Socialförsäkringsutskottets betänkande 2007/08:SfU7 | |
Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen.
Enligt vad som anges i propositionen finns det i dag inte några särskilda bestämmelser om skyldighet för en myndighet att underrätta en annan myndighet om den bedömer att myndigheten felaktigt har betalat ut en förmån till en enskild. Regeringen föreslår därför att det i en särskild lag tas in bestämmelser om underrättelseskyldighet för vissa myndigheter. Underrättelseskyldigheten föreslås gälla när en myndighet har anledning att anta att en annan myndighet felaktigt har beslutat om eller betalat ut en ekonomisk förmån till en enskild. De förmåner som föreslås omfattas av underrättelseskyldigheten är sådana som beslutas av Försäkringskassan, Migrationsverket, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna.
Skyldigheten att lämna ut uppgifter föreslås gälla för samma myndigheter, med undantag för kommunerna (socialnämnderna). Dessutom föreslås skyldigheten att lämna ut uppgifter gälla för Skatteverket, utom verkets brottsbekämpande verksamhet, och Kronofogdemyndigheten.
Det föreslås också att underrättelseskyldigheten inte ska gälla om det finns särskilda skäl.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 juni 2008.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motioner bl.a. om avslag på propositionen.
I betänkandet finns tre reservationer (s, v, mp) och ett särskilt yttrande (v).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:48 och avslår motionerna 2007/08:Sf7 och 2007/08:Sf8. |
Reservation 1 (v, mp)
2. | Ett medborgerligt organ som skydd för individens integritet |
| Riksdagen avslår motion 2007/08:Sf6 yrkande 1. |
Reservation 2 (s)
3. | Granskning av utbetalningar till juridiska personer |
| Riksdagen avslår motion 2007/08:Sf6 yrkande 2. |
Reservation 3 (s, mp)
Stockholm den 10 april 2008
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gunnar Axén
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (m), Veronica Palm (s), Helena Rivière (m), Ronny Olander (s), Lars-Arne Staxäng (m), Solveig Zander (c), Siw Wittgren-Ahl (s), Ulf Nilsson (fp), Mats G Nilsson (m), Göte Wahlström (s), Lars Gustafsson (kd), Mikael Cederbratt (m), Kalle Larsson (v), Matilda Ernkrans (s), Fredrick Federley (c), Gunvor G Ericson (mp) och Magdalena Streijffert (s).
Redogörelse för ärendet
I detta ärende behandlas regeringens proposition 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen jämte tre motioner som väckts med anledning av propositionen. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. I bilaga 1 finns en förteckning över motionsförslagen.
Som ett led i beredningen av ärendet har bl.a. ordföranden för Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen), Björn Blomqvist, den 29 januari 2007 besökt utskottet och informerat om rapporterna Vem fuskar och varför? (rapport 6) och Vad kostar felen? (rapport 7).
Utskottets överväganden
Underrättelseskyldighet m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag om införande av lag om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt avslår motionsyrkanden bl.a. om avslag på propositionen och om granskning av felaktiga utbetalningar riktade till juridiska personer.
Jämför reservationerna 1 (v, mp), 2 (s) och 3 (s, mp).
Gällande ordning
Begreppet sekretess definieras i 1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) som förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Sekretess gäller såväl mot enskilda som mot andra myndigheter. Sekretess kan gälla även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. I 15 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
För att tillgodose myndigheternas informationsbehov finns i sekretesslagen flera undantag från sekretessen mellan myndigheter. Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen utgör inte sekretess hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.
Enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till regeringen eller riksdagen. Vidare får uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.
I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen föreskrivs att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter.
Enligt den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § första stycket sekretesslagen får sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Av andra stycket framgår dock att om utlämnandet strider mot lag eller förordning får uppgiften inte lämnas ut. Detsamma gäller om utlämnandet strider mot föreskrift som har meddelats med stöd av personuppgiftslagen (1998:204) eller gäller t.ex. socialtjänstsekretess.
Av 6 § bidragsbrottslagen (2007:612), som trädde i kraft den 1 augusti 2007, framgår att Försäkringskassan, Premiepensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna är skyldiga att göra anmälan till en polismyndighet eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att bidragsbrott har begåtts.
Propositionen
Att utbetalningar från välfärdssystemen beslutas och betalas ut på felaktiga grunder kan enligt regeringen ha många olika orsaker. Det kan röra sig om oavsiktliga fel till följd av exempelvis slarv från förmånstagares eller från en utbetalande myndighets sida. Det kan också vara fråga om utbetalningar på grund av brott från förmånstagares sida. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) har i rapporten Vad kostar felen? (rapport 7) gjort bedömningen att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till 18–20 miljarder kronor varje år. Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel kan enligt FUT-delegationen anges till 50 % avsiktliga fel från de sökande, 30 % oavsiktliga fel från de sökande och 20 % oavsiktliga fel från myndigheter. Felaktiga utbetalningar av denna storlek har enligt regeringen en omedelbar statsfinansiell betydelse. I förlängningen finns, för det fall de felaktiga utbetalningarna inte minskar, en risk för att nuvarande ersättningsnivåer i välfärdssystemen inte längre kan upprätthållas. Detta skulle främst drabba dem som är mest beroende av ett väl fungerande skyddsnät. För välfärdssystemens legitimitet är det därför nödvändigt att systemen fungerar effektivt och att pengarna fördelas till dem de är avsedda för.
Att stävja och uppdaga felaktiga utbetalningar är även en betydelsefull del i arbetet med att förhindra bidragsbrottslighet. En omfattande brottslighet som inte förhindras eller beivras på ett effektivt sätt medför att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. Det är därför ett angeläget samhällsintresse att så långt det är möjligt förhindra brott mot välfärdssystemen.
En förutsättning för att kunna upptäcka bidragsbrott och andra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är att den beslutande myndigheten genom egna kontroller eller genom information från andra får vetskap om att en förestående eller gjord utbetalning är felaktig.
Enligt vad som anges i propositionen finns det inte någon särskild s.k. sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som avser de situationer som nu är aktuella, dvs. att en myndighet har anledning att anta att en annan myndighet har beslutat eller betalat ut ett bidrag eller en annan ekonomisk förmån felaktigt eller med ett för högt belopp. Det kan emellertid uppfattas som mycket stötande, såväl av den myndighetstjänsteman som upptäcker en felutbetalning hos en annan myndighet som av medborgare i allmänhet att underrättelse om detta inte får lämnas till den myndighet som kan åtgärda felaktigheten. Enligt regeringens mening har samtliga myndigheter som skulle kunna omfattas av bestämmelser om underrättelseskyldighet ett tillräckligt sekretesskydd för sådana uppgifter som skulle kunna överlämnas.
Mot bakgrund härav föreslår regeringen att särskilda sekretessbrytande bestämmelser om underrättelseskyldighet införs och att bestämmelserna härom tas in i en särskild lag.
En lag om underrättelseskyldighet bör enligt regeringen omfatta de förmåner för personligt ändamål som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Regeringen föreslår därför att de förmåner som beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna ska omfattas av underrättelseskyldigheten. Underrättelseskyldigheten föreslås omfatta nämnda myndigheter, med undantag dock för kommunerna eftersom det är av stor betydelse att en förtroendesituation byggs upp mellan socialtjänsten och den enskilde.
Underrättelseskyldigheten föreslås gälla även för vissa myndigheter som inte beslutar om förmåner. Verksamheten hos Skatteverket och Kronofogdemyndigheten är av det slaget att de får tillgång till information om förhållanden rörande förmånsutbetalningar som de utbetalande myndigheterna har behov av för att åtgärda felaktiga utbetalningar. Däremot skiljer sig den verksamhet som bedrivs av Skatteverkets skattebrottsenheter i väsentliga avseenden från den verksamhet som bedrivs av Skatteverket i övrigt och av de andra myndigheter som föreslås omfattas av underrättelseskyldigheten. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet bör därför undantas från underrättelseskyldighet.
När det gäller underrättelseskyldighetens omfattning föreslår regeringen att skyldigheten ska gälla om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Underrättelsen ska lämnas till den myndighet som har fattat beslutet. Har förmån beslutats efter överklagande ska underrättelse i stället lämnas till den myndighet eller organisation som i första instans beslutar om förmånen. Avsikten är inte att den myndighet som gör antagandet om en felaktighet av det skälet ska företa någon särskild utredning. Inte heller är avsikten att denna myndighet ska ha särskild kännedom om de bestämmelser som reglerar förmånen. Den ytterligare utredning som kan aktualiseras får göras av den myndighet som kan rätta till felet.
Underrättelseskyldigheten ska enligt förslaget endast avse redan beslutade förmåner eller gjorda utbetalningar.
Regeringen föreslår att underrättelseskyldigheten inte ska gälla om det finns särskilda skäl, t.ex. om den myndighet som har beslutat en förmån redan känner till felet eller att det gäller ett enstaka fel avseende ett försumbart belopp. Det förhållandet att skyldigheten kan vara resurskrävande bör dock inte utgöra särskilda skäl.
Beträffande de uppgifter som ska lämnas ut föreslår regeringen att den myndighet som har fattat beslut om en förmån ska underrättas om de omständigheter som ligger till grund för antagandet om felaktigheten.
Regeringen bedömer att den nya lagen, som föreslås träda i kraft den 1 juni 2008, inledningsvis kan leda till mindre kostnadsökningar hos myndigheterna men att dessa kompenseras av effektivitetsvinster.
Motionerna
Tomas Eneroth m.fl. (s) begär i motion Sf6 yrkande 1 ett tillkännagivande om underrättelseskyldighet för vissa myndigheter vid felaktiga utbetalningar samt vad gäller införandet av ett särskilt medborgerligt organ. Fusk och missbruk kan aldrig accepteras. Däremot kräver en ökad samordning mellan myndigheter liksom åtgärder för att stävja fusk och missbruk ett medborgerligt organ som kan säkra den enskildes rättigheter och värna skyddet av individers integritet. I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att FUT-delegationen bör få förlängt mandat och på motsvarande sätt genomföra en granskning av felaktiga utbetalningar riktade till juridiska personer såsom jordbruksstöd, glesbygdsstöd och nyföretagarstöd.
Kalle Larsson m.fl. (v) begär i motion Sf7 avslag på propositionen. Motionärerna framhåller att det redan finns regler i sekretesslagen som möjliggör för myndigheter att bryta sekretessen om det t.ex. finns misstanke om brott. Det finns således inget behov av den föreslagna lagen. Förslaget syftar liksom andra åtgärder, t.ex. införandet av bidragsbrottslagen, till att misstänkliggöra människor i ekonomisk utsatthet.
Gunvor G Ericson m.fl. (mp) begär i motion Sf8 avslag på propositionen. Enligt motionärerna bör man först undersöka om det finns andra och bättre sätt att motverka felaktiga utbetalningar, t.ex. genom att ge myndigheterna rätt att ta del av information hos andra myndigheter genom s.k. direktåtkomst.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening är det negativt i flera avseenden att felaktiga utbetalningar förekommer i välfärdssystemen. Det är i det sammanhanget inte av någon avgörande betydelse om det handlar om avsiktliga eller oavsiktliga fel eller om FUT-delegationens uppskattningar av storleken av de felaktiga utbetalningarna stämmer eller inte. Utskottet noterar att Försäkringskassan i en rapport till Socialdepartementet den 15 februari 2008 bedömt att de felaktiga utbetalningarna kan uppskattas ligga i intervallet 1,1–2,6 miljarder kronor och de misstänkta brotten mot socialförsäkringen i intervallet 0,3–0,9 miljarder kronor. Mörkertal och andra osäkra faktorer har inte ingått i Försäkringskassans bedömning.
Oavsett hur det förhåller sig med storleken på de felaktiga utbetalningarna finns det knappast fog för att påstå att de är försumbara. För välfärdssystemets legitimitet är det därför nödvändigt att de felaktiga utbetalningarna, oavsett storlek, minskar. Om det hos en myndighet finns information som tyder på en felaktig utbetalning från en annan myndighet är det dessutom djupt otillfredsställande om en sådan information inte kan lämnas vidare till den andra myndigheten.
I likhet med regeringen konstaterar utskottet att det i lagstiftningen inte finns någon särskild sekretessbrytande uppgiftsskyldighet för en myndighet som har anledning att anta att en annan myndighet har beslutat att betala ut eller redan har betalat ut bidrag eller annan förmån felaktigt eller med för högt belopp. Frågan är om en sådan uppgiftsskyldighet är nödvändig. I en av motionerna hävdas att så inte är fallet eftersom det redan finns regler i sekretesslagen som möjliggör för myndigheterna att bryta sekretessen, t.ex. vid misstanke om brott. I en annan motion görs gällande att det finns andra och bättre sätt att motverka felaktiga utbetalningar, t.ex. att ge myndigheterna direktåtkomst till andra myndigheters information. Utskottet delar inte dessa uppfattningar eftersom det i nuvarande regelverk saknas bestämmelser som tar sikte just på den aktuella situationen. Utskottet gör därför samma bedömning som regeringen, nämligen att den föreslagna underrättelseskyldigheten bör införas. Förslaget avser inte bara felaktiga utbetalningar på grund av brott från förmånstagarens sida utan även oavsiktliga fel antingen från förmånstagarens eller den utbetalande myndighetens sida. Därtill kommer att underrättelseskyldighet inträder redan vid antagande om en felaktig utbetalning.
Utskottet, som inte har några invändningar mot utformningen av den föreslagna lagen, tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna Sf7 och Sf8.
När det gäller frågan om att inrätta ett medborgerligt organ som ska ha till uppgift att säkra den enskildes rättigheter och värna den personliga integriteten vill utskottet hänvisa till ett förslag av Utredningen av tillsyn över socialförsäkringsområdet (SOU 2008:10) om att inrätta en ny myndighet, Inspektionen över socialförsäkringen, från den 1 januari 2009. Enligt förslaget ska myndigheten utöva tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. Tillsynen handlar om att värdera och bedöma om myndigheterna inom socialförsäkringsområdet på ett enhetligt och korrekt sätt tillämpar lagar och förordningar. Förslaget är för närvarande föremål för remissbehandling till den 30 april 2008. Om den föreslagna myndigheten inrättas finns det knappast något behov av ett sådant medborgerligt organ som efterlyses i motion Sf6 yrkande 1. Med hänsyn härtill och då det saknas skäl att föregripa regeringens beredning av förslaget avstyrker utskottet motionsyrkandet i fråga.
Beträffande frågan om granskning av felaktiga utbetalningar till juridiska personer anser utskottet att det är viktigt att alla typer av felaktiga utbetalningar motverkas och detta oavsett om det gäller utbetalningar till företagare, anställda eller andra och oberoende av om det handlar om socialförsäkringssystemet eller andra offentliga bidragssystem. Utskottet, som noterar att FUT-delegationen ska slutredovisa sitt uppdrag den 1 juli 2008, anser att det får ankomma på regeringen att ta ställning till om delegationen även ska få i uppdrag att granska utbetalningar till juridiska personer. Utskottet avstyrker med det anförda motion Sf6 yrkande 2.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, punkt 1 (v, mp) |
| av Kalle Larsson (v) och Gunvor G Ericson (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2007/08:Sf7 och 2007/08:Sf8 samt avslår proposition 2007/08:48.
Ställningstagande
Vi motsätter oss regeringens förslag om att införa en underrättelseskyldighet för vissa myndigheter vid felaktiga utbetalningar. Enligt vår mening finns det redan bestämmelser som möjliggör för myndigheter att bryta sekretessen om det t.ex. finns misstanke om brott. Dessutom finns det bättre metoder för att motverka felaktiga utbetalningar, t.ex. regelmässiga kontroller innan utbetalning.
2. | Ett medborgerligt organ som skydd för individens integritet, punkt 2 (s) |
| av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s) och Magdalena Streijffert (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Sf6 yrkande 1.
Ställningstagande
Den borgerliga regeringen har inte bara försämrat de enskildas trygghet vid sjukdom och arbetslöshet utan även avskaffat de socialförsäkringsnämnder och försäkringsdelegationer som tidigare garanterade viss medborgerlig insyn i välfärdssystemen. Eftersom behovet av ett medborgerligt organ kommer att påtagligt öka vid införandet av en underrättelseskyldighet för myndigheterna anser vi att ett sådant organ bör införas för att säkra de försäkrades rättigheter och värna skyddet för individens integritet.
3. | Granskning av utbetalningar till juridiska personer, punkt 3 (s, mp) |
| av Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s), Gunvor G Ericson (mp) och Magdalena Streijffert (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Sf6 yrkande 2.
Ställningstagande
Fusk och missbruk måste enligt vår mening stävjas och beivras. Därför kan överutnyttjande av och fusk med bidrag, ersättningar och förmåner aldrig accepteras. Att granska felaktiga utbetalningar av jordbruksstöd, glesbygdsstöd, nyföretagarstöd m.m. är också viktigt för att upprätthålla legitimiteten i de offentliga bidragssystemen. Av det skälet bör Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) få förlängt mandat för att genomföra en granskning av felaktiga utbetalningar riktade till juridiska personer.
Särskilt yttrande
Granskning av utbetalningar till juridiska personer, punkt 3 (v) |
Kalle Larsson (v) anför: |
Att granska felaktiga utbetalningar av jordbruksstöd, glesbygdsstöd, nyföretagarstöd m.m. är viktigt för att upprätthålla legitimiteten i de offentliga systemen. Det är därför angeläget att en granskning av dessa stöd kommer till stånd. Däremot anser vi inte att denna granskning bör genomföras av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen). Skälen är dels att en delegation som granskar detta stöd rimligen borde ha en annan sammansättning, dels att FUT-delegationen enligt vår mening i sitt hittillsvarande arbete har lämnat en hel del i övrigt att önska när det gäller kraven på vetenskaplighet.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Följdmotionerna
2007/08:Sf6 av Tomas Eneroth m.fl. (s):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om underrättelseskyldighet för vissa myndigheter vid felaktiga utbetalningar samt vad gäller införandet av ett särskilt medborgerligt organ. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att FUT-delegationen bör få förlängt mandat och på motsvarande sätt genomföra en granskning av felaktiga utbetalningar riktade till juridiska personer. |
2007/08:Sf7 av Kalle Larsson m.fl. (v):
Riksdagen avslår regeringens proposition 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet.
2007/08:Sf8 av Gunvor G Ericson m.fl. (mp):
Riksdagen avslår proposition 2007/08:48 Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
