Justitieutskottets betänkande 2005/06:JuU36 | |
Personsäkerhet | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2005/06:138 Personsäkerhet jämte två följdmotioner och sex motionsyrkanden från den allmänna motionstiden hösten 2005.
I propositionen föreslås att en ny bestämmelse införs i polislagen. Av bestämmelsen framgår att särskilt personsäkerhetsarbete får bedrivas beträffande vittnen och andra hotade personer och att föreskrifter om sådant säkerhetsarbete får meddelas av regeringen. Särskilt personsäkerhetsarbete avses att bedrivas av bl.a. polisen för att skydda i första hand personer som lämnar uppgifter i samband med utredningar om allvarlig brottslighet. Inom ramen för detta arbete är tanken att staten skall kunna betala ut ersättning till den som omfattas av säkerhetsåtgärder. Det föreslås att sekretess skall gälla för uppgifter som hänför sig till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete och för uppgifter om enskilds personliga förhållanden hänförliga till sådan verksamhet. I propositionen föreslås dessutom att tystnadsplikten, som följer av sekretessbestämmelserna, skall ges företräde framför meddelarfriheten. Vidare föreslås två ändringar i rättegångsbalkens bestämmelser om vittnesförhör som innebär dels att ett s.k. frågeförbud skall gälla beträffande den som har tystnadsplikt i förhållande till uppgifter hänförliga till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete, dels att en möjlighet att avstå från att yttra sig införs beträffande uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till sådant arbete. Dessutom föreslås att den särskilda ersättningen som i vissa fall skall kunna utgå till den som omfattas av säkerhetsåtgärder som huvudregel inte skall kunna utmätas.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.
Utskottet tillstyrker lagförslagen och avstyrker motionsyrkandena.
I ärendet finns tre reservationer (m, fp, kd, c).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Personsäkerhetsarbete beträffande hotade kvinnor och barn |
| Riksdagen avslår motion 2005/06:Ju34. |
Reservation 1 (c)
2. | Personsäkerhetsersättning och beskattningen |
| Riksdagen avslår motion 2005/06:Ju33. |
Reservation 2 (m)
3. | Lagförslagen |
| Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i rättegångsbalken, b) lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) såvitt avser 5 kap. 9 § och 7 kap. 50 § samt ikraftträdandebestämmelsen, c) lag om ändring i polislagen (1984:387), d) lag om förbud mot utmätning av viss ersättning till vittnen och andra hotade personer. Därmed bifaller riksdagen proposition 2005/06:138 i denna del och avslår motionerna 2005/06:Ju380 yrkande 22, 2005/06:Ju381 yrkandena 14 i denna del och 15, 2005/06:Ju483 yrkande 22 och 2005/06:L373 yrkande 5. |
4. | Skyddad identitet i folkbokföringen |
| Riksdagen avslår motionerna 2005/06:Ju380 yrkande 20 och 2005/06:Ju381 yrkande 14 i denna del. |
Reservation 3 (m, fp, kd, c)
Stockholm den 16 maj 2006
På justitieutskottets vägnar
Johan Pehrson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Pehrson (fp), Britta Lejon (s), Rolf Olsson (v), Margareta Persson (s), Beatrice Ask (m), Helena Frisk (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Jeppe Johnsson (m), Göran Norlander (s), Johan Linander (c), Joe Frans (s), Cecilia Magnusson (m), Kerstin Andersson (s), Leif Björnlod (mp), Christer Erlandsson (s) och Karin Granbom (fp).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Regeringen beslutade i december 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om skydd av hotade bevispersoner m.fl. Utredningen, som antog namnet Personsäkerhetsutredningen, överlämnade i januari 2004 betänkandet Ett nationellt program om personsäkerhet (SOU 2004:1). Betänkandet innehåller bl.a. ett förslag till ett författningsreglerat nationellt personsäkerhetsprogram för bevispersoner (dvs. vittnen, målsägande, tilltalade och misstänkta) m.fl. och ett förslag om ekonomisk ersättning till hotade personer. Utredningens förslag har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2004/860/PO).
Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har vissa redaktionella ändringar gjorts i propositionen.
Med anledning av ett uppkommet behov av lagteknisk samordning av förslag i flera olika propositioner till ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) har justitieutskottet överlämnat propositionen såvitt avser lagförslagen i de delarna till konstitutionsutskottet.
Regeringens lagförslag framgår av bilaga 2.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att en ny bestämmelse införs i polislagen. Av bestämmelsen framgår att särskilt personsäkerhetsarbete får bedrivas beträffande vittnen och andra hotade personer och att föreskrifter om sådant säkerhetsarbete får meddelas av regeringen. Särskilt personsäkerhetsarbete avses att bedrivas av bl.a. polisen för att skydda i första hand personer som lämnar uppgifter i samband med utredningar om allvarlig brottslighet. Inom ramen för detta arbete är tanken att staten skall kunna betala ut ersättning till den som omfattas av säkerhetsåtgärder. Det föreslås att sekretess skall gälla för uppgifter som hänför sig till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete och för uppgifter om enskilds personliga förhållanden hänförliga till sådan verksamhet. I propositionen föreslås dessutom att tystnadsplikten, som följer av sekretessbestämmelserna, skall ges företräde framför meddelarfriheten. Vidare föreslås två ändringar i rättegångsbalkens bestämmelser om vittnesförhör som innebär dels att ett s.k. frågeförbud skall gälla beträffande den som har tystnadsplikt i förhållande till uppgifter hänförliga till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete, dels att en möjlighet att avstå från att yttra sig införs beträffande uppgifter om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till sådant arbete. Dessutom föreslås att den särskilda ersättningen som i vissa fall skall kunna utgå till den som omfattas av säkerhetsåtgärder som huvudregel inte skall kunna utmätas.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.
Utskottets överväganden
Personsäkerhet
Utskottets förslag i korthet
I detta avsnitt behandlas regeringens förslag om särskilt personsäkerhetsarbete. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i nu aktuella delar. Vidare avstyrker utskottet ett antal motioner i ämnet. Det sker bl.a. med hänvisning till att utskottet delar regeringens bedömning i de aktuella frågorna. Ett antal motioner får anses tillgodosedda genom regeringens förslag.
Jämför reservationerna 1 (c) och 2 (m).
En nationell ordning för särskilt personsäkerhetsarbete
Utskottet delar regeringens bedömning att det finns skäl att förbättra säkerhetsarbetet i fråga om vittnen och andra personer som utsätts för allvarliga hot och välkomnar sålunda regeringens initiativ att införa ett nationellt sammanhållet program för särskilt personsäkerhetsarbete.
Regeringen föreslår att polisens ansvar på detta område görs tydligt genom en ny bestämmelse i polislagen (1984:387) av innebörd att polisen får bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. Regeringens avsikt är att komplettera denna bestämmelse med en särskild förordning där de yttre ramarna för särskilt personsäkerhetsarbete och möjligheterna att inom detta arbete lämna statlig ersättning till hotade personer skall regleras. Regeringen föreslår i linje med detta ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i ämnet. I sådana föreskrifter får det anges att även andra myndigheter får bedriva särskilt personsäkerhetsarbete.
Utskottet anser att den modell för regleringen av det särskilda personsäkerhetsarbetet som regeringen förordar är ändamålsenlig.
Regeringen går i propositionen in på frågan vilken krets av personer som bör kunna omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete. Enligt regeringen är det av effektivitetsskäl nödvändigt att inrikta arbetet på sådana fall där behovet av skydd är särskilt påtagligt och där de tänkta arbetsmetoderna framstår som den bästa lösningen. Avsikten är att särskilt personsäkerhetsarbete skall bedrivas i förhållande till en begränsad krets särskilt hotade personer som har rätt att stadigvarande vistas i landet, i första hand bevispersoner, dvs. misstänkta, tilltalade, målsägande och vittnen, som medverkar i en rättegång eller förundersökning rörande grov eller organiserad brottslighet. Även andra grupper, såsom anställda inom rättsväsendet och s.k. informatörer samt närstående till personer i dessa grupper, kan dock enligt regeringen komma att omfattas av arbetet. Om det finns särskilda skäl avses särskilt personsäkerhetsarbete även kunna bedrivas beträffande andra kategorier. Som exempel nämns bl.a. personer som är utsatta för särskilt allvarliga hot utan anknytning till grov eller organiserad brottslighet, som hot om hedersrelaterade brott. I enstaka fall skulle, enligt regeringen, situationen kunna vara sådan att också en person som utsätts för annat än hedersrelaterat hot om våld från någon närstående skulle kunna omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete. Detta kan emellertid enligt regeringen förutses endast bli aktuellt i undantagsfall eftersom det normalt är lämpligare att utforma skyddsarbetet på annat sätt när hotet framställs från någon närstående.
Motionärerna bakom motion Ju34 (c) har reagerat mot regeringens uttalanden om personer som hotas av våld från någon närstående och menar att den personkrets som enligt regeringen bör kunna omfattas är för snäv. Enligt motionärerna bör särskilt personsäkerhetsarbete även kunna avse kvinnor och barn som lever under hot av en förföljande man och som redan lever med skyddad identitet i kombination med kvarskrivning i folkbokföringen.
Utskottet vill i sammanhanget uppmärksamma vad Personsäkerhetsutredningen anförde i sitt delbetänkande Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer om olika kategorier av hotade personer (SOU 2002:71 s. 37). Utredningen konstaterade att hotet oftast kommer från en hel grupp av personer i fallen rörande organiserad brottslighet. Det kan röra sig om ett stort antal icke identifierade presumtiva gärningsmän. I familjevåldssituationerna däremot är den presumtive gärningsmannen oftast känd. En särskild faktor att ta hänsyn till i dessa fall är de gemensamma barnen och deras behov. Ytterligare en skillnad mellan grupperna är att det beträffande familjevåld redan finns möjligheter att vidta olika skyddsåtgärder som skulle kunna ligga till grund för utbyggda åtgärder.
Utskottet anser sammantaget att regeringens överväganden i denna fråga är rimliga. Förutsättningarna för att vidta ändamålsenliga brottsförebyggande åtgärder av annat slag än som är avsett att omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete torde enligt utskottet i många fall vara bättre när den presumtive gärningsmannen är känd än när så inte är fallet. Enligt utskottet kan exempelvis besöksförbud antas vara en väl så ändamålsenlig åtgärd i sådana fall. Utskottet kan konstatera att regeringen har vidtagit flera åtgärder för att stärka skyddet mot familjerelaterat våld. Som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas att regeringen i proposition 2005/06:166 Barn som bevittnat våld föreslår att målsäganden i fler situationer än för närvarande skall få information om vilka regler som gäller för meddelande av besöksförbud. En omständighet som man inte heller kan bortse från är de ingripande konsekvenser för den hotade och dennes familj som särskilt personsäkerhetsarbete kan innebära. Inte minst detta talar för att man bör överväga val av förebyggande åtgärd med hänsyn till vad som kan antas vara mest lämpligt utifrån förhållandena i varje enskilt fall.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Ju34.
I motionerna Ju380 (fp) och Ju381 (fp) begärs att det inrättas ett nationellt personsäkerhetsprogram med en ersättningsrätt för merkostnader och att programmet även bör omfatta kvinnor som hotas av en närstående man.
Enligt utskottet får syftet med de nu nämnda motionerna anses tillgodosett genom propositionens förslag. Följaktligen avstyrker utskottet motionerna Ju380 och Ju381 i nu behandlade delar.
Personsäkerhetsersättning
Som redan har framgått är tanken att det särskilda säkerhetsarbetet skall inrymma en möjlighet för staten att lämna ersättning. Regeringen har för avsikt att införa en ny ersättningsform, personsäkerhetsersättning, som under vissa förutsättningar skall kunna betalas ut till personer som omfattas av ett särskilt personsäkerhetsarbete.
I motion L373 (fp) begärs att en ersättningsrätt införs för kostnader som uppkommer för den som får fingerade personuppgifter, sekretessmarkering eller kvarskrivning i folkbokföringen. Liknande yrkanden om införande av en ersättningsrätt i vissa fall finns i motionerna Ju381 (fp) och Ju483 (kd).
Enligt utskottet får syftet med de nu nämnda motionerna anses tillgodosett genom propositionens förslag. Följaktligen avstyrker utskottet motionerna Ju381, Ju483 och L373 i nu behandlade delar.
En särskild fråga är om en sådan personsäkerhetsersättning skall vara skattefri eller inte. Regeringen anför bl.a. att det, som motiv för skattefrihet där ersättningen fastställs som ett nettobelopp, har anförts att även om ersättningen till viss del skall kompensera inkomstbortfall, kan ersättningen inte sägas ha sin grund i något tjänsteåtagande eller annat uppdrag. Fokus är i stället att garantera den enskildes personliga säkerhet. Enligt regeringen torde för personsäkerhetsersättning paralleller kunna dras till skadestånd som erhålls för att täcka inkomstbortfall. Sådant skadestånd är skattepliktigt i det inkomstslag där inkomsten skulle ha beskattats. För att göra undantag från gällande skatteprinciper krävs starka skäl. Efter en genomgång av tänkbara sådana skäl anser dock regeringen inte att tillräckligt starka skäl är för handen och gör bedömningen att beskattningen av personsäkerhetsersättning bör följa gällande inkomstskattereglering. Det innebär att den skattepliktiga delen av personsäkerhetsersättningen därmed bör fastställas som ett bruttobelopp.
Motionärerna bakom motion Ju33 (m) invänder mot regeringens resonemang i denna fråga och begär att personsäkerhetsersättning skall undantas från inkomstbeskattning.
Utskottet ställer sig till alla delar bakom de överväganden som regeringen gör i denna fråga och avstyrker sålunda motion Ju33.
Lagförslagen
Regeringen föreslår i propositionen ändringar i dels 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100), dels lagen (2005:839) om ändring i lagen (2005:699) om ändring i sekretesslagen (se avsnitten 2.2 respektive 2.3 i propositionen). Nämnda lagbestämmelse är föremål för ändringsförslag i flera andra propositioner som för närvarande bereds i riksdagen, bl.a. i proposition 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. som bereds av konstitutionsutskottet. I syfte att uppnå en lagteknisk samordning har justitieutskottet överlämnat de lagförslag som avser ändringar i 16 kap. 1 § sekretesslagen till konstitutionsutskottet. Justitieutskottet har ingen erinran i sak mot regeringens förslag i de överlämnade delarna.
Utskottet har inget ytterligare att anföra med anledning av de lagförslag i propositionen som utskottet behandlar i detta ärende. Utskottet finner - utifrån de tidigare redovisade utgångspunkterna - lagförslagen ändamålsenliga och lämpligt utformade. Utskottet tillstyrker lagförslagen i den mån de inte berörts ovan. Sammantaget tillstyrker således utskottet propositionen och föreslår att riksdagen antar lagförslagen i nu behandlade delar.
Skyddad identititet i folkbokföringen
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motioner om skärpta handläggningsrutiner hos berörda myndigheter vid sekretessmarkering och kvarskrivning.
Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).
Enligt gällande bestämmelser kan vissa skyddsåtgärder för hotade personer vidtas inom ramen för folkbokföringen, nämligen sekretessmarkering, kvarskrivning och fingerade personuppgifter. En närmare redogörelse för vad dessa bestämmelser innebär finns bl.a. i skatteutskottets betänkande Allmänna motioner om taxering och skattebetalning m.m. (bet. 2005/06:SkU21 s. 33 f.).
I motionerna Ju380 (fp) och Ju381 (fp) begärs skärpta handläggningsrutiner hos berörda myndigheter i ärenden om sekretessmarkering och kvarskrivning.
Skatteutskottet har nyligen övervägt denna fråga och avstyrkt liknande motionsyrkanden (bet. 2005/06:SkU21 s. 35 f.). Som skäl för detta framhöll skatteutskottet bl.a. det pågående arbetet för att förstärka skyddet för våldsutsatta kvinnor och att Skatteverket tillsammans med andra myndigheter utformat en vägledning för säkrare hantering av sekretessmarkerade personuppgifter i den offentliga förvaltningen.
Utskottet vill i detta sammanhang även framhålla regeringens proposition 2005/06:161 Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. I propositionen föreslås bl.a. att det införs en ny sekretessbestämmelse till skydd för förföljda personer.
Utskottet anser inte att det har framkommit något skäl för riksdagen att göra något uttalande i dessa frågor och avstyrker alltså motionerna Ju380 och Ju381 i nu behandlade delar.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Personsäkerhetsarbete beträffande hotade kvinnor och barn, punkt 1 (c) |
| av Johan Linander (c). |
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om personsäkerhetsarbete beträffande hotade kvinnor och barn. Därmed bifaller riksdagen motion 2005/06:Ju34.
Ställningstagande
Jag menar i likhet med flera remissinstanser att den krets av personer som bör omfattas av särskilt personskyddsarbete bör utvidgas till att kunna omfatta exempelvis kvinnor och barn som lever under hot av en förföljande man och lever med skyddad identitet i kombination med kvarskrivning.
Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder som tillgodoser det anförda.
2. | Personsäkerhetsersättning och beskattningen, punkt 2 (m) |
| av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Cecilia Magnusson (m). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om personsäkerhetsersättning och beskattningen. Därmed bifaller riksdagen motion 2005/06:Ju33.
Ställningstagande
Regeringen anför i propositionen att beskattning av personsäkerhetsersättning skall följa reglerna i inkomstskattelagen (1999:1229). Vi motsätter oss detta.
Utredningen har föreslagit att personsäkerhetsersättning skall vara undantagen från beskattning. Som motiv för skattefrihet har anförts att även om ersättningen till viss del skall kompensera inkomstbortfall, kan ersättningen inte sägas ha sin grund i något tjänsteåtagande eller annat uppdrag. Fokus är i stället att garantera den enskildes personliga säkerhet. Det kan tilläggas att behovet av ersättning uppkommit för att den enskilde genom att exempelvis vittna eller på annat sätt lämna uppgifter hjälpt staten att bekämpa grov brottslighet. Att äventyra sin egen säkerhet för att hjälpa staten att uppfylla sin kärnuppgift att bekämpa brott bör innebära en rätt till ersättning.
Regeringen å sin sida anför att paralleller torde kunna dras till skadestånd som erhålls för att täcka inkomstbortfall. Sådana skadestånd är skattepliktiga i det inkomstslag där inkomsten skulle ha beskattats.
Regeringens analys är bristfällig. Skadestånd förutsätter att en andra part på något sätt förfarit felaktigt: varit oaktsam, brustit i ansvar eller överträtt avtalsregler. Dessa situationer förefaller passa mindre väl in på det aktuella förslaget. Det kan anföras att i de fall personsäkerhetsersättning skall utgå har i stället den ersättningsberättigade ådragit sig kostnader för att uppfylla sin medborgerliga vittnesplikt.
Vi menar alltså att ersättningen skall vara skattefri och fastställas som ett nettobelopp.
Det får ankomma på regeringen att återkomma till riksdagen med ett lagförslag som tillgodoser det anförda.
3. | Skyddad identitet i folkbokföringen, punkt 4 (m, fp, kd, c) |
| av Johan Pehrson (fp), Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Jeppe Johnsson (m), Johan Linander (c), Cecilia Magnusson (m) och Karin Granbom (fp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om skyddad identitet i folkbokföringen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2005/06:Ju380 yrkande 20 och 2005/06:Ju381 yrkande 14 i denna del.
Ställningstagande
Med tanke på att antalet personer med någon form av skyddad identitet ökat markant behövs en översyn av regelverket och en uppstramning av rutinerna kring reglerna som skall vara till hjälp för utsatta personer. Skatteverket och andra berörda myndigheter men även banker, skolor och andra som kommer i kontakt med kvinnor som behöver skydd måste se över sina handläggningsrutiner och bör begränsa antalet personer som har åtkomst till hemliga personuppgifter. Därtill finns skäl att överväga vilka kriterier som skall gälla när grovt kriminella skall ges denna typ av skydd.
Det får ankomma på regeringen att vidta åtgärder som tillgodoser det anförda.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2005/06:138 Personsäkerhet:
1. lag om ändring i rättegångsbalken,
2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), delvis,
4. lag om ändring i polislagen (1984:387),
5. lag om förbud mot utmätning av viss ersättning till vittnen och andra hotade personer.
Följdmotioner
2005/06:Ju33 av Beatrice Ask m.fl. (m):
2005/06:Ju34 av Johan Linander m.fl. (c):
Motioner från allmänna motionstiden hösten 2005
2005/06:Ju380 av Johan Pehrson m.fl. (fp):
20. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skärpta handläggningsrutiner hos berörda myndigheter för sekretessmarkering och kvarskrivning. |
22. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inrättande av ett nationellt personsäkerhetsprogram och om ersättning för vissa kostnader. |
2005/06:Ju381 av Johan Pehrson m.fl. (fp):
14. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om rutinerna kring reglerna om spärrmarkering, sekretessmarkering och kvarskrivning samt skälig ersättning i samband med kostnader för fingerade personuppgifter. |
15. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inrättande av ett nationellt personsäkerhetsprogram. |
2005/06:Ju483 av Olle Sandahl m.fl. (kd):
22. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att om brottsoffret tvingas byta identitet skall hon eller han snarast få skälig ersättning för det. |
2005/06:L373 av Mia Franzén m.fl. (fp):
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ersättning för kostnader för bl.a. fingerade personuppgifter. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag