Skatteutskottets betänkande 2005/06:SkU33 | |
Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns, m.m. (prop. 2005/06:125 delvis) | |
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker i betänkandet regeringens förslag om att införa en skatt på yrkesmässig förbränning av hushållsavfall. Fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten blir skattepliktigt om det förbrukas för uppvärmning. Förbränningsskatten förväntas omfatta ett 30-tal skattskyldiga och bedöms innebära en budgetförstärkning för offentlig sektor på 260 miljoner kronor år 2006, 510 miljoner kronor år 2007 och 440 miljoner kronor år 2008.
Utskottet tillstyrker också regeringens förslag om skattelättnader vid kraftvärmeproduktion, ändrad deklarationstid för skatt på gödselmedel och bekämpningsmedel samt om avdrag för kapitalförluster i inkomstskattelagen.
De nya reglerna rörande avfallsförbränningsskatten och skattelättnaderna vid kraftvärmeproduktion träder i kraft den 1 juli 2006. Ändringen rörande avdragsrätten för kapitalförluster träder i kraft den 1 juli 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering. Ändringen rörande skatten på gödselmedel och bekämpningsmedel träder i kraft den 1 januari 2007.
Till betänkandet har lämnats en reservation (m, kd, c) och ett särskilt yttrande (fp).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns, m.m. |
Riksdagen antar regeringens i bilaga 2 till betänkandet återgivna förslag till 1. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 2. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483), 3. lag om ändring i lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel, 4. lag om ändring i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, 6. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:125 punkt 1 i denna del och avslår motion 2005/06:Sk28 yrkandena 1 och 2. |
Reservation (m, kd, c)
Stockholm den 16 maj 2006
På skatteutskottets vägnar
Susanne Eberstein
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Susanne Eberstein (s), Anna Grönlund Krantz (fp), Ulla Wester (s), Per-Olof Svensson (s), Marie Engström (v), Lennart Axelsson (s), Ulf Sjösten (m), Mats Berglind (s), Gunnar Andrén (fp), Catharina Bråkenhielm (s), Stefan Hagfeldt (m), Britta Rådström (s), Fredrik Olovsson (s), Lars Gustafsson (kd), Staffan Danielsson (c), Anne-Marie Pålsson (m) och Peter Rådberg (mp).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Riksdagen ställde sig i samband med budgetbeslutet för 2006 bakom att som en del i den gröna skatteväxlingen införa en skatt på avfall som förbränns inom ramen för det befintliga energiskattesystemet (bet. 2005/06:FiU1). Riksdagen avslog i sammanhanget motioner från Moderata samlingspartiet som motsatte sig planerna på en förbränningsskatt på avfall eftersom den ansågs kunna leda till att avfall inte utnyttjas på bästa sätt. Folkpartiet ansåg att en förbränningsskatt bara borde införas av miljömässiga skäl. Miljöpartiet slutligen ansåg att effekterna av en avfallsförbränningsskatt årligen borde utvärderas samt eventuella behov av kompletterande lagstiftning för att uppnå avfallshierarkin.
I proposition 2005/06:125 föreslår regeringen bl.a. de ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi och i skattebetalningslagen (1997:483) som krävs för att från halvårsskiftet 2006 införa en skatt på yrkesmässig förbränning av hushållsavfall. Propositionen har i denna del och i den del som avser skatten på gödselmedel och bekämpningsmedel utformats i samarbete med Vänsterpartiet och Miljöpartiet. En motion har väckts med anledning av förslaget om förbränningsskatt. I motionen (m, kd, c) yrkas bl.a. avslag på propositionen i denna del.
Utskottet har under beredningen av ärendet mottagit uppvaktning av företrädare för Svenska Renhållningsverksföreningen och Sveriges Kommuner och Landsting.
Den del av proposition 2005/06:125 som rör dubbelbeskattningsavtalet mellan Sverige och Peru behandlar utskottet i ett särskilt betänkande, 2005/06:SkU37.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionärernas yrkande redovisas i bilaga 1. Regeringens förslag till lagtext återges i bilaga 2.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi som innebär att fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten görs skattepliktigt, om det förbrukas för uppvärmning. Detsamma gäller fossilt kol i jämförligt avfall som förts in i Sverige. Avfallets kolinnehåll beräknas enligt en schablon. Energiskatt tas ut med 150 kr per ton fossilt kol och koldioxidskatt med 3 374 kr per ton fossilt kol. Den som förbrukar sådant kol i yrkesmässig verksamhet är skattskyldig, och skyldigheten inträder när bränslet förbrukas för uppvärmning.
Bestämmelserna i energiskattelagen anpassas vidare till kraftvärmedirektivets (2004/8/EG) terminologi. Begreppet kraftvärmeanläggning byts ut mot en enligt direktivet mer närliggande beskrivning genom att begreppet kraftvärmeproduktion införs. Måttstocken för effektivitet skall vara elverkningsgrad och inte som i dag det s.k. alfavärdet. Effektiviteten mäts momentant och inte som en konstruktivt högsta möjliga effektivitet. Koldioxidskattelättnaden, för den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme, görs beroende av elverkningsgraden vid kraftvärmeproduktionen. För befrielse krävs en elverkningsgrad om minst 5 %. Vid den nivån medges befrielse med 19 % av skatten. Om elverkningsgraden är högre än 5 % ökar befrielsen successivt för att vid nivån 15 % eller högre uppgå till 79 %. När det gäller energiskatten medges full befrielse för en elverkningsgrad om minst 5 %.
Dessutom föreslås att bestämmelserna i lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel och i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel kompletteras så att även den som i Sverige tar emot gödselmedel eller bekämpningsmedel för yrkesmässig återförsäljning eller för egen yrkesmässig användning inom landet blir skattskyldig. Det föreslås också att deklarations- och betalningstiden för skatt på gödselmedel förkortas från 25 till 5 dagar då deklaration för denna skatt skall lämnas för skattepliktig händelse.
Vidare föreslås en mindre ändring av rättelsekaraktär i reglerna om avdrag för kapitalförluster i inkomstskattelagen (1999:1229) så att det tydligt framgår att kapitalförluster på onoterade delägarrätter som inte är andelar i svenska aktiebolag eller utländska juridiska personer dels skall dras av till 70 %, dels inte skall kvittas i sin helhet mot kapitalvinster på delägarrätter. Vidare klargörs det att kapitalförluster på marknadsnoterade delägarrätter inte skall kvittas i sin helhet mot kapitalvinster på onoterade delägarrätter som inte är andelar i svenska aktiebolag eller utländska juridiska personer.
De nya reglerna med anledning av avfallsförbränningsskatten föreslås träda i kraft den 1 juli 2006. De ändrade reglerna om kvittning av kapitalförluster i inkomstskattelagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2007.
Utskottets överväganden
Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns, m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bifaller regeringens förslag om att införa en förbränningsskatt på hushållsavfall och avslår en motion om att propositionen i den delen skall avslås. Riksdagen bifaller också regeringens förslag om ändringar beträffande kraftvärmebeskattningen, skatten på bekämpningsmedel och handelsgödsel samt kvittning av kapitalförluster.
Jämför reservation (m, kd, c).
Propositionen
Fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten eller jämförligt avfall som förts in i Sverige är skattepliktigt om det förbrukas för uppvärmning. Avfallets kolinnehåll beräknas enligt en schablon. Mängden kol skall anses utgöra 12,6 % av hushållsavfallets vikt. Energiskatt tas ut med 150 kr per ton fossilt kol och koldioxidskatt med 3 374 kr per ton fossilt kol. Den som förbrukar sådant kol i yrkesmässig verksamhet är skattskyldig, och skyldigheten inträder när bränslet förbrukas för uppvärmning. Förslaget medför ändringar i energiskattelagen och skattebetalningslagen. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.
Förslaget förväntas leda till en budgetförstärkning för offentlig sektor på 260 miljoner kronor år 2006, 510 miljoner kronor år 2007 och 440 miljoner kronor år 2008. Förslaget förväntas omfatta ca 30 skattskyldiga. Skatteverkets något ökade arbetsbörda och kostnader skall hanteras inom befintliga anslagsramar. För de allmänna förvaltningsdomstolarna förutses endast en marginellt ökad måltillströmning.
Bestämmelserna i energiskattelagen anpassas till kraftvärmedirektivets terminologi. Begreppet kraftvärmeanläggning byts ut mot en enligt direktivet mer närliggande beskrivning genom att begreppet kraftvärmeproduktion införs. Måttstocken för effektivitet skall vara elverkningsgrad och inte som i dag det s.k. alfavärdet. Effektiviteten mäts momentant och inte som en konstruktivt högsta möjliga effektivitet. Koldioxidskattelättnaden, för den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme, görs beroende av elverkningsgraden vid kraftvärmeproduktionen. För befrielse krävs en elverkningsgrad om minst 5 %. Vid den nivån medges befrielse med 19 % av skatten. Om elverkningsgraden är högre än 5 % ökar befrielsen successivt för att vid nivån 15 % eller högre uppgå till 79 %. När det gäller energiskatten medges full befrielse för en elverkningsgrad om minst 5 %. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.
Bestämmelserna i lagarna om skatt på gödselmedel och bekämpningsmedel kompletteras så att även den som i Sverige tar emot gödselmedel eller bekämpningsmedel för yrkesmässig återförsäljning eller för egen yrkesmässig användning inom landet blir skattskyldig. Det föreslås också att deklarations- och betalningstiden för skatt på gödselmedel förkortas från 25 till 5 dagar då deklaration för denna skatt skall lämnas för skattepliktig händelse. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2007.
Reglerna om avdrag för kapitalförluster i inkomstskattelagen förtydligas. Regeringen har uppmärksammat att det råder osäkerhet om hur reglerna om kapitalförluster på t.ex. onoterade konvertibler och optioner skall tolkas. Osäkerheten gäller också om kapitalförluster på marknadsnoterade delägarrätter skall dras av i sin helhet mot kapitalvinster på t.ex. onoterade konvertibler eller optioner. Avsikten har i båda fallen varit att sådana kapitalförluster också i fortsättningen skall dras av till 70 %. För att eliminera icke avsedda tolkningar föreslår regeringen ett förtydligande i 48 kap. 20 § inkomstskattelagen. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2006 och tillämpas första gången vid 2007 års taxering.
Motionen
I flerpartimotion Sk28 yrkandena 1 och 2 av Jörgen Johansson m.fl. (c, m, kd) yrkas dels avslag på förslaget om att införa en skatt på förbränning av hushållsavfall, dels ett tillkännagivande till regeringen om att producentansvaret i stället bör skärpas för att uppnå bättre styrning mot ökad materialåtervinning. Enligt motionen innebär en förbränningsskatt avsevärda ökningar av renhållningsavgifterna samtidigt som miljöeffekterna i stort sett kommer att utebli. Uppkomsten av avfall och därmed indirekt avfallseldning motverkas bäst genom ett styrmedel som producentansvaret som påverkar varuproduktionen.
Utskottets ställningstagande
Riksdagen ställde sig i samband med budgetbeslutet för 2006 positiv till att en skatt på avfall som förbränns införs inom ramen för det befintliga energiskattesystemet (bet. 2005/06:FiU1), och riksdagen avslog i sammanhanget en motion från Moderata samlingspartiet, vari partiet motsatte sig planerna på en förbränningsskatt på avfall.
BRAS-utredningens föreslagna energiskattemodell har under remissförfarandet mötts av viss kritik bl.a. för att inte vara tillräckligt miljöstyrande, för att det finns brister i konsekvensanalysen och för att det råder en obalans mellan å ena sidan de miljövinster som förväntas uppnås och å andra sidan de ekonomiska kostnader som kan uppkomma. Regeringen, som noga prövat frågan, har funnit att energiskattemodellen styr mot flera relevanta mål och att även om konsekvensanalysen är något osäker bedömt att modellen har så positiva effekter att en förbränningsskatt enligt energiskattemodellen bör införas på ett begränsat område för att vinna erfarenheter. I propositionen föreslås en modifierad förbränningsskatt där fossilt kol i hushållsavfall som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten beskattas inom ramen för energiskattelagens regelsystem. Styreffekten och behovet av kompletterande styrmedel skall utvärderas efter införandet.
Utskottet delar regeringens bedömningar rörande energiskattemodellens positiva effekter och anser att det modifierade förslaget bör prövas. Utskottet fäster avseende vid att en beskattning av den fossila delen av avfall ökar likformigheten i bränslebeskattningen, vilket minskar risken för snedvridningar av konkurrensen. Biobränslenas konkurrenskraft gynnas i förhållande till avfallsbränslena. Utskottet bedömer vidare att en förbränningsskatt på hushållsavfall bidrar positivt till de avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Incitamenten ökar att minska mängden hushållsavfall som går till förbränning genom utsortering bl.a. via producentansvarssystemet och biologisk behandling. Materialåtervinningen bör leda till en minskad energianvändning jämfört med förbränning, framför allt av fossila icke förnybara bränslen. Utsläppen av växthusgaser slutligen kan förväntas bli lägre genom en minskad förbränning och genom att förbränningen styrs mot kraftvärmeproduktion.
Moderata samlingspartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna grundar sitt avslagsyrkande i motion Sk28 på ungefär samma invändningar som framförts under remissbehandlingen, dvs. uppfattningen att den föreslagna förbränningsskatten innebär avsevärt ökade renhållningsavgifter samtidigt som miljöeffekterna i stort sett kommer att utebli.
Det råder inga delade meningar om att den föreslagna skatten kommer att innebära höjda renhållningsavgifter. Utskottet delar å andra sidan inte den pessimistiska syn på förslagets miljöeffekter som motionärerna redovisar. Utskottet anser i likhet med regeringen att även om effekten av en förbränningsskatt på hushållsavfall inte på förhand till fullo kan överblickas bör man kunna förvänta positiva effekter. Förslaget bör därför prövas. En utvärdering efter att skatten införts får utvisa om det behövs kompletterande styrmedel, t.ex. genom en skärpning av producentansvaret. Utskottet har inget att erinra mot den konstruktion av förbränningsskatten som regeringen föreslår, dvs. att avfallets kolinnehåll schablonberäknas, att energiskatt och koldioxidskatt men inte svavelskatt tas ut på det fossila avfallet, inte heller vad gäller skattesatserna eller vad gäller skattskyldigheten och dess inträde.
I samband med att beskattningsreglerna för ägare i fåmansföretag reformerades i december 2005 sänktes skattesatsen för utdelningar och kapitalvinster på andelar i onoterade företag från 30 % till 25 %. Samtidigt sänktes skattesatsen för kvalificerade andelar på utdelningar och kapitalvinster inom vissa gränser från 30 % till 20 %. Som en följd av den sänkta skattesatsen begränsades också avdragsrätten för kapitalförluster på sådana andelar på motsvarande sätt. Ändringen av den bestämmelse, 48 kap. 20 § inkomstskattelagen, som reglerar avdragsbegränsningen för förluster kom emellertid att få en språklig utformning som kan föranleda osäkerhet om i vilken omfattning förluster på dels t.ex. onoterade konvertibler och optioner skall kunna kvittas mot vinster, dels i vilken omfattning kapitalförluster på marknadsnoterade delägarrätter skall kunna kvittas mot nämnda onoterade värdepapper. Sådana förluster skall enligt en annan paragraf i inkomstskattelagen, 48 kap. 24 §, nämligen dras av till endast 70 % och avsikten har inte varit att ändra på detta förhållande. Tanken var att ge 48 kap. 20 § en lättillgänglig utformning men regeringen har uppmärksammat att en viss osäkerhet råder om hur paragrafen förhåller sig till regeln i 48 kap. 24 §. För att förebygga tolkningsproblem bör lagtexten förtydligas i enlighet med regeringens förslag. Utskottet tillstyrker följaktligen propositionen i denna del.
Utskottet har heller inget att erinra mot propositionens övriga förslag eller övriga författningsförslag.
Utskottet tillstyrker därmed proposition 2005/06:125 i ifrågavarande delar och avstyrker motionen.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.
Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns, m.m. (m, kd, c) |
av Ulf Sjösten (m), Stefan Hagfeldt (m), Lars Gustafsson (kd), Staffan Danielsson (c) och Anne-Marie Pålsson (m). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen antar regeringens i bilaga 2 till betänkandet återgivna förslag till
1. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, med den ändringen att de föreslagna ändringarna i 1 kap. 2 §, 2 kap. 4 a § och 10 §, 4 kap. 12 § och 14 § samt 5 kap. 2 § och 4 a § avslås,
2. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483), med den ändringen att den föreslagna ändringen i 3 kap. 1 § avslås,
3. lag om ändring i lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel,
4. lag om ändring i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel,
6. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) och
tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om beskattning av visst hushållsavfall som förbränns.
Därmed bifaller riksdagen motion 2005/06:Sk28 yrkandena 1 och 2 samt bifaller delvis proposition 2005/06:125 punkt 1 i denna del.
Ställningstagande
Regeringens förslag om beskattning av förbränning av hushållsavfall kommer att leda till avsevärda ökningar av renhållningsavgifter samtidigt som miljöeffekten i stort sett kommer att utebli. I den underliggande utredningen anges att minskningen blir ca 4 %, dvs. 96 % av avfallet kommer att belastas med skatt utan att det sker någon förändring, till en skattekostnad av 600-900 miljoner kronor/år. Propositionen är ännu ett exempel på förslag från den socialdemokratiska regeringen som under en miljövänlig flagg endast är ämnat att inkassera skatteintäkter till staten.
De ekonomiska styrmedlen måste ta sin utgångspunkt i avfallshierarkin, vilken innebär att deponering och förbränning skall komma i sista hand. Senare års explosionsartade utbyggnad av förbränningsanläggningar för avfall, till följd av deponiskatt och deponiförbud har låst fast oss onödigt långt ned i avfallshierarkin. Det är viktigt att avfall omhändertas på ett effektivt och miljöanpassat sätt. För en stor del av avfallet är förbränning det bästa valet. En förbränningsskatt är ett trubbigt instrument som är svår att utforma för att styra särskilda avfallsflöden. Uppkomsten av avfall och därmed indirekt avfallseldning motverkas bäst genom ett styrmedel som påverkar varuproduktionen, alltså tidigare i produkternas livscykel. Ett skärpt producentansvar är därför en bättre väg för att uppnå de önskade effekterna med ökad materialåtervinning. Det är dags att utveckla och vässa producentansvaret så att det blir enklare att använda och miljönyttan blir större. Samtliga material i produkterna bör omfattas av producentansvaret.
Riksdagen bör avslå propositionens förslag till skatt på förbränning av hushållsavfall och som sin mening ge regeringen till känna vad vi anfört om ett skärpt producentansvar.
Särskilt yttrande
Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns (fp) |
Anna Grönlund Krantz (fp) och Gunnar Andrén (fp) anför: |
Folkpartiet anser att man inte bör införa beskattning på avfallsförbränning om det inte finns miljömässiga skäl. Vi anser att sådana skäl finns när det gäller att säkerställa en minskning av utsläpp av växthusgaser, avfallsförbränning påverkar utsläppen av växthusgaser genom den del av avfallet som består av fossilt material (plast). Det är också viktigt att skatten kopplas till mängden lämnat avfall så att uppkomsten av sopor verkligen minskar. Denna principiella ståndpunkt har gjort att vi valt att inte motsätta oss regeringens förslag om avfallsskatt även om lagen på ett antal punkter kunde ha varit bättre. Det är dock i nuläget inte möjligt att i ett så här tekniskt förslag göra ändringar som på ett substantiellt sätt förbättrar lagen. Vi anser i stället att lagen får utvärderas efterhand.
Folkpartiet har en annan syn på energibeskattning än regeringen. När vi får möjlighet att genomföra dessa förändringar kommer detta även att gälla beskattningen av den fossila delen av avfallet.
Folkpartiet inser att det med nuvarande analysteknik inte är möjligt att analysera det faktiska innehållet av fossilt kol i avfallet och därför inte möjligt att differentiera skatten med avseende på detta. Vi tar dock för givet att så fort validerad teknik finns tillgänglig kommer lagen att ändras så att detta blir möjligt.
Vi vill också tydliggöra att vi tolkar lagförslaget som så att rena fraktioner av utsorterat material t.ex. material, som kan användas som biobränslen, inte beskattas.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2005/06:125 Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns, m.m.:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi, 2. lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483), 3. lag om ändring i lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel, 4. lag om ändring i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, 6. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). |
Följdmotion
2005/06:Sk28 av Jörgen Johansson m.fl. (c, m, kd):
1. | Riksdagen avslår regeringens förslag om att införa skatt på förbränning av hushållsavfall. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om ett skärpt producentansvar i syfte att uppnå en bättre styrning. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag