2007/08:JuU23 Rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska Unionen

Justitieutskottets betänkande 2007/08:JuU23
Rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska Unionen

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2007/08:84 Sveriges antagande av rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen samt tre motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att utkastet till rambeslut ska godkännas av riksdagen.

I rambeslutet finns bestämmelser om under vilka förutsättningar en medlemsstat ska erkänna en dom och verkställa en frihetsberövande påföljd som dömts ut i en annan medlemsstat. Efter det att verkställigheten har överförts ska verkställigheten ske i den verkställande staten på samma sätt som en inhemsk frihetsberövande påföljd. Rambeslutet uppställer tidsfrister för beslut om erkännande och verkställighet av frihetsberövande domar som har meddelats i andra medlemsstater och även för själva överförandet av den dömde.

Utskottet tillstyrker att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut och avstyrker motionerna.

I betänkandet finns två reservationer (s, v, mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av utkast till rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Riksdagen godkänner

1. det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen,

2. att Sverige ska lämna en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av frihetsberövande påföljder enligt artikel 26.4,

3. att Sverige inte ska lämna någon förklaring enligt artikel 28.2.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:84 punkterna 1–3.

2.	Dömda som riskerar förföljelse
	Riksdagen avslår motionerna 2007/08:Ju23 yrkande 1 och 2007/08:Ju24.

Reservation 1 (s, v, mp)

3.	Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut
	Riksdagen avslår motion 2007/08:Ju23 yrkande 2.

Reservation 2 (v, mp)

Stockholm den 22 maj 2008

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Krister Hammarbergh (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Elisebeht Markström (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Otto von Arnold (kd), Mehmet Kaplan (mp), Maryam Yazdanfar (s) och Karin Nilsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I januari 2005 tog Österrike, Finland och Sverige initiativ till ett rambeslut om ett europeiskt verkställighetsbeslut och överförande av dömda mellan Europeiska unionens medlemsstater (EUT C 150, 21.6.2005, s. 1, Celex 52005IG0621). En faktapromemoria har upprättats över det ursprungliga förslaget till rambeslut (2004/05:FPM58).

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågors möte den 15 februari 2007 nåddes en principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet. Överenskommelsen avser ett utkast till rambeslut som i flera delar skiljer sig från det ursprungliga förslaget.

Europaparlamentet yttrade sig den 17 maj 2006 över utkastet till rambeslut (A6-0187/2006 slutlig). I yttrandet godkände parlamentet utkastet med vissa ändringsförslag. Eftersom det utkast över vilket principöverenskommelsen nåtts på flera väsentliga punkter skiljer sig från det tidigare utkastet uppmanades parlamentet att på nytt yttra sig, vilket parlamentet gjorde den 25 oktober 2007. I yttrandet godkände parlamentet utkastet till rambeslut med ett smärre ändringsförslag i rambeslutets beaktandesatser (P6_TA-PROV [2007]0476).

Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och samrått med riksdagen. Företrädare för Justitiedepartementet har sammanträtt med justitieutskottet vid fem tillfällen. Vidare har justitieministern vid lika många sammanträden i EU-nämnden redogjort för förhandlingsarbetet och för den svenska positionen.

Avsikten är att rambeslutet ska antas så snart som möjligt. Från det att rambeslutet antas kommer medlemsstaterna att ha tre år på sig att genomföra rambeslutet i nationell lagstiftning. I propositionen behandlas frågan om riksdagens godkännande av rambeslutet. Vidare görs en bedömning av vilken lagstiftning som genomförandet av rambeslutet kräver.

En promemoria om Sveriges antagande av rambeslutet har remissbehandlats (Ds 2008:1). Remissyttrandena och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2007/10913/BIRS).

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1.

I propositionen har intagits ett utkast till rambeslut och ett utkast till intyg i den lydelse dokumenten hade innan den språkliga utformningen hade granskats av EU:s s.k. juristlingvister. En sådan granskning har sedermera skett. Några ändringar i sak har inte gjorts, förutom att rambeslutet anges bli tillämpligt på Gibraltar. De juristlingvistgranskade dokumenten återges i bilaga 2.

Utkast till uttalande från rådet i anslutning till rambeslutet återges i bilaga 3.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Inom Europeiska unionen har utarbetats ett utkast till rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen. Utkastet till rambeslut är utarbetat på initiativ av Österrike, Finland och Sverige och innehåller bestämmelser om överförande mellan medlemsstaterna av verkställighet av frihetsberövande påföljder. I propositionen föreslås att utkastet till rambeslut ska godkännas av riksdagen.

Den tidpunkt då medlemsstaterna ska ha genomfört bestämmelserna i rambeslutet är ännu inte bestämd. I propositionen redovisas vilken lagstiftning och övrig reglering som rambeslutet kräver. Förslag till lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen.

Utskottets överväganden

Godkännande av rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Riksdagen godkänner vidare att Sverige ska lämna en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av frihetsberövande påföljder enligt artikel 26.4 samt att Sverige inte ska lämna någon förklaring enligt artikel 28.2. Riksdagen avslår motionsyrkanden om behovet av garantier mot förföljelse och tortyr samt om att kommande propositioner om antagande av rambeslut ska innehålla förslag till följdlagstiftning.

Jämför reservationerna 1 (s, v, mp) och 2 (v, mp).

Propositionen

Allmänt om rambeslutet

Rambeslutet omfattar endast frihetsberövande påföljder som dömts ut på grund av en brottslig gärning. Böter och andra icke frihetsberövande påföljder samt särskild rättsverkan av brott faller således utanför rambeslutets tillämpningsområde. Om det utöver den frihetsberövande påföljden har dömts ut t.ex. böter, men dessa ännu inte betalats eller drivits in, ska detta inte hindra att den frihetsberövande påföljden överförs. Rambeslutet är tillämpligt oavsett om den dömde befinner sig i den utfärdande eller i den verkställande staten (artikel 3).

Av artikel 4 framgår i vilka fall den verkställande staten är skyldig att erkänna en dom och verkställa en påföljd samt i vilka fall detta är frivilligt för den verkställande staten. Bestämmelsen ska läsas tillsammans med artikel 6 som reglerar i vilka fall den dömdes samtycke till överförande är en förutsättning för överförande. Den verkställande staten är skyldig att erkänna en dom och verkställa en påföljd när den dömde är medborgare och bor i den verkställande staten (artikel 4.1[a]). Den dömdes samtycke krävs inte i ett sådant fall, vilket är en nyordning i förhållande till de bestämmelser som i dag reglerar samarbetet mellan medlemsstaterna och som återfinns i vissa överenskommelser antagna av Europarådet. Med begreppet ”bor” ska enligt skäl 17 förstås den ort till vilken den dömde har anknytning genom hemvist samt omständigheter som familj, sociala och yrkesmässiga band. Även i fall där den dömde inte bor i den verkställande staten är den staten skyldig att erkänna en dom och verkställa en påföljd om den dömde är medborgare där och kommer att utvisas eller avvisas dit efter verkställigheten av påföljden på grund av ett utvisnings- eller avvisningsbeslut eller ett annat beslut om avlägsnande som ingår i domen eller i ett annat avgörande eller åtgärd som vidtas till följd av domen (artikel 4.1 [b]). Samtycke från den dömde krävs inte heller i dessa fall, vilket motsvarar den ordning som gäller i dag.

I övriga fall, dvs. när påföljden avser andra än medborgare som bor i eller ska utvisas till den verkställande staten, är den verkställande staten inte skyldig att verkställa påföljden, utan måste samtycka i varje enskilt fall (artikel 4.1[c]). Dessutom krävs den dömdes samtycke i dessa fall, utom när han eller hon flytt till den verkställande staten för att undvika straffverkställighet i den utfärdande staten.

En medlemsstat kan genom en förklaring utvidga det tvingande samarbetsområdet som verkställande stat till att omfatta även vissa personkategorier som annars faller inom det frivilliga tillämpningsområdet (artikel 4.7). De personkategorier som omfattas av denna möjlighet är dömda personer som inte är medborgare i den verkställande staten, men som sedan minst fem år är stadigvarande och lagligen bosatta där och kommer att behålla sina permanenta uppehållstillstånd där, samt alla medborgare i den verkställande staten, även om de inte bor där eller ska utvisas dit. Vad som avses med permanent uppehållstillstånd definieras särskilt i rambeslutet.

Rambeslutet innehåller också bestämmelser om bl.a. dubbel straffbarhet, vägransgrunder och förfaranderegler.

Regeringen anför att rambeslutet syftar till att förenkla och effektivisera överförandet av frihetsberövande påföljder mellan medlemsstaterna och att ge dömda bättre möjligheter att kunna avtjäna sådana straff i sina hemländer. Rambeslutet syftar också till att närma medlemsstaternas lagstiftning till varandra och är enligt artikel 34.2 i Fördraget om Europeiska unionen bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt staterna att bestämma hur. Regeringen bedömer att genomförandet av rambeslutet i Sverige kräver lagändringar. Det krävs därför enligt 10 kap. 2 § regeringsformen riksdagens godkännande innan Sverige kan rösta för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. Sverige har lämnat en parlamentarisk reservation med den innebörden.

Dömda som riskerar förföljelse

Regeringen återger i propositionen att Migrationsverket i sitt remissvar anfört att det för Sverige som utfärdande stat är viktigt att säkerställa att dömda personer som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt inte efter avtjänat straff i den verkställande staten riskerar att sändas vidare till sitt ursprungsland och därmed riskera förföljelse. Med anledning av verkets synpunkter anför regeringen att ett sådant skydd torde finnas i och med att alla medlemsstater i Europeiska unionen har folkrättsliga förpliktelser att inte sända vidare personer som riskerar sådan behandling enligt bl.a. konventionen om flyktingars rättsliga ställning och dess tilläggsprotokoll och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Frågan om följdlagstiftning

Regeringen anför att behovet av ny lagstiftning för att genomföra rambeslutet i svensk lag förutses vara omfattande. Det kan antas att lagstiftningsarbetet i vissa delar är komplicerat och kräver noggranna analyser och överväganden. Det vore enligt regeringen givetvis att föredra att riksdagen fick möjlighet att ta ställning till såväl frågan om att anta rambeslutet som erforderliga lagändringar vid ett och samma tillfälle. Det finns dock en politisk överenskommelse mellan medlemsstaterna om innehållet i rambeslutet, vilken för svensk del har föregåtts av sedvanligt samråd med riksdagen, och regeringen anför att det är önskvärt att rambeslutet kan antas inom en snar framtid. Om lagförslag tas fram redan före antagandet av ett rambeslut kan Sverige, till skillnad från övriga medlemsstater, inte utnyttja den genomförandetid och de möjligheter att samverka med de andra staterna som annars finns. Till detta kommer behovet att anta färdigförhandlade rambeslut innan EU:s nya reformfördrag, Lissabonfördraget, träder i kraft, varvid denna typ av instrument inte längre kommer att tillämpas beträffande det straffrättsliga samarbetet. Det träder i kraft den 1 januari 2009 förutsatt att samtliga medlemsstater då har ratificerat fördraget. Utarbetandet av förslag till lagändringar skulle innebära att rambeslutet inte kan antas före Lissabonfördragets ikraftträdande. En konsekvens av detta vore att införandet av en gemensam ordning för överförande av frihetsberövande påföljder inom EU fördröjs avsevärt och därmed även den förbättring av det straffrättsliga samarbetet som samarbetsformen förväntas medföra, inte minst för svenskt vidkommande. Mot bakgrund av dessa skäl anser regeringen att det är viktigt att medverka till att rambeslutet antas snarast. Den nya lagstiftningen och förslag om var den bör införas bör presenteras först efter det att lagstiftningsbehovet har analyserats och övervägts och sedvanligt beredningsunderlag finns att tillgå. Med hänsyn härtill och för att undvika att genomförandet av rambeslutet försenas flera år, föreslås inte nu någon ny lagstiftning.

Svenska förklaringar till rambeslutet

Regeringen anför att Sverige bör lämna en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av frihetsberövande straff i den utsträckning det samarbetet gör det möjligt att fördjupa eller vidga målen för rambeslutet och bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandena för verkställighet av påföljder (artikel 26.4). Vidare anför regeringen att Sverige inte bör begränsa rambeslutets retroaktiva tillämpning. Sverige bör därför avstå från att lämna en förklaring om att från rambeslutets tillämplighet undanta lagakraftvunna domar som har meddelats fram till tre år efter ikraftträdandet av rambeslutet (artikel 28.2).

Motionerna

I motionerna Ju23 (v) och Ju24 (s) anförs att regeringen i det kommande lagstiftningsarbetet särskilt bör försäkra sig om att dömda personer som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt efter verkställd påföljd inte riskerar att sändas vidare till sitt ursprungsland och därmed riskera förföljelse eller tortyr.

I motion Ju23 (v) begärs vidare att kommande propositioner om antaganden av rambeslut ska innehålla förslag till följdlagstiftning.

Utskottets ställningstagande

Den ökade rörligheten inom EU innebär att behovet av att överföra straffverkställighet mellan medlemsstaterna ökar. Utskottet delar regeringens uppfattning att en förutsättning för att det straffrättsliga samarbetet ska bli effektivt är att det omfattar hela rättskedjan, från förundersökningsstadiet till verkställighetsstadiet. Rambeslutet kompletterar den del av det straffrättsliga samarbetet som är direkt inriktat på brottsutredning och brottsbekämpning. Genom framför allt ökad förutsebarhet och ett större tillämpningsområde innebär rambeslutet som regeringen anför att personer dömda i andra länder än sina hemländer ges bättre möjligheter att avtjäna straffen i hemlandet, där förutsättningarna för social återanpassning regelmässigt får antas vara bättre än i domslandet. Införandet av tidsfrister och slopandet av formalia bidrar vidare till ett effektivare samarbete. Sammantaget anser utskottet att riksdagen bör godkänna det utkast till rambeslut som utarbetats inom EU. Utskottet föreslår också att riksdagen i enlighet med regeringens förslag godkänner att Sverige ska lämna en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av frihetsberövande påföljder enligt artikel 26.4 samt att Sverige inte ska lämna någon förklaring enligt artikel 28.2 om att från rambeslutets tillämplighet undanta lagakraftvunna domar som har meddelats fram till tre år efter ikraftträdandet av rambeslutet.

När det gäller de synpunkter som framförs i motionerna Ju23 och Ju24 om att regeringen i det kommande lagstiftningsarbetet särskilt bör försäkra sig om att dömda personer som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt efter verkställd påföljd inte riskerar att sändas vidare till sitt ursprungsland och därmed riskera förföljelse eller tortyr instämmer utskottet i vad regeringen anför. Även utskottet gör således bedömningen att ett sådant skydd torde finnas i och med att alla medlemsstater i Europeiska unionen har folkrättsliga förpliktelser att inte sända vidare personer som riskerar sådan behandling enligt bl.a. konventionen om flyktingars rättsliga ställning och dess tilläggsprotokoll samt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Motionerna bör därför avslås i behandlade delar.

Utskottet kan instämma i den uppfattning som framförs i motion Ju23 om att riksdagen skulle få ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande av rambeslut kunde beredas på samma sätt som andra internationella överenskommelser, dvs. med ett traditionellt utredningsförfarande och med framtagande av förslag till svensk följdlagstiftning. Som regeringen anför finns det dock en politisk överenskommelse mellan medlemsstaterna om innehållet i rambeslutet. Denna har för svensk del föregåtts av sedvanligt samråd med riksdagen. Även utskottet anser därför att det är önskvärt att rambeslutet kan antas inom en snar framtid. Med hänsyn till detta och med hänvisning till de skäl regeringen i övrigt anför bör riksdagen avslå motionen i nu behandlad del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Dömda som riskerar förföljelse, punkt 2 (s, v, mp)
	av Thomas Bodström (s), Margareta Persson (s), Elisebeht Markström (s), Karl Gustav Abramsson (s), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Mehmet Kaplan (mp) och Maryam Yazdanfar (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2007/08:Ju23 yrkande 1 och 2007/08:Ju24.

Ställningstagande

Genom rambeslutet blir det möjligt att inom EU överföra personer som efter verkställd påföljd ska utvisas till ett land utanför unionen. Migrationsverket har i sitt remissvar framfört att när det gäller dömda personer som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, är det viktigt att Sverige försäkrar sig om att de efter avtjänat straff i den verkställande staten inte riskerar att sändas vidare till sitt ursprungsland och därmed riskera förföljelse eller tortyr. Vi menar att det måste finnas garantier i detta avseende. Regeringen bör beakta denna fråga i det kommande lagstiftningsarbetet.

2.	Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut, punkt 3 (v, mp)
	av Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Ju23 yrkande 2.

Ställningstagande

Under den förra mandatperioden riktades kritik från flera riksdagspartier mot den dåvarande regeringen för att man i propositioner om godkännande av rambeslut inte lade fram förslag till följdlagstiftning. Vi kan nu konstatera att den nuvarande regeringen agerar på samma sätt.

Lagstiftningsprocessen måste utgå från demokratisk insyn. Det är mycket olyckligt om lagstiftning hastas fram eftersom riksdagen bör ges möjlighet att bedöma konsekvenserna av sina beslut. För att säkerställa rättssäkerheten och för att värna en demokratisk lagstiftningsprocess bör därför kommande propositioner om antaganden av rambeslut innehålla förslag till följdlagstiftning.

Det får ankomma på regeringen att i fortsättningen presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:84 Sveriges antagande av rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen:

1.	Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen (avsnitt 6.1).
2.	Riksdagen godkänner att Sverige ska lämna en underrättelse om avsikten att fortsätta tillämpa det nordiska samarbetet om överförande av frihetsberövande påföljder enligt artikel 26.4 (avsnitt 6.2).
3.	Riksdagen godkänner att Sverige inte ska lämna någon förklaring enligt artikel 27.2 (avsnitt 6.2).

Följdmotionerna

2007/08:Ju23 av Lena Olsson m.fl. (v):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen i det kommande lagstiftningsarbetet särskilt bör se till att försäkra sig om att dömda personer som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt efter påföljden inte riskerar att sändas vidare till sitt ursprungsland och därmed riskera förföljelse.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kommande propositioner om antaganden av rambeslut ska innehålla förslag till följdlagstiftning.

2007/08:Ju24 av Thomas Bodström m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av garantier mot förföljelse och tortyr.

Bilaga 2

Utkast till rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen