Regeringens proposition 2004/05:65

Århuskonventionen

Prop.

 

2004/05:65

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 januari 2005

Göran Persson

Lena Sommestad

(Miljö- och samhällsbyggnads- departementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Århuskonventionen är en FN-konvention om tillgång till information i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och tillgång till överprövning i miljöfrågor. Inom EU har två direktiv beslutats om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Konventionen och direktiven bidrar till att skydda allas rättighet att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande. De bygger på insikten att miljöarbetet måste vara förankrat hos allmän- heten och att det kan förbättras genom allmänhetens påverkan på myndigheter och beslutsfattare. Konventionen och direktiven innehåller därför regler om att allmänheten skall få ta del av fakta om miljön och få medel att påverka myndighetsbeslut som har inverkan på miljön.

I stor utsträckning är de rättigheter som konventionen ger allmänheten redan i dag garanterade i svensk rätt. Vissa anpassningar bedöms dock som nödvändiga för att leva upp till konventionens och direktivens krav. I propositionen behandlas endast sådana lagändringar. Som flera remiss- instanser har påpekat kan ytterligare lagändringar komma att aktuali- seras, dels som ett led i Sveriges ambition att bli ännu bättre i de frågor som konventionen omfattar, dels till följd av de krav som blir resultatet av pågående förhandlingar inom Europeiska unionen om hur unionens medlemsstater skall leva upp till konventionens syften. Regeringen avser att så snart det är möjligt återkomma med de lagförslag som det fortsatta arbetet ger upphov till. Detsamma gäller lagändringar som visat sig nödvändiga men som inte har kunnat beredas inom ramen för denna proposition.

Propositionens lagförslag är i huvudsak följande.

1

Regeringen föreslår en ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda Prop. 2004/05:65 organ som skall gälla för verksamhet som avser myndighetsutövning

eller utförande av offentliga tjänster som har samband med miljön. Lagen skall garantera allmänhetens tillgång till miljöinformation även i de fall informationen inte finns hos en myndighet. Införandet av denna lag föranleder ett tillägg till sekretesslagens bestämmelser om sekretess hos domstol.

Vidare föreslås att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen om av- vägning mellan sekretessintressen och allmänhetens intresse av att få ta del av miljöinformation. En sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp till miljön föreslås också.

Regeringen föreslår också två ändringar i miljöbalken. Dels att det skall införas en uttrycklig regel om att resultatet av allmänhetens del- tagande skall beaktas i utarbetandet av avfallsplaner, dels att det skall tydliggöras att allmänheten har möjlighet att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna.

För att åstadkomma överensstämmelse med konventionens krav på att miljöorganisationer skall ha rätt att få ett tillståndsbeslut prövat beträf- fande alla de verksamheter som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna, föreslås att det i väglagen m.fl. lagar införs en sådan rättighet. Detta sker genom en hänvisning till reglerna om miljöorganisa- tioners talerätt i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 maj 2005.

Regeringen föreslår att Sverige ratificerar Århuskonventionen och i samband med det anmäler en reservation. Reservationen omfattar dels att Sverige inte har genomfört konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling, dels att reglerna om miljöorganisationers talerätt i vissa avseenden måste kompletteras.

2

Prop. 2004/05:65

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut..................................................................

6

2

Lagtext

...............................................................................................

7

 

2.1

Förslag till lag om miljöinformation hos vissa enskilda

 

 

 

organ ....................................................................................

7

 

2.2 ..........................

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

10

 

2.3 ............

Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

11

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om

byggande av järnväg .........................................................

12

2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om

 

 

inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled

 

 

 

och allmän hamn ...............................................................

13

 

2.6

Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297).....

14

 

2.7

Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) .......

15

 

2.8

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)...

16

3

Ärendet och dess beredning.............................................................

17

4

Allmänt om Århuskonventionen och dess genomförande i

 

 

Europeiska unionen .........................................................................

18

 

4.1

Inledning ...........................................................................

18

 

4.2

Propositionens disposition ................................................

19

 

4.3

Konventionens historia .....................................................

20

 

4.4

Konventionens huvudsakliga innehåll ..............................

20

 

4.5

Protokoll till konventionen ...............................................

22

 

4.6

Pågående konventionsarbete.............................................

22

 

4.7

Konventionens genomförande i Europeiska unionen .......

24

 

4.8

Miljöinformationsdirektivet..............................................

24

 

4.9

Direktivet om allmänhetens deltagande............................

26

 

4.10

Tillgång till rättslig prövning – direktiv förhandlas..........

30

5

Allmänt om Århuskonventionen och svensk rätt ............................

30

 

5.1

Syftet och tillämpningsområdet ........................................

31

 

5.2

De generella principerna ...................................................

31

 

5.3

Det fortsatta konventionsarbetet .......................................

35

6

Tillgång till miljöinformation..........................................................

36

 

6.1

Tillgång till miljöinformation på begäran.........................

37

 

6.2

Formerna för informationens utlämnande ........................

40

 

6.3

Avslagsbestämmelser........................................................

44

 

6.4

Sekretess ...........................................................................

48

 

6.5

Skillnader i myndighetsbegreppen....................................

51

 

6.6

Insamling och spridning av miljöinformation...................

52

7

Rätten att delta i beslutsprocesser på miljöns område.....................

55

 

7.1

Beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter ......

56

 

7.2

Hur deltagandet skall gå till ..............................................

61

 

7.3

Gränsöverskridande samråd..............................................

68

 

7.4

Utarbetandet av planer och program.................................

70

 

7.5

Utarbetandet av lagar och andra författningar ..................

73

3

8

Tillgång till rättslig prövning...........................................................

75

 

8.1

Rätt att få sin begäran om information prövad .................

75

8.2Rätten till överprövning vid tillstånd för vissa

verksamheter .....................................................................

78

8.2.1

Prövningsförfarandena....................................

78

8.2.2

Allmänhetens möjligheter att föra talan .........

81

8.2.3Miljöorganisationers möjligheter att föra

talan enligt miljöbalken ..................................

84

8.2.4Miljöorganisationers möjligheter att föra

talan enligt väglagen m.fl. lagar .....................

91

8.2.5Miljöorganisationers möjligheter att begära

rättsprövning ...................................................

91

8.3Rätten att få handlingar eller underlåtenheter i strid

 

 

med nationell miljörätt prövade ........................................

93

 

 

8.3.1

Myndighetsbeslut............................................

94

 

 

8.3.2

Myndigheters och personers handlingar och

 

 

 

 

underlåtenheter i övrigt...................................

96

 

 

8.3.3

Den föreskrivna prövningens karaktär............

96

9

Lagförslagen ....................................................................................

 

99

 

9.1

Ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ .....

99

 

9.2

Ändringar i sekretesslagen..............................................

106

 

 

9.2.1

Intresseavvägning vid sekretessprövning .....

106

 

 

9.2.2

Sekretessbrytande regel för uppgifter om

 

 

 

 

utsläpp till miljön..........................................

109

 

 

9.2.3

Sekretess hos domstol...................................

112

 

9.3

Samråd vid beslut om renhållningsordning ....................

113

9.4Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt

vissa lagar........................................................................

116

9.5Myndigheters och personers handlingar och

 

 

underlåtenheter i övrigt ...................................................

119

10

Sveriges tillträde till Århuskonventionen......................................

125

11

Ikraftträdande ................................................................................

131

12

Konsekvenser ................................................................................

131

13

Författningskommentarer ..............................................................

133

 

13.1

Förslaget till lag om miljöinformation hos vissa

 

 

 

enskilda organ .................................................................

133

 

13.2

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken.....................

136

 

13.3

Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948).......

136

13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om

byggande av järnväg .......................................................

137

13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om

 

inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled

 

 

och allmän hamn .............................................................

137

13.6

Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen

 

 

(1957:297).......................................................................

137

13.7Förslaget till lag om ändring i minerallagen

(1991:45).........................................................................

137

13.8Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100).......................................................................

138

Prop. 2004/05:65

4

Bilaga 1 Konvention om tillgång till information, allmänhetens

Prop. 2004/05:65

 

deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig

 

 

prövning i miljöfrågor .........................................................

139

Bilaga 2

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av

 

 

den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till

 

 

miljöinformation och om upphävande av rådets

 

 

direktiv 90/313/EEG............................................................

182

Bilaga 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av

 

 

den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens

 

 

deltagande i utarbetandet av vissa planer och program

 

 

avseende miljön och om ändring, med avseende på

 

 

allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning,

 

 

av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.....................

190

Bilaga 4 Domstolsprövning av regeringens beslut att inte lämna ut

 

 

allmän handling som innehåller miljöinformation ..............

199

Bilaga 5

Myndighetsbegreppet enligt Århuskonventionen

 

 

och 2003 års EG-direktiv om miljöinformation ..................

213

Bilaga 6

Myndigheters insamling och spridning av

 

 

miljöinformation..................................................................

259

Bilaga 7

Promemorians lagförslag.....................................................

290

Bilaga 8

Förteckning över remissinstanserna ....................................

302

Bilaga 9

Lagrådsremissens lagförslag ...............................................

303

Bilaga 10

Lagrådets yttrande ...............................................................

312

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 januari 2005....

317

Rättsdatablad..........................................................................................

318

5

Prop. 2004/05:65

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner Sveriges tillträde till Århuskonventionen med reservation för att Sverige inte genomför konventionens krav i artikel 9.1 såvitt avser tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling och konventionens krav i artikel 9.2 såvitt avser tillgång till rättslig prövning för miljöorganisa- tioner avseende sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning samt avseende sådana tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap. miljöbalken,

dels antar regeringens förslag till

1.lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ,

2.lag om ändring i miljöbalken,

3.lag om ändring i väglagen (1971:948),

4.lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,

5.lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn,

6.lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),

7.lag om ändring i minerallagen (1991:45),

8.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

6

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ

Härigenom föreskrivs1 följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om rätt att ta del av miljöinfor- mation hos fiskevårds- och viltvårdsområdesföreningar, vattenförbund och andra enskilda organ, om informationen avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig för- valtningsuppgift.

Lagen gäller dock inte för sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen (1980:100).

2 § Med miljöinformation avses information om

1.miljön och faktorer som kan påverka miljön, och

2.hur människors hälsa, säkerhet och livsvillkor samt kulturmiljöer och byggnadsverk kan påverkas av miljön eller av sådana faktorer som kan påverka miljön.

3 § Var och en har rätt att ta del av miljöinformation som innehas av eller förvaras för den som bedriver sådan verksamhet som avses i 1 § första stycket. Den som begär att få ta del av sådan information behöver inte uppge sitt namn eller ange skälen för sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att det skall vara möjligt att pröva om det finns hinder enligt 6 eller 7 § mot att informationen lämnas ut.

Miljöinformationen skall lämnas i den form som begärs, utom när informationen redan finns tillgänglig i annan form eller det är rimligt att den görs tillgänglig i en annan form. Om informationen lämnas i annan form än som begärts, skall skälen för detta anges.

Den som lämnar miljöinformation enligt denna lag får ta ut skälig ersättning för de kostnader som är förenade med utlämnandet. Ersätt- ningens storlek och eventuella betalningsvillkor skall framgå av en i förväg fastställd taxa.

4 § Miljöinformationen skall lämnas så snart som möjligt, dock senast en månad efter det att informationen begärts. Om informationen är så omfattande eller komplicerad att tidsfristen behöver förlängas, får den förlängas till högst två månader. Den som begärt informationen skall underrättas om förlängningen och skälen för denna.

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004).

Prop. 2004/05:65

7

Om en begäran är alltför

allmänt formulerad skall den som begärt

Prop. 2004/05:65

informationen inom den tid

som anges i första stycket uppmanas att

 

precisera sin begäran. Den som innehar eller förvarar informationen bör bistå med upplysningar om hur begäran kan preciseras.

5 § Den som innehar eller förvarar miljöinformation som omfattas av denna lag skall hålla informationen ordnad på ett överskådligt sätt.

Om den begärda informationen inte finns hos den som begäran riktats till bör denne om möjligt upplysa om var den önskade informationen kan finnas.

6 § En begäran om miljöinformation får avslås om

1.informationen inte finns hos den som begäran riktats till,

2.begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen,

3.begäran avser material som inte har färdigställts, eller

4.begäran avser interna meddelanden och hänsynen till allmänhetens intresse av att få ta del av informationen inte medför att informationen bör lämnas ut.

7 § En begäran om miljöinformation får avslås helt eller delvis om ett utlämnande

1.kan medföra skada för en myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn eller en myndighets möjligheter att förebygga eller beivra brott,

2.kan skada internationella förbindelser, allmän säkerhet eller det nationella försvaret,

3.avser kommersiell eller industriell information och utlämnandet kan antas medföra att en enskild lider ekonomisk skada,

4.kan skada immateriella rättigheter,

5.avser personuppgifter och ett utlämnande kan innebära men för den som uppgifterna gäller, om denne inte har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut,

6.kan skada en enskilds personliga intressen, om denne tillhandahållit den begärda informationen utan att vara skyldig att göra detta enligt lag eller förordning, såvida inte denna person gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut, eller

7.kan medföra negativa följder för skyddet av den miljö som informationen avser.

Begäran skall inte avslås om uppgifterna har så stor betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgifterna väger över de intressen som anges i första stycket 1–7.

Om en begäran avser uppgift om utsläpp i miljön får den inte avslås av skäl som anges i första stycket 1, 3, 5, 6 eller 7.

8 § Ett beslut om avslag på en begäran om miljöinformation skall vara skriftligt, om begäran är skriftlig eller om sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysning om hur det kan överklagas. För beslut om avslag på en begäran om miljöinformation gäller samma tidsfrister som i fråga om att lämna ut miljöinformation enligt 4 §. Om sökanden efter det att beslutet har meddelats muntligt

8

anger att han eller hon avser att överklaga beslutet skall beslutet med- Prop. 2004/05:65 delas skriftligt.

9 § Ett beslut varigenom en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits får överklagas av sökanden. Beslutet överklagas hos kammarrätten.

______________

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

9

Prop. 2004/05:65

2.2Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs2 att 15 kap. 13 § och 26 kap. 1 § miljöbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

13 §

När ett förslag till renhållningsordning upprättas, skall kommunen på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med fastighetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken.

Innan förslaget till renhållningsordning antas, skall det ställas ut till granskning under minst fyra veckor.

När renhållningsordningen antas skall de synpunkter som kommit fram vid samrådet och granskningen enligt första och andra styckena beaktas.

26 kap.

1 §3

Tillsynen skall säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har

meddelats med stöd av balken.

 

 

 

 

 

Tillsynsmyndigheten skall

för

Tillsynsmyndigheten

skall

för

detta ändamål i nödvändig ut-

detta ändamål på eget initiativ

sträckning kontrollera efterlevnad-

eller efter anmälan i nödvändig ut-

en av miljöbalken samt före-

sträckning

kontrollera

efterlev-

skrifter, domar och andra beslut

naden av miljöbalken samt före-

som har meddelats med stöd av

skrifter, domar och andra beslut

balken samt vidta de åtgärder som

som har meddelats med stöd av

behövs för att åstadkomma rättel-

balken samt vidta de åtgärder som

se. I fråga om miljöfarlig verksam-

behövs för att åstadkomma rättel-

het eller vattenverksamhet

som

se. I fråga om miljöfarlig verksam-

omfattas av tillstånd skall tillsyns-

het eller

vattenverksamhet

som

myndigheten även fortlöpande be-

omfattas av tillstånd skall tillsyns-

döma om villkoren är tillräckliga.

myndigheten även fortlöpande be-

 

 

döma om villkoren är tillräckliga.

Tillsynsmyndigheten skall dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

2 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av

direktiv 85/337/EG och direktiv

96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex

32003L0035).

 

3 Senaste lydelse 2002:175.

10

Prop. 2004/05:65

2.3Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)

Härigenom föreskrivs4 att det i väglagen (1971:948) skall införas en ny paragraf, 75 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

75 a §

 

Vägverkets beslut i fråga om fast-

 

ställelse av en arbetsplan för väg

 

får överklagas av en sådan ideell

 

förening som avses i 16 kap. 13 §

 

miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

4 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

 

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön

 

och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av

 

direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex

 

32003L0035).

11

Prop. 2004/05:65

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg

Härigenom föreskrivs5 att det i lagen (1995:1649) om byggande av järn- väg skall införas en ny paragraf, 5 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

1 a §

Banverkets beslut i fråga om fast- ställelse av en järnvägsplan får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

5 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

 

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön

 

och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av

 

direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex

 

32003L0035).

12

Prop. 2004/05:65

2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

Härigenom föreskrivs6 att det i lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn skall införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 a §

Sjöfartsverkets beslut om inrätt- ande, utvidgning och avlysning av allmän farled eller allmän hamn får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

6 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

 

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön

 

och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av

 

direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex

 

32003L0035).

13

Prop. 2004/05:65

2.6Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)

Härigenom föreskrivs7 att det i luftfartslagen (1957:297) skall införas en ny paragraf, 14 kap. 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 kap.

2 a §

Luftfartsstyrelsens beslut om till- stånd att inrätta och driva all- männa flygplatser får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

7 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

 

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön

 

och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av

 

direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex

 

32003L0035).

14

Prop. 2004/05:65

2.7Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

Härigenom föreskrivs8 att det i minerallagen (1991:45) skall införas en ny paragraf, 16 kap. 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16 kap.

4 a §

Bergmästarens beslut i fråga om bearbetningskoncession får över- klagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljö- balken.

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

8 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder

 

för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön

 

och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av

 

direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EUT L 156 25.6.2003 s. 17, Celex

 

32003L0035).

15

2.8

Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

Prop. 2004/05:65

 

(1980:100)

 

Härigenom föreskrivs9 i fråga om sekretesslagen (1980:100)10 dels att 12 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 14 kap. 11 §, av följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 kap.

1 §

Erhåller domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen.

Första stycket tillämpas inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen.

Erhåller domstol uppgift från ett sådant organ som avses i lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ för att domstolen skall pröva fråga om utlämnande av uppgiften, gäller sekretess för uppgiften om inte domstolen finner att uppgiften skall lämnas ut enligt nämnda lag.

14 kap.

11 §

Om uppgift som omfattas av sek- retess utgör sådan miljöinforma- tion som avses i 2 § lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ gäller sekretessen inte, om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

 

Sekretess enligt 6 och 8–10 kap.

 

 

gäller inte för uppgift om utsläpp i

 

 

miljön.

 

 

 

 

Denna lag träder i kraft den 15 maj 2005.

 

9 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om

 

allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv

 

90/313/EEG (EUT L 41 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004).

 

10 Lagen omtryckt 1992:1474.

16

Prop. 2004/05:65

3 Ärendet och dess beredning

Den 25 juni 1998 öppnades konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig pröv- ning i miljöfrågor för undertecknande vid en miljöministerkonferens i Århus. Sverige deltog aktivt i de förhandlingar som ledde fram till kon- ventionen och undertecknade konventionen den 25 juni 1998 med för- behåll för ratifikation. Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska gemenskapen. Konventionen trädde i kraft den 30 oktober 2001. Konventionen återges i bilaga 1.

Europaparlamentet och rådet har antagit direktiv 2003/4/EG om all- mänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt den 14 februari 2005. Århuskonventionen och direktivet har i huvudsak samma innehåll. Direktivet återges i bilaga 2.

Europaparlamentet och rådet har vidare antagit direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmän- hetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt den 25 juni 2005. Direktivet återges i bilaga 3.

Miljödepartementet gav den 25 mars 2002 i uppdrag åt regeringsrådet Mats Melin att utreda behovet av och föreslå de eventuella för- fattningsändringar som är nödvändiga för att i svensk rätt genomföra de bestämmelser som rör tillgång till information i Århuskonventionen. Redovisningen av uppdraget finns i bilaga 4. Departementet gav den 12 augusti 2003 i uppdrag åt ordföranden i Statens va-nämnd Stefan Rubenson att utreda vissa frågor med anledning av Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Redovis- ningen av detta uppdrag finns i bilaga 5. Också Naturvårdsverket har haft utredningsuppdrag med anledning av konventionen. Detta gick ut på att utreda hur svenska myndigheter samlar in och sprider miljöinforma- tion och på att granska om deras arbete i det avseendet uppfyller Århus- konventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinforma- tion. Redovisningen av uppdraget finns i bilaga 6.

I promemorian Århuskonventionen (Ds 2004:29) har Miljödeparte- mentet behandlat frågan om Sveriges tillträde till konventionen och hur ett tillträde påverkar svensk rätt liksom frågan om genomförande av de ovan angivna EG-direktiven. Promemorian föregicks av ett arbete inom en informell arbetsgrupp med representanter från Regeringskansliet och Naturvårdsverket. Gruppen analyserade behovet av författningsändring- ar. Ett offentligt möte där Miljödepartementet informerade om arbetet och tog del av synpunkter på konventionens förhållande till svensk rätt ägde också rum. Promemorian, som även innehåller redovisning av de nämnda utredningsuppdragen, har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 7. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. Remissvaren och en sammanställning av dessa finns tillgäng-

liga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/1635/R).

17

Lagförslaget i 12 kap. 1 § sekretesslagen ingick inte i den remitterade Prop. 2004/05:65 promemorian utan har tillkommit efter remissynpunkter. Att inte införa

denna bestämmelse skulle motverka syftet med de sekretessbestämmelser som föreslås i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och strida mot konventionen. Eftersom förslaget är en nödvändig konsekvens av den föreslagna miljöinformationslagen och uppmärksammats av remissinstanserna, anser regeringen att ett särskilt remissförfarande i den delen inte är nödvändigt (se vidare avsnitt 9.2.3).

Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet de Gröna.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 16 december 2004 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 9. Lagrådet har bl.a. framfört synpunkter av lagteknisk karaktär på utformningen av förslaget till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har följt Lagrådets förslag och gjort några redak- tionella justeringar, se avsnitt 8.2.3, 9.1 och 9.4.

4Allmänt om Århuskonventionen och dess genomförande i Europeiska unionen

4.1Inledning

Århuskonventionen kopplar samman frågor om mänskliga rättigheter och miljön. Enligt konventionen är ett tillfredställande miljöskydd väsentligt för att man skall kunna åtnjuta grundläggande mänskliga rättigheter. Konventionen utgår också från att ett större samhälleligt deltagande från allmänhetens sida leder till en bättre miljö. Konventionen innebär därför att allmänheten skall garanteras vissa medborgerliga och politiska rättig- heter.

Konventionen skiljer sig från andra internationella miljöavtal genom att den ålägger parterna skyldigheter i förhållande till allmänheten. Andra miljöavtal innehåller främst skyldigheter som gäller förhållandet parterna emellan.

Rättigheterna i Århuskonventionen är dock i grunden inga nya rättig- heter utan kan hittas i en mängd redan existerande internationella doku- ment om mänskliga rättigheter – rätten till information, rätten att delta i beslutsprocesser och rätten till rättslig prövning. Det som gör Århuskon- ventionen unik är att den tydligt slår fast att tillgången till och utövandet av dessa rättigheter har betydelse för allmänhetens möjligheter att kunna påverka sin miljö.

Vid konventionens ikraftträdande beskrev Förenta Nationernas (FN) generalsekreterare Kofi Annan konventionen som den mest ambitiösa satsningen i miljödemokrati som påbörjats under FN:s beskydd. Mary Robinson, tidigare FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, sade

att konventionen utgör en anmärkningsvärd insats inte bara i fråga om

18

miljöskydd utan även i fråga om främjande och skydd av mänskliga Prop. 2004/05:65 rättigheter.

En internationell process för deltagande och öppenhet

Århuskonventionen har fått genomslagskraft i internationella samman- hang. Den har bl.a. fått betydelse för andra internationella dokument som förhandlats sedan dess tillkomst. Vid framförhandlandet av t.ex. proto- kollet om strategiska miljöbedömningar under konventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i gränsöverskridande sammanhang (Esbo- konventionen) har hänsyn tagits till Århuskonventionens regler om all- mänhetens möjligheter till insyn och deltagande i miljöfrågor. På liknande sätt beaktas konventionen när andra internationella miljöfrågor diskuteras.

Århuskonventionen har också varit aktuell i pågående diskussioner om att tydliggöra kopplingen mellan miljön och Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande fri- heterna (Europakonventionen). Även om Europakonventionen inte inne- håller några uttryckliga bestämmelser om rättigheter på miljöområdet visar tillämpningspraxis i flera rättsfall att miljöskyddet och rätten till en sund miljö utvecklas genom konventionens rättigheter, t.ex. i fråga om skydd för hem och privatliv (jfr t.ex. Guerra m.fl. mot Italien [116/1996/735/932], dom den 19 februari 1998).

Även vid förhandlingar om nya EG-rättsakter har konventionen fått stor genomslagskraft. Både genom att det har förhandlats och håller på att förhandlas fram rättsakter som är avsedda att genomföra konven- tionen i unionen, men även i framtagandet av andra rättsakter har kon- ventionen fått en tydligt inflytande. Som exempel kan nämnas Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan och Europa- parlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.

Konventionen används alltså i internationella och gemenskapsrättsliga sammanhang för att påverka för större öppenhet och större deltagande i både nationellt och internationellt beslutsfattande. I denna proposition behandlas dels frågan om att Sverige aktivt bör stödja denna process för deltagande och öppenhet på miljöområdet och ratificera konventionen, dels de anpassningar av svensk rätt som är nödvändiga för att kunna göra det. Samtidigt behandlas även genomförandet av de två EG-direktiv som hittills är framtagna som ett led i att genomföra konventionen inom EU.

4.2Propositionens disposition

I propositionen presenteras inledningsvis konventionen och dess genom- förande i Europeiska unionen. Därefter beskrivs allmänt konventionen och dess koppling till svensk rätt liksom det fortsatta konventionsarbetet. I de närmast följande kapitlen sker en närmare genomgång av konven- tionens tre pelare och förhållandet till svensk lagstiftning. I de fall lag- ändringar föreslås finns en hänvisning framåt till det kapitel som samlat innehåller lagförslagen och motiveringarna till dessa. Därpå följer det

19

kapitel som innehåller förslaget till ratificering av konventionen och de Prop. 2004/05:65 avslutande kapitlen.

4.3Konventionens historia

År 1995 hölls en miljöministerkonferens i Sofia, Bulgarien, där ministrarna enades om riktlinjer för ett ökat inflytande från allmänheten i frågor som rör miljön. Som grund för riktlinjerna angavs bl.a. Stock- holmsdeklarationen 1972 och Riodeklarationen 1992, dvs. deklarationer som betonar betydelsen av delaktighet från allmänhetens sida i miljö- arbetet.

Ministerkonferensen i Sofia blev startskottet för arbetet med att ta fram en ny sorts konvention på miljöområdet. Miljöministrarna ansåg att tiden var mogen för ett bindande juridiskt instrument med riktlinjerna som utgångspunkt. FN/ECE (den ekonomiska kommissionen för Europa som omfattar 55 medlemsländer i Europa, Kaukasus, Centralasien och Nord- amerika) åtog sig att tillhandahålla ett sekretariat för en sådan kon- vention.

I arbetet med förslaget till en konvention deltog över trettio nationer inom ECE:s sfär. USA och Kanada deltog inte. Flera internationella och regionala miljöorganisationer bildade en koalition som deltog aktivt under hela förhandlingsprocessen. Denna koalition deltog i arbetet på mer eller mindre samma villkor som övriga delegationer i förhandling- arna, vilket ledde till att många problem med avseende på allmänhetens intressen blev belysta. I slutskedet av förhandlingarna deltog även Europeiska kommissionen.

Efter två års förhandlingar presenterades resultatet. Den nya konven- tionen öppnades för undertecknande den 25 juni 1998 vid en miljö- ministerkonferens i Århus. Konventionen trädde i kraft den 30 oktober 2001.

4.4Konventionens huvudsakliga innehåll

Århuskonventionen består av en inledning och 22 artiklar samt två bilagor. Nedan presenteras det huvudsakliga innehållet. En mer ingående beskrivning av konventionens bestämmelser finns i kapitel 6–8 där kon- ventionens bestämmelser presenteras tillsammans med en genomgång av svensk rätt. Konventionens engelska och svenska text finns i bilaga 1.

Konventionens syfte

I konventionen slås fast att var och en i nuvarande och framtida genera- tioner har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. För att bidra till att skydda denna rätt skall varje konventionspart i enlighet med konventionens bestämmelser garantera allmänheten en rätt att ta del av information, rätt att delta i besluts- processer och rätt till rättslig prövning i miljöfrågor.

Bestämmelserna i konventionen inverkar inte på en konventionsparts rätt att behålla eller införa åtgärder som ger en vidare tillgång till

information, ger allmänheten möjlighet till utökat deltagande i besluts-

20

processen eller en mer omfattande rätt till prövning i miljöfrågor än vad som krävs enligt konventionen.

Konventionens tre pelare

Konventionen har tre huvudteman:

1.allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter,

2.allmänhetens rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, samt

3.allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionens bestämmelser skall tillämpas utan diskriminering på

grund av medborgarskap, nationalitet eller hemvist och, beträffande juridiska personer, var de har sitt säte eller sin huvudsakliga verksamhet. Konventionens huvudsubjekt är myndigheter och allmänheten. I konven- tionen finns särskilda bestämmelser som avser den allmänhet som på- verkas eller kan påverkas av ett miljöbeslut eller som har ett intresse av beslutet, t.ex. miljöorganisationer.

När det gäller rätten att få del av information om miljön skall parterna se till att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. En begäran om att få information kan dock avslås under vissa särskilt redovisade förut- sättningar. Parterna skall vidare se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. I konventionen finns också exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få till- gång till information, inklusive upprättandet av databaser och rapporter.

För allmänhetens inflytande i beslutsprocesser finns bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillstånd att bedriva vissa verksamheter. Allmänheten skall ges rätt att få viss information och vissa praktiska möjligheter att kunna påverka ett beslut. Allmänheten skall vidare genom lämpliga åtgärder ges medinflytande också när planer och program som har betydelse för miljön utformas och, i lämplig utsträck- ning, möjlighet att delta vid utformningen av författningar.

Den som inte fått ta del av den information han eller hon bett om, eller anser att en förfrågan om att få information har blivit felaktigt hanterad, skall ha rätt att få frågan prövad av domstol eller annat oberoende organ. På liknande sätt skall beslut eller underlåtenhet rörande tillämpningen av bestämmelserna om rätten till delaktighet i beslutsfattandet kunna prövas. Allmänheten skall dessutom under vissa förutsättningar även ha rätt till domstolsprövning eller prövning i administrativ ordning av myndigheters eller personers handlingar eller underlåtenheter att handla i strid med nationell miljörätt.

För samtliga dessa prövningar gäller att proceduren skall vara effektiv, snabb, rättvis och inte oöverkomligt dyr.

Ratificering och genomförande

Konventionen var öppen för undertecknande från den 25 juni 1998 till den 21 december 1998 och skall ratificeras av undertecknande stater och organisationer. Även andra stater än de som undertecknat konventionen kan ansluta sig efter godkännande av partsmötet. Till dags dato har 30 stater inom regionen ratificerat konventionen eller tillträtt den på annat sätt. Konventionen har också öppnats för stater utanför regionen.

Prop. 2004/05:65

21

Vid återkommande möten skall parterna till konventionen utvärdera Prop. 2004/05:65 genomförandet av konventionen och granska bl.a. lagstiftning och

metoder som använts för att uppnå konventionens mål.

4.5Protokoll till konventionen

Inom ramen för Århuskonventionens krav på insamling och spridning av miljöinformation gäller att parterna gradvis skall vidta åtgärder för att införa ett enhetligt landsomfattande system för inventering och registre- ring av föroreningar i en strukturerad databas. Därför har det till konven- tionen tagits fram ett protokoll om inrättandet av nationella förorenings- register (Pollutant Release and Transfer Registers – PRTR).

Avsikten med protokollet är att ge allmänheten rätt att ta del av information om utsläpp och vissa överföringar av föroreningar och avfall från fasta anläggningar eller utsläpp från diffusa källor. Informationen skall till största del inhämtas genom att ett antal stora fasta anläggningar måste rapportera om sina utsläpp etc. Uppgifterna skall samlas i ett allmänt tillgängligt nationellt register över utsläpp och överföringar av föroreningar. Systemet skall underlätta allmänhetens möjligheter att delta i beslutsprocesser på miljöområdet och på så sätt bidra till att förebygga miljöförstöring.

Sverige undertecknade protokollet den 21 maj 2002 vid miljöminister- mötet i Kiev. Även Europeiska gemenskapen har undertecknat proto- kollet. Inom gemenskapen finns redan vissa regler på området. Kommis- sionen antog den 17 juli 2000 ett beslut om upprättandet av ett europeiskt register över förorenande utsläpp (EPER) i enlighet med artikel 15 i rådets direktiv 96/61/EG om samordnande åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC). Kommissionen har förklarat att detta system ännu inte kan betraktas som ett fullt utvecklat PRTR-register och att man ser EPER som ett första steg i ett mera omfattande PRTR- system. För närvarande pågår arbete med att anpassa EPER till PRTR- protokollets krav.

Protokollets regler stämmer i stora drag överens med svenska före- skrifter om miljörapport för tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. I de delar där protokollet går längre kommer vissa ändringar i Naturvårds- verkets föreskrifter att behövas. Arbete pågår med detta. Frågan be- handlas inte närmare i denna proposition.

4.6Pågående konventionsarbete

Partsmöten

Enligt artikel 10 i konventionen skall konventionsparterna kallas till ett första möte senast ett år efter dagen för ikraftträdandet av konventionen (artikel 10). Ett sådant partsmöte hölls hösten 2002 i Lucca, Italien. Ett extra partsmöte hölls i Kiev, Ukraina, i maj 2003, för undertecknandet av PRTR-protokollet (se avsnitt 4.5). Nästa partsmöte är planerat att hållas i maj 2005. Övriga framtida partsmöten skall hållas minst en gång vart annat år, om inte parterna beslutar annat.

22

Vid konventionens partsmöten skall parterna fortlöpande övervaka Prop. 2004/05:65 genomförandet av konventionen och för detta ändamål särskilt ta ställ-

ning till de frågor som anges i konventionens artikel 10.2. Till parts- mötets uppgifter hör bl.a. att granska handlingsprogram och lagar, utbyta information och erfarenhet, bilda biträdande organ om det anses nöd- vändigt, utarbeta protokoll, överväga ändringar i konventionen och anta procedurregler för sina möten.

Aktivt konventionsarbete

Ett omfattande arbete i olika former bedrevs redan före det första parts- mötet. En arbetsgrupp har haft uppgiften att utarbeta efterlevnads- mekanismer och procedurregler för partsmöten. En annan arbetsgrupp har behandlat frågan om hur konventionens bestämmelser förhåller sig till regler om genetiskt modifierade organismer (GMO). Ytterligare en arbetsgrupp har tagit fram förslag till det nämnda PRTR-protokollet. Dessutom har två arbetsgrupper behandlat användandet av elektroniska hjälpmedel respektive möjligheterna till rättslig prövning i miljöfrågor.

För arbete mellan partsmötena beslutade det första partsmötet att tillsätta en särskild arbetsgrupp – ”working group of the parties”. Denna arbetsgrupp ser över genomförandet av den plan för konventionsarbetet som slogs fast vid det första partsmötet och förbereder partsmöten. Arbetsgruppen skall mötas minst en gång per år. Det första partsmötet tillsatte även en ”Bureau of the meeting of the parties”, en efterlevnads- kommitté och nya arbetsgrupper för de särskilda frågorna om GMO, PRTR, elektroniska hjälpmedel, rättslig prövning och finansiering av konventionsarbetet.

Arbetsgrupperna arbetar aktivt för att bl.a. föreslå rekommendationer, förändringar av konventionen, ge stöd till genomförandet, upprätta en Internetbaserad central för informationsutbyte etc. Sverige deltar i arbetet med representanter från Regeringskansliet (Miljö- och samhällsbygg- nadsdepartementet) och Naturvårdsverket.

Efterlevnadskommittén

Den kommitté som tillsatts för att se över efterlevnaden av konventionen hade sina första möten i mars och september 2003. Kommittén består av åtta valda medlemmar. Från och med den 23 oktober 2003 tar kommittén emot anmälningar om bristande efterlevnad av konventionen.

Den efterlevnadsmekanism som knutits till konventionen skiljer sig något från efterlevnadsmekanismer under andra internationella miljö- avtal. För det första erbjuder mekanismen allmänheten, inklusive icke- statliga organisationer, att se till att kommittén tar upp frågor till behand- ling. Detta är mycket ovanligt i internationella miljöavtal men en logisk följd av att Århuskonventionen är menad att garantera allmänhetens rättigheter, inte rättigheter parter emellan.

Det andra särdrag som skiljer mekanismen från ett flertal övriga miljö- avtal är att kommittén består av oberoende experter, vilka även kan bli nominerade av icke-statliga organisationer. Av nuvarande åtta kommitté- medlemmar är två nominerade av organisationer.

23

4.7

Konventionens genomförande i Europeiska unionen

Prop. 2004/05:65

Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska gemenskapen. Medlemsstaterna har uttalat avsikten att ratificera konventionen så snart som möjligt. För att Europeiska gemenskapen skall kunna ratificera krävs, i enlighet med EG-rättslig praxis, att EG-rätten först bringas i överensstämmelse med konventio- nens bestämmelser. Gemenskapen har därför beslutat om direktiv som genomför konventionens bestämmelser i EG-rätten. Direktiven presenteras i avsnitt 4.8, 4.9 och 4.10. Kommissionen har dessutom före- slagit en förordning om genomförandet av Århuskonventionens be- stämmelser på gemenskapens institutioner (KOM(2003)622 slutlig). Kommissionen har också föreslagit ett rådsbeslut om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av Århuskonventionen (KOM(2003) 625 slutlig). Förslagen behandlas inte närmare i denna proposition.

För att kunna ratificera konventionen och leva upp till EG-rättens krav måste Sverige anpassa den nationella rätten efter både konventionens och direktivens bestämmelser. I vissa delar är konventionens bestämmelser mer långtgående än direktiven. I andra delar råder det motsatta för- hållandet.

I många stater pågår lagstiftningsarbete och andra förberedelser för att ratificera konventionen. Även olika regionala möten för att främja ratifi- kationen av konventionen har hållits. Av de gamla EU-staterna har hittills Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Portugal och Italien ratifi- cerat konventionen. De nya medlemsländerna Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Ungern och Slovenien har också ratificerat.

Bland de nordiska länderna har också Norge ratificerat. Genomföran- det i de nordiska länderna behandlas översiktligt i en utredning som Stefan Rubenson gjort angående skillnader i myndighetsbegrepp mellan svensk rätt och konventionen och miljöinformationsdirektivet. Den norska lag som genomför konventionen har bifogats den utredningen. Rubensons redovisning finns bifogad i bilaga 5.

4.8Miljöinformationsdirektivet

Inom EU gäller för närvarande rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation. För att komma till rätta med vissa brister som visat sig vid tillämpningen av detta direktiv, och för att genomföra de delar av Århuskonventionen som rör allmänhetens rätt till miljöinformation har Europaparlamentet och rådet antagit direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljö-

information

och om

upphävande

av rådets direktiv 90/313/EEG

(EGT L 41

14.2.2003

s. 26, Celex

32003L0004). Direktivet återges i

bilaga 2.

 

 

 

I sammanhanget kan nämnas att EG-domstolen i en dom av den

17 juni 1998

i

mål

C-321/96, Wilhelm Mecklenburg, REG 1998

s. I-3809, och

i

en

dom av den 26 juni 2003 i mål C-233/00,

kommissionen mot Frankrike, REG 2003 s. I-6625, har uttalat sig om tolkningen av direktiv 90/313/EEG.

24

Det nya direktivet syftar till att ge allmänheten rätt till miljöinforma- tion som finns hos offentliga myndigheter eller förvaras för dem och att ange de grundläggande förutsättningarna för hur denna rättighet skall kunna utövas, samt att säkerställa att miljöinformation görs tillgänglig och sprids till allmänheten, i synnerhet på elektronisk väg. Förhand- lingarna kring direktivet avslutades i november 2002 av en förliknings- kommitté. Sverige stödde den träffade överenskommelsen, men hade velat se en annan lösning på några punkter.

Direktivet publicerades den 14 februari 2003. Det skall vara genomfört i svensk rätt den 14 februari 2005. Nedan redogörs för huvuddragen i direktivet, med betoning på skillnader i förhållande till nu gällande direktiv 90/313/EEG, och i förekommande fall Århuskonventionen. Konventionen och direktivet har dock i huvudsak samma innehåll. Direktivets bestämmelser presenteras mer i detalj i kapitel 6 och avsnitt 8.1 där direktivet och konventionen jämförs med svensk rätt.

Definitioner

Miljöinformationsdirektivet innebär en anpassning av EG-rätten till den definition av miljöinformation som finns i Århuskonventionen och går i vissa delar längre än konventionen. Jämfört med direktiv 90/313/EEG tydliggörs att med miljöinformation avses också information om utsläpp i luft och vatten och andra utsläpp i miljön samt information om genetiskt modifierade organismer. Definitionen innehåller också en specifik hän- visning till människors hälsa och säkerhet.

Med myndighet avses i stort sett det samma i direktivet som i Århus- konventionen. Till skillnad från konventionen ger direktivet dock en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande enligt artikel 6. Direktivet ger alltså större möjligheter till undantag från kravet att beslut om att inte lämna ut information skall kunna överklagas.

I direktivet definieras vad som menas med ”information som förvaras av en offentlig myndighet” samt ”information som förvaras för en offentlig myndighet”.

”Allmänheten” definieras på samma sätt i direktivet som i konven- tionen. Direktivet gör dock en skillnad mellan sökande och allmänhet. Termen sökande används i direktivets artikel 3, där tillgången till in- formation på begäran behandlas, och i artikel 6, angående rättslig pröv- ning. Termen ”allmänhet” används i fråga om aktiv spridning av in- formation.

Tillhandahålla miljöinformation på begäran

Direktivet innehåller, liksom konventionen, bestämmelser om under vilka former miljöinformation skall tillhandahållas när sådan information begärs. Kort kan här nämnas som exempel att, liksom i nu gällande direktiv 90/313/EEG, vissa tidsgränser skall hållas. Det finns även möj- lighet att föreskriva avslagsbestämmelser och sekretess. T.ex. får ut- lämnande vägras i fråga om handlingar som inte är färdigställda eller som är avsedda för myndighetens interna bruk.

Det krävs bl.a. också att informationen skall tillhandahållas i den form eller det format som sökanden begär såvida inte information redan finns

Prop. 2004/05:65

25

tillgänglig för den sökande i annan form, eller det är rimligt att den görs Prop. 2004/05:65 tillgänglig i annan form. Medlemsstaterna skall sträva efter att tillhanda-

hålla informationen i elektronisk form. Något motsvarande krav finns inte i direktiv 90/313/EEG.

Aktivt sprida miljöinformation

Myndigheter skall enligt direktivet åläggas att organisera den miljöin- formation som är relevant för deras verksamhet så att informationen aktivt och systematiskt kan spridas till allmänheten. Detta överens- stämmer i huvudsak med konventionens regler. Till skillnad från konven- tionen anges dock i direktivet att kraven om spridning av information får uppfyllas genom att skapa länkar till webbplatser på Internet där in- formationen kan hämtas.

Tillgång till rättslig prövning

Enligt såväl direktivet som konventionen skall sökande som anser att deras begäran om information har lämnats utan avseende, felaktigt av- slagits (helt eller delvis), besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte behandlats riktigt kunna få detta rättsligt prövat. Det undantag som enligt direktivet är möjligt med hänsyn till medlemsstatens konstitutionella ordning innebär för svensk del t.ex. att ett beslut av regeringen att inte lämna ut information inte behöver omfattas av rätten till överprövning av domstol. I konventionen finns inget sådant undantag.

Rapportering

Genom miljöinformationsdirektivet upphävs rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om tillgång till miljöinformation. Senast den 14 februari 2009 skall medlemsstaterna rapportera om de erfarenheter som gjorts i samband med tillämpningen av det nya direktivet. De skall vidarebefordra rapporten till kommissionen senast den 14 augusti 2009.

4.9Direktivet om allmänhetens deltagande

Flera EG-rättsakter på miljöområdet innehåller bestämmelser om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser. Exempel på sådan lagstift- ning är rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB- direktivet) och rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC- direktivet).

I syfte att genomföra Århuskonventionens bestämmelser om allmän- hetens deltagande i beslutsprocesser har också ett nytt direktiv antagits, Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 25 juni 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och till rättslig prövning, av direktiv 85/337/EG och direktiv 96/61/EG (EGT L156 25.6.2003 s. 17, Celex 3 2003L0035). Direktivet återges i bilaga 3.

26

Förhandlingarna kring direktivet avslutades hösten 2002 av en förlik- ningskommitté. Sverige stödde den träffade överenskommelsen. Direk- tivet skall vara genomfört i svensk rätt den 25 juni 2005.

Syftet med direktivet om allmänhetens deltagande är att utvidga och säkerställa allmänhetens rätt till deltagande i vissa beslutsprocesser på miljöområdet. Direktivet består i huvudsak av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid utarbetandet av de planer och program med miljöanknytning (t.ex. avfallsplaner) som anges i sex direktiv.

De båda andra delarna innebär ändringar i de s.k. IPPC- och MKB- direktiven och ger allmänheten en utvidgad rätt till information och möjlighet att delta i beslutsprocesserna under dessa direktiv, samt en rätt att inom samma område få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol. Nedan presenteras direktivet och jämförs översikt- ligt med konventionen.

Deltagande i utarbetandet av planer och program

Medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjligheter att på ett effektivt sätt delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex angivna direktiv, nämligen rådets direktiv om avfall (75/442/EEG), rådets direk- tiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europaparlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG).

I den mån allmänheten deltar i utarbetandet av planer och program till följd av bestämmelserna i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan eller direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område skall bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande inte tillämpas. De sistnämnda direktiven gäller inte heller planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap.

Medlemsstaterna skall genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt säkerställa att allmänheten informeras om förslag till planer och program samt hålla information om sådana förslag tillgänglig för allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig innan beslut om planer och program fattas och att det vid beslutsfattandet tas vederbörlig hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. Allmänheten skall ges rimliga tidsramar för detta.

Med allmänheten avses här fysiska och juridiska personer och, i enlig- het med nationell lagstiftning och praxis, sammanslutningar, organisa- tioner eller grupper av dessa. Detta överensstämmer med Århuskonven- tionen. I direktivet anges vidare att medlemsstaterna skall fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda. Också detta överens- stämmer med konventionen. I direktivet preciseras dock att kretsen del- tagandeberättigade skall omfatta även icke-statliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd. Konventionen är mer all- mänt skriven i denna fråga. Där sägs endast att den myndighet som

Prop. 2004/05:65

27

bestämmer vilka som skall få delta måste ta hänsyn till konventionens syfte.

Direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande i planer och program är mer preciserade än den bestämmelse i Århuskonventionen som de bygger på (artikel 7). Århuskonventionen talar enbart om ”planer och program som hänför sig till miljön”, medan direktivet tydligare preciserar vilka planer och program som hänför sig till miljön i och med uppräkningen av ett antal direktiv.

Deltagande i samband med tillståndsprocesser knutna till MKB-direktivet

Som ovan nämnts införs genom direktivet om allmänhetens deltagande ändringar och tillägg i två andra direktiv. I detta avsnitt behandlas ett av dessa, MKB-direktivet (rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt). Ändringarna och tilläggen är relativt omfattande, här redogörs för huvuddragen.

I MKB-direktivet införs en definition av ”allmänheten” (en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa). Dessutom införs en definition av ”den berörda allmänheten” (den del av allmänheten som berörs eller som kan bli berörd, eller som har ett intresse av tillståndsförfarandet, varvid icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning enligt denna definition skall anses ha ett intresse). Definitionerna överensstämmer med Århuskonventionen.

Vidare görs ett tillägg i bilaga I till MKB-direktivet varigenom en ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan skall antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier som anges i bilagan.

Av ändringarna följer att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium skall ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i tillståndsförfarandet. Allmänheten skall genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt informeras i ett antal avseenden (om tillståndsansökan, huruvida pro- jektet omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning, om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, de viktigaste rapporter och råd som har tillsänts den behöriga myndigheten, ungefärligt angivande av när och var samt på vilket sätt information kommer att göras tillgänglig m.m.).

Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig till behöriga myndigheter innan beslut om tillstånd fattas. Rimliga tids- ramar för detta skall föreskrivas. De nya kraven innebär att MKB- direktivet i princip stämmer överens med Århuskonventionens krav.

Medlemsstaterna skall fastställa de närmare bestämmelserna om hur allmänheten skall informeras (t.ex. genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och hur samråd skall ske med den berörda allmänheten (exempelvis skriftligen eller genom offent- lig utfrågning).

Direktivet innehåller också bestämmelser om att medlemsstater som påverkas av projekt i en annan medlemsstat skall få delta effektivt i tillståndsförfarandet för projektet. Någon sådan motsvarighet finns inte i Århuskonventionen.

Prop. 2004/05:65

28

När ett beslut i en tillståndsprocess fattats skall allmänheten informeras och ges tillgång till beslutets innehåll och eventuella villkor, de huvud- sakliga skälen och en eventuell beskrivning av åtgärder för att motverka de allvarligaste negativa effekterna. I Århuskonventionen finns en liknande bestämmelse.

Medlemsstaterna skall vidare se till att den berörda allmänheten (inklu- sive miljöorganisationer) inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad av domstol eller annat lagstadgat organ. Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt dyra. Detta överensstämmer med Århuskonventionens krav.

Deltagande i samband med tillståndsprocesser knutna till IPPC-direktivet

I detta avsnitt behandlas de ändringar och tillägg som direktivet om all- mänhetens deltagande medför i IPPC-direktivet (rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). Ändringarna och tilläggen är relativt omfattande. Nedan redogörs för huvuddragen.

I IPPC-direktivet införs en bestämmelse som innebär att en ändring eller utvidgning av verksamheter som kontrolleras under direktivet skall anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier eller tröskelvärden som anges i bilaga 1 till direktivet.

På samma sätt som i MKB-direktivet införs en definition av ”allmän- heten” (en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa) och ”den berörda allmänheten” (den del av allmän- heten som berörs eller som kan bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsförfaranden om utfärdande eller uppdatering av tillstånd eller till- ståndsvillkor, varvid icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha ett intresse).

På sätt som närmare anges i en ny bilaga (bilaga V) till IPPC-direktivet skall den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i beslutsförfarandet som rör tillstånd för nya anläggningar, tillstånd för väsentlig förändring av en verksamhet och uppdatering av tillstånd. Detta betyder, liksom i MKB-direktivet och Århuskonventionen, att allmänheten på ett tidigt stadium skall ges information, erbjudas rätt att yttra sig samt att vederbörlig hänsyn skall tas till dess synpunkter.

Efter att ett beslut har fattats skall den behöriga myndigheten infor- mera allmänheten på lämpligt sätt och tillhandahålla beslutets innehåll, inbegripet en kopia av tillståndet och eventuella villkor och senare upp- dateringar samt de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på.

Liksom i MKB-direktivet görs också en revidering av bestämmelserna om informationsutbyte och information till allmänheten i situationer där verksamheter har eller får effekter på miljön över gränserna.

Medlemsstaterna skall vidare se till att den berörda allmänheten inom ramen för den nationella lagstiftningen har möjlighet att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtelse

Prop. 2004/05:65

29

som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande prövad av Prop. 2004/05:65 domstol eller annat lagstadgat organ.

4.10Tillgång till rättslig prövning – direktiv förhandlas

Direktiven om miljöinformation och allmänhetens deltagande i besluts- processer innehåller även bestämmelser om rätt till överprövning. Be- stämmelserna bidrar till att genomföra delar av Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning.

Europeiska kommissionen har under hösten 2003 föreslagit ett direktiv om den återstående delen av rätten till överprövning under Århuskonven- tionen, närmare bestämt artikel 9.3 (KOM(2003)624 slutlig). Artikel 9.3 rör möjligheten för den allmänhet, som motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, att bestrida personers och myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot miljöbestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Direktivförslaget är mer preciserat än arti- kel 9.3 i konventionen och ger mindre utrymme för nationella lösningar än konventionen. Förslagets syfte är att i Europeiska gemenskapen säker- ställa enhetlighet i reglerna om allmänhetens tillgång till rättslig prövning samt att råda bot på problemet med att miljölagstiftningen inte genom- drivs i tillräcklig utsträckning. Direktivet är inte färdigförhandlat och behandlas inte vidare i denna proposition.

5

Allmänt om Århuskonventionen och svensk

 

 

rätt

 

Århuskonventionen inleds med en genomgång av grundläggande

 

principer som slagits fast i tidigare traktater, bl.a. nämns deklarationerna

 

från konferenserna i Stockholm 1972 och Rio de Janeiro 1992. Parterna

 

till konventionen erkänner att alla människor har rätt att leva i en

 

hälsosam miljö och skyldighet att skydda och förbättra miljön för nu-

 

varande och kommande generationer. Vidare uttalas att för att kunna

 

utöva den rätten och fullgöra den skyldigheten erfordras att medborgarna

 

har rätt att ta del av information, kan påverka beslutsfattandet och kan få

 

beslut rättsligt prövade samt att medborgarna skall erbjudas stöd för att

 

kunna utnyttja dessa möjligheter.

 

I konventionstextens inledning uppmärksammas att hanteringen av

 

miljöfrågor förbättras när allmänheten får information om kommande

 

myndighetsbeslut och kan påverka dessa beslut. Därför är det angeläget

 

att göra beslutsprocessen än mer öppen och därmed ytterligare stärka all-

 

mänhetens stöd och förståelse för myndigheternas åtgärder på miljö-

 

området.

 

 

Parterna framhåller behovet av utbildning för ökad förståelse av miljön

 

och hållbar utveckling. En viktig metod för spridning av kunskap är att

 

utnyttja elektronisk media.

 

Parterna framhåller även behovet av att verkställande organ och myn-

 

digheter har tillräcklig kunskap om tillståndet i miljön och att denna

 

kunskap

integreras i beslutsfattandet. Slutligen påpekas att effektiva

30

 

 

rättsmedel skall vara tillgängliga för såväl allmänhet som organisationer Prop. 2004/05:65 till skydd för deras rättigheter enligt konventionen.

På samma sätt som i inledningen till konventionen återspeglas i miljö- balken att ett av målen för svensk miljöpolitik är att alla skall kunna leva i en god miljö. I miljöbalkens portalbestämmelse slås fast att syftet med balken bl.a. är att tillförsäkra var och en en hälsosam och god miljö.

5.1Syftet och tillämpningsområdet

I Århuskonventionens artikel 1 redovisas de allmänna åtaganden som staterna gör genom konventionen och syftet med konventionen. Parterna skall garantera allmänheten rätt att ta del av information, att delta i be- slutsprocessen och att påkalla rättslig prövning i vissa fall. Syftet är att bidra till allas rätt att leva i en miljö som är förenlig med god hälsa och välmående. Konventionens bestämmelser innebär i denna del inte någon förpliktelse att i det enskilda fallet garantera rätten till en god miljö. Dessa grundläggande bestämmelser skall dock beaktas vid val av metod att genomföra konventionen i den nationella rätten.

Artikel 2 innehåller definitioner som avgränsar konventionens tillämp- ningsområde. Punkt 1 slår fast att med part menas en part till konven- tionen. Vilka som kan bli parter framgår av artiklarna 17 och 19. Definitionerna av allmänhet, myndighet, miljöinformation och deras förhållande till svensk rätt presenteras närmare i de sammanhang där de återkommer i konventionens övriga artiklar.

5.2De generella principerna

Århuskonventionens artikel 3 innehåller allmänna bestämmelser om principiella skyldigheter för parterna avseende genomförandet av hela konventionen. Artikeln innebär också att andra medborgerliga rättigheter inte skall inskränkas till följd av konventionens bestämmelser. Som ett förtydligande av artikel 1 föreskrivs att parterna skall anta lagar och före- skrifter samt besluta om andra åtgärder som behövs för att genomföra konventionens bestämmelser.

Serviceinriktade myndigheter

Varje part skall se till att allmänheten får behövlig hjälp av myndigheter för att utnyttja sina rättigheter. Av 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) framgår att svenska myndigheter har en serviceskyldighet. De skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. De skall även ta emot besök och telefonsamtal. Genom dessa bestämmelser lever svensk rätt upp till konventionens krav i denna del.

Det pågår även mycket arbete med att göra svenska myndigheter mer tillgängliga, t.ex. inom ramen för arbetet med den så kallade 24-timmars- myndigheten. Myndigheter skall i allt större utsträckning vara tillgäng- liga via elektroniska hjälpmedel och på så sätt dels ha information lättill- gänglig, men även kunna ta emot meddelanden elektroniskt. (Jfr i denna

del vidare avsnitten 6.2 och 6.6).

31

Utbildning och information

Prop. 2004/05:65

Utbildning i och information om miljöfrågor skall främjas, vilket i Sverige också sker i stor utsträckning i såväl skolor som andra samman- hang. Här kan nämnas att i läroplanen för förskolan (Lpfö 98) anges att förskolans uppgift bl.a. är att lägga stor vikt vid miljö- och naturvårds- frågor. Enligt läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskole- klassen och fritidshemmet (Lpo 94) skall undervisningen belysa hur samhällets funktioner och vårt sätt att leva och arbeta kan anpassas för att skapa hållbar utveckling.

I läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94, som gäller för gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning, statens skolor för vuxna och vuxenutbildning för utvecklingsstörda) anges bl.a. att miljöperspektivet i undervisningen skall ge eleverna insikter så att de kan dels själva medverka till att hindra skadlig miljöpåverkan, dels skaffa sig ett personligt förhållningssätt till de övergripande och globala miljö- frågorna.

Satsningar görs även för att förbättra lärarnas kunskaper i miljöfrågor. Arbete sker också generellt för att i högre utbildningar arbeta konkret med miljöfrågor. Som exempel kan nämnas att Högskoleverket har haft i uppdrag att verka för en integration av miljöaspekter i högskole- utbildningar. Ett antal högskolor och universitet har utbildningar direkt inriktade på miljöfrågor.

Det pågår även kontinuerligt arbete med att informera i miljöfrågor, bl.a. genom miljöinformation på Internet. Som exempel på webbsidor med miljöinformation kan nämnas www.naturvardsverket.se/kur och www.miljomal.nu. (Jfr i denna del avsnitt 6.5). Information om Århuskonventionen och Sveriges arbete med dess genomförande kan hittas på regeringens webbplats, under Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, www.regeringen.se.

I regeringens skrivelse Demokratipolitik (skr. 2003/04:110) noteras att det finns ett generellt behov av att öka kunskapen om bl.a. vilka möjligheter allmänheten har att delta i det samhälleliga arbetet. Det pågår forskning om demokratins mekanismer etc. Med ökad kunskap skall statens och kommunernas agerande för att underlätta och stödja med- borgarnas deltagande förbättras.

Stöd till miljöorganisationer

Parterna skall vidare på lämpligt sätt erkänna och stödja organisationer eller grupper som arbetar med miljöfrågor. Att erkänna och stödja miljö- organisationer görs på många sätt i Sverige. Grunden är att dessa får verka fritt utan trakasserier vilket kan uppnås genom föreningsfrihet, mötesfrihet och yttrandefrihet.

Föreningsfriheten är grundlagsfäst i 2 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen. Föreningsfriheten är dessutom en mänsklig rättighet som Sverige genom flera konventioner förpliktigat sig att respektera (t.ex. Europakonven- tionen).

Flertalet organisationer inom den ideella sektorn har associations- formen ideell förening. Tillskapandet av sådana föreningar underlättas av att det i Sverige är relativt enkelt att bilda en ideell förening. Det finns ingen generell lag om ideella föreningar. Allmännyttiga ideella före-

32

ningar åtnjuter även vissa skattelättnader jämfört med andra juridiska personer.

I Sverige tas organisationernas kunskap tillvara genom t.ex. remiss- förfaranden och andra samrådsformer. Utöver remissförfarandet finns ett flertal formaliserade forum för samverkan och dialog mellan Regerings- kansliet och företrädare för olika typer av föreningar och folkrörelser. För dialog med miljöorganisationer finns t.ex. kommissionen för hållbar utveckling. Det är en kommission under FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) som sammanträder varje år med medverkande av organisationer.

Även ekonomiskt lämnas bidrag till miljöorganisationer i Sverige. Naturvårdsverket fördelade exempelvis år 2004 fem miljoner kronor till organisationer inom miljöområdet. Naturskyddsföreningen fick två miljoner kronor, Sveriges Hembygdsförbund fick 600 000 kronor för stöd till verksamhet som stimulerar samarbetet mellan naturvården och kulturmiljövården och två och en halv miljoner kronor lämnades till ideella miljöorganisationers internationella arbete.

Regeringens mål för folkrörelsepolitiken är att människor skall ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folk- rörelser och föreningar. Regeringen ser dessa grupper som viktiga före- trädare för olika typer av medborgargrupper och intressen, såsom miljö- frågorna. I demokratipropositionen (prop. 2001/02:80) konstaterade regeringen att medborgarsammanslutningarnas förutsättningar och möj- ligheter att delta i den politiska processen behöver utvecklas. Ett initiativ togs därför till ett forum för dialog mellan å ena sidan regeringen och dess myndigheter och å andra sidan företrädare för föreningslivet. Detta forum handlar om folkrörelsernas och föreningarnas generella villkor och förutsättningar när det gäller t.ex. lagstiftning och bidrag samt hur man på bästa sätt kan ta tillvara föreningslivets samlade kunskaper och resurser.

I sammanhanget kan det även vara intressant att nämna att en översyn av den statliga folkrörelsepolitiken skall påbörjas under regeringens innevarande mandatperiod. En av utgångspunkterna för översynen skall vara medborgarnas engagemang i för dem viktiga frågor på nationell såväl som på EU-nivå och hur detta engagemang kan stimuleras. En annan utgångspunkt skall vara vilka faktorer som kan underlätta respektive försvåra medborgarnas organisering i olika typer av folk- rörelser och föreningar (regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokrati- politik, s. 74).

Minimiregler

Konventionens bestämmelser skall inte hindra parterna att införa än större tillgänglighet när det gäller t.ex. information för allmänheten. Bestämmelserna får inte heller tolkas så att redan existerande rättigheter begränsas. I den mån svensk sekretess är mer begränsad än vad konven- tionen anger, eller en större allmänhet har rätt att delta i beslutsprocesser i Sverige än vad konventionen föreskriver, skall det alltså inte medföra att de svenska reglerna måste anpassas till konventionen.

Avsikten med denna bestämmelse i artikel 3 borde också vara att inte i onödan bryta ner existerande väl fungerande system.

Prop. 2004/05:65

33

Främja konventionens principer i internationella sammanhang

Prop. 2004/05:65

Parterna förbinder sig vidare att arbeta för införande av konventionens principer också i beslutsprocesser inom internationella organisationer. Detta förhållningssätt stämmer väl överens med svensk strävan mot ökad öppenhet inom EU och i internationella sammanhang. Som exempel kan nämnas att Sverige i konventionsarbetet har ställt sig positiv till att det tas fram rådgivande riktlinjer för hur konventionens principer bäst kan få genomslagskraft i internationella beslutsprocesser.

Vidare har Sverige inom ramen för den nordiska strategin för hållbar utveckling gemensamt med övriga nordiska länder uttalat en strävan efter att verka för att konventionens principer tillämpas inom områden som har betydelse för hållbar utveckling i Norden och närområdena.

Sverige beslutade vid världstoppmötet i Johannesburg, 2002, att delta i det s.k. Partnership for Principle 10 (PP 10). Ett initiativ som syftar till att främja medborgarnas rätt till miljöinformation, medverkan i besluts- processer och rättsäkerhet i miljöfrågor. För närvarande övervägs förslag till svenska åtaganden inom ramen för PP 10 bl.a. i Ryssland. Det skulle t.ex. kunna röra sig om stöd till utvärderingar av nuvarande arbete för öppenhet och deltagande på miljöområdet eller stöd till utvecklingssam- arbete mellan svenska och utländska s.k. non-governmental organisations (NGO) etc.

Naturvårdsverket har inom ramen för sitt Östeuropaprogram hållit kurser i miljörätt i bl.a. Baltikum, Ryssland och Tjeckien. Århuskonven- tionens principer har behandlats vid t.ex. rollspel om tillståndsprövning. Naturvårdsverkets Östeuropaprogram är en viktig del av Sveriges miljö- bistånd till Östeuropa. Programmet är inriktat på att stödja miljömyndig- heterna att utveckla ett effektivt miljöarbete samt att uppfylla internatio- nella åtaganden såsom Århuskonventionen. Arbetet har även varit inrik- tat på de nya EU-medlemsländerna när de som kandidatländer skulle närma sig EU. Verksamheten kommer nu att riktas allt mer mot Ryss- land, Vitryssland och Ukraina.

Utan diskriminering eller trakasserier

Den som nyttjar sina rättigheter skall inte straffas eller på annat sätt förföljas för detta. Av svensk grundlag framgår bl.a. att varje medborgare skall vara tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfrihet och förenings- frihet (2 kap. regeringsformen).

Slutligen skall konventionens bestämmelser tillämpas utan diskrimine- ring med anledning av medborgarskap, nationalitet eller hemvist samt – beträffande juridiska personer – deras säte eller platsen för deras huvud- sakliga verksamhet. Utländsk medborgare är jämställd med svensk med- borgare såvitt avser rätten till information (2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen), se vidare avsnitt 6.2. Det finns inte heller några formella hinder mot att utländska medborgare deltar i beslutsprocesser. Beträffande möjligheterna att överpröva tillståndsbeslut behandlas frågan om diskriminering närmare i avsnitt 8.2.3.

34

5.3Det fortsatta konventionsarbetet

Regelbundna partsmöten

Enligt Århuskonventionens artikel 10 skall parternas första möte hållas inom ett år efter det konventionen trätt i kraft. Därefter skall möten hållas åtminstone vartannat år. En huvudfråga vid dessa möten är utvärdering av genomförandet av konventionen. Parterna skall bl.a. granska den förda politiken, lagstiftning och metoder som använts för att uppnå målen.

Samtliga parter som är berättigade att underteckna konventionen enligt artikel 17 och mellanstatliga organisationer m.fl. får närvara vid parts- möten i egenskap av observatörer. Andra organisationer med intresse av konventionen får också delta som observatörer om inte minst en tredjedel av närvarande parter invänder mot det.

Varje part har en röst vid partsmöten. Regionala organisationer för ekonomisk integrering kan rösta i medlemsstaternas ställe om dessa inte själva röstar.

Sekretariat, ändring av konventionen, kontroll av efterlevnaden av konventionen samt tvistelösning

FN/ECE:s verkställande sekreterare ansvarar enligt artikel 12 för vissa sekretariatsuppgifter, såsom att förbereda partsmöten och vidarebefordra rapporter och andra relevanta dokument.

Bilagorna till konventionen anses som en integrerad del av densamma. Partsmötet kan anta ändringar i konventionstexten. Beslutet förutsätter att minst tre fjärdedelar av samtliga närvarande och röstande är eniga.

Parterna skall enligt artikel 15 anta en procedur för kontroll av efterlevnaden av konventionens bestämmelser. Mekanismen får inte vara av tvingande art utan rådgivande. Allmänheten skall på lämpligt sätt få del i denna och parterna kan överväga att låta kontrollmekanismen inne- fatta synpunkter från allmänheten. (Jfr avsnitt 4.6 där efterlevnads- kommittén kommenteras.)

En part kan förklara att den vid en eventuell tolknings- eller tillämp- ningstvist med annan part accepterar att tvisten avgörs av Internationella domstolen eller ett skiljeförfarande som framgår av konventionens bilaga II.

Undertecknande, deposition, ratifikation, ikraftträdande, uppsägning m.m.

Konventionen var öppen för undertecknande från den 25 juni 1998 till den 21 december 1998 för stater som är med i Förenta Nationernas Ekonomiska kommission för Europa (ECE), stater med konsultativ status till organisationen samt sådana regionala organisationer för ekonomisk integrering som konstituerats av ECE-stater (artikel 17).

Konventionen skall ratificeras av undertecknande stater och organisa- tioner. Även andra stater än de som hittills nämnts kan ansluta sig till konventionen efter godkännande av partsmötet. För det fall en regional organisation för ekonomisk integration är part liksom en av den organi- sationens medlemsstater, regleras i artikel 19 punkt 4 fördelningen av dessa båda parters rättigheter enligt konventionen. Organisationen skall

Prop. 2004/05:65

35

för övrigt i samband med ratifikationen meddela i vilken utsträckning Prop. 2004/05:65 dess kompetens omfattar de frågor konventionen behandlar.

Konventionen trädde i kraft 90 dagar efter den dag då det sextonde ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerats. För stater och organisationer som omfattas av definitionen i artikel 17 och som ratificerar eller ansluter sig till konventionen efter denna dag, träder traktaten i kraft 90 dagar efter att anslutningsinstru- mentet deponerats.

Tre år efter den dag konventionen trätt i kraft för en part får den parten säga upp konventionen. Uppsägningstiden är 90 dagar.

Originalet till konventionen deponeras hos FN:s generalsekreterare. Texterna på engelska, franska och ryska är lika giltiga.

6 Tillgång till miljöinformation

Århuskonventionen brukar sägas ha tre pelare. Den första av dem är all- mänhetens tillgång till miljöinformation. Allmänhetens möjligheter till insyn i myndigheters verksamheter är en grundförutsättning för en fungerande demokrati. Tillgång till information om miljön är viktig för möjligheterna att delta i samhälleliga beslutsprocesser som påverkar miljön. Detta gäller både i fråga om att delta innan beslut fattas och möjligheter att konstruktivt delta i eventuella rättsliga processer. Dessa frågor regleras i konventionens andra och tredje pelare.

Att bristande tillgång till miljöinformation även kan utgöra brott mot Europakonventionen har slagits fast av Europadomstolen för de mänsk- liga rättigheterna.

Sverige har redan i dag en mängd regler om offentlighet i myndig- heternas arbete. Det EG-direktiv som tagits fram för att genomföra Århuskonventionen på detta område, miljöinformationsdirektivet, inne- håller i huvudsak samma krav som Århuskonventionen. I de delar där konventionen och direktivet skiljer sig åt påpekas det i framställningen. Nedan jämförs de krav som finns i Århuskonventionen och miljö- informationsdirektivet med svenska regleringar.

Bedömningarna i avsnitten 6.1–6.4 avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt.

36

Prop. 2004/05:65

6.1Tillgång till miljöinformation på begäran

Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens handlings- begrepp täcker det som avses med miljöinformation i Århuskonven- tionen och miljöinformationsdirektivet. Det som i konventionen och direktivet sägs om informationens närmare innehåll och form för- anleder därför inte några ändringar i det svenska regelverket när det gäller tillgången till information som finns hos de organ på vilka offentlighetsprincipen är tillämplig. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör ”myndigheter” i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på den

bedömning som gjorts i promemorian. Lunds universitet har konstaterat att Sverige i fråga om rätten till miljöinformation till stor del uppfyller konventionens krav genom offentlighetsprincipen och att de komp- letterande förslagen är tillfyllest för att konventionen skall kunna efter- levas. Naturvårdsverket har också framfört att man delar bedömningen i promemorian att offentlighetsprincipen borgar för att den miljöinforma- tion som omfattas av konventionen och direktivet hålls tillgänglig för allmänheten. Riksarkivet har anfört att direktivet enligt dess uppfattning inte omfattar enskildas handlingar som överlämnats till allmän arkiv- institution enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen.

Skälen för regeringens bedömning

Den information som omfattas av Århuskonventionen och miljöinforma- tionsdirektivet preciseras bl.a. genom en uppräkning av informationens innehåll. Med miljöinformation avses enligt direktivets artikel 2 informa- tion om bl.a. tillståndet för olika delar av miljön (inklusive genetiskt modifierade organismer); faktorer, som substanser, energi, buller, strål- ning eller avfall, vilket även omfattar radioaktivt avfall, utsläpp i luften, vattnet eller andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar delar av miljön; åtgärder som policy, lagstiftning, planer, program m.m. som påverkar eller troligtvis påverkar miljön; rapporter om genom- förandet av miljölagstiftningen; kostnads- och nyttoanalyser m.m.; samt tillståndet för mänsklig hälsa och säkerhet, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser m.m. i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet i miljön.

Direktivet överensstämmer i stort med den definition av miljöinforma- tion som finns i Århuskonventionens artikel 2 och går i vissa delar längre än konventionen.

Förutom att precisera informationens innehåll anger konventionen och direktivet olika former som informationen kan vara ”upptagen” i. Miljö- information är all information i skriftlig form, bild- eller ljudform,

37

elektronisk form eller varje annan materiell form som rör de tillstånd och faktorer som räknas upp i konventionen.

Offentlighetsprincipen gäller oberoende av handlingars innehåll

Rätten att ta del av allmänna handlingar är en omistlig del av den med- borgerliga rätten att inhämta och ta emot information och bidrar därmed till den fria åsiktsbildningen. I ett svenskt perspektiv utgör därför Århus- konventionen och miljöinformationsdirektivet ett välkommet och viktigt steg i arbetet mot större öppenhet.

Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna skall ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Prin- cipen att allmänheten skall ha rätt att ta del av myndigheternas hand- lingar infördes i Sverige år 1766 genom antagandet av den första tryck- frihetsförordningen.

Genom tillgången till allmänna handlingar kan allmänheten, inklusive massmedierna, få en allsidig och objektiv information om myndig- heternas ärenden och verksamhet i stort. Handlingsoffentligheten möjlig- gör alltså en fri och konstruktiv debatt i skilda samhällsfrågor samtidigt som den är en väsentlig förutsättning för den medborgerliga kontrollen av att den offentliga makten utövas under lagarna (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen).

Handlingsoffentlighetens syften brukar sammanfattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten och främja effektiviteten i förvaltningen. Inledningsstadgandet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen visar dock att handlingsoffentligheten även har ett ännu vidare syfte – rätten att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Det brukar ofta framhållas att handlingsoffentlig- heten, förutom att vara byggd på de två grundstenarna ärendeinsyn och verksamhetsinsyn, numera också har inslag av kunskapsinsyn.

Handlingsoffentligheten fyller därmed ett syfte som informationsför- sörjare i vid mening, precis som konventionens och direktivets regler om allmänhetens tillgång till miljöinformation är avsedda att göra.

Rätten till insyn enligt tryckfrihetsförordningen gäller generellt all information som finns i allmänna handlingar som inte är hemlig. Bortsett från eventuell sekretess saknar det betydelse vilket innehåll handlingarna har. Den tämligen omfattande uppräkningen i konventionen rörande informationens närmare innehåll föranleder därför inga förändringar i det svenska regelverket.

Information i olika former

I svensk rätt finns regleringar som liknar konventionens och direktivets bestämmelser om olika former som informationen kan vara ”upptagen” i. De olika materiella former av information som konventionen och direkti- vet räknar upp i definitionen av miljöinformation motsvaras av be- stämmelsen i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen om vad som skall förstås med begreppet handling.

Prop. 2004/05:65

38

Konventionens och direktivets definition av miljöinformation behöver inte heller i detta avseende medföra några ändringar i svensk rätt.

Den allmänhet som skall ha tillgång till information

Konventionen har en vid definition av begreppet allmänhet (artikel 2) som innefattar enskilda, organisationer och juridiska personer samt sammanslutningar av dessa. Beträffande sammanslutningar och grupper kan en konventionspart avgöra i vilken utsträckning de skall omfattas av de förmåner som följer av konventionen.

Direktivets definition av allmänheten (artikel 2) överensstämmer med konventionens. Direktivet använder sig i detta sammanhang – när det är fråga om tillgång till miljöinformation – även av termen ”sökande” i betydelsen fysisk eller juridisk person som begär att få tillgång till miljöinformation.

Svenska regler om rätten att ta del av allmänna handlingar gör ingen skillnad på om den som framställer en begäran gör det i sitt eget namn eller för en juridisk persons räkning. Eftersom var och en har rätt att begära att få ta del av allmänna handlingar behöver den som gör det normalt inte ens uppge sitt namn.

I fråga om vem som har rätt till information lever det svenska systemet upp till konventionens och direktivets krav. Någon författningsändring behövs inte i denna del.

Information som förvaras av eller för en offentlig myndighet

I miljöinformationsdirektivet finns även definitioner av förvarings- kriteriet, dvs. i vilka fall information skall anses förvarad av och för en offentlig myndighet (artikel 2). Information som förvaras av en offentlig myndighet är information som innehas av och som mottagits eller upprättats av denna myndighet. Information som förvaras för en offentlig myndighet är information som rent fysiskt förvaras av en fysisk eller juridisk person för en offentlig myndighets räkning. Definitionerna saknar motsvarighet i konventionen. Såväl konventionen som direktivet anger att en begäran om information får avslås om informationen inte finns hos eller förvaras för myndigheten.

Direktivets definition av förvaringskriteriet avseende information som förvaras av en offentlig myndighet motsvaras av tryckfrihetsförord- ningens definition av allmän handling (2 kap. 3 §). För att vara allmän skall en handling vara inkommen eller upprättad hos myndigheten och förvarad där. En upptagning anses liksom ovan nämnts förvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för över- föring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp- fattas.

Tryckfrihetsförordningen innehåller vissa generella undantag från när en handling som förvaras hos en myndighet ändå inte skall anses vara allmän (2 kap. 10 och 11 §§). Undantag föreskrivs bl.a. för upptagningar som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning, för brev, telegram eller annan sådan handling som har lämnats in till eller upprättats hos myndigheten endast för befordran av meddelande och för handlingar som ingår i en myndighets bibliotek. I konventionen och direktivet finns inga bestämmelser om undantagssituationer då en hand- ling som förvaras hos en myndighet ändå inte skall anses förvarad där.

Prop. 2004/05:65

39

De svenska undantagsreglerna – som är väl avgränsade – måste ses Prop. 2004/05:65 mot bakgrund av utformningen av offentlighetsprincipens regelsystem i

stort. Det kan med fog hävdas att det vid utformningen av hand- lingsbegreppet har tagits hänsyn till att syftet med handlingsoffentlig- heten är att ta tillvara allmänhetens rätt till insyn. Den reglering som föreskriver att vissa typer av handlingar inte skall anses vara allmänna (2 kap. 9, 10 och 11 §§ tryckfrihetsförordningen) hänger samman med att lagstiftaren har gjort bedömningen att sådana handlingar i stor utsträck- ning saknar intresse för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 167). Man kan således hävda att det i själva konstruktionen av det svenska regel- verket finns inbyggt en garanti för att handlingar beträffande vilka det finns ett insynsintresse omfattas av offentlighetsprincipen. Det förefaller heller inte rimligt att anta att konventionen och direktivet skulle syfta till att föreskriva skyldighet att lämna ut handlingar och information i de speciella situationer som de svenska undantagen avser. Som exempel kan nämnas samtliga handlingar i en myndighets bibliotek och handlingar som har tillförts allmänt arkiv från enskild uteslutande för förvaring samt handlingar som inlämnats till en myndighet endast för offentliggörande i myndighetens periodiska skrift (2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen).

Mot bakgrund av det anförda gör regeringen bedömningen att den svenska regleringen får anses motsvara konventionens och direktivets krav.

6.2

Formerna för informationens utlämnande

 

 

 

 

 

 

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller Århuskonventionens

 

 

 

och miljöinformationsdirektivets krav när det gäller former och

 

 

 

tidsfrister för utlämnande av miljöinformation. Denna bedömning av-

 

 

 

ser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana

 

 

 

organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men

 

 

 

som utgör ”myndigheter” i konventionens och miljöinformations-

 

 

 

direktivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinforma-

 

 

 

tion hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1.

 

 

 

 

 

 

 

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

 

 

Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter i denna

 

del.

 

 

 

Skälen för regeringens bedömning

 

Parterna till konventionen skall se till att myndigheterna lämnar ut miljö-

 

information till den som begär det. Allmänheten skall ha tillgång till in-

 

formation utan diskriminering med avseende på medborgarskap, natio-

 

nalitet eller hemvist och, när det gäller juridiska personer, utan diskrimi-

 

nering med avseende på var de har sitt registrerade säte eller sin faktiska

 

verksamhet (konventionens artikel 3.9). Den sökande skall inte behöva

 

ange några skäl för sin begäran om information.

 

 

Enligt konventionen och direktivet skall informationen lämnas i den

 

form som önskas av den sökande utom när det är rimligt att myndigheten

 

gör den tillgänglig i en annan form eller då informationen redan finns

 

tillgänglig för allmänheten i annan form. Om myndigheten inte lämnar

40

 

 

 

 

informationen i önskad form skall den sökande inom en månad meddelas om skälen för det. Myndigheten skall göra alla rimliga ansträngningar för att hålla miljöinformation som innehas eller förvaras av dem i en form som lätt kan kommas åt via elektroniska hjälpmedel. (Jfr artikel 3 i miljöinformationsdirektivet och artikel 4 i konventionen.)

Konventionen och direktivet kräver att begärd information lämnas ut så snart som möjligt och senast inom en månad. Om det rör sig om en omfattande eller annars komplicerad beställning kan handläggningstiden förlängas till två månader. I sådana fall skall den sökande få besked om förseningen och skälet till denna.

Om en begäran om information är alltför allmänt formulerad skall den offentliga myndigheten så snart som möjligt och senast inom ovan nämnda tidsramar förelägga den sökande att precisera sin begäran och bistå den sökande med det. Enligt direktivet skall medlemsstaterna vidare se till att tjänstemän bistår allmänheten vid informationssökning, att förteckningar över offentliga myndigheter är tillgängliga för allmänheten och att förfaranden fastställs som garanterar rätten till tillgång till miljö- information i praktiken. Medlemsstaterna skall vidare se till att myndig- heter upplyser allmänheten om dess rättigheter att ta del av information.

Det är enligt konventionen och direktivet tillåtet att avgiftsbelägga ut- lämnande av information (jfr direktivets artikel 5 och konventionens artikel 4.8). Avgiften får dock inte vara högre än vad som är rimligt. En myndighet som avser att ta ut en avgift för att lämna ut information skall tillhandahålla sökanden en förteckning över de avgifter som kan komma ifråga och uppge under vilka omständigheter de kan tas ut eller frångås. Av förteckningen skall också framgå om förskottsinbetalning är ett villkor för att informationen skall lämnas ut.

Tillgång till information utan diskriminering och utan att behöva ange skäl

Av 2 kap. 1 och 12 §§ tryckfrihetsförordningen följer att en myndighet på förfrågan skall lämna ut allmänna handlingar till svenska medborgare. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen likställs ut- länning med svensk medborgare när det gäller rätten att ta del av all- männa handlingar, om inte avvikande bestämmelser meddelas i lag. Några sådana bestämmelser finns inte. En myndighet får inte efterforska sökandens identitet eller syftet med begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsför- ordningen). Någon förändring i svensk rätt i dessa avseenden är därför inte nödvändig.

Information i önskad form

Rätten att få en kopia av en allmän handling följer av 2 kap. 13 § tryck- frihetsförordningen. En myndighet behöver enligt den bestämmelsen inte lämna ut kopia av karta, ritning, bild m.m. om svårighet möter och handlingen kan tillhandahållas på stället. De begränsningar i detta av- seende som konventionen och direktivet tillåter innebär att informationen kan lämnas på annat sätt än som kopia om det är rimligt eller informa- tionen redan finns tillgänglig för allmänheten. Regleringen i tryck- frihetsförordningen är i detta avseende förenlig med konventionen och direktivet.

Prop. 2004/05:65

41

Det finns i svensk rätt ingen ovillkorlig rätt att få uppgifter i elektro- nisk form. Enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen är en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift.

Regeringen har dock under de senaste åren medvetet arbetat för att myndigheter i allt större utsträckning skall finnas tillgängliga och lämna ut information via e-post eller andra elektroniska hjälpmedel. Som exempel kan nämnas arbetet med s.k. 24-timmarsmyndigheter. Stats- kontoret har ett flertal uppdrag med anknytning till elektronisk förvalt- ning. Projekt pågår för att starta försöksverksamhet med 24-timmars- tjänster för tillstånd, ansökningar och rapporter och för att ge stöd till in- förande av 24-timmarsmyndigheter med hjälp av effektiva metoder och IT-plattformar för informationsförsörjning.

Enligt 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m., får allmänna handlingar lämnas ut i elektronisk form. I prop. 2001/02:70 (s. 34) påpekade regeringen bl.a. att 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen inte på något sätt innebär ett förbud mot att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form och att det ofta är både effektivt och ändamålsenligt att informationen lämnas ut i elektronisk form.

Genom en ändring i 5 § förvaltningslagen har det införts en uttrycklig skyldighet för myndigheterna att se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post, och att svar kan lämnas på samma sätt. I prop. 2002/03:62, Några förvaltningsrättsliga frågor, motiverade regeringen denna ändring i förvaltningslagen med att det är viktigt att förvaltningen anpassar sig till de förändringar som sker i samhället. Myndigheterna skall uppfylla högt ställda krav på till- gänglighet och tillmötesgående. Informationstekniken är ett centralt red- skap när det gäller att utveckla servicen i förvaltningen. Myndigheter lämnar i dag också i stor utsträckning information via e-post om det är möjligt.

I s.k. särskilda registerförfattningar som reglerar myndigheters behand- ling av personuppgifter finns det dock ofta av integritetsskyddsskäl före- skrifter om begränsningar i möjligheten att lämna ut uppgifter i elektro- nisk form. Det gäller bestämmelser som reglerar möjligheterna till direkt- åtkomst och utlämnande av uppgifter för automatiserad behandling.

Frågan om det skall införas en skyldighet att lämna ut allmänna hand- lingar i elektronisk form har behandlats bl.a. i SOU 2001:3, Offent- lighetsprincipen och den nya tekniken, s. 206 ff. I utredningen föreslogs att det skulle införas en generell rätt att få ut elektroniskt lagrade all- männa handlingar också i annan form än utskrift.

Regeringen konstaterade i den senare framtagna prop. 2001/02:70 att förslaget hade fått tämligen omfattande kritik. Regeringen påpekade bland annat att det var svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldig- het att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt skulle kunna få för skyddet av den personliga integriteten. Regeringen ansåg det därför inte lämpligt att införa en generell skyldighet att lämna ut allmänna hand- lingar i elektronisk form. I propositionen anförde regeringen dock att den avsåg att återkomma till frågan om hur en reglering av en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form bör utformas när en

Prop. 2004/05:65

42

översyn av 7 kap. 16 § sekretesslagen och Offentlighets- och sekretess- kommitténs arbete har slutförts.

Med hänsyn till att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav och till det anförda bedöms det inte lämpligt att i detta sammanhang föreslå någon skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form.

Tidsgränser

Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en begärd handling lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. En begäran om kopia skall enligt 2 kap. 13 § andra stycket tryckfrihetsförordningen be- handlas skyndsamt. I förordningen (2003:234) om tiden för tillhanda- hållande av domar och beslut, m.m. finns bestämmelser för domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter som avser bl.a. tiden för tillhanda- hållande av handlingar. Dessa regler gäller dock främst situationer när handlingar utfärdats och när beslut fattats och därpå följande krav att inom viss tid tillhandahålla de aktuella handlingarna. T.ex. anges att handlingar som utfärdats för en part hos en inskrivningsmyndighet skall tillhandahållas senast två veckor efter den inskrivningsdag då ärendet behandlades.

Några tidsramar i form av angivande av ett antal dagar finns däremot inte i 2 kap. 12 eller 13 § tryckfrihetsförordningen, vilka är generellt tillämpliga när allmänna handlingar begärs ut. Enligt praxis bör dock besked i en utlämnandefråga normalt ges redan samma dag, men någon eller några dagars fördröjning kan godtas om det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål kan också vara ofrånkomligt om framställningen t.ex. avser eller fordrar genomgång av ett omfattande aktmaterial (se bl.a. JO 1986/87 s. 221 och JO 1996/97 s. 496).

Tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och etablerad praxis gör att Sverige får anses uppfylla Århuskonventionens och miljöinforma- tionsdirektivets krav om utlämnande av information inom en månad. Som tidigare påpekats hindrar konventionen inte att en konventionspart behåller eller inför åtgärder som ger bl.a. en vidare tillgång till informa- tion än vad som följer av konventionen. Med hänsyn till svensk praxis skulle ett införande av de aktuella tidsgränserna i svensk rätt uppfattas som en klar försämring av rättsläget i förhållande till vad som redan i dag gäller i Sverige.

I svensk rätt saknas – av naturliga skäl – även uttryckliga bestämmel- ser om att sökanden senast inom en månad skall informeras om att ärendet i förekommande fall kommer att ta längre tid än en månad. Om en sökande så önskar, har denne naturligtvis rätt att av svenska myndig- heter få information om hur ärendet fortskrider. Införandet av den speci- fika tidsgräns som återfinns i konventionen skulle, med hänsyn till vad som sagts ovan om det svenska systemets uppbyggnad, sakna praktisk betydelse. I detta sammanhang kan en sådan tidsgräns knappast sägas främja en snabbare hantering än vad som redan gäller i ärenden om ut- lämnande av allmänna handlingar.

Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det inte är lämp- ligt att införa bestämmelser om tidsgränser som skulle kunna komma att uppfattas som en försämring av rättsläget. Jämför i denna del avsnitt 9.1.

Prop. 2004/05:65

43

Serviceskyldighet

Prop. 2004/05:65

I 4 och 5 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om serviceskyldighet i myndigheters förvaltningsverksamhet. Vidare finns i 15 kap. 4, 10 och 12 §§ sekretesslagen bestämmelser bl.a. om upplysningar som myndig- heter skall lämna till enskilda. Se även avsnitt 8.6.

Svensk rätt överensstämmer, mot bakgrund av dessa bestämmelser, med direktivets krav på att myndigheter skall bistå allmänheten vid informationssökning och se till att rätten till information kan tillämpas i praktiken.

Avgifter för information

Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en hand- ling som får lämnas ut tillhandahållas gratis på stället. För kopior får av- gift tas ut enligt 13 §. För myndigheter under regeringen gäller avgifts- förordningen (1992:191). Avgifter för kopior m.m. som anges i förord- ningen har beräknats för att uppnå full kostnadstäckning, vilket måste anses vara skäligt.

Kommunallagen (1991:900) ger kommuner och landsting rätt att ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. Grunderna för avgiftssättningen bör framgå av en taxa antagen av fullmäktige. I enlig- het med självkostnadsprincipen (8 kap. 3 c §) får kommuner och lands- ting dock inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.

De svenska reglerna är förenliga med konventionens och direktivets motsvarande bestämmelser.

6.3Avslagsbestämmelser

Regeringens bedömning: Möjligheterna att i svensk rätt avslå en be- gäran om information får anses motsvara bestämmelserna i konven- tionen och direktivet. Några författningsändringar är därför inte nöd- vändiga. Denna bedömning avser de organ som utgör myndigheter enligt svensk rätt. För sådana organ som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet men som utgör ”myndigheter” i konventionens och miljöinformationsdirektivets mening hänvisas till förslaget till ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ, se avsnitt 9.1.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft

några synpunkter i denna del. Kammarrätten i Stockholm har anfört att minnesanteckningar förmodligen kan anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna med- delanden. Domstolen har anfört att minnesanteckningar inte utgör all- männa handlingar om de inte tas om hand för arkivering och att de därför inte behöver lämnas ut oavsett hur stort allmänintresset är.

Skälen för regeringens bedömning

En begäran om information får enligt konventionen och direktivet avslås om myndigheten inte har tillgång till informationen, om begäran är allt-

44

för omfattande, uppenbart orimlig eller för vagt formulerad, om det be- ställda materialet inte är färdigställt eller om det är fråga om interna meddelanden.

Om en begäran avser material som myndigheten inte har skall den dock så snart som möjligt informera sökanden om vilken myndighet som troligen har informationen eller vidarebefordra begäran till den myndig- heten och underrätta sökanden om detta.

Om en begäran är alltför allmänt formulerad skall myndigheten enligt direktivet så snart som möjligt och senast inom en månad begära att den sökande preciserar sin begäran och bistå den sökande i detta arbete. Om det gäller material som inte är färdigställt skall myndigheten uppge namnet på den myndighet som utarbetar materialet samt den tidpunkt materialet beräknas vara klart. Innan en begäran avslås med hänsyn till att begäran avser interna meddelanden eller material som inte färdig- ställts skall det enligt konventionen tas hänsyn till allmänhetens intresse av att material lämnas ut.

Konventionens och direktivets regler om när man får föreskriva att en begäran om information kan avslås anger alltså en lägsta nivå för öppen- het hos myndigheter. Nationell rätt kan ge en större möjlighet att ta del av information.

Ett avslag på en begäran om information skall enligt konventionen vara skriftligt om begäran var skriftlig eller om sökanden begär det. I direktivet anges att avslag även kan delges den sökande elektroniskt. Av- slaget skall innefatta skäl för beslutet och information om hur beslutet kan överklagas. Avslagsbeslut skall meddelas inom samma tidsramar som gäller för handläggning av beviljad beställning av information.

Bestämmelserna om avslag finns i konventionens artiklar 4.3, 4.5 och 4.7 och i miljöinformationsdirektivets artiklar 4.1 och 4.2.

När begäran ställts till fel myndighet

Enligt 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen skall en be- gäran att få ta del av en handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Om en begäran ställts till fel myndighet bör myndigheten hjälpa sökanden till rätta (4 § tredje stycket förvaltningslagen). Detta innefattar inte något omfattande krav på efterforskningsarbete men mot- svarar konventionens och direktivets krav.

I svensk förvaltningspraxis förekommer att myndighet sänder en fel- adresserad begäran vidare till rätt myndighet. Någon uttalad skyldighet att upplysa avsändaren om att så har skett föreligger dock inte. I prak- tiken torde dock någon form av underrättelse till sökanden regelmässigt ges.

Med beaktande av det skyndsamhetskrav som i Sverige gäller för ut- lämnande av allmänna handlingar skulle införandet av en särskild under- rättelseskyldighet sakna betydelse.

När begäran är oklar

En fullständigt oklar begäran kan avslås med stöd av tryckfrihetsförord- ningen, men myndigheten bör i enlighet med sin serviceskyldighet (jfr 4 § förvaltningslagen) också i detta fall bistå med hjälp, t.ex. genom upp- lysningar och frågor i den utsträckning det är lämpligt.

Prop. 2004/05:65

45

Frågan om särskilt angivna tidsramar blir aktuell även här. Samma Prop. 2004/05:65 resonemang som i avsnittet ovan beträffande när begäran ställts till fel

myndighet kan föras. Svensk rätt uppfyller därför direktivets och kon- ventionens krav.

När begäran avser handlingar som inte är färdigställda

Enligt konventionen får en begäran avslås som avser utfående av mate- rial som ännu inte färdigställts om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmän- hetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt direktivet får med- lemsstater föreskriva rätt att avslå en begäran om den avser material som ännu inte färdigställts eller ännu inte färdiga handlingar eller uppgifter. I motsats till konventionen innehåller direktivet inte något krav på in- tresseavvägning. Däremot följer av direktivet att om en begäran avslås därför att den avser en handling som ännu inte färdigställts så skall myn- digheten bl.a. ange den beräknade tidpunkten för handlingens färdig- ställande.

Enligt svensk rätt får en begäran om utfående av ett utkast eller koncept till myndighets beslut och annan därmed jämställd handling som varken har expedierats eller arkiverats avslås med hänvisning till att handlingen inte är allmän (2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförord- ningen). Någon uttrycklig bestämmelse om att hänsyn skall tas till all- mänhetens intresse finns inte i svensk rätt. Det kan däremot med fog häv- das att det redan vid utformningen av handlingsbegreppet tagits hänsyn till att syftet med handlingsoffentligheten är att ta tillvara allmänhetens rätt till insyn. Den reglering som föreskriver att vissa typer av handlingar inte skall anses vara allmänna (2 kap. 9, 10 och 11 §§ tryckfrihetsförord- ningen) hänger samman med att lagstiftaren har gjort bedömningen att sådana handlingar i stor utsträckning saknar intresse för allmänheten (se prop. 1975/76:160 s. 167). Man kan således hävda att det i själva kon- struktionen av det svenska regelverket finns inbyggt en sådan intresse- avvägning som konventionen föreskriver. Det finns heller inte något för- bud mot att lämna ut en handling som inte är allmän om man i ett enskilt fall gör bedömningen att allmänheten har ett insynsintresse. Mot bak- grund av det anförda gör regeringen bedömningen att den svenska regle- ringen får anses motsvara konventionens och direktivets krav.

Utformningen av handlingsbegreppet medför att en myndighet vid en begäran om utlämnande inte behöver ägna tid åt att göra en bedömning av allmänhetens intresse av att ta del av handlingen utan bara har att ta ställning till om handlingen är offentlig eller inte. Därigenom minskar risken för skönsmässiga bedömningar och hanteringen går snabbare. Det finns i svensk rätt inte någon uttrycklig bestämmelse om att en myndig- het som inte lämnar ut en handling därför att den befinner sig på arbets- stadiet måste ange beräknad tidpunkt för färdigställande. Om myndig- heten vet när en handling som ännu inte är färdigställd kommer att bli det får det dock anses följa av serviceskyldigheten att lämna upplysningar om det. Inte heller i detta avseende är någon förändring av svensk rätt nödvändig. Jfr i denna del dock avsnitt 9.2.

46

När begäran avser interna meddelanden

Prop. 2004/05:65

Enligt konventionen får en begäran om miljöinformation avslås om in- formationen avser myndighetens interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hän- syn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Enligt direktivet får en medlemsstat föreskriva att en begäran om att ta del av interna meddelanden får avslås, varvid hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut skall tas.

Kammarrätten i Stockholm har anfört att minnesanteckningar förmod- ligen kan anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direk- tivet karakteriserar som interna meddelanden. Domstolen har anfört att minnesanteckningar inte utgör allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering och att de därför inte behöver lämnas ut oavsett hur stort allmänintresset är.

När det gäller kravet på intresseavvägning kan dock när det gäller interna meddelanden samma resonemang föras som redovisats ovan be- träffande handlingar som inte är färdigställda. I sammanhanget bör på- pekas att som minnesanteckningar skall inte betraktas uppgifter i en sådan handling som tillkommit endast för ett ärendes beredning i den mån de tillför ett ärende sakuppgifter (2 kap. 9 § tryckfrihetsförord- ningen). Sådana uppgifter i en handling följer i stället huvudreglerna om när en handling skall anses upprättad och därmed allmän. Vidare kan nämnas att minnesanteckningar i vissa fall blir allmänna handlingar, nämligen om de expedieras eller arkiveras. I sammanhanget kan också nämnas att det i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild enligt 15 § förvaltningslagen föreligger en skyldighet att dokumentera uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Sådana uppgifter blir därigenom tillgängliga för allmänheten.

Sammantaget får den svenska regleringen anses uppfylla konven- tionens och direktivets krav även i detta avseende.

Skriftligt avslag inom en viss tid

Att ett beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en allmän handling i princip skall motiveras och även innehålla anvisningar om hur beslutet överklagas följer av 20 och 21 §§ förvaltningslagen. Samma regler gäller för det fall ett motsvarande avslagsbeslut fattats av en kommunal myndighet eller en domstol vid handläggning i första instans.

Inte heller för beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av allmänna handlingar har det uppställts några uttryckliga tidsgränser (jfr vad som sagts ovan om tidsgränser). I stället finns ett allmänt krav på snabbhet i 7 § förvaltningslagen samt en föreskrift i 2 kap. 15 § tryckfri- hetsförordningen om att ett överklagande av ett avslagsbeslut skall prövas skyndsamt.

47

Prop. 2004/05:65

6.4Sekretess

Regeringens bedömning: Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om för vilka syften allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar får begränsas tillåter inte större sekretess än Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet. Svensk rätt är alltså förenlig med kon- ventionen och direktivet i denna del.

Svensk rätt överensstämmer med konventionen och miljöinforma- tionsdirektivet i frågor om skydd för personuppgifter och maskning.

Sekretesslagen behöver kompletteras med dels en uttrycklig be- stämmelse om avvägning mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av att få ta del av miljöinformation, dels en generell sekretess- brytande regel för uppgifter om utsläpp i miljön. Därutöver behöver svensk rätt kompletteras med bestämmelser om miljöinformation som finns hos organ som inte är myndigheter i svensk mening.

Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Har inte haft några synpunkter på promemorians bedömning. Se emellertid avsnitt 9.1 och 9.2 om förslag till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ och ändringar i sekretesslagen.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt konventionen får en myndighet, förutom i de fall som berörts i föregående avsnitt, även vägra att lämna ut informationen om offentlig- görande av informationen skadar vissa angivna intressen som bör skyddas. En begäran får således avslås när utlämnandet skulle få negativa följder med hänsyn till

1.sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt,

2.sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen,

3.sekretess som omfattar personuppgifter eller akter om en fysisk person, om denna person inte medgett att informationen lämnas ut till all- mänheten, om sådan sekretess gäller enligt nationell rätt,

4.tredje parts intressen, om parten har tillhandahållit den begärda in- formationen frivilligt utan att vara skyldig att göra det enligt lag eller utan att kunna åläggas att göra det enligt lag, såvida inte han eller hon har medgett att informationen lämnas ut,

5.internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet,

6.domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straff- rättslig eller disciplinär art,

7.immateriella rättigheter, eller

8.skydd av den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter.

48

Uppgifter om utsläpp i miljön får enligt konventionen dock inte hemlighållas med stöd av andra punkten ovan (sekretess för kommersiell eller industriell information). Vidare sägs att hänsyn generellt skall tas till om informationen gäller utsläpp i miljön vid bedömningen om in- formationen skall hemlighållas med anledning av ovan nämnda sekre- tessgrunder. Direktivet är i den delen mer preciserat och anger att sekre- tess inte får föreskrivas för uppgifter om utsläpp i miljön med hänvisning till de fyra första punkterna ovan. Det betyder att en begäran om in- formation om utsläpp i miljön inte heller får avslås för att skydda myn- digheters verksamhet, personuppgifter eller akter om en fysisk person, eller tredje parts intressen.

Direktivet säger uttryckligen att möjligheten att föreskriva sekretess för kommersiell eller industriell information innefattar statistiska uppgifter och skattesekretess. I konventionen uttrycks inte detta på samma sätt. Det borde dock kunna antas att även konventionens skriv- ning i artikel 4 d) ”kommersiell eller industriell information” innefattar all sådan information, dvs. även statistiska uppgifter med sådant innehåll trots att det inte uttryckts på samma sätt som i direktivet.

I konventionen sägs att sekretessgrunderna skall tolkas restriktivt och att hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. Direktivet går i den delen längre genom att det slår fast att hänsyn skall tas ”i det särskilda fallet” till allmänhetens intresse av att informa- tionen lämnas ut. I varje enskilt fall skall alltså enligt direktivet allmän- hetens intresse vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås.

I direktivet sägs även att medlemsstaterna skall se till att skyddet för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter iakttas, i enlighet med direktiv 95/46/EG.

Konventionen och miljöinformationsdirektivet innehåller också be- stämmelser om att i de fall då viss information inte skall lämnas ut men då det är möjligt att separera de delar av informationen som inte är hemlig, så skall dessa delar lämnas ut, s.k. maskning.

Regleringarna av sekretessen finns i konventionens artiklar 4.4 och 4.6 och i miljöinformationsdirektivets artiklar 4.2–4.4.

Grunderna för sekretess

Huvudregeln i svensk rätt är att en allmän handling är offentlig om inte annat är föreskrivet. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation,

2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3.myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4.intresset att förebygga eller beivra brott,

5.det allmännas ekonomiska intresse,

6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, eller

7.intresset att bevara djur- eller växtart.

Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller i annan lag till vilken den sär- skilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen i detta sammanhang är sekretesslagen (1980:100). Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får

Prop. 2004/05:65

49

dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Konventionens och direktivets tillåtna sekretessgrunder är relativt opreciserade och de sju punkterna om vad som får läggas till grund för sekretess i svensk rätt korresponderar till stor del med konventionens uppräknade sekretessgrunder. Kort kan här sägas följande om de i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen uppräknade punkterna.

Första punkten kan sägas ha sin motsvarighet i konventionens be- stämmelse om rätt att föreskriva sekretess med hänvisning till skydd av internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet. Tredje och fjärde punkterna motsvaras av konventionsbestämmelsen om sekretess för domstolsförfaranden, myndigheters möjlighet att genomföra undersökning etc. eller den i konventionen och direktivet stadgade rättig- heten att föreskriva sekretess för myndigheters verksamhet. Konven- tionens och direktivets bestämmelser om sekretess för myndigheters verksamhet måste anses ha sin motsvarighet i åtminstone andra och femte punkterna. Sjätte punkten motsvaras av konventionens punkt om möjlighet att föreskriva sekretess för personuppgifter, immateriella rättigheter och kommersiell eller industriell information etc. Sjunde punkten måste sägas vara tillåten enligt konventionens bestämmelse om att skydda den miljö informationen avser.

Skydd för personuppgifter och maskning

Enligt miljöinformationsdirektivet skall direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (personuppgiftsdirektivet) beaktas vid tillämpningen av miljöinformationsdirektivet. Personuppgiftsdirek- tivet har i Sverige genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204). Lagen är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning, t.ex. s.k. register- lagstiftning. Även registerlagstiftningen skall dock, om den reglerar ett område som faller under personuppgiftsdirektivets tillämpningsområde, utformas så att den överensstämmer med direktivets krav. I enlighet med personuppgiftsdirektivet görs vissa undantag från personuppgiftslagens tillämpningsområde. Lagen omfattar exempelvis inte sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksam- het av rent privat natur. Lagen tillämpas inte heller om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Av tryckfrihetsförordningen framgår dock att om en myndighet enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra en sammanställning av personuppgifter ur en upp- tagning för automatiserad behandling tillgänglig, så anses inte en sådan sammanställning utgöra en allmän handling (2 kap. 3 § tredje stycket jämfört med första stycket tryckfrihetsförordningen).

Konventionens och direktivets bestämmelser om s.k. maskning – dvs. kravet att i de fall en handling innehåller både offentliga och sekretess- belagda uppgifter skall handlingen lämnas ut med de sekretessbelagda uppgifterna maskerade – har sin motsvarighet i 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen.

De krav som ställs i konventionens och direktivets bestämmelser om skydd för personuppgifter och maskning är således redan tillgodosedda i svensk rätt.

Prop. 2004/05:65

50

Intresseavvägning vid sekretessbedömningen

Prop. 2004/05:65

Den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är utformad på ett sådant sätt att allmänhetens intresse av insyn när det gäller miljöinforma- tion till stor del redan är tillgodosett. Någon generell bestämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av sådan information finns dock inte. För att leva upp till de krav som ställs i konventionen och direktivet bör det därför i sekretess- lagen införas en generell intresseavvägningsklausul som gör det möjligt att i det enskilda fallet göra en avvägning mellan allmänhetens intresse av att ta del av miljöinformation och det intresse som sekretessreglerna avser att skydda. Se vidare avsnitt 9.2.1.

Sekretess och uppgifter om utsläpp i miljön

En begäran om information om utsläpp som skett i miljön får enligt kon- ventionen och direktivet inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som informationen avser. De be- gränsningar som konventionen och direktivet sammantaget innebär i fråga om möjligheterna att föreskriva sekretess för uppgifter om utsläpp som gjorts i miljön motsvaras inte på samma sätt av sekretessbrytande regler i svensk rätt. För att svensk rätt skall leva upp till konventionens och direktivets krav är det således nödvändigt att införa sekretess- brytande regler för uppgifter om utsläpp. Se vidare avsnitt 9.2.2.

6.5Skillnader i myndighetsbegreppen

Regeringens bedömning: Med anledning av skillnader mellan vad som menas med ”myndighet” i konventionen, miljöinformations- direktivet och svensk rätt är det nödvändigt att införa bestämmelser om miljöinformation som finns hos organ som inte är myndigheter i svensk mening.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.1.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt kraven i konventionen och miljöinformationsdirektivet skall allmänheten ha tillgång till miljö- information från myndigheterna. Konventionens och direktivets myndig- hetsbegrepp skiljer sig något från det svenska. Detta innebär att det finns ett antal aktörer i det svenska samhället som faller in under konventio- nens och direktivets definition av offentlig myndighet, men som inte be- traktas som myndigheter i svensk rätt. Offentlighetsprincipen är därmed inte tillämplig på dessa organ. För att svensk lagstiftning skall kunna leva upp till konventionen och direktivet i denna del är det nödvändigt att införa regler om skyldighet att lämna ut miljöinformation som gäller även de organ som inte är myndigheter enligt svensk rätt. Med anledning av detta föreslår regeringen att det införs en lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Ett sådant förslag, remissinstansernas synpunkter och skälen för förslaget redovisas i avsnitt 9.1.

51

6.6

Insamling och spridning av miljöinformation

Prop. 2004/05:65

 

 

 

 

 

Regeringens bedömning: Svenska myndigheter uppfyller de grund-

 

 

 

läggande kraven i Århuskonventionen och miljöinformationsdirektivet

 

 

 

vad gäller insamling, organisering och spridning av miljöinformation.

 

 

 

 

 

 

 

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

 

 

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har inte framfört

 

några särskilda synpunkter i denna del. Stockholms universitet har på-

 

pekat att det i svensk rätt inte finns något föroreningsregister av det slag

 

som konventionen kräver. Kemikalieinspektionen har gjort gällande att

 

Sverige inte uppfyller de specifika kraven i artikel 7 i direktivet och att

 

artikeln bör överföras till svensk författningstext.

 

Skälen för regeringens bedömning

 

För att uppnå konventionens och direktivets syften är det inte tillräckligt

 

att allmänheten har rätt att ta del av den information om miljön som finns

 

hos myndigheterna. Informationen i sig måste vara av god kvalitet för att

 

kunna ligga till grund för opinionsbildning, bedömningar inför beslut

 

osv. Enligt direktivet skall medlemsstaterna så långt det är möjligt inom

 

ramen för deras befogenheter se till att all information som samman-

 

ställts av dem eller för deras räkning är aktuell, korrekt och jämförbar.

 

(Jfr konventionens artikel 5 och miljöinformationsdirektivet artiklarna

 

3.5, 7 och 8.)

 

 

Enligt konventionen skall parterna se till att myndigheterna innehar,

 

organiserar och uppdaterar miljöinformation som är relevant för deras

 

verksamhet. Enligt konventionen skall dessutom system inrättas som

 

förser myndigheterna med information om föreslagna och befintliga

 

verksamheter som påverkar miljön.

 

 

Myndigheternas förfarande för att göra miljöinformationen tillgänglig

 

skall enligt konventionen vara öppet och det skall finnas reella möjlig-

 

heter att ta del av informationen. I konventionen anges att detta kan

 

uppnås t.ex. genom att allmänheten upplyses om vilken slags information

 

som finns hos myndigheterna, på vilka grundläggande villkor som denna

 

information tillhandahålls och hur man går till väga för att skaffa sig den.

 

I konventionen exemplifieras vilka praktiska åtgärder som kan vidtas,

 

t.ex. göra förteckningar och register kostnadsfritt tillgängliga, krav på

 

tjänstemän att vara allmänheten behjälplig samt fastställande av kontakt-

 

ställen.

 

 

 

 

I direktivet slås fast att tjänstemän skall bistå allmänheten vid informa-

 

tionssökning, det skall upprättas förteckningar över offentliga myndig-

 

heter och fastställas förfaranden som garanterar att rätten till tillgång till

 

miljöinformation kan tillämpas i praktiken. Medlemsstaterna skall dess-

 

utom se till att myndigheterna på ett adekvat sätt upplyser allmänheten

 

om dess rättigheter enligt direktivet.

 

 

Vart tredje år eller oftare skall enligt konventionen nationella rapporter

 

publiceras om miljötillståndet i landet, inbegripet information om kvali-

 

teten och belastningarna på miljön. Enligt direktivet skall medlems-

 

staterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att nationella och

 

regionala rapporter om miljösituationen offentliggörs med jämna mellan-

 

rum på högst fyra år.

52

 

 

 

 

Enligt direktivet skall informationen spridas bland annat med hjälp av informationsteknologi (telematik eller elektronik) när så är möjligt. Information som samlats in innan direktivet publicerades (den 14 februari 2003) behöver inte publiceras elektroniskt om den inte redan finns tillgänglig i denna form. Enligt direktivet kan kraven på aktiv sprid- ning av information uppfyllas genom att skapa länkar till webbplatser på Internet där informationen kan hämtas.

Konventionen och direktivet preciserar vilken information det är som åtminstone skall göras tillgänglig via elektroniska databaser. Detta gäller t.ex. texterna till internationella fördrag, gemenskapslagstiftning, natio- nell lagstiftning om eller med anknytning till miljön, planer och program avseende miljön, uppgifter eller sammanställningar av uppgifter som samlats in genom övervakning av verksamhet som påverkar eller sanno- likt kommer att påverka miljön, vissa miljökonsekvensbedömningar och riskbedömningar etc. (Se artikel 7.2 i miljöinformationsdirektivet och artikel 5.3 i konventionen.)

Det åligger även parterna att publicera eller på annat sätt sprida viss särskild miljöinformation till allmänheten. Det gäller bl.a. fakta och analyser som är av betydelse för utvärderingen av viktigare förslag på miljöpolitikens område, förklarande material om allmänhetens rättigheter enligt konventionen samt uppgifter om hur förvaltningen på alla nivåer fullgör sina officiella uppgifter och tillhandahåller tjänster med avseende på miljön.

Parterna skall dessutom uppmuntra verksamhetsutövare att informera allmänheten om den miljöpåverkan deras verksamhet och produkter har. Detta kan lämpligen ske inom ramen för frivillig miljömärkning eller miljörevision. Mekanismer skall utvecklas som ger allmänheten tillgång till tillräcklig produktinformation så att konsumenterna kan göra väl- grundade miljöval.

Parterna skall enligt konventionen vidta steg för att gradvis utveckla en allmänt tillgänglig databas innehållande ett enhetligt landsomfattande system för inventering och registrering av föroreningar. Ett sådant sys- tem kan innehålla uppgifter om bl.a. utsläpp, förekomsten av miljöfarliga ämnen och produkter, förbrukningen av vatten, energi och naturresurser samt platser för avfallsförvaring.

Om ett omedelbart hot mot människors hälsa eller miljön uppkommer, skall all information som finns hos en myndighet och som kan möjlig- göra för allmänheten att vidta alla nödvändiga åtgärder för att begränsa skadan omedelbart lämnas ut till allmänheten.

Organisering av information

Det finns en rad bestämmelser som leder till att det finns ett stort antal allmänna handlingar som innehåller miljöinformation hos myndigheter. Ett exempel på en sådan bestämmelse är 26 kap. 20 § miljöbalken enligt vilken den som utövar en miljöfarlig verksamhet årligen skall lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten kan även förelägga en verksamhetsutövare att inkomma med uppgifter och hand- lingar som myndigheten behöver för tillsynen (21 §). Härutöver finns, t.ex. i de förordningar och föreskrifter som utfärdats med stöd av miljö- balken, flera bestämmelser som har till syfte att myndigheter skall förses med information om tillståndet i miljön. Inom myndigheterna finns

Prop. 2004/05:65

53

därför riklig tillgång till uppgifter både om förhållandena inom den offentliga verksamheten och på det privata området. Tillsynsmyndig- heterna inhämtar t.ex. kontinuerligt information inom sina respektive ansvarsområden (jfr 26 kap. miljöbalken).

För att allmänhetens insynsrätt skall kunna tillgodoses och för att myn- digheterna skall kunna ge den service som eftersträvas krävs att myndig- heternas handlingsbestånd kan överblickas och att handlingarna med lätthet kan sökas och påträffas. Den svenska lagstiftningen ställer därför krav på upprättande av olika instrument för beskrivning och sökning av handlingar. Det uppställs krav på registrering (15 kap. 1 och 2 §§ sekre- tesslagen och 5 § arkivlagen [1990:782]), beskrivning av ADB-register (15 kap. 11 § sekretesslagen) och arkivredovisning, dvs. arkivbeskriv- ning och arkivförteckning (6 § arkivlagen).

Förteckningar över offentliga myndigheter kan hittas bl.a. via Sverige- direkt på Internet, på regeringens webbadress, etc. De myndigheter som hör till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets ansvarsområden och kanske är de som i första hand är intressanta när det gäller miljöinforma- tion, hittar man på regeringens webbadress under Miljö- och samhälls- byggnadsdepartementet. Denna information är alltså tillgänglig för all- mänheten.

Svenska myndigheters arbete med insamling och spridning av miljöinformation

Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen utrett hur svenska myn- digheter samlar in och sprider miljöinformation för att se om deras arbete motsvarar kraven i konventionen och direktivet. Naturvårdsverkets slut- sats är att svenska myndigheter uppfyller kraven i konventionen och direktivet och att inga lagstiftningsåtgärder är nödvändiga i denna del. Naturvårdsverkets rapport är bifogad i bilaga 6.

I enlighet med vad Naturvårdsverket anfört gör regeringen bedöm- ningen att de svenska myndigheternas system för insamling, organisering och spridning av miljöinformation är väl utbyggda och väl svarar mot Århuskonventionens och direktivets krav på informationsförsörjning. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga.

Trots detta kan det svenska systemet förbättras och på ett tydligare sätt ge uttryck för konventionens principer om att goda möjligheter till granskning och nyttjande av miljöinformation är en fruktbärande form av samhälleligt deltagande på miljöområdet. Naturvårdsverket pekar i sin rapport översiktligt på vissa områden som skulle kunna fungera bättre, bl.a. i fråga om informationens faktiska tillgänglighet.

Konventionen ställer krav på att ett föroreningsregister gradvis skall införas (artikel 5.9). Genom det befintliga kemikalieutsläppsregistret och det utvecklingsarbete som pågår (se närmare Naturvårdsverkets rapport, bilaga 6) är konventionens grundläggande krav i detta avseende uppfyllt. I enlighet med konventionen måste arbetet på detta område fortsätta att utvecklas i framtiden.

Det stora informationsutbudet och de många tillgängliga informations- kanalerna i dagens samhälle är inte alltid anpassade på ett sådant sätt att informationen verkligen är användbar för medborgaren. Mängden in- formation växer hela tiden. Allt mer information hanteras och söks elek- troniskt. Frågor om hur informationen struktureras elektroniskt blir där-

Prop. 2004/05:65

54

för allt mer intressanta. I det sammanhanget aktualiseras t.ex. frågor om Prop. 2004/05:65 hur metadata används för att ”märka” information, eller hur olika offent-

liga webbsidor samordnas, struktureras och kontrolleras.

Vid Miljödepartementets offentliga möte om konventionen den 7 november 2003 framfördes synpunkter om brister i tillgången till viss miljöinformation, bl.a. kan myndigheters krav på betalning för dokument utgöra hinder för dem som forskar inom miljöområdet. Det anfördes att detta borde kunna lösas genom att t.ex. ge myndigheter ett klart och tyd- ligt uppdrag att sprida miljöinformation och att ordna finansieringen på annat sätt än genom avgifter.

Det är inte bara problem med att hitta eller ha råd att betala för viss information som begränsar den faktiska tillgängligheten till informatio- nen. Den information som tillhandahålls måste t.ex. också vara relevant och begriplig. Här är det utbildning snarare än reglering som kan höja informationens kvalitet.

Regeringen har nyligen i skrivelsen 2003/04:110 Demokratipolitik uppmärksammat betydelsen av att ha tillgång till information och kun- skap om samhället. Bland annat har språket en avgörande betydelse för människors förutsättningar att ta del av information och öka sin kunskap. Företrädare för myndigheter bör därför i sina kontakter med med- borgarna ta hänsyn till människors olika språkmiljöer och därigenom varierande förutsättningar. Liknande frågor behandlas även i regeringens handlingsprogram En förvaltning i demokratins tjänst.

Som exempel på pågående arbete för att förbättra tillgången till information kan nämnas att Naturvårdsverket arbetar med en handlings- plan för utveckling av medborgarperspektivet i sin verksamhet med ut- gångspunkt i bl.a. Århuskonventionen.

I samband med att Sverige ratificerar konventionen kan det vara lämp- ligt att myndigheterna på liknande sätt ser över hur miljöinformationen är tillgänglig hos dem. Av samma anledning kan det även vara lämpligt att genomföra en mindre informationskampanj om rättigheterna i konven- tionen. En sådan har genomförts i t.ex. Danmark.

7 Rätten att delta i beslutsprocesser på miljöns område

Århuskonventionens s.k. andra pelare rör allmänhetens rätt att delta i be-

 

slutsprocesser. I alla stater fattar myndigheter och organ beslut som kan

 

få en betydande effekt på miljön eller människors hälsa och välbe-

 

finnande. Av bl.a. detta skäl finns det både i nationell rätt och i gemen-

 

skapsrätten olika bestämmelser om beslutsprocesser. Det finns uppenbara

 

fördelar med system som ger allmänheten effektiva möjligheter att delta i

 

beslutsprocesser, inte minst genom att ett sådant deltagande också leder

 

till ett betydelsefullt flöde av information till de beslutsfattande organen.

 

Samtidigt ökar sådana system insynen, möjligheterna att påverka och

 

kontrollera samt bidrar till att allmänhetens medvetenhet om miljöfrågor

 

ökar.

 

Det EG-direktiv som tagits fram för att genomföra konventionen i

 

denna del, direktivet om allmänhetens deltagande (2003/35/EG), består i

55

 

huvudsak av tre delar. Den första ger allmänheten rätt att delta vid ut- Prop. 2004/05:65 arbetandet av planer och program med miljöanknytning (t.ex. avfalls-

planer). Det är fråga om planer som avses i sex angivna direktiv. De båda andra delarna innebär ändringar i IPPC-direktivet (1996/61/EG) och MKB-direktivet (1985/337/EEG). Ändringarna ger allmänheten en ut- vidgad rätt till information och möjlighet att delta i de beslutsprocesser som avses i IPPC-direktivet och MKB-direktivet samt en rätt att inom ramen för de beslutsprocesserna få beslut, handlingar och underlåtenheter prövade av domstol eller annat oberoende organ.

De materiella krav som konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ställer på den nationella rätten är i stort sett lika. Direktivet är dock mer preciserat när det gäller bl.a. allmänhetens deltagande i planer och program.

Nedan jämförs svensk rätt om allmänhetens deltagande med de be- stämmelser på området som finns i Århuskonventionen och direktivet. Eftersom direktivet i stora delar innebär ändringar i MKB- och IPPC- direktiven, kommenteras i vissa delar innehållet i de direktiven.

För närvarande pågår arbete med att se över svenska tillstånds- processer. Miljöbalkskommittén lämnade i januari 2003 delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Naturvårdsverket läm- nade nyligen rapporten ”Pröva eller inte pröva? Förslag till ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter”. Även PBL-kommittén utreder för närvarande frågor med koppling till de frågor som behandlas nedan.

7.1Beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter

Regeringens bedömning:. Det finns i svensk rätt regler om allmänhetens deltagande i de tillståndsprocesser som omfattas av konventionen och direktivet både i miljöbalken och i annan lag- stiftning. Konventionens och direktivets krav är därmed uppfyllda.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning

Allmänheten skall få delta vid beslutsprocesser om tillstånd för vissa verksamheter. Konventionen och direktivet innehåller bestämmelser om dels vid vilka tillståndsbeslutsprocesser allmänheten skall få delta, dels hur deltagandet skall gå till. (Jfr Århuskonventionen artikel 6 och direktiv 2003/35/EG artiklarna 3 och 4.)

En berörd allmänhet skall enligt konventionen ha rätt att delta i beslut rörande tillståndsprövning av verksamheter som förtecknats i bilaga I till konventionen. I bilagan räknas ett flertal större verksamheter upp, där- ibland verksamheter inom energisektorn, metallindustrin, mineralindu- strin, den kemiska industrin, pappersindustrin och avfallshanteringen samt anläggningar av järnväg, motorväg och inre vattenväg, överföring av vattenresurser, utvinning av råolja och naturgas, dammar, rörledning- ar, elledningar, djurhållning, stenbrott, garverier, slakterier, mejerier etc.

56

Direktivet om allmänhetens deltagande, som i denna del ändrar IPPC- direktivet och MKB-direktivet, hänvisar till ett antal verksamheter upp- räknade i bilagor till direktiven. De verksamheter som räknas upp i kon- ventionens bilaga I överensstämmer i princip med de verksamheter som räknas upp i bilagorna I och II till MKB-direktivet och bilaga I till IPPC- direktivet. En verksamhet är angiven i konventionens bilaga utan någon motsvarighet i direktivens bilagor. Det är punkten 4 g i konventions- bilagan – ”Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermentations- produkter och andra proteinprodukter”.

Enligt konventionen och direktivet skall den berörda allmänheten också ha rätt att i enlighet med nationell lagstiftning delta vid tillstånds- processer för verksamheter som inte räknas upp i konventionsbilagan men som kan ha betydande inverkan på miljön.

Utöver de angivna verksamheterna och anläggningarna sägs i konven- tionsbilagan att all verksamhet som inte särskilt anges i de uppräknade punkterna, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen, också skall omfattas av konventionens bestämmelser om deltagande.

Utgångspunkter för bedömningen av de svenska reglerna

Århuskonventionen innebär inget krav på att det skall finnas tillstånds- processer för de verksamheter som den knutits till, men om det finns en tillståndsprocess skall konventionens regler om allmänhetens deltagande vara tillämpliga på den processen. Som sagts ovan omfattar MKB- och IPPC-direktiven i huvudsak samma verksamheter som konventionen.

För att se vilka svenska tillståndsprocesser som allmänheten skall ha möjlighet att delta i utgår den fortsatta redogörelsen från hur MKB- och IPPC-direktiven genomförts i svensk rätt samt att de i äldre lydelse har genomförts eller inom en snar framtid kommer att ha genomförts på ett fullgott sätt både beträffande tillståndsplikt och kraven på miljökonse- kvensbeskrivning med tillhörande samråd. Dessa tillståndsprocesser skall, i och med Århuskonventionen och de ändringar som den medfört i direktiven, leva upp till ett antal krav som beskrivs närmare i nästa av- snitt. I detta avsnitt görs enbart en genomgång av vilka tillstånds- processer (med gällande samrådsregler) som träffas av de nya kraven.

MKB- och IPPC-direktiven har genomförts i svensk rätt dels genom bestämmelser i miljöbalken med tillhörande förordningar, dels genom bestämmelser i andra lagar med hänvisning till miljöbalken.

Miljöbalkens tillståndsprocesser

Miljöbalkens bestämmelser om de tillståndsprocesser som i detta sammanhang blir aktuella finns inledningsvis i 9 kap. (miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd), 11 kap. (vattenverksamhet) och 12 kap. (täkter).

I den till 9 kap. tillhörande förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att ett stort antal verksamheter om- fattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Utöver detta kan regeringen eller en myndighet, enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, utöka tillståndskravet i vissa fall.

Prop. 2004/05:65

57

Enligt 11 kap. miljöbalken krävs tillstånd för vattenverksamhet, om inte annat anges i kapitlet. I lagen (1998:812) med särskilda bestämmel- ser om vattenverksamhet finns bestämmelser om prövningen av viss vattenverksamhet.

Den största delen av de i MKB- och IPPC-direktiven angivna verksam- heterna återfinns i uppräkningen i bilagan till förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd som tillståndspliktiga verksamheter (tillstånd skall sökas hos miljödomstol eller länsstyrelsen). Även verk- samheten i konventionsbilagans punkt 4 g som inte återfinns i MKB- och IPPC-direktiven – ”Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för framställning av fodertillsatser innehållande protein, fermen- tationsprodukter och andra proteinprodukter.” – kan sägas falla in under en av verksamheterna i förordningsbilagan (verksamhet 24.64-2 ”fabrik för tillverkning av organiska produkter som inte ingår i någon annan punkt och där tillverkningen omfattar kemiska reaktioner”).

I 12 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånd för vissa täkter. Stenbrott är upptaget som en verksamhet i Århuskonventionens bilaga.

I 17 kap. miljöbalken anges att regeringen skall pröva tillåtligheten av ett antal uppräknade verksamheter. Ett antal av dessa verksamheter är sådana som faller in under konventionens tillämpningsområde. Regering- ens beslut om tillåtlighet utgör inte det slutliga tillståndsbeslutet utan är en del i den process som leder fram till ett slutligt tillståndsbeslut. (Jfr prop. 1997/98:45, s. 443.)

Till de tillståndspliktiga verksamheterna i miljöbalken har det kopplats regler om samråd vid utarbetande av miljökonsekvensbeskrivningar. Reglerna finns i 6 kap. miljöbalken och förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.

Svensk rätt har också regler om allmänhetens deltagande efter att en ansökan om tillstånd lämnats in. En ansökan om tillstånd prövas av miljödomstol eller länsstyrelsen beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Av 21 kap. 1 § miljöbalken framgår att tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som prövas av miljödomstol skall prövas som ansökningsmål. Regler om länsstyrelsens och domstolens prövning finns i 19 och 22 kap. miljöbalken. I båda dessa kapitel finns regler om kungörelse av information och regler om allmänhetens möj- ligheter att yttra sig.

Tillståndsprövning enligt andra lagar med hänvisning till miljöbalkens regler om samråd

Bestämmelser om tillståndsprocesser finns också i andra lagar som hän- visar till miljöbalkens bestämmelser om samråd. Detta gäller t.ex. ellagen (1997:857), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.

Anläggningar för luftledning av elektrisk energi med en spänning av minst 220 kV och en längd av mer än 15 km (punkt 17 i konventions- bilagan) är inte tillståndspliktiga enligt förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Sådana anläggningar är tillståndspliktiga enligt ellagen som hänvisar till 6 kap. miljöbalken vad gäller förfarandet för att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning vid ansökan om tillstånd. Ansökan om tillstånd prövas av Statens energimyndighet.

Prop. 2004/05:65

58

Vägbyggen prövas av Vägverket i samråd med länsstyrelsen. Om de har olika uppfattning hänskjuts frågan till regeringens prövning (11 § väglagen). Den som planerar att bygga en väg skall genomföra en förstu- die. En vägutredning skall sedan genomföras om det i förstudien har klarlagts att alternativa vägsträckningar behöver studeras. För byggande av väg skall sedan upprättas en arbetsplan. Arbetsplanen skall enligt 3 a § väglagen jämställas med meddelande av tillstånd. Både vägutredningen och arbetsplanen har krav på miljökonsekvensbeskrivningar och samråd i enlighet 6 kap. miljöbalken (14 a och 15 §§ väglagen).

För järnvägsbygge gäller enligt 3 § lagen om byggande av järnväg att en fastställd järnvägsplan jämställs med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. På samma sätt som vid vägbyggen skall den som planerar att bygga en järnväg göra en förstudie och eventuellt en järnvägsutred- ning innan järnvägsplanen fastställs. Både järnvägsutredningen och järn- vägsplanen har krav på miljökonsekvensbeskrivning och samråd i enlig- het med 6 kap. miljöbalken (1 a och 2 §§ lagen om byggande av järn- väg).

Även i 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn hänvisas till 6 kap. miljöbalken vad gäller fram- tagandet av en miljökonsekvensbeskrivning. Beslut om tillstånd med- delas av Sjöfartsverket.

På samma sätt finns hänvisningar till 6 kap. miljöbalken i ett antal andra lagar beträffande verksamheter som visserligen också kräver till- stånd enligt miljöbalken, men dessutom är tillståndspliktiga enligt andra lagar. Som exempel kan nämnas lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet angående prövning av tillstånd för kärnteknisk anläggning och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.

Andra tillståndsbeslut och ”deltagandeprocesser”

Tillståndskravet enligt miljöbalken omfattar fler verksamheter än de som anges i konventionens lista. Därtill kan regeringen eller myndighet enligt 9 kap. 6 § miljöbalken utöka tillståndskravet i vissa fall.

I 5 kap. plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser om att kommunen skall samråda med myndigheter och vissa delar av allmän- heten när program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas. Dessa bestämmelser torde som huvudregel snarare falla under konven- tionens artikel 7 om allmänhetens rätt att delta i planer och program och behandlas inte närmare i detta sammanhang. En detaljplan som kan lik- ställas med ett tillstånd för någon verksamhet i konventionsbilagan skulle dock kunna träffas av kraven i konventionen och direktivet om allmän- hetens deltagande. Europeiska kommissionen har haft invändningar beträffande genomförandet av MKB-direktivet i delar som rör plan- och bygglagen. Med anledning av detta pågår arbete med att anpassa de svenska bestämmelserna så att MKB-direktivet blir korrekt genomfört (prop. 2004/05:59), se vidare avsnitt 9.4.

Omprövning av tillstånd

Konventionens regler om allmänhetens deltagande skall när det är lämp- ligt tillämpas även vid omprövning eller uppdatering av villkor för de angivna verksamheterna (konventionens artikel 6.10). I konventionsbila- gan anges vidare att varje förändring eller utökning av verksamheter där

Prop. 2004/05:65

59

ändringen eller utökningen i sig uppfyller kriterierna i bilagan (t.ex. angående en verksamhets storlek, kapacitet, tröskelvärden etc.) skall om- fattas av reglerna om allmänhetens deltagande. Om förändringen eller utökningen är mindre än vad som anges som nedre gräns för att en verk- samhet skall omfattas av bilagan till konventionen behöver reglerna om deltagande endast tillämpas om verksamheten kan ha betydande på- verkan på miljön. (Jfr p 22 i bilagan och artikel 6.1 a och b.)

Direktivet ställer högre krav än konventionen. Genom ändringarna i MKB- och IPPC-direktiven har införts liknande bestämmelser som i kon- ventionen, men kravet på deltagande är inte begränsat till när det är lämpligt, utan skall ske vid ”meddelande av tillstånd för en väsentlig för- ändring av verksamheten” och vid ”uppdatering av ett tillstånd för en anläggning eller av villkoren för en anläggnings tillstånd”.

I bilaga I till MKB-direktivet har gjorts ett tillägg varigenom en ändring eller utvidgning av ett projekt som upptas i bilagan skall antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier (t.ex. angående en verksamhets storlek, kapa- citet etc.) som fastställs i bilagan.

I IPPC-direktivet har införts en bestämmelse som innebär att en ändring eller utvidgning av verksamheter som kontrolleras under direktivet skall anses vara väsentlig om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppfyller de kriterier eller tröskelvärden som anges i bilaga 1 till direktivet. Samtidigt har IPPC-direktivets artikel 15 ändrats så att det nu uttryckligen framgår att den berörda allmänheten skall få delta även beträffande tillstånd för en väsentlig förändring av en verksamhet samt vid uppdatering av tillstånd eller av villkoren för en anläggnings tillstånd.

Om en ansökan om omprövning av villkor inkommer till en svensk tillståndsmyndighet skall den behandlas på samma sätt som en initial ansökan om tillstånd, vilket innebär att reglerna om kungörelse m.m. blir tillämpliga.

Om ett tillstånd till en verksamhet omprövas enligt svensk rätt med anledning av att verksamheten skall ändras måste även en miljökonse- kvensbeskrivning göras i enlighet med 6 kap. 1 § miljöbalken. Samråds- reglerna i 6 kap. miljöbalken blir alltså tillämpliga även vid omprövning av tillstånd. Svensk rätt bedöms därför överensstämma med konventio- nen och direktivet.

Beslut om genetiskt modifierade organismer

Parterna till konventionen skall inom ramen för sin nationella lagstiftning och i möjlig och lämplig utsträckning även tillämpa bestämmelserna om allmänhetens deltagande på beslut om att tillåta utsättning av genetiskt modifierade organismer (GMO) i miljön.

Tillstånd för utsläppande av GMO regleras av EG-direktiven 90/219/EEG om innesluten användning av genetiskt modifierade mikro- organismer och 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modi- fierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG. Dessa är genomförda i svensk rätt med förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organis- mer och förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modi- fierade organismer i miljön. Konventionen ställer inte högre krav än dessa direktiv varför svensk rätt uppfyller konventionens krav.

Prop. 2004/05:65

60

Undantag från kravet på allmänhetens möjligheter att delta

Prop. 2004/05:65

Om det är föreskrivet i nationell lagstiftning får parter besluta att från fall till fall inte tillämpa artikelns bestämmelser i fråga om verksamheter som svarar mot det nationella försvarets behov. En liknande bestämmelse finns i MKB-direktivet.

Konventionens bestämmelser om allmänhetens deltagande behöver inte heller tillämpas på de projekt som räknats upp i bilagan, men som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att forska, utveckla och prova nya metoder eller produkter under mindre än två år, om de inte kan antas medföra betydande skadliga verkningar på miljön eller hälsan. Liknande undantagsbestämmelse finns i IPPC-direktivet, bilaga I.

Enligt MKB-direktivet får medlemsstater besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från direktivets regler. I så fall skall med- lemsstaten undersöka om någon annan form av bedömning är lämplig och se till att den information som samlats in i samband med undersök- ningen, uppgifter om undantaget och skälen för undantaget görs till- gängliga för allmänheten.

Miljöbalkens regler är tillämpliga även i fråga om projekt inom ramen för totalförsvaret.

7.2Hur deltagandet skall gå till

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav på hur allmänhetens deltagande i tillståndsprocesserna skall gå till. Allmänheten informeras om tillståndsprocessen, informa- tion hålls tillgänglig och det finns möjligheter att lämna synpunkter i enlighet med kraven i konventionen och direktivet.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser har haft synpunkter på

svensk rätts överensstämmelse med konventionen och direktivet. Stock- holms universitet har ifrågasatt om miljöbalkens tillståndsförfarande lever upp till konventionens krav på att berörd allmänhet ”på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt” mot bak- grund av att kungörelse sker i ett sent skede i tillståndprocessen. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att det förslag till MKB-förfarande som presenterats av Miljöbalkskommittén (En effektivare miljöprövning - SOU 2003:124) inte är förenligt med konventionens syfte och anda.

Domstolsverket och Uppsala universitet har anfört att konventionens be- stämmelser om att allmänheten skall informeras om beslut innebär ett krav på kungörelse. Uppsala universitet har vidare pekat på den be- stämmelse som anger att kungörelse av överklagande endast sker om det är sökanden som överklagat men att allmänheten även i de fallen kan ha ett intresse av målet (23 kap. 5 § miljöbalken).

Skälen för regeringens bedömning

De svenska bestämmelserna om allmänhetens delaktighet i beslut som rör miljön utgör en väsentlig del av proceduren för tillståndsgivning

61

enligt miljöbalken och tillståndsgivning enligt andra lagar som hänvisar till balken. Dels innehåller miljöbalken krav på samrådsförfarande i ett tidigt skede av beslutsförfarandet (både före och i samband med fram- tagande av miljökonsekvensbeskrivningar), dels innehåller den regler om kungörande (av miljökonsekvensbeskrivning och ansökan) och möjlig- heter att yttra sig innan ett mål eller ärende avgörs.

Miljöbalkskommittén har i syfte att åstadkomma en effektivare miljö- prövning haft i uppdrag att se över de relevanta miljöbalksbestämmel- serna (dir. 2003:61). Den 9 januari 2004 redovisade kommittén sitt del- betänkande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Betänkandet innehåller förslag till ändringar i 6 kap. miljöbalken. Kommittén har i sitt arbete beaktat direktivet om allmänhetens deltagande.

Här följer en genomgång av svensk rätt i förhållande till konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande.

Identifiering av de som är berörda av projektet

I de fall det anses lämpligt bör den som ansöker om tillstånd för en verk- samhet uppmanas att innan ansökan ges in identifiera vilka som kan beröras av projektet, inleda diskussioner och tillhandahålla information om syftet med ansökan (konventionens artikel 6.5). Liknande be- stämmelser saknas i direktiven.

Enligt svensk rätt gäller att alla som avser att bedriva verksamhet som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet skall samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan de ansöker om tillstånd och innan en miljökonsekvensbeskrivning upprättas (6 kap. 4 § miljöbalken). Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 97/98:45, del I s. 285) omfattar denna grupp grannar och liknande, dvs. sådana som i många fall är sak- ägare. Det sägs dock vidare att andra inte är utestängda från processen. Denna samrådsprocess skall inledas ”i god tid och i behövlig omfatt- ning”. Det svenska samrådsförfarandet skall alltså inledas tidigt i processen och omfattningen av den beror av den planerade verksamhe- tens eller åtgärdens art och omfattning.

Viss inledande information skall lämnas på ett lämpligt sätt till allmänheten

I konventionen och i MKB- och IPPC-direktiven används begreppen ”allmänheten” och ”den berörda allmänheten” i samband med de olika reglerna för hur allmänhetens deltagande vid tillståndsbeslut skall gå till.

Definitionerna av ”allmänheten” och ”den berörda allmänheten” i kon- ventionen och direktiven överensstämmer. Med allmänheten avses en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa. Med "berörd allmänhet" avses den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av beslutsprocesser på miljö- området. Enskilda organisationer som främjar miljöskydd och som upp- fyller eventuella krav i den nationella lagstiftningen skall anses ha ett sådant intresse.

När det gäller konventionens och direktivens krav om att viss informa- tion skall lämnas i samband med att en beslutsprocess initieras på något sätt sägs i konventionen att informationen skall lämnas till den ”berörda allmänheten”, medan direktiven säger att ”allmänheten” skall få den in- formationen. I övrigt överensstämmer konventionens och direktivens

Prop. 2004/05:65

62

bestämmelser i sak. Direktiven innebär alltså att en större grupp skall informeras (hela allmänheten) än vad konventionen kräver (den berörda allmänheten).

Enligt MKB-direktivet, med de ändringar som direktivet om allmän- hetens deltagande medfört, skall ”allmänheten” i ett tillståndsärende informeras om (1) ansökan om tillstånd, (2) uppgift om att projektet om- fattas av en miljökonsekvensbeskrivning, (3) uppgifter om vilka myndig- heter som är behöriga att fatta beslut, (4) vilka myndigheter som man kan få information i frågan av, (5) vilka myndigheter man kan lämna in synpunkter till, (6) vilka tidsfrister som gäller för att lämna synpunkter eller frågor, (7) vilka beslut som kan komma att fattas, (8) uppgift om var den information som inhämtats från exploatören finns tillgänglig (bl.a. projektbeskrivning, data för bedömning av miljöpåverkan, etc.),

(9) uppgift om när, var och hur relevant information kommer att göras tillgänglig, och (10) uppgift om hur allmänheten kommer att få delta i processen.

Enligt det ändrade IPPC-direktivet skall allmänheten dessutom få följande information: (1) förslag om uppdatering av tillstånd eller till- ståndsvillkor för ”IPPC-verksamheterna”, inbegripet de uppgifter som normalt skall lämnas i en tillståndsansökan (utöver vad som redan tidigare skulle lämnas i ansökan skall den nu även innehålla de huvud- alternativ som sökanden övervägt, om det finns sådana, i form av en översikt), och (2) uppgift om samråd har skett med annan medlemsstat i fråga om IPPC-anläggningar som kan få en betydande negativ effekt på miljön i annan stat.

Konventionens krav i fråga om vilken information som skall lämnas till en berörd allmänhet motsvarar i huvudsak direktivets. Enligt konven- tionen skall dock även lämnas information om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig.

Informationen skall enligt konventionen lämnas på ett lämpligt och effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i före- kommande fall enskilt. Direktivet om allmänhetens deltagande ändrar i artikel 4.2 MKB-direktivet och säger att informationen skall lämnas genom offentliga meddelanden, eller på annat lämpligt sätt, t.ex. med hjälp av elektroniska medier när sådana är tillgängliga. De närmare be- stämmelserna om hur allmänheten skall informeras (t.ex. genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och hur samråd skall ske med den berörda allmänheten (exempelvis skriftligen eller genom offentlig utfrågning) skall enligt artikel 3 i direktivet om allmänhetens deltagande fastställas av medlemsstaterna.

Informationen skall enligt direktivet lämnas på ett tidigt stadium och senast så snart informationen rimligen kan ges. Konventionen är även i denna del mer begränsad än direktivet och säger enbart att informationen skall ges på ett tidigt stadium.

Svenska regler om inledande information

Före samrådet enligt 6 kap. 4 § miljöbalken skall den som avser att be- driva verksamheten till länsstyrelsen och berörda enskilda lämna upp- gifter om projektets lokalisering, omfattning, utformning och miljöpå- verkan.

Prop. 2004/05:65

63

När en miljökonsekvensbeskrivning är klar skall detta, tillsammans med kungörelsen om ansökan om tillstånd för en viss verksamhet, kun- göras enligt 6 kap. 8 § miljöbalken, som hänvisar till 19 kap. 4 § och 22 kap. 3 § miljöbalken.

I 22 kap. 3 § miljöbalken finns en uppräkning av vilken information som kungörelsen skall innehålla. Uppräkningen motsvarar i huvudsak konventionens och direktivens krav. Det sägs dock inte uttryckligen i 22 kap. 3 § att kungörelsen skall innehålla uppgift om att projektet om- fattas av en miljökonsekvensbeskrivning, uppgift om vilka beslut som kan komma att fattas, uppgift om gränsöverskridande samråd eller upp- gift om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig.

Enligt 22 kap. 1 § miljöbalken skall en ansökan innehålla en miljökon- sekvensbeskrivning om det krävs enligt 6 kap. miljöbalken. Vidare skall ansökan innehålla uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4–6 §§ miljöbalken. I kravet i 22 kap. 3 § miljöbalken på att kungörelsen skall innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan får anses ingå att ange att det finns en miljökonsekvensbeskrivning, och att gränsöverskridande samråd skett enligt 6 kap. 6 § miljöbalken om så är fallet. Svensk rätt behöver därför inte ändras på den punkten.

Eftersom kungörelsen skall innehålla en redogörelse för ansökan och det framgår av ansökan vilket beslut som sökanden önskar är det vidare inte nödvändigt att uttryckligen kräva att kungörelsen skall innehålla uppgift om vilka beslut som kan komma att fattas. Det är inte heller nöd- vändigt att uttryckligen kräva att kungörelsen skall innehålla information om vilken miljöinformation av betydelse som finns tillgänglig. En miljökonsekvensbeskrivning skall nämligen innehålla de uppgifter som behövs för att identifiera och beskriva de effekter som en planerad verksamhet kan medföra på miljön (jfr 6 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken). I och med att det kungörs att det gjorts en miljökonsekvensbeskrivning som innehåller denna miljöinformation av betydelse som konventionen talar om bedömer regeringen att svensk rätt lever upp till konventionens krav i denna del. Kungörelse sker inte heller, såsom Stockholms universitet gjort gällande, i ett sådant skede av beslutsprocessen att det skulle strida mot konventionens krav på information på ett tidigt stadium (jfr artikel 6.2). Konventionen innebär inte, enligt regeringens uppfatt- ning, ett krav på kungörelse av överklagande (jfr 23 kap. 5 § miljö- balken).

Viss information skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten

Utöver att viss information skall offentliggöras på ett eller annat sätt skall även viss information hållas tillgänglig för den berörda allmänheten. Som tidigare nämnts avses med "berörd allmänhet" den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av beslutsprocesser på miljöområdet. Enskilda organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller eventuella krav i den nationella lagstiftningen skall anses ha ett sådant intresse.

En myndighet skall enligt konventionen kostnadsfritt hålla all relevant information om projektet tillgänglig för allmänheten. Det är tillåtet att i den nationella lagstiftningen kräva att den som vill ta del av information framställer en begäran om det. Den information som minst skall hållas tillgänglig på detta sätt räknas upp i konventionens artikel 6.6 a–f. I

Prop. 2004/05:65

64

direktivet om allmänhetens deltagande, artiklarna 3.3 och bilaga V punkten 2, finns en liknande uppräkning av vilken information som inom rimliga tidsramar skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten.

Informationen avser bl.a. en beskrivning av verksamheten inklusive uppskattad grad av utsläpp, förväntad miljöpåverkan, åtgärder för att för- hindra eller minska miljöpåverkan, en översikt över de huvudalternativ som sökanden överväger, viktigare rapporter och utlåtanden som lämnats till myndigheten i frågan samt annan relevant information.

Bestämmelserna om allmänhetens deltagande påverkar inte parternas rätt att vägra lämna ut information i enlighet med konventionens regler om avslag och sekretess.

Svenska regler om att hålla information tillgänglig

Den berörda allmänheten skall, som nämnts, under processen kostnads- fritt kunna ta del av information som är relevant för beslutsfattandet (konventionen innehåller en uppräkning av vilken information som avses här). Sådan information finns i Sverige i allmänna handlingar. Det inne- bär att var och en har rätt att ta del av informationen med stöd av offent- lighetsprincipen. Allmänna handlingar skall hållas tillgänglig för allmän- heten utan kostnad. Det finns i svensk rätt även uttryckliga regler om vilken information en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla och som därmed skall hållas tillgänglig för allmänheten vid kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 8 § miljöbalken.

Av 6 kap. 7 § miljöbalken följer att en miljökonsekvensbeskrivning skall ha ett visst närmare angivet innehåll. Den bestämmelsen motsvarar i stort sett konventionens krav. I den mån konventionens uppräkning av information som skall hållas tillgänglig inte återfinns i miljöbalkens upp- räkning omfattas informationen dock av offentlighetsprincipen. Svensk rätt överensstämmer därför med konventionen i denna del.

Den berörda allmänheten skall ha möjlighet att delta på ett meningsfullt sätt

Den berörda allmänheten skall inte bara informeras och ha tillgång till informationen, utan också ha möjlighet att delta aktivt i processen.

Processen skall enligt konventionen påbörjas i så god tid att alla alter- nativ är öppna och den berörda allmänheten kan utöva ett verkligt in- flytande. Av artiklarna 3.4 och 4.3 i direktivet om allmänhetens del- tagande följer på samma sätt att den berörda allmänheten tidigt skall ges möjlighet att på ett effektivt sätt delta i tillståndsförfarandet enligt MKB- och IPPC-direktiven.

Den berörda allmänheten skall under dessa förutsättningar ges tillfälle att yttra sig – och skriftligt eller vid ett offentligt möte el. dyl. lämna syn- punkter, upplysningar, analyser eller åsikter – när alla alternativ står öppna, innan beslut fattas. Närmare bestämmelser om hur samrådet med den berörda allmänheten skall gå till får, enligt direktivet, fastställas av medlemsstaterna. Hela förfarandet skall enligt både konventionen och direktivet innebära att rimliga tidsramar ges för de olika etapperna i processen så att den berörda allmänheten ges möjlighet att förbereda sig och delta på ett effektivt sätt.

Parterna till konventionen åtar sig att garantera att synpunkterna beaktas i beslutsprocessen. Även i direktivet anges, i bilaga V punkten 4, att vederbörlig hänsyn skall tas till resultatet av samrådet vid IPPC-

Prop. 2004/05:65

65

tillståndsprocessen. I MKB-direktivet fanns sedan tidigare en liknande bestämmelse i artikel 8.

Svenska bestämmelser som möjliggör ett meningsfullt deltagande

I svensk rätt finns, som ovan visats, regler om ett inledande samråd – före miljökonsekvensbeskrivning och ansökan. Om länsstyrelsen be- dömer att en påtänkt verksamhet kan komma att medföra betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbedömning göras (6 kap. 5 § miljöbalken). I samband därmed skall ett utökat samrådsförfarande genomföras.

Ett utökat samråd omfattar inte bara de direkt berörda utan dessutom t.ex. ”den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda”. Med allmänheten avses här en betydligt vidare personkrets än den som avses i 6 kap. 4 § miljöbalken (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 60). Således omfattas såväl närboende och ortsbefolkning som andra berörda. Även miljöorganisationerna och då särskilt de som är verksamma på orten omfattas.

Efter kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning skall dessa handlingar hållas tillgängliga för ”allmänheten”, som skall beredas tillfälle att yttra sig över dem innan målet eller ärendet prövas, jfr 6 kap. 8 § miljöbalken. Den ”allmänhet” som bereds möjlighet att delta i detta stadium av beslutsprocessen är alltså mycket vid – den som vill kan lämna synpunkter inför ett beslut.

När miljödomstolarna prövar frågor om tillstånd enligt miljöbalken gäller den så kallade officialprincipen. Principen innebär att domstolen inte är bunden av parternas yrkanden när den gör sina bedömningar. I stället skall den själv sörja för att utredningen blir tillfredställande. Vid ansökningsmål anses domstolen visserligen vara bunden av ansökan på så sätt att den utgör ramen för prövningen. T.ex. vid ett mål som över- klagas från länsstyrelsen anses i princip endast de delar som överklagas vara uppe till prövning. Vem som helst har dock i princip rätt att delta och lämna synpunkter i domstolens beslutsprocess.

I miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 293 f.) anförde regeringen att miljödomstolarna, och i de flesta fall även länsstyrelserna, kan förväntas hålla muntlig förhandling i mål avseende verksamheter som kan antas få en betydande miljöpåverkan. Eftersom kallelsen till en sådan förhandling i sedvanlig ordning kommer att kungöras kan enskilda och organisationer som anser sig berörda delta även där och lämna synpunkter på såväl ansökan som miljökonsekvensbeskrivningen. Den allmänhet som har möjlighet att delta vid miljödomstolarnas inledande prövning av tillstånd är därmed mycket stor.

Enligt konventionen skall det finnas rimliga tidsramar för de olika etapperna i processen. Det finns inget uttalat krav i 6 kap. 8 § miljöbal- ken på att lämplig tid skall ges för yttrande över en miljökonsekvensbe- skrivning. I 7 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar sägs dock att kungörelsen av miljökonsekvensbeskrivningen skall ange att skriftliga synpunkter får lämnas inom den tid som den myndig- het som skall göra prövningen bestämt. I 22 kap. 10 § miljöbalken sägs på liknande sätt att synpunkter på ansökan skall lämnas inom den tid domstolen har bestämt.

Prop. 2004/05:65

66

Sammanfattningsvis kan sägas att för att processen skall fungera måste självklart rimlig tid för inhämtande av information, ställningstagande och ingivande av synpunkter erbjudas allmänheten. Lämplig tidsrymd för detta är naturligtvis beroende av den tänkta verksamhetens art och om- fattning. Naturvårdsverket har tagit fram allmänna råd (NFS 2001:9) beträffande bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. I dessa står att den tid som prövningsmyndigheten lämnar för yttrande bör vara minst tre veckor. Att reglera denna tidsrymd i författning har inte bedömts nödvändigt.

Den beslutsfattande myndigheten skall beakta vad som framkommit av samråd och yttranden över miljökonsekvensbeskrivning och ansökan (6 kap. 9 § andra stycket miljöbalken). Denna bestämmelse tillgodoser konventionens krav om att vederbörlig hänsyn skall tas till resultatet av allmänhetens deltagande.

Information om beslutet skall ges och ytterligare uppgifter skall hållas tillgängliga

Konventionen slår fast att när myndigheten fattat ett beslut skall all- mänheten skyndsamt informeras om detta. Beslutet skall vara tillgängligt i skriftlig form och även innehålla de skäl som lagts till grund för beslutet och de överväganden som gjorts. Direktivet om allmänhetens deltagande är mer preciserat i denna del.

När ett beslut i en tillståndsprocess fattats skall allmänheten, enligt artikel 3.6 i direktivet, informeras om beslutet och ges tillgång till be- slutets innehåll och eventuella villkor, de huvudsakliga skälen och över- väganden som beslutet grundar sig på, inklusive förfarandet för allmän- hetens deltagande, samt en eventuell beskrivning av åtgärder för att om möjligt motverka de allvarligaste negativa miljöeffekterna. I artikel 4.3 b i direktivet sägs utöver detta att beslutets innehåll, inklusive en kopia av tillståndet, skall finnas tillgängligt för allmänheten.

Svenska bestämmelser om information om beslut m.m.

Miljödomstolen skall meddela dom (vilket alltså innefattar en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet) så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt (22 kap. 21 § miljö- balken). Om det inte finns synnerliga skäl och om huvudförhandling hållits skall dom meddelas inom två månader efter förhandlingen. Parterna skall underrättas om innehållet i domen skriftligen eller genom att domen hålls tillgänglig hos aktförvararen.

Även i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och förvaltningslagen finns bestämmelser om meddelande av dom och beslut samt vad dessa skall innehålla. Den svenska offentlighetsprincipen innebär att besluts- texten är tillgänglig för allmänheten. Något krav på kungörelse av samt- liga domar och beslut finns inte i lagstiftningen. En bestämmelse om kungörelse av dom och beslut finns i 6 kap. 8 § andra stycket miljö- balken. I praktiken förekommer också i stor utsträckning kungörelse av dom i ansökningsmål med stöd av 22 kap. 3 § första stycket fjärde punkten miljöbalken. Konventionen kan emellertid inte i och för sig anses innebära ett krav på kungörelse. Regeringen anser därför att svensk rätt uppfyller konventionens krav i denna del.

Prop. 2004/05:65

67

7.3

Gränsöverskridande samråd

Prop. 2004/05:65

Regeringens bedömning: För att säkerställa att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav bör en förordningsändring ske. Regeringen avser att genomföra en sådan förändring.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte haft

några synpunkter på bedömningen. Naturvårdsverket har anfört att ett visst förtydligande av skyldigheten att samråda med andra länder behövs och att ett tillägg till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar är lämpligt.

Skälen för regeringens bedömning

Direktivet om allmänhetens deltagande innehåller bestämmelser om att medlemsstater vars miljö i betydande grad kan komma att påverkas negativt av projekt i en annan medlemsstat skall få delta effektivt i till- ståndsförfarandet för projektet. Detta skall ske om den medlemsstat där projektet planeras konstaterar att så är fallet, eller om den medlemsstat som kan komma att påverkas begär det.

Ändringar i detta avseende har gjorts både i MKB-direktivet och i IPPC-direktivet. Bestämmelserna ser dock något olika ut.

Den medlemsstat inom vilken projektet är avsett att utföras skall informera den utsatta medlemsstaten så snart som möjligt och senast när den informerar den egna allmänheten om projektet, dvs. så snart informa- tionen rimligen kan ges.

När det gäller verksamheter som faller under MKB-direktivet sägs att den information som skall lämnas i det första initiala skedet omfattar bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga upp- gifter om möjliga gränsöverskridande konsekvenser, och uppgift om vilket slags beslut som kan komma att fattas.

Ändringen i MKB-direktivet innebär vidare att den berörda medlems- staten skall ges rimlig tid att ange om den vill delta i processen. Någon liknande bestämmelse finns inte i IPPC-direktivet.

Den berörda medlemsstaten skall alltså enligt MKB-direktivet få rim- lig tid att ange om den vill delta i processen. Om den vill delta skall den även få samma information som allmänheten i den stat där besluts- processen äger rum – både den information som aktivt skall göras offent- lig för allmänheten och den information som skall hållas tillgänglig för den berörda allmänheten.

Initialt, dvs. utan att den berörda staten har angett att den vill delta i processen, skall informationen omfatta bl.a.

1. ansökan om tillstånd

2. uppgift om det gjorts en nationell eller gränsöverskridande miljö- konsekvensbeskrivning,

3. uppgift om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, av vilka relevant information kan erhållas och till vilka eventuella syn- punkter kan lämnas,

4. vilka beslut som kan komma att fattas,

5. uppgift om var eller på vilket sätt relevant information kommer att

göras tillgänglig,

68

6.de viktigaste rapporter och utlåtanden som lämnats till de behöriga myndigheterna, och

7.annan information som är relevant för beslutet och som hålls till- gänglig för den egna allmänheten.

Medlemsstaterna får fastställa de närmare bestämmelserna för hur den berörda allmänheten på den påverkade medlemsstatens territorium skall kunna delta i beslutsprocessen.

Den berörda medlemsstaten skall få information om beslutet, de huvudsakliga skälen och förfarandet för allmänhetens deltagande. Vidare skall informationen innehålla en beskrivning av de huvudsakliga åtgärder som vidtas för att undvika, minska och om möjligt motverka de allvar- ligaste negativa följderna av beslutet.

Den medlemsstat med vilken samråd sker skall se till att all informa- tion den får görs tillgänglig på ett lämpligt sätt för den berörda allmän- heten på det egna territoriet.

De svenska reglerna om samråd med andra medlemsstater

Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpå- verkan i ett annat land skall enligt 6 kap. 6 § miljöbalken den ansvariga svenska myndigheten informera den ansvariga myndigheten i det andra landet om planerna och bereda det andra landet tillfälle att delta i sam- rådsförfarande om ansökan och miljökonsekvensbedömningen. Sådan information skall också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan begär det.

I förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar anges att Naturvårdsverket är den ansvariga svenska myndigheten om inte regeringen efter anmälan från verket beslutar annat. Naturvårdsverket skall lämna och ta emot underrättelser i enlighet med 6 kap. 6 § miljö- balken, men även enligt åtaganden i Esbokonventionen om miljökonse- kvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Naturvårds- verket får även kungöra information i Sverige och i annat land (efter samråd med dess ansvariga myndighet).

Enligt åtagandena i Esbokonventionen skall Sverige i förhållande till den konventionens parter vidta ett antal åtgärder i samband med vissa verksamheter som kan få gränsöverskridande konsekvenser. Sverige skall bl.a. underrätta om föreslagna verksamheter, inleda diskussioner och ge allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta möjlighet att delta i beslutsprocessen. Det finns i Esbokonventionen en uppräkning av vilken information som måste lämnas bl.a. information om den före- slagna verksamheten och om vilket beslut som kan komma att fattas samt angivande av rimlig tid inom vilken svar erfordras.

Om den andra parten svarat och angett att den vill delta skall ytterli- gare information lämnas, bl.a. relevant information om förfarandet med en miljökonsekvensbeskrivning samt om den föreslagna verksamheten och dess sannolika betydande skadliga gränsöverskridande verkan.

De berörda parterna skall enligt Esbokonventionen vidare säkerställa att allmänheten i de utsatta områdena informeras och ges möjlighet att lämna synpunkter som sedan skall vidarebefordras till den ansvariga myndigheten. En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas och samråd skall sedan hållas angående bl.a. verksamhetens gränsöverskridande på- verkan och åtgärder för att reducera denna påverkan. Hänsyn till sam-

Prop. 2004/05:65

69

rådet skall tas i beslutet. Den andra parten skall få ta del av det slutliga Prop. 2004/05:65 beslutet tillsammans med skäl och överväganden. Om någon part begär

det skall samråd även äga rum beträffande frågan om beslutet behöver ändras. Det finns även bestämmelser om en efterföljande analys och om bilateralt och multilateralt samarbete.

Redan i dag finns alltså regler om ett relativt omfattande samråd med andra medlemsstater vid verksamheter som kan ha påverkan över gränserna.

I sammanhanget kan även nämnas att ytterligare krav på gränsöver- skridande samråd redan i tidigare skeden i planeringsprocessen inför kommande tillstånd för verksamheter ställs i direktiv 2001/42/EG om miljöbedömning av vissa planer och program. Direktivets genomförande i svensk rätt behandlas i regeringens proposition Miljöbedömningar av planer och program (prop. 2003/04:116) och lagändringar som bl.a. innebär krav i fråga om gränsöverskridande samråd har trätt i kraft den 21 juli 2004 (jfr avsnitt 9.3).

Behovet av att anpassa svensk rätt till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande

Bestämmelsen i 6 kap. 6 § miljöbalken är inte tillräckligt utförlig för att kunna anses leva upp till konventionens krav. De utförligare bestämmel- serna i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar, med dess hän- visningar till Esbokonventionen är visserligen i stora delar överensstäm- mande med kraven i direktivet om allmänhetens deltagande. Eftersom Esbokonventionen och direktivet i denna del i viss mån har olika tillämp- ningsområden – det är inte exakt samma verksamheter som räknas upp i bilagan till Esbokonventionen, som i bilagorna till MKB- och IPPC- direktiven är det dock osäkert om svensk rätt lever upp till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande i denna del. Naturvårdsverket har anfört att ett visst förtydligande av skyldigheten att samråda med andra länder behövs och att ett tillägg till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar är lämpligt. För att säkerställa att svensk rätt uppfyller konventionens och direktivets krav avser regeringen att besluta om nöd- vändiga förordningsändringar.

7.4Utarbetandet av planer och program

Regeringens bedömning: Genomförandet av direktivet om miljö- bedömning av planer och program har medfört en rad författnings- ändringar som trätt i kraft den 21 juli 2004. Genom dessa uppfyller svensk rätt Århuskonventionens bestämmelse om allmänhetens rätt att delta vid utarbetandet av planer och program. För att leva upp till kraven i direktivet om allmänhetens deltagande är det dock nödvän- digt att införa en uttrycklig regel om att det vid antagande av ren- hållningsordning skall tas hänsyn till resultatet av allmänhetens del- tagande.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.4.

70

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2004/05:65

Konventionens bestämmelser är i denna del mindre precist utformade. Direktivet om allmänhetens deltagande kräver dock att allmänhetens skall kunna delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex angivna direktiv, nämligen rådets direktiv om avfall (75/442/EG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europa- parlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsav- fall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG).

Planer och program i svenska författningar

I svensk rätt finns i dag ett flertal bestämmelser som behandlar upp- rättandet av planer och program. I betänkandet Miljöbedömningar av- seende vissa planer och program (SOU 2003:79) redovisades en inven- tering av de författningar där begreppen plan eller program använts. (Jfr även i denna del prop. 2003/04:116.)

I detta sammanhang redovisas inte samtliga svenska regler om planer och program eller de regler om allmänhetens deltagande som kopplats till vissa av de bestämmelserna. Kort kan dock nämnas att när det gäller fysisk planering och markanvändning finns i dag regler i plan- och bygg- lagen (1987:10) om att planer skall offentliggöras och att samråd skall ske innan beslut fattas.

Beträffande annan planering, t.ex. om hur avfall skall tas om hand, finns i dag vissa regler om allmänhetens deltagande. Dessutom tillämpas vanligen ett remissförfarande där berörda myndigheter och organisatio- ner får komma till tals innan beslut fattas. Även handlingsprogram för miljön remitteras till berörda instanser när det bedöms lämpligt.

Inom ramen för regeringens arbete med en nationell strategi för hållbar utveckling har bl.a. hållits möten och dialoger med olika grupper i sam- hället. Under 2003 har arbetet med att revidera strategin initierats. Olika aktiviteter har genomförts för att inhämta synpunkter, bl.a. har vykort skickats ut till ca 3 500 personer i kommuner, statliga myndigheter och frivilligorganisationer med uppmaningen att lämna synpunkter via en webb-enkät. Under perioden december 2003 till januari 2004 kom över 1 000 olika förslag och synpunkter in (skr. 2003/04:110, s. 55).

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) har regeringen formulerat sin grundsyn på naturvårdspolitiken. I skrivelsen redovisas ett antal områden som regeringen lyfter fram som viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör en förstärkt dialog med medborgarna.

Miljöbedömningar av planer och program

Utöver det ovan sagda har med anledning av EG-rättslig lagstiftning nyligen genomförts generella bestämmelser i 6 kap. miljöbalken bl.a. för att förbättra allmänhetens deltagande i utarbetandet av sådana planer och program som har betydande miljöpåverkan (prop. 2003/04:116).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni

2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan har

71

som namnet antyder viss anknytning till direktivet om allmänhetens del- tagande, men är inte framtaget som ett led i att genomföra Århus- konventionen i EG-rätten.

Som nämndes i avsnittet ovan sägs i direktivet om allmänhetens del- tagande att bestämmelserna inte omfattar de planer och program som genomförs enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program. Århuskonventionen preciserar däremot inte vilka planer och program som skall omfattas av dess bestämmelser. De planer och program som omfattas av direktivet om miljöbedömning av planer och program kan alltså falla under konventionens tillämpningsområde.

Genom förändringar i miljöbalken som trätt i kraft den 21 juli 2004 (SFS 2004:606) har införts krav på att svenska planer och program som upprättas av en myndighet eller kommun och kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan skall underkastas en så kallad miljöbedömning. Det innebär att myndigheten skall ta fram en beskrivning av planens eller programmets konsekvenser för miljön, men också att berörda myndig- heter och allmänheten skall få delta i planeringsprocessen och lämna syn- punkter som skall beaktas.

Detta innebär att en miljökonsekvensbeskrivning kommer att behöva göras när en plan eller ett program, som krävs enligt lag eller annan för- fattning och kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, tas fram. De regler om samråd som införts i det sammanhanget blir därmed tillämp- liga även vad gäller vissa av de planer och program som nämns i direk- tivet om allmänhetens deltagande och andra planer och program som eventuellt kan sägas falla under konventionen.

Det innebär inte något problem att reglerna i direktiven delvis sammanfaller. I de fall planen eller programmet anses medföra en be- tydande miljöpåverkan blir reglerna om miljökonsekvensbeskrivning och samråd tillämpliga. Om planen eller programmet inte har sådana följder att en miljökonsekvensbeskrivning krävs skall det ändå finnas regler om allmänhetens deltagande i enlighet med konventionens och direktivets krav.

Direktivet om miljöbedömning av planer och program har genomförts i svensk rätt genom de författningsändringar som trädde i kraft den 21 juli 2004 och innebär att allmänheten tillerkänns möjligheter att delta i framtagandet av planer och program. Dessa och tidigare gällande regler om allmänhetens deltagande vid utarbetande av planer och program kan anses leva upp till konventionens allmänt hållna krav på området. Direk- tivet om allmänhetens deltagande ställer dock i viss mån mer preciserade krav.

Direktivet om batterier och ackumulatorer har i svensk rätt genomförts i huvudsak genom förordningen (1997:645) om batterier. Enligt direk- tivets artikel 6 skall program upprättas för att förverkliga ett antal mål gällande bl.a. minskning av tungmetallinnehållet i batterier. Föreskrifter om något sådant formellt program finns inte i svensk rätt, varför det inte i nuläget är möjligt att föreskriva att allmänheten skall ha möjlighet att delta vid framtagandet av dylika program. En översyn av svenska regler avseende batterier planeras.

Direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jord- bruket har införts i svensk rätt genom förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1999:79)

Prop. 2004/05:65

72

om miljöhänsyn i jordbruket. Medlemsstaterna skall upprätta åtgärds-

Prop. 2004/05:65

program för särskilt känsliga områden. Dessa områden finns i dag upp-

 

räknade i 5 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket. Förordningen om miljöhänsyn i jordbruket i förening med Jordbruksverkets föreskrifter innehåller de bestämmelser som krävs för att uppfylla kravet på ett åt- gärdsprogram enligt direktivet. De åtgärdsprogram som krävs har i denna del således redan upprättats genom lagstiftning och några föreskrifter om allmänhetens deltagande vid framtagandet av programmen är därför inte aktuella.

Enligt direktivet om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten skall medlemsstaterna upprätta en förteckning över de zoner och den tät- bebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider ett visst värde (artikel 8). För sådana zoner skall medlemsländerna se till att en plan eller ett program utarbetas eller genomförs som gör det möjligt att nå värdet inom den tidsfrist som fastställts.

Direktivets bestämmelse om åtgärdsprogram har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Efter regeringens förslag i prop. 2003/4:2, Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, har riksdagen beslutat om ändringar i bestämmelserna om åtgärdsprogram i 5 kap. miljöbalken. Enligt ett nytt stycke i 4 § skall myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet beredas tillfälle (genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt) att under minst två månader lämna synpunkter på förslaget. Efter detta samråd skall den som upprättat för- slaget redovisa de synpunkter som kommit in och hur de har beaktats. Dessa nya regleringar trädde i kraft den 22 december 2003 (SFS 2003:890). Med detta är även direktivet om allmänhetens deltagande genomfört i den delen.

Regeringens förslag till lagändring redovisas i avsnitt 9.4.

7.5Utarbetandet av lagar och andra författningar

Regeringens bedömning: Det behövs inte några ändringar i det svenska regelverket för att uppfylla konventionens krav om allmänhetens rätt att delta när lagar och andra författningar tas fram.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast Domstols-

verket som har haft synpunkter i denna del och ifrågasatt om det remiss- förfarande som används i dag uppfyller konventionens krav.

Skälen för regeringens bedömning: Parterna till konventionen skall sträva efter att främja allmänhetens effektiva deltagande även när lagar och författningar, som kan ha en betydande miljöpåverkan, tas fram. För detta ändamål skall tillräckliga tidsramar för ett effektivt deltagande fastställas, förslag till regler bör offentliggöras eller på annat sätt göras tillgängliga för allmänheten som bör ges tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ. (Jfr artikel 8.)

Regeringen och andra normgivande organ tillämpar regelmässigt

remissförfarande i samband med utarbetandet av regler som har allmänt

73

intresse. Att det som ett led i beredningen av ärenden i stor utsträckning Prop. 2004/05:65 inhämtas yttrande från myndigheter, organisationer och andra enskilda

sammanslutningar är ett karaktäristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Beredningskravet beträffande regeringsärenden är särskilt reglerad i regeringsformen (7 kap. 2 §). Konstitutionsutskottet prövar också vid sin årliga granskning av regeringen att förvaltnings- ärenden handlagts i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer.

Av förvaltningslagen framgår att myndigheter vid handläggning av ärenden skall beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och ytt- randen från andra myndigheter, om sådana behövs (7 §). Samtidigt sägs i 13 § förvaltningslagen att innan en myndighet inhämtar yttranden genom remiss skall den noga pröva behovet av åtgärden. Domstolsverket har ifrågasatt om konventionens krav är uppfyllda. Enligt verkets mening innebär det remissförfarande som används i dag inte att den breda all- mänheten lämnas tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ. Mot bakgrund av konventionens syfte att förbättra miljöarbetet genom att förankra det hos allmänheten förutsätts det, enligt verkets mening, sannolikt att Sverige i denna del vidtar åtgärder som för- bättrar allmänhetens inflytande när det gäller författningar som har bety- delse för miljön. Domstolsverkets synpunkter rör snarare frågan om hur beredningskrav och rutiner kan förbättras än frågan om vad som måste vara uppfyllt för att kunna tillträda konventionen. Enligt regeringens be- dömning behövs ingen lagändring för att Sverige skall kunna tillträda konventionen i denna del.

För att bl.a. underlätta för allmänheten att lämna synpunkter på remitterade förslag har försök gjorts med att lägga ut förslagen på Inter- net. Termen ”e-demokrati” brukar användas för demokratiska processer som är sammankopplade med informationsteknik. Det kan exempelvis innebära möjligheter för medborgare att lämna och ta del av förslag, eller kommunicera med beslutsfattare via nätet.

I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) anger regeringen en långsiktig strategi för att värna och fördjupa folkstyrelsen. I detta syfte presenteras ett antal mål och handlingslinjer för demokrati- politiken. Utgångspunkten är att det medborgerliga deltagandet skall öka och ett demokratiskt samhälle främjas. I propositionen anges bl.a. att medborgarnas förmåga att söka och hitta information, skaffa sig kunskap liksom att föra en dialog på Internet kommer att i framtiden ha en stor betydelse för medborgarnas deltagande i den politiska processen. Vidare sägs att prioriteringen är att utveckla tekniker och metoder inom informa- tionstekniken för att främja en representativ demokrati med brett med- borgerligt deltagande. Användningen av informationsteknik i demo- kratins tjänst kommer därför under de närmaste åren i hög grad att präg- las av försök och experiment.

I sammanhanget kan det också vara intressant att veta att en kart- läggning av hur det svenska remissförfarandet i dag används i frågor med EU-anknytning är avsedd att inledas. Arbetet kommer även att knytas till ett bredare arbete kring remissförfarandet (regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik, s. 73).

74

8

Tillgång till rättslig prövning

Prop. 2004/05:65

Den tredje s.k. pelaren i Århuskonventionen är att allmänheten skall ha en rätt att få vissa frågor prövade av en självständig instans. Det gäller dels prövning av beslut som rör rätten till information och delaktighet i miljöbeslut, dels prövning av handlingar och underlåtenhet att handla på miljöns område. Konventionen förutsätter också tillgång till både formell och materiell rättslig prövning i vissa avseenden. Nedan behandlas kon- ventionens krav och de bestämmelser som miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens deltagande har i detta avseende.

Som nämnts i avsnitt 4.10 håller ett direktiv som särskilt behandlar övriga frågor om till rättslig prövning i miljöfrågor på att tas fram inom EU. Här kommenteras det väntade direktivet där det är relevant.

8.1Rätt att få sin begäran om information prövad

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller direktivets krav och – med undantag för möjligheten att föra talan mot regeringens eller statsråds beslut – även konventionens krav vad gäller rätt till rättslig prövning i samband med avslag på begäran om information.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på re-

geringens bedömning. Se kapitel 10 i frågan om reservation beträffande artikel 9.1.

Skälen för regeringens bedömning

Varje person som anser att hans eller hennes begäran om information har lämnats utan åtgärd, helt eller delvis avslagits på felaktiga grunder, uppfyllts ofullständigt eller i övrigt inte behandlats som den skall (i enlighet med konventionens artikel 4 och miljöinformationsdirektivet artikel 3), skall ha rätt till ett prövningsförfarande inför domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (konventionens artikel 9.1. och miljöinformationsdirektivet artikel 6). Prövningen skall leda till ett bindande beslut. Beslutet skall innehålla skälen för beslutet, i vart fall när tillgång till information vägras.

Som tidigare nämnts skiljer sig direktivets krav från konventionens krav vad gäller vilka beslut som skall gå att få rättsligt prövade i och med att definitionen av myndighet skiljer sig mellan konventionen och direk- tivet. I direktivets artikel 2 där ”offentlig myndighet” definieras sägs att om en medlemsstats konstitutionella ordning, vid den tidpunkt då direk- tivet antas, inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsför- farande för vissa organ (t.ex. regeringen) får medlemsstaten föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av definitionen av ”myndighet”.

Undantagsbestämmelsen i direktivet innebär alltså att en medlemsstat inte skall behöva ändra sin konstitution för att se till att det går att få beslut om att inte lämna ut information överprövade av domstol. Något sådant undantag finns inte i konventionen. Direktivet avviker alltså från

75

konventionen och ställer lägre krav på den nationella rätten än konven- tionen gör.

Konventionen innebär i denna del att beslut om att inte lämna ut en allmän handling alltid skall kunna överprövas av domstol. Enligt svensk rätt kan en sådan prövning emellertid inte ske av beslut som fattats av regeringen eller ett statsråd. Regeringen föreslår att Sverige i samband med ratifikationen av konventionen gör en reservation beträffande artikel 9.1 i denna del. Förslaget behandlas i kapitel 10.

Överprövning av andra beslut än sådana som har fattats av regeringen eller statsråd

Rätten att i Sverige överklaga beslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar framgår av 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen. Har beslutet fattats av ett statsråd överklagas detta hos regeringen medan talan mot beslut av annan myndighet förs hos domstol. Domstolsprocessen mot- svarar de krav som konventionen ställer på prövningens karaktär.

Svenska regler om överprövning förutsätter att det finns ett beslut som går att överklaga. I konventionen och direktivet talas inte bara om att ”beslut” skall gå att få prövade, utan det skall även gå att få sin sak prövad t.ex. när en begäran lämnats utan avseende. Den som begär att få ta del av en handling hos en myndighet i Sverige har dock alltid rätt att få ett överklagbart beslut, om den handling han eller hon begärt att få ta del av inte kan lämnas ut. Myndigheten får alltså inte bara lämna en begäran utan avseende.

Av 15 kap. 6 § sekretesslagen framgår att om en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås skall den som har gjort framställningen underrättas om detta. Han eller hon skall också underrättas om att det går att begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas.

För att säkerställa att myndigheternas handläggning är korrekt – vilket i detta fall alltså innebär att den som begär det skall få ett beslut som sedan kan överklagas till domstol – granskas myndigheters agerande och underlåtenhet av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). JO kan efter anmälan från allmänheten eller på eget initiativ granska om en myndighet agerat som den skall. JO kan inte ålägga en myndighet att vidta åtgärder. JO:s beslut och rekommendationer följs dock som regel av myndigheterna. JK utövar tillsyn över statliga myndigheter, anställda, uppdragstagare, etc. Såväl JO som JK har möjlighet att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att inte agera som han eller hon är skyldig att göra i sin tjänsteutövning.

Det sagda leder till slutsatsen att svensk rätt får anses leva upp till konventionens och direktivets krav på att tillhandahålla möjligheter till prövning av utlämnandefrågor.

I 15 kap. 7 § sekretesslagen anges att den som begärt att få ut en hand- ling men har fått avslag, eller har fått ta del av handlingen med förbehåll som inskränker dennes rätt att förfoga över handlingen, får överklaga be- slutet. När en myndighet beslutat att inte lämna ut information, eller lämna ut den med förbehåll, kan sökanden normalt sett överklaga be- slutet till kammarrätten, eller om det är kammarrätten som beslutat, till Regeringsrätten.

Prop. 2004/05:65

76

Konventionens definition av ”myndighet” innebär att organ som hand- Prop. 2004/05:65 lar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet är undantagna

från kravet på att deras beslut om att lämna information skall gå att över- pröva. I svensk rätt får beslut av allmän domstol överklagas till närmsta högre instans. Riksdagens, Regeringsrättens och Högsta domstolens be- slut får dock inte överklagas (15 kap. 7 § tredje stycket sekretesslagen), vilket konventionen och direktivet alltså inte heller kräver. Domstols- verket har ifrågasatt om riksdagen agerar i egenskap av lagstiftande myn- dighet eller domstol i egenskap av dömande myndighet när den prövar ett ärende om utlämnande av allmänna handlingar. Vad gäller Regerings- rätten och Högsta domstolen ligger det i sakens natur att beslut i högsta instans måste undantas från överprövning. Detsamma gäller JO:s beslut. Regeringen instämmer således i det konstaterande som gjorts i remiss- yttrandet från JO att detta inte utgör något problem i förhållande till kon- ventionen. Beslut av övriga domstolar får överklagas. Det är inte helt klart hur konventionen drar gränsen mellan verksamhet som ett organ ut- övar i egenskap av lagstiftare och annan verksamhet. I fråga om riks- dagen kan det knappast förutses att miljöinformation kommer att före- komma annat än i lagstiftningsärenden. För det fall sådan information ändå skulle finnas i t.ex. administrativa ärenden kan beslut om ut- lämnande av handlingar som fattats av riksdagsförvaltningen överklagas till Regeringsrätten (se lagen [1989:186] om överklagande av administra- tiva beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter). Några problem i förhållande till konventionen torde därmed inte uppkomma.

En myndighets beslut att inte lämna ut information skall i princip innehålla de skäl som har bestämt utgången (jfr 20 § förvaltningslagen och 23 § förordningen [1996:271] om mål och ärenden i allmän dom- stol). Ett beslut som går en part emot och kan överklagas skall också innehålla uppgift om hur det kan överklagas (jfr 21 § förvaltningslagen).

Vad gäller sådana enskilda organ som inte omfattas av de svenska offentlighetsbestämmelserna men som utgör myndigheter i konven- tionens och direktivets mening finns regler om överprövning i den före- slagna lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Beslut som innebär att en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits får enligt lagförslaget överklagas av sökanden hos kammarrätten. Se av- snitt 9.1.

Mot den angivna bakgrunden måste svensk rätt så långt anses överens- stämma med konventionens och direktivets krav på överprövning.

Omprövning av beslut

I de fall den enskilde ges tillgång till prövning i domstol, skall han eller hon även ha tillgång till ett snabbt och kostnadsfritt eller billigt för- farande som innebär en granskning eller omprövning av offentlig myn- dighet eller av ett annat opartiskt och oberoende organ än en domstol.

Här kan kort sägas att det följer av praxis att svenska myndigheter har en relativt omfattande möjlighet att ompröva beslut. Vidare föreligger det en skyldighet enligt 27 § förvaltningslagen att, under vissa förutsätt- ningar, efter omprövning ändra ett beslut om det befinns vara uppenbart oriktigt.

77

8.2

Rätten till överprövning vid tillstånd för vissa

Prop. 2004/05:65

 

verksamheter

 

Artikel 6 i Århuskonventionen har, som behandlats i avsnitt 7.1, be- stämmelser om att allmänheten skall ha rätt att delta i beslutsprocessen vid tillståndsprövning av ett antal verksamheter med påverkan på miljön. Den rättigheten har i konventionen kombinerats med en artikel (9.2) som slår fast en rätt till överprövning av beslut, handlingar och underlåtenhe- ter som faller under artikel 6. Följer inte tillståndsmyndigheten reglerna i artikel 6 skall allmänheten med andra ord ha möjlighet att begära att dess agerande överprövas. Artikel 9.2 innebär också en rätt till prövning av den materiella giltigheten av ett tillståndsbeslut.

Genom direktivet om allmänhetens deltagande har på samma sätt MKB- och IPPC-direktiven försetts med bestämmelser om att det skall vara möjligt att få beslut, handlingar och underlåtenheter som faller under direktiven överprövade (direktiv 2003/35/EG artiklarna 3.7 och 4.4). Direktiven och de förändringar beträffande regleringen av hur all- mänheten skall få delta vid tillståndsprocesser behandlades i avsnitt 4.9.

Bestämmelserna i konventionen och direktivet om allmänhetens del- tagande överensstämmer i denna del i sak. Nedan redogörs för svensk rätt i förhållande till konventionens och direktivets bestämmelser om vad som skall kunna prövas av vem och vem som skall kunna påkalla pröv- ningen. Framställningen är indelad i fem avsnitt. Det första behandlar frågan om de prövningsförfaranden som krävs enligt konventionen och direktivet motsvaras av svenska prövningsförfaranden. Nästföljande av- snitt behandlar frågan om den allmänhet som skall ha rätt att initiera prövning har denna möjlighet i svensk rätt. Därefter behandlas miljö- organisationers rätt till prövning.

8.2.1Prövningsförfarandena

Regeringens bedömning: De prövningsförfaranden som krävs enligt konventionen och direktivet motsvaras av svenska prövningsför- faranden.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har delat den uppfatt-

ning som redovisats i promemorian eller inte haft några synpunkter i denna del. Stockholms universitet har särskilt anfört att i den mån rätts- prövning är tillgänglig för allmänheten och omfattar såväl materiella som processuella frågor, är dess kassatoriska form acceptabel enligt konven- tionen. Vad gäller frågan om rättsprövningslagens tillämplighet på regeringens beslut om tillåtlighet har universitetet ansett att praxis på denna punkt är oklar. Naturvårdsverket och Svenska Naturskydds- föreningen har dock hävdat att det svenska systemet med möjligheter till rättsprövning inte uppfyller de krav på prövningens omfattning som konventionen ställer och att det är nödvändigt att regeringens beslut enligt 17 kap. 1–3 §§ miljöbalken kan överklagas.

78

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2004/05:65

Konventionens artikel 9.2 anger att det, förutom en rätt till materiell prövning, skall vara möjligt att bestrida lagligheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet på vilket eller vilken artikel 6 i konven- tionen skall tillämpas. Bestämmelserna i artikel 6 skall tillämpas vid tillståndsgivning beträffande ett antal större verksamheter som är angivna i en bilaga till konventionen (jfr avsnitt 7.1). Liknande regleringar har införts i MKB- och IPPC-direktiven. Det handlar alltså om processer som leder till tillståndsbeslut för de uppräknade verksamheterna.

De verksamheter som skall täckas av reglerna om överprövning finns preciserade i bilaga I till konventionen samt i bilagor till MKB- och IPPC-direktiven. Som nämnts i avsnitt 7.1 innehåller bilaga I till kon- ventionen också en bestämmelse som säger att konventionens regler om hur deltagandet skall gå till skall tillämpas på ”all verksamhet som inte räknas upp i förteckningen i bilaga I men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen”.

De beslutsprocesser i svensk rätt som motsvarar de som preciseras i konventionen och MKB- och IPPC-direktiven har presenterats i avsnitt 7.1. I detta avsnitt redogörs för möjligheterna att få tillståndsbeslut som följer på dessa processer överprövade.

Enligt konventionen och direktivet räcker det inte att tillståndsbeslutets materiella innehåll kan överprövas, utan det krävs också att beslutet kan prövas i ett processuellt hänseende. Det skall alltså finnas nationella regler som kräver ett visst handlande från myndighetens sida under be- slutsprocessen (i enlighet med artikel 6 i konventionen) och när myndig- heten inte handlar därefter skall det vara möjligt att få det överprövat.

De beslut, handlingar och underlåtenheter som konventionen och direktivet talar om skulle alltså t.ex. kunna röra sig om att en myndighet fattar ett beslut om att allmänheten skall få lämna synpunkter under en inte tillräckligt lång tid, kontaktar berörda för samråd i ett för sent skede av processen (handling), eller inte kungör den information som den skall inför ett tillståndsbeslut (underlåtenhet).

I konventionen finns inget krav på när det skall gå att få den aktuella prövningen gjord. I direktivet sägs dessutom att medlemsstaterna själva får avgöra i vilket skede av processen prövningen skall göras. Det tolkas därför som att konventionen och direktivet enbart kräver att samtliga beslut, handlingar och underlåtenheter under beslutsprocessen åtminstone skall kunna överprövas i samband med att själva tillståndsbeslutet kan överprövas.

Konventionen anger att prövningen skall ske inför domstol eller annat genom lag fastställt oberoende och opartiskt organ. Det skall dock inte vara uteslutet att ha ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvalt- ningsmyndighet, och det är tillåtet att i den nationella rätten ha krav på att eventuella administrativa prövningsförfaranden skall vara uttömda innan domstolsprövning inleds.

Krav på prövningens karaktär finns i konventionens artikel 9.4, se avsnitt 8.3.3 nedan.

79

Överklagande av tillståndsbeslut

Prop. 2004/05:65

Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken kan överklagas till de regionala miljödomstolarna. Kommuners beslut får i regel överklagas till länsstyrelsen (16 kap. 1 § miljöbalken). De regionala miljödomstolarnas domar och beslut får överklagas till Miljööverdomstolen. För att Miljö- överdomstolen skall överpröva domar och beslut krävs det prövnings- tillstånd i mål som handlagts enligt förvaltningsprocesslagen.

Miljöbalkens räckvidd är relativt vid, men vissa miljöfrågor faller som nämnts i tidigare avsnitt även under andra lagar och förordningar, t.ex. ellagen (1997:857). För de överklagbara beslut som fattas med stöd av annan lag än miljöbalken blir allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagande aktuella (jfr bl.a. 22 § förvaltningslagen och 33 § förvalt- ningsprocesslagen).

Vid överprövningen kan tillståndsbeslutet prövas både i materiellt och formellt hänseende. I sammanhanget kan också nämnas att ett fullgott genomfört samråd med allmänheten under beslutsprocessen utgör en processförutsättning vid miljödomstolens behandling av tillståndsan- sökan. Redan där skall det alltså ske en kontroll av att allmänheten fått delta som föreskrivits inför framtagandet av en miljökonsekvensbeskriv- ning (se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 18 september 2003 i mål M 84-03).

De domstolar respektive förvaltningsmyndigheter som prövar över- klaganden i dessa fall får anses leva upp till kraven på prövningsorganet i konventionens artikel 9.4.

Rättsprövning av tillståndsbeslut

Vissa tillståndsbeslut fattas i första instans av regeringen. Detta är fallet enligt t.ex. lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och naturgaslagen (2000:599). Sådana beslut är inte möjliga att överklaga till domstol. Detsamma gäller beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljöbalken efter över- klagande av tillståndsbeslut, enligt t.ex. ellagen eller väglagen (1971:948).

Enligt artikel 6 i Europakonventionen har var och en rätt till domstols- prövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. I syfte att Sverige fullt ut skall leva upp till sina åtaganden enligt denna bestämmelse, har institutet rättsprövning införts. Bestämmelser om detta finns i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövnings- lagen). Sådana regeringsbeslut i miljöfrågor faller in under rättspröv- ningslagens tillämpningsområde och kan således prövas enligt den lagen.

Rättsprövning innebär att Regeringsrätten eller en kammarrätt på an- sökan av enskild part i särskild ordning överprövar myndighetsbeslut i förvaltningsärenden. Det är alltså inte frågan om ett vanligt över- klagande. Det överprövade beslutet kan endast fastställas eller upphävas.

För att ett ärende skall kunna rättsprövas måste det innebära myndig- hetsutövning mot en enskild och gälla antingen (1) en fråga som rör en enskilds personliga ställning eller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, eller (2) en fråga som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i

80

övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- Prop. 2004/05:65 hållanden.

Syftet med rättsprövningen är att fastställa om det klandrade beslutet stämmer överens med gällande rättsregler. Förutom ren lagtolkning inne- fattar rättsprövningen även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen avser också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet när den fattar beslut, gäller rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom den handlingsfriheten.

Genom rättsprövningen säkerställs efterlevnaden av Europakonven- tionen i vårt land. Det är rimligt att anta att sådana förfaranden som uppfyller Europakonventionens krav också är tillräckliga för att möta de krav på överprövning av tillståndsbeslut som uppställs enligt Århus- konventionen. Ett förfarande enligt rättsprövningslagen måste därför anses uppfylla de krav på domstolsprövning som följer av Århuskonven- tionen i denna del. Rättsprövningen bedöms således leva upp till kon- ventionens krav på att beslutet skall kunna ifrågasättas i både ett materiellt och processuellt hänseende. Konventionens krav på prövnings- organet i artikel 9.4 anses också uppfyllt.

I sammanhanget kan nämnas att konventionen inte bedöms kräva att regeringens beslut om tillåtlighet, enligt 17 kap. 1–3 §§ miljöbalken skall kunna överprövas särskilt. Det får anses tillräckligt att det tillståndsbeslut som fattas av respektive tillståndsmyndighet därefter kan överklagas. Lagen om rättsprövning torde i princip vara tillämplig även på regeringens beslut om tillåtlighet (se dock avsnitt 8.2.2 och 8.2.5).

8.2.2Allmänhetens möjligheter att föra talan

Regeringens bedömning: Svenska regleringar av allmänhetens (miljöorganisationer undantagna) möjligheter att föra talan mot tillståndsbeslut för miljöfarliga verksamheter överensstämmer med kraven i konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har i denna del inte

framfört några synpunkter på den bedömning som gjorts i promemorian. Växjö tingsrätt har ansett att det finns anledning att utreda förutsättning- arna för en mer formell reglering av enskildas talerätt. Länsrätten i Upp- sala län har anfört att i ett tillsynsärende som initieras av allmänheten torde huvudregeln vara att anmälaren kommer att sakna partsställning och att det kan ifrågasättas om en sådan ordning uppfyller konventionens krav på allmänhetens medverkan. Stockholms universitet har gjort gällande att konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av till- ståndsbeslut även gäller för omprövning. Uppsala universitet har be- träffande begreppet ”berörd allmänhet” ifrågasatt om det är förenligt med konventionen att inte tillerkänna enskilda berörda klagorätt i vissa mål med hänvisning till att prövningen inte omfattar deras intressen (t.ex. mål om strandskyddsdispens). Universitetet har vidare anfört att kravet på

81

tillgång till rättslig prövning även omfattar miljömyndigheternas skyldighet att i vissa situationer ompröva eller uppdatera tillstånd och villkor.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt konventionen skall den berörda allmänhet som har tillräckliga skäl eller, i annat fall gör gällande att en rättighet har kränkts ha rätt att få ovan nämnda frågor prövade. Vad som utgör tillräckliga skäl eller utgör en kränkning av en rättighet avgörs på grundval av de kriterier som anges i nationell rätt och i enlighet med syftet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till överprövning inom konventionens ramar.

Konventionsparterna har alltså möjlighet att begränsa den allmänhet som skall ha talerätt genom att den får avgöra vad som utgör tillräckliga skäl. Begränsningen får dock inte vara så snäv att den strider mot kon- ventionens syfte eller principer.

Talerätt enligt miljöbalken

Enligt konventionen och direktivet skall, som ovan nämnts, en berörd all- mänhet som har tillräckliga skäl ha rätt att föra talan. Vad som är till- räckliga skäl skall avgöras i enlighet med nationell rätt och konven- tionens syfte att ge allmänheten en omfattande rätt till överprövning.

I svensk rätt finns regler om talerätt i fråga om domar och beslut, t.ex. tillstånds- och tillsynsbeslut, som har meddelats med stöd av bestämmel- ser i miljöbalken och som går att överklaga (16 kap. miljöbalken). Sådana domar och beslut får överklagas av den beslutet angår, dvs. den som beslutet riktar sig till och den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom det som beslutet avser (16 kap. 12 § miljö- balken, prop. 1997/98:45 s. 483 f). I fråga om tillsynsbeslut har anmälare som berörs av den störning som påtalats rätt att överklaga tillsyns- myndighetens beslut.

Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) är det svårt att tydligt avgränsa vilka som är sakägare. Klart är dock att en person på ett konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att ses som sakägare. Frågan om vem som i varje enskilt fall anses vara sakägare har över- lämnats till rättstillämpningen. Ett på förhand fixerat sakägarbegrepp för varje situation skulle vara mycket svårt att ange och knappast heller lämpligt.

Miljöbalkens sakägarbegrepp skall, enligt samma proposition, vara en- hetligt. Sakägarbegreppet skall dessutom tillämpas generöst. Till ledning för tolkningen av miljöbalkens sakägarbegrepp skall gamla miljöskydds- lagens sakägarbegrepp vara utgångspunkt. Praxis knuten till miljö- skyddslagen kan därför klarlägga innebörden i det svenska sakägar- begreppet.

Regeringsrätten har i detta sammanhang uttalat att sakägare är i princip varje person som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamhet som avses i ett tillståndsbeslut. En enbart teoretisk eller helt obetydlig risk för skada eller olägenhet räcker dock inte (jfr RÅ 1990 ref. 75 och RÅ 1997 ref. 38).

Att sakägarbegreppet har förändrats sedan miljöbalkens tillkomst har även verifierats i praxis. Högsta domstolen har slagit fast att sakägar-

Prop. 2004/05:65

82

begreppet i vattenmål har förändrats sedan miljöbalken trädde i kraft. Nu är det miljöskyddslagens sakägarbegrepp som är utgångspunkt och begreppet skall tillämpas generöst (Högsta domstolens beslut den 21 oktober 2004 i mål T 1002-03 och Ö 1976-04). I praxis har vidare konstaterats att bedömningen av talerättsfrågan också måste göras med utgångspunkt i de intressen som skall beaktas vid tillämpningen av de materiella regler som är aktuella (Miljööverdomstolens beslut den 27 juni 2001 i mål M 3550-00 och den 13 september 2004 i mål M 5057-04). Att grannar inte har talerätt i strandskyddsmål har förklarats mot bakgrund av att strandskyddsreglerna inte syftar till att skydda enskilda intressen. Detsamma gäller i mål om tillstånd enligt landskapsbildsförordnande. Detta synsätt på vad som utgör tillräckligt intresse kan inte anses komma i konflikt med konventionen.

I sammanhanget kan även nämnas att praxis före miljöbalkens till- komst var att man inte behövde agera i underinstansen för att kunna överklaga. Miljööverdomstolen har åtminstone i ett fall slagit fast denna praxis (dom den 11 februari 2000 i mål M 7173-99).

Vad gäller frågan om omprövning av tillstånd och villkor har sakägare rätt att överklaga sådana beslut. Konventionens krav i detta avseende torde därför vara uppfyllda. Frågan om att rätten att initiera omprövning är förbehållen vissa subjekt behandlas i avsnitt 9.5. I fråga om miljö- organisationer och omprövning se även avsnitt 8.2.3.

Sammanfattningsvis bedöms miljöbalkens sakägarbegrepp i denna del överensstämma med Århuskonventionens regler om vem som skall ha rätt att föra talan i detta sammanhang. Frågan om miljöorganisationers talerätt enligt miljöbalken behandlas dock i avsnitt 8.2.3.

Förvaltningsrättsliga talerättsregler

Som ovan nämnts prövas vissa miljöfrågor som faller under konven- tionen enligt andra lagar och förordningar än miljöbalken. Ibland prövas verksamheten både enligt miljöbalken och enligt annan lag. Enligt 22 § förvaltningslagen får överklagbara beslut överklagas av ”den beslutet angår” om beslutet gått denne emot (se även 33 § förvaltningsprocess- lagen).

Eftersom det är tillåtet att ställa upp nationella kriterier för talerätt måste svensk rätt även i detta hänseende anses leva upp till konventio- nens och direktivets krav.

Talerätt enligt rättsprövningslagen

De administrativa beslut i miljöfrågor, som inte kan prövas i vanlig ordning, kan under vissa förutsättningar prövas enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Rättsprövning blir alltså aktuell i de ärenden där regeringen beslutar om tillstånd enligt både balken och andra lagar. I dessa fall kan alltså ”enskild part” få till stånd en prövning i domstol. Såsom anmärkts ovan bedöms konventionen inte kräva att regeringens beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. 1–3 §§ miljö- balken skall kunna överprövas särskilt.

Vem som är att anse som part i dessa fall får bedömas utifrån för- hållandena tidigare under processen. Den breda tillämpningen av miljö- balkens sakägarbegrepp bör få genomslag även i bedömningen av vem som skall få påkalla rättsprövning. Som nämnts tidigare avgränsas

Prop. 2004/05:65

83

kretsen av taleberättigade enligt rättsprövningslagen till ”enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regerings- formen” (1 § första stycket).

Med ”enskild” avses såväl fysisk som juridisk person, dock normalt inte som företrädare för det allmänna. Den som har haft formell parts- ställning vid en myndighets prövning, borde således vara berättigad att ansöka om rättsprövning av myndighetens avgörande.

Enligt motiven till rättsprövningslagen (prop. 1987/88:69 s. 34) avses med ”part” detsamma som i 7 § förvaltningslagen (jfr 16 § förvaltnings- lagen). Frågan är dock om gränsen för talerätten i realiteten kan dras vid detta eller om man i stället skall fästa avgörande vikt vid den s.k. sak- legitimationen, dvs. om saken angår någon på dett sätt som skulle ha gett rätt att överklaga det aktuella beslutet, om det fanns möjligheter att överklaga (se 22 § förvaltningslagen och 33 § förvaltningsprocesslagen).

Av grundläggande intresse är här syftet med rättsprövningslagen, näm- ligen att den som enligt Europakonventionen har rätt till domstols- prövning också verkligen kommer i åtnjutande av sådan. I linje med detta har man i rättspraxis godtagit talerätt för personer som inte har intagit formell ställning som part (se t.ex. RÅ 1999 ref. 27 och 2000 not 23). Det synsättet bör också gälla såvitt avser Sveriges fullgörande av sina åtaganden enligt Århuskonventionen.

Av samma skäl som anförts ovan anser regeringen att de svenska reglerna om den krets som kan begära rättsprövning lever upp till konventionens och direktivets krav.

8.2.3Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt miljöbalken

Regeringens bedömning: Miljöbalkens regler om miljöorganisa- tioners möjligheter att föra talan mot tillståndsbeslut överensstämmer med kraven i Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens deltagande.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har framfört att den svenska

regleringen i 16 kap. 13 § miljöbalken inte lever upp till kraven i kon- ventionen och direktivet. Växjö tingsrätt, Vänersborgs tingsrätt, Kammarrätten i Sundsvall, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Luleå tekniska universitet, Konsumentverket, Natur- vårdsverket, Norrköpings kommun och Svenska Naturskyddsföreningen har samtliga anfört att kriterierna i 16 kap. 13 § är för snäva. Även Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har delat denna uppfattning (i yttrande över förslaget till direktivet om allmänhetens tillgång till rättslig pröv- ning på miljöområdet – dnr EUM2003/1579/R).

Stockholms universitet har tillagt att miljöbalkens kriterier – mot bakgrund av konventionens syfte – är oförenliga med konventionens pre- sumtion om miljöorganisationers intresse och talerätt. Enligt universi- tetets mening kräver konventionen att miljöorganisationer alltid skall ha rätt att föra talan. Bestämmelsen i 16 kap. 13 § måste, enligt universi-

Prop. 2004/05:65

84

tetet, också justeras med hänsyn till konventionens diskriminerings- förbud avseende utländska miljöorganisationer. Universitetet har även påpekat att en miljöorganisation i praxis inte ansetts ha rätt att överklaga en dom med anledning av omprövning, trots att en sådan omprövning av tillstånd i princip skall motsvara en ny prövning. Uppsala universitet har särskilt påpekat att ideella föreningar är ett betydligt snävare begrepp än ideella organisationer och att det kan ifrågasättas om detta är förenligt med konventionen och EU-regleringen. Vad gäller kravet på antalet medlemmar bör enligt universitetet en jämförelse göras med förslaget till direktiv om rättslig prövning där det betonas att även lokala miljövårds- organisationer skall kunna agera rättsligt. Universitetet har anfört att i Sverige torde lokala organisationer med ett så högt medlemsantal som 2 000 knappast existera. Universitetet har också påpekat att kriterierna ”tillstånd, godkännande och dispens” tolkats synnerligen snävt av dom- stolarna och att det av regleringen i miljöbalken klart måste framgå att miljöorganisationernas tillgång till rättslig prövning täcker allt som ingår i en tillståndskonstruktion. Även Lunds universitet har framhållit att kravet på organisationsform utesluter flera betydelsefulla organisationer och menat att i EU-sammanhang har denna typ av begränsning, där man utan att närmare motivera sig från miljösynpunkt skär bort stora delar av en bestämmelses möjliga räckvidd, vid flera tillfällen underkänts som stridande mot bestämmelsens syfte.

Luleå tekniska universitet har tillagt att miljöorganisationer enligt praxis inte fått överklaga beslut om lagligförklaring och inte heller beslut som avser villkor i tillstånd trots att dessa skall ses som en del av tillståndet. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att om ett beslut om uppdatering av villkor inte kan överklagas av miljöorganisationer uppfyller svensk rätt inte kraven i konventionen och IPPC-direktivet. Föreningen har ansett att om inte omprövningsbeslut kan överklagas uppfyller svensk rätt inte konventionens krav.

Skälen för regeringens bedömning

Som nämndes ovan skall den ”berörda allmänhet som har tillräckliga skäl eller i annat fall gör gällande att en rättighet har kränkts” ha rätt att få frågor om tillstånd för ett antal verksamheter prövade. En enskild organisation som främjar miljöskydd och som uppfyller den nationella rättens krav skall anses ha tillräckliga skäl i detta avseende.

Detsamma gäller enligt MKB- och IPPC-direktiven med de ändringar som införts genom direktivet om allmänhetens deltagande. I MKB- direktivet sägs att icke-statliga organisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall anses ha sådant intresse av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet att den skall ha rätt att få det prövat av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (jfr artikel 10.1 och artikel 1.2). Detsamma gäller enligt det ändrade IPPC-direktivet (jfr artikel 15 a och 1.2).

Miljöbalkens regler om miljöorganisationers talerätt

En ideell förening har rätt att överklaga domar och beslut om bl.a. till- stånd, om den enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata natur- skydds- eller miljöskyddsintressen (16 kap. 13 § miljöbalken). För att en

Prop. 2004/05:65

85

sådan ideell förening skall ha talerätt krävs att den bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 2 000 medlemmar. Föreningen måste därutöver uppfylla kraven för parts- och processbehörighet, för vilket bl.a. krävs att det finns en behörig ställföreträdare som kan föra organisationens talan. Andra associationsformer än ideella föreningar (t.ex. stiftelser), som på liknande sätt verkar inom miljöområdet, har inte motsvarande talerätt.

Utöver bestämmelsen i 16 kap. finns bestämmelser om miljöorganisa- tioners talerätt beträffande skadestånd och förbud m.m. i 32 kap. 14 § miljöbalken. Dessa frågor faller inte under konventionens artikel 9.2. Bestämmelsen i 32 kap. skiljer sig från 16 kap. 13 § genom att ha en annan avgränsning i fråga om vilka organisationer som skall ha talerätt. Talerättsregeln i 32 kap. är knuten till lagen (2002:599) om grupprätte- gång. Denna lag samt de därmed sammanhängande ändringarna i miljö- balken som trätt i kraft den 1 januari 2003 innebär att miljöorganisationer kan föra grupptalan inom miljöområdet. Grupptalan kan väckas av enskild fysisk eller juridisk person som själv har ett anspråk som om- fattas av talan (enskild grupptalan), eller av ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar naturskydds- eller miljöskyddsintressen (organisationstalan), eller av en sammanslutning av yrkesverksamma inom fiske-, jordbruks-, ren- eller skogsbruksnäringen.

Möjligheten att föra en sådan grupptalan inom miljöområdet är dock begränsad till att gälla talan om skadestånd enligt 32 kap. miljöbalken, talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller talan om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas (32 kap. 13 § miljöbalken). Dessa frågor faller som nämnts inte under konventionens artikel 9.2.

Bestämmelserna om organisationstalan enligt lagen om grupprättegång ställer inte upp några särskilda villkor om verksamhetstid och medlems- antal, det finns dock krav på att organisationen skall vara en ideell förening.

I propositionen om lagen om grupprättegång (prop. 2001/02:107) konstaterades att värdet av en enhetlig reglering av organisationernas talerätt i miljöbalken visserligen talade för att även i lagen om grupp- rättegång införa begränsningar av talerätten med hänvisningar till organisationernas verksamhetstid och medlemsantal. Regeringen gjorde dock då den bedömningen att

dessa villkor eller begränsningar innebar en kraftig begränsning av antalet taleberättigade organisationer,

det fanns en påtaglig risk att miljöorganisationernas starka intresse och djupa engagemang i miljöfrågor inte tas tillvara i önskad utsträck- ning,

inget tyder på att klagorätten missbrukats av miljöorganisationer för chikanöst eller annat otillbörligt syfte,

den internationella utvecklingen när det gäller organisationers talerätt på miljöområdet går mot en allt bredare talerätt för miljöorganisationer,

Sverige undertecknat Århuskonventionen, och

att det därför inte var önskvärt att göra dessa begränsningar i lagen om grupprättegång.

Några särskilda villkor om verksamhetstid och medlemsantal togs därför inte med i lagen om grupprättegång.

Prop. 2004/05:65

86

Vid det offentliga möte som anordnades av Miljödepartementet den 7 november 2003 framfördes ett flertal synpunkter beträffande bristande överensstämmelse mellan Århuskonventionen och bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken. Kritiken var huvudsakligen inriktad på vilken typ av beslut som miljöorganisationerna fick överklaga. Främst kriti- serades avsaknaden av möjligheter att få tillsynsbeslut överprövade. Eftersom konventionen och direktivet i denna del enbart talar om till- ståndsbeslut för vissa verksamheter behandlas inte den frågan närmare här. Se i stället avsnitt 9.5.

Viss kritik framfördes även beträffande de kriterier som en miljö- organisation skall uppfylla för att få föra talan. Det anfördes bl.a. att dagens avgränsningar medför att det är mycket få miljöorganisationer som uppfyller kraven.

Närmare om miljöorganisationernas talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken

Övervägandena rörande om och hur miljöorganisationernas talerätt bör utökas i detta sammanhang bör utgå från konventionens och direktivets krav och syfte. Dessutom finns ett värde i att miljöorganisationer med kunskap och intresse kan engagera sig i miljömål. Som exempel kan nämnas att vid det offentliga möte som Miljödepartementet anordnande om konventionen redovisade Svenska Naturskyddsföreningen sitt arbete med att framgångsrikt föra talan i tillståndsmål m.m.

Det faktum att miljöprocesser redan i dag är tidskrävande talar dock mot att allt för många grupperingar ges rätt att överklaga många olika beslut. Om en mycket stor mängd mål får överprövas i större utsträck- ning skulle det kunna inverka negativt på handläggningstider och för- dröja genomförandet av tillståndspliktiga projekt.

Som nämndes inledningsvis kräver inte konventionen eller direktivet att alla miljöorganisationer skall ha talerätt, utan det är tillåtet att sätta upp nationella kriterier och ställa vissa grundläggande krav på de organisationer som skall ha talerätt. Således strider 16 kap. 13 § miljö- balken inte mot konventionens eller direktivets ordalydelse. I konven- tionens artikel 9.2 anges vidare att avgränsningarna av vem som skall anses ha ett tillräckligt intresse skall göras i nationell rätt i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten (miljöorganisationer är enligt konventionens definition ”berörd allmänhet”) en omfattande tillgång till rättslig prövning. Frågan blir då om de svenska kriterierna är förenliga med hänsyn till konventionens syfte och principer.

Konventionens syfte är alltså bl.a. att garantera allmänheten (inklusive miljöorganisationer) tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Vad detta konkret innebär anges inte närmare i konventionen. Konventionen tillåter begränsningar av talerätten, men ger ingen ledning i frågan om vilka begränsningar som inte strider mot syftet.

Några av de miljöorganisationer som är aktiva i Sverige i dag är stiftelser och inte ideella föreningar. De klarar utan problem kravet på aktivitetstid, men associationsformen gör att de inte kan överklaga t.ex. i mål om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Det svenska kravet på att organisationen skall ha en viss associationsform finns både i miljöbalken och i lagen om grupprättegång. Å ena sidan kan det verka oändamåls- enligt att en miljöorganisation med ett djupt engagemang i miljöfrågor inte skall ha samma möjlighet att föra talan som andra organisationer

Prop. 2004/05:65

87

enbart för att den valt en annan associationsform. Å andra sidan finns det tydliga poänger med att de miljöorganisationer som ges talerätt är öppna för allmänheten och att medlemmarna kan vara med och påverka. Med ett sådant medlemsinflytande kan det antas att organisationen normalt företräder sina medlemmars intressen. Stiftelser t.ex. har inte det med- lemsinflytandet. Kravet bedöms därför inte strida mot konventionens syfte.

Kravet på viss verksamhetstid valdes av regeringen vid miljöbalkens tillkomst eftersom det ansågs tala för stadga och livskraft i organisa- tionen. Även om detta krav inte återfinns i 32 kap. 14 § miljöbalken, uttalade regeringen i prop. 2001/02:7 på samma sätt att det är viktigt att organisationer som väcker grupptalan har en sådan stadga, ekonomisk stabilitet, sakkunskap och allmän förankring att de kan förväntas utföra talan på ett sakkunnigt och rationellt rätt.

Det är i sammanhanget inget orimligt krav att en miljöorganisation skall ha bedrivit verksamhet under en viss tid för att den skall ha rätt att föra talan i domstol. Även om mycket nybildade organisationer kan be- sitta stor kunskap är det logiskt att en organisation som verkat under en längre tid har samlat på sig en större kunskap som bör tas tillvara i t.ex. tillståndsmål. Kravet att verksamheten skall ha bedrivits under en viss längre tid innebär också att talerätten ges till breda organisationer, dvs. organisationer som inte skapats enbart för att under kort tid driva en viss fråga.

Med anledning av 1974 års nordiska miljöskyddskonvention finns det i dag en svensk särskild lagstiftning om icke-diskriminering av nordiska miljöskyddsorganisationer (SFS 1974:268). För övriga miljöorganisa- tioner gäller, som sagts att de skall ha bedrivit verksamhet i Sverige i tre år. Samtidigt förutsätter 1974 års nordiska miljöskyddskonvention att ett rättssubjekt för att ha talerätt skall ha drabbats eller kan drabbas av störning från miljöskadlig verksamhet för att det skall finnas en rätt att klaga på domstols eller myndighets beslut, enligt artikel 3 i konven- tionen. Det är i förhållande till sådana situationer som kravet på lika be- handling av rättssubjekt från andra nordiska länder gäller. Den nordiska miljöskyddskonventionen medför således inte någon oinskränkt rätt för miljöskyddsorganisationer i de nordiska länderna att föra talan mot domar och beslut. Att organisationer enligt 16 kap. 13 § miljöbalken skall ha haft verksamhet i Sverige föranleder frågor kring Århuskonven- tionens diskrimineringsförbud i artikel 3.9. Århuskonventionens diskri- mineringsförbud innebär att en juridisk person inte får diskrimineras på grund av var den har sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verk- samhet (på engelska: ”effective centre of its activities”). Annorlunda be- handling av utländska miljöskyddsorganisationer får således inte motiveras med hänvisning till dessa faktorer. Det innebär emellertid inte att bestämmelser som i annan bemärkelse förutsätter viss erfarenhet av och kännedom om nationella förhållanden skulle utgöra diskriminering i konventionens mening. På samma sätt som artikel 3 i 1974 års nordiska miljöskyddskonvention förutsätter viss koppling mellan den klagande organisationen och en dom eller ett beslut kan sådana regler också vara motiverade för att säkerställa klagande organisationers insikt i den aktuella frågan. Oinskränkt rätt för miljöskyddsorganisationer att i samt- liga länder som är part till Århuskonventionen föra talan, oberoende av

Prop. 2004/05:65

88

anknytning till landet, kan inte anses utgöra syftet med konventionens bestämmelser om talerätt för allmänheten. En miljöorganisation som har sitt säte och sin huvudsakliga verksamhet i ett annat land, men sedan tre år bedriver viss verksamhet i Sverige är i dag inte förhindrad att föra talan i mål om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Eftersom 16 kap. 13 § miljöbalken således inte ställer några krav på var en organisation har sitt säte eller huvudsakliga verksamhet kan bestämmelsen inte anses stå i strid med konventionens diskrimineringsförbud som det är utformat i artikel 3.9.

Kravet på ett medlemsantal på 2 000 personer begränsar antalet miljö- organisationer som kan föra talan. Vid det offentliga mötet om konven- tionen som hölls vid Miljödepartementet hösten 2003 ifrågasattes om det verkligen behövs ett medlemsantal som kriterium. Det påpekades att det arbete som Svenska Naturskyddsföreningen gör genom att överklaga vissa beslut är viktigt och att man särskilt bör se över kriteriet på 2 000 medlemmar.

Vid miljöbalkens tillkomst beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag att ställa krav på ett relativt stort antal medlemmar bl.a. för att många medlemmar tyder på att det finns en god uppslutning kring organisationen och dess arbete, vilket självklart är viktigt (prop. 1997/98:45, del 1 s. 489 och del 2 s. 213). Även om kravet på ett visst antal medlemmar inte återfinns i 32 kap. 14 § miljöbalken uttalade regeringen i samma anda, i prop. 2001/02:7, att det är viktigt att grupp- talan väcks av organisationer som har en allmän förankring och som väl tar tillvara gruppmedlemmarnas rätt. Konventionen bedöms inte utgöra hinder för en sådan avgränsning av vilka miljöorganisationer som skall ha talerätt.

Avslutningsvis bör också nämnas att det faktum att regeringen valt att inte föreslå att det i 32 kap. miljöbalken skulle införas några begräns- ningar beträffande verksamhetstid och medlemsantal måste ses i ljuset av att det i 8 § lagen om grupprättegång anges vissa särskilda processförut- sättningar som måste uppfyllas, vilket i sig begränsar möjligheterna för organisationerna att föra talan.

Resonemanget ovan visar att de nuvarande kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken inte bedöms strida formellt mot konventionens krav eller syfte. Dock kan det ändamålsenliga i avgränsningarna i förhållande till konventionens syfte, vilket också Lagrådet har uttryckt tvekan kring, föranleda en diskussion om vissa av miljöbalkens kriterier. Den kritik som förekommit avseende den begränsning som utgörs av formuleringen ”tillstånd, godkännande och dispens” och domstolarnas tolkning av vad som faller inom denna formulering kan det också finnas anledning att överväga närmare. Begreppet tillstånd omfattar, enligt regeringens mening, naturligen även de villkor som utgör förutsättning för tillståndet och är en oskiljaktig del av detta. Villkor omfattas därmed av miljöorga- nisationers talerätt. En fråga om organisationers talerätt avseende en dom om förlängd arbetstid har nyligen varit föremål för Högsta domstolens prövning (Högsta domstolens beslut den 29 december 2004 i mål nr Ö 1766-04). Högsta domstolen fastställde Miljööverdomstolens beslut att avvisa Naturskyddsföreningens i Göteborg överklagande och det står därmed klart att det kommer att bli nödvändigt att förtydliga be- stämmelsen så att det framgår att miljöorganisationers talerätt avseende

Prop. 2004/05:65

89

domar och beslut om tillstånd omfattar även dylika frågor. Vad gäller omprövning av tillstånd och villkor är rätten att ansöka om sådan pröv- ning förbehållen Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen (24 kap. 7 § miljöbalken) samt tillståndshavaren (24 kap. 8 § miljö- balken). Det finns även särskilda regler om omprövning i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Enligt regeringens mening kan det inte råda någon tvekan om att en dom varigenom ett tidigare tillstånd har omprövats också är en dom om tillstånd – en tillståndsdom. En miljöorganisation som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § miljöbalken har rätt att överklaga en sådan tillståndsdom, och detta måste naturligtvis gälla även om tillståndsdomen är resultat av att någon annan har initierat en omprövning. Detta har givetvis även den enskilde som beslutet angår. Att organisationer och enskilda inte har möjlighet att initiera omprövning saknar därvid betydelse. Miljöbalkens talerättsregel innebär således formellt sett att miljöorganisationer redan har talerätt i detta avseende. För att svensk rätt skall kunna anses leva upp till de krav som ställs i konventionen krävs därför ingen författnings- ändring. Det kan däremot finnas anledning att överväga om regeln bör förtydligas mot bakgrund av hur den tolkats i praxis. I praxis har möjlig- heterna att ansöka om omprövning kopplats samman med rätten till överklagande av beslut om sådan prövning. Miljööverdomstolen har nämligen ansett att en miljöorganisation inte har rätt att överklaga en dom angående omprövning eftersom organisationen inte har rätt att initi- era prövningen (se Miljööverdomstolens dom den 4 juli 2004 i mål nr M 7741-02). Eftersom detta inte är en förutsättning för Sveriges tillträde till konventionen behandlas den frågan emellertid inte i detta lagstift- ningsärende. Se ifråga om omprövning även avsnitt 9.5.

De svenska avgränsningarna beträffande associationsform, verksam- hetstid och medlemsantal innebär att det i dag i praktiken är få miljö- organisationer som har talerätt enligt bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljö- balken. Som nämns i prop. 2001/2002:107 finns inget som tyder på att klagorätten missbrukats av miljöorganisationer för chikanöst eller annat otillbörligt syfte. Det finns dock inte heller några egentliga mätningar av detta eller av i vilken utsträckning handläggningstider vid domstolar för- längts som en följd av att miljöorganisationer överklagat mål.

Miljöbalkskommittén utreder för närvarande bl.a. erfarenheterna av den vidgade talerätten för organisationer enligt 16 kap. miljöbalken och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut (dir 1999:109). Kommitténs slutbetänkande väntas våren 2005.

Som nämnts i avsnitt 4.10 håller ett nytt EG-direktiv på att tas fram och som i stor utsträckning kommer att behandla miljöorganisationers talerätt. Det bör i sammanhanget understrykas att direktivet ännu inte har behandlats av rådet och att dess utformning därför alltjämt är oviss. Kommissionens förslag kan inte ligga till grund för några ytterligare överväganden vad gäller svenska talerättsregler. Det kan dock inte ute- slutas att direktivet, om och när det antas, kommer att föranleda ändringar i svensk rätt. Eventuella ändringar i talerättsreglerna bör lämp- ligen göras när direktivet är färdigförhandlat och Miljöbalkskommittén lämnat sitt betänkande. I samband med detta kan även frågan om över-

Prop. 2004/05:65

90

klaganderätt avseende beslut och domar om lagligförklaring närmare analyseras (jfr även avsnitt 8.3.1).

8.2.4Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt väglagen m.fl. lagar

Regeringens bedömning: För att leva upp till konventionens krav och de EG-rättsliga kraven i sammanhanget är det nödvändigt att i svensk rätt införa en möjlighet för miljöorganisationer att föra talan enligt väglagen m.fl. lagar. Regeringen anser att detta lämpligen kan lösas genom att i de aktuella lagarna, väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om in- rättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45), ange att besluten får överklagas av samma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken.

Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med reger- ingens.

Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.5.

Skälen för regeringens bedömning: Även andra lagar faller in under konventionens och direktivens tillämpningsområde. Konventionsbilagan och bilagorna till MKB- och IPPC-direktiven anger nämligen ett antal verksamheter som regleras i andra lagar än miljöbalken.

Miljöorganisationer har i dag inte en särskilt angiven talerätt vid beslut om tillstånd enligt dessa andra lagar, vilket konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande bedöms kräva. En miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rätt skall nämligen både enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ha rätt att få ett tillståndsbeslut beträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna prövat.

Förslagen behandlas i avsnitt 9.4.

8.2.5Miljöorganisationers möjligheter att begära rättsprövning

Regeringens bedömning: Det är tveksamt om de möjligheter som finns att begära rättsprövning av regeringsbeslut är tillräckliga för att uppfylla konventionens och direktivets krav på att miljöorganisationer skall kunna få tillståndsbeslut rättsligt prövade. En författningsändring är därför nödvändig.

Promemorians bedömning överensstämmer inte med regeringens. Promemorians bedömning utgick från att det inte torde krävas någon ändring i rättsprövningslagen i syfte att ge talerätt för miljöorganisationer m.fl., förutsatt att dessa tillerkänns saklegitimation genom lämpliga bestämmelser i den berörda miljörättsliga lagstiftningen.

Remissinstanserna: Bland remissinstanserna har Stockholms uni- versitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Luleå tekniska uni- versitet och Svenska Naturskyddsföreningen menat att det för närvarande inte är klart om miljöorganisationer har möjlighet att begära rätts-

Prop. 2004/05:65

91

prövning, men att en sådan möjlighet är nödvändig. Växjö tingsrätt har Prop. 2004/05:65 anfört att frågan om rätt för en miljöorganisation att få till stånd en

överprövning av regeringens beslut i tillåtlighetsärenden enligt 17 kap. miljöbalken kan behöva analyseras särskilt.

Skälen för regeringens bedömning: Som tidigare nämnts överklagas vissa tillståndsbeslut till regeringen. Regeringens beslut kan i dessa fall endast ifrågasättas genom rättsprövning (jfr avsnitt 8.2.1). Detsamma gäller för sådana tillståndsbeslut som fattas av regeringen som första instans.

Som framgår av remissyttrandena är det inte självklart hur man skall se på frågan om talerätt enligt rättsprövningslagen för miljöorganisationer, även om mycket talar för att det även i dessa fall bör göras en för- hållandevis vid tolkning av begreppet ”part”. Regeringsrätten har i ett nyligen avgjort mål om rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. miljöbalken av ny järnväg, den s.k. Botniabanan, prövat frågan om en miljöorganisations möjlighet att begära rättsprövning (Regeringsrättens beslut den 1 december 2004 i mål nr 3887-03). Dom- stolen konstaterade i sitt beslut att Sveriges ornitologiska förening (som var sökande) hade varit part i ärendet hos regeringen men att tillåtlig- hetsbeslutet inte kunde anses innebära myndighetsutövning mot före- ningen. Avgörandet torde innebära att miljöorganisationer för närvarande i princip saknar möjlighet att ansöka om rättsprövning annat än i sådana fall där organisationen är direkt berörd av det aktuella beslutet på ett sådant sätt att det innebär myndighetsutövning mot organisationen. För att en miljöorganisation skall ha talerätt enligt rättsprövningslagen krävs alltså även att det klandrade beslutet har inneburit myndighetsutövning mot organisationen. Det framstår i vart fall som mindre sannolikt att även en utpräglad konventionskonform tolkning av detta villkor skulle kunna medföra en rätt till rättsprövning för de berörda miljöorganisationerna. Det går därmed knappast att med hänvisning till rättsprövningsinstitutet hävda att Sverige i dagsläget har en lagstiftning som motsvarar de krav konventionen ställer i de nu aktuella fallen.

Såsom konstaterats ovan bedömer regeringen att konventionen inte kräver att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. miljöbalken skall kunna överprövas särskilt eftersom de endast utgör del i en prövning som leder fram till ett överklagbart beslut. I det avseendet behövs därför inga författningsändringar.

I fråga om sådana tillståndsbeslut som fattas av regeringen i första instans (t.ex. enligt lagen om kontinentalsockeln och naturgaslagen) och sådana beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljö- balken efter överklagande av tillståndsbeslut enligt vissa lagar, innebär Regeringsrättens avgörande att det för närvarande inte finns möjligheter för miljöorganisationer att få till stånd en rättslig prövning avseende dessa beslut. Det framstår knappast som sannolikt att en annan tolkning skulle göras efter ett svenskt tillträde till konventionen. Eftersom kon- ventionen ställer krav på tillgång till sådan prövning måste lagstiftningen därför ses över. En översyn av rättsprövningslagen pågår för närvarande inom Justitiedepartementet. För att inte försena tillträdet till konven- tionen bör dock en reservation göras i denna del (se vidare kapitel 10).

92

8.3Rätten att få handlingar eller underlåtenheter i strid med nationell miljörätt prövade

I tidigare avsnitt har visats att Århuskonventionen ställer krav på pröv- ningsförfaranden i samband med att någon begär att få ta del av miljö- information och vid beslut om tillstånd för större verksamheter med på- verkan på miljön. Utöver dessa prövningsförfaranden skall allmänheten, om den motsvarar eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen, ha rätt att bestrida privatpersoners och offentliga myndigheters handlingar och underlåtenheter som strider mot nationella miljöbestämmelser (artikel 9.3).

Något EG-direktiv som särskilt behandlar den här bestämmelsen i kon- ventionen har ännu inte tagits fram. Europeiska kommissionen lämnade under hösten 2003 ett förslag till direktiv. Förslaget har ännu inte behandlats i rådet.

Konventionens artikel 9.3 lämnar ett relativt stort utrymme för tolk- ning. Viss ledning i tolkningen har ibland hämtats från Europeiska kommissionens förslagsdokument.

Vad skall gå att få prövat?

Artikel 9.3 anger att det skall vara möjligt att få personers och myndig- heters handlingar och underlåtenheter i strid mot den nationella miljö- lagstiftningen prövade. Denna artikel är alltså inte, såsom artiklarna 9.1 och 9.2, kopplad till andra rättigheter i konventionen, utan talar om en generell rätt att bestrida handlingar och underlåtenheter i strid med miljö- rättsliga bestämmelser.

Vilka dessa handlingar och underlåtenheter egentligen är har inte preciserats närmare än genom att ange att det är sådana som står i strid med nationella miljörättsliga bestämmelser. En förutsättning är alltså att det finns rättsligt reglerade krav på en viss typ av handling samt att handlingar och underlåtenheter som avviker från dessa krav skall kunna prövas. Om dessa handlingar och underlåtenheter även innefattar formellt meddelade beslut av myndigheter är inte klart. Mot att så skulle vara fallet talar å ena sidan att artikel 9.2, som behandlar myndigheters handlande i samband med tillståndsbeslut, talar om ”beslut, handlingar och underlåtenheter”, medan artikel 9.3 enbart talar om ”handlingar och underlåtenheter”. Å andra sidan ger det direktivförslag som Europeiska kommissionen lämnade hösten 2003, vilket är menat att genomföra artikel 9.3, stöd för att formella beslut också omfattas. Enligt direktivet skall vissa ha rätt att initiera ett så kallat miljöärende när det gäller ”förvaltningsåtgärder” och ”förvaltningsförsummelser”. Med ”förvalt- ningsåtgärd” menas då en allmänt tillämplig och rättsligt bindande åtgärd som en myndighet vidtar i enlighet med miljölagstiftningen. Med ”för- valtningsförsummelse” menas en myndighets underlåtenhet att vidta en åtgärd som föreskrivs i miljölagstiftningen. Dessutom måste nog att fatta beslut anses vara att handla.

För en mer fullständig analys utgår därför den fortsatta framställningen från att det som skall kunna prövas enligt artikel 9.3 dels är myndigheters och personers handlingar (inklusive myndigheters beslut) i strid med miljölagstiftningen, dels deras underlåtenhet att handla när det finns en miljörättslig bestämmelse som slår fast en plikt att handla på ett visst sätt.

Prop. 2004/05:65

93

Vad som skall anses omfattas av nationell miljölagstiftning är inte Prop. 2004/05:65 heller närmare reglerat i konventionen. Det är därför relativt oklart vilka

svenska regler som egentligen skall falla under denna bestämmelse. Frågan har under våren 2003 diskuterats vid ett arbetsgruppsmöte under konventionen. Då konstaterades att det var svårt att avgränsa vad som är miljörättslig lagstiftning och vad som inte är det. Eventuellt skulle en av- gränsning kunna göras genom att säga att reglerna, liksom konventionen, skall ha till syfte att skydda miljön. Någon enighet i frågan har dock inte nåtts. Framtida rekommendationer på området kan komma att ge närmare vägledning i frågan.

I det direktivförslag som nämnts tidigare har Europeiska kommission- en föreslagit att miljölagstiftning skall definieras som lagstiftning vars mål är att skydda eller förbättra miljön, inbegripet människors hälsa, eller att uppnå ett rationellt utnyttjande av naturresurserna, inom ett antal upp- räknade områden. Bland dessa områden finns t.ex. vattenskydd, buller- skydd, markskydd, luftföroreningar etc.

Vem skall göra prövningen?

Prövningen skall, enligt artikel 9.3, göras av domstol eller i administrativ ordning. I konventionens övriga bestämmelser om överprövning har det preciserats att prövningen skall göras av en domstol, eller annat opartiskt och oberoende organ som inrättats genom lag. Här nämns i stället att prövningen kan göras alternativt av domstol eller i administrativ ordning, vilket torde innebära att prövningen även kan göras av en förvaltnings- myndighet.

I konventionens artikel 9.4, som behandlas i nästa avsnitt, anges vissa krav på prövningens karaktär, vilka gäller alla prövningsförfaranden i artiklarna 9.1–9.3. Om en prövning under artikel 9.3 görs i administrativ ordning måste den alltså leva upp till vissa grundkrav på bl.a. objektivitet och rättvisa, och den skall kunna medföra tillräckliga och effektiva rättsmedel.

Vem skall ha rätt att begära prövning?

Enligt artikel 9.3 skall den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i den nationella lagstiftningen ha rätt att initiera prövningen. Det är alltså upp till varje enskild part i konventionen att, om den så önskar, sätta upp kriterier för vilka som skall vara berättigade att påkalla prövningen.

8.3.1Myndighetsbeslut

Regeringens bedömning: Svensk rätt överensstämmer med kon- ventionens krav beträffande möjligheter att få myndigheters beslut prövade. Ytterligare överväganden i fråga om miljöorganisationers möjlighet att föra talan mot beslut kan behöva göras i samband med genomförandet av ett väntat EG-direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Det nuvarande regelverket utgör inte hinder mot att tillträda Århuskonventionen i denna del.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

94

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har anfört att miljöorganisa- tioner även bör ha rätt att klaga på andra avgöranden än ”tillstånd, god- kännanden och dispens” (16 kap. 13 § miljöbalken). Stockholms universitet har konstaterat att de föreslagna ändringarna av flera lagar så att miljöorganisationer kan överklaga tillståndsbeslut förbättrar överens- stämmelsen mot konventionen (se avsnitt 9.4), men att ändringarna inte medför att miljöorganisationer kan få tillsynsbeslut överklagade. På- ståendet om att konventionen inte kräver att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan stämmer enligt universitetets mening inte överens med artikel 9.3. Uppsala universitet har påpekat att miljöbalkens bestämmelse har tolkats synnerligen snävt av domstolarna och föreslagit en allmän skrivning som ”beslut och domar enligt miljöbalken” vilket skulle göra det möjligt för miljöorganisationer att överklaga även tillsynsbeslut. Lunds universitet har bl.a. påpekat att artikel 9.3 tycks ställa stora krav på tillgång till rättslig prövning för att säkerställa efterlevnaden av den nationella miljölagstiftningen. Även Luleå tekniska universitet har anfört att miljöorganisationer måste ges rätt att klaga på andra typer av avgöranden än vad som för närvarande anges i miljö- balken. Miljöorganisationer får i dag inte klaga på t.ex. beslut om tillsyn eller beslut om naturreservat. Rätten att överklaga bör omfatta alla beslut enligt miljöbalken.

Vid det offentliga möte som Miljödepartementet anordnade om kon- ventionens genomförande i Sverige hösten 2003 påpekades att miljö- organisationers möjlighet att föra talan mot vissa typer av beslut är mycket begränsad, t.ex. tillsynsbeslut.

Skälen för regeringens bedömning

Som visats ovan skall allmänheten kunna initiera prövning beträffande myndigheters handlingar och underlåtenheter.

I avsnitt 8.2.1 presenterades kort möjligheterna att få tillståndsbeslut överprövade av domstol i svensk rätt. Samma regleringar blir i huvudsak tillämpliga när det gäller myndigheters beslut överhuvudtaget. Som nämndes där överklagas kommuners beslut i regel till länsstyrelsen. Statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken överklagas till de regionala miljödomstolarna (jfr 16 kap. miljöbalken).

För de frågor som rör miljön men inte regleras i miljöbalken blir i stället allmänna förvaltningsrättsliga principer om överklagande aktuella (jfr förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen). För de myndighets- beslut som inte kan prövas av miljödomstol eller annan domstol gäller rättsprövningslagen. Sammanfattningsvis finns det alltså möjligheter att få myndigheters beslut i strid med miljörättslig lagstiftning prövade av domstol. Svensk rätt överensstämmer alltså i denna del med konven- tionens krav beträffande möjligheter att få myndigheters beslut prövade.

Miljöorganisationers möjligheter att föra talan mot beslut

Det är som sagt möjligt att sätta upp nationella kriterier för vilken all- mänhet som skall ha talerätt enligt 9.3. De närmare kriterier som i svensk rätt satts upp för talerätt diskuterades i avsnitt 8.2.2. Som nämndes där har som huvudregel ”sakägare” talerätt. Konventionen kräver alltså inte i denna del att miljöorganisationer alltid skall ha möjlighet att föra talan,

Prop. 2004/05:65

95

utan parterna har möjlighet att fritt sätta upp kriterier för vem som skall Prop. 2004/05:65 överklaga vilka beslut (till skillnad från när det gäller beslut om tillstånd

för de verksamheter som finns i konventionsbilagan). Något krav på att miljöorganisationer måste kunna överklaga tillsynsbeslut kan därmed inte baseras på artikel 9.3. Svensk rätt strider alltså inte emot konven- tionens krav i denna del.

Kommissionens direktivförslag innehåller för närvarande preciserade regler om att även miljöorganisationer som erkänts och som uppfyller vissa kriterier skall ha rätt att föra talan. Frågan om miljöorganisation- ernas möjligheter att begära prövning av myndighetsbeslut som strider mot miljörätten bör lämpligen behandlas när det blir dags att genomföra det väntade direktivet. (Jfr i denna del även avsnitt 9.5).

8.3.2Myndigheters och personers handlingar och underlåten- heter i övrigt

Regeringens bedömning: Det nuvarande svenska systemet med tillsynsmyndigheter och riksdagens ombudsmän (JO) bedöms sammantaget leva upp till konventionens krav på att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handlingar och under- låtenheter prövade. Allmänhetens rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheterna behöver dock tydliggöras.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas synpunkter redovisas i avsnitt 9.5.

Skälen för regeringens bedömning utvecklas i avsnitt 9.5 där också ett lagförslag presenteras.

8.3.3Den föreskrivna prövningens karaktär

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller de krav på pröv- ningens karaktär som ställs i Århuskonventionen, miljöinformations- direktivet och direktivet om allmänhetens deltagande. Några författ- ningsändringar är inte nödvändiga.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Uppsala universitet har ifrågasatt om reglerna

angående kostnadsfördelning i miljömål vilka kan medföra att en enskild t.ex. får stå för lokalkostnaden vid huvudförhandling (25 kap. 8 § tredje stycket miljöbalken) är förenlig med konventionens anda. I övrigt har inga särskilda synpunkter framförts i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: De prövningsförfaranden som behandlats i avsnitten ovan skall enligt konventionen erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, om lämpligt inbegripet förelägganden. För- farandena skall dessutom vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöver- komligt kostsamma. Besluten skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol, och när så är möjligt även beslut av andra organ, skall vara tillgängliga för allmänheten (artikel 9.4).

För att göra bestämmelserna om rätten till prövning effektivare skall

allmänheten informeras om de möjligheter till överprövning som finns.

96

Parterna till konventionen skall också överväga att införa mekanismer för Prop. 2004/05:65 att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för rätten till

överprövning (artikel 9.5).

I miljöinformationsdirektivet och direktivet om allmänhetens del- tagande sägs att förfarandena skall vara rättvisa, snabba och inte oöver- komligt kostsamma. Information om rätten till rättslig prövning skall vidare göras tillgänglig för allmänheten. (Jfr direktiv 2003/4/EG, artikel 6 och direktiv 2003/35/EG, artiklarna 3.7 och 4.4.)

Konventionen går alltså längre än direktiven i och med att den ställer fler krav på själva prövningen och talar om effektiva rättsmedel, samt talar om stödmekanismer för att undanröja ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning.

Effektiva rättsmedel

Frågan om svensk rätt erbjuder effektiva rättsmedel blir självklart beroende av vilket prövningsorgan som är aktuellt i det enskilda fallet. Vissa överväganden beträffande prövningsorganens rättsmedel har därför gjorts närmare i de avsnitt där prövningen behandlas, jfr tidigare avsnitt.

Domstolar och miljöbalkens tillsynsmyndigheter får sammanfattnings- vis anses erbjuda effektiva rättsmedel i enlighet med konventionens krav.

Objektiva, snabba, rättvisa och ej oöverkomligt dyra förfaranden

Konventionen och direktiven förutsätter att prövningsförfarandet upp- fyller ett antal rättssäkerhetskrav. Konventionens definition av rättslig prövning har kopplingar till den rätt till en rättvis rättegång som skall ges enligt olika internationella instrument om mänskliga rättigheter, t.ex. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Formellt sett finns ingen koppling mellan Europakonventionen och Århuskonventionen, även om de flesta stater som undertecknat Århuskonventionen även är parter till Europakonventionen.

De svenska prövningsförfaranden som diskuterats i detta lagstiftnings- ärende kan sägas uppfylla de presenterade kraven på området.

Beslut skall meddelas eller registreras skriftligt och finnas tillgängliga

Domar och beslut i mål hos domstolar och myndigheter skall enligt svensk rätt som huvudregel dokumenteras skriftligt, i vart fall om en part begär det (jfr t.ex. 17 kap. 9 § rättegångsbalken, 31 § förvaltnings- processlagen och 21 § förvaltningslagen).

Enligt artikel 9.4 i konventionen skall beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ vara tillgängliga för allmänheten. Den svenska offentlighetsprincipen med dess handlingsoffentlighet uppfyller detta till- gänglighetskrav. Utöver detta finns i svensk rätt bestämmelser om att exemplar av domar skall hållas tillgängliga på rättens kansli, hos för- ordnad aktförvarare etc. när de meddelats (jfr t.ex. 22 kap. 21 § miljö- balken, 17 kap. 9 § rättegångsbalken). Svenska regler överensstämmer med konventionen.

97

Information om rätten till rättslig prövning

Prop. 2004/05:65

Enligt Århuskonventionens artikel 9.5 skall varje part säkerställa att allmänheten får information om rätten till överprövning. Enligt svensk rätt skall beslut av domstol eller annan myndighet som kan överklagas alltid innehålla en upplysning om hur beslutet kan överklagas. (Jfr t.ex. 21 § förvaltningslagen). Som tidigare nämnts är besluten tillgängliga för allmänheten. Svensk rätt överensstämmer alltså med konventionens krav.

Lämpliga stödmekanismer

Beträffande vad som sägs i artikel 9.5 om att parterna till konventionen skall överväga att införa mekanismer för att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för rätten till överprövning kan följande sägas.

Uppsala universitet har framfört synpunkter på reglerna om kostnads- fördelning i miljömål. Enligt regeringens mening är det till att börja med viktigt att komma ihåg att de flesta miljömål inte inleds i domstol utan hos förvaltningsmyndigheter. Förfarandet hos myndigheterna anses ofta vara billigare än domstolsförfaranden.

Fördelningen av rättegångskostnader enligt miljöbalken är generellt sett generös mot den som vill motsätta sig en ansökan (jfr IPPC-direk- tivet art. 15 a femte stycket). Det tas inte ut någon avgift och en motpart kan inte tvingas att betala sökandens rättegångskostnader. Principerna för fördelning av rättegångskostnader varierar dock något beroende på vilket slags mål det rör sig om, var målet inletts osv. (jfr 25 kap. miljöbalken). I miljöbalken finns även en bestämmelse (20 kap. 3 a §) som ger dom- stolarna rätt att utan särskild ersättning förfoga över lokaler hos statliga myndigheter och kommuner för sina sammanträden. Ersättning för sådan upplåtelse behöver endast betalas om sammanträdet medfört särskilda kostnader.

Vidare kan nämnas att den svenska administrativa processen bygger på officialprincipen. Principen innebär att domstolen respektive förvalt- ningsmyndigheten vid bedömningen inte är bunden av vad parterna har åberopat, utan själv skall sörja för att utredningen blir tillfredsställande. Parternas får således hjälp av domstolen eller myndigheten vad gäller rättsutredning m.m.

Samma princip gäller vid miljödomstolens prövning av tillstånd enligt miljöbalken (jfr 22 kap. 11 § miljöbalken). Miljödomstolen skall bedriva en aktiv materiell processledning, vilket hänger samman med att dom- stolen har full utredningsskyldighet (prop. 1997/98:45, del 2, s 240). Bestämmelsen i 20 kap. 3 § miljöbalken hänvisar dessutom, vad gäller mål som överklagats till miljödomstolen, till förvaltningsprocesslagen (8 §) och lagen om domstolsärenden (12 §), som båda föreskriver att officialprincipen skall tillämpas.

Enligt rättshjälpslagen (1996:1619) kan dessutom under vissa förut- sättningar en rättssökande få rättshjälpsbiträde och vissa kostnader i sam- band med processen betalda. Rättshjälpslagen torde dock, med anledning av officialprincipen, få mycket liten betydelse i mål som överklagats till miljödomstolen. Ett av kriterierna för att tillerkännas rättshjälp är att den rättssökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I mål inför miljödomstolen där rätte-

98

gångsbalkens skall tillämpas (se 20 kap. 3 § miljöbalken) kan rätts- Prop. 2004/05:65 hjälpslagen bli aktuell.

Ytterligare stöd lämnas också genom bidrag till miljöorganisationer. Naturvårdsverket fördelar per år cirka 5 miljoner kronor till ideella miljö- organisationer. Under 2003 fick t.ex. Svenska Naturskyddsföreningen två miljoner kronor. Det ifrågasätts kontinuerligt om det stödet är tillräckligt. I det folkrörelseforum, som nämndes i avsnitt 7.2, pågår en dialog om folkrörelsernas generella villkor när det gäller t.ex. villkor för att se till att man på bästa sätt kan ta till vara de kunskaper som finns samlade i organisationerna.

9 Lagförslagen

9.1Ny lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ

Regeringens förslag: En ny lag om miljöinformation skall gälla i fråga om enskilda organ som innehar eller förvarar miljöinformation som avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen skall inte gälla för myndigheter eller sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen (1980:100) dvs. som redan omfattas av de svenska reglerna om handlingars offentlighet.

I lagen ges var och en tillgång till miljöinformation som innehas eller förvaras för ett sådant enskilt organ. Den som lämnar ut informa- tion får ta ut skälig ersättning. Enligt lagens huvudregel skall informa- tionen lämnas så snart som möjligt. Begäran om utlämnande av information får avslås endast på särskilt angivna grunder. Beslut om avslag på begäran om utlämnande får överklagas av sökanden till kammarrätten. Lagen innebär också att den som söker information skall kunna ha möjlighet att överblicka vilken information som finns hos det aktuella organet och ålägger organen olika former av serviceskyldighet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget att införa en ny lag om miljö- information. Några remissinstanser, Riksdagens ombudsmän, Län- sstyrelsen i Uppsala län, Kemikalieinspektionen och Statens kärnkraft- inspektion, har dock uttryckt tveksamhet till att det vid sidan av reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen införs en särskild lag om miljöinformation. Endast en remissinstans, Svenskt näringsliv, har helt motsatt sig ett införande av lagen. Stockholms tingsrätt, Umeå tingsrätt,

Naturvårdsverket, Yrkesföreningen Miljö och Hälsa samt Lantbrukarnas Riksförbund har samtliga haft synpunkter på användande av termen ”verksamhetsutövare” eftersom den har en särskild betydelse i miljö- lagstiftningen i övrigt. Stockholms tingsrätt, Naturvårdsverket, Lant- mäteriverket och Svenskt näringsliv har ansett att den bestämmelse i

lagförslaget som reglerar ersättning för kopieringskostnader är alltför

99

snävt utformad och bör formuleras så att den även täcker t.ex. kostnader för porto och emballage. Riksdagens ombudsmän har generellt ansett att avsaknaden av sekretesslagens skaderekvisit kan bli problematisk. Svea hovrätt har tillstyrkt att en ny lag införs men menat att bestämmelser som inskränker tillgången till information bör utformas i överensstämmelse med reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att en hänvisning till sekretesslagen också bör övervägas. Hovrätten har vidare påtalat att det är oklart hur lagförslaget förhåller sig till lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter.

Även Kammarrätten i Stockholm har tillstyrkt förslaget, men ansett att det på vissa punkter är tveksamt om förslagen leder till att Sverige följer direktivet. Kammarrätten har anfört att konventionen och direktivet ställer krav på att det finns förfaranden som garanterar att rätten till tillgång till miljöinformation kan tillämpas i praktiken, t.ex. register eller förteckningar över miljöinformationen. De krav på bl.a. registerföring som finns enligt arkivlagen och sekretesslagen gäller dock inte för de organ som kommer att omfattas av den nya lagen om miljöinformation. Vad gäller ikraftträdande har kammarrätten utgått från att lagen om miljöinformation kommer att gälla för beslut i utlämnandefrågor som fattas efter ikraftträdandet.

Naturvårdsverket har uttryckt oro för att det kan vara svårt att utverka ett skriftligt beslut då det organ information begärs ut från inte anser sig falla under myndighetsbegreppet. Om det inte framgår klart av den tänkta miljöinformationslagen vilka organ som omfattas av denna ökar risken för detta problem. En konsekvens av att lagen inte skall gälla för alla myndigheter är att utlämnande av miljöinformation behandlas olika beroende på vilken aktör som innehar den, trots att det är samma typ av information som efterfrågas. Den skillnaden görs inte i konventionen. Naturvårdsverket har vidare pekat på att den vidare definitionen av myn- dighetsbegreppet innebär att en ytterligare vid krets av fysiska och juridiska personer kommer att behöva omfattas av regler om utlämnande av information när de förvarar information för en myndighets räkning.

Ett antal remissinstanser har haft synpunkter på de enskilda para- grafernas utformning. Dessa redovisas nedan under avsnittet Närmare om lagens utformning.

Skälen för regeringens förslag

Med myndighet avses enligt miljöinformationsdirektivet (artikel 2) statlig eller annan offentlig förvaltning på nationell, regional eller lokal nivå samt fysiska eller juridiska personer som utövar offentlig förvalt- ning enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som har samband med miljön. Även annan fysisk eller juridisk person som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av tidigare nämnda organ eller personer, utgör offentlig myndighet i direktivets mening.

Medlemsstaterna kan föreskriva att ett dömande eller lagstiftande organ inte skall anses vara myndighet i direktivets mening. Definitionen där skiljer sig från nu gällande direktiv 90/313/EEG t.ex. genom att den

Prop. 2004/05:65

100

räknar in fysiska och juridiska personer som inte är myndigheter i traditionell mening men som har offentliga förvaltningsuppgifter.

Så långt överensstämmer direktivets myndighetsdefinition med kon- ventionens (artikel 2). Till skillnad från konventionen ger direktivet dock en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att organ eller institu- tioner inte skall omfattas av definitionen, om statens konstitutionella ordning inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande enligt artikel 6 i direktivet. Innebörden förefaller vara att medlems- staterna i direktivet (genom detta undantag i definitionen) ges större möjligheter till undantag än konventionen gör. För svensk del har detta betydelse när det gäller vilka beslut om att inte lämna ut information som skall få överklagas. Se vidare kapitel 10.

Vilka svenska aktörer som skall anses utgöra myndigheter enligt konventionen och miljöinformationsdirektivet är en central fråga för genomförandet i svensk rätt. Konventionens och direktivets myndighets- begrepp skiljer sig något från det svenska. Det kan alltså finnas aktörer i det svenska samhället som träffas av konventionens och direktivets definition av offentlig myndighet, medan de inte betraktas som myndig- heter i svensk rätt, vilket innebär att de svenska reglerna om handlingars offentlighet inte är tillämpliga på handlingar som de innehar.

Vid sidan av de svenska myndigheterna finns ett begränsat antal organ som kan tänkas falla in under det vidare myndighetsbegreppet i konven- tionen och direktivet. Exempel på sådana organ är fiskevårds- och vilt- vårdsområdesföreningar samt vattenförbund.

Förslag till anpassning av svensk rätt

I och med att allt fler verksamheter som tidigare varit av utpräglad offentlig art numera helt eller delvis övergår i annan form utövas offent- lig förvaltning i allt större utsträckning av andra organ än myndigheter. Detta talar för att det behövs en generell reglering om tillgång till miljöinformation som görs tillämplig på aktörer som inte är myndigheter i svensk mening men som utför sådana uppgifter eller har sådant ansvar att de anses som myndigheter enligt konventionen och direktivet. Att genom en hänvisning ålägga de aktuella aktörerna att tillämpa sekretess- lagens bestämmelser kan inte anses lämpligt bl.a. mot bakgrund av lagens uppbyggnad med regler speciellt riktade till olika typer av verk- samheter och i övrigt med en komplexitet som gör det svårt att över- lämna tillämpningen till aktörer utanför de traditionella myndigheterna.

Med en generell miljöinformationslag är det inte nödvändigt att i för- väg ange vilka aktörerna är. Lagstiftningen måste inte heller ändras när nya aktörer i samhället får sådana uppgifter att de kan anses falla under direktivets och konventionens vida myndighetsbegrepp.

I en generell miljöinformationslag är det också möjligt att mer konkret ange vad som menas med miljöinformation.

En generell reglering bör innehålla bestämmelser om när man får avslå en begäran om information i enlighet med konventionens och direktivets bestämmelser. Det handlar inte bara om situationer där det kan uppstå motstående intressen i fråga om utlämnandet av informationen, utan också om att en begäran får avslås t.ex. om den är uppenbart orimlig eller avser material som inte färdigställts.

Prop. 2004/05:65

101

En generell reglering om tillgång till miljöinformation vid sidan av tryckfrihets- och sekretesslagstiftningen har genomförts i Norge.

Det finns också nackdelar med en generell reglering. Det blir nöd- vändigt att i det enskilda fallet avgöra om den aktuella aktören har sådana funktioner att den skall omfattas av reglerna. Ytterst blir det en fråga för rättstillämpningen att bedöma om lagen är tillämplig eller inte. Naturvårdsverket har framfört synpunkter om att det kan vara svårt att utverka ett skriftligt beslut för det fall en viss aktör inte anser sig tillhöra de organ som skall tillämpa en miljöinformationslag. Det får dock enligt regeringens mening förutsättas att de myndigheter som delegerar offent- liga förvaltningsuppgifter till aktörer som inte är myndigheter kommer att informera aktörerna om de skyldigheter som följer med uppgifterna och som den särskilda miljöinformationslagen innebär. Det torde därut- över alltid vara möjligt för den enskilde att, om problem skulle uppstå, vända sig till den delegerande myndigheten och påtala eventuella brister hos aktören.

Sammantaget bedöms det lämpligt att föreslå en generell miljöinfor- mationslag. Det är viktigt att i den definiera både aktörer och miljö- information utifrån kraven i konventionen och direktivet. Syftet med lagen är att se till att svensk rätt uppställer krav på att vissa organ som inte ses som myndigheter i Sverige skall lämna ut miljöinformation på begäran. Lagen skall alltså inte gälla för myndigheter eller sådana organ som omfattas av offentlighetsprincipen. För dessa finns redan regler om sekretess och utlämnade av information som uppfyller konventionens och direktivets krav (se ovan kapitel 6).

I den nya lagen bör inte ställas andra krav på formerna för utlämnandet än vad som krävs enligt direktivet. Att utforma bestämmelserna i enlighet med reglerna tryckfrihetsförordningen bedöms därför inte lämpligt. I vissa avseenden kommer kraven på formerna för utlämnandet i miljö- informationslagen därför att skilja sig från vad som gäller för svenska myndigheter, t.ex. avseende krav på att lämna ut information i den form som begärs (inklusive elektronisk form), samt avseende tidsgränser för informationens utlämnande. Detta har också påpekats av remiss- instanserna. Mot bakgrund av att det bedöms mera lämpligt att ha en särskild reglering för de aktörer som faller under konventionens och direktivets myndighetsbegrepp men utanför det svenska och att det alltså inte bedöms vara möjligt att direkt överföra hela det system som gäller för offentlighet och sekretess i svensk rätt till dessa aktörer blir vissa skillnader oundvikliga. De praktiska konsekvenserna av detta torde dock inte bli omfattande. I och med införandet av en miljöinformationslag och med de befintliga reglerna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (med de här föreslagna ändringarna) kommer svensk lagstiftning att leva upp till konventionens och direktivets krav.

Som visats har konventionen och direktivet bestämmelser om avslag på begäran och överprövning. Lagen behöver därför även ha be- stämmelser om avslag, samt formerna för avslag, som överensstämmer med direktivet och konventionens krav. För att leva upp till kraven på överprövning vid avslag på begäran om information är det även lämpligt att införa bestämmelser om överprövning i lagen.

Svea hovrätt har anfört att det är oklart hur den föreslagna lagen om miljöinformation förhåller sig till lagen om skydd för företagshemlig-

Prop. 2004/05:65

102

heter. Den lagen reglerar obehöriga angrepp på information om affärs- eller driftförhållanden som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende (1 och 2 §§). Dessa straffrättsliga bestämmelser kommer enligt regeringens mening inte att påverkas av det nu aktuella förslaget. Motsvarande sekretessgrund som föreslås i miljöinformationslagen avseende kommersiell och industriell information finns i den befintliga offentlighetslagstiftningen. Någon förändring i förhållande till lagen om skydd för företagshemligheter torde därmed inte uppkomma.

Närmare om lagens utformning

Såsom angetts är det mest lämpligt att införa de nödvändiga bestämmels- erna i en ny lag. Lagrådet har framhållit att den rubrik som föreslagits är allmänt hållen och kan ge intryck av att lagen är tillämplig på alla former av miljöinformation. Lagrådet har därför föreslagit en rubrik som när- mare återspeglar lagens tillämpningsområde. Regeringen delar denna uppfattning och har därför formulerat lagens rubrik i enlighet med Lag- rådets förslag.

I lagens inledande bestämmelse anges lagens tillämpningsområde och vilken verksamhet som omfattas. Ett antal remissinstanser har ansett att bestämmelsen i dess föreslagna lydelse var för vag i fråga om vilka organ som omfattas, liksom i fråga om lagens förhållande till tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen. Bestämmelsen har formulerats om, bl.a. efter synpunkter från Lagrådet, och det framgår nu att lagen gäller miljöinformation hos fiskevårds- och viltvårdsområdesföreningar, vattenförbund och andra enskilda organ om informationen avser sådan av det enskilda organet bedriven verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Lagen är enligt samma paragrafs andra stycke inte tillämplig på sådana organ som avses i 1 kap. 8 eller 9 § sekretesslagen. Det sagda innebär att miljöinformationslagen inte är tillämplig hos riksdagen, beslutande kommunal församling, myndigheter, de organ som anges i bilagan till sekretesslagen samt hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (jfr. 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen). Hos dessa organ är i stället tryckfri- hetsförordningen, sekretesslagen och sekretessförordningen tillämpliga.

I lagens andra paragraf definieras vad som utgör miljöinformation. Paragrafen har omformulerats för att bli mera lättläst och för att inte en detaljerad exemplifiering i texten skall medföra att begreppet miljö får någon annan innebörd än vad som normalt gäller. En sådan exemplifie- ring skulle också kunna få en insnävande effekt som inte är önskvärd. Statens energimyndighet har anfört att om miljöinformation skall anses omfatta verksamheter eller åtgärder som troligen påverkar miljön är det svårt att utesluta någon information vid sekretessbedömningen och att om konsekvensen är att allmänintresset i princip alltid måste vägas in är detta en mycket genomgripande förändring. Definitionen följer dock av konventionen och direktivet varför något utrymme för inskränkning inte finns. Att definitionen även omfattar faktorer som kan påverka miljön stämmer för övrigt väl överens med miljölagstiftningen i stort, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken.

Prop. 2004/05:65

103

Av 3 § framgår att den som begär att få ta del av miljöinformation i princip inte behöver ange skälet till varför han eller hon begär informa- tionen. Lagrådet har i sitt yttrande pekat på frågan om sökanden skall behöva uppge sitt namn. Regeringen konstaterar att något uttryckligt krav på rätt till anonymitet inte finns i konventionen och direktivet, men att en sådan rätt stämmer väl överens med syftet med bestämmelserna om tillgång till miljöinformation. Det finns inte heller anledning att i detta avseende ha en reglering som avviker från vad som gäller för allmänna handlingar. Det bör därför uttryckligen framgå av lagtexten att den som begär miljöinformation inte behöver uppge sitt namn. Om det krävs för bedömning av skaderekvisiten i de avslagsgrunder som räknas upp i 6 eller 7 § kan det dock vara nödvändigt att sökanden uppger sitt namn. Enligt konventionen och direktivet skall information lämnas i den form som önskas av den som begärt den, utom när det är rimligt att den görs tillgänglig i annan form eller redan finns i annan form. Detta innebär inte, såsom Banverket gjort gällande, att det med stöd av den föreslagna 3 § går att kräva att sammanställningar av information upprättas utan paragrafen reglerar informationen i dess olika materiella former (t.ex. pappershandlingar och handlingar i elektronisk form). Dessutom torde det inte vara möjligt att med stöd av paragrafen begära att information som redan finns i icke sammanställd form skall sammanställas. Några särskilda tillämpningsproblem, vilket Banverket befarat, torde därmed inte uppstå. I paragrafens sista stycke finns en bestämmelse om kost- naderna för utlämnande av miljöinformation. Flera remissinstanser har ansett att denna varit för snävt utformad. I konventionen och direktivet anges att avgift för tillhandahållande av miljöinformation får tas ut med skäligt belopp. Avgiften får naturligtvis omfatta annat än rena kopie- ringskostnader (t.ex. porto) och bestämmelsen har därför formulerats om. Den innehåller även krav på att avgifterna skall framgå av en för- teckning.

I 4 § anges bestämda tidsfrister för utlämnande av informationen. Detta avviker från regleringen i tryckfrihetsförordningen som anger att en begärd handling skall lämnas ut genast eller så snart som möjligt. Svea hovrätt har menat att bestämmelsen bör utformas så att det klart framgår att de preciserade tidsgränserna utgör undantag. Enligt regeringens uppfattning framgår det också av den valda formuleringen att informationen som huvudregel skall lämnas ut så snart som möjligt.

Såsom Kammarrätten i Stockholm påtalat finns det i konventionen och direktivet krav på att det skall vara praktiskt möjligt att få tillgång till miljöinformation t.ex. genom att det finns förteckningar eller register över informationen. En bestämmelse som garanterar att miljöinforma- tionen hålls ordnad på ett sätt som gör det möjligt att överblicka vilken information som finns har därför införts i förslagets 5 §. Där, liksom i föregående paragraf, föreskrivs även en serviceskyldighet.

Lagens avslagsbestämmelser anges i 6 och 7 §§. Landstinget i Dalarnas län har beträffande 6 § ifrågasatt valet av ordet ”färdigställts” (6 § 3) eftersom lagen omfattar mer än allmänna handlingar. I konven- tionen (artikel 4.3) och direktivet (artikel 4.1) anges att en begäran om miljöinformation får avslås om den rör handlingar som inte färdigställts. Någon koppling till reglerna om allmän handling är därmed inte avsedd och lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ gäller inte heller

Prop. 2004/05:65

104

för sådana handlingar. Däremot kan det vid en bedömning av vad som färdigställts vara möjligt att hämta ledning från vad som gäller allmänna handlingar. I paragrafens fjärde punkt finns en regel om interna med- delanden. Såsom Svenskt näringsliv anfört bör denna formuleras så att den generellt fångar upp en begäran om att få tillgång till sådana med- delanden och inte inskränkas till situationer där begäran enbart gäller interna meddelanden.

Vad gäller avslagsbestämmelsen i 7 § har Konsumentverket ifrågasatt om samtliga uppräknade undantag är nödvändiga. De angivna undan- tagen följer dock av konventionen och direktivet. Svea hovrätt har fram- hållit att punkt 1 är alltför allmänt hållen och bör begränsas till att avse verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Regeringen föreslår en justerad skrivning i enlighet med det. Naturvårdsverket har även haft synpunkter på användningen av begreppet myndighet. Be- stämmelsen är emellertid avsedd att träffa myndigheter i den mening som gäller i svensk rätt och bör därmed kvarstå oförändrad. Exempelvis avses situationer där utlämnande av miljöinformation kan medföra skada för pågående tillsynsåtgärder. Vad avser punkterna 4 och 5 har dessa, efter påpekande från flera remissinstanser och i överensstämmelse med kon- ventionen och direktivet, försetts med skaderekvisit på det sätt som framgår av lagförslaget. I fråga om punkt 6 har Svea hovrätt anfört att det är främmande för offentlighetsregleringen i tryckfrihetsförordningen att använda distinktionen att materialet skall ha lämnats frivilligt. Den föreslagna lagen om miljöinformation föreskriver emellertid inte andra former för utlämnande av och avslag på begäran om utfående av miljö- information än vad som anges i konventionen och direktivet. Därför innehåller förslaget olikheter i jämförelse med offentlighetsregleringen. Bestämmelsen, som har formulerats om för att bli tydligare, har som särskilt syfte att skydda uppgifter om t.ex. lokalisering av sällsynta arter. Sådana uppgifter kan finnas i den miljöinformation som i övrigt regleras i lagen och skulle utan undantagsbestämmelsen komma att bli tillgängliga. Motsvarande bestämmelse finns i konventionen och direk- tivet. I 7 § andra stycket finns en bestämmelse som innebär ett krav på att en avvägning mellan sekretessintresset och intresset av allmän kännedom om uppgiften skall ske vid prövningen av en begäran om att få ta del av miljöinformation. Tredje stycket innehåller en sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp. I stycket hänvisas till punkterna 1, 3, 5, 6 och 7 i första stycket, vilket motsvarar vad som krävs enligt direktivet. Dessa regler motsvaras av den föreslagna bestämmelsen i 14 kap. 11 § sekretesslagen (se avsnitt 9.2.1 och 9.2.2).

I 8 § finns en bestämmelse som reglerar formerna för beslut om avslag på begäran om miljöinformation. Bestämmelsen har i detta förslag om- formulerats i enlighet med synpunkter från Naturvårdsverket. Ett för- tydligande har också gjorts avseende muntliga beslut. För sådana beslut gäller att de skall meddelas skriftligt om sökanden anger att han eller hon avser att överklaga.

Flera remissinstanser hade synpunkter på att lagförslaget i den remitterade promemorian innehöll begreppet ”verksamhetsutövare”. Den termen har nu utmönstrats ur förslaget.

I fråga om överklagande av ett beslut som innebär att en begäran om miljöinformation helt eller delvis har avslagits är lagen (1986:1142) om

Prop. 2004/05:65

105

överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltnings- Prop. 2004/05:65 uppgifter tillämplig. Detta innebär bl.a. att det är kammarrätten, och inte

det beslutande enskilda organet, som skall rättidspröva inkomna över- klaganden.

Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det, mot bakgrund av att en viss osäkerhet råder om lagens tillämpningsområde, kanske kan finnas anledning att låta även det enskilda organet överklaga kammarrättens beslut. Vid en förnyad bedömning av hur klagorätten bör vara utformad finner regeringen att det i varje fall för närvarande knappast kan anses föreligga tillräckliga skäl för att på detta område avvika från vad som gäller beträffande beslut om rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Detta innebär att en domstols avgörande enligt den nya lagen bör få överklagas endast av den som begärt att få ta del av den aktuella miljöinformationen. Förslaget har i propositionen justerats i enlighet med det nu sagda. Vad gäller överväganden om lagens tillämpningsområde se ovan.

Svea hovrätt har påtalat att problem kan uppstå när information som inte lämnats ut överlämnas till domstol för överprövning av beslutet. Det skall inte vara möjligt att få tillgång till de aktuella uppgifterna genom att överklaga ett beslut om att inte lämna ut begärd information. I kon- sekvens med detta är det därför nödvändigt att komplettera sekretess- lagen med en bestämmelse som reglerar den situationen (se avsnitt 9.2.3).

Svenskt näringsliv har ifrågasatt att den föreslagna lagen skall träda i kraft redan den 14 februari 2005, vilket angavs i den remitterade promemorian. Regeringen anser att det naturligtvis är viktigt att de aktörer som kommer att omfattas av lagen har rimliga möjligheter att sätta sig in i de nya bestämmelserna och se över behoven av rutiner kring utlämnande av miljöinformation. Samtidigt är det angeläget att Sverige ratificerar Århuskonventionen så snart som möjligt. Lagförslagen före- slås nu träda i kraft den 15 maj 2005.

9.2Ändringar i sekretesslagen

9.2.1Intresseavvägning vid sekretessprövning

Regeringens förslag: I sekretesslagen införs en bestämmelse med innebörden att om en uppgift som utgör sådan miljöinformation som avses i lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ omfattas av sekretess, skall sekretessen inte gälla om det är uppenbart att upp- giften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på förslaget. Stockholms universitet har anfört att sekretesslagens kriterier för utlämnande av allmän handling i

stort överensstämmer med kriterierna i konventionen under förutsättning

106

att den nu föreslagna ändringen i sekretesslagen genomförs. Riksdagens ombudsmän (JO) har, med utgångspunkt från det remitterade förslaget, anfört att man för att undvika tillämpningsproblem närmare bör ange vad som avses med uttrycket allmänintresset. JO har pekat på Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny Sekretesslag (SOU 2003:99) där en ny bestämmelse i 8 kap. 15 § sekretesslagen föreslagits som gör det möjligt för enskilda att ta del av uppgifter när allmänintresset av insyn uppenbart har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Enligt Kammarrätten i Stockholm vore det önskvärt att det tydligt anges att det är allmänhetens intresse av att få insyn i miljöarbetet som kan genombryta sekretessen. Naturvårdsverket har tillstyrkt ändringen men anfört att uppenbarhetskravet tycks ställa högre krav på allmänintresset än vad konventionen och direktivet tillåter. Statens kärn- kraftinspektion har föreslagit att den föreslagna nya bestämmelsen komp- letteras med ett tredje stycke som anger att första stycket inte gäller 5 kap. 2 § 1 och 2 sekretesslagen. Enligt Kärnkraftinspektionen skulle ett utlämnande av uppgifter som rör vitala delar av en kärnreaktors säker- hetssystem kunna medföra skada och utnyttjas för t.ex. sabotage. Upp- gifter som på olika sätt gäller det fysiska skyddet vid en kärnteknisk anläggning måste därför, enligt Kärnkraftinspektionen, undantas från den föreslagna bestämmelsen. Statens energimyndighet har anfört att den vida definitionen av miljöinformation kan medföra att allmänintresset i princip alltid måste vägas in vid sekretessbedömningen. Svenskt närings- liv har avstyrkt förslaget och menat att det riskerar att göra rättsläget oklart. Om bestämmelsen införs bör den, enligt Svenskt näringsliv, kompletteras så att den endast omfattar miljöinformation hos verksam- hetsutövare med myndighetsutövning eller som utför offentliga tjänster.

Skälen för regeringens förslag: Enligt konventionen skall sekretess- grunderna tolkas restriktivt och med beaktande av allmänhetens intresse av att ta del av informationen. Enligt direktivet skall i det enskilda fallet hänsyn tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.

I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i lag. Den lag som avses är sekretesslagen. I förarbetena till denna lag har lagstiftaren anfört att sekretessintresset aldrig ensamt kan bli avgörande för hur starkt sekretesskyddet skall vara utan att detta alltid måste vägas mot insyns- intresset samt att insynsintresset kan vara olika stort i olika sammanhang. Av detta skäl har lagstiftaren tagit ställning för att sekretessen för en upp- gift som huvudregel inte skall följa med från en myndighet till en annan. Regleringen i sekretesslagen är därför utformad på så vis att en sekretess- bestämmelse som huvudregel endast gäller i viss verksamhet eller hos en viss myndighet.

Avvägningen mellan sekretessintresset och allmänhetens intresse av insyn kommer i de flesta fall till uttryck genom att sekretessbestäm- melsen förses med ett skaderekvisit. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, vilket innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde får hemlighållas endast om det kan antas att en viss angiven skada inträffar om uppgiften lämnas ut, dvs. bestämmelsen är försedd med ett s.k. rakt skaderekvisit.

I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess. Detta innebär att en uppgift som omfattas av bestämmelsens

Prop. 2004/05:65

107

tillämpningsområde inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att en viss i bestämmelsen angiven skada inträffar. I dessa fall brukar man säga att bestämmelsen är försedd med ett omvänt skaderekvisit.

På vissa områden har sekretessbestämmelserna även försetts med sär- skilda undantagsbestämmelser. Dessa innebär att sekretessen inte gäller om intresset av allmän kännedom, om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut (8 kap. 6 § sekretesslagen jämförd med bl.a. punkterna 10, 12, 16, 26 i bilagan till sekretessförord- ningen [1980:657] samt 8 kap. 7 § sekretesslagen, jfr även 8 kap. 9 § sekretesslagen). I dessa fall görs således, utöver de intresseavvägningar som redan har gjorts vid ställningstagandet att det överhuvudtaget skall införas en sekretessbestämmelse och vid valet av skaderekvisit, en be- dömning i varje enskilt fall av om allmänintresset av bl.a. miljöinforma- tion har sådan vikt att informationen bör lämnas ut.

När det gäller frågan om miljöinformation kan noteras att en av de sekretessbestämmelser som torde vara av störst intresse, nämligen be- stämmelsen om sekretess i statlig myndighets verksamhet som avser ut- redning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stöd- verksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgifter om enskildas affärs- och drift- förhållanden, är försedd med ett rakt skaderekvisit beträffande den som tillsynen avser (8 kap. 6 § sekretesslagen). Presumtionen är således att uppgifterna är offentliga. Sekretess enligt bestämmelsen gäller vidare bara om regeringen har föreskrivit det eller om riksdagen har godkänt avtal om sekretess med främmande stat eller mellanfolklig organisation. I bilagan till sekretessförordningen har regeringen föreskrivit sekretess med stöd av bestämmelsen. Ett antal av punkterna i bilagan innehåller som ovan nämnts särskilda undantagsbestämmelser som gör det möjligt att i ett enskilt fall ta hänsyn till vikten av att miljöinformation lämnas ut.

Som huvudregel kan vidare en tjänsteman i förhållande till media göra en närmare avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset med tillämpning av sin meddelarfrihet. Det betyder att uppgifter kan lämnas till media, och på så sätt bli kända för allmänheten, trots sekretessbe- stämmelserna. Detta följer av regleringen i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och sekretesslagen (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 104 f). Slutligen får regeringen för särskilt fall, om det föreligger synnerliga skäl, förordna om undantag från sekretessen (14 kap. 8 § sekretesslagen).

Den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är således ut- formad på ett sådant sätt att allmänhetens intresse av insyn när det gäller miljöinformation till stor del redan är tillgodosett. Någon generell be- stämmelse som gör det möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till allmänhetens intresse av att ta del av sådan information finns dock inte. Mot bakgrund av regleringen i konventionen och direktivet är en sådan bestämmelse nödvändig. Statens energimyndighet har uttryckt tvekan över bestämmelsen, men något utrymme för att avstå från att införa en intresseavvägningsbestämmelse eller att begränsa den på det sätt Svenskt näringsliv föreslagit finns inte. Det är inte heller lämpligt att invänta ett eventuellt införande av den bestämmelse som föreslagits av Offent-

Prop. 2004/05:65

108

lighets- och sekretesskommittén (SOU 2003:99 s. 154 ff.) som JO pekat Prop. 2004/05:65 på i sitt remissvar.

En lämplig förebild för en generell intresseavvägningsbestämmelse utgörs av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot denna bedömning. Naturvårdsverket har anfört att det i promemorian föreslagna kravet, att det skall vara uppenbart att allmän- intresset bör ha företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda för att sekretessen skall brytas, är alltför långtgående. Direktivets artikel 4.2 andra stycket säger bara att det i varje särskilt fall skall göras en avvägning mellan allmänhetens intresse av att information lämnas ut och sekretessintresset. Hur denna avvägning skall göras sägs det inte något om. Eftersom det är fråga om ett direktiv skall medlemsstaten bestämma på vilket sätt det skall genomföras. Med anledning av att den svenska sekretessregleringen har utformats med utgångspunkten att varje undantag från den grundlagsstadgade offentlighetsprincipen skall anges noga i lag och sekretessregleringen, på sätt som ovan har beskrivits, har byggts upp så att en intresseavvägning redan har gjorts i flera led bör en generell bestämmelse om ytterligare intresseavvägning vara restriktivt utformad. Bestämmelsen anger därför att det är när det rör sig om situationer där det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmän kännedom om uppgiften har företräde som ett utlämnande ändå skall ske. Statens kärnkraftinspektion har föreslagit ett undantag från bestämmelsen. Eftersom det rör sig om en intresseavvägning som skall göras i varje enskilt fall är det dock inte nödvändigt att införa ett sådant undantag. När de intressen som är till för att skydda kärntekniska anläggningar väger tyngre än allmänhetens intresse av tillgång till miljöinformation skall begäran om utfående av den aktuella uppgiften avslås (se också konventionen artikel 4.4 b och direktivet artikel 4.2 andra stycket).

JO har anfört att man för att undvika tillämpningsproblem närmare bör ange vad som avses med uttrycket allmänintresset. Enligt Kammarrätten i Stockholm vore det önskvärt att det tydligt anges att det är allmänhetens intresse av att få insyn i miljöarbetet som kan genombryta sekretessen. Med anledning av dessa synpunkter har regeringen omformulerat den i promemorian föreslagna bestämmelsen och i stället anger bestämmelsen nu att det är uppgiftens betydelse från miljösynpunkt som vid intresse- avvägningen kan medföra sekretessgenombrott.

9.2.2Sekretessbrytande regel för uppgifter om utsläpp till miljön

Regeringens förslag: Sekretess enligt 6 och 8–10 kap. sekretesslagen skall inte gälla för uppgifter om utsläpp i miljön.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några syn- punkter på förslaget. Stockholms tingsrätt och Naturvårdsverket har haft synpunkter på begreppet utsläpp och bl.a. anfört att den begränsning som angavs i promemorians författningskommentar (dvs. att med utsläpp

109

endast avses utsläpp som gjorts i miljön och inte framtida utsläpp) inte framgår av lagtexten. Naturvårdsverket har dock ansett att en sådan begränsning inte bör ske. Umeå tingsrätt har anfört att eftersom 9 kap. sekretesslagen undantas från sekretess går förslaget längre än vad som krävs enligt artikel 4.4 i konventionen. Jordbruksverket har påpekat att den valda lagstiftningsmodellen med att införa undantag från sekretess- bestämmelser genom att införa en ny bestämmelse i 14 kap. sekretess- lagen i stället för att ändra varje särskild sekretessbestämmelse kan leda till att undantaget förbigås. Svenskt näringsliv har förklarat att man inte motsätter sig förslaget under förutsättning att det endast omfattar miljö- information hos verksamhetsutövare som har myndighetsutövning eller utför offentliga tjänster och att det begränsas till att gälla utsläpp som medför eller kan medföra skador. Statens energimyndighet har anfört att om uppgifter om utsläpp skall bryta affärssekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen är det av största vikt att det står klart vad som menas med utsläpp.

Skälen för regeringens förslag: En begäran om information om ut- släpp i miljön får enligt konventionen och direktivet inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet av den miljö som informationen avser. De begränsningar som konventionen och direktivet sammantaget innebär i fråga om möjligheterna att föreskriva sekretess för uppgifter om utsläpp i miljön motsvaras inte på samma sätt av sekretessbrytande regler i svensk rätt. För att svensk rätt skall leva upp till konventionens och direktivets krav är det således nödvändigt att införa sekretessbrytande regler för uppgifter om utsläpp.

I fråga om tolkningen av termen utsläpp finns det i konventionen och direktivet inget som ger stöd för att det endast skulle avse sådana utsläpp som redan ägt rum. Skrivningen måste i stället anses omfatta alla typer av utsläpp. Något utrymme för den inskränkning av utsläppsbegreppet som Svenskt näringsliv föreslagit finns inte. För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs emellertid att det rör sig om utsläpp av någon konkret betydelse för miljön. I praktiken kommer bestämmelsen vara av störst betydelse för verksamheter som inte omfattas av något tillståndsför- farande; för stora miljöfarliga verksamheter sker en reglering av utsläp- pen genom de villkor som är förenade med tillståndet. Dessa villkor, lik- som de uppgifter verksamhetsutövaren redovisat i samband med till- ståndsprövningen, är i sedvanlig omfattning offentliga hos den myndig- het där prövningen äger rum.

Frågan är då vilka sekretessbestämmelser som skall förses med ett undantag för uppgifter om utsläpp i miljön. Som ovan nämnts får enligt konventionen och direktivet en begäran om information om utsläpp som skett i miljön inte avslås med hänvisning till myndigheters verksamhet, skyddet för kommersiell eller industriell information, skyddet för personuppgifter eller akter om en fysisk person, skyddet för tredje part eller skyddet för den miljö som informationen avser.

Skyddet för kommersiell eller industriell information regleras främst i 8 och 9 kap. sekretesslagen, som bl.a. innehåller sekretessbestämmelser till skydd för enskildas affärs- och driftsförhållanden och enskildas ekonomiska förhållanden i övrigt. När det gäller statliga och kommunala

Prop. 2004/05:65

110

bolag kan även 6 kap., som avser sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse, vara tillämpligt.

Skyddet av den miljö som informationen avser regleras främst i 10 kap. sekretesslagen. Där finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till intresset av att bevara djur- eller växtart.

I 7 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden. Begreppet personliga förhållanden in- begriper även uppgifter om den enskildes ekonomi. De sekretessbe- stämmelser som finns i 7 kap. har dock sådana tillämpningsområden att det är mycket osannolikt att det skulle kunna bli aktuellt att hemlighålla uppgift om utsläpp i miljön med tillämpning av dem.

När det gäller frågan om vad som avses med ”myndigheters verksam- het” kan i direktivet motsatsvis utläsas att uppgifter om utsläpp i miljön får hemlighållas av hänsyn till internationella förbindelser, allmän säker- het, det nationella försvaret, domstolsförfaranden, personers möjligheter att få en rättvis rättegång samt offentlig myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art (artikel 4.2 första stycket jämfört med andra stycket). I sekretesslagen behöver således inte göras undantag från sekretessen enligt 2 kap. (sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation), 4 kap. (sekretess med hänsyn till myndig- heters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn) eller 5 kap.(sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott).

3 kap. sekretesslagen innehåller bara en bestämmelse till skydd för rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik. Sekretess enligt den bestämmelsen kan således inte åberopas för att hemlighålla uppgifter om utsläpp i miljön. I den mån 11–13 kap. innehåller bestäm- melser om sekretess är det fråga om bestämmelser om överföring av sekretess från andra myndigheter eller tillämpning av sekretessbestäm- melser som avses i 1–10 kap. En begränsning av sekretessen enligt 1–10 kap. får således även verkan för de myndigheter som avses i 11–13 kap. De sekretessbestämmelser i vilka det kan bli aktuellt att införa undantag från det sekretessbelagda området finns således i 6 och 8–10 kap. sekre- tesslagen. Vad gäller 9 kap. har Umeå tingsrätt menat att förslaget går längre än konventionen kräver. Ett krav på undantag från sekretessen för uppgift om utsläpp i miljön även vad gäller personliga förhållanden finns emellertid i direktivet (artikel 4.2) och undantaget måste därför införas för att svensk rätt skall leva upp till direktivets krav.

Om en sekretessbestämmelse har ett begränsat tillämpningsområde bör begränsningen helst framgå direkt av bestämmelsen i fråga för att det skall vara tydligt för tillämparen att så är fallet. Detta talar, såsom Jord- bruksverket anfört, för att man i varje berörd sekretessbestämmelse ut- tryckligen bör föreskriva att sekretess inte gäller för uppgifter om utsläpp i miljön. En nackdel med en sådan lagstiftningsteknik är dock att den kan ge ett repetitivt intryck eftersom en stor mängd sekretessbestämmelser är berörda. Visserligen kan en del av bestämmelserna i 6 och 8–10 kap. aldrig komma att användas för att sekretessbelägga uppgifter om utsläpp i miljön. Detta gäller främst bestämmelserna i 9 kap., t.ex. 9 kap. 15 § om sekretess i familjemål och 9 kap. 22 § om sekretess för bibliotekslån. I andra fall är det svårare att i förväg avgöra om en sekretessbestämmelse

Prop. 2004/05:65

111

kan komma att användas för att hemlighålla uppgifter om utsläpp i Prop. 2004/05:65 miljön eller inte. Även sistnämnda skäl talar för att en generell undan-

tagsbestämmelse från sekretess enligt 6 kap. och 8–10 kap. är att föredra. I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om undantag från annars gällande sekretess i vissa situationer, bestämmelser om dispens från sekretess och om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med förbe- håll. Det finns dock inga bestämmelser i 14 kap. av innebörden att sekre- tessen inte omfattar vissa typer av uppgifter, dvs. att sekretess inte alls gäller för sådana uppgifter. En sådan undantagsbestämmelse för upp- gifter om utsläpp i miljön skulle alltså skilja sig från de övriga undan- tagsbestämmelserna i 14 kap. I föregående avsnitt har dock föreslagits att en ny bestämmelse om intresseavvägning vid sekretessprövning av miljöinformation skall införas i 14 kap. Det får anses vara en fördel om undantagsbestämmelserna avseende miljöinformation är samlade på ett ställe. Med hänsyn till detta bör bestämmelsen om undantag från sekre- tessen enligt 6 och 8–10 kap. avseende uppgifter om utsläpp i miljön placeras som ett andra stycke i den nya bestämmelsen om intresse- avvägning vid sekretessprövning av miljöinformation. Av sekretesslagen följer att bestämmelsen gäller det allmännas verksamhet och allmänna

handlingar.

9.2.3Sekretess hos domstol

Regeringens förslag: En ny bestämmelse införs i sekretesslagen med innebörden att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligt lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ och beslutet över- klagas till kammarrätt, gäller sekretess för uppgifterna hos domstolen, om inte domstolen finner att uppgifterna skall lämnas ut enligt lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ.

Promemorian: Frågeställningen behandlades inte i promemorian.

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har påpekat att om en begäran att få ut miljöinformation avslås enligt lagen om miljöinformation och beslutet överklagas till kammarrätt synes materialet enligt de vanliga reglerna i tryckfrihetsförordningen bli allmän handling hos domstolen. Materialet skulle därmed bli offentligt hos domstolen enligt offentlighetsprincipen. Utan regler om sekretess i sekretesslagen eller annan särreglering på detta område anser hovrätten att de skyddsintressen som direktivet erkänner som undantag från principen om tillgång till miljöinformation i artikel 4.2 inte kan tillgodoses i svensk rätt.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ anges i 6 och 7 §§ under vilka förutsättningar en begäran om miljöinformation får avslås (se närmare om förslaget i avsnitt 9.1). Om ett beslut som innebär att begäran avslås överklagas kommer den berörda miljöinformationen att överlämnas till kammar- rätten för att bli föremål för domstolens prövning. I och med ett sådant överlämnande från det enskilda organ som fattat beslutet kommer materialet i enlighet bestämmelser i tryckfrihetsförordningen att bli all- män handling hos domstolen. Eftersom rätten att ta del av allmänna

112

handlingar enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen endast får begränsas Prop. 2004/05:65 genom undantag i en särskild lag, varmed avses sekretesslagen, eller i

annan lag vartill sekretesslagen hänvisar, kommer domstolen, om sekre- tesslagen inte ändras, inte att ha någon grund för att vägra att lämna ut materialet utan det skulle bli tillgängligt med stöd av offentlighets- principen. Genom ett överklagande skulle det därmed bli möjligt att få tillgång till just det material som varit skyddat med stöd av miljöinforma- tionslagen. Detta är naturligtvis inte acceptabelt och en sådan ordning skulle också, som Svea hovrätt påpekat, strida mot konventionens be- stämmelser. Det är därför nödvändigt att komplettera reglerna i 12 kap. sekretesslagen om sekretess hos domstolar med en bestämmelse som innebär att om en domstol erhåller uppgifter från ett sådant organ som avses i 1 § lagen om miljöinformation för att pröva uppgiften, så gäller sekretess hos domstolen om inte domstolen finner att uppgiften skall lämnas ut enligt den sistnämnda lagen.

I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges de tystnadsplikter som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. den grundlagsfästa rätten att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering. När det gäller frågan om det utöver den föreslagna sekretessbestämmelsen också bör göras en inskränkning i domstolspersonalens meddelarfrihet måste föl- jande beaktas. Å ena sidan rör det sig om uppgifter som är hänförliga till verksamhet som innebär fullgörande av offentlig förvaltningsuppgift. Å andra sidan rör det sig om uppgifter som förvaras hos enskilda organ och enligt den föreslagna miljöinformationslagen skall domstolen vid pröv- ningen av utlämnandefrågan göra en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn och de intressen som motiverar att uppgifterna hemlig- hålls. Vid en jämförelse med vad som gäller när myndigheter enligt gällande sekretessreglering har att göra intresseavvägningar kan kon- stateras att myndighetspersonalens meddelarfrihet, med vissa undantag, inte är inskränkt i liknande fall (se t.ex. 8 kap. 7 § och 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen samt t.ex. p. 10, 12, 16, 26 och 32 i bilagan till sekretessförordningen samt 8 kap. 9 § jfr med 16 kap. 1 sekretesslagen). Regeringen finner sammantaget att det inte finns till- räckliga skäl att låta den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekre- tessbestämmelsen få företräde framför meddelarfriheten.

9.3Samråd vid beslut om renhållningsordning

Regeringens förslag: En uttrycklig regel införs i 15 kap. 13 § miljö- balken om att resultatet av samråd och yttranden skall beaktas vid beslut om renhållningsordning enligt miljöbalken.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några syn- punkter på förslaget. Riksdagens ombudsmän har anfört att tillägget är onödigt. Naturvårdsverket har framhållit att tillägget är väl motiverat under förutsättning att ”renhållningsordning” täcker in alla planer och program enligt de i direktivets bilaga I nämnda avfallsdirektiven.

Svenska Renhållningsverksföreningen har i anslutning till förslaget in-

113

kommit med synpunkter i frågor som inte behandlas i detta lagstiftnings- ärende.

Skälen för regeringens förslag

Termerna ”planer” och ”program” har inte definierats i konventionen. Enligt konventionen är det vidare myndigheten som avgör vilka som skall få delta i den aktuella processen, vilket ger parterna ytterligare fri- het i genomförandet av artikeln.

Sedan den allmänhet som myndigheten anser skall få delta försetts med nödvändig information, skall enligt konventionen praktiska eller andra åtgärder vidtas för att denna allmänhet inom öppna och rimliga ramar kan delta i utarbetandet av planer och program som har betydelse för miljön. Inom dessa ramar skall villkoren vara sådana att allmänheten har möjlighet att förbereda sig och delta på ett effektivt sätt och utöva ett verkligt inflytande. I besluten skall vederbörlig hänsyn tas till resultatet av allmänhetens deltagande. Dessutom skall allmänheten få möjlighet att i lämplig utsträckning delta i utarbetandet av handlingsprogram för miljön.

Så långt konventionens krav. Ser vi till direktivet (artikel 2) framgår att medlemsstaterna skall se till att allmänheten på ett tidigt stadium ges möjligheter att på ett effektivt sätt delta i förberedandet och granskningen av de planer och program som kan behöva utarbetas enligt sex andra angivna direktiv (direktivets bilaga 1), nämligen: rådets direktiv om avfall (75/442/EEG), rådets direktiv om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG), rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG), rådets direktiv om farligt avfall (91/689/EEG), Europaparlamentets och rådets direktiv om förpackningar och förpackningsavfall (94/62/EG) samt rådets direktiv om utvärderande och säkerställande av luftkvaliteten (96/62/EG).

Om deltagande i de planer och program som avses i dessa direktiv genomförs enligt direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, eller enligt direktiv 2000/60/EG om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens om- råde, skall bestämmelserna i direktivet om allmänhetens deltagande inte tillämpas. Bestämmelserna om allmänhetens deltagande skall inte heller omfatta planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt för- svar eller civil beredskap.

För att uppnå nämnda mål skall medlemsstaterna säkerställa att all- mänheten informeras genom offentliggörande eller på annat lämpligt sätt om förslag till planer och program samt hålla information om sådana för- slag tillgängliga för allmänheten. Vidare skall medlemsstaterna se till att allmänheten har rätt att yttra sig innan beslut om planer och program fattas och att det vid beslutsfattandet tas vederbörlig hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. Rimliga tidsramar för nyssnämnda etapper skall föreskrivas.

Med allmänheten avses här fysiska och juridiska personer och, i enlig- het med nationell lagstiftning och praxis, sammanslutningar, organisa- tioner eller grupper av dessa. Definitionen överensstämmer med Århus- konventionens. I direktivet, liksom i konventionen, anges vidare att

Prop. 2004/05:65

114

medlemsstaterna skall fastställa vem som har rätt att delta i enlighet med det sagda. Direktivet preciserar också att den krets som får delta skall omfatta även icke-statliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd. Konventionen är mer generell i denna fråga och säger endast att myndigheterna skall ta hänsyn till konventionens syfte när de be- stämmer vilka som skall få delta.

Förslag på anpassning av svensk rätt med anledning av kraven i direktivet om allmänhetens deltagande

Direktivet om allmänhetens deltagande räknar upp ett antal direktiv och anger att allmänheten skall ha rätt att delta i utarbetandet av planer och program som tas fram enligt de direktiven. De planer och program som utpekats i direktivet om avfall (artikel 7 – planer för avfallshantering), i direktivet om farligt avfall (artikel 6 – planer för hantering av farligt av- fall) och i direktivet om förpackningar och förpackningsavfall (artikel 14

– tillägg i avfallsplaner om hur förpackningar och förpackningsavfall skall hanteras) har genomförts i svensk rätt genom 15 kap. 11 § miljöbal- ken, avfallsförordningen (2001:1063) och förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Av dessa bestämmelser följer att varje kommun skall ha en renhållningsordning som bl.a. skall innehålla en avfallsplan.

När en kommun upprättar ett förslag till renhållningsordning skall kommunen på lämpligt sätt och i skälig omfattning samråda med fastig- hetsinnehavare och myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken (15 kap. 13 § miljöbalken). Förslaget skall också ställas ut till granskning under minst fyra veckor och en kungörelse om förslaget skall utfärdas i en ortstidning (15 kap. 14 §). Kungörelsen skall innehålla uppgift om förslagets huvudsakliga innebörd, var det ställs ut och inom vilken tid och till vem synpunkter kan lämnas. Samma gäller för förslag till ändringar i en renhållningsordning. Kommunen behöver dock inte ställa ut förslag till ändring som endast rör ett mindre antal fastighets- innehavare eller om ändringen endast är av begränsad omfattning (15 kap. 15 §). Den del av allmänheten – inklusive miljöorganisationer – som inte omfattades av samrådet kan alltså lämna synpunkter när för- slaget ställs ut.

Beslut om renhållningsordning fattas av kommunfullmäktige (jfr 15 kap. 12 § miljöbalken och 10 § avfallsförordningen). Beslut av full- mäktige fattas vid sammanträde. Vid dessa sammanträden skall ett protokoll upprättas där bl.a. skall anges vilka beslut som fattats. Proto- kollet skall justeras senast 14 dagar efter sammanträdet och senast två dagar därefter skall protokollet anslås på kommunens anslagstavla, 5 kap. 57–62 §§ kommunallagen (1991:900).

Av förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar följer att en kommunal avfallsplan skall innehålla ett särskilt avsnitt om förpackningar och uppgifter om åtgärder för att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och åtgärder för att främja återanvändningen av förpackningar. De bestämmelser om avfallsplaner och allmänhetens möj- ligheter att delta i beslutsprocessen som redovisats ovan blir därför tillämpliga också i dessa situationer.

Enligt direktivet om allmänhetens deltagande skall myndigheten in- formera om beslutet, med angivande av skäl och förfarandet för allmän-

Prop. 2004/05:65

115

hetens deltagande. I bl.a. förvaltningslagen finns bestämmelser om med- Prop. 2004/05:65 delande av beslut samt vad dessa skall innehålla. Offentlighetsprincipen

medför att besluten blir tillgängliga för allmänheten. Svensk rätt upp- fyller således direktivets bestämmelse om att allmänheten skall in- formeras om beslut och att beslutet skall innehålla skälen för beslutet.

De svenska reglerna om samråd och utställning uppfyller i stort direk- tivets krav i denna del. Det finns dock ingen uttrycklig regel om att det vid beslutsfattandet skall tas hänsyn till resultatet av allmänhetens deltagande. En jämförelse kan göras med 6 kap. 9 § andra stycket miljö- balken där det slagits fast att myndigheten skall beakta resultatet av yttranden och samråd i samband med miljökonsekvensbeskrivningar. Om en liknande skrivning införs i 15 kap. miljöbalken, förslagsvis som ett andra stycke i 15 kap. 13 §, blir det tydligare att svensk rätt i denna del uppfyller direktivets krav beträffande planer och program enligt direk- tivet om avfall, direktivet om farligt avfall och direktivet om förpack- ningar och förpackningsavfall. En redaktionell justering har gjorts av den föreslagna lagtexten.

9.4Miljöorganisationers möjligheter att föra talan enligt vissa lagar

Regeringens förslag: Den grupp av miljöorganisationer som har möj- lighet att föra talan mot domar eller beslut enligt miljöbalken skall också kunna föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45).

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot förslaget att miljöorganisationer skall ha rätt att föra talan även mot beslut enligt väglagen m.fl. lagar. Stockholms universitet har konstaterat att de föreslagna ändringarna förbättrar överensstämmel- sen med konventionen. Banverket har anfört att förslaget innebär en utökning av kretsen besvärsberättigade. För att inte i onödan fördröja arbetet med nya järnvägsplaner har Banverket föreslagit att en ny järnvägsplan skall få överklagas endast av den som senast under utställ- ningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodo- sedda (jfr. 13 kap. 5 § plan- och bygglagen [1987:10]). Svenska Natur- skyddsföreningen har ställt sig positiv till förslaget. Föreningen har dock ifrågasatt urvalet av lagar och anfört att det torde finnas fler typer av beslut som skall föregås av en miljökonsekvensbeskrivning, t.ex. kon- cessionsbeslut enligt naturgaslagen. Även beslut avseende t.ex. planer och program som föregås av en miljökonsekvensbeskrivning skall kunna överklagas av miljöorganisationer. Sveriges geologiska undersökning, Bergsstaten och SveMin har alla avstyrkt förslaget att 16 kap. 4 a § minerallagen (1991:45) också omfattar undersökningstillstånd. De har framhållit att de undersökningar som kan bedrivas med stöd av ett under-

sökningstillstånd i princip inte påverkar miljön alls och att undersök-

116

ningsverksamhet som påverkar naturmiljön blir föremål för prövning genom samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och att de för sådana verksamheter finns talerätt för miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Svenskt Näringsliv har motsatt sig att miljöorganisationerna får den föreslagna talerätten och anfört att detta är att gå längre än de bakomliggande dokumenten kräver. Svensk Energi har anfört att en utvidgad överklaganderätt för miljöorganisationer skulle kunna få nega- tiva följder för elbranschen och att de redan långdragna tillstånds- processerna riskerar att ta ännu längre tid.

Skälen för regeringens förslag: Hittills har frågan om miljöorganisa- tioners talerätt enligt miljöbalken behandlats. Som påpekats faller även andra lagar in under konventionens och direktivens tillämpningsområde. Konventionsbilagan och bilagorna till MKB- och IPPC-direktiven anger nämligen ett antal verksamheter som regleras i andra lagar än miljö- balken.

Miljöorganisationer har i dag inte en särskilt angiven talerätt vid beslut om tillstånd enligt dessa andra lagar, vilket konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande bedöms kräva. En miljöorganisation som uppfyller eventuella krav i nationell rätt skall nämligen både enligt kon- ventionen och direktivet om allmänhetens deltagande ha rätt att få ett tillståndsbeslut beträffande en verksamhet som räknas upp i konventions- respektive direktivbilagorna prövat.

För att leva upp till konventionens krav och de EG-rättsliga kraven i sammanhanget är det nödvändigt att i svensk rätt införa en sådan rättig- het. Detta kan lösas genom att i de aktuella lagarna ange att besluten får överklagas av samma miljöorganisationer som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Det är lämpligt att hänvisa till reglerna om miljöorganisationers talerätt i 16 kap. 13 § miljöbalken, på samma sätt som de särskilda lagarna hänvisar till 6 kap. miljöbalken beträffande samrådet vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivning. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att lagstiftningstekniken att i enskilda lagar hänvisa till miljöbalkens bestämmelse på sikt leder till en mycket omfattande författningsreglering och det så småningom kan bli aktuellt att göra en ordentlig inventering av miljörättsliga författningar vid sidan av miljö- balken eller att det klargörs att bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken skall kunna tillämpas analogt eller att bestämmelsen bryts ut till en sär- skild lag med ett generellt innehåll. Regeringen avser att ha detta i åtanke vid framtida lagstiftningsarbete.

En sådan lösning skapar enhetlighet i reglerna om allmänhetens möj- ligheter att påverka vid tillståndsbeslut om större verksamheter som in- verkar på miljön.

En särskild fråga uppkommer dock i förhållande till plan- och bygg- lagen (1987:10). För närvarande pågår arbete med förändringar i plan- och bygglagen efter att Europeiska kommissionen haft invändningar mot det svenska genomförandet av MKB-direktivet (se prop. 2004/05:59). Det presenterade lagförslaget innehåller vissa förtydliganden av kraven på miljökonsekvensbeskrivning i samband med upprättande av detaljplan som medger en användning av planområdet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området får tas i anspråk för bl.a. industriområde, köpcentrum, skidlift m.m. I samband med detta aktualiseras frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut om

Prop. 2004/05:65

117

sådana detaljplaner. Frågan ses för närvarande över av PBL-kommittén som skall redovisa sitt uppdrag vid halvårsskiftet år 2005 (se även kapitel 10). Regeringen kommer därefter att ta ställning till vilka författ- ningsändringar som behöver genomföras.

Ett koncessionsbeslut enligt naturgaslagen (2000:599) får inte över- klagas men ett sådant beslut kan bli föremål för rättsprövning. Frågan om miljöorganisationers talerätt i det avseendet behandlas i avsnitt 8.2.5 och kapitel 10.

Utöver vad som nu sagts har regeringen funnit att några lagar behöver kompletteras med bestämmelser om miljöorganisationers talerätt. Be- dömningarna är följande.

Vägprojekt omfattas av konventionsbilagan och en bilaga till MKB- direktivet. Vid prövning av arbetsplan enligt väglagen (1971:948) skall enligt 3 a § vissa bestämmelser i miljöbalken tillämpas. Upprättande av arbetsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Tillstånd för vägprojekt skall alltså enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande kunna överklagas av en miljöorganisation som uppfyller kraven i den nationella lagstiftningen. Det bör därför in- föras en bestämmelse om att Vägverkets fastställande av arbetsplan får överklagas av de miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § miljö- balken.

Även järnvägsprojekt omfattas av konventionsbilagan och en bilaga till MKB-direktivet. Vid prövning av en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg skall enligt 3 § vissa bestämmelser i miljöbalken tillämpas. Upprättande av järnvägsplan jämställs då med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Tillstånd för järnvägsprojekt skall alltså på samma sätt som vägprojekt kunna överklagas av miljö- organisationer. Det bör därför införas en bestämmelse om att Banverkets beslut om järnvägsplan får överklagas av de miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken. Någon anledning att införa en särskild ordning för miljöorganisationers talerätt avseende järnvägsplaner, såsom Banverket föreslagit i sitt remissyttrande, finns enligt regeringens mening inte.

Konventionsbilagan och en MKB-bilaga omfattar även projekt för vilka det krävs tillstånd enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. T.ex. nämns inre vattenvägar som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton, hamnar samt kajer för lastning och lossning med landförbindelse. Beslut om tillstånd meddelas av Sjöfartsverket. Sjöfartsverkets beslut om tillstånd för farled eller hamn skall enligt kraven i konventionen och direktivet kunna överklagas av miljöorganisationer. Därför föreslås en ny be- stämmelse i lagen som anger detta.

Enligt minerallagen (1991:45) krävs undersökningstillstånd för pro- spektering efter mineral och bearbetningskoncession för utvinning av material och därmed sammanhängande verksamhet. Vad gäller bearbet- ningskoncessioner omfattas de av konventionsbilagan och MKB-direk- tivets bilaga I. Enligt 8 kap. 1 § minerallagen prövas sådana tillstånd av bergmästaren. I vissa fall skall frågan hänskjutas till regeringens pröv- ning. En reglering som ger miljöorganisationer rätt att överklaga berg- mästarens beslut om bearbetningskoncession bedöms nödvändig och föreslås placeras i 16 kap. minerallagen. Vad gäller undersökningstill-

Prop. 2004/05:65

118

stånd delar regeringen remissinstansernas uppfattning att de undersök- Prop. 2004/05:65 ningar som kan bli aktuella utan krav på tillstånd enligt miljöbalken inte

medför risk för sådan betydande miljöpåverkan att talerätt för miljö- organisationer är motiverad.

Flygplatser finns upptagna i konventionsbilagan och i MKB-direk- tivets bilaga I. Enligt 6 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297) krävs tillstånd från regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att inrätta eller driva en allmän flygplats. Enligt 53 § luftfartsförordningen (1986:171) prövar Luftfartsstyrelsen frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Konventionen och direktivet bedöms kräva att dessa beslut kan överklagas av miljöorganisationer. I 14 kap. luftfarts- lagen anges hur Luftfartsstyrelsens beslut enligt lagen eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen kan överklagas. Det föreslås därför att en ny bestämmelse om organisationers talerätt införs i det sammanhanget.

Enligt promemorian bedömdes en ändring av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet vara nödvändig. Regeringen kan emellertid i detta avseende införa en reglering av miljöorganisationers överklagande- rätt i förordningsform.

9.5Myndigheters och personers handlingar och underlåtenheter i övrigt

Regeringens förslag: Genom en ändring i 26 kap. 1 § miljöbalken anges uttryckligen att tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter anmälan skall vidta nödvändiga åtgärder för kontroll och rättelse.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har tillstyrkt eller

inte haft några synpunkter på det konkreta lagförslaget. Riksdagens ombudsmän har dock ansett att det föreslagna tillägget är onödigt. Svenskt näringsliv har ifrågasatt behovet av tillägget eftersom man anser att detta medför en betydande risk för en större mängd anmälnings- ärenden. Ett antal remissinstanser (Växjö tingsrätt, Umeå tingsrätt, Läns- rätten i Uppsala län, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Luleå tekniska universitet, Naturvårdsverket och Svenska Naturskyddsföreningen) har dock menat att det krävs ytterligare åtgärder för att svensk rätt skall leva upp till konventionens krav i denna del.

Stockholms, Uppsala, Lunds och Luleå tekniska universitet har samt- liga haft principiella synpunkter på tillstånds vidsträckta rättskraft och bl.a. anfört att vare sig enskilda eller miljöorganisationer kan begära att ett tillstånd omprövas eller återkallas – även om förutsättningarna i 24 kap. 5 och 3 §§ miljöbalken är uppfyllda – trots att konventionen kräver det. Enligt remissinstanserna finns det möjlighet att vända sig till tillsynsmyndigheten och uppmana den att agera men inte att överklaga ett beslut om att inte inleda prövning. En möjlighet att angripa sådana s.k. nollbeslut måste därför införas, menar remissinstanserna som anser att den nuvarande ordningen strider mot såväl artikel 9.3 i konventionen som mot flera artiklar i IPPC-direktivet. Även Svenska Naturskydds-

föreningen har anfört att möjligheter för allmänheten och miljöorganisa-

119

tioner att begära omprövning måste införas. Växjö tingsrätt har instämt i att frågan om tillstånds rättskraft måste övervägas.

Länsrätten i Uppsala län har påpekat att någon möjlighet till passi- vitets- eller dröjsmålstalan inte finns i svensk rätt. Stockholms och Lunds universitet har anfört att JK:s och JO:s funktion vid myndigheters under- låtenhet eller felaktiga agerande inte är tillräcklig för att motsvara kon- ventionens krav.

Jordbruksverket har uttryckt motsatt uppfattning och menat att systemet med JO och tillsynsmyndigheter lever upp till kravet om att det skall vara möjligt att få myndigheters och personers handling och underlåtenhet prövad i domstol eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

Uppsala universitet har anfört att när det gäller enskildas möjlighet att vända sig direkt mot utövaren till den störande verksamheten innebär en ratificering av konventionens artikel 9.3 ett behov av översyn av reglerna för enskild talan enligt 32 kap. 12 miljöbalken eftersom någon rätt för enskilda att väcka talan om förbud eller försiktighetsmått mot en verksamhet med tillstånd inte föreligger.

Naturvårdsverket har ansett att det föreslagna tillägget till 26 kap. miljöbalken är bra. I övrigt har verket anfört att möjligheterna att be- gränsa skaran av taleberättigad allmänhet formellt stämmer överens med konventionen men att det är tveksamt om den kraftiga begränsningen av möjliga krav som allmänheten kan ställa med stöd av svenska miljölagar kan godtas i förhållande till konventionen och kommande direktiv. Detta framförallt med avseende på handlingar och underlåtenheter av privat- personer.

Skälen för regeringens förslag

Sverige har vissa regler beträffande personers handlingar och under- låtenhet i strid med nationella miljöregler. Det är i vissa fall möjligt för bl.a. enskild och miljöorganisation att väcka talan vid miljödomstol om skadestånd, eller mot verksamhetsutövare och yrka att verksamheten förbjuds (32 kap. 12–14 §§ miljöbalken). (Se avsnitt 8.2.3 där organisa- tioners talerätt behandlas med hänvisning till dessa regler.)

Vid brott mot en straffsanktionerad miljöbestämmelse kan vidare en målsägande föra enskilt åtal enligt 47 kap. rättegångsbalken. Också andra än målsägande kan anmäla personers överträdelser av olika miljöbe- stämmelser till tillståndsmyndigheter, polis eller åklagare för prövning. Någon generell rättighet för allmänheten att initiera domstolsprövning mot personer som inte följer miljölagstiftningen finns dock inte.

Beträffande myndigheters handlingar (som inte är formella beslut) och underlåtenheter är medlemmar av allmänheten obehindrade att anmäla överträdelser och andra förhållanden till myndigheten för åtgärd. Myn- digheterna har relativt omfattande möjligheter att ompröva sina beslut.

Ren passivitet från en myndighets sida kan dock inte bli föremål för överklagande. I stället måste det röra sig om ett beslut i form av ett uttalande som består vid tiden för prövningen av överklagandet och som har någon form av rättslig eller faktisk verkan, dvs. som är bindande för eller påverkar partens eller någon annans rättsställning eller berör ett intresse som på något annat sätt har erkänts i rättsordningen.

Prop. 2004/05:65

120

Även den situationen när en myndighet inte fattar något beslut om att inte vidta en åtgärd faller dock under konventionen. Utan ett överklagbart beslut går det i dag inte att vända sig till domstol för överprövning av en myndighets underlåtenhet. Dagens svenska system bygger i stället på grundtanken att tillsynsmyndigheterna skall agera om miljörättsliga bestämmelser inte följs. Centrala tillsynsmyndigheter skall i sin tur agera om en underordnad tillsynsmyndighet inte sköter sina åligganden. Myn- digheternas verksamhet kontrolleras av riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Allmänheten, inklusive miljöorganisationer, har alltid möjlighet att anmäla överträdelser av olika miljöbestämmelser till tillståndsmyndigheter för kontroll. Allmänheten kan också vända sig till direkt till JO.

Tidigare överväganden i frågan om möjligheten att få myndigheters underlåtenhet prövad

Frågan om allmänhetens möjlighet att agera vid myndigheters under- låtenhet är inte ny för Sverige utan har diskuterats bland annat i samband med införandet av miljöbalken. Här presenteras kort de överväganden som gjorts och som kan vara viktiga att ha i åtanke i detta sammanhang.

I SOU 1996:103 del 1, Miljöbalken, s. 532 ff. föreslogs att miljö- organisationer skulle ha talerätt inför domstol vid myndigheters beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder med stöd av balken. Med att inte ingripa eller vidta annan åtgärd skulle därvid jämställas de fall när en myndighet visserligen ingripit eller vidtagit någon åtgärd, men enligt organisationen inte gjort det i tillräcklig omfattning. Regeringens förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 490) innehöll ingen sådan bestämmelse.

I utredningens förslag hade en rätt att överpröva myndigheters beslut att inte handla satts in i 16 kap. 13 § miljöbalken. Naturskyddsföreningen påpekade att det inte finns någon skyldighet för en myndighet att fatta beslut om att inte vidta åtgärder. Föreningen menade att rätten att över- klaga sådana beslut inte får någon betydelse om den inte förenas med att ett sådant beslut kan framtvingas. Regeringen höll med och uppgav att domstol inte heller gärna kan förelägga myndigheten att agera. En lösning där en central tillsynsmyndighet ser till att underordnade myndig- heter sköter sina åligganden ansågs därför bättre.

I Miljöskyddskommitténs utredning (SOU 1993:27) förordades att en tjänsteman vid Naturvårdsverket skulle kunna ges beteckningen Miljö- ombudsman i likhet med Konsumentombudsmannen vid Konsument- verket, i stället för att skapa en ny myndighet.

Även i SOU 1996:103 s. 536 ff. behandlades frågan om en Miljö- ombudsman (MO) behövs – både alternativet med en ny myndighet och en tjänsteman vid Naturvårdsverket. Utredningen kom till slutsatsen att en MO inte var nödvändig och hänvisade till de möjligheter att föra talan för att skydda allmänt intresse som de föreslagit beträffande miljö- organisationer, vilka inkluderade möjligheten till passivitetstalan. Dess- utom argumenterades i utredningen utifrån att Naturvårdsverket som central tillsynsmyndighet ansvarar för bl.a. uppföljningen av klagomål från allmänheten, varför en MO inte ansågs nödvändig.

Regeringen ansåg också att en MO inte var nödvändig (prop. 1997/98:45). Regeringen hänvisade bl.a. till att miljöorganisationer har fått viss talerätt och att JO prövar passivitetsfrågor.

Prop. 2004/05:65

121

Dagens svenska system – tillsynsmyndigheter kontrollerar

Prop. 2004/05:65

Syftet med konventionens artikel 9.3 förklaras, i en handbok som tagits fram inom ramen för FN/ECE, vara att allmänheten skall ha möjlighet att vara med och genomföra miljölagstiftningen och se till att miljörättsliga bestämmelser följs (The Aarhus Convention, an implementation guide, s. 130). Den nuvarande svenska ordningen bygger i dag på grundtanken att lokala och centrala tillsynsmyndigheter skall ha den uppgiften.

Tillsynsmyndigheter skall i nödvändig utsträckning kontrollera efter- levnaden av miljöbalken och föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Tillsynen skall säkerställa syftet med miljö- balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (26 kap. 1 § miljöbalken). Tillsynen skall utövas av Naturvårdsverket, General- läkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer (26 kap. 2 § miljöbalken).

Tillsynsmyndigheterna handlar normalt sett på eget initiativ. Allmän- heten har dock rätt att anmäla till tillsynsmyndigheten att den anser att något bör kontrolleras. En sådan anmälan till tillsynsmyndigheten skall i likhet med andra ärenden som kommer in till myndigheter läggas upp som ett ärende, vilket avslutas med någon form av beslut. Tillsyns- myndigheten är enligt förvaltningsrättsliga principer skyldig att avsluta ärendet genom någon form av beslut om den som gjort framställningen vill det. Tillsynsmyndigheten kan om den upptäcker brister t.ex. besluta om miljösanktionsavgifter samt förelägganden och förbud och förena dessa med vite.

Dessa befogenheter gäller både när tillsynsmyndigheten handlar efter en anmälan från allmänheten eller på eget initiativ. Besluten i dessa ärenden är i vanlig ordning möjliga att överklaga i enlighet med förvalt- ningsrättsliga principer. När myndigheten fattar ett beslut om att inte vidta någon åtgärd torde även detta vara möjligt att överklaga (se t.ex. Miljööverdomstolens beslut den 25 oktober 2000 i mål M 3410-00).

Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står också under tillsyn av regeringens högste ombudsman, Justitiekanslern, JK (2 § lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn och 1 § förordningen [1975:1345] med instruk- tion för Justitiekanslern). Under JK:s tillsyn står dessutom bl.a. kommunala myndigheter och andra myndigheter som inte är statliga samt tjänstemän och andra befattningshavare vid sådana myndigheter. JK får bl.a. som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Skulle en myndighet inte agera som den är skyldig att göra kan JK alltså agera.

Allmänheten har även möjlighet att påkalla granskning av myndig- heters agerande hos riksdagens ombudsmän, JO. JO utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO har också behörighet att föra talan i de fall som anges i lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens ombudsmän. Av 12 kap. 6 § andra stycket regeringsformen framgår vilka befogenheter som JO har i förhållande till domstolar, förvaltnings- myndigheter och andra som ställs under JO:s tillsyn: rätten att övervara

122

myndigheters överläggningar, rätt till insyn i deras skriftliga material, rätt till upplysningar och yttranden samt rätt till biträde av de allmänna åklagarna. Såvitt avser myndigheter och deras anställda kan JO pröva anmälningar angående brister och underlåtenheter vid myndig- hetsutövning.

Tillsynsmyndigheter och konventionens krav på prövningsorganet

I konventionens artikel 9.4 anges vissa krav på prövningsorganet, bl.a. skall effektiva rättsmedel erbjudas. Tillsynsmyndigheterna kan besluta om miljösanktionsavgifter, samt förelägganden och förbud och förena dessa med vite (se 30 kap. 3 § miljöbalken och 26 kap. 9–14 §§ miljö- balken).

Huruvida tillsynsmyndigheterna uppfyller övriga krav i artikel 9.4 kan diskuteras. Eventuellt kan objektiviteten ifrågasättas när det är en kommun som skall utöva tillsyn över sin egen verksamhet. I de fallen skall dock tillsynen inte utövas av samma organ som bedriver verksam- heten. Genom nyligen genomförda ändringar i kommunallagen (1991:900) har dessa regler skärpts genom en regel om jäv för för- troendevald eller anställd hos kommunen om ärendet rör tillsyn över sådan kommunal verksamhet som han själv är knuten till, jfr 6 kap. 25 § kommunallagen.

När det gäller frågan om förfarandet är snabbt och inte oöverkomligt dyrt kan följande sägas. Domstolarnas handläggningstider är som regel längre än myndigheters handläggning av frågor. En prövning inför domstol leder, till skillnad från myndigheters handläggning, inte sällan till kostnader (för bevisning, juridiskt biträde etc.) som kan vara svåra att bära, bl.a. för miljöorganisationer som ofta har en begränsad ekonomi.

För att säkerställa att tillsynsmyndigheternas handläggning går riktigt till kontrolleras de liksom andra myndigheter av riksdagens och regeringens ombudsmän – JO och JK. Det är viktigt att ha både JO:s och JK:s befogenheter i åtanke när man bedömer värdet av tillsynsmyndig- heternas kontroll av andras handlingar och underlåtenhet. JO:s och JK:s kontroll av myndigheternas verksamhet skall ses som en garanti för att upprätthålla allmänhetens rättssäkerhet i förhållande till myndigheter.

I sammanhanget har övervägts om den granskning JO kan göra av myndigheters underlåtenhet i sig skulle kunna sägas leva upp till konven- tionens krav i denna del. Sverige, Danmark, Finland och Norge har vid förhandlingarna om konventionen hävdat att JO:s prövning är tillräcklig i detta sammanhang.

Ombudsmannainstitutet har utan tvekan ett mycket gott renommé för sin effektivitet och JO:s stora tillgänglighet för allmänheten är särskilt värd att framhålla. Det är dock tveksamt om JO:s granskning ensamt skulle kunna erbjuda den prövning som konventionen föreskriver i artikel 9.3. JO:s granskning kan nämligen inte följas av föreläggande eller vite (vilket artikel 9.4 kräver). JO:s prövning omfattar inte heller företag och privatpersoner, vilket inkluderas i artikel 9.3. Det kan därför inte hävdas att Sverige, enbart genom JO, lever upp till konventionens krav.

Miljöbalkens tillsynsmyndigheter bör dock kunna anses leva upp till kraven på prövningsorganet. Deras arbete i kombination med JO:s granskning kan alltså anses uppfylla vad som krävs enligt konventionen. Det förefaller dessutom lämpligt, med hänsyn till vad som sades ovan om

Prop. 2004/05:65

123

att förfarandet är snabbare och billigare än domstolsprövning, att kontrollen av personers och myndigheters bristande efterlevnad av miljö- bestämmelser görs just av dessa myndigheter.

Som nämnts i avsnitt 7.2 sägs i konventionens artikel 3.6 att ingenting i konventionen innebär ett krav på att göra undantag från befintliga rättigheter. Ett av skälen till denna bestämmelse kan antas vara att man inte skall behöva bryta ner existerande väl fungerande system i onödan. Det bedöms därför inte nödvändigt att förändra det svenska systemet med tillsynsmyndigheter och JO eftersom de tillsammans utgör ett sådant väl fungerande system som får anses leva upp till konventionens krav.

Förslag på förbättring av dagens system

Som nämnts har allmänheten redan i dag möjlighet att anmäla miss- förhållanden till tillsynsmyndigheterna och få ett beslut i ärendet. Tillsynsmyndigheterna ses dock generellt inte som prövningsorgan, även om de bedöms leva upp till konventionens något vaga krav i denna del.

För att på ett tydligare sätt klargöra att allmänheten har rätt att anmäla missförhållanden till tillsynsmyndigheter och att en tillsynsmyndighet efter en sådan anmälan är skyldig att vidta åtgärder föreslås därför att detta regleras uttryckligen i 26 kap. 1 § miljöbalken.

Eftersom det i praktiken redan i dag går att påkalla tillsynsmyndig- hetens uppmärksamhet på brister i efterlevnaden av miljöbalken etc. borde det inte bli någon större förändring av arbetsbördan för myndig- heten om detta tydligare framgår av lagtexten.

Tillsynsmyndigheternas uppgift att ta emot klagomål i miljöfrågor och agera när så är nödvändigt skall alltså uttryckas på ett tydligare sätt. Som tidigare visats har konventionen ingen definition av vad som är miljö- frågor. Det måste därför vara upp till varje part att göra lämpliga av- gränsningar. Eftersom tillsynsmyndigheterna enligt 26 kap. miljöbalken skall kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken, bedöms det lämpligt att inledningsvis begränsa prövningen enligt artikel 9.3 till samma frågor.

Ytterligare överväganden i samband med nytt direktiv

Artikel 9.3 har en något oprecis utformning och de krav som anges i artikeln är vaga. Det är därför för närvarande svårt att slutligt ange vilka krav som kan ställas på lagstiftningen i dessa frågor. Formellt sett upp- fyller dock den svenska lagstiftningen artikel 9.3. I den här delen synes remissinstansernas kritik i viss mån präglats snarare av en strävan efter att åstadkomma en allmän förändring av tillstånds rättskraft än en kon- kret koppling till konventionens krav. Resonemanget ovan bygger på de bedömningar som för närvarande kan göras utifrån konventionen. Ytter- ligare överväganden kan emellertid aktualiseras som ett led i Sveriges ambition att bli ännu bättre i de frågor som konventionen omfattar och även i samband med att det direktiv som väntas på området skall genom- föras. Det kan inte uteslutas att svensk rätt kommer att behöva förändras med anledning av det direktivet, men detta har ännu inte behandlats av rådet och dess slutliga utformning är inte känd. Direktivförslaget kan därför i nuläget inte ligga till grund för ytterligare överväganden vad gäller de svenska talerättsreglerna. I samband med genomförandet av ett

Prop. 2004/05:65

124

sådant direktiv kan det komma upp frågor om hur handling och Prop. 2004/05:65 underlåtenhet skall kunna prövas, vad som är miljörättsliga bestämmelser

och vilka som skall ha rätt att få frågor prövade. Därmed kan det också finnas anledning att återkomma till den mer övergripande frågan om tillstånds rättskraft m.m.

10 Sveriges tillträde till Århuskonventionen

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner Sveriges tilllträde till Århuskonventionen. Tillträdet till konventionen skall förenas med en reservation med innebörden att Sverige inte genomför konventionens krav på tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Reservationen görs med hänvisning till att den väl fungerande svenska offentlighetsprin- cipen innebär att konventionens syften kan uppnås med den ordning som gäller i Sverige.

En reservation skall också göras för att regler som ger miljö- organisationer rätt att överklaga sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning (5 kap. 18 § andra stycket plan- och bygglagen [1987:10]) samt för att regler som ger miljöorganisationer tillgång till rättslig prövning av bl.a. sådana till- ståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen (2000:599) och efter överklagande enligt 18 kap. miljöbalken inte kommer att hinna införas förrän senare under år 2005/2006.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Med anledning av det lagstiftningsarbete som bedrivits i fråga om att an- passa plan- och bygglagen till MKB-direktivets krav och ett nytt avgörande från Regeringsrätten angående rättsprövning, föreslår regeringen nu också en reservation avseende regler om talerätt för miljö- organisationer i vissa avseenden.

Remissinstanserna: Av remissinstanserna är det endast Stockholms universitet som har framfört att man inte anser att Sverige bör ratificera konventionen eftersom de föreslagna åtgärderna inte är tillräckliga för att uppfylla konventionens minimikrav. Svenska Naturskyddsföreningen har ifrågasatt om Sverige kan ratificera konventionen enbart med de lag- ändringar som föreslås av regeringen. Några remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om att godkänna konventionen med en reserva- tion avseende tillgång till rättslig prövning av regeringens och statsråds beslut i fråga om utlämnande av allmän handling. Kammarrätten i Sundsvall har ifrågasatt om de angivna skälen bakom förslaget att anmäla reservation är så genomarbetade att de bör tjäna som underlag för ställningstagande. Stockholms universitet har anfört att en grundlags- ändring måste ske för att konventionens krav skall vara uppfyllt och att det inte är självklart att övriga parter kommer att godta en sådan reserva- tion som föreslås. Även Lunds universitet har förklarat att lagstiftningen bör anpassas till konventionen. Konsumentverket och Landstinget i

125

Dalarnas län har ansett att införandet av en möjlighet till domstols- prövning av beslut fattade av statsråd eller regering bör övervägas.

Skälen för regeringens förslag

De principer om öppenhet som utgör grunden för konventionen har sedan länge varit självklara i svensk offentlig förvaltning. I många inter- nationella sammanhang har Sverige fört fram öppenheten som en grund- läggande princip i myndigheters förhållningssätt gentemot allmänheten. Genom Århuskonventionen har i ett juridiskt bindande instrument skapats en minimistandard för allmänhetens medverkan i miljöarbetet.

Många av konventionens bestämmelser rör medborgerliga rättigheter som måste anses självklara i en demokrati. Europeiska gemenskapen har undertecknat konventionen och uttalat som sin ambition att konventionen skall få verkan på Europeiska gemenskapens institutioner. Konventionen har därför, utöver verkan på miljöarbetet, även betydelse för utveck- lingen av demokratin i Europa eftersom den bl.a. är en pådrivande faktor i utvecklingen mot större öppenhet inom EU.

Sverige driver på miljörättens område en offensiv politik. Sverige hör till dem som sedan en lång tid tillbaka har fört fram den stora betydelsen av att alla människor får kunskap om miljön och insikt i följderna av miljöförstöring, bland annat i samband med Stockholmsdeklarationen 1972 och Rio-deklarationen 1992. Även inom EU har Sverige varit pådrivande i miljöfrågor. Under Sveriges ordförandeskap i EU våren 2001 hade miljöfrågorna hög prioritet.

Århuskonventionen är ett viktigt instrument för utvecklingen av den internationella miljörätten. Att tillträda konventionen innebär ett tydligt ställningstagande för betydelsen av öppna och demokratiska besluts- processer. Konventionen ligger därför helt i linje med svensk politik.

Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Regeringen har i sammanhanget preciserat ett antal miljömål. Framsteg i detta arbete är till stor del beroende av en samverkan internationellt, men även nationellt, mellan olika delar av samhället. Tillgången till relevant in- formation för allmänhet och beslutsfattare, liksom möjligheterna för allmänheten att delta i beslutsprocesser och kunna vända sig mot beslut som de anser är felaktiga, har stor betydelse för att uppsatta miljömål skall kunna uppnås.

Mot bakgrund av det nu anförda bör Sverige tillträda konventionen och göra de anpassningar av svensk rätt som bedöms nödvändiga. I två avseenden bör dock reservationer göras.

För det första innehåller konventionen, såsom tidigare nämnts, ett krav på att beslut om utlämnande av allmän handling skall kunna prövas av domstol. Möjlighet till sådan prövning finns enligt svensk lag dock inte såvitt avser beslut fattade av regeringen och statsråd. Av skäl som redovisas nedan bedöms en anpassning till konventionen på denna punkt i dag inte lämplig.

För det andra ställer konventionen, såsom framgått ovan, krav på att miljöorganisationer skall kunna överklaga beslut om tillstånd för vissa angivna verksamheter, beslut om tillstånd som kan ha betydande på- verkan på miljön och beslut om tillstånd där allmänhetens deltagande är

Prop. 2004/05:65

126

föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan i enlig- het med nationell lagstiftning. Genom de ytterligare anpassningar av plan- och bygglagen till MKB-direktivet som föreslagits i prop. 2004/05:59 kommer lagens bestämmelser att kompletteras med krav på att vissa bestämmelser i miljöbalken skall tillämpas ifråga om innehåll i och handläggning av miljökonsekvensbeskrivningen om planen medger etablering av vissa särskilt angivna verksamheter och åtgärder. Utform- ningen av miljöorganisationernas möjlighet att överklaga sådana beslut om detaljplan måste övervägas för att lagstiftningen helt skall leva upp till konventionens krav. Denna fråga är för närvarande föremål för utred- ning inom det uppdrag som lämnats till PBL-kommittén. Kommittén skall redovisa resultatet av sin utredning vid halvårsskiftet år 2005. Därefter kan ett lagförslag utarbetas. Eftersom det inte är lämpligt att föregripa denna utredning och redan i det här lagstiftningsärendet presentera ett förslag till talerättsbestämmelse bör en reservation göras i denna del. Detsamma gäller miljöorganisationers möjligheter till rättslig prövning av vissa tillståndsbeslut som regeringen fattar som första instans enligt t.ex. naturgaslagen eller beslut om tillstånd som regeringen fattar enligt 18 kap. miljöbalken efter överklagande av vissa tillstånds- beslut och som endast kan angripas genom rättsprövning. Under beredningen av det här lagstiftningsärendet har det kommit fram att det är mycket tveksamt om de möjligheter som finns att begära rättsprövning av regeringsbeslut är tillräckliga för att uppfylla konventionens krav på att miljöorganisationer skall kunna få tillståndsbeslut rättsligt prövade. Regeringen avser att snarast se över hur lagstiftningen lämpligen kan kompletteras i detta avseende. För att inte tillträdet till konventionen skall försenas bör en reservation därför göras även i detta avseende.

Båda reservationerna rör en förhållandevis mycket liten del av Århus- konventionens krav.

Överprövning av regeringens och statsråds beslut

Regeringens beslut om att inte lämna ut information får, enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen, inte överklagas. Enligt samma lagrum skall talan mot beslut av statsråd i en sådan fråga föras hos regeringen. Två problem blir aktuella i sammanhanget. En första och avgörande fråga vid bedömningen av om svensk rätt kan sägas leva upp till kraven blir om konventionens och direktivets definitioner av ”myndighet” innefattar även ett lands regering. I så fall skall regeringens beslut att inte lämna ut information kunna överklagas till domstol. Det andra problemet gäller möjligheterna att överklaga beslut av statsråd. Här blir problemet att den instans som beslutet enligt svensk rätt skall överklagas till – regeringen – inte är en domstol.

Dåvarande regeringsrådet Mats Melin har på Regeringskansliets upp- drag utrett behovet av eventuella författningsändringar som kan vara nödvändiga för att genomföra konventionen i den del den gäller möjlig- heterna till överprövning av regeringsbeslut och beslut av statsråd som innebär att handlingar som innehåller miljöinformation inte lämnas ut. Utredningen är bifogad som bilaga 5.

Melin har sammanfattningsvis kommit fram till att konventionen synes förutsätta att en offentlig myndighets beslut att bl.a. vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation alltid skall kunna överprövas

Prop. 2004/05:65

127

av domstol eller annat liknande organ, och det även om det är en stats regering eller ett statsråd som vägrat utlämnande. Om Sverige skall kunna ratificera konventionen i dess helhet behövs därför en lagändring så att svensk rätt står i överensstämmelse med konventionens krav.

I den nämnda utredningen prövades tre teoretiskt tänkbara sätt att åstadkomma en sådan ändring. Det första består i att tryckfrihetsförord- ningens regler ändras så att även regeringsbeslut och beslut av statsråd kan prövas i domstol. Det andra skulle vara att ändra lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut så att regeringens beslut även i nu aktuella frågor kan bli föremål för rättsprövning. Det tredje kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information i miljöfrågor med regler om överprövning av regerings och statsråds beslut.

I utredningen förordas det första alternativet av främst följande skäl. Det står klart att konventionen kräver att även beslut av statsråd att vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation skall kunna över- prövas av domstol. I tryckfrihetsförordningen, som är grundlag, finns dock en särskild ordning föreskriven för överprövning av statsråds beslut i sådana frågor. Statsråds beslut överklagas hos regeringen. Det är inte möjligt att genom föreskrift i vanlig lag avvika från den i grundlagen föreskrivna ordningen. En fullständig anpassning till konventionens krav kan således inte ske utan grundlagsändring.

Ratificering med reservation

Det står således klart att för att Sverige skall kunna uppfylla samtliga krav i konventionen krävs en grundlagsändring. Eftersom grundlag enligt 8 kap. 15 och 17 §§ regeringsformen ändras i särskild ordning – två beslut med mellanliggande val – skulle en sådan ändring innebära att Sverige kan tillträda konventionen tidigast den 1 januari 2007.

Det är emellertid av flera skäl angeläget att Sverige tillträder Århus- konventionen snarast. Sverige undertecknade konventionen den 25 juni 1998, med förbehåll för ratifikation. Vid undertecknande i Århus deklarerade Sverige och övriga signatärstater att de skulle arbeta för att konventionen skall träda i kraft så snart som möjligt och att de fram till dess skulle sträva efter att tillämpa konventionen i största möjliga utsträckning. Konventionen, som har ratificerats av för ikraftträdandet nödvändiga 16 stater, trädde i kraft den 30 oktober 2001.

Enligt regeringens mening är det i dag inte lämpligt att göra den aktuella grundlagsändringen. Den svenska grundlagsfästa offentlighets- principen är och förblir en grundläggande princip som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv. Inför det svenska medlemskapet i EU ansågs skyddet av offentlighetsprincipen vara så viktigt att Sverige gav en ensidig förklaring med denna innebörd.

Det är därför mycket viktigt att i alla sammanhang skydda och bevara vår grundlagsreglering på området. Frågan är principiell. Sverige måste stå emot internationella krav vars uppfyllande skulle innebära att den svenska offentlighetsprincipen ändras. Det kan dessutom konstateras att konventionens syften väl kan tillgodoses inom ramen för den svenska regleringen. Till detta kommer att utformningen av motsvarande bestämmelse i miljöinformationsdirektivet lämnar utrymme för att vissa organ inte behöver omfattas av ett prövningsförfarande avseende beslut om att inte lämna ut information.

Prop. 2004/05:65

128

Det svenska tillträdet till konventionen bör därför göras med en reservation i denna del. En reservation bör också, såsom angetts ovan, göras för frågan om miljöorganisationers talerätt enligt plan- och bygg- lagen och avseende vissa regeringsbeslut.

Såsom framgår av vad som redovisats ovan i kapitel 6–9 uppfyller svensk rätt, med de författningsändringar som föreslås i denna proposi- tion, i övrigt de krav som konventionen ställer. Det finns därmed inte, utöver den angivna reservationen, något hinder mot ett svenskt tillträde till konventionen.

Århuskonventionens ställning i gemenskapsrätten

När EG ingår internationella avtal blir dessa avtal bindande för gemen- skapen och dess medlemsstater. EG-domstolen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att bestämmelserna i sådana internationella avtal utgör en integrerad del av gemenskapens rättsordning i och med att avtalet träder i kraft. Till skillnad från den svenska synen på internationell rätt, som är dualistisk, präglas gemenskapsrätten av en monistisk syn på interna- tionella konventioners rättsliga verkan. Om det är fråga om ett interna- tionellt avtal till vilket både gemenskapen och medlemsstaterna är parter gäller detta för de åtaganden i avtalet som har gjorts av gemenskapen. Domstolen har även uttalat att internationella avtal som ingåtts av gemenskapen och som brister i överensstämmelse med gemenskapsrätten har företräde framför rättsakter som tillhör gemenskapens sekundärrätt. Av det följer att sekundärrätten så långt som möjligt skall tolkas fördragskonformt, dvs. i överensstämmelse med de internationella av- talen. En EG-ratificering medför således att Århuskonventionen när den träder i kraft i förhållande till gemenskapen, i de delar som konventionen avser åtaganden som gjorts av gemenskapen, blir en del av gällande EG- rätt.

Av det sagda följer att de sekundärrättsakter som antagits för att genomföra Århuskonventionen skall tolkas i överensstämmelse med konventionen. I den mån denna gemenskapslagstiftning brister i överensstämmelse med Århuskonventionen har bestämmelserna i kon- ventionen företräde. Bestämmelserna i miljöinformationsdirektivet (artikel 2.2) medger att medlemsstaterna, om de inte har några regler om ett prövningsförfarande i den mening som anges i artikel 6 avseende vissa organ, kan undanta dessa från direktivets definition av ”offentlig myndighet”. Bestämmelsen möjliggör därmed undantag från artikel 9.1 i konventionen och innebär att direktivet inte ställer samma krav som konventionen på denna punkt. För att undantaget i direktivet skall fortsätta att gälla bör därmed EG göra en reservation eller en erforderlig förklaring avseende artikel 9.1 konventionen vid tillträdet till konven- tionen. Det kan inte uteslutas att verkningarna av den motsvarande svenska reservationen annars kan komma att bli begränsade. Enligt en överenskommelse mellan medlemsstaterna råder enighet om att EG vid ratificeringen skall framföra en sådan förklaring.

Angeläget att ratificera snarast

Det är angeläget att Sverige tillträder Århuskonventionen snarast. Konventionen, som nu har ratificerats av för ikraftträdandet nöd-

vändiga 16 stater, trädde i kraft den 30 oktober 2001. Århuskonventionen

Prop. 2004/05:65

129

ingås av både gemenskapen och medlemsstaterna och innebär åtaganden för såväl gemenskapen som medlemsstaterna. Inom gemenskapen pågår sedan en tid tillbaka ett intensivt arbete för att anpassa EG-rätten till konventionens krav i syfte att även EG skall kunna ratificera Århus- konventionen.

Mot bakgrund av vad som tidigare utvecklats kommer Århus- konventionen att utgöra en integrerad del av gemenskapens rättsordning i och med att konventionen träder i kraft, dvs. när EG ratificerar kon- ventionen. Gemenskapens arbete med att genomföra åtagandena i konventionen är långt framskridet, bland annat genom antagandet av miljöinformationsdirektivet och direktivet om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program. Under 2004 har förhandlingar pågått om antagande av en förordning om Århuskonven- tionens tillämpning på gemenskapens institutioner och organ samt ett beslut om EG:s ratificering av konventionen, vilka lades fram av kommissionen under hösten 2003. Under rådsmötet den 20 december 2004 nåddes en politisk överenskommelse om såväl förordningen om Århuskonventionens tillämpning på EG:s institutioner och organ som beslutet om EG:s ratificering av Århuskonventionen. Förhoppningen är därmed att EG också skall kunna ratificera konventionen under inled- ningen av 2005.

De EG-direktiv som tagits fram och föreslagits för att genomföra konventionen överensstämmer i huvudsak med konventionen. Det är viktigt att understryka att kommissionens förslag till ett direktiv om tillgång till rättslig prövning ännu inte har behandlats i rådet. Kommissionen och medlemsländerna har gemensamt gjort bedömningen att EG även i avvaktan på ett sådant direktiv lever upp till de krav som följer av konventionen och att direktivet följaktligen inte är avgörande för EG:s möjlighet att ratificera konventionen. När direktivet kommer att antas och vilka regler som den slutliga versionen då kommer att innehålla kan inte bedömas i nuläget. Det är emellertid sannolikt att ett direktiv om tillgång till rättslig prövning kan komma att föranleda behov av ytterligare ändringar i svensk lagstiftning. Vad beträffar de överväganden om eventuella ytterligare åtgärder med koppling till Århuskonventionens tredje pelare om tillgång till rättslig prövning som kan vara relevanta i samband med genomförandet av Århuskonventionen är det därför lämp- ligt att avvakta med dessa tills det blir klarlagt hur gemenskapsrättens slutliga utformning på området kommer att se ut (se även avsnitt 8.2.3). Eftersom regeringen gör bedömningen att Sverige redan i allt väsentligt uppfyller de krav som följer av Århuskonventionen finns emellertid av detta skäl ingen anledning att avvakta med en ratificering av konven- tionen. Sverige skulle annars riskera att stå vid sidan av de gemensamma ansträngningarna i Europa för en ökad öppenhet, ett ökat deltagande och en ökad möjlighet till rättslig prövning på miljörättens område.

Förklaringar vid ratificering av konventionen

Vid ingående av internationella avtal är det möjligt att lämna förklaringar gällande bl.a. tolkningen av bestämmelser i det aktuella avtalet. Sådana förklaringar har lämnats av t.ex. Norge vid den norska ratificeringen av Århuskonventionen och av Danmark vid undertecknandet.

Prop. 2004/05:65

130

Regeringen överväger att, om riksdagen godkänner tillträdet till kon- Prop. 2004/05:65 ventionen, lämna en förklaring beträffande tolkningen av artikel 9.2 om

överprövning av beslut, handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikel 6. Den svenska tolkningen av konventionen i denna del bygger på antagandet att varje stat i enlighet med sin nationella lagstiftning skall avgöra i vilket skede en prövning skall kunna påkallas eftersom ett flertal beslut i olika delfrågor kan komma att fattas under processens gång.

Detta gäller för svensk del vissa beslut, t.ex. beslut om godkännande av miljökonsekvensbeskrivningar, som fattas inom ramen för en på- gående tillståndsprövning och innan det slutliga tillståndsbeslutet med- delas. Det måste anses tillräckligt att det erbjuds möjlighet att överklaga sådana delbeslut i samband med det slutliga tillståndsbeslutet.

Finland har vid godkännande av konventionen gjort en förklaring av liknande innebörd.

11 Ikraftträdande

Miljöinformationsdirektivet skall vara genomfört i den svenska lagstift- ningen senast den 14 februari 2005. Direktivet om allmänhetens del- tagande skall vara genomfört den 25 juni 2005.

För Århuskonventionen finns inget datum då den måste vara införlivad i svensk rätt. Enligt folkrättens principer skall dock svensk rätt vara an- passad till konventionen innan Sverige kan ratificera den. Detta gäller med undantag för de delar som omfattas av en svensk reservation. Konventionen trädde i kraft internationellt i oktober 2001. Enligt konventionens artikel 20.3 träder konventionen i kraft för en enskild stat 90 dagar från den dag då ratifikationsinstrumentet deponeras. Som nämnts i kapitel 6 är det önskvärt att Sverige ratificerar konventionen inom en snar framtid.

De föreslagna lagändringarna bör med hänsyn till kravet på genom- förande av miljöinformationsdirektivet träda ikraft snarast möjligt.

12

Konsekvenser

 

Positiva konsekvenser för svensk miljödemokrati

 

Syftet med de föreslagna ändringarna i svensk rätt är att indirekt främja

 

miljöskyddet genom att på ett tydligare sätt än i dag garantera tillgång till

 

miljöinformation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rättslig

 

prövning i miljöfrågor.

 

Allmänhetens och miljöorganisationers möjligheter att ta del av

 

miljöinformation och få frågor rättsligt prövade utökas, vilket ses som

 

positivt i ett demokratiskt perspektiv.

 

Konsekvenser för handläggningstider

 

De utökade möjligheterna för miljöorganisationer att överklaga beslut

 

om tillstånd skulle eventuellt kunna fördröja genomförandet av de till-

 

ståndspliktiga projekt som berörs av förändringarna. Om miljöaspekter

131

beaktas som det är tänkt redan under planeringen av en verksamhet (både Prop. 2004/05:65 enligt bestämmelser om miljöbedömning av planer och program samt

verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. miljöbalken) är det dock inte säkert att den utökade möjligheten att överklaga tillstånd verkligen leder till en ökad mängd överklaganden.

Eftersom det inte är ovanligt med meningsskiljaktigheter kring konse- kvenser för miljön kan den utvidgade prövningsrätten dock leda till en viss ökning av överklagade mål, med förseningar i genomförandet av vissa projekt. Ser man till de avgränsningar som finns avseende vilka miljöorganisationer som får föra talan är det dock uppenbart att det i praktiken inte är många organisationer som uppfyller kriterierna för tale- rätt. I praktiken torde därför inte antalet överklagade mål öka nämnvärt.

Ekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för Århuskonventionens sekretariat m.m. finansieras inom ramen för FN/ECE:s budget. I övrigt går det i nuläget inte att göra annat än lösa antaganden om vilka kostnader som uppkommer för Sverige vad gäller de aktiviteter i form av olika arbetsgrupper m.m. som äger rum under konventionen. Finansieringen av dessa aktiviteter diskuteras kon- tinuerligt i de olika grupperna. Sverige deltar redan i dag i det arbetet och deltar även i det finansieringsschema som satts upp för konventionen. År 2002 bidrog Sverige med ett frivilligt stöd om 70 000 kr till stöd för konventionsarbetet. Åren 2003 och 2004 uppgick den summan till 20 000 US-dollar. Sverige har för år 2005 uppgett sig vara berett att lämna ytterligare ett bidrag om 20 000 US-dollar. I en arbetsgrupp under konventionen pågår för närvarande arbete med att föreslå ett system för att säkra finansieringen av konventionsarbetet. Den fortsatta finan- sieringen av konventionsarbetet bedöms dock för närvarande ligga på årliga summor av liknande storlek som de som hittills betalats.

De lagändringar som direktiven och konventionen kräver bedöms eventuellt kunna medföra vissa ökade kostnader. T.ex. kan de utökade möjligheterna för miljöorganisationer att överklaga tillståndsbeslut enligt andra lagar än miljöbalken leda till en ökad belastning av domstolsvä- sendet. Dessa förändringar hade dock som visats på det stora hela varit nödvändiga att genomföra med anledning av skyldigheten att leva upp till EG-direktivens bestämmelser. Sammanfattningsvis är bedömningen därför, så vitt nu kan överblickas, att en ratificering av Århuskonventio- nen inte medför några samhällsekonomiska merkostnader som väsentligt skiljer sig från vad som hade varit fallet utan konventionen.

Sammantaget bedöms inte förslag och bedömningar i denna pro- position leda till behov av ytterligare statliga resurser utan kommer att rymmas inom givna anslagsramar.

132

13

Författningskommentarer

Prop. 2004/05:65

13.1Förslaget till lag om miljöinformation hos vissa enskilda organ

Lagen är föranledd av skillnader mellan det svenska myndighetsbegrep- pet och myndighetsbegreppet i Århuskonventionen och miljöinforma- tionsdirektivet.

1 §

I paragrafen avgränsas lagens tillämpningsområde. Lagen syftar till att vissa organ som inte omfattas av den svenska offentlighetsprincipen skall lämna ut miljöinformation på begäran.

I direktivets artikel 2.2 c sägs att vissa fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster skall anses vara myndigheter i direktivets mening. I bedömningen av om ett organ faller in under bestämmelsen bör man utgå från den offentliga förvaltningsuppgift som organet utövar. För att falla under lagens tillämpningsområde krävs också att organet eller den som förvarar material för organets räkning innehar information som enligt 2 § klassas som miljöinformation.

De organ som skall räknas som funktionella myndigheter (i konventionens och direktivets mening) skall ha fått en offentlig förvaltningsuppgift och inom ramen för den uppgiften bedriva en verksamhet som har samband med miljön. Sådana aktörer som träffas av bestämmelserna i lagen är viltvårdsområdesförening, fiskevårdsområdes- förening och vattenförbund. Även andra enskilda organ kan komma att omfattas av lagen, t.ex. enskilda va-anläggningar. Det kan inte uteslutas att även t.ex. renhållningsbolag som utför offentliga tjänster som har samband med miljön träffas av bestämmelsen. Ledning i frågan om vilka aktörer dessa är kan även hittas i Stefan Rubensons utredning (kapitel 9), som bifogats denna proposition, se bilaga 5.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

2 §

Paragrafen anger vad som avses med miljöinformation utifrån defini- tionen av miljöinformation i konventionens artikel 2.3 och direktivets artikel 2.1. Begreppet omfattar information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan form.

Miljöinformation utgörs av uppgifter om tillståndet för olika delar av miljön, t.ex. luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald, inbegripet genetiskt modifierade organismer och samspelet mellan dessa. Det kan också vara fråga om information om olika faktorer som påverkar eller troligtvis påverkar miljöns tillstånd, som exempelvis substanser, energi, buller, strålning, avfall och utsläpp. Begreppet omfattar även uppgifter om sådana faktorer som planer, program, verksamheter eller åtgärder som påverkar eller troligtvis påverkar antingen miljöns tillstånd eller sådana faktorer som i sin tur kan påverka miljön. Miljöinformation kan också finnas i

133

ekonomiska analyser som används för beslutsfattande på miljöområdet. Information om tillståndet för människors hälsa etc. i den mån den påverkas av miljöns tillstånd, samt faktorer, verksamheter eller åtgärder som påverkar miljön ingår också i vad som kan omfattas av begreppet miljöinformation.

Definitionen av miljöinformation sträcker sig med andra ord från information om miljöns tillstånd och förhållanden som kan påverka miljön till effekter för människors hälsa och miljön.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

3 §

Paragrafen anger att allmänheten har rätt att få miljöinformation från de aktörer som denna lag gäller, i enlighet med krav i konventionens artikel 4.1 och direktivets artikel 3.1 och 3.4. Skyldigheten att tillhandahålla miljöinformation gäller information som faktiskt finns hos aktören, eller förvaras för aktören. För att få tillgång till miljöinformation behöver man i princip vare sig ange skälen för begäran eller sitt namn. Om det krävs för bedömningen av skaderekvisiten i de avslagsgrunder som räknas upp i 6 eller 7 § kan det dock vara nödvändigt att sökanden uppger sitt namn.

Att informationen skall lämnas i den form som begärs syftar på informationens materiella form (t.ex. pappersform, bandupptagning etc.). Något krav på att informationen skall sammanställas kan inte ställas med stöd av denna bestämmelse. Bestämmelser om möjligheter att avslå en begäran om information finns i 6 och 7 §§.

Tredje stycket har sitt ursprung i konventionens artikel 4.8 och i direk- tivet artikel 5 och anger att den som lämnar miljöinformation får kräva ersättning för de kostnader som är förenade med utlämnandet, t.ex. för kopiering och porto. Avgiften får inte överstiga ett skäligt belopp. I den bedömningen bör vad som gäller för kopiering hos myndighet enligt avgiftsförordningen (1992:191) vara vägledande. Ersättningen skall finnas angiven i förväg i en särskild prislista där det, förutom avgifternas storlek, skall framgå i vilka fall avgift tas ut och om avgiften skall betalas i förskott. I paragrafen anges inte vem som skall upprätta eller bestämma innehållet i prislistan och det är inte heller avsikten. Det avgörande är att den som söker miljöinformation på förhand kan få besked om vilka priser som gäller.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

4 §

Bestämmelsen, som har sin motsvarighet i konventionens artikel 4.2 och miljöinformationsdirektivet artikel 3.2, anger att informationen skall lämnas ut inom vissa tidsramar. Enligt huvudregeln skall den begärda informationen lämnas ut så snart som möjligt.

Enligt andra stycket skall sökanden inom samma tidsramar precisera sin begäran om den är för allmänt hållen. Den som innehar eller förvarar informationen bör bistå sökanden i detta. Detta krav bör inte ses som mer omfattande än vad som gäller för myndigheters serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. Det kan röra sig om t.ex. upplysningar och frågor i den utsträckning det är lämpligt.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

Prop. 2004/05:65

134

5 §

Prop. 2004/05:65

Bestämmelsens första stycke anger en skyldighet för den som innehar eller förvarar miljöinformation att hålla informationen ordnad på ett sådant sätt att den är möjlig att överblicka. Bestämmelsen motsvarar konventionens artikel 5.2 b) i) och direktivets artikel 3.5 c).

Andra stycket gäller den situation när den som begäran riktats till inte har den efterfrågade informationen. Kravet på att bistå sökanden med upplysningar om vart denne kan vända sig kan inte anses vara större än vad som gäller för myndigheter enligt 4 § tredje stycket förvalt- ningslagen. Det rör sig alltså inte om något omfattande efterforsknings- arbete.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

6 §

Paragrafen anger när en begäran om information får avslås utifrån bestämmelserna i artikel 4.1 i miljöinformationsdirektivet och artikel 4.3 i konventionen.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

7 §

Paragrafen har sitt ursprung i avslagsgrunder som finns i miljöinforma- tionsdirektivet artikel 4.2 och i konventionen artikel 4.4. Första punkten motsvarar konventionens och direktivets bestämmelser om sekretess för myndigheters verksamhet och domstolsförfaranden m.m. Andra punkten har sin motsvarighet i bestämmelsen om rätt att föreskriva sekretess med hänvisning till skydd av internationella förbindelser etc. Den tredje punkten är kopplad till möjligheten att föreskriva sekretess för kommersiell eller industriell information, den fjärde till motsvarande möjlighet vad gäller immateriella rättigheter samt den femte och sjätte avseende personliga intressen. Punkt sju motsvarar konventionens och direktivets bestämmelse om sekretess till skydd för den miljö som informationen avser, t.ex. parningsplatser för sällsynta arter. Bestämmel- serna skall tillämpas restriktivt och en avvägning skall göras med hänsyn till om uppgifterna har så stor betydelse från miljösynpunkt att intresset av allmänhetens kännedom om uppgifterna väger över de intressen som anges i punkterna 1–7 i paragrafen. En särreglering införs även för uppgifter om utsläpp som skett i miljön. Denna innebär att avslags- grunderna i punkterna 1, 3, 5 eller 7 inte får åberopas om det är fråga om uppgift om utsläpp i miljön. Med utsläpp avses utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende och som kan medföra risk för skada eller olägenhet. Jfr förslaget om ändring i sekretesslagen (14 kap. 11 §).

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

8 §

Paragrafen anger vissa krav på beslut om avslag på begäran om informa- tion utifrån bestämmelserna i artikel 4.7 i konventionen och 4.5 i miljöinformationsdirektivet. I bestämmelsen regleras bl.a. situationen där ett muntligt beslut har lämnats. Om sökanden därefter anger att han eller hon avser att överklaga beslutet skall ett skriftligt beslut meddelas.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

135

9 §

Prop. 2004/05:65

Utifrån kraven i artikel 9.1 i konventionen och artikel 6 i miljöinforma- tionsdirektivet anges i paragrafen hur beslut om avslag får överklagas. Bestämmelsen har sin förebild i 15 kap 7 § första stycket sekretesslagen. För överklagande gäller reglerna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppdrag. Detta innebär bl.a. att det är kammarrätten som prövar om ett överklagande kommit in i rätt tid och att överklagandetiden utgår från tidpunkten för delfående av det skriftliga beslutet. I likhet med vad som gäller för beslut att inte lämna ut allmänna handlingar är det enbart den som begärt att få ut informationen som har rätt att överklaga. Ett enskilt organ kan inte överklaga ett beslut som ålägger det att lämna ut informationen. Inte heller kan den som anser sig bli lidande av att information lämnas ut överklaga ett beslut om utlämnande.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.1.

13.2Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

15 kap. 13 §

Ett nytt tredje stycke kompletterar nuvarande bestämmelse om samråd. Det nya stycket anger ett krav på att synpunkter som kommit fram vid genomfört samråd och granskning skall beaktas. Med bestämmelsen genomförs krav i direktivet om allmänhetens deltagande, artikel 2.

26 kap. 1 §

Genom ett tillägg i andra stycket tydliggörs att tillsynsmyndigheten skall agera både på eget initiativ och efter anmälan från t.ex. allmänheten.

Tillägget är menat att förtydliga den rätt allmänheten har att vända sig till tillsynsmyndigheter när de anser att det föreligger brister i efter- levnaden av miljörättsliga bestämmelser, i enlighet med kraven i Århus- konventionen artikel 9.3. Tillsynsmyndighetens skyldighet att agera är ett viktigt led i det svenska system som byggts upp för att allmänheten och enskilda skall kunna få myndigheters handlande och underlåtenheter att handla granskade av oberoende organ, t.ex. JO.

13.3Förslaget till lag om ändring i väglagen (1971:948)

75 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Väg- verkets beslut i fråga om fastställelse av arbetsplan. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

136

13.4

Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1649) om Prop. 2004/05:65

 

byggande av järnväg

5 kap. 1 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Banver- kets beslut i fråga om fastställelse av järnvägsplan. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn

7 §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Sjöfarts- verkets beslut i fråga om utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.6Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)

14 kap. 2 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Luft- fartsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonven- tionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

13.7Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45)

16 kap. 4 a §

Bestämmelsen är ny och ger de miljöorganisationer som har möjlighet att överklaga beslut och domar enligt miljöbalken rätt att överklaga Berg- mästarens beslut i fråga om bearbetningskoncession. Med bestämmelsen genomförs artikel 9.2 i Århuskonventionen och artiklarna 3.7 och 4.4 i direktivet om allmänhetens deltagande.

137

13.8

Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

Prop. 2004/05:65

 

(1980:100)

 

12 kap. 1 §

Ett nytt tredje stycke införs för att se till att uppgifter som inte lämnats ut enligt reglerna i lagen (2005:000) om miljöinformation hos vissa enskilda organ inte blir offentliga när uppgifterna lämnas till domstol i samband med att ett beslut om att inte lämna ut informationen överklagas.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.3.

14 kap. 11 §

Paragrafen har sitt ursprung i miljöinformationsdirektivet artikel 4.2 andra stycket och Århuskonventionen, artikel 4.4 sista stycket.

Första stycket anger att en intresseavvägning skall göras vid sekretess- prövningen av uppgifter som rör miljöinformation. Hänsyn skall tas till intresset av allmän kännedom om uppgiften om det är uppenbart att uppgiften har sådan betydelse från miljösynpunkt att intresset av sådan kännedom om uppgiften har företräde framför sekretessintresset. Med miljöinformation avses sådan information som anges i 2 § i den föreslagna lagen om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Uppgifter som kan bli aktuella är sådana som rör miljön och som är av betydelse för bl.a. sådana bedömningar som sker vid olika former av miljöprövning. Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.1.

Bestämmelsens andra stycke anger att sekretess enligt ett antal kapitel i sekretesslagen inte gäller om det rör sig om uppgifter om utsläpp i miljön. Med begreppet utsläpp avses utsläpp som är av betydelse i miljö- skyddshänseende och som kan medföra risk för skada eller olägenhet.

Se också allmänmotiveringen avsnitt 9.2.2.

138

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor

Århuskonventionen

CONVENTION ON ACCESS TO

KONVENTION OM TILLGÅNG

INFORMATION, PUBLIC

TILL INFORMATION,

PARTICIPATION IN DECISION-

ALLMÄNHETENS DELTAGANDE I

MAKING AND ACCESS TO JUSTICE

BESLUTSPROCESSER OCH

IN ENVIRONMENTAL MATTERS

TILLGÅNG TILL RÄTTSLIG

 

PRÖVNING I MILJÖFRÅGOR

done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998

The Parties to this Convention,

Parterna i denna konvention,

Recalling principle l of the Stockholm Declaration on the Human Environment,

Recalling also principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development,

Recalling further General Assembly resolutions 37/7 of 28 October 1982 on the World Charter for Nature and 45/94 of 14 December 1990 on the need to ensure a healthy environment for the well-being of individuals,

Recalling the European Charter on Environment and Health adopted at the First European Conference on Environment and Health of the World Health Organization in Frankfurt-am- Main, Germany, on 8 December 1989,

Affirming the need to protect, preserve and improve the state of the environment and to ensure sustainable and environmentally sound development,

Recognizing that adequate protection of the environment is essential to human well-being and the enjoyment of basic

som erinrar om den första principen i Stockholmsdeklarationen om den mänsk- liga miljön,

som även erinrar om princip 10 i Rio- deklarationen om miljö och utveckling,

som dessutom erinrar om general- församlingens resolutioner 37/7 av den 28 oktober 1982 om World Charter for Nature och 45/94 av den 14 december 1990 om behovet att säkerställa en hälso- sam miljö för det personliga välbe- finnandet,

som erinrar om Europeiska stadgan om miljö och hälsa antagen vid Världshälso- organisationens första europeiska kon- ferens om miljö och hälsa i Frankfurt-am- Main, Tyskland, den 8 december 1989,

som bekräftar behovet att skydda, be- vara och förbättra tillståndet i miljön och säkerställa en hållbar och miljömässigt sund utveckling,

som erkänner att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människornas

välbefinnande och åtnjutande av grund-

139

human rights, including the right to life itself,

Recognizing also that every person has the right to live in an environment adequate to his or her health and well- being, and the duty, both individually and in association with others, to protect and improve the environment for the benefit of present and future generations,

Considering that, to be able to assert this right and observe this duty, citizens must have access to information, be entitled to participate in decision-making and have access to justice in environmental matters, and acknowledging in this regard that citizens may need assistance in order to exercise their rights,

Recognizing that, in the field of the environment, improved access to information and public participation in decision-making enhance the quality and the implementation of decisions, contribute to public awareness of environmental issues, give the public the opportunity to express its concerns and enable public authorities to take due account of such concerns,

Aiming thereby to further the accountability of and transparency in decision-making and to strengthen public support for decisions on the environment,

Recognizing the desirability of transparency in all branches of government and inviting legislative bodies to implement the principles of this Convention in their proceedings,

Recognizing also that the public needs to be aware of the procedures for participation in environmental decision- making, have free access to them and know how to use them,

Recognizing further the importance of the respective roles that individual

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

läggande mänskliga rättigheter, inbegripet rätten till själva livet,

som även erkänner att var och en har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande och att var och en har skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och för- bättra miljön för nuvarande och kommande generationer,

som beaktar att medborgarna för att kunna utöva denna rättighet och fullgöra denna skyldighet måste ha tillgång till information, rätt att delta i besluts- processer och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, och som i detta hänseende erkänner att medborgarna kan behöva hjälp att utöva sina rättigheter,

som erkänner att en förbättrad tillgång till information och allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser på miljö- området förbättrar beslutens kvalitet och genomförandet av dem, bidrar till allmänhetens medvetenhet om miljö- frågor, ger allmänheten tillfälle att ge ut- tryck för sin oro och gör det möjligt för myndigheterna att ta vederbörlig hänsyn till denna oro,

som därmed syftar till att gynna ansvarstagande och öppenhet i besluts- processer och att stärka allmänhetens stöd för beslut om miljön,

som erkänner att det är önskvärt med öppenhet i all statlig verksamhet och som uppmanar de lagstiftande organen att tillämpa principerna i denna konvention i sina förfaranden,

som även erkänner att allmänheten behöver känna till förfarandena för del- tagande i beslutsprocesser på miljö- området, ha fri tillgång till dem och veta hur de skall användas,

som dessutom erkänner den viktiga roll enskilda medborgare, icke-statliga orga- 140

citizens, non-governmental organizations and the private sector can play in environmental protection,

Desiring to promote environmental education to further the understanding of the environment and sustainable development and to encourage widespread public awareness of, and participation in, decisions affecting the environment and sustainable development,

Noting, in this context, the importance of making use of the media and of electronic or other, future forms of communication,

Recognizing the importance of fully integrating environmental considerations in governmental decision-making and the consequent need for public authorities to be in possession of accurate, comprehensive and up-todate environmental information,

Acknowledging that public authorities hold environmental information in the public interest,

Concerned that effective judicial mechanisms should be accessible to the public, including organizations, so that its legitimate interests are protected and the law is enforced,

Noting the importance of adequate product information being provided to consumers to enable them to make informed environmental choices,

Recognizing the concern of the public about the deliberate release of genetically modified organisms into the environment and the need for increased transparency and greater public participation in decision-making in this field,

Convinced that the implementation of this Convention will contribute to strengthening democracy in the region of the United Nations Economic

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

nisationer och den privata sektorn kan spela på miljöskyddsområdet,

som önskar främja utbildning i miljöfrågor för att öka förståelsen för miljön och den hållbara utvecklingen och för att stimulera en bred allmän med- vetenhet om, och deltagande i, besluts- processer som påverkar miljön och den hållbara utvecklingen,

som konstaterar att det är viktigt att i detta hänseende använda sig av medierna och elektroniska eller andra framtida kommunikationsformer,

som erkänner vikten av att regeringarna till fullo integrerar miljöhänsyn i sitt beslutsfattande och att myndigheterna följaktligen behöver förfoga över exakt, uttömmande och aktuell miljöinformation,

som erkänner att myndigheterna innehar miljöinformation i det allmännas intresse,

som är angelägna om att allmänheten, organisationer inbegripna, bör ha tillgång till effektiva rättsliga mekanismer så att deras berättigade intressen skyddas och lagen följs,

som anser att det är viktigt att kon- sumenterna får tillfredsställande produkt- information så att de kan göra väl- grundade miljöval,

som erkänner allmänhetens oro för avsiktliga utsläpp av genetiskt modi- fierade organismer i miljön och behovet av ökad insyn och större deltagande av allmänheten i beslutsprocesser på detta område,

som är övertygade om att tillämpningen av denna konvention kommer att bidra till att stärka demokratin inom det geografiska

område som omfattas av Förenta nationer- 141

Commission for Europe (ECE),

Conscious of the role played in this respect by ECE and recalling, inter alia, the ECE Guidelines on Access to Environmental Information and Public Participation in Environmental Decision- making endorsed in the Ministerial Declaration adopted at the Third Ministerial Conference "Environment for Europe" in Sofia, Bulgaria, on 25 October 1995,

Bearing in mind the relevant provisions in the Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, done at Espoo, Finland, on 25 February 1991, and the Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents and the Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes, both done at Helsinki on 17 March 1992, and other regional conventions,

Conscious that the adoption of this Convention will have contributed to the further strengthening of the "Environment for Europe" process and to the results of the Fourth Ministerial Conference in Aarhus, Denmark, in June 1998,

Have agreed as follows:

Article 1

Objective

In order to contribute to the protection of the right of every person of present and future generations to live in an environment adequate to his or her health and well-being, each Party shall guarantee the rights of access to information, public participation in decision-making, and access to justice in environmental matters in accordance with the provisions of this Convention.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

nas ekonomiska kommission för Europa (ECE),

som är medvetna om den roll som ECE har i detta hänseende och som bland annat erinrar om ECE:s riktlinjer för tillgång till miljöinformation och allmänhetens del- tagande i beslut om miljön, som god- kändes i den ministerdeklaration som antogs vid den tredje ministerkonferensen “Miljö för Europa” i Sofia, Bulgarien, den 25 oktober 1995,

som tar hänsyn till de tillämpliga bestämmelserna i konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang, upprättad i Esbo, Finland, den 25 februari 1991, samt konventionen om gränsöverskridande kon- sekvenser av industriolyckor och konven- tionen om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar, båda upprättade i Helsingfors den 17 mars 1992, och andra regionala konventioner,

som är medvetna om att antagandet av denna konvention kommer att bidra till att ytterligare stärka processen “Miljö för Europa” och till att den fjärde minister- konferensen i Århus, Danmark, i juni 1998, kommer att bli framgångsrik,

har kommit överens om följande.

Artikel 1

Syften

För att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande skall varje part garantera rätten att få tillgång till information, allmänhetens rätt att delta i besluts- processer och rätten att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.

142

Article 2

Definitions

For the purposes of this Convention,

1.“Party” means, unless the text otherwise indicates, a Contracting Party to this Convention;

2.“Public authority” means:

(a)Government at national, regional and other level;

(b)Natural or legal persons performing public administrative functions under national law, including specific duties, activities or services in relation to the environment;

(c)Any other natural or legal persons having public responsibilities or functions, or providing public services, in relation to the environment, under the control of a body or person falling within subparagraphs (a) or (b) above;

(d)The institutions of any regional economic integration organization referred to in article 17 which is a Party to this Convention.

This definition does not include bodies or institutions acting in a judicial or legislative capacity;

3. “Environmental information” means any information in written, visual, aural, electronic or any other material form on:

(a) The state of elements of the environment, such as air and atmosphere, water, soil, land, landscape and natural sites, biological diversity and its components, including genetically modified organisms, and the interaction among these elements;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Artikel 2

Definitioner

I denna konvention används följande beteckningar med de betydelser som anges här:

1.part: en fördragsslutande part i denna konvention, om inte annat anges i texten.

2.myndighet:

a)statlig eller annan offentlig för- valtning,

b)fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda upp- gifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön,

c)fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga upp- gifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b,

d)institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.

Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.

3. Miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om

a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,

143

(b)Factors, such as substances, energy, noise and radiation, and activities or measures, including administrative measures, environmental agreements, policies, legislation, plans and programmes, affecting or likely to affect the elements of the environment within the scope of subparagraph (a) above, and cost-benefit and other economic analyses and assumptions used in environmental decision-making;

(c)The state of human health and safety, conditions of human life, cultural sites and built structures, inasmuch as they are or may be affected by the state of the elements of the environment or, through these elements, by the factors, activities or measures referred to in subparagraph (b) above;

4.“The public” means one or more natural or legal persons, and, in accordance with national legislation or practice, their associations, organizations or groups;

5.“The public concerned” means the public affected or likely to be affected by, or having an interest in, the environmental decision-making; for the purposes of this definition, non-governmental organizations promoting environmental protection and meeting any requirements under national law shall be deemed to have an interest.

Article 3

General provisions

1. Each Party shall take the necessary legislative, regulatory and other measures, including measures to achieve compatibility between the provisions implementing the information, public participation and access-to-justice provisions in this Convention, as well as proper enforcement measures, to establish and maintain a clear, transparent and consistent framework to implement the

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

b)faktorer som substanser, energi, buller och strålning samt verksamheter eller åtgärder, inbegripet förvaltnings- åtgärder, miljöavtal, riktlinjer, lagstiftning, planer och program, som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a, samt kostnads- och nyttoanalys och andra ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet,

c)tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer och byggnadsverk, i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet för miljöns beståndsdelar eller, genom dessa bestånds- delar, av de faktorer, verksamheter eller åtgärder som avses i b,

4.allmänhet: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, före- ningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer,

5.berörd allmänhet: den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; i denna konvention skall icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.

Artikel 3

Allmänna bestämmelser

1. Varje part skall införa nödvändiga lagar och andra författningar och vidta andra nödvändiga åtgärder – inbegripet åtgärder avsedda att se till att de bestämmelser som införlivar bestämmel- serna om information, allmänhetens del- tagande och tillgång till rättslig prövning i denna konvention är sinsemellan förenliga, och lämpliga genomförande-

åtgärder – för att fastställa och upprätt- 144

provisions of this Convention.

2.Each Party shall endeavour to ensure that officials and authorities assist and provide guidance to the public in seeking access to information, in facilitating participation in decision-making and in seeking access to justice in environmental matters.

3.Each Party shall promote environmental education and environmental awareness among the public, especially on how to obtain access to information, to participate in decision- making and to obtain access to justice in environmental matters.

4.Each Party shall provide for appropriate recognition of and support to associations, organizations or groups promoting environmental protection and ensure that its national legal system is consistent with this obligation.

5.The provisions of this Convention shall not affect the right of a Party to maintain or introduce measures providing for broader access to information, more extensive public participation in decision- making and wider access to justice in environmental matters than required by this Convention.

6.This Convention shall not require any derogation from existing rights of access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters.

7.Each Party shall promote the application of the principles of this Convention in international environmental decision-making processes and within the framework of international organizations in matters relating to the environment.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

hålla tydliga, öppna och enhetliga ramar för införlivandet av bestämmelserna i denna konvention.

2.Varje part skall bemöda sig om att se till att tjänstemän och myndigheter bistår allmänheten och ger vägledning i hur man får tillgång till information, lättare deltar i beslutsprocesser och får tillgång till rätts- lig prövning i miljöfrågor.

3.Varje part skall främja allmänhetens utbildning och medvetenhet i miljöfrågor, särskilt i hur man får tillgång till informa- tion, deltar i beslutsprocesser och får tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

4.Varje part skall ge det erkännande och stöd som behövs till föreningar, organisationer eller grupper som främjar miljöskydd och se till att det nationella rättssystemet är förenligt med denna skyl- dighet.

5.Bestämmelserna i denna konvention skall inte inverka på en parts rätt att behålla eller införa åtgärder som ger en bredare tillgång till information, en mera omfattande möjlighet för allmänheten att delta i beslutsprocesser eller en mera omfattande tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor än vad som krävs i denna konvention.

6.Ingenting i denna konvention innebär ett krav att göra undantag från befintliga rättigheter i fråga om tillgång till informa- tion, allmänhetens deltagande i besluts- processer eller tillgång till rättslig pröv- ning i miljöfrågor.

7.Varje part skall verka för att princip- erna i denna konvention tillämpas i inter- nationella beslutsprocesser som rör miljön och inom ramen för internationella orga- nisationer när miljöfrågor behandlas.

145

8.Each Party shall ensure that persons exercising their rights in conformity with the provisions of this Convention shall not be penalized, persecuted or harassed in any way for their involvement. This provision shall not affect the powers of national courts to award reasonable costs in judicial proceedings.

9.Within the scope of the relevant provisions of this Convention, the public shall have access to information, have the possibility to participate in decision- making and have access to justice in environmental matters without discrimination as to citizenship, nationality or domicile and, in the case of a legal person, without discrimination as to where it has its registered seat or an effective centre of its activities.

Article 4

Access to environmental information

1. Each Party shall ensure that, subject to the following paragraphs of this article, public authorities, in response to a request for environmental information, make such information available to the public, within the framework of national legislation, including, where requested and subject to subparagraph (b) below, copies of the actual documentation containing or comprising such information:

(a)Without an interest having to be

stated;

(b)In the form requested unless:

(i)It is reasonable for the public authority to make it available in another form, in which case reasons shall be given for making it available in that form; or

(ii)The information is already publicly available in another form.

2. The environmental information referred to in paragraph 1 above shall be

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

8.Varje part skall se till att personer som utövar sina rättigheter i enlighet med bestämmelserna i denna konvention inte på något sätt bestraffas, förföljs eller trakasseras för detta. Denna bestämmelse skall inte inverka på de nationella dom- stolarnas befogenheter att besluta om rimlig ersättning för kostnader i samband med rättsliga förfaranden.

9.Inom ramen för denna konvention skall allmänheten ha tillgång till informa- tion, möjlighet att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljö- frågor utan att bli diskriminerad på grund av medborgarskap, nationalitet eller hem- vist eller, när det gäller juridiska personer, var personen har sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verksamhet.

Artikel 4

Tillgång till miljöinformation

1. Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmän- heten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen, inbegripet, om inte annat följer av b, begärda kopior av de handlingar som innehåller informationen,

a)utan att skälen för begäran behöver anges,

b)i den form som begärs, utom när

i)det är rimligt att myndigheten gör den tillgänglig i annan form, varvid skälen för detta skall anges, eller

ii)informationen redan finns tillgänglig

iannan form.

2. Den miljöinformation som avses i

 

punkt 1 skall lämnas ut så snart som möj-

146

made available as soon as possible and at the latest within one month after the request has been submitted, unless the volume and the complexity of the information justify an extension of this period up to two months after the request. The applicant shall be informed of any extension and of the reasons justifying it.

3. A request for environmental information may be refused if:

(a)The public authority to which the request is addressed does not hold the environmental information requested;

(b)The request is manifestly unreasonable or formulated in too general a manner; or

(c)The request concerns material in the course of completion or concerns internal communications of public authorities where such an exemption is provided for in national law or customary practice, taking into account the public interest served by disclosure.

4. A request for environmental information may be refused if the disclosure would adversely affect:

(a)The confidentiality of the proceedings of public authorities, where such confidentiality is provided for under national law;

(b)International relations, national defence or public security;

(c)The course of justice, the ability of a person to receive a fair trial or the ability of a public authority to conduct an enquiry of a criminal or disciplinary nature;

(d)The confidentiality of commercial and industrial information, where such confidentiality is protected by law in order to protect a legitimate economic interest. Within this framework, information on

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

ligt, dock senast en månad efter det att begäran lämnades in, om inte informa- tionen är så omfattande och komplicerad att tidsfristen bör förlängas till högst två månader. Sökanden skall informeras om förlängningen och om skälen till den.

3. En begäran om miljöinformation får avslås om

a)informationen inte finns hos den myndighet som begäran har ställts till,

b)begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen, eller

c)begäran avser material som ännu inte färdigställts eller myndigheters interna meddelanden, om sådana undantag är föreskrivna i nationell rätt eller enligt sedvana, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut.

4. En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:

a)Sekretess som omfattar myndigheters verksamhet, då sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.

b)Internationella förbindelser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet.

c)Domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art.

d)Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen. Denna

punkt skall inte hindra utlämnande av 147

emissions which is relevant for the protection of the environment shall be disclosed;

(e)Intellectual property rights;

(f)The confidentiality of personal data and/or files relating to a natural person where that person has not consented to the disclosure of the information to the public, where such confidentiality is provided for in national law;

(g)The interests of a third party which has supplied the information requested without that party being under or capable of being put under a legal obligation to do so, and where that party does not consent to the release of the material; or

(h)The environment to which the information relates, such as the breeding sites of rare species.

The aforementioned grounds for refusal shall be interpreted in a restrictive way, taking into account the public interest served by disclosure and taking into account whether the information requested relates to emissions into the environment.

5.Where a public authority does not hold the environmental information requested, this public authority shall, as promptly as possible, inform the applicant of the public authority to which it believes it is possible to apply for the information requested or transfer the request to that authority and inform the applicant accordingly.

6.Each Party shall ensure that, if information exempted from disclosure under paragraphs 3 (c) and 4 above can be separated out without prejudice to the confidentiality of the information exempted, public authorities make available the remainder of the environmental information that has been requested.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende.

e)Immateriella rättigheter.

f)Sekretess som omfattar person- uppgifter eller akter om en fysisk person, om denna person inte har gett sitt med- givande till att informationen lämnas ut till allmänheten, om sådan sekretess gäller enligt nationell rätt.

g)Tredje parts intressen, om den parten har tillhandahållit den begärda informa- tionen frivilligt utan att vara skyldig att göra det enligt lag eller utan att kunna åläggas att göra det enligt lag, såvida inte parten i fråga har gett sitt medgivande till att informationen lämnas ut.

h)Skydd av den miljö som informa- tionen avser, till exempel parningsplatser för sällsynta arter.

Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informa- tionen lämnas ut och huruvida informa- tionen gäller utsläpp i miljön.

5.Om den begärda miljöinformationen inte finns hos den myndighet som sökanden vänt sig till skall myndigheten så snart som möjligt meddela sökanden hos vilken myndighet informationen kan sökas eller vidarebefordra begäran till den myndigheten och meddela sökanden att så skett.

6.Om det är möjligt att särskilja in- formation som enligt punkterna 3 c och 4 inte behöver lämnas ut utan att den undan- tagna informationens sekretess påverkas, skall varje part se till att myndigheterna lämnar ut resten av den begärda informa- tionen.

148

7.A refusal of a request shall be in writing if the request was in writing or the applicant so requests. A refusal shall state the reasons for the refusal and give information on access to the review procedure provided for in accordance with article 9. The refusal shall be made as soon as possible and at the latest within one month, unless the complexity of the information justifies an extension of this period up to two months after the request. The applicant shall be informed of any extension and of the reasons justifying it.

8.Each Party may allow its public authorities to make a charge for supplying information, but such charge shall not exceed a reasonable amount. Public authorities intending to make such a charge for supplying information shall make available to applicants a schedule of charges which may be levied, indicating the circumstances in which they may be levied or waived and when the supply of information is conditional on the advance payment of such a charge.

Article 5

Collection and dissemination of environmental information

1. Each Party shall ensure that:

(a)Public authorities possess and update environmental information which is relevant to their functions;

(b)Mandatory systems are established so that there is an adequate flow of information to public authorities about proposed and existing activities which may significantly affect the environment;

(c)In the event of any imminent threat to human health or the environment, whether caused by human activities or due to natural causes, all information which could enable the public to take measures to prevent or mitigate harm arising from the threat and is held by a public authority is disseminated immediately and without

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

7.Beslut om avslag på en begäran skall vara skriftligt om begäran var skriftlig eller om sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysningar om det prövningsför- farande som föreskrivs i artikel 9. Beslutet skall lämnas så snart som möjligt, dock senast en månad efter det att begäran lämnades in, om inte informationen är så komplicerad att tidsfristen bör förlängas till högst två månader. Sökanden skall informeras om förlängningen och om skälen till den.

8.Varje part får ge sina myndigheter tillstånd att ta ut en avgift för att lämna ut information, men denna avgift får inte vara högre än vad som är rimligt. Myndig- heter som avser att ta ut en sådan avgift skall tillhandahålla sökandena en förteck- ning över avgifterna och ange i vilka fall de kommer att tas ut eller inte tas ut, och i vilka fall avgiften skall betalas i förskott.

Artikel 5

Insamling och spridning av miljöinformation

1. Varje part skall se till

a)att myndigheterna innehar och upp- daterar miljöinformation som är relevant för deras verksamhet,

b)att obligatoriska system införs som fortlöpande förser myndigheterna med nödvändig information om föreslagna och befintliga verksamheter som kan påverka miljön väsentligt,

c)att, vid omedelbart hot mot människors hälsa eller miljön oberoende av om hotet kommer från mänsklig verk- samhet eller har naturliga orsaker, all in- formation som gör det möjligt för allmän- heten att förebygga eller begränsa skador och som finns hos en myndighet, omedel-

bart sprids till de delar av allmänheten 149

delay to members of the public who may be affected.

2. Each Party shall ensure that, within the framework of national legislation, the way in which public authorities make environmental information available to the public is transparent and that environmental information is effectively accessible, inter alia, by:

(a)Providing sufficient information to the public about the type and scope of environmental information held by the relevant public authorities, the basic terms and conditions under which such information is made available and accessible, and the process by which it can be obtained;

(b)Establishing and maintaining practical arrangements, such as:

(i)Publicly accessible lists, registers or

files;

(ii)Requiring officials to support the public in seeking access to information under this Convention; and

(iii)The identification of points of contact; and

(c) Providing access to the environmental information contained in lists, registers or files as referred to in subparagraph (b) (i) above free of charge.

3. Each Party shall ensure that environmental information progressively becomes available in electronic databases which are easily accessible to the public through public telecommunications networks. Information accessible in this form should include:

(a) Reports on the state of the environment, as referred to in paragraph 4 below;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

som riskerar att drabbas.

2. Varje part skall se till att myndig- heterna inom ramen för den nationella lagstiftningen lämnar allmänheten miljö- information på ett öppet sätt och att miljö- informationen verkligen finns tillgänglig, bl.a. genom att

a)ge allmänheten tillräcklig informa- tion om arten och omfattningen av den miljöinformation som finns hos myndig- heten, hur miljöinformationen lämnas ut och görs tillgänglig och hur man kan gå till väga för att få tag på den,

b)vidta och upprätthålla praktiska åtgärder, t.ex. att

i)ha förteckningar, register eller karto- tek som är tillgängliga för allmänheten,

ii)se till att tjänstemännen ger allmän- heten stöd när den begär att få tillgång till information enligt denna konvention och

iii)utse kontaktställen, och

c) ge kostnadsfri tillgång till den miljö- information som finns i de förteckningar, register eller kartotek som avses i b i.

3. Varje part skall se till att miljöinfor- mationen fortlöpande görs tillgänglig i elektroniska databaser som är lätt åtkom- liga för allmänheten via allmänt till- gängliga telenät. Information som är till- gänglig i denna form bör omfatta

a) sådana rapporter om tillståndet i miljön som avses i punkt 4,

150

(b)Texts of legislation on or relating to the environment;

(c)As appropriate, policies, plans and programmes on or relating to the environment, and environmental agreements; and

(d)Other information, to the extent that the availability of such information in this form would facilitate the application of national law implementing this Convention,

provided that such information is already available in electronic form.

4.Each Party shall, at regular intervals not exceeding three or four years, publish and disseminate a national report on the state of the environment, including information on the quality of the environment and information on pressures on the environment.

5.Each Party shall take measures within the framework of its legislation for the purpose of disseminating, inter alia:

(a)Legislation and policy documents such as documents on strategies, policies, programmes and action plans relating to the environment, and progress reports on their implementation, prepared at various levels of government;

(b)International treaties, conventions and agreements on environmental issues; and

(c)Other significant international documents on environmental issues, as appropriate.

6. Each Party shall encourage operators whose activities have a significant impact on the environment to inform the public regularly of the environmental impact of their activities and products, where appropriate within the framework of

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

b)lagar och andra författningar om eller med anknytning till miljön,

c)i förekommande fall riktlinjer, planer och program om eller med anknytning till miljön, och

d)övrig information, i den mån till- gängligheten av sådan information i denna form skulle underlätta tillämpningen av den nationella lagstiftning som införlivar denna konvention,

under förutsättning att denna informa- tion redan finns tillgänglig i elektronisk form.

4.Varje part skall med jämna mellan- rum som inte överstiger tre eller fyra år offentliggöra och sprida en nationell rapport om tillståndet i miljön, inbegripet information om miljöns kvalitet och miljöbelastningen.

5.Varje part skall inom ramen för sin lagstiftning vidta åtgärder för att sprida bl.a.

a)dokument om lagstiftning och politik, såsom dokument om strategier, riktlinjer, program och åtgärdsplaner rörande miljön samt sådana lägesrapporter om hur dessa genomförs som framställts på olika förvaltningsnivåer,

b)internationella fördrag, konventioner och avtal om miljöfrågor, och

c)i förekommande fall andra viktiga internationella dokument om miljöfrågor.

6. Varje part skall stimulera dem som utövar verksamheter som har en be- tydande påverkan på miljön att regel- bundet informera allmänheten om sina verksamheters och produkters miljöpå- verkan, i förekommande fall genom fri- 151

voluntary eco-labelling or eco-auditing schemes or by other means.

7. Each Party shall:

(a)Publish the facts and analyses of facts which it considers relevant and important in framing major environmental policy proposals;

(b)Publish, or otherwise make accessible, available explanatory material on its dealings with the public in matters falling within the scope of this Convention; and

(c)Provide in an appropriate form information on the performance of public functions or the provision of public services relating to the environment by government at all levels.

8.Each Party shall develop mechanisms with a view to ensuring that sufficient product information is made available to the public in a manner which enables consumers to make informed environmental choices.

9.Each Party shall take steps to establish progressively, taking into account international processes where appropriate, a coherent, nationwide system of pollution inventories or registers on a structured, computerized and publicly accessible database compiled through standardized reporting. Such a system may include inputs, releases and transfers of a specified range of substances and products, including water, energy and resource use, from a specified range of activities to environmental media and to on-site and offsite treatment and disposal sites.

10.Nothing in this article may prejudice the right of Parties to refuse to disclose

certain environmental information in accordance with article 4, paragraphs 3 and 4.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

villig miljömärkning eller miljörevision eller på annat sätt.

7. Varje part skall

a)offentliggöra alla fakta och analyser av fakta som parten anser relevanta och viktiga för utformningen av större miljöpolitiska förslag,

b)offentliggöra, eller på annat sätt göra åtkomligt, tillgängligt material som förklarar hur parten kommunicerar med allmänheten i frågor som omfattas av denna konvention, och

c)i lämplig form tillhandahålla in- formation om hur förvaltningen på alla nivåer fullgör sina offentliga uppgifter eller tillhandahåller offentliga tjänster åt allmänheten med avseende på miljön.

8.Varje part skall se till att den produktinformation som behövs görs till- gänglig för allmänheten på ett sådant sätt att konsumenterna kan göra välgrundade miljöval.

9.Varje part skall vidta åtgärder för att gradvis införa, med hänsyn till inter- nationella processer där så är möjligt, ett enhetligt landsomfattande system för inventering eller registrering av föro- reningar i en strukturerad databas som är åtkomlig för allmänheten och samman- ställd genom standardiserad inrapport- ering. Ett sådant system kan omfatta till- försel, utsläpp och överföring av vissa angivna ämnen och produkter, inbegripet vatten-, energi- och resursanvändning, från vissa angivna verksamheter till olika miljöer och till platser för behandling och omhändertagande på den ursprungliga platsen eller på annan plats.

10 Ingenting i denna artikel påverkar parternas rätt att vägra att lämna ut viss miljöinformation i enlighet med artikel 4.3 och 4.4.

152

Article 6

Public participation in decisions on specific activities

1. Each Party:

(a)Shall apply the provisions of this article with respect to decisions on whether to permit proposed activities listed in annex I;

(b)Shall, in accordance with its national law, also apply the provisions of this article to decisions on proposed activities not listed in annex I which may have a significant effect on the environment. To this end, Parties shall determine whether such a proposed activity is subject to these provisions; and

(c)May decide, on a case-by-case basis if so provided under national law, not to apply the provisions of this article to proposed activities serving national defence purposes, if that Party deems that such application would have an adverse effect on these purposes.

2. The public concerned shall be informed, either by public notice or individually as appropriate, early in an environmental decision-making procedure, and in an adequate, timely and effective manner, inter alia, of:

(a)The proposed activity and the application on which a decision will be taken;

(b)The nature of possible decisions or the draft decision;

(c)The public authority responsible for making the decision;

(d)The envisaged procedure, including, as and when this information can be provided:

(i) The commencement of the procedure;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Artikel 6

Allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter

1. Varje part

a)skall tillämpa bestämmelserna i denna artikel i fråga om beslut om huru- vida sådana föreslagna verksamheter som anges i bilaga I skall tillåtas,

b)skall i enlighet med sin nationella rätt även tillämpa bestämmelserna i denna artikel på beslut om föreslagna verksam- heter som inte anges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön. Parten skall för detta ändamål avgöra om den föreslagna verksamheten omfattas av dessa bestämmelser, och

c)kan, om det är föreskrivet i den nationella rätten, i varje enskilt fall besluta att inte tillämpa bestämmelserna i denna artikel på föreslagna verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften, om parten anser att en sådan tillämpning skulle inverka menligt på dessa syften.

2. I beslutsprocesser om miljön skall den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt, bl.a. om

a)den föreslagna verksamheten och den ansökan om vilken beslut skall fattas,

b)vilka slags beslut som kan komma att fattas eller om förslaget till beslut,

c)vilken myndighet som ansvarar för beslutet,

d)den tänkta beslutsprocessen, in- begripet, om sådan information kan lämnas, information om

i) när beslutsprocessen påbörjas,

153

(ii)The opportunities for the public to participate;

(iii)The time and venue of any envisaged public hearing;

(iv)An indication of the public authority from which relevant information can be obtained and where the relevant information has been deposited for examination by the public;

(v)An indication of the relevant public authority or any other official body to which comments or questions can be submitted and of the time schedule for transmittal of comments or questions; and

(vi)An indication of what environmental information relevant to the proposed activity is available; and

(e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

3.The public participation procedures shall include reasonable time-frames for the different phases, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making.

4.Each Party shall provide for early public participation, when all options are open and effective public participation can take place.

5.Each Party should, where appropriate, encourage prospective applicants to identify the public concerned, to enter into discussions, and to provide information regarding the objectives of their application before applying for a permit.

6.Each Party shall require the competent public authorities to give the

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

ii)allmänhetens möjligheter att delta,

iii)tid och plats för planerad offentlig utfrågning,

iv)till vilken myndighet man kan vända sig för att få relevant information och var sådan information finns tillgänglig för allmänhetens granskning,

v)vilken berörd myndighet eller annat offentligt organ som tar emot synpunkter eller frågor samt inom vilken tid synpunkterna eller frågorna tas emot,

vi)vilken miljöinformation av betydelse om den föreslagna verksamheten som finns tillgänglig, och

e) huruvida verksamheten är föremål för en nationell eller gränsöverskridande miljökonsekvensbeskrivning.

3.Varje etapp i förfarandet för allmänhetens deltagande i besluts- processen skall innehålla rimliga tids- frister som är tillräckligt långa för att all- mänheten skall kunna informeras i enlig- het med punkt 2 och i praktiken kunna förbereda sig och delta på ett meningsfullt sätt.

4.Varje part skall sörja för att allmän- hetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt.

5.Varje part bör i förekommande fall uppmuntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd göra klart för sig vilken allmänhet som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan.

6.Varje part skall kräva att de behöriga

myndigheterna, på begäran när detta krävs 154

public concerned access for examination, upon request where so required under national law, free of charge and as soon as it becomes available, to all information relevant to the decision-making referred to in this article that is available at the time of the public participation procedure, without prejudice to the right of Parties to refuse to disclose certain information in accordance with article 4, paragraphs 3 and 4. The relevant information shall include at least, and without prejudice to the provisions of article 4:

(a)A description of the site and the physical and technical characteristics of the proposed activity, including an estimate of the expected residues and emissions;

(b)A description of the significant effects of the proposed activity on the environment;

(c)A description of the measures envisaged to prevent and/or reduce the effects, including emissions;

(d)A non-technical summary of the

above;

(e)An outline of the main alternatives studied by the applicant; and

(f)In accordance with national legislation, the main reports and advice issued to the public authority at the time when the public concerned shall be informed in accordance with paragraph 2 above.

7. Procedures for public participation shall allow the public to submit, in writing or, as appropriate, at a public hearing or inquiry with the applicant, any comments, information, analyses or opinions that it considers relevant to the proposed activity.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

enligt nationell rätt, ger den berörda allmänheten möjlighet att kostnadsfritt och så snart informationen blir tillgänglig ta del av all information som är av be- tydelse för den beslutsprocess som avses i denna artikel och som finns tillgänglig under den tid förfarandet för allmänhetens medverkan pågår, vilket dock inte skall påverka parternas rätt att vägra att lämna ut vissa uppgifter i enlighet med artikel 4.3 och 4.4. Informationen skall, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 4, omfatta minst

a)en beskrivning av den föreslagna verksamhetens lokalisering samt fysiska och tekniska egenskaper, inbegripet en uppskattning av förväntade restprodukter och utsläpp,

b)en beskrivning av den föreslagna verksamhetens betydande påverkan på miljön,

c)en beskrivning av planerade åtgärder avsedda att förebygga eller minska miljöpåverkan, utsläppen inbegripna,

d)en icke-teknisk sammanfattning av ovanstående,

e)en översikt över de huvudalternativ som sökanden överväger,

f)i enlighet med den nationella lag- stiftningen, de viktigaste rapporter och yttranden som hade lämnats till myndig- heten vid den tidpunkt då den berörda allmänheten skall informeras i enlighet med punkt 2.

7. Allmänhetens deltagande i beslutsprocessen skall innefatta en möjlig- het att skriftligen eller, i förekommande fall, vid en offentlig utfrågning eller ett offentligt möte med sökanden lämna alla synpunkter, upplysningar, analyser eller åsikter som den anser vara av betydelse för den föreslagna verksamheten.

155

8.Each Party shall ensure that in the decision due account is taken of the outcome of the public participation.

9.Each Party shall ensure that, when the decision has been taken by the public authority, the public is promptly informed of the decision in accordance with the appropriate procedures. Each Party shall make accessible to the public the text of the decision along with the reasons and considerations on which the decision is based.

10.Each Party shall ensure that, when a public authority reconsiders or updates the operating conditions for an activity referred to in paragraph 1, the provisions of paragraphs 2 to 9 of this article are applied mutatis mutandis, and where appropriate.

11.Each Party shall, within the framework of its national law, apply, to the extent feasible and appropriate, provisions of this article to decisions on whether to permit the deliberate release of genetically modified organisms into the environment.

Article 7

Public participation concerning plans, programmes and policies relating to the environment

Each Party shall make appropriate practical and/or other provisions for the public to participate during the preparation of plans and programmes relating to the environment, within a transparent and fair framework, having provided the necessary information to the public. Within this framework, article 6, paragraphs 3, 4 and 8, shall be applied. The public which may participate shall be identified by the relevant public authority, taking into account the objectives of this Convention. To the extent appropriate, each Party shall endeavour to provide opportunities for public participation in the preparation of

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

8.Varje part skall se till att det i beslutet tas vederbörlig hänsyn till vad som framkommit vid allmänhetens deltagande.

9.Varje part skall se till att allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Varje part skall göra beslutstexten till- gänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på.

10.Varje part skall se till att be- stämmelserna i punkterna 2–9 i denna artikel också tillämpas i lämpliga fall när en myndighet omprövar eller uppdaterar villkoren för den verksamhet som avses i punkt 1.

11.Varje part skall inom ramen för sin nationella rätt i möjlig och lämplig ut- sträckning tillämpa bestämmelserna i denna artikel på beslut om huruvida den skall tillåta avsiktlig utsättning av gene- tiskt modifierade organismer i miljön.

Artikel 7

Allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer, program och riktlinjer av- seende miljön

Varje part skall, sedan den har försett allmänheten med nödvändig information, vidta praktiska eller andra åtgärder för att allmänheten inom öppna och rimliga ramar skall kunna delta i utarbetandet av planer och program avseende miljön. Inom dessa ramar skall artikel 6.3, 6.4 och 6.8 tillämpas. Den behöriga myndigheten skall med beaktande av syftet med denna konvention fastställa vilken allmänhet som får delta. Varje part skall i lämplig utsträckning bemöda sig om att ge allmän- heten möjlighet att delta i utarbetandet av riktlinjer avseende miljön.

156

policies relating to the environment.

Article 8

Public participation during the preparation of executive regulations and/or generally applicable legally binding normative instruments

Each Party shall strive to promote effective public participation at an appropriate stage, and while options are still open, during the preparation by public authorities of executive regulations and other generally applicable legally binding rules that may have a significant effect on the environment. To this end, the following steps should be taken:

(a)Time-frames sufficient for effective participation should be fixed;

(b)Draft rules should be published or otherwise made publicly available; and

(c)The public should be given the opportunity to comment, directly or through representative consultative bodies.

The result of the public participation shall be taken into account as far as possible.

Article 9

Access to justice

1. Each Party shall, within the framework of its national legislation, ensure that any person who considers that his or her request for information under article 4 has been ignored, wrongfully refused, whether in part or in full, inadequately answered, or otherwise not dealt with in accordance with the provisions of that article, has access to a review procedure before a court of law or another independent and impartial body established by law.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Artikel 8

Allmänhetens deltagande i utarbetandet av lagar och andra författningar

Varje part skall sträva efter att främja ett effektivt deltagande från allmänhetens sida på ett lämpligt stadium medan det fortfarande finns alternativ när myndig- heterna utarbetar lagar och andra författ- ningar som kan ha en betydande miljö- påverkan. För det ändamålet bör följande åtgärder vidtas:

a)Tillräcklig tid för ett effektivt deltagande bör fastställas.

b)Förslag till regler bör offentliggöras eller på annat sätt göras tillgängliga för allmänheten.

c)Allmänheten bör ges tillfälle att yttra sig direkt eller genom representativa rådgivande organ.

Vad som framkommit under allmän- hetens deltagande skall i möjligaste mån beaktas.

Artikel 9

Tillgång till rättslig prövning

1. Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den som anser att hans eller hennes begäran om information enligt artikel 4 har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i den artikeln, kan få detta prövat av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som in- rättats genom lag.

157

In the circumstances where a Party provides for such a review by a court of law, it shall ensure that such a person also has access to an expeditious procedure established by law that is free of charge or inexpensive for reconsideration by a public authority or review by an independent and impartial body other than a court of law.

Final decisions under this paragraph 1 shall be binding on the public authority holding the information. Reasons shall be stated in writing, at least where access to information is refused under this paragraph.

2. Each Party shall, within the framework of its national legislation, ensure that members of the public concerned

(a)Having a sufficient interest or, alternatively,

(b)Maintaining impairment of a right, where the administrative procedural law of a Party requires this as a precondition,

have access to a review procedure before a court of law and/or another independent and impartial body established by law, to challenge the substantive and procedural legality of any decision, act or omission subject to the provisions of article 6 and, where so provided for under national law and without prejudice to paragraph 3 below, of other relevant provisions of this Convention.

What constitutes a sufficient interest and impairment of a right shall be determined in accordance with the requirements of national law and consistently with the objective of giving the public concerned wide access to justice within the scope of this Convention. To this end, the interest of

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

I de fall en part föreskriver en sådan domstolsprövning skall den se till att den berörda personen även har rätt till ett snabbt, lagstadgat förfarande, avgiftsfritt eller till en låg avgift, för att få sin sak omprövad av myndigheten eller prövad av ett annat oberoende och opartiskt organ än en domstol.

Slutgiltiga beslut enligt denna punkt skall vara bindande för den myndighet som förvarar informationen. Motiveringen skall vara skriftlig, åtminstone när tillgång till information nekas enligt denna punkt.

2. Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet

a)som har ett tillräckligt intresse eller,

b)som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstift- ning,

har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en hand- ling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämp- liga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som in- rättats genom lag.

Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall avgöras i enlighet med nationell rätt och i överens- stämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för denna konvention. Icke-statliga organisationer

som uppfyller de krav som avses i 158

any non-governmental organization meeting the requirements referred to in article 2, paragraph 5, shall be deemed sufficient for the purpose of subparagraph

(a)above. Such organizations shall also be deemed to have rights capable of being impaired for the purpose of subparagraph

(b)above.

The provisions of this paragraph 2 shall not exclude the possibility of a preliminary review procedure before an administrative authority and shall not affect the requirement of exhaustion of administrative review procedures prior to recourse to judicial review procedures, where such a requirement exists under national law.

3.In addition and without prejudice to the review procedures referred to in paragraphs 1 and 2 above, each Party shall ensure that, where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment.

4.In addition and without prejudice to paragraph 1 above, the procedures referred to in paragraphs 1, 2 and 3 above shall provide adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate, and be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive. Decisions under this article shall be given or recorded in writing. Decisions of courts, and whenever possible of other bodies, shall be publicly accessible.

5.In order to further the effectiveness of the provisions of this article, each Party shall ensure that information is provided to the public on access to administrative and judicial review procedures and shall consider the establishment of appropriate assistance mechanisms to remove or

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

artikel 2.5 skall för detta ändamål anses ha ett sådant tillräckligt intresse som avses i a. Sådana organisationer skall även anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i b.

Bestämmelserna i denna punkt skall inte utesluta möjligheten att en förvaltnings- myndighet gör en preliminär prövning, och skall inte heller påverka kravet att saken får prövas i domstol först efter det att de administrativa prövningsförfarande- na är uttömda, om den nationella rätten innehåller ett sådant krav.

3.Varje part skall dessutom, utan att det påverkar tillämpningen av de prövnings- förfaranden som avses i punkterna 1 och 2, se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

4.De förfaranden som avses i punkterna 1–3 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, erbjuda till- räckliga och effektiva rättsmedel, in- begripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Beslut som fattas enligt denna artikel skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ, skall vara tillgängliga för allmän- heten.

5.För att göra bestämmelserna i denna artikel ännu effektivare skall varje part se till att allmänheten informeras om till- gången till prövning i domstol eller i administrativ ordning, och överväga att införa lämpliga stödåtgärder som kan

undanröja eller minska ekonomiska och 159

reduce financial and other barriers to access to justice.

Article 10

Meeting of the parties

1.The first meeting of the Parties shall be convened no later than one year after the date of the entry into force of this Convention. Thereafter, an ordinary meeting of the Parties shall be held at least once every two years, unless otherwise decided by the Parties, or at the written request of any Party, provided that, within six months of the request being communicated to all Parties by the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, the said request is supported by at least one third of the Parties.

2.At their meetings, the Parties shall keep under continuous review the implementation of this Convention on the basis of regular reporting by the Parties, and, with this purpose in mind, shall:

(a)Review the policies for and legal and methodological approaches to access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters, with a view to further improving them;

(b)Exchange information regarding experience gained in concluding and implementing bilateral and multilateral agreements or other arrangements having relevance to the purposes of this Convention and to which one or more of the Parties are a party;

(c)Seek, where appropriate, the services of relevant ECE bodies and other competent international bodies and specific committees in all aspects pertinent to the achievement of the purposes of this Convention;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

andra hinder för utnyttjandet av tillgången till rättslig prövning.

Artikel 10

Parternas möten

1.Parterna skall kallas till ett första möte senast ett år efter dagen för ikraft- trädandet av denna konvention. Därefter skall parterna hålla ett ordinarie möte minst en gång vartannat år, om inte parterna beslutar annat, eller på skriftlig begäran av en part, under förutsättning att denna begäran stöds av minst en tredjedel av parterna inom sex månader efter det att begäran har delgivits alla parter av exekutivsekreteraren i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa.

2.Parterna skall vid sina möten fort- löpande granska genomförandet av denna konvention på grundval av regelbundna rapporter från parterna och skall för detta ändamål

a)granska riktlinjer, lagar och metoder för tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och till- gången till rättslig prövning i miljöfrågor i syfte att ytterligare förbättra dessa,

b)utbyta information om den erfarenhet som vunnits vid slutande och genomförande av bilaterala och multi- laterala avtal eller andra överenskommel- ser som är tillämpliga för syftet med denna konvention och där en eller flera av parterna är part,

c)när det är lämpligt anlita tillämpliga organ i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa och andra be- höriga internationella organ och särskilda kommittéer i alla frågor som är av be- tydelse för att uppnå denna konventions syften,

160

(d)Establish any subsidiary bodies as they deem necessary;

(e)Prepare, where appropriate, protocols to this Convention;

(f)Consider and adopt proposals for

amendments to this Convention in accordance with the provisions of article 14;

(g)Consider and undertake any additional action that may be required for the achievement of the purposes of this Convention;

(h)At their first meeting, consider and by consensus adopt rules of procedure for their meetings and the meetings of subsidiary bodies;

(i)At their first meeting, review their experience in implementing the provisions of article 5, paragraph 9, and consider what steps are necessary to develop further the system referred to in that paragraph, taking into account international processes and developments, including the elaboration of an appropriate instrument concerning pollution release and transfer registers or inventories which could be annexed to this Convention.

3.The Meeting of the Parties may, as necessary, consider establishing financial arrangements on a consensus basis.

4.The United Nations, its specialized agencies and the International Atomic Energy Agency, as well as any State or regional economic integration organization entitled under article 17 to sign this Convention but which is not a Party to this Convention, and any intergovernmental organization qualified in the fields to which this Convention relates, shall be entitled to participate as observers in the meetings of the Parties.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

d)inrätta biträdande organ om det anses nödvändigt,

e)vid behov utarbeta protokoll till denna konvention,

f)överväga och anta förslag till ändringar i denna konvention i enlighet med bestämmelserna i artikel 14,

g)överväga och vidta varje ytterligare åtgärd som kan behövas för att uppnå denna konventions syften,

h)vid sitt första möte överväga och enhälligt anta en arbetsordning för sina möten och för de biträdande organens möten,

i)vid sitt första möte gå igenom erfarenheterna från genomförandet av bestämmelserna i artikel 5.9 och överväga vilka åtgärder som krävs för att ytterligare utveckla det system som avses i den punkten, med beaktande av internationella processer och framsteg, inbegripet ut- arbetandet av ett lämpligt instrument för upprättande av register eller förteckningar över utsläpp och överföring av föro- reningar som skulle kunna bifogas denna konvention.

3.Parterna får vid sina möten om nödvändigt överväga att med enhällighet fatta ekonomiska beslut.

4.Förenta nationerna, dess fackorgan och Internationella atomenergiorganet samt varje stat eller regional organisation för ekonomisk integration som enligt artikel 17 har rätt att underteckna denna konvention, men som inte är part i kon- ventionen, och varje mellanstatlig orga- nisation som har behörighet på de områden som avses i denna konvention skall ha rätt att delta som observatör vid parternas möten.

161

5.Any non-governmental organization, qualified in the fields to which this Convention relates, which has informed the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe of its wish to be represented at a meeting of the Parties shall be entitled to participate as an observer unless at least one third of the Parties present in the meeting raise objections.

6.For the purposes of paragraphs 4 and 5 above, the rules of procedure referred to in paragraph 2 (h) above shall provide for practical arrangements for the admittance procedure and other relevant terms.

Article 11

Right to vote

1.Except as provided for in paragraph 2 below, each Party to this Convention shall have one vote.

2.Regional economic integration organizations, in matters within their competence, shall exercise their right to vote with a number of votes equal to the number of their member States which are Parties to this Convention. Such organizations shall not exercise their right to vote if their member States exercise theirs, and vice versa.

Article 12

Secretariat

The Executive Secretary of the Economic Commission for Europe shall carry out the following secretariat functions:

(a)The convening and preparing of meetings of the Parties;

(b)The transmission to the Parties of reports and other information received in accordance with the provisions of this Convention; and

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

5.Varje enskild organisation som har behörighet på de områden som avses i denna konvention och som har meddelat exekutivsekreteraren i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa att den önskar vara representerad vid ett av parternas möten skall ha rätt att delta som observatör om inte minst en tredjedel av de parter som är närvarande vid mötet invänder mot detta.

6.För punkterna 4 och 5 skall de procedurregler som avses i punkt 2 h inne- hålla praktiska föreskrifter om tillträde- sförfarandet och andra dit hörande villkor.

Artikel 11

Rösträtt

1.Med undantag av bestämmelserna i punkt 2 skall varje part i denna konvention ha en röst.

2.Regionala organisationer för ekonomisk integration skall i frågor inom sina behörighetsområden utöva sin rösträtt med det antal röster som motsvarar antalet medlemsstater i organisationen som är parter i denna konvention. Sådana orga- nisationer skall inte utöva sin rösträtt om deras medlemsstater utövar sin, och vice versa.

Artikel 12

Sekretariat

Exekutivsekreteraren i Ekonomiska kommissionen för Europa skall utföra följande sekretariatsuppgifter:

a)Sammankalla till och förbereda parternas möten.

b)Till parterna översända rapporter och annan information som erhålls i enlighet med bestämmelserna i denna konvention.

162

(c) Such other functions as may be determined by the Parties.

Article 13

Annexes

The annexes to this Convention shall constitute an integral part thereof.

Article 14

Amendments to the convention

1.Any Party may propose amendments to this Convention.

2.The text of any proposed amendment to this Convention shall be submitted in writing to the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall communicate it to all Parties at least ninety days before the meeting of the Parties at which it is proposed for adoption.

3.The Parties shall make every effort to reach agreement on any proposed amendment to this Convention by consensus. If all efforts at consensus have been exhausted, and no agreement reached, the amendment shall as a last resort be adopted by a three-fourths majority vote of the Parties present and voting at the meeting.

4.Amendments to this Convention adopted in accordance with paragraph 3 above shall be communicated by the Depositary to all Parties for ratification, approval or acceptance. Amendments to this Convention other than those to an annex shall enter into force for Parties having ratified, approved or accepted them on the ninetieth day after the receipt by the Depositary of notification of their ratification, approval or acceptance by at least three fourths of these Parties. Thereafter they shall enter into force for any other Party on the ninetieth day after that Party deposits its instrument of ratification, approval or acceptance of the amendments.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

c) Utföra andra uppgifter som parterna kan komma att bestämma.

Artikel 13

Bilagor

Bilagorna till denna konvention skall ut- göra en integrerande del av konventionen.

Artikel 14

Ändringar i konventionen

1.Varje part får föreslå ändringar i denna konvention.

2.Texten till varje föreslagen ändring i denna konvention skall skriftligen med- delas exekutivsekreteraren i Ekonomiska kommissionen för Europa, som skall vidarebefordra den till samtliga parter minst 90 dagar före det möte vid vilket parterna föreslås anta ändringen.

3.Parterna skall göra sitt yttersta för att uppnå enhällighet om varje föreslagen ändring i denna konvention. Om alla an- strängningar att uppnå enhällighet har uttömts och ingen överenskommelse har träffats, skall ändringen som en sista utväg antas med tre fjärdedelars röstmajoritet bland de vid mötet närvarande och röstande parterna.

4.Ändringar i denna konvention som antas i enlighet med punkt 3 skall av depositarien delges alla parter för ratifikation, godkännande eller god- tagande. Andra ändringar i denna kon- vention än ändringar i en bilaga träder i kraft för de parter som har ratificerat, godkänt eller godtagit dem 90 dagar efter det att depositarien underrättades om att de har ratificerats, godkänts eller godtagits av minst tre fjärdedelar av dessa parter. De träder därefter i kraft för varje annan part 90 dagar efter det att denna part deponerade sitt ratifikations-, god- kännande- eller godtagandeinstrument rörande ändringarna.

163

5.Any Party that is unable to approve an amendment to an annex to this Convention shall so notify the Depositary in writing within twelve months from the date of the communication of the adoption. The Depositary shall without delay notify all Parties of any such notification received. A Party may at any time substitute an acceptance for its previous notification and, upon deposit of an instrument of acceptance with the Depositary, the amendments to such an annex shall become effective for that Party.

6.On the expiry of twelve months from the date of its communication by the Depositary as provided for in paragraph 4 above an amendment to an annex shall become effective for those Parties which have not submitted a notification to the Depositary in accordance with the provisions of paragraph 5 above, provided that not more than one third of the Parties have submitted such a notification.

7.For the purposes of this article, "Parties present and voting" means Parties present and casting an affirmative or negative vote.

Article 15

Review of compliance

The Meeting of the Parties shall establish, on a consensus basis, optional arrangements of a non-confrontational, non-judicial and consultative nature for reviewing compliance with the provisions of this Convention. These arrangements shall allow for appropriate public involvement and may include the option of considering communications from members of the public on matters related to this Convention.

Article 16

Settlement of disputes

1. If a dispute arises between two or more Parties about the interpretation or

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

5.Varje part som inte kan godkänna en ändring i en bilaga till denna konvention skall skriftligen meddela depositarien detta inom tolv månader från den dag då meddelandet om antagandet översändes. Depositarien skall utan dröjsmål meddela alla parter varje sådant meddelande som mottagits. En part kan när som helst ersätta sitt tidigare meddelande med ett godtagande, och ändringarna i en sådan bilaga träder i kraft för den parten när ett godtagandeinstrument deponeras hos depositarien.

6.Efter utgången av en period om tolv månader från den dag då depositarien översände ändringen i en bilaga enligt punkt 4 träder den i kraft för de parter som inte har lämnat något meddelande till depositarien i enlighet med bestämmel- serna i punkt 5, under förutsättning att högst en tredjedel av parterna har lämnat ett sådant meddelande.

7.I denna artikel avses med närvarande och röstande parter de parter som är när- varande och som avger en ja- eller en nej- röst.

Artikel 15

Övervakning av efterlevnaden

Parterna skall vid sitt möte med en- hällighet fastställa valfria icke-kon- fronterande, icke-rättsliga och rådgivande former för övervakning av efterlevnaden av bestämmelserna i denna konvention. Dessa åtgärder skall göra det möjligt för allmänheten att delta och får omfatta möjligheten att ta hänsyn till meddelanden från allmänheten i frågor som rör denna konvention.

Artikel 16

Tvistlösning

1. Om tvist uppstår mellan två eller

flera parter om tolkningen eller tillämp- 164

application of this Convention, they shall seek a solution by negotiation or by any other means of dispute settlement acceptable to the parties to the dispute.

2. When signing, ratifying, accepting, approving or acceding to this Convention, or at any time thereafter, a Party may declare in writing to the Depositary that, for a dispute not resolved in accordance with paragraph 1 above, it accepts one or both of the following means of dispute settlement as compulsory in relation to any Party accepting the same obligation:

(a)Submission of the dispute to the International Court of Justice;

(b)Arbitration in accordance with the procedure set out in annex II.

3. If the parties to the dispute have accepted both means of dispute settlement referred to in paragraph 2 above, the dispute may be submitted only to the International Court of Justice, unless the parties agree otherwise.

Article 17

Signature

This Convention shall be open for signature at Aarhus (Denmark) on 25 June 1998, and thereafter at United Nations Headquarters in New York until 21 December 1998, by States members of the Economic Commission for Europe as well as States having consultative status with the Economic Commission for Europe pursuant to paragraphs 8 and 11 of Economic and Social Council resolution 36 (IV) of 28 March 1947, and by regional economic integration organizations constituted by sovereign States members of the Economic Commission for Europe to which their member States have transferred competence over matters governed by this Convention, including the competence to enter into treaties in respect of these matters.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

ningen av denna konvention, skall de försöka lösa den genom förhandling eller varje annan form av tvistlösning som är godtagbar för parterna i tvisten.

2. När en part undertecknar, ratificerar, godtar, godkänner eller ansluter sig till denna konvention, eller när som helst där- efter, kan den i en skriftlig förklaring till depositarien meddela att den i en tvist som inte lösts i enlighet med punkt 1 godtar ett eller båda av de följande sätten att lösa tvisten som obligatoriska i förhållande till varje part som godtar samma förpliktelse:

a)Hänskjutande av tvisten till Inter- nationella domstolen.

b)Skiljedom i enlighet med det för- farande som anges i bilaga II.

3. Om parterna i tvisten har godtagit de båda sätt att lösa tvisten som anges i punkt 2, får tvisten hänskjutas endast till Internationella domstolen, om inte parterna kommer överens om något annat.

Artikel 17

Undertecknande

Denna konvention skall stå öppen för undertecknande i Århus (Danmark) den 25 juni 1998 och därefter i Förenta nationernas högkvarter i New York till och med den 21 december 1998, av stater som är medlemmar i Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa och stater som har rådgivande status vid Ekonomiska kommissionen för Europa enligt punkterna 8 och 11 i Ekonomiska och sociala rådets resolution 36 (IV) av den 28 mars 1947 samt av regionala organisationer för ekonomisk integration sammansatta av suveräna stater som är medlemmar i Ekonomiska kommissionen för Europa, till vilka dess medlemsstater har överlåtit behörigheten i de frågor som regleras i denna konvention, inbegripet behörigheten att sluta avtal i dessa frågor.

165

Article 18

Depositary

The Secretary-General of the United Nations shall act as the Depositary of this Convention.

Article 19

Ratification, acceptance, approval and accession

1.This Convention shall be subject to ratification, acceptance or approval by signatory States and regional economic integration organizations.

2.This Convention shall be open for accession as from 22 December 1998 by the States and regional economic integration organizations referred to in article 17.

3.Any other State, not referred to in paragraph 2 above, that is a Member of the United Nations may accede to the Convention upon approval by the Meeting of the Parties.

4.Any organization referred to in article 17 which becomes a Party to this Convention without any of its member States being a Party shall be bound by all the obligations under this Convention. If one or more of such an organization’s member States is a Party to this Convention, the organization and its member States shall decide on their respective responsibilities for the performance of their obligations under this Convention. In such cases, the organization and the member States shall not be entitled to exercise rights under this Convention concurrently.

5.In their instruments of ratification, acceptance, approval or accession, the regional economic integration organizations referred to in article 17 shall declare the extent of their competence with respect to the matters governed by this Convention. These organizations shall

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Artikel 18

Depositarie

Förenta nationernas generalsekreterare skall vara depositarie för denna kon- vention.

Artikel 19

Ratifikation, godtagande, godkännande och anslutning

1.Denna konvention skall vara föremål för ratifikation, godtagande eller god- kännande av signatärstater och regionala organisationer för ekonomisk integration.

2.Denna konvention skall stå öppen för anslutning från och med den 22 december 1998 av de stater och regionala organisa- tioner för ekonomisk integration som avses i artikel 17.

3.Alla andra stater än de som avses i punkt 2 som är medlemmar i Förenta nationerna får ansluta sig till konventionen efter godkännande vid parternas möte.

4.Varje organisation som avses i artikel 17 och som blir part i denna kon- vention utan att någon av dess medlems- stater är part skall vara bunden av alla förpliktelser enligt denna konvention. Om en eller flera av en sådan organisations medlemsstater är part i denna konvention, skall organisationen och dess medlems- stater besluta om vilket ansvar var och en skall ha för att fullgöra sina åtaganden enligt konventionen. I sådana fall skall organisationen och medlemsstaterna inte ha rätt att samtidigt utöva sina rättigheter enligt denna konvention.

5.De regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 skall i sina ratifikations-, god- tagande-, godkännande- eller anslutnings- instrument uppge omfattningen av sin behörighet i de frågor som regleras i denna konvention. Dessa organisationer 166

also inform the Depositary of any substantial modification to the extent of their competence.

Article 20

Entry into force

1.This Convention shall enter into force on the ninetieth day after the date of deposit of the sixteenth instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

2.For the purposes of paragraph 1 above, any instrument deposited by a regional economic integration organization shall not be counted as additional to those deposited by States members of such an organization.

3.For each State or organization referred to in article 17 which ratifies, accepts or approves this Convention or accedes thereto after the deposit of the sixteenth instrument of ratification, acceptance, approval or accession, the Convention shall enter into force on the ninetieth day after the date of deposit by such State or organization of its instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

Article 21

Withdrawal

At any time after three years from the date on which this Convention has come into force with respect to a Party, that Party may withdraw from the Convention by giving written notification to the Depositary. Any such withdrawal shall take effect on the ninetieth day after the date of its receipt by the Depositary.

Article 22

Authentic texts

The original of this Convention, of which the English, French and Russian texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

skall även informera depositarien om varje väsentlig ändring i omfattningen av deras behörighet.

Artikel 20

Ikraftträdande

1. Denna konvention träder i kraft 90 dagar från den dag då det 16:e ratifika- tions-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerades.

2.Vid tillämpningen av punkt 1 skall ett instrument som deponeras av en regional organisation för ekonomisk integration inte medräknas utöver dem som deponeras av de stater som är medlemmar i denna organisation.

3.För varje stat eller organisation som avses i artikel 17 och som ratificerar, godtar eller godkänner denna konvention eller ansluter sig till den efter det att det 16:e ratifikations-, godtagande-, god- kännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats, träder konventionen i kraft 90 dagar från den dag då en sådan stat eller organisation deponerade sitt ratifika- tions-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument.

Artikel 21

Frånträde

En part kan när som helst efter utgången

 

av tre år räknat från den dag då denna

 

konvention trädde i kraft för parten från-

 

träda konventionen genom ett skriftligt

 

meddelande till depositarien. Ett sådant

 

frånträde träder i kraft 90 dagar från den

 

dag då depositarien tog emot med-

 

delandet.

 

Artikel 22

 

Autentiska texter

 

Originalet till denna konvention, vars

 

engelska, franska och ryska texter är lika

 

giltiga, skall deponeras hos Förenta

 

nationernas generalsekreterare.

167

 

the United Nations.

IN WITNESS WHEREOF the undersigned, being duly authorized thereto, have signed this Convention.

DONE at Aarhus (Denmark), this twenty-fifth day of June, one thousand nine hundred and ninety-eight.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Till bekräftelse härav har under- tecknade, därtill vederbörligen befull- mäktigade, undertecknat denna kon- vention.

Som skedde i Århus, Danmark, den 25 juni 1998.

168

Annex I

1. Energy sector:

-Mineral oil and gas refineries;

-Installations for gasification and liquefaction;

-Thermal power stations and other combustion installations with a heat input of 50 megawatts (MW) or more;

-Coke ovens;

-Nuclear power stations and other nuclear reactors including the dismantling or decommissioning of such power stations or reactors 1/ (except research installations for the production and conversion of fissionable and fertile materials whose maximum power does not exceed 1 kW continuous thermal load);

-Installations for the reprocessing of irradiated nuclear fuel;

-Installations designed:

-For the production or enrichment of nuclear fuel;

-For the processing of irradiated nuclear fuel or high-level radioactive waste;

-For the final disposal of irradiated nuclear fuel;

-Solely for the final disposal of radioactive waste;

-Solely for the storage (planned for more than 10 years) of irradiated nuclear fuels or radioactive waste in a different site than the production site.

2. Production and processing of metals:

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Bilaga I

1. Energisektorn

-Mineralolje- och gasraffinaderier.

-Anläggningar för förgasning eller kondensering.

-Värmekraftverk och andra för- bränningsanläggningar med en tillförd effekt på 50 megawatt (MW) eller mer.

-Koksverk.

-Kärnkraftverk och andra kärn- reaktorer, inbegripet demontering och av-

veckling av sådana kärnreaktorer eller reaktorer1 (utom forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas maximala kapacitet inte överstiger 1 kW kontinuer- lig termisk last).

-Anläggningar för upparbetning av utbränt kärnbränsle.

-Anläggningar som är avsedda

-för framställning eller anrikning av kärnbränsle,

-för behandling av utbränt kärnbränsle eller högradioaktivt avfall,

-för slutförvaring av utbränt kärn- bränsle,

-enbart för slutförvaring av radioaktivt avfall,

-enbart för lagring (planerad för mer än 10 år) av utbränt kärnbränsle eller radio- aktivt avfall på annan plats än produk- tionsplatsen.

2. Produktion och omvandling av

 

metaller

169

 

-Metal ore (including sulphide ore) roasting or sintering installations;

-Installations for the production of pig- iron or steel (primary or secondary fusion) including continuous casting, with a capacity exceeding 2.5 tons per hour;

-Installations for the processing of ferrous metals:

(i)Hot-rolling mills with a capacity exceeding 20 tons of crude steel per hour;

(ii)Smitheries with hammers the energy of which exceeds 50 kilojoules per hammer, where the calorific power used exceeds 20 MW;

(iii)Application of protective fused metal coats with an input exceeding 2 tons of crude steel per hour;

-Ferrous metal foundries with a production capacity exceeding 20 tons per day;

-Installations:

(i)For the production of non-ferrous crude metals from ore, concentrates or secondary raw materials by metallurgical, chemical or electrolytic processes;

(ii)For the smelting, including the alloying, of non-ferrous metals, including recovered products (refining, foundry casting, etc.), with a melting capacity exceeding 4 tons per day for lead and cadmium or 20 tons per day for all other metals;

- Installations for surface treatment of metals and plastic materials using an electrolytic or chemical process where the volume of the treatment vats exceeds 30 m3.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

-Anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm, inbegripet svavel- haltig malm.

-Anläggningar för framställning av rå- järn eller stål (primär eller sekundär smält- ning), inklusive utrustning för kontinuerlig gjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

-Anläggningar för behandling av järn- baserade metaller:

i)Genom varmvalsning med en kapacitet som överstiger 20 bruttoton stål per timme.

ii)Genom hammarsmide där slag- kraften per hammare överstiger 50 kJ och där den använda värmeeffekten överstiger 20 MW.

iii)Genom anbringande av skydds- beläggningar av smält metall med en in- matning som överstiger 2 bruttoton stål per timme.

-Järn- och stålgjuterier med en produk- tionskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

-Anläggningar

i)för produktion av icke-järnmetaller utifrån malmer, slig eller sekundärt rå- material genom metallurgiska, kemiska eller elektrolytiska processer,

ii)för smältning, inklusive fram- ställning av legeringsmetaller, av icke- järnmetaller, inklusive återvinnings- produkter (färskning, formgjutning, etc.), med en smältningskapacitet som över- stiger 4 ton per dygn för bly och kadmium eller 20 ton per dygn för övriga metaller.

- Anläggningar för ytbehandling av

 

metaller och plaster som använder en

 

elektrolytisk eller kemisk process där be-

 

handlingsbaden har en volym som

 

överstiger 30 m3.

170

 

3. Mineral industry:

-Installations for the production of cement clinker in rotary kilns with a production capacity exceeding 500 tons per day or lime in rotary kilns with a production capacity exceeding 50 tons per day or in other furnaces with a production capacity exceeding 50 tons per day;

-Installations for the production of asbestos and the manufacture of asbestos- based products;

-Installations for the manufacture of glass including glass fibre with a melting capacity exceeding 20 tons per day;

-Installations for melting mineral substances including the production of mineral fibres with a melting capacity exceeding 20 tons per day;

-Installations for the manufacture of ceramic products by firing, in particular roofing tiles, bricks, refractory bricks, tiles, stoneware or porcelain, with a production capacity exceeding 75 tons per day, and/or with a kiln capacity exceeding 4 m3 and with a setting density per kiln exceeding 300 kg/m3.

4. Chemical industry:

Production within the meaning of the categories of activities contained in this paragraph means the production on an industrial scale by chemical processing of substances or groups of substances listed in subparagraphs (a) to (g):

(a) Chemical installations for the production of basic organic chemicals, such as:

(i) Simple hydrocarbons (linear or cyclic, saturated or unsaturated, aliphatic

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

3. Mineralindustri

- Anläggningar för framställning av klinker (cement) i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger 500 ton per dygn eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som över- stiger 50 ton per dygn, eller av klinker (cement) eller kalk i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som över- stiger 50 ton per dygn.

-Anläggningar för produktion av asbest och för tillverkning av asbestbaserade produkter.

-Anläggningar för tillverkning av glas, inklusive sådana som är avsedda för till- verkning av glasfibrer, med en smält- ningskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

-Anläggningar för smältning av mineraler, inklusive sådana för fram- ställning av mineralull med en smältnings- kapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

-Anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin, med en

produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller med en ugns- kapacitet som överstiger 4 m3 och med en satsningstäthet på mer än 300 kg per m3.

4. Kemisk industri

Med produktion enligt de verksamhets- kategorier som ingår i denna punkt avses tillverkning av de ämnen eller ämnes- grupper som förtecknas i a–g, där tillverk- ningen omfattar kemiska reaktioner och sker i industriell skala.

a) Fabriker för framställning av organiska ämnen, som t.ex.

i) kolväten (linjära eller cykliska, mättade eller omättade, alifatiska eller 171

or aromatic);

(ii)Oxygen-containing hydrocarbons such as alcohols, aldehydes, ketones, carboxylic acids, esters, acetates, ethers, peroxides, epoxy resins;

(iii)Sulphurous hydrocarbons;

(iv)Nitrogenous hydrocarbons such as amines, amides, nitrous compounds, nitro compounds or nitrate compounds, nitriles, cyanates, isocyanates;

(v)Phosphorus-containing hydrocarbons;

(vi)Halogenic hydrocarbons;

(vii)Organometallic compounds;

(viii)Basic plastic materials (polymers, synthetic fibres and cellulose-based fibres);

(ix)Synthetic rubbers;

(x)Dyes and pigments;

(xi)Surface-active agents and surfactants;

(b) Chemical installations for the production of basic inorganic chemicals, such as:

(i)Gases, such as ammonia, chlorine or hydrogen chloride, fluorine or hydrogen fluoride, carbon oxides, sulphur compounds, nitrogen oxides, hydrogen, sulphur dioxide, carbonyl chloride;

(ii)Acids, such as chromic acid, hydrofluoric acid, phosphoric acid, nitric acid, hydrochloric acid, sulphuric acid, oleum, sulphurous acids;

(iii)Bases, such as ammonium hydroxide, potassium hydroxide, sodium hydroxide;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

aromatiska),

ii)organiska syreföreningar, särskilt alkoholer, aldehyder, ketoner, karboxyl- syror, estrar, acetater, etrar, peroxider, epoxihartser,

iii)organiska svavelföreningar,

iv)organiska kväveföreningar, särskilt aminer, amider, nitrosoföreningar, nitro- eller nitratföreningar, nitriler, cyanater, isocyanater,

v)fosfororganiska föreningar,

vi)halogenerade kolväten,

vii)metallorganiska föreningar,

viii)plaster och andra polymerer (polymerer, syntetfibrer och regenererad cellulosa),

ix)syntetgummi,

x)färgämnen och pigment,

xi)ytaktiva ämnen.

b) Kemiska fabriker för framställning av oorganiska baskemikalier och andra organiska ämnen, såsom

i)gaser, såsom t.ex. ammoniak, klor eller klorväte, fluor eller fluorväte, kol- oxider, svavelföreningar, kväveoxider, väte, svaveldioxid, karbonylklorid (fosgen),

ii)syror, såsom kromsyra, fluor- vätesyra, fosforsyra, salpetersyra, saltsyra, svavelsyra, oleum, svavelsyrlighet,

iii)baser, såsom ammoniumhydroxid, kaliumhydroxid, natriumhydroxid,

172

(iv)Salts, such as ammonium chloride, potassium chlorate, potassium carbonate, sodium carbonate, perborate, silver nitrate;

(v)Non-metals, metal oxides or other inorganic compounds such as calcium carbide, silicon, silicon carbide;

(c)Chemical installations for the production of phosphorous-, nitrogen- or potassium-based fertilizers (simple or compound fertilizers);

(d)Chemical installations for the production of basic plant health products and of biocides;

(e)Installations using a chemical or biological process for the production of basic pharmaceutical products;

(f)Chemical installations for the production of explosives;

(g)Chemical installations in which chemical or biological processing is used for the production of protein feed additives, ferments and other protein substances.

5. Waste management:

-Installations for the incineration, recovery, chemical treatment or landfill of hazardous waste;

-Installations for the incineration of municipal waste with a capacity exceeding 3 tons per hour;

-Installations for the disposal of non- hazardous waste with a capacity exceeding 50 tons per day;

-Landfills receiving more than 10 tons per day or with a total capacity exceeding 25 000 tons, excluding landfills of inert waste.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

iv)salter, såsom ammoniumklorid, kaliumklorat, kaliumkarbonat, natrium- karbonat, perborat, silvernitrat,

v)icke-metaller, metalloxider eller andra oorganiska föreningar, såsom kalciumkarbid, kisel, kiselkarbid.

c)Anläggningar för framställning av gödningsmedel baserade på fosfor, kväve eller kalium (enkla eller sammansatta gödningsmedel).

d)Anläggningar för framställning av lantbruks- eller skogsbrukskemiska och bekämpningsmedel.

e)Anläggningar för eller biologisk tillverkning av läkemedel genom kemiska eller biologiska processer.

f)Anläggningar för framställning av sprängämnen.

g)Anläggningar där kemisk eller biologisk bearbetning används för fram- ställning av fodertillsatser innehållande protein, fermentationsprodukter och andra proteinprodukter.

5. Avfallshantering

-Anläggningar för förbränning, återvinning, kemisk behandling eller deponering av farligt avfall.

-Anläggningar för förbränning av kommunalt avfall med en kapacitet som överstiger 3 ton per timme.

-Anläggningar för omhändertagande av icke-farligt avfall med en kapacitet som överstiger 50 ton per dygn.

-Deponier som tar emot mer än 10 ton avfall per dygn eller med en total kapacitet som överstiger 25 000 ton, med undantag för deponier för inert avfall.

173

6.Waste-water treatment plants with a capacity exceeding 150 000 population equivalent.

7.Industrial plants for the:

(a)Production of pulp from timber or similar fibrous materials;

(b)Production of paper and board with a production capacity exceeding 20 tons per day.

8. (a) Construction of lines for long- distance railway traffic and of airports 2/ with a basic runway length of 2 100 m or more;

(b)Construction of motorways and express roads; 3/

(c)Construction of a new road of four or more lanes, or realignment and/or widening of an existing road of two lanes or less so as to provide four or more lanes, where such new road, or realigned and/or widened section of road, would be 10 km or more in a continuous length.

9. (a) Inland waterways and ports for inland-waterway traffic which permit the passage of vessels of over 1 350 tons;

(b) Trading ports, piers for loading and unloading connected to land and outside ports (excluding ferry piers) which can take vessels of over 1 350 tons.

10. Groundwater abstraction or artificial groundwater recharge schemes where the annual volume of water abstracted or recharged is equivalent to or exceeds 10 million cubic metres.

11. (a) Works for the transfer of water resources between river basins where this transfer aims at preventing possible shortages of water and where the amount of water transferred exceeds 100 million cubic metres/year;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

6.Anläggningar för rening av avloppsvatten med en kapacitet som överstiger 150 000 personekvivalenter.

7.Industriella anläggningar för

a)framställning av pappersmassa av trä eller liknande fibrösa material,

b)framställning av papper och kartong

där produktionskapaciteten överstiger 20 ton per dygn.

8. a) Anläggning av järnvägslinjer för fjärrtrafik samt flygplatser2 med en ban- längd av 2 100 m eller mer.

b)Anläggning av motorvägar och motortrafikleder.3

c)Anläggning av en ny väg med fyra eller fler filer, eller uträtning och/eller breddning av befintlig väg med två eller färre filer för att få fyra eller fler filer, där en sådan väg, eller ett uträtat och/eller breddat avsnitt, skulle bli en samman- hängande vägsträcka på 10 km eller mer.

9. a) Inre vattenvägar och insjöhamnar som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton.

b) Hamnar, kajer för lastning och loss- ning med landförbindelse och uthamnar (utom färjelägen) som kan ta fartyg på över 1 350 ton.

10.System för avledning eller artificiell tillförsel av grundvatten, där den årliga av- ledda eller tillförda vattenmängden uppgår till eller överstiger 10 miljoner kubik- meter.

11.a) Anläggningar för överföring av vattenresurser mellan flodområden, där denna överföring syftar till att förhindra eventuell vattenbrist och där den

överförda

vattenmängden

överstiger

100 miljoner kubikmeter per år.

 

174

(b) In all other cases, works for the transfer of water resources between river basins where the multiannual average flow of the basin of abstraction exceeds 2 000 million cubic metres/year and where the amount of water transferred exceeds 5 % of this flow.

In both cases transfers of piped drinking water are excluded.

12.Extraction of petroleum and natural gas for commercial purposes where the amount extracted exceeds 500 tons/day in the case of petroleum and 500 000 cubic metres/day in the case of gas.

13.Dams and other installations designed for the holding back or permanent storage of water, where a new or additional amount of water held back or stored exceeds 10 million cubic metres.

14.Pipelines for the transport of gas, oil or chemicals with a diameter of more than 800 mm and a length of more than 40 km.

15.Installations for the intensive rearing of poultry or pigs with more than:

(a)40 000 places for poultry;

(b)2 000 places for production pigs (over 30 kg); or

(c)750 places for sows.

16.Quarries and opencast mining where the surface of the site exceeds 25 hectares, or peat extraction, where the surface of the site exceeds 150 hectares.

17.Construction of overhead electrical power lines with a voltage of 220 kV or more and a length of more than 15 km.

18.Installations for the storage of petroleum, petrochemical, or chemical

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

b) I alla andra fall anläggningar för överföring av vattenresurser mellan flod- områden, när den genomsnittliga genom- strömningen i avledningsområdet över flera år överstiger 2 000 miljoner kubik- meter per år och den överförda vatten- mängden överstiger 5 procent av denna genomströmning.

I båda fallen är överföring av dricks- vatten i vattenledningar undantagen.

12.Utvinning av råolja och naturgas för kommersiella ändamål, när den utvunna mängden överstiger 500 ton per dygn för olja och 500 000 kubikmeter per dygn för gas.

13.Dammar och andra anläggningar avsedda för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller till- komna uppdämda eller lagrade vatten- mängden överstiger 10 miljoner kubik- meter.

14.Rörledningar för transport av gas, olja eller kemikalier med en diameter av mer än 800 mm och en längd av mer än 40 km.

15.Anläggningar för djurhållning av fjäderfä eller svin med mer än

a)40 000 platser för fjäderfä,

b)2 000 platser för slaktsvin avsedda för produktion (> 30 kg), eller

c)750 platser för suggor.

16. Stenbrott eller dagbrott vars yta överstiger 25 hektar, eller torvutvinning, när utvinningsplatsens yta överstiger

150hektar.

17.Anläggning av luftledningar för elektrisk energi med en spänning av minst

220kV och en längd av mer än 15 km.

18.Anläggningar för lagring av olja,

petrokemiska och kemiska produkter med 175

products with a capacity of 200 000 tons or more.

19. Other activities:

-Plants for the pretreatment (operations such as washing, bleaching, mercerization) or dyeing of fibres or textiles where the treatment capacity exceeds 10 tons per day;

-Plants for the tanning of hides and skins where the treatment capacity exceeds 12 tons of finished products per day;

-(a) Slaughterhouses with a carcass production capacity greater than 50 tons per day;

(b) Treatment and processing intended for the production of food products from:

(i)Animal raw materials (other than milk) with a finished product production capacity greater than 75 tons per day;

(ii)Vegetable raw materials with a finished product production capacity greater than 300 tons per day (average value on a quarterly basis);

(c) Treatment and processing of milk, the quantity of milk received being greater than 200 tons per day (average value on an annual basis);

-Installations for the disposal or recycling of animal carcasses and animal waste with a treatment capacity exceeding 10 tons per day;

-Installations for the surface treatment of substances, objects or products using organic solvents, in particular for dressing, printing, coating, degreasing, waterproofing, sizing, painting, cleaning or impregnating, with a consumption capacity of more than 150 kg per hour or more than 200 tons per year;

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

en kapacitet av minst 200 000 ton.

19. Andra verksamheter

-Anläggningar för förbehandling (tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textilier där behandlingskapaciteten överstiger 10 ton per dygn.

-Garverier för en produktion av mer än 12 ton produkter per dygn.

-a) Slakterier för en produktion baserad på en slaktvikt som överstiger 50 ton per dygn.

b) Behandling och framställning, av- sedd för produktion av livsmedel av

i)animaliska råvaror (förutom mjölk) för en produktion av mer än 75 ton slut- produkter per dygn,

ii)vegetabiliska råvaror för en produk- tion av mer än 300 ton slutprodukter per dygn (kvartalsmedelvärde).

c) Behandling och framställning av mjölkprodukter baserad på en invägning av mer än 200 ton per dygn (årsmedel- värde).

-Anläggningar för destruering eller återvinning av slaktkroppar och animaliskt avfall med en produktion baserad på mer än 10 ton per dygn.

-Anläggningar för ytbehandling av material, föremål eller produkter och som använder organiska lösningsmedel, i synnerhet för appretering, tryckning, be- strykning, avfettning, vattenskydds- behandling, limning, målning, rengöring eller impregnering, med en förbrukning av lösningsmedel på mer än 150 kg per

timme eller mer än 200 ton per år.

176

 

- Installations for the production of carbon (hard-burnt coal) or electrographite by means of incineration or graphitization.

20.Any activity not covered by paragraphs 1-19 above where public participation is provided for under an environmental impact assessment procedure in accordance with national legislation.

21.The provision of article 6, paragraph 1 (a) of this Convention, does not apply to any of the above projects undertaken exclusively or mainly for research, development and testing of new methods or products for less than two years unless they would be likely to cause a significant adverse effect on environment or health.

22.Any change to or extension of activities, where such a change or extension in itself meets the criteria/thresholds set out in this annex, shall be subject to article 6, paragraph 1

(a)of this Convention. Any other change or extension of activities shall be subject to article 6, paragraph 1 (b) of this Convention.

Notes

1/ Nuclear power stations and other nuclear reactors cease to be such an installation when all nuclear fuel and other radioactively contaminated elements have been removed permanently from the installation site.

2/ For the purposes of this Convention, "airport" means an airport which complies with the definition in the 1944 Chicago Convention setting up the International Civil Aviation Organization (Annex 14).

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

- Anläggningar för framställning av kol (hårdbränd kol) eller av grafitelektroder genom förbränning eller grafitisering.

20.All verksamhet som inte anges i punkterna 1–19, men där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett för- farande för bedömning av miljöpåverkan i enlighet med den nationella lagstiftningen.

21.Bestämmelsen i artikel 6.1 a i denna konvention gäller inte något av ovan- stående projekt som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att forska, ut- veckla och prova nya metoder eller produkter under mindre än två år, om de inte kan antas medföra betydande skadliga verkningar på miljön eller hälsan.

22.Varje förändring eller utökning av verksamheter som i sig uppfyller de kriterier eller gränsvärden som anges i denna bilaga skall omfattas av artikel 6.1 a

idenna konvention. Varje annan för- ändring eller utökning av verksamheter skall omfattas av artikel 6.1 b i denna konvention.

Anmärkningar

1)Kärnkraftverk och andra kärn- reaktorer upphör att vara sådana anlägg- ningar när allt kärnbränsle och alla andra radioaktivt nedsmittade delar har avlägsnats slutgiltigt från anläggnings- området.

2)I denna konvention avses med flygplats en flygplats som överensstämmer med definitionen i 1944 års Chicago- konvention om upprättandet av Inter- nationella civila luftfartsorganisationen (bilaga 14).

177

3/ For the purposes of this Convention, "express road" means a road which complies with the definition in the European Agreement on Main International Traffic Arteries of 15 November 1975.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

3) I denna konvention avses med motor- trafikled en väg som överensstämmer med definitionen i Europeisk överenskommelse om huvudleder för internationell trafik (AGR) av den 15 november 1975.

178

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

Annex II

Bilaga II

1. In the event of a dispute being submitted for arbitration pursuant to article 16, paragraph 2, of this Convention, a party or parties shall notify the secretariat of the subject matter of arbitration and indicate, in particular, the articles of this Convention whose interpretation or application is at issue. The secretariat shall forward the information received to all Parties to this Convention.

2.The arbitral tribunal shall consist of three members. Both the claimant party or parties and the other party or parties to the dispute shall appoint an arbitrator, and the two arbitrators so appointed shall designate by common agreement the third arbitrator, who shall be the president of the arbitral tribunal. The latter shall not be a national of one of the parties to the dispute, nor have his or her usual place of residence in the territory of one of these parties, nor be employed by any of them, nor have dealt with the case in any other capacity.

3.If the president of the arbitral tribunal has not been designated within two months of the appointment of the second arbitrator, the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe shall, at the request of either party to the dispute, designate the president within a further two-month period.

4.If one of the parties to the dispute does not appoint an arbitrator within two months of the receipt of the request, the other party may so inform the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall designate the president of the arbitral tribunal within a further two-month period. Upon designation, the president of the arbitral tribunal shall request the party which has not appointed an arbitrator to do so within two months. If it fails to do so within that

1.Om en tvist hänskjuts till skiljedom i enlighet med artikel 16.2 i denna kon- vention, skall en part eller parterna med- dela sekretariatet vilken fråga som är föremål för skiljedom och särskilt ange de artiklar i denna konvention vilkas tolkning och tillämpning tvisten gäller. Sekreta- riatet skall vidarebefordra den sålunda er- hållna informationen till alla parter i denna konvention.

2.Skiljedomstolen skall bestå av tre ledamöter. Kärandeparten eller kärande- parterna och den andra parten eller parterna i tvisten skall utse en skilje- domare, och de två skiljedomare som utsetts på detta sätt skall gemensamt utse den tredje skiljedomaren, som skall vara skiljedomstolens ordförande. Den senare får inte vara medborgare i något land som är part i tvisten och inte heller ha fast hemvist inom något av dessa parters om- råden, vara anställd av någon av dem eller ha befattat sig med målet i någon annan egenskap.

3.Om skiljedomstolens ordförande inte har utsetts inom två månader efter det att den andra skiljedomaren har utsetts, skall exekutivsekreteraren för Ekonomiska kommissionen för Europa på begäran av en av parterna i tvisten utse ordföranden inom ytterligare två månader.

4.Om en av parterna i tvisten inte utnämner en skiljedomare inom två månader efter mottagandet av anmodan, får den andra parten underrätta exekutiv- sekreteraren för Ekonomiska kommission- en för Europa, som skall utse skilje- domstolens ordförande inom ytterligare två månader. Efter utnämningen skall skiljedomstolens ordförande anmoda den part som inte utsett någon skiljedomare att göra detta inom två månader. Om den

parten inte gör detta inom den tiden, skall 179

period, the president shall so inform the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall make this appointment within a further two- month period.

5.The arbitral tribunal shall render its decision in accordance with international law and the provisions of this Convention.

6.Any arbitral tribunal constituted under the provisions set out in this annex shall draw up its own rules of procedure.

7.The decisions of the arbitral tribunal, both on procedure and on substance, shall be taken by majority vote of its members.

8.The tribunal may take all appropriate measures to establish the facts.

9.The parties to the dispute shall facilitate the work of the arbitral tribunal and, in particular, using all means at their disposal, shall:

(a)Provide it with all relevant documents, facilities and information;

(b)Enable it, where necessary, to call witnesses or experts and receive their evidence.

10.The parties and the arbitrators shall protect the confidentiality of any information that they receive in confidence during the proceedings of the arbitral tribunal.

11.The arbitral tribunal may, at the request of one of the parties, recommend interim measures of protection.

12.If one of the parties to the dispute does not appear before the arbitral tribunal or fails to defend its case, the other party may request the tribunal to continue the proceedings and to render its final decision. Absence of a party or failure of a

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

ordföranden underrätta exekutivsekrete- raren för Ekonomiska kommissionen för Europa, som skall göra denna utnämning inom ytterligare två månader.

5.Skiljedomstolen skall meddela sitt beslut i enlighet med internationell rätt och bestämmelserna i denna konvention.

6.En skiljedomstol tillsatt enligt be- stämmelserna i denna bilaga skall upprätta sin egen arbetsordning.

7.Skiljedomstolens beslut både vad gäller processordning och innehåll skall fattas med enkel majoritet bland leda- möterna.

8.Domstolen får vidta alla lämpliga åtgärder för att fastställa fakta.

9.Parterna i tvisten skall underlätta skiljedomstolens arbete och skall särskilt med alla tillgängliga medel

a)förse den med alla nödvändiga hand- lingar, ge den allt nödvändigt bistånd och alla nödvändiga upplysningar,

b)göra det möjligt för domstolen att vid behov inkalla vittnen eller experter och uppta deras vittnesmål.

10.Parterna och skiljedomarna skall skydda alla konfidentiella uppgifter som de får i förtroende under skiljedomstolens förhandlingar.

11.Skiljedomstolen kan, på begäran av någon av parterna, rekommendera till- fälliga skyddsåtgärder.

12.Om en av parterna i tvisten under- låter att inställa sig inför skiljedomstolen eller att föra sin talan, kan den andra parten begära att skiljedomstolen fortsätter förfarandet och avger sitt slutliga beslut.

Om någon av parterna uteblir eller under- 180

party to defend its case shall not constitute a bar to the proceedings.

13.The arbitral tribunal may hear and determine counter-claims arising directly out of the subject matter of the dispute.

14.Unless the arbitral tribunal determines otherwise because of the particular circumstances of the case, the expenses of the tribunal, including the remuneration of its members, shall be borne by the parties to the dispute in equal shares. The tribunal shall keep a record of all its expenses, and shall furnish a final statement thereof to the parties.

15.Any Party to this Convention which has an interest of a legal nature in the subject matter of the dispute, and which may be affected by a decision in the case, may intervene in the proceedings with the consent of the tribunal.

16.The arbitral tribunal shall render its award within five months of the date on which it is established, unless it finds it necessary to extend the time limit for a period which should not exceed five months.

17.The award of the arbitral tribunal shall be accompanied by a statement of reasons. It shall be final and binding upon all parties to the dispute.

The award will be transmitted by the arbitral tribunal to the parties to the dispute and to the secretariat. The secretariat will forward the information received to all Parties to this Convention.

18.Any dispute which may arise between the parties concerning the interpretation or execution of the award may be submitted by either party to the arbitral tribunal which made the award or, if the latter cannot be seized thereof, to another tribunal constituted for this purpose in the same manner as the first.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 1

låter att föra sin talan, skall detta inte utgöra något hinder för förfarandet.

13.Skiljedomstolen kan pröva och besluta om motyrkanden som direkt härrör från den sak som är föremål för tvist.

14.Om inte skiljedomstolen beslutar annat på grund av särskilda omständlig- heter i målet, skall domstolens kostnader, innefattande ersättning till ledamöterna, bäras till lika delar av parterna i tvisten. Domstolen skall bokföra alla sina utgifter och tillställa parterna slutredovisning av dessa.

15.Varje part i denna konvention som har ett rättsligt intresse i tvistens sakfråga och som kan påverkas av ett beslut i målet får med domstolens samtycke intervenera

iförhandlingarna.

16.Skiljedomstolen skall meddela sitt utslag inom fem månader från den dag då den upprättades, såvida den inte finner det nödvändigt att utsträcka tidsgränsen med en period som ej bör överstiga ytterligare fem månader.

17.Skiljedomstolens utslag skall åtföljas av en redogörelse för skälen. Det skall vara slutligt och bindande för alla parter i tvisten. Utslaget skall av skilje- domstolen översändas till parterna i tvisten och till sekretariatet. Sekretariatet skall vidarebefordra den erhållna informa- tionen till alla parter i denna konvention.

18.Varje tvist som uppstår mellan parterna om tolkningen eller verkställan- det av utslaget kan av endera parten hän- skjutas till den skiljedomstol som meddelat utslaget eller, om denna inte kan ta upp saken till behandling, till en annan domstol som tillsatts för detta ändamål på samma sätt som den första.

181

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG

I denna bilaga återges Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004).

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

182

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

183

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

184

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

185

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

186

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

187

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

188

Prop. 2004/05:65

Bilaga 2

189

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG

I denna bilaga återges Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, 25.6.2003 s. 17, Celex 32003L0035).

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

190

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

191

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

192

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

193

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

194

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

195

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

196

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

197

Prop. 2004/05:65

Bilaga 3

198

Domstolsprövning av regeringens beslut att inte lämna ut allmän handling som innehåller miljöinformation

- tänkbara lösningar för att tillgodose vissa krav som ställs i 1998 års FN/ECE-konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen)

1. Sammanfattning

Århuskonventionen kan, som framgår av dess fullständiga beteckning, sägas syfta till att ge enskilda individer och sammanslutningar en aktiv roll i miljöfrågor genom att kräva av konventionsstaterna att de tillförsäkrar allmänheten tillgång till miljöinformation som finns hos främst offentliga myndigheter, rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt rätt till överprövning av myndigheters beslut i sådana frågor. Om ett fullständigt införlivande av konventionens regler med svensk rätt skall komma till stånd kan problem förutses på bl.a. en punkt. Konventionen synes nämligen förutsätta att en offentlig myndighets beslut att bl.a. vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation alltid skall kunna överprövas av domstol eller annat liknande organ, och det även om det är en stats regering eller ett statsråd som vägrat utlämnande. Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen får emellertid talan föras mot beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en handling, om beslutet fattats av annan än riksdagen eller regeringen. Enligt samma lagrum skall talan mot beslut av statsråd i en sådan fråga föras hos regeringen.

Om Sverige avser att ratificera konventionen bör därför en lagändring förberedas så att svensk rätt står i överensstämmelse med konventionens krav. Det finns tre teoretiskt tänkbara sätt att åstadkomma en sådan ändring. Den första består i att tryckfrihetsförordningens regler ändras så att även regeringsbeslut och beslut av statsråd kan prövas i domstol. Den andra skulle vara att ändra lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut så att regeringens beslut även i nu aktuella frågor kan bli föremål för rättsprövning. Det tredje kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information i miljöfrågor.

I denna promemoria förordas det första alternativet av främst följande skäl. Det står klart att konventionen kräver att även beslut av statsråd att vägra lämna ut en handling som innehåller miljöinformation skall kunna överprövas av domstol. I tryckfrihetsförordningen, som är grundlag, finns emellertid en särskild ordning föreskriven för överprövning av statsråds beslut i sådana frågor. Statsråds beslut överklagas hos regeringen. Det är inte möjligt att genom föreskrift i vanlig lag avvika från den i grundlagen föreskrivna ordningen. En fullständig anpassning till konventionens krav kan således inte ske utan grundlagsändring.

Härtill kommer bl.a. att en ändring i tryckfrihetsförordningen är det alternativ som bäst ansluter till den hos oss väl förankrade och fungerande regleringen i övrigt beträffande allmänna handlingars offentlighet. Det är ytterst angeläget att bevara denna reglering och undvika att den ”bryts upp” och ges olika utformning beroende på innehållet i den information som efterfrågas.

Av bl.a. sist nämnda skäl bör också en ändring vara av generell karaktär och således inte begränsas till att avse just miljöinformation. Det innebär emellertid också att en ändring bör föregås av mera ingående och övergripande överväganden än som kunnat göras inom ramen för denna promemoria.

2. Uppdraget

Statsrådet Lena Sommestad har i beslut den 25 mars 2002 uppdragit åt mig utreda behovet av och föreslå de eventuella författningsändringar som är nödvändiga för att i svensk rätt genomföra de bestämmelser som rör tillgång till information i Århuskonventionen. Det är emellertid överenskommet att uppdraget närmare bestämt avser möjligheten till överprövning av regeringsbeslut som innebär att handlingar som innehåller

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

199

miljöinformation inte lämnas ut.

3. Allmänt om Århuskonventionen

Konventionen är resultatet av två års förhandlingar mellan fler än trettio länder och med deltagande även av internationella och regionala miljöorganisationer. Den undertecknades den 25 juni 1998 i Århus i Danmark och trädde i kraft den 30 oktober 2001 sedan det nödvändiga antalet stater ratificerat konventionen.

Konventionen betecknas som en FN/ECE-konvention eftersom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) tillhandahåller traktatens sekretariat.

Konventionen syftar, som redan inledningsvis redovisats, till att tillförsäkra allmänheten rättigheter i främst tre avseenden, nämligen rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, att vara delaktig i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt att få beslut av myndigheter i miljöfrågor överprövade av domstol.

När det gäller rätten att ta del av miljöinformation skall konventionsstaterna säkerställa att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och inom vissa tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till den som begär det. De skall också se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. Konventionen innehåller exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, såsom upprättandet av databaser, framtagandet av rapporter och andra särskilda informationsinsatser.

Beträffande rätten till delaktighet i beslutsprocesser finns bestämmelser om bl.a. allmänhetens rätt att deltaga i beslut som gäller tillåtligheten av vissa verksamheter. Allmänheten skall också genom lämpliga åtgärder ha medinflytande när det gäller utformningen av planer och program som har betydelse för miljön och, i lämplig utsträckning, möjlighet att deltaga vid utformningen av miljöpolitiken och av föreskrifter på miljöområdet.

Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut överprövade av domstol eller av annat självständigt organ. Den rätten gäller såväl beslut om tillhandahållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs att allmänheten under vissa förutsättningar skall kunna påkalla prövning av handlingar som innebär att någon, även myndigheter, bryter mot nationell miljörätt.

4. Den svenska offentlighetsprincipen i korthet

Varje svensk medborgare har, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänning likställd med svensk medborgare, såvitt inte annat följer av förordningen eller annan lag. Någon sådan inskränkande bestämmelse finns för närvarande inte.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ger uttryck för en viktig del av offentlighetsprincipen. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 § samma kapitel begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt angivna förhållanden. Sådana begränsningar skall, enligt samma lagrum, anges noga i en särskild lag. Denna lag är sekretesslagen (1980:100). Det är också tillåtet att föreskriva sådana begränsningar i annan lag under förutsättning att det finns en hänvisning till den lagen i sekretesslagen.

Med en handling förstås enligt 3 § samma kapitel en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling kan alltså vara en traditionell framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan hjälpmedel, men också vad tryckfrihetsförordningen betecknar som en upptagning. Till skillnad från vad som gäller för exempelvis en framställning i skrift, där dokumentet i sig utgör handlingen, avses med upptagning själva informationsinnehållet. Det är inte den fysiska databäraren som t.ex. en diskett som utgör upptagningen, utan de uppgifter som finns lagrade på denna.

För att en handling skall vara att betrakta som allmän krävs dels att den förvaras hos en

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

200

myndighet, dels att den är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Frågan om huruvida ett skriftligt dokument förvaras hos en myndighet eller ej bereder normalt inte några problem att besvara. När det gäller upptagningar har emellertid begreppet ”förvaras” getts en särskild innebörd. I 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen sägs att en upptagning anses förvarad om den är tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Kravet på att upptagningen skall förvaras hos en myndighet är således uppfyllt om myndigheten har faktisk och omedelbar tillgång till upptagningen.

En handling är som huvudregel att betrakta som inkommen till en myndighet när den anlänt dit eller kommit en behörig befattningshavare till handa. En upptagning anses ha kommit in till myndigheten när annan gjort den tillgänglig för myndigheten för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling anses upprättad hos en myndighet när handlingen har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket handlingen hör har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hänför sig till något visst ärende anses den upprättad när den har justerats av myndigheten eller har färdigställts på annat sätt.

För vissa slag av handlingar gäller att de, även om de skulle vara att anse som upprättade hos myndigheten enligt den nyss nämnda huvudregeln, inte är att anse som allmänna handlingar om de inte tas om hand för arkivering. Det gäller dels minnesanteckningar, dvs. promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dels s.k. ”mellanprodukter” i form av utkast eller koncept till beslut, skrivelser eller annan därmed jämställd handling (2 kap.

9 § tryckfrihetsförordningen).

En allmän handling som får lämnas ut skall genast, eller så snart det är möjligt, tillhandahållas den som önskar ta del av den. Det skall ske utan avgift om sökanden tar del av handlingen hos myndigheten eller mot fastställd avgift om den lämnas ut i kopia. Om delar av en handling omfattas av sekretess skall den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden (2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen).

En särskild fråga av visst intresse i detta sammanhang är vilka organ eller inrättningar som skall betraktas som myndigheter och därmed vara skyldiga att iaktta offentlighetsprincipen. Den skyldigheten gäller primärt inom det traditionella myndighetsområdet. Det innebär att regeringen och domstolarna, som statliga organ, och förvaltningsmyndigheterna, som kan vara statliga eller kommunala, är myndigheter. Med myndighet likställs vidare enligt särskild föreskrift i tryckfrihetsförordningen riksdagen och de beslutande kommunala församlingarna (kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige). Men även vissa enskilda rättssubjekt måste, enligt särskilda föreskrifter, i all eller delar av sin verksamhet, iaktta tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar. Det gäller vissa aktiebolag, stiftelser och föreningar vilka för det allmännas räkning fullgör förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Dessa räknas upp i en bilaga till sekretesslagen (se 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen). Det rör sig om t.ex. arbetslöshetskassor, Posten AB (i bl.a. dess verksamhet i samband med allmänna val), Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, Stiftelsen Framtidens kultur, Stiftelsen Svenska institutet och Svenska kyrkan (i bl.a. dess verksamhet enligt begravningslagen). Vidare föreskrivs i 1 kap. 9 § sekretesslagen att också aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande skall jämställas med myndighet såvitt gäller offentlighetsprincipens tillämpning. Slutligen finns det i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen ett stadgande som möjliggör att offentlighetsprincipen tillämpas vid privatisering på så sätt att de handlingar som, när en myndighet upphör, myndigheten överlämnar till det privaträttsliga subjekt som övertar dess verksamhet, omfattas av tryckfrihetsförordningens regelsystem.

Om en myndighet vägrar att lämna ut en handling kan talan mot dess beslut normalt föras i domstol. Rätten att överklaga bl.a. sådana beslut regleras i 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen:

”Om annan än riksdagen eller regeringen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd skall föras

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

201

hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol.

I den i 2 § omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.”

Den särskilda lag som nämns i 2 § är sekretesslagen. I den lagen finns således närmare föreskrifter om rätten att överklaga myndighetsbeslut i fråga om rätt att få ta del av allmänna handlingar. I 15 kap. 7 § första stycket sekretesslagen återges huvudregeln att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran om att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll får överklagas av sökanden. Sådana myndighetsbeslut överklagas i de flesta fall hos kammarrätt med möjlighet till fullföljd, efter prövningstillstånd, hos Regeringsrätten. Beslut av allmän domstol överklagas däremot självfallet till närmast högre instans. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs emellertid att dess första och andra stycke inte gäller för beslut av riksdagen, regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

Beslut av myndighet som lyder under riksdagen överklagas hos Regeringsrätten enligt lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av riksdagsförvaltningen och riksdagens myndigheter. Justitieombudsmannens beslut kan dock inte överklagas.

5. Århuskonventionens regler om rätt att ta del av information och om rätt till domstolsprövning

De tre huvudtemata som konventionen behandlar kan givetvis sägas höra ihop - de förutsätter och understödjer varandra. Rätten till information är en förutsättning för att den som önskar deltaga i beslutsprocesser skall kunna vara väl informerad och på så sätt kunna göra sin stämma hörd medan rätten till domstolsprövning givetvis understödjer såväl rätten till information som rätten att vara delaktig när beslut fattas.

5.1 Rätten att få ta del av information

Rätten till information är emellertid i konventionen inte på något sätt betingad av att den som begär information avser att använda den på visst sätt. Den är, liksom rätten hos oss att ta del av allmänna handlingar, i princip helt oberoende av för vilket syfte informationen begärs. Det krävs således inte att den begär information t.ex. kan visa att han eller hon har ett särskilt intresse i saken (artikel 4.1 a). Informationen måste, med vissa undantag, göras tillgänglig i den form som sökanden begär (t.ex. i elektronisk form).

Den begärda informationen skall tillhandahållas så snart som möjligt och senast inom en månad. Den tiden kan utsträckas till sammanlagt två månader om handlingarna är omfångsrika och komplexa (artikel 4.2).

Konventionsstaterna får föreskriva att offentlig myndighet kan vägra att lämna ut information bl.a. om framställningen är uppenbart orimlig (manifestly unreasonable) eller alltför allmänt formulerad samt om den avser ej färdigställda handlingar eller offentliga myndigheters interna informationsutbyte under förutsättning att sådana handlingar är undandragna offentligheten enligt nationell rätt eller praxis (artikel 4.3). Konventionen innehåller vidare en lista över sekretessgrunder som parterna får tillämpa (artikel 4.4). En handling behöver således inte lämnas ut om ett utlämnande skulle vara till skada för (adversely affect) bl.a. internationella relationer, det nationella försvaret, den allmänna säkerheten, rättskipningen, företags- eller industrihemligheter. Av särskilt intresse är möjligheten att vägra lämna ut information som frivilligt tillhandahållits av ”tredje man” som inte samtyckt till utlämnande (artikel 4.3 g).

I artikel 4.6 föreskrivs att om sådana uppgifter som omfattas av sekretess kan särskiljas från andra uppgifter skall de icke sekretessbelagda uppgifterna lämnas ut.

Enligt artikel 4.7 skall ett beslut om att vägra lämna ut information vara skriftlig om begäran om utfående skett skriftligen. Beslutet skall vara motiverat och innehålla information om de möjligheter till överprövning som föreskrivs i artikel 9.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

202

Artikel 4 bygger, liksom konventionen i övrigt, på att de förpliktelser som följer av konventionen skall fullgöras av vad som betecknas som offentlig myndighet (public authority, l’autorité publique). Härmed avses, enligt artikel 2.2 a, offentlig förvaltning på nationell, regional eller annan nivå (government at national, regional and other level, l’administration publique à l’échelon national ou régional ou à un autre niveau), juridiska eller fysiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter, andra juridiska eller fysiska personer som under offentlig myndighets tillsyn utövar ansvar, fullgör funktioner eller tillhandahåller tjänster på miljöområdet samt t.ex. EG:s institutioner.

I artikel 2.2 anges slutligen att definitionen av offentlig myndighet inte innefattar organ eller institutioner när dessa skipar rätt eller handlar i egenskap av lagstiftare (bodies or institutions acting in a judicial or legislative capacity, les organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs).

Den i detta sammanhang väsentligaste frågan är om med offentlig myndighet på nationell nivå avses även ett lands regering. I den handledning för genomförande av konventionen (Implementation Guide) som utgetts av FN och utarbetats av tre särskilt utsedda experter under ledning av en styrgrupp och med deltagande av en referensgrupp (resource group) bestående av en lång rad nationella experter från olika stater anges att även om begreppet inte är avsett att omfatta rättskipande eller lagstiftande verksamheter är det likväl avsett att omfatta en hel rad av verkställande eller förvaltande aktiviteter (executive or governmental activities), bland dem även sådana som är knutna till lagstiftningsprocesser. Vidare uttalas, rörande det engelska begreppet government i artikel 2.2 a, att därmed avses kontor, institutioner, departement, organ etc. med politisk makt (agencies, institutions, departments, bodies, etc. of political power) på samtliga geografiska och administrativa nivåer. Det innebär typiskt sett, sägs det vidare, att t.ex. nationella ministerier omfattas av konventionens myndighetsbegrepp (s. 32).

I handledningen sägs vidare (s. 34) att undantaget för institutioner i deras rättskipande eller lagstiftande kapacitet motiveras av den i grunden annorlunda karaktären hos beslutsfattande i lagstiftningssammanhang, där valda företrädare genom valproceduren är mer direkt ansvariga inför allmänheten. Undantaget omfattar inte enbart parlament, domstolar och lokala valda församlingar utan också myndigheter som hör till den verkställande makten, när de utför lagstiftande eller rättskipande uppgifter (executive branch authorities, when they perform legislative or judicial functions). I handledningen dras vidare (s. 35) en slutsats analogivis utifrån konventionens artikel 8. Enligt den bestämmelsen skall parterna sträva efter att främja allmänhetens deltagande i offentliga myndigheters utarbetande av lagar, förordningar och andra generellt tillämpliga bindande normer som kan ha en betydande påverkan på miljön. Eftersom, sägs det i handledningen, offentlig myndighets verksamhet bestående i att utarbeta (drafting) lagar och förordningar uttryckligen omfattas av artikel 8 är det logiskt att sluta sig till att konventionen anser att sådan verksamhet inte sker ”i egenskap av lagstiftare”. Det innebär, sägs det vidare, att när den verkställande maktens myndigheter ägnar sig åt sådan verksamhet är de att betrakta som offentliga myndigheter enligt konventionen. Även den lagstiftande maktens myndigheter kan vara att betrakta som offentliga myndigheter enligt konventionen om de ägnar sig åt annan verksamhet än lagstiftning.

Det kan också nämnas att den svenske expert som ingått i referensgruppen, docenten i miljörätt vid Stockholms universitet Jonas Ebbesson, anser att rätten till domstolsprövning enligt konventionen även omfattar regeringsbeslut att vägra tillgång till miljöinformation (se Svenska miljöbeslutsprocessser i ljuset av internationell rätt – del II, i JT 1999-2000 nr 4, s. 823).

Det är, som torde ha framgått, inte helt klart hur konventionens upphovsmän avsett att dra gränsen mellan verksamhet som sker i egenskap av lagstiftare och annan verksamhet. Det är tydligt att avsikten varit att den förberedande verksamheten i ett lagstiftningsärende skall hänföras till sådan annan verksamhet som omfattas av konventionen. Det kan möjligen innebära t.ex. att regeringens uppgift att utarbeta propositioner till riksdagen i miljöfrågor omfattas medan dess utövande av normgivningsmakt, egen eller delegerad, inte omfattas. Oavsett hur den närmare gränsdragningen bör ske, förefaller det mesta tala för att även regeringen, när den prövar en fråga om utlämnande av allmänna handlingar, som huvudregel måste vara att anse som offentlig myndighet enligt konventionen.

Det kan tilläggas att även om någon tveksamhet skulle råda i fråga om huruvida regeringen

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

203

omfattas torde det, med hänsyn till vad som redovisats ovan, inte finnas någon som helst tvekan om att regeringskansliet är att betrakta som en offentlig myndighet i konventionens mening.

Skyldigheten enligt artikel 4 att lämna ut information avser, med hänsyn till konventionens tillämpningsområde, självfallet endast miljöinformation. I artikel 2.3 definieras miljöinformation som information i alla dess former som rör bl.a.

-tillståndet hos olika miljöfaktorer och dessas inbördes förhållande,

-förhållanden, verksamheter och åtgärder som påverkar eller kan antas påverka (affecting or likely to affect) miljöns beståndsdelar,

-ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet,

-tillståndet för människors hälsa och säkerhet i den utsträckning som den påverkas eller kan påverkas (are or may be affected) av tillståndet hos olika miljöfaktorer.

Det står således klart att med miljöinformation avses inte enbart information om sådana förhållanden som omedelbart och direkt påverkar miljön. Det förefaller vara tillräckligt att förhållandena med någon grad av sannolikhet kan påverka miljön i framtiden.

5.2 Rätten till domstolsprövning

Konventionens artikel 9 rörande rätten till domstolsprövning (access to justice) föreskriver, som redan nämnts, en sådan rätt i fler fall än enbart då en begäran om att få ta del av information avslagits. Det gäller framför allt dels rätten att på såväl formell som materiell grund föra talan mot varje beslut, handling eller underlåtenhet (any decision, act or omission) som rör allmänhetens möjligheter till deltagande i beslutsprocesser enligt konventionens artikel 6, dels rätten att på administrativ eller rättslig väg föra talan mot handling eller underlåtenhet av enskild eller offentlig myndighet i strid med statens egen nationella miljölagstiftning.

Artikel 9.1 rör rätten till överprövning av beslut i fråga om utlämnande av miljöinformation. Där föreskrivs att konventionsstaterna skall säkerställa att var och en som anser att hans begäran om information i enlighet med artikel 4 har lämnats utan åtgärd, helt eller delvis avslagits på felaktiga grunder, besvarats ofullständigt (been ignored, wrongfully refused, whether in part or in full, inadequately answered) eller på annat sätt behandlats i strid med bestämmelserna i artikel 4, har tillgång till ett överprövningsförfarande inför domstol eller annat oberoende och opartiskt organ som upprättats enligt lag. I ett följande stycke föreskrivs därutöver att för det fall att den enskilde ges tillgång till prövning i domstol, skall han även ha tillgång till ett snabbt och kostnadsfritt eller billigt förfarande enligt lag som innebär en omprövning av offentlig myndighet eller av ett annat oberoende och opartiskt organ än domstol.

Det framgår således av artikeln att rätt till domstolsprövning föreligger inte endast då en begäran om utlämnande har helt eller delvis avslagits, utan även då en begäran helt eller delvis lämnats utan åtgärd samt då konventionens föreskrifter i artikel 4 inte har iakttagits, t.ex. om den föreskrivna tidsfristen överskrids eller om informationen inte erhålls i den begärda formen.

Det framgår av den tidigare nämnda handledningen att skälet till att stater som ger tillgång till prövning i domstol också är skyldiga att tillhandahålla ett omprövningsförfarande eller annan administrativ prövning är att det antagits att domstolsförfarandet kan dels vara kostsamt för den enskilde, dels dra ut på tiden.

6. EG-rättens krav

Århuskonventionen har undertecknats såväl av EU:s medlemsstater som av EG. Avsikten synes vara att EG också skall tillträda konventionen. För detta syfte avser EG att utfärda tre direktiv rörande de olika huvudsakliga aspekterna i konventionen. Direktiven syftar alltså till att utforma den EG-rättsliga regleringen så att en anslutning blir möjlig – genom att ändra EG-reglerna så att de står i överensstämmelse med konventionens krav – men motiveras även av en egen strävan från gemenskapens sida att dels harmonisera medlemsstaternas regler för att undvika att skillnader i lagstiftning skall försvåra den fria konkurrensen, dels utöka allmänhetens insyn (med gemenskapsrättsligt språkbruk, förbättra transparensen) på miljöområdet.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

204

Två av de tilltänkta EG-direktiven berör således allmänhetens rätt till delaktighet och rätten till domstolsprövning ur flera aspekter. Det direktiv som kommer att behandlas i denna promemoria är Europaparlamentets och rådets direktiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation som ersätter rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 rörande samma sak. Det innebär att den aspekt på rätten till domstolsprövning som här tas upp gäller rätten att föra talan främst mot beslut genom vilka tillgång till miljöinformation vägras. (Direktivet har i skrivande stund – den 23 januari 2002 – ännu inte varit föremål för slutligt beslut. Vad som här sägs om dess innehåll grundas på den text som godtagits av den förlikningskommitté som enligt artikel 251 i EG-fördraget har att jämka samman Europaparlamentets och rådets ståndpunkter).

Direktivet följer i stora drag konventionens uppläggning och tillämpar i huvudsak dess begreppsapparat. Även de materiella reglerna är i stort desamma som i konventionen. Det finns emellertid, som kommer att framgå, vissa betydelsefulla skillnader.

I direktivets artikel 2 definieras de begrepp som kommer till användning. I dess punkt 2 anges, i likhet med vad som föreskrivs i konventionen men möjligen tydligare än i denna, att med offentlig myndighet (public authority) avses bl.a. regeringen eller annan offentlig förvaltning på nationell, regional eller lokal nivå (government or other public administration...at national, regional or local level). Till skillnad mot konventionen läggs även till offentliga rådgivande organ (public advisory bodies). I konventionen talas, som vi sett, om ”government” på olika nivåer medan direktivet använder uttrycket ”government or other public administration”. Det är väl inte helt givet att ”regeringen” är en helt korrekt översättning av ”government” ens med det i direktivet valda uttrycket. Det finns emellertid anledning att i sak utgå från att även direktivet avser att innesluta regeringen i sin definition av offentlig myndighet.

I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna får föreskriva att definitionen inte skall omfatta organ eller institutioner när dessa skipar rätt eller handlar i egenskap av lagstiftare. Vad som i konventionen uttryckligen undantagits från dess tillämpningsområde har således i direktivet i stället utformats som en möjlighet till undantag för medlemsstaterna. I anslutning till denna föreskrift innehåller direktivet en ytterligare möjlighet till undantag för medlemsstaterna. Dess innebörd förefaller vara att medlemsstaterna även ges möjlighet att avstå från att som offentlig myndighet betrakta sådana organ eller institutioner mot vars avgöranden landets grundlag, vid tidpunkten för direktivets antagande, inte innehåller någon rätt att föra talan (If their constitutional provisions at the date of adoption of this Directive make no provision for a review procedure within the meaning of Article 6, Member States may exclude those bodies or institutions from that definition). Det tycks således som om direktivet i detta avseende ger längre gående möjligheter till undantag än konventionen.

Direktivets definition av vad som utgör miljöinformation ansluter i allt väsentligt till den som ges i konventionen.

Direktivets regler om rätten att få ta del av miljöinformation (artiklarna 3 och 4) synes i allt väsentligt överensstämma med konventionens föreskrifter. Det kan nämnas att direktivet beträffande ej färdigställt material som begärs utlämnat förskriver att myndigheten skall upplysa sökanden om när det beräknas vara klart.

Även direktivets regler om rätten till domstolsprövning (artikel 6) förefaller helt överensstämma med motsvarande föreskrifter i konventionen. Direktivets bestämmelser är utformade så att det blir än tydligare att den enskilde skall kunna få ett negativt beslut såväl omprövat av myndighet som överprövat i domstol. På en punkt går direktivet längre än konventionen. Det sägs nämligen att medlemsstaterna får föreskriva att även en tredje man som påverkas av ett utlämnande av information skall ha möjlighet att få saken rättsligt prövad (third parties incriminated by the disclosure of information may also have access to legal recourse).

7. Konventionens och direktivets föreskrifter och den svenska offentlighetsprincipen

Konventionens och direktivets regler syftar till att allmänheten skall kunna vara informerad i avgörande frågor om våra och kommande generationers livsvillkor, bl.a. för att aktivt kunna deltaga i och påverka beslut som fattas på miljöområdet. Den hos oss hävdvunna och

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

205

i det allmänna rättsmedvetandet ytterst väl förankrade principen om allmänna handlingars offentlighet kan givetvis sägas utgöra en god ordning för att här i landet uppnå det eftersträvade resultatet. Den svenska regleringen uppfyller, allmänt sett, utomordentligt väl de krav som konventionen ställer på en avtalspart och direktivet riktar till unionens medlemsstater.

På vissa enstaka punkter avviker emellertid den reglering som konventionen och/eller direktivet innehåller från vad som följer av gällande svensk lag. Det gäller i första hand det förhållande som föranlett denna promemoria, nämligen att i vart fall konventionen synes förutsätta att ett beslut av regeringen att vägra lämna ut information skall kunna överprövas i domstol, medan svensk offentlighetslagstiftning inte medger att så sker.

Det har ovan (avsnitt 5.1) framhållits att det förefaller svårt att förstå konventionens regler på annat sätt än att även regeringen som sådan, när den prövar en fråga om utlämnande av allmänna handlingar, är att betrakta som offentlig myndighet i konventionens mening och därmed underkastad den principiella skyldigheten att såväl tillhandahålla information som tåla en överprövning i domstol. Det har även konstaterats att även om någon tveksamhet skulle råda i det avseendet torde det vara ställt utom allt tvivel att regeringens kansli är att anse som en offentlig myndighet i konventionens mening. Det innebär att en författningsändring i allt fall torde vara nödvändig om svensk lag skall anpassas till konventionens krav. Även statsråd är nämligen undantagna från den principiella svenska ordningen med domstolsprövning av beslut att vägra lämna ut allmän handling. Enligt 2 kap. 15 § tryckfrihetsförordningen förs talan mot beslut av statsråd hos regeringen och mot beslut av regeringen finns, som framgått ovan (avsnitt 4), inte någon möjlighet att föra talan i domstol. Ett statsråd har självfallet också alltid möjligheten att hänskjuta en fråga om utlämnande av en handling till regeringens avgörande. Det har för övrigt anförts som ett skäl för att inte tillåta överklagande av beslut av statsråd att det ”vore uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena” att göra skillnad mellan beslut av enskilt statsråd och statsrådskollektivet (prop. 1975/76:160 s. 205).

Däremot förefaller det vara så att det inte finns någon motsvarande på gemenskapsrätten grundad förpliktelse att åstadkomma en rätt att överklaga beslut av regeringen eller av statsråd. I avsnitt 6 har redovisats att direktivet innehåller en avvikelse från konventionen av innebörd att om landets konstitution inte innehåller någon föreskrift om att en viss institution eller ett visst organs avgöranden får överprövas får medlemsstaten undanta en sådan institution eller ett sådant organ från begreppet offentlig myndighet i direktivet. Eftersom den svenska tryckfrihetsförordningen inte innehåller någon föreskrift om möjlighet till överprövning i domstol av regeringens eller av statsråds beslut förefaller således direktivets föreskrifter om rätt till information m.m. inte behöva tillämpas.

Vilka författningsändringar som kan vara nödvändiga och lämpliga för att åstadkomma en anpassning till konventionens krav kommer att diskuteras i avsnitt 9 och 10.

Beträffande andra tänkbara svårigheter att anpassa svensk lag till konventionens eller direktivets krav skall några sådana endast antydas här. Det är självfallet möjligt att det vid en närmare analys visar sig att något problem inte finns eller att det efter vidare överväganden kan lösas genom enkla åtgärder.

Som framgått i avsnitt 4 är minnesanteckningar och s.k. mellanprodukter inte att anse som allmänna handlingar. Mellanprodukter synes kunna motsvaras av konventionens och direktivets begrepp ”material in the course of completion” men frågan är vad som gäller för minnesanteckningar. Eftersom dessa utgörs av handlingar som tillkommit endast för ett ärendes beredning eller föredragning kan de förmodligen anses utgöra sådana handlingar som konventionen och direktivet karakteriserar som interna.

Enligt konventionen och direktivet är offentlig myndighet som huvudregel skyldig att tillhandahålla information i den form som sökanden begär, t.ex. i elektronisk form.

I 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen föreskrevs tidigare att myndighet inte var skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Genom en nyligen företagen ändring i den bestämmelsen (SFS 2002:907) har det emellertid öppnats för att genom vanlig lag föreskriva skyldighet att lämna ut sådan upptagning även i elektronisk form.

Den svenska offentlighetsprincipen är i princip inte tillämplig på privaträttsliga subjekt (med de undantag som redovisats i avsnitt 4 för vissa särskilt uppräknade sådana och för

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

206

kommunala bolag). Med offentlig myndighet enligt konventionen och direktivet jämställs emellertid privaträttsliga subjekt i form av fysiska eller juridiska personer som utför offentliga förvaltningsuppgifter eller under offentlig myndighets tillsyn utför uppgifter på miljöområdet. I samband därmed kan möjligen också problem uppkomma rörande tillämpningen av det i tryckfrihetsförordningen givna kriteriet att en handling för att anses som allmän skall ”förvaras” hos myndighet (se t.ex. RÅ 1984 2:49 och RÅ 1996 ref. 25 i vilka det fästs avgörande vikt vid att handlingar varit tillgängliga för myndigheten, en ståndpunkt som kritiserats bl.a. utifrån behovet av en ett klart och lätt tillämpligt förvarskriterium, se t.ex. JO 1989/90 s. 415).

Konventionen och direktivet anger uttryckliga frister för offentliga myndigheters skyldighet att besvara en begäran om miljöinformation. Några sådana tidsfrister finns inte i svensk rätt. I tryckfrihetsförordningen föreskrivs att allmän handling på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället skall tillhandahållas sökanden (2 kap. 12 § första stycket). Om sökanden i stället önskar få en kopia av handlingen skall en sådan begäran behandlas skyndsamt (2 kap. 13 § andra stycket). I praxis anses en handläggningstid om en månad normalt inte uppfylla skyndsamhetskravet.

I konventionen och direktivet föreskrivs att det inte enbart skall vara möjligt att föra talan mot ett beslut att vägra lämna ut information utan även om en framställning inte alls besvaras eller om t.ex. de angivna tidsfristerna inte iakttas. Någon sådan möjlighet till passivitets- eller dröjsmålstalan finns inte i svensk rätt. Förslag om en införande av en mera generell sådan möjlighet har funnits men inte föranlett lagstiftning. Det är givet att införande av en sådan ordning hos oss fordrar mera ingående överväganden.

Enligt konventionen och direktivet får utlämnande vägras om informationen av tredje man på frivillig grund getts in till myndigheten och denne inte samtycker till att informationen lämnas ut. Någon möjlighet att på den grunden förordna om sekretess finns inte i svensk rätt. Det är å andra sidan fråga om en fakultativ regel i såväl konventionen som direktivet, varför en stat inte är skyldig att tillämpa en sådan sekretessgrund. Detsamma gäller direktivets krav på att även tredje man som påverkas av ett beslut om utlämnande av information skall ha rätt att få saken rättsligt prövad.

8. Något om bakgrunden till den nuvarande regleringen beträffande överprövning av regeringsbeslut

Den fördelning av uppgifter som numera råder mellan domstolar, å ena sidan, och administrativa myndigheter, å den andra, är resultatet av en lång utveckling genom den svenska historien. De senaste viktiga stegen i den utvecklingen togs så sent som under 1900-talets senare hälft, de allra senaste till och med helt nyligen.

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade såväl Regeringsrätten och Högsta domstolen som regeringen sina beslut i kungens namn. Det hade sin bakgrund i att kungen i äldre tid var både högsta förvaltningsmyndighet och högste domare. Hans makt att överpröva domstolars dom överläts år 1789 till Högsta domstolen medan en del av hans – eller vid den tiden snarare regeringens – uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheters beslut överläts till Regeringsrätten först år 1909. Tanken vid inrättandet av Regeringsrätten var att förvaltningsärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde prövas av domstolen, medan andra ärenden alltjämt skulle prövas av regeringen. Någon generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut var det således inte fråga om. En sådan rätt till prövning i domstol har i stället utvecklats successivt. Det har skett genom förvaltningsrättsreformen i början av 1970-talet och vissa senare riksdagsbeslut genom vilka uppgiften att pröva överklaganden för allt fler ärendegrupper flyttats från regeringen till förvaltningsdomstolarna. Så sent som år 1998 angavs emellertid de slag av förvaltningsbeslut mot vilka talan fick föras hos förvaltningsdomstol enbart genom uppräkning i de olika specialförfattningarna. Det var först genom en reform detta år som förvaltningsdomstolarna genom en ny regel i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) fick en generellt bestämd behörighet att överpröva beslut av förvaltningsmyndigheter. Först då, åtminstone formellt, övergavs således den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande fick överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Det finns emellertid fortfarande vissa slag av beslut som innefattar myndighetsutövning mot enskild som överprövas av regeringen som sista instans. På några rättsområden förekommer att vissa beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol medan åter andra överklagas hos regeringen. I t.ex. 13 kap.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

207

4 § plan- och bygglagen (1987:10) föreskrivs att vissa i sju punkter uppräknade slag av beslut av länsstyrelse får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol medan talan förs hos regeringen i övriga fall.

Vad som nu i yttersta korthet har redovisats är således den utveckling som har skett beträffande frågan om beslut av förvaltningsmyndighet skall överklagas hos förvaltningsdomstol eller hos regeringen. Det har alltså varit fråga om fördelningen av förvaltningsärenden mellan Regeringsrätten och regeringen som slutinstans och där således numera huvudregeln är den att beslut av förvaltningsmyndighet kan bli föremål för överprövning i domstol.

Den nu beskrivna utvecklingen har emellertid inte inneburit annat än att det alltjämt kan sägas finnas två slutinstanser på förvaltningsrättens område – Regeringsrätten och regeringen. Det betraktades intill ganska nyligen som i det närmaste otänkbart att inom den svenska rättsordningen den ena slutinstansen, Regeringsrätten, skulle kunna överpröva beslut som fattats av den andra slutinstansen, regeringen (även om också regeringsbeslut kunde, och kan, angripas hos Regeringsrätten genom det extraordinära rättsmedlet resning). En relativt utbredd tveksamhet till att låta domstol pröva ens lagligheten av beslut som i någon utsträckning kunde uppfattas som politiska lär väl också ha bidragit till att det förhöll sig på detta sätt. En möjlighet till överprövning i mera ordinär väg av regeringsbeslut i domstol infördes först med tillkomsten av rättsprövningslagen.

Att ett nytänkande i nu berört hänseende kunde vara nödvändigt stod klart efter Europadomstolens dom år 1982 i det s.k. Sporrong-Lönnroth-målet. Målet gällde rätten enligt artikel 6 i Europakonventionen för var och en att få sina ”civila rättigheter och skyldigheter” prövade inför en ”oavhängig och opartisk domstol”. De klagande saknade enligt svensk rätt möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av regeringens beslut om expropriationstillstånd eller om förlängning av sådant tillstånd. Europadomstolen, som konstaterade bl.a. att möjligheten att begära resning hos Regeringsrätten inte kunde anses motsvara de krav som artikel 6 ställer, fann att avsaknaden av rätt till domstolsprövning utgjorde ett fördragsbrott.

För att Sverige skulle uppfylla sina förpliktelser enligt Europakonventionen – och kanske även för att stärka rättssäkerheten i allmänhet – tillskapades rättsprövningslagen, som trädde i kraft den 1 juni 1988. Den valda lösningen innebar visserligen inte att regeringsbeslut efter överklagande kan underkastas en ordinär domstolsprövning utan endast att domstol, efter ansökan, har att pröva om beslutet strider mot någon rättsregel. Tillämpningsområdet kan sägas vara generellt bestämt i det att lagen inte avser några särskilt utpekade rättsområden. Det kom dock samtidigt att bli avgränsat på så sätt att man med begrepp hämtade ur regeringsformen rörande vilka slag av föreskrifter som fordrar beslut i lagform försökte bestämma det område som kunde tänkas avses med konventionens begrepp ”civila rättigheter och skyldigheter”. För att rättsprövning skall kunna komma i fråga fordras enligt 1 § rättsprövningslagen således främst att det är fråga om ett förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen och att beslutet innebär myndighetsutövning mot den enskilde.

Den angavs redan i förarbetena till rättsprövningslagen att den valda anknytningen till

8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen medförde bl.a. att ”olika slag av tillstånd, dispenser, förelägganden, förbud mm” omfattas av möjligheten till rättsprövning, medan ”tjänstetillsättningsärenden, ärenden om olika former av statsbidragsgivning samt ärenden om utlämnande av allmänna handlingar” faller utanför (prop. 1987/88:69 s. 34 och 35). Regeringsrätten kom till samma slutsats i rättsfallet RÅ 1990 ref. 87. Regeringsrätten konstaterade först det självklara att ett ärende om rätt att ta del av allmänna handlingar inte rör något sådant förhållande som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. (Den bestämmelsen avser föreskrifter om personliga och ekonomiska förhållanden mellan enskilda inbördes, således föreskrifter på t.ex. familje-, arvs- och associationsrättens områden). Till området för 8 kap. 3 § regeringsformen hör sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Dit hör bl.a. föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter som upptas i 2 kap. regeringsformen. I fri- och rättighetskapitlets inledande bestämmelse (2 kap. 1 §) hänvisas emellertid endast till att det i tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar. Regeringsrätten fann därför att rätten att ta del av allmänna handlingar inte ingår i regeringsformens fri- och rättigheter utan uteslutande regleras i tryckfrihetsförordningen. Även sekretesslagens föreskrifter

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

208

ansågs vara att hänföra till tryckfrihetsförordningens regelsystem. Såväl huvudregeln om handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen som dess begränsningar i sekretesslagen föll således utanför tillämpningsområdet för 8 kap. 3 § regeringsformen och rättsprövning kunde därför inte komma i fråga.

Det kan antas vara den före rättsprövningslagens tillkomst sedan lång tid strikt upprätthållna principen om två parallella ordningar för överprövning av förvaltningsbeslut med två slutinstanser – Regeringsrätten och regeringen – som föranledde att det ansågs naturligt att regeringens beslut att vägra lämna ut en allmän handling, lika lite som ett beslut i en sådan fråga av Regeringsrätten, kunde överklagas. I olika överväganden på området angavs det ”ligga i sakens natur” att beslut i högsta instans måste undantas från rätten till överprövning. Med högsta instans avsågs då bl.a. regeringen, Regeringsrätten och Högsta domstolen (se t.ex. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs betänkande SOU 1975:22 s. 152).

När så väl ett genombrott i denna princip kom till stånd genom införandet av rättsprövningslagen kom dess tillämpningsområde att bestämmas på ett sådant sätt att ärenden om utlämnande av allmänna handlingar föll utanför.

9. Tre tänkbara lösningar

Den fråga som jag fått i uppdrag att bedöma är om en författningsändring erfordras för att åstadkomma att svensk lag står i överensstämmelse med konventionens krav på att enskild skall ges möjlighet att få ett beslut av offentlig myndighet, i detta fall regeringen eller statsråd, överprövat och hur en sådan ändring i så fall bör ske. Att en ändring i detta avseende förefaller nödvändig har redan konstaterats.

Det finns, såvitt jag kan bedöma, tre teoretiskt tänkbara framgångsvägar för att åstadkomma det eftersträvade resultatet. Den första skulle bestå i att tryckfrihetsförordningens regler ändras så att även regeringsbeslut blir möjliga att överklaga, antingen generellt eller för beslut i fråga om handlingar som innehåller miljöinformation. Den andra skulle vara att ändra rättsprövningslagen så att regeringens beslut även i frågor om utlämnande av allmänna handlingar kan bli föremål för rättsprövning, även här antingen generellt eller beträffande handlingar som innehåller miljöinformation. Den tredje, slutligen, kunde vara att stifta en särskild lag om rätt till information m.m. i miljöfrågor.

En allmän utgångspunkt bör vara att en överprövning skall ske i domstol och således inte i något för det ändamålet särskilt inrättat organ. Den möjlighet till prövning i annat organ än domstol som konventionen innehåller bör alltså inte utnyttjas. De ändringar som övervägs bör även i övrigt så långt möjligt utformas i enlighet med det system som finns i fråga om domstolsprövning av beslut om utlämnande av allmänna handlingar. Det bör alltså så långt möjligt undvikas att tillskapa särregler för allmänhetens tillgång till just miljöinformation. Det är av största vikt att slå vakt om den i huvudsak väl fungerande svenska ordningen på offentlighetsområdet och motverka att den ”bryts upp” och ges olika utformning beroende på innehållet i den information som efterfrågas.

En annan utgångspunkt bör vara att överprövning av beslut som fattats av ett av de högsta statsorganen, regeringen, bör ske i den högsta förvaltningsdomstolen, Regeringsrätten. En sådan ordning överensstämmer med instansordningen för rättsprövning av vissa andra regeringsbeslut och med, i fråga om beslut att vägra lämna ut allmänna handlingar, hur talan förs mot beslut av myndighet under riksdagen.

10. Bedömning och förslag

En avgörande aspekt när det gäller valet av alternativ är att de grundläggande bestämmelserna om rätten att överklaga beslut i fråga om utlämnande av allmän handling finns i grundlag. Det är därför inte möjligt att i vanlig lag göra avsteg från dessa föreskrifter.

Vad först gäller möjligheten att i vanlig lag – rättsprövningslagen eller annan lag – tillåta överprövning av beslut som innebär att regeringen vägrar lämna ut en handling kan tryckfrihetsförordningen inte sägas innehålla något förbud mot en sådan ordning. I

2 kap. 15 § ges den enskilde en generellt bestämd rätt att överklaga beslut som innebär avslag på en begäran om att få ta del av en handling. Undantaget för beslut av bl.a.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

209

regeringen kan knappast innebära annat än att rätten att överklaga i den delen måste anses vara oreglerad i grundlagen.

Annorlunda förhåller det sig med beslut av statsråd. Beträffande sådana beslut föreskrivs i tryckfrihetsförordningen en viss ordning för överprövningen, då det uttryckligen sägs att ”talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen”. Det är inte möjligt att i vanlig lag göra avsteg från denna i grundlag föreskrivna ordning för överprövning. Det innebär att det i vanlig lag inte kan ges möjlighet till överprövning i domstol av vare sig statsråds beslut eller beslut som regeringen fattar efter överklagande av beslut av statsråd. Instansordningen för överklagande av beslut av statsråd måste nämligen uppfattas vara fullständigt reglerad i tryckfrihetsförordningen och innebära att talan förs hos regeringen utan möjlighet till ytterligare överprövning. Det kan visserligen sägas att om talan får föras hos domstol mot beslut som regeringen fattar efter överklagande innebär det endast att den enskilde ges en ytterligare, i grundlagen inte förutsedd, möjlighet att få sin sak prövad. Det kan emellertid inte komma i fråga att i vanlig lag medge avsteg från en i grundlag förskriven ordning för överklagande med hänvisning till att ett sådant avsteg är till fördel för den enskilde. En i grundlag given föreskrift bör iakttas utan hänsyn till syftet med att avvika från dess bud.

Redan nu nämnda förhållande medför således att en fullständig anpassning till vad konventionen i denna del kräver inte kan ske på annat sätt än genom en ändring i tryckfrihetsförordningen.

Det bör vidare framhållas att en ändring i tryckfrihetsförordningen också är det alternativ som utan tvekan bäst ansluter till den hävdvunna regleringen i övrigt i fråga om allmänna handlingars offentlighet och således bevarar det svenska systemets enhetlighet. Mot bakgrund av vad som i avsnitt 8 redovisats om bakgrunden till den nu gällande ordningen och det genombrott i tidigare synsätt som skett och manifesterats genom rättsprövningslagens tillkomst, kan det också sättas i fråga om det verkligen längre finns några principiella hinder mot att talan får föras även mot regeringens beslut, i all synnerhet om talan prövas endast av Regeringsrätten. Det kan nämnas att det i t.ex. Finland är möjligt att hos Högsta förvaltningsdomstolen föra talan mot regeringens (statsrådets, men även ministeriernas) beslut även i utlämnandefrågor, låt vara att endast lagenligheten hos ett beslut kan angripas.

Om en ändring i tryckfrihetsförordningen i detta avseende kommer till stånd, förefaller det rimligt att en prövning i Regeringsrätten inte fordrar att prövningstillstånd meddelas. Det blir ju i så fall fråga om en prövning i en enda domstolsinstans. Prövningstillstånd bör därför, liksom är fallet i rättsprövningsmålen, inte krävas. Någon ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) behövs således inte.

En ändring i tryckfrihetsförordningen bör vara generell, dvs. den bör inte inskränkas till att enbart avse handlingar som innehåller miljöinformation. Det finns två huvudsakliga skäl för det. Det ena är att, som framgått i avsnitt 5.1, begreppet miljöinformation är synnerligen vidsträckt och inte särskilt väl avgränsat. Om ett sådant begrepp kommer till användning kan det därför förväntas ge upphov till åtskilliga tvister om huruvida ett överklagande eller en ansökan alls kan tas upp till prövning. Det andra och viktigare skälet har redan nämnts, nämligen att det är ytterst angeläget att så långt möjligt undvika att ett generellt och övergripande system för allmänna handlingars offentlighet som vårt splittras upp genom införande av särregler för vissa slag av handlingar.

Mot alternativet att ge möjlighet till rättsprövning kan även en delvis annan invändning resas. En sådan lösning skulle innebära att en annan ordning tillämpas än den som enligt tryckfrihetsförordningen gäller för domstolsprövning i alla andra fall. Rättsprövning är ju ett eget rättsmedel med egna karakteristiska drag. Domstolen har att pröva rättsenligheten av ett förvaltningsbeslut, dvs. att företa vad som har betecknats som en utvidgad legalitetsprövning. Prövningen är därför mer begränsad än vid ett ordinärt överklagande även om den inte är så begränsad som den strikta laglighetsprövningen i ett kommunalbesvärsmål. Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

210

En på så sätt bestämd omfattning av prövningen torde visserligen inte stå i strid med konventionens krav på rätt till domstolsprövning. Frågan är emellertid hur väl prövningens omfattning stämmer överens med vad som gäller när beslut i sekretessärenden överklagas i vanlig ordning. Tidigare, före år 1976, gällde att talan mot myndighets beslut att vägra lämna ut en handling endast kunde föras under påstående att ”beslutet icke är lagligen grundat”. Denna begränsning har emellertid upphävts och domstolen prövar numera ett sådant ärende i hela dess vidd. Det låter sig givetvis sägas att frågan om vissa givna rekvisit i en sekretessbestämmelse är uppfyllda eller om en viss handling är att anse som allmän eller ej många gånger kan rymmas inom ramen för en legalitetsprövning. Den skadeprövning som enligt flertalet sekretessregler skall ske kan emellertid åtminstone ibland gränsa till en lämplighetsbedömning. I vilka situationer kan ett röjande av en uppgift t.ex. antas störa Sveriges ”mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet”? Gränsen mellan laglighets- och lämplighetsprövning är långt ifrån alltid självklar och kan kanske inte bestämmas på samma sätt oberoende av vilket rättsområde det är fråga om.

Vid ett överklagande i vanlig ordning av beslut i ett sekretessärende gör domstolen för sin del en bedömning av samma slag och omfattning som den beslutsmyndigheten gjort. Redan möjligheten att domstolen om motsvarande fråga skulle vara föremål för rättsprövning kunde tvingas till en mera inskränkt bedömning talar emot att införa en sådan ordning.

När det slutligen gäller möjligheten att föreskriva en rätt till överprövning i en särskild lag har en sådan lösning visserligen den fördelen att den kan genomföras snabbare än i vart fall en ändring i tryckfrihetsförordningen. Dessutom kan i en sådan lag ges de eventuella övriga föreskrifter som till uppfyllande av konventionens regler kan befinnas vara nödvändiga (även då i fråga om rätten till deltagande i beslutsprocesser). Alternativet medför emellertid att flera av de problem som redan behandlats blir aktuella. Det gäller främst att någon domstolsprövning av beslut av statsråd inte kan komma till stånd, att begreppet miljöinformation rimligen måste komma till användning med de nackdelar som det för med sig samt att det tillskapas särregler för rätten att ta del av handlingar av visst slag.

Sammanfattningvis förordar jag att tryckfrihetsförordningen ändras så att regeringens och statsråds beslut att avslå en begäran om att få ta del av en handling kan överklagas hos Regeringsrätten. Det kan ske genom en ändring i 2 kap. 15 § första stycket tryckfrihetsförordningen som skulle kunna ges följande lydelse:

”Om annan än riksdagen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden hos domstol föra talan mot beslutet.”

En sådan ändring medför att ändringar också måste göras i sekretesslagen, dels för att åstadkomma överensstämmelse med den ändrade bestämmelsen i tryckfrihets- förordningen, dels för att de närmare föreskrifterna om rätten att överklaga finns i den lagen (15 kap. 7 §). Det förefaller vara tillräckligt att ändra den aktuella bestämmelsens tredje och fjärde stycke så att paragrafen skulle komma att få följande innehåll:

”Beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om inte annat följer av andra-fjärde styckena, överklagas beslutet hos kammarrätten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regeringsrätten. Har beslut meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket eller 9 § tillämpas bestämmelserna i 23-25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande.

Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det handling i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, överklagas det hos hovrätten. Motsvarande beslut av hovrätt i där väckt eller dit överklagat ärende överklagas hos Högsta domstolen. Vid överklagande av tingsrätts eller hovrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken om överklagande av beslut.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

211

Första och andra styckena gäller inte för beslut av riksdagen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten.

Beslut av regeringen och av statsråd överklagas hos Regeringsrätten.

Angående rätt att överklaga beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.”

Förslaget bygger på min uppfattning att även talan mot beslut av statsråd bör, i likhet med vad som t.ex. gäller beslut av riksdagsförvaltningen, föras hos Regeringsrätten. Om det emellertid skulle anses lämpligare att statsråds beslut överklagas enligt den gängse instansordningen, således hos kammarrätt, kan orden ”och av statsråd” utgå ur fjärde stycket. Överklagande av statsråds beslut sker då enligt huvudregeln i första stycket.

Ett problem är att konventionen, och därmed mitt uppdrag, uteslutande gäller miljöinformation medan jag i det föregående förordat att en ändring av generell karaktär bör göras i tryckfrihetsförordningen. Det är givet att beslut om en sådan åtgärd inte kan fattas enbart på grundval av de bedömningar som görs i denna promemoria med dess begränsade syfte. Lämpligheten av den föreslagna ändringen bör således bedömas mot bakgrund av ytterligare, mera övergripande, överväganden.

Avslutningsvis kan sägas att den, såvitt jag kan bedöma, enda egentliga nackdel som är förknippad med att välja det alternativ som jag förordar är att, om inget oförutsett inträffar, ett slutligt beslut inte kan komma till stånd förrän genom ett andra riksdagsbeslut efter valet år 2006. Som framgått av avsnitt 6 tycks emellertid EG-direktivets förpliktelser – om inte någon ändring i sista minuten sker – kunna uppfyllas utan att möjlighet ges att föra talan mot regeringens eller statsråds beslut. Den ändring som förordas är alltså främst motiverad av att den behövs för att uppfylla en folkrättslig förpliktelse enligt Århuskonventionen. Det kunde möjligen övervägas att, om ett arbete inleds med inriktning mot att åstadkomma en ändring i tryckfrihetsförordningen, ratificera konventionen utan att det arbetet ännu slutförts.

Stockholm den 23 januari 2003

Mats Melin

Prop. 2004/05:65

Bilaga 4

212

Myndighetsbegreppet enligt Århuskonventionen och 2003 års EG-direktiv om miljöinformation

Genom beslut av statsrådet Lena Sommestad den 12 augusti 2003 uppdrog Regeringskansliet åt mig att utreda vissa frågor med anledning av Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation.

Härmed redovisas mitt uppdrag

Stockholm den 17 december 2003

Stefan Rubenson

1 Sammanfattning

Århuskonventionen och den nya EG-direktivet om miljöinformation använder ett mer vidsträckt myndighetsbegrepp än vad som normalt brukas i Sverige. Vid bedömningen av vad som är en myndighet i svensk rätt används ett antal formella kriterier medan konventionen och EG-direktivet i stället bestämmer myndighetsbegreppet genom en funktionell definition, dvs. det är organets uppgifter som är avgörande för huruvida det skall betecknas som myndighet eller ej En avvikelse från den formella definitionsmodellen av myndighetsbegreppet innebär problem från offentlighetssynpunkt eftersom den formella definitionen av myndighetsbegreppet samtidigt grundlägger offentlighetsprincipens tillämpning. i Sverige.

Alltfler verksamheter som tidigare varit av utpräglad offentlig art har numera helt eller delvis övergått i annan form. Offentlig förvaltning i Sverige utövas således inte bara av myndigheter utan också av andra organ i vars verksamhet ingår såväl myndighetsutövning som offentliga förvaltningsuppgifter.11 Regeringsformen bygger också på tanken att den offentliga verksamheten kan bedrivas av organ som antingen är statliga eller kommunala myndigheter eller som är bolag, föreningar, stiftelser, samfälligheter eller individer som utövar myndighet med stöd av lag, och i övrigt kan handha offentliga förvaltningsuppgifter med stöd av ett överlämnande i icke preciserad form enligt RF 11:6. I sekretesslagen finns föreskrifter som innebär att handlingsoffentlighet även råder hos vissa enskilda organ.

Rätten att ta del handlingar hos organ som inte är vare sig en statlig eller kommunal myndighet finns reglerad i 1 kap. 8 § och 9 §§ sekretesslagen och innebär att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar skall gälla också handlingar hos de organ som paragraferna innefattar. Lagtekniskt är lösningen den att till 1 kap 8 § finns knutet en bilaga som uttryckligen anger de enskilda organ som paragrafen avser. Bestämmelserna i 1 kap. 9 § sekretesslagen tar sikte på att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter också gäller handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Att Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation definierar begreppet myndighet på ett vidare sätt än vad som innefattas i det svenska myndighetsbegreppet innebär konsekvenser för den svenska lagstiftningen i fråga om handlingsoffentlighet. Även i Danmark och Norge infördes vidgade regler om handlingsoffentlighet i samband med att dessa båda länder ratificerade konventionen. För svenskt vidkommande påkallar dock inte

11 Med offentlig förvaltning vid sidan av myndighetsutövning menas alla de regler som myndigheterna är skyldiga att iaktta i sitt arbete, utan att agerandet nödvändigtvis kan kallas för myndighetsutövning, t.ex. den kommunala självkostnadsprincipen eller regler om krav på upphandling.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

213

Århuskonventionens och direktivets krav på handlingsoffentlighet nödvändigtvis så långtgående lagstiftning som i Norge och Danmark på grund av den handlingsoffentlighet som redan finns genom tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.

Vid bedömningen om ett organ är en myndighet utanför den gängse kretsen av statliga och kommunala myndigheter har jag gått till väga på följande sätt.

Det avgörande för bedömningen huruvida ett organ eller en person kvalificerar sig som myndighet i Århuskonvention eller direktivets mening är att det finns ett offentligt åtagande, att detta åtagande kommer till uttryck genom föreskrift eller beslut samt att någon form av offentligt ansvar ändå kvarstår. Det är dessutom naturligt att knyta an till ett samband med miljön eftersom Århuskonventionen och EG-direktivet definierar myndigheter som inte är statliga eller kommunala organ med att verksamheten skall röra eller ha samband med miljön, något som bör betyda att verksamheten eller del därav har en inriktning som medför att organet besitter eller kommer att besitta miljöinformation på det sätt denna term har definierats i konventionen och direktivet. Genom att knyta ihop de olika särdragen, dvs. det myndighetsspecifika med miljöinformationen extraheras de funktionella myndigheter som kan kopplas till Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation.

Den genomgång som jag har gjort har gett till resultat att det visat sig finnas ett begränsat antal organ som kan tänkas falla in under det vidare myndighetsbegreppet som gäller enligt konventionen och direktivet.

De få organ som jag med utgångspunkt i de ovan angivna kriterierna har identifierat engagerar mestadels ett litet antal människor, och torde besitta miljöinformation av sådant slag som angår enbart en begränsad krets av befolkningen. Det är alltså inte fråga om organ som kan anses ha övertagit ansvaret för samhällsangelägenheter av den art som kvalificerar för att föras upp på bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen. Även en rad andra skäl talar mot en sådan lagteknisk lösning. Det nu sagda har emellertid ett undantag, nämligen AB Göta Kanalbolag, där ett tillägg till bilagan som hör till 1 kap. 8 § sekretesslagen framstår som den mest ändamålsenliga lösningen.

Den minst ingripande lösningen i övrigt är att komplettera lagstiftningen på de särskilda områden där s.k. funktionella myndigheter verkar utan att handlingsoffentlighet redan råder. Vad som talar för en sådan lösning är dessutom att något behov av en stor omstöpning av gällande ordning i fråga om handlingsoffentlighet inte har framkommit på grund av Århuskonventionen och EG-direktivet om miljöinformation.

Jag föreslår således den lösningen att ett tillägg görs i 15 kap. miljöbalken om rätt till miljöinformation i samband med avfallshantering som utförs av enskilda organ och därutöver tillägg till följande lagar, nämligen lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1976:997) om vattenförbund, lagen (1981:533) om fiskevårdsområden och lagen (2000:592) om viltvårdsområden. Härjämte tillförs AB Göta Kanalbolag bilagan till 1 kap. 8 § sekretesslagen såvitt avser förvaltningen av den miljö som ingår i kanalbolagets uppgifter.

För en eventuellt fortsatt diskussion har jag som bilaga 1 fogat ett utkast till en lag om miljöinformation som skulle kunna vara ett alternativet till vad jag har föreslagit, dvs. för den händelse man väljer att göra en mer generell reglering genom en särskild lag om miljöinformation. En generell lag om miljöinformation innebär att det får bli en prövning i det enskilda fallet huruvida organet, i de fall det inte är fråga om en statlig eller kommunal inrättning, likväl är en myndighet och om det dessutom innehar miljöinformation. Ytterst blir det med en fråga för rättstillämpningen att bedöma när förutsättningar föreligger för lagens tillämpning. Fördelen är naturligtvis att inga enskilda organ på förhand är uteslutna för att bli föremål för lagens räckvidd samtidigt som nackdelen är att en betydande

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

214

osäkerhet kan uppstå hos enskilda organ åtminstone innan någon praxis har hunnit etableras. En lösning med en särskild lag vid sidan av sekretesslagstiftningen torde dock kräva ett betydligt mer omfattande utredningsarbete än det uppdrag som givits mig; detta med tanke på att en sådan ordning skulle avvika från den hävdvunna principen om lagreglering av offentlighet och sekretess. Jag är inte heller övertygad om att en särskild lag om rätt till miljöinformation behövs för att Sverige skall leva upp till sina åtaganden.

2 Författningsförslag

2. 1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att i miljöbalken skall införas tre nya paragrafer, 15 kap. 36-38 §§, samt närmast före 15 kap. 36 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15 kap.

Miljöinformation

36 §

Den som yrkesmässigt hanterar avfall är skyldig att lämna enskilda den miljöinformation som begärs i frågor som rör avfallshanteringen.

Miljöinformationen skall lämnas så snart som möjligt och senast en månad efter det att begäran lämnades in. Om begäran avser information som är omfattande eller på annat sätt komplicerad, får tiden dock förlängas till två månader. Vid förlängning skall sökanden informeras om orsaken till den.

37 §

En begäran om miljöinformation får avslås om

1. enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden kan lida skada om informationen lämnas,

2. informationen redan finns tillgänglig i annan form eller hos någon myndighet,

3. begäran avser material som inte har färdigställts,

4. begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen.

Ett beslut att inte lämna miljö- information skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos länsstyrelsen. Beslutet skall innehålla en upplysning om detta.

Vid överklagande tillämpas be- stämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223).

38 §

I det allmännas verksamhet gäller sekretesslagen (1980:100).

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

215

Denna lag träder i kraft den

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar skall införas två nya paragrafer, 33 a och 39 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

33 a §

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast en månad efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos huvudman för va-anläggning som har förklarats för allmän enligt 31 §.

39 §

Ett beslut att avslå en begäran om miljöinformation skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos länsstyrelsen. Beslutet skall innehålla en upplysning om detta.

I fråga om överklagande av beslut om att ta del av handlingar tillämpas bestämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223) om överklagande.

Denna lag träder i kraft den

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1976:997) om vattenförbund skall införas två nya paragrafer, 7 a och 34 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 a §

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och senast en månad efter det att begäran framställdes få den miljöinformation som finns hos förbundet i frågor som rör vattenbeskaffenhet eller vatten- förhållandena inom verksamhetsområdet.

34 a §

Ett beslut att avslå en begäran om miljöinformation skall vara skriftligt, om begäran var skriftlig eller om sökanden har begärt det. Ett sådant beslut får överklagas hos länsstyrelsen. Beslutet skall innehålla en upplysning om detta.

Vid överklagande tillämpas be- stämmelserna i 23–25 §§ och 30 § första meningen förvaltningslagen (1986:223).

Denna lag träder i kraft den

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

216

2. 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:533) om fiskevårdsområden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:533) om fiskevårdsområden dels att 31 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

 

 

9 a §

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och

 

 

 

 

 

senast en månad efter det att begäran

 

 

 

 

 

framställdes få den miljöinformation som

 

 

 

 

 

finns hos föreningen i frågor som rör fisket

 

 

 

 

 

i området, om inte spridning av

 

 

 

 

 

informationen skadar fiskets intressen.

 

 

 

 

 

 

31 §

 

 

 

 

Anser en medlem vars rätt berörs av beslut

Anser en medlem vars rätt berörs av beslut

fiskestämma

eller

beslut

av

fiskestämma

eller

beslut

av

fiskevårdsområdesföreningens

styrelse

att

fiskevårdsområdesföreningens styrelse

att

beslutet inte har tillkommit i behörig

beslutet inte har tillkommit i behörig

ordning eller att det strider mot denna lag

ordning eller att det strider mot denna lag

eller annan författning eller mot stadgarna

eller annan författning eller mot stadgarna

eller kränker hans enskilda rätt, får han

eller kränker hans enskilda rätt, får han

överklaga beslutet hos länsstyrelsen genom

överklaga beslutet hos länsstyrelsen genom

besvär.

 

 

 

besvär. Rätt att överklaga hos länsstyrelsen

 

 

 

 

 

har

också den som

fått

avslag på

sin

begäran om miljöinformation.

Besvärshandlingarna skall ha inkommit till länsstyrelsen inom fyra veckor från dagen för beslutet. I fråga om besvär mot styrelsens beslut räknas dock besvärstiden från den dag klaganden fick del av beslutet.

Fiskestämmans eller styrelsens beslut skall gälla utan hinder av att det har överklagats, om inte länsstyrelsen förordnar annat.

Denna lag träder i kraft den

2. 5 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:592) om viltvårdsområden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:592) om viltvårdsområden dels att 37 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 30 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

30 a §

 

Enskilda har rätt att utan dröjsmål och

 

senast en månad efter det att begäran

 

framställdes få den miljöinformation som

 

finns hos föreningen i frågor som rör vilt-

 

vården i området, om inte spridning av

 

informationen skadar viltvårdens intressen

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

217

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

37 §

Beslut av viltvårdsområdesföreningens stämma eller styrelse får överklagas hos länsstyrelsen av den vars rätt berörs av beslutet, om beslutet gått honom eller henne emot, i frågor som gäller

1.jakt och annan viltvård,

2.medlemskap i föreningen enligt 4 §,

3.avstängning från områdesjakt enligt 26 §,

4.upplåtelse eller överlåtelse av jakträtt enligt 27 §

5.avgift enligt 29 §, eller

6.uteslutning ur föreningen enligt 33 § andra stycket.

Rätt att överklaga hos länsstyrelsen har också den som har fått avslag på sin begäran om miljöinformation.

Överklagandet skall ha kommit in till länsstyrelsen inom fyra veckor från dagen för beslutet. I fråga om överklagande av styrelsens beslut räknas dock tidsfristen från den dag klaganden fick del av beslutet.

Föreningsstämmans eller styrelsens beslut skall gälla även om det har överklagats, om inte länsstyrelsen beslutar annat.

Denna lag träder i kraft den

2. 6 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att bilagan till sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Organ

Verksamhet

-------------------------------------------------------------------------------

Tjänstemännens Centralorganisation

statligt stöd i i form av

bidragtill studerande vid korttidsstudier (SFS 1976:1046)

AB Göta Kanalbolag all förvaltning som rör miljön såvitt avser farlederna mellan Mem vid Slätbaken och Motala vid Vättern (Östgötadelen) samt mellan Karlsborg vid Vättern och Sjötorp vid Vänern (Västgötadelen).( SFS 1983:744).

________________

Denna lag träder i kraft…

3 Uppdraget

Regeringskansliet har uppdragit åt mig att utreda vilka svenska aktörer som inte omfattas av det svenska myndighetsbegreppet och offentlighetsprincipen, men som ändå kan omfattas av definitionen av begreppet ”myndighet” som det anges i dels FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), dels Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG. Uppdraget innefattar vidare att utreda behovet av och förslå de eventuella författningsändringar som bedöms nödvändiga och lämpliga för att se till att dessa identifierade aktörer lever upp till konventionens och direktivets krav på aktiv informationsspridning och offentlighet vad gäller miljöinformation.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

218

3.1Något om tillvägagångssättet vid genomförandet av uppdraget

För att kartlägga de frågor som omfattas av uppdraget har jag tillställt Naturvårdsverket och samtliga länsstyrelser en enkät som innehåller tre huvudfrågor, nämligen för det första, hur uppfattar respektive myndighet konventionens och direktivets myndighetsbegrepp, för det andra, känner myndigheten till organ eller aktörer som skulle kunna betecknas som myndighet i konventionens eller direktivets mening, utan att vara myndighet i svensk offentligrättslig mening, och – om så är fallet – vilka organ eller aktörer rör det sig om och vilka uppgifter har de samt slutligen, i de fall man känner till sådana organ eller aktörer som här efterfrågas, på vilket sätt har dessa organ/aktörer erhållit sitt uppdrag; har det skett genom författningsreglering, beslut i enskilda ärenden eller på annat sätt? Även Svenska kommunförbundet har tillställts enkäten. Samtliga tillfrågade har svarat.

4 Allmänt om Århuskonventionen 12

Konventionen betecknas som en FN/ECE-konvention eftersom FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) tillhandahåller traktatens sekretariat.

Konventionen antogs inom ramen för FN:s ekonomiska program för Europa (ECE) 1998 och trädde i kraft 2001 sedan 16 länder tillträtt den. Av artikel 1 framgår att det åligger envar konventionsstat att säkerställa rätten till tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocessen och tillgång till rättsmedel i saker som rör miljön. De nu nämnda förpliktelserna knyter an till konventionens övergripande syfte enligt artikel 1, nämligen att bidra till att alla personer i denna och kommande generationer ges en skyddad rätt att leva i en miljö som är tillfredsställande i förhållande till hans eller hennes hälsa och välfärd.

4. 1 Konventionens uppbyggnad

Konventionen syftar till att tillförsäkra allmänheten rättigheter i främst tre avseenden, nämligen rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, rätt att vara delaktig i beslutsprocesser som har inverkan på miljön samt rätt att få beslut av myndigheter i frågor som rör miljön överprövade av domstol.

När det gäller rätten att ta del av miljöinformation skall myndigheter på begäran ge allmänheten tillgång till sådan information. Konventionens regelverk säkerställer att myndigheter, under vissa angivna förutsättningar och inom vissa tidsramar, tillhandahåller miljöinformation till dem som begär det. Det ligger också på myndigheterna att se till att offentliga myndigheter samlar in och sprider relevant miljöinformation. Konventionen innehåller vidare exempel på arrangemang som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till information, såsom upprättandet av databaser, framtagandet av rapporter och andra särskilda informationsinsatser.

Beträffande rätten till delaktighet i beslutsprocesser finns bestämmelser om bl.a. allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillåtligheten av vissa verksamheter. Allmänheten skall dessutom genom lämpliga åtgärder ha medinflytande när det gäller utformningen av planer och program som har betydelse för miljön och, i lämplig utsträckning, möjlighet att delta vid utformningen av miljöpolitiken och av föreskrifter på miljöområdet.

Ett särskilt avsnitt gäller rätten att få vissa myndighetsbeslut överprövade av domstol eller av annat självständigt organ. Den rätten gäller såväl beslut om tillhandahållande av information som beslut om allmänhetens delaktighet i beslutsprocessen. Dessutom föreskrivs, att allmänheten - under vissa förutsättningar - skall kunna få åtgärder eller passivitet, som kan läggas personer eller myndigheter till last som stridande mot den

12 För en mer ingående redogörelse för Århuskonventionen – dock främst i andra avseenden än vad som berörs av mitt uppdrag – hänvisas till JT 1999-2000 s. 3 f och s. 823 f. där artikelförfattaren, Jonas Ebbesson, samtidigt diskuterar konventionens eventuella betydelse för svensk miljölagstiftning.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

219

nationella miljölagstiftningen, prövade i domstol eller i administrativ ordning.

4 .1.2 Konventionens definition av begreppen myndighet och miljöinformation

Själva idén med hur Århuskonventionens angriper frågan om allmänhetens rätt till miljöinformation har sin grund i att medborgarna skall ges samma rätt till miljöinformation oavsett i vilka former de ansvariga myndigheterna har låtit organisera förvaltningen av allmänna angelägenheter inom det enskilda landet. Den omständigheten, att ett offentligt åtagande utförs i annan organisatorisk form än direkt av stat eller kommun, får således inte leda till att samhällsinformation på miljöområdet görs otillgänglig för medborgarna.

I konventionens artikel 2, Definitioner, återfinns under punkt 2 följande definition av begreppet myndighet

2. myndighet:

(a)statlig eller annan offentlig förvaltning,

(b)fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön,

(c)fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b.

(d)institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som

avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.

Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.

Begreppet miljöinformation definieras i artikel 2 punkt 3 på följande sätt:

3. miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form om

(a)tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap och naturområden, biologisk mångfald och dess delar, inbegripet genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,

(b)faktorer som substanser, energi, buller och strålning samt verksamheter eller åtgärder, inbegripet förvaltningsåtgärder, miljöavtal, riktlinjer, lagstiftning, planer och program, som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a, samt kostnads- och nyttoanalys och andra ekonomiska analyser och antaganden som används i beslutsfattandet på miljöområdet,

(c)tillståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer och byggnadsverk, i den mån de påverkas eller kan påverkas av tillståndet för miljöns beståndsdelar eller, genom dessa beståndsdelar, av de faktorer, verksamheter eller åtgärder som avses i b.

4.1.3Några huvuddrag av myndigheternas skyldigheter i fråga om tillgång till miljöinformation enlig konventionen

Av artikel 4 med rubriken Tillgång till miljöinformation följer som huvudregel att det åligger myndigheterna, att efter begäran, ge allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen jämte kopior av de handlingar som innehåller informationen, utan att den som begär informationen behöver ange skälen för sin begäran. Miljöinformationen skall lämnas ut så snart som möjligt, dock senas en månad efter det att begäran lämnades in, om inte informationen är så omfattande och komplicerad att tidsfristen bör förlängas till högst två månader.

Prop. 2004/05:65

Bilaga 5

220

En begäran kan dock avslås antingen därför att informationen redan finns tillgänglig i annan form eller om begäran är uppenbart orimlig eller för allmänt hållen eller avser material som ännu inte har färdigställts. Enligt artikel 3 punkt 4 får en begäran avslås om motstående intressen som hänsynen till internationella förbindelser, kommersiella förhållanden eller värn av den privata sfärens är av sådan tyngd att de väger över. Är det fråga om sekretess som avser kommersiella intressen skall sekretessen dock inte hindra utlämnande av information om sådana utsläpp som har betydelse när det gäller miljöskyddets intressen. Om den begärda informationen inte finns hos den myndighet som sökanden vänt sig till, skall myndigheten så snart som möjligt meddela sökanden hos vilken myndighet informationen kan sökas eller vidarebefordra begäran till den aktuella myndigheten och samtidigt informera sökanden om detta. Beslut om avslag på en begäran skall vara skriftlig, om begäran var skriftlig, eller sökanden begär det. Beslutet skall innehålla en motivering till avslaget och upplysa om de möjligheter som finns att få beslutet överprövat.

Enligt artikel 5 finns en skyldighet för myndigheterna att uppdatera relevant miljöinformation och inom ramen för den nationella lagstiftningen lämna allmänheten tillräcklig information om arten och omfattningen av den miljöinformation som finns hos myndigheten och se till att denna information verkligen är tillgänglig på olika sätt. I artikel 6 som rör allmänheten