2007/08:JuU20 Godkännande av Prümrådsbeslutet

Justitieutskottets betänkande 2007/08:JuU20
Godkännande av Prümrådsbeslutet

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2007/08:83 Godkännande av Prümrådsbeslutet samt två motioner som väckts med anledning av propositionen.

I propositionen föreslås att riksdagen ska godkänna ett inom Europeiska unionen upprättat utkast till rådsbeslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet). Prümrådsbeslutet innehåller bestämmelser som syftar till att utveckla informationsutbytet inom unionen, framförallt vad gäller uppgifter i DNA-, fingeravtrycks- och fordonsregister. Bestämmelser finns även om samarbete för förebyggande av terroristbrott samt andra former av samarbete, främst gemensamma insatser inom unionen och bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor. Därutöver innehåller utkastet dataskyddsbestämmelser.

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rådsbeslut.

I ärendet finns två reservationer (s, v, mp).

I ärendet har konstitutionsutskottet avgett yttrande till justitieutskottet rörande frågan huruvida riksdagens beslut om godkännande ska fattas med sådan kvalificerad majoritet som avses i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen (2007/08:KU5y).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av Prümrådsbeslutet

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet). Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:83 och avslår motionerna 2007/08:Ju25 och 2007/08:Ju26.

Reservation 1 (s)

Reservation 2 (v, mp)

Stockholm den 6 maj 2008

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Krister Hammarbergh (m), Elisebeht Markström (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Otto von Arnold (kd), Mehmet Kaplan (mp), Anders Hansson (m), Maryam Yazdanfar (s), Fredrik Schulte (m) och Karin Nilsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I maj 2005 ingick Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Österrike en överenskommelse om en konvention om fördjupat gränsöverskridande samarbete för bekämpning av terrorism, gränsöverskridande brottslighet och olaglig migration. Konventionen, som undertecknades i den tyska staden Prüm, har kommit att betecknas Prümkonventionen. Konventionsstaternas uttalade målsättning är att utveckla informationsutbytet inom hela EU, framför allt vad gäller DNA-, fingeravtrycks- och fordonsuppgifter. Konventionen trädde i kraft i november 2006 mellan Österrike, Tyskland och Spanien. Konventionen är öppen för alla EU:s medlemsstater att tillträda. I oktober 2007 hade, utöver de ursprungliga staterna, även Finland, Slovenien och Ungern ratificerat konventionen.

Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor samt räddningstjänst (RIF-rådet) den 15 februari 2007 nåddes en politisk principöverenskommelse om att integrera merparten av Prümkonventionens tredjepelarfrågor i EU:s regelverk.

Det tyska ordförandeskapet presenterade därefter ett förslag till rådsbeslut, benämnt ”rådets beslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet”. Utkastet till rådsbeslut betecknas i propositionen Prümrådsbeslutet. Medförslagsställare var Belgien, Bulgarien, Spanien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Slovenien, Slovakien, Italien, Finland, Portugal, Rumänien och Sverige. En faktapromemoria om förslaget (2006/07:FPM87) har överlämnats till riksdagen. Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och samrått med riksdagen. Justitieutskottet påkallade överläggningar i frågan med regeringen; överläggningarna hölls den 21 mars 2007 (justitieutskottets sammanträdesprotokoll 2006/07:25).

Vid RIF-rådet den 12–13 juni 2007 träffades en politisk överenskommelse om texten i ett utkast till rådsbeslut som innebär en integrering av Prümkonventionens tredjepelarfrågor i EU:s regelverk, med undantag av artikel 25 i konventionen om ingripande över gräns vid överhängande fara för liv och hälsa. Sverige lämnade i samband med den politiska överenskommelsen en parlamentarisk granskningsreservation.

Enligt nyss nämnda artikel 25 i Prümkonventionen kan tjänstemän i en fördragsslutande stat i brådskande fall utan förhandsmedgivande av myndighet i annan fördragsslutande stat överskrida den gemensamma gränsen för att i närheten av den andra fördragsslutande partens gräns genomföra sådana tillfälliga åtgärder i enlighet med värdstatens nationella lagstiftning som behövs för att avvärja omedelbara fara för liv eller hälsa. Prümrådsbeslutet föreslås alltså inte innehålla några bestämmelser om ingripande över gräns vid överhängande fara för liv och hälsa.

Inom Justitiedepartementet har departementspromemorian Godkännande av Prümrådsbeslutet (Ds 2007:40) utarbetats. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2007/9639/PO).

Några lagförslag med anledning av rådsbeslutet presenteras inte i propositionen. Däremot innehåller propositionen en beskrivning av i vilka avseenden det kommande rådsbeslutet enligt regeringen bedöms kräva lagändringar. Regeringen anger i propositionen att den avser att senare återkomma till riksdagen med förslag till lagändringar.

Utkastet till rådsbeslutet har granskats av EU:s s.k. juristlingvister. Utkastet i dess senaste lydelse på svenska samt rådets generalsekretariats förslag till rådet att anta rådsbeslutet och ett uttalande i samband därmed återfinns i bilaga 2.

Konstitutionsutskottet har i ärendet avgett yttrande i fråga om vilka omröstningsregler som ska gälla vid riksdagens beslut om godkännande av rådsbeslutet. Konstitutionsutskottets yttrande (2007/08:KU5y) finns intaget som bilaga 3.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utkastet till rådsbeslut innehåller bestämmelser som syftar till att utveckla informationsutbytet inom unionen, framförallt vad gäller uppgifter i DNA-, fingeravtrycks- och fordonsregister. Bestämmelser finns även om samarbete för förebyggande av terroristbrott samt andra former av samarbete, främst gemensamma insatser inom unionen och bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor. Därutöver innehåller utkastet dataskyddsbestämmelser.

I propositionen övervägs, på ett allmänt plan, vilka lagändringar som kan bli nödvändiga med anledning av rådsbeslutet. Propositionen innehåller dock inga lagförslag.

Utskottets överväganden

Godkännande av Prümrådsbeslutet

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner ett inom EU upprättat utkast till rådsbeslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet).

Jämför reservationerna 1 (s) och 2 (v, mp).

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen ska godkänna utkastet till Prümrådsbeslut.

I Prümrådsbeslutet finns bestämmelser om att medlemsstaternas myndigheter automatiskt ska ges tillgång till vissa uppgifter i de andra ländernas DNA-, fingeravtrycks- och fordonsregister (artiklarna 2–12). Tillgången till andra medlemsstaters DNA- och fingeravtrycksregister ska ske genom en form av begränsad direkt åtkomst med uppgift om huruvida viss DNA-uppgift eller fingeravtrycksuppgift förekommer eller inte förekommer i registret (träff/ingen träff). Vid träff i registret kan frågeställaren göra en manuell förfrågan på samma sätt som kan ske i dag genom internationell rättslig hjälp. Direktåtkomsten ska alltså inte avse uppgifter som gör det möjligt att identifiera den person som DNA-profilen eller fingeravtrycket tillhör. När det gäller fordonsregister ska uppgifter om bl.a. fordonsägare vara direkt tillgängliga.

Vidare ska enligt Prümrådsbeslutet medlemsstaterna i samband med större evenemang med gränsöverskridande verkningar, t.ex. stora idrottsevenemang, vara skyldiga att sända varandra vissa uppgifter. Det handlar dels om personuppgifter, dels om andra uppgifter. Översändanden ska ske både på begäran och på eget initiativ (artiklarna 13–15).

Enligt Prümrådsbeslutet får medlemsstaterna översända vissa uppgifter, personuppgifter och andra uppgifter, för att förebygga terroristbrott (artikel 16). Sådana uppgifter utbyts enligt vad regeringen anför i propositionen redan i dag mellan medlemsländerna.

Prümrådsbeslutet innehåller vidare vissa nya möjligheter till operativt samarbete mellan tjänstemän i skilda medlemsstater. En behörig myndighet i en medlemsstat kan, för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller förebygga brott, tillsammans med behörig myndighet i en annan medlemsstat inrätta en gemensam patrull eller genomföra en annan gemensam insats. Inom ramen för en sådan insats kan tjänstemän från en medlemsstat ges möjlighet att utöva myndighet på en annan stats territorium (artikel 17). Bestämmelsen är frivillig för medlemsstaterna att tillämpa.

Prumrådsbeslutet innehåller också en bestämmelse om skyldighet för medlemsstaterna att ge varandra bistånd i samband med större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor. Biståndet ska kunna avse t.ex. underrättelser eller bistånd genom att på begäran sända bl.a. tjänstemän och specialister (artikel 18). I denna del finns alltså en skyldighet för medlemsstaterna att bistå varandra. Viss frihet finns emellertid att nationellt reglera vilken sorts bistånd som ska lämnas och i vilken utsträckning. Bestämmelsen innebär inte heller någon skyldighet att ta emot bistånd från en annan stat.

Till bestämmelserna om gemensamma insatser och om bistånd finns knutna artiklar om bl.a. vapenanvändning, skadestånd och straffansvar (artiklarna 19–23). Dessa frågor aktualiseras om en medlemsstat väljer att ta emot utländska tjänstemän för tjänstgöring.

Prümrådsbeslutet innehåller slutligen bestämmelser om dataskydd (artiklarna 24–32). Dessa bestämmelser gäller alla uppgifter som översänds och mottas med stöd av beslutet. De reglerar bl.a. hur länge uppgifter får lagras, vilka myndigheter som får behandla uppgifterna samt information till enskilda och deras överklagandemöjligheter.

Motionerna

I både motion Ju25 (v) och motion Ju26 (s) yrkas avslag på propositionen.

Motionärerna bakom Ju25 pekar på att bestämmelserna i rådsbeslutet om direktåtkomst till registeruppgifter innebär en stor principiell förändring i förhållande till den svenska sekretessregleringen och att skyddet för enskildas personuppgifter riskerar att försämras. Vidare anför motionärerna att det är en brist att regeringen i propositionen inte har tagit ställning till om och i vilken utsträckning det bör bli möjligt för andra medlemsstaters myndigheter att utöva myndighetsutövning i Sverige. Motionärerna menar att förslagen till artikel 17 och 18 i utkastet till rådsbeslut utgör tydliga steg mot överstatliga polisstyrkor. Vidare framför motionärerna kritik mot att regeringen inte samtidigt med begäran om godkännande av rådsbeslutet lägger fram förslag till följdlagstiftning med anledning av rådsbeslutet.

Motionärerna bakom Ju26 vänder sig särskilt mot bestämmelsen i artikel 17 om gemensamma insatser. Motionärerna anför att det inte kan accepteras att utländska polisiära myndigheter i större utsträckning än som är möjligt i dag ges möjlighet att utöva myndighetsutövning i Sverige. Motionärerna anför i detta sammanhang bl.a. att det är en brist att regeringen i propositionen inte har tagit ställning till om och i vilken utsträckning sådana möjligheter bör ges till andra medlemsstaters myndigheter. Vidare anför motionärerna att delar av Prümrådsbeslutet pekar ut en färdriktning som öppnar upp för en gemensam EU-polis. Motionärerna efterfrågar även ett tydligare ställningstagande från regeringen huruvida tjänstemän som verkar på en annan stats territorium ska omfattas av JK:s och JO:s tillsyn.

Utskottets ställningstagande

Ställningstagande till innehållet i rådsbeslutet

Avskaffandet av den inre gränskontrollen mellan flertalet av EU:s medlemsstater inom ramen för Schengensamarbetet har gjort det lättare för personer att resa mellan länderna. Utvecklingen går också i övrigt mot en mera internationaliserad och globaliserad värld. Detta har samtidigt gjort det lättare för kriminella att röra sig över gränserna och medfört att förutsättningarna för gränsöverskridande brottslighet har förändrats. Med en sådan utveckling är det enligt utskottets mening uppenbart att de brottsbekämpande myndigheterna i olika länder måste ges ökade möjligheter att samarbeta för att kunna hålla jämna steg med kriminaliteten. En viktig del i Schengensamarbetet är därför de kompensatoriska åtgärder som ska förhindra att den fria rörligheten för personer inte medför att den gränsöverskridande brottsligheten gynnas. En del av de kompensatoriska åtgärderna utgörs av polisiärt samarbete och avser informationsutbyte och operativ samverkan. Förslagen i utkastet till rådsbeslut måste ses i ljuset av Schengensamarbetet och i behovet av och strävan efter att effektivare bekämpa internationell organiserad brottslighet och terrorism. De åtgärder som vidtas ska dock naturligtvis vara ändamålsenliga och proportionerliga.

När det särskilt gäller bestämmelserna i Prümrådsbeslutet om utbyte av uppgifter om DNA, fingeravtryck och fordonsuppgifter kan det konstateras att de uppgifter som avses i rådsbeslutet redan i dag utbyts mellan EU:s medlemsstater. Det nya med utkastet till rådsbeslut i denna del är att utbytet av uppgifterna ska ske på elektronisk väg. Genom systemet med automatisk sökning kan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter på ett snabbare och enklare sätt än i dag få tillgång till information från flera olika länder, något som skulle innebära ett stort mervärde för effektiviteten i brottsbekämpningen i Sverige och inom EU. Genom utformning av systemen för DNA och fingeravtryck med uppgift om träff/ingen träff utan att personuppgifter därvid utlämnas elektroniskt upprätthålls enligt utskottets mening intresset av att så långt som möjligt skydda den personliga integriteten hos enskilda. Utskottet delar alltså regeringens bedömning att man genom systemet med automatisk tillgång till begränsade, oidentifierade uppgifter, har uppnått en rimlig avvägning mellan intresset för brottsbekämpningen och den personliga integriteten. Det förhållandet att systemet bygger på att man utnyttjar medlemsstaternas befintliga databaser, i stället för att bygga nya system, framstår som både effektivt och resurssparande.

Utskottet kan även se ett mervärde i bestämmelserna om översändande av uppgifter i samband med större evenemang och för förebyggande av terroristbrott. I och med att bestämmelserna om översändande blir tvingande kommer de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till ett bättre underlag för att t.ex. göra hotbildsbedömningar. Detta förbättrar möjligheterna att förebygga bl.a. ordningsstörningar vid större evenemang. Denna typ av uppgifter utlämnas redan i dag i stor utsträckning mellan polismyndigheterna i EU-medlemsstaterna.

Beträffande bestämmelserna i kapitel 5 i utkastet till rådsbeslut om andra former av samarbete och därvid särskilt artikel 17 om samarbete mellan medlemsstaterna genom gemensamma insatser gör utskottet följande överväganden.

Inledningsvis kan utskottet konstatera att artikel 17 om gemensamma insatser är en för medlemsstaterna frivillig bestämmelse som i respektive medlemsstat – om den tillämpas – kan fyllas med ett innehåll anpassat efter de behov och förutsättningar som finns lokalt och regionalt. Frivilligheten i tillämpningen innebär en grundläggande skillnad mot den ovan berörda artikel 25 i Prümkonventionen om ingripande över gräns vid överhängande fara för liv och hälsa. Utskottet ställer sig därför frågande till inställningen från motionärerna bakom Ju26 att hela rådsbeslutet bör förkastas med hänvisning till att artikel 17 inte skulle kunna godtas.

När det gäller den inställning motionärerna bakom Ju26 allmänt har till att utvidga operativt samarbete över gränserna kan konstateras att den dåvarande socialdemokratiska regeringen inför möte i RIF-rådet den 27–28 april 2006 välkomnade ändringsförslag i Schengenkonventionen som – om de hade genomförts – bl.a. skulle ha inneburit att dagens möjligheter att övervaka och förfölja över gräns hade utökats. Det förslag till rådsbeslut som då diskuterades skulle innebära att ytterligare förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning måste överlåtas till övriga medlemsstater (se kommissionens förslag till rådets beslut om en förbättring av polissamarbetet mellan Europeiska unionens medlemsstater, särskilt vid de inre gränserna, och om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet, KOM [2005] 317 slutlig, samt EU-nämndens stenografiska uppteckningar från sammanträde den 21 april 2006, anförandena 94–110). Här kan också nämnas att riksdagen, på förslag från ett enigt justitieutskott, i början av april 2008 gjorde ett tillkännagivande om att regeringen bör låta genomföra en översyn av vilka behov som finns att, inom ramen för det nordiska samarbetet, skapa bättre möjligheter för de nordiska ländernas polismyndigheter att samarbeta operativt över gränserna (bet. 2007/08:JuU10 s. 16 f., rskr. 147).

Utskottet ser positivt på att det i utkastet till rådsbeslut tagits in en bestämmelse som kan utgöra en naturlig ram för ett framtida eventuellt operativt samarbete mellan medlemsstaternas polisiära myndigheter i form av gemensamma patruller och andra gemensamma insatser. Huruvida svensk polis bör kunna delta i ett sådant samarbete måste övervägas noga innan slutlig ställning tas. Utskottet vill dock – med anledning av vad som anförs i både motion Ju25 och Ju26 – tydliggöra att polisiär verksamhet är en i princip uteslutande nationell angelägenhet. Ett antagande av rådsbeslutet ska inte på något sätt ses som ett steg mot inrättande av europeiska polisstyrkor av överstatlig karaktär. En annan sak är att det är nödvändigt för polismyndigheterna i EU-länderna att samarbeta på olika sätt.

Som motionärerna bakom Ju26 anför är frågan om tillsyn över utländska tjänstemän som utövar myndighet i Sverige viktig. I samband med Sveriges anslutning till Schengenregelverket och införandet av lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete (prop. 1999/2000:64, bet. JuU17, rskr. 215) väcktes frågan om utländska tjänstemän som med stöd av Schengenkonventionens bestämmelser utövar myndighet i Sverige – på samma sätt som svenska polismän och andra som utövar myndighet – bör omfattas av Justitiekanslerns (JK) eller Justitieombudsmannens (JO) tillsyn och åtalsrätt. Regeringen gjorde i det ärendet bedömningen att de utländska tjänstemännen, då de utövar myndighet i Sverige, utövar det andra landets myndighet. Vidare konstaterades att de utländska tjänstemännen – på samma sätt som svenska polismän som utövar svensk myndighet i en annan Schengenstat är underkastade JK:s och JO:s tillsyn – står under tillsyn av myndigheterna i sina respektive hemländer när de befinner sig i Sverige. Lagen bedömdes därför inte föranleda några ändringar i reglerna om JK:s och JO:s tillsyn (prop. 1999/2000:64 s. 114). Regeringen anför i den nu behandlade propositionen (s. 36) att om utländska tjänstemän ska tillåtas tjänstgöra i Sverige inom ramen för Prümrådsbeslutet, måste det övervägas om tjänstemännen ska omfattas av JK:s och JO:s tillsyn. Utskottet delar regeringens bedömning i denna del och anser att sådana eventuella överväganden – särskilt mot bakgrund av att artikel 17 i Prümrådsbeslutet är frivillig – bör kunna göras utan bundenhet av tidigare ställningstaganden.

Utskottet delar också regeringens bedömning att dataskyddsbestämmelserna i utkastet till rådsbeslut är ändamålsenligt utformade. Som regeringen anför i propositionen måste ett utökat uppgiftsutbyte alltid vägas mot intresset av skydd för den enskildes integritet. De valda lösningarna tillsammans med de dataskyddsbestämmelser som är kopplade till dem framstår sammantaget som väl avvägda. Som anges i punkt 20 i ingressen till utkastet till rådsbeslut bör rambeslutet om dataskydd i den tredje pelaren – när det träder i kraft – tillämpas inom hela området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, dvs. även beträffande personuppgifter enligt Prümrådsbeslutet, under förutsättning att dess dataskyddsnivå inte är lägre än det skydd som följer av Europarådets konvention av den 28 januari 1981 om dataskydd och dess tilläggsprotokoll av den 8 november 2001 samt Europarådets ministerkommittés rekommendation nr R [87] 15 av den 17 september 1987 (vilket är den skyddsnivå som anges i artikel 25 i Prümrådsbeslutet).

Sammanfattningsvis anser utskottet att utkastet till rådsbeslut fått en utformning som är ändamålsenlig och proportionerlig i förhållande till sitt syfte. Även principen om subsidiaritet uppfylls eftersom det inte är möjligt för medlemsstaterna att genom nationella åtgärder uppnå de mål som rådsbeslutet syftar till.

Godkännandeproposition utan förslag till följdlagstiftning

Med anledning av vad som anförs i motion Ju25 om att propositionen även borde ha innehållit förslag till följdlagstiftning med anledning av Prümrådsbeslutet gör regeringen följande överväganden.

Regeringen anför i propositionen (s. 59) att det lagstiftningsarbete som rådsbeslutet, om det antas, föranleder inte är obetydligt och innefattar flera besvärliga frågor, bl.a. om Sverige bör utnyttja sådana bestämmelser i rådsbeslutet som i och för sig är frivilliga. Det är viktigt att dessa frågor avgörs först sedan ett gott beredningsunderlag har tagits fram. Arbetet kompliceras av att den gällande polisdatalagen, som rymmer en stor del av de bestämmelser som berörs, för närvarande är under omarbetning. En ny polisdatalag kan förväntas träda i kraft tidigast den 1 januari 2009. Det är därför inte lämpligt att i nuläget lägga fram förslag till ändringar i den gällande polisdatalagen. Förslagen till de lagändringar som rådsbeslutet föranleder torde kunna föreläggas riksdagen först efter 2008 års utgång. Att avvakta så länge med godkännandet av utkastet till rådsbeslut skulle innebära en betydlig försening av antagandet av rådsbeslutet och därmed också försena rådsbeslutets ikraftträdande. Med tanke på den betydelse rådsbeslutet kan förväntas få i olika avseenden vore detta olyckligt. Att avvakta med godkännandet tills förslag till lagändringar föreligger skulle också kunna innebära att beslutet inte kan antas innan EU:s nya reformfördrag, Lissabonfördraget, träder i kraft. Lissabonfördraget kommer att innebära nya förhållanden för beslutsfattandet på det aktuella området, varför det är angeläget att anta färdigförhandlade beslut enligt den nu gällande ordningen.

Utskottet kan visserligen dela vad motionärerna bakom Ju25 anfört i denna del, såtillvida att riksdagen skulle ha haft ett ännu bättre underlag för sitt ställningstagande om ärendet hade beretts på traditionellt sätt med framtagande av förslag till svensk följdlagstiftning. Liksom när det gäller godkännande av rambeslut måste emellertid en avvägning göras mellan intresset av att inte försena antagandet av rådsbeslutet och intresset av att en proposition om godkännande av rådsbeslutet även innehåller förslag till följdlagstiftning. Mot bakgrund av att ikraftträdandet av Lissabonfördraget kommer att innebära nya förhållanden för beslutsfattande på detta område är det särskilt angeläget att antagandet av rådsbeslutet inte ytterligare fördröjs. Utskottet delar således regeringens uppfattning i denna fråga. I propositionen (s. 9–57) ges enligt utskottets mening en utförlig och ingående redogörelse för i vilka avseenden det torde krävas följdändringar i svensk lagstiftning. Redogörelsen kompenserar enligt utskottets mening i viss utsträckning avsaknaden av förslag till följdlagstiftning. Enligt utskottets mening går det att med stöd av redogörelsen i propositionen med tillräcklig säkerhet bedöma behovet av följdlagstiftning i Sverige med anledning av rådsbeslutet.

När det särskilt gäller bestämmelsen i artikel 17 om gemensamma insatser kan konstateras att regeringen i propositionen inte tar ställning till om och i så fall hur Sverige bör utnyttja möjligheten att delta i sådana insatser. Följaktligen gör regeringen i den delen ingen närmare bedömning av lagstiftningsbehovet. Mot bakgrund av att artikel 17 är frivillig för medlemsstaterna att tillämpa utgör det emellertid inget hinder mot att godkänna rådsbeslutet.

Utskottet anser sammanfattningsvis att riksdagen bör godkänna utkastet till rådsbeslut.

Frågan om överlämnande av myndighetsutövning

Bakgrund

I motion Ju26 (s) anför motionärerna att ett överlämnande av myndighetsutövning till utländska myndigheter enligt artikel 17 kräver tre fjärdedels majoritet vid omröstning i kammaren enligt bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen.

Mot bakgrund av vad som anförs i motion Ju26 rörande beslutsformerna har justitieutskottet berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i frågan huruvida riksdagens godkännande av rådsbeslutet förutsätter ett beslut med sådan kvalificerad majoritet som avses i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskott har avgivit ett enhälligt yttrande, vilket finns intaget i bilaga 3. Konstitutionsutskottet har i yttrandet anfört i huvudsak följande.

Enligt artikel 17 i utkastet till rådsbeslut kan de behöriga myndigheter som medlemsstaterna utser företa vissa åtgärder, och varje medlemsstat får i enlighet med sin nationella lagstiftning ge tjänstemän från andra medlemsstater vissa befogenheter. Artikel 17 innebär inte därmed, enligt utskottets bedömning, en skyldighet för Sverige att företa sådana gemensamma insatser och medför inte heller någon rätt för andra medlemsstater att låta sina tjänstemän agera på svenskt territorium utan ett föregående svenskt beslut. Regeringen har också framhållit att bestämmelsen i artikeln är frivillig och att det därför står medlemsstaterna fritt att utnyttja möjligheten eller att avstå från det samt att man avser att återkomma till frågan i kommande lagstiftningsarbete. Enligt konstitutionsutskottets uppfattning sker inte genom att utkastet godkänns någon överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning, och något kvalificerat förfarande för godkännandet krävs därmed inte.

Om regeringen kommer att finna att Sverige bör utnyttja de möjligheter som artikeln ger och att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning bör överlåtas, måste ett beslut fattas med kvalificerad majoritet, dvs. genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

Justitieutskottets ställningstagande

Justitieutskottet har ingen anledning att göra någon annan bedömning än konstitutionsutskottet i denna fråga. Riksdagen bör således besluta i fråga om godkännande av rådsbeslutet utan tillämpning av något kvalificerat förfarande.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Godkännande av Prümrådsbeslutet (s)
	av Thomas Bodström (s), Elisebeht Markström (s), Karl Gustav Abramsson (s), Christer Adelsbo (s), Kerstin Haglö (s) och Maryam Yazdanfar (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2007/08:Ju26, bifaller delvis motion 2007/08:Ju25 och avslår proposition 2007/08:83.

Ställningstagande

Det är enligt vår mening angeläget att det internationella polissamarbetet utvecklas så att kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten kan bedrivas effektivt. De brottsbekämpande myndigheterna är viktiga aktörer för att bekämpa grova brott och terrorism.

Vi har ingenting att invända mot förslaget till rådsbeslut när det gäller bestämmelserna om elektroniskt utbyte av uppgifter om DNA, fingeravtryck och fordon eller andra former av informationsutbyte mellan polisiära myndigheter. Däremot är vi mycket tveksamma till att låta utländska polisiära myndigheter agera operativt i Sverige på det sätt som avses i artikel 17 i Prümrådsbeslutet. Utländsk polis ska inte agera självständigt i Sverige; det är i princip bara svensk polis som ska ha kontroll över ingripanden mot enskilda i Sverige. Bestämmelserna i Schengenkonventionen om gränsöverskridande övervakning och förföljande är enligt vår mening – till skillnad från artikel 17 i Prümrådsbeslutet – väl avgränsade, tydliga och nödvändiga och därför acceptabla. Artikel 17 i Prümrådsbeslutet öppnar enligt vår mening upp för att utländsk polis i en inte obegränsad omfattning i helt andra situationer ska kunna ingripa i Sverige.

En stor brist i propositionen är att regeringen inte redovisar om och i vilken utsträckning man vill införa bestämmelser i svensk lagstiftning som möjliggör för utländsk polis att verka i Sverige. En principiell fråga i sammanhanget är också huruvida regeringen betraktar det fördjupade samarbetet som ett första steg mot en gemensam operativ polis inom EU.

Mot bakgrund av det anförda anser vi det inte möjligt att godkänna utkastet till rådsbeslut i dess nuvarande form. Riksdagen bör därför avslå propositionen.

2.	Godkännande av Prümrådsbeslutet (v, mp)
	av Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller motion 2007/08:Ju25, bifaller delvis motion 2007/08:Ju26 och avslår proposition 2007/08:83.

Ställningstagande

Vi anser att beredningsunderlaget för godkännande av Prümrådsbeslutet är alldeles för bristfälligt. Det är oacceptabelt att regeringen inte presenterar förslag till följdlagstiftning samtidigt med begäran om att riksdagen ska godkänna rådsbeslutet. Utan lagförslag är det svårt för riksdagen att bedöma konsekvenserna av beslutet om godkännande.

De förändringar som föranleds med anledning av rådsbeslutet innebär stora principiella förändringar både när det gäller skyddet av enskildas personuppgifter och möjligheterna för utländska polisiära myndigheter att utöva myndighetsutövning på svensk mark.

Förslaget till direktåtkomst till DNA-, fingeravtrycks- och fordonsregister innebär en stor principiell förändring i förhållande till de svenska grundläggande sekretessbestämmelserna. Dessutom förutsätter rådsbeslutet i de delarna lagändringar som kan förväntas komma först i det för riksdagen ännu inte framlagda förslaget till ny polisdatalag, ett mycket komplicerat lagstiftningsärende där bl.a. Datainspektionen haft omfattande synpunkter. Att binda Sverige till sådana förändringar utan att noggrant ha utrett och övervägt lagstiftningsbehovet är oacceptabelt.

Beträffande förslagen om gemensamma insatser i artikel 17 och om bistånd för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i artikel 18 kan konstateras att det handlar om polisiära insatser i andra medlemsstater. Att införa sådana möjligheter är ett tydligt steg mot införandet av överstatliga polisstyrkor, något som inte är önskvärt. Enligt vår mening är det självklart att myndighetsutövning på svensk mark ska utföras av svensk myndighet.

Vi anser således att utkastet till rådsbeslut inte bör godkännas. Riksdagen bör avslå propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:83 Godkännande av Prümrådsbeslutet:

Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rådsbeslut om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet).

Följdmotionerna

2007/08:Ju25 av Lena Olsson m.fl. (v):

Riksdagen avslår proposition 2007/08:83 Godkännande av Prümrådsbeslutet.

2007/08:Ju26 av Thomas Bodström m.fl. (s):

Riksdagen avslår proposition 2007/08:83.

Bilaga 2

Utkast till rådsbeslut

Bilaga 3

Konstitutionsutskottets betänkande 2007/08:KU5
Godkännande av Prümrådsbeslutet

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har under sin behandling av proposition 2007/08:83 Godkännande av Prümrådsbeslutet den 10 april 2008 beslutat bereda konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig i frågan huruvida riksdagens godkännande av rådsbeslutet förutsätter ett beslut med sådan kvalificerad majoritet som avses i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen.

Utskottets överväganden

Gällande bestämmelser

10 kap. regeringsformen innehåller bestämmelser om Sveriges förhållande till andra stater och internationella organisationer.

En överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås enligt 10 kap. 1 § av regeringen. I vissa fall ska riksdagen godkänna överenskommelsen.

Enligt 2 § första stycket får regeringen inte ingå en för Sverige bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt den, om överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller något ämne i vilket riksdagen ska besluta. Dessutom krävs enligt 10 kap. 2 § tredje stycket att riksdagen godkänner överenskommelser som är av större vikt.

Enligt 2 § andra stycket ska ett beslut om godkännande av en internationell överenskommelse, i de fall en särskild beslutsordning är föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts, fattas i samma ordning som det beslutet.

Enligt 5 § fjärde stycket får en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som inte direkt grundar sig på regeringsformen – i annat fall än vad som sägs i första stycket om viss beslutanderätt inom ramen för samarbete i Europeiska unionen – genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen kan också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, ska riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

I 2 kap. 9 § riksdagsordningen finns bestämmelser om ställande av proposition till riksdagens beslut. Talmannen ställer proposition till beslut med anledning av de yrkanden som lagts fram. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen, ska han eller hon vägra att ställa proposition och ange skäl för denna vägran. Om kammaren ändå begär proposition, ska talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Talmannen får inte vägra proposition om utskottet har förklarat att ett yrkande inte strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen.

Innehåll i propositionen

Utkastet till rådsbeslut innehåller bestämmelser som syftar till att utveckla informationsutbytet inom unionen, framför allt vad gäller uppgifter i dna-, fingeravtrycks- och fordonsregister. Bestämmelser finns även om samarbete för förebyggande av terroristbrott samt andra former av samarbete, främst gemensamma insatser inom unionen och bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor. Därutöver innehåller utkastet dataskyddsbestämmelser.

I propositionen (se s. 7 f. och 58 f.) övervägs, på ett allmänt plan, vilka lagändringar som kan behöva göras med anledning av rådsbeslutet. Propositionen innehåller dock inga lagförslag, och regeringen anför vissa skäl för att utkastet till rådsbeslut ändå bör godkännas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition som innehåller förslag till de lagändringar som regeringen anser nödvändiga.

Utkastet är uppdelat i sju kapitel. Kapitel 1 utgörs av en allmän del om rådsbeslutets syfte och tillämpningsområde (artikel 1). Kapitel 2 behandlar elektronisk åtkomst till vissa uppgifter (artiklarna 2–12), kapitel 3 översändande av uppgifter i samband med större evenemang (artiklarna 13–15) och kapitel 4 översändande av uppgifter för att förebygga terroristbrott (artikel 16). Kapitel 5 handlar om andra former av samarbete, bl.a. gemensamma polisiära insatser (artiklarna 17–23). Kapitel 6 innehåller allmänna bestämmelser om dataskydd (artiklarna 24–32) och kapitel 7 genomförande- och slutbestämmelser (artiklarna 33–37).

Artikel 17 innehåller bestämmelser om gemensamma insatser som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller förebygga brott. Enligt punkt 1 kan de behöriga myndigheter som medlemsstaterna utser, för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för förebyggande av brott, inrätta gemensamma patruller och genomföra andra gemensamma insatser där utsedda tjänstemän eller andra statsanställda (”tjänstemän”) från andra medlemsstater deltar i insatser på en annan medlemsstats territorium. I punkt 2 sägs att varje medlemsstat i egenskap av värdmedlemsstat, i enlighet med sin nationella lagstiftning och med den utsändande medlemsstatens medgivande, får ge tjänstemän från de utsändande medlemsstaterna rätt att utöva verkställande befogenheter i enlighet med den utsändande medlemsstatens lagstiftning, men sådana verkställande befogenheter får endast utövas under överinsyn av och i regel i närvaro av värdmedlemsstatens tjänstemän. Artikel 18 innehåller bestämmelser om bistånd vid större evenemang, katastrofer och allvarliga olyckor.

Regeringen anför i propositionen (s. 30) att artikel 17 inte innebär någon skyldighet för Sverige att anordna sådana gemensamma insatser som avses och att den inte heller medför någon rätt för andra medlemsstater att låta sina tjänstemän agera på svensk mark utan ett föregående svenskt initiativ. Eftersom artikel 17 således är en frivillig artikel, är den svenska lagstiftaren fri att, inom de ramar som artikeln uppställer, bestämma förutsättningarna för sådana insatser och vilka befogenheter som ska tilldelas utländska tjänstemän. Ett antagande av utkastet till rådsbeslut innebär därför, såvitt gäller artikel 17, inte att svensk lagstiftning måste ändras. Regeringen framhåller att, om Sverige vill delta i sådant samarbete som anges i artikel 17, lagändringar kommer att krävas.

I propositionen (s. 58 f.) diskuteras också det förhållandet att regeringen nu endast föreslår ett godkännande av utkastet till rådsbeslut och inte samtidigt lägger fram några lagförslag. Regeringen erinrar om att riksdagens godkännande måste inhämtas då beslutet – som i detta fall – förutsätter lagändring eller annars bedöms vara av större vikt. Regeringen erinrar vidare om att det givetvis är önskvärt att riksdagen, när den beslutar i en fråga om godkännande av en överenskommelse, också har möjlighet att ta ställning till de lagändringar som blir aktuella till följd av överenskommelsen, men att riksdagen har uttalat att det finns ett visst utrymme för att godkänna ett utkast till råds- eller rambeslut vid ett tillfälle och först vid ett senare tillfälle fatta beslut om aktuella lagstiftningsåtgärder. Beträffande det nu aktuella utkastet till rådsbeslut har det enligt propositionen inom rådet träffats en principöverenskommelse om beslutets innehåll, och Sverige kan lyfta sin parlamentariska reservation först efter det att riksdagens godkännande har inhämtats. Det lagstiftningsarbete som rådsbeslutet, om det antas, föranleder är enligt regeringen inte obetydligt och innefattar flera besvärliga frågor, bl.a. om Sverige bör utnyttja sådana bestämmelser i rådsbeslutet som i och för sig är frivilliga.

Regeringen anser (prop. s. 65) att bestämmelserna om ”andra former av samarbete” genom gemensamma insatser innebär en efterfrågad och viktig möjlighet för svenska myndigheter att i vissa situationer ta hjälp av utländska tjänstemän. Regeringen framhåller också att, eftersom denna bestämmelse i rådsbeslutet är frivillig, står det medlemsstaterna fritt att utnyttja möjligheten eller att avstå från det, och att som bestämmelserna har utformats ger de Sverige en möjlighet att utforma bestämmelser om sådana gemensamma insatser på sätt som Sverige bedömer vara lämpligt. Regeringen tar inte nu ställning till om och i så fall hur Sverige bör utnyttja möjligheten utan avser att återkomma i denna fråga i det kommande lagstiftningsarbetet.

Motioner

I två motioner (s resp. v) yrkas avslag på propositionen. I en av dem (s) anförs att ”ett överlämnande av myndighetsutövning till utländska myndigheter enligt artikel 17” för godkännande kräver att en kvalificerad majoritet enligt 10 kap. 5 § regeringsformen röstar för detta.

Konstitutionsutskottets bedömning

Enligt artikel 17 i utkastet till rådsbeslut kan de behöriga myndigheter som medlemsstaterna utser företa vissa åtgärder, och varje medlemsstat får i enlighet med sin nationella lagstiftning ge tjänstemän från andra medlemsstater vissa befogenheter. Artikel 17 innebär inte därmed, enligt utskottets bedömning, en skyldighet för Sverige att företa sådana gemensamma insatser och medför inte heller någon rätt för andra medlemsstater att låta sina tjänstemän agera på svenskt territorium utan ett föregående svenskt beslut. Regeringen har också framhållit att bestämmelsen i artikeln är frivillig och att det därför står medlemsstaterna fritt att utnyttja möjligheten eller att avstå från det samt att man avser att återkomma till frågan i kommande lagstiftningsarbete. Enligt utskottets uppfattning sker inte genom att utkastet godkänns någon överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter innefattande myndighetsutövning, och något kvalificerat förfarande för godkännandet krävs därmed inte.

Stockholm den 24 april 2008

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Morgan Johansson (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Yilmaz Kerimo (s), Mauricio Rojas (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Anna Bergkvist (m), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m) och Birgitta Sellén (c).