1
Regeringens proposition
2006/07:119
En effektivare lag om elektronisk kommunikation Prop.
2006/07:119
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 31 maj 2007
Fredrik Reinfeldt
Åsa Torstensson
(Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen lämnas förslag till åtgärder för att förkorta handläggningstiden
och effektivisera processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna
i mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
(LEK).
Kammarrätten skall vara sista instans för prövning av mål enligt LEK.
I syfte att stärka kompetensen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna
skall särskilda ledamöter i form av ekonomiska experter delta när länsrätten
och kammarrätten avgör mål enligt LEK som avser konkurrensfrämjande
åtgärder enligt lagen. Sådana mål skall handläggas skyndsamt.
För att möjliggöra en skyndsam handläggning och för att skapa ordning i
processen begränsas möjligheterna att efter viss tid åberopa nya omständigheter
och bevis i länsrätten. I kammarrätten skall nya omständigheter
eller bevis endast få åberopas om det finns synnerliga skäl. Vidare införs
det en bestämmelse om att förvaltningsdomstolarna vid prövningen av
inhibitionsfrågor när det gäller beslut enligt LEK särskilt skall beakta
syftet med lagen.
Vidare föreslås en skadeståndsskyldighet för operatörer med betydande
inflytande på en marknad som inte följer skyldighetsbeslut enligt LEK.
Tillsynsmyndigheten skall slutligen få rätt att förelägga en part att tillhandahålla
de uppgifter och handlingar som behövs för att kunna pröva
en tvist enligt 7 kap. 10 § LEK.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2008.
Prop. 2006/07:119
2
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................3
2 Lagtext ...............................................................................................4
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation ................................................4
2.2 Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar .........................................................8
3 Ärendet och dess beredning.............................................................10
4 Gällande rätt ....................................................................................10
5 Vissa myndighetsfrågor m.m...........................................................13
6 En effektivare domstolsprocess för mål enligt lagen (2003:389)
om elektronisk kommunikation.......................................................14
6.1 Behovet av reformer .........................................................14
6.2 Särskilda ledamöter i förvaltningsdomstolarna ................17
6.3 Prövningen av inhibitionsfrågor .......................................21
6.4 Skyndsam handläggning av mål .......................................25
6.5 Färre domstolsinstanser ....................................................27
6.6 Preklusionsregler...............................................................31
7 Rätt att förelägga part att tillhandahålla uppgifter...........................35
8 Skyldighet för företag med betydande inflytande på en
marknad att ersätta skada.................................................................37
9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...................................40
10 Omprövning av beslut .....................................................................41
11 Konsekvenser ..................................................................................42
12 Författningskommentar ...................................................................44
12.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation ..............................................44
12.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om
allmänna förvaltningsdomstolar........................................51
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare LEK
(SOU 2006:88) ......................................................................53
Bilaga 2 Betänkandets lagförslag.........................................................63
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ......................................70
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag .................................................71
Bilaga 5 Lagrådets yttrande .................................................................77
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 maj 2007 ...........81
Rättsdatablad............................................................................................82
Prop. 2006/07:119
3
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,
2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Prop. 2006/07:119
4
2 Lagtext
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation
dels att nuvarande 7 kap. 10 a § skall betecknas 10 b §,
dels att 8 kap. 19 och 21 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas åtta nya paragrafer, 7 kap. 10 a och
13 a §§ och 8 kap. 23–28 §§, samt närmast före 7 kap. 13 a § och 8 kap.
23, 25 och 28 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
10 a §
Tillsynsmyndigheten får förelägga
en part att tillhandahålla
myndigheten de uppgifter och
handlingar som behövs för att pröva
en tvist enligt 10 § och som avser
1. allmänna skyldigheter som
gäller enligt denna lag,
2. villkor som meddelats med
stöd av lagen, eller
3. särskilda skyldigheter som
beslutats med stöd av 4 kap. 4 §
eller 5 kap. 13 eller 14 §.
Föreläggandet får förenas med
vite. Vid prövning av en ansökan
om utdömande av vite får även
vitets lämplighet bedömas.
Skadestånd
13 a §
Om ett företag som enligt 8 kap.
7 § skall anses ha ett betydande
inflytande på en viss marknad
uppsåtligen eller av oaktsamhet
vidtar en åtgärd som strider mot
en skyldighet som beslutats med
stöd av 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13
eller 14 § eller som följer av
5 kap. 12 §, skall företaget ersätta
den skada som därigenom uppkommer.
Detsamma gäller den
som uppsåtligen eller av oaktsam
Prop. 2006/07:119
5
het underlåter att vidta en åtgärd
som är nödvändig för att efterkomma
en sådan skyldighet.
Rätten till sådan ersättning
faller bort, om talan inte väcks
inom tio år från det att skadan
uppkom.
8 kap.
19 §
En myndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som
meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Kammarrättens avgörande i ett
mål enligt denna lag får inte överklagas.
21 §TPF
1
FPT
Ett beslut om underrättelse enligt
7 kap. 4 § och ett beslut om att
inte ta upp en tvist för avgörande
enligt 7 kap. 10 a § första stycket
får inte överklagas.
Ett beslut om underrättelse
enligt 7 kap. 4 §, ett beslut om
föreläggande enligt 7 kap. 10 a §
och ett beslut om att inte ta upp en
tvist för avgörande enligt 7 kap.
10 b § första stycket får inte
överklagas.
Handläggning i domstol
23 §
Mål i länsrätt och kammarrätt
som avser överprövning av följande
beslut skall handläggas
skyndsamt:
1. beslut om särskilda skyldigheter
med stöd av 4 kap. 4 § eller
5 kap. 13 eller 14 §,
2. beslut i ett tillsynsärende
enligt 7 kap. 5 §, om tillsynen
avsett efterlevnaden av ett beslut
som anges i 1,
3. beslut vid prövning av en tvist
enligt 7 kap. 10 §, om tvisten grundar
sig på ett beslut som avses i 1,
och
4. beslut om identifiering av
företag med betydande inflytande
på en marknad enligt 6 §.
TP
1
PT Senaste lydelse 2006:26.
Prop. 2006/07:119
6
24 §
I mål som avses i 23 § får en
part i länsrätten åberopa en ny
omständighet eller ett nytt bevis
efter det att fyra månader gått från
det att tiden för överklagande gått
ut, endast om parten gör sannolikt
att parten inte kunnat åberopa omständigheten
eller beviset tidigare
eller annars haft giltig ursäkt att
inte göra det.
I mål som avses i 23 § får en ny
omständighet eller ett nytt bevis
åberopas först i kammarrätten endast
om det finns synnerliga skäl.
Domstolarnas sammansättning
25 §
Vid prövningen av mål som
avses i 23 § skall länsrätten bestå
av två lagfarna ledamöter och två
ekonomiska experter. Om en av de
ekonomiska experterna får förhinder
sedan handläggningen har
påbörjats, är rätten ändå domför.
Första stycket första meningen
gäller inte om något annat följer
av 18 § lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar.
26 §
När kammarrätten prövar mål
som avses i 23 § skall kammarrätten
bestå av tre lagfarna ledamöter
och två ekonomiska experter.
Om en av de ekonomiska experterna
får förhinder sedan handläggningen
har påbörjats, är rätten
ändå domför.
Kammarrätten är domför utan
ekonomiska experter i sådana fall
som anges i 12 § andra stycket
1–3 lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar samt
vid prövning av mål som är av
enkel beskaffenhet.
I övrigt gäller, även i mål som
avses i första stycket, 12 § femte–
sjunde styckena lagen (1971:289)
om allmänna förvaltningsdomsto
Prop. 2006/07:119
7
lar i fråga om kammarrättens
sammansättning. Vid behandlingen
av frågor om prövningstillstånd
och frågor som behandlas
samtidigt därmed skall dock även
en ekonomisk expert ingå i rätten,
om inte målet är av enkel beskaffenhet.
27 §
Regeringen, eller den myndighet
som regeringen bestämmer, förordnar
för viss tid dem som skall
tjänstgöra som ekonomiska experter
enligt 25 och 26 §§. Inträffar
medan en ekonomisk expert
deltar i behandlingen av ett mål en
omständighet som medför att förordnandet
skall upphöra att gälla,
skall förordnandet ändå anses
fortsätta att gälla i det pågående
målet.
Den som skall tjänstgöra som
ekonomisk expert skall vara svensk
medborgare och får inte vara underårig
eller i konkurstillstånd
eller ha förvaltare enligt 11 kap.
7 § föräldrabalken.
Inhibition
28 §
När en domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291)
tar ställning till om ett beslut som
fattats med stöd av denna lag tills
vidare inte skall gälla skall domstolen
särskilt beakta det som i
1 kap. 1 § anges om lagens syfte.
U
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. För skada som orsakats före ikraftträdandet gäller inte de nya
bestämmelserna i 7 kap. 13 a §.
3. För avgöranden som kammarrätten träffat före ikraftträdandet gäller
8 kap. 19 § i sin äldre lydelse.
4. För överklagade avgöranden som träffats före ikraftträdandet gäller
inte de nya bestämmelserna i 8 kap. 23 och 24 §§.
Prop. 2006/07:119
8
2.2 Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 11, 12 och 17 §§ lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolarTPF
1
FPT skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §TPF
2
FPT
En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma
att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där
domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.
Om särskild sammansättning av
kammarrätt vid behandling av vissa
mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152)
och lagen (1990:886) om granskning
och kontroll av filmer och videogram.
Bestämmelser om särskild
sammansättning vid behandling
av mål enligt 10 kap. kommunallagen
(1991:900) och 22 kap.
kyrkolagen (1992:300) finns i 13 a
§.
Om särskild sammansättning av
kammarrätt vid behandling av vissa
mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152),
lagen (1990:886) om granskning
och kontroll av filmer och videogram
och lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation. Bestämmelser
om särskild sammansättning
vid behandling av mål enligt
10 kap. kommunallagen
(1991:900) och 22 kap. kyrkolagen
(1992:300) finns i 13 a §.
12 §TPF
3
FPT
Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna
ledamöter får ej sitta i rätten.
När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är
kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler
än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i
rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän
1. vid prövning av överklagande av beslut som ej innebär att målet avgöres,
2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt
vid annan åtgärd som avser endast måls beredande,
3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta
prövats i sak.
Handlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mål,
får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet.
Om domförhet vid behandling
av vissa mål finns bestämmelser i
fastighetstaxeringslagen
(1979:1152) och lagen (1990:886)
om granskning och kontroll av
Om domförhet vid behandling
av vissa mål finns bestämmelser i
fastighetstaxeringslagen
(1979:1152), lagen (1990:886) om
granskning och kontroll av filmer
TP
1
PT Lagen omtryckt 1981:1323.
TP
2
PT Senaste lydelse 1998:1801.
TP
3
PT Senaste lydelse 1998:373.
op. 2006/07:119
9
och videogram och lagen Pr
(2003:389) om elektronisk kommunikation
. Bestämmelser om
domförhet vid behandling av kommunalbesvärsmål
finns i 13 a §.
filmer och videogram. Bestämmelser
om domförhet vid behandling
av kommunalbesvärsmål finns i
13 a §.
Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför
med två ledamöter, om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid
behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för prövning
av överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med
frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av en fråga om avvisning
av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är
kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet.
Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten
domför med en lagfaren domare.
Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren
ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag att de
bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan tjänsteman i kammarrätten
som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser
om detta meddelas av regeringen.
17 §TPF
2
FPT
Länsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, om
inte annat följer av 17 a eller 18 §. Om en av nämndemännen får förhinder
sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren
domare och två nämndemän.
Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller
svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad
som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän.
Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen
har påbörjats gäller första stycket andra meningen i fråga om
domförhet.
Om domförhet vid behandling
av mål om fastighetstaxering
finns, förutom i 18 §, bestämmelser
i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152).
Om domförhet vid behandling
av mål om fastighetstaxering och
av vissa mål om elektronisk kommunikation
finns, förutom i 18 §,
bestämmelser i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152) respektive
lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa
hur många nämndemän som skall finnas i varje län för tjänstgöring
i länsrätten. Länsrätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen
efter samråd med dem.
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
TP
2
PT Senaste lydelse 1997:392.
Prop. 2006/07:119
10
3 Ärendet och dess beredning
Den 17 februari 2005 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare
med uppdrag att undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande
av master m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för
elektronisk kommunikation. Den 7 november 2005 överlämnade utredningen
delbetänkandet När en räcker – mastdelning för miljön (SOU
2005:97).
Regeringen beslutade den 6 oktober 2005 om tilläggsdirektiv till utredningen.
I tilläggsdirektiven fick utredningen i uppdrag att utvärdera
beslutsprocessen enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
och att lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter
och relevanta EG-direktiv, kan effektivisera processen. Utredaren
skulle också utföra en avstämning med analys av myndighetsorganisationen
och, vid behov, föreslå nödvändiga förändringar. Utredningen
antog för denna del av uppdraget namnet Utredningen om översyn av
lagen om elektronisk kommunikation.
Utredningen överlämnade den 23 oktober 2006 sitt slutbetänkande Effektivare
LEK (SOU 2006:88). En sammanfattning av betänkandet finns
i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.
En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i Näringsdepartementet
(dnr N2006/8580/ITP).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 26 april 2007 att inhämta Lagrådets yttrande
över det lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.2, 6.3, 6.5 och 6.6 samt i
författningskommentaren. Vissa redaktionella ändringar har därutöver
gjorts i lagtexten.
4 Gällande rätt
Inledning
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) syftar till att
enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska
kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet
av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet
skall uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella
harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster skall
dock alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet
till överkomliga priser. Vid lagens tillämpning skall särskilt beaktas
elektroniska kommunikationers betydelse för yttrandefrihet och informationsfrihet.
Prop. 2006/07:119
11
Genom LEK har i huvudsak det EG-rättsliga regelverket för elektronisk
kommunikation genomförts. Det EG-rättsliga regelverket består av
fem harmoniseringsdirektiv, varav ett ramdirektiv och fyra särdirektiv,
samt ett beslut om radiospektrumpolitik.
Åtgärder som vidtas med stöd av LEK får inte vara mer ingripande än
som framstår som rimligt och skall vara proportionella med hänsyn till
lagens syfte och de övriga intressen som lagen skall skydda.
LEK gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning.
Med elektroniska kommunikationsnät avses system för överföring och
i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra resurser
som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på
optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende
av vilken typ av information som överförs. Exempel på nät är telenät,
kabel-TV-nät och andra bredbandsnät.
Med elektroniska kommunikationstjänster avses tjänster som vanligen
tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av
överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät.
Lagen omfattar sålunda den tekniska infrastrukturen, men inte själva
innehållet i tjänsterna.
Bestämmelserna i LEK ersätter inte föreskrifter om prövning enligt
annan lag. Förutom bestämmelserna i denna lag finns det i radio- och
TV-lagen (1996:844) bestämmelser om sändningar av ljudradio- och TVprogram
som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med
tekniska hjälpmedel. Om utrustning finns det bestämmelser i lagen
(2000:121) om radio- och teleterminalutrustning.
Post- och telestyrelsen (PTS) är den myndighet som tar emot anmälningar,
prövar ansökningar, beslutar om skyldigheter och i övrigt prövar
frågor och handlägger ärenden samt utövar tillsyn enligt lagen och enligt
föreskrifter meddelade med stöd av lagen.
Grundtanken i LEK är att ha en flexibel reglering. Lagen innehåller
färre generella skyldigheter för operatörer än den tidigare lagstiftningen.
I stället innehåller lagen verktyg som skall användas om konsumenternas
behov inte tillgodoses av marknaden eller om inte konkurrensen fungerar.
Lagstiftningen är uppbyggd så, att PTS skräddarsyr skyldigheter i
beslut om det behövs. Det innebär att det krävs att PTS fattar beslut i ett
enskilt fall, för att en sådan skyldighet skall gälla.
Skyldigheter för operatörer
PTS skall fortlöpande fastställa vilka produkt- och tjänstemarknader som
har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter för
operatörer. Vid fastställandet skall Europeiska kommissionens rekommendation
om relevanta produkt- och tjänstemarknader samt riktlinjer
för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande
på marknaden beaktas. PTS skall fortlöpande analysera de relevanta
marknader som har fastställts.
För varje marknad skall det fastställas om
det råder effektiv konkurrens.
Om det konstateras att det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd
marknad, skall företag med betydande inflytande på den markna
Prop. 2006/07:119
12
den identifieras (s.k. SMP-operatör) och beslut meddelas om skyldigheter.
Ett företag skall anses ha ett betydande inflytande på en fastställd
marknad om det, antingen enskilt eller tillsammans med andra, har en
ställning av sådan ekonomisk styrka att det i betydande omfattning kan
uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av
konsumenterna.
Om det konstateras att det råder effektiv konkurrens på en fastställd
marknad, skall skyldigheter som har beslutats upphävas.
Den som kontrollerar tillträde till slutanvändare får förpliktas att mot
marknadsmässig ersättning bedriva samtrafik eller vidta annan åtgärd
som krävs för att säkerställa att slutanvändare kan nå varandra.
En operatör som har ett betydande inflytande på en viss marknad, skall
åläggas en eller flera skyldigheter. Ett sådant skyldighetsbeslut skall syfta
till att skapa effektiv konkurrens.
Skyldigheterna kan till exempel avse att upplåta tillträde till nät och
tillhörande installationer, ge insyn i form av referenserbjudanden, verka
för icke-diskriminering och att tillämpa särredovisning. En typ av prisreglering
som en operatör kan åläggas är att inte ta ut mer än kostnadsorienterat
pris för en viss tjänst.
Tillsyn och tvistlösning
PTS har tillsyn över efterlevnaden av lagen och de beslut om skyldigheter
eller villkor samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
PTS får förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen
att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar som behövs
för att kunna utöva tillsyn enligt lagen bl.a. avseende efterlevnaden av de
skyldigheter som ålagts en operatör. Sådana förelägganden får förenas
med vite.
Uppkommer det en tvist mellan operatörer t.ex. i fråga om skyldigheter
som följer av lagen, får en part hänskjuta tvisten för avgörande av PTS.
Myndigheten skall så snart som möjligt besluta i de frågor som tvisten
gäller. Beslutet skall som huvudregel meddelas inom fyra månader från
det att begäran om tvistlösning kom in till myndigheten.
Om en part hänskjutit en tvist för avgörande får PTS i stället avgöra
tvisten inom ramen för den allmänna tillsynen eller hänskjuta tvisten till
medling om det bedöms som lämpligare.
Överklagande
Beslut enligt LEK eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av
LEK får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Därvid gäller bestämmelserna
i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Prövningstillstånd krävs
vid överklagande till kammarrätten. Beslut som avser identifiering av
företag med betydande inflytande på andra marknader än den som anges
i 5 kap.
12 § får överklagas endast i samband med att beslut att införa,
upphäva eller ändra en skyldighet överklagas. Ett beslut om att inte ta
upp en tvist för avgörande enligt 7 kap. 10 a § första stycket får inte
Prop. 2006/07:119
13
överklagas. Beslut enligt LEK eller enligt föreskrifter som meddelats
med stöd av lagen skall gälla omedelbart, om inte annat har bestämts.
Av forumbestämmelserna i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
följer att PTS beslut överprövas av Länsrätten i Stockholms
län. Länsrättens avgöranden kan överklagas till Kammarrätten i
Stockholm, vars avgöranden i sin tur kan överklagas till Regeringsrätten.
5 Vissa myndighetsfrågor m.m.
Myndighetsorganisation
Post- och telestyrelsen (PTS) är enligt förordningen (1997:401) med
instruktion för Post- och telestyrelsen central förvaltningsmyndighet med
ett samlat sektorsansvar inom området för elektronisk kommunikation.
Förutom PTS finns det andra myndigheter med ansvarsområden som
även omfattar området för elektronisk kommunikation. Sådana myndigheter
är främst Datainspektionen, Konkurrensverket, Konsumentverket
och Radio- och TV-verket, vars verksamhet grundas på annan lagstiftning,
såsom personuppgiftslagen (1998:204), konkurrenslagen (1993:20)
eller marknadsföringslagen (1995:450).
Den nuvarande myndighetsorganisationen beskrevs i propositionen
Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110 s. 322 ff.)
där regeringen bedömde att PTS skulle utföra samtliga uppgifter enligt
LEK.
Att dela upp uppgifterna mellan olika myndigheter ter sig således i
nuläget mindre lämpligt, bl.a. med hänvisning till effektivitetsskäl
och önskemål om en tydlig myndighetsstruktur. Någon uppdelning
av myndighetsuppgifterna avseende olika funktioner är för
närvarande inte heller påkallat. Däremot bör myndigheten se till att
internt vara organiserad så att normerande, verkställande och
dömande uppgifter skiljs åt. Detta kan ske genom att tillstånd, tillsyn,
tvistlösning och föreskriftsarbete sköts på olika enheter eller
avdelningar inom myndigheten.
Regeringen kommer att ta initiativ till en avstämning med analys
av hur den föreslagna ordningen har fungerat. Detta kommer att
ske två år efter det att lagen trätt i kraft, dvs. i juli 2005.----Vid
avstämningen bör det följas upp hur myndighetsstrukturen har
fungerat. Skulle det därvid konstateras att ett behov av förändringar
föreligger bör frågor som en funktionsuppdelning kunna övervägas.
Vid en sådan avstämning bör särskilt de olika samrådsförfarandena
analyseras. Det bör även vara möjligt att då se över om
regelverket är utformat så att en effektiv, rättssäker och ändamålsenlig
myndighetsstruktur främjas.
Utredningens bedömning är att den nuvarande ansvarsfördelningen
mellan myndigheterna fungerar tillfredställande och att den inte bör ändras.
PTS har hittills haft en funktionsuppdelad verksamhet. Utredningen
konstaterar vidare att funktionsuppdelningen mellan olika verksamheter
inom PTS inte är meningsfull. Ett av skälen till detta är bland annat att
Prop. 2006/07:119
14
alla beslut fattas av samma personer, trots att ärendena handläggs vid
olika enheter.
Mot bakgrund av den avstämning som gjorts bedömer regeringen att
det inte finns skäl att ändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan de
berörda myndigheterna. Regeringen delar vidare utredningens bedömning
avseende funktionsindelning. Då det inte finns något formellt krav
på funktionsuppdelning kan PTS bestämma sin organisation i enlighet
med de förutsättningar som ges i verksförordningen (1995:1322).
De flesta europeiska regleringsmyndigheter har en sakfrågeindelad organisation.
Myndigheten har påbörjat en omorganisation i enlighet med
utredningens slutsatser.
Vissa frågor i det fortsatta konkurrensfrämjande arbetet
Utredningen har analyserat PTS konkurrensfrämjande arbete dels inom
ramen för utredningens myndighetsöversyn men också i anslutning till de
olika förslag som utredningen presenterat. Med anledning av myndighetsöversynen
konstaterar utredningen att samarbetet mellan PTS och
Konkurrensverket (KKV) bör öka. Detta föreslås bland annat ske genom
ett fördjupat samråd myndigheterna emellan angående förslag om skyldigheter
för SMP-operatörer och genom utarbetande av en långsiktig
strategi för sektorn elektronisk kommunikation. Tanken med det utökade
samarbetet är bl.a. att det skall syfta till att främja en långsiktigt fungerande
konkurrens och leda till förbättrade skyldighetsbeslut. Utredningen
har vidare konstaterat att en bidragande orsak till de många överklagandena
har varit att de konkurrensfrämjande besluten inte varit klart
preciserade. Detta synes till viss del ha berott på att PTS under en kort tid
efter lagens ikraftträdande, skulle fatta ett flertal beslut om skyldigheter
enligt LEK. Regeringen överväger att snarast vidta åtgärder som ligger i
linje med utredningens slutsatser.
6 En effektivare domstolsprocess för mål enligt
lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation
6.1 Behovet av reformer
Regeringens bedömning: Beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation
bör även fortsättningsvis överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Åtgärder bör vidtas inom ramen för förvaltningsprocessen
för att förkorta handläggningstiden och effektivisera processen hos
förvaltningsdomstolarna.
Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms
län, Domstolsverket, Ekonomistyrningsverket, Tele2 Sverige AB
och Telenor Sverige AB delar utredningens uppfattning att mål enligt
Prop. 2006/07:119
15
lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) även fortsättningsvis
skall avgöras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Länsrätten
menar att behovet av åtgärder för att korta handläggningstiderna i
domstol har minskat och att genomförandet av förslagen möjligen bör
vänta något tills regelverket under viss tid hunnit tillämpas i sin helhet.
Regeringsrätten anser att det finns skäl att förutsättningslöst överväga
om inte vissa mål enligt LEK hellre bör prövas i annan ordning än i allmän
förvaltningsdomstol. I avvaktan härpå bör specialregler för förvaltningsprocessen
inte införas.
JO anser att utredningen har anfört goda skäl för en ändrad instansordning.
Konkurrensverket anser att instansordningen enligt LEK bör samordnas
med den som gäller enligt konkurrenslagen (1993:20). Teracom AB
anser att målen i första hand bör prövas av Marknadsdomstolen eller en
annan ny specialdomstol.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt 8 kap. 19 § LEK gäller att
en myndighets beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats
med stöd av lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Samma
ordning gällde även tidigare för beslut enligt telelagen (1993:597).
Den EG-rättsliga regleringen på området för elektronisk kommunikation
har som övergripande målsättning att åstadkomma ett harmoniserat
regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster
samt tillhörande faciliteter och tjänster. De mål och
principer som EG-regelverket skall uppnå är att främja dels konkurrensen
på området, dels den inre marknaden och dels slutanvändarnas intressen.
EG-direktiven på området har huvudsakligen genomförts genom LEK.
En av de viktigaste förändringarna i och med att LEK ersatte telelagen
(1993:597) är att många av de generella skyldigheter som tidigare framgick
direkt av lagen nu åläggs operatörer genom förvaltningsbeslut av
tillsynsmyndigheten Post- och telestyrelsen (PTS). Syftet med förändringen
är att ge en mer flexibel reglering, där PTS kan ålägga skyldigheter
för de aktörer som bedöms ha ett betydande marknadsinflytande, efter
en analys av konkurrenssituationen på de delmarknader som definierats
som relevanta. På så sätt skall myndigheten kunna skräddarsy regleringen
så att man ålägger ”rätt” skyldigheter på de marknader där det
behövs, utan att tynga hela sektorn med reglering. En effekt av detta blir
emellertid att en mycket stor del av marknadsregleringen nu också är
möjlig att överklaga eftersom den fastställs genom enskilda myndighetsbeslut.
Det har visat sig att det nya regelsystemet har fört med sig att beslut
enligt LEK överklagas i ovanligt hög grad. Utredningen har också funnit
att det ofta blir en utdragen skriftväxling hos förvaltningsdomstolarna.
Detta tycks bero på att möjligheterna att komma in med kompletterande
uppgifter under handläggningen är stora och att detta kan användas för
att fördröja avgörandet av LEK-målen. Därtill kommer att dessa mål ofta
är omfattande och tekniskt och ekonomiskt komplicerade. När målen väl
är färdiga för slutligt avgörande avgörs de dock relativt snabbt av förvaltningsdomstolarna.
Tiden fram till ett slutligt avgörande för mål enligt
LEK är i sig inte anmärkningsvärt lång jämfört med tiden det tar att avgöra
andra mål av liknande omfattning och komplexitet i de allmänna
förvaltningsdomstolarna.
Prop. 2006/07:119
16
Sektorn för elektronisk kommunikation förändras kontinuerligt och
snabbt, framför allt beroende på en snabb teknisk utveckling och en växande
konvergens mellan olika infrastrukturer och olika tjänster. Marknaden
för elektronisk kommunikation har en sådan karaktär att redan etablerade
operatörer ofta har en stor fördel i förhållande till nya företag.
Förseningar i genomförandet av en konkurrensskapande reglering kan
leda till negativa effekter som består även efter det att regleringen trätt i
kraft. En annan effekt av fördröjningar i regleringen är att nya aktörer
riskerar att avskräckas från att göra investeringar för att ta sig in på
marknaden. Den långa tidsåtgången och den osäkerhet som därigenom
skapas på marknaden kan missgynna nya aktörer som riskerar att slås ut
från marknaden redan i ett inledningsskede. Därigenom skapas nya inträdesbarriärer,
trots att regelverket syftar till att eliminera sådana.
Marknaden för elektronisk kommunikation har stor betydelse för
svensk ekonomi. Det finns dessutom ett starkt allmänt intresse av väl
utvecklade och fungerande elektroniska kommunikationer med så stort
utbyte som möjligt i fråga om urvalet av elektroniska kommunikationstjänster
samt dessas pris och kvalitet.
Vidare är det så att besluten ofta har stor ekonomisk betydelse för
marknadsaktörerna. Det finns därför ett incitament för den som anser sig
negativt påverkad av ett beslut att överklaga det. Det finns inte något
sanktionssystem mot illojal processföring. En part har därför sällan något
att förlora på ett överklagande. För marknaden i stort blir däremot konsekvenserna
ofta att det dröjer lång tid innan regleringsbesluten vinner laga
kraft. Enligt 8 kap. 22 § LEK gäller visserligen beslut som huvudregel
omedelbart, men i praktiken har det visat sig att många beslut om konkurrensfrämjande
åtgärder har inhiberats av förvaltningsdomstolarna. En
direkt effekt av detta kan bli att konkurrensen på marknaden fungerar
sämre under processen, även om domstolen sedermera fastställer det
överklagade beslutet.
Mot den nu angivna bakgrunden är det viktigt att handläggningen hos
PTS och förvaltningsdomstolarna inte drar ut på tiden. Med beaktande av
den snabba marknadsutvecklingen inom tillämpningsområdet för LEK
står det klart att de många överklagade besluten och de nuvarande handläggningstiderna
innan mål enligt lagen blir slutligt avgjorda innebär ett
stort problem. Det framstår som att det har varit alltför lätt att inom ramen
för befintliga processrättsliga regler äventyra effektiviteten av konkurrensfrämjande
åtgärder enligt LEK.
Om inte åtgärder vidtas för att förkorta handläggningstiderna hos PTS
och förvaltningsdomstolarna finns det en klar risk att den konkurrensskapande
regleringen blir ineffektiv eller fördröjd.
Detta får konsekvenser
för den långsiktiga utvecklingen på marknaden, bl.a. genom att investeringar
som skulle kunna bidra till ökad konkurrens och komma enskilda
och myndigheter till godo inte genomförs. Detta försvårar uppnåendet av
målen för LEK. En väl fungerande reglering är avgörande för en positiv
utveckling av de olika marknaderna. Även från det allmännas sida finns
det ett starkt intresse av att marknadsregleringen inte förhindras eller försenas.
Om inte marknaderna utvecklas får det negativa effekter för enskilda
och samhället i stort. För att syftet med regleringen skall kunna
uppnås är det alltså på detta område särskilt viktigt att marknadsaktörerna
får snabba beslut som de kan inrätta sig efter.
Prop. 2006/07:119
17
Utredningen har övervägt huruvida vissa av målen enligt LEK i stället
borde kunna överklagas till Marknadsdomstolen som första och enda
instans. Genom en sådan förändring skulle det enligt utredningen gå att
uppnå en skyndsammare överklagandeprocess. Utredningen konstaterar
dock att det finns en upparbetad kompetens i de allmänna förvaltningsdomstolarna
när det gäller att hantera målen enligt LEK. Utredningen
konstaterar vidare att en överflyttning av vissa LEK-mål skulle kräva att
Marknadsdomstolen tillförs ekonomiska och personella resurser, eftersom
målen från PTS skulle utgöra en högst påtaglig utvidgning av domstolens
nuvarande arbetsuppgifter. Slutligen konstaterar utredningen att
ett snabbare förfarande kan uppnås även genom förändringar inom den
nuvarande ordningen.
Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att det är uppenbart att
det finns ett behov av att skynda på överklagandeprocessen och att det
bör vidtas åtgärder för att åstadkomma detta snarast. Enligt regeringens
mening finns det inte skäl att nu överväga en annan ordning för domstolsprövning
av beslut som fattats av PTS. Åtgärder som behövs för att
effektivisera förfarandet vid handläggningen av LEK-mål bör således
vidtas inom ramen för processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
6.2 Särskilda ledamöter i förvaltningsdomstolarna
Regeringens förslag: Särskilda ledamöter skall delta när länsrätten
och kammarrätten avgör mål om identifiering av företag med betydande
inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av
särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvistlösningsmål
som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter. De särskilda
ledamöterna skall vara ekonomiska experter. De skall vara
svenska medborgare och får inte vara underåriga eller i konkurstillstånd
eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
Länsrätten skall avgöra sådana mål med två lagfarna ledamöter och
två ekonomiska experter. Länsrätten skall dock vara domför med en
lagfaren ledamot ensam vid avgörandet av mål av enkel beskaffenhet
samt vid beredningsbeslut och beslut som inte innefattar slutligt avgörande
av mål.
Kammarrätten skall vid avgörandet av dessa mål bestå av tre lagfarna
ledamöter och två ekonomiska experter. Vid avgörande av frågor
om prövningstillstånd, och frågor som behandlas i samband därmed,
skall dock kammarrätten vara domför med två lagfarna ledamöter
och en ekonomisk expert. Kammarrätten skall vara domför utan
ekonomiska experter vid prövning som inte innebär att målet slutligt
avgörs, vid beslut under beredningen av mål samt vid beslut som innebär
att domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövas i sak.
Slutligen skall kammarrätten vara domför med en lagfaren ledamot
vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och med två lagfarna
ledamöter, om de är ense om slutet, vid avvisning av för sent inkomna
överklaganden.
Om förordnandet för en ekonomisk expert löper ut under pågående
handläggning av ett mål skall förordnandet ändå gälla med avseende
på målet.
Prop. 2006/07:119
18
Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Förslaget
omfattade dock inte tillsyns- och tvistlösningsmål. Utredningen
föreslog inte heller särskilda domförhetsregler för mål av enkel beskaffenhet
och för beslut på beredningsstadiet samt inte för vissa avskrivnings-
och avvisningsbeslut.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms
län, Domstolsverket, Post- och telestyrelsen, Teracom AB, TeliaSonera
AB, Tele2 Sverige AB, Telenor Sverige AB och British Telecom
tillstyrker förslaget. Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia AB och
Colt Telecom AB ifrågasätter hur det rent praktiskt kommer att säkerställas
att experterna har tillräckliga kunskaper och tillräcklig branschkännedom.
Länsrätten i Stockholms län och TeliaSonera AB menar att ekonomiska
experter bör delta i fler avgöranden än vad utredningen föreslår.
Länsrätten i Stockholms län föreslår också att domstolen ges möjlighet
att själv avstå från sådant deltagande i mål av enklare beskaffenhet.
Domstolsverket menar att det bör övervägas om särskilda ledamöter skall
delta även när länsrätt och kammarrätt avgör tillsyns- och tvistlösningsmål.
Tele2 Sverige AB menar att särskilda ledamöter bör delta även i tillsyns-
och tvistlösningsmål, om det inte är uppenbart att behovet saknas.
Post- och telestyrelsen menar att länsrätten, efter att ha hört parterna,
bör avgöra om särskilda ledamöter skall delta i avgörandet. Ett sådant
beslut bör inte få överklagas särskilt. Om särskilda ledamöter inte deltagit
i länsrätten, bör detsamma gälla i kammarrätten. Har däremot särskilda
ledamöter deltagit i länsrätten bör detsamma gälla i kammarrätten.
Regeringsrätten ifrågasätter behovet av ekonomiska experter.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
Enligt 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
(LAFD) är länsrätt som huvudregel domför med en lagfaren domare och
tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets
omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna ledamöter utökas
med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Enligt 18 §
LAFD är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam i vissa fall.
Såvitt avser mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
(LEK) gäller det i huvudsak vid avgörande av mål av enkel beskaffenhet
och när åtgärder för beredning av mål vidtas, liksom vid beslut som inte
innefattar slutligt avgörande av mål.
Utredningen har funnit att länsrätten vid avgörande av mål enligt LEK
normalt har förstärkt sammansättning på så sätt att rätten består av två
lagfarna ledamöter och tre nämndemän.
Enligt 12 § LAFD är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter.
Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten.
Beslut om utpekande av operatörer med betydande inflytande på en
marknad (s.k. SMP-beslut) fattas utifrån konkurrensrättsliga principer
och med hjälp av konkurrensrättslig metodik (jfr prop. 2002/03:110 s.
275). Den analys som behöver göras i ärenden som mynnar ut i SMPbeslut,
och eventuellt följande beslut om särskilda skyldigheter enligt 4
Prop. 2006/07:119
19
och 5 kap. LEK, uppvisar stora likheter med de överväganden som behöver
göras inom ramen för den allmänna konkurrensrätten.
Behovet av särskild kompetens
Det kan konstateras att de bedömningar som måste göras i ärenden enligt
LEK såväl av PTS som av domstolarna är komplicerade på flera sätt, inte
minst ekonomiskt. Det har riktats kritik mot att metoderna för att göra
marknadsanalyser och sättet att motivera beslut i sådana mål inte är utvecklade.
Vidare har domstolarnas överprövning av definitioner av relevanta
marknader och av skyldighetsbeslut kritiserats. Det har därvid hävdats
att domstolarna inte besitter tillräcklig kunskap i de frågeställningar
som aktualiseras. De flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan är i
huvudsak positiva till utredningens förslag att särskilda ledamöter skall
delta även vid prövning i länsrätten och kammarrätten av mål enligt
LEK.
Att särskilda ledamöter deltar i avgörandet av vissa mål i länsrätten
och kammarrätten är ingen nyhet. Enligt 13 a och 17 a §§ LAFD skall
särskilda ledamöter med god kännedom om kommunal verksamhet ingå i
rätten vid kammarrättens och länsrättens behandling av mål enligt
10 kap. kommunallagen (1991:900) och mål enligt 22 kap. kyrkolagen
(1992:300). Vidare skall det vid länsrättens och kammarrättens prövning
av vissa fastighetstaxeringsmål ingå värderingstekniska ledamöter med
sakkunskap i fråga om fastighetsvärdering, se 21 kap. 8 §, 22 kap. 4 §,
29 kap. 1 § och 30 kap. 1 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Vid
kammarrättens prövning av mål enligt lagen (1990:886) om granskning
och kontroll av filmer och videogram skall särskilda ledamöter med
särskilda kunskaper om film respektive beteendevetenskap ingå i rätten,
se 22 § i lagen.
Enligt regeringens mening är det mycket viktigt att förvaltningsdomstolarna
i mål om överklagade SMP-beslut och om överklagade skyldighetsbeslut
har tillgång till såväl ett tillfredsställande underlag för sina
avgöranden som tillräcklig kunskap i sakfrågorna. Avgörandena har stor
betydelse för samhällsekonomin och främjandet av konkurrens på de
aktuella marknaderna. Ett system med experter som deltar i avgörandena
tillför värdefull sakkunskap på ett område som är ekonomiskt komplicerat.
Visserligen har domstolarna enligt 24 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291) möjlighet att inhämta yttranden från sakkunniga. Ett sådant
förfarande är dock tidsödande. Det kommer inte heller att i praktiken
kunna förenas med det krav på skyndsam handläggning av mål som regeringen
föreslår i avsnitt 5.4. Möjligheten att inhämta sakkunnigyttranden
är alltså inte tillräcklig.
Ekonomiska experter bör därför ersätta nämndemän
som ledamöter av rätten vid vissa av länsrättens avgöranden av mål
enligt LEK.
Prop. 2006/07:119
20
Vilka måltyper skall omfattas
Ekonomiska experter bör till en början delta i avgöranden som rör överklagande
av SMP-beslut samt beslut om åläggande av skyldigheter med
stöd av 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§ LEK.
Flera remissinstanser har dessutom anfört att de särskilda ledamöterna
även bör delta vid avgörandet av tillsyns- och tvistlösningsmål. Det har
hävdats att särskilt innehållet i kostnadsmodeller kräver kunskap i ekonomiska
frågor som en domstol normalt saknar. Regeringen instämmer i
bedömningen att det, av de av remissinstanserna anförda skälen, är
värdefullt att ekonomiska experter deltar även i tillsyns- och tvistlösningsmål,
om det överklagade beslutet grundar sig på ett beslut om särskilda
skyldigheter enligt LEK.
Det finns dock inte behov av särskilda ledamöter i alla typer av mål.
Som Länsrätten i Stockholms län har påpekat bör det vid länsrätten finnas
möjlighet för en lagfaren domare ensam att avgöra mål av enklare
beskaffenhet. Även beslut under beredningsstadiet bör kunna fattas av en
lagfaren domare.
Kompetensfrågor och sammansättningsregler
Det är viktigt att de särskilda ledamöter som skall delta i prövningen av
mål enligt LEK i domstol har rätt kompetens, samtidigt som de inte får
vara knutna till PTS eller till någon av operatörerna på marknaden för
elektronisk kommunikation. Den kompetens som efterfrågas synes vara
allmän ekonomisk kompetens, snarare än särskild kompetens när det
gäller elektronisk kommunikation. De företagsekonomer och nationalekonomer
som förordnats att tjänstgöra i Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen
i mål enligt konkurrenslagen (1993:20) bör kunna förordnas
att tjänstgöra även vid förvaltningsdomstolarna i målen enligt LEK.
De lagfarna ledamöterna bör utgöra majoriteten i domstolen, såväl i
länsrätten som i kammarrätten. De aktuella målen avgörs normalt i förstärkt
sammansättning i länsrätt på så sätt att två lagfarna ledamöter deltar
i avgörandet. Enligt regeringens mening bör det vara så även i fortsättningen.
Denna princip bör lagfästas. Förutom de två lagfarna ledamöterna
bör två ekonomiska experter delta i avgörandena. I kammarrätten
bör utgångspunkten vara att kammarrätten utöver sin normala sammansättning
med tre lagfarna ledamöter tillförs två ekonomiska experter.
Om en av de ekonomiska experterna får förhinder vid länsrättens eller
kammarrättens behandling av ett mål bör det inte hindra att beslut fattas.
Däremot bör förhinder för någon av de lagfarna ledamöterna utesluta
domförhet.
Enligt 12 § LAFD gäller för frågor om prövningstillstånd att kammarrätten
är domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet.
Detta bör vara huvudregel även i fortsättningen, med det tillägget att en
ekonomisk expert bör delta i avgörandet, om inte målet är av enkel beskaffenhet.
Vidare bör kammarrätten liksom vid andra typer av mål vara
domför med en lagfaren ledamot vid beslut om avskrivning av mål efter
återkallelse liksom vid åtgärder som endast avser beredandet av mål samt
med två lagfarna ledamöter, om de är ense, vid beslut om avvisning av
för sent inkomna överklaganden, jfr 12 § femte–sjunde styckena LAFD.
Prop. 2006/07:119
21
De ekonomiska experterna bör utses av regeringen, eller den myndighet
som regeringen bestämmer, för viss tid. Den som är ekonomisk expert
skall vara svensk medborgare och inte vara underårig eller i konkurstillstånd
eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Om det
under handläggningen av ett mål inträffar en omständighet som medför
att ett förordnande för en ekonomisk expert skall upphöra att gälla, bör
förordnandet fortsätta att gälla med avseende på målet. Lagrådets synpunkter
i denna del har därmed tillgodosetts.
6.3 Prövningen av inhibitionsfrågor
Regeringens förslag: En bestämmelse införs som lyfter fram betydelsen
av att en domstol som prövar en begäran om inhibition av ett beslut
som fattats enligt lagen om elektronisk kommunikation särskilt
skall beakta syftet med lagen, så som det framgår av lagens inledande
bestämmelse.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Regeringsrätten och Länsrätten i Stockholms län
avstyrker förslaget. Post- och telestyrelsen anför att större hänsyn måste
tas till de allmänna intressen som ligger bakom regleringen och är tveksamma
till om förslagen är tillräckliga och får de önskvärda effekterna.
Telenor Sverige AB, Teracom AB och TeliaSonera AB avstyrker förslaget.
Tele2 Sverige AB och Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia
AB och Colt Telecom AB söker en tydligare definition i lagen vad
som ska utgöra skäl för inhibition. Motsvarande synpunkter framförs från
Teracom AB och Lantbrukarnas riksförbund (LRF). LRF anför vidare att
för det fall lagstiftningen enbart ändras till att domstolen skall få inhibera
besluten endast med beaktande av syftet med lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation (LEK) bör en tydlig och mycket sträng definition
göras i lagen om vad som kan utgöra skäl för inhibition.
Skälen för regeringens förslag
Gällande rätt
Enligt 8 kap. 22 § LEK gäller beslut av Post- och telestyrelsen (PTS)
även efter överklagande, om inte annat har bestämts. Bestämmelsen genomför
artikel 4.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG
av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät
och kommunikationstjänster (ramdirektiv)TPF
1
F. PT Enligt denna
artikel skall överklagade beslut fortsätta att gälla i väntan på utgången av
prövningen, såvida inte överklagandeinstansen beslutar annorlunda. Utgångspunkten
är alltså att besluten tills vidare skall gälla.
Med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) kan en domstol
efter överklagande besluta om inhibition. Förutsättningarna för att meddela
inhibition har utformats i praxis, se särskilt RÅ 1990 ref. 82 och RÅ
1998 not 93. Denna praxis innebär i huvudsak följande.
En bedömning
TP
1
PT EUT L 108, 24.4.2002, s. 33 (Celex 32002L0021).
Prop. 2006/07:119
22
skall göras dels av vilken betydelse det kan ha för den klagande att verkställigheten
skjuts upp i avvaktan på den slutliga prövningen, dels av vilket
eller vilka motstående intressen som kan tala för en omedelbar verkställighet.
Vidare måste en preliminär bedömning göras av sakfrågan i
målet i syfte att klarlägga vilken grad av sannolikhet som föreligger för
att överklagandet kommer att bifallas. För inhibition bör i allmänhet krävas
en tämligen hög grad av sannolikhet för ett slutligt bifall till överklagandet.
Om emellertid en omedelbar verkställighet kan antas medföra
betydande olägenheter för en enskild klagande och det samtidigt kan
konstateras att det inte finns något motstående intresse som starkt talar
för att verkställighet ändå sker utan fördröjning, bör inhibition kunna
meddelas redan när utgången i målet framstår som oviss.
Rättspraxis
Som utredningen har konstaterat innebär tillämpningen av denna praxis
på området för elektronisk kommunikation att det finns ett förhållandevis
stort utrymme för inhibitionsbeslut. Av 1 kap. 1 § LEK följer att bestämmelserna
syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till
säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte
vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras
pris och kvalitet. Syftet skall uppnås främst genom att konkurrensen
och den internationella harmoniseringen på området främjas. Det är viktigt
att de allmänna intressen som ligger bakom regleringen, och som
PTS företräder i egenskap av sektorsmyndighet på området, beaktas inte
bara vid slutliga avgöranden utan också vid prövningen av inhibitionsfrågor.
Om PTS konkurrensfrämjande beslut inhiberas i stor omfattning,
trots att de senare fastställs, kan den långsiktiga utvecklingen på marknaden
påverkas negativt vilket i sin tur riskerar att motverka syftet med
lagen och regleringens bakomliggande intressen.
Som anförts i avsnitt 6.1 är ett av skälen till att PTS konkurrensfrämjande
beslut inte fått genomslag att besluten i stor utsträckning har inhiberats
sedan beslutet överklagats. Av de 45 mål som vid årsskiftet
2005/2006 var anhängiga i länsrätten hade frågan om inhibition prövats i
24 mål. I 16 av målen hade PTS beslut inhiberats, dvs. i två tredjedelar
av fallen. Vid utgången av mars 2007 hade åtta av de mål i vilka PTS
beslut inhiberats avgjorts av länsrätten. I sju av dessa mål hade PTS beslut
fastställts. Ett mål hade blivit återförvisat till PTS för fortsatt handläggning,
varefter talan återkallats av den sökande.
Konsekvenserna av att de allmänna bakomliggande intressena inte beaktas
i tillräckligt stor utsträckning torde vara särskilt tydliga beträffande
tillträdesskyldigheter, där ett inhibitionsbeslut riskerar att medverka till
nya inträdesbarriärer, trots att regelverket syftar till att eliminera sådana.
Även om ett skyldighetsbeslut vunnit laga kraft kan dess verkningar dock
hindras genom inhibition av efterföljande tillsyns- och tvistlösningsbeslut
enligt LEK.
Prop. 2006/07:119
23
Ett exempel
Både PTS och utredningen har pekat på det s.k. bitströmsbeslutet som ett
exempel där inhibitionsbeslut har bidragit till att försena regelverkets införande.
Europeiska kommissionen har rekommenderat att bredbandstillträde
för grossistledet i form av bitströmstillträde definieras som en relevant
marknad. Med bitströmstillträde avses att en grossistkund, av den
SMP-operatör som förfogar över ett accessnät, hyr en komplett tjänst för
överföring av bredband mellan en nätnod och slutkunden. I november
2004 beslutade PTS att följa kommissionens marknadsrekommendation.
Myndigheten identifierade TeliaSonera AB som en operatör med betydande
inflytande på marknaden och ålade företaget vissa skyldigheter.
TeliaSonera AB skulle bl.a. tillgodose varje rimlig begäran från en annan
operatör om bitströmstillträde. Besluten överklagades emellertid av TeliaSonera
AB och var under 2005 och 2006 inhiberade i olika perioder av
länsrätten och Regeringsrätten. Regeringsrätten beslutade den 31 januari
2007 (mål nr 4691-06) att inte bevilja prövningstillstånd i målet och besluten
trädde därmed i kraft.
Införandet av reglerat bitströmstillträde, i enlighet med PTS beslut, har
således fördröjts med mer än två år vilket påverkat konkurrenssituationen
på marknaden. Som PTS har konstaterat, bl.a. i rapporten ”Konkurrenssituationen
2006 på olika delmarknader inom området elektronisk kommunikation”
(PTS-ER-2007:2, s. 46 f), är ett reglerat utbud av bitströmstillträde
nödvändigt för att säkerställa en tillfredsställande konkurrens på
bredbandsmarknaden. Bitströmstillträde underlättar för operatörer att etablera
sig även i telestationer med mindre kundunderlag och där det inte
lönar sig att sätta in egen utrustning.
Problemen inom LEK:s tillämpningsområde
Det är viktigt att PTS konkurrensfrämjande beslut enligt LEK får snabbast
möjliga genomslag, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter. Detta är
av särskild vikt då marknaden för elektronisk kommunikation karakteriseras
av en snabb teknisk utveckling och marknadens aktörer är beroende
av att snabbt följa med i marknadsutvecklingen. Ett beslut som inhiberas
innebär t.ex. möjligheter för den SMP-operatör som beslutet avser att
relativt ostört, trots en snabb underliggande marknadsutveckling, kunna
positionera sig ytterligare på en slutkundsmarknad för de produkter som
beslutet avser att öka konkurrensen på. Detta missgynnar konsumenterna
av de produkter som det ursprungliga beslutet varit avsett att skydda.
Att det kan saknas konkurrerande operatörer till en SMP-operatör får
särskilda konsekvenser på marknader med en kraftig tillväxt. Det är vanligtvis
under tillväxtfasen som leverantörer kan attrahera nya kunder. De
marknadsandelar som etableras under denna fas kan bestå en lång tid
framöver och utdragna rättsprocesser riskerar därför att hämma konkurrensen
under lika lång tid.
Vissa remissinstanser har invänt att antalet inhibitionsbeslut kommer
att minska allteftersom domstolarna prövar olika typer av frågor i sak,
och rättsläget sålunda klarläggs. Enligt regeringens mening kommer dock
frågan om inhibitionsbeslutens effekter även fortsatt att vara aktuell.
Detta gäller inte minst mot bakgrund av att marknaderna för elektronisk
Prop. 2006/07:119
24
kommunikation förändras kontinuerligt. Enligt 8 kap. 5 och 6 §§ LEK
skall PTS fortlöpande analysera produkt- och tjänstemarknaderna och införa
skyldigheter om det är motiverat. Behovet av nya konkurrensfrämjande
beslut kommer därför att kvarstå, varvid nya frågeställningar kommer
att uppstå. Det kan i detta sammanhang också erinras om att Europeiska
kommissionen under 2007 kommer att revidera marknadsrekommendationen
avseende de 18 relevanta delmarknaderna. Som ett led i
PTS fortlöpande analysarbete planerar PTS att under 2008 fatta nya konkurrensfrämjande
beslut. Eftersom nya beslut och efterföljande tillsyns och
tvistlösningsbeslut fortlöpande kommer att prövas av domstolarna
torde de problem som inhibition av beslut som senare fastställs medför
att vara fortsatt aktuella.
Enligt regeringens bedömning har de konkurrensfrämjande besluten
enligt LEK en stor betydelse från allmän synpunkt. Effekterna av inhibitionsbeslut
kan bli stora såväl för enskilda som för samhället. De allmänna
intressen som ligger bakom regleringen och som PTS har till uppgift
att företräda måste få tillräckligt genomslag, även vid inhibitionsprövningen.
Detta synes inte ha blivit fallet i den praxis som utvecklats
av domstolarna.
En särskild inhibitionsbestämmelse i LEK
Mot ovan angivna bakgrund föreslog regeringen i lagrådsremissen att det
i LEK skulle föras in en särskild bestämmelse om att domstolarna, vid
prövning av inhibitionsbeslut, särskilt skall beakta syftet med lagen som
det framgår av 1 kap. 1 § i lagen.
Lagrådet har avstyrkt förslaget och därvid anfört att det är en självklarhet
att förvaltningsdomstolarna vid prövningen av inhibitionsfrågor även
beaktar de syften som ligger bakom den lagstiftning som aktualiseras i
målet. Lagrådet menar också att förslaget ger upphov till frågetecken när
det gäller om inhibitionsfrågor i mål enligt LEK skall prövas med frångående
av den praxis som utbildats kring den allmänna inhibitionsbestämmelsen
i 28 § förvaltningsprocesslagen.
Regeringen instämmer i och för sig i Lagrådets uppfattning att lagens
syften självklart skall beaktas vid prövningen av inhibitionsfrågor. Som
har anförts ovan är dock regeringens uppfattning att så inte synes ha skett
i tillräcklig omfattning inom tillämpningsområdet för LEK. Av de skäl
som anförts ovan är det viktigt från allmän synpunkt att särskilt markera
att domstolarna bör ägna ytterligare uppmärksamhet åt vad LEK syftar
till att åstadkomma, nämligen en fungerande konkurrens, och vad inhibition
av konkurrensfrämjande beslut kan innebära för möjligheterna att i
rimlig tid uppnå detta. Förslaget skall ses som en del i ett paket av förslag
som syftar till att använda de medel som står till buds för att uppnå en
mer effektiv handläggning av mål enligt LEK.
Enligt regeringens mening
finns det därför sammanfattningsvis, trots vad Lagrådet har anfört, skäl
att lyfta fram de allmänna intressen som ligger bakom regleringen. Det
bör i likhet med vad som föreslogs i lagrådsremissen göras genom ett
förtydligande av att domstolarna, vid prövning av inhibitionsbeslut,
särskilt skall beakta syftet med lagen, så som det framgår av 1 kap. 1 § i
lagen.
Prop. 2006/07:119
25
Utgångspunkten för prövningen av inhibitionsfrågor i mål enligt LEK
är givetvis fortfarande den praxis som utbildats kring den allmänna inhibitionsbestämmelsen
i 28 § förvaltningsprocesslagen.
Utvecklingen inom EU
Frågan om inhibition av tillsynsmyndigheternas beslut är även föremål
för överväganden inom ramen för översynen av EG:s regelverk på området
för elektronisk kommunikation. Förslag till nya EG-direktiv förväntas
under sommaren 2007. Europeiska kommissionen har under 2006 i ett
meddelande (KOM[2006] 334 slutlig) med tänkbara förändringar av regelverket,
pekat på att om domstolar rutinmässigt inhiberar tillsynsmyndighetens
beslut i avvaktan på ett avgörande, kan det skapa underlag för
att använda överklagandeprocessen som ett sätt att förhala. Detta är något
som kan hindra utvecklingen i riktning mot konkurrens på en viss marknad.
Ett sätt att hantera detta är, enligt kommissionen, att det i artikel 4 i
ramdirektivet förs in en regel som säger att beslut skall kunna inhiberas
endast när en irreparabel skada för den som överklagar kan visas. Enligt
kommissionen skulle detta kunna harmonisera kriterierna för inhibition
samt leda till att antalet överklaganden minskar betydligt. Regeringen
avser att inom ramen för översynen av EG-direktiven verka för att möjligheterna
att inhibera konkurrensfrämjande beslut begränsas.
6.4 Skyndsam handläggning av mål
Regeringens förslag: Mål i länsrätten och kammarrätten om identifiering
av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad,
mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt
tillsyns- och tvistlösningsmål som grundar sig på sådana särskilda
skyldigheter, skall handläggas skyndsamt.
Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen
föreslog att det skulle gälla en tidsfrist på sex månader för avgörande
av mål i länsrätt och kammarrätt.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms
län, Domstolsverket, Tele2 Sverige AB, Telenor Sverige AB, Verizon
Sweden AB, Dataphone Scandinavia AB, Colt Telecom AB, British
Telecom och Lantbrukarnas riksförbund tillstyrker förslaget helt eller
delvis. JO har inte haft någon erinran mot förslaget. Telenor Sverige AB
menar att ett bättre alternativ ur rättssäkerhetssynpunkt vore att föreskriva
att mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
skall handläggas skyndsamt.
Regeringsrätten och TeliaSonera AB avstyrker förslaget. Även Justitiekanslern
menar, liksom TeliaSonera AB, att de aktuella måltypernas
särdrag inte motiverar införandet av snäva tidsramar för avgörande av
mål. Justitiekanslern, som i och för sig instämmer i bedömningen att det
finns behov av att avgöra denna typ av mål snabbare än som sker i dag,
påpekar att sådana tidsramar är ganska främmande för förvaltningspro
Prop. 2006/07:119
26
cessrätten i övrigt. I stället bör det anges att ärendena skall hanteras
skyndsamt.
Kammarrätten i Stockholm menar att tillämpningen i vissa fall inte
kommer att bli helt enkel. Med hänsyn till att vissa av målen är av så
komplicerad natur att kan bli svårt att klara tidsfristen, bör den kunna
förlängas om det finns synnerliga skäl.
Sveriges advokatsamfund är kritiskt till förslaget, eftersom det riskerar
att medföra betänkligheter ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Dessutom riskerar
en tidsram att bli alltför snäv med hänsyn till målens komplexitet.
Länsrätten i Stockholms län förordar av rättssäkerhetsskäl att avsteg från
reglerna bör få ske om det finns särskilda skäl.
Telenor Sverige AB anser att det kan finnas skäl att införa en maximitid
för kammarrättens prövning av en ansökan om prövningstillstånd,
t.ex. en månad från det att överklagandet kom in till kammarrätten.
Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia AB och Colt Telecom AB
menar att det finns en mycket stor risk för att processerna även fortsättningsvis
drar ut på tiden. Det bör dessutom beskrivas tydligare vad synnerliga
hinder betyder och vilka faktorer som skall påverka bedömningen.
Regeringsrätten anser att de problem som kan finnas på området bör
lösas på annat sätt än genom att införa särskilda processregler. Förvaltningsprocessen
förlorar annars i överskådlighet och osäkerhet uppstår om
betydelsen av tidigare förvaltningsrättslig praxis.
Skälen för regeringens förslag: Som anförts i avsnitt 6.1 bedömer regeringen
att det finns ett starkt behov av att förändra domstolsprocessen
vid överklagande av beslut av Post- och telestyrelsen (PTS) enligt lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), så att beslut av PTS
om konkurrensfrämjande åtgärder vinner laga kraft inom rimlig tid. Utgångspunkten
bör därvid vara att göra förändringar inom ramen för den
nuvarande ordningen med överprövning i förvaltningsdomstolarna.
Det har framkommit att ett stort problem i mål enligt LEK är att skriftväxlingen
i länsrätten och kammarrätten drar ut på tiden. Olägenheter
kan uppstå när nytt material i form av nya omständigheter eller bevis förs
in sent under processen. Sådana förfaranden är inte ovanliga. Olägenheterna
är särskilt svåra när åberopandet sker efter det att motparten och
domstolen uppfattat skriftväxlingen som avslutad.
Det har inte riktats någon kritik i sig mot förvaltningsdomstolarnas
handläggning av målen. Det finns inte heller något som tyder på att mål
enligt LEK i allmänhet handläggs långsammare än andra mål av motsvarande
omfattning och komplexitet.
Tidsåtgången tycks snarare bero på att
förvaltningsprocesslagens (1971:291) rättegångsregler inte innehåller
tillräckligt starka påtryckningsmedel för att driva på parternas processföring
i mål enligt LEK på ett sätt som möjliggör ett tillräckligt snabbt avgörande.
Som har konstaterats tidigare är marknaden för elektronisk kommunikation
mycket dynamisk och den har stor betydelse såväl för operatörerna
som för andra enskilda och för samhället i stort. För att den konkurrensskapande
regleringen skall kunna fungera i praktiken och få önskvärt
genomslag är det viktigt att operatörerna får snabba besked om vad som
skall gälla på en viss marknad så att de kan inrätta sig efter det. En fördröjning
av regleringens införande kan leda till långvariga negativa ef
Prop. 2006/07:119
27
fekter både för enskilda och för samhället. För att syftet med regleringen
skall kunna uppnås är det alltså på detta område särskilt viktigt att marknadsaktörerna
får snabba beslut som de kan inrätta sig efter. Konsekvenserna
av en illojal processföring på området för elektronisk kommunikation
kan därför bli allvarliga. Med hänsyn till de speciella förhållanden
som råder på marknaden för elektronisk kommunikation är det önskvärt
att mål enligt LEK handläggs snabbare än normalt i förvaltningsdomstolarna.
Utredningen har föreslagit att problemet delvis bör lösas genom att det
införs tidsfrister i LEK för när ett mål senast skall vara avgjort efter det
att det kommit in till domstol. Sådana tidsfrister har införts på vissa områden
till följd av EG-rätten, framför allt när det gäller förvaltningsmyndigheters
handläggning. Bestämmelser av detta slag är dock främmande
för svensk förvaltningstradition. De saknar dessutom rättsverkan. Vidare
är det önskvärt att ha en mer flexibel reglering. Enligt regeringens mening
är det därför inte lämpligt att införa generella tidsfrister för förvaltningsdomstolarnas
avgörande av mål enligt LEK. Däremot finns det skäl
att behandla vissa mål enligt LEK med förtur. Det bör därför införas en
bestämmelse i LEK om att vissa mål bör handläggas skyndsamt av förvaltningsdomstolarna.
En rimlig utgångspunkt för handläggningen är att mål i normalfallet
skall kunna avgöras inom sex månader från det att de kommer in till
domstolen. Regeringens förslag till preklusionsregler i avsnitt 6.6 torde
underlätta detta. I vissa fall torde ett snabbare avgörande kunna ske, t.ex.
om målet är av enkel beskaffenhet. Om målet å andra sidan är mycket
komplicerat eller särskilt omfattande jämfört med andra liknande mål kan
det vara rimligt med en längre handläggningstid. Även i sådana fall
gäller dock kravet på skyndsamhet. Med hänsyn till att kammarrätten,
enligt vad som föreslås i avsnitt 6.5, kommer att fungera som prejudikatinstans
kan ett skäl till en något längre handläggningstid i vissa fall
där vara att målet har prejudikatvärde.
Behovet av en ändrad processordning gäller inte alla typer av mål.
Problemet med utdragna domstolsprocesser gäller i första hand för de
mål som rör PTS konkurrensfrämjande åtgärder. Regeringen instämmer i
utredningens bedömning att beslut om att utpeka en dominerande operatör
och om att införa skyldigheter mot en sådan operatör skall omfattas
av de nya reglerna.
Regeringen instämmer också i bedömningen att dessa
regler bör gälla för prövningen av överklagade beslut inom ramen för
PTS tillsyns- och tvistlösningsverksamhet om besluten rör den konkurrensfrämjande
regleringen. I övriga mål enligt LEK, t.ex. överklagade
beslut om frekvenstilldelning, bör det däremot inte gälla något krav på
skyndsam handläggning.
6.5 Färre domstolsinstanser
Regeringens förslag: Kammarrätten skall utgöra sista instans för
prövning av mål enligt lagen om elektronisk kommunikation.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Prop. 2006/07:119
28
Remissinstanserna: Konkurrensverket, Lantbrukarnas riksförbund,
Telenor Sverige AB, British Telecom, Verizon Sweden AB, Dataphone
Scandinavia AB och Colt Telecom AB tillstyrker förslaget. JO har ingen
erinran mot förslaget. Sveriges Television AB är tveksamt till förslaget.
Regeringsrätten, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms
län, Domstolsverket, TeliaSonera AB, Teracom AB, Tele2 Sverige AB,
Affärsverket svenska kraftnät och Sveriges advokatsamfund avstyrker
förslaget. Flera remissinstanser hänvisar allmänt till att rättssäkerhetsskäl
talar mot förslaget.
Regeringsrätten, som påpekar att den har till uppgift att vara prejudikatinstans
på det förvaltningsrättsliga området och att det mot den bakgrunden
måste krävas särskilda omständigheter och tungt vägande skäl
för att skära av instansordningen, anser att det inte finns tillräckliga skäl
för att genomföra förslaget. Kammarrätten i Stockholm och Länsrätten i
Stockholms län anför liknande skäl för sina ståndpunkter. Domstolsverket
menar att frågan om att skära av instansordningen är för tidigt väckt. Teracom
AB menar att ett genomförande av förslaget kräver att domstolarna
besitter tillräcklig kompetens. British Telecom anför liknande synpunkter.
Enligt Regeringsrätten och JO bör det övervägas att ändra instansordningen
så att målen handläggs i annan ordning än vid allmän förvaltningsdomstol.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
Regeringen föreslår i avsnitt 6.4 att mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation skall handläggas skyndsamt. Ytterligare ett sätt
att korta tiden fram till ett avgörande som vunnit laga kraft är att minska
antalet överklagandeinstanser. Antalet instanser påverkar tidsåtgången
innan det finns ett slutligt avgörande. Beslut enligt LEK överklagas i dag
till Länsrätten i Stockholms län. Överklaganden av länsrättens beslut prövas
av Kammarrätten i Stockholm, vars beslut i sin tur kan överklagas till
Regeringsrätten. Målen är således koncentrerade till en domstol per instans.
Vid en jämförelse med övriga EU- och EES-länder är det endast i Sverige
och Danmark som den nationella tillsynsmyndighetens beslut kan
överklagas till tre instanser. Även om det krävs prövningstillstånd i såväl
kammarrätten som Regeringsrätten, och sådant tillstånd oftast inte meddelas,
har utredningens analys visat att det tar tämligen lång tid även innan
beslut fattas om att inte ta upp ett mål till prövning. Som framgått
tidigare har det understrukits att snabba besked är viktiga för utvecklingen
av så dynamiska marknader som det är frågan om inom området för
elektronisk kommunikation.
Det är viktigt såväl för berörda företag som
för samhället i stort att det snabbt ges besked som marknaden kan rätta
sig efter.
Prop. 2006/07:119
29
En förkortad instanskedja
Regeringen bedömer att en förkortad instanskedja skulle vara ett värdefullt
komplement till de föreslagna reglerna om skyndsam handläggning.
Man kan i och för sig ifrågasätta lämpligheten av en så ingripande åtgärd
som att korta instanskedjan när det gått förhållandevis kort tid från det att
LEK trätt i kraft. Avvikelser från allmänna principer om möjligheter till
överprövning bör dock kunna göras, oavsett den tid regleringen varit i
kraft, om det finns tungt vägande skäl för det. Det är alltså i detta fall i
första hand behovet av snabba avgöranden som motiverar en sådan
avvikelse. Detta hänger samman med måltypernas särskilda karaktär. Det
finns starka intressen från både enskild och allmän synpunkt att företagen
får snabba besked och av att de konkurrensfrämjande besluten kan få
effekt så snart som möjligt. Som framförts i avsnitt 6.1 finns det annars
risk för negativa konsekvenser på marknadens utveckling och för samhället
i stort liksom för att syftet med bestämmelserna i LEK motverkas.
Det står också klart att treinstanssystemet har inneburit att det ännu inte
utvecklats någon praxis av större omfattning, eftersom prejudikatinstansen
prövat så få mål. Detta är otillfredsställande.
Enligt regeringens mening är det mest närliggande alternativet att begränsa
instansordningen på så sätt att kammarrätten får utgöra sista instans
för mål enligt LEK. Det skulle innebära att kammarrätten blir prejudikatinstans
på området. En sådan ordning finns redan för Migrationsöverdomstolen
som hör till Kammarrätten i Stockholm.
Frågan om rättssäkerhet i domstolsprocessen aktualiseras när möjligheterna
att överklaga begränsas. Enligt regeringens mening är det väl
förenligt med kraven på rättssäkerhet att kammarrätten utgör sista instans
för prövning av mål enligt LEK. Den expertkompetens som PTS besitter,
i egenskap av ansvarig sektorsmyndighet, säkerställer att de beslut som
fattas allmänt sett håller en hög kvalitet. En viktig aspekt av rättssäkerheten
är också att det inte skall dröja för länge innan det finns ett slutligt
avgörande. I detta sammanhang bör man också beakta den förstärkning
av förvaltningsdomstolarnas kompetens som förslaget att ekonomiska
experter skall delta i avgörandena innebär, se avsnitt 6.2. Vidare är det
endast en länsrätt och en kammarrätt som prövar frågor enligt LEK.
Domstolarna har dessutom lång erfarenhet av målen, och de har organiserat
sig för att hantera frågorna på ett samlat sätt.
Eftersom mycket få
mål på detta område tas upp till prövning av Regeringsrätten är det i realiteten
redan nu så att Kammarrätten i Stockholm till stor del utformar
praxis på området. Den samlade upparbetade kompetensen på området
som finns inom Länsrätten i Stockholms län och Kammarrätten i Stockholm
får bedömas som tillfyllest för att säkerställa en rättssäker och förutsebar
behandling av målen.
Enligt regeringens mening är det ett starkt intresse att ha en så sammanhållen
instansordning som möjligt på området för elektronisk kommunikation.
I lagrådsremissen föreslogs därför att kammarrätten skulle
vara sista instans för prövning inte bara av de konkurrensfrämjande besluten,
utan av samtliga mål enligt LEK.
Prop. 2006/07:119
30
Lagrådets synpunkter
Lagrådet har avstyrkt förslaget att en kammarrätt skall göras till slutinstans
för LEK-målen av principiella skäl. Regeringen delar Lagrådets
uppfattning att utgångspunkten för de allmänna domstolsorganisationerna
bör vara ett treinstanssystem. Genom de olika rollerna hos de tre domstolsinstanserna
kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås samtidigt som
rättsbildningen gynnas. Samtidigt måste det allmänna domstolssystemet
kunna tillhandahålla en ändamålsenlig tvistlösning även för måltyper
som kräver särlösningar. För att avsteg skall göras från den normala instansordningen
bör det krävas att det finns särskilda skäl. När det gäller
området för elektronisk kommunikation är det genom myndighets- och
domstolsbesluten som spelreglerna för de aktörer som verkar på marknaden
klargörs. Den regleringsosäkerhet på marknaden som uppstår om
det tar lång tid innan besluten blir slutgiltigt fastställda av domstol missgynnar
framförallt nya aktörer. Dessa riskerar därmed att slås ut från
marknaden redan i ett inledningsskede. Förseningar i införandet av en
konkurrensskapande reglering kan leda till att nya aktörer avskräcks från
att göra investeringar för att ta sig in på marknaden. Därigenom hämmas
konkurrensen trots att syftet med åtgärderna är det motsatta. De negativa
effekterna kan bestå under lång tid även efter det att regleringen trätt i
kraft. Detta leder till avsevärda olägenheter för såväl enskilda som för
samhället. Det är följaktligen på detta område av särskild betydelse att
rättskipningen kan ske snabbt och effektivt. Nu angivna omständigheter
måste anses utgöra sådana särskilda skäl som motiverar avsteg från den
normala instansordningen. Genom en förkortad instanskedja i förening
med övriga föreslagna åtgärder säkerställs att en ändamålsenlig tvistlösning
kan tillhandahållas för de aktuella målen. Regeringen ser inga konstitutionella
problem med denna lösning. Med hänsyn till att den valda
lösningen, som Lagrådet konstaterar, innebär ett avsteg från vad som
normalt gäller finns det dock anledning att noga följa utvecklingen för att
kunna överväga om lösningen är den bästa för att uppnå syftet med att
tillhandahålla en ändamålsenlig tvistlösning inom detta område.
Dispensgrunder
När det gäller vilka dispensgrunder som skall gälla för att kammarrätten
skall ta upp mål till prövning gör regeringen följande bedömning. Det
kan ifrågasättas om samma dispensgrunder som i dag gäller för Regeringsrätten
skall gälla för kammarrätten i fortsättningen.
Det skulle innebära
att kammarrätten får meddela prövningstillstånd endast om det är av
vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det
annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens) att pröva överklagandet.
En sådan ordning skulle otvetydigt leda till snabbare avgöranden,
eftersom länsrätten då i praktiken skulle utgöra sista instans för de flesta
mål. Detta är en ordning som gäller för beslut som överklagas från Migrationsverket
till migrationsdomstolarna. Migrationsöverdomstolen kan
alltså inte ta upp ett mål enbart för att det finns skäl till ändring av en migrationsdomstols
dom (ändringsdispens). Förhållandena är dock speciella
för denna typ av mål. Motivet till denna ordning är att långa väntetider i
dessa mål innebär psykiskt lidande för den enskilde som under denna tid
Prop. 2006/07:119
31
tvingas leva under pressade förhållanden (se prop. 2004/05:170 s. 106).
Dessa skäl gör sig inte gällande på området för elektroniska kommunikationer.
Även om effektivitetsskäl kan anses tala för begränsade dispensgrunder
bör kammarrätten inte göras till en renodlad prejudikatinstans.
Detta gäller inte minst mot bakgrund av att det i fortsättningen endast
kommer att vara två instanser som överprövar mål enligt LEK.
Kammarrätten bör med hänsyn till det sammantaget sett låga målantalet
på området kunna fungera som prejudikatinstans trots en möjlighet till
ändringsdispens. Därigenom skapas också en lämplig balans mellan den
kortare instansordningen och behovet av överprövning. Kammarrätten
bör därför kunna meddela prövningstillstånd enligt samma dispensgrunder
som nu gäller. Sammanfattningsvis bör alltså såväl prejudikatdispens
som extraordinär dispens och ändringsdispens kunna meddelas.
6.6 Preklusionsregler
Regeringens förslag: Särskilda preklusionsregler skall gälla i mål om
identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd
marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag
samt tillsyns- och tvistlösningsmål som grundar sig på sådana
särskilda skyldigheter. I länsrätten skall nya omständigheter eller ny
bevisning få åberopas när fyra månader gått endast om parten gör sannolikt
att parten har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten
eller beviset tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter
eller nya bevis endast åberopas om det finns synnerliga skäl.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Domstolsverket, Länsrätten i Stockholms län,
Sveriges kommuner och landsting, Näringslivets telekomförening, Tele2
Sverige AB, Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia AB, Colt Telecom
AB och British Telecom tillstyrker förslaget helt eller delvis.
Regeringsrätten, Justitieombudsmannen, Justitiekanslern, Teracom
AB, TeliaSonera AB, Sveriges Television AB, Telenor Sverige AB avstyrker
förslaget helt eller delvis eller är tveksamma till förslaget.
Justitieombudsmannen anser att förslaget inte är helt enkelt att förena
med officialprincipen och förvaltningsdomstolarnas strävan efter materiellt
riktiga avgöranden samt påpekar att det finns en risk för rättssäkerhetsförluster.
Justitiekanslern menar att det möjligen kan finnas skäl att införa en bestämmelse
som liknar 42 kap. 15 a § rättegångsbalken som kompletterar
en föreskrift om att ärenden skall handläggas skyndsamt.
Domstolsverket förespråkar en mer restriktiv reglering och påpekar att
det finns en risk för att det kommer att uppstå särskilda processer i frågan
om en part haft möjlighet att åberopa en omständighet inom den fyramånadersfrist
som gäller i länsrätten.
Sveriges Television AB ifrågasätter behovet av förslaget.
Näringslivets telekomförening anser att förslaget skulle kunna skärpas
ytterligare, t.ex. genom att förkorta tiden för skriftväxling i länsrätten.
Prop. 2006/07:119
32
Telenor Sverige AB ifrågasätter behovet av en preklusionsregel i länsrätten.
I stället bör den föreslagna bestämmelsen gälla för handläggningen
i kammarrätten.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
Som har framhållits i avsnitt 6.1 är det inte ovanligt att en part kommer
med nya åberopanden först sent i processen, efter det att såväl rätten som
motparten uppfattat skriftväxlingen som avslutad. Detta kan givetvis
orsaka problem, särskilt när det medför att avgörandet av målet försenas.
Med nu gällande ordning är möjligheterna att motverka en sådan
processföring relativt begränsade.
Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall rätten se till att ett
mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten
hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.
Enligt 37 § förvaltningsprocesslagen gäller i mål som kräver prövningstillstånd,
att omständigheter eller bevis som en klagande åberopar
först i Regeringsrätten får åberopas endast om det föreligger särskilda
skäl.
För att kravet på en skyndsam handläggning av mål enligt lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) skall få avsedd effekt
är det viktigt att parterna redan tidigt i processen klart anger de omständigheter
och bevis som de åberopar till grund för sin talan. Enligt regeringens
mening innehåller inte den nuvarande ordningen tillräckligt
starka incitament för parterna i mål enligt LEK att göra alla sina åberopanden
i sådan tid att det kan säkerställas att handläggningen blir effektiv.
Enbart det förhållandet att målen, enligt vad som föreslås i avsnitt
6.4, skall handläggas skyndsamt är inte tillräckligt. Detta krav riktar sig
endast till förvaltningsdomstolarna. För att komma till rätta med parternas
processföring krävs åtgärder som inriktar sig specifikt på detta. Som
har framhållits ovan kan illojal processföring från en parts sida få stora
konsekvenser såväl på marknaden som för andra enskilda och för samhället.
I förvaltningsprocesslagen finns inga preklusionsregler motsvarande
dem som finns för dispositiva tvistemål enligt rättegångsbalken. I dispositiva
tvistemål kan tingsrätten med stöd av 42 kap. 15 a § rättegångsbalken,
utan hänsyn till hur processen har förts, meddela parterna att förberedelsen
vid en viss senare tidpunkt skall anses vara avslutad.
I sådant
fall får en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis efter den
tidpunkten, endast om parten gör sannolikt att han har haft en giltig ursäkt
att inte åberopa omständigheten eller beviset tidigare eller målets
prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån, om åberopandet tillåts. Enligt
50 kap. 25 § tredje stycket rättegångsbalken får en part i dispositiva
tvistemål i hovrätten till stöd för sin talan åberopa en omständighet eller
ett bevis som inte lagts fram tidigare endast om han gör sannolikt att han
inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid tingsrätten eller han
annars haft giltig ursäkt att inte göra det.
Det stora krav på utredningsskyldighet som ålagts förvaltningsdomstolarna
avspeglar det oftast mycket ojämna styrkeförhållandet mellan en
Prop. 2006/07:119
33
enskild part, som oftast för sin egen talan, och en offentlig motpart. Det
gör också att det inte är lämpligt att införa generella preklusionsregler i
förvaltningsprocessen. Införandet av preklusionsregler kan dessutom
anses stå i strid med officialprincipen, så som den framgår av 8 § förvaltningsprocesslagen.
Detta är även Lagrådets uppfattning. Officialprincipens
tillämpning måste dock anpassas till processföremålets natur och till
partsförhållandena i målet. I praktiken blir det närmast fråga om en
princip om huruvida, och i så fall i vilken utsträckning, rätten skall få ingripa
i en utredning som i första hand parterna skall svara för.
I förarbetena till LEK diskuterades officialprincipens tillämpning i mål
enligt lagen, se prop. 2002/03:110 s. 304. Det konstaterades där att parterna
har möjlighet att träffa avtal om flera av de förhållanden som lagen
reglerar, men att sådana avtal kan sättas ur spel genom myndighetsbeslut.
Det privaträttsliga inslaget får därmed vika för det offentligrättsliga intresset
vid konflikter dem emellan. Tvister enligt lagen har alltså förutom
privaträttsliga inslag även offentligrättsliga inslag, vilket ansågs motivera
att officialprincipen skall gälla vid prövningen.
Behovet av särskilda preklusionsregler
Regeringens uppfattning är att de flesta mål enligt LEK är av en delvis
annan karaktär och avviker från de flesta övriga mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Det återspeglar sig inte minst i den normala partsställningen
med Post- och telestyrelsen (PTS) på den ena sidan och ett
eller flera bolag som vanligen företräds av erfarna juridiska ombud, på
den andra sidan. Dessutom handlägger förvaltningsdomstolarna mål där
PTS har fattat beslut inom ramen för tvistlösningsförfarandet enligt
7 kap. 10 § LEK. Dessa mål är flerpartsmål med kommersiella operatörer
som står mot varandra. Dessutom är PTS part. Styrkeförhållandena är i
dessa fall inte sådana att det motiverar nästan obegränsade möjligheter
för en enskild part att åberopa ny bevisning och nya omständigheter. Särskilt
tvistlösningsmålen kan sägas ha ett visst släktskap med tvistemål,
eftersom de frågor som avhandlas i slutänden berör vilka villkor som
skall gälla i ett avtalsförhållande mellan två kommersiella bolag. Måltyperna
får anses vara tämligen speciella för förvaltningsprocessen i stort.
Reglerna för förvaltningsprocessen är inte i alla avseenden lämpade för
denna typ av mål. Det kan därför vara behövligt att komplettera reglerna
i förvaltningsprocessen med för måltypen särskilt anpassade regler.
Enligt regeringens mening har erfarenheterna visat att det finns skäl att
inte fullt ut tillämpa officialprincipen i mål enligt LEK.
Det behövs nya
lösningar när det gäller att förbättra parternas processföring. I de måltyper
där regeringen föreslår att målen skall handläggas skyndsamt i länsrätten
och kammarrätten ligger det nära till hands att införa begränsningar
av rätten att åberopa nya omständigheter och ny bevisning. Genom
preklusionsregler efter mönster av vad som gäller i hovrätten i dispositiva
tvistemål kan man skapa bättre ordning i processen, hindra att onödigt
material tillförs denna samt åstadkomma ett snabbare avgörande.
Att införa sådana preklusionsregler är i och för sig en ingripande åtgärd,
eftersom det tar bort en parts möjlighet att åberopa nya omständigheter
eller bevis. Det kan inte bortses från att sådana regler skapar en viss
risk för materiellt oriktiga domar. Enligt regeringens mening finns det
Prop. 2006/07:119
34
dock anledning att i de mål som nu är i fråga något mer betona det privaträttsliga
intresset i processen och låta parterna i högre grad sörja för utredningen
i målen i förvaltningsdomstol. Det är också så att det allmännas
intresse i processen bevakas av PTS, som är part i målen. Om preklusionsregler
framgår direkt av lag får dessutom de processförutsättningar
som sådana regler innebär förutsättas vara kända av operatörerna på
marknaden. Man får därför också utgå från att operatörerna anpassar sin
processföring efter de nya förutsättningarna.
Enligt regeringens mening finns det vid en samlad bedömning övervägande
skäl för att begränsa parternas möjligheter att åberopa nya omständigheter
och ny bevisning i förvaltningsdomstolarna i de mål om
elektronisk kommunikation där regeringen föreslagit att handläggningen
skall ske skyndsamt. Begränsningarna bör gälla utan hänsyn till om parterna
tidigare har visat sig vara försumliga i sin processföring.
Preklusionsreglernas närmare utformning
Länsrätten är första domstolsinstans. Därför bör det inte finnas någon begränsning
i möjligheten att inledningsvis åberopa nya omständigheter
och ny bevisning i denna instans. För att bestämmelsen om att målen
skall handläggas skyndsamt skall få önskvärd effekt anser regeringen att
det bör införas en tidsfrist inom vilken en part som huvudregel skall
kunna åberopa ny bevisning eller nya omständigheter. Efter denna tidsfrist
bör rätten att göra nya åberopanden i huvudsak skäras av. Av effektivitetsskäl
bör preklusionsfristen i länsrätten framgå direkt av lagtexten.
Denna frist bör, som utredningen föreslagit, vara fyra månader. Fyramånadersfristen
hindrar naturligtvis inte att rätten avgör målet tidigare om
målet är färdigberett.
Undantag måste givetvis göras för sådana fall där parten kan göra sannolikt
att parten inte kunnat göra åberopandet tidigare eller annars har en
giltig ursäkt för att inte ha gjort det. I begreppet giltig ursäkt får anses
ingå det fallet att parten inte haft anledning att göra åberopandet tidigare.
Bedömningen bör ske utifrån partens egna förutsättningar att föra processen
på ett tillbörligt sätt.
Om en av parterna tillåts att åberopa en ny omständighet eller ny bevisning
bör självklart dennes motpart tillåtas att göra de åberopanden
som behövs till bemötande av detta. I sådant fall ligger det i sakens natur
att parten regelmässigt har giltig ursäkt att inte ha åberopat den nya
omständigheten eller det nya beviset tidigare.
När det i övrigt gäller behovet av undantag finns det anledning att utgå
från den nya regelns syfte och hur den praktiskt skall kunna sörja för
processeffektivitet. Det finns anledning att vara restriktiv vid bedömningen
av om ytterligare undantagsmöjligheter bör finnas. Utgångspunkten
för regeringens förslag är att länsrätten har förhållandevis kort
tid på sig att avgöra målen enligt LEK. Målen skall avgöras skyndsamt.
Det finns därför knappast något utrymme för en regel liknande den som
finns i 42 kap. 15 a § rättegångsbalken att ett åberopande får tillåtas om
målets prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån. Någon annan grund
för undantag från åberopsförbudet bör alltså inte finnas.
Enligt vad regeringen föreslagit i avsnitt 6.5 kommer kammarrätten att
vara sista instans för målen från PTS. Där bör möjligheterna att åberopa
Prop. 2006/07:119
35
ny bevisning eller nya omständigheter vara mycket små. Det är därför
rimligt att preklusionsreglerna för kammarrätten motsvarar minst de krav
som gäller i Regeringsrätten. I 37 § förvaltningsprocesslagen anges att
omständighet eller bevis som klagande i mål som kräver prövningstillstånd
åberopar först i Regeringsrätten endast får beaktas om det finns
särskilda skäl för detta. Med beaktande av att regeringen föreslår en
preklusionsregel redan i länsrätten bör det dock ställas ett hårdare krav än
så för att få åberopa nya omständigheter eller ny bevisning i kammarrätten.
Det bör också beaktas att båda parter i denna typ av mål är kommersiella
operatörer som normalt företräds av ombud och som har särskilda
kunskaper på sakområdet. Det bör därför kunna ställas höga krav på processföringen
i målen. För att över huvud taget få åberopa nya omständigheter
eller ny bevisning i kammarrätten bör det krävas att det föreligger
synnerliga skäl.
För att processen inte skall fördröjas bör beslut i frågor om tillåtande
av nya omständigheter eller ny bevisning i länsrätten inte få överklagas
särskilt. Detta är också huvudregeln för överklagande av beslut som inte
innebär att målet avgörs, se 34 § förvaltningsprocesslagen. Det behövs
inte någon särskild lagregel om detta.
7 Rätt att förelägga part att tillhandahålla uppgifter
Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheten får förelägga en part att
tillhandahålla myndigheten de uppgifter och handlingar som behövs
för att pröva ett ärende om tvistlösning och som avser allmänna skyldigheter
som gäller enligt lagen om elektronisk kommunikation, villkor
som meddelats med stöd av lagen eller särskilda skyldigheter som
ålagts enligt lagen. Föreläggandet får förenas med vite.
Föreläggandet skall inte få överklagas. Vid prövning av en ansökan
om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia AB,
Colt Telecom AB, British Telecom och TeliaSonera AB tillstyrker förslaget.
Kammarrätten i Stockholm förordar att förslaget utgår och menar att
det offentligrättsliga intresset här bör vika för det privaträttsliga inslaget.
Dessutom är den föreslagna bestämmelsen vagt utformad.
Skälen för regeringens förslag: Post- och telestyrelsen (PTS) kan i
dag med stöd av 7 kap. 3 § första stycket och 8 kap. 1 § första stycket
lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) förelägga den
som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att tillhandahålla myndigheten
upplysningar och handlingar i vissa ärenden.
Av 7 kap. 3 § första stycket LEK följer att PTS kan kräva in uppgifter
för sin tillsyn bland annat i fråga om efterlevnaden av de allmänna skyldigheter
som gäller enligt lagen och de villkor som meddelats med stöd
Prop. 2006/07:119
36
av lagen, samt efterlevnaden av de skyldigheter som ålagts enligt 4 och
5 kap. LEK. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.
Av 8 kap. 1 § LEK följer att PTS kan kräva in uppgifter bland annat i
vissa tillståndsärenden eller för att kunna besluta om skyldigheter enligt
4 och 5 kap. i lagen.
Bestämmelsen i 7 kap. 3 § LEK genomför artikel 10.1 och 10.4 i Europaparlamentets
och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om
auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
(auktorisationsdirektiv)TPF
2
FPT, medan bestämmelsen i 8 kap. 1 § LEK
genomför artikel 5.1 i det s.k. ramdirektivet (2002/21/EG) och artikel
11.1 c–f i auktorisationsdirektivet.
Det finns dock ingen bestämmelse i LEK som ger PTS befogenhet att
begära in de uppgifter och handlingar som behövs för att pröva ett tvistlösningsärende
enligt 7 kap. 10 § LEK. Om PTS anser att uppgifter eller
handlingar behöver begäras in från en part i ett tvistlösningsärende måste
myndigheten utnyttja möjligheten i 7 kap. 10 a § LEK att i vissa fall besluta
att inte ta upp tvisten för avgörande och i stället avgöra tvisten genom
en åtgärd inom ramen för den allmänna tillsynen. I ett sådant ärende
kan PTS med stöd av 7 kap. 3 § LEK begära in de uppgifter som behövs.
Därefter måste den som ursprungligen begärt prövning av tvisten på nytt
hänskjuta tvisten för avgörande av PTS. De uppgifter som behövs för
prövningen finns då tillgängliga hos PTS.
Den beskrivna ordningen är varken effektiv eller ändamålsenlig. PTS
bör ha möjlighet att genom föreläggande begära in de uppgifter och
handlingar som behövs även inom ramen för tvistlösningsförfarandet. En
sådan lösning leder också till minskad administration och ökad effektivitet.
Mot bakgrund av detta föreslår regeringen ett tillägg i LEK som
möjliggör för PTS att begära in uppgifter och handlingar även vid prövning
av en tvist.
PTS förelägganden bör kunna förenas med vite, i likhet med vad som
gäller enligt 7 kap. 3 § LEK. Enligt 7 kap. 10 § andra stycket LEK skall
PTS som huvudregel fatta beslut i ett tvistlösningsärende inom fyra
månader från det att begäran kom in. Det är således angeläget att avgörandet
inte uppehålls av ett överklagande av vitesföreläggandet. Som
utredningen har föreslagit bör därför föreläggandet inte få överklagas. I
stället bör vitets lämplighet kunna prövas i mål om utdömande av vitet.
TP
2
PT EUT L 108, 24.4.2002, s. 21 (Celex 32002L0020).
Prop. 2006/07:119
37
8 Skyldighet för företag med betydande inflytande
på en marknad att ersätta skada
Regeringens förslag: Om ett företag som har betydande inflytande på
en marknad uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider
mot, eller underlåter att vidta en åtgärd som är nödvändig för att
efterkomma, en skyldighet som beslutats med stöd av 4 kap. 4 § eller
5 kap. 13 eller 14 §§ lagen om elektronisk kommunikation eller som
följer av 5 kap. 12 § samma lag, skall företaget ersätta den skada som
därigenom uppkommer. Rätten till sådan ersättning faller bort om talan
inte väcks inom tio år från det att skadan uppkommit.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag. Utredningen föreslog dock att Stockholms tingsrätt alltid skall
vara behörig att pröva frågor om skadestånd.
Remissinstanserna: Konkurrensverket, Tele2 Sverige AB, Telenor
Sverige AB, Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia AB, Colt Telecom
AB samt British Telecom tillstyrker förslaget. Post- och telestyrelsen
tillstyrker men har svårt att se effekten av förslaget. Stockholms universitet
tillstyrker förslaget, men anför att en förstärkning av skyldighetsbeslutens
styrande effekt dock troligtvis uppnås bättre genom t.ex. offentligrättsliga
sanktioner och att förslaget stärker behoven av preciserade
skyldighetsbeslut.
TeliaSonera AB avstyrker förslaget och anför att tydligare beslut och
PTS tillsyn med möjlighet till förelägganden vid vite samt möjlighet till
tvistlösning är tillräckliga åtgärder. TeliaSonera AB anför vidare att den
föreslagna skyldigheten innebär en omfattande utvidgning av det skadeståndssanktionerade
området i förhållande till vad som gäller enligt konkurrensrätten.
Teracom AB anser att PTS beslut måste bli mycket mer
precisa om civilrättsliga verkningar skall införas. Länsrätten i Stockholms
län anser att frågan bör utredas ytterligare.
Kammarrätten i Stockholm anser tillsammans med Teracom AB att
preskriptionstiden bör vara kortare än tio år.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
Den 2 januari 2001 trädde Europaparlamentets och rådets förordning
(EG) nr 2887/2000 av den 18 december 2000 om tillträde till accessnätTPF
3
F, PT
den s.k. LLUB-förordningen (local loop unbundling) i kraft. Regleringen
innebar sammanfattningsvis att Post- och telestyrelsen (PTS) kunde förplikta
en operatör att lämna tillträde till sitt accessnät. En förpliktelse
kunde förenas med skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande
som skall innehålla vissa bestämda uppgifter. En i huvudsak motsvarande
reglering finns numera i artikel 9.4 i det s.k. tillträdesdirektivet
(2002/19/EG).
TP
3
PT EGT L 336, 30.12.2000, s. 4 (Celex 32000R2887).
Prop. 2006/07:119
38
Trots att den konkurrensfrämjande regleringen varit i kraft en viss tid
präglades marknaden vid införandet av lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation (LEK) fortfarande av betydande problem. I förarbetena
till LEK anfördes följande angående tillträdesregleringen (se prop.
2002/03:110 s. 187).
De skäl som låg bakom införandet av regleringen gör sig enligt regeringen
fortfarande gällande. Alltjämt är det så att nytillkomna operatörer
inte i tillräcklig grad disponerar över någon väl utbyggd alternativ
nätinfrastruktur, även om utvecklingen med lokala nät för datakommunikation
(LAN – Local Area Network), metallbaserade eller fiberoptikbaserade,
och elnät som accessnät vunnit visst insteg på senare tid.
Därtill kommer användningen av kabel-TV-nät, och yttäckande radioaccess
(FWA – Fixed Wireless Access). Det lokala metallbaserade accessnätet
i det fasta kretskopplade telefonnätet är fortfarande ett av de
minst konkurrensutsatta segmenten på den liberaliserade telemarknaden.
Någon förändring av detta kan inte ses under överskådlig tid.
Trots en tillträdesreglering som tillämpats sedan 2001 kan det konstateras
att LLUB-marknaden alltjämt präglas av konkurrensproblem som bland
annat yttrar sig i form av diskriminerande beteenden. Denna bild bekräftas
också av konkurrerande operatörer, som framhåller olika tillträdesfrågor
som särskilt problematiska. Det har under flera år kontinuerligt
framförts klagomål till PTS om olika diskriminerande åtgärder.
PTS konkurrensfrämjande skyldighetsbeslut måste i praktiken ofta
följas upp genom tillsynsåtgärder för att få effekt. Dessutom är det vanligt
förekommande att operatörer på de olika marknaderna hänskjuter
tvister om skyldigheternas innebörd för avgörande av PTS, eftersom man
inte kan komma överens med den operatör som har ett betydande inflytande
på marknaden. Härigenom fördröjs genomslaget i praktiken. Det
framstår som tydligt att de instrument som finns i LEK för att förmå operatörerna
att följa skyldighetsbesluten inte är tillräckliga. Enligt regeringens
mening krävs det ytterligare påtryckningsmedel som ökar incitamenten
för de dominerande operatörerna att följa skyldighetsbesluten
och som därigenom åstadkommer ett snabbare genomslag av skyldighetsbesluten.
Om en operatör som har betydande inflytande på en marknad inte följer
ett skyldighetsbeslut som meddelats enligt LEK, vare sig detta sker
genom en handling eller en underlåtenhet, kan detta orsaka skada för
andra operatörer, eftersom dessa operatörer helt eller delvis inte får del
av de rättigheter som regelverket ger dem. Den skada som operatörerna
åsamkas i sådana fall utgörs av ren förmögenhetsskada, dvs. ekonomisk
skada som uppkommer utan samband med en person- eller sakskada, se
1 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).
Skadeståndsrätten skiljer mellan skador som uppkommer i avtalsförhållanden
och skador som inte uppkommer i avtalsförhållanden, s.k.
utomobligatoriska förhållanden. Skadeståndslagen innehåller en särskild
bestämmelse om ersättning för ren förmögenhetsskada i utomobligatoriska
förhållanden. Enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen skall den som vållar
ren förmögenhetsskada genom brott ersätta skadan.
Prop. 2006/07:119
39
Skadestånd enligt LEK
Beslut om skyldigheter enligt LEK grundar i sig inte ett avtalsförhållande
mellan den förpliktade operatören och den som blir berättigad på grund
av beslutet. Överträdelser av skyldigheter enligt LEK är inte heller straffsanktionerade.
Den som bryter mot sådana skyldigheter ådrar sig således
inte någon skadeståndsskyldighet för de förmögenhetsskador som andra
operatörer på marknaden drabbas av pga. beteendet. Enligt regeringens
mening är detta otillfredsställande. Som flera remissinstanser varit inne
på framstår det som naturligt att den som inte följer de konkurrensfrämjande
åtgärder som kan beslutas enligt LEK och därigenom orsakar
skada också skall ersätta denna skada.
Bestämmelser om att ren förmögenhetsskada skall ersättas även i
utomobligatoriska förhållanden finns bl.a. på den allmänna konkurrensrättens
område. Enligt 33 § konkurrenslagen (1993:20) skall företag som
uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder förbuden mot konkurrensbegränsande
samarbete och missbruk av dominerande ställning ersätta den
skada som därigenom uppkommer.
En skadeståndssanktion kan utformas så att den inte är beroende av att
PTS först vidtagit åtgärder t.ex. inom sin tillsynsverksamhet. Kontrollen
av efterlevnaden av de konkurrensfrämjande besluten blir i sådant fall
inte helt beroende av PTS initiativ. Regler om skadestånd kan skapa incitament
för andra företag och enskilda att själva ingripa mot beteenden
som inte främjar konkurrensen på marknaderna för elektronisk kommunikation.
En skadeståndssanktion kan således komplettera de offentliga
sanktioner som finns i LEK. Skadestånd har därmed inte bara en reparativ
funktion utan också en preventiv funktion. Företagen löper risk att
drabbas dels av skadestånd, som sammantaget kan uppgå till stora belopp,
dels av den negativa publicitet som en skadeståndsprocess kan ge.
Mot den nu angivna bakgrunden bör det införas ett skadeståndsansvar
för de operatörer som av uppsåt eller oaktsamhet inte följer PTS skyldighetsbeslut.
Konkurrensfrämjande skyldigheter kan beslutas med stöd av
4 kap. 4 § LEK i förhållande till konkurrerande operatörer, och med stöd
av 5 kap. 13 och 14 §§ framför allt i förhållande till slutkunder. Likaså
bör överträdelser av skyldigheterna enligt 5 kap. 12 § LEK att ge abonnenter
möjlighet till förval och prefixval vara skadeståndssanktionerade.
Skadeståndsansvaret bör gälla såväl positiva åtgärder som strider mot
sådana skyldigheter som underlåtenhet att vidta åtgärder som är nödvändiga
för att efterkomma skyldigheterna.
En förutsättning för att skadeståndsansvaret skall få genomslag är att
det finns en tillräckligt klar och preciserad skyldighet som den dominerande
operatören skall rätta sig efter.
I annat fall kan det tänkas att skadeståndsansvar
utesluts eftersom företagets agerande inte kan anses oaktsamt
eller uppsåtligt.
Skadeståndsansvaret bör vidare gälla i förhållande till var och en. Även
konsumenter och andra användare bör kunna väcka talan om skadestånd.
Detta är en naturlig ordning mot bakgrund av LEK:s skyddsintressen så
som de framgår av 1 kap. 1 § i lagen. Det förstärker också skadeståndets
reparativa och preventiva effekt.
Av särskild betydelse för utkrävande av skadeståndsansvar är de möjligheter
till grupprättegång som finns enligt lagen (2002:599) om grupp
Prop. 2006/07:119
40
rättegång, särskilt i sådana fall där det är fråga om en serie av ersättningskrav
som det inte är praktiskt att driva till process vart och ett för
sig. Det förekommer ett förhållandevis stort antal konsumentklagomål på
området för elektronisk kommunikation. Regeringen bedömer att möjligheten
att föra grupptalan beträffande skadestånd pga. överträdelser av
skyldighetsbeslut enligt LEK kan vara en viktig förutsättning för att konsumenter
skall få praktisk möjlighet till kompensation. På så vis kan möjligheten
till skadestånd enligt LEK bidra till att stärka skyddet för konsumenter
på området elektronisk kommunikation.
Talan om skadestånd bör väckas vid allmän domstol. Det finns inte
skäl att införa särskilda forumregler i LEK utan de allmänna forumreglerna
i 10 kap. rättegångsbalken bör gälla. Talan bör, i likhet med vad
som gäller enligt 33 § konkurrenslagen (1993:20), kunna väckas i tio år
från det att skadan uppkom.
I författningskommentaren utvecklas skadeståndsansvarets omfattning
närmare.
Förslaget att införa en skadeståndssanktion innebär inte någon risk för
att tillämpningen av PTS beslut enligt LEK försenas, eftersom en skadeståndsprocess
inte inverkar på möjligheten att verkställa PTS beslut.
9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: Ändringarna skall träda i kraft den 1 januari
2008.
Bestämmelsen om att kammarrättens beslut inte får överklagas skall
inte tillämpas på beslut som kammarrätten fattat före ikraftträdandet.
De nya bestämmelserna om skyndsam handläggning av mål i förvaltningsdomstolarna,
liksom om begränsning av möjligheterna att där
åberopa nya omständigheter och bevis, skall endast tillämpas om det
överklagade beslutet har fattats efter ikraftträdandet.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen föreslog att bestämmelserna om skadeståndsskyldighet skall
tillämpas endast på skyldighetsbeslut som fattats efter ikraftträdandet.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm anser att det bör klargöras
att skadeståndsskyldigheten endast avser sådana skyldigheter enligt
4 kap. 4 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som beslutats
med stöd av de nya bestämmelserna.
Sveriges advokatsamfund anser att skadeståndsskyldighet även borde
komma i fråga då skyldigheten uppkommit före lagens ikraftträdande,
om den skadeståndsgrundande handlingen företagits efter ikraftträdandet.
Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna i lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) bör träda i kraft så
snart som möjligt. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2008.
Regeringen har i avsnitt 8 föreslagit att företag som har betydande inflytande
på en marknad och som uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar
en åtgärd som strider mot, eller underlåter att vidta en åtgärd som är nödvändig
för att efterkomma, en skyldighet som meddelats enligt LEK skall
ersätta skada som därigenom orsakas. Förslaget har civilrättsliga verk
Prop. 2006/07:119
41
ningar. I sådant fall följer av allmänna regler att nya bestämmelser inte är
tillämpliga på rättigheter och skyldigheter som har uppkommit före
ikraftträdandet. Detta gäller oavsett om det uttrycks i en övergångsbestämmelse
eller inte. Det behövs alltså inte någon särskild regel om detta.
De nya bestämmelserna bör dock, som Sveriges advokatsamfund föreslagit,
tillämpas på skadegörande handlingar eller underlåtenheter som hänför
sig till tiden efter ikraftträdandet även om själva skyldigheten uppkommit
före ikraftträdandet. Detta bör klargöras i en övergångsbestämmelse.
Det är angeläget att de nya bestämmelserna för att effektivisera domstolsprocessen
får effekt utan onödigt dröjsmål. När det gäller förslaget
om att kammarrättens avgöranden enligt LEK inte skall få överklagas bör
den nya ordningen gälla för de mål som är föremål för kammarrättens
prövning vid ikraftträdandet, men som då ännu inte avgjorts. Det föreslås
därför en övergångsbestämmelse om detta.
De nya bestämmelserna om skyndsam handläggning av mål liksom om
begränsningar i rätten att åberopa nya omständigheter och bevis i förvaltningsdomstolarna
bör endast gälla i mål där det överklagade beslutet
fattats efter ikraftträdandet.
Regeringen bedömer att det i övrigt saknas behov av övergångsbestämmelser.
10 Omprövning av beslut
Regeringens bedömning: Det behövs inte någon bestämmelse om att
27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223) om omprövning av beslut
inte skall tillämpas vid tvistlösningsförfarandet.
Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att det införs en
bestämmelse om att 27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223) om
omprövning av beslut inte skall tillämpas vid tvistlösningsförfarandet.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon erinran mot
förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 27 § förvaltningslagen
(1986:223) skall en myndighet som finner att ett beslut som den har meddelat
som första instans är uppenbart oriktigt, på grund av nya omständigheter
eller av någon annan anledning, ändra beslutet om det kan ske
snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.
Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden
begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Skyldigheten
gäller däremot inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet
till en högre instans, eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot
att myndigheten ändrar beslutet. Enligt 28 § förvaltningslagen förfaller
ett överklagande av en myndighets beslut, om myndigheten själv ändrar
beslutet så som klaganden begär.
Ändrar myndigheten beslutet på annat
sätt än så som klaganden begär, skall överklagandet anses gälla det nya
beslutet, om inte överklagandet skall avvisas på grund av att det kommit
in för sent.
Prop. 2006/07:119
42
Ärenden om tvistlösning hos Post- och telestyrelsen (PTS) är flerpartsärenden
där parterna har motstridiga intressen. Om PTS ändrar ett beslut
som den fattat inom ramen för tvistlösningsförfarandet innebär detta en
nackdel för motparten. Omprövning kan alltså inte bli aktuell när beslut i
tvistlösningsärenden har överklagats. Utredningens förslag är därför obehövligt
och bör inte genomföras.
Att handlingarna efter rättidsprövningen skall överlämnas utan dröjsmål
följer av det allmänna skyndsamhetskravet i 7 § förvaltningslagen.
11 Konsekvenser
I denna proposition lämnas förslag till åtgärder för att förkorta handläggningstiden
och effektivisera processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna
i mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
(LEK). Förslag lämnas också i syfte att effektivisera handläggningen
av tvistlösningsärenden hos Post- och telestyrelsen (PTS).
Förslagen leder inte till att några nya typer av mål förs till de allmänna
förvaltningsdomstolarna. Det totala antalet mål i domstolarna kommer att
minska något som en följd främst av regeringens förslag om att möjligheten
att överklaga till Regeringsrätten slopas.
Enligt de föreslagna förfarandereglerna skall målen handläggas skyndsamt
vilket visserligen ställer ökade krav på prioritering av verksamheten
hos förvaltningsdomstolarna. Förslaget att begränsa möjligheten att åberopa
nya omständigheter och bevis leder dock, åtminstone på sikt, till att
mindre resurser, går åt till att administrera målen. Därigenom förbättras
förutsättningarna för ett snabbare avgörande och mindre resurser förbrukas.
Förslagen bedöms alltså leda till att antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna
sammantaget minskar och att de kan avgöras snabbare.
Både för PTS och förvaltningsdomstolarna bedöms effekterna av
förslagen vara att kostnaderna minskar.
Förslaget om att lagens syfte särskilt skall beaktas vid beslut om inhibition
förväntas ge positiva effekter på marknadens funktionssätt genom
att de konkurrensfrämjande besluten får snabbare genomslag.
Kostnaderna för arvoden till de ekonomiska experterna är högre än
kostnaderna för arvoden till nämndemän. Kostnaderna för att administrera
de ekonomiska experterna kan dessutom vara något högre. Dessa skillnader
bedöms dock vara försumbara totalt sett. Det är ett förhållandevis
litet antal mål som hör till den kategori som kräver ekonomiska experter.
Förslaget om skadeståndsansvar kan komma att innebära att ett antal
nya mål uppkommer i allmän domstol, vilket ökar kostnaderna något i de
allmänna domstolarna och hos berörda företag. Sannolikt torde dock antalet
skadeståndsmål komma att bli begränsat.
Förslaget förstärker dessutom
incitamenten för SMP-operatörer att sluta frivilliga avtal om villkor
i enlighet med skyldighetsbesluten. En del av de konflikter som i dag
leder till tillsyns- och tvistlösningsärenden hos PTS och domstolarna
torde därigenom kunna undvikas.
Den något ökade kostnaden för de allmänna domstolarna förväntas
rymmas inom den samlade ramen för rättsväsendet, genom att kostnaderna
för förvaltningsdomstolarna minskar till följd av förslagen som
Prop. 2006/07:119
43
effektiviserar förvaltningsprocessen. Även företagen kommer att lägga
ner mindre resurser på rättsprocesser.
Genomförandet av regeringens förslag leder sammantaget till att konkurrensen
på marknaden kommer att fungera bättre och till att företagens
drivkrafter att göra långsiktiga investeringar kommer att öka. Förslagen
bidrar till att förbättra konsumenternas tillgång till elektronisk kommunikation
och deras utbyte av de tjänster som erbjuds.
Sammantaget bedömer regeringen att de samhällsekonomiska effekterna
av förslagen blir såväl positiva som betydande.
Regeringens bedömning är att förslagen inte har några effekter på den
kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,
jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå
de integrationspolitiska målen. Ur miljösynpunkt har förslagen inga
konsekvenser.
Prop. 2006/07:119
44
12 Författningskommentar
12.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation
7 kap.
10 a §
Tillsynsmyndigheten får förelägga en part att tillhandahålla myndigheten
de uppgifter och handlingar som behövs för att pröva en tvist enligt
10 § och som avser
1. allmänna skyldigheter som gäller enligt denna lag,
2. villkor som meddelats med stöd av lagen, eller
3. särskilda skyldigheter som beslutats med stöd av 4 kap. 4 § eller
5 kap. 13 eller 14 §.
Föreläggandet får förenas med vite. Vid prövning av en ansökan om
utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 7.
Genom bestämmelsen i första stycket får tillsynsmyndigheten samma
befogenheter att inhämta uppgifter vid tvistlösning som gäller enligt
7 kap. 3 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) i
fråga om tillsyn. Myndigheten kan direkt utfärda ett föreläggande för att
få fram de uppgifter från en part i ärendet som behövs för att pröva en
tvist enligt 7 kap. 10 §. Materialet måste dock ha relevans för den prövning
som är aktuell. Vidare får tillsynsmyndigheten inte kräva in mer
material än som är erforderligt. Med uppgifter avses såväl muntliga som
skriftliga uppgifter. Begreppet handling avses ha samma innebörd som i
2 kap. tryckfrihetsförordningen. Ett föreläggande att tillhandahålla handlingar
kan därmed även avse upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller
på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.
Enligt ändringen i 8 kap. 21 § får ett föreläggande att tillhandahålla
handlingar eller uppgifter inte överklagas. Av 8 kap. 22 § följer vidare att
beslutet gäller omedelbart. Detta kompenseras av att ett vitesföreläggande,
enligt andra stycket, i stället får prövas i hela dess vidd i mål om
utdömande av vitet. Prövningen av vitesföreläggandet skall inte vara
begränsad till en kontroll av föreläggandets laglighet i sak och form utan
skall även omfatta dess lämplighet. Bestämmelsen är utformad med
7 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som förebild.
Som JO har påpekat följer det av lagen (1985:206) om viten att utdömande
av vite prövas av länsrätt på ansökan av PTS. Särskilda bestämmelser
om detta behövs alltså inte. Även i övrigt gäller lagen om viten
för sådana viten som föreslås här. Att vitet inte skall dömas ut om ändamålet
med vitet har förlorat sin betydelse framgår av 9 § första stycket
lagen om viten.
Ändamålet med vitet anses normalt inte ha förfallit om
vitesföreläggandet väl har iakttagits men först efter det att den i föreläggandet
angivna tidsfristen löpt ut (se prop. 1984/85:96 s. 55).
Prop. 2006/07:119
45
Skadestånd
13 a §
Om ett företag som enligt 8 kap. 7 § skall anses ha ett betydande inflytande
på en viss marknad uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en
åtgärd som strider mot en skyldighet som beslutats med stöd av 4 kap.
4 § eller 5 kap. 13 eller 14 § eller som följer av 5 kap. 12 §, skall företaget
ersätta den skada som därigenom uppkommer. Detsamma gäller
den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta en åtgärd
som är nödvändig för att efterkomma en sådan skyldighet.
Rätten till sådan ersättning faller bort, om talan inte väcks inom tio
år från det att skadan uppkom.
Paragrafen, som är ny, har behandlats i avsnitt 8. Den har utformats med
33 § konkurrenslagen (1993:20) som förebild.
Skadeståndsansvaret omfattar inte bara allt positivt handlande som strider
mot ett skyldighetsbeslut och som orsakar skada. Även underlåtenheter
som orsakar skada sanktioneras. Det ställs alltså ett skadeståndssanktionerat
krav på operatörer med betydande inflytande på en marknad
att vara aktiva för att följa beslut om särskilda skyldigheter enligt LEK.
Den föreslagna regleringen innebär att ersättning kan lämnas för ren
förmögenhetsskada. När det gäller vilka skador som är ersättningsgilla
får ledning hämtas ur skadeståndsrättsliga principer. När det gäller andra
företag och avtalsparter torde i första hand ersättning för inkomstförlust
och intrång i näringsverksamhet komma i fråga som ersättningsgilla skador.
Extra kostnader för motparter till företag med ett betydande inflytande
på en marknad kan uppstå pga. missgynnande affärsvillkor eller
oberättigade krav på tilläggsprestationer. Sådana kostnader skall ersättas.
Andra situationer som kan leda till ökade kostnader eller minskad omsättning
som skall ersättas är förfaranden som innebär hinder för konkurrerande
företags näringsutövning.
När det gäller att bestämma skadans storlek är det erfarenhetsmässigt
svårt att mer exakt beräkna omfattningen av konkurrensskador. En ekonomiskt
realistisk bedömning bör eftersträvas. Om det uppkommer bevissvårigheter
har rätten enligt 35 kap. 5 § rättegångsbalken möjlighet att
uppskatta skadan till ett skäligt belopp.
I övrigt gäller skadeståndslagens (1972:207) och skadeståndsrättens
allmänna principer enligt rättspraxis och doktrin. Det innebär bl.a. att det
ställs krav på adekvat kausalitet mellan den skadevållande handlingen
och den uppkomna skadan. Hur dessa principer skall tillämpas på skador
i nu aktuella fall får, som på andra områden inom skadeståndsrätten, bli
en uppgift för rättstillämpningen att avgöra.
Likaså får det bli en fråga för
rättstillämpningen att avgöra frågor om kretsen av skadeståndsberättigade.
Hit hör bl.a. frågan om i vilka fall sambandet mellan den påstådda
skadan och den skadegörande överträdelsen är av sådant slag att skadeståndsskyldighet
föreligger.
Enligt gällande allmänna bevisbörderegler är det den som begär ersättning
som skall bevisa att vederbörande har drabbats av en ersättningsgill
skada och att det dessutom finns ett orsakssamband mellan överträdelsen
och skadan.
Prop. 2006/07:119
46
Ett mål om skadestånd enligt LEK bör anses utgöra ett rent dispositivt
tvistemål. Lagregeln får därmed till följd att allmän domstol får tolka och
tillämpa bestämmelserna i LEK och skyldighetsbesluten självständigt i
alla dess delar. Det krävs således inte att det först finns ett beslut av PTS
i ett tillsynsärende om överträdelse av en konkurrensfrämjande skyldighet
enligt LEK. Det innebär också att även om det vid tiden för rättegången
i allmän domstol redan finns ett sådant avgörande från PTS, så
har detta ingen prejudicerande betydelse för målet. Det är endast ett
bevisfaktum, vars åberopande inte är bindande för rätten. Däremot kan
naturligtvis normalt sett ett gällande föreläggande om att upphöra med en
överträdelse av en meddelad skyldighet som utfärdats av PTS vara en
viktig del av bevisningen i målet.
En annan konsekvens av lagbestämmelsen är att två prejudikatinstanser
uppkommer, dels Kammarrätten i Stockholm (se 8 kap. 19 §), dels
Högsta domstolen. Ingen av dessa domstolar är dock bunden av den
andra domstolens avgöranden av frågor enligt LEK.
8 kap.
19 §
En myndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som
meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Kammarrättens avgörande i ett mål enligt denna lag får inte överklagas.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.5. Tillägget av andra stycket
innebär att kammarrätten blir sista instans för samtliga mål enligt LEK.
Kammarrätten har dock inte gjorts till en renodlad prejudikatinstans. De
nuvarande förutsättningarna för att meddela prövningstillstånd i kammarrätten
kvarstår oförändrade. Förutom prejudikatdispens och extraordinär
dispens kan alltså även ändringsdispens komma i fråga, se 34 a § förvaltningsprocesslagen
(1971:291).
21 §
Ett beslut om underrättelse enligt 7 kap. 4 §, ett beslut om föreläggande
enligt 7 kap. 10 a § och ett beslut om att inte ta upp en tvist för
avgörande enligt 7 kap. 10 b § första stycket får inte överklagas.
Ändringen innebär att förelägganden enligt 7 kap. 10 a § inte får överklagas.
Om ett vitesföreläggande enligt denna bestämmelse inte följs kan
tillsynsmyndigheten begära att vitet döms ut enligt bestämmelserna i lagen
(1985:206) om viten. Av 3 kap. 23 § utsökningsbalken följer att
domar eller beslut om utdömande av vite inte får verkställas förrän de har
vunnit laga kraft. Med stöd av den nya bestämmelsen i 7 kap.
10 a §
andra stycket kan föreläggandet prövas i hela dess vidd inom ramen för
vitesprocessen. Bestämmelsen täcker även osanktionerade förelägganden
enligt 7 kap. 10 a §.
Prop. 2006/07:119
47
Handläggning i domstol
23 §
Mål i länsrätt och kammarrätt som avser överprövning av följande beslut
skall handläggas skyndsamt:
1. beslut om särskilda skyldigheter med stöd av 4 kap. 4 § eller 5 kap.
13 eller 14 §,
2. beslut i ett tillsynsärende enligt 7 kap. 5 §, om tillsynen avsett efterlevnaden
av ett beslut som anges i 1,
3. beslut vid prövning av en tvist enligt 7 kap. 10 §, om tvisten grundar
sig på ett beslut som avses i 1, och
4. beslut om identifiering av företag med betydande inflytande på en
marknad enligt 6 §.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.4.
De uppräknade målen enligt LEK blir förtursmål i länsrätten och
kammarrätten. En allmän utgångspunkt är att målen normalt bör avgöras
inom sex månader från det att tiden för överklagande gick ut. I mål av
enklare beskaffenhet bör en kortare handläggningstid kunna komma i
fråga. Preklusionsfristen i 24 § hindrar inte att länsrätten avgör ett mål
innan fristen löpt ut om målet är färdigberett.
I vissa fall kan en något längre handläggningstid accepteras, t.ex. om
ett mål är ovanligt komplicerat eller ovanligt omfattande i förhållande till
andra liknande mål enligt LEK. En annan sådan situation är att en part
enligt 24 § har tillåtits att åberopa nya omständigheter eller ny bevisning
och handläggningen därigenom försenas. För kammarrättens del kan en
längre handläggningstid också bli aktuell om avgörandet har prejudikatvärde
och målets karaktär även i övrigt motiverar detta.
24 §
I mål som avses i 23 § får en part i länsrätten åberopa en ny omständighet
eller ett nytt bevis efter det att fyra månader gått från det att tiden
för överklagande gått ut, endast om parten gör sannolikt att parten
inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset tidigare eller annars
haft giltig ursäkt att inte göra det.
I mål som avses i 23 § får en ny omständighet eller ett nytt bevis åberopas
först i kammarrätten endast om det finns synnerliga skäl.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.6.
Syftet med bestämmelserna är att komma till rätta med problemet att
skriftväxlingen i vissa mål enligt LEK drar ut på tiden och att parterna
ofta i ett sent skede av handläggningen åberopar nya omständigheter och
bevis. Genom bestämmelserna tvingas parterna att tidigare slutligt ange
vilka omständigheter och bevis som åberopas. I denna typ av mål är båda
parter kommersiella operatörer som normalt företräds av ombud och som
har särskilda kunskaper på sakområdet.
Det bör därför ställas höga krav
på processföringen i målen. Vidare underlättar bestämmelsen för domstolarna
att avgöra målen skyndsamt. Preklusionsfristen i första stycket
Prop. 2006/07:119
48
hindrar naturligtvis inte ett avgörande av målet innan fristen löpt ut, om
målet då är färdigberett.
Bestämmelsen i första stycket har sin förebild i 50 kap. 25 § tredje
stycket rättegångsbalken. Tillämpningen av bestämmelsen bör göras mot
bakgrund av partens förutsättningar att föra processen. När en part företräds
av ett ombud bör förutsättningarna att få åberopa ny bevisning eller
nya omständigheter efter att den angivna tidsfristen gått ut vara relativt
begränsade. En situation där giltig ursäkt kan anses föreligga är att en
part inte haft anledning att åberopa en omständighet eller ett bevis tidigare,
t.ex. för att motparten tillåtits att åberopa en ny omständighet eller ett
nytt bevis. Detta bör naturligtvis kunna bemötas. I övrigt bör i tillämpliga
delar den praxis som utbildats vid tillämpningen av 50 kap. 25 § tredje
stycket rättegångsbalken kunna vara vägledande även här.
Av 34 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att beslut i länsrätten
i frågor enligt första stycket inte får överklagas särskilt.
Enligt andra stycket finns det mycket små möjligheter att åberopa nya
omständigheter eller bevis i kammarrätten. Detta tillåts bara i extraordinära
situationer. Bestämmelsen underlättar för kammarrätten att fullgöra
sin prejudikatbildande funktion trots kravet på skyndsam handläggning
även av sådana mål. Kammarrättens beslut i dessa frågor får inte överklagas,
se 8 kap. 19 § andra stycket.
Domstolarnas sammansättning
25 §
Vid prövningen av mål som avses i 23 § skall länsrätten bestå av två
lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska
experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats,
är rätten ändå domför.
Första stycket första meningen gäller inte om något annat följer av
18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.2.
Paragrafen innehåller undantag från de allmänna domförhetsreglerna
för länsrätt i 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
när det gäller vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
De särskilda reglerna om länsrättens sammansättning kommer
enligt första stycket att gälla i mål som avser identifiering av företag med
betydande inflytande på en fastställd marknad, mål som avser åläggande
av skyldigheter mot sådana företag samt tillsyns- och tvistlösningsmål
som grundar sig på ett skyldighetsbeslut. Bestämmelserna innebär att
ekonomiska experter som huvudregel skall ingå i rätten vid avgörandet
av mål i de angivna målkategorierna.
Länsrätten skall bestå av ett jämnt antal ledamöter. Detta innebär att
det vid lika röstetal vid en omröstning blir ordförandens mening som
skall gälla, se 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
jämfört med 16 kap. 3 § rättegångsbalken (jfr prop. 1971:14 s. 70 f och
109 samt prop. 1971:30 s. 700).
Av andra stycket följer att länsrätten är domför med en lagfaren ledamot
ensam i vissa fall. Hit hör bl.a. vidtagande av åtgärder för beredning
Prop. 2006/07:119
49
av mål och andra beslut som inte innebär att mål avgörs slutligt samt avgörande
av mål av enkel beskaffenhet.
26 §
När kammarrätten prövar mål som avses i 23 § skall kammarrätten
bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av
de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har
påbörjats, är rätten ändå domför.
Kammarrätten är domför utan ekonomiska experter i sådana fall
som anges i 12 § andra stycket 1–3 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
samt vid prövning av mål som är av enkel beskaffenhet.
I övrigt gäller, även i mål som avses i första stycket, 12 § femte–
sjunde styckena lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar i
fråga om kammarrättens sammansättning. Vid behandlingen av frågor
om prövningstillstånd och frågor som behandlas samtidigt därmed
skall dock även en ekonomisk expert ingå i rätten, om inte målet är av
enkel beskaffenhet.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.2.
Paragrafen innehåller undantag från de allmänna domförhetsreglerna
för kammarrätt i 12 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
i sådana mål som avses i 23 §. Enligt första stycket skall ekonomiska
experter som huvudregel ingå i rätten vid prövningen av sådana
mål.
Enligt andra stycket är kammarrätten domför utan ekonomiska experter
vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet
slutligt avgörs, vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande
samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande liksom vid
beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i
sak.
Vidare gäller enligt tredje stycket att kammarrätten är domför med en
lagfaren domare vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och
vid åtgärder som endast avser beredandet av mål. Vid behandling av frågor
om avvisning av ett överklagande på grund av att det inkommit för
sent är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet.
Slutligen gäller att kammarrätten, vid behandling av frågor om prövningstillstånd
och frågor som behandlas samtidigt därmed, är domför
med två lagfarna ledamöter och en ekonomisk expert, om inte målet är av
enkel beskaffenhet.
27 §
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, förordnar
för viss tid dem som skall tjänstgöra som ekonomiska experter enligt 25
och 26 §§. Inträffar medan en ekonomisk expert deltar i behandlingen
av ett mål en omständighet som medför att förordnandet skall upphöra
att gälla, skall förordnandet ändå anses fortsätta att gälla i det pågående
målet.
Prop. 2006/07:119
50
Den som skall tjänstgöra som ekonomisk expert skall vara svensk
medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha
förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
Paragrafen är ny. Den har i enlighet med Lagrådets förslag utformats
med 64 d § konkurrenslagen (1993:20) som förebild.
Inhibition
28 §
När en domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) tar
ställning till om ett beslut som fattats med stöd av denna lag tills vidare
inte skall gälla skall domstolen särskilt beakta det som i 1 kap. 1 § anges
om lagens syfte.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.3.
Syftet med bestämmelsen är att lyfta fram betydelsen av att en domstol
som prövar en fråga om inhibition av ett beslut enligt LEK särskilt beaktar
de allmänna intressen som ligger bakom lagen. De allmänna målen
med lagstiftningen uttrycks i 1 kap. 1 § som att enskilda och myndigheter
skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer
och största möjliga utbyte vad gäller elektroniska kommunikationstjänster
samt deras pris och kvalitet. Målet skall främst uppnås genom att
konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas.
Utgångspunkten för prövningen av inhibitionsfrågor är givetvis fortfarande
den praxis som utbildats kring den allmänna inhibitionsbestämmelsen
i 28 § förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen innebär dock att
utrymmet för att meddela inhibitionsbeslut inom området blir mindre än
tidigare. Frågan var gränsen lämpligen skall gå måste dock bli en fråga
för den allmänna rättstillämpningen att avgöra.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. För skada som orsakats före ikraftträdandet gäller inte de nya
bestämmelserna i 7 kap. 13 a §.
3. För avgöranden som kammarrätten träffat före ikraftträdandet
gäller 8 kap. 19 § i sin äldre lydelse.
4. För överklagade avgöranden som träffats före ikraftträdandet
gäller inte de nya bestämmelserna i 8 kap. 23 och 24 §§.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 9.
Bestämmelsen i punkt 2 innebär att även skyldighetsbeslut som fattats
före ikraftträdandet är skadeståndssanktionerade, under förutsättning att
skadan orsakas genom en handling eller underlåtenhet efter ikraftträdandet.
Enligt punkt 3 kommer förbudet mot att överklaga kammarrättens avgöranden
att träda i kraft omedelbart. Avgöranden som kammarrätten har
Prop. 2006/07:119
51
träffat före ikraftträdandet skall dock efter överklagande prövas av Regeringsrätten
enligt 8 kap. 19 § i dess äldre lydelse.
Så som bestämmelsen i punkt 4 är utformad kommer avgöranden som
träffats före ikraftträdandet, men som överprövas efter ikraftträdandet, att
handläggas enligt äldre bestämmelser i den lägre instansen och enligt de
nya bestämmelserna i den högre instansen.
12.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om
allmänna förvaltningsdomstolar
11 §
En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma
att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än
den där domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten
eller en lagman.
Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av
vissa mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram
och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Bestämmelser
om särskild sammansättning vid behandling av mål enligt 10
kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300)
finns i 13 a §.
12 §
Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra
lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten.
När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten,
är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän.
Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant
fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän
1. vid prövning av överklagande av beslut som ej innebär att målet
avgöres,
2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande
samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande,
3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att
detta prövats i sak.
Handlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat
mål, får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare
målet.
Om domförhet vid behandling av vissa mål finns bestämmelser i
fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (1990:886) om granskning
och kontroll av filmer och videogram och lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation. Bestämmelser om domförhet vid behandling
av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §.
Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten
domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Detsamma gäller
vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd
Prop. 2006/07:119
52
krävs för prövning av överklagande, om frågorna behandlas före
eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Vid behandling
av en fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har
kommit in för sent är kammarrätten domför med två ledamöter, om
de är ense om slutet.
Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten
domför med en lagfaren domare.
Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en
lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag
att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan tjänsteman i
kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare
bestämmelser om detta meddelas av regeringen.
17 §
Länsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän,
om inte annat följer av 17 a eller 18 §. Om en av nämndemännen får
förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför
med en lagfaren domare och två nämndemän.
Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller
svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver
vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om
antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder
sedan handläggningen har påbörjats gäller första stycket
andra meningen i fråga om domförhet.
Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering och av
vissa mål om elektronisk kommunikation finns, förutom i 18 §, bestämmelser
i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) respektive lagen
(2003:389) om elektronisk kommunikation.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall
fastställa hur många nämndemän som skall finnas i varje län för
tjänstgöring i länsrätten. Länsrätten fördelar tjänstgöringen mellan
nämndemännen efter samråd med dem.
I paragraferna erinras om att det i vissa avseenden gäller särskilda domförhetsregler
i länsrätt och kammarrätt när det gäller prövningen av vissa
mål enligt LEK, se 8 kap. 25 och 26 §§ LEK.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
53
Sammanfattning av betänkandet Effektivare LEK
(SOU 2006:88)
Problemen
Myndighetsorganisationen
PTS är enligt förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen
central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar (sektorsansvar)
inom postområdet och inom området för elektronisk kommunikation.
Förutom PTS finns även ett antal andra myndigheter med ansvarsområden
inom området för elektronisk kommunikation – framförallt
Datainspektionen, Konkurrensverket, Konsumentverket, Konsumentombudsmannen
samt Radio- och TV-verket.
När det gäller området för elektronisk kommunikation har PTS fokuserat
sitt arbete på att främja konkurrensen. Detta överensstämmer också
väl med hur målen för sektorn är utformade. De främsta medlen för att
uppnå dessa mål är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens
utan snedvridningar eller begränsningar samt att främja internationell
harmonisering.
PTS arbete med att främja konkurrensen sker genom att man fortlöpande
analyserar de delmarknader där det kan vara motiverat att införa
skyldigheter enligt LEK utifrån kommissionens rekommendation samt
riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av betydande marknadsinflytande.
Myndigheten skall i detta sammanhang fastställa relevant
marknad, identifiera företag med betydande inflytande på marknaden
(SMP, significant market power) samt meddela dessa företag skyldigheter.
Besluten reglerar vad som skall gälla på en viss delmarknad. Det är
alltså fråga om förhandsreglering (ex ante), i motsatts till den generella
konkurrensrätten, där ingripande huvudsakligen sker i efterhand (ex post)
t.ex. när en dominerande aktör har missbrukat sin ställning, även om
konkurrenslagstiftningens bestämmelser också har en förebyggande effekt
på företagens agerande.
I SMP-förfarandet är PTS skyldigt att samråda med Konkurrensverket;
denna samrådsskyldighet gäller dock endast det första steget, dvs. att
fastställa relevanta marknader och identifiera företag med betydande inflytande
på marknaden – inte beslut om skyldigheterna. Utredningen har
dock noterat att PTS genom det nya regelverket har fått stor beslutanderätt
och stort ansvar på området, och det har framförts invändningar mot
hur myndighetsorganisationen ser ut på området för elektronisk kommunikation
samt mot PTS starka ställning.
Besluts- och överklagandeprocessen
PTS har meddelat ett stort antal beslut utifrån den nya lagstiftningen.
Många av dessa beslut har överklagats till domstol.
PTS avgöranden överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna,
närmare bestämt till Länsrätten i Stockholms län, Kammarrätten i Stockholm
och slutligen Regeringsrätten. I länsrätten hanteras målen på en
särskild enhet, PTS-enheten, och domstolen har avsatt särskild personal
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
54
för att hantera dessa mål. Målen bereds och handläggs av föredraganden
och fiskaler, men svårare frågor avgörs slutligt av två chefsrådmän och
tre nämndemän. I Kammarrätten i Stockholm hanteras målen från PTS på
en av domstolens ordinarie avdelningar.
Antalet mål från PTS är relativt litet i förhållande till antalet andra mål
i förvaltningsdomstolarna – såväl i länsrätten som i kammarrätten – men
det har dock skett en successiv ökning sedan LEK trädde i kraft. Vid årsskiftet
2005/2006 fanns 45 pågående mål från PTS vid Länsrätten i
Stockholms län och 20 mål i Kammarrätten i Stockholm. Den 15 juli
2006 var motsvarande siffror 55 respektive 5 mål.
Den 15 augusti 2006 hade PTS fattat beslut vad gäller 17 av de 18
marknader som anges i kommissionens rekommendationer. På 11 av
marknaderna har PTS pekat ut en eller flera SMP-operatörer, vilka också
meddelats skyldigheter.
Besluten om skyldigheter har överklagats av någon eller några aktörer
på samtliga marknader utom en. Flera av de beslut som PTS tagit under
andra halvåret 2004 hade exempelvis ännu inte slutligt avgjorts i domstol
i september 2006.
Ett åskådliggörande exempel på detta är PTS beslut att utse TeliaSonera
till SMP-operatör på marknaden för bitströmstillträde och att
ålägga företaget skyldigheter. PTS fattade sitt beslut den 24 november
2004. Genom en dom den 20 april 2006 fastställde länsrätten myndighetens
beslut, och den 3 juli 2006 beslutade kammarrätten att inte meddela
prövningstillstånd, Regeringsrätten har dock därefter beslutat att ta upp
frågan om prövningstillstånd i kammarrätten till prövning genom ett beslut
den 28 juli 2006.
Till utredningen har framförts att det är ett problem att domstolarna i
stor omfattning valt att hindra vidare verkställighet av de beslut PTS fattat
genom att beslut om inhibition. Exempelvis anger PTS att det är ett
problem att ovan nämnda beslut om bitströmstillträde inte gick att verkställa
eftersom beslutet hade inhiberats av länsrätten och ännu inte slutligt
avgjorts. Länsrätten i Stockholms län avslog genom sin dom den 20
april 2006 Telia Soneras överklagande och hävde samtidigt beslutet om
inhibition från den 3 februari 2005. PTS har först därefter kunnat påbörja
tillsynen av den drygt 14 månader tidigare meddelade skyldigheten. Vidare
verkställighet har dock återigen hindrats genom att Regeringsrätten
beslutat om prövningstillstånd och inhibition den 28 juli 2006. Av de 45
mål som vid årsskiftet 2005/2006 pågick i Länsrätten i Stockholms län
hade det beslutats om inhibition i 16 av målen.
Tvistlösning
Enligt 7 kap.
10 § LEK skall PTS avgöra tvister mellan aktörer på marknaden
för elektronisk kommunikation, och man skall dessutom besluta i
de frågor som tvisten gäller så snart som möjligt; beslut skall meddelas
inom fyra månader från det att ansökan kommit in till myndigheten. Utredningen
har noterat att det finns vissa problem med att hålla denna fyramånadersfrist
vid tvistlösning. Problemen är dock inte särskilt stora,
utan de flesta mål avgörs inom tidsfristen. Utredningen har dock konstaterat
att det saknas regler som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att
påskynda tvistlösningsförfarandet eller förhindra att någon part förhalar
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
55
ärendet. Flertalet aktörer anser dessutom att kravet på PTS att upprätthålla
en funktionsuppdelning leder till merarbete och ineffektivitet, vilket
även PTS har framfört.
Utredningens bedömning
Utredningen konstaterar att särreglering inom området elektronisk kommunikation
är nödvändig under överblickbar tid samtidigt som det långsiktiga
syftet är att marknaderna skall fås att fungera så väl att en förreglering
inte behövs. Det finns idag på marknaderna för elektronisk kommunikation
en betydande regleringsosäkerhet. Den hämmar investeringsutvecklingen
och försvårar möjligheterna att etablera fungerande konkurrens
och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna.
Den grundläggande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna fungerar
enligt utredningens uppfattning tillfredsställande. Däremot bör samarbetet
mellan PTS och Konkurrensverket förbättras och utvecklas. Även
beslutsprocessen (inklusive tvistlösningsförfarandet) inom PTS kan förbättras.
De problem utredningen noterat på dessa områden bidrar till regleringsosäkerheten.
Utredningen konstatera också att den utdragna handläggningen av
målen från PTS utgör ett allvarligt problem och försenar genomförandet
av regleringen. Enligt utredningen beror de långa överklagandeprocesserna
i första hand på att förvaltningsprocesslagens regler, som styr processerna
i de allmänna förvaltningsdomstolarna, inte är anpassade för att
driva på ett avgörande i målen från PTS. Om parterna önskar att lägga till
ytterligare skrifter finns det små möjligheter för domstolarna att förhindra
detta. En annan faktor som, enligt utredningen, leder till utdragna
processer är möjligheten att överklaga till som mest tre domstolsinstanser.
Förslagen
Utredningen presenterar i detta betänkande ett antal förslag till förändringar
i LEK. Syftet med förslagen är att minska regleringsosäkerheten
och bidra till att den reglering som under överskådlig tid är nödvändig på
delar av området för elektronisk kommunikation blir väl avvägd. Utredningen
lägger förslag som tydliggör den långsiktiga regleringsstrategin
och de kortsiktiga skyldighetsbesluten, men föreslår också åtgärder som
kortar tiden från PTS beslut till dess besluten vunnit laga kraft. Förslagen
avser att bland annat förkorta överklagandeprocesserna och förbättra PTS
beslut för att därigenom kunna minska rättsosäkerheten. Förslagen i betänkandet
avser att leda till förbättringar när det gäller hur PTS utformar
den långsiktiga strategin för området elektronisk kommunikation och hur
myndigheten utformar sina beslut samt ett förbättrat tvistlösningsförfarande.
En viktig del i förslagen är också ett utökat och förbättrat samarbete
med Konkurrensverket. Vidare läggs förslag till att förändra processreglerna
vid hantering av mål från PTS för att besluten snabbare skall
kunna tillämpas. Enligt utredningen kommer förslagen att minska regleringsosäkerheten
och därmed ha positiva effekter på konkurrens och
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
56
investeringsvilja vilket medför en snabbare utveckling av olika tjänster
till nytta för konsumenterna.
Normbesluten
Utredningen har konstaterat att PTS många gånger i praktiken använder
sig av ett trestegsförfarande för att införa skyldigheter för aktörer med
betydande inflytande på en fastställd marknad. Utredningen har också
konstaterat att besluten i enlighet med riktlinjerna i förarbetena preciseras
successivt i skyldighetsbeslut, tillsynsbeslut och tvistlösningsbeslut.
Flera operatörer anser att framför allt skyldighetsbesluten, men till viss
del även tillsyns- och tvistlösningsbesluten, är alltför oprecisa. Utredningen
delar den uppfattningen. Det viktigaste problemet är att besluten
inte anses vara tillräckligt tydliga vad gäller att klargöra vilka skyldigheter
SMP-företagen har, för att detta sedan skall kunna läggas till grund
för affärsmässiga överenskommelser mellan företagen. Detta är givetvis
något som leder till stor osäkerhet på marknaden.
Enligt utredningens bedömning finns det goda förutsättningar för att
mer precisa skyldighetsbeslut av PTS skulle minska tidsåtgången för utredningar
och mildra konflikter mellan marknadsaktörerna. Utredningen
föreslår därför en markering av hur viktigt det är med en precisering genom
att ett sådant krav införs i bestämmelsen om skyldighetsbesluten i
8 kap. 6 § LEK. Det avgörande bör vara att besluten är så klara och
tydliga att den förpliktade och den berättigade vet sina rättigheter och
skyldigheter. Syftet med ett sådant krav är att ytterligare understryka att
besluten, så långt möjligt, direkt bör kunna ligga till grund för
överenskommelser mellan den förpliktade och de berättigade.
Ett förslag till att skapa en ytterligare drivkraft för PTS att precisera
sina skyldighetsbeslut är att regeringen i regleringsbrevet för PTS kräver
att myndigheten årligen redovisar den genomsnittliga tidsåtgången från
beslut till tillämpning för samtliga meddelade skyldighetsbeslut.
Enligt utredningen är en åtgärd för preciserade skyldigheter att det införs
civilrättsliga verkningar av skyldighetsbesluten. Möjligheten att
kräva skadestånd kommer enligt utredningen att rikta operatörernas
uppmärksamhet på vikten av att PTS precisera skyldigheterna. Utredningen
föreslår därför att det införs en regel som säger att om ett företag
med uppsåt eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider mot, eller
försummar att vidta en åtgärd som är nödvändig för att följa, en skyldighet
som meddelats enligt 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13–14 §§ LEK eller som
följer av 5 kap. 12 § samma lag, skall företaget ersätta den skada som
därmed uppkommer.
Enligt utredningen bör regeringen ge en oberoende expert i uppdrag att
analysera hur Post- och telestyrelsen utformat motiveringarna av sina
marknads- och skyldighetsbeslut, hur besluten eventuellt skulle kunna
utvecklas och vilka eventuella lagändringar som kan behövas för att den
önskade utvecklingen skall komma till stånd.
För att åstadkomma en tydlig formell åtskillnad mellan skyldighetsbeslut
och tvistlösning föreslår utredningen att det bör klargöras att skyldighetsbesluten
inte får gälla förhållandet mellan vissa parter; de skall
gälla allmänna skyldigheter för den förpliktade adressaten, samtidigt som
de även gäller till förmån för var och en som enligt lagstiftningen ingår i
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
57
den krets för vilken beslutet innebär en rättighet. Då blir gränsen mellan
tillsyn och tvistlösning tydligare, eftersom tillsynen dels handlar om huruvida
den förpliktade efterlever skyldigheterna, dels kan resultera i ett
föreläggande att följa lagen eller skyldighetsbesluten. Tvistlösning, däremot,
handlar om att klargöra vilka villkor som skall gälla mellan två
parter med anledning av skyldigheter enligt lagen eller beslut som meddelats
med stöd av lagen.
Förslaget kan leda till tydligare skyldighetsbeslut, eftersom det blir
klart att skyldighetsbesluten skall vara mer preciserade och att det således
inte kan påföras något utöver dessa skyldigheter genom tvistlösning.
När det gäller tillsyn är detta uppenbart, eftersom tillsyn måste gälla just
efterlevnaden av en förpliktelse av något slag.
Utredningen föreslår därför att det klargörs i 8 kap. 6 § LEK att en
skyldighet inte får begränsas till att avse förhållandet mellan ett företag
med betydande inflytande på en fastställd marknad och en eller vissa
motparter, utan den skall gälla allmänt i förhållande till alla som blir berättigade
tack vare beslutet.
Tvistlösningen
Utredningens uppfattning är att förslaget om att skyldighetsbeslut skall
preciseras leder till att färre tvister blir föremål för tvistlösning. Tvistlösningsinstitutet
kommer därigenom att renodlas, eftersom myndigheten
genom tvistlösningen kan fastställa vilka villkor som skall gälla mellan
vissa bestämda parter.
För att åstadkomma goda förutsättningar för en väl fungerande marknad
är det väsentligt att LEK tillämpas på ett rättssäkert sätt. Det är därför,
enligt utredningen, viktigt att de skyldigheter som åläggs enligt lagen
beslutas i enlighet med det förfarande som gäller skyldighetsbesluten vad
gäller samråd med marknadens aktörer, andra myndigheter och Europeiska
gemenskapernas kommission – inte i någon annan form. Det är därför
viktigt att tvistlösningen enligt LEK innebär en rättssäker uttolkning
av dessa skyldighetsbeslut. Det måste stå fullständigt klart att det inte
kan bli fråga om att tillföra några nya eller utvidgade skyldigheter i samband
med tvistlösning.
När det gäller PTS utformning av sitt inre arbete i förhållande till bl.a.
tvistlösningsärendena anser utredningen att det saknas skäl för att ställa
krav på PTS att upprätthålla en organisatorisk uppdelning mellan de
olika funktionerna inom myndigheten. PTS bör i stället kunna organisera
sig på det sätt som myndigheten finner lämpligast för att genomföra sitt
uppdrag.
Däremot föreslår utredningen att det, för att garantera en rättssäker
tvistlösning, alltid skall krävas att ärenden om tvistlösning skall avgöras
av en lagfaren tjänsteman.
I tvister som prövas enligt LEK är det vanligt att PTS måste pröva frågan
om vilken dag tvisten uppkommit när en part begär att avgörandet
skall gälla förfluten tid, dvs. innan begäran inkom till myndigheten. Det
är då inte ovanligt att PTS beslut innebär att tvisten prövas från den dag
när tvistlösning begärdes vid myndigheten. Enligt PTS tillämpning av
lagen förutsätts alltså en tvist ha uppkommit när begäran om tvistlösning
gjordes vid myndigheten. Är parterna ense om att tvisten uppkommit vid
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
58
en tidigare tidpunkt godtar PTS detta. Är de däremot oense om detta
måste den som begär tvistlösning från ett tidigare datum bevisa att tvisten
uppkommit redan då, vilket i många fall är svårt.
Det finns en fara med en sådan tillämpning, eftersom den riskerar att
leda till att parterna skyndar sig att begära tvistlösning vid PTS, innan
man har tömt ut möjligheterna att lösa tvisten genom kommersiella förhandlingar.
Utredningen föreslår därför att det regleras särskilt i LEK att prövningen
av en tvist får omfatta tiden innan ansökan kom in till myndigheten,
om sökanden innan dess begärt förhandlingar med motparten om
saken men sådana antingen inte har kommit till stånd eller inte har lett till
att något avtal har kunnat träffas om saken. Prövningen får då omfatta
tiden från den dag när det begärda avtalet eller villkoret skulle ha börjat
gälla, dock tidigast från den dag när en begäran om förhandlingar gjordes.
Utredningen konstaterar att PTS oftast förmår meddela beslut i tvistlösningsärenden
inom den lagstadgade fyramånadersfristen. Det förekommer
dock att denna tidsfrist överskrids p.g.a. tvisternas komplexitet
och omfattning. För dessa fall finns dock möjlighet till undantag från
fristen enligt lagen.
En vanligare orsak till tidsåtgången verkar dock vara att parterna ändrar
sina yrkanden eller framställer nya yrkanden på ett sent stadium av
handläggningen. Det är inte heller ovanligt att parterna begär upprepade
anstånd för att skicka in sina yttranden; det kan inte uteslutas att detta
sker med syftet att försöka förhala ärendet. I sammanhanget är det en
väsentlig faktor att motparten i ett tvistlösningsärende ofta inte har något
att vinna på en snabb handläggning, utan att detta främst ligger i sökandens
intresse.
För att styra upp tvistlösningsförfarandet enligt LEK krävs att förfarandet
regleras med hänsyn till att det är fråga om ett förfarande med
motstående enskilda intressen. Utredningen föreslår därför att det införs
bestämmelser i LEK om förfarandet vid tvistlösning.
Ett problem i ett tvistlösningsärende kan vara att PTS inte får in det
underlag från parterna som behövs. Enligt utredningen ger de befintliga
reglerna inte PTS tillräcklig befogenhet för att begära in de upplysningar
och underlag som krävs i ärendet. Utredningen föreslår därför att PTS
skall ges möjlighet att förelägga en part att komma in med nödvändigt
underlag. Föreläggandet skall kunna förenas med vite.
Överklagandeprocessen
En viktig fråga är självklart varför domstolsprocesserna tar så lång tid.
Utredningen drar slutsatsen att det är skriftväxlingen och handläggningen
som drar ut på tiden; när målen väl är färdiga för slutligt avgörande, så
avgörs de relativt snabbt i domstolarna. Utredningen anser inte att de
resurser som förvaltningsdomstolarna avsatt för att hantera mål från PTS
är bristfälliga. Det förefaller i stället snarast som om dessa mål i någon
mån är prioriterade i förhållande till andra mål som inte med stöd av lag
skall hanteras med förtur. Detta gäller särskilt Länsrätten i Stockholms
län och den där inrättade PTS-enheten.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
59
Utredningen har övervägt huruvida målen från PTS i stället borde
kunna överklagas till Marknadsdomstolen som första och enda instans.
Genom en sådan förändring skulle det gå att uppnå en skyndsammare
överklagandeprocess. En ytterligare fördel med att flytta över mål till
Marknadsdomstolen skulle vara att ekonomiska experter därmed deltar i
avgörandena, och av förarbeten till LEK framgår att SMP-besluten skall
fattas utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättsliga
metoder (prop. 2002/03:110, s. 275).
Enligt utredningen är dock ett av de starkaste skälen för att behålla
målen från PTS i de allmänna förvaltningsdomstolarna att det där finns
en upparbetad kompetens för sådana mål.
Det är dessutom så att det normalt bör kunna anföras starka skäl för att
ändra en rådande ordning, särskilt om inkörningsproblemen med en nyordning
kan förväntas motverka målet att snabba på överklagandeprocessen.
Även om utredningen är övertygad om att en förändring med Marknadsdomstolen
som första och enda instans ger ett snabbare förfarande
än i dag, så kan detta uppnås även genom förändringar inom den nuvarande
ordningen. Dessutom är en förändring inom den nuvarande ordningen
betydligt enklare att genomföra än om man skulle flytta över målen
till Marknadsdomstolen.
Sammantaget anser utredningen att målen från PTS även fortsättningsvis
skall överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Färre domstolsinstanser
Utredningen anser att rättssäkerheten kan bibehållas för målen från PTS
även om kammarrätten är sista instans. Att minska antalet överklagandeinstanser
kan förkorta tiden till dess att beslut enligt LEK vinner laga
kraft. Utredningen föreslår därför att möjligheten att överklaga PTS beslut
ända upp till Regeringsrätten tas bort, och att kammarrätten i stället
utgör sista domstolsinstans för samtliga mål från PTS. Kammarrätten
skall kunna ta upp ett mål till prövning enligt samma dispensgrunder som
gäller i dag.
Särskilda ledamöter
Utredningen föreslår att särskilda ledamöter (ekonomiska experter) skall
delta när länsrätt och kammarrätt avgör frågor om identifiering av företag
med betydande inflytande på en fastställd marknad och frågor om fastställande
av särskilda skyldigheter för sådana företag.
Tidsfrister för handläggning och avgöranden
För att påskynda det slutliga avgörandet av PTS beslut om konkurrensfrämjande
frågor bör domstolarna ges möjlighet att driva på avgörandet.
En sådan möjlighet skapas om domstolarna har en tidsfrist för när mål
skall vara avgjorda, kombinerat med tidsfrister för när skriftväxlingen
skall vara avslutad.
Utredningen föreslår att det införs en regel som säger att överklagade
beslut enligt 8 kap. 6 § LEK skall vara avgjorda i länsrätten eller kam
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
60
marrätten inom sex månader från det att tiden för överklagande gick ut.
Om det finns synnerliga hinder för ett avgörande kan dock tidsfristen
förlängas. Skriftväxlingen i länsrätten skall anses vara avslutad fyra månader
efter att tiden för överklagande gick ut. I kammarrätten skall
skriftväxlingen anses avslutad efter två månader från det att domstolen
tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Dessa tidsfrister kan förlängas
om det finns särskilda skäl för detta.
Utredningen föreslår även att särskilda preklusionsregler införs i 8 kap.
LEK för handläggningen i länsrätt och kammarrätt. I länsrätten skall nya
omständigheter eller ny bevisning få åberopas efter att fyra månader gått
från tiden för överklagande gick ut endast om parten gör sannolikt att han
inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset tidigare. I kammarrätten
får nya omständigheter eller nya bevis åberopas endast om det finns
synnerliga skäl för detta.
Utredningen föreslår att en domstol som prövar en framställan om inhibition
av ett beslut som fattats enligt LEK särskilt skall ta hänsyn till
syftet med lagen, så som det framgår av lagens portalparagraf i 1 kap.
1 §. Länsrätten och kammarrätten skall vara skyldiga att ange skälen för
ett beslut om att PTS avgörande tills vidare inte skall gälla.
Myndighetsorganisationen
Utredningen anser att den nuvarande ansvarsfördelning mellan myndigheterna
när det gäller det konkurrensfrämjande arbetet på området för
elektronisk kommunikation fungerar tillfredsställande och därför inte bör
ändras. Däremot bör samarbetet mellan PTS och Konkurrensverket öka
för att främja en långsiktigt fungerande konkurrens och minska regleringsosäkerheten
genom förbättrade skyldighetsbeslut.
När det gäller samråd mellan PTS och Konkurrensverket i SMP-ärenden
föreslår utredningen att PTS skall begära in ett skriftligt yttrande från
Konkurrensverket i frågor som avses i 21–22 §§ FEK, dvs. när det gäller
förslag om skyldigheter mot ett företag med ett betydande inflytande på
en fastställd marknad. Samrådet skall gälla ett upprättat förslag till beslut.
Ett beslut som avviker från Konkurrensverkets yttrande skall innehålla
skälen till varför yttrandet inte har följts.
Utredningen föreslår också att PTS skall samarbeta med Konkurrensverket
om en långsiktig strategi.
PTS inre organisation
Utredningen anser att PTS är en väl fungerande myndighet med hög
kompetens inom det området man ansvarar för.
Utredningen har fått kännedom
om att många aktörer anser att kravet på PTS att upprätthålla en
funktionsuppdelning mellan normgivning, tillsyn och tvistlösning leder
till merarbete och ineffektivitet. Dessa aktörer förordar i stället en sakfrågeindelade
organisation vid PTS. Andra aktörer menar dock att det
inte är lämpligt att en och samma myndighet utövar alla dessa funktioner,
bl.a. från rättssäkerhetssynpunkt.
Utredningen gör samma bedömning som vid tvistlösning när det gäller
frågan om funktionsuppdelning mellan de normativa besluten och till
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
61
synsbesluten enligt LEK. Med hänsyn till att samma personer fattar beslut
i ärendena fyller funktionsuppdelningen inte något syfte. För att
möjliggöra en ökad effektivitet genom nyttjandet av samordningsfördelar
anser utredningen att PTS inte behöver upprätthålla en organisatorisk
uppdelning mellan de olika funktionerna inom myndigheten. PTS bör i
stället kunna organisera sig på det sätt som myndigheten finner mest
lämpat, för att genomföra sitt uppdrag i dessa delar.
Utredningen anser dock att det finns anledning att ställa tydligare krav
på PTS i några hänseenden. Regeringen bör t.ex. ge myndigheten i uppdrag
att föreslå kvantitativa indikatorer med vilka man kan redovisa den
årliga utvecklingen av övergripande måluppfyllelse, konsumentklagomål,
fördröjning mellan beslut och tillämpning samt kvaliteten i besluten.
Det är utredningens bedömning att det också behövs nya strukturella
grepp för att öka tydligheten och förutsägbarheten i PTS agerande. Det
bör därför ställas krav på en långsiktig strategi för området för elektronisk
kommunikation. Utredningen föreslår därför att regeringen ger PTS
uppdraget att, i samråd med Konkurrensverket, utarbeta en långsiktig
strategi på området för elektronisk kommunikation minst vart tredje år.
Strategin bör utgöra dels en grund för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten
enligt LEK, dels ett underlag för politikutformningen på
området både nationellt och inom EU. Strategin skall ha en siktlängd på
fem år och den skall prövas översiktligt varje år.
Utredningen anser att PTS och Konkurrensverkets verksamhet på området
för elektronisk kommunikation även fortsättningsvis skall finansieras
med avgifter. Beslut om de årliga avgifternas storlek skall fattas av
regeringen. PTS skall ta emot avgifterna och självt få disponera över
dessa, med undantag för de medel som Konkurrensverket behöver för sin
medverkan vid marknads- och skyldighetsbesluten. Handläggningsavgifter
skall även fortsättningsvis beslutas och disponeras av PTS. Regeringen
skall besluta om hur mycket av de årliga avgiftsintäkterna som
Konkurrensverket skall få disponera för sin medverkan enligt FEK. Båda
myndigheterna skall redovisa sin medelsanvändning till regeringen.
Konsekvenser av förslagen
En grundläggande tanke bakom de förslag som presenteras i betänkandet
är att de sammantaget skall leda till snabbare beslutsprocesser och en mer
effektiv myndighetsorganisation. Detta kommer att medföra att regleringsosäkerheten
minskar och att tiden kortas fram till dess att PTS
beslut kan tillämpas. Detta bör enligt utredningen få positiva effekter på
marknadernas funktionssätt. Konkurrensen kommer att fungera bättre
och företagens drivkrafter för långsiktiga investeringar kommer att öka.
Detta får positiva samhällsekonomiska effekter och bidrar till att förbättra
tillgången till elektronisk kommunikation för konsumenterna.
Utredningens bedömning av förslagens sammantagna samhällsekonomiska
konsekvenser är att PTS och förvaltningsdomstolarna kan
minska sina kostnader. Även företagen kommer att behöva lägga ner
mindre resurser på rättstvister. Konkurrensverket, de allmänna domstolarna
och Regeringskansliet får något ökade kostnader. Beslutsprocessen
kommer att påskyndas vilket i motsvarande utsträckning bedöms kunna
Prop. 2006/07:119
Bilaga 1
62
ge betydande samhällsekonomiska fördelar i form av lägre priser samt ett
ökat och bättre tjänsteutbud.
De samlade samhällsekonomiska effekterna blir därför enligt utredningen
både positiva och betydande.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
63
Betänkandets lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation
dels att 7 kap. 10 § samt 8 kap. 6, 19, 21 och 22 §§ skall ha följande
lydelse
dels att 12 nya paragrafer, 7 kap. 10 b–g och 18 §§ samt 8 kap.
23–27 §§, skal föras in i lagen
dels att nya rubriker skall föras in före 7 kap. 10 b, d och f §§ samt
8 kap. 23, 26 och 27 §§.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
10 §
Uppkommer det en tvist mellan
dem som tillhandahåller elektroniska
kommunikationsnät eller
kommunikationstjänster eller tillhörande
tjänster i fråga om skyldigheter
som följer av denna lag
eller av föreskrifter, tillståndsvillkor
eller beslut om förpliktelser
som meddelats med stöd av lagen,
får en part hänskjuta tvisten för
avgörande av tillsynsmyndigheten.
Uppkommer det en tvist mellan
dem som tillhandahåller elektroniska
kommunikationsnät eller
kommunikationstjänster eller tillhörande
tjänster i fråga om skyldigheter
som följer av denna lag
eller av föreskrifter, tillståndsvillkor
eller beslut om förpliktelser
som meddelats med stöd av lagen,
får en part hänskjuta tvisten för
avgörande av tillsynsmyndigheten.
Myndigheten skall så snart som
möjligt besluta i de frågor som
tvisten gäller. Beslutet skall meddelas
senast inom fyra månader
från det att begäran kom in till
myndigheten, om längre tid inte är
nödvändig med hänsyn till tvistens
omfattning eller andra särskilda
omständigheter.
Prövningen får omfatta tiden
innan ansökan kom in till myndigheten,
om sökanden innan ansökan
kom in begärt förhandlingar med
motparten om tvistefrågan men
förhandlingar inte har kommit till
stånd eller inte har lett till att avtal
träffats om tvistefrågan. Prövningen
får då omfatta tiden från
den dag det begärda avtalet eller
villkoret skulle ha börjat att gälla,
dock tidigast från den dag då begäran
om förhandlingar gjordes.
Ärendets anhängiggörande
10 b §
Ansökan om prövning av tvist
enligt 10 § skall ske skriftligen.
Den skall innehålla uppgifter om
1. personnummer eller organisationsnummer,
2. postadress,
3. telefonnummer,
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
64
4. förhållanden i övrigt av betydelse
för delgivning med parten,
5. motsvarande uppgifter om
motparten.
Företräds sökanden av ställföreträdare
skall motsvarande uppgifter
lämnas även om denne.
Har sökanden vidtalat ett ombud
att företräda denne, skall ombudets
namn, postadress och telefonnummer
anges. Ansökan skall
även innehålla motsvarande uppgifter
om ställföreträdare eller
ombud för motparten.
Uppgifter om motparten behöver
lämnas endast om uppgiften
utan särskild utredning är tillgänglig
för sökanden.
Ändrade förhållanden skall av
parten utan dröjsmål anmälas till
tillsynsmyndigheten.
10 c §
I ansökan skall anges vad som
yrkas samt de omständigheter som
åberopas till stöd för yrkandet.
Om sökanden yrkar att beslutet
skall gälla för tid innan ansökan
kom in till myndigheten, skall ansökan
även innehålla uppgifter om
när förhandling med motparten
begärdes och vad begäran omfattade.
I ansökan skall även anges
om en uppgift i ansökan eller det
som hör till den bör omfattas av
sekretess enligt sekretesslagen
(1980:100).
Är ansökningshandlingen så
ofullständig att den inte kan läggas
till grund för prövning i sak,
skall tillsynsmyndigheten förelägga
sökanden att inom viss tid avhjälpa
bristen vid påföljd att ärendet
annars inte tas upp till prövning.
Detsamma gäller om handlingen
inte uppfyller föreskrifterna
i 10 b §, såvida inte bristen är av
ringa betydelse för frågan om delgivning.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
65
Ärendets handläggning
10 d §
Ansökningshandlingen och det
som hör till den skall, med de begränsningar
som gäller enligt 14
kap. 5 § sekretesslagen
(1980:100), tillställas motparten.
Motparten skall föreläggas att
svara inom viss tid vid påföljd att
ärendet ändå kan komma att avgöras.
Motparten skall i svaret ange
huruvida denne medger eller bestrider
yrkandena i ärendet och,
om yrkandena bestrids, skälen för
detta.
10 e §
Tillsynsmyndigheten skall så
snart som möjligt besluta i de frågor
som tvisten gäller. Beslutet
skall meddelas senast inom fyra
månader från det att ansökan kom
in till myndigheten, om längre tid
inte är nödvändig med hänsyn till
tvistens omfattning eller andra
särskilda omständigheter.
Övriga bestämmelser
10 f §
Bestämmelserna i 27 och 28 §§
förvaltningslagen (1986:223) om
omprövning av beslut skall inte
tillämpas på tillsynsmyndighetens
avgörande av en tvist.
10 g §
Om det behövs för utredningen
av ett ärende enligt 7 kap. 10 §,
får tillsynsmyndigheten förelägga
en part att tillhandahålla myndigheten
upplysningar och handlingar
som avser allmänna skyldigheter
som gäller enligt denna
lag, villkor som meddelats med
stöd av lagen eller skyldigheter
som ålagts enligt 4 och 5 kap. Föreläggandet
får förenas med vite.
Fråga om utdömande av vite
enligt första stycket prövas av
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
66
länsrätt på ansökan av tillsynsmyndigheten.
Vid prövning av ansökan
om utdömande av vite får
även vitets lämplighet bedömas.
18 §
Om ett företag uppsåtligen eller
av oaktsamhet vidtar en åtgärd
som strider mot eller underlåter
att vidta en åtgärd som är nödvändig
för att efterkomma en skyldighet
som meddelats enligt 4 kap.
4 § eller 5 kap. 13–14 §§ eller som
följer av 5 kap. 12 §, skall företaget
ersätta den skada som därigenom
uppkommer.
Rätten till sådan ersättning faller
bort, om talan inte väcks inom
tio år från det att skadan uppkom.
Stockholms tingsrätt är alltid behörig
att pröva frågor om skadestånd
enligt denna paragraf.
8 kap.
6 §
Den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande analysera
de relevanta marknader som har fastställts enligt 5 §. Därvid skall Europeiska
gemenskapernas kommissions riktlinjer för marknadsanalys och
bedömning av ett företags betydande inflytande på marknaden beaktas.
För varje marknad skall det fastställas om det råder effektiv konkurrens.
Om det vid en bedömning enligt
första stycket konstateras att det
inte råder effektiv konkurrens på
en fastställd marknad, skall företag
med betydande inflytande på
den marknaden identifieras och
beslut meddelas om skyldigheter
enligt 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och
14 §§.
Om det vid en bedömning enligt
första stycket konstateras att det
inte råder effektiv konkurrens på
en fastställd marknad, skall företag
med betydande inflytande på den
marknaden identifieras och beslut
meddelas om skyldigheter enligt 4
kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§.
En sådan skyldighet för den förpliktade
skall gälla i förhållande
till var och en. Vid utformningen
av en sådan skyldighet skall
myndigheten sträva efter att
skyldigheten skall vara så klar och
tydlig att det under lättar för dem
som berörs av beslutet att tillämpa
det.
Om det vid en bedömning enligt första stycket konstateras att det råder
effektiv konkurrens på en fastställd marknad, skall skyldigheter som har
beslutats med stöd av 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§ upphävas. Tid
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
67
punkten för upphävande av en skyldighet skall bestämmas med hänsyn
till berörda parters intressen.
För gränsöverskridande marknader som fastställts enligt beslut av Europeiska
gemenskapernas kommission skall åtgärder enligt första–tredje
styckena beslutas efter samråd med behöriga myndigheter i berörda länder.
19 §
En myndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som
meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Kammarrättens avgörande i ett
mål enligt denna lag får inte överklagas.
21 §
Ett beslut om underrättelse enligt
7 kap. 4 § och ett beslut om att
inte ta upp en tvist för avgörande
enligt 7 kap. 10 a § första stycket
får inte överklagas.
Ett beslut om underrättelse enligt
7 kap. 4 §, ett beslut om att
inte ta upp en tvist för avgörande
enligt 7 kap. 10 a § första stycket
och ett beslut om föreläggande
enligt 7 kap. 10 g § får inte överklagas.
22 §
Ett beslut enligt denna lag eller
enligt föreskrifter som meddelats
med stöd av lagen skall gälla omedelbart,
om inte annat har bestämts.
Ett beslut enligt denna lag eller
enligt föreskrifter som meddelats
med stöd av lagen skall gälla omedelbart,
om inte annat har bestämts.
Detta gäller dock inte beslut
om utdömande av vite som
meddelats med stöd av lagen.
Handläggning i domstol
23 §
Länsrätten skall avgöra ett mål
som avser följande frågor senast
sex månader efter det att tiden för
överklagande gick ut:
1. åläggande enligt 4 kap. 4 §,
2. förpliktelse enligt 5 kap. 13 §,
3. förpliktelse enligt 5 kap. 14 §,
4. beslut i ett tillsynsärende enligt
7 kap. 5 § om tillsynen avsett
sådan fråga som anges i 1–3,
5. beslut i ett tvistlösningsärende
enligt 7 kap 10 § om tvisten
avser sådan fråga som anges i
1–3.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
68
Tidsfristen enligt första stycket
får förlängas om det föreligger
synnerliga hinder för ett avgörande
inom den i första stycket angivna
fristen.
Om länsrättens avgörande i en
fråga som avses i första stycket
överklagas skall kammarrätten
avgöra målet senast sex månader
från det att tiden för överklagande
gick ut. Vad som i andra stycket
sägs om förlängning av tidsfristen
gäller även kammarrättens prövning.
Om ett beslut i en sådan fråga
som avses i 20 § första stycket
överklagas gäller vad som föreskrivs
i första till tredje stycket.
24 §
När länsrätten prövar en fråga
som avses i 23 § skall skriftväxlingen
anses avslutad när fyra
månader gått från det att tiden för
överklagande gick ut.
Efter den i första stycket angivna
tidpunkten får en part åberopa
en ny omständighet eller ett nytt
bevis endast om parten gör sannolikt
att han inte kunnat eller haft
anledning att åberopa omständigheten
eller beviset tidigare.
25 §
När kammarrätten prövar en
fråga som avses i 23 § skall skriftväxlingen
anses avslutad när två
månader gått från det att domstolen
meddelat beslut i frågan om
prövningstillstånd.
När kammarrätten prövar en
fråga som avses i första stycket får
en omständighet eller ett bevis
som åberopats först där beaktas
endast om det föreligger synnerliga
skäl.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 2
69
Domstolarnas sammansättning
26 §
Vid prövning av ett beslut enligt
6 § andra stycket skall länsrätten
bestå av två lagfarna ledamöter
och två ekonomiska experter. En
av de lagfarna ledamöterna skall
vara rättens ord förande. Vad nu
sagts gäller ej, om annat följer av
18 § lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar.
När kammarrätten avgör en sådan
fråga som avses i första
stycket skall kammarrätten bestå
av tre lagfarna ledamöter och två
ekonomiska experter. Vid behandling
av en fråga om prövningstillstånd
i ett sådant mål som avses i
första stycket skall dock kammarrätten
bestå av två eller tre lagfarna
ledamöter och en ekonomisk
expert.
Regeringen utser de ekonomiska
experterna i länsrätten och kammarrätten
för viss tid.
Inhibition
27 §
När en domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291)
tar ställning till om ett beslut som
fattats med stöd av denna lag tills
vidare inte skall gälla skall domstolen
särskilt beakta vad som i 1
kap. 1 § anges om lagens syfte.
När ett beslut enligt första
stycket avser en sådan fråga som
anges i 23 § första stycket skall det
av beslutet framgå de skäl som
bestämt utgången.
U
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. Skadeståndsskyldighet enligt 7 kap. 18 § gäller endast sådan skyldighet
som beslutats efter ikraftträdandet.
3. Bestämmelserna i 8 kap. 19 § andra stycket gäller inte för beslut
som kammarrätten fattat före ikraftträdandet.
4. Bestämmelserna i 8 kap. 23–25 §§ tillämpas endast på överklagade
beslut som en myndighet fattat efter ikraftträdandet.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 3
70
Förteckning över remissinstanserna
Remissvar har inkommit från Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen,
Stockholms tingsrätt, Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i
Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Justitiekanslern, Domstolsverket,
Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Ekonomistyrningsverket,
Länsstyrelsen i Uppsala län, Datainspektionen, Verket för förvaltningsutveckling,
Institutet för rättsinformatik vid Stockholms universitet, Juridiska
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Kungliga tekniska högskolan,
Statskontoret, Radio- och TV-verket, Marknadsdomstolen, Konsumentverket,
Affärsverket svenska kraftnät, Post- och telestyrelsen,
Banverket Telenät, Konkurrensverket, Verket för näringslivsutveckling,
Teracom AB, TeliaSonera AB, Sveriges Radio AB, Sveriges Television
AB, Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges kommuner och landsting,
Näringslivets regelnämnd, Näringslivets telekomförening, IT-företagen,
Sveriges advokatsamfund, Företagarna, HI3G Access AB, Tele2 Sverige
AB, AB Stokab, Telenor Sverige AB, Bredbandsbolaget B2 AB, Glocalnet
AB, British Telecom, Verizon Sweden AB, Dataphone Scandinavia
AB, Colt Telecom AB och Ventelo Sverige AB.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 4
71
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation
dels att nuvarande 7 kap. 10 a § skall betecknas 10 b §,
dels att 8 kap. 19 och 21 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas åtta nya paragrafer, 7 kap. 10 a och
13 a §§ och 8 kap. 23–28 §§, samt närmast före 7 kap. 13 a § och 8 kap.
23, 25 och 28 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
10 a §
Tillsynsmyndigheten får förelägga
en part att tillhandahålla myndigheten
de uppgifter och handlingar
som behövs för att pröva en
tvist enligt 10 § och som avser
1. allmänna skyldigheter som
gäller enligt denna lag,
2. villkor som meddelats med
stöd av lagen, eller
3. särskilda skyldigheter som
beslutats med stöd av 4 kap. 4 §
eller 5 kap. 13 eller 14 §.
Föreläggandet får förenas med
vite. Vid prövning av en ansökan
om utdömande av vite får även
vitets lämplighet bedömas.
Skadestånd
13 a §
Om ett företag som enligt 8 kap.
7 § skall anses ha ett betydande
inflytande på en viss marknad
uppsåtligen eller av oaktsamhet
vidtar en åtgärd som strider mot
en skyldighet som beslutats med
stöd av 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13
eller 14 § eller som följer av
5 kap. 12 §, skall företaget ersätta
den skada som därigenom uppkommer.
Detsamma gäller den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet
underlåter att vidta en åtgärd
Prop. 2006/07:119
Bilaga 4
72
som är nödvändig för att efterkomma
en sådan skyldighet.
Rätten till sådan ersättning faller
bort, om talan inte väcks inom
tio år från det att skadan uppkom.
8 kap.
19 §
En myndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som
meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Kammarrättens avgörande i ett
mål enligt denna lag får inte överklagas.
21 §TPF
1
FPT
Ett beslut om underrättelse enligt
7 kap. 4 § och ett beslut om att
inte ta upp en tvist för avgörande
enligt 7 kap. 10 a § första stycket
får inte överklagas.
Ett beslut om underrättelse enligt
7 kap. 4 §, ett beslut om föreläggande
enligt 7 kap. 10 a § och
ett beslut om att inte ta upp en tvist
för avgörande enligt 7 kap. 10 b §
första stycket får inte överklagas.
Handläggning i domstol
23 §
Mål i länsrätt och kammarrätt
som avser överprövning av följande
beslut skall handläggas
skyndsamt:
1. beslut om särskilda skyldigheter
med stöd av 4 kap. 4 § eller
5 kap. 13 och 14 §§,
2. beslut i ett tillsynsärende enligt
7 kap. 5 §, om tillsynen avsettS
e SSSfterlevnaden av ett beslut som
anges i 1,
3. beslut vid prövning av en tvist
enligt 7 kap. 10 §, om tvisten grundar
sig på ett beslut som avses i 1,
och
4. beslut om identifiering av företag
med betydande inflytande på
en marknad enligt 6 §.
24 §
I mål som avses i 23 § får en
part i länsrätten åberopa en ny
omständighet eller ett nytt bevis
TP
1
PT Senaste lydelse 2006:26.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 4
73
efter det att fyra månader gått från
det att tiden för överklagande gått
ut, endast om parten gör sannolikt
att parten inte kunnat åberopa omständigheten
eller beviset tidigare
eller annars haft giltig ursäkt att
inte göra det.
I mål som avses i 23 § får en ny
omständighet eller ett nytt bevis åberopas
först i kammarrätten endast
om det finns synnerliga skäl.
Domstolarnas sammansättning
25 §
Vid prövningen av mål som avses
i 23 § skall länsrätten bestå av
två lagfarna ledamöter och två
ekonomiska experter. Om en av de
ekonomiska experterna får förhinder
sedan handläggningen har påbörjats,
är rätten ändå domför.
Första stycket första meningen
gäller inte om något annat följer
av 18 § lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar.
26 §
När kammarrätten prövar mål
som avses i 23 § skall kammarrätten
bestå av tre lagfarna ledamöter
och två ekonomiska experter.
Om en av de ekonomiska experterna
får förhinder sedan handläggningen
har påbörjats, är rätten
ändå domför.
Kammarrätten är domför utan
ekonomiska experter i sådana fall
som anges i 12 § andra stycket 1–
3 lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar samt vid
prövning av mål som är av enkel
beskaffenhet.
I övrigt gäller, även i mål som
avses i första stycket, 12 § femte–
sjunde styckena lagen (1971:289)
om allmänna förvaltningsdomstolar
i fråga om kammarrättens
sammansättning. Vid behandlingen
av frågor om prövningstillstånd
och frågor som behandlas
Prop. 2006/07:119
Bilaga 4
74
samtidigt därmed skall dock även
en ekonomisk expert ingå i rätten,
om inte målet är av enkel beskaffenhet.
27 §
Regeringen, eller den myndighet
som regeringen bestämmer, förordnar
för viss tid dem som skall
tjänstgöra som ekonomiska experter
enligt 25 och 26 §§.
Den som skall tjänstgöra som
ekonomisk expert skall vara svensk
medborgare och får inte vara underårig
eller i konkurstillstånd
eller ha förvaltare enligt 11 kap.
7 § föräldrabalken.
Inhibition
28 §
När en domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen
(1971:291)
tar ställning till om ett beslut som
fattats med stöd av denna lag tills
vidare inte skall gälla skall domstolen
särskilt beakta det som i
1 kap. 1 § anges om lagens syfte.
U
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. För skada som orsakats före ikraftträdandet gäller inte den nya föreskriften
i 7 kap. 13 a §.
3. För beslut som kammarrätten fattat före ikraftträdandet gäller 8 kap.
19 § i sin äldre lydelse.
4. För överklagade beslut som fattats före ikraftträdandet gäller inte de
nya föreskrifterna 8 kap. 23 och 24 §§.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 4
75
Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 11, 12 och 17 §§ lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §TPF
1
FPT
En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma
att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där
domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.
Om särskild sammansättning av
kammarrätt vid behandling av vissa
mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152)
och lagen (1990:886) om granskning
och kontroll av filmer och videogram.
Bestämmelser om särskild
sammansättning vid behandling
av mål enligt 10 kap. kommunallagen
(1991:900) och 22 kap.
kyrkolagen (1992:300) finns i
13 a §.
Om särskild sammansättning av
kammarrätt vid behandling av vissa
mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152),
lagen (1990:886) om granskning
och kontroll av filmer och videogram
och lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation. Bestämmelser
om särskild sammansättning
vid behandling av mål enligt
10 kap. kommunallagen
(1991:900) och 22 kap. kyrkolagen
(1992:300) finns i 13 a §.
12 §TPF
2
FPT
Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna
ledamöter får ej sitta i rätten.
När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är
kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler
än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i
rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän
1. vid prövning av överklagande av beslut som ej innebär att målet avgöres,
2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt
vid annan åtgärd som avser endast måls beredande,
3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta
prövats i sak.
Handlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mål,
får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet.
Om domförhet vid behandling
av vissa mål finns bestämmelser i
fastighetstaxeringslagen
(1979:1152) och lagen (1990:886)
om granskning och kontroll av
filmer och videogram. BestämmelOm
domförhet vid behandling
av vissa mål finns bestämmelser i
fastighetstaxeringslagen
(1979:1152), lagen (1990:886) om
granskning och kontroll av filmer
och videogram och lagen
TP
1
PT Senaste lydelse 1998:1801.
TP
2
PT Senaste lydelse 1998:373.
Prop. 2006/07:119
ilaga 4
76
B
(2003:389) om elektronisk kommunikation
. Bestämmelser om
domförhet vid behandling av kommunalbesvärsmål
finns i 13 a §.
ser om domförhet vid behandling
av kommunalbesvärsmål finns i
13 a §.
Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför
med två ledamöter, om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid
behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för prövning
av överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med
frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av en fråga om avvisning
av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är
kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet.
Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten
domför med en lagfaren domare.
Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren
ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag att de
bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan tjänsteman i kammarrätten
som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser
om detta meddelas av regeringen.
17 §TPF
3
FPT
Länsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, om
inte annat följer av 17 a eller 18 §. Om en av nämndemännen får förhinder
sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren
domare och två nämndemän.
Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller
svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad
som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän.
Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen
har påbörjats gäller första stycket andra meningen i fråga om
domförhet.
Om domförhet vid behandling
av mål om fastighetstaxering
finns, förutom i 18 §, bestämmelser
i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152).
Om domförhet vid behandling
av mål om fastighetstaxering och
av vissa mål om elektronisk kommunikation
finns, förutom i 18 §,
bestämmelser i fastighetstaxeringslagen
(1979:1152) respektive
lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa
hur många nämndemän som skall finnas i varje län för tjänstgöring
i länsrätten. Länsrätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen
efter samråd med dem.
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
TP
3
PT Senaste lydelse 1997:392.
Prop. 2006/07:119
Bilaga 5
77
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2007-05-15
Närvarande: f.d. justitierådet Lars K Beckman, justitierådet Leif
Thorsson och regeringsrådet Lars Wennerström.
Ändringar i lagen om elektronisk kommunikation
Enligt en lagrådsremiss den 26 april 2007 (Näringsdepartementet) har regeringen
beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation,
2. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunnige Pontus
Söderström.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Allmänt
Syftet med förslagen i remissen är att skapa förutsättningar för en förkortning
av handläggningstiderna och en effektivisering av processen hos
de allmänna förvaltningsdomstolarna i mål enligt lagen (2003:389) om
elektronisk kommunikation (LEK). För att uppnå dessa syften – som i
och för sig får anses vara allmängiltiga för alla typer av mål – föreslås
bl.a. en förkortning av instanskedjan som innebär att möjligheten att
överklaga hos Regeringsrätten tas bort. I stället avses Kammarrätten i
Stockholm få bli slutinstans och prejudikatinstans. Skälen för att det nu
föreslås en ny processordning ifråga om handläggningen av mål enligt
LEK synes närmast vara betingade av att beslut enligt LEK överklagas i
ovanligt hög grad och att skriftväxlingen i länsrätten och kammarrätten
drar ut på tiden samt att det inte finns något sanktionssystem mot illojal
processföring. Dessa omständigheter framstår emellertid inte som några
särskilt övertygande skäl för att ta bort Regeringsrätten från instanskedjan.
Det saknas i princip överhuvudtaget skäl att skära av instansordningen
när en målgrupp väl kan hänföras till förvaltningsdomstolarnas verksamhetsområde.
Tidigare har så skett genom att mål i vissa fall kunnat överklagas
direkt hos kammarrätten eller Regeringsrätten men inte genom att
helt utesluta Regeringsrätten från instanskedjan. Det förhållandet att så
ändå skett i fråga om utlänningsmål var, som påtalats i lagrådsremissen,
betingat av att förhållandena i denna typ av mål är speciella. Redan införandet
av kammarrätten som slutinstans innebar här för övrigt en förlängning
av instanskedjan i en målgrupp där det med hänsyn till enskilda
personers välbefinnande var särskilt angeläget att målen kunde komma
till ett slutligt avgörande utan några längre handläggningstider. I förevarande
fall är emellertid många gånger fråga om tvister mellan mycket
Prop. 2006/07:119
Bilaga 5
78
resursstarka parter där motiven för en särbehandling inte är lika framträdande.
Förslaget att låta kammarrätten svara för prejudikatbildningen på området
inger även betänkligheter i andra avseenden. Regeringsrätten är enligt
11 kap. 1 § regeringsformen högsta förvaltningsdomstol och det vore
olyckligt om den i grundlagen fastlagda generella kompetensen att
utforma förvaltningsprocessen och överpröva de måltyper som förekommer
hos de allmänna förvaltningsdomstolarna utarmades så att den
för olika målgrupper endast kom till uttryck i mål om resning eller återställande
av försutten tid. Kammarrättsorganisationen är vidare i sin nuvarande
utformning inte uppbyggd för att vara en prejudikatinstans. Om
prejudikatuppgiften åläggs en kammarrätt kommer t.ex. prövningen att
utövas av tre lagfarna ledamöter som inte alla behöver vara ordinarie
domare, vilket rimligtvis får anses utgöra en svagare sammansättning än
den som förekommer vid prövning i slutinstansen av förvaltningsmål i
allmänhet. Det kan också noteras att förslagen i lagrådsremissen till
skillnad mot utlänningslagen (2005:716) inte alls redovisar några bestämmelser
rörande hur rätten bör vara sammansatt i mål av stor principiell
betydelse.
I sammanhanget bör emellertid beaktas att den analys som behöver
göras i ärenden som mynnar ut i myndighetsbeslut i form av s.k. SMPbeslut
och eventuellt efterföljande beslut om skyldigheter enligt 4 och 5
kap. LEK uppvisar stora likheter med de överväganden som behöver
göras vid tvister mellan enskilda inom ramen för den allmänna konkurrensrätten.
Den i Sverige etablerade domstolsstrukturen innebär i och
för sig från principiella synpunkter att allmänna förvaltningsdomstolar
överprövar myndighetsbeslut medan allmän domstol löser tvister mellan
enskilda och avgör frågor om ansvar för brott, och denna struktur på
domstolsväsendet bör inte frångås utan starka skäl. De måltyper som kan
förekomma i mål enligt LEK är dock, som påpekas i lagrådsremissen,
tämligen speciella för förvaltningsprocessen i stort och i lagrådsremissen
föreslås nu även att det för länsrättens och kammarrättens prövning av
vissa beslut enligt LEK skall gälla särskilda processuella regler som får
anses stå i strid med den för förvaltningsprocessen grundläggande officialprincip
som 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ger uttryck för.
Mot nu angiven bakgrund kan starkt ifrågasättas om inte mål enligt
LEK bör prövas av den bl.a. för konkurrensfrågor särskilt inrättade
Marknadsdomstolen och inte av de allmänna förvaltningsdomstolarna,
vilket också skulle kunna medföra en ytterligare förkortning av handläggningstiderna.
I lagrådsremissen avvisas denna lösning med att den
skulle kräva att Marknadsdomstolen tillförs ekonomiska och personella
resurser samt att länsrätten och kammarrätten har lång kompetens på området
som nu också avses bli förstärkt med ekonomisk kompetens. Mot
detta bör vägas att LEK varit i kraft endast fyra år och att antalet mål
ändå sammantaget sett varit mycket lågt samt att den kompetensförstärkning
som länsrätt och kammarrätt anses vara i behov av skall komma till
stånd genom utnyttjande av de företagsekonomer och nationalekonomer
som förordnats att tjänstgöra i Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen
i mål enligt konkurrenslagen (1993:20). För det fall målen enligt
LEK fördes över till Marknadsdomstolen torde därför de resurser som
kan frigöras från de allmänna förvaltningsdomstolarna väl svara mot de
Prop. 2006/07:119
Bilaga 5
79
ytterligare resurser som kan behöva tillföras Marknadsdomstolen samtidigt
som ett mer sammanhållet domstolsförfarande erhölls på det konkurrensrättsliga
området.
Med hänvisning till det anförda avstyrker Lagrådet att en kammarrätt
görs till slutinstans för mål enligt LEK och förordar i stället att det närmare
övervägs om inte i allt fall vissa mål enligt LEK lämpligen bör
handläggas i annan ordning än inom ramen för processen hos de allmänna
förvaltningsdomstolarna. I avvaktan härpå bör nuvarande instansordning
för handläggningen av målen enligt LEK kvarstå utan att några
mer genomgripande förändringar sker av det förvaltningsprocessrättliga
regelverk som styr målens handläggning hos förvaltningsdomstolarna.
Vissa av de lagändringar som nu föreslås är dock att se som neutrala i
förhållande till valet av process- och instansordning. Detta gäller t.ex. de
föreslagna bestämmelserna rörande skadestånd och tillsynsmyndighetens
rätt att förelägga part att tillhandahålla myndigheten uppgifter och handlingar,
vilka i sammanhanget framstår som väl avvägda. Lagrådet godtar
också att det när det gäller handläggningen av mål enligt LEK införs ett
allmänt skyndsamhetskrav som tillsammans med en aktiv och kraftfull
processledning i hög grad kan förväntas nedbringa handläggningstiderna
för dessa mål.
Lagrådet anser sig – även om det får ses som ett provisorium i avbidan
på att målen förs över till Marknadsdomstolen – kunna godta förslaget att
särskilda ledamöter som ekonomiska experter skall delta när länsrätten
och kammarrätten avgör vissa mål enligt LEK, ävensom de förslag i övrigt
som lämnas rörande domstolarnas sammansättning vid handläggningen
av dessa mål.
Beträffande enskildheter i de lagförslag som lagrådsremissen innehåller
har Lagrådet i övrigt följande erinringar.
Förslaget till lag om ändring i lagen om elektronisk kommunikation
7 kap. 10 a § och 8 kap. 21 §
Genom den föreslagna nya paragrafen får tillsynsmyndigheten befogenhet
att förelägga en part att tillhandahålla de uppgifter och handlingar
som behövs för prövning av ett sådant ärende om tvistlösning som avses
i 7 kap. 10 §. Enligt paragrafens andra stycke får föreläggandet förenas
med vite. Vidare föreslås gälla att vid prövning av en ansökan om utdömande
av vite även vitets lämplighet skall få bedömas.
I 8 kap. 21 § föreslås att ett beslut om föreläggande enligt 7 kap. 10 a §
inte skall få överklagas.
Som anförs i remissen är den föreslagna regleringen i vad avser vite utformad
med 7 kap.
2 § taxeringslagen (1990:324) som förebild (se även
överklagandeförbudet i 6 kap. 2 § taxeringslagen). Överklagandeförbudet
kompenseras alltså av att föreläggandet i hela dess vidd, alltså beträffande
såväl laglighet som lämplighet, i stället får prövas i mål om utdömande
av vitet. I författningskommentaren anges att någon särskild bestämmelse
om förelägganden som inte förenats med vite inte ansetts behövlig.
Ett sådant föreläggande kan enligt den föreslagna bestämmelsen inte
Prop. 2006/07:119
Bilaga 5
80
överklagas och kan inte heller prövas i den ordning som sålunda skall
gälla för förelägganden vid vite.
Förslaget avviker från vad som gäller beträffande vite som avses i
7 kap. 3 § andra stycket LEK. Någon särskild förklaring till detta har inte
lämnats i remissen. Vid föredragningen har emellertid upplysts att bakgrunden
är att tillsynsmyndigheten enligt 7 kap. 10 § andra stycket LEK
som huvudregel skall meddela beslut i ett tvistlösningsärende inom fyra
månader från det att begäran kom in och att det alltså får anses angeläget
att avgörandet inte uppehålles av ett överklagande av vitesföreläggandet.
Med det anförda tillstyrker Lagrådet de remitterade förslagen.
8 kap. 27 §
Bestämmelsen har utformats med 64 d § konkurrenslagen som förebild,
men det har enligt författningskommentaren inte ansetts behövas någon
bestämmelse om effekten av att det inträffar något som gör att en ekonomisk
expert blir obehörig under beredningen av ett mål. Följaktligen
måste en ekonomisk expert i ett sådant läge frånträda sin befattning med
målet. Enligt de föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 26 och 27 §§ är förvaltningsdomstolen
ändå domför om den andra ekonomiska experten inte
har förhinder.
För den situationen att en för viss tid förordnad experts förordnande
löper ut under pågående handläggning av ett mål medför förebilden i
konkurrenslagen och dess förebild i 4 kap. 10 a § rättegångsbalken
emellertid att förordnandet alltjämt anses gälla med avseende på målet.
Enligt det nyss sagda kan det måhända antas att domstolen ändå oftast
förblir domför, men en bestämmelse i överensstämmelse med förebilden
framstår ändå som önskvärd så att inte expertens nedlagda arbete går till
spillo i onödan.
8 kap. 28 §
Paragrafen innehåller en bestämmelse av innebörd att domstol som prövar
en inhibitionsfråga i mål enligt LEK särskilt skall beakta de syften
som ligger bakom lagen. Att förvaltningsdomstolarna vid ställningstagande
till frågor om inhibition, i likhet med vad som gäller när domstolen
slutligt avgör ett mål, även beaktar de syften som ligger bakom
den lagstiftning som aktualiseras i målet är en självklarhet. En bestämmelse
härom som särskilt tar sikte på denna aspekt i LEK framstår därför
som onödig och närmast ägnad att förvirra och ge upphov till frågetecken
rörande huruvida inhibitionsfrågor med avseende på mål enligt LEK
skall prövas med frångående av den praxis som utvecklats kring den allmänna
inhibitionsbestämmelsen i 28 § förvaltningsprocesslagen.
Lagrådet
avstyrker därför den föreslagna inhibitionsbestämmelsen.
Prop. 2006/07:119
81
Näringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 maj 2007.
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Bildt,
Husmark Pehrsson, Leijonborg, Erlandsson, Torstensson, Carlgren,
Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Malmström, Billström,
Adelsohn Liljeroth.
Föredragande: statsrådet Torstensson.
Regeringen beslutar proposition 2006/07:119 En effektivare lag om
elektronisk kommunikation.
Prop. 2006/07:119
82
Rättsdatablad
Författningsrubrik Bestämmelser som
inför, ändrar, upphäver
eller upprepar
ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för
bakomliggande EGregler
Lag (2003:389) om
elektronisk kommunikation
8 kap. 27 §
Lag (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar
11 §, 12 §, 17 §