Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2006/07:MJU17
Ett utvidgat miljöansvar

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2006/07:95 Ett utvidgat miljöansvar jämte en följdmotion med sex yrkanden. Därutöver behandlas en motion från allmänna motionstiden 2006.

I propositionen föreslår regeringen lagändringar för att genomföra det s.k. miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador). Förslagen innebär att bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken kompletteras med bestämmelser om ansvar för sådana allvarliga miljöskador som omfattas av direktivet. Miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken föreslås få rätt att överklaga beslut om tillsyn enligt 10 kap. miljöbalken eller bestämmelser som meddelats med stöd av kapitlet.

Vidare föreslås beträffande fastighetsägares subsidiära ansvar för föroreningsskador en avgränsning av de fastighetsförvärv som kan föranleda ansvar. Ett annat förslag rör miljöbalkens bestämmelser om säkerheter, där det föreslås att alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden ska kunna godtas som åtgärder för säkerställande av ansvaret för kostnaderna för en miljöskada och andra återställningsåtgärder. Säkerheten ska vara tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål, vilket det åligger verksamhetsutövaren att visa. Förslaget innebär också att en säkerhet kan ställas successivt eller justeras, om förhållandena medger det. Propositionen innehåller därutöver förslag om straffbestämmelser rörande överträdelser av vissa regler i EG:s förordning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier.

Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft den 1 augusti 2007.

Motionen från allmänna motionstiden 2006 innehåller förslag om att Sverige bör verka för en översyn av Reach.

Utskottet tillstyrker, med en lagteknisk justering, regeringens förslag och avstyrker samtliga motionsyrkanden.

Betänkandet innehåller 6 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.	Definitioner
	Riksdagen antar 10 kap. 1 § regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:95 i denna del och avslår motion 2006/07:MJ4 yrkandena 1 och 2.

Reservation 1 (s, v, mp)

2.	Ansvarsgenombrott
	Riksdagen antar 10 kap. 2 § regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:95 i denna del och avslår motion 2006/07:MJ4 yrkande 4.

Reservation 2 (mp)

3.	Avhjälpandeansvarets innebörd
	Riksdagen antar 10 kap. 5 § andra stycket regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:95 i denna del och avslår motion 2006/07:MJ4 yrkande 5.

Reservation 3 (mp)

4.	Konsekvenser för prövning och tillsyn
	Riksdagen avslår motion 2006/07:MJ4 yrkande 6.

Reservation 4 (v, mp) villkorad

5.	Bemyndiganden
	Riksdagen antar 10 kap. 21 § första stycket 3 regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2006/07:95 i denna del och avslår motion 2006/07:MJ4 yrkande 3.

Reservation 5 (s, v, mp)

Lagförslagen i övrigt

Riksdagen antar regeringens förslag till

1) lag om ändring i miljöbalken i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkterna 13 och 5,

2) lag om ändring i lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken, med den ändringen att sista ordet i 16 kap. 3 § andra stycket "den" byts ut mot "säkerhet". Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2006/07:95 i denna del.

7.	Översyn av Reach
	Riksdagen avslår motion 2006/07:MJ390 yrkande 53.

Reservation 6 (v)

Stockholm den 24 maj 2007

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Carina Ohlsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Ohlsson (s), Claes Västerteg (c), Ola Sundell (m), Jeppe Johnsson (m), Bengt-Anders Johansson (m), Bo Bernhardsson (s), Anita Brodén (fp), Ann-Kristine Johansson (s), Sofia Arkelsten (m), Jan-Olof Larsson (s), Sven Gunnar Persson (kd), Lena Hallengren (s), Tina Ehn (mp), Rune Wikström (m), Aleksander Gabelic (s), Eva Selin Lindgren (c) och Jacob Johnson (v).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet dels regeringens proposition 2006/07:95 Ett utvidgat miljöansvar, dels ett motionsyrkande från allmänna motionstiden 2006 som rör det fortsatta arbetet med Reach.

Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 november 2004 tillkallade chefen för Miljödepartementet en särskild utredare (dir. 2004:159) med uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur det s.k. miljöansvarsdirektivet ska genomföras i svensk rätt (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG, EUT L 102, 11.4.2006, s. 15, Celex 32006L0021). Utredaren valde namnet Miljöansvarsutredningen. I april 2006 redovisade Miljöansvarsutredningen delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) med flera förslag som behandlas i denna proposition. Förslagen rör genomförandet av miljöansvarsdirektivet, bestämmelser om säkerheter och frågan om ansvarsflykt. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2006/1831/R). Efter remisstidens utgång har Svenskt Näringsliv gett in ett yttrande som bilagts remissammanställningen. Svenskt Näringsliv har uppgett att även Svensk Energi, Lantbrukarnas riksförbund, Skogsindustrierna samt Sveriges Kommuner och Landsting ställt sig bakom yttrandet.

Kemikalieinspektionen har tagit fram en promemoria (Regeringskansliets dnr M2007/197/R) med förslag till straffbestämmelser som rör Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907). Förslagen till ändring i straffbestämmelserna i 29 kap. 5, 6 och 9 §§ miljöbalken har beretts med Miljööverdomstolen och Riksåklagaren. Remissvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2007/197/Kk och M2006/1831/R).

Lagförslagen har granskats av Lagrådet. I allt väsentligt har Lagrådets förslag och synpunkter och följts, men i propositionen föreslås en annan lagteknisk lösning i frågan om skyldighet för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund att säkerställa ett återställande när de bedriver verksamhet med deponering av avfall. Jämfört med lagrådsremissen har det också gjorts några mindre ändringar i lagtexten, huvudsakligen av redaktionell natur.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I proposition anför regeringen under rubriken Propositionens innehåll följande. Regeringen föreslår lagändringar för att genomföra det s.k. miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador). Förslagen innebär att bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken om ansvar för miljöskador i form av föroreningsskador kompletteras med bestämmelser om ansvar för sådana allvarliga miljöskador som omfattas av direktivet. Det ansvaret gäller inte bara allvarliga miljöskador orsakade av föroreningar utan även skador orsakade av andra störningar. Med förslagen preciseras vad som avses med en allvarlig skada på den biologiska mångfalden av skyddade arter och naturliga livsmiljöer och vilka krav som ställs på avhjälpandet av en sådan skada.

I fråga om fastighetsägares subsidiära ansvar för föroreningsskador föreslås en avgränsning av de fastighetsförvärv som kan medföra ansvar.

Miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken föreslås få rätt att överklaga beslut om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap.

I miljöbalkens bestämmelser om säkerheter föreslås att alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden ska kunna godtas som åtgärder för säkerställande av ansvaret för kostnaderna för avhjälpande av en miljöskada och andra återställningsåtgärder. Säkerheten ska vara tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål. Det är verksamhetsutövaren som ska visa att en erbjuden säkerhet uppfyller dessa krav. När förhållandena medger det, kan en säkerhet ställas successivt och justeras.

Slutligen föreslås straffbestämmelser om överträdelser av vissa regler i EG:s förordning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2007.

Utskottets överväganden

Ett utvidgat miljöansvar

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller propositionens förslag och avslår en följdmotion innehållande sex yrkanden.

Jämför reservationerna 1 (s, v, mp), 2 (mp), 3 (mp), 4 (v, mp) och 5 (s, v, mp).

Bakgrund

Genom det s.k. miljöansvarsdirektivet har det skapats ett regelverk på gemenskapsnivå för avhjälpande av miljöskador. Miljöansvarsdirektivet är ett minimidirektiv, vilket gör det möjligt för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare regler till förmån för miljön. Direktivet omfattar tre olika typer av miljöskador: skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, skador på vatten samt markskador. Den som är ansvarig för att vidta nödvändiga åtgärder är enligt direktivet i första hand verksamhetsutövaren. Det finns en definition av termen verksamhetsutövare i direktivet. Ansvaret enligt direktivet begränsas som huvudregel till utövare av vissa yrkesverksamheter som närmare anges i en bilaga till direktivet. Om en skada uppkommit till följd av ett fel eller en försummelse, gäller ansvaret även för andra verksamheter. Direktivet innehåller vissa undantag från dess tillämpningsområde.

Ansvaret innebär en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta förebyggande åtgärder mot miljöskador och även att avhjälpa uppkomna skador. Verksamhetsutövare har också en informationsskyldighet gentemot den behöriga myndigheten, såväl självmant som på begäran. Direktivet innehåller också bestämmelser om att andra än verksamhetsutövaren och den berörda myndigheten kan rapportera skador och begära att åtgärder vidtas, vilket även gäller icke-statliga miljöorganisationer.

Medlemsstaterna ska enligt direktivet också vidta åtgärder för att främja att lämpliga ekonomiska och finansiella aktörer utvecklar instrument och marknader för ekonomisk säkerhet, inklusive finansiella mekanismer vid insolvens, i syfte att verksamhetsutövare ska kunna utnyttja finansiella garantier för att fullgöra sitt ansvar enligt direktivet (artikel 14). Miljöansvarsdirektivet innehåller därutöver bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna vid gränsöverskridande skador (artikel 15).

Miljöansvarsdirektivet gäller inte i fråga om skador som uppstått eller orsakats av händelser som inträffat före den 30 april 2007. Direktivet gäller inte heller när 30 år har förflutit från den dag då skadan uppstod eller den händelse som orsakat skadan inträffade (artikel 17).

Propositionen innehåller (s. 3135) en mer utförligt redogörelse för innehållet i miljöansvarsdirektivet.

Gällande bestämmelser

Propositionen rör, som ovan nämnts, genomförande av miljöansvarsdirektivet i svensk rätt. De nya bestämmelserna föreslås införas i 10 kap. miljöbalken, där i dag de svenska reglerna om ansvar för förorenade områden finns. Förslagen berör också reglerna om ställande av säkerhet för efterbehandling i 16 kap. 3 § miljöbalken samt om ställande av säkerhet som förutsättning för beviljande av tillstånd till verksamhet som omfattar deponering (15 kap. 34 § miljöbalken). En utvidgning av rätten för sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken att överklaga beslut och domar enligt balken föreslås också. Därutöver föreslås vissa konsekvensändringar i exempelvis bestämmelserna om tillstånds rättskraft i 24 kap. miljöbalken. De delar i förslaget som innehåller straffbestämmelser avseende överträdelse av vissa regler i Reach berör de straffbestämmelser som finns i 29 kap. miljöbalken. Propositionen innehåller (s. 2831) en kort redogörelse för gällande rätt i aktuella delar.

Propositionens förslag

Miljöskadeansvaret

I förslaget till 10 kap. 1 § miljöbalken definieras de miljöskador som omfattas av ansvaret. Med föroreningsskada avses den typ av miljöskada som i dag regleras i 10 kap. miljöbalken, dvs. en miljöskada som genom förorening av ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Med allvarlig miljöskada avses en sådan miljöskada som omfattas av miljöansvarsdirektivet, dvs. en miljöskada som är så allvarlig att den (1) genom förorening av mark utgör en betydande risk för människors hälsa, (2) genom påverkan på ett vattenområde eller grundvatten har betydande negativa effekter på kvaliteten på vattenmiljön, eller (3) i en betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet av en djur- eller växtart eller livsmiljön för en sådan art, om skadan avser (a) ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken, (b) ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken, eller (c) en art som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken.

När det gäller kretsen av ansvariga föreslås, i händelse av en allvarlig miljöskada, att den verksamhetsutövare som orsakat skadan ska ansvara för det avhjälpande av skadan som utöver det som i förekommande fall gäller vid en föroreningsskada ska ske enligt bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken. Kretsen av ansvariga verksamhetsutövare får begränsas genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. För att genomföra miljöansvarsdirektivet behövs det ingen särskild definition i lagtexten av vad som menas med en verksamhetsutövare.

Avhjälpande

Avhjälpande föreslås definieras som utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada. I de bestämmelser där termen efterbehandling förekommer i 10 kap. miljöbalken byts den ut mot termen avhjälpande. Vid en allvarlig miljöskada ska ansvaret för avhjälpande innebära att den ansvarige ska utföra eller bekosta det avhjälpande som behövs för att omedelbart förebygga ytterligare skada på miljön och risk för människors hälsa. Om skadan innebär en betydande risk för människors hälsa på grund av en förorening av mark, ska den ansvarige vidta åtgärder så att den förorenade marken inte längre utgör någon betydande risk för människors hälsa. Om skadan har betydande negativa effekter på kvaliteten på vattenmiljön eller om skadan innebär att en djur- eller växtart eller en livsmiljö för en sådan art i en betydande omfattning har skadats eller försvårats, ska den ansvarige återställa miljön till det skick som den skulle ha varit i om skadan inte hade uppstått, kompensera för förlorade miljövärden i avvaktan på återställande och, om ett återställande inte är möjligt, kompensera för förlorade miljövärden på annat sätt.

Om det upptäcks att en allvarlig miljöskada har uppstått, föreslås verksamhetsutövaren ha skyldighet att för tillsynsmyndigheten redogöra för de åtgärder som verksamhetsutövaren har vidtagit och kommer att vidta samt de ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas för avhjälpande. Tillsynsmyndigheten ska pröva om de avhjälpandeåtgärder som verksamhetsutövaren har redogjort för är lämpliga och tillräckliga. Myndigheten ska sedan förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder för avhjälpande som behövs med anledning av den allvarliga miljöskadan. Ett sådant föreläggande kan innebära ett ingrepp i det som enligt en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut gäller för verksamheten.

Vidare underrättelseskyldighet

Om det upptäcks en överhängande fara för att en verksamhet eller åtgärd medför en allvarlig miljöskada, ska verksamhetsutövaren genast underrätta tillsynsmyndigheten om detta. Om de åtgärder som verksamhetsutövaren vidtar med anledning av den upptäckta faran inte innebär att faran avvärjs, ska verksamhetsutövaren så snart som möjligt underrätta tillsynsmyndigheten om detta och redogöra för de åtgärder som verksamhetsutövaren har vidtagit och kommer att vidta samt de ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas. Om det upptäcks att en allvarlig miljöskada har uppstått, ska verksamhetsutövaren genast underrätta tillsynsmyndigheten om detta. Straffbestämmelsen om försvårande av miljökontroll i 29 kap. 5 § 3 miljöbalken föreslås omfatta verksamhetsutövares skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten när det har uppstått en allvarlig miljöskada eller en överhängande fara för en allvarlig miljöskada.

Undantag och begränsningar

Det föreslås i propositionen att ansvaret för skador enligt 10 kap. miljöbalken inte ska gälla om skadan omfattas av vissa lagar, t.ex. 10 kap. sjölagen (1994:1009). Ansvaret ska inte heller omfatta skador som orsakats av sådant som väpnade konflikter eller av exceptionella och oundvikliga naturhändelser som det inte varit möjligt att skydda sig mot. När omfattningen av ansvaret för en allvarlig miljöskada bestäms ska det beaktas om skadan har orsakats av utsläpp eller andra åtgärder som, när de ägde rum, var uttryckligen tillåtna enligt föreskrifter i lag eller annan författning eller enligt en myndighets beslut, eller inte ansågs skadliga enligt den vetenskapliga och tekniska kunskap som fanns då.

Ansvaret för allvarliga miljöskador ska enligt förslaget inte preskriberas.

Miljöorganisationers rätt att överklaga

Miljöorganisationer som uppfyller de kriterier som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap.

Säkerheter i miljöbalken

För fullgörandet av de skyldigheter som gäller för en verksamhet med deponering av avfall ska verksamhetsutövaren ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § miljöbalken eller vidta någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver, precis som i dag, inte ställa en sådan säkerhet som avses i 16 kap. 3 § miljöbalken. Balkens krav på ställande av säkerhet vid tillstånd till täktverksamhet gäller inte staten, kommuner, landsting och kommunalförbund. Alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden ska kunna godtas som åtgärd för säkerställande av ansvaret för kostnaderna för avhjälpande och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Sökanden måste visa att den erbjudna säkerheten är tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål. Säkerheten ska liksom i dag prövas av tillståndsmyndigheten. Bestämmelsen om att säkerheten ska förvaras av länsstyrelsen tas bort. Säkerheten bör bedömas med utgångspunkt i kostnaderna för avhjälpande eller återställande. En säkerhet ska, när förhållandena medger det, kunna ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Tillståndsmyndigheten får på bl.a. tillsynsmyndighetens begäran ändra eller upphäva ett villkor som ställts för verksamheten, om det kan antas att en ställd säkerhet inte längre är tillräcklig eller att den är större än vad som behövs. Lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken anpassas till de nu föreslagna ändringarna i 16 kap. 3 § miljöbalken.

Lagförslaget i övrigt

Propositionen innehåller även förslag som avser:

behörig tillsynsmyndighet enligt 10 kap. miljöbalken,

följdändringar i reglerna om rätt till tillträde för avhjälpande m.m.,

avgränsning av fastighetsägarens subsidiära ansvar för föroreningsskador till att gälla fastigheter som förvärvats genom vissa angivna förvärvsformer,

förtydligande av vissa bestämmelser i 10 kap. miljöbalken om miljöriskområden,

bedömningen att det inte bör införas någon bestämmelse om ansvarsgenombrott i miljöbalken,

straffbestämmelser rörande underlåtenhet att uppfylla underrättelseskyldigheten enligt 10 kap. miljöbalken,

straffbestämmelser som rör överträdelser av vissa bestämmelser i Reach.

Motionen

Motion 2006/07:MJ4 innehåller dels tre yrkanden om att riksdagen ska anta en alternativ lagtext till vad regeringen föreslagit (se bilaga), dels två yrkanden om att riksdagen ska avslå vissa delar av lagförslaget i propositionen. Därutöver innehåller motionen ett förslag till tillkännagivande.

Definitioner

I motion 2006/07:MJ4 yrkande 1 begärs att riksdagen ska besluta att 10 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken (1998:808) ges den lydelse som framgår av motionärernas lagförslag (bilaga 3). Propositionens förslag till definition av miljöskador på biologisk mångfald är annorlunda utformad än Miljöansvarsutredningens förslag. Om bestämmelsen får denna utformning finns risken att den i rättstillämpningen tolkas mer restriktivt än utredningens skrivning. Utredningens förslag kan tolkas vara mer inriktat på att främja en förbättring av biologisk mångfald, inte bara hindra en försämring. Detta kan synas vara en nyansskillnad, men kan faktiskt vara av stor betydelse. Riksdagen bör därför anta en lagtext som motsvarar den mer framåtsyftande formuleringen i utredningens förslag.

Enligt yrkande 2 bör ett nytt moment införas i den föreslagna 10 kap. 1 § andra stycket miljöbalken, innebärande att stadgandet får den lydelse som framgår av motionärernas lagförslag. I propositionen föreslås att som allvarlig miljöskada avseende biologisk mångfald ska endast räknas skador på arter eller livsmiljöer som skyddas enligt EG-direktiv. Detta är en betydligt snävare definition än Miljöansvarsutredningens. I utredningen föreslogs att även alla skador på biologisk mångfald som berör sådana arter och livsmiljöer som skyddas enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken skulle omfattas. Det är rimligt att miljöansvarsreglerna i Sverige anpassas till det som ansetts värt att skydda här. Således bör, i enlighet med utredningens förslag, sådana arter och livsmiljöer som omfattas av skyddet i 7 kap. 2, 4, 1113, 27 eller 28 §§ eller 8 kap. 1 eller 2 §§ miljöbalken, eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser, omfattas av miljöansvaret för skador på den biologiska mångfalden. Med den lagtekniska konstruktion som regeringens förslag har behövs en ny punkt, 10 kap. 1 § andra stycket 3 d.

Ansvarsgenombrott

I yrkande 4 begärs att en regel om s.k. ansvarsgenombrott införs i 10 kap. 2 § andra stycket miljöbalken, se bilaga 3. Miljöansvarsdirektivet innehåller en möjlighet för medlemsstater att behålla eller införa sådana regler. Det skulle möjliggöra att t.ex. krav kan riktas mot de intressen som står bakom juridiska personer, vilket kan hindra ansvarsflykt. Frågan om införande av en regel mot ansvarsgenombrott diskuterades redan i samband med införandet av miljöbalken. Behovet av en sådan regel har ökat de senaste decennierna till följd av EU-medlemskapet och internationaliseringen. Fler utländska företag eller dotterbolag till utländska företag är verksamma i Sverige, och dessa företag kan ha präglats av andra traditioner än de svenska. De argument som framförs i propositionen mot en regel om ansvarsflykt är inte övertygande.

I Miljöansvarsutredningens betänkande lämnades ett förslag till en regel om ansvarsgenombrott för den händelse att det av rättspolitiska skäl skulle anses önskvärt att införa en sådan.

Avhjälpandeansvarets innebörd

Enligt yrkande 5 bör propositionens förslag till utformningen av 10 kap 5 § andra stycket miljöbalken avslås. Grund för undantag från ansvar ska inte få vara att verksamheten är uttryckligen tillåten, eller skadan beror av åtgärder som inte ansågs skadliga när de utfördes. Vissa remissinstanser, såsom Naturskyddsföreningen och Uppsala universitet, har motsatt sig denna möjlighet att begränsa ansvaret. I det system vi har i Sverige har tillstånd och liknande stark rättskraft. De ses sällan över och gäller under lång tid. Tillstånden anpassas inte i takt med kunskapsutvecklingen. Verksamhetsutövaren förutsätts vidare ha mest kunskap om både verksamheten och potentiella miljörisker och föreslår villkor. Myndigheternas resurser för att kritiskt granska verksamhetsutövarens uppgifter har i flera fall visat sig vara otillräckliga. Verksamhetsutövaren får därmed stort inflytande över hur tillstånden och villkoren är formulerade. Det passar därför dåligt i det svenska systemet att omfattningen av verksamhetsutövarens ansvar ska begränsas på det sätt som regeringen föreslår. Det kan för övrigt ifrågasättas om regeringens vittgående förslag, särskilt angående skador på biologisk mångfald, är förenligt med EG-rätten, närmare bestämt miljöansvarsdirektivets artikel 8.4.a i förhållande till bilaga III och artikel 3.1.b. Det kan också ifrågasättas om det är förenligt med direktivet att sådana negativa effekter som inte förutsågs vid tillståndsprövningen men som senare ändå blir en följd av verksamheten eller åtgärderna i enlighet med tillståndet kan bli undantagna från verksamhetsutövarens ansvar för miljöskada.

Om regeringens förslag till begränsning av ansvarets omfattning trots detta skulle antas, innebär det att bl.a. villkorens utformning får en helt annan betydelse än vad som annars hade varit fallet. Detta bör enligt yrkande 6 i så fall få konsekvenser för tillämpningen av miljöbalken i andra avseenden. Tillstånd och villkor skulle t.ex. behöva tidsbegränsas på ett helt annat sätt än nu. Resurserna till myndigheterna för prövning av tillstånd och villkor samt tillsyn skulle behöva förstärkas. Regeringen bör i så fall återkomma till riksdagen med avrapportering och förslag i denna riktning.

Bemyndiganden

I yrkande 3 krävs att riksdagen avslår propositionens förslag om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter som begränsar kretsen av ansvariga för allvarliga miljöskador. En sådan möjlighet öppnar för en allvarlig försvagning av syftet med miljöansvar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet bedömer inledningsvis, i likhet med vad regeringen anför i propositionen, att lämpliga målsättningar är att det är viktigt att både skapa tydlighet i regelverket och inte införa mer långtgående krav än vad som behövs för att genomföra direktivet eller som utifrån lika angelägna svenska förhållanden behövs för att uppnå ett motsvarande miljöskydd.

Definitioner

Miljöansvarsdirektivet innehåller bestämmelser om ansvar för skador på den biologiska mångfalden. För att en skada ska anses föreligga i direktivets mening krävs enligt artikel 2.1 a en betydande negativ effekt när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana livsmiljöer eller arter som direktivet omfattar. Skadans allvar ska bedömas utifrån bevarandestatusen vid tidpunkten för skadan och med hänsyn till arternas eller livsmiljöernas rekreationsvärde och förmåga till återbildning. Bedömningen av om en skada är så allvarlig att den omfattas av direktivets krav ska ske enligt kriterierna i direktivets bilaga 1.

I förslaget till 10 kap. 1 § miljöbalken finns bl.a. definitionen av vad som ska anses vara en miljöskada på den biologiska mångfalden. Propositionens förslag i denna del avviker språkligt från definitionen av skada på biologisk mångfald i miljöansvarsdirektivet. Det tidigare framlagda förslaget i Miljöansvarsutredningens betänkande (se 10 kap. 1 § andra stycket i betänkandet) motsvarar däremot i större uträckning språkligt sett direktivet. I följdmotionen görs gällande att formuleringen i Miljöansvarsutredningens betänkande lämnar utrymme för en mer vidsträckt tolkning av begreppet än propositionens förslag. Enligt vad utskottet inhämtat från Regeringskansliet har avsikten dock inte varit att införa en snävare definition, utan att genomföra direktivet. Det bedömdes av lagtekniska skäl inte som lämpligt att använda exempelvis begreppet gynnsam bevarandestatus i lagtext, eftersom detta begrepp inte annars förekommer i miljöbalken. I stället kommer lagförslaget senare att kompletteras av förordningar eller myndighetsföreskrifter med de mer detaljerade och tekniska preciseringarna av sådana begrepp som bevarandestatus. Utskottet finner inte skäl att göra annan bedömning än vad regeringen gjort beträffande utformningen av 10 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken, varför motion 2006/07:MJ4 yrkande 1 avstyrks.

När det däremot gäller vilka skyddade områden som ska omfattas av bestämmelserna om allvarliga miljöskador skiljer sig regeringens förslag såsom motionärerna påpekat från det som lades fram av Miljöansvarsutredningen. Skillnaden innebär primärt att vissa områden som skyddas enligt svenska nationella regler inte föreslås omfattas. Till skillnad från vad som påstås i följdmotionen är dock regeringens förslag inte begränsat till enbart områdesskydd som införts till följd av gemenskapslagstiftning. Exempelvis föreslås också reglerna om miljöansvar vara tillämpliga på arter, viloplatser och fortplantningsområden som skyddas enligt 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken samt föreskrifter som meddelats med stöd av dessa bestämmelser.

I propositionen redogör regeringen för de skäl som motiverar att det främst är livsmiljöer och livsmiljötyper som ingår i Natura 2000-nätet som behöver skyddas av reglerna om ansvar för miljöskador. Processen med att utse områden som ska ingå i Natura 2000-nätet syftar enligt propositionen till att med det samlade nätet uppnå den skyddsnivå som behövs för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för de olika livsmiljöerna och livsmiljötyperna. Natura 2000-nätet ska vara så stort att det utgör ett tillräckligt skydd för den ifrågavarande biologiska mångfalden. Arbetet är snart avslutat i den meningen att det finns ett heltäckande nät av Natura 2000-områden. Om det visar sig att en viss livsmiljö genom de utpekade Natura 2000-områdena inte är tillräckligt skyddad, behöver ytterligare områden utses. De utpekade Natura 2000-områdena hänger enligt regeringen alltså intimt ihop med frågan om var en skada på en viss livsmiljö kan komma att äventyra den biologiska mångfalden. För att en skada på en livsmiljö eller en livsmiljötyp ska kunna kvalificeras som en allvarlig miljöskada i miljöansvarsdirektivets mening kan det därför enligt regeringen antas att skadan behöver äga rum i ett utpekat Natura 2000-område. Ett sådant antagande bygger på att de utpekade Natura 2000-områdena är tillräckliga för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för den ifrågavarande livsmiljön eller livsmiljötypen och att en skada utanför Natura 2000-områdena därför knappast kan innebära ett hot mot den gynnsamma bevarandestatusen. Att trots detta låta de nya ansvarsreglerna omfatta livsmiljöer och livsmiljötyper utanför Natura 2000-nätet skulle medföra ett mycket svårtillämpat regelverk. I stor utsträckning är det i dag okänt var livsmiljöer och livsmiljötyper som omfattas av art- och habitatdirektivet men inte utsetts till Natura 2000-områden finns. En bättre metod att nå det mål som miljöansvarsdirektivet syftar till och samtidigt skapa förutsebarhet i rättstillämpningen är att när ett område identifieras som nödvändigt för att upprätthålla bevarandet av en livsmiljö eller livsmiljötyp vidta de åtgärder som behövs för att infoga området i Natura 2000-nätet. De miljöskyddsintressen som i Sverige ligger bakom utpekandet av andra skyddade områden än Natura 2000-områden har inte alltid sin utgångspunkt i biologisk mångfald och upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus. Det är därför oklart hur en bedömning av en miljöskadas betydelse i ett sådant annat skyddat område ska göras. Utredningen har inte heller visat att några andra livsmiljöer eller livsmiljötyper än de som omfattas av Natura 2000-nätet behöver skyddas på samma sätt. Enligt regeringen finns det inte ett tillräckligt underlag för att föreslå att de stränga ansvarsregler som följer av miljöansvarsdirektivet ska inkludera naturområden som skyddats med stöd av t.ex. fiskerilagstiftningen eller enligt internationella konventioner.

Som ovan nämnts bör enligt regeringen arter, viloplatser och fortplantningsområden som skyddas enligt 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken också omfattas, oavsett om de är skyddade enligt EU-direktiven eller inte. Motivet för detta är enligt vad som anförs i propositionen att i ett svenskt perspektiv är de arter som vi valt att skydda utöver vad EG-direktiven kräver lika skyddsvärda och ibland mer hotade i Sverige än vad de är i ett EU-perspektiv. Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet förhandlades fram långt före Sveriges inträde i EU och gemenskapslagstiftarens val av arter som ska skyddas är därför inte optimalt för de svenska behoven av ett fungerande artskydd. Vidare skulle en strikt avgränsning till enbart de arter som omfattas av EG-direktiven medföra att de svenska artskyddsreglerna blir krångligare att tillämpa. Utskottet finner att regeringens bedömningar är väl avvägda och ställer sig bakom propositionens förslag i denna del. Följdmotionens yrkande 2 bör därför inte vinna bifall.

Ansvarsgenombrott

Som huvudregel är ett aktiebolags fordringsägare hänvisade till att söka betalning för sina fordringar ur bolagets tillgångar (1 kap. 3 § aktiebolagslagen [2005:551]). Med ansvarsgenombrott avses i regel att aktieägare personligen görs ansvariga för bolagets förpliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller brustit i fullgörelse av någon skyldighet mot bolaget. Detta innebär således ett avsteg från den centrala principen att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skulder. Det finns i svensk rätt ingen generell lagregel som möjliggör ansvarsgenombrott. I rättspraxis har på det civilrättsliga området ansvarsgenombrott dock medgetts i ett fåtal fall (bl.a. NJA 1982 s. 244).

I enlighet med vad som framgår av propositionen har en särskild regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område diskuterats vid ett flertal tillfällen de senaste tio åren. Syftet med en sådan regel på miljörättens område är framför allt att krav i undantagsfall ska kunna riktas mot en bakomliggande aktör, som utan att falla in under verksamhetsutövarbegreppet bidragit till att en miljöskada har uppstått eller försökt att undkomma en verksamhets miljöskulder, exempelvis genom att låta verksamheten underkapitaliseras i förhållande till de risker som verksamheten för med sig. Det kan exempelvis framstå som rimligt att moderbolaget ibland bör ansvara för dotterbolagets förpliktelser, när dotterbolagets verksamhet inte uppfyller kraven på ett normalt affärsmässigt handlande, utan snarare framstår som en konstruktion avsedd att undandra moderbolaget ansvar.

Som redovisas i propositionen har en utredning av behovet av en bestämmelse som möjliggör ansvarsgenombrott genomförts av Miljöansvarsutredningen. De slutsatser som kunde dras av denna var att inget fall av ansvarsflykt kunde konstateras men att tillsynsmyndigheten misstänkte ansvarsflykt i några fall. Vid närmare granskning framstod det dock att det i flera av fallen rörde sig om exempelvis konkurser där det saknades medel för uppkomna skulder, inklusive miljöskulder. Utskottet delar regeringens uppfattning att detta i regel inte är ett problem som en bestämmelse om ansvarsgenombrott skulle lösa. Till detta kommer, som regeringen framhåller, att reglerna om efterbehandling inte tillämpas i någon större omfattning. I stort sett all sanering under den senaste tioårsperioden har skett med statsbidrag eller i samband med exploatering. Utskottet konstaterar, i likhet med regeringen, att det sammantaget inte finns något tydligt belägg för att en regel om ansvarsgenombrott behövs. Därtill kommer de negativa konsekvenser för bl.a. investeringsklimatet som kan bli följden av en regel om ansvarsgenombrott. Utskottet ansluter sig därför till regeringens bedömning att någon regel om ansvarsgenombrott inte bör införas och avstyrker yrkande 4 i följdmotionen.

Avhjälpandeansvarets innebörd

Av artikel 8.4 i miljöansvarsdirektivet följer att medlemsstaterna kan tillåta att verksamhetsutövarna befrias från kostnadsansvaret för avhjälpande i vissa situationer. Som förutsättning gäller dock att verksamhetsutövaren inte begått något fel eller någon försummelse. Enligt vad som anförs i propositionen bör detta inte tolkas som ett krav på medlemsstaterna att antingen kräva att verksamhetsutövaren bär hela bördan eller avstå helt från att kräva ett ansvarstagande. Artikeln innebär en möjlighet att jämka ansvaret till noll.

Utskottet delar regeringens uppfattning att möjligheten att begränsa ansvaret enligt artikel 8.4 bör användas, så att ansvaret för allvarliga miljöskador inte ska bli alltför strängt. Den föreslagna bestämmelsen ger utrymme för att ta hänsyn till de faktorer som där framgår utan att allt-eller-inget-avvägningar som kan ge olämpliga resultat behöver göras. Utskottet har inga erinringar mot regeringens förslag och avstyrker följdmotionens yrkande 5.

I följdmotionens yrkande 6 har framförts uppfattningen att de i propositionen föreslagna bestämmelserna bör få effekter för tillståndsprövningen och för utformningen av tillstånd. Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken gäller tillstånd som huvudregel utan tidsbegränsning. Genom rättskraften är innehavaren av tillståndet som huvudregel skyddad mot inskränkande ingripanden från såväl myndigheter som enskilda. Denna huvudregel har dock undantag, bl.a. om ingripanden krävs för att skydda människors hälsa eller miljön eller om det krävs med hänsyn till bestämmelserna om miljöriskområdet och vattenskyddsområden. Vidare kan beviljade tillstånd (eller villkor) omprövas på ansökan av exempelvis Naturvårdsverket eller länsstyrelsen (24 kap. 5 § miljöbalken). Omprövning kan som huvudregel alltid ske om det förflutit tio år från det att tillståndet vunnit laga kraft. Omprövning kan också ske t.ex. på grund av oförutsedda olägenheter, väsentliga förändringar av omgivningsförhållanden, om den som sökt tillståndet har lämnat felaktiga uppgifter eller om väsentliga miljöförbättringar kan uppnås genom användande av ny teknik. När det gäller granskningen av uppgifterna i tillståndsansökningarna har prövningsmyndigheterna tillgång till egen naturvetenskaplig expertis (se bl.a. 20 kap. 4 § miljöbalken). Som huvudregel kungörs ansökningar, och såväl allmänhet som miljöorganisationer kan ta del av dem och har rätt att lämna synpunkter. Därutöver skickas ansökningarna på remiss till expertmyndigheter som har möjlighet att granska ansökningarna. Enligt vad utskottet inhämtat från Regeringskansliet bör den aktuella regeln om möjlighet att begränsa ansvaret få en liten, om ens någon, effekt på villkorskrivningar i samband med tillståndsprövningar. Det finns en långt gången och stadgad praxis hos prövningsmyndigheter och verksamhetsutövare beträffande hur villkorsskrivningen ska gå till. Denna praxis bedöms inte påverkas. Den lösning som valts i propositionen går längre än vad miljöansvarsdirektivet kräver (där möjligheten finns att helt undanta aktuella situationer från ansvar) och stadgar att tillsynsmyndigheten ska beakta vissa omständigheter vid sin bedömning av ansvarets omfattning. När det gäller tillsyns- och prövningsmyndigheternas resurser har enligt vad utskottet erfarit regelförenklingar genomförts, t.ex. reglerna om en förenklad miljöprövning (prop. 2004/05:129) som kommer myndigheterna till godo. På grund av det anförda finner utskottet inte skäl att föreslå något riksdagsuttalande med anledning av följdmotionens yrkande 6, vilket avstyrks.

Bemyndiganden

Utskottet har uppfattat följdmotionens yrkande 3 så att det är den föreslagna bestämmelsen 10 kap. 21 § första stycket 3 lag om ändring i miljöbalken som där avses. I propositionen har skälen för att ett bemyndigande av aktuellt slag bör införas redovisats. Utskottet vill här särskilt poängtera den lagtekniska aspekten att de preciseringar av kretsen av ansvariga för allvarliga miljöskador som bör göras med nödvändighet kommer att innebära en i vissa delar hög detaljeringsgrad, med hänvisningar till bestämmelser som i stor utsträckning finns i förordningar som regeringen har meddelat. Därför är det, såsom regeringen anfört, lämpligt att preciseringarna kommer till uttryck i föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av ett bemyndigande. Sådana föreskrifter bör kunna meddelas inom ramen för ett bemyndigande som är utformat i enlighet med den föreslagna bestämmelsen. Enligt vad utskottet inhämtat från Regeringskansliet bör det i detta sammanhang särskilt poängteras att det av förslaget till 21 § andra stycket framgår att regeringen inte får göra vilka undantag som helst från huvudregeln om att alla slags verksamheter eller åtgärder omfattas av ansvarsreglerna. De förutsättningar som anges i andra stycket måste vara uppfyllda. Här är det viktigt att komma ihåg att förslaget i själva verket går något längre än vad som krävs enligt miljöansvarsdirektivet. Huvudregeln i regeringens förslag till 10 kap. 2 § är som sagt att alla slags verksamheter eller åtgärder omfattas av ansvarsregleringen. I bilaga 3 till miljöansvarsdirektivet däremot räknas upp vilka verksamheter och åtgärder som omfattas av kraven. Ett annat exempel är att det inte finns någon begränsning till yrkesverksamheter (se artikel 3 i direktivet). Utskottet finner sammanfattningsvis att förslaget att införa det berörda bemyndigandet är väl underbyggt och avstyrker motionsyrkandet.

Förslagen i övrigt

Beträffande förslaget till lag om ändring i lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken har utskottet uppmärksammats på ett syftningsfel som bör rättas. Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen i övrigt gjort i propositionen och tillstyrker lagförslagen i de delar som inte behandlats ovan.

Översyn av Reach

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår en motion från allmänna motionstiden 2006 rörande översyn av Reach.

Jämför reservation 6 (v).

Motionen

Enligt motion 2006/07:MJ390 (v) yrkande 53 bör regeringen beträffande kemikalielagstiftningen agera för att försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen bör gälla, med bindande krav, omvänd bevisbörda samt hård kontroll och öppenhet. I skälen för motionen anförs att den okontrollerade kemikaliespridningen har utvecklats till ett av våra värsta miljöproblem. Den lagstiftning som hanterar kemikalier ska därför innebära att försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen gäller med bindande krav. Bevisbördan att kemikalien inte är skadlig ska ligga på företagen som säljer den. Kontrollen ska vara hård på kemikalieinnehållet i varor som importeras. Öppenhet och information till konsumenter ska värnas.

Utskottets ställningstagande

Vid tidigare utskottsbehandling (bet. 2006/07:MJU4) anförde utskottet bl.a. följande. Reach (Europaparlamentets och rådets förordning 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier) har nu har antagits och träder i kraft den 1 juli 2007. Förordningen innebär att området totalharmoniseras, och det saknas i princip möjlighet för enskilda medlemsländer att ha längre gående nationella regler. Målsättningen i Reach är att de farliga kemikalierna på sikt ska bytas ut mot mindre farliga alternativ. I samband med tillståndsansökningar ska importören eller producenten vidare redovisa analyser rörande möjligheten till utbyte av kemikalien, och om sex år ska en översyn göras av möjligheten till utbyte av vissa farliga kemikalier. Det är den sökande som ska ta fram och ge in den utredning som behövs i ett tillståndsärende. Det finns bestämmelser om informationsskyldighet för tillverkare och importörer i förordningen, bl.a. kan en konsument begära information om vilka kemikalier en produkt innehåller. När det sedan gäller försiktighetsprincipen finns denna inskriven i EG-fördraget (artikel 174). Detta innebär att hela gemenskapens miljöpolitik, inkluderande Reach, ska bygga på försiktighetsprincipen. Utskottet inhämtade från Regeringskansliet att regeringen ansåg att det slutliga förhandlingsresultatet beträffande Reach generellt sett var godtagbart men att regeringen hade en högre ambitionsnivå i många avseenden, såsom avseende kraven på substitution. Någon översyn av Reach är enligt vad utskottet erfarit i dagsläget inte planerad. Med hänsyn till det anförda bedömer utskottet att syftet med motionsyrkandet till vissa delar är tillgodosett. Något riksdagsuttalande är därutöver inte påkallat, varför motionen avstyrks.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Definitioner, punkt 1 (s, v, mp)
	av Carina Ohlsson (s), Bo Bernhardsson (s), Ann-Kristine Johansson (s), Jan-Olof Larsson (s), Lena Hallengren (s), Tina Ehn (mp), Aleksander Gabelic (s) och Jacob Johnson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar 10 kap. 1 § regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som anges i bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2006/07:MJ4 yrkandena 1 och 2 samt bifaller delvis proposition 2006/07:95 i denna del.

Ställningstagande

Regeringens förslag har en definition på miljöskada på biologisk mångfald som är annorlunda utformad än Miljöansvarsutredningens förslag. Den riskerar att i tillämpningen tolkas mer restriktivt än utredningens skrivning. Regeringen föreslår en ändring av 10 kap. 1 § andra stycket 3 enligt vilken man med allvarlig miljöskada avser en miljöskada som är så allvarlig att den i en betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet av en djur- eller växtart eller livsmiljön för en sådan art. Miljöansvarsutredningens förslag i motsvarande del (10 kap. 1 § andra stycket i utredningens förslag) lyder: alla skador på biologisk mångfald som i betydande omfattning hindrar eller motverkar att en gynnsam bevarandestatus kan uppnås eller bibehållas för sådana arter och livsmiljöer. Utredningens förslag kan tolkas vara mer inriktat på att främja en förbättring av biologisk mångfald, inte bara hindra en försämring. Detta kan synas vara en nyansskillnad, men kan vara av stor betydelse.

I Miljömålsrådets senaste uppföljning av Sveriges 16 miljökvalitetsmål konstateras att trots omfattande insatser de senaste decennierna har inte utvecklingen för den biologiska mångfalden förbättrats i den omfattning som krävs för att nå nationella och internationella mål och åtaganden. Sedan dess har FN:s klimatpanel (IPCC) kommit med rapporter om allvarliga, av människan orsakade, klimatförändringar som sätter de biologiska systemen under betydligt ökad stress. I den rapport som offentliggjordes i april 2007 kan man läsa att upp till 30 % av alla djur- och växtarter löper ökad risk för utrotning vid relativt måttliga temperaturökningar.

I en artikel i senaste numret av Skogsstyrelsens tidning Skogseko (april 2007) konstateras: Ny forskning visar att naturmiljöer med bättre bibehållen biologisk mångfald har större förmåga att anpassa sig till klimatförändringar. Detsamma gäller naturprocesser som människan är beroende av, t.ex. pollinering av blommor och grödor, eller nedbrytning av ämnen i marken av bakterier. FN:s Millennium Ecosystem Assessment har visat att människans välbefinnande beror av fungerande ekosystem som ger varor och tjänster som vi ofta tar för givna, t.ex. grödor och dricksvatten. Genom att bevara den biologiska mångfalden bland livsmiljöer, arter och genetiska resurser, hjälper vi naturen att klara klimatförändringar. Naturvården är i dag inte en lyx när klimatet förändras är den viktigare än någonsin, en investering för oss själva, våra barn och barnbarn. Vi anser därför att riksdagen ska anta en lagtext som motsvarar den mer framåtsyftande formuleringen i miljöansvarsutredningens förslag, enligt vad som framgår av bilaga 3.

Regeringen föreslår att som allvarlig miljöskada avseende biologisk mångfald ska endast räknas skador på arter om livsmiljöer som skyddas enligt EG-direktiv. Detta är en betydligt snävare definition än i Miljöansvarsutredningens förslag. En oroande tendens i svensk miljöpolitik de senaste åren är att man i allt högre grad nöjer sig med att införa regelverk som bestämts på EU-nivå, och att göra så i den utsträckning som där bestämts även då möjligheten att gå längre finns. I detta fall handlar det dessutom om ett direktiv som är en påfallande svag kompromissprodukt.

Miljöansvarsutredningen föreslog att med allvarlig miljöskada ska avses alla skador på biologisk mångfald som i betydande omfattning hindrar eller motverkar att en gynnsam bevarandestatus kan uppnås eller bibehållas för sådana arter och livsmiljöer som skyddas enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Detta är egentligen en ganska självklar inställning; om bevarandestatusen för arter eller livsmiljöer som skyddas enligt miljöbalken skadas är det ju en allvarlig miljöskada. En sådan skada bör då också omfattas av regler för miljöansvar. Det är rimligt att miljöansvarsreglerna i Sverige anpassas till det som ansetts värt att skydda här. Således bör, i enlighet med utredningens förslag, sådana arter och livsmiljöer som omfattas av skyddet i 7 kap. 2, 4, 1113, 27 eller 28 §§ eller 8 kap. 1 eller 2 §§ miljöbalken, eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser, omfattas av miljöansvaret för skador på den biologiska mångfalden.

2.	Ansvarsgenombrott, punkt 2 (mp)
	av Tina Ehn (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar 10 kap. 2 § regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som anges i bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2006/07:MJ4 yrkande 4 och bifaller delvis proposition 2006/07:95 i denna del.

Ställningstagande

Miljöansvarsdirektivet lämnar möjlighet för medlemsstaterna att behålla eller införa regler om ansvarsgenombrott. Det innebär t.ex. att kraven ska kunna riktas mot dem som står bakom en juridisk person. Annorlunda uttryckt: kraven ska kunna riktas mot bakomliggande intressenter som agerar för att en verksamhetsutövare ska undkomma det ansvar som gäller för miljöfarliga verksamheter. Ett exempel på sådant agerande är fallet med BT Kemi. Bolaget likviderades och resurserna överfördes till det danska moderbolaget när myndigheterna började upptäcka nedgrävda gifttunnor på området.

En utvidgning av verksamhetsutövarbegreppet når en bit på vägen men innebär inte att regler om ansvarsgenombrott blir onödiga. Utredningens antagande om att ansvarsgenombrott kommer att vara aktuellt i förhoppningsvis sällsynta fall är knappast ett övertygande argument mot sådana regler. Rädslan för effekten på investeringsviljan i landet ter sig också överdriven, mot bakgrund av att regler om ansvarsgenombrott finns i andra länder.

Regler om ansvarsgenombrott diskuterades inom miljörätten redan för över tio år sedan i samband med förarbetena med miljöbalken. Behovet av möjlighet till ansvarsgenombrott har ökat till följd av förändringar i samhället och ekonomin de senaste decennierna. Det kommer rimligen att av samma skäl öka ännu mer i framtiden. EU-medlemskapet och internationaliseringen av ekonomin innebär att flera utländska företag eller dotterbolag till utländska företag är verksamma i Sverige. Dessa kan ha präglats av en annan rättstradition och ett annat samhällsklimat än de svenska, exempelvis kan de vara mer inriktade på konfrontation eller på lagens bokstav i stället för dialog med myndigheter och lagstiftarens intentioner. Detta synsätt kan också svenska företag som påverkats av synen i andra länder ha. Det finns en ökande risk för s.k. ansvarsflykt. Till skillnad från vad regeringen anser finns det därför ett behov av möjlighet till ansvarsgenombrott i svensk miljölagstiftning.

Miljöansvarsutredningen lämnade i sitt betänkande ett förslag till en regel om ansvarsgenombrott för den händelse att det av rättspolitiska skäl skulle anses önskvärt att införa en sådan. Innebörden är att om verksamhetsutövaren inte förmår att uppfylla sina förpliktelser enligt miljöbalken, kan den som genom att ha utövat ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren och därigenom på ett otillbörligt sätt medverkat i avsevärd grad till denna oförmåga i stället få bära ansvaret i skälig omfattning.

3.	Avhjälpandeansvarets innebörd, punkt 3 (mp)
	av Tina Ehn (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår 10 kap. 5 § andra stycket regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen motion 2006/07:MJ4 yrkande 5 och avslår proposition 2006/07:95 i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår i sitt förslag till 10 kap. 5 § andra stycket miljöbalken att vissa aspekter ska beaktas vid fastställandet av omfattningen av ansvaret enligt första stycket. Jag anser att undantag från ansvar inte ska få vara möjligt med hänsyn till att verksamheten är uttryckligen tillåten, eller skadan beror av åtgärder som inte ansågs skadliga när de utfördes.

I det system vi har i Sverige har tillstånd och liknande stark rättskraft. Tillstånden ses sällan över och får rättskraft under lång tid. Tillstånden anpassas inte i takt med kunskapsutvecklingen. Verksamhetsutövaren förutsätts vidare ha mest kunskap om både verksamheten och potentiella miljörisker och är den som föreslår villkor. Myndigheternas resurser för att kritiskt granska verksamhetsutövarens uppgifter har i flera fall visat sig vara otillräckliga. Verksamhetsutövaren får därmed stort inflytande över hur tillstånden och villkoren är formulerade. Det passar därför dåligt i det svenska systemet att omfattningen av verksamhetsutövarens ansvar ska begränsas på det sätt som regeringen föreslår.

Det kan för övrigt ifrågasättas om regeringens vittgående förslag, särskilt angående skador på biologisk mångfald, är förenligt med EG-rätten, närmare bestämt miljöansvarsdirektivets artikel 8.4.a i förhållande till bilaga III och artikel 3.1.b. Det kan också ifrågasättas om det är förenligt med direktivet att sådana negativa effekter som inte förutsågs vid tillståndsprövningen men som senare ändå blir en följd av verksamheten eller åtgärderna i enlighet med tillståndet kan bli undantagna från verksamhetsutövarens ansvar för miljöskada. Regeringens förslag bör därför inte bifallas.

4.	Konsekvenser för prövning och tillsyn, punkt 4 (v, mp)
	av Tina Ehn (mp) och Jacob Johnson (v).

Vid avslag på reservation 3

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2006/07:MJ4 yrkande 6.

Ställningstagande

Om regeringens förslag till 10 kap. 5 § andra stycket lag om ändring av miljöbalken, beträffande begränsning av ansvarets omfattning, skulle antas innebär det att bl.a. villkorens utformning får en helt annan betydelse än vad som annars hade varit fallet. Detta bör i så fall få konsekvenser för tillämpningen av miljöbalken i andra avseenden. Tillstånd och villkor skulle t.ex. behöva tidsbegränsas på ett helt annat sätt än nu. Resurserna till myndigheterna för prövning av tillstånd och villkor samt tillsyn skulle behöva förstärkas. Regeringen bör i så fall återkomma till riksdagen med avrapportering och förslag i denna riktning. Detta bör ges regeringen till känna.

5.	Bemyndiganden, punkt 5 (s, v, mp)
	av Carina Ohlsson (s), Bo Bernhardsson (s), Ann-Kristine Johansson (s), Jan-Olof Larsson (s), Lena Hallengren (s), Tina Ehn (mp), Aleksander Gabelic (s) och Jacob Johnson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår 10 kap. 21 § första stycket 3 regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen motion 2006/07:MJ4 yrkande 3 och avslår proposition 2006/07:95 i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att begränsa kretsen av ansvariga verksamhetsutövare genom föreskrifter. Direktivet föreskriver inte någon sådan begränsning. Miljöansvarsutredningen har inte föreslagit någon sådan möjlighet att begränsa kretsen av ansvariga. En sådan möjlighet öppnar för en allvarlig försvagning av syftet med miljöansvar. Förslaget bör därför i denna del avslås.

6.	Översyn av Reach, punkt 7 (v)
	av Jacob Johnson (v).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2006/07:MJ390 yrkande 53.

Ställningstagande

Kemikalielagstiftningen bör stärkas i Sverige och i EU. I dag finns tiotusentals kemikalier i vår miljö som sinsemellan förenar sig och bildar nya gifter vilka över huvud taget inte existerade på vår jord för några årtionden sedan. Det finns i dag inte någon plats på jorden eller någon levande människa som är opåverkad av kemikalier.

Den okontrollerade kemikaliespridningen har utvecklats till ett av våra värsta miljöproblem. Jag anser att i lagstiftning som hanterar kemikalier ska försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen gälla med bindande krav. Bevisbördan att kemikalien inte är skadlig ska ligga på företagen som säljer den. Kontrollen ska vara hård på kemikalieinnehållet i varor som importeras. Öppenhet och information till konsumenter ska värnas. Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2006/07:95 Ett utvidgat miljöansvar:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken.

Följdmotion

2006/07:MJ4 av Tina Ehn m.fl. (mp):

1.	Riksdagen beslutar att 10 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken (1998:808) ska ges den lydelse som framgår av bilaga 1.
2.	Riksdagen beslutar att 10 kap. 1 § andra stycket 3 d miljöbalken (1998:808) ska ges den lydelse som framgår av bilaga 1.
3.	Riksdagen avslår regeringens förslag om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter som begränsar kretsen av ansvariga för allvarliga miljöskador.
4.	Riksdagen beslutar att 10 kap. 2 § andra stycket miljöbalken (1998:808) ska ges den lydelse som framgår av bilaga 1.
5.	Riksdagen avslår regeringens förslag till ändringar av 10 kap. 5 § andra stycket miljöbalken (1998:808) om aspekter som ska beaktas vid fastställande av omfattningen av ansvaret enligt första stycket.
6.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av ökad användning av tidsbegränsade tillstånd och villkor samt ökade resurser till myndigheternas tillståndsprövning och tillsyn.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2006

2006/07:MJ390 av Lars Ohly m.fl. (v):

53.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen inom kemikalielagstiftningen bör agera för att försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen bör gälla, med bindande krav, omvänd bevisbörda samt hård kontroll och öppenhet.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Reservanternas lagförslag

1. Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

Regeringens förslag	Reservanternas förslag
10 kap. 1 § Med föroreningsskada avses i detta kapitel en miljöskada som genom förorening av ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Med allvarlig miljöskada avses i detta kapitel en miljöskada som är så allvarlig att den 1. genom förorening av mark utgör en betydande risk för människors hälsa, 2. genom påverkan på ett vattenområde eller grundvatten har en betydande negativ effekt på kvaliteten på vattenmiljön, eller
3. i en betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet av en djur- eller växtart eller livsmiljön för en sådan art, om skadan avser	3. i en betydande omfattning hindrar eller motverkar att en gynnsam bevarandestatus kan uppnås eller bibehållas för en djur- eller växtart eller livsmiljön för en sådan art, om skadan avser
a) ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, b) ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 §, eller c) en art som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §.	a) ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, b) ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 §, c) en art som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §,
	d) andra arter och naturliga livsmiljöer som skyddas i denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Med avhjälpande avses i detta kapitel utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada.

2 §

Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd

som har bidragit till en föroreningsskada eller allvarlig miljöskada

(verksamhetsutövaren) är ansvarig för det avhjälpande som skall ske enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Om verksamhetsutövaren inte förmår att uppfylla sina förpliktelser enligt detta kapitel ansvarar i skälig omfattning den som genom att utöva ett bestämmande inflytande över verksamhetsutövaren i avsevärd grad har på ett otillbörligt sätt medverkat till denna oförmåga.