissa bakgrundsvariabler har information från RTB jämförts mellan de svarande och hela urvalet. Denna jämförelse finns i bilaga 2, där det bl.a. framgår att kvinnor svarat i högre grad än män, att äldre svarat i högre grad än yngre och att gifta svarat i högre grad än ogifta. Notera att detta är ovägda siffror där hänsyn inte har tagits till urvalsdesignen.

Partiellt bortfall kan bero på att frågan är svår att förstå, är känslig, att uppgiftslämnaren glömmer att besvara frågan eller att instruktionerna vid hoppfrågor misstolkas och att uppgiftslämnaren då inte besvarar rätt frågor. Till partiellt bortfall räknas även dubbelmarkeringar och svar som inte kan tydas.

Det är viktigt att beakta det partiella bortfallet då datamaterialet analyseras. Det partiella bortfallet för respektive fråga redovisas i bilaga 4. För de följdfrågor som föregås av hoppinstruktioner har selekteringar genomförts vid kontrollen av det partiella bortfallet. I denna undersökning ligger det partiella bortfallet under 5 procent för samtliga frågor.

Databeredning

Databeredningen genomfördes av Enkätenheten vid SCB. Samtliga inkomna frågeblanketter prickades av i Enkätenhetens avregistreringssystem. Frågeblanketterna skannades med programvaran ReadSoft DOCUMENTS FORMS. Kontroller genomfördes under och efter registreringen. Då kontrollerades bl.a. dubbelmarkeringar och att endast valida värden förekommer i materialet.

Viktberäkning och estimation

Vikter har tagits fram för att kunna räkna upp resultatet till populationsnivå. Uppräkning med vikter medför att resultat kan redovisas för hela populationen och inte bara för de svarande. Vikterna kompenserar för objektsbortfallet men inte för det partiella bortfallet och därmed kan antalsuppgifterna i respektive tabell bli olika.

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	6(8)
Enkätenheten

Vikten har beräknats med formeln:

wk = nN * mn = mN

där wk = Vikt för varje objekt

N=Antal individer i bruttopopulationen n=Antal individer i bruttourvalet

m=Antal individer som svarat samt övertäckning

Vikten bygger på antagandet att övertäckningen är lika stor bland de svarande som i bortfallet samt att bortfallet inte skiljer sig från de svarande med avseende på undersökningsvariablerna.

För skattning av totaler används följande formel:

ˆ = ∑

Y r wk yk

där wk = total vikt för objekt k

yk = variabelvärde för objekt k summering sker över de svarande (r)

För skattning av medelvärden används följande formel:

ˆ		∑r wk yk
Y	=	∑r wk

där wk = total vikt för objekt k

yk = variabelvärde för objekt k summering sker över de svarande (r)

Vikten har använts vid framställning av tabellerna.

Tabellerna

Tabellerna har räknats upp till populationsnivå, vilket innebär att resultatet avser hela populationen och inte bara de svarande. Antalsuppgifterna är således skattningar av antal personer i populationen med den aktuella egenskapen. Att det uppräknade antalet individer är olika för olika frågor beror dels på det partiella bortfallet (se under rubriken ”Bortfall”) och dels på hoppinstruktioner då olika delpopulationer avses. Frågorna har korstabulerats mot variablerna ålder och utbildningsnivå.

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	7(8)
Enkätenheten

Variabeln utbildningsnivå har delats in i två klasser där den första ”Lägre utbildning” omfattar utbildningsklass 1-4 och den andra ”Högre utbildning” omfattar utbildningsklass 5-7 enligt SCB:s indelning av utbildningsnivå (se bilaga 5).

För de följdfrågor som föregås av hoppinstruktioner har selekteringar genomförts vid tabellframställandet. För t.ex. fråga 9b och 9c har de som svarat ”Nej” på fråga 9a inte ingått i tabellframställningen.

De tabeller som presenteras i denna rapport har tagits fram enligt de formler som presenterats i avsnitt ”Viktberäkning och estimation” med hjälp av SPSS.

Kvalitet

SCB tillämpar en bred definition på kvalitet. För att hålla en hög kvalitet och täcka kvalitetsdimensionerna används vid genomförandet av undersökningar ett kvalitetssäkringsprogram med kontroller i undersökningens olika faser, allt från planering till dokumentation och uppföljning. I SCB MIS 2001:1 ”Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik” ges en ingående beskrivning av SCB:s kvalitetsbegrepp och de olika kvalitetskomponenterna. Nedan beskrivs de begrepp som har betydelse för denna undersökning.

Ramtäckning

Ett problem som kan uppstå är täckningsfel. Det innebär att urvalsram och population inte helt stämmer överens. Täckningsfelen kan delas in i två typer, dels undertäckning som innebär att vissa enheter som ingår i populationen saknas i urvalsramen, dels övertäckning som innebär att enheter som inte ingår i populationen ändå finns i urvalsramen. Ett sätt att minska täckningsfelen är att ha bra och uppdaterade register. Registret över totalbefolkningen (RTB) bedöms vara av god kvalitet och bra uppdaterat.

I denna undersökning visade sig fyra personer vara övertäckningsobjekt. Det var personer som avlidit eller flyttat utomlands. Någon undertäckning har inte observerats, men undertäckning är vanligtvis svårare att upptäcka än övertäckning.

Urval

Denna kvalitetskomponent avser fel som uppkommer på grund av att man endast undersöker en del av populationen, det vill säga att ett urval har dragits. Urvalsfel är således den avvikelse mellan ett skattat värde (estimat) och det faktiska värdet (parametern) som beror på att man inte undersöker alla objekt i populationen. Urvalsfelets storlek minskar med en ökad urvalsstorlek. Vid ett korrekt urvalsförfarande kan urvalsfelets storlek skattas och bland annat anges med osäkerhetsintervall i form av konfidensintervall.

STATISTISKA CENTRALBYRÅN	2006-12-12	8(8)
Enkätenheten

Mätning

Ett fel som kan uppstå vid mätning är att lämnade uppgifter skiljer sig från faktiska uppgifter. Felet kallas mätfel och kan uppkomma då respondenten inte minns de faktiska uppgifterna, missförstår frågan eller medvetet svarar felaktigt. För att försöka minimera mätfelen har frågeblanketten testats av SCB:s mättekniska laboratorium och kontroller har genomförts, t.ex. kontroll av tillåtna värden vid dataregistrering. Mätfelen för registervariabler som hämtats från RTB bedöms vara liten.

Bearbetning

Vid den manuella och maskinella bearbetningen av datamaterialet kan fel uppstå, så kallade bearbetningsfel. Som exempel på bearbetningsfel kan registreringsfel och kodningsfel nämnas. Dessa fel kan förhindras och upptäckas i de kontroller som genomförs vid dataregistreringen. Vanligtvis är denna typ av fel försumbara.

Bortfall

De eventuella fel som bortfallet kan ge upphov till kallas bortfallsfel. Det inträffar om objekten i bortfallet och de svarande skiljer sig åt (har en annan fördelning) avseende undersökningsvariablerna. En jämförelse mellan de svarande och urvalet finns beskriven under rubriken Bortfall.

Skyddet för den personliga integriteten

Syfte

I dag är det många som menar att samhällets kontroll och övervakning av medborgarna alltför mycket inskränker rätten till personlig integritet. Somliga anser att kameraövervakningen på gator och torg har gått för långt, att polisen inte bör få använda sig av buggning och att myndigheterna samlar in för mycket uppgifter om medborgarnas privatliv. Andra påpekar att integritetskänsliga metoder är nödvändiga, inte minst för att få bukt med brottsligheten. Integritetskränkningar kan också orsakas av företag och privatpersoner, t ex genom att konsumenter tvingas sätta ”elektroniska spår” när de handlar eller genom att personer skandaliseras i medierna.

Integritetsskyddskommittén har regeringens uppdrag att utreda om den nuvarande lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten behöver ändras. Syftet med denna undersökning är att få fram allmänhetens inställning till behovet av personlig integritet, särskilt när detta behov kommer i konflikt med andra behjärtansvärda intressen. Resultaten kommer att användas som en del av underlaget när Integritetsskyddskommittén skall göra sina bedömningar och lämna sina förslag. Undersökningen genomförs av Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Integritetsskyddskommittén. SCB har hand om utskick, insamling, registrering samt sammanställning av inkomna svar.

Alla svar är viktiga

Ett urval omfattande 1 800 personer i åldern 18-79 år har dragits från Registret över totalbefolkningen med hjälp av statistiska metoder. Din medverkan är frivillig men ditt svar är mycket viktigt och bidrar till att undersökningens resultat blir tillförlitligt. Ditt svar kan inte ersättas med någon annans.

Vi ber dig svara på frågorna och skicka tillbaka blanketten i det portofria svarskuvertet så snart som möjligt.

Ett stort tack på förhand för din medverkan!

Med vänlig hälsning

Olle Abrahamsson	Anna Olsson
Ordförande i	Undersökningsledare
Integritetsskyddskommittén	Statistiska centralbyrån

Kontakta oss gärna

Om du har frågor om insamlingen av frågeblanketten:

www.scb.se	Lena Andersson Tfn: 019-17 60 49 e-post: lena.andersson@scb.se

Dina svar är skyddade

De uppgifter som du lämnar skyddas av sekretesslagen samt av bestämmelserna i personuppgiftslagen. Statistiksekretessen enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen innebär bl.a. att alla som arbetar med undersökningen har tystnadsplikt. I de resultat som redovisas framgår aldrig vad enskilda personer har svarat. Numret högst upp på blanketten är till för att SCB under insamlingen ska kunna se vilka som har svarat och vilka som ska få en påminnelse. Efter avslutad bearbetning hos SCB överlämnas materialet i form av resultattabeller till Integritetsskyddskommittén.

A Personnummer

Det svenska systemet med personnummer underlättar för myndigheter och företag när det gäller t ex folkbokföring, skatter, avgifter, bidrag, försäkringar och kundregister. Ibland uppfattas bruket av personnummer som överdrivet.

1.Vad är din allmänna inställning till personnummer?

1 Inga begränsningar bör finnas för användningen av personnummer

2 Användningen av personnummer är på en lagom nivå idag

3 Användningen av personnumren bör begränsas i förhållande till idag

4 Personnumren bör avskaffas

5 Ingen åsikt

2.En begränsning av användningen av personnummer skulle i många fall medföra att servicen minskade. Det kan exempelvis bli nödvändigt att den enskilde själv anmäler adressändringar på flera olika ställen.

Hur stor minskning av servicegraden kan du acceptera om användningen av personnummer begränsas?

1	En stor minskning av servicegraden
2	En viss minskning av servicegraden
3	Inte någon minskning av servicegraden
4	Ingen åsikt

B Brottsbekämpning

I polisens arbete med att förhindra och utreda brott kan integritetskränkande åtgärder inte undvikas. Kameraövervakning, telefonavlyssning, husrannsakan, brotts- och DNA-register samt tillgång till sekretesskyddad information är exempel på sådant som är tillåtet enligt lagstiftningen.

3. a) Tycker du det är acceptabelt om oskyldiga personers integritet kränks vid brottsutredningar t.ex. genom telefonavlyssning?

1	Ja, det är helt acceptabelt om det är nödvändigt för att komma tillrätta med brottsligheten
2	Ja, men bara i undantagsfall
3	Nej, det är aldrig acceptabelt om oskyldiga personers integritet kränks
4	Ingen åsikt

b)Vissa mycket integritetskränkande metoder får i dag inte användas i polisarbetet. Det gäller t.ex. buggning och hemlig avläsning av datorer.

Tycker du att polisen bör få använda även den typen av metoder?

1 Ja, alltid

2 Ja, men bara i undantagsfall

3 Nej

4 Ingen åsikt

4.Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt …

Sätt ett kryss på varje rad.

Borde öka	Lagom som	Borde	Ingen
	i dag	minska	åsikt
1	2	3	4

a. … terrorism och annan grov brottslighet?

b. … skattebedrägeri?

c. … bidragsfusk?

d. … fortkörning?

5.Övervakning med fasta kameror på allmän plats är i dag tillåten i vissa fall då syftet är att förebygga eller klara upp brott.

Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att …

Sätt ett kryss på varje rad.

Tillåten	Otillåten	Ingen
		åsikt
1	2	3

a.… få folk känna sig tryggare av att platser är

kameraövervakade?

b. … förhindra eller avslöja klotter, skadegörelse och snatteri?

c.… förhindra grov brottslighet som misshandel, rån, våldtäkt

och narkotikalangning?

d.	… förhindra eller avslöja terrordåd?
e.	... minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken?

6.Efter terrordåden i USA 2001 har passagerarkontrollen vid flygplatserna skärpts runt om i världen, vilket inneburit fler integritetskränkande kroppsvisitationer, längre restider och annat obehag.

I vilken utsträckning tycker du att risken för flygplansterrorism motiverar inskränkningar i integritetsskyddet och bekvämligheten?

1 Stora inskränkningar är motiverade

2 Vissa inskränkningar är motiverade

3 Inga inskränkningar är motiverade

4 Ingen åsikt

7.DNA-tester används alltmer i brottsutredande verksamhet. I debatten menar somliga att ett DNA- register över hela befolkningen bör införas, både för att klara upp fler brott och för att minska risken för att oskyldiga döms.

Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering?

Sätt ett kryss på varje rad.

Håller med	Håller inte med	Vet inte/
		Ingen
		åsikt
1	2	3

a.DNA-registrering är känslig från integritetsskydds-

synpunkt

b.Personer som är misstänkta för brott bör, precis som i

dag, DNA-registreras

c.Även om många människor upplever det som integritetskränkande bör hela befolkningen DNA-

registreras

CSkola och arbetsliv

8.Några företeelser från grundskolans/gymnasiets värld.

a.Hur integritetskränkande är det att en lärare tar kontakt med föräldrarna angående en elevs uppförande utan att eleven känner till det på förhand?

1 Inte alls integritetskränkande

2 Integritetskränkande men ändå godtagbart

3 Så integritetskränkande att det inte bör få förekomma

4 Ingen åsikt

b.Hur integritetskänsligt är det att gruppfoton av klassen läggs ut på Internet?

1	Inte alls känsligt.
2	Känsligt att lägga ut fotot, men det bör ändå inte förbjudas
3	Så känsligt att fotot inte ska läggas ut
4	Ingen åsikt

9.a) Tycker du att alkohol- och drogtester bör kunna förekomma på grund- och gymnasieskolor?

1 Ja

2 Nej Æ Gå till fråga 10

Om ja:

b) Vilka elever bör testas?

1 Alla elever i hela landet bör testas

2 Alla elever på de skolor där man vet att det finns problem bör testas

3 Endast de elever som misstänks för missbruksproblem bör testas

4 Annan grupp ___________________________________________________________________

c)Vilka ska få ta del av resultaten, dvs. få reda på vilka elever som lämnat positiva resp. negativa prov?

	Flera alternativ får markeras.
1	Skolledningen
1	Alla lärare på skolan
1	Alla elever på skolan
1	Alla klasskamrater
1	De testade eleverna
1	De testade elevernas föräldrar

10.Vad anser du om följande företeelser från arbetslivet?

Flera alternativ får markeras.

a.Vad bör en arbetsgivare göra som vill veta mer om en arbetssökande än vad som framgår av ansökningshandlingar och intervjuer?

1	Arbetsgivaren bör nöja sig med sökandens egna uppgifter
1	Arbetsgivare bör kontrollera/verifiera sökandens lämnade uppgifter
1	Arbetsgivaren bör ha rätt att ta reda på så mycket som möjligt om sökanden
1	Arbetsgivare bör kunna ställa som anställningsvillkor att sökanden genomgår ett personlighetstest
1	Annan åtgärd
1	Ingen åsikt

b.Om det har förekommit stölder av kontanter från personalrummet bör ...

1	... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera med personalen
1	... arbetsgivaren lämna över hela saken till polisen
1	... arbetsgivaren få sätta upp en övervakningskamera i personalrummet
1	... arbetsgivaren i personalrummet få sätta upp en bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad
1	... arbetsgivaren vidta annan åtgärd än ovanstående
1	Ingen åsikt

c.Om det har förekommit problem med alkohol och droger på arbetsplatsen bör ...

1	... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera med personalen
1	... arbetsgivaren uppmana hela eller delar av personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll
1	... arbetsgivaren vidta någon annan åtgärd än ovanstående
1	Ingen åsikt

DMedierna

11.Tycker du att tidningar och TV bör publicera namn och bild på farliga mördare och sexualförbrytare som har rymt från fängelser eller psykvårdsanstalter?

Flera alternativ får markeras.

1	Ja, så att andra personer varnas och kan ta sig i akt
1	Ja, så att det avskräcker andra från att begå sådana brott
1	Ja, men bara om brottslingens familj inte drabbas onödigt hårt
1	Nej, även grova brottslingar har rätt till personlig integritet
1	Nej, eftersom det försvårar brottslingarnas återanpassning i samhället
1	Ingen åsikt

12.Kända personers privatliv hårdbevakas ofta i medierna.

Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning?

Sätt ett kryss på varje rad.

Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet inte/
mycket	ganska	ganska	mycket	Ingen
bra	bra	dåligt	dåligt	åsikt
1	2	3	4	5

a. Det är okej att kändisar bevakas närgånget

b.Bevakningen har blivit alltför närgången, men

medierna måste ha sin frihet att själva bedöma vad som kan publiceras.

c.Bevakningen har gått till sådan överdrift att det behövs strängare regler om skadestånd till människor som behandlas illa av

medierna.

EInternet

13.Det finns lagstiftning avsedd att hindra att känsliga personuppgifter om t ex hälsotillstånd och politisk tillhörighet läggs ut på Internet.

Ta ställning till följande påståenden. Sätt ett kryss på varje rad.

Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet inte/
mycket	ganska	ganska	mycket	Ingen
bra	bra	dåligt	dåligt	åsikt
1	2	3	4	5

a.Staten har en skyldighet att genom lagstiftning och förbud ingripa mot

integritetshoten på Internet.

b.Integritetshoten på Internet hanteras bäst genom etiska normer och uppföranderegler som utvecklas av operatörerna (Telia, Tele2

m.fl.) och leverantörerna (LunarStorm, Spray, Eniro, Aftonbladet m.fl.) själva

c.Nätverksoperatörerna (Telia, Tele2 m.fl.) bör ha skyldighet att lagra alla uppgifter om vem som har skickat e-post till vem samt när det har skett, så att myndigheterna i brottsutredande syfte kan gå in och

kontrollera i efterhand

FKränkningar från företag och privatpersoner

14.Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom …

Sätt ett kryss på varje rad.

Ja, i hög grad	Ja, i viss mån	Nej, inte alls	Ingen åsikt
1	2	3	4

a. … kartläggning av köpvanor?

b. … påträngande marknadsföring? c. … smygfotografering?

d. … falska skriverier i tidningarna?

15.a) Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av företag eller privatpersoner?

Exempelvis i form av blöjreklam till nyblivna föräldrar, genom att en affärskedja lägger upp "kundprofiler" baserat på gjorda inköp eller genom att bilder från en kräftskiva läggs ut på nätet.

1	Ja, en gång
2	Ja, flera gånger
3	Nej Æ Gå till fråga 16

Om ja:

b) Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för företagets eller privatpersonens agerande?

1 Ja

2 Nej

3 Ingen åsikt

16.Kontanthanteringen minskar, nycklar ersätts av elektroniska kort och registreringsskyltar fotograferas automatiskt, vilket gör att du lämnar en mängd ”elektroniska spår” och att t ex dina köpvanor kan kartläggas.

Hur upplever du detta?

1	Så integritetskränkande att du så långt möjligt undviker att lämna elektroniska spår
2	Integritetskränkande, men utan att det påverkar ditt beteende och får dig att avstå från aktiviteter
	som lämnar elektroniska spår
3	Inte särskilt integritetskränkande
4	Inte alls integritetskränkande
5	Ingen åsikt

17.Du besöker en familj i vars bostad övervakningskameror är uppsatta som skydd mot inbrott.

Hur upplever du att bli filmad av kameran?

Flera alternativ får markeras.

1	Så obehagligt att du inte kommer på besök någon mer gång
1	Något som man måste vänja sig vid i dagens samhälle
1	En aning obehagligt men inte så mycket att det påverkar ditt beteende
1	Mer obehagligt än att bli filmad i en taxi
1	Inte obehagligt över huvud taget
1	Ingen åsikt

18.I Sverige är det i princip tillåtet att med kamera och bandspelare, som man själv bär på sig, fotografera och spela in andra personer utan att de vet om det och även mot deras vilja. Också inspelning av telefonsamtal är tillåtet utan att den man talar med behöver veta om det.

Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning?

Sätt ett kryss på varje rad.

Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet inte/
mycket	ganska	ganska	mycket	Ingen
bra	bra	dåligt	dåligt	åsikt
1	2	3	4	5

a.Man borde vara tvungen att först tala om att

man fotograferar eller spelar in

b.Fotografering eller inspelning av en annan

person bör kräva den personens medgivande

c.Fotografering/filmning bör få ske även i känsliga miljöer, såsom i lekparker och

utanför sjukhus

d.Demonstrationståg och politiska möten bör

få fotograferas/filmas

e.Smygfotografering och hemliga inspelningar bör vara tillåtet för journalistiska ändamål,

men inte av rent privata intressen

19.De flesta telefoner är numera försedda med s.k. nummerpresentation som gör det möjligt att se den uppringandes telefonnummer innan man väljer att svara.

Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påståenden.

Sätt ett kryss på varje rad.

Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet inte/
mycket	ganska	ganska	mycket	Ingen
bra	bra	dåligt	dåligt	åsikt
1	2	3	4	5

a. Nummerpresentationer har enbart fördelar

b.Det är integritetskränkande men bör tillåtas

ändå

c.Det ska liksom nu gå att dölja sitt

telefonnummer när man ringer upp

d.Har så stora fördelar att även hemliga

nummer bör visas i nummerfönstret

e.De ska inte få användas av myndigheter,

eftersom man bör kunna ringa dit anonymt

20.I Sverige finns det, vid sidan av straffbestämmelserna om förtal och ärekränkning, ingen lagstiftning som generellt förbjuder företag och enskilda personer att offentligt angripa andras personliga integritet och privatliv.

Bör en sådan lagstiftning, som skulle kunna innehålla bestämmelser om både straff och skadestånd, införas?

1 Ja

2 Ja, men de grundlagsskyddade medierna ska undantas

3 Nej

4 Inte för närvarande, kanske senare om integritetskränkningarna blir grövre och vanligare

5 Avstår från att svara

GMyndigheter och register

21.De statliga myndigheterna samlar för olika ändamål in en mängd information om medborgarna och deras handlingar. Syftet kan exempelvis vara att bekämpa brottslighet och bidragsfusk, att få underlag för samhällsplaneringen eller att få en bättre hälso- och sjukvård.

Anser du att myndigheterna i dag samlar in …

1	... för mycket information?
2	... lagom med information?
3	... för lite information?
4	... ibland för mycket och ibland för lite information?
5	Ingen åsikt

22. a) Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av ett beslut som en myndighet har fattat?

1	Ja, en gång
2	Ja, flera gånger
3	Nej Æ Gå till fråga 23

Om ja:

b) Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för myndighetens agerande?

1 Ja

2 Nej

3 Ingen åsikt

23.Dagens samhälle bygger till stor del på att uppgifter om medborgarna finns i register som är tillgängliga för myndigheterna. Dessa uppgifter kan vara mer eller mindre känsliga.

Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter:

Sätt ett kryss på varje rad.

Mycket	Ganska	Inte särskilt	Inte alls	Ingen
känsligt	känsligt	känsligt	känsligt	åsikt
1	2	3	4	5

a. Mobiltelefonnummer

b.Uppgift om vilka de närmaste

familjemedlemmarna är

c. Tillgångar och skulder d. Bostadsbidrag

e. A-kassa

f. Hälsotillstånd g. Betyg

h. Medlemskap i en fackförening

i.Uppgift om att du har blivit

polisanmäld

j.Uppgifter om vem som har talat med

vem på telefon

k.Uppgifter om vilka webbsidor som du

har besökt när du surfat på nätet

24.Många myndigheter samlar in känsliga personuppgifter. Det kan t ex avse att någon har dömts för ett brott, får socialbidrag eller har haft en viss sjukdom. Sådana uppgifter är belagda med sekretess och får normalt inte lämnas ut ens till andra myndigheter.

Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning?

Sätt ett kryss på varje rad.

Stämmer	Stämmer	Stämmer	Stämmer	Vet inte/
mycket bra	ganska bra	ganska	mycket	Ingen
		dåligt	dåligt	åsikt
1	2	3	4	5

a.Uppgifterna bör alltid få lämnas över till en annan myndighet om den begär

det

b.Redan det att den insamlande myndighetens personal kan ta del av uppgifterna är mycket

integritetskränkande för den som uppgifterna gäller

c.Problemet är inte att uppgifterna samlas in och förvaras hos en myndighet, utan att det alltför ofta händer att obehöriga personer kommer över uppgifterna (registren "läcker")

H Några allmänna frågor

25.Följande handlar om olika frågor och problem som diskuteras idag. Sätt ett kryss på varje rad.

Hur viktigt tycker du det är att …

Sätt ett kryss på varje rad.

Mycket	Ganska	Inte särskilt	Inte alls	Ingen
angeläget	angeläget	angeläget	angeläget	åsikt
1	2	3	4	5

a. … öka sysselsättningen?

b. … bekämpa den grova brottsligheten?

c.… göra något åt skvallerjournalistiken

som kränker andras privatliv?

d.… fortsätta utbyggnaden av den

allmänna kameraövervakningen?

e.… stärka FN:s roll som

fredsbevarande faktor?

f.… komma till rätta med den globala

uppvärmningen av atmosfären?

g.… förbättra kontrollen över dem som missbrukar möjligheterna att få

behovsprövade bidrag?

h.… öka jämställdheten mellan kvinnor

och män?

i.… korta köerna i sjukvården så att var

och en får snabbare behandling?

26.Har du ytterligare synpunkter på skyddet för den personliga integriteten kan du skriva det här.

__________________________________________________________________________________

Tack för att du svarade på enkäten!

Bortfallsanalys_20061206

Bilaga 2: Underlag för bortfallsanalys

Integritetskränkning			2006-12-06
			Svarande		Bortfall		Urval		Övertäckning
Kolumn%	Kön		Antal	%	Antal	%	Antal	%	Antal	%
	Män		493	48,6	420	53,1	913	50,6	2	50
	Kvinnor		522	51,4	371	46,9	893	49,4	2	50
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	5-årsklasser
	-	19 År	23	2,3	32	4	55	3	1	25
	20	- 24	60	5,9	80	10,1	140	7,8	.	.
	25	- 29	65	6,4	88	11,1	153	8,5	1	25
	30	- 34	75	7,4	95	12	170	9,4	.	.
	35	- 39	92	9,1	107	13,5	199	11	.	.
	40	- 44	92	9,1	85	10,7	177	9,8	.	.
	45	- 49	89	8,8	61	7,7	150	8,3	.	.
	50	- 54	82	8,1	71	9	153	8,5	.	.
	55	- 59	107	10,5	51	6,4	158	8,7	.	.
	60	- 64	131	12,9	45	5,7	176	9,7	1	25
	65	- 69	75	7,4	23	2,9	98	5,4	.	.
	70	- 74	61	6	26	3,3	87	4,8	.	.
	75	- 79	63	6,2	27	3,4	90	5	1	25
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	10-årsklasser
	-	19 År	23	2,3	32	4	55	3	1	25
	20	- 29	125	12,3	168	21,2	293	16,2	1	25
	30	- 39	167	16,5	202	25,5	369	20,4	.	.
	40	- 49	181	17,8	146	18,5	327	18,1	.	.
	50	- 59	189	18,6	122	15,4	311	17,2	.	.
	60	- 69	206	20,3	68	8,6	274	15,2	1	25
	70	- 79	124	12,2	53	6,7	177	9,8	1	25
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	Födelseland
	Sverige		883	87	644	81,4	1527	84,6	1	25
	Utlandet		132	13	147	18,6	279	15,4	3	75
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	Medborgarskap
	Svenskt		966	95,2	715	90,4	1681	93,1	4	100
	Utländskt		49	4,8	76	9,6	125	6,9	.	.
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	Civilstånd
	G		499	49,2	285	36	784	43,4	2	50
	OG		360	35,5	406	51,3	766	42,4	2	50
	S		112	11	81	10,2	193	10,7	.	.
	Ä		44	4,3	19	2,4	63	3,5	.	.
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	Inkomst
	Ingen (0)		44	4,3	63	8	107	5,9	.	.
	1	- 84 999	103	10,1	133	16,8	236	13,1	1	25
	85	000 -159 999	191	18,8	157	19,8	348	19,3	2	50
	160 000 -234 999		293	28,9	196	24,8	489	27,1	.	.
	235 000 -309 999		217	21,4	151	19,1	368	20,4	1	25
	310 000 -		167	16,5	91	11,5	258	14,3	.	.
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

	Kommungrupp
	??		.	.	.	.	.	.	2	50
	1 Storstäder		171	16,8	137	17,3	308	17,1	1	25
	2 Förortskommuner		159	15,7	130	16,4	289	16	.	.
	3 Större städer		299	29,5	210	26,5	509	28,2	.	.
	4 Pendlingskommuner		58	5,7	60	7,6	118	6,5	.	.
	5 Glesbygdskommuner		31	3,1	30	3,8	61	3,4	.	.
	6 Varuprod.kommuner		61	6	38	4,8	99	5,5	.	.
	7 Övr Kom > 25 000 inv		130	12,8	115	14,5	245	13,6	1	25
	8 Övr Kom 12500-25000 inv		73	7,2	46	5,8	119	6,6	.	.
	9 Övr Kom < 12 500 inv		33	3,3	25	3,2	58	3,2	.	.
	Samtliga		1015	100	791	100	1806	100	4	100

Bortfallsanalys_20061206

		Svarande		Bortfall		Urval
Rad%	Kön	Antal	%	Antal	%	Antal	%
	Män	493	54	420	46	913	100
	Kvinnor	522	58,5	371	41,5	893	100
	Samtliga	1015	56,2	791	43,8	1806	100

5-årsklasser
-	19 År	23	41,8	32	58,2	55	100
20	- 24	60	42,9	80	57,1	140	100
25	- 29	65	42,5	88	57,5	153	100
30	- 34	75	44,1	95	55,9	170	100
35	- 39	92	46,2	107	53,8	199	100
40	- 44	92	52	85	48	177	100
45	- 49	89	59,3	61	40,7	150	100
50	- 54	82	53,6	71	46,4	153	100
55	- 59	107	67,7	51	32,3	158	100
60	- 64	131	74,4	45	25,6	176	100
65	- 69	75	76,5	23	23,5	98	100
70	- 74	61	70,1	26	29,9	87	100
75	- 79	63	70	27	30	90	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

10-årsklasser
-	19 År	23	41,8	32	58,2	55	100
20	- 29	125	42,7	168	57,3	293	100
30	- 39	167	45,3	202	54,7	369	100
40	- 49	181	55,4	146	44,6	327	100
50	- 59	189	60,8	122	39,2	311	100
60	- 69	206	75,2	68	24,8	274	100
70	- 79	124	70,1	53	29,9	177	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

Födelseland
Sverige		883	57,8	644	42,2	1527	100
Utlandet		132	47,3	147	52,7	279	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

Medborgarskap
Svenskt		966	57,5	715	42,5	1681	100
Utländskt		49	39,2	76	60,8	125	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

Civilstånd
G		499	63,6	285	36,4	784	100
OG		360	47	406	53	766	100
S		112	58	81	42	193	100
Ä		44	69,8	19	30,2	63	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

Inkomst
Ingen (0)		44	41,1	63	58,9	107	100
1	- 84 999	103	43,6	133	56,4	236	100
85	000 -159 999	191	54,9	157	45,1	348	100
160 000 -234 999		293	59,9	196	40,1	489	100
235 000 -309 999		217	59	151	41	368	100
310 000 -		167	64,7	91	35,3	258	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

Kommungrp
1 Storstäder		171	55,5	137	44,5	308	100
2 Förortskommuner		159	55	130	45	289	100
3 Större städer		299	58,7	210	41,3	509	100
4 Pendlingskommuner		58	49,2	60	50,8	118	100
5 Glesbygdskommuner		31	50,8	30	49,2	61	100
6 Varuprod.kommuner		61	61,6	38	38,4	99	100
7 Övr Kom > 25 000 inv		130	53,1	115	46,9	245	100
8 Övr Kom 12500-25000 inv		73	61,3	46	38,7	119	100
9 Övr Kom < 12 500 inv		33	56,9	25	43,1	58	100
Samtliga		1015	56,2	791	43,8	1806	100

STATISTISKA CENTRALBYRÅN Bilaga 3 1(1)

Enkätenheten

Anna Olsson

Rättningsinstruktion Integritetskränkning

Fråga 12	1+2=slumpa
	3+4=slumpa
	Övriga dubbelmarkeringar = 9
Fråga 13	Se fråga 12
Fråga 18	Se fråga 12
Fråga 19	Se fråga 12
Fråga 20	Alternativ 1+2=2
Fråga 23	Se fråga 12
Fråga 24	Se fråga 12
Fråga 25	Se fråga 12

Övriga frågor med dubbelmarkeringar markeras med 9:or.

Bilaga 4: Partiellt bortfall

Fråga	Partiellt bortfall (%)
F1	0,9
F2	2,0
F3a	0,7
F3b	0,4
F4a	0,6
F4b	1,2
F4c	1,1
F4d	1,3
F5a	0,8
F5b	1,2
F5c	1,1
F5d	1,1
F5e	1,2
F6	1,1
F7a	3,4
F7b	2,5
F7c	1,4
F8a	1,2
F8b	0,6
F9a	2,6
F9b	3,0
F9c	1,4
F10a	1,1
F10b	1,1
F10c	1,2
F11	0,8
F12a	2,9
F12b	3,5
F12c	2,3
F13a	1,6
F13b	3,0
F13c	2,2
F14a	3,4
F14b	3,3
F14c	3,3
F14d	3,1
F15a	2,6
F15b	1,5
F16	2,2
F17	1,6
F18a	2,6
F18b	3,2
F18c	4,0
F18d	2,7
F18e	3,1
F19a	1,8
F19b	3,8
F19c	3,1
F19d	3,3
F19e	3,2
F20	1,6
F21	1,1
F22a	1,6

F22b	0,7
F23a	1,5
F23b	1,7
F23c	1,4
F23d	1,5
F23e	1,8
F23f	1,9
F23g	2,4
F23h	2,7
F23i	2,2
F23j	1,9
F23k	2,1
F24a	0,9
F24b	2,1
F24c	1,4
F25a	1,4
F25b	1,0
F25c	1,5
F25d	1,3
F25e	1,3
F25f	1,3
F25g	1,6
F25h	1,1
F25i	1,1

			UtbKoder_060511

Bilaga 5: Förteckning över utbildningsnivå

M\Dokument\UtbNiva			I UtbReg finns personer 16-74 år

ENK_UtbKlass		Sun2000Niva	Text
	1	Saknas	Saknas i Utbreg eller uppgift saknas i Utbreg
	2	999	Okänd
	3	100	Övrig/ospec förgymnasial utbildning kortare än 9 år
		102	Grundskoleutbildning, årskurs 1-6
		106	Folkskoleutbildning
		200	Övrig/ospec förgymnasial utbildning, 9 (10) år
		204	Realskoleutbildning
		206	Grundskoleutbildning, årskurs 7-9
	4	310	Ospec gymnasial utbildning, kortare än två år
		312	Gymn. utb. kortare än två år, teoretisk/studieförb, ej slutbetyg
		313	Gymnasial utb. kortare än två år, yrkesinriktad, ej slutbetyg
		316	Gymnasial utbildning kortare än två år, teoretisk/studieförb.
		317	Gymnasial utbildning kortare än två år, yrkesinriktad
		320	Ospec gymnasial utbildning, två år
		322	Gymnasial utb. två år, teoretisk/studieförb. - ej slutbetyg
		323	Gymnasial utbildning två år, yrkesinriktad - ej slutbetyg
		326	Gymnasial utbildning två år, teoretisk/studieförb.
		327	Gymnasial utbildning två år, yrkesinriktad
		330	Ospec gymnasial utbildning, tre år
		332	Gymnasial utb. tre år, teoretisk/studieförb, ej slutbetyg
		333	Gymnasial utbildning tre år, yrkesinriktad, ej slutbetyg
		336	Gymnasial utbildning tre år, teoretisk/studieförb.
		337	Gymnasial utbildning tre år, yrkesinriktad
	5	410	Ospec eftergymnasial utbildning kortare än två år
		412	Högskoleutbildning, 20 högskolepoäng
		413	Gymnasial påbyggnadsutbildning
		415	Eftergymn. utb. kortare än två år - ej universitet/högskola
		417	Högskoleutbildning kortare än två år, yrkesinriktad
	6	520	Ospec eftergymnasial utbildning två år
		522	Högskoleutbildning, 80 högskolepoäng - ej examen
		525	Eftergymn. utb. två år - ej universitet/högskola
		526	Högskoleutbildning två år, generell
		527	Högskoleutbildning två år, yrkesinriktad
		530	Ospec eftergymnasial utbildning tre år
		532	Högskoleutbildning, 120 högskolepoäng - ej examen
		535	Eftergymn. utb. tre år - ej universitet/högskola
		536	Högskoleutbildning tre år, generell
		537	Högskoleutbildning tre år, yrkesinriktad
		540	Ospec eftergymnasial utbildning fyra år
		545	Eftergymn. utb. fyra år - ej universitet/högskola
		546	Högskoleutbildning fyra år, generell
		547	Högskoleutbildning fyra år, yrkesinriktad
		550	Ospec eftergymnasial utbildning minst fem år
		555	Eftergymn. utb. minst fem år - ej universitet/högskola
		556	Högskoleutbildning fem år eller längre, generell
		557	Högskoleutbildning fem år eller längre, yrkesinriktad
	7	600	Övrig/ospec forskarutbildning
		620	Licentiatutbildning
		640	Doktorsutbildning

Bilaga 6: Tabeller ”Skyddet för den personliga integriteten”

Fråga 1 Vad är din allmänna inställning till personnummer?

	Antal	Procent
Inga begränsningar bör finnas för	538376	8
användningen av personnummer	538376	8
användningen av personnummer

Användningen av personnummer	4372666	66
är på en lagom nivå idag	4372666	66
är på en lagom nivå idag

Användningen av personnumren	1372203	21
bör begränsas i förhållande till idag	1372203	21
bör begränsas i förhållande till idag

Personnumren bör avskaffas	91918	1

Ingen åsikt	229795	3

Total	6604959	100

Fråga 2 Hur stor minskning av servicegraden kan du acceptera om användningen av personnummer begränsas?

	Antal	Procent
En stor minskning av servicegraden	315147	5

En viss minskning av servicegraden	2606529	40

Inte någon minskning av servicegraden	3092381	47

Ingen åsikt	518680	8

Total	6532737	100

Fråga 3a Tycker du det är acceptabelt om oskyldiga personers integritet kränks vid brottsutredningar t.ex. genom telefonavlyssning?

	Antal	Procent
Ja, det är helt acceptabelt om det är nödvändigt	2521177	38
för att komma tillrätta med brottsligheten	2521177	38
för att komma tillrätta med brottsligheten

Ja, men bara i undantagsfall	2580267	39

Nej, det är aldrig acceptabelt om oskyldiga	1431293	22
personers integritet kränks	1431293	22
personers integritet kränks

Ingen åsikt	85352	1

Total	6618090	100

Fråga 3b Vissa mycket integritetskränkande metoder får i dag inte användas i polisarbetet. Det gäller t.ex. buggning och hemlig avläsning av datorer. Tycker du att polisen bör få använda även den typen av metoder?

	Antal	Procent
Ja, alltid	1858055	28

Ja, men bara i undantagsfall	3906511	59

Nej	643425	10

Ingen åsikt	229795	3

Total	6637786	100

Fråga 4a Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt terrorism och annan grov brottslighet?

	Antal	Procent
Borde öka	5213059	79

Lagom som i dag	1116146	17

Borde minska	118180	2

Ingen åsikt	177270	3

Total	6624655	100

Fråga 4b Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt skattebedrägeri?

	Antal	Procent
Borde öka	3847421	58

Lagom som i dag	2330776	35

Borde minska	216664	3

Ingen åsikt	190401	3

Total	6585262	100

Fråga 4c Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt bidragsfusk?

	Antal	Procent
Borde öka	4530240	69

Lagom som i dag	1753006	27

Borde minska	124746	2

Ingen åsikt	183836	3

Total	6591827	100

Fråga 4d Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt fortkörning?

	Antal	Procent
Borde öka	1825227	28

Lagom som i dag	3433791	52

Borde minska	1109581	17

Ingen åsikt	210098	3

Total	6578696	100

Fråga 5a Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att få folk känna sig tryggare av att platser är kameraövervakade?

	Antal	Procent
Tillåten	5961533	90

Otillåten	400499	6

Ingen åsikt	249491	4

Total	6611524	100

Fråga 5b Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra eller avslöja klotter, skadegörelse och snatteri?

	Antal	Procent
Tillåten	5705476	87

Otillåten	505549	8

Ingen åsikt	374237	6

Total	6585262	100

Fråga 5c Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra grov brottslighet som misshandel, rån, våldtäkt och narkotikalangning?

	Antal	Procent
Tillåten	6394861	97

Otillåten	85352	1

Ingen åsikt	111615	2

Total	6591827	100

Fråga 5d Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra eller avslöja terrordåd?

	Antal	Procent
Tillåten	6296377	96

Otillåten	111615	2

Ingen åsikt	183836	3

Total	6591827	100

Fråga 5e Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken?

	Antal	Procent
Tillåten	4687814	71

Otillåten	1181802	18

Ingen åsikt	715647	11

Total	6585262	100

Fråga 6 I vilken utsträckning tycker du att risken för flygplansterrorism motiverar inskränkningar i integritetsskyddet och bekvämligheten?

	Antal	Procent
Stora inskränkningar är motiverade	2659054	40

Vissa inskränkningar är motiverade	3499446	53

Inga inskränkningar är motiverade	170705	3

Ingen åsikt	262623	4

Total	6591827	100

Fråga 7a Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? DNA-registrering är känslig från integritetsskyddssynpunkt

	Antal	Procent
Håller med	3059553	48

Håller inte med	2442390	38

Vet inte/Ingen åsikt	932310	14

Total	6434254	100

Fråga 7b Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? Personer som är misstänkta för brott bör, precis som i dag, DNA-registreras

	Antal	Procent
Håller med	6073148	93

Håller inte med	236360	4

Vet inte/Ingen åsikt	190401	3

Total	6499910	100

Fråga 7c Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? Även om många människor upplever det som integritetskränkande bör hela befolkningen DNA-registreras

	Antal	Procent
Håller med	3361569	51

Håller inte med	2232292	34

Vet inte/Ingen åsikt	978269	15

Total	6572131	100

Fråga 8a Hur integritetskränkande är det att en lärare tar kontakt med föräldrarna angående en elevs uppförande utan att eleven känner till det på förhand?

	Antal	Procent
Inte alls integritetskränkande	2764103	42

Integritetskränkande men ändå godtagbart	2869152	44

Så integritetskränkande att det inte bör få förekomma	768171	12

Ingen åsikt	183836	3

Total	6585262	100

Fråga 8b Hur integritetskänsligt är det att gruppfoton av klassen läggs ut på Internet?

	Antal	Procent
Inte alls känsligt	1523211	23

Känsligt att lägga ut fotot, men det	2363603	36
bör ändå inte förbjudas	2363603	36
bör ändå inte förbjudas

Så känsligt att fotot inte ska läggas ut	2120678	32

Ingen åsikt	617163	9

Total	6624655	100

Fråga 9a Tycker du att alkohol- och drogtester bör kunna förekomma på grund- och gymnasieskolor?

	Antal	Procent
Ja	5285280	81

Nej	1208064	19

Total	6493344	100

Fråga 9b Vilka elever bör testas?

	Antal	Procent
Alla elever i hela landet bör testas	1234326	24

Alla elever på de skolor där man	1168671	23
vet att det finns problem bör testas	1168671	23
vet att det finns problem bör testas

Endast de elever som misstänks	2659054	52
för missbruksproblem bör testas	2659054	52
för missbruksproblem bör testas

Annan grupp	65656	1

Total	5127706	100

Fråga 9c Vilka ska få ta del av resultaten, dvs. få reda på vilka elever som lämnat positiva resp. negativa prov?

	Antal	Procent
Skolledningen	4070650	78

Alla lärare på skolan	1168671	22

Alla elever på skolan	72221	1

Alla klasskamrater	105049	2

De testade eleverna	3834290	74

De testade elevernas föräldrar	4766600	91

Total	5213059	100

Fråga 10a Vad bör en arbetsgivare göra som vill veta mer om en arbetssökande än vad som framgår av ansökningshandlingar och intervjuer?

	Antal	Procent
Arbetsgivaren bör nöja sig med sökandens egna	1319679	20
uppgifter	1319679	20
uppgifter

Arbetsgivare bör kontrollera/verifiera sökandens	4136306	63
lämnade uppgifter	4136306	63
lämnade uppgifter

Arbetsgivaren bör ha rätt att ta reda på så mycket	2291382	35
som möjligt om sökanden	2291382	35
som möjligt om sökanden

Arbetsgivare bör kunna ställa som anställningsvillkor	1057056	16
att sökanden genomgår ett personlighetstest	1057056	16
att sökanden genomgår ett personlighetstest

Annan åtgärd	78787	1

Ingen åsikt	223229	3

Total	6591827	100

Fråga 10b Om det har förekommit stölder av kontanter från

personalrummet bör ...

	Antal	Procent
... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera	5009526	76
med personalen	5009526	76
med personalen

... arbetsgivaren lämna över hela saken till polisen	3144906	48

... arbetsgivaren få sätta upp en	997966	15
övervakningskamera i personalrummet	997966	15
övervakningskamera i personalrummet

... arbetsgivaren i personalrummet få sätta upp en	229795	3
bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad	229795	3
bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad

... arbetsgivaren vidta annan åtgärd än ovanstående	190401	3

Ingen åsikt	131311	2

Total	6591827	100

Fråga 10c Om det har förekommit problem med alkohol och droger på

arbetsplatsen bör ...

	Antal	Procent
... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera	5449419	83
med personalen	5449419	83
med personalen

... arbetsgivaren uppmana hela eller delar av	2035325	31
personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll	2035325	31
personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll

... arbetsgivaren vidta någon annan åtgärd än	755040	11
ovanstående	755040	11
ovanstående

Ingen åsikt	124746	2

Total	6585262	100

Fråga 11 Tycker du att tidningar och TV bör publicera namn och bild på farliga mördare och sexualförbrytare som har rymt från fängelser eller psykvårdsanstalter?

	Antal	Procent
Ja, så att andra personer varnas och kan ta sig i akt	4838822	73

Ja, så att det avskräcker andra från att begå sådana	1798965	27
brott	1798965	27
brott

Ja, men bara om brottslingens familj inte drabbas	2133809	32
onödigt hårt	2133809	32
onödigt hårt

Nej, även grova brottslingar har rätt till personlig	433327	7
integritet	433327	7
integritet

Nej, eftersom det försvårar brottslingarnas	334844	5
återanpassning i samhället	334844	5
återanpassning i samhället

Ingen åsikt	203533	3

Total	6611524	100

Fråga 12a Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Det är okej att kändisar bevakas närgånget

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	413631	6

Stämmer ganska bra	1437859	22

Stämmer ganska dåligt	2022194	31

Stämmer mycket dåligt	2100981	32

Vet inte/Ingen åsikt	498983	8

Total	6473647	100

Fråga 12b Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Bevakningen har blivit alltför närgången, men medierna måste ha sin frihet att själva bedöma vad som kan publiceras.

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	604032	9

Stämmer ganska bra	2370169	37

Stämmer ganska dåligt	1615129	25

Stämmer mycket dåligt	1293416	20

Vet inte/Ingen åsikt	544942	8

Total	6427688	100

Fråga 12c Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Bevakningen har gått till sådan överdrift att det behövs strängare regler om skadestånd till människor som behandlas illa av medierna.

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2718144	42

Stämmer ganska bra	2389866	37

Stämmer ganska dåligt	492417	8

Stämmer mycket dåligt	256057	4

Vet inte/Ingen åsikt	656557	10

Total	6513041	100

Fråga 13a Ta ställning till följande påstående. Staten har en skyldighet att genom lagstiftning och förbud ingripa mot integritetshoten på Internet.

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	3433791	52

Stämmer ganska bra	1982801	30

Stämmer ganska dåligt	229795	4

Stämmer mycket dåligt	59090	1

Vet inte/Ingen åsikt	853523	13

Total	6559000	100

Fråga 13b Ta ställning till följande påstående. Integritetshoten på Internet hanteras bäst genom etiska normer och uppföranderegler som utvecklas av operatörerna (Telia, Tele2 m. fl.) och leverantörerna (LunarStorm, Spray, Eniro, Aftonbladet m.fl.) själva

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	827261	13

Stämmer ganska bra	1798965	28

Stämmer ganska dåligt	1431293	22

Stämmer mycket dåligt	846958	13

Vet inte/Ingen åsikt	1562605	24

Total	6467082	100

Fråga 13c Ta ställning till följande påstående. Nätverksoperatörerna bör ha skyldighet att lagra alla uppgifter om vem som har skickat e-post till vem samt när det har skett, så att myndigheterna i brottsutredande syfte kan gå in & kontrollera i efterhand

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1477252	23

Stämmer ganska bra	1726744	26

Stämmer ganska dåligt	1129277	17

Stämmer mycket dåligt	1030794	16

Vet inte/Ingen åsikt	1155539	18

Total	6519606	100

Fråga 14a Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom kartläggning av köpvanor?

	Antal	Procent
Ja, i hög grad	1536342	24

Ja, i viss mån	2947939	46

Nej, inte alls	1608563	25

Ingen åsikt	341409	5

Total	6434254	100

Fråga 14b Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom påträngande marknadsföring?

	Antal	Procent
Ja, i hög grad	2514611	39

Ja, i viss mån	2954504	46

Nej, inte alls	623729	10

Ingen åsikt	347975	5

Total	6440819	100

Fråga 14c Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom smygfotografering?

	Antal	Procent
Ja, i hög grad	4805994	75

Ja, i viss mån	1063622	16

Nej, inte alls	229795	4

Ingen åsikt	347975	5

Total	6447385	100

Fråga 14d Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom falska skriverier i tidningarna?

	Antal	Procent
Ja, i hög grad	5304977	82

Ja, i viss mån	722212	11

Nej, inte alls	118180	2

Ingen åsikt	315147	5

Total	6460516	100

Fråga 15a Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av företag eller privatpersoner?

	Antal	Procent
Ja, en gång	334844	5

Ja, flera gånger	938876	14

Nej	5219624	80

Total	6493344	100

Fråga 15b Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för företagets eller privatpersonens agerande?

	Antal	Procent
Ja	505549	40

Nej	649991	52

Ingen åsikt	98483	8

Total	1254023	100

Fråga 16 Kontanthanteringen minskar, nycklar ersätts av elektroniska kort och registreringsskyltar fotograferas automatiskt, vilket gör att du lämnar en mängd ”elektroniska spår” och att t ex dina köpvanor kan kartläggas. Hur upplever du detta?

	Antal	Procent
Så integritetskränkande att du så långt möjligt	623729	10
undviker att lämna elektroniska spår	623729	10
undviker att lämna elektroniska spår

Integritetskränkande, men utan att det påverkar ditt	2521177	39
beteende och får dig att avstå från aktiviteter ...	2521177	39
beteende och får dig att avstå från aktiviteter ...

Inte särskilt integritetskränkande	2409562	37

Inte alls integritetskränkande	472721	7

Ingen åsikt	492417	8

Total	6519606	100

Fråga 17 Du besöker en familj i vars bostad övervakningskameror är uppsatta som skydd mot inbrott. Hur upplever du att bli filmad av kameran?

	Antal	Procent
Så obehagligt att du inte kommer på besök någon mer	505549	8
gång	505549	8
gång

Något som man måste vänja sig vid i dagens samhälle	1759571	27

En aning obehagligt men inte så mycket att det	2757537	42
påverkar ditt beteende	2757537	42
påverkar ditt beteende

Mer obehagligt än att bli filmad i en taxi	781302	12

Inte obehagligt över huvud taget	1647957	25

Ingen åsikt	321713	5

Total	6559000	100

Fråga 18a Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Man borde vara tvungen att först tala om att man fotograferar eller spelar in

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2750972	42

Stämmer ganska bra	2055022	32

Stämmer ganska dåligt	820696	13

Stämmer mycket dåligt	472721	7

Vet inte/Ingen åsikt	393934	6

Total	6493344	100

Fråga 18b Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Fotografering eller inspelning av en annan person bör kräva den personens medgivande

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2947939	46

Stämmer ganska bra	1798965	28

Stämmer ganska dåligt	899482	14

Stämmer mycket dåligt	466155	7

Vet inte/Ingen åsikt	341409	5

Total	6453951	100

Fråga 18c Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Fotografering/filmning bör få ske även i känsliga miljöer, såsom i lekparker och utanför sjukhus

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	945441	15

Stämmer ganska bra	1812096	28

Stämmer ganska dåligt	1424728	22

Stämmer mycket dåligt	1496949	23

Vet inte/Ingen åsikt	715647	11

Total	6394861	100

Fråga 18d Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Demonstrationståg och politiska möten bör få fotograferas/filmas

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2442390	38

Stämmer ganska bra	2297948	35

Stämmer ganska dåligt	820696	13

Stämmer mycket dåligt	426762	7

Vet inte/Ingen åsikt	498983	8

Total	6486778	100

Fråga 18e Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Smygfotografering och hemliga inspelningar bör vara tillåtet för journalistiska ändamål, men inte av rent privata intressen

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	649991	10

Stämmer ganska bra	1562605	24

Stämmer ganska dåligt	1654522	26

Stämmer mycket dåligt	2041891	32

Vet inte/Ingen åsikt	551507	9

Total	6460516	100

Fråga 19a Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Nummerpresentationer har enbart fördelar

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	3473184	53

Stämmer ganska bra	2133809	33

Stämmer ganska dåligt	485852	7

Stämmer mycket dåligt	157574	2

Vet inte/Ingen åsikt	295450	5

Total	6545869	100

Fråga 19b Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Det är integritetskränkande men bör tillåtas ändå

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	971704	15

Stämmer ganska bra	1569170	24

Stämmer ganska dåligt	1345941	21

Stämmer mycket dåligt	2041891	32

Vet inte/Ingen åsikt	479286	7

Total	6407992	100

Fråga 19c Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Det ska liksom nu gå att dölja sitt telefonnummer när man ringer upp

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2947939	46

Stämmer ganska bra	1647957	26

Stämmer ganska dåligt	676253	10

Stämmer mycket dåligt	741909	11

Vet inte/Ingen åsikt	446458	7

Total	6460516	100

Fråga 19d Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Har så stora fördelar att även hemliga nummer bör visas i nummerfönstret

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	807565	13

Stämmer ganska bra	755040	12

Stämmer ganska dåligt	1391900	22

Stämmer mycket dåligt	2921677	45

Vet inte/Ingen åsikt	571204	9

Total	6447385	100

Fråga 19e Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. De ska inte få användas av myndigheter, eftersom man bör kunna ringa dit anonymt

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2573702	40

Stämmer ganska bra	1575736	24

Stämmer ganska dåligt	945441	15

Stämmer mycket dåligt	689384	11

Vet inte/Ingen åsikt	669688	10

Total	6453951	100

Bör en sådan lagstiftning, som skulle kunna innehålla bestämmelser om både straff och skadestånd, införas?

	Antal	Procent
Ja	1982801	30

Ja, men de grundlagsskyddade medierna ska undantas	1175236	18

Nej	439893	7

Inte för närvarande, kanske senare om	1529777	23
integritetskränkningarna blir grövre och vanligare	1529777	23
integritetskränkningarna blir grövre och vanligare

Avstår från att svara	1431293	22

Total	6559000	100

Fråga 21 Anser du att myndigheterna i dag samlar in …

	Antal	Procent
... för mycket information?	630294	10

... lagom med information?	2593398	39

... för lite information?	820696	12

... ibland för mycket och ibland för lite information?	1746440	26

Ingen åsikt	800999	12

Total	6591827	100

Fråga 22a Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av ett beslut som en myndighet har fattat?

	Antal	Procent
Ja, en gång	558073	9

Ja, flera gånger	407065	6

Nej	5593862	85

Total	6559000	100

Fråga 22b Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för myndighetens agerande?

	Antal	Procent
Ja	210098	22

Nej	643425	67

Ingen åsikt	105049	11

Total	958573	100

Fråga 23a Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Mobiltelefonnummer

	Antal	Procent
Mycket känsligt	544942	8

Ganska känsligt	827261	13

Inte särskilt känsligt	2324210	35

Inte alls känsligt	2599964	40

Ingen åsikt	269188	4

Total	6565565	100

Fråga 23b Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgift om vilka de närmaste familjemedlemmarna är

	Antal	Procent
Mycket känsligt	538376	8

Ganska känsligt	807565	12

Inte särskilt känsligt	2219161	34

Inte alls känsligt	2750972	42

Ingen åsikt	236360	4

Total	6552434	100

Fråga 23c Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Tillgångar och skulder

	Antal	Procent
Mycket känsligt	1168671	18

Ganska känsligt	1989366	30

Inte särskilt känsligt	1838358	28

Inte alls känsligt	1352506	21

Ingen åsikt	223229	3

Total	6572131	100

Fråga 23d Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Bostadsbidrag

	Antal	Procent
Mycket känsligt	505549	8

Ganska känsligt	1083318	16

Inte särskilt känsligt	2271686	35

Inte alls känsligt	2304513	35

Ingen åsikt	400499	6

Total	6565565	100

Fråga 23e Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: A-kassa

	Antal	Procent
Mycket känsligt	518680	8

Ganska känsligt	1037359	16

Inte särskilt känsligt	2304513	35

Inte alls känsligt	2317645	35

Ingen åsikt	367672	6

Total	6545869	100

Fråga 23f Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Hälsotillstånd

	Antal	Procent
Mycket känsligt	1785834	27

Ganska känsligt	2074719	32

Inte särskilt känsligt	1326244	20

Inte alls känsligt	1089884	17

Ingen åsikt	262623	4

Total	6539303	100

Fråga 23g Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Betyg

	Antal	Procent
Mycket känsligt	1030794	16

Ganska känsligt	1510080	23

Inte särskilt känsligt	2022194	31

Inte alls känsligt	1608563	25

Ingen åsikt	334844	5

Total	6506475	100

Fråga 23h Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Medlemskap i en fackförening

	Antal	Procent
Mycket känsligt	735343	11

Ganska känsligt	846958	13

Inte särskilt känsligt	2409562	37

Inte alls känsligt	2153505	33

Ingen åsikt	341409	5

Total	6486778	100

Fråga 23i Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgift om att du har blivit polisanmäld

	Antal	Procent
Mycket känsligt	1556039	24

Ganska känsligt	2055022	32

Inte särskilt känsligt	1326244	20

Inte alls känsligt	1194933	18

Ingen åsikt	387368	6

Total	6519606	100

Fråga 23j Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgifter om vem som har talat med vem på telefon

	Antal	Procent
Mycket känsligt	2422694	37

Ganska känsligt	1713613	26

Inte särskilt känsligt	1240892	19

Inte alls känsligt	800999	12

Ingen åsikt	361106	6

Total	6539303	100

Fråga 23k Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgifter om vilka webbsidor som du har besökt när du surfat på nätet

	Antal	Procent
Mycket känsligt	2265120	35

Ganska känsligt	1680785	26

Inte särskilt känsligt	1194933	18

Inte alls känsligt	722212	11

Ingen åsikt	663122	10

Total	6526172	100

Fråga 24a Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning? Uppgifterna bör alltid få lämnas över till en annan myndighet om den begär det

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1201498	18

Stämmer ganska bra	1936842	29

Stämmer ganska dåligt	1490383	23

Stämmer mycket dåligt	1523211	23

Vet inte/Ingen åsikt	453024	7

Total	6604959	100

Fråga 24b Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning? Redan det att den insamlande myndighetens personal kan ta del av uppgifterna är mycket integritetskränkande för den som uppgifterna gäller

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1254023	19

Stämmer ganska bra	2580267	40

Stämmer ganska dåligt	1503514	23

Stämmer mycket dåligt	525245	8

Vet inte/Ingen åsikt	663122	10

Total	6526172	100

Fråga 24c Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning? Problemet är inte att uppgifterna samlas in och förvaras hos en myndighet, utan att det alltför ofta händer att obehöriga personer kommer över uppgifterna (registren "läcker")

	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	3131775	48

Stämmer ganska bra	1871186	28

Stämmer ganska dåligt	479286	7

Stämmer mycket dåligt	229795	3

Vet inte/Ingen åsikt	860089	13

Total	6572131	100

Fråga 25a Hur viktigt tycker du det är att öka sysselsättningen?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	5423157	83

Ganska angeläget	932310	14

Inte särskilt angeläget	98483	1

Inte alls angeläget	26262	0

Ingen åsikt	91918	1

Total	6572131	100

Fråga 25b Hur viktigt tycker du det är att bekämpa den grova brottsligheten?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	5981230	91

Ganska angeläget	525245	8

Inte särskilt angeläget	19697	0

Inte alls angeläget	6566	0

Ingen åsikt	65656	1

Total	6598393	100

Fråga 25c Hur viktigt tycker du det är att göra något åt skvallerjournalistiken som kränker andras privatliv?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	2035325	31

Ganska angeläget	2409562	37

Inte särskilt angeläget	1667654	25

Inte alls angeläget	269188	4

Ingen åsikt	183836	3

Total	6565565	100

Fråga 25d Hur viktigt tycker du det är att fortsätta utbyggnaden av den allmänna kameraövervakningen?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	1254023	19

Ganska angeläget	2599964	40

Inte särskilt angeläget	2127243	32

Inte alls angeläget	374237	6

Ingen åsikt	223229	3

Total	6578696	100

Fråga 25e Hur viktigt tycker du det är att stärka FN:s roll som fredsbevarande faktor?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	3886815	59

Ganska angeläget	1917145	29

Inte särskilt angeläget	400499	6

Inte alls angeläget	124746	2

Ingen åsikt	249491	4

Total	6578696	100

Fråga 25f Hur viktigt tycker du det är att komma till rätta med den globala uppvärmningen av atmosfären?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	4556502	69

Ganska angeläget	1542908	23

Inte särskilt angeläget	210098	3

Inte alls angeläget	85352	1

Ingen åsikt	183836	3

Total	6578696	100

Fråga 25g Hur viktigt tycker du det är att förbättra kontrollen över dem som missbrukar möjligheterna att få behovsprövade bidrag?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	3604495	55

Ganska angeläget	2199464	34

Inte särskilt angeläget	446458	7

Inte alls angeläget	85352	1

Ingen åsikt	223229	3

Total	6559000	100

Fråga 25h Hur viktigt tycker du det är att öka jämställdheten mellan kvinnor och män?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	3460053	52

Ganska angeläget	2153505	33

Inte särskilt angeläget	741909	11

Inte alls angeläget	137877	2

Ingen åsikt	105049	2

Total	6598393	100

Fråga 25i Hur viktigt tycker du det är att korta köerna i sjukvården så att var och en får snabbare behandling?

	Antal	Procent
Mycket angeläget	5337805	81

Ganska angeläget	1122712	17

Inte särskilt angeläget	32828	0

Inte alls angeläget	26262	0

Ingen åsikt	72221	1

Total	6591827	100

Bilaga 7: Korstabeller mot variabeln Ålder ”Skyddet för den personliga integriteten”

Fråga 1 Vad är din allmänna inställning till personnummer?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Inga begränsningar bör finnas för	111615	9	157574	9	151008	7	118180	9	538376	8
användningen av personnummer	111615	9	157574	9	151008	7	118180	9	538376	8
användningen av personnummer

Användningen av personnummer	932310	76	1162105	63	1418162	64	860089	66	4372666	66
är på en lagom nivå idag	932310	76	1162105	63	1418162	64	860089	66	4372666	66
är på en lagom nivå idag

Användningen av personnumren	111615	9	433327	23	558073	25	269188	21	1372203	21
bör begränsas i förhållande till idag	111615	9	433327	23	558073	25	269188	21	1372203	21
bör begränsas i förhållande till idag

Personnumren bör avskaffas	13131	1	26262	1	45959	2	6566	1	91918	1

Ingen åsikt	65656	5	72221	4	52525	2	39393	3	229795	3

Total	1234326	100	1851489	100	2225727	100	1293416	100	6604959	100

Fråga 2 Hur stor minskning av servicegraden kan du acceptera om användningen av personnummer begränsas?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
En stor minskning av servicegraden	19697	2	85352	5	137877	6	72221	6	315147	5

En viss minskning av servicegraden	453024	37	787868	43	860089	39	505549	40	2606529	40

Inte någon minskning av servicegraden	604032	49	794433	44	1076753	49	617163	48	3092381	47

Ingen åsikt	164139	13	144442	8	131311	6	78787	6	518680	8

Total	1240892	100	1812096	100	2206030	100	1273720	100	6532737	100

Fråga 3a Tycker du det är acceptabelt om oskyldiga personers integritet kränks vid brottsutredningar t.ex. genom telefonavlyssning?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, det är helt acceptabelt om det är nödvändigt	420196	34	735343	40	781302	35	584335	45	2521177	38
för att komma tillrätta med brottsligheten	420196	34	735343	40	781302	35	584335	45	2521177	38
för att komma tillrätta med brottsligheten

Ja, men bara i undantagsfall	518680	42	682819	37	932310	42	446458	35	2580267	39

Nej, det är aldrig acceptabelt om oskyldiga	275754	22	426762	23	479286	22	249491	19	1431293	22
personers integritet kränks	275754	22	426762	23	479286	22	249491	19	1431293	22
personers integritet kränks

Ingen åsikt	26262	2	13131	1	32828	1	13131	1	85352	1

Total	1240892	100	1858055	100	2225727	100	1293416	100	6618090	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, alltid	236360	19	512114	27	630294	28	479286	37	1858055	28

Ja, men bara i undantagsfall	676253	54	1188367	64	1326244	59	715647	55	3906511	59

Nej	229795	19	144442	8	210098	9	59090	5	643425	10

Ingen åsikt	98483	8	19697	1	65656	3	45959	4	229795	3

Total	1240892	100	1864621	100	2232292	100	1299982	100	6637786	100

Fråga 4a Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt terrorism och annan grov brottslighet?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	774737	62	1503514	81	1838358	83	1096449	85	5213059	79

Lagom som i dag	334844	27	308582	17	295450	13	177270	14	1116146	17

Borde minska	65656	5	39393	2	13131	1	0	0	118180	2

Ingen åsikt	72221	6	6566	0	78787	4	19697	2	177270	3

Total	1247457	100	1858055	100	2225727	100	1293416	100	6624655	100

Fråga 4b Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt skattebedrägeri?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	577770	46	1004531	54	1391900	63	873220	69	3847421	58

Lagom som i dag	538376	43	728778	40	715647	32	347975	27	2330776	35

Borde minska	45959	4	91918	5	52525	2	26262	2	216664	3

Ingen åsikt	85352	7	19697	1	59090	3	26262	2	190401	3

Total	1247457	100	1844924	100	2219161	100	1273720	100	6585262	100

Fråga 4c Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt bidragsfusk?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	735343	59	1142408	62	1595432	72	1057056	83	4530240	69

Lagom som i dag	393934	32	643425	35	538376	24	177270	14	1753006	27

Borde minska	45959	4	52525	3	6566	0	19697	2	124746	2

Ingen åsikt	65656	5	13131	1	78787	4	26262	2	183836	3

Total	1240892	100	1851489	100	2219161	100	1280285	100	6591827	100

Fråga 4d Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt fortkörning?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	249491	20	433327	23	584335	26	558073	44	1825227	28

Lagom som i dag	682819	55	971704	52	1240892	56	538376	42	3433791	52

Borde minska	242926	20	400499	22	321713	15	144442	11	1109581	17

Ingen åsikt	65656	5	45959	2	65656	3	32828	3	210098	3

Total	1240892	100	1851489	100	2212595	100	1273720	100	6578696	100

Fråga 5a Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att få folk känna sig tryggare av att platser är kameraövervakade?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	1024228	83	1680785	90	2015629	91	1240892	96	5961533	90

Otillåten	164139	13	118180	6	105049	5	13131	1	400499	6

Ingen åsikt	52525	4	65656	4	91918	4	39393	3	249491	4

Total	1240892	100	1864621	100	2212595	100	1293416	100	6611524	100

Fråga 5b Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra eller avslöja klotter, skadegörelse och snatteri?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	997966	80	1661088	89	1851489	84	1194933	93	5705476	87

Otillåten	137877	11	111615	6	236360	11	19697	2	505549	8

Ingen åsikt	105049	8	85352	5	118180	5	65656	5	374237	6

Total	1240892	100	1858055	100	2206030	100	1280285	100	6585262	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	1155539	94	1838358	99	2127243	96	1273720	99	6394861	97

Otillåten	32828	3	19697	1	32828	1	0	0	85352	1

Ingen åsikt	45959	4	6566	0	52525	2	6566	1	111615	2

Total	1234326	100	1864621	100	2212595	100	1280285	100	6591827	100

Fråga 5d Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra eller avslöja terrordåd?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	1103015	89	1812096	97	2120678	96	1260589	98	6296377	96

Otillåten	52525	4	26262	1	26262	1	6566	1	111615	2

Ingen åsikt	78787	6	26262	1	59090	3	19697	2	183836	3

Total	1234326	100	1864621	100	2206030	100	1286851	100	6591827	100

Fråga 5e Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	787868	64	1208064	65	1654522	75	1037359	81	4687814	71

Otillåten	269188	22	433327	23	341409	15	137877	11	1181802	18

Ingen åsikt	177270	14	210098	11	223229	10	105049	8	715647	11

Total	1234326	100	1851489	100	2219161	100	1280285	100	6585262	100

Fråga 6 I vilken utsträckning tycker du att risken för flygplansterrorism motiverar inskränkningar i integritetsskyddet och bekvämligheten?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stora inskränkningar är motiverade	262623	21	853523	46	1011097	46	531811	41	2659054	40

Vissa inskränkningar är motiverade	814130	66	899482	49	1063622	48	722212	56	3499446	53

Inga inskränkningar är motiverade	39393	3	39393	2	78787	4	13131	1	170705	3

Ingen åsikt	124746	10	52525	3	65656	3	19697	2	262623	4

Total	1240892	100	1844924	100	2219161	100	1286851	100	6591827	100

Fråga 7a Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? DNA-registrering är känslig från integritetsskyddssynpunkt

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Håller med	663122	54	827261	45	991400	46	577770	47	3059553	48

Håller inte med	361106	29	722212	39	899482	42	459590	37	2442390	38

Vet inte/Ingen åsikt	203533	17	282319	15	256057	12	190401	16	932310	14

Total	1227761	100	1831793	100	2146940	100	1227761	100	6434254	100

Fråga 7b Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? Personer som är misstänkta för brott bör, precis som i dag, DNA-registreras

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Håller med	1122712	90	1733309	94	1995932	93	1221195	97	6073148	93

Håller inte med	52525	4	72221	4	91918	4	19697	2	236360	4

Vet inte/Ingen åsikt	72221	6	32828	2	65656	3	19697	2	190401	3

Total	1247457	100	1838358	100	2153505	100	1260589	100	6499910	100

Fråga 7c Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? Även om många människor upplever det som integritetskränkande bör hela befolkningen DNA-registreras

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Håller med	525245	42	1057056	57	1162105	53	617163	49	3361569	51

Håller inte med	485852	39	564639	30	748474	34	433327	34	2232292	34

Vet inte/Ingen åsikt	229795	19	236360	13	295450	13	216664	17	978269	15

Total	1240892	100	1858055	100	2206030	100	1267154	100	6572131	100

Fråga 8a Hur integritetskränkande är det att en lärare tar kontakt med föräldrarna angående en elevs uppförande utan att eleven känner till det på förhand?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Inte alls integritetskränkande	328278	27	866655	47	1004531	46	564639	44	2764103	42

Integritetskränkande men ändå	597466	49	761606	41	925745	42	584335	45	2869152	44
godtagbart	597466	49	761606	41	925745	42	584335	45	2869152	44
godtagbart

Så integritetskränkande att det	249491	20	210098	11	223229	10	85352	7	768171	12
inte bör få förekomma	249491	20	210098	11	223229	10	85352	7	768171	12
inte bör få förekomma

Ingen åsikt	52525	4	19697	1	52525	2	59090	5	183836	3

Total	1227761	100	1858055	100	2206030	100	1293416	100	6585262	100

Fråga 8b Hur integritetskänsligt är det att gruppfoton av klassen läggs ut på Internet?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Inte alls känsligt	328278	26	472721	25	505549	23	216664	17	1523211	23

Känsligt att lägga ut fotot, men det	518680	42	689384	37	761606	34	393934	30	2363603	36
bör ändå inte förbjudas	518680	42	689384	37	761606	34	393934	30	2363603	36
bör ändå inte förbjudas

Så känsligt att fotot inte ska läggas ut	302016	24	571204	31	748474	34	498983	38	2120678	32

Ingen åsikt	98483	8	124746	7	203533	9	190401	15	617163	9

Total	1247457	100	1858055	100	2219161	100	1299982	100	6624655	100

Fråga 9a Tycker du att alkohol- och drogtester bör kunna förekomma på grund- och gymnasieskolor?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	932310	76	1464121	80	1825227	83	1063622	87	5285280	81

Nej	302016	24	367672	20	374237	17	164139	13	1208064	19

Total	1234326	100	1831793	100	2199464	100	1227761	100	6493344	100

Fråga 9b Vilka elever bör testas?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Alla elever i hela landet bör testas	269188	29	426762	30	328278	19	210098	21	1234326	24

Alla elever på de skolor där man	144442	16	229795	16	446458	25	347975	35	1168671	23
vet att det finns problem bör testas	144442	16	229795	16	446458	25	347975	35	1168671	23
vet att det finns problem bör testas

Endast de elever som misstänks	485852	53	755040	53	971704	55	446458	44	2659054	52
för missbruksproblem bör testas	485852	53	755040	53	971704	55	446458	44	2659054	52
för missbruksproblem bör testas

Annan grupp	13131	1	26262	2	26262	1	0	0	65656	1

Total	912614	100	1437859	100	1772703	100	1004531	100	5127706	100

Fråga 9c Vilka ska få ta del av resultaten, dvs. få reda på vilka elever som lämnat positiva resp. negativa prov?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Skolledningen	689384	74	1109581	76	1431293	80	840392	82	4070650	78

Alla lärare på skolan	137877	15	354541	24	361106	20	315147	31	1168671	22

Alla elever på skolan	6566	1	32828	2	6566	0	26262	3	72221	1

Alla klasskamrater	13131	1	45959	3	19697	1	26262	3	105049	2

De testade eleverna	755040	81	1037359	71	1372203	76	669688	65	3834290	74

De testade elevernas föräldrar	866655	93	1313113	90	1647957	92	938876	91	4766600	91

Total	932310	100	1450990	100	1798965	100	1030794	100	5213059	100

Fråga 10a Vad bör en arbetsgivare göra som vill veta mer om en arbetssökande än vad som framgår av ansökningshandlingar och intervjuer?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Arbetsgivaren bör nöja sig med sökandens	295450	24	354541	19	446458	20	223229	17	1319679	20
egna uppgifter	295450	24	354541	19	446458	20	223229	17	1319679	20
egna uppgifter

Arbetsgivare bör kontrollera/verifiera	820696	66	1214630	66	1424728	64	676253	53	4136306	63
sökandens lämnade uppgifter	820696	66	1214630	66	1424728	64	676253	53	4136306	63
sökandens lämnade uppgifter

Arbetsgivaren bör ha rätt att ta reda på så	249491	20	577770	31	846958	38	617163	48	2291382	35
mycket som möjligt om sökanden	249491	20	577770	31	846958	38	617163	48	2291382	35
mycket som möjligt om sökanden

Arbetsgivare bör kunna ställa som
anställningsvillkor att sökanden genomgår	210098	17	400499	22	275754	12	170705	13	1057056	16
ett personlighetstest

Annan åtgärd	26262	2	32828	2	13131	1	6566	1	78787	1

Ingen åsikt	52525	4	39393	2	91918	4	39393	3	223229	3

Total	1247457	100	1838358	100	2225727	100	1280285	100	6591827	100

Fråga 10b Om det har förekommit stölder av kontanter från personalrummet bör ...

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera	1030794	83	1483818	80	1588867	72	906048	70	5009526	76
med personalen	1030794	83	1483818	80	1588867	72	906048	70	5009526	76
med personalen

... arbetsgivaren lämna över hela saken till polisen	584335	47	899482	49	1109581	50	551507	43	3144906	48

... arbetsgivaren få sätta upp en	177270	14	308582	17	242926	11	269188	21	997966	15
övervakningskamera i personalrummet	177270	14	308582	17	242926	11	269188	21	997966	15
övervakningskamera i personalrummet

... arbetsgivaren i personalrummet få sätta upp en	39393	3	59090	3	72221	3	59090	5	229795	3
bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad	39393	3	59090	3	72221	3	59090	5	229795	3
bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad

... arbetsgivaren vidta annan åtgärd än ovanstående	39393	3	65656	4	59090	3	26262	2	190401	3

Ingen åsikt	39393	3	32828	2	32828	1	26262	2	131311	2

Total	1247457	100	1844924	100	2212595	100	1286851	100	6591827	100

Fråga 10c Om det har förekommit problem med alkohol och droger på arbetsplatsen bör ...

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera	952007	76	1549473	84	1897448	86	1050490	82	5449419	83
med personalen	952007	76	1549473	84	1897448	86	1050490	82	5449419	83
med personalen

... arbetsgivaren uppmana hela eller delar av	512114	41	663122	36	525245	24	334844	26	2035325	31
personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll	512114	41	663122	36	525245	24	334844	26	2035325	31
personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll

... arbetsgivaren vidta någon annan åtgärd än	190401	15	223229	12	269188	12	72221	6	755040	11
ovanstående	190401	15	223229	12	269188	12	72221	6	755040	11
ovanstående

Ingen åsikt	39393	3	19697	1	19697	1	45959	4	124746	2

Total	1247457	100	1844924	100	2219161	100	1273720	100	6585262	100

Fråga 11 Tycker du att tidningar och TV bör publicera namn och bild på farliga mördare och sexualförbrytare som har rymt från fängelser eller psykvårdsanstalter?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, så att andra personer varnas och kan	899482	72	1378769	75	1680785	76	879786	68	4838822	73
ta sig i akt	899482	72	1378769	75	1680785	76	879786	68	4838822	73
ta sig i akt

Ja, så att det avskräcker andra från att	256057	21	571204	31	584335	26	387368	30	1798965	27
begå sådana brott	256057	21	571204	31	584335	26	387368	30	1798965	27
begå sådana brott

Ja, men bara om brottslingens familj inte	387368	31	538376	29	663122	30	544942	42	2133809	32
drabbas onödigt hårt	387368	31	538376	29	663122	30	544942	42	2133809	32
drabbas onödigt hårt

Nej, även grova brottslingar har rätt till	91918	7	157574	9	144442	6	39393	3	433327	7
personlig integritet	91918	7	157574	9	144442	6	39393	3	433327	7
personlig integritet

Nej, eftersom det försvårar
brottslingarnas återanpassning i	98483	8	98483	5	78787	4	59090	5	334844	5
samhället

Ingen åsikt	26262	2	52525	3	91918	4	32828	3	203533	3

Total	1247457	100	1844924	100	2225727	100	1293416	100	6611524	100

Fråga 12a Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Det är okej att kändisar bevakas närgånget

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	72221	6	78787	4	118180	5	144442	12	413631	6

Stämmer ganska bra	275754	22	380803	21	505549	23	275754	23	1437859	22

Stämmer ganska dåligt	459590	37	604032	33	590901	27	367672	30	2022194	31

Stämmer mycket dåligt	361106	29	669688	36	787868	36	282319	23	2100981	32

Vet inte/Ingen åsikt	72221	6	105049	6	177270	8	144442	12	498983	8

Total	1240892	100	1838358	100	2179768	100	1214630	100	6473647	100

Fråga 12b Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Bevakningen har blivit alltför närgången, men medierna måste ha sin frihet att själva bedöma vad som kan publiceras.

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	105049	8	124746	7	236360	11	137877	11	604032	9

Stämmer ganska bra	577770	47	649991	35	702515	33	439893	37	2370169	37

Stämmer ganska dåligt	288885	23	525245	29	518680	24	282319	23	1615129	25

Stämmer mycket dåligt	190401	15	400499	22	518680	24	183836	15	1293416	20

Vet inte/Ingen åsikt	78787	6	131311	7	177270	8	157574	13	544942	8

Total	1240892	100	1831793	100	2153505	100	1201498	100	6427688	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	492417	40	794433	43	945441	43	485852	39	2718144	42

Stämmer ganska bra	453024	37	709081	39	768171	35	459590	37	2389866	37

Stämmer ganska dåligt	105049	9	164139	9	137877	6	85352	7	492417	8

Stämmer mycket dåligt	45959	4	65656	4	118180	5	26262	2	256057	4

Vet inte/Ingen åsikt	137877	11	105049	6	223229	10	190401	15	656557	10

Total	1234326	100	1838358	100	2192899	100	1247457	100	6513041	100

Fråga 13a Ta ställning till följande påstående. Staten har en skyldighet att genom lagstiftning och förbud ingripa mot integritetshoten på Internet.

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	544942	44	991400	54	1247457	56	649991	52	3433791	52

Stämmer ganska bra	453024	37	584335	32	630294	28	315147	25	1982801	30

Stämmer ganska dåligt	52525	4	72221	4	72221	3	32828	3	229795	4

Stämmer mycket dåligt	0	0	19697	1	6566	0	32828	3	59090	1

Vet inte/Ingen åsikt	190401	15	170705	9	262623	12	229795	18	853523	13

Total	1240892	100	1838358	100	2219161	100	1260589	100	6559000	100

Fråga 13b Ta ställning till följande påstående. Integritetshoten på Internet hanteras bäst genom etiska normer och uppföranderegler som utvecklas av operatörerna (Telia, Tele2 m.fl.) och leverantörerna (LunarStorm, Spray, Eniro, Aftonbladet m.fl.) själva

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	137877	11	183836	10	334844	15	170705	14	827261	13

Stämmer ganska bra	485852	39	525245	29	466155	21	321713	26	1798965	28

Stämmer ganska dåligt	223229	18	453024	25	518680	24	236360	19	1431293	22

Stämmer mycket dåligt	105049	9	249491	14	367672	17	124746	10	846958	13

Vet inte/Ingen åsikt	282319	23	407065	22	505549	23	367672	30	1562605	24

Total	1234326	100	1818662	100	2192899	100	1221195	100	6467082	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	223229	18	387368	21	505549	23	361106	29	1477252	23

Stämmer ganska bra	295450	24	439893	24	636860	29	354541	28	1726744	26

Stämmer ganska dåligt	249491	20	407065	22	328278	15	144442	11	1129277	17

Stämmer mycket dåligt	308582	25	295450	16	334844	15	91918	7	1030794	16

Vet inte/Ingen åsikt	164139	13	302016	16	380803	17	308582	24	1155539	18

Total	1240892	100	1831793	100	2186333	100	1260589	100	6519606	100

Fråga 14a Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom kartläggning köpvanor?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	223229	18	413631	22	505549	23	393934	33	1536342	24

Ja, i viss mån	544942	45	846958	46	1011097	46	544942	46	2947939	46

Nej, inte alls	374237	31	512114	28	558073	26	164139	14	1608563	25

Ingen åsikt	65656	5	78787	4	105049	5	91918	8	341409	5

Total	1208064	100	1851489	100	2179768	100	1194933	100	6434254	100

Fråga 14b Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom påträngande marknadsföring?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	374237	31	715647	39	827261	38	597466	49	2514611	39

Ja, i viss mån	597466	50	860089	47	1017663	47	479286	39	2954504	46

Nej, inte alls	144442	12	177270	10	249491	11	52525	4	623729	10

Ingen åsikt	85352	7	91918	5	85352	4	85352	7	347975	5

Total	1201498	100	1844924	100	2179768	100	1214630	100	6440819	100

Fråga 14c Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom smygfotografering?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	958573	80	1418162	77	1556039	71	873220	72	4805994	75

Ja, i viss mån	151008	13	328278	18	420196	19	164139	14	1063622	16

Nej, inte alls	26262	2	26262	1	118180	5	59090	5	229795	4

Ingen åsikt	59090	5	65656	4	105049	5	118180	10	347975	5

Total	1194933	100	1838358	100	2199464	100	1214630	100	6447385	100

Fråga 14d Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom falska skriverier i tidningarna?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	1004531	84	1608563	87	1759571	80	932310	76	5304977	82

Ja, i viss mån	124746	10	170705	9	262623	12	164139	13	722212	11

Nej, inte alls	6566	1	6566	0	72221	3	32828	3	118180	2

Ingen åsikt	65656	5	65656	4	91918	4	91918	8	315147	5

Total	1201498	100	1851489	100	2186333	100	1221195	100	6460516	100

Fråga 15a Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av företag eller privatpersoner?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, en gång	85352	7	98483	5	72221	3	78787	6	334844	5

Ja, flera gånger	183836	15	374237	20	315147	14	65656	5	938876	14

Nej	938876	78	1378769	74	1812096	82	1089884	88	5219624	80

Total	1208064	100	1851489	100	2199464	100	1234326	100	6493344	100

Fråga 15b Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för företagets eller privatpersonens agerande?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	151008	59	203533	44	118180	31	32828	23	505549	40

Nej	85352	33	242926	52	229795	59	91918	64	649991	52

Ingen åsikt	19697	8	19697	4	39393	10	19697	14	98483	8

Total	256057	100	466155	100	387368	100	144442	100	1254023	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Så integritetskränkande att du så långt
möjligt undviker att lämna elektroniska	72221	6	151008	8	203533	9	196967	16	623729	10
spår

Integritetskränkande, men utan att det
påverkar ditt beteende och får dig att avstå	459590	38	748474	41	873220	39	439893	35	2521177	39
från aktiviteter ...

Inte särskilt integritetskränkande	505549	42	649991	35	873220	39	380803	31	2409562	37

Inte alls integritetskränkande	105049	9	196967	11	111615	5	59090	5	472721	7

Ingen åsikt	72221	6	98483	5	157574	7	164139	13	492417	8

Total	1214630	100	1844924	100	2219161	100	1240892	100	6519606	100

Fråga 17 Du besöker en familj i vars bostad övervakningskameror är uppsatta som skydd mot inbrott. Hur upplever du att bli filmad av kameran?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Så obehagligt att du inte kommer på besök	72221	6	151008	8	196967	9	85352	7	505549	8
någon mer gång	72221	6	151008	8	196967	9	85352	7	505549	8
någon mer gång

Något som man måste vänja sig vid i dagens	223229	18	453024	24	590901	27	492417	39	1759571	27
samhälle	223229	18	453024	24	590901	27	492417	39	1759571	27
samhälle

En aning obehagligt men inte så mycket att det	604032	49	827261	45	846958	38	479286	38	2757537	42
påverkar ditt beteende	604032	49	827261	45	846958	38	479286	38	2757537	42
påverkar ditt beteende

Mer obehagligt än att bli filmad i en taxi	118180	10	262623	14	275754	12	124746	10	781302	12

Inte obehagligt över huvud taget	288885	24	439893	24	630294	28	288885	23	1647957	25

Ingen åsikt	72221	6	78787	4	78787	4	91918	7	321713	5

Total	1221195	100	1851489	100	2219161	100	1267154	100	6559000	100

Fråga 18a Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Man borde vara tvungen att först tala om att man fotograferar eller spelar in

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	328278	27	748474	40	945441	43	728778	60	2750972	42

Stämmer ganska bra	439893	36	617163	33	741909	34	256057	21	2055022	32

Stämmer ganska dåligt	262623	22	262623	14	203533	9	91918	8	820696	13

Stämmer mycket dåligt	91918	8	157574	8	170705	8	52525	4	472721	7

Vet inte/Ingen åsikt	91918	8	78787	4	131311	6	91918	8	393934	6

Total	1214630	100	1864621	100	2192899	100	1221195	100	6493344	100

Fråga 18b Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Fotografering eller inspelning av en annan person bör kräva den personens medgivande

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	380803	32	814130	44	1004531	46	748474	62	2947939	46

Stämmer ganska bra	393934	33	518680	28	643425	30	242926	20	1798965	28

Stämmer ganska dåligt	242926	20	328278	18	229795	11	98483	8	899482	14

Stämmer mycket dåligt	111615	9	137877	7	177270	8	39393	3	466155	7

Vet inte/Ingen åsikt	78787	7	65656	4	118180	5	78787	7	341409	5

Total	1208064	100	1864621	100	2173202	100	1208064	100	6453951	100

Fråga 18c Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Fotografering/filmning bör få ske även i känsliga miljöer, såsom i lekparker och utanför sjukhus

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	137877	11	249491	14	275754	13	282319	24	945441	15

Stämmer ganska bra	413631	34	492417	27	623729	29	282319	24	1812096	28

Stämmer ganska dåligt	249491	21	472721	26	446458	21	256057	21	1424728	22

Stämmer mycket dåligt	203533	17	525245	28	544942	25	223229	19	1496949	23

Vet inte/Ingen åsikt	203533	17	105049	6	256057	12	151008	13	715647	11

Total	1208064	100	1844924	100	2146940	100	1194933	100	6394861	100

Fråga 18d Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Demonstrationståg och politiska möten bör få fotograferas/filmas

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	459590	38	728778	39	728778	33	525245	43	2442390	38

Stämmer ganska bra	400499	33	715647	39	787868	36	393934	32	2297948	35

Stämmer ganska dåligt	164139	14	203533	11	308582	14	144442	12	820696	13

Stämmer mycket dåligt	45959	4	131311	7	190401	9	59090	5	426762	7

Vet inte/Ingen åsikt	144442	12	78787	4	164139	8	111615	9	498983	8

Total	1214630	100	1858055	100	2179768	100	1234326	100	6486778	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	137877	11	229795	12	164139	8	118180	10	649991	10

Stämmer ganska bra	354541	30	505549	27	498983	23	203533	17	1562605	24

Stämmer ganska dåligt	341409	28	485852	26	571204	26	256057	21	1654522	26

Stämmer mycket dåligt	242926	20	531811	29	827261	38	439893	36	2041891	32

Vet inte/Ingen åsikt	124746	10	105049	6	118180	5	203533	17	551507	9

Total	1201498	100	1858055	100	2179768	100	1221195	100	6460516	100

Fråga 19a Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Nummerpresentationer har enbart fördelar

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	597466	49	958573	51	1194933	54	722212	58	3473184	53

Stämmer ganska bra	492417	40	649991	35	669688	30	321713	26	2133809	33

Stämmer ganska dåligt	72221	6	151008	8	151008	7	111615	9	485852	7

Stämmer mycket dåligt	19697	2	19697	1	91918	4	26262	2	157574	2

Vet inte/Ingen åsikt	39393	3	85352	5	105049	5	65656	5	295450	5

Total	1221195	100	1864621	100	2212595	100	1247457	100	6545869	100

Fråga 19b Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Det är integritetskränkande men bör tillåtas ändå

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	78787	7	216664	12	334844	15	341409	28	971704	15

Stämmer ganska bra	236360	20	347975	19	604032	28	380803	32	1569170	24

Stämmer ganska dåligt	302016	25	439893	24	400499	18	203533	17	1345941	21

Stämmer mycket dåligt	498983	42	676253	37	669688	31	196967	16	2041891	32

Vet inte/Ingen åsikt	85352	7	151008	8	164139	8	78787	7	479286	7

Total	1201498	100	1831793	100	2173202	100	1201498	100	6407992	100

Fråga 19c Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Det ska liksom nu gå att dölja sitt telefonnummer när man ringer upp

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	689384	57	925745	50	912614	42	420196	35	2947939	46

Stämmer ganska bra	328278	27	472721	26	571204	26	275754	23	1647957	26

Stämmer ganska dåligt	91918	8	183836	10	249491	11	151008	12	676253	10

Stämmer mycket dåligt	59090	5	203533	11	282319	13	196967	16	741909	11

Vet inte/Ingen åsikt	45959	4	65656	4	164139	8	170705	14	446458	7

Total	1214630	100	1851489	100	2179768	100	1214630	100	6460516	100

Fråga 19d Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Har så stora fördelar att även hemliga nummer bör visas i nummerfönstret

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	65656	5	203533	11	282319	13	256057	21	807565	13

Stämmer ganska bra	111615	9	210098	11	282319	13	151008	13	755040	12

Stämmer ganska dåligt	269188	22	413631	22	459590	21	249491	21	1391900	22

Stämmer mycket dåligt	676253	56	925745	50	965138	44	354541	29	2921677	45

Vet inte/Ingen åsikt	78787	7	98483	5	196967	9	196967	16	571204	9

Total	1201498	100	1851489	100	2186333	100	1208064	100	6447385	100

Fråga 19e Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. De ska inte få användas av myndigheter, eftersom man bör kunna ringa dit anonymt

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	498983	41	722212	39	833827	38	518680	43	2573702	40

Stämmer ganska bra	302016	25	538376	29	525245	24	210098	17	1575736	24

Stämmer ganska dåligt	196967	16	269188	15	328278	15	151008	13	945441	15

Stämmer mycket dåligt	111615	9	190401	10	242926	11	144442	12	689384	11

Vet inte/Ingen åsikt	111615	9	131311	7	249491	11	177270	15	669688	10

Total	1221195	100	1851489	100	2179768	100	1201498	100	6453951	100

Fråga 20 I Sverige finns det, vid sidan av straffbestämmelserna om förtal och ärekränkning, ingen lagstiftning som generellt förbjuder företag och enskilda personer att offentligt angripa andras personliga integritet och privatliv. Bör en sådan lagstiftning, som skulle kunna innehålla bestämmelser om både straff och skadestånd, införas?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	328278	27	656557	36	682819	31	315147	25	1982801	30

Ja, men de grundlagsskyddade medierna	210098	17	269188	15	387368	18	308582	24	1175236	18
ska undantas	210098	17	269188	15	387368	18	308582	24	1175236	18
ska undantas

Nej	72221	6	144442	8	164139	7	59090	5	439893	7

Inte för närvarande, kanske senare om
integritetskränkningarna blir grövre och	367672	30	400499	22	479286	22	282319	22	1529777	23
vanligare

Avstår från att svara	256057	21	374237	20	498983	23	302016	24	1431293	22

Total	1234326	100	1844924	100	2212595	100	1267154	100	6559000	100

Fråga 21 Anser du att myndigheterna i dag samlar in …

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
... för mycket information?	72221	6	210098	11	236360	11	111615	9	630294	10

... lagom med information?	485852	39	656557	36	952007	43	498983	39	2593398	39

... för lite information?	111615	9	269188	15	223229	10	216664	17	820696	12

... ibland för mycket och ibland för	387368	31	466155	25	571204	26	321713	25	1746440	26
lite information?	387368	31	466155	25	571204	26	321713	25	1746440	26
lite information?

Ingen åsikt	190401	15	229795	13	249491	11	131311	10	800999	12

Total	1247457	100	1831793	100	2232292	100	1280285	100	6591827	100

Fråga 22a Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av ett beslut som en myndighet har fattat?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, en gång	131311	11	203533	11	151008	7	72221	6	558073	9

Ja, flera gånger	65656	5	151008	8	151008	7	39393	3	407065	6

Nej	1037359	84	1496949	81	1910579	86	1148974	91	5593862	85

Total	1234326	100	1851489	100	2212595	100	1260589	100	6559000	100

Fråga 22b Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för myndighetens agerande?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	78787	40	65656	19	45959	15	19697	19	210098	22

Nej	72221	37	262623	74	229795	76	78787	75	643425	67

Ingen åsikt	45959	23	26262	7	26262	9	6566	6	105049	11

Total	196967	100	354541	100	302016	100	105049	100	958573	100

Fråga 23a Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Mobiltelefonnummer

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	98483	8	151008	8	151008	7	144442	11	544942	8

Ganska känsligt	229795	18	177270	10	249491	11	170705	14	827261	13

Inte särskilt känsligt	433327	35	735343	40	741909	34	413631	33	2324210	35

Inte alls känsligt	453024	36	748474	41	984835	45	413631	33	2599964	40

Ingen åsikt	32828	3	32828	2	85352	4	118180	9	269188	4

Total	1247457	100	1844924	100	2212595	100	1260589	100	6565565	100

Fråga 23b Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgift om vilka de närmaste familjemedlemmarna är

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	111615	9	170705	9	144442	7	111615	9	538376	8

Ganska känsligt	216664	17	190401	10	203533	9	196967	16	807565	12

Inte särskilt känsligt	492417	39	702515	38	656557	30	367672	29	2219161	34

Inte alls känsligt	393934	32	748474	41	1142408	52	466155	37	2750972	42

Ingen åsikt	32828	3	26262	1	59090	3	118180	9	236360	4

Total	1247457	100	1838358	100	2206030	100	1260589	100	6552434	100

Fråga 23c Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Tillgångar och skulder

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	144442	12	347975	19	361106	16	315147	25	1168671	18

Ganska känsligt	505549	41	518680	28	617163	28	347975	28	1989366	30

Inte särskilt känsligt	367672	30	551507	30	623729	28	295450	23	1838358	28

Inte alls känsligt	196967	16	393934	21	538376	24	223229	18	1352506	21

Ingen åsikt	26262	2	32828	2	85352	4	78787	6	223229	3

Total	1240892	100	1844924	100	2225727	100	1260589	100	6572131	100

Fråga 23d Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Bostadsbidrag

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	45959	4	151008	8	151008	7	157574	12	505549	8

Ganska känsligt	288885	23	256057	14	328278	15	210098	17	1083318	16

Inte särskilt känsligt	492417	40	695950	38	722212	33	361106	28	2271686	35

Inte alls känsligt	374237	30	676253	37	860089	39	393934	31	2304513	35

Ingen åsikt	39393	3	65656	4	151008	7	144442	11	400499	6

Total	1240892	100	1844924	100	2212595	100	1267154	100	6565565	100

Fråga 23e Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: A-kassa

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	39393	3	157574	9	151008	7	170705	14	518680	8

Ganska känsligt	288885	23	229795	13	328278	15	190401	15	1037359	16

Inte särskilt känsligt	498983	40	715647	39	748474	34	341409	27	2304513	35

Inte alls känsligt	367672	30	676253	37	873220	39	400499	32	2317645	35

Ingen åsikt	39393	3	59090	3	118180	5	151008	12	367672	6

Total	1234326	100	1838358	100	2219161	100	1254023	100	6545869	100

Fråga 23f Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Hälsotillstånd

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	282319	23	485852	26	682819	31	334844	27	1785834	27

Ganska känsligt	512114	41	623729	34	623729	28	315147	25	2074719	32

Inte särskilt känsligt	242926	20	347975	19	485852	22	249491	20	1326244	20

Inte alls känsligt	164139	13	354541	19	347975	16	223229	18	1089884	17

Ingen åsikt	32828	3	32828	2	72221	3	124746	10	262623	4

Total	1234326	100	1844924	100	2212595	100	1247457	100	6539303	100

Fråga 23g Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Betyg

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	144442	12	308582	17	334844	15	242926	20	1030794	16

Ganska känsligt	321713	26	367672	20	571204	26	249491	20	1510080	23

Inte särskilt känsligt	446458	36	623729	34	636860	29	315147	26	2022194	31

Inte alls känsligt	282319	23	498983	27	538376	24	288885	24	1608563	25

Ingen åsikt	39393	3	45959	2	118180	5	131311	11	334844	5

Total	1234326	100	1844924	100	2199464	100	1227761	100	6506475	100

Fråga 23h Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Medlemskap i en fackförening

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	98483	8	223229	12	242926	11	170705	14	735343	11

Ganska känsligt	216664	17	229795	13	256057	12	144442	12	846958	13

Inte särskilt känsligt	525245	42	702515	38	833827	38	347975	28	2409562	37

Inte alls känsligt	361106	29	623729	34	755040	35	413631	34	2153505	33

Ingen åsikt	39393	3	52525	3	91918	4	157574	13	341409	5

Total	1240892	100	1831793	100	2179768	100	1234326	100	6486778	100

Fråga 23i Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgift om att du har blivit polisanmäld

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	262623	21	439893	24	544942	25	308582	25	1556039	24

Ganska känsligt	479286	39	558073	30	715647	33	302016	24	2055022	32

Inte särskilt känsligt	223229	18	393934	21	446458	20	262623	21	1326244	20

Inte alls känsligt	236360	19	387368	21	361106	17	210098	17	1194933	18

Ingen åsikt	39393	3	59090	3	118180	5	170705	14	387368	6

Total	1240892	100	1838358	100	2186333	100	1254023	100	6519606	100

Fråga 23j Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgifter om vem som har talat med vem på telefon

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	590901	47	768171	42	741909	34	321713	26	2422694	37

Ganska känsligt	328278	26	512114	28	590901	27	282319	23	1713613	26

Inte särskilt känsligt	183836	15	308582	17	446458	20	302016	24	1240892	19

Inte alls känsligt	111615	9	203533	11	308582	14	177270	14	800999	12

Ingen åsikt	32828	3	39393	2	124746	6	164139	13	361106	6

Total	1247457	100	1831793	100	2212595	100	1247457	100	6539303	100

Fråga 23k Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgifter om vilka webbsidor som du har besökt när du surfat på nätet

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	584335	47	741909	41	709081	32	229795	19	2265120	35

Ganska känsligt	347975	28	518680	28	571204	26	242926	20	1680785	26

Inte särskilt känsligt	190401	15	328278	18	433327	20	242926	20	1194933	18

Inte alls känsligt	85352	7	210098	11	262623	12	164139	13	722212	11

Ingen åsikt	39393	3	32828	2	236360	11	354541	29	663122	10

Total	1247457	100	1831793	100	2212595	100	1234326	100	6526172	100

Fråga 24a Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning? Uppgifterna bör alltid få lämnas över till en annan myndighet om den begär det

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	144442	12	295450	16	446458	20	315147	25	1201498	18

Stämmer ganska bra	347975	28	577770	31	636860	29	374237	29	1936842	29

Stämmer ganska dåligt	387368	31	400499	22	485852	22	216664	17	1490383	23

Stämmer mycket dåligt	295450	24	505549	27	492417	22	229795	18	1523211	23

Vet inte/Ingen åsikt	78787	6	65656	4	164139	7	144442	11	453024	7

Total	1254023	100	1844924	100	2225727	100	1280285	100	6604959	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	144442	12	380803	21	420196	19	308582	25	1254023	19

Stämmer ganska bra	538376	43	669688	37	906048	41	466155	37	2580267	40

Stämmer ganska dåligt	328278	26	498983	27	505549	23	170705	14	1503514	23

Stämmer mycket dåligt	124746	10	144442	8	170705	8	85352	7	525245	8

Vet inte/Ingen åsikt	111615	9	137877	8	196967	9	216664	17	663122	10

Total	1247457	100	1831793	100	2199464	100	1247457	100	6526172	100

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	577770	46	945441	51	971704	44	636860	50	3131775	48

Stämmer ganska bra	387368	31	498983	27	689384	31	295450	23	1871186	28

Stämmer ganska dåligt	85352	7	170705	9	157574	7	65656	5	479286	7

Stämmer mycket dåligt	6566	1	59090	3	78787	4	85352	7	229795	3

Vet inte/Ingen åsikt	190401	15	164139	9	308582	14	196967	15	860089	13

Total	1247457	100	1838358	100	2206030	100	1280285	100	6572131	100

Fråga 25a Hur viktigt tycker du det är att öka sysselsättningen?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	860089	69	1457555	79	1943407	88	1162105	92	5423157	83

Ganska angeläget	302016	24	361106	20	203533	9	65656	5	932310	14

Inte särskilt angeläget	45959	4	13131	1	13131	1	26262	2	98483	1

Inte alls angeläget	0	0	6566	0	13131	1	6566	1	26262	0

Ingen åsikt	39393	3	13131	1	32828	1	6566	1	91918	1

Total	1247457	100	1851489	100	2206030	100	1267154	100	6572131	100

Fråga 25b Hur viktigt tycker du det är att bekämpa den grova brottsligheten?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	1024228	83	1700481	92	2041891	92	1214630	95	5981230	91

Ganska angeläget	170705	14	137877	7	157574	7	59090	5	525245	8

Inte särskilt angeläget	19697	2	0	0	0	0	0	0	19697	0

Inte alls angeläget	0	0	6566	0	0	0	0	0	6566	0

Ingen åsikt	26262	2	6566	0	26262	1	6566	1	65656	1

Total	1240892	100	1851489	100	2225727	100	1280285	100	6598393	100

Fråga 25c Hur viktigt tycker du det är att göra något åt skvallerjournalistiken som kränker andras privatliv?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	262623	21	472721	26	722212	33	577770	46	2035325	31

Ganska angeläget	446458	36	656557	35	761606	35	544942	43	2409562	37

Inte särskilt angeläget	433327	35	577770	31	544942	25	111615	9	1667654	25

Inte alls angeläget	59090	5	111615	6	85352	4	13131	1	269188	4

Ingen åsikt	45959	4	32828	2	91918	4	13131	1	183836	3

Total	1247457	100	1851489	100	2206030	100	1260589	100	6565565	100

Fråga 25d Hur viktigt tycker du det är att fortsätta utbyggnaden av den allmänna kameraövervakningen?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	151008	12	302016	16	407065	18	393934	31	1254023	19

Ganska angeläget	479286	39	663122	36	886351	40	571204	45	2599964	40

Inte särskilt angeläget	446458	36	722212	39	715647	32	242926	19	2127243	32

Inte alls angeläget	124746	10	105049	6	105049	5	39393	3	374237	6

Ingen åsikt	39393	3	59090	3	98483	4	26262	2	223229	3

Total	1240892	100	1851489	100	2212595	100	1273720	100	6578696	100

Fråga 25e Hur viktigt tycker du det är att stärka FN:s roll som fredsbevarande faktor?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	571204	46	853523	46	1516646	68	945441	75	3886815	59

Ganska angeläget	485852	39	702515	38	485852	22	242926	19	1917145	29

Inte särskilt angeläget	98483	8	157574	9	118180	5	26262	2	400499	6

Inte alls angeläget	26262	2	59090	3	32828	1	6566	1	124746	2

Ingen åsikt	65656	5	78787	4	65656	3	39393	3	249491	4

Total	1247457	100	1851489	100	2219161	100	1260589	100	6578696	100

Fråga 25f Hur viktigt tycker du det är att komma till rätta med den globala uppvärmningen av atmosfären?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	794433	64	1247457	68	1549473	70	965138	75	4556502	69

Ganska angeläget	321713	26	472721	26	531811	24	216664	17	1542908	23

Inte särskilt angeläget	52525	4	45959	2	65656	3	45959	4	210098	3

Inte alls angeläget	13131	1	32828	2	26262	1	13131	1	85352	1

Ingen åsikt	59090	5	45959	2	39393	2	39393	3	183836	3

Total	1240892	100	1844924	100	2212595	100	1280285	100	6578696	100

Fråga 25g Hur viktigt tycker du det är att förbättra kontrollen över dem som missbrukar möjligheterna att få behovsprövade bidrag?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	525245	42	919179	50	1247457	57	912614	72	3604495	55

Ganska angeläget	485852	39	715647	39	695950	32	302016	24	2199464	34

Inte särskilt angeläget	131311	11	137877	8	151008	7	26262	2	446458	7

Inte alls angeläget	39393	3	19697	1	26262	1	0	0	85352	1

Ingen åsikt	65656	5	39393	2	85352	4	32828	3	223229	3

Total	1247457	100	1831793	100	2206030	100	1273720	100	6559000	100

Fråga 25h Hur viktigt tycker du det är att öka jämställdheten mellan kvinnor och män?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	590901	47	840392	45	1267154	57	761606	59	3460053	52

Ganska angeläget	426762	34	722212	39	636860	29	367672	29	2153505	33

Inte särskilt angeläget	170705	14	229795	12	229795	10	111615	9	741909	11

Inte alls angeläget	32828	3	45959	2	45959	2	13131	1	137877	2

Ingen åsikt	26262	2	13131	1	39393	2	26262	2	105049	2

Total	1247457	100	1851489	100	2219161	100	1280285	100	6598393	100

Fråga 25i Hur viktigt tycker du det är att korta köerna i sjukvården så att var och en får snabbare behandling?

	Åldersklass

	18-32 år		33-48 år		49-64 år		65-79 år		Total

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	938876	75	1391900	75	1871186	85	1135843	88	5337805	81

Ganska angeläget	256057	21	413631	22	315147	14	137877	11	1122712	17

Inte särskilt angeläget	19697	2	6566	0	6566	0	0	0	32828	0

Inte alls angeläget	6566	1	19697	1	0	0	0	0	26262	0

Ingen åsikt	26262	2	13131	1	19697	1	13131	1	72221	1

Total	1247457	100	1844924	100	2212595	100	1286851	100	6591827	100

Bilaga 8: Korstabeller mot variabeln Utbildningsnivå ”Skyddet för den personliga integriteten”

Fråga 1 Vad är din allmänna inställning till personnummer?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Inga begränsningar bör finnas för	347975	8	190401	9	538376	8
användningen av personnummer	347975	8	190401	9	538376	8
användningen av personnummer

Användningen av personnummer	3000463	66	1372203	67	4372666	66
är på en lagom nivå idag	3000463	66	1372203	67	4372666	66
är på en lagom nivå idag

Användningen av personnumren	945441	21	426762	21	1372203	21
bör begränsas i förhållande till idag	945441	21	426762	21	1372203	21
bör begränsas i förhållande till idag

Personnumren bör avskaffas	52525	1	39393	2	91918	1

Ingen åsikt	196967	4	32828	2	229795	3

Total	4543371	100	2061587	100	6604959	100

Fråga 2 Hur stor minskning av servicegraden kan du acceptera om användningen av personnummer begränsas?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
En stor minskning av servicegraden	210098	5	105049	5	315147	5

En viss minskning av servicegraden	1759571	39	846958	42	2606529	40

Inte någon minskning av servicegraden	2140374	48	952007	47	3092381	47

Ingen åsikt	393934	9	124746	6	518680	8

Total	4503978	100	2028760	100	6532737	100

Fråga 3a Tycker du det är acceptabelt om oskyldiga personers integritet kränks vid brottsutredningar t.ex. genom telefonavlyssning?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, det är helt acceptabelt om det är nödvändigt	1779268	39	741909	36	2521177	38
för att komma tillrätta med brottsligheten	1779268	39	741909	36	2521177	38
för att komma tillrätta med brottsligheten

Ja, men bara i undantagsfall	1595432	35	984835	48	2580267	39

Nej, det är aldrig acceptabelt om oskyldiga	1109581	24	321713	16	1431293	22
personers integritet kränks	1109581	24	321713	16	1431293	22
personers integritet kränks

Ingen åsikt	72221	2	13131	1	85352	1

Total	4556502	100	2061587	100	6618090	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, alltid	1385334	30	472721	23	1858055	28

Ja, men bara i undantagsfall	2580267	56	1326244	64	3906511	59

Nej	407065	9	236360	11	643425	10

Ingen åsikt	203533	4	26262	1	229795	3

Total	4576199	100	2061587	100	6637786	100

Fråga 4a Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt terrorism och annan grov brottslighet?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	3748938	82	1464121	71	5213059	79

Lagom som i dag	643425	14	472721	23	1116146	17

Borde minska	45959	1	72221	4	118180	2

Ingen åsikt	124746	3	52525	3	177270	3

Total	4563068	100	2061587	100	6624655	100

Fråga 4b Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt skattebedrägeri?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	2678751	59	1168671	57	3847421	58

Lagom som i dag	1569170	35	761606	37	2330776	35

Borde minska	144442	3	72221	4	216664	3

Ingen åsikt	137877	3	52525	3	190401	3

Total	4530240	100	2055022	100	6585262	100

Fråga 4c Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt bidragsfusk?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	3171168	70	1359072	66	4530240	69

Lagom som i dag	1135843	25	617163	30	1753006	27

Borde minska	105049	2	19697	1	124746	2

Ingen åsikt	124746	3	59090	3	183836	3

Total	4536806	100	2055022	100	6591827	100

Fråga 4d Tycker du att kontrollen över medborgarna bör öka eller minska när det gäller att komma åt fortkörning?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Borde öka	1319679	29	505549	25	1825227	28

Lagom som i dag	2245423	50	1188367	58	3433791	52

Borde minska	794433	18	315147	15	1109581	17

Ingen åsikt	164139	4	45959	2	210098	3

Total	4523674	100	2055022	100	6578696	100

Fråga 5a Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att få folk känna sig tryggare av att platser är kameraövervakade?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	4201962	92	1759571	86	5961533	90

Otillåten	196967	4	203533	10	400499	6

Ingen åsikt	164139	4	85352	4	249491	4

Total	4563068	100	2048456	100	6611524	100

Fråga 5b Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra eller avslöja klotter, skadegörelse och snatteri?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	3998429	88	1707047	83	5705476	87

Otillåten	295450	7	210098	10	505549	8

Ingen åsikt	242926	5	131311	6	374237	6

Total	4536806	100	2048456	100	6585262	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	4405494	97	1989366	97	6394861	97

Otillåten	65656	1	19697	1	85352	1

Ingen åsikt	78787	2	32828	2	111615	2

Total	4549937	100	2041891	100	6591827	100

Fråga 5d Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att förhindra eller avslöja terrordåd?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	4372666	96	1923711	95	6296377	96

Otillåten	65656	1	45959	2	111615	2

Ingen åsikt	118180	3	65656	3	183836	3

Total	4556502	100	2035325	100	6591827	100

Fråga 5e Tycker du att kameraövervakning ska vara tillåten eller otillåten på allmänna platser om det behövs för att minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Tillåten	3249955	72	1437859	70	4687814	71

Otillåten	814130	18	367672	18	1181802	18

Ingen åsikt	479286	11	236360	12	715647	11

Total	4543371	100	2041891	100	6585262	100

Fråga 6 I vilken utsträckning tycker du att risken för flygplansterrorism motiverar inskränkningar i integritetsskyddet och bekvämligheten?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stora inskränkningar är motiverade	1897448	42	761606	37	2659054	40

Vissa inskränkningar är motiverade	2258554	50	1240892	60	3499446	53

Inga inskränkningar är motiverade	124746	3	45959	2	170705	3

Ingen åsikt	249491	6	13131	1	262623	4

Total	4530240	100	2061587	100	6591827	100

Fråga 7a Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? DNA-registrering är känslig från integritetsskyddssynpunkt

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Håller med	1949973	44	1109581	55	3059553	48

Håller inte med	1720178	39	722212	36	2442390	38

Vet inte/Ingen åsikt	741909	17	190401	9	932310	14

Total	4412060	100	2022194	100	6434254	100

Fråga 7b Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? Personer som är misstänkta för brott bör, precis som i dag, DNA-registreras

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Håller med	4182265	94	1890883	93	6073148	93

Håller inte med	137877	3	98483	5	236360	4

Vet inte/Ingen åsikt	144442	3	45959	2	190401	3

Total	4464584	100	2035325	100	6499910	100

Fråga 7c Hur stämmer följande påståenden med din uppfattning om DNA-registrering? Även om många människor upplever det som integritetskränkande bör hela befolkningen DNA-registreras

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Håller med	2488349	55	873220	42	3361569	51

Håller inte med	1332810	30	899482	44	2232292	34

Vet inte/Ingen åsikt	689384	15	288885	14	978269	15

Total	4510543	100	2061587	100	6572131	100

Fråga 8a Hur integritetskränkande är det att en lärare tar kontakt med föräldrarna angående en elevs uppförande utan att eleven känner till det på förhand?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Inte alls integritetskränkande	1982801	44	781302	38	2764103	42

Integritetskränkande men ändå godtagbart	1963104	43	906048	44	2869152	44

Så integritetskränkande att det inte bör få förekomma	426762	9	341409	17	768171	12

Ingen åsikt	164139	4	19697	1	183836	3

Total	4536806	100	2048456	100	6585262	100

Fråga 8b Hur integritetskänsligt är det att gruppfoton av klassen läggs ut på Internet?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Inte alls känsligt	1083318	24	439893	21	1523211	23

Känsligt att lägga ut fotot, men det	1595432	35	768171	37	2363603	36
bör ändå inte förbjudas	1595432	35	768171	37	2363603	36
bör ändå inte förbjudas

Så känsligt att fotot inte ska läggas ut	1411597	31	709081	34	2120678	32

Ingen åsikt	466155	10	151008	7	617163	9

Total	4556502	100	2068153	100	6624655	100

Fråga 9a Tycker du att alkohol- och drogtester bör kunna förekomma på grund- och gymnasieskolor?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	3709544	83	1575736	77	5285280	81

Nej	748474	17	459590	23	1208064	19

Total	4458019	100	2035325	100	6493344	100

Fråga 9b Vilka elever bör testas?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Alla elever i hela landet bör testas	899482	25	334844	22	1234326	24

Alla elever på de skolor där man	919179	26	249491	16	1168671	23
vet att det finns problem bör testas	919179	26	249491	16	1168671	23
vet att det finns problem bör testas

Endast de elever som misstänks	1739875	48	919179	60	2659054	52
för missbruksproblem bör testas	1739875	48	919179	60	2659054	52
för missbruksproblem bör testas

Annan grupp	32828	1	32828	2	65656	1

Total	3591364	100	1536342	100	5127706	100

Fråga 9c Vilka ska få ta del av resultaten, dvs. få reda på vilka elever som lämnat positiva resp. negativa prov?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Skolledningen	2816627	77	1254023	80	4070650	78

Alla lärare på skolan	886351	24	282319	18	1168671	22

Alla elever på skolan	72221	2	0	0	72221	1

Alla klasskamrater	98483	3	6566	0	105049	2

De testade eleverna	2508046	69	1326244	85	3834290	74

De testade elevernas föräldrar	3309045	91	1457555	93	4766600	91

Total	3650454	100	1562605	100	5213059	100

Fråga 10a Vad bör en arbetsgivare göra som vill veta mer om en arbetssökande än vad som framgår av ansökningshandlingar och intervjuer?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Arbetsgivaren bör nöja sig med sökandens egna	1011097	22	308582	15	1319679	20
uppgifter	1011097	22	308582	15	1319679	20
uppgifter

Arbetsgivare bör kontrollera/verifiera sökandens	2613095	57	1523211	75	4136306	63
lämnade uppgifter	2613095	57	1523211	75	4136306	63
lämnade uppgifter

Arbetsgivaren bör ha rätt att ta reda på så mycket	1661088	37	630294	31	2291382	35
som möjligt om sökanden	1661088	37	630294	31	2291382	35
som möjligt om sökanden

Arbetsgivare bör kunna ställa som anställningsvillkor	617163	14	439893	22	1057056	16
att sökanden genomgår ett personlighetstest	617163	14	439893	22	1057056	16
att sökanden genomgår ett personlighetstest

Annan åtgärd	45959	1	32828	2	78787	1

Ingen åsikt	177270	4	45959	2	223229	3

Total	4549937	100	2041891	100	6591827	100

Fråga 10b Om det har förekommit stölder av kontanter från personalrummet bör ...

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera	3414094	75	1595432	78	5009526	76
med personalen	3414094	75	1595432	78	5009526	76
med personalen

... arbetsgivaren lämna över hela saken till polisen	2022194	44	1122712	55	3144906	48

... arbetsgivaren få sätta upp en	735343	16	262623	13	997966	15
övervakningskamera i personalrummet	735343	16	262623	13	997966	15
övervakningskamera i personalrummet

... arbetsgivaren i personalrummet få sätta upp en	177270	4	52525	3	229795	3
bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad	177270	4	52525	3	229795	3
bild på tjuven, när denna har blivit avslöjad

... arbetsgivaren vidta annan åtgärd än ovanstående	111615	2	78787	4	190401	3

Ingen åsikt	91918	2	39393	2	131311	2

Total	4549937	100	2041891	100	6591827	100

Fråga 10c Om det har förekommit problem med alkohol och droger på arbetsplatsen bör ...

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
... arbetsgivaren utreda, informera och diskutera	3702979	82	1746440	86	5449419	83
med personalen	3702979	82	1746440	86	5449419	83
med personalen

... arbetsgivaren uppmana hela eller delar av	1405031	31	630294	31	2035325	31
personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll	1405031	31	630294	31	2035325	31
personalen att genomgå alkohol- och drogkontroll

... arbetsgivaren vidta någon annan åtgärd än	433327	10	321713	16	755040	11
ovanstående	433327	10	321713	16	755040	11
ovanstående

Ingen åsikt	105049	2	19697	1	124746	2

Total	4543371	100	2041891	100	6585262	100

Fråga 11 Tycker du att tidningar och TV bör publicera namn och bild på farliga mördare och sexualförbrytare som har rymt från fängelser eller psykvårdsanstalter?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, så att andra personer varnas och kan ta sig i akt	3479750	76	1359072	66	4838822	73

Ja, så att det avskräcker andra från att begå sådana	1372203	30	426762	21	1798965	27
brott	1372203	30	426762	21	1798965	27
brott

Ja, men bara om brottslingens familj inte drabbas	1496949	33	636860	31	2133809	32
onödigt hårt	1496949	33	636860	31	2133809	32
onödigt hårt

Nej, även grova brottslingar har rätt till personlig	196967	4	236360	12	433327	7
integritet	196967	4	236360	12	433327	7
integritet

Nej, eftersom det försvårar brottslingarnas	196967	4	137877	7	334844	5
återanpassning i samhället	196967	4	137877	7	334844	5
återanpassning i samhället

Ingen åsikt	131311	3	72221	4	203533	3

Total	4563068	100	2048456	100	6611524	100

Fråga 12a Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Det är okej att kändisar bevakas närgånget

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	315147	7	98483	5	413631	6

Stämmer ganska bra	1043925	23	393934	19	1437859	22

Stämmer ganska dåligt	1378769	31	643425	32	2022194	31

Stämmer mycket dåligt	1326244	30	774737	38	2100981	32

Vet inte/Ingen åsikt	387368	9	111615	6	498983	8

Total	4451453	100	2022194	100	6473647	100

Fråga 12b Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Bevakningen har blivit alltför närgången, men medierna måste ha sin frihet att själva bedöma vad som kan publiceras.

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	367672	8	236360	12	604032	9

Stämmer ganska bra	1647957	37	722212	36	2370169	37

Stämmer ganska dåligt	1076753	24	538376	27	1615129	25

Stämmer mycket dåligt	860089	20	433327	21	1293416	20

Vet inte/Ingen åsikt	453024	10	91918	5	544942	8

Total	4405494	100	2022194	100	6427688	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1844924	41	873220	43	2718144	42

Stämmer ganska bra	1628260	36	761606	38	2389866	37

Stämmer ganska dåligt	347975	8	144442	7	492417	8

Stämmer mycket dåligt	170705	4	85352	4	256057	4

Vet inte/Ingen åsikt	492417	11	164139	8	656557	10

Total	4484281	100	2028760	100	6513041	100

Fråga 13a Ta ställning till följande påstående. Staten har en skyldighet att genom lagstiftning och förbud ingripa mot integritetshoten på Internet.

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2245423	50	1188367	58	3433791	52

Stämmer ganska bra	1306547	29	676253	33	1982801	30

Stämmer ganska dåligt	177270	4	52525	3	229795	4

Stämmer mycket dåligt	59090	1	0	0	59090	1

Vet inte/Ingen åsikt	728778	16	124746	6	853523	13

Total	4517109	100	2041891	100	6559000	100

Fråga 13b Ta ställning till följande påstående. Integritetshoten på Internet hanteras bäst genom etiska normer och uppföranderegler som utvecklas av operatörerna (Telia, Tele2 m.fl.) och leverantörerna (LunarStorm, Spray, Eniro, Aftonbladet m.fl.) själva

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	571204	13	256057	13	827261	13

Stämmer ganska bra	1240892	28	558073	28	1798965	28

Stämmer ganska dåligt	853523	19	577770	28	1431293	22

Stämmer mycket dåligt	505549	11	341409	17	846958	13

Vet inte/Ingen åsikt	1267154	29	295450	15	1562605	24

Total	4438322	100	2028760	100	6467082	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1103015	25	374237	18	1477252	23

Stämmer ganska bra	1260589	28	466155	23	1726744	26

Stämmer ganska dåligt	676253	15	453024	22	1129277	17

Stämmer mycket dåligt	571204	13	459590	23	1030794	16

Vet inte/Ingen åsikt	879786	20	275754	14	1155539	18

Total	4490847	100	2028760	100	6519606	100

Fråga 14a Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom kartläggning av köpvanor?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	1135843	26	400499	20	1536342	24

Ja, i viss mån	1904014	43	1043925	51	2947939	46

Nej, inte alls	1070187	24	538376	27	1608563	25

Ingen åsikt	295450	7	45959	2	341409	5

Total	4405494	100	2028760	100	6434254	100

Fråga 14b Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom påträngande marknadsföring?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	1667654	38	846958	42	2514611	39

Ja, i viss mån	1995932	45	958573	47	2954504	46

Nej, inte alls	446458	10	177270	9	623729	10

Ingen åsikt	302016	7	45959	2	347975	5

Total	4412060	100	2028760	100	6440819	100

Fråga 14c Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom smygfotografering?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	3177734	72	1628260	80	4805994	75

Ja, i viss mån	755040	17	308582	15	1063622	16

Nej, inte alls	190401	4	39393	2	229795	4

Ingen åsikt	288885	7	59090	3	347975	5

Total	4412060	100	2035325	100	6447385	100

Fråga 14d Tycker du att företag och privatpersoner kränker andra människors integritet genom falska skriverier i tidningarna?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, i hög grad	3506012	79	1798965	88	5304977	82

Ja, i viss mån	571204	13	151008	7	722212	11

Nej, inte alls	91918	2	26262	1	118180	2

Ingen åsikt	256057	6	59090	3	315147	5

Total	4425191	100	2035325	100	6460516	100

Fråga 15a Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av företag eller privatpersoner?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, en gång	216664	5	118180	6	334844	5

Ja, flera gånger	531811	12	407065	20	938876	14

Nej	3709544	83	1510080	74	5219624	80

Total	4458019	100	2035325	100	6493344	100

Fråga 15b Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för företagets eller privatpersonens agerande?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	249491	34	256057	49	505549	40

Nej	420196	57	229795	44	649991	52

Ingen åsikt	65656	9	32828	6	98483	8

Total	735343	100	518680	100	1254023	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Så integritetskränkande att du så långt möjligt	466155	10	157574	8	623729	10
undviker att lämna elektroniska spår	466155	10	157574	8	623729	10
undviker att lämna elektroniska spår

Integritetskränkande, men utan att det påverkar ditt	1601998	36	919179	45	2521177	39
beteende och får dig att avstå från aktiviteter ...	1601998	36	919179	45	2521177	39
beteende och får dig att avstå från aktiviteter ...

Inte särskilt integritetskränkande	1661088	37	748474	37	2409562	37

Inte alls integritetskränkande	321713	7	151008	7	472721	7

Ingen åsikt	433327	10	59090	3	492417	8

Total	4484281	100	2035325	100	6519606	100

Fråga 17 Du besöker en familj i vars bostad övervakningskameror är uppsatta som skydd mot inbrott. Hur upplever du att bli filmad av kameran?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Så obehagligt att du inte kommer på besök någon mer	341409	8	164139	8	505549	8
gång	341409	8	164139	8	505549	8
gång

Något som man måste vänja sig vid i dagens samhälle	1372203	30	387368	19	1759571	27

En aning obehagligt men inte så mycket att det	1805530	40	952007	47	2757537	42
påverkar ditt beteende	1805530	40	952007	47	2757537	42
påverkar ditt beteende

Mer obehagligt än att bli filmad i en taxi	387368	9	393934	19	781302	12

Inte obehagligt över huvud taget	1234326	27	413631	20	1647957	25

Ingen åsikt	256057	6	65656	3	321713	5

Total	4517109	100	2041891	100	6559000	100

Fråga 18a Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Man borde vara tvungen att först tala om att man fotograferar eller spelar in

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2009063	45	741909	36	2750972	42

Stämmer ganska bra	1267154	28	787868	39	2055022	32

Stämmer ganska dåligt	544942	12	275754	14	820696	13

Stämmer mycket dåligt	302016	7	170705	8	472721	7

Vet inte/Ingen åsikt	334844	8	59090	3	393934	6

Total	4458019	100	2035325	100	6493344	100

Fråga 18b Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Fotografering eller inspelning av en annan person bör kräva den personens medgivande

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2199464	50	748474	37	2947939	46

Stämmer ganska bra	1083318	25	715647	35	1798965	28

Stämmer ganska dåligt	571204	13	328278	16	899482	14

Stämmer mycket dåligt	295450	7	170705	8	466155	7

Vet inte/Ingen åsikt	269188	6	72221	4	341409	5

Total	4418625	100	2035325	100	6453951	100

Fråga 18c Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning? Fotografering/filmning bör få ske även i känsliga miljöer, såsom i lekparker och utanför sjukhus

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	715647	16	229795	11	945441	15

Stämmer ganska bra	1214630	28	597466	30	1812096	28

Stämmer ganska dåligt	925745	21	498983	25	1424728	22

Stämmer mycket dåligt	984835	22	512114	25	1496949	23

Vet inte/Ingen åsikt	544942	12	170705	8	715647	11

Total	4385798	100	2009063	100	6394861	100

Fråga 18d Hur väl stämmer följande påstående med din uppfattning?

Demonstrationståg och politiska möten bör få fotograferas/filmas

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1844924	42	597466	29	2442390	38

Stämmer ganska bra	1477252	33	820696	40	2297948	35

Stämmer ganska dåligt	512114	12	308582	15	820696	13

Stämmer mycket dåligt	236360	5	190401	9	426762	7

Vet inte/Ingen åsikt	374237	8	124746	6	498983	8

Total	4444888	100	2041891	100	6486778	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	525245	12	124746	6	649991	10

Stämmer ganska bra	1050490	24	512114	25	1562605	24

Stämmer ganska dåligt	1024228	23	630294	31	1654522	26

Stämmer mycket dåligt	1391900	31	649991	32	2041891	32

Vet inte/Ingen åsikt	446458	10	105049	5	551507	9

Total	4438322	100	2022194	100	6460516	100

Fråga 19a Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Nummerpresentationer har enbart fördelar

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2593398	58	879786	43	3473184	53

Stämmer ganska bra	1313113	29	820696	40	2133809	33

Stämmer ganska dåligt	275754	6	210098	10	485852	7

Stämmer mycket dåligt	105049	2	52525	3	157574	2

Vet inte/Ingen åsikt	216664	5	78787	4	295450	5

Total	4503978	100	2041891	100	6545869	100

Fråga 19b Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Det är integritetskränkande men bör tillåtas ändå

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	728778	17	242926	12	971704	15

Stämmer ganska bra	1142408	26	426762	21	1569170	24

Stämmer ganska dåligt	853523	19	492417	24	1345941	21

Stämmer mycket dåligt	1299982	30	741909	37	2041891	32

Vet inte/Ingen åsikt	354541	8	124746	6	479286	7

Total	4379232	100	2028760	100	6407992	100

Fråga 19c Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Det ska liksom nu gå att dölja sitt telefonnummer när man ringer upp

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1930276	44	1017663	50	2947939	46

Stämmer ganska bra	1076753	24	571204	28	1647957	26

Stämmer ganska dåligt	466155	11	210098	10	676253	10

Stämmer mycket dåligt	571204	13	170705	8	741909	11

Vet inte/Ingen åsikt	367672	8	78787	4	446458	7

Total	4412060	100	2048456	100	6460516	100

Fråga 19d Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. Har så stora fördelar att även hemliga nummer bör visas i nummerfönstret

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	695950	16	111615	6	807565	13

Stämmer ganska bra	551507	12	203533	10	755040	12

Stämmer ganska dåligt	965138	22	426762	21	1391900	22

Stämmer mycket dåligt	1739875	39	1181802	58	2921677	45

Vet inte/Ingen åsikt	466155	11	105049	5	571204	9

Total	4418625	100	2028760	100	6447385	100

Fråga 19e Vad tycker du om nummerpresentationer? Ta ställning till följande påstående. De ska inte få användas av myndigheter, eftersom man bör kunna ringa dit anonymt

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	1825227	41	748474	37	2573702	40

Stämmer ganska bra	984835	22	590901	29	1575736	24

Stämmer ganska dåligt	590901	13	354541	17	945441	15

Stämmer mycket dåligt	498983	11	190401	9	689384	11

Vet inte/Ingen åsikt	512114	12	157574	8	669688	10

Total	4412060	100	2041891	100	6453951	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	1359072	30	623729	31	1982801	30

Ja, men de grundlagsskyddade medierna ska undantas	814130	18	361106	18	1175236	18

Nej	282319	6	157574	8	439893	7

Inte för närvarande, kanske senare om	1004531	22	525245	26	1529777	23
integritetskränkningarna blir grövre och vanligare	1004531	22	525245	26	1529777	23
integritetskränkningarna blir grövre och vanligare

Avstår från att svara	1057056	23	374237	18	1431293	22

Total	4517109	100	2041891	100	6559000	100

Fråga 21 Anser du att myndigheterna i dag samlar in …

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
... för mycket information?	439893	10	190401	9	630294	10

... lagom med information?	1759571	39	833827	40	2593398	39

... för lite information?	571204	13	249491	12	820696	12

... ibland för mycket och ibland för lite information?	1201498	27	544942	26	1746440	26

Ingen åsikt	558073	12	242926	12	800999	12

Total	4530240	100	2061587	100	6591827	100

Fråga 22a Har du själv någon gång upplevt att du eller din familjs integritet kränkts av ett beslut som en myndighet har fattat?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja, en gång	308582	7	249491	12	558073	9

Ja, flera gånger	308582	7	98483	5	407065	6

Nej	3886815	86	1707047	83	5593862	85

Total	4503978	100	2055022	100	6559000	100

Fråga 22b Har du (åtminstone i något fall) haft förståelse för myndighetens agerande?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Ja	118180	19	91918	26	210098	22

Nej	433327	71	210098	60	643425	67

Ingen åsikt	59090	10	45959	13	105049	11

Total	610598	100	347975	100	958573	100

Fråga 23a Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Mobiltelefonnummer

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	420196	9	124746	6	544942	8

Ganska känsligt	571204	13	256057	13	827261	13

Inte särskilt känsligt	1523211	34	800999	39	2324210	35

Inte alls känsligt	1759571	39	840392	41	2599964	40

Ingen åsikt	242926	5	26262	1	269188	4

Total	4517109	100	2048456	100	6565565	100

Fråga 23b Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgift om vilka de närmaste familjemedlemmarna är

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	374237	8	164139	8	538376	8

Ganska känsligt	610598	14	196967	10	807565	12

Inte särskilt känsligt	1503514	33	715647	35	2219161	34

Inte alls känsligt	1805530	40	945441	46	2750972	42

Ingen åsikt	203533	5	32828	2	236360	4

Total	4497412	100	2055022	100	6552434	100

Fråga 23c Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Tillgångar och skulder

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	860089	19	308582	15	1168671	18

Ganska känsligt	1359072	30	630294	31	1989366	30

Inte särskilt känsligt	1175236	26	663122	32	1838358	28

Inte alls känsligt	932310	21	420196	21	1352506	21

Ingen åsikt	196967	4	26262	1	223229	3

Total	4523674	100	2048456	100	6572131	100

Fråga 23d Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Bostadsbidrag

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	367672	8	137877	7	505549	8

Ganska känsligt	748474	17	334844	16	1083318	16

Inte särskilt känsligt	1470687	33	800999	39	2271686	35

Inte alls känsligt	1608563	36	695950	34	2304513	35

Ingen åsikt	315147	7	85352	4	400499	6

Total	4510543	100	2055022	100	6565565	100

Fråga 23e Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: A-kassa

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	374237	8	144442	7	518680	8

Ganska känsligt	695950	15	341409	17	1037359	16

Inte särskilt känsligt	1496949	33	807565	40	2304513	35

Inte alls känsligt	1634826	36	682819	33	2317645	35

Ingen åsikt	302016	7	65656	3	367672	6

Total	4503978	100	2041891	100	6545869	100

Fråga 23f Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Hälsotillstånd

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	1109581	25	676253	33	1785834	27

Ganska känsligt	1280285	28	794433	39	2074719	32

Inte särskilt känsligt	958573	21	367672	18	1326244	20

Inte alls känsligt	919179	20	170705	8	1089884	17

Ingen åsikt	229795	5	32828	2	262623	4

Total	4497412	100	2041891	100	6539303	100

Fråga 23g Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Betyg

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	656557	15	374237	18	1030794	16

Ganska känsligt	945441	21	564639	28	1510080	23

Inte särskilt känsligt	1391900	31	630294	31	2022194	31

Inte alls känsligt	1214630	27	393934	19	1608563	25

Ingen åsikt	269188	6	65656	3	334844	5

Total	4477715	100	2028760	100	6506475	100

Fråga 23h Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Medlemskap i en fackförening

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	439893	10	295450	15	735343	11

Ganska känsligt	466155	10	380803	19	846958	13

Inte särskilt känsligt	1641391	37	768171	38	2409562	37

Inte alls känsligt	1615129	36	538376	27	2153505	33

Ingen åsikt	302016	7	39393	2	341409	5

Total	4464584	100	2022194	100	6486778	100

Fråga 23i Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgift om att du har blivit polisanmäld

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	997966	22	558073	27	1556039	24

Ganska känsligt	1267154	28	787868	38	2055022	32

Inte särskilt känsligt	938876	21	387368	19	1326244	20

Inte alls känsligt	919179	21	275754	13	1194933	18

Ingen åsikt	347975	8	39393	2	387368	6

Total	4471150	100	2048456	100	6519606	100

Fråga 23j Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgifter om vem som har talat med vem på telefon

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	1510080	34	912614	45	2422694	37

Ganska känsligt	1142408	25	571204	28	1713613	26

Inte särskilt känsligt	899482	20	341409	17	1240892	19

Inte alls känsligt	630294	14	170705	8	800999	12

Ingen åsikt	308582	7	52525	3	361106	6

Total	4490847	100	2048456	100	6539303	100

Fråga 23k Hur känsligt tycker du det är att följande uppgifter finns i register hos myndigheter: Uppgifter om vilka webbsidor som du har besökt när du surfat på nätet

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket känsligt	1391900	31	873220	42	2265120	35

Ganska känsligt	1083318	24	597466	29	1680785	26

Inte särskilt känsligt	833827	19	361106	18	1194933	18

Inte alls känsligt	551507	12	170705	8	722212	11

Ingen åsikt	610598	14	52525	3	663122	10

Total	4471150	100	2055022	100	6526172	100

Fråga 24a Hur väl stämmer följande påståenden med din uppfattning? Uppgifterna bör alltid få lämnas över till en annan myndighet om den begär det

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	971704	21	229795	11	1201498	18

Stämmer ganska bra	1332810	29	604032	29	1936842	29

Stämmer ganska dåligt	860089	19	630294	31	1490383	23

Stämmer mycket dåligt	1004531	22	518680	25	1523211	23

Vet inte/Ingen åsikt	380803	8	72221	4	453024	7

Total	4549937	100	2055022	100	6604959	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	938876	21	315147	15	1254023	19

Stämmer ganska bra	1759571	39	820696	40	2580267	40

Stämmer ganska dåligt	860089	19	643425	32	1503514	23

Stämmer mycket dåligt	374237	8	151008	7	525245	8

Vet inte/Ingen åsikt	558073	12	105049	5	663122	10

Total	4490847	100	2035325	100	6526172	100

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Stämmer mycket bra	2179768	48	952007	46	3131775	48

Stämmer ganska bra	1221195	27	649991	32	1871186	28

Stämmer ganska dåligt	315147	7	164139	8	479286	7

Stämmer mycket dåligt	216664	5	13131	1	229795	3

Vet inte/Ingen åsikt	590901	13	269188	13	860089	13

Total	4523674	100	2048456	100	6572131	100

Fråga 25a Hur viktigt tycker du det är att öka sysselsättningen?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	3762069	83	1661088	81	5423157	83

Ganska angeläget	558073	12	374237	18	932310	14

Inte särskilt angeläget	85352	2	13131	1	98483	1

Inte alls angeläget	26262	1	0	0	26262	0

Ingen åsikt	91918	2	0	0	91918	1

Total	4523674	100	2048456	100	6572131	100

Fråga 25b Hur viktigt tycker du det är att bekämpa den grova brottsligheten?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	4195396	93	1785834	86	5981230	91

Ganska angeläget	249491	6	275754	13	525245	8

Inte särskilt angeläget	13131	0	6566	0	19697	0

Inte alls angeläget	6566	0	0	0	6566	0

Ingen åsikt	65656	1	0	0	65656	1

Total	4530240	100	2068153	100	6598393	100

Fråga 25c Hur viktigt tycker du det är att göra något åt skvallerjournalistiken som kränker andras privatliv?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	1542908	34	492417	24	2035325	31

Ganska angeläget	1700481	38	709081	34	2409562	37

Inte särskilt angeläget	938876	21	728778	35	1667654	25

Inte alls angeläget	190401	4	78787	4	269188	4

Ingen åsikt	124746	3	59090	3	183836	3

Total	4497412	100	2068153	100	6565565	100

Fråga 25d Hur viktigt tycker du det är att fortsätta utbyggnaden av den allmänna kameraövervakningen?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	1037359	23	216664	11	1254023	19

Ganska angeläget	1877752	42	722212	35	2599964	40

Inte särskilt angeläget	1267154	28	860089	42	2127243	32

Inte alls angeläget	196967	4	177270	9	374237	6

Ingen åsikt	137877	3	85352	4	223229	3

Total	4517109	100	2061587	100	6578696	100

Fråga 25e Hur viktigt tycker du det är att stärka FN:s roll som fredsbevarande faktor?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	2626226	58	1260589	61	3886815	59

Ganska angeläget	1359072	30	558073	27	1917145	29

Inte särskilt angeläget	249491	6	151008	7	400499	6

Inte alls angeläget	85352	2	39393	2	124746	2

Ingen åsikt	190401	4	59090	3	249491	4

Total	4510543	100	2068153	100	6578696	100

Fråga 25f Hur viktigt tycker du det är att komma till rätta med den globala uppvärmningen av atmosfären?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	3039857	67	1516646	74	4556502	69

Ganska angeläget	1070187	24	472721	23	1542908	23

Inte särskilt angeläget	164139	4	45959	2	210098	3

Inte alls angeläget	72221	2	13131	1	85352	1

Ingen åsikt	170705	4	13131	1	183836	3

Total	4517109	100	2061587	100	6578696	100

Fråga 25g Hur viktigt tycker du det är att förbättra kontrollen över dem som missbrukar möjligheterna att få behovsprövade bidrag?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	2672185	59	932310	45	3604495	55

Ganska angeläget	1319679	29	879786	43	2199464	34

Inte särskilt angeläget	269188	6	177270	9	446458	7

Inte alls angeläget	59090	1	26262	1	85352	1

Ingen åsikt	183836	4	39393	2	223229	3

Total	4503978	100	2055022	100	6559000	100

Fråga 25h Hur viktigt tycker du det är att öka jämställdheten mellan kvinnor och män?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	2409562	53	1050490	51	3460053	52

Ganska angeläget	1411597	31	741909	36	2153505	33

Inte särskilt angeläget	498983	11	242926	12	741909	11

Inte alls angeläget	105049	2	32828	2	137877	2

Ingen åsikt	105049	2	0	0	105049	2

Total	4530240	100	2068153	100	6598393	100

Fråga 25i Hur viktigt tycker du det är att korta köerna i sjukvården så att var och en får snabbare behandling?

	Utbildningsklass

	Lägre utbildning		Högre utbildning		Total
	(högst 3-årigt		(eftergymnasial
	gymnasium)		utbildning)

	Antal	Procent	Antal	Procent	Antal	Procent
Mycket angeläget	3794897	84	1542908	75	5337805	81

Ganska angeläget	630294	14	492417	24	1122712	17

Inte särskilt angeläget	19697	0	13131	1	32828	0

Inte alls angeläget	19697	0	6566	0	26262	0

Ingen åsikt	65656	1	6566	0	72221	1

Total	4530240	100	2061587	100	6591827	100

Litteraturförteckning

Offentligt tryck

Propositioner och skrivelser

Prop. 1962:10 Förslag till brottsbalk

Prop. 1973:90 Proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, m.m.

Prop. 1975/76:189 med förslag om insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten

Prop. 1975/76:202 med förslag till nya regler om telefonavlyssning vid förundersökning, m.m.

Prop. 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten

Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen Prop. 1977/78:156 med förslag till passlag

Prop. 1978/79:2 med förslag till lag om namn och bild i reklam Prop. 1978/79:22 om fortsatt giltighet av 1969 års lag

Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten

Prop. 1979/80:2 Del A med förslag till sekretesslag, m.m. Prop. 1979/80:80 om följdlagstiftning till nya sekretesslagen

Prop. 1980/81:28 om följdlagstiftning till nya sekretesslagen i fråga om hälso- och sjukvården samt den allmänna försäkringen

Prop. 1981/82:156 om namnlag

Prop. 1981/82:186 om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m. Skr. 1983/84:97 med redogörelse för telefonavlyssning vid

förundersökning i brottmål

Prop. 1983/84:142 om ändring i sekretesslagen (1980:100) m.m. Skr. 1984/85:104 med redogörelse för telefonavlyssning vid

förundersökning i brottmål

Prop. 1984/85:189 om patientjournallag, m.m. Prop. 1985/86:80 om ny förvaltningslag Prop. 1986/87:166 om ny tullagstiftning, m.m.

591

Litteraturförteckning

SOU 2007:22

Prop. 1987/88:143 om ändring i brottsbalken, m.m. (förverkande av hjälpmedel vid skadegörelse, m.m.)

Prop. 1987/88:147 om tvångsvård av vuxna missbrukare, m.m. Prop. 1988/89:5 med förslag om ny smittskyddslag, m.m. Prop. 1988/89:86 med förslag till utlänningslag, m.m.

Prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor

Prop. 1989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdomar

Prop. 1989/90:107 om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter

Prop. 1989/90:119 om övervakningskameror m.m. Prop. 1990/91:58 om psykiatrisk tvångsvård, m.m. Prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB

Prop. 1990/91:111 om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet m.m.

Prop. 1990/91:118 med förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m.

Skr. 1992/93:44 om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 1991

Prop. 1992/93:200 Om en telelag och en förändrad verksamhetsform för Televerket, m.m.

Prop. 1993/94:24 med förslag till ändrade regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning, m.m.

Skr. 1993/94:46 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning vid förundersökning i brottmål under år 1992

Prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor

Prop. 1993/94:130 Ändringar i brottsbalken, m.m. (ansvarsfrihets- grunder, m.m.)

Prop. 1994/95:147 Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för gifta

Prop. 1994/95:227 Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning Prop. 1995/96:85 Hemlig kameraövervakning

Prop. 1995/96:129 Säkerhetsskydd

Prop. 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen Prop. 1995/96:200 Fristående skolor, m.m.

Prop. 1996/97:27 Läkemedelsförmåner och läkemedelsförsörjning m.m.

Prop. 1996/97:121 Systembrister och missbruk inom social- försäkringssystemen

Prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen

592

SOU 2007:22

Litteraturförteckning

Prop. 1996/97:175 Ändringar i polislagen, m.m. Prop. 1997/98:42 Schengensamarbetet

Prop. 1997/98:44 Personuppgiftslag

Prop. 1997/98:64 Lag om allmän kameraövervakning Prop. 1997/98:97 Polisens register

Prop. 1997/98:100 Förbättrade möjligheter till punktskattekontroll, m.m.

Prop. 1997/98:181 Ökade möjligheter att ingripa mot vissa mc- klubbar, m.m.

Prop. 1998/99:34 Behandling av personuppgifter i skatte- myndigheternas brottsförebyggande verksamhet, m.m.

Prop. 1998/99:133 Särskild företrädare för barn

Prop. 1999/2000:6 Förmånsbeskattning av miljöbilar, m.m. Prop. 1999/2000:11 Personuppgiftslagens överföringsregler

Prop. 1999/2000:44 Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård

Prop. 1999/2000:126 En ny tullag

Prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exekution

Prop. 2000/01:68 Ersättning för ideell skada Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag, m.m.

Prop. 2000/01:94 Radio och TV i allmänhetens tjänst 2002–2005 Prop. 2000/01:96 Sjukersättning och aktivitetsersättning i stället för

förtidspension

Prop. 2000/01:129 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshets- försäkringen, socialförsäkringen och studiestödet

Prop. 2001/02:44 Biobanker inom hälso- och sjukvården, m.m.

Skr. 2001/02:52 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2000

Prop. 2001/02:74 Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet

Prop. 2001/02:144 Lag om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Skr. 2002/03:23 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2001

Prop. 2002/03:36 Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten Prop. 2002/03:38 Straffansvar för terroristbrott

Prop. 2002/03:53 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer, m.m. Prop. 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en

mer ändamålsenlig reglering

Prop. 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, m.m.

593

Litteraturförteckning SOU 2007:22

Prop. 2002/03:135 Behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Prop. 2002/03:138 Åtgärder mot klotter och annan skadegörelse Prop. 2003/04:7 Lag om överlämnande från Sverige enligt en

europeisk arresteringsorder

Prop. 2003/04:30 Ny smittskyddslag, m.m.

Skr. 2003/04:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2002

Prop. 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m.

Prop. 2003/04:69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration

Prop. 2003/04:74 Fortsatt giltighet av 1952 års tvångsmedelslag och lagen om hemlig kameraövervakning

Prop. 2003/04:93 Några frågor om sekretess, m.m. Prop. 2003/04:154 Lag om luftfartsskydd

Skr. 2004/05:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2003

Prop. 2004/05:39 Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m.

Prop. 2004/05:46 Avtal med Amerikas förenta stater om utlämning och om internationell rättslig hjälp i brottmål

Prop. 2004/05:70 Ökad patientsäkerhet på läkemedelsområdet

Prop. 2004/05:115 Lag om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut

Prop. 2004/05:116 Ett reformerat underhållsstöd Prop. 2004/05:119 Ökad säkerhet i pass, m.m.

Prop. 2004/05:123 Stärkt rättsäkerhet och vårdinnehåll i LVM- vården, m.m.

Prop. 2004/05:131 En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol

Prop. 2004/05:143 Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m.

Prop. 2004/05:164 Tullverkets brottsbekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling

Skr. 2005/06:8 Kontroll av postförsändelser

Prop. 2005/06:38 Trygghet, respekt och ansvar – om förbud mot diskriminering och kränkande behandling av barn och elever

594

SOU 2007:22

Litteraturförteckning

Skr. 2005/06:53 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2004

Prop. 2005/06:54 Utökad möjlighet för Säkerhetspolisen att inhämta information i verksamhet för personskydd

Prop. 2005/06:64 Genetisk integritet, m.m. Prop. 2005/06:99 Nya vårdnadsregler

Prop. 2005/06:129 Genomförande av EG-direktiven om överföring av passageraruppgifter och uppehållstillstånd för studier

Prop. 2005/06:149 Kvalificerad skyddsidentitet

Prop. 2005/06:161 Sekretessfrågor – skyddade adresser, m.m. Prop. 2005/06:169 Effektivare skattekontroll, m.m.

Prop. 2005/06:173 Översyn av personuppgiftslagen

Prop. 2005/06:177 Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Prop. 2005/06:178 Hemlig rumsavlyssning

Prop. 2005/06:195 Elektroniska kommunikationstjänster m.m. inom psykiatrisk tvångsvård

Prop. 2005/06:200 En kronofogdemyndighet i tiden Skr. 2006/07:8 Kontroll av postförsändelser

Skr. 2006/07:18 2006 års redogörelse för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Skr. 2006/07:28 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål under år 2005

Prop. 2006/07:46 Personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt

Statens offentliga utredningar

SOU 1938:44 Förslag till rättegångsbalk

SOU 1948:7 Betänkande angående säkerhetstjänstens verksamhet SOU 1964:15 Utlåtande av Juristkommissionen i Wennerström-

affären

SOU 1964:17 Rapport av parlamentariska nämnden i Wennerström- affären

SOU 1970:47 Skydd mot avlyssning SOU 1972:47 Data och integritet

SOU 1974:85 Fotografering och integritet SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter

595

Litteraturförteckning

SOU 2007:22

SOU 1975:95 Telefonavlyssning

SOU 1978:34 Förstärkt skydd för fri- och rättigheter SOU 1978:48 Reklam och integritet

SOU 1978:54 Personregister – Datorer – Integritet SOU 1980:8 Privatlivets fred

SOU 1982:63 Polislag

SOU 1983:70 Värna yttrandefriheten

SOU 1984:54 Tvångsmedel, anonymitet, integritet

SOU 1988:18 Rapport av Parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme

SOU 1990:51 Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet

SOU 1992:23 Kontrollfrågor i tulldatoriseringen SOU 1992:84 Ersättning för kränkning genom brott

SOU 1992:110 Information och den nya informationsteknologin – straff- och processrättsliga frågor m.m.

SOU 1994:63 Personnummer – Integritet och effektivitet SOU 1994:131 Skyddet vid den inre gränsen

SOU 1995:47 Tvångsmedel

SOU 1995:66 Polisens användning av övervakningskameror vid förundersökning

SOU 1996:63 Medicinska undersökningar i arbetslivet SOU 1997:39 Integritet – Offentlighet – Informationsteknik SOU 1998:9 Integritet – Effektivitet – Skattebrott

SOU 1998:46 Om buggning och andra hemliga tvångsmedel SOU 2000:19 Från dubbla spår till elevhälsa

SOU 2000:77 Omhändertagen – Samhällets ansvar för utsatta barn och unga

SOU 2000:97 Rätt underlag – rätt beslut

SOU 2001:3 Offentlighetsprincipen och den nya tekniken

SOU 2001:28 Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet

SOU 2001:47 En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna

SOU 2001:92 Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet SOU 2002:18 Personlig integritet i arbetslivet

SOU 2002:87 Rikets säkerhet och den personliga integriteten. SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar SOU 2002:110 Allmän kameraövervakning

SOU 2002:121 Skollag för kvalité och likvärdighet SOU 2003:32 Vår beredskap efter den 11 september

596

SOU 2007:22

Litteraturförteckning

SOU 2003:34 Försvarsunderrättelseverksamhet och säkerhetstjänst, Integritet – Effektivitet

SOU 2003:74 Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brotts- bekämpningen

SOU 2003:99 Ny sekretesslag

SOU 2003:103 Sekretess i elevernas intresse – Dokumentation, samverkan och integritet i skolan

SOU 2004:6 Översyn av personuppgiftslagen SOU 2004:20 Genetik, integritet och etik

SOU 2004:50 Skolans ansvar för kränkningar av elever SOU 2004:108 Personsskyddsutredningen

SOU 2004:110 Gränskontrollag – effektivare gränskontroll

SOU 2004:112 Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna SOU 2005:38 Tillgång till elektronisk kommunikation i brotts-

utredningar m.m.

SOU 2005:78 Etikprövningslagen – vissa ändringsförslag SOU 2005:114 Socialförsäkringsbalk

SOU 2005:117 Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder

SOU 2006:9 Kontroll av varor vid inre gräns

SOU 2006:18 Kustbevakningens personuppgiftsbehandling Integritet

– Effektivitet

SOU 2006:22 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning SOU 2006:48 Bidragsbrott

SOU 2006:82 Patientdatalag

SOU 2006:98 Ytterligare rättsäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m.

Departementsserien

Ds Ju 1981:22 Hemlig avlyssning m.m. Ds Fö 1980:8 Verksamheten vid IB m.m.

Ds Ju 1994:51 Skyddet för enskilda personers privatliv

Ds 1996:59 Allas vårt ansvar – ett nationellt brottsförebyggande program

Ds 2000:27 Vad kostar det att regera?

Ds 2002:60 En ny lag om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Ds 2003:13 Överskottsinformation

Ds 2003:25 Självsaneringen av Internet

597

Litteraturförteckning SOU 2007:22

Ds 2004:8 Ökad säkerhet i pass m.m. Ds 2004:35 Genetiska fingeravtryck

Ds 2005:6 Brott och brottsutredning i IT-miljö

Ds 2005:13 Försäkringsbolags tillgång till patientjournaler

Ds 2005:21 Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig

brottslighet
Ds 2005:30 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet
Ds 2005:50 Personuppgiftsbehandling	hos	Försvarsmakten	och
Försvarets radioanstalt
Ds 2005:53 Hemliga tvångsmedel	m.m.	under en	stärkt

parlamentarisk kontroll

Övrigt

Avrapportering av uppdrag om etikprövning av viss forskning,

Vetenskapsrådets rapport (dnr U2003/4070/F)

Behandling av personuppgifter hos social- och miljöförvaltningen, Datainspektionens rapport 2004:1

Buggning och hemlig kameraövervakning – statliga tvångsingrepp i privatlivet, Svenska Helsingforskommitténs rapport, 2000

Behandling av personuppgifter i grundskolan, Datainspektionens rapport 2002:2

Elektroniskt informationsutbyte – myndighetsgemensamma rätts- frågor, Samsetrapport 2005:1

Europarådets rekommendation No. R (87) 15 om användning av personuppgifter inom polissektorn

Europarådets rekommendation No. R (89) 14 om etiska frågor rörande hiv-infektion i hälso- och sjukvården, m.m.

Europarådets rekommendation No. R (92) 1 om användning av DNA-analys inom ramen för det straffrättsliga systemet

Fusk?, Försäkringskassans vägledning 2004:1

598

SOU 2007:22

Litteraturförteckning

Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten,

Socialstyrelsens handbok, 2006

Hemlig rumsavlyssning, promemorie utarbetad inom justitiede- partementet (dnr Ju2005/5765/Å)

Informationsutbyte kräver bra förutsättningar – En utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Arbetsmarknads- verket och Försäkringskassan, Statskontorets rapport 2006:7

JO 1984:1 Moderna efterforskningsmetoder i skatte- och kronofogdemyndigheternas verksamhet – en undersökning av laglighet och lämplighet

Nationella kvalitetsregister, Datainspektionens rapport 2002:1

Offentligt eller hemligt, Skatteverkets handledning, 2003

Ordningsregler för en trygg och lärande skolmiljö, Skolverket, 2006

Personuppgifter i vårdregister, Datainspektionens rapport 2003:4

Service och konkurrens, Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER- 2006:17

Skyddsutredningar	avseende	barn,	Socialdepartementet
(dnr S2006/6778/ST)

Spelregler för press, TV, radio, Pressens Samarbetsnämnd, 2002

Teknikbundna spaningsmetoder, Rikspolisstyrelsens rapport 1996:4

Tystnadsplikt och hantering av abonnentuppgifter, Post- och telestyrelsens rapport PTS-ER 2006:7

Utökad användning av hemliga straffprocessuella tvångsmedel och skyddet för den personliga integriteten, Rapport från Svenska avdelning av Internationella Jurist Kommissionen, 2006

Ökad tillgänglighet till patientuppgifter, Datainspektionens rapport 2005:1

599

Litteraturförteckning SOU 2007:22

Litteratur

Ragna Aarli, Vern av ”privatlivets fred”, Tidsskrift for Rettsvitenskap 2005 s. 525–573

Reijo Aarnio, Integritetsskydd i arbetslivet, Nordiskt Juristmöte 2002

Olle Abrahamsson, Lagstiftningspolitiken i den nationella lagberedningen, SvJT 2003 s. 1–17

Olle Abrahamsson, Integritetsskyddet i lagstiftningen, SvJT 2006 s. 410–424

Olle Abrahamsson, Integritetsskydd och effektivitetshänsyn i lagstiftningsarbetet, Tidskrift för Sveriges Domareförbund, 3/2006 s. 25–33

Olle Abrahamsson, Kammaren bakom butiken, Advokaten nr 5/2006 s. 10–11

Georg Apenes, Fra tillit til kontroll: tolv samtaler om politikk, teknologi og personvern, 2005

Hans-Gunnar Axberger, Pressetik 1994

Ludvig Beckman, Staten måste agera på etikens slagfält, Tidskriften Axess, juni 2002

Ludvig Beckman, Demokrati och genetisk integritet, SvJT 2004 s. 487–503

Ludvig Beckman, Godtagbart i ett demokratiskt samhälle? De hemliga tvångsmedlen och rätten till personlig integritet, SvJT 2006 s. 1–22

Bertil Bengtsson och Erland Strömbäck, Skadeståndslagen, En kommentar, 2002

600

SOU 2007:22

Litteraturförteckning

Håkan Berglund och Robert Sjödin, Storebror ser dig!: kartläggning av den personliga integriteten, C/D-uppsats 2004:02, Luleå Tekniska Universitet

Patricia Blanc-Gonnet Jonason, Integritetsskyddet och offentlighets- principen i IT-samhället, ur Festskrift till Peter Seipel, 2006,

s. 51–76

Anitha Bondestam, Gråt inte över spilld mjölk, 2006

Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002 (citeras Danelius)

Claes Eklundh, JO, domstolarna och de hemliga tvångsmedlen, JT 2003-04 s. 17–27

Anders Eriksson, Brottsbekämpningen och den personliga integriteten, JT 1999–2000 s. 783–793

D.I. Fischer, Mänskliga rättigheter, En introduktion, 2 uppl. 2003

Janne Flyghed (red.), Brottsbekämpning – mellan effektivitet och integritet, 2000

Janne Flyghed och Magnus Hörnqvist, Laglöst land – Terroristjakt och rättsäkerhet i Sverige, 2003

Jan Freese, Rapport om skyddet för enskilda personers privatliv, ett mer samlat grepp, Justitiedepartementet, 1995

Kristoffer Gunnartz, Välkommen till övervakningssamhället, 2007

Mikael Hidén, Brottsbekämpning och grundrättigheterna, Nordiskt Juristmöte 2002

Lars Ilshammar, Offentlighetens nya rum: teknik och politik i Sverige 1969–1999, doktorsavhandling vid Örebro universitet, 2002

Nils Jareborg, Brotten I – Grundbegrepp: Brotten mot person, 2 uppl., 1984

601

Litteraturförteckning

SOU 2007:22

Nils Jareborg, Brotten II — Förmögenhetsbrotten, 2 uppl., 1986

Maria Johansen, Offentlig skrift om det hemliga, 2005

Knut H. Kallerud, Terrorbekjempelse og menneskerettigheter – hvordan sikres den enkeltes beskyttelse?, Nordiskt juristmöte 2005

Anders Knutsson, Åsiktsregistrering och telefonavlyssning, SvJT 2003 s. 375

Göran Lambertz, Det allmännas skadeståndsansvar i framtiden – trender och utvecklingsmöjligheter, JT 2004-05 s. 3–24

Reidunn Laurén, Integriteten i det öppna samhället, Kristdemokratisk Debatt nr 3-4/2003, s. 5–9

Jesper Lett, Patienters rettigheder, Nordiskt juristmöte 1981

Marianne Levin, Egen bild och integritetsskydd, ur Festskrift till Peter Seipel, 2006 s. 329–352

Åke Lögdberg, Personlighetsrätt, 1972

Göran Regner, Användning av hemliga tvångsmedel, SvJT 2003 s. 373

Göran Regner m.fl., Sekretesslagen, En kommentar (citeras Regner m.fl.)

Elisabet Rynning, Patientuppgifter som forskningsresurs, FT 1/2003 s. 95–126

Elisabet Rynning, Integritetsskyddet i forskningen – en känslig historia, FT 4/2005 s. 459–486

Eva Ryrstedt, Barnets rätt att komma till tals i frågor om vårdnad, boende och umgänge, JT 2005-06 s. 303–348

Örnulf Röhnebaek, Ytringsfrihet på Internet, Nordiskt juristmöte 2002

602

SOU 2007:22

Litteraturförteckning

Tolle Stabell, Menneskerettigheter och grunnrettigheter – er lovgiverens råderom blitt for innsnevret?, Nordiskt juristmöte 2005

Are Stenvik, Rettsbeskyttelse av personlig saerpreg, Tidsskrift for rettsvitenskap, nr. 5, 2003

Pär Ström, Övervakad – elektroniska fotspår och snokarsamhället, 2003

Pär Ström, Med storebror i uppfinnarverkstan, 2006

Stig Strömholm, Integritetsskyddet – Ett försök till internationell lägesbestämning, SvJT 1971 s. 695 f.

Stig Strömholm, Integritetsskydd i massmedia, Nordiskt juristmöte 1978

Stig Strömholm, Individens skyddade personlighetssfär, ur Om våra rättigheter, Antologi utgiven av rättsfonden, 1980

Markku Suksi, Finlands statsrätt, 2002

Gustav Svensson, Barns bestämmanderätt i medicinska frågor, JT 2005-06 s. 866–887

SvJT 2007 s. 1–180, Temanummer om brottsbekämpning, rätts- säkerhet och integritet med bidrag av 18 författare

Tor Sverne, Lagar och grundläggande principer, ur antologin Nedsatt beslutsförmåga – vem bestämmer för patienten?, 1998

Christina Thornell, Integritetsskydd och personregister – En studie av den svenska rättssituationen, IRI-rapport 1982:2

Dennis Töllborg, Buggning?, SvJT 2003 s. 382

Alan F. Westin, Privacy and freedom, 1967

Nordal Åkerman (red.), Kontroll av individen, 1972

Sören Öman, Särskilda registerförfattningar, ur Festskrift till Peter Seipel, 2006, s. 685–705

Sören Öman, Integritetsskyddets nya utmaningar, JFT 1/2004 s. 89–94

603

Statens offentliga utredningar 2007

Kronologisk förteckning

1.Telefonförsäljning. Jo.

2.Från socialbidrag till arbete.

+Bilaga. Fördjupningsstudier.

+Lättläst. Sammanfattning. S.

3.Föräldraskap vid assisterad befrukt- ning. Ju.

4.Trafikinspektionen

– en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. N.

5.Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ju.

6.Målsägandebiträdet.

Ett aktivt stöd i rättsprocessen. Ju.

7.Den nya inskrivningsmyndigheten. M.

8.Nya förutsättningar för ekobrotts- bekämpning. Ju.

9.Svenskan i världen. UD.

10.Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Fi.

11.Regional utveckling och regional samhällsorganisation. Fi

12.Hälso- och sjukvården. Fi.

13.Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. Fi.

14.Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1:

Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det.

Rapport nr 2: Måste man ha tur?

Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer.

Rapport nr 3:

Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv.

Rapport nr 4:

Unga vuxna på bolånemarknaden. M.

15.Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.

Idébok:

Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébok för chefer och strateger.

Metodbok:

JämStöd Praktika. Metodbok för jäm- ställdhetsintegrering. IJ.

16.Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. S.

17.Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. Ju.

18.Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. N.

19.Friskare tänder – till rimliga kostnader. S.

20.Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Jo.

21.GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar. M.

22.Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. Ju.

Statens offentliga utredningar 2007

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Föräldraskap vid assisterad befrukning. [3]

Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? [5]

Målsägandebiträdet.

Ett aktivt stöd i rättsprocessen. [6]

Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning. [8]

Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. [17]

Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. [22]

Utrikesdepartementet

Svenskan i världen. [9]

Socialdepartementet

Från socialbidrag till arbete.

+Bilaga. Fördjupningsstudier.

+Lättläst. Sammanfattning. [2]

Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. [16)

Friskare tänder – till rimliga kostnader. [19]

Finansdepartementet

Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft. [10]

Regional utveckling och regional samhälls- organisation. [11]

Hälso- och sjukvården. [12]

Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relationer. [13]

Jordbruksdepartementet

Telefonförsäljning. [1]

Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. [20]

Miljödepartementet

Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1:

Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2:

Måste man ha tur?

Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer.

Rapport nr 3:

Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv.

Rapport nr 4:

Unga vuxna på bolånemarknaden. [14]

GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar. [21]

Näringsdepartementet

Trafikinspektionen

– en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. [4]

Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. [18]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.

Idébok:

Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébokför chefer och strateger.

Metodbok:

JämStöd Praktika. Metodbok för jäm- ställdhetsintegrering. [15]

Den nya inskrivningsmyndigheten. [7]