den 24 april
Interpellation
2007/08:617 Samhällsekonomisk värdering av väg- och
järnvägsinvesteringar
av Karin
Svensson Smith (mp)
till
finansminister Anders Borg (m)
Det
övergripande målet för transportpolitiken enligt ett enigt riksdagsbeslut är
att den ska säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar
transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Regeringen
har vid flera tillfällen, särskilt när det gäller ekonomiska angelägenheter,
gett uttryck för uppfattningen att politiken i större utsträckning ska grundas
på aktuella forskningsresultat och ha vetenskaplig täckning för de fakta som de
olika förslagen utgår ifrån. Eftersom vägar och järnvägar är strukturerande och
dimensionerande för de transportvolymer som kan äga rum i kanske över hundra år
efter att de anlagts är det extra viktigt att beslutsfattare har ett korrekt
underlag för vilken samhällsekonomisk nytta respektive projekt eller
transportlösning kan medföra.
”En
utgångspunkt för den nya planeringsomgången är att samhällsekonomiska analyser
ska spela en viktig roll vid prioritering av infrastrukturinvesteringar och att
det, jämfört med de planer som den tidigare regeringen fastställt, innebär att
en större del av investeringarna ska ske inom vägsektorn.” (2008 års ekonomiska
vårproposition, s. 54)
Påståendet
att vägar generellt är mer samhällsekonomiskt nyttiga än järnvägar behöver
analyseras. Den innevarande tolvåriga planeringen för vägar och järnvägar
innefattar 381,5 miljarder kronor. Både med tanke på investeringars storlek och
på de klimatmässiga konsekvenserna av väg- respektive järnvägstrafik är det
väsentligt att nyttan av de ingående objekten är tillfredsställande övervägd.
Prognoser för
drivmedelspriser
Drivmedelspriset
är en väsentlig faktor för prognoserna av framtida trafikvolymer. De väg- och
järnvägsprojekt som ingår i de pågående infrastrukturplanerna är kalkylerade i
förhållande till de trafikvolymer som kunde förväntas vid ett råoljepris på 24
dollar fatet. Detta oljepris beräknas anmärkningsvärt nog vara konstant till
2020. I propositionens beräkningar av persontransporternas utveckling ligger
bränslepriset vid pump på 9:94 kronor per liter utifrån 2005 års pris, för att
därefter antas vara realt oförändrade. (Moderna transporter för framtiden,
regeringens proposition 2005/06:160,s. 167)
När
denna interpellation skrivs är råoljepriset över 117 dollar fatet. I
vårpropositionen 2008 räknar regeringen med en prissänkning till 85 dollar 2009
som också är vad som antas för 2010 och 2011.
Med tanke
på sinande tillgång till olja, högre kostnad för att pumpa upp den och en
stigande efterfrågan till följd av ökat bilinnehav i världen är antagandet om
sjunkande och eller konstanta priser förvånande. Även om den sinande oljan helt
eller delvis skulle kunna ersättas av syntetisk olja från kol alternativt
biobränslen kan priserna vid pump förväntas vara höga om inte samhället går in
med kraftiga subventioner.
Kostnaderna för
klimatförändringar
I Sternrapporten
konstateras att kostnaderna för klimatförändringarna kan bli långt mer
omfattande än vad som tidigare antagits. Sir Nicholas Stern värderar i sin
analys framtida generationer lika mycket som de nu levande – ett antagande som
är svårt att ifrågasätta. Enligt Sterns beräkningar kommer framtida klimatförändringar
att kosta ca 51 000 miljarder dollar, det vill säga ungefär 20 procent av
alla länders samlade bnp. Kostnaderna för klimatkonsekvenserna om vi inte
lyckas bryta den nuvarande utvecklingen har jämförts med de samlade kostnaderna
för första och andra världskriget.
I de
samhällsekonomiska kalkylmodeller som görs för kommande vägar och järnvägar, så
kallade nettonuvärdeskvoter, värderas kostnaden för utsläpp av koldioxid till
1:50 kronor per liter. Detta värde beräknades för ett antal år sedan för att nå
klimatmålet till år 2010 som innebär en stabilisering av utsläppen av emissionerna
jämfört med år 1990. Sika gjorde år 2005 en ny beräkning av kostnaden för att
nå målet till 2010, och siffran landade då på ca 2:70 kronor per kilo
koldioxid. Om koldioxidskatten i dag höjdes till 2:70 kronor per kilo koldioxid
skulle det påverka bensinpriset kraftigt, vilket skulle minska eller helt ta
bort lönsamheten i väginvesteringar. För att nå Klimatberedningens mål om att
minska utsläppen med 75–90 procent till 2050 skulle ännu högre prisökningar krävas.
Värdet för utsläpp av 1 kilo koldioxid har emellertid inte uppdaterats i förhållande
till de långsiktiga klimatpolitiska målen.
De
vägobjekt som ingår i Vägverkets aktuella planeringsunderlag utgår således från
en situation där målsättningar som beslutats i Sveriges riksdag inte kommer att
uppfyllas. Ett alternativ är att beräkna ett skuggpris för koldioxid som leder
till minskningar av koldioxid enligt klimatmålen och beräkna ett kommande
bensinpris utifrån det och se effekterna av en sådan situation. Sika beräknar
att det skulle krävas ett bensinpris på ungefär 22 kronor per liter för att
minska utsläppen från transportsektorn med 20 procent i jämförelse med 1990 års
nivå.(Minskning av koldioxidutsläpp med höjt bensinpris, Sika den 30 juli 2007)
I en
känslighetsanalys för den samhällsekonomiska kalkylen för Förbifart Stockholm
beräknas effekterna av en ökning av bensinpriset med 50 respektive 100 procent.
Resultatet visar att den samhällsekonomiska nyttan försvinner helt med en
höjning på 100 procent och minskar kraftigt med en höjning på 50 procent.
Förorenaren-ska-betala-principen
I
regeringsförklaringen 2007 angavs att förorenaren betalar som en grundläggande
princip för regeringens klimatpolitik. Även i vårpropositionen 2008 anger
regeringen en ambition att internalisera trafikens samhällsekonomiska
kostnader:
”För
att transporterna ska vara hållbara är det viktigt att transporternas
samhällsekonomiska kostnader i högre grad internaliseras, vilket betyder att den
miljöbelastning mm som trafiken gör upphov till prissätts”. (2008 års
ekonomiska vårproposition 2007/08, s. 53)
Om
regeringen menade allvar med ambitionen om att förorenaren ska betala borde
rimligtvis dessa kostnader ingå i utgångspunkterna för samhällsekonomiska
analyser. I den EET-strategi som trafikverken tillsammans med Naturvårdsverket
har tagit fram föreslås en kilometerskatt för lastbilar, vilket kan ses som en
tillämpning av principen om att förorenaren ska betala. För att få en
ändamålsenlig bedömning av kommande trafikvolymer på vägar och järnvägar borde
denna typ av nödvändiga styrmedel vara en förutsättning vid beräkning av de olika
infrastrukturinvesteringarnas samhälleliga nytta. Analyserna riskerar annars att
missa stora kostnadsökningar på fossila bränslen som kommer att vara nödvändiga
för att nå de klimatmål som har satts upp.
Märkligt
nog ingår inte styrmedel som kilometerskatt och trängselavgifter i kalkylerna
för Förbifart Stockholm och andra väginvesteringar. Trängselavgifter i Stockholm
är ett faktum och ett avskaffande av dem är inte särskilt troligt.
Tidsvärdering
Tidsvinster
står ofta för en mycket stor andel av den samhällsekonomiska vinsten vid olika
infrastrukturinvesteringar. Dessa beräkningar bygger dock på antaganden som kan
ifrågasättas. Det gäller exempelvis för värderingen av tid. Människors tid
värderas olika beroende på vad de har för inkomst eller vilket transportslag de
väljer. Tidsvinster på väg värderas högre eftersom man antar att tiden i bilen
inte kan användas som arbetstid, till skillnad från tågresor där förlusten av
arbetstid inte antas vara lika stor. Tågets fördel med arbetsmöjligheter blir
således en negativ faktor för järnvägen i dessa beräkningar.
Underlag för bedömning av
samhällsekonomisk analys
I
regeringens vårproposition betonas att investeringar i infrastruktur ska utgå
från samhällsekonomiska analyser och att dessa ska leda till att en större del
av investeringarna ska ske inom vägsektorn jämfört med de planer som den
tidigare regeringen fastställt. Redan i tilläggsbudgeten för 2008 för
regeringen över 120 miljoner kronor från Banverket till Vägverket för mer
investeringar i vägar. En redovisning hur en samhällsekonomisk analys kan komma
till denna slutsats och vilka vetenskapliga källor analysen bygger på saknas
emellertid.
Vägverket räknar till
skillnad från Banverket med ökade trafikvolymer
Det
finns också en skillnad i antaganden avseende trängsel mellan Vägverkets och
Banverkets analyser och denna skillnad gynnar vägtrafiken.
När
Vägverket räknar på hur väginvesteringar kan minska trängseln förutsätts ökad
trängsel för varje år som investeringen inte görs. Det medför större och större
skillnader i restider och redan efter tjugo år kan restiderna bli så långa att
de borde betraktas som orealistiska. Den allt större tidsvinsten gör att även
mycket stora investeringar som Förbifart Stockholm kan räknas hem.
Banverket
räknar i stället med en given trafik för ett prognosår och antar därefter inte
någon ytterligare trafikökning, trots att man ofta bygger en dyrare lösning för
att kunna ta emot mer trafik. Detta medför till exempel att Citytunneln i Malmö
inte blir lönsam.
Aspekter på
samhällsekonomiska kalkyler
Det
finns en skillnad mellan samhällsekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska
analyser. Den förstnämnda, kalkylen, gör inte anspråk på att vara heltäckande.
Därmed kan man inte dra några långtgående slutsatser från en sådan. Den senare,
analysen, har däremot syftet att vara heltäckande.
För
Förbifart Stockholm har Transek gjort en samhällsekonomisk kalkyl. Alltså har
inte alla relevanta faktorer beaktats. Trots detta görs den långtgående
slutsatsen att Förbifart Stockholm är samhällsekonomiskt lönsam.
Några
av de brister som lyfts fram i en granskning av kalkylen som gjorts av Göran
Finnveden på KTH och Thomas Sterner på Handelshögskolan i Göteborg är följande:
– Ökad
yrkestrafik ingår inte. Om man bygger nya vägar som är snabbare eller på annat
sätt bekvämare att använda kan man räkna med att trafiken ökar. Man har gynnat
vägtrafik genom investeringen. I Transeks analys av Förbifart Stockholm används
trafikmodeller som leder till resultatet att trafiken i Stockholms län beräknas
öka med 4 procent med Förbifart Stockholm. Men det görs ingen analys över
yrkestrafiken över huvud taget. Denna antas vara konstant – detta trots att kilometerskatt
och höjda bränslepriser kommer att behövas för att nå klimatmålen och för att
internalisera de samhällsekonomiska kostnaderna, vilket regeringen har som
ambition enligt vårpropositionen. På så sätt underkattas utsläppen och
trafikolyckorna från yrkestrafiken och tidsvinsterna överskattas. Sammantaget
innebär detta en överskattning av vinsterna.
– Cirkelresonemang
förs kring trafikefterfrågan. Ett beslutsunderlag i åtgärdsplaneringen är
utredningen om Trafiklösning Stockholm som tyvärr inte remissbehandlats. Här
ingår Förbifart Stockholm som en av åtgärderna. Utredningen ger intryck av att
ha analyserat hur infrastrukturpaketet på drygt 110 miljarder kronor påverkar
trafikefterfrågan och därmed också trängsel, utsläpp av koldioxid och så vidare:
”Totalt handlar det om över 60 olika åtgärder i form av nya spår‑, väg- och
kollektivtrafikanläggningar. Det är den samlade effekten av dessa åtgärder som
har analyserats…” ”Den överenskomna trafiklösningen får främst effekter för hur
trafiken fördelas i trafiksystemet, mellan olika delar av regionen och mellan
olika trafikslag. De investeringar och övriga åtgärder som genomförs fram till
år 2030 medför en överflyttning av resor från bil till kollektivtrafik i
regionens centrala delar samtidigt som biltrafiken växer i länet utanför
regioncentrum. Den samlade trafiklösningen ger en påtaglig förbättring av
kollektivtrafiken medan restiderna med bil kan hållas på en totalt sett
oförändrad nivå. Trots åtgärderna växer dock trängseln i utsatta delar av
vägsystemet. Trafiklösningens direkta effekter på klimat, miljö, hälsa och
trafiksäkerhet är små”. (Konsekvensbedömningar av underlag till
Stockholmsförhandlingens resultat. WSP Analys & Strategi, november 2007.
Sammanfattning och slutsatser, s. 2 [38])
Slutsatsen
som dras är att effekterna på trafikefterfrågan och därmed koldioxidutsläppen
är obetydlig: ”Konsekvensanalysen visar tydligt att åtgärder som infrastruktur,
kollektivtrafik och trängselskatter inte kan förväntas ge stora effekter på
utsläppen av koldioxid. Det krävs kraftfulla åtgärder av annat slag.”
Det
visar sig dock vid en närmare genomläsning att några egentliga analyser inte
gjorts av hur trafikefterfrågan, och därmed till exempel koldioxidutsläppen,
påverkas av infrastrukturlösningarna som föreslås: ”Eftersom omvärldsförutsättningarna
hämtats från den regionala utvecklingsplaneringen i både jämförelsealternativet
och utredningsalternativet är efterfrågan på resor i stort sett given.” (Konsekvensbedömningar
av underlag till Stockholmsförhandlingens resultat. WSP Analys & Strategi,
november 2007. Sammanfattning och slutsatser, s. 7 [38])
Analyserna
har alltså utgått ifrån samma efterfrågan på resor i såväl jämförelse- som
utredningsalternativ. I konsekvensanalysen antyds också att
infrastrukturinvesteringarna i Trafiklösning Stockholm skulle kunna medföra en
betydande ökning av efterfrågan på resor utöver vad som redovisats: ”I
verkligheten är det mer sannolikt att transportsystemets utbyggnadsgrad har en
inte obetydlig påverkan på efterfrågan på resor”. (Konsekvensbedömningar av
underlag till Stockholmsförhandlingens resultat. WSP Analys & Strategi,
november 2007. Sammanfattning och slutsatser, s. 7 [38])
Detta
innebär att Trafiklösning Stockholm riskerar att bidra till en betydande ökning
av koldioxidutsläpp utöver vad som redovisas i konsekvensbedömningen som
lämnats till regeringen – det vill säga betydligt mer än de +77 procent som
anges i konsekvensanalysen. Har trafikprognosen för Förbifart Stockholm tagit
hänsyn till den nygenererade trafiken från den markanvändning som blir följden?
Eller är den nygenererade trafiken och dess negativa externa effekter underskattad
också i denna beräkning?
Vägverkets
samhällsekonomiska kalkyl för Förbifart Stockholm ger intryck av att det inte
kommer att råda trängsel på vägarna när Förbifart Stockholm invigs vilket
möjliggör de höga medelhastigheter i rusningstid som man räknat med. Att inte
räkna med trängsel möjliggör också de teoretiska överflyttningar av trafik från
innerstaden som anges vilket skulle motivera de försvunna koldioxidutsläppen
som tidigare angavs öka kraftigt med Förbifart Stockholm. Men ingen uppgift
anges om hur länge det dröjer efter invigning av Förbifart Stockholm innan där
råder trängsel i högtrafik. Carl Cederschiölds utredning visar att trängseln i
Stockholms trafiksystem kommer att öka jämfört med i dag när paketet som helhet
är genomfört. Detta verkar ske direkt efter paketets färdigställande.
Koldioxidutsläppen kommer då att öka jämfört med utgångsläget.
– Den
samhällsekonomiska kalkylen för Förbifart Stockholm baseras på en medelhastighet
i högtrafik på 70 kilometer per timme. Någon känslighetsanalys av hur ökad
trängsel på vägen kommer att påverka medelhastigheten, och därmed restidsvinsterna
som är utslagsgivande för kalkylens nettonuvärdeskvot (NNK), har inte
genomförts. Med ökad trängsel inom kort efter invigningen kan NNK komma att
vara negativ.
– Miljöpåverkan
från infrastruktur ingår inte. Trafikinvesteringar innebär inte bara
energiåtgång i användningsfasen. Själva byggandet och driften kräver också stor
energi och leder således till en miljöpåverkan. Denna kallas i dessa sammanhang
för ”indirekt energi”. Det finns uppskattningar som visar att den indirekta
energin för Södra länken är dubbelt så stor som drivmedelsförbrukningen. Detta
beror framför allt på den stora mängd tunnlar som Södra länken består av.
Indirekt energianvändning kan uppgå till flera miljarder kronor och kan alltså
vara högst signifikant för kalkylen. Ändå har denna alltså inte tagits i beaktande,
vilket leder till en underskattning av kostnaderna för Förbifart Stockholm.
– Nyttan
av investeringarna minskar med trängselavgifter. Transek räknar inte med
trängselavgifter i sin kalkyl för Förbifart Stockholm. Däremot görs en
uppskattning av att nyttan med vägutbyggnaden minskar med 15–20 procent om
trängselavgifter införs. Om man drar bort dessa procentsatser från den
beräknade samhällsekonomiska vinsten blir varken Förbifart Stockholm eller Diagonal
Ulvsunda samhällsekonomiskt lönsamma. Nu har trängselavgifterna införts. Vi
anser att det vore på sin plats att göra en ny samhällsekonomisk analys med
detta som utgångspunkt. Man kan särskilt ifrågasätta att intäkterna från
trängselavgifterna, som i sig är samhällsekonomsikt lönsamma, ska gå till väginvesteringar
vars lönsamhet minskar vid införandet av trängselavgifter.
– Priset
för naturintrång ingår inte. I den samhällsekonomiska kalkylen noteras att
Förbifart Stockholm har allvarliga intrångseffekter som påverkar natur- och
kulturmiljöer. Men ingen kvantifiering görs av dessa skador, de utelämnas helt
ur kalkylen – detta trots att Förbifart Stockholm passerar ett område som är
klassat som riksintresse för sina natur- och kulturvärden och att
Grimstaskogens naturreservat utgör ett av Stockholms stads fåtal tysta områden.
Stockholms miljövärden brukar samtidigt i undersökningar om Stockholms
attraktionskraft internationellt lyftas fram som den främsta faktorn som lockar
utländska företag att etablera sig i Stockholm. Indirekt markintrång som med största
sannolikhet blir följden, till exempel genom en förändrad bebyggelsestruktur,
ingår inte heller.
–
Självuppfyllande projektmål – i Vägverkets projektmål för en nord-sydlig
förbindelse i Stockholm finns inga mål som berör miljö, klimat eller hållbar utveckling.
Om planeringen hade haft en annan utgångspunkt, till exempel de
transportpolitiska målen, skulle förslagen på lösningar säkerligen ha blivit
annorlunda. Naturvårdsverket efterlyser en ny utredning utifrån de av riksdagen
antagna klimat- och miljömålen. Sika har framfört kritik mot att projektmålen i
utredningen om Förbifart Stockholm strider mot de transportpolitiska målen.
Vägverkets projektmål leder till att en redan uttänkt lösning premieras i stället
för att förutsättningslöst titta på olika lösningar utifrån de
transportpolitiska målen. Detta går också i strid med regeringens egen ambition
om att underlätta samverkan mellan transportslagen. (2008 års ekonomiska
vårproposition 2007/08:100, s.53)
Extern granskning av
kalkylen för Förbifart Stockholm
Naturvårdsverket
och Sika efterlyser i sina remissvar på Vägverkets utredning om en nord-sydlig
förbindelse i Stockholm en oberoende extern granskning av de samhällsekonomiska
kalkylerna för en nord-sydlig förbindelse. En grupp för detta har tillsatts av
Vägverket. I denna grupp ingår bland andra aktörer som själva har intresse av
en fortsatt projektering, till exempel konsultbolaget WSP, som är en del av det
konsortium som anlitas av Vägverket för att starta arbetsplanen för projektet.
Det är också samma bolag som köpt Transek. I praktiken är det alltså samma
aktör som både utfört kalkylen som utvärderar sig själv och som dessutom har
ett intresse av att uppdraget ska fortsätta och av att få fortsatta uppdrag.
Samma aktör är också anlitad av trafikverken för att göra urvalet av stora
objekt inför åtgärdsplaneringen, där Förbifart Stockholm är aktuellt som ett av
dessa.
Mot
bakgrund av ovanstående vill jag fråga finansministern:
1. Hur avser finansministern att verka för att de
bränslepriser som beräkningar av kommande trafikvolymer utgår ifrån är sakligt
grundade?
2. Avser ministern att verka för att värderingen
på 1:50 kronor per kilo koldioxid blir uppdaterad utifrån en aktuell
vetenskaplig uppskattning av vad klimatförändringarna kommer att kosta oss
innan de slutgiltiga samhällsnyttorna av förslag på kommande väg- och
järnvägsinvesteringar fastställs?
3. Hur avser ministern att säkerställa att
värderingen av koldioxid som underlag för den samhällsekonomiska beräkningen av
kommande vägar och järnvägar bygger på ett empiriskt underlag?
4. Avser ministern att verka för att trängselskatt
ska tillföras som en förutsättning i underlaget för beräkning av de
vägtrafikvolymer som förväntas på Förbifart Stockholm och andra förslag till
väginvesteringar i Stockholm?
5. Avser ministern att verka för att
kilometerskatt för tunga lastbilar ska tillföras som en förutsättning i
underlaget för beräkning av de trafikvolymer på de vägar och järnvägar som ska
ingå i regeringens infrastrukturproposition?
6. Hur avser ministern att verka för att principen
om att förorenaren betalar ska vara en utgångspunkt och tillämpas fullt ut i
metoderna för de samhällsekonomiska analyserna av infrastrukturinvesteringar?
7. Avser ministern att initiera en omvärdering av
de tidsvinster som förväntas ske till följd av järnvägsinvesteringar jämfört
med motsvarande tidsvinster till följd av väginvesteringar så att inte tiden på
tåg värderas lägre?
8. Avser ministern att till riksdagen redovisa
vilket vetenskapligt material som underbygger budgetpropositionernas påstående
om att en starkare betoning av samhällsekonomisk analys skulle leda till att
väginvesteringar får större utrymme och järnvägsinvesteringar mindre utrymme?
9. Hur avser ministern att verka för att
regeringens målsättning om att underlätta för en samordning mellan transportslagen
ska säkerställa planeringen för en nord-sydlig förbindelse i Stockholm?
10. Hur
avser ministern att säkerställa att behovet av en oberoende och vetenskapligt
grundad granskning av den samhällsekonomiska analysen för kostsam
infrastruktur, exempelvis Förbifart Stockholm, blir tillgodosett?